Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen.: Herleitung und Konturierung einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit. 3428189264, 9783428189267

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1513

Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen Herleitung und Konturierung einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit

Von

Svenja Büttner

Duncker & Humblot · Berlin

SVENJA BÜTTNER

Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1513

Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen Herleitung und Konturierung einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit

Von

Svenja Büttner

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität Bayreuth hat diese Arbeit im Jahr 2023 als Dissertation angenommen. Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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© 2023 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: 3w+p GmbH, Rimpar Druck: CPI Books GmbH, Leck Printed in Germany

ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-18926-7 (Print) ISBN 978-3-428-58926-5 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2022/2023 von der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth als Dissertation angenommen. Sie entstand während meiner Tätigkeit am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Wirtschaftsrecht. Zuallererst möchte ich meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Markus Möstl danken. Er hat mich bei der Erstellung der Arbeit stets umfassend betreut und gefördert. Er bot mir neben meiner Lehrstuhltätigkeit genügend Freiraum und unterstützte mich mit wertvollen Anregungen. Bereits in meiner Zeit als studentische Hilfskraft an seinem Lehrstuhl hat er meine Begeisterung für die rechtswissenschaftliche Arbeit und an öffentlich-rechtlichen, insbesondere bundesstaatlichen Themen geweckt. Besonderer Dank gilt zudem Herrn Prof. Dr. Jörg Gundel für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Weiterhin gilt mein Dank allen Freunden und Kollegen, die mich während des Studiums und der Promotion begleitet haben. Ganz besonders bedanken möchte ich mich bei meinen Eltern, Klaus und Beatrix, die mir meine Ausbildung ermöglicht haben und mich zusammen mit meinem Bruder Andre stets vielfältig unterstützt und auf meinem beruflichen Weg gestärkt haben. Mein größter persönlicher Dank gilt Konrad Roth, der mich seit Beginn meines Studiums begleitet und mir in jeder Lebenslage starken Rückhalt gegeben hat. Nicht zuletzt unterstützte er mich auch durch sein umfassendes und kritisches Lektorat meines Manuskripts. Bayreuth, im Sommer 2023

Svenja Büttner

Inhaltsübersicht Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 A. Innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Forschungsgegenstand . . . . . . 27 B. Entwicklung und offene Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 C. Themeneingrenzung und Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Teil 1 Grundlagen

34

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und Entwicklung innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 B. Entwicklung in den 1960er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 C. Neue Entwicklungstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 § 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 A. Bisheriger Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 B. Tatsächliche Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 § 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 A. Koordination und Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 B. Rechtliche Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 C. Inhaltliche Reichweite innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 D. Verwaltungsabkommen als innerbundesstaatliche Kooperationsmittel . . . . . . . . . 62 § 4 Ergebnis zu Teil 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Teil 2 Grund und Grenzen einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit

85

§ 5 Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 A. Ausgangsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 B. Bisherige Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 C. Eigener Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

8

Inhaltsübersicht

§ 6 Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 A. Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 B. Gubernative Kooperationshoheit – Erste Grundlegung zur Herleitung, Konturierung und Begrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 C. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 D. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . 224 E. Verfassungsrechtliche Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . 235 F. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 G. Ergebnis zu § 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 § 7 Länderverwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 A. Das Grundgesetz und Länderabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 B. Die gubernative Kooperationshoheit auf Ebene der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 C. Anzuwendendes Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 D. Zulässiger Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 E. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 F. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . 301 G. Verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 H. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 I. Ergebnis zu § 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

Teil 3 Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

310

§ 8 Ausgangsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 § 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 A. Grundlagen und Funktion der Parlamentarischen Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 B. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 C. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 § 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle – insbesondere Unterrichtungspflichten gegenüber den (Landes-)Parlamenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 A. Unterrichtungspflichten auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 B. Unterrichtungspflichten auf Ebene der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 § 11 Grenzen parlamentarischer Kontrolle von Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . 332 A. Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 B. Grenzen der Kontrolle durch den Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 C. Grenzen der Kontrolle durch die Landesparlamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 § 12 Prozessuale Durchsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

Inhaltsübersicht

9

§ 13 Kontrolle durch Standardisierung des Abschlussverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 § 14 Kontrolle der Länder durch den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 § 15 Ergebnis zu Teil 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

Teil 4 Zusammenfassung in Thesen und Ausblick

345

§ 16 Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 § 17 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

Inhaltsverzeichnis Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 A. Innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Forschungsgegenstand . . . . . . 27 I. Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 II. Forschungsstand und Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 B. Entwicklung und offene Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 C. Themeneingrenzung und Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Teil 1 Grundlagen

34

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und Entwicklung innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 B. Entwicklung in den 1960er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 C. Neue Entwicklungstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 I. Entflechtungsbestrebungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 II. Stärkung der Zusammenarbeit durch Integrationsprozesse . . . . . . . . . . . . . . 39 III. Jüngste Verfassungsänderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 § 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 A. Bisheriger Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 I. Die Grundausrichtung des deutschen Bundesstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II. Rechtliche Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 1. Das „Schweigen“ des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2. Art. 20 GG – Bundesstaatliche Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3. Art. 30 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 4. Art. 32 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 5. Art. 35 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6. Sonstige verfassungsrechtliche Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 B. Tatsächliche Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

12

Inhaltsverzeichnis

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 A. Koordination und Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 I. Formen der Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 II. Kooperation und Mischverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 B. Rechtliche Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 I. Wirkung „inter partes“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 II. Rechtsverbindliche Außenwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 C. Inhaltliche Reichweite innerbundesstaatlicher Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 D. Verwaltungsabkommen als innerbundesstaatliche Kooperationsmittel . . . . . . . . . 62 I. Das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen nach Art. 59 Abs. 2 GG . . . . 62 II. Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Vertrag . . . . . . . . . . 63 1. Abgrenzung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag und zum Verfassungsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. Das Verwaltungsabkommen als besonderer Vertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 III. Erste Abgrenzung zum Staatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Bundes- und landesverfassungsrechtliches Zustimmungserfordernis . . . . 67 2. Verwaltungsabkommen trotz parlamentarischer Beteiligung . . . . . . . . . . 68 a) Ansichten in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 b) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 c) Gespaltene Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3. Bindungswirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen . . . . . . 74 a) Unmittelbare Bindung der Vertragsparteien (inter partes) . . . . . . . . . . 74 b) Bindung der für die Vertragsdurchsetzung zuständigen Stellen . . . . . . 75 c) Außenwirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen . . . . . . 76 4. Am Vertragsschluss beteiligte Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 a) Regierungs- und Ressortabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 b) Sonderfall: sogenannte Organabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 c) Sonstige Beteiligte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5. Definition und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 IV. Verfahrensanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 § 4 Ergebnis zu Teil 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Teil 2 Grund und Grenzen einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit

85

§ 5 Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 A. Ausgangsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 B. Bisherige Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 C. Eigener Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Inhaltsverzeichnis

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§ 6 Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 A. Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 I. Rechtlicher Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 II. Die Ermächtigung zum Abschluss von „Vereinbarungen“ . . . . . . . . . . . . . . 90 1. Verwaltungsabkommen über die Finanzhilfen des Bundes an die Länder 90 a) Zweck der Neueinführung des Art. 104a GG a. F. . . . . . . . . . . . . . . . . 92 b) Entwicklung der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 aa) Vor den Föderalismusreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 bb) Änderungen durch die Föderalismusreformen . . . . . . . . . . . . . . . 94 c) Bundesstaatliche Finanzen nach der Verfassungsänderung vom 20. 02. 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 d) Mischfinanzierung als zweifaches Kompetenzproblem . . . . . . . . . . . . 96 e) Rechtsnatur der Verwaltungsvereinbarungen (Art. 104b GG) . . . . . . . 98 aa) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 bb) Systematische Ableitungen aus Finanzierungsabkommen . . . . . . 98 (1) Einordnung der Literatur als Staatsverträge . . . . . . . . . . . . . . . 99 (2) Übertragung auf Art. 104b GG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 cc) Die Rechtsprechung zu Art. 104b GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 (1) Finanzhilfen im Bereich der Städtebaufinanzierung . . . . . . . . 101 (2) Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen . . . . . . . 102 dd) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 f) Wirksamkeitsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 g) Verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 aa) Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 (1) Reichweite des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts . . . . . 105 (2) Zeitliche Begrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 (3) Ergebnis: Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip . . . . . . . 110 bb) Grenzen aus dem Bundesstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 h) Die neuen Regelungen des Art. 104c und 104d GG . . . . . . . . . . . . . . . 113 aa) Regelungsinhalt von Art. 104c und Art. 104d GG . . . . . . . . . . . . . 114 bb) Kritik des Bundesrates insbesondere an Art. 104d GG . . . . . . . . . 115 cc) Verwaltungsabkommen als Ausdruck des Ausnahmecharakters der Finanzhilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 i) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Gemeinschaftsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 a) Begriff und Ziel der Gemeinschaftsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 b) Art. 91b GG: Zusammenarbeit zur Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie bei der Bildungsevaluation . . . . . . . . . . . . . . 122 aa) Grundaussagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 bb) Literaturansichten zu möglichen Kooperationsformen . . . . . . . . . 123

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Inhaltsverzeichnis cc) Eigene Auffassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 dd) Wirksamkeitsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 ee) Verfassungsrechtliche Grenzen sowie Möglichkeit einer institutionalisierten Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 c) Art. 91c GG: Zusammenarbeit bei der Planung, Errichtung und dem Betrieb informationstechnischer Systeme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 aa) Grundaussagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 bb) Literaturansichten zu zulässigen Kooperationsformen . . . . . . . . . 134 cc) Eigene Auslegung und Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 (1) Verhältnis von Art. 91c Abs. 1 und Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . 135 (2) Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 (3) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 dd) Wirksamkeitsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 ee) Verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 ff) Institutionalisierte Zusammenarbeit Art. 91c GG . . . . . . . . . . . . . 141 d) Zwischenergebnis zu den Gemeinschaftsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . 142 3. Neugliederungs-Abkommen, Art. 29 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4. Sonstige Regelungen, insbesondere Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG . . . . . . . . . 144 III. Zwischenergebnis: Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag . . . . . 145 1. Mischfinanzierung und institutionalisierte Zusammenarbeit . . . . . . . . . . 145 2. Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3. Verfassungsimmanente Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4. Bund-Länder-Verwaltungsabkommen als Auftrag der Verfassung . . . . . . 149 B. Gubernative Kooperationshoheit – Erste Grundlegung zur Herleitung, Konturierung und Begrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 I. Funktionsbereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 1. Exekutive Normsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 2. Der Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 II. Zulässigkeit einer Kooperation durch Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . 155 1. Die Stellung der Exekutive im Deutschen Bundesstaat . . . . . . . . . . . . . . 155 a) Deutschland als Bundesstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 b) Exekutivföderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 c) Organisationsgewalt von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 d) Kommunale Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 2. Erkenntnisse aus den Art. 104b ff., 91b f. GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3. Kooperation als Aufgabe der Gubernative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 4. Zwischenergebnis: gubernative Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 III. Organzuständigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . 169 1. Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 a) Keine Organkompetenz des Bundespräsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

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b) Die Bundesregierung als Kollegialorgan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 c) Vertretung des Bundes durch andere Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 d) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 a) Zuständigkeitsverteilung zwischen Ministerpräsidenten und Landesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 b) Stadtstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 c) Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen . . . . . . . . . . . . . 180 d) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 3. Ergebnis zur Organzuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 C. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 I. Das Prinzip der Gewaltenteilung: Verhältnis von Regierung und Parlament 184 1. Allgemeine Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Rekurs: Abgrenzung zum Staatsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 3. Akzessorietät von Vertrag und Legitimationsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . 187 4. Verantwortungsbereiche von Regierung und Parlament . . . . . . . . . . . . . . 188 II. Gegenstände der Bundesgesetzgebung oder Landesgesetzgebung . . . . . . . . 189 III. Kooperationsermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 1. Definition und Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2. Verfolgte Zwecke und erste Systematisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3. Insbesondere: „Zuständigkeitsabkommen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 a) Begriffsklärung und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 b) Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 aa) Grundsatz: Trennung zwischen Bundes- und Landeskompetenzen 193 bb) Überschneidungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 (1) Unmittelbar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 (2) Mittelbar-faktisch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 (3) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 c) Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes auf Ebene des Grundgesetzes 196 aa) Das Problem des „institutionellen Vorbehalts des Gesetzes“ . . . . 196 bb) Kein allgemeiner institutioneller Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . 197 d) Zulässigkeit von Zuständigkeitsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 aa) Koordinierungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 (1) BOS-Digitalfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 (2) Verwaltungsabkommen G@ZIELT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 (3) Reichweite von Koordinierungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . 202 bb) Organleihe-Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 (1) Vorbehalt des Gesetzes und gespaltene Abkommen . . . . . . . . 205 (2) Grenzen aus Art. 83 ff. GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

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Inhaltsverzeichnis cc) Abkommen im Rahmen fakultativer Bundesverwaltung . . . . . . . . 208 (1) Explizite institutionelle Vorbehalte des Gesetzes . . . . . . . . . . 208 (2) Fälle ohne ausdrücklichen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 dd) Zusammenarbeit im Rahmen des Grenzschutzes . . . . . . . . . . . . . . 214 e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 4. Ermächtigungsadressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 5. Kooperationsermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 6. Bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 IV. Verordnungsermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 V. Allgemeine verfassungsrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 1. Schriftform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 2. Formales Zitiergebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 3. Öffentliche Bekanntgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 VI. Ergebnis: delegierte Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 D. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . 224 I. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 II. Der Bereich der Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 III. Die Verwaltungsräume von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 1. Intrasubjektive Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 2. Intersubjektive Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 a) Art. 84 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 b) Art. 85 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 c) Das Bundesverfassungsgericht zu „Leitlinien“ im Atomrecht . . . . . . . 230 d) Übertragung auf das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . . . . 231 IV. Inhaltliche Reichweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 1. Autonome Rechtsetzung und Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . 232 2. Exekutiver Kernbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 V. Keine besonderen Wirksamkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 VI. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 E. Verfassungsrechtliche Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . 235 I. Gewaltenteilungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 1. Verhältnis von Vertrag und Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 2. Vorrang des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 a) Grundsätzliche Bedeutung innerhalb der Normenhierarchie . . . . . . . . 238 b) Kollision von Verwaltungsabkommen und Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . 239 aa) Bindungswirkung und Umsetzung völkerrechtlicher Verträge . . . 239 bb) Der Grundsatz „pacta sunt servanda“ im innerbundesstaatlichen Kontext . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

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cc) Bindungswirkung innerstaatlicher Bund-Länder-Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 dd) Ergebnis: eingeschränkte Akzessorietät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 3. Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 a) Parlamentsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 b) Gemischte Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 4. Ineinandergreifen von Vorrang- und Vorbehaltsregel . . . . . . . . . . . . . . . . 248 II. Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 III. Bundesstaatliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 1. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (Bundestreue) . . . . . . . . . 250 2. Föderatives Gleichbehandlungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 3. Verbot der Selbstpreisgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 4. Verfassungsrechtliche Kompetenzordnung als äußerste Grenze . . . . . . . . 254 IV. Ergebnis zu den verfassungsrechtlichen Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 F. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 I. Verwaltungsrechtsweg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 1. Verwaltungsrechtlicher Bund-Länder-Streit, § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO 256 2. Sonstige verwaltungsrechtliche Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 II. Verfassungsrechtliche Streitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 1. Organstreitverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 2. Bund-Länder-Streit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3. Normenkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 G. Ergebnis zu § 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 § 7 Länderverwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 A. Das Grundgesetz und Länderabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 I. Das Grundgesetz als allgemeiner Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 II. Bundesverfassungsrechtlich gebotene Länderkooperation . . . . . . . . . . . . . . 264 III. Länderverwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . 266 1. Art. 91c Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2. Sonstige Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 B. Die gubernative Kooperationshoheit auf Ebene der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 I. Kooperationshoheit und Eigenstaatlichkeit der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 II. Exekutivföderalismus und Entscheidungshoheit der Länder . . . . . . . . . . . . . 271 III. Art. 32 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 IV. Die Verfassungen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 V. Gründe der Länderkooperation durch Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . 275 VI. Rechtliche Einordnung – Akzessorietätsgedanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 VII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

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Inhaltsverzeichnis C. Anzuwendendes Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 I. Verfassungsrechtlicher Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 II. Völkerrechtliche Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 III. Einfachgesetzliche (bundesrechtliche) Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 IV. Landesrechtliche Regelungen zum Vertragsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 D. Zulässiger Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 E. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 I. Bundesrechtliche Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 2. Kooperationsermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 3. Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 II. Landesrechtliche Delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 2. Kooperationsermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 3. Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 III. Insbesondere „gemeinsame Einrichtungen“ der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . 293 1. Grundlagen und bisherige Ansichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 2. (Landes)verfassungsrechtliche Anforderungen und Grenzen . . . . . . . . . . 294 3. Die Deutsche Film- und Medienbewertung (FBW) . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 a) Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 b) Rechtsprechung des BVerwG zur FBW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 c) Kritik und Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 4. Ergebnis zu den „gemeinsamen Einrichtungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 IV. Wirksamkeitsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 F. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit . . . . . . . . . . . . . . 301 G. Verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 I. Bundesverfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 1. Kompetenz-Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 2. Homogenitätsanforderungen, Art. 28 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 3. Das sogenannte Verbot der Selbstpreisgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 4. Das Problem einer „dritten Ebene“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 5. Grundsatz der Bundestreue und Gebot der Rücksichtnahme . . . . . . . . . . 306 II. Landesverfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 H. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 I. Ergebnis zu § 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

Inhaltsverzeichnis

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Teil 3 Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

310

§ 8 Ausgangsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 § 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 A. Grundlagen und Funktion der Parlamentarischen Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 B. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 C. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 § 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle – insbesondere Unterrichtungspflichten gegenüber den (Landes-)Parlamenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 A. Unterrichtungspflichten auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 I. Keine allgemeine aktive Fremdinformationspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 II. Aktive Fremdinformationspflicht bei Abschluss eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 B. Unterrichtungspflichten auf Ebene der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 I. Landesverfassungsrechtliche Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 II. Die Regelungen in Geschäftsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 III. Parlamentsinformationsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 1. Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 2. Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 3. Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 IV. Informationsvereinbarungen zwischen Parlament und Regierung . . . . . . . . 327 1. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 2. Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 3. Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 V. Allgemeine Unterrichtungspflichten im Übrigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 § 11 Grenzen parlamentarischer Kontrolle von Verwaltungsabkommen . . . . . . . . . . . . . . 332 A. Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 B. Grenzen der Kontrolle durch den Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 C. Grenzen der Kontrolle durch die Landesparlamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 I. Adressat der Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 II. Begrenzung des Informationsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 III. Begrenzung des Informationszeitpunktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 IV. Das korrespondierende Recht zur Stellungnahme der Landtage . . . . . . . . . . 338 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 § 12 Prozessuale Durchsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 § 13 Kontrolle durch Standardisierung des Abschlussverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 § 14 Kontrolle der Länder durch den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

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Inhaltsverzeichnis

§ 15 Ergebnis zu Teil 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

Teil 4 Zusammenfassung in Thesen und Ausblick

345

§ 16 Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 § 17 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

Abkürzungsverzeichnis a. A. Abs. a. F. Anm. AnwBl. AO AöR Art. AsylG Aufl. AVR BAnz. BArbBl. BayPAG BayPOG BayVBl. BayVerf BbgPolG BbgVerf Bd. BGB BGBl. BlnVerf BremStGH BremVerf BR BT BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BWVerf bzw. CR Ders. DÖV DRiZ

andere Ansicht Absatz alte Fassung Anmerkung Anwaltsblatt Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Asylgesetz Auflage Archiv des Völkerrechts Bundesanzeiger Bundesarbeitsblatt Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz) Gesetz über die Organisation der Bayerischen Polizei (Polizeiorganisationsgesetz) Bayerische Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaats Bayern Gesetz über die Aufgaben, Befugnisse, Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Land Brandenburg (Brandenburgisches Polizeigesetz) Verfassung des Landes Brandenburg Band Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Verfassung von Berlin Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen Verfassung der Freien Hansestadt Bremen Bundesrat Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungen der amtlichen Sammlung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Verfassung des Landes Baden-Württemberg beziehungsweise Computer und Recht – Zeitschrift für die Praxis des Rechts der Informationstechnologie Der-/dieselbe(n) Die Öffentliche Verwaltung Deutsche Richterzeitung

22 Drs. DVBl. EuR f. ff. FG FGO Fn. FS gem. GG GO GOLT GRURRS GVBl. GV.NRW. HessStGH HessVerf HmbVerf Hrsg. i. S. v. i. V. m. JA JöR JuS JZ KommJur KritV KWMBl. lit. LKV Ls. LT MinBlFin. MVVerf m. w. N. NdsMBl. NdsStGH NdsVBl. NdsVerf NJW NordÖR Nr. NRWVerf NVwZ NVwZ-RR

Abkürzungsverzeichnis Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt Zeitschrift Europarecht folgende fortfolgende Festgabe Finanzgerichtsordnung Fußnote Festschrift gemäß Grundgesetz Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Landtags digitale Rechtsprechungssammlung der Zeitschrift Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht (GRUR) Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen Staatsgerichtshof des Landes Hessen Verfassung des Landes Hessen Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg Herausgeber im Sinne von in Verbindung mit Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Schulung JuristenZeitung Zeitschrift Kommunaljurist Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung Amtsblatt der Bayerischen Staatsministerien für Unterricht und Kultus und für Wissenschaft und Kunst littera Landes- und Kommunalverwaltung Leitsatz Landtag Ministerialblatt des Bundesministeriums für Finanzen Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern mit weiteren Nachweisen Niedersächsische Verkündungsblätter Niedersächsischer Staatsgerichtshof Niedersächsische Verwaltungsblätter Verfassung des Landes Niedersachsen Neue Juristische Wochenschrift Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ-Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht

Abkürzungsverzeichnis NWVBl. OVG PlPr. RdJB RGZ RhPfVerf Rn. RuP RvV S. s. a. SaarlVerf SachsAnhVerf SächsPolG SächsVBl. SächsVerf SächsVerfGH SchlHVerf SOG M-V StAnz StuW ThürPOG ThürVerf u. a. VerfGH VerwArch. VG VGH vgl. Vorb. VVDStRL VwGO VwVfG WVMBl. ZaöRV ZAR z. B. ZfP ZG Zif. ZParl ZRP ZUR

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Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Oberverwaltungsgericht Plenarprotokoll Zeitschrift Recht der Jugend und des Bildungswesens Entscheidungssammlung des Reichsgerichts für Zivilsachen Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz Randnummer Recht und Politik Richtlinien für die Behandlung völkerrechtlicher Verträge Seite siehe auch Verfassung des Saarlandes Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Polizeigesetz des Freistaats Sachsen Sächsische Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaats Sachsen Sächsischer Verfassungsgerichtshof Verfassung des Landes Schleswig-Holstein Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (Sicherheits- und Ordnungsgesetz) Staatsanzeiger Steuer und Wirtschaft, Zeitschrift für die gesamte Steuerwissenschaft Thüringer Polizeiorganisationsgesetz Verfassung des Freistaats Thüringen unter anderem Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik zum Beispiel Zeitschrift für Politik Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer(n) Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Umweltrecht

Einführung Der deutsche Föderalismus musste sich in der Vergangenheit zwar immer wieder kritischen Diskussionen1 stellen. Mit der Covid19-Pandemie und dem damit zeitweise entstandenen rechtlichen Flickenteppich durch unterschiedlichste Regelungen zur Bekämpfung der Verbreitung des Virus in den einzelnen Bundesländern hat aber die Kontroverse um das deutsche bundesstaatliche Gefüge einen neuen Höhepunkt erreicht: Die deutsche Kleinstaaterei stoße an ihre Grenzen.2 Föderalismus schade der Jugend.3 Die Stimmen, die eine Reform des Föderalismus fordern, wurden lauter.4 Auf der anderen Seite gab es aber auch einige Verteidiger des Föderalismus, die das Potenzial der Bundesstaatlichkeit jedoch nicht voll ausgeschöpft sahen.5 So sehr diese weltweite Pandemie nicht nur die Gesellschaft an ihre Grenzen gebracht hat, sondern auch Deutschland als Bundesstaat erheblich herausgefordert hat, so darf die unerwartete und besonders schwierige Zeit nicht darüber hinwegtäuschen, dass der deutsche Föderalismus einzigartig ist und durch seine stetige Entwicklung grundsätzlich auch dazu in der Lage ist, sich auf besondere Gegebenheiten einzustellen. Die Trennung von Bund und Ländern ist gerade keine völlig strikte. Auch die Corona-Maßnahmen wurden nicht gänzlich unabhängig und isoliert voneinander durch die jeweiligen Bundesländer beschlossen. Ihnen vorausgegangen sind zahlreiche Bund-Länder-Treffen sowie Ministerpräsidentenkonferenzen, bei denen ta-

1 v. Münch, NJW 2000, S. 2644; vgl. u. a. Brink, ZRP 2005, S. 60 ff.; Prantl, AnwBl. 2006, S. 320; Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592 ff. 2 Haardt, Zeit online v. 08. 12. 2021 https://www.zeit.de/2021/51/corona-politik-foederalis mus-management-krise?utm_referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 3 Müller, Spiegel v. 21. 11. 2021, https://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/corona-pande mie-und-die-folgen-warum-der-foederalismus-der-jugend-schadet-kolumne-a-3a977548-d4 dd-4d83-8ac8-e2d53e0e93f1 [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 4 N. N., Handelsblatt v. 18. 06. 2021, https://www.handelsblatt.com/meinung/kommentare/ kommentar-der-chefoekonom-nach-dem-corona-chaos-ein-neustart-in-den-bund-laender-bezie hungen-ist-ueberfaellig/27295304.html?ticket=ST-7030588-1YZQwmVsH3QEKMslg4U9ap5 [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 5 Prantl, Süddeutsche v. 11. 04. 2021, https://www.sueddeutsche.de/politik/prantl-corona-re gierung-foederalismus-1.5261109; vgl. dazu auch Kühne, Corona und Bundesstaat (Verfassungsblog vom 25. Februar 2021, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/corona-und-bun desstaat/ ) [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023].

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Einführung

gelang um geeignete Maßnahmen gerungen wurde.6 Dass dabei zum Teil sehr unterschiedliche, widersprüchliche und auch an die Grenzen des verfassungsrechtlich zulässigen stoßende Entscheidungen getroffen wurden,7 soll an dieser Stelle nicht kategorisch verneint werden. Dennoch darf bei aller Sorge und Kritik die Tatsache, dass sich um ein gemeinsames Vorgehen bemüht wurde, nicht in den Hintergrund rücken.8 Und genau das ist es, was den deutschen Föderalismus so besonders macht. Seit Gründung der Bundesrepublik ist die Kooperation zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern ein Teil des bundesstaatlichen Verständnisses gewesen und damit auch das Leitbild des sog. kooperativen Föderalismus9 entstanden. Unterschiedliche, zum Teil formlose Gremien von Bund und Ländern diskutieren bis heute in unterschiedlichen Bereichen mögliche Reformen.10 Finanzielle Unterstützung wird vereinbart11, besondere und völlig unabhängig von den innerstaatlichen Landesgrenzen bestehende geographische Gegebenheiten werden durch Absprachen zwischen den Ländern koordiniert12. Die Außengrenzen der Bundesrepublik werden jedenfalls teilweise sowohl durch Kräfte der Bundespolizei als auch der Landespolizei mancher Bundesländer kontrolliert.13 Dieses konsensuale Vorgehen erfolgt dabei in unterschiedlichsten Formen von losen, unverbindlichen politischen Absprachen bis hin zu rechtsverbindlichen Verträgen, die je nach Regelungsgegenstand sogar in innerstaatliches Recht transformiert werden. Dabei liegt auf der Hand, dass das Verhältnis von Föderalismus und Kooperation ein Minenfeld ist und bereits in der Vergangenheit häufig thematisiert und auch kritisiert wurde.

6 Vgl. z. B. die Auflistung der Beschlüsse von Bund und Ländern in der Pandemie auf der Internetseite der Bundesregierung: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavi rus/corona-regeln-und-einschrankungen-1734724 [zuletzt abgerufen am 125. 3. 2023]. 7 Vgl. hier z. B. zu den temporär geltenden und verfassungsrechtlich fragwürdigen „Landeskinderregelungen“ mancher Bundesländer insbesondere Möstl, JöR 70 (2022), S. 727 ff. 8 Insoweit sehen auch Schwarze/Sairinger, NVwZ 2021, S. 265 ff. in der rechtlich-politischen Handhabung der Covid19-Pandemie keine nachhaltige Bedrohung für den Föderalismus. 9 Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 1; Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, 2010. 10 Wichtiges Beispiel ist hier die Kultusministerkonferenz der Länder. 11 So wurden in der Vergangenheit zahlreiche Finanzhilfevereinbarungen zwischen Bund und Ländern geschlossen. Vgl. z. B. die Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104b des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen vom 15. Mai 2020, BAnz. AT 22. Juni 2020 B1. 12 Hier geht es z. B. um eine zentrale Koordinierung von Wasserschutzgebieten. Vgl. dazu z. B. das Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Haddorf“ zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und dem Land Niedersachsen vom 27. Februar 1995, vgl. GV. NRW 1995, S. 160. 13 Vgl. hier z. B. das Verwaltungsabkommen zwischen dem Bundesministerium des Innern und der Bayerischen Staatsregierung über die Wahrnehmung von Aufgaben grenzpolizeilicher Einzeldienste in Bayern vom 17. April 2008, vgl. GVBl. Bayern 2008, S. 149.

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Diese Arbeit soll dazu dienen, eines der besonderen und auch praxisrelevanten Kooperationsmittel des deutschen Bundesstaates dabei genauer unter die Lupe zu nehmen: das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen.

A. Innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Forschungsgegenstand I. Problemaufriss Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen ist ein in der Praxis wichtiges, aber auch (rechtlich) problematisches Mittel innerbundesstaatlicher Kooperation. Allgemein ist unter einem Verwaltungsabkommen eine grundsätzlich formlose, gleichwohl rechtsverbindliche Absprache zwischen den Regierungen von Bund und Ländern zu verstehen, wobei typischerweise einerseits Abkommen zwischen dem Bund und einem oder mehreren Bundesländern und andererseits solche zwischen den Bundesländern untereinander abgeschlossen werden können.14 Eine genaue Zweckbestimmung lässt sich nicht feststellen. Auch bestimmte Zulässigkeitsvoraussetzungen lassen sich grundsätzlich weder dem Grundgesetz noch den einzelnen Landesverfassungen entnehmen. In vielen Bereichen findet mittlerweile eine solche vertragsmäßige Kooperation statt, sei es, um einheitliche Standards beispielsweise in der Ausrüstung von Polizei und Rettungskräften festzulegen15 oder aber auch um Zuständigkeiten dort abzustimmen, wo ein Wasserschutzgebiet sich über mehrere Bundesländer16 erstreckt. Der Terminus ist mutmaßlich angelehnt an das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen gem. Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG. Zumeist wird zur näheren begrifflichen Bestimmung das Verwaltungsabkommen vom Staatsvertrag abgegrenzt. Das Verwaltungsabkommen zeichnet sich nämlich gerade dadurch aus, dass es zu seiner Wirksamkeit und Bindung nicht der zusätzlichen Zustimmung des Parlamentes bedarf,17 wobei hier Einzelheiten, insbesondere die Trennung von Tatbestand und Rechtsfolge, durchaus sehr umstritten und daher auch in dieser Arbeit klärungsbedürftig sind. 14 Diese Umschreibung orientiert sich an der Definition des völkerrechtlichen Verwaltungsabkommens. Inwieweit auch die zum Teil als „Organabkommen“ bezeichneten Verträge mit anderen Selbstverwaltungsträgern unter den Begriff des innerstaatlichen Verwaltungsabkommens zu fassen sind, ist strittig und wird zu klären sein; vgl. dazu § 2 C. IV. 3. d) bb). 15 Vgl. z. B. das Verwaltungsabkommen über die Kooperation bei der Weiterentwicklung, Beschaffung und Auslieferung von Dienst- und Sonderbekleidung zwischen Bayern und Niedersachsen vom 26. März 2015, vgl. GVBl. Bayern 2015, S. 302. 16 Vgl. z. B. das Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Höxter-Lüchtringen“ zwischen NordrheinWestfalen und Niedersachsen vom 9. Dezember 1986, vgl. GV. NRW 1987, S. 6. 17 Insoweit bestehen hier bereits Unsicherheiten, ob es bei einer Abgrenzung um die Mitwirkung oder die Zustimmung des Parlamentes geht. Dazu genauer § 3 D. III. 4. b).

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Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen hat im Gegensatz zum völkerrechtlichen Abkommen keinen konkreten – insbesondere allgemeinen – Anknüpfungspunkt im Grundgesetz. Bis in die 1960er Jahre war eine Kooperation gerade auf Ebene der Regierungen in keiner Weise explizit durch die Verfassung vorgesehen, wobei trotzdem zahlreiche Abkommen (häufig auch als Verwaltungsvereinbarung in Abgrenzung zum völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen bezeichnet) geschlossen wurden. Seit einigen Jahren erkennt nun auch das Grundgesetz in bestimmten Bereichen konkret eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern an (vgl. z. B. die Gemeinschaftsaufgaben, Art. 91a ff. GG), wenngleich sich aus dem Normtext nicht unmittelbar erkennen lässt, welche Formen der Bund-Länder-Vereinbarungen hier tatsächlich legitimiert werden. II. Forschungsstand und Rechtsprechung Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen war insbesondere in den 1960er Jahren ein beliebtes Forschungsthema, das auch in einzelnen Monografien18 aufgegriffen wurde. Grund dafür war insbesondere das Gutachten der TroegerKommission19 zur geplanten Finanzreform 1969, da hier erstmals der Begriff des sog. „kooperativen Föderalismus“ aufgetaucht ist und eine Lawine in der rechtswissenschaftlichen Literatur20 ausgelöst hat, die insbesondere die Sorge um eine Schmähung des Föderalismus und die Furcht vor einer Entwicklung hin zum Zentralstaat thematisiert hat.21 Die wohl wichtigste Arbeit, die zu dieser Zeit erschienen ist, ist die Dissertation von Rolf Grawert22. Dieser setzt sich insbesondere mit den Grenzen des Verwaltungsabkommens im Bund-Länder-Verhältnis auseinander. Schwerpunkte stellen dabei neben Zuständigkeitsabsprachen vor allem auch Gemeinschaftseinrichtungen von Bund und Ländern dar. Er legt dabei ein relativ striktes Verfassungsverständnis zu Grunde und kommt zu dem Schluss, dass Verwaltungsabkommen kein zulässiges und geeignetes Mittel darstellen, um potenzielle Verfas-

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Dazu u. a. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967; Bartsch, Das Verwaltungsabkommen, 1968; Grassl, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen zwischen den Ländern der BRD, 1969. 19 Dieses Gutachten für die geplante Finanzreform hat erstmals den Begriff des sog. kooperativen Föderalismus als Staatsprinzip aufgegriffen und nach weiteren Überlegungen wurden dann auch die Gemeinschaftsaufgaben der Art. 91a GG und Art. 91b GG 1969 eingeführt, Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 145. 20 Dazu u. a. Kölble, DÖV 1967, S. 1 ff.; Grommes, NJW 1969, S. 1200 ff., 1224; F. Klein, NJW 1968, S. 1318 ff.; Konow, DÖV 1966, S. 368 ff.; Brandts/Wirth, BArbBl. 1969, S. 12 ff.; Patzig, DVBl. 1966, S. 389 ff.; ders., DVBl. 1969, S. 429 ff.; Schäfer, RuP, 1967, S. 31 ff.; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in verfassungsrechtlicher Sicht, 1970; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 288 ff. 21 Insgesamt in dieser Hinsicht kritisch Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/197 f. 22 Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1967.

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sungslücken zu schließen.23 Auch wenn sich seine Arbeit auf das Bund-LänderVerhältnis beschränkt und insbesondere, wie noch darzulegen ist, im Ergebnis ein von dieser Untersuchung abweichendes Begriffsverständnis innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen zugrunde gelegt wird, ist natürlich seine Arbeit maßgeblich zu berücksichtigen. Weitere Arbeiten, die sich mit dem Verwaltungsabkommen beschäftigen, bemühen sich zumeist vor allem um eine begriffliche Bestimmung und Abgrenzung zum Staatsvertrag.24 Daneben existieren Arbeiten, die sich mit völkerrechtlichen Verträgen auseinandersetzen.25 Aktuelle Literatur, insbesondere in monographischer Form, ist nach derzeitigem Stand nur sehr vereinzelt zu finden.26 Der Begriff des Verwaltungsabkommens tauchte zwar beispielsweise in Auseinandersetzungen zum bayerischen Grenzschutz immer mal wieder auf, ohne dass dabei aber auf die Möglichkeit und Grenzen solcher Abkommen im Detail eingegangen wurde.27 Daneben finden sich in der Literatur Werke, die sich allgemein mit der Kooperation im Bundesstaat28, Verwaltungskooperation29 oder Kooperation auf kommunaler Ebene30 auseinandersetzen, sowie allgemeine Werke zum Bundesstaatsprinzip31. Auch diese Arbeiten sind teils schon vor einiger Zeit entstanden. Trotzdem können ihnen gerade allgemeine Grundsätze entnommen werden, die es natürlich näher zu untersuchen gilt. Hilfreich erscheinen auch Werke, die sich gerade mit Kooperation in bestimmten Sachbereichen auseinandersetzen, auch wenn es hier nur wenige Beispiele gibt (insbesondere Umwelt und Kultur32 sowie Polizei- und Sicherheitsrecht33) und zumeist das Verwaltungsabkommen in diesen Arbeiten, wenn überhaupt, nur sehr knapp angerissen wird. Es muss allerdings besonders berücksichtigt werden, dass die Literatur zu einem Großteil jahrzehntealt ist und somit wichtige Änderungen, wie gerade die Wiedervereinigung Deutschlands, die beiden Föderalismusreformen sowie die jüngsten Verfassungsänderungen, natürlich noch nicht berücksichtigt werden konnten. 23

Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 296. Vgl. z. B. Bartsch, Das Verwaltungsabkommen, 1968. 25 Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980; Heese, Interne Abkommen, 2015. 26 Vgl. hier nur Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012. 27 Parma, BayVBl. 2019, S. 181 ff.; Kingreen/Schönberger, NVwZ 2018, S.1825/1830; BayVerfGH NVwZ-RR 2020, S. 1124/1125. 28 Wichtig ist hier vor allem die gleichnamige Monographie von Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971. 29 Benz, Kooperative Verwaltung, 1994. 30 T. I. Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005. 31 Hier insbesondere Sˇ arcˇ evic´, Das Bundesstaatsprinzip, 2000. 32 Vgl. z. B. Pfeifle, UNESCO-Weltkulturerbe, 2010. 33 Vgl. zur kooperativen Sicherheitsgewährleistung Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2002, § 10. 24

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Konkrete Gerichtsentscheidungen, die sich mit der Zulässigkeit und den Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen beschäftigen, sind – im Gegensatz zu Entscheidungen, die Staatsverträge thematisieren34 – seltener zu finden. Eine relevante Entscheidung ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum deutsch-französischen Wirtschaftsabkommen aus dem Jahr 195235. In dieser Entscheidung setzt sich das Bundesverfassungsgericht unter anderem damit auseinander, inwieweit ein völkerrechtliches Verwaltungsabkommen gem. Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG geeignet ist, die Grundlage einer Rechtsverordnung darzustellen (Problem des sogenannten normativen Verwaltungsabkommens36). Hier ist zu überlegen, ob die Ausführungen auch auf das innerstaatliche37 Verwaltungsabkommen übertragen werden können.38 Darüber hinaus gibt es Entscheidungen, die sich allgemein mit dem Problem sog. Mischverwaltung39 auseinandersetzen. Zudem ist auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Regelungen von Finanzhilfen des Bundes durch Bundesgesetz oder Verwaltungsvereinbarung gem. Art. 104a GG aF40 (jetzt Art. 104b GG) eine im besonderen Maße zu berücksichtigende Entscheidung. Hier erkennt das Bundesverfassungsgericht aus Gründen der Effektivität und eines beschleunigten Verfahrens an, dass im Rahmen des Art. 104a Abs. 4 GG a. F. Finanzhilfemaßnahmen auch ohne Zustimmung des Parlaments und damit in Form eines innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens gewährt werden können, sofern die Vereinbarung schriftlich erfolgt.41 Zuletzt spielte zumindest mittelbar ein innerstaatliches Verwaltungsabkommen im Rahmen einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts42 eine Rolle. Hier ging es um die Möglichkeit einer Normenkontrolle gem. § 47 VwGO gegen eine Rechtsverordnung, welche wiederum infolge eines Verwaltungsabkommens zwischen Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz erlassen wurde.

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So z. B. die zahlreichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Bereich es Rundfunks: BVerfGE 12, 205; 31, 314; 57, 295; 73, 118; 74, 297; 83, 238; 92, 203; 121, 30; 149, 222; 158, 389. 35 BVerfGE 1, 372. 36 Zum Begriff siehe § 3 D. III. 3. 37 Im Kontext dieser Arbeit geht es im Rahmen der innerstaatlichen Beziehungen stets um das föderale Verhältnis von Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander. 38 Dies ablehnend Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, vgl. S. 53 ff. 39 Vgl. z. B. BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, S. 537 ff.; BVerfGE 119, 331 =BVerfG NVwZ 2008, S. 183 ff. 40 BVerfGE 41, 291 =BVerfG NJW 1976, S. 1443 ff. 41 Hier stellt sich konkret die Frage, ob auch der neue Art. 104d GG solche Zwecke erfüllen soll, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen hinreichenden Grund darstellen, dass der Abschluss eines Verwaltungsabkommens ausreichen würde. 42 BVerwGE 154, 247 =BVerwG NVwZ 2016, S. 938 ff.; es ging vor allem um die Auslegung von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO; konkret, was unter „Landesgesetz“ genau zu verstehen ist.

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B. Entwicklung und offene Fragen Zutreffend beschreibt Oeter das föderale System als „ein sich permanent veränderndes Gefüge des arbeitsteiligen Zusammenwirkens mehrerer Ebenen von Staatlichkeit, das auf die stete Suche nach Konsens angewiesen ist“ und sich insoweit stetig fortentwickeln muss.43 Lerche betonte ebenfalls bereits sehr deutlich, dass die „eigentliche Logik der föderalen Struktur“ die „elementare Beweglichkeit innerhalb eines festeren Gehäuses“ liegt.44 Neben einem Mindestmaß an Homogenität45 lässt die Verfassung den verfassungspolitischen Akteuren einen gewissen Spielraum. Die in dieser Abhandlung erfolgende Analyse des Verwaltungsabkommens, in dem sich dieses Verständnis von Föderalismus als wesentliches Kooperationsmittel besonders zeigt, soll vor diesem Hintergrund die vergangenen Entwicklungen, den status quo sowie seine potenzielle zukünftige Entwicklung mit einbeziehen. Wie dargelegt wurde, existieren zwar in der Literatur jedenfalls vereinzelte Auseinandersetzungen sowohl mit der Kooperation im Allgemeinen als auch speziell mit dem (innerbundesstaatlichen) Verwaltungsabkommen. Insbesondere drei Gründe lassen sich für die Erforderlichkeit einer aktuellen, intensiven Auseinandersetzung mit dem Verwaltungs-abkommen als innerstaatlichem Kooperationsmittel jedoch anführen: Einerseits wurde bereits betont, dass durch Änderungen des Grundgesetzes, insbesondere geprägt durch die Föderalismusreformen sowie jüngere Verfassungsänderungen (v. a. 201746 und 201947), in den meisten Abhandlungen diese neuen Regelungen noch gar nicht berücksichtigt werden konnten, da die Werke deutlich früher erschienen sind. Diese zum Teil auch neuen Regelungen haben, was noch genauer darzustellen sein wird, auch maßgeblichen Einfluss auf das Verständnis des deutschen Bundesstaates. Es kam zu einem Zuwachs an Vorschriften, die teilweise sogar explizit zu einer innerstaatlichen Kooperation legitimieren: Auf Ebene des Grundgesetzes sind Art. 104b ff. GG sowie Art. 91b f. GG zu nennen. Es sind mittlerweile aber auch einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen entstanden (vgl. z. B. § 49a S. 2 LFGB, § 5 Abs. 4 S. 3 AsylG, § 164b Abs. 1 S. 3 BauGB, § 5 Abs. 2 S. 2 AEG, § 17 Abs. 1 S. 2 WpHG, § 7 BDBOSG, § 2 Abs. 1 BPolG). Andererseits lag der Fokus vieler rechtswissenschaftlicher Auseinandersetzungen insbesondere auf dem Spannungsfeld der vertikalen Kompetenzverteilung, also des bundesstaatlichen Spannungsverhältnisses, was mit Blick auf die Frage der Zulässigkeit und Grenzen innerstaatlicher Kooperation zwischen Bund und Ländern freilich naheliegend ist. Dabei bestehen jedoch vor allem auch Unklarheiten hinsichtlich der horizontalen Kompetenzverteilung, mithin also im Spannungsfeld der 43

Oeter, ZaöRV 2015, S. 733/738. Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/100. 45 Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/85. 46 Gesetz vom 1. Juni 2017, BGBl. I 2017, S. 2347. 47 Gesetz vom 28. März 2019, BGBl. I S. 404 f.

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Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive. Denn nur durch eine Abgrenzung zwischen dem Aufgabenbereich der Regierung und dem des Parlaments lässt sich bestimmen, wann der Abschluss eines Verwaltungsabkommens – ganz allgemein verstanden als innerstaatlicher „Regierungsvertrag“ – auch tatsächlich zulässig ist. Zudem spielt die Frage der Verteilung der Kompetenzen innerhalb der Gewalten auch eine maßgebliche Rolle bei der Frage der Kontrolle der Regierung durch das Parlament. In den letzten Jahren haben sich insbesondere auf Länderebene neue parlamentarische Kontrollinstrumente etabliert, die sich zum Teil explizit auch auf den Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen beziehen. Hinzu kommt – eng verbunden mit dem Aspekt der Gewaltenteilung als ein wesentlicher Anlass dieser Arbeit –, dass mangels expliziter (verfassungsrechtlicher) Legitimationsgrundlage bereits rein terminologisch keine klare Linie hinsichtlich der einzelnen innerstaatlichen Kooperationsmittel herrscht. Die Untersuchung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit sowie der (kompetenziellen) Grenzen drängt sich damit förmlich auf.

C. Themeneingrenzung und Zielsetzung Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen bildet damit den zentralen Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit. Dabei soll sowohl auf Verträge zwischen Bund und Ländern (Bund-Länder-Verwaltungsabkommen) als auch zwischen den Ländern untereinander (Länderverwaltungsabkommen) eingegangen werden. Andere Kooperationsformen sollen nur insoweit berücksichtigt werden, als sie für die Abgrenzung und Definition des Verwaltungsabkommens von Bedeutung sind. Ziel ist es dabei nicht, die gesamte Föderalismusdebatte erneut aufzugreifen oder das bundesstaatliche Gefüge der Bundesrepublik Deutschland vor dem Hintergrund des stetig wachsenden Globalisierungs- und Entwicklungsdrucks in Frage zu stellen. Vielmehr geht es darum, ein Instrument der föderalen Zusammenarbeit zu fokussieren und nach dem aktuellen Rechtsstand dessen verfassungsrechtlichen Grund und Grenzen zu erarbeiten. Ebenfalls soll mit dieser Arbeit nicht jeder Einzelfall eines innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens analysiert und bewertet werden. Insbesondere aufgrund der fehlenden, allgemeinen Regelungen sollen vor allem grundsätzliche, verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Beurteilung der Zulässigkeit und Grenzen dieser Verwaltungsabkommen entwickelt werden, die zur Bewertung der Verträge herangezogen werden können. Soweit sich zur Illustration Beispiele anbieten, werden freilich auch vereinzelt konkrete Verwaltungsabkommen herangezogen. Zunächst müssen für die weitere Analyse erste Grundlagen festgelegt werden (Teil 1). Dabei soll nach einem kurzen Blick auf die Entwicklung der Kooperation im deutschen Bundesstaat und einer überblicksartigen Darstellung der unterschiedlichen Kooperationsformen vor allem das Verwaltungsabkommen in Abgrenzung zum Staatsvertrag in dieses Feld eingeordnet und begrifflich definiert werden.

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Anknüpfend an diese Erkenntnisse schließt sich das erste und umfangreiche Hauptkapitel (Teil 2) an, das zum einen Legitimation und (kompetenzielle) Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen (§ 6) sowie der Länderverwaltungsabkommen (§ 7) fokussiert. Neben einer ausführlichen Analyse der verfassungsrechtlichen Kooperationstatbestände (Art. 104b ff. GG sowie Art. 91b f. GG) soll darauf aufbauend dargelegt werden, dass den Regierungen von Bund und Ländern eine originäre Kooperationshoheit zusteht, die jedoch durch die horizontale Kompetenzverteilung auch gewisse Einschränkungen erfährt. Aus dieser Differenzierung werden sich drei Kategorien innerstaatlicher Verwaltungsabkommen ergeben. Daneben sollen insbesondere die Anforderungen an einen wirksamen Vertragsschluss sowie die verfassungsrechtlichen Grenzen entwickelt werden, wobei dabei vor allem auch das Verhältnis von Vertrag und Gesetz ein zentraler Analyseaspekt darstellen wird. Auch das zweite Hauptkapitel (Teil 3) wird insbesondere mit der Frage nach der parlamentarischen Kontrolle von Verwaltungsabkommen die horizontale Kompetenzverteilung in den Blick nehmen. Die in den letzten Jahren auf Länderebene vermehrt entstandenen parlamentarischen Kontrollrechte gegenüber den Landesregierungen dienen vor allem auch der Kontrolle innerstaatlicher Zusammenarbeit. Dabei wird insbesondere auch das Verwaltungsabkommen als Kontrollgegenstand geregelt. Die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen sollen vor dem Hintergrund der Erkenntnisse aus dem vorherigen Kapitel analysiert werden. Die Ergebnisse sollen zuletzt (Teil 4) in Thesen zusammengefasst und ein Ausblick gegeben werden.

Teil 1

Grundlagen In den letzten Jahren und Jahrzehnten haben sich durch die Diskussionen rund um die innerstaatliche Kooperation jedenfalls zum Teil erste rechtliche Grundlagen etabliert, die auch das Verwaltungsabkommen betreffen. Parallel dazu ist in der Praxis ein erheblicher Zuwachs innerstaatlicher Kooperation und Kooperationsformen zu beobachten. Gerade durch Ereignisse mit bundesweiten Auswirkungen, wie die Wiedervereinigung oder aber die Covid19-Pandemie, erfuhr und erfährt diese Tätigkeit immer wieder neue Höhepunkte. Unter Berücksichtigung dieser Erkenntnisse und unter Beachtung der seitdem veränderten (rechts-)politischen und gesellschaftlichen Situation sind daher im Folgenden zunächst erste Vorfragen zu klären, um im Anschluss eine genaue verfassungsrechtliche Analyse des innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens vornehmen zu können. Zunächst soll ein Blick auf die grundgesetzliche Ausgangslange zur innerstaatlichen Diskussion geworfen werden, um sodann die Entwicklungsprozesse darzustellen, die zu einer Stärkung der innerstaatlichen Zusammenarbeit von Bund und Ländern geführt haben. Dass sich dabei vor allem das Verwaltungsabkommen als effektives Mittel weiterhin durchgesetzt hat, wurde auch schon früh vom Bundesverfassungsgericht erkannt.1 Zur allgemeinen Zulässigkeit innerstaatlicher Kooperation hat sich die Literatur bereits intensiv geäußert2, sodass es ausreichend ist, im Rahmen der Grundlagen den bestehenden Meinungsstand überblicksartig darzustellen und dazu Stellung zu nehmen. Der Schwerpunkt dieses Kapitels soll darauf liegen, Abgrenzungen sowie Begriffsbestimmungen vorzunehmen. Als Ausgangspunkt der Diskussion um das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen, das in Art. 59 Abs. 2 GG geregelt ist, haben sich bestimmte, wenn auch im Detail nicht einheitlich verwendete Begriffe, etabliert, die, soweit sie Relevanz für das innerstaatliche Verwaltungsabkommen haben, dargestellt werden sollen. Insbesondere soll in diesem Teil der Arbeit zudem eine erste wesentliche Abgrenzung zwischen Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen erfolgen, da aufbauend auf diesem Verständnis die genauere Kategorisie-

1 So das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zu der Regelung von Finanzhilfen nach Art. 104a GG a. F., BVerfGE 41, 291 = BVerfG NJW 1976, S. 1443/1444. 2 Vgl. hier insbesondere die zitierte Literatur bei § 2.

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und innerbundesstaatliche Kooperation

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rung des Verwaltungsabkommens in dem darauffolgenden Kapitel vorgenommen wird.

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und Entwicklung innerbundesstaatlicher Kooperation Der Föderalismus in Deutschland ist weniger gekennzeichnet durch eine stetig wachsende Entwicklung als vielmehr durch eine sich wiederholend wandelnde Reaktion auf unterschiedliche rechtliche, politische, gesellschaftliche und vor allem auch wirtschaftliche Gegebenheiten. Auch wenn sich die Bundesrepublik Deutschland in der Nachkriegszeit wieder zu einem föderalistischen Staat hin entwickelt hat, so kam es gerade in diesen Jahren zu einer großen Welle an Kooperationen, insbesondere zwischen den einzelnen Bundesländern.3 Somit ist also in der Zeit, in der man sich eigentlich für eine (neue) Eigenständigkeit von Bund und Ländern entschieden hat, ein „Kooperationsboom“ ausgebrochen4, ohne dass es hierfür konkrete rechtliche Vorgaben gab. Ein rechtlich auf sicheren Beinen stehender und damit insbesondere auch rechtswissenschaftlich akzeptierter kooperativer Föderalismus5 konnte sich somit nur schwer entwickeln.6 So ist zunächst auf die verfassungsrechtliche sowie gesellschaftliche Entwicklung einzugehen, um den Kooperationsprozess besser nachzuvollziehen.

3 Funk geht von 339 Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen zwischen 1949 und 1960 aus, die allein von den Ländern untereinander geschlossen wurden, vgl. Föderalismus in Deutschland, 2008, S. 212. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass auch damals noch keine (einheitliche) Veröffentlichungspflicht bestand, sodass durchaus von einer noch größeren Anzahl ausgegangen werden kann. Eine Auflistung von Abkommen zwischen Bund und Ländern bis in die 1960er Jahre findet sich im Anhang bei Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967. 4 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 159. 5 Die Bezeichnung stammt von dem amerikanischen Verständnis des „cooperative federalism“, Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 1; Kewenig, AöR 93 (1968), S. 433; zu dieser Entwicklung krit. auch Heinze, „kooperativer Föderalismus“ und die Umbildung der Verfassung, in: FS Forsthoff, 1972, S. 119/133 ff.; Scholz, Zur Reform des bundesstaatlichen Systems, in: FS Badura, 2004, S. 491/494 ff. 6 Zu den kritischen Stimmen, die bereits mit der Entwicklung nach der Finanzreform 1969 aufgekommen sind, vgl. Ganser, Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern – Beobachtungen am Rand der Bundesverwaltung, in: Hesse, Politikverflechtung im föderativen Staat, 1978, S. 45/52 f.; vgl. auch Feuchte, AöR 98 (1973), S. 473/486 f.

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Teil 1: Grundlagen

A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage Obwohl das Grundgesetz von 1949 noch keine konkreten Kooperationstatbestände vorsah, sondern diese erst im Laufe der folgenden Jahrzehnte Eingang in die Verfassung gefunden haben, so bestand insbesondere mit der kompetenziellen Verteilung zwischen Bund und Ländern dennoch von Beginn an eine auf und an Kooperation ausgerichtete Ausgangslange7. Von vorneherein oblag es grundsätzlich den Bundesländern, die (Bundes)Gesetze zu vollziehen, Art. 30, 83 GG.8 Damit bestand bereits mit dem Bonner Grundgesetz – allein und unbesehen konkurrierender oder spezieller Rahmengesetzgebung – mit Bundesgesetzgebung einerseits und Ausführung der Gesetze durch die Länder andererseits ein entsprechendes Wechselspiel zwischen Bund und Ländern. Dieses Wechselspiel führte damit automatisch zu einem jedenfalls teilweise erforderlichen Austausch; damit standen die beiden bundesstaatlichen Ebenen gerade nicht beziehungslos nebeneinander.9

B. Entwicklung in den 1960er Jahren Das kooperative Verhalten in der Nachkriegszeit zwischen Bund und Ländern, aber gerade auch unter den Ländern, hatte zwar bereits ein relativ hohes Ausmaß. Eine konkrete verfassungsrechtliche Legitimation bestand – wie bereits betont – jedoch zunächst nicht. Insoweit kann zu diesem Zeitpunkt nur der Bundesrat als eine (verfassungsrechtlich) anerkannte Instanz angesehen werden10, welche eine gewisse Zusammenarbeit zwischen Bund und Land gefördert hat. Erst mit der geplanten Finanzreform und dem dazu erstellten Gutachten der Troeger-Kommission11 tauchten mit der Einführung von Finanzhilfen des Bundes, Art.104a Abs. 4 GG (1969) und der Gemeinschaftsaufgaben gem. Art. 91a f. GG (1969) konkrete Vorschriften in der Verfassung auf, die eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern in bestimmten Bereichen vorsahen und damit erste spezielle Legitimationsgrundlagen innerbundesstaatlicher Kooperation schufen.12 Dem Gutachten ist bereits zu Beginn 7 Darin wurde und wird zum Teil daher auch die Verfassung selbst als Legitimationsgrundlage für Kooperation herangezogen, vgl. dazu § 2. 8 Ausführlicher zum Exekutivföderalismus vgl. § 6 B. II. 1. b). 9 Vgl. auch Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/78 f. Zur Entwicklung des kooperativen Verhaltens von Bund und Ländern, beginnend mit der Anerkennung eines „überregionalen Verwaltungsaktes“ vgl. auch Heinze, „Kooperativer Föderalismus“ und die Umbildung der Verfassung, in: FS Forsthoff, 1972, S. 119/121 f. 10 Vgl. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 217; Korioth, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 50, Rn. 29. 11 Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966. 12 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 123; Kewenig, AöR 93 (1968), S. 433; Thieme, BayVBl. 1978, S. 353; vgl. zum Gutachten und zur Reform auch Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 286 ff.

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und innerbundesstaatliche Kooperation

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zu entnehmen, dass unter anderem die Erkenntnis, dass das Grundgesetz zur damaligen Zeit insbesondere im Bereich der Finanzen keine lückenlose Kompetenzzuweisung enthielt,13 zu einem Umdenken führte. So bestand ein wesentlicher Vorschlag der Reformen in einer vorübergehenden Verwaltungsvereinbarung14, welche, solange es an einer gesetzlichen Zuordnung bestimmter Finanzzuständigkeiten fehlt, eine durch Bund und Länder erarbeitete Regelung dieser Zuständigkeitsverteilung beinhalten sollte.15 Im Vordergrund der damaligen Finanzreform stand das Ziel, das Wirtschaftswachstum in der Bundesrepublik Deutschland deutlich zu fördern, nachdem die Nachkriegszeit überstanden war.16 Um dies zu erreichen, sollte die Finanzlast für Investitionen gerade nicht nur auf einer Schulter liegen, sondern neben privaten Investitionen wollte man auch öffentliche Investitionen erweitern, indem man letztlich in bestimmten Bereichen die Zusammenarbeit zwischen den Ländern untereinander und zwischen Bund und Ländern durch eine verfassungsrechtliche Grundlage, gerade weil freilich die kritische Sicht gegenüber der bisherigen Vertragspraxis bekannt war, legalisiert hat.17 Man hat also insbesondere die Aufteilung von Finanzlasten als ein wichtiges Ziel im Rahmen der innerstaatlichen Kooperation angesehen und dabei gleichzeitig erkannt, dass gerade in solchen Bereichen die bisherige Praxis der ungeregelten Kooperation nicht einfach fortgeführt werden konnte. Ob die verfassungsrechtliche Regelung lediglich eines einzigen Bereiches bei gleichzeitig weiterhin weitreichenderer Praxis in einem nicht näher bestimmbaren Themenkreis letztlich zur Reduzierung der bisherigen Kritik der innerbundesstaatlichen Kooperation geführt hat, soll hier dahin gestellt bleiben. Jedenfalls kann die Entwicklung der 1960er Jahre durch die Finanzreform durchaus als ein Meilenstein betrachtet werden, da zumindest rechtlich ein erster Versuch unternommen wurde, innerstaatliche Bund-Länder-Kooperation zu normieren.

C. Neue Entwicklungstendenzen Seit den ersten Auseinandersetzungen und kontroversen Diskussionen um den kooperativen Föderalismus und der Finanzreform von 1969 gab es viele Entwicklungen, die in unterschiedlicher Intensität Auswirkungen auf das bundesstaatliche 13

Vgl. dazu Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, S. 19 ff., 25 ff. 14 Vgl. den Entwurf abgedruckt bei Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, Anlage 2, S. 178 ff. 15 Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, 25 ff. 16 Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, S. 35 f. 17 Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, S. 36.

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Teil 1: Grundlagen

Gefüge einerseits und auf die Machtverteilung der legislativen und exekutiven Gewalt andererseits hatten. I. Entflechtungsbestrebungen Insbesondere die Föderalismusreform I von 2006 sollte die Kompetenzzuwächse des Bundes und in gewissen Teilen auch die bis dahin stetig gewachsene „Verflechtung“18 durch innerstaatliche Kooperation beenden.19 Das Ziel der Föderalismuskommission bestand darin, „die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern“20. Die Zielsetzung der „Entflechtung“21 durch klarere Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern sollte vor allem den Landesparlamenten wieder eine höhere Bedeutung verleihen, die durch die Fülle an zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzen22 in den Jahren und Jahrzehnten davor eine immer geringere Rolle spielten. Dies führte zur stärkeren Etablierung eines neuen Gegenbegriffes zum „kooperativen Föderalismus“23 – dem „kompetitiven Föderalismus“24. Die Zielerreichung wurde und wird bis heute in der wohl überwiegenden Literatur eher nüchtern beurteilt.25 Teilweise ergaben sich klarere Kompetenzzuweisungen 18

Den Begriff der „Politikverflechtung“ im Zusammenhang mit der wachsenden Kooperationstendenz des deutschen Bundesstaates ist zurückzuführen auf Scharpf/Reissert/Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, 1976. 19 Degenhart, BayVBl. 2018, S. 505/506; vgl. auch Papier, NJW 2007, S. 2145/2146. Vgl. zu den vorherigen Beratungen in der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Runde, Gemeinschaftsaufgaben/Mischfinanzierungen, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, S. 297 ff. 20 So zitiert bei Häde, LKV 2011, S. 97/98. 21 Vgl. Häde, LKV 2011, S. 97/98; Papier, NJW 2007, S. 2145/2148; Stock, ZUR 2006, S. 113; Riebel, Reduzierung von Mischfinanzierungen und Abbau von Gemeinschaftsaufgaben, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, S. 320. 22 Vgl. dazu Härtel, Der staatszentrierte Föderalismus zwischen Ewigkeitsgarantie und Divided Government. Genese, Ausprägung und Problemhorizonte des Bundesstaatsprinzips, in: Härtel, Handbuch Föderalismus, Bd. I, 2012, § 16, S. 451; Gerstenberg, Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, 2009, S. 289 ff.; Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, S. 385/387. 23 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 122 f. 24 Vgl. Stamm/Merkl, ZRP 1998, S. 467 ff.; Degenhart, NVwZ 2006, S. 1209/1210; Seckelmann, DÖV 2009, S. 747/754; Scholz, Zur Reform des bundesstaatlichen Systems, in: FS Badura, 2004, S. 491/494. 25 Selmer, JuS 2006, S. 1052/1058 f.; Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, S. 385/395; Kesper, NdsVBl. 2006, S. 145/158; positiver fällt die Bilanz hingegen aus bei Gerstenberg, Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, 2009, S. 310 ff.

§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und innerbundesstaatliche Kooperation

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zugunsten der Landesparlamente;26 teilweise wurden aber auch nur minimale Ausbesserungen vorgenommen, die zu keiner wesentlichen Veränderung der Kompetenzstruktur geführt haben. Diese lediglich marginalen Veränderungen betrafen vor allem den hier interessierenden Bereich der verfassungsrechtlich legitimierten Kooperation, indem insbesondere im Wesentlichen an der Grundstruktur der Finanzhilfen27 und Gemeinschaftsaufgaben28 festgehalten wurde. Hingegen gelang es eher durch Veränderung der Gesetzgebungskompetenzen, den Landesparlamenten wieder mehr Bedeutung zu verleihen. II. Stärkung der Zusammenarbeit durch Integrationsprozesse Der auf politischer und rechtlicher Ebene in vielen Bereichen gewünschten Entflechtung stehen gesellschaftliche und vor allem außenpolitische Entwicklungen entgegen, die in Teilen zwangsläufig einen stärkeren Verbund forderten und bis heute auch noch erfordern. Jedenfalls zwei Beispiele sollen hier genannt werden, um aufzuzeigen, dass äußere Einflüsse maßgeblich die Handlungs- und Kompetenzbereiche von Bund und Ländern verschieben und vermengen können, sodass sich die Bundesrepublik Deutschland immer mehr zu einem „unitarischen Bundesstaat“29 entwickelt hat.30 Exemplarisch können hier Bestrebungen wie die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“31 als wesentliches (Staats)Ziel32 und auch der Prozess der Europäischen Integration der Bundesrepublik Deutschland genannt werden.33 Mit diesen Entwicklungstendenzen sahen sich mit der Wiedervereinigung Deutschlands die fünf neuen Bundesländer konfrontiert, die im Vergleich zu den anderen Bun26

Vgl. zu den Änderungen im Einzelnen Degenhart, NVwZ 2006, S. 1209 ff.; Thiele, JA 2006, S. 714 ff.; Häde, JZ 2006, S. 930 ff. 27 Näher dazu § 6 A. II. 1. 28 Näher dazu § 6 A. II. 2. 29 Hesse, Der unitarische Bundesstaat, 1962; vgl. dazu ebenfalls Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000. 30 Zum Prozess der Wiedervereinigung in Bezug auf die Entwicklungstendenzen zum kooperativen Bundesstaat vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 10 m. w. N. 31 Vgl. zum Ganzen Edenharter, ZUR 2020, S. 71 f.; vgl. dazu insbesondere auch Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 122; Scheuner, DÖV 1972, S. 585/590; Ganser, Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern – Beobachtungen am Rand der Bundesverwaltung, in: Hesse, Politikverflechtung im föderativen Staat, 1978, S. 45/51; zur Bewertung dieser Argumentation aus Sicht der Länder vgl. Hinkel, Zur Politikverflechtung im Föderalismus – Überlegungen aus Landessicht, in: Hesse, Politikverflechtung im föderativen Staat, 1978, S. 75/80 f.; Feuchte, AöR 98 (1973), S. 473/480. 32 Klafki, VerwArch 109 (2018), S. 96/101 m. w. N. Vgl. hier insbesondere auch Hettlage, VVDStRL 31 (1973), Aussprache, S. 100, der diese Bestrebung als treibende Kraft für die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben sieht. 33 Vgl. dazu Donner/Berlit, ZParl 1992, S. 316/317 f.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455.

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Teil 1: Grundlagen

desländern struktur- und finanzschwach waren.34 Somit war es ihnen nicht ohne weiteres möglich, diese hohen Anforderungen selbständig zu erfüllen. Aber nicht nur diese Entwicklungen im bundesstaatlichen Kompetenzgefüge, sondern auch der Zuwachs an exekutiven Aufgaben im Allgemeinen stellten die neuen Bundesländer vor immense Herausforderungen.35 So verwundert es nicht, dass jedenfalls in bestimmten Bereichen schon bald Unterstützungen – insbesondere finanzieller Art – des Bundes und auch der anderen Bundesländer erforderlich wurden. Diese erfolgten zum Teil gerade auch durch Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen. Als wichtiges Beispiel kann hier vor allem die Kooperation im Bereich der Braunkohlesanierung genannt werden. Hier wurde bereits kurz nach der Wiedervereinigung ein Verwaltungsabkommen36 geschlossen, welches in den darauffolgenden Jahren auch verlängert und immer wieder erneuert wurde.37 Durch die Integration der neuen Bundesländer sind damit neue Aufgaben, aber auch Probleme entstanden, die einer gemeinsamen Bewältigung bedurften. Daneben ist auch die Zugehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland zur Europäischen Union generell ein wesentlicher Faktor dafür, dass von außen eine stärkere Verbundenheit von innen heraus erforderlich wird.38 Dies drückt sich in unterschiedlichen Problemen aus. Einerseits kann durch Kompetenzzuweisungen an die Europäische Union die Eigenstaatlichkeit und damit auch die eigene Aufgabenwahrnehmung durch die Länder beeinträchtigt werden.39 Diese Eingriffe in die Eigenstaatlichkeit werden durch Mitspracherechte und Informationspflichten kompensiert40, was zwar meist nicht mit einer konkreten Zusammenarbeit verbunden ist, 34

Vgl. auf dieses Problem hinweisend Donner/Berlit, ZParl 1992, S. 316/330. Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455; dies ebenfalls andeutend Gaddum, Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierung – Eine Bilanz, in: Henneke, Verantwortungsteilung zwischen Kommunen, Ländern, Bund und Europäischer Union, 2001, S. 147/149; vgl. auch v. Münch, NJW 2000, S. 2644. 36 Verwaltungsabkommen über die Regelung der Finanzierung der ökologischen Altlasten (VA Altlastenfinanzierung) vom 1. Dezember 1992 zwischen dem Bund und den Bundesländern Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, BAnz. 1993, S. 2824. 37 Vgl. zur Entstehung des Verwaltungsabkommens und den entsprechenden Verlängerungen der Verträge v. Bismarck/Andrich/Berkner/Boldorf/Dallhammer/Drebenstedt u. a., Rechtliche, finanzielle und organisatorische Grundlage, in: Drebenstedt/Kuyumcu, Braunkohlesanierung, 2014, S. 96 ff. 38 Auf die Bedeutung der Europäischen Union für die Beziehung zwischen Bund und Ländern jedenfalls im „administrativen Vollzug“ hinweisend, Schoch, Rechtliche Rahmenbedingungen einer Verantwortungsteilung im Mehr-Ebenen-System, in: Henneke, Verantwortungsteilung zwischen Kommunen, Ländern, Bund und Europäische Union, 2001, S. 21/ 37. 39 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 175 ff. 40 Die Kompensation erfolgt in aller erster Linie durch die Beteiligung des Bundesrates (Art. 23 GG), vgl. dazu Wollenschläger, in: Dreier, GG, Art. 23, Rn. 136 ff.; Streinz, in: Sachs, GG, Art. 23, Rn. 116 ff.; Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 189 ff. 35

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aber jedenfalls die Einbeziehung der zweiten Ebene (also der Bundesländer) ermöglicht.41 Andererseits kann die Europäische Union nur in gewissem Maße die Bundesstaatlichkeit Deutschlands im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen.42 So erfordern komplexe und weitreichende Zielsetzungen der Europäischen Union – wie z. B. die Bewältigung der Flüchtlingskrise 2015 – für eine funktionsfähige und sinnvolle Umsetzung ein gewisses Maß an Zusammenarbeit von Bund und Bundesländern. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass vermehrt einfachgesetzliche Regelungen existieren, die eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern vorsehen, die zumeist der Umsetzung europäischer Sekundärrechtsakte dienen.43 Freilich drücken sich diese Entwicklungen nicht stets durch ein konkretes, kooperatives Verhalten von Bund und Ländern aus, da viele Bereiche ohnehin durch den Bund selbst geregelt werden. Gleichwohl müssen die Interessen der Länder weiter Berücksichtigung finden und es würde gerade zu einer Schwächung der Bundesländer führen, wenn die Aufgabenwahrnehmung durch die Europäische Union mit Kompetenzverlusten auf Landesebene einherginge. Da sie grundsätzlich jedenfalls für die Vollziehung in den einzelnen Bundesländern zuständig sind, muss dies der Bund bereits berücksichtigen. So ergeben sich automatisch Verflechtungen auch aus dem Prozess der europäischen Integration.44 III. Jüngste Verfassungsänderungen Zuletzt soll noch ein kurzer Blick45 auf die jüngsten Verfassungsänderungen im Bereich der Finanzhilfen geworfen werden, um die zum Teil sehr ambivalenten Entwicklungen in einem für das Thema der Bund-Länder-Kooperation wesentlichen Bereich jedenfalls überblicksartig darzustellen. Insbesondere geht es hier um die Verfassungsänderungen, die zum 04. 04. 2019 in Kraft getreten sind46. Nachdem, wie bereits angedeutet, insbesondere durch die Föderalismusreform I zumindest geringfügige Entflechtungsziele umgesetzt wurden, die vor allem auch die Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen an die Länder, wie beispielsweise der soziale

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Vgl. dazu bereits Donner/Berlit, ZParl 1992, S. 316/332 f. Es darf dabei natürlich nicht verkannt werden, dass grundsätzliche föderative Grundsätze von Seiten der Europäischen Union zu berücksichtigen sind, vgl. dazu Wollenschläger, in: Dreier, GG, Art. 23, Rn. 76. 43 Vgl. dazu die Beispiele in § 6 C. 44 Vgl. dazu bereits Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 173 ff.; Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 486 ff. 45 Die expliziten Verfassungsänderungen, insbesondere der Art. 104b, 104c und 104d GG werden im nächsten Kapitel (Teil 2) an entsprechender Stelle genauer erläutert. 46 BGBl. I 2019, S. 404. 42

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Teil 1: Grundlagen

Wohnungsbau47, enthielten, führten nun die neuen Änderungen der Verfassung zu einer gewissen Aushöhlung dieser damaligen klareren Kompetenzzuweisungen. Ziel der Verfassungsänderung betreffend die Art. 104b, 104c, 104d, 125c und 143e GG war es mit Blick auf die Finanzhilfen des Bundes an die Länder die aufgabenbezogene Mitfinanzierung der Aufgabenwahrnehmung durch die Länder zu ermöglichen.48 Dabei ging es zum einen um die Erweiterung der Unterstützung der Länder im Bereich der Bildungsinfrastruktur dahingehend, dass die Finanzhilfen nicht mehr von der Finanzstärke der Länder und Kommunen abhängig gemacht werden sollte. Daneben wurde die Möglichkeit von Finanzhilfen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus, der seit der Föderalismusreform I zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer gehört, gänzlich neu eingeführt. Auch hier wurde letztlich pauschal damit argumentiert, dass flächendeckend sozialer Wohnraum ermöglicht werden solle.49 Diese Verfassungsänderungen wurden in der Literatur diskutiert und zum Teil auch deutlich kritisiert.50 Zwar wurden den Ländern grundsätzlich keine Gesetzgebungskompetenzen entzogen. Durch die Möglichkeit der Finanzhilfen hat sich der Bund aber gleichwohl gewisse Einwirkungsmöglichkeiten zurückgeholt, die das Ziel einer deutlicheren Kompetenz- und Verantwortungsabgrenzung erneut aufgeweicht haben.51

D. Zwischenergebnis Als erstes Ergebnis dieser überblicksartigen Darstellung der Entwicklung des Spannungsverhältnisses von Kooperation und Föderalismus in Deutschland kann festgehalten werden, dass ausgehend von der verfassungsrechtlichen Ausgangslage, die gerade nicht durch eine trennscharfe Differenzierung der Bund- und Länderkompetenzen geprägt ist, der Trend einer Vermischung von Kompetenzen insbesondere auch durch Einräumung weiterer Eingriffsrechte des Bundes seinen Höhepunkt durch die letzte Verfassungsänderung betreffend die Art. 104b ff. GG erreicht hat. Wie bereits teilweise in der Literatur dargelegt wurde, haben insbesondere die Föderalismusreformen gepaart mit den aktuellen Verfassungsänderungen genau 47 Bis zur Föderalismusreform I bestand eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Wohnungswesen gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F., wobei der Bund durch das Gesetz über die soziale Wohnraumförderung von 2001 auch in diesem Bereich von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. 48 Vgl. hierzu BT Drs. 19/6144, S. 2 (Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses). 49 BT Drs. 19/6144, S. 11.; zur Kritik an Art. 104d GG vgl. Henneke, DVBl. 2018, S. 817/ 822. 50 So insbesondere bei Henneke, DVBl., S. 817 ff.; Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592 ff.; Seiler, ZG 2018, S. 329 ff. 51 Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592/594 ff.; Henneke, DVBl. 2018, S. 817/821 f.

§ 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation

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das Gegenteil von dem erreicht, was zumindest in Fachkreisen und im Interesse der Länder eigentlich angestrebt wurde.52 Dies hängt vor allem damit zusammen, dass gerade im Bereich der Finanzverfassung immer wieder Vermischungen verfassungsrechtlich legitimiert wurden, wobei gerade die Finanzkraft der Bundesländer auch maßgeblich für ihre Eigenstaatlichkeit ist. Neben diesen durchaus kritisch zu hinterfragenden Entwicklungen wurde aber auch versucht darzustellen, dass äußere Einflüsse und Gegebenheiten der letzten Jahre und Jahrzehnte Deutschland als föderalistischen Bundesstaat immer mehr herausgefordert haben. So sollte an den Beispielen der Integration der neuen Bundesländer durch die Wiedervereinigung und die Integration Deutschlands in die Europäische Union dargelegt werden, dass eine stärkere innere Verbundenheit, auch in Form von Kooperation der beiden Ebenen Bund und Länder, immer mehr erforderlich geworden ist.

§ 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation Dass es nicht nur im Bereich des Völkervertragsrechts, sondern auch im innerstaatlichen Bereich ein hohes Maß an Kooperationsbedarf gibt, wurde soeben kursorisch gezeigt. Dabei ist diese Darstellung unter der Prämisse erfolgt, dass innerstaatliche Kooperation auch grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig ist. Dass dies nicht nur eine bloße Behauptung darstellt, sondern mittlerweile wohl herrschend angenommen wird, soll im Folgenden jedenfalls durch eine überblicksartige Darstellung der unterschiedlichen Ansätze kurz erörtert werden. Es finden sich zum einen Ansichten dahingehend, dass, wie bereits kurz angedeutet wurde, der Grundstein für einen auf Kooperation angelegten Staat bereits mit der Verfassung 1949 gelegt wurde.53 Hinzu kommen weitere rechtliche54 und auch tatsächliche55 Erwägungen, die das relativ einseitige Meinungsspektrum der an sich zulässigen Kooperation begründen sollen. Deutliche Unterschiede und gegensätzliche Ansichten finden sich dann sowohl bei den einzelnen Formen der Kooperation 52

Vgl. zur Kritik § 1 B. Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, 2010, S. 22; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 18; zur bundesverfassungsrechtlich vorausgesetzten Kooperation vgl. Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 47 f.; vgl. hingegen Grzeszick, in: Dürig/ Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 141, der die Kooperation als Entwicklung des deutschen Bundesstaates beschreibt. 54 Normative Anknüpfungspunkte unter anderem zu finden bei: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 90, 109, 148; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/241 f.; Zacher, BayVBl. 1971, S. 321/323; BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1282/1284. 55 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 122; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 2. 53

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Teil 1: Grundlagen

als auch vor allem bei der (rechts-)politischen Bewertung von Kooperation. Zu betonen ist, dass diese Meinungsstände vor allem aus den 1950er bis 1970er Jahren stammen und somit einige verfassungsrechtliche Regelungen noch nicht existierten oder anders ausgestaltet waren. Ob gleichwohl auch aus heutiger Sicht aus ähnlichen Erwägungen die allgemeine Zulässigkeit von Kooperation, unabhängig von der Kooperationsform, hergeleitet werden kann, soll als Zwischenergebnis untersucht werden. Kritisch ist dabei anzumerken, dass zum Teil offensiv und bewusst nicht zwischen verfassungsrechtlicher und verfassungspolitischer Analyse differenziert wurde.56 Dies soll, soweit es möglich ist, an dieser Stelle vermieden werden.

A. Bisheriger Meinungsstand Der bisherige Meinungsstand soll aus der insbesondere in den 1950er bis 1970er Jahren entstandenen Literatur sowie einigen wenigen Grundsatzurteilen des Bundesverfassungsgerichts hergeleitet werden. Dabei sollen vorliegend die im älteren Schrifttum zum Teil noch verbreiteten ablehnenden Stimmen – allen voran dabei O. Mayer57 – vorliegend ausgeklammert werden58, da insoweit die Möglichkeit des Abschlusses sowohl öffentlich-rechtlicher Verträge als auch die Kooperation zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten aufgrund ihrer jeweiligen Eigenstaatlichkeit mittlerweile schon lange allgemein anerkannt ist.59 I. Die Grundausrichtung des deutschen Bundesstaates Ein wesentlicher Ansatzpunkt, warum seit Inkrafttreten der Verfassung von 1949 bereits die Kooperationsbereitschaft zwischen Bund und Ländern relativ hoch war, findet sich nach zum Teil in der Literatur vertretenen Auffassung in der Verfassung selbst.60 So wurde vorgebracht, dass gerade aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern das bundesstaatliche Gefüge von Anfang an auf einen kooperativen Staat hinausgelaufen ist.61 Auch wenn nach dem Grundsatz des Art. 30 GG hinsichtlich Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung grundsätzlich die 56

Vgl. z. B. Kisker, DÖV 1977, S. 689/691. O. Mayer, AöR 1888, S. 3 ff. 58 Vgl. insoweit auch bereits Kölble, DÖV 1960, S. 650/655. 59 Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/241; Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/ 194 f.; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, 9. Aufl. 2020, § 8, Rn. 27 f.; Rudolf, Die Bundesstaatlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: FG BVerfG, Bd. II, S. 233/240. 60 Kisker, DÖV 1977, S. 689/690; ders., Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 86 f.; H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 58 f.; Feuchte, AöR 98 (1973), S. 473/525; vgl. insoweit auch den Unterschied zu den USA bei Kewenig, AöR 93 (1968), S. 433/435. 61 Vgl. dazu bereits oben § 2 A. I. 57

§ 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation

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Länder zuständig sind,62 so ist seit jeher die tatsächliche Aufteilung eine etwas andere. In vielen Bereichen liegt die Gesetzgebungskompetenz beim Bund, die Kompetenz zum Vollzug hingegen bei den Ländern.63 Grundsätzlich handelt es sich dabei zwar um zwei zu trennende Aufgaben. Gleichwohl hängen sie doch unmittelbar miteinander zusammen und führen mithin zu einer Überschneidung von Bundes- und Landeszuständigkeiten64.65 Insbesondere auch durch die wachsenden Einflussmöglichkeiten des Bundes in Form von Weisungen, Aufsichtsrechten oder durch Regelung des Verwaltungsverfahrens, kann eine trennscharfe Differenzierung im Sinne einer inhaltlichen Trennung der betroffenen Materie nicht ohne Weiteres erfolgen.66 So ergibt sich bereits aus der Grundkonzeption der Aufgabenverteilung des Grundgesetzes, dass Bund und Länder nicht vollständig getrennt ihre Aufgaben wahrnehmen können.67 Ein zweiter, nicht unwesentlicherer Punkt ist die Existenz des Bundesrates. Auch wenn unzweifelhaft der Bundesrat ein Bundesorgan und kein Landesorgan ist, so ist es gleichwohl seine Aufgabe, im Rahmen seiner Beteiligung bei der Gesetzgebung die Länderinteressen zu berücksichtigen.68 Entgegen der ursprünglichen Erwartungen stieg mit wachsender Zahl der Zustimmungsgesetze auch die administrative Verflechtung von Bund und Ländern und führte schließlich auch zu einer stärkeren Beteiligung des Bundesrates im Rahmen der Verwaltung.69 Von Anfang an wurden damit die Länderinteressen auch auf Bundesebene berücksichtigt und ein Mitspracherecht bzw. vielmehr ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt. Im Ergebnis lässt sich damit festhalten, dass im Vergleich zu anderen föderalistischen Staaten70 die Väter und Mütter des Grundgesetzes von 1949 keine vollständige Trennung des Gesamtstaates von seinen Gliedern, des Bundes von seinen 62

Lutz, Vielfalt im Bundesstaat, 2014, S. 85. Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 8; Kisker, DÖV 1977, S. 689/690. 64 Vgl. auch Ipsen, NJW 2006, S. 2801/2805; vgl. zur Problematik dieser Aufgabenüberschneidung auch Heinze, „Kooperativer Föderalismus“ und die Umbildung der Verfassung, in: FS Forsthoff, 1972, S. 119/120. 65 Die Aufgabenverteilung, insbesondere auch die immer stärkere Kompetenzverteilung zugunsten des Bundes in der damaligen Zeit, führte zu dem Bedürfnis einer erhöhten Selbstkoordinierung der Länder, vgl. dazu Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht 1998, S. 260 ff. insbesondere dabei unter Bezugnahme auf Hesse, Der unitarische Bundesstaat, 1962. 66 Vgl. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht 1998, S. 260 f.; speziell hinsichtlich des Erlasses allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch den Bund gem. Art. 84 Abs. 2 GG Bosuka, NJW 1962, S. 620 f. 67 Kisker, DÖV 1977, S. 689/690. 68 Rudolf, HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 18 sieht in der Mitwirkung des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung und Bundesverwaltung letztlich eine verfassungsrechtlich notwendig vorgegebene Form der Länderbeteiligung; vgl. auch Kisker, DÖV 1977, S. 689/690 zur Institutionalisierung gemeinsamer Entscheidungen durch die Mitwirkung des Bundesrates. 69 Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, 1998, S. 264 f. 70 Erwähnt seien hier nur als Beispiele die USA oder aber auch die Schweiz. 63

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Teil 1: Grundlagen

Bundesländern, im Blick hatten. Vielmehr ist die Grundentscheidung im Rahmen der Kompetenzverteilung von Anfang an auf eine gemeinsame Koordinierung, das heißt jedenfalls auf eine gegenseitige Rücksichtnahme, ausgerichtet gewesen.71 Obgleich daraus eine Institutionalisierung innerstaatlicher, gubernativer Kooperation angelegt war, scheint damit jedoch noch nicht offensichtlich begründet. II. Rechtliche Erwägungen Zusätzlich zur Grundkonzeption der Kompetenzverteilung in der Bundesrepublik wurden in der Literatur auch konkrete Verfassungsnormen herangezogen, um die Verfassungsmäßigkeit der Kooperation sowohl zwischen Bund und Ländern als auch zwischen den Ländern untereinander zu begründen. 1. Das „Schweigen“ des Grundgesetzes Wie bereits in der Reichsverfassung von 1871 und in der Weimarer Verfassung von 1919 bestand und besteht bis heute keine allgemein geltende verfassungsrechtliche Vorschrift, die eine Bund-Länder-Zusammenarbeit oder eine Länderkooperation einheitlich legitimieren würde. Damals wie heute wird in der Verfassung lediglich die Möglichkeit des Abschlusses gemeinsamer Verträge erwähnt.72 Trotz dieses „Schweigens des Grundgesetzes“ wurde bereits auf unterschiedliche Art und Weise versucht, aus bestehenden Verfassungsnormen – über die bereits angesprochene Grundkonzeption des Grundgesetzes hinaus – die Möglichkeit von Kooperation herzuleiten.73 2. Art. 20 GG – Bundesstaatliche Ordnung Wie bereits oben angesprochen, wird insbesondere die bundesstaatliche Ordnung als grundsätzlicher Nachweis für die Verfassungsmäßigkeit innerstaatlicher Kooperation herangezogen.74 Dabei wird häufig in Bezug auf die Länderkooperation 71

Kisker, DÖV 1977, S. 689/690; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 131 f. Vgl. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 133, der insbesondere auf die damals erwähnten Reich-Länder-Verträge hinweist; vgl. auch Kölble, DÖV 1960, S. 650/652, der darauf hinweist, dass diese Vereinbarungen zwischen Reich und Ländern als „Staatsverträge“ bezeichnet wurden. 73 Dass bereits zur Zeit der Reichsverfassung (trotz fehlender allgemeiner Grundlage) die Zulässigkeit angenommen wurde, legt u. a. Ficker, Vertragliche Beziehungen zwischen Gesamtstaat und Einzelstaat im Deutschen Reich, 1926, S. 57 ff., dar; vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 133. 74 Rudolf, HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 4; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 90, 109, 148; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/242; Konow, DÖV 1966, S. 368/374; Kipp, DÖV 1957, S. 513/514; Zacher, BayVBl. 1971, S. 321/323, der die Grundlage des Interföderationsrechts inhaltlich aus staats- und völkerrechtlichen Elementen herleitet; vgl. darüber hinaus Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 160; Heinze, 72

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auf die grundsätzliche Eigenstaatlichkeit der Länder75 abgestellt.76 Zwar wird diese nicht explizit im Grundgesetz genannt, allerdings abgeleitet aus dem Bundesstaatsprinzip, mithin also aus Art. 20 GG. Durch die Anerkennung der Länder als „inkorporierte Glieder“77 des Bundes steht ihnen neben einer eigenen Rechtspersönlichkeit aber auch gerade eine eigene anerkannte staatliche Hoheitsmacht zu78 und sie besitzen damit im Vergleich zu den Kommunen, denen nur eine derivative Stellung im deutschen Bundesstaat zukommt, eine Sonderstellung. Streng genommen ergibt sich aus der Staatsqualität der Länder weniger die Legitimation einer Kooperation an sich, sie bietet jedoch insoweit die verfassungsrechtliche Grundlage, als dass erst durch die Eigenstaatlichkeit der Länder diese auch als eigenständige Vertrags- bzw. Kooperationspartner auftreten können.79 Insoweit kann Art. 20 GG herangezogen werden, um eine verfassungsrechtliche Grundlage der Kooperation durch die Länder zu begründen.80 Das Bundesverfassungsgericht stützte in seiner Entscheidung zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern bei Rundfunk und Fernsehen81 die Möglichkeit und darüber hinaus auch die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ebenfalls auf das Bundesstaatsprinzip. Dabei entwickelte es vor dem Hintergrund der Bund-Länder-Zusammenarbeit den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens82 weiter. Dieser ungeschriebene Verfassungsgrundsatz83 beschreibt nach dem Bundesverfassungsgericht „das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungs„Kooperativer Föderalismus“ und die Umbildung der Verfassung, in: FS Forsthoff, 1972, S. 119/123 ff.; vgl. insbesondere auch BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1282/1284, das die Möglichkeit des Abschlusses von Vereinbarungen zwischen den Ländern aus ihrer Staatsqualität in Verbindung mit ihrer Aufgabenzuweisung nach Art. 30 GG herleitet. 75 Zum Hintergrund und zur Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vgl. Barschel, Die Staatsqualität der deutschen Länder, 1982. 76 Vgl. insbesondere H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 54 ff. 77 Kölble, DÖV 1960, S. 650/655. 78 Kölble, DÖV 1960, S. 650/655; BVerfGE 1, 14 (LS 1). 79 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 122. 80 Ähnlich Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 126. 81 BVerfG NJW 1961, S. 547 ff.; vgl. insbesondere auch die Anmerkung zu diesem Urteil von Meyer, Die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland, in: Süsterhenn, Föderalistische Ordnung, 1961, S. 43 ff. 82 Vgl. grundlegend dazu Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, in: ders., Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufsätze, 1994, S. 39 ff.; siehe auch Geiger, Die wechselseitige Treuepflicht von Bund und Ländern, in: Süsterhenn, Föderalistische Ordnung, 1961, S. 113 ff. 83 Vgl. zur Herleitung des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens aus dem Bundesstaatsprinzip Kaiser, DÖV 1961, S. 653 ff.; Isensee, in; HdbStR, Bd. VI, § 126, Rn. 166 ff.; Faller, Das Prinzip der Bundestreue in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: FS Maunz, 1981, S. 53 ff.

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rechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern untereinander“84. Auf dieser Grundlage leitet es bis heute wesentliche Rechtspflichten des Bundes und der Länder her. Explizit gehörten zu diesen Rechtspflichten unter anderem, dass finanzstärkere Länder den finanzschwächeren Ländern Hilfe zu leisten haben.85 Zudem kann sich aus diesem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz ebenso die Pflicht ergeben, dass bei gesetzlich vorgesehener Zusammenarbeit von Bund und Ländern eine gesteigerte Mitwirkung aller Beteiligten erforderlich sein kann.86 Das Bundesverfassungsgericht betont allerdings auch, dass sich insbesondere der Bund bei verfassungsrechtlich relevanten Vereinbarungen bemühen muss, alle Länder in gleicher Weise einzubeziehen.87 3. Art. 30 GG Eine weitere wesentliche Norm, die zum Teil herangezogen wird, um die innerstaatliche Kooperationsmöglichkeit zwischen den einzelnen Bundesländern miteinander verfassungsrechtlich zu legitimieren, ist Art. 30 GG als bereits angesprochene Grundnorm für die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern.88 Für den Abschluss rechtsverbindlicher Vereinbarungen ist insbesondere erforderlich, dass die Länder handlungsfähig sind. Diese Handlungsfähigkeit wird aus der Staatsqualität der Länder und eben aus der Aufgabenzuweisung nach Art. 30 GG hergeleitet.89 Wie bereits aber angedeutet, ist allein durch die Tatsache, dass die Länder Staatsqualität und damit auch Handlungsfähigkeit besitzen, noch kein hinreichender Beweis für die Anerkennung kooperativen Verhaltens durch die Verfassung gegeben. Sie kann allenfalls als Indiz herangezogen werden. 4. Art. 32 GG Nicht zuletzt wird teilweise auch auf Art. 32 GG zurückgegriffen, um eine verfassungsrechtliche Verankerung innerstaatlicher Kooperation herzustellen.90 Art. 32 GG ist eine spezielle Kompetenzvorschrift für den Bereich der auswärtigen Gewalt91 und regelt die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern92. Indem gem. 84

BVerfGE 12, 205 =BVerfG NJW 1961, S. 547/551. BVerfGE 1, 117/131; BVerfGE 12, 205 =NJW 1961, S. 547/551. 86 BVerfGE 12, 205 =BVerfG NJW 1961, S. 547/551. 87 BVerfGE 12, 205 =BVerfG NJW 1961, S. 547/551. 88 Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 30, Rn. 1; Korioth, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 30, Rn. 21. 89 Insbesondere für die verfassungsrechtliche Legitimierung von Ministerkonferenzen vgl. Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/195; Isensee, in: HdbStR, Bd. VI, § 126, Rn. 65. 90 So u. a. Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/195 f.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 128 f. 91 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32, Rn. 1. 92 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 126. 85

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Art. 32 Abs. 3 GG die Länder ermächtigt werden, mit anderen auswärtigen Staaten unter der Voraussetzung der Zustimmung der Bundesregierung Verträge zu schließen, folgert etwa Klatt, dass a maiore ad minus auch eine Vertragsabschlusskompetenz der Bundesländer untereinander bestehen muss.93 Hinsichtlich der Zulässigkeit von Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern greift er ebenfalls auf Art. 32 Abs. 3 GG mit dem Hinweis zurück, dass – sofern Bund und Ländern das Recht auf Vertragsschließung mit auswärtigen Staaten zustehe – ihnen dieses Recht auch untereinander im innerstaatlichen Bereich zukommen müsse.94 Dem ist allerdings jedenfalls entgegenzuhalten, dass die Vertragsabschlusskompetenz des Bundes nicht aus Art. 32 Abs. 3 GG folgt, sondern allenfalls Absatz 1 zu entnehmen ist, der aber durch Art. 59 GG ergänzt wird. Sofern man versucht, die Möglichkeit der innerstaatlichen Kooperation aus dem Recht zur völkerrechtlichen Kooperation herzuleiten, müssten die entscheidenden Normen wohl in einer Gesamtschau herangezogen werden. 5. Art. 35 GG Die einfache Form der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern findet sich jedenfalls in der Amtshilfe gem. Art. 35 GG wieder.95 Zweck dieser Regelung ist insbesondere, die sich aus dem bundesstaatlichen Gefüge sowie der gewaltenteilenden Gliederung ergebende Trennung von Kompetenzbereichen aus praktischen und effektiven Gründen zu überwinden.96 Allerdings legitimiert Art. 35 GG gerade nicht zu einer dauerhaften Kooperation zwischen Bund und Ländern.97 Es wird also nur ein besonderer Fall der Zusammenarbeit98 geregelt, welcher allenfalls wiederum als Indiz dafür herangezogen werden kann, dass eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern jedenfalls durch das Grundgesetz nicht gänzlich ausgeschlossen wird. 6. Sonstige verfassungsrechtliche Vorschriften Daneben gibt es Bestimmungen im Grundgesetz, die jedenfalls „Staatsverträge“ oder „Vereinbarungen“ zwischen Bund und Ländern, aber auch den Ländern un93

Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/195, der im Übrigen aber eine weitergehende konkrete Regelung im Grundgesetz für entbehrlich hält, da die Zuständigkeiten und Befugnisse der Länder ohnehin im Grundgesetz nicht positiv-rechtlich festgelegt werden; unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte des Art. 32 Abs. 3 GG vgl. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 129. 94 Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/196. 95 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 134. 96 Dederer, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 35, Rn. 26; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 35, Rn. 5; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 27. 97 Vgl. zur genaueren Abgrenzung zwischen den Kooperationsformen § 3. 98 Vgl. auch Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 25.

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tereinander erwähnen. Zu nennen sind hier zum einen die Übergangsvorschriften Art. 118 S. 1, Art. 130 Abs. 1 und Art. 135 Abs. 5 GG99 und mit Einführung der Gemeinschaftsaufgaben können auch Art. 91b GG bzw. die neuen Vorschriften über das Finanzwesen wie zum Beispiel Art. 104b Abs. 2 S. 2 GG aufgeführt werden.100 In Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG wird die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in bestimmten Bereichen der öffentlichen Sicherheit als ausschließliche Gesetzgebungskompetenz geregelt.101 Inwieweit diese Normen tatsächlich aber als innerbundesstaatliche Kooperationsermächtigung herangezogen werden können, ist nach wie vor strittig. Wohl unstreitig lassen sie aber durchaus den Schluss zu, dass durch die Nennung von Kooperationsmöglichkeiten, wenn auch nur bezogen auf bestimmte Materien, jedenfalls dem deutschen Bundesstaat eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern nicht völlig fremd ist. Keine Aussage lässt sich jedoch hingegen dazu treffen, welche Form der Kooperation damit genau legalisiert wird und ob dies auch nur für die Bereiche gilt, in denen es in der Verfassung explizit auftaucht oder ob an dieser Stelle nur ein erhöhtes Legitimationsniveau erforderlich ist und sich somit genau für diese Bereiche ausdrückliche Regelungen finden. Nicht unberücksichtigt bleiben darf aber die stetige Zunahme an Verfassungsnormen, die eine Form der Kooperation beinhalten.

B. Tatsächliche Erwägungen Neben die rechtlichen Erwägungen, die angeführt wurden, um eine Grundlage für die Zulässigkeit innerstaatlicher Kooperation zu finden, treten auch einige vor allem praktische Erwägungen.102 Natürlich ist die bloße praktische Notwendigkeit103 der Kooperation kein rechtlich tragender Grund (und kann für sich nicht alleine stehen), um innerstaatliche Kooperation zu legitimieren. Wie bereits in dem kurzen Überblick zur Entwicklung der Kooperation in Deutschland gezeigt, dürfen gesellschaftliche und politische Veränderungen nicht völlig außer Betracht bleiben und können daher ebenfalls gewisse Anhaltspunkte für die Zulässigkeit einer innerstaatlichen Zusammenarbeit bieten. So ergeben sich praktische Erwägungen wiederum durchaus auch aus bundesstaatlichen Überlegungen, lassen sich also im Kern auf Fragen des Bundesstaatsprinzips zurückführen. Das Bundesstaatsprinzip findet in Art. 20 Abs. 1 GG und auch in Normen wie Art. 30, 70 oder 83 GG eine konkrete verfassungsrechtliche 99

Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/195. Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 25 f. 101 Vgl. dazu v. Lex, DÖV 1960, S. 281; Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/15; Gärditz, AöR 144 (2019), S. 99. 102 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 122; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141 Rn. 2; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/240. 103 Rudolf, in: HdbStR, Bd VI, § 141, Rn. 2. 100

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Verankerung.104 Es stellt die staatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland dar. Allerdings ergibt sich aus der Besonderheit des deutschen Bundesstaates auch, dass es in vielen Bereichen gerade an positivrechtlichen Klarstellungen im Grundgesetz fehlt. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass beispielsweise die Länderkompetenzen vorwiegend durch eine Negativabgrenzung festgelegt werden105 und es in vielen Bereichen Kompetenzüberschneidungen oder jedenfalls auch Unklarheiten in der trennscharfen Kompetenzabgrenzung gibt106. Das bedeutet, dass gerade dort, wo es an hinreichenden ausdrücklichen Regelungen fehlt, eine praktische Notwendigkeit einer Kooperation besteht. Hinsichtlich des Verhältnisses von Bund und Ländern ergibt sich dies beispielsweise aus der vom Bundesverfassungsgericht aufgeworfenen Rundfunkproblematik107, in der die Kompetenzbereiche des Fernmeldewesens und des Rundfunks abgegrenzt werden mussten.108 Aber auch das Beispiel des Sicherheitsrechts, in dem durch die Institutionalisierung der Bundespolizei Unsicherheiten über die klare Abgrenzung zu den Aufgaben der Landespolizei auftauchen,109 zeigt, dass gerade in solchen Situationen Kooperation praktisch notwendig sein kann. Noch deutlicher zeigt sich dies wohl bei der Länderkooperation. Überregionale Aufgaben, Natur- oder Wasserschutzgebiete, grenzüberschreitende Straßen und vergleichbare geographische Besonderheiten können Kooperation praktisch erforderlich machen.110 Zudem können politische oder wirtschaftliche Erwägungen eine innerbundesstaatliche Kooperation herausfordern. Durch gemeinsame Absprachen der Länder untereinander können diese ihre Verhandlungsposition gegenüber dem Bund verbessern.111 Umso mehr der Bund sich eigene Kompetenzen zurückholt, um damit seine Stellung gegenüber den Bundesländern zu stärken, umso mehr besteht gerade ein Interesse der Bundesländer daran, untereinander Absprachen zu treffen. Gerade in diesen politischen „Machtkämpfen“, die vor allem über die Regierungen der Länder ausgetragen werden, wird ein erheblicher Nachteil in der Kooperation in

104

Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 22. Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 10; vgl. auch zum „Regel-Ausnahme-Verhältnis“ Wittreck, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 19. 106 Diese Abgrenzungsschwierigkeiten jedenfalls andeutend Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 30, Rn. 22.1 f.; Erbguth/Schubert, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 15 f. 107 Erste Rundfunkentscheidung BVerfGE 12, 105 = BVerfG NJW 1961, S. 547 ff. 108 Vgl. dazu insbesondere F. Giese, DÖV 1953, S. 587 ff. 109 Diese Frage stellte sich insbesondere i. R. d. Zulässigkeit der Einrichtung einer bayerischen Grenzpolizei, dazu BayVerfGH NJW 2020, S. 3429 ff.; vgl. insoweit auch die Ausführungen des BVerfGE 150, 244 = BVerfG NJW 2019, S. 827/830, Rn. 54 ff. im Rahmen der Frage der Verfassungsmäßigkeit automatisierter Kennzeichenerfassung. Zur Frage der Kooperation bzw. Zentralisierung von Verfassungsschutzaufgaben Gärditz, AöR 144 (2019), S. 81 ff. 110 Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/240; Albrecht, DVBl. 2008, S. 1027. 111 Vgl. für den Bereich der Staatsverträge Bortnikov, JuS 2017, S. 27; vgl. auch Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/240. 105

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Teil 1: Grundlagen

Form von Verwaltungsabkommen gesehen, da dadurch die Landesparlamente vermehrt in den Hintergrund rücken.112

C. Zwischenergebnis Nach dieser kursorischen Darstellung der unterschiedlichen Ansätze stellt sich die Frage, wie diese einzuordnen und zu bewerten sind. Zunächst ist festzuhalten, dass insbesondere das Grundgesetz den rechtlichen Rahmen für die innerstaatliche Kooperation bildet.113 Das Verhältnis von Bund und Ländern wird, wenn auch nicht immer explizit, durch die Verfassung festgelegt. Hieran muss sich die Bund-Länder-Kooperation in erster Linie messen lassen; eine verfassungsrechtliche Legitimation ist also erforderlich.114 Hinsichtlich des Verhältnisses der Länder untereinander bildet ebenfalls das Grundgesetz die rechtliche Grundlage. Im Rahmen der Grenzen der einzelnen Vereinbarungen müssen allerdings gegebenenfalls auch landesverfassungsrechtliche Regelungen berücksichtigt werde. Auf das Verhältnis wird bei der genauen Analyse des Verwaltungsabkommens in dem folgenden Kapitel (Teil 2) noch genauer einzugehen sein. Bei Sichtung der bisherigen Literatur wurde festgestellt, dass weitestgehend dahin Einigkeit besteht, dass sich die Zulässigkeit innerstaatlicher Kooperation zum einen nicht ohne weiteres aus einem einzigen Grund bzw. einer einzigen Norm ableiten lässt und zum anderen aber in der Rechtswissenschaft gleichwohl zumindest grundsätzlich anerkannt und akzeptiert ist. An dieser Sichtweise scheint sich bis heute grundsätzlich nichts geändert zu haben, wenngleich freilich insbesondere die Grenzen von Kooperation immer wieder diskutiert und auch unterschiedlich bewertet werden. Diese erste Erkenntnis bestätigt die Komplexität und Schwierigkeit, die Zulässigkeit und Grenzen innerstaatlicher Verwaltungsabkommen als Mittel der Kooperation von Bund und Ländern zu erfassen. Sie legt aber gleichwohl auch offen, dass es sowohl verfassungsrechtlich als auch praktisch hinreichende Gründe gibt, warum im deutschen Bundesstaat Gesamtstaat und Gliedstaaten nicht völlig unabhängig voneinander handeln und das bereits mit der Fassung unseres heutigen Grundgesetzes diesbezüglich auch ein maßgeblicher Grundstein gelegt wurde. Dass das Verwaltungsabkommen neben vielen anderen Formen der innerbundesstaatlichen Kooperation tatsächlich existiert und in der Praxis auch regelmäßig verwendet wird, ist unbestreitbar. So könnte man allein schon aus der jahrzehntelangen Praxis darauf schließen, dass dieses Vorgehen ohne Weiteres zulässig sein 112

Vgl. dazu z. B. Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/250; Klafki, VerwArch 109 (2018), S. 96/112 f. 113 Zur Bindung an die Verfassungsgrundsätze vgl. auch Rudolf, in: HdbStR., Bd. VI, §141, Rn. 93. 114 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 52 f.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

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muss. Diese Schlussfolgerung ist jedoch – wie die vielen und nur knapp skizzierten Theorien rund um die Zulässigkeit von Kooperation im Allgemeinen zeigen – zu kurz gegriffen. Gerade mit der Zulässigkeit muss man sich bei der stärker wachsenden Bedeutung und Anwendung immer wieder beschäftigen. Auffällig ist, dass sich die meisten Theorien insbesondere mit der Kooperationsfähigkeit von Bund und Ländern als selbständige Rechtspersönlichkeiten befassen. Weniger betrachtet wurde beispielsweise die Frage der Organzuständigkeit, die – dies wird noch genauer darzulegen sein – sowohl für die Abgrenzung der einzelnen Kooperationsmittel als auch für die Festlegung der verfassungsrechtlichen Grenzen maßgeblich ist. Hinzu kommt, dass, wie bereits mehrfach angedeutet, im Grundgesetz stetig mehr Normen Einzug gefunden haben, sodass von einem konsequenten „Schweigen des Grundgesetzes“ strenggenommen gar nicht mehr gesprochen werden kann. Es drängt sich die Frage auf, ob mittlerweile doch konkrete Aussagen über innerstaatliche Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern anhand der Verfassung getroffen werden können. Daher müssen im Folgenden die konkreten Grenzen zulässiger Kooperation – insbesondere durch Verwaltungsabkommen – noch genauer untersucht werden. Die bisherigen Lösungen bieten zum Teil zwar gewisse Ansätze, vermögen aber keine Antwort auf alle Fragen zu geben. Insbesondere die Gewaltenteilung muss dabei stärker in den Blick genommen und die neue verfassungsrechtliche Lage dabei miteinbezogen werden.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen Für die weitere Auseinandersetzung ist es nun zweckmäßig, den hier interessierenden Forschungsgegenstand, also das innerstaatliche Verwaltungsabkommen, genauer zu bestimmen und in die Fülle an (innerstaatlichen) Kooperationsmöglichkeiten einzuordnen. Auffällig ist, dass – mutmaßlich in Anlehnung an die Regelung des Art. 59 Abs. 2 GG115 – das Verwaltungsabkommen häufig in Abgrenzung zu Staatsverträgen und reinen (rechtsunverbindlichen) politischen Absprachen gestellt wird.116 Diese Abgrenzung vermischt aber letztlich zwei Probleme miteinander: Die Abgrenzung zu den unverbindlichen politischen Absprachen betrifft die Frage der rechtlichen Bindungswirkung von Verwaltungsabkommen; die Abgrenzung zu den Staatsverträgen ist hingegen verbunden mit der Frage nach der horizontalen Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive. Staatsverträge be115 Vgl. bereits Schneider, DÖV 1957, S. 644/646, der auf diese aus den völkerrechtlichen Regelungen abgeleitete Abgrenzung hinweist, wobei entgegen dem damaligen Stand der Landesverfassungen diese oder jedenfalls die Geschäftsordnungen mancher Landesparlamente und Landesregierungen auch den Begriff des Verwaltungsabkommens aufgenommen haben; vgl. z. B. Art. 40 Abs. 1 NRWVerf. 116 Vgl. die Einordnung bei Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 63 ff., der sich insoweit aber – im Gegensatz zu den meisten anderen – um eine Systematisierung der Kooperationsformen bemüht und auf die Schwierigkeit dieses Vorhabens zu Recht hinweist, Rn. 31 ff.

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dürfen für ihre Geltung eines parlamentarischen Zustimmungsaktes,117 was bei einem Verwaltungsabkommen grundsätzlich nicht der Fall ist, wobei es für die Details gerade hier einer noch genaueren Auseinandersetzung bedarf. Um das Verwaltungsabkommen in die vielen Formen der Zusammenarbeit einzuordnen und entsprechend zuzuordnen, sollte kleinschrittiger vorgegangen werden, allein schon, um die Probleme der rechtlichen Bindung (nach innen und nach außen) auf der einen Seite und die kompetenziellen Probleme auf Ebene der Gewaltenteilung auf der anderen Seite nicht zu vermischen. Freilich kann die folgende kursorische Darstellung den Anspruch an eine lückenlose Aufarbeitung sämtlicher Formen der Zusammenarbeit nicht erfüllen, da diese nach jahrzehntelanger Entwicklung der Staatspraxis vielgestaltig sind.

A. Koordination und Kooperation Die erste Differenzierung, die zugegebenermaßen vor allem eine sprachliche ist, ist die Frage danach, ob die Absprachen, welche in dieser Arbeit genauer untersucht werden sollen, eine Koordination oder eine „echte“ Kooperation darstellen. Dabei ist unter einer „reinen“ Koordination118 ein aufeinander abgestimmtes Verhalten zu verstehen, wohingegen die Kooperation eine konkrete Zusammenarbeit impliziert.119 Neben dieser abgestuften Differenzierung der beiden Begriffe wurde durch Teile der Literatur die Zulässigkeit innerstaatliche Kooperation sowohl im Bund-LänderVerhältnis als auch im Verhältnis der Länder untereinander in Form der „kooperativen Koordination“ erfasst.120 Bund und Länder sind danach grundsätzlich auf kooperative – im Sinne einer konsensualen – Zusammenarbeit beschränkt.121 Nur in Ausnahmefällen sei hingegen eine direktive Koordination möglich, bei der dem Bund gegenüber den Ländern eine Koordinationsstelle zukommt.122 Indem in dieser Arbeit durch den Fokus auf das Verwaltungsabkommen von vorneherein die konsensuale innerstaatliche Zusammenarbeit im Vordergrund steht und die beiden Begriffspaare „Koordination“ und „Kooperation“ als Frage der Intensität der Zusam-

117 Schladebach, VerwArch. 98 (2007,) S. 238/247 ff.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 156 ff. 118 Vgl. zu dieser abgestuften Differenzierung ebenfalls Hinkel, Zur Politikverflechtung im Föderalismus – Überlegungen aus Landessicht, in: Hesse, Politikverflechtung im föderativen Staat, 1978, S. 75/79. 119 Vgl. insoweit die Definitionen im Duden: „koordinieren“ = aufeinander abstimmen, miteinander in Einklang bringen; „kooperieren“ = zusammenarbeiten. 120 So insbesondere Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 24; vgl. dazu aber auch bereits Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 49 ff. 121 Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 24 122 Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 22; vgl. zu den Ingerenzrechten des Bundes auch Herzog, in: HdbStR, Bd. III, § 57, Rn. 10.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

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menarbeit verstanden werden, soll im Weiteren zunächst auch an dieser begrifflichen Differenzierung festgehalten werden.123 I. Formen der Koordination Zunächst gibt es gemeinsame Absprachen, die sich auf den Bereich der Koordination beschränken. Darunter ist nochmals zu verstehen, dass die Koordinationspartner gewisse Verhaltensweisen besprechen und untereinander abstimmen, ohne dass es dabei aber zu einer konkreten, gemeinschaftlichen Zusammenarbeit kommt. Eine klassische Form der Koordination stellen die Fachministerkonferenzen dar.124 Die Sitzungen der Fachministerkonferenzen können bereits unabhängig vom genauen Inhalt den Koordinierungen zugeordnet werden, indem ein gemeinsamer Austausch innerhalb eines bestimmten Ressorts stattfindet. Sie bilden zugleich aber auch die Grundlage für darauf aufbauende weitere Koordinations- sowie Kooperationsprojekte wie Verwaltungsabkommen, Staatsverträge oder Mustergesetze.125 Insbesondere Mustergesetze sind ein klassisches Beispiel für Koordinierungen zwischen den Bundesländern untereinander, da bestimmte rechtliche Fragen gemeinsam besprochen werden und potenzielle Handlungsmodalitäten erarbeitet werden, ohne dass es dabei aber bei deren Umsetzung zu einer konkreten Zusammenarbeit kommt. II. Kooperation und Mischverwaltung Neben diesen rein auf Absprache und Austausch gerichteten Koordinierungsmaßnahmen steht die konkret auf Zusammenarbeit abzielende Kooperation. Kooperationen stellen mithin ein Mehr gegenüber reiner Koordination dar. Auf die Beziehung von Bund und Ländern bezogen bedeutet dies, dass Aufgaben in gemeinschaftlicher Form wahrgenommen werden. Eine innerstaatliche Kooperation würde demnach in bundesstaatlicher Hinsicht als stärkste Form eine von Bund und Ländern gemeinsam vorgenommene Ausführung eines Vorhabens bedeuten. Daher wurde und wird im Zusammenhang mit der innerstaatlichen Kooperation auch immer wieder die Frage danach diskutiert, ob ein 123 Dass allerdings gerade (verfassungsrechtlich) vorgesehene Ingerenzrechte des Bundes, die ihm eine direktiv koordinierende Stelle zuweisen, auch Möglichkeiten einer konsensualen Zusammenarbeit eröffnen, wird im Rahmen der Länderverwaltungsabkommen (§ 7 E. I.) noch genauer darzustellen sein. 124 Klafki, VerwArch 109 (2018), S. 96/106 f. Bekräftigt wird dies durch die häufig verwendete Bezeichnung als „Koordinierungsgremien“, vgl. Huber, NVwZ 2019, S. 665/667 bzw. „Kooperationsgremien“, vgl. Pietzcker, in: Starck, Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, 1988, S. 17/21; Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 161. 125 Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 167 f.

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Teil 1: Grundlagen

derartiges gemeinsames Handeln der beiden Ebenen nicht gegen das sog. Verbot der Mischverwaltung verstoßen würde.126 Ein generelles Verbot einer solchen „Mischverwaltung“127 ist jedoch nicht nur mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abzulehnen, sondern auch im Hinblick darauf, dass die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern zum Teil mittlerweile verfassungsrechtlich anerkannt ist. Hierzu wurden die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben in den Art. 91a ff. GG eingeführt, die in unterschiedlichen Bereichen und in unterschiedlicher Weise eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch Bund und Länder vorsehen. Hier geht es insbesondere um föderal sensible Bereiche, in denen vor allem der Bund Mitwirkungsrechte erhält, die an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft sind. Erforderlich ist dafür nicht immer die Mitwirkung der Parlamente, sodass – wie noch genauer herauszuarbeiten sein wird128 – in diesen Bereichen der Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen möglich ist. Damit steht bereits von vorneherein fest, dass der Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen nicht per se auf eine reine Koordination beschränkt ist. Zwar gilt im Allgemeinen der Grundsatz, dass die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben einem bestimmten Rechtsträger zuzuordnen sein muss. In diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht mittlerweile daher – entgegen der früheren, etwas eindeutigeren Rechtsprechung, in der es aufgrund der terminologischen Unschärfe129 die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nicht am Maßstab einer wie auch immer gearteten „Mischverwaltung“ festmachen wollte130 – ein Verbot der Mischverwaltung aus Art. 28 Abs. 2, 83 ff. GG sowie dem Demo-

126 Vgl. dazu u. a. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 205 ff.; Huber, NVwZ 2019, S. 665/667 f.; Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 5; Cornils, ZG 2008, S. 184 ff.; vgl. auch Burgi, Vom „Verbot der Mischverwaltung“ zur Dogmatik der vertikalen Kooperation im Bundesstaat, in: FS Schnapp, 2008, S. 15 ff., der sich für den Verzicht auf den Begriff der Mischverwaltung ausspricht und stattdessen in Bezug auf die Zusammenarbeit von Bund und Ländern von „vertikaler Kooperation“ spricht, S. 18. 127 Dazu Ronellenfitsch, Die Mischverwaltung im Bundesstaat, 1975; Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 451 ff.; Huber, DÖV 2008, S. 844 ff.; Schulz, DÖV 2008, S. 1028/1029 ff.; Trapp, DÖV 2008, S. 277 ff. 128 Vgl. dazu § 6 A. 129 Burgi, Vom „Verbot der Mischverwaltung“ zur Dogmatik der vertikalen Kooperation im Bundesstaat, in: FS Schnapp, 2008, S. 15/17. 130 So noch ganz eindeutig bei BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537/541: „Die Verwendung des Begriffs ,Mischverwaltung‘ mag zur klassifizierenden Kennzeichnung einer bestimmten Art verwaltungsorganisatorischer Erscheinungsformen sinnvoll sein. Für die Prüfung, ob ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden bei der Verwaltung im konkreten Fall rechtlich zulässig ist, ergibt sich draus nichts. Allgemeine Regeln lassen sich insoweit nur schwer aufstellen. Hierzu sind die organisatorischen Erscheinungsformen, die gemeinhin als Mischverwaltung angesehen werden, zu verschiedenartig. […] Eine verwaltungsorganisatorische Erscheinungsform ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie als Mischverwaltung einzuordnen ist, sondern nur, wenn ihr zwingende Kompetenz- oder Organisationsnormen oder sonstige Vorschriften des Verfassungsrechts entgegenstehen“ (Hervorhebung durch die Verfasserin).

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

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kratieprinzip zur Wahrung der klaren Kompetenzzuordnung131 abgeleitet.132 Dabei lässt auch die Entscheidung zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften133 wie auch den Optionskommunen134 durchblicken, dass das Bundesverfassungsgericht weiterhin eine innerstaatliche Zusammenarbeit von Bund und Ländern nicht per se ablehnt, sondern eine solche am Maßstab des Grundgesetzes, insbesondere der Kompetenzordnung, zu messen ist.135 Verwaltungsabkommen, die eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch Bund und Länder vorsehen, sind damit nicht von vorneherein unzulässig, sondern müssen am Maßstab der horizontalen und vertikalen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gemessen werden. Dies gilt auch für die Kooperation der Bundesländer untereinander.

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Trapp, DÖV 2008, S. 277/282. BVerfGE 137, 108 = NVwZ 2015, S. 136/138, Rn. 81. Zur Rechtsprechungsentwicklung Trapp, DÖV 2008, S. 277/ 278 f. 133 Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Arbeitsgemeinschaften i. S. d. § 44b SGB II vgl. BVerfGE 119, 331. 134 BVerfGE 137, 108. 135 Trapp, DÖV 2008, S. 277/279. So führt das BVerfG aus (BVerfGE 137, 108 = NVwZ 2015, S. 138, Rn. 81 ff.): „Ein absolutes Verbot der Mischverwaltung lässt sich weder aus dem Demokratiegebot noch aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes ableiten […]. Die bundesstaatliche Kompetenzverteilung gilt hingegen ohnehin nur so, wie sie durch das Grundgesetz konkret ausgestaltet ist […].“ Auch im Rahmen der Entscheidung zu den HartzIV-Arbeitsgemeinschaften (BVerfGE 119, 331 = NVwZ 2008, S. 183/187, Rn. 159) hat das BVerfG klargestellt: „Der Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung schließt zwar die Inanspruchnahme der ,Hilfe‘ – auch soweit sie sich nicht auf eine bloße Amtshilfe im Einzelfall beschränkt – nicht zuständiger Verwaltungsträger durch den zuständigen Verwaltungsträger nicht schlechthin aus, setzt ihr aber Grenzen: Von dem Gebot, die Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen, darf nur wegen eines besonderen sachlichen Grundes abgewichen werden. Dem Grundgedanken einer Kompetenznorm (wie auch der finanziellen Lastenaufteilung zwischen Bund und Ländern) widerspräche es, wenn in weitem Umfang Einrichtungen der Landesverwaltung für Zwecke der Bundesverwaltung herangezogen würden.“ In beiden Fällen geht es dem BVerfG also um die Betonung der Relevanz der grundgesetzlichen Kompetenzordnung und hält darüber hinaus sogar Ausnahmefälle für zulässig, in denen aus besonderen Gründen von der Kompetenzordnung abgewichen werden darf. In der hier vorgenommenen Analyse sollen hingegen von vorneherein nur Bereiche in den Vordergrund gestellt werden, in denen auch das Grundgesetz entweder keine klare Kompetenzzuordnung vornimmt oder jedenfalls eine Abweichung verfassungsrechtlich ohnehin möglich ist. Um die Legitimierung einer Abweichung zwingender grundgesetzlicher Kompetenzvorgaben geht es damit gerade nicht. Vgl. zu den Kriterien eines zulässigen Zusammenwirkens vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung auch Burgi, Vom „Verbot der Mischverwaltung“ zur Dogmatik der vertikalen Kooperation im Bundesstaat, in: FS Schnapp, 2008, S. 15/26 f. 132

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Teil 1: Grundlagen

B. Rechtliche Bindungswirkung Die Differenzierung von Koordinierung und Kooperation führt zunächst einmal nur zu einer Abstufung unterschiedlicher Intensitäten von Zusammenarbeit. Ein weiterer wesentlicher Aspekt, der genauer betrachtet werden sollte, ist der der Rechtsverbindlichkeit.

I. Wirkung „inter partes“ Zunächst ist im Rahmen der Zusammenarbeit allgemein zwischen einer solchen, die jedenfalls für die an der Zusammenarbeit Beteiligten verbindlich sein soll (inter partes Wirkung) und einer solchen, der keinerlei Bindungswirkung zukommt, abzugrenzen. Dabei ist der Frage nach der Bindungswirkung die Tatsache voranzustellen, dass Verwaltungsabkommen – entgegen bloßen politischen Absprachen – überhaupt eine rechtliche Bindungswirkung haben. Der Rechtsgrund liegt dabei im Grundsatz pacta sunt servanda136 begründet. Dieser ursprünglich aus dem völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht stammende Grundsatz137 ist daher auch für die innerstaatliche Vertragsschließung zwischen Bund und Ländern heranzuziehen. Sie sind Rechtssubjekte, die Verträge sowohl im öffentlichen als auch im Privatrecht schließen können, an welche sie auch grundsätzlich gebunden sind.138 Für die Beurteilung, ob eine innerstaatliche Zusammenarbeit im Einzelfall lediglich eine unverbindliche politische Absprache darstellt oder aber (inter partes) rechtsverbindlich ist, ist grundsätzlich nicht die Art der Bezeichnung der Zusammenarbeit oder eines zwischen Bund und Ländern oder den Ländern untereinander ausgearbeiteten Papiers entscheidend; dies kann allenfalls Indizwirkung haben. Insoweit gilt auch hier das Prinzip „falsa demonstratio non nocet“139. Maßgeblich ist, wie bei Abschluss eines jeden Vertrages, unabhängig davon, ob er auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts oder des Zivilrechts abgeschlossen wird oder ob er keinem Rechtsgebiet zugeordnet werden kann und daher als besondere Vertragsform eingestuft werden muss, der Rechtsbindungswille.140 Nur wenn die Vertragsparteien mit einem von einem Erklärungsbewusstsein getragenen Bindungswillen handeln, liegt auch ein rechtlich verbindlicher Vertrag vor.141 Grundsätzlich wird durch Auslegung ermittelt, ob ein derartiger Rechtsbindungswille tatsächlich vorliegt, aus denen im 136 Kölble, DÖV 1960, S. 650/655; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 108. Ausführlicher zu diesem Grundsatz vgl. § 6 E. I. 2. b) bb). 137 Herdegen, Völkerrecht, § 15, Rn. 4; vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 115. 138 Vgl. zur Verbindlichkeit der Verträge Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 59 ff., dabei allerdings den Grundsatz „pacta sunt servanda“ gerade ablehnend, vgl. insb. S. 128 f. 139 Vgl. dazu Busche, in: MüKo BGB, § 155, Rn. 7. 140 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 69. 141 Für den öffentlich-rechtlichen Vertrag Bonk/Naumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54, Rn. 19.

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Umkehrschluss die grundsätzliche Verbindlichkeit der Absprache folgt.142 In der Praxis, gerade wenn es um den Abschluss von Verwaltungsabkommen geht, wird der Rechtsbindungswille häufig im Vertragstext selbst zum Ausdruck gebracht, indem beispielsweise Kündigungsklauseln vereinbart werden.143 Zwar werden – wie auch bei bloßen politischen Absprachen – die Verhandlungen grundsätzlich durch die Regierungen oder Teile der Regierungen (Fachminister, Ministerpräsidenten usw.) geführt. Im innerstaatlichen Rechtsverkehr werden dabei, unabhängig davon, ob es sich um Staatsverträge oder Verwaltungsabkommen handelt, der beteiligte Bund bzw. die beteiligten Bundesländer als solche Vertragspartner; sie werden damit rechtlich gebunden und gerade nicht nur die die jeweilige Rechtspersönlichkeit vertretenen Organe.144 Neben diesen rechtsverbindlichen Vereinbarungen stehen solche, denen keine Rechtsverbindlichkeit zukommt. Eine fehlende Rechtsverbindlichkeit führt insbesondere dazu, dass bei vereinbarungswidrigem Verhalten keine rechtlichen Konsequenzen drohen, insbesondere ist auch die Einhaltung der Absprachen nicht gerichtlich einklagbar.145 Dennoch dürfen derartige lose Absprachen, häufig – wenn auch in Teilen nicht immer völlig einheitlich verstanden – als Koordinierungsabsprachen, gentlemen’s agreements oder aber auch politische Absichtserklärungen bezeichnet,146 nicht unterschätzt werden. Insbesondere wenn man institutionalisierte Koordinierungsgremien, wie zum Beispiel die Kultusministerkonferenz betrachtet, die zwar nicht nach dem Einstimmigkeitsprinzip Entscheidungen trifft, bei deren Sitzungen dennoch Einstimmigkeit praktisch die Regel ist,147 oder aber auch Mustergesetze, die je nach Intention auch eine inhaltliche Verbindlichkeit mit sich bringen können, kann jedenfalls in vielen Fällen von einer faktischen Bindungswirkung gesprochen werden. Freilich bestehen hier keine rechtlichen Ansprüche oder einklagbaren Rechte, jedoch kann politischer Druck ausgeübt und somit jedenfalls mittelbar eine Umsetzung herbeigeführt werden.148 Gerade im internatio-

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H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 69; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 59 ff.; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 67. 143 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 69. 144 So ebenfalls – und in Abgrenzung zu H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/9 – Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 65; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/461. Zu Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen als Vertrag vgl. auch Niedobitek, Staatsverträge, Verwaltungsabkommen, in: Voigt, Handbuch Staat, 2018, S. 1211/1213. Ausführlich zu den zuständigen Organen auf Bundes- und Landesebene vgl. § 6 B. III. 145 Vgl. zur jedenfalls mittelbaren Bindungswirkung Rudolf, HdbStR, Bd. VI. § 141, Rn. 66. 146 Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 67. 147 Pietzcker, in: Starck, Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, S. 13/28; H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S.1/10. 148 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 53; vgl. auch H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/10 f.

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Teil 1: Grundlagen

nalen Kontext kommt daher den unverbindlichen Absprachen (sog. soft law149) eine besondere Bedeutung zu.150 II. Rechtsverbindliche Außenwirkung Soweit Bund und Länder durch innerstaatliche Zusammenarbeit (vertraglich) gebunden werden, stellt sich anschließend die Frage, ob auch gegenüber den Bürgern eine verbindliche Außenwirkung entstehen kann. Soweit es um Staatsverträge geht, die durch eine entsprechend erforderliche parlamentarische Zustimmung in innerstaatliches Recht transformiert werden,151 kann eine solche Außenwirkung eintreten.152 Ob hingegen auch innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen ebenfalls Grundlage außenwirksamer Regelungen gegenüber den Bürgern darstellen können, wird zwar von Teilen der Literatur bereits von vorneherein ausgeschlossen,153 bedarf aber noch einer genaueren Auseinandersetzung.154 Indem es sich bei Verwaltungsabkommen gerade um Verträge ohne – noch genauer zu definierende – Mitwirkung der Parlamente handelt, geht es bei der Frage um die Außenwirksamkeit von Verwaltungsabkommen um die allgemeine Frage der Normsetzungsbefugnis der Exekutive. Denn unabhängig davon, ob es sich um ein vertraglich abgestimmtes Verhalten handelt oder nicht, hängt die Art des Handelns allgemein von den Kompetenzen der Exekutive ab. Sie bedarf damit einer genaueren Betrachtung in den folgenden Kapiteln und muss daher an dieser Stelle noch offengelassen werden.155

C. Inhaltliche Reichweite innerbundesstaatlicher Kooperation Nicht nur die rechtliche Verbindlichkeit ist für die Reichweite und Auswirkung einer vereinbarten Zusammenarbeit entscheidend. Auch Dauer und Gegenstand der Vereinbarungen können zur Kategorisierung herangezogen werden. Je stärker eine Kooperation auf eine dauerhafte Zusammenarbeit ausgerichtet ist, desto strenger 149

Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 67. Zu den Funktionen in der Europäischen Union Schwarze, EuR 2011, S. 3/7; zur Bedeutung des soft laws speziell als Vorläufer für Antidiskriminierungsmaßnahmen nach Art. 19 AEUV Rust, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Art. 19 AEUV, Rn. 16 ff. 151 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 172. 152 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 172; H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/9. 153 In Bezug auf Art. 59 Abs. 2 GG H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 65; in Bezug auf das innerstaatliche Verwaltungsabkommen, allerdings auch unter Nennung einer Ausnahme H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S.1/10. 154 Dazu § 3 C. III. 3. c), § 6 C, § 6 D. 155 Dazu § 6 B. I. 150

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müssen auch die rechtlichen Anforderungen sein, da sich nur in diesen Fällen – aber dann freilich auch umso stärker – Kompetenzverschiebungen ergeben können. Zum einen können einzelfallbezogene Vereinbarungen getroffen werden. Klassisches Beispiel für eine einzelfallbezogene Kooperation156 ist die Amtshilfe, die ihre verfassungsrechtliche Legitimation in Art. 35 GG findet. Bei der Amtshilfe geht es darum, dass Handlungen rechtlicher oder tatsächlicher Art durch eine andere Verwaltungsbehörde zur Unterstützung einer Amtshandlung ersuchenden Behörde vorgenommen werden.157 Entscheidend ist, dass die Zusammenarbeit nur ausnahmsweise und auch nur punktuell in unterstützender Form158 stattfindet.159 Gemeint ist damit gerade keine dauerhafte Aufgabenübertragung.160 Insoweit ist hier die Amtshilfe von der Organleihe abzugrenzen.161 Bei der Organleihe geht es gerade darum, dass das Organ eines Rechtsträgers ermächtigt wird, für einen anderen Rechtsträger Aufgaben wahrzunehmen.162 Zumeist geht es hier also gerade nicht nur um eine zeitlich begrenzte „Aushilfe“. Ebenso darf die Amtshilfe auch nicht mit Anweisungen innerhalb desselben Rechtsträgers163 sowie mit der sog. Delegation, die eine Übertragung von Aufgaben und Zuständigkeiten zur Erledigung im eigenen Namen aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ermöglicht164, verwechselt werden. Unabhängig von der Amtshilfe können einzelfallbezogene Vereinbarungen auf sämtlichen Ebenen vorkommen, insbesondere, weil es grundsätzlich gerade bei einer lediglich ausnahmsweise auftretenden, punktuellen Zusammenarbeit zu keinen erheblichen (rechtlichen) Problemen kommen wird. Nicht automatisch ausgeschlossen sind damit aber Vereinbarungen, die eine längere Zusammenarbeit oder Koordinierung beinhalten, wie auch hier wieder Beispiele wie die Fachministerkonferen156

So auch BVerfG(K) 19, 1 =BverfG NVwZ 2011, S. 1254/1255. Lucks, NVwZ 2015, S. 1648; Epping, in: BeckOK, GG, Art. 35, Rn. 12; Hebeler, JA 2019, S. 881/882. 158 Hebeler, JA 2019, S. 881/882. 159 Lucks, NVwZ 2015, S. 1648. 160 Epping, in: BeckOK, GG, Art. 35, Rn. 4; Dederer, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 35, Rn. 54; BVerfG(K) 19, 1= BVerfG NVwZ 2011, S. 1254/1255. 161 Vgl. zur Abgrenzung BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, 537/539, welches insoweit den Unterschied darin sieht, dass die Organleihe im Gegensatz zur Amtshilfe im engeren Sinne nicht auf eine Aushilfe im Einzelfall beschränkt ist, sondern ein ganzer Aufgabenbereich übernommen werden kann. Ebenfalls zur Abgrenzung Hirschberger, Organleihe, 1989, S. 91. 162 Ibler, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87, Rn. 58. 163 Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 4, Rn. 12a. 164 Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 4, Rn. 12a; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, § 4, Rn. 41. In ähnlicher Weise könnte hier auch noch das (organisationsrechtliche) Mandat erwähnt und zur Amtshilfe abgegrenzt werden. Dabei geht es um die Kompetenzübertragung an den Mandatar, der die Kompetenz im Namen das Mandanten ausübt; vgl. dazu T. J. Horn, NVwZ 1986, S. 808/809; vgl. allgemein zur Abgrenzung auch Triepel, Delegation und Mandat im Öffentlichen Recht, 1974, S. 102 f. 157

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zen, Mustergesetze aber auch die – wenn auch strittige165 – Zusammenarbeit von Bundespolizei und bayerischer Landespolizei im Bereich des Grenzschutzes exemplarisch zeigen.

D. Verwaltungsabkommen als innerbundesstaatliche Kooperationsmittel Nach dieser kurzen Darstellung und Abgrenzung unterschiedlicher Formen der Zusammenarbeit soll nun in einem nächsten Schritt das Verwaltungsabkommen näher eingeordnet werden. Maßgeblich ist dafür zum einen eine erste Abgrenzung zum Staatsvertrag. Bisher wurde weitestgehend dieses Begriffspaar (Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag) nebeneinandergestellt, ohne eine tatsächliche Differenzierung vorzunehmen. Angelehnt an die begriffliche Unterscheidung dieser beiden Vertragsformen soll zunächst kurz auf die Vorschrift des Art. 59 Abs. 2 GG eingegangen werden, um nach weitergehender Untersuchung eine eigene Definition des Verwaltungsabkommens vorzuschlagen. Anschließend sollen weitere begriffliche Unterscheidungen, die sich – teilweise auch unter Heranziehung des Art. 59 Abs. 2 GG sowie der innerstaatlichen Vertragspraxis – herausgebildet haben, dargestellt werden. Zuletzt soll insbesondere auf die Bindungswirkung und etwaige Verfahrensanforderungen des innerstaatlichen Verwaltungsabkommens eingegangen werden. I. Das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen nach Art. 59 Abs. 2 GG Das Verwaltungsabkommen tritt begrifflich im Grundgesetz ausschließlich im Rahmen der Vorschrift zu den völkerrechtlichen Verträgen in Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG in Erscheinung, sodass jedenfalls ein kurzer Blick auf diese Norm nicht fernliegend ist. Es stellt die dritte Form der Kooperation des Art. 59 GG da. Von ihm sind Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln (Art. 59 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GG) und solche, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen (Art. 59 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG) abzugrenzen.166 Diese bedürfen nach dem Wortlaut und der Systematik des Art. 59 Abs. 2 GG im Gegensatz zu den in Abs. 2 S. 2 genannten Verwaltungsabkommen gerade der parlamentarischen Zustimmung sowie eines Transformationsaktes.167 Üblicherweise werden solche Verträge, die unter Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG fallen, als Staatsverträge bezeichnet. Daraus ergibt sich die grundsätzlich gängige Differenzierung zwischen Staatsverträgen und Verwal165

Vgl. ausführlich dazu § 6 C. III. 3. d) dd). Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 61 ff. 167 Pieper, BeckOK, GG, Art. 59, Rn. 45. 166

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tungsabkommen: Staatsverträge sind danach von der Mitwirkung und Transformation durch das Parlament abhängig, wohingegen Verwaltungsabkommen ohne die gesetzgebende Körperschaft geschlossen werden können.168 Die Zustimmung bei Staatsverträgen i. S. v. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG erfolgt durch Zustimmungsgesetz im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens (Art. 76 ff. GG).169 Diese Unterscheidung gilt allerdings nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 59 GG nur für den Bereich der völkerrechtlichen Beziehungen. Dennoch ist auch die Gegenüberstellung dieser beiden Vertragstypen für den innerstaatlichen Bereich seit jeher üblich. Es stellt sich allerdings die Frage – in Anknüpfung daran –, ob damit jegliche Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaft das Vorliegen eines Verwaltungsabkommens ausschließt und insbesondere auch, ob diese Differenzierung auf die Beziehung zu den Bundesländern übertragen werden kann. Für den Bereich der völkerrechtlichen Verträge sieht zwar Art. 32 Abs. 2 GG auch eine Kompetenz der Länder vor. Hier geht es aber gerade nicht um eine – mit Art. 59 Abs. 2 GG vergleichbare – Abgrenzung von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen in Bezug auf die horizontale Kompetenzverteilung (Aufgabe der Exekutive oder parlamentarisches Zustimmungserfordernis), sondern es geht um die Zuordnung der Zuständigkeitskompetenzen im Bereich der auswärtigen Gewalt170. Maßgeblich für die Anforderungen an das Vertragsverfahren sind in diesem Fall daher die jeweiligen Landesverfassungen. Da sich Art. 59. Abs. 2 GG nach seinem Wortlaut nur auf völkerrechtliche Verträge bezieht, und zudem eine Abgrenzung hinsichtlich der Anforderungen an den Abschluss eines Staatsvertrags sowie eines Verwaltungsabkommens nur in Bezug auf den Bund erfolgt, hingegen auch Art. 32 Abs. 3 GG gerade auch keine entsprechenden Vorgaben gegenüber den Bundesländern macht, ergibt sich jedenfalls aus Art. 59 GG keine unmittelbare Rechtsgrundlage171 für den Erlass innerstaatlicher Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern. Es bietet allenfalls einen ersten Ansatzpunkt für die Abgrenzung zwischen Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen. II. Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Vertrag Dass es sich bei dem Verwaltungsabkommen nach hier zugrundeliegendem Verständnis überhaupt um einen Vertrag, also eine rechtsverbindliche Vereinbarung, 168 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 64; Bachsmann, DVBl. 1956, S. 747/748 f. 169 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, Art. 59, Rn. 147. 170 Heintschel von Heinegg/Frau, in: BeckOK, GG, Art. 32, Rn. 19; vgl. zu Art. 32 Abs. 3 bereits § 2 A. II. 4. 171 Vgl. zur Frage der Heranziehung des Art. 59 GG als Ermächtigungsgrundlage für innerstaatliche Verwaltungsabkommen auch Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/458.

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handelt, wurde bereits klargestellt.172 Indem sich der Regelungsgegenstand von Verwaltungsabkommen grundsätzlich nur auf den Bereich des öffentlichen Rechts beziehen kann, scheidet die Zuordnung als privatrechtlicher Vertrag von vorneherein aus.173 Insoweit ist hierbei auf die h. M. abzustellen, die einen öffentlich-rechtlichen Vertrag von einem privatrechtlichen Vertrag nach der sog. Sonderrechtstheorie174 abgrenzt. Maßgeblich ist, ob der Vertrag „Rechtssätzen unterworfen ist, die für jedermann gelten, oder einem Sonderrecht des Staates […]“.175 1. Abgrenzung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag und zum Verfassungsvertrag Auf den ersten Blick weniger eindeutig gestaltet sich die Frage danach, ob das Verwaltungsabkommen jedenfalls dem öffentlich-rechtlichen Vertrag gem. § 54 VwVfG zugeordnet werden kann. Die Anwendbarkeit der §§ 54 ff. VwVfG ist auf solche Verträge begrenzt, die auf eine verwaltungsrechtliche Rechtsfolge gerichtet sind,176 der Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensrechts muss also eröffnet sein.177 Eine genaue Bestimmung, ob sich ein Vertragsgegenstand somit auf „Verwaltungstätigkeit“ bezieht, ist aufgrund einer fehlenden Legaldefinition kaum möglich. Jedenfalls eine Negativabgrenzung scheint hier denkbar. Die Verwaltungstätigkeit ist zunächst insbesondere von der Regierungstätigkeit abzugrenzen. Erforderlich ist also im Rahmen der exekutiven Gewalt eine Abgrenzung zwischen Verwaltung und Regierung.178 Der Unterschied wird zum Teil daran festgemacht, dass sich die Aufgabe der Gubernative – untechnisch ausgedrückt – auf das „große Ganze“ bezieht. Sie hat die politische Oberleitung und fasst durch ihre Handlungen den politischen Willen des Staates zusammen, wohingegen die Verwaltung vor allem für die Ausführung der einzelnen Aufgaben zuständig ist.179 Insoweit könnte man im Hinblick darauf, dass grundsätzlich innerstaatliche Verwaltungsabkommen durch die Regierung oder Teile der Regierung geschlossen werden, diese eher der Regierungstätigkeit zuordnen. Daneben wird (innerstaatli172

Vgl. dazu § 3 B., C.; vgl. ebenfalls die Abgrenzung von Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 59 ff. 173 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 81 ff., der zu Recht die Ansicht von Flume ablehnt, dass Bund und Länder auch in Form eines „Staatsvertrages“ einen Kaufvertrag abschließen können, da jedenfalls in Bezug auf den Vertragsgegenstand keine Dispositionsmöglichkeit über das anzuwendende Recht besteht. 174 Vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 1, Rn. 15; Lange, JuS 1982, S. 500/501. 175 BVerwGE 82, 278/281; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 1, Rn. 15. 176 Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54, Rn. 11; Kämmerer, in: BeckOK, VwVfG, § 54, Rn. 8. 177 Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54, Rn. 13; Kämmerer, in: BeckOK, VwVfG, § 54, Rn. 8. 178 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1, Rn. 189. 179 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1, Rn. 189 mit Verweis auf die Abgrenzung von Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, FS Smend, 1952, S. 253/ 277.

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chen) Verwaltungsabkommen zum Teil eine Außenwirkung abgesprochen, was grundsätzlich auch gegen die Regelung einer Verwaltungstätigkeit sprechen würde.180 Gegen die grundsätzliche Qualifizierung als öffentlich-rechtlicher Vertrag i. S. d. §§ 54 ff. VwVfG spricht weiter eine teilweise Vergleichbarkeit zu völkerrechtlichen Kooperationsakten.181 Diese stehen nämlich wie die Regierungstätigkeit in einem Gegensatz zur Verwaltungstätigkeit; zum Teil werden völkerrechtliche Akte gerade als Unterform der Regierungstätigkeit eingestuft.182 Im Ergebnis kommt es bei der Differenzierung zwischen einem öffentlichrechtlichen Vertrag i. S. v. § 54 VwVfG und einem Regierungsvertrag immer auf den Vertragsinhalt an,183 hingegen nicht, welches Organ den Vertrag schließt.184 Daneben kommt auch eine Einordnung als Verfassungsvertrag in Betracht. Ein solcher ist dann gegeben, wenn der Regelungsgegenstand auf dem Gebiet des Verfassungsrechts liegt.185 Die Vereinbarung muss also nach der herrschenden Theorie zur doppelten Verfassungsunmittelbarkeit von zwei unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligten geschlossen sein, die die Regelung von Verfassungsrecht zum Inhalt hat.186 Dabei geht zum Teil die Tendenz dahin, dass vor allem auf die zweite Voraussetzung der Schwerpunkt gelegt wird, also insbesondere für die Annahme eines Verfassungsvertrags der Regelungsgegenstand Verfassungsrecht sein muss. Dies wird insbesondere deshalb angenommen, weil es den Verfassungsgerichten vorbehalten sein soll, Fragen des Verfassungsrechts auch selbst zu klären.187 Es stellt sich damit insbesondere die Frage, inwieweit Verwaltungsabkommen Verfassungsrecht zum Inhalt haben können, um sie ggf. dem Verfassungsvertrag zuordnen zu können. Mit Blick auf die gängige Abgrenzung anhand der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit wird grundsätzlich dann von einer Regelung auf dem Gebiet des Verfassungsrechts ausgegangen, wenn sich der Inhalt auf Rechte und Pflichten bezieht, die sich aus der Verfassung selbst und unmittelbar ergeben.188 Insofern könnten jedenfalls solche Fälle dem Verfassungsrecht zugeordnet werden, in denen durch Ver180

Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54, Rn. 50. Vgl. z. B. Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 3a. Zu den unterschiedlichen Ansätzen vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 85 ff.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/459. 182 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1, Rn. 169. 183 Die Möglichkeit des Verwaltungsabkommens als verwaltungsrechtlichen Vertrag i. S. d. §§ 54 ff. VwVfG erkennt u. a. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rn. 781, an; ähnlich Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54, Rn. 40 h. 184 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1, Rn. 188. 185 Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rn. 778. 186 Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 1, Rn. 19; Rozek, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 54, Rn. 16; BVerfGE 42, 103/113. 187 Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 1, Rn. 19; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 40, Rn. 198 ff. 188 Reimer, in: BeckOK, VwGO. § 40, Rn. 97; BVerfG(K) NVwZ 1988, S. 817 f. 181

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waltungsabkommen Zuständigkeiten und Ausführungskompetenzen berührt werden189. Im Ergebnis ergibt sich aber hier, wie im Rahmen der Verträge nach § 54 VwVfG, dass eine eindeutige Zuordnung jedenfalls ausscheidet. 2. Das Verwaltungsabkommen als besonderer Vertrag Letztlich zeigen diese Abgrenzungsversuche, dass die Zuordnung des innerstaatlichen Verwaltungsabkommens zu einem bestimmten Vertragstyp nicht ohne weiteres möglich ist. Aufgrund der Ähnlichkeit zu völkerrechtlichen Vereinbarungen scheidet grundsätzlich die generelle Einstufung als öffentlich-rechtlicher (Verwaltungs-)Vertrag im Sinne des § 54 VwVfG aus. Im Hinblick auf die Schwierigkeit der eindeutigen Zuordnung190 stellt sich die Frage, ob eine bestimmte Qualifizierung überhaupt sinnvoll bzw. systematisch richtig ist. Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich im Rahmen eines Zwischenländerstreits (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG), bei dem es um einen Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen ging, ausführlich zur Einstufung dieses Vertrags als verwaltungsrechtlichen Vertrag geäußert.191 Dabei kommt insbesondere zum Ausdruck, dass die Einordnung eines (innerbundesstaatlichen) Vertrags stets an seinem jeweiligen Inhalt zu messen ist. Ein Staatsvertrag ist damit nach dieser Entscheidung nicht grundsätzlich als verfassungsrechtlicher Vertrag einzustufen, auch wenn er durch einen Mitwirkungsakt des Parlaments gekennzeichnet ist.192 Das Bundesverfassungsgericht stellt klar, dass das parlamentarische Mitwirkungsrecht von der Reichweite der (Bindungs-)Wirkung des Vertrags, insbesondere also, ob auch die Rechte der Bürger tangiert werden, abhängig ist, aber dadurch nicht automatisch ein Vertrag auf dem Gebiet des Verfassungsrechts geschlossen werden kann.193 Indem eine konkrete Zuordnung damit ausscheidet, vielmehr der Inhalt eines innerstaatlichen Verwaltungsabkommens vielgestaltig sein kann, ist das Verwaltungsabkommen als eigene besondere Vertragsform einzustufen, die im Rahmen der innerstaatlichen Kooperation eine wichtige Bedeutung hat.

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Dazu insbesondere § 6 C. III. sowie § 6 D. Auch Grawert weist im Besonderen darauf hin, dass bei einer Abgrenzung nach dem Vertragsgegenstand eine solche nicht möglich ist, da Verwaltungsabkommen sowohl verfassungsrechtlichen als auch verwaltungsrechtlichen Inhalt haben können, vgl. Verwaltungsabkommen, 1967, S. 85 vgl. auch Niedobitek, Staatsverträge, Verwaltungsabkommen, in: Voigt, Handbuch Staat, 2018, S. 1211/1212. 191 BVerfGE 42, 103 =BVerfG NJW 1976, S. 1084 ff. 192 BVerfGE 42, 103 =BVerfG NJW 1976, S. 1084/1086. 193 BVerfGE 42, 104 =BVerfG NJW 1976, S. 1084/1086. 190

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III. Erste Abgrenzung zum Staatsvertrag 1. Bundes- und landesverfassungsrechtliches Zustimmungserfordernis Indem sowohl der Staatsvertrag als auch das Verwaltungsabkommen vertragliche Instrumente der Regierungen von Bund und Ländern zur innerstaatlichen Kooperation darstellen,194 die beide keinem speziellen Vertragstyp zugeordnet werden können, stellt sich die Frage nach dem eigentlichen Abgrenzungskriterium. Wie bereits an manchen Stellen angedeutet, zeichnet sich der Staatsvertrag gerade durch ein zweistufiges Verfahren aus, indem zunächst Bund und Länder bzw. die Länder untereinander, vertreten durch ihre Regierungen, teilweise aber auch Fachminister, nach entsprechend vorausgegangenen Verhandlungen einen gemeinsamen Vertrag schließen, der zur Umsetzung und innerstaatlichen Wirkung dann eines Umsetzungsaktes in Form der parlamentarischen Zustimmung bedarf.195 Dadurch wird der Inhalt des Staatsvertrags unmittelbar geltendes Recht.196 Das Erfordernis der parlamentarischen Zustimmung und dessen Funktion, die auf Bundesebene zwar grundsätzlich anerkannt ist, sich zugleich aber nicht unmittelbar der Verfassung entnehmen lässt, sondern sich vor allem aus einer Parallelbetrachtung zu Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG ergibt,197 ist in fast allen Landesverfassungen hingegen eindeutig geregelt.198 Bis auf die Verfassung von Bremen sehen alle Landesverfassungen die Möglichkeit des Abschlusses eines Staatsvertrags unter dem Vorbehalt der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft explizit vor.199

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Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/456; vgl. auch bereits § 3 B. Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 58; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/ 242 f.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 55 f.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/457; Niedobitek, Staatsverträge, Verwaltungsabkommen, in: Voigt, Handbuch Staat, 2018, S. 1217 ff.; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rn. 779; vgl. auch BVerfGE 42, 103 = BVerfG NJW 1976, S. 1084/1086. 196 Dazu insbesondere Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 337 ff.; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/248. 197 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 337 ff.; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/248. 198 Ausführlich dazu und insbesondere auch zur Frage, ob das Zustimmungserfordernis in den Ländern auch ohne eindeutige Regelung gilt: H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 108 ff. 199 Art. 50 S. 2 BWVerf; Art. 72 Abs. 2 BayVerf; Art. 50 Abs. 1 S. 3 BlnVerf; Art. 91 Abs. 2 BbgVerf; Art. 103 Abs. 2 HessVerf; Art. 43 S. 3 HmbVerf; Art. 47 Abs. 2 MVVerf; Art. 35 Abs. 2 NdsVerf; Art. 66 S. 2 NRWVerf; Art. 101 S. 2 RhPfVerf; Art. 95 Abs. 2 S. 1 SaarlVerf; Art. 65 Abs. 2 SächsVerf; Art. 69 Abs. 2 SachsAnhVerf; Art. 37 Abs. 2 S. 2 SchlHVerf; Art. 77 Abs. 2 ThürVerf. 195

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Teil 1: Grundlagen

2. Verwaltungsabkommen trotz parlamentarischer Beteiligung a) Ansichten in der Literatur Auch wenn die Abgrenzung zwischen Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen damit relativ eindeutig erscheint, so werden die Anforderungen an das Mitwirkungsrecht der Parlamente bzw. Volksvertretungen sowie dessen Bedeutung zum Teil unterschiedlich bewertet. Aufgrund einer fehlenden einheitlichen (Begriffs-) Praxis sowie weitestgehend bisher nicht bestehender klarer Regelungen ist seit jeher in der Literatur umstritten, ob insbesondere auch solche Verträge unter das innerstaatliche Verwaltungsabkommen fallen, die aufgrund einer parlamentarischen Ermächtigung abgeschlossen wurden, oder diese dem Staatsvertrag zuzuordnen sind. Besonders im Bereich der sog. „Verordnungsabkommen“, also solchen Verwaltungsabkommen, die eine konsensual vereinbarte Rechtsverordnung als Vertragsinhalt haben, wird dieses Problem diskutiert.200 Ein enges Verständnis des Verwaltungsabkommens legt insbesondere Grawert zugrunde. Grawert versteht unter einem Verwaltungsabkommen grundsätzlich einen solchen Vertrag, der „ohne erfüllungsbezogene Tätigkeit der Legislative erreicht werden kann“201. Dabei verweist er explizit darauf, dass es bei der legislativen Tätigkeit nicht von Belang sei, ob es einer einfachen Vertragszustimmung, eines Zustimmungsgesetzes oder einer gesonderten Ermächtigung bedarf.202 Er ordnet insbesondere auch Verordnungsabkommen, die er als solche Verträge begreift, die selbst Gegenstände zum Inhalt haben, „die dem Vorbehalt des Gesetzes unterstehen“203 (vgl. insoweit bereits oben), im Ergebnis dem Staatsvertrag zu.204 Letztlich führt nach dieser Ansicht jeder parlamentarische Mitwirkungsakt – unabhängig davon, ob vor oder nach dem Vertragsschluss liegend – zum Vorliegen eines Staatsvertrags.205 Grundsätzlich ist Grawert insoweit zuzustimmen, dass es im Rahmen der legislativen Beteiligung tatsächlich nicht zwingend auf die Art und Weise der Mitwirkung ankommen kann, um einen Vertrag dem Staatsvertrag oder dem Verwaltungsabkommen zuzuordnen. Dies zeigt sich insbesondere auch an der Form des parlamentarischen Zustimmungsaktes bei Staatsverträgen. In Bayern ist beispielsweise kein förmliches Zustimmungsgesetz vorgesehen; vielmehr ist, auch nach den An200

H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/10; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/ 247 ff. 201 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 52. Vgl. auch Kölble, DÖV 1960, S. 650 ff., der allerdings eine Differenzierung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag generell ablehnt, vgl. insb. S. 660 f. 202 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 52 Fn. 91. Kritisch zu dieser Ansicht auch Rill, Gliedstaatsverträge, 1972, S. 139 ff. 203 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 53 m. w. N. in Fn. 93. 204 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 54 ff. 205 So ausdrücklich bei Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 50, Fn. 91 zu entnehmen.

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forderungen des Grundgesetzes, ein Zustimmungsbeschluss ausreichend.206 Problematisch ist an dieser Ansicht vor allem die fehlende Differenzierung zwischen Tatbestand und Rechtsfolge,207 welche zu einer unsauberen Abgrenzung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag führt. Es wird kein Unterschied gemacht, ob die Umsetzung des Vertrags von der Entscheidung der Regierung oder des Parlaments abhängig ist. Nur sofern nämlich nach Abschluss des Vertrags das Parlament beteiligt werden muss, liegt die Durchsetzung des Vertrags nicht ausschließlich in den Händen der Exekutive. So weisen zwar manche auf die Abgrenzungsproblematik ebenfalls hin, differenzieren dabei aber dennoch nicht Tatbestand und Rechtsfolge208 oder lassen dieses Problem offen209. Insbesondere Vedder210, Schladebach211 und auch weitere anderen Autoren212 weisen hingegen zurecht auf die erforderliche Differenzierung von Tatbestand und Rechtsfolge hin. Staatsverträge sind nach dieser Ansicht solche Verträge, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen und daher für ihre innerstaatliche Wirkung und Umsetzung eines förmlichen Gesetzes bzw. einer rechtsfolgenauslösenden Zustimmung der Parlamente bedürfen.213 Nach dieser Auffassung ist es daher unbeachtlich, wenn für den Abschluss eines Vertrages zunächst das Parlament jeweils mit eingebunden werden muss. Sofern im Ergebnis mit dem Vertragsschluss durch die Regierungen die rechtliche Bindung zustande kommt und eine Umsetzung ohne (weiteren) parlamentarischen Akt unmittelbar möglich ist, liegt damit ein Verwaltungsabkommen vor. Damit würden auch Verordnungsabkommen (vgl. oben) zu den innerstaatlichen Verwaltungsabkommen zählen.214 Neben solchen Verträgen, die Gegenstände der Gesetzgebung betreffen, wird in der Literatur teilweise noch über solche Fälle diskutiert, in denen Verträge mit besonderer politischer Bedeutung oder teilweise finanziell hohen Belastungen den 206

Möstl, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 72, Rn. 5. Dieses dogmatische Problem haben bereits Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/ 247 und Schulz/Tallich, NVwZ 2010, S. 1338/1339 aufgedeckt; vgl. auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/8. 208 Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/457. 209 Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 218. 210 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 158, 162 f. 211 Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/247 ff. 212 Vgl. insbesondere H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 123 f.; Möstl, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 72, Rn. 12; ähnlich in Bezug auf Verträge zwischen den Ländern bereits differenzierend Mosler, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 19 (1960), S. 131/138 f.; vgl. auch Schulz/Tallich, NVwZ 2010, S. 1338; H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/10; Niedobitek, Staatsverträge, Verwaltungsabkommen, in: Voigt, Handbuch Staat, 2018, S. 1219 (allerdings in Anlehnung an Art. 59 Abs. 2 GG); zur älteren Literatur vgl. auch die Nachweise bei Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 53 f. 213 Möstl, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 72, Rn. 12; vgl. für die Geltungsfunktion bei völkerrechtlichen Verträgen z. B. bei Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59, Rn. 60 ff. 214 H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/10. 207

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Staatsverträgen zugeordnet werden sollen.215 Diese Differenzierung ist wohl vor allem an Art. 59 Abs. 2 GG angelehnt. Im Ergebnis schließt nach dieser zweiten Ansicht nicht jeder Mitwirkungsakt der gesetzgebenden Körperschaft die Zuordnung eines Vertrags zu einem Verwaltungsabkommen von vorneherein aus. b) Stellungnahme Mangels expliziter Regelung ist eine (terminologische) Trennung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen nicht zwingend.216 Unabhängig davon, dass sich dennoch – trotz uneinheitlicher Verwendung und Differenzierung – diese beiden Vertragsarten auch im Bereich der innerbundesstaatlichen Kooperation fest etabliert haben, ist eine Abgrenzung, auch begrifflicher Natur, sinnvoll und notwendig für eine genaue Analyse.217 Es sprechen nicht nur systematische Gründe, sondern insbesondere auch Erwägungen, die das Gewaltenteilungsprinzip betreffen, dafür, das Vorliegen eines innerbundesstaatlichen Staatsvertrags (und damit den Ausschluss eines innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens) nicht von der generellen Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaft auf Bund- und Länderebene abhängig zu machen. Systematisch sind zunächst insbesondere die Regelung zu den völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 Abs. 2 GG) sowie die in Teilen dieser Regelung entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Regelungen zur innerstaatlichen wie auch völkerrechtlichen Kooperation heranzuziehen.218 Den Vorschriften ist im Wesentlichen gemein, dass sie, soweit sie eine genauere Unterscheidung im Rahmen des Abschlusses von Verträgen treffen, Staatsverträge als solche Verträge qualifizieren, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen219 und damit der Zustimmung der legislativen Gewalt bedürfen.220 Dies entspricht der Differenzierung in Art. 59 Abs. 2 GG, wenngleich auch in dieser Vorschrift – entgegen den landesverfassungsrechtlichen Vorschriften – explizit das Verwaltungsabkommen (als Vertrag, der sich insbesondere nicht auf Gegenstände der Gesetzgebung bezieht, Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG) und nicht der Staatsvertrag erwähnt wird.221 Ein Vertrag bezieht sich dann auf 215

Vgl. zu diesen Fallgruppen Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/244 f. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 158. 217 Zur Notwendigkeit der Differenzierung vgl. auch Niedobitek, Staatsverträge, Verwaltungsabkommen, in: Voigt, Handbuch Staat, 2018, S. 1217. 218 Vgl. auch Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 132 ff. 219 So ausdrücklich bei Art. 91 Abs. 2 BbgVerf; Art. 43 S. 3 HmbVerf; Art. 47 Abs. 2 MVVerf; Art. 35 S. 2 NdsVerf (ohne Bezeichnung dieses Vertrags als „Staatsvertrag“) und Art. 37 Abs. 2 S. 2 SchlHVerf (ohne Bezeichnung dieses Vertrags als „Staatsvertrag“). 220 Vgl. auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 157 f. 221 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 158. 216

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Gegenstände der Gesetzgebung, wenn das Ergebnis des Vertrags auch gesetzesgleiche Wirkung haben soll.222 Es handelt sich – entgegen etwa bei Mustergesetzen223 – nicht um einen zwischen Bund und Ländern diskutierten Normenkatalog, dessen Verwendung aber dann jeweils von der eigenständigen Entscheidung der Normgeber abhängig ist. Bei einem Staatsvertrag wird hingegen ein normativer Text in der Weise ausgehandelt, dass damit eine rechtliche Bindung der Vertragsparteien einhergeht. Damit dieser Vertragstext aber auch tatsächlich umgesetzt werden und Außenwirkung entfalten kann, bedarf es der Umsetzung durch die gesetzgebenden Körperschaften.224 Dieser systematische Anknüpfungspunkt deutet bereits auch auf die Bedeutung des Gewaltenteilungsprinzips225 in diesem Kontext hin. Verwaltungsabkommen sind somit im Gegensatz zu Staatsverträgen solche Verträge, deren Inhalt sich auf den Kompetenzbereich der exekutiven Gewalt beschränkt. Dabei geht es allerdings nicht darum, dass für die Realisierung des Vertragsinhalts keinerlei Umsetzungsakt notwendig ist. Vielmehr sind Verwaltungsabkommen dadurch gekennzeichnet, dass die exekutive Gewalt den Vertrag aufgrund ihrer eigenen Kompetenzen und ohne weiteren Mitwirkungsakt der Legislative umsetzen bzw. durchsetzen kann.226 Dies bedeutet aber nicht, dass die Exekutive dabei nur innerhalb des ihr von vorneherein zustehenden, originären Kompetenzbereichs kooperieren kann. Bestimmte Befugnisse, insbesondere auch Rechtsetzungsbefugnisse, können durch Ermächtigung an sie übertragen werden. Im Bereich der völkerrechtlichen Verträge ist auch das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich nur dann um Staatsverträge handelt, wenn der Vollzugsakt nur unter Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaft erfolgen kann.227 Damit kommt es ebenfalls für den Bereich der (völkerrechtlichen) Verordnungsabkommen zu dem Ergebnis, dass in diesem Fall kein Staatsvertrag vorliegt, da der Erlass von Verordnungen bei Bestehen einer Ermächtigungsgrundlage dann zum Kompetenzbereich der Exekutive gehört und die Mitwirkung des Parlaments für den Vollzug nicht erforderlich ist.

222 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S.118; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 157. 223 Dazu bereits § 3 A. 224 Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 88. 225 Zu diesem Anknüpfungspunkt bereits Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 158. 226 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 123 f.; ähnlich auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 157. 227 So betont das BVerfG in BVerfGE 1, 372, Rn. 64 – allerdings für ein völkerrechtliches Abkommen i. S. d. Art. 59 Abs. 2 GG: „Für die Frage, ob sich ein Vertrag auf Gegenstände der Gesetzgebung bezieht, ist nicht der Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes maßgebend […]. Entscheidend ist vielmehr, ob im konkreten Fall ein Vollzugsakt unter Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaft erforderlich ist.“ (Hervorhebung durch die Verfasserin); Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 135 f.

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Teil 1: Grundlagen

Auch kann der einfache Gesetzgeber der Verwaltung gewisse Vorgaben zur Ausführung der Gesetze machen oder Handlungsanforderungen aufstellen (Bindung der vollziehenden Gewalt an das Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG),228 die ggf. ein kooperatives Verhalten der Exekutive beinhalten. Damit handelt es sich dann, wenn auch in manchen Fällen erst eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist, dennoch um einen Aufgabenbereich der Exekutive. Das Prinzip der Gewaltenteilung gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG fordert zwar keine scharfe Trennung der Kompetenzen,229 impliziert aber gleichwohl, dass jeder Gewalt ein eigener Verantwortungsbereich zusteht und ihr auch zuordbar ist.230 Diese Verantwortungsbereiche können sich zwar überschneiden, wenn das Parlament eine Rechtsetzungsbefugnis auf die Exekutive überträgt oder die Regierung ihre Entscheidungen vor dem Parlament verantworten muss.231 Soweit das Parlament aber eine Rechtsetzung delegiert bzw. allgemein eine Ermächtigungsgrundlage schafft, ist es selbst für die weitere Umsetzung nicht mehr zuständig. Freilich ist der Gestaltungsspielraum der Exekutive reduziert, da sie insbesondere den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage entsprechen muss (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 80 Abs. 1 GG);232 insoweit ergeben sich gewisse Überschneidungspunkte zwischen parlamentarischer und exekutiver Verantwortung233. Dennoch bleibt ein gewisser Handlungsspielraum bestehen, insbesondere im Rahmen der delegierten Rechtsetzungsbefugnis grundsätzlich – allerdings nicht zwingend – auch in der Hinsicht, dass der Ermächtigungsadressat entscheiden kann, überhaupt eine Rechtsnorm zu erlassen234. Die Verantwortung für den Erlass der Rechtsnorm trägt im Ergebnis damit auch die ermächtigte Exekutive; nur soweit Fehler in der Ermächtigungsgrundlage begründet liegen, sind diese auf das die Ermächtigung erlassende Parlament zurückzuführen. Dabei kann es keinen Unterschied machen, ob zuvor ein Verwaltungsabkommen geschlossen wurde oder nicht. Im Ergebnis ist damit für die Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen vor dem Hintergrund der horizontalen Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) maßgeblich, was als Regelungsbereich vollständig der gesetzgebenden Gewalt 228 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 170; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7, Rn. 257; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 110; Kahl, in: v. Bogdandy/Huber, Ius Publicum Europaeum, § 74, Rn. 11 f. 229 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 7, Rn. 10; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 85. 230 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71; Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 301; H.-J. Vogel, NJW 1996, S. 1505/ 1506. 231 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 75; BVerfGE 34, 52 =BVerfG NJW 1973, S. 451; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 85 f.; H.-J. Vogel, NJW 1996, S. 1505/ 1506. 232 Uhle, in: BeckOK, GG, Art. 80, Rn. 29a; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 12, Rn. 836. 233 Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rn. 7. 234 Uhle, in: BeckOK, GG, Art. 80, Rn. 30; Mann, in: Sachs, GG, Art. 80, Rn. 5; Maurer/ Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13, Rn. 15.

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vorbehalten ist (Staatsvertrag) bzw. – wenn ggf. auch nur durch Delegation – zum Aufgabenbereich der Exekutive gehört bzw. wird (Verwaltungsabkommen). Diese Grundregel gilt sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene. Erforderlich ist also eine Trennung des für den Abschluss eines innerbundesstaatlichen Vertrags maßgeblichen Recht von dem Recht, das durch die Umsetzung des Vertrags entsteht.235 Daraus ergibt sich ein wesentlicher Grundbaustein der dieser Arbeit zugrundeliegenden Analyse. Im weiteren Verlauf wird im Rahmen der Kategorisierung von Bund-Ländersowie Länderverwaltungsabkommen aber noch genauer im jeweiligen Kontext auf diese Abgrenzungsfrage, insbesondere auch vor dem Hintergrund des Vorbehalts des Gesetzes236, einzugehen sein. Dabei wird unter anderem auch zu untersuchen sein, wie sich die Berücksichtigung des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts237 auf die Qualifizierung innerstaatlicher Verträge als Verwaltungsabkommen auswirkt, die zum Zwecke der Finanzierung bestimmter Vorhaben geschlossen werden.238 Hierfür sind insbesondere die Vorschriften zu den Finanzhilfen gem. Art. 104b ff. GG genauer zu untersuchen, die ihrem Wortlaut nach jedenfalls eine konsensuale Vereinbarung besonderer Finanzhilfen vorsehen, sodass zu klären sein wird, welche Kooperationsmittel – insbesondere also ggf. auch das Verwaltungsabkommen – durch das Grundgesetz hier zugelassen werden. Dies bedarf aber einer genaueren Analyse und kann daher an dieser Stelle noch nicht geklärt werden. Auch die Frage, inwieweit eine einfachgesetzliche Ermächtigung zum Handeln der Exekutive überhaupt Grundlage eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens sein kann, ist noch nicht hinreichend beantwortet. Es ist zu klären, inwieweit die bundesstaatliche Trennung von Bund und Ländern auch über die verfassungsrechtlich vorgesehenen Fälle hinaus überwunden werden können. Hier könnte sich daraus ein Problem ergeben, dass bei Erfordernis einer vorgeschalteten Ermächtigungsgrundlage, was – wie soeben dargelegt – die Einordnung als Verwaltungsabkommen nicht ausschließt, diese Ermächtigung grundsätzlich nur an ein Rechtssubjekt gerichtet werden kann, im Rahmen von konsensualen Vereinbarungen diese einseitige Adressierung aber überwunden werden muss.239 Auch dieses Problem wird daher in den folgenden Hauptkapiteln noch genauer aufzugreifen sein.

235 Auch Maurer, Staatsrecht I, § 10, Rn. 66 sieht hier eine erforderliche Trennung. Dass dabei dennoch Legitimationsgrundlage und Umsetzungsakt in einem unmittelbaren Verhältnis zueinanderstehen, wird noch genauer dargestellt in § 6 C. I. 3. sowie § 6 C. V. 236 Zu diesem vgl. vor allem § 6 B. I. 2., § 6 E. I. 3. sowie § 7 F., § 7 G. I., II. 237 Auch hier nehmen die landesverfassungsrechtlichen Regelungen zum Zustimmungserfordernis zu Staatsverträgen zum Teil Bezug auf die Haushaltsrelevanz der Verträge, so bei Art. 91 Abs. 2 BbgVerf und Art. 43 S. 3 HmbVerf. 238 Dazu v. a. § 6 A. II 1. 239 Dazu v. a. § 6 D., § 6 E. III.

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Teil 1: Grundlagen

c) Gespaltene Abkommen Auch wenn bereits klargestellt wurde, dass sich die Beurteilung, ob ein Verwaltungsabkommen oder ein Staatsvertrag vorliegt, nach dem Inhalt des Vertrags und nach der je nach Reichweite des Vertragsinhalts erforderlichen Umsetzung richtet, ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass damit das Erfordernis der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft teilweise unterschiedlich zu beurteilen ist.240 Dies gilt jedenfalls soweit einzelne Landesverfassungen besondere Vorbehalte des Gesetzes enthalten. So regeln insbesondere manche Landesverfassungen einen neben dem klassischen Vorbehalt des Gesetzes stehenden, allgemeinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes. Beispielsweise erfolgt gem. Art. 77 Abs. 1 S. 1 BayVerf die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung, die Regelung der Zuständigkeiten und der Art der Bestellung der staatlichen Organe in Bayern durch Gesetz. Einen solch allgemeinen Vorbehalt für die Regelung der staatlichen Organisation sieht das Grundgesetz hingegen gerade nicht vor. Es können sich somit unterschiedliche Maßstäbe der beteiligten Vertragspartner für die rechtliche Einordnung des Vertrags ergeben. Damit muss einerseits im Folgenden noch genauer auf das Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen eingegangen werden. Zudem kann in der Konsequenz also ein innerstaatlicher Vertrag für die eine Vertragspartei ein Verwaltungsabkommen und für die andere Vertragspartei einen Staatsvertrag darstellen (gespaltene Abkommen241). Auch auf diese Unterschiede wird im Rahmen der Analyse an den relevanten Stellen noch genauer einzugehen sein. 3. Bindungswirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen Eng verbunden mit der Frage der Differenzierung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen ist auch die Frage der Bindungswirkung innerstaatlicher Verwaltungsabkommen. Neben der unmittelbaren Bindungswirkung für die Vertragsparteien stellt sich die Frage einer weitergehenden Bindung gegenüber Dritten (Außenwirkung). a) Unmittelbare Bindung der Vertragsparteien (inter partes) Unabhängig von der Art eines Vertrages, insbesondere unabhängig davon, ob er sich auf Gegenstände des öffentlichen oder privaten Rechts bezieht, ist grundsätzlich

240

Dazu bereits Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 44; vgl. auch Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 59; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 93; Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 78. 241 U. a. von Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 78 sowie Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 93 als „hinkende Staatsverträge“ bezeichnet.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

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eine Einigung der Vertragsparteien erforderlich.242 Dabei werden zunächst einmal auch nur die Vertragsparteien durch die rechtsverbindliche Vereinbarung gebunden (Wirkung inter partes). Beim Verwaltungsabkommen wurde bereits gezeigt, dass zur begrifflichen Klarheit insoweit der Ansicht zu folgen ist, dass – unabhängig von den Bund und die Bundesländer dabei vertretenden Organe, auf die noch näher einzugehen ist – Bund und Länder selbst Vertragsparteien werden.243 Insoweit steht dieser Tatsache auch nicht entgegen, dass in der Praxis teilweise in der Vertragsurkunde nur das mit der Materie befasste Ministerium genannt wird.244 Bereits aus der Zuordnung zur unmittelbaren Staatsverwaltung ergibt sich, dass die jeweilige Landesregierung bzw. Bundesregierung oder die entsprechenden Fachminister nicht für eine selbständige Verwaltungseinheit handeln, sondern ihr Handeln ihrem jeweiligen Rechtsträger (Bundesland oder Bund) zugerechnet werden muss.245 b) Bindung der für die Vertragsdurchsetzung zuständigen Stellen Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass ein zwischen Bund und Ländern vereinbarter Vertrag auch durchgesetzt werden muss. Dafür können unterschiedliche Stellen bzw. Behörden zuständig sein. Aus der rechtsverbindlichen Eingehung eines innerstaatlichen Verwaltungsabkommens ergibt sich daher immer auch eine Bindungswirkung dieser ausführenden Stellen. Selbst bei Abschluss der innerbundesstaatlichen Verträge durch die Regierungen von Bund und Ländern selbst wird mit Blick auf die funktionelle Aufgabenverteilung letztlich aber in vielen Bereichen die Ausführungskompetenz wiederum bei den entsprechenden Fachministerien liegen.246 Sollte eine Vertragspartei ihren Verpflichtungen aus dem Verwaltungsabkommen nämlich nicht nachkommen, steht den anderen Vertragsparteien auch der Rechtsweg offen.247 Insoweit sei hier auch noch einmal der wesentliche Unterschied zu bloßen politischen Absprachen hervorgehoben: Verwaltungsabkommen stellen verbindliche Verträge dar, sodass die damit verbundene Verpflichtung auch durch242

Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rn. 775. Vgl. so auch Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 65; vgl. auch Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/246, der zutreffend insoweit zwischen Verbands- und Organkompetenz differenziert. 244 Im Ergebnis so auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 95 ff., 105 ff.; vgl. zum Beispiel das „Verwaltungsabkommen zwischen dem Bundesministerium des Inneren und der bayerischen Staatsregierung über die Wahrnehmung von Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes in Bayern“ vom 17. 04. 2018; anders hingegen z. B. „das Verwaltungsabkommen über die Bereitschaftspolizei zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Nordrhein-Westfalen“ (Hervorhebungen durch die Verfasserin) vom 26. Mai 2004, wo zu Beginn der Vertragsurkunde klargestellt wird, dass der Bund durch die Bundesregierung und diese wiederum durch den Bundesminister des Inneren vertreten wird und Entsprechendes auch auf der Seite von Nordrhein-Westfalen festgelegt wird. 245 Ähnlich vgl. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 78 f. 246 Vgl. ebenfalls Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 65. 247 Zu den genauen Rechtschutzmöglichkeiten vgl. § 6 F. und § 7 H. 243

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Teil 1: Grundlagen

setzbar sein muss. Das bedeutet, dass jedenfalls aufgrund der internen funktionellen Organisationsstruktur die zur Umsetzung des Vertrags zuständigen Stellen gegenüber ihren Rechtsträgern gebunden werden, sodass hierdurch eine Bindungswirkung eintritt. c) Außenwirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen Im Rahmen der Bindungswirkung stellt sich daneben noch die Frage, ob innerstaatlichen Verwaltungsabkommen auch gegenüber nicht am Vertrag beteiligten Dritten, insbesondere also gegenüber den Bürgern, Rechtswirkung entfalten können (Außenwirkung). Mit Blick auf diese Frage ist auf die im Rahmen völkerrechtlicher Verwaltungsabkommen anerkannte Differenzierung von administrativen und normativen Verwaltungsabkommen einzugehen.248 Unter administrativen Verwaltungsabkommen versteht man dabei grundsätzlich solche Regelungen, die zur Umsetzung keiner weiteren außenwirksamen Rechtsakte bedürfen, da es sich dabei zumeist um interne Verwaltungsangelegenheiten handelt.249 Daraus ergibt sich, dass gerade solche Verträge zu den administrativen Verwaltungsabkommen zu zählen sind, die den originären Kompetenzbereich der Exekutive betreffen.250 Inhaltlich stellen sie damit den grundsätzlich unproblematischsten Fall dar. Strittig ist innerhalb dieser – den völkerrechtlichen Verträgen i. S. d. Art. 59 Abs. 2 GG entlehnten – Kategorie der Verwaltungsabkommen jedoch, inwieweit sie gleichwohl noch einer internen zusätzlichen Umsetzung in Form einer Verwaltungsvorschrift oder ähnliches bedürfen.251 Da sich administrative Verwaltungsabkommen lediglich auf den internen Bereich der Verwaltung beschränken, werden nach außen zumindest keine weiteren, grundsätzlich gänzlich Unbeteiligten gebunden; eine (unmittelbare) Außenwirkung kommt in diesen Fällen nicht in Betracht. Daraus ergibt sich bereits an dieser Stelle, dass eine besondere Form der Umsetzung ausscheidet. Administrative Verwaltungsabkommen treten insbesondere in Gestalt konsensual vereinbarter Verwaltungsvorschriften auf, für die auch keine besonderen Anforderungen gelten. Sie sind lediglich gegenüber den Stellen, die sie

248

Vgl. z. B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Kommentar, Art. 59, Rn. 107; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 59, Rn. 14; Starski, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 59, Rn. 116; Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 158. 249 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59 Rn. 160; Düren, in: Tipke/Kruse, AO/FGO, § 2 AO, Rn. 6. 250 Zu dieser Kategorie vgl. § 6 C. und § 7 E. 251 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 160; für das Erfordernis einer zusätzlichen internen Umsetzungsanordnung bzw. jedenfalls eine solche empfehlen: Randelzhofer, AöR 1974 (Beiheft 1), S. 18/33; Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Art. 59, Rn. 107; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 59, Rn. 56; für eine unmittelbare Bindung: Fastenrath, DÖV 2006, S. 1017/1024.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

77

berücksichtigen müssen, mitzuteilen.252 Nichts anderes kann zunächst für rein intern wirkende Verwaltungsabkommen gelten. Unter normative Verwaltungsabkommen werden hingegen solche (völkerrechtlichen253) Verwaltungsabkommen verstanden, die zwingend eines Umsetzungsaktes bedürfen.254 Gemeint sind damit solche Fälle, bei denen im Rahmen des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens an die Exekutive delegierte Rechtsetzungsbefugnisse konsensual ausgeübt werden (insbesondere also Fälle der sog. Verordnungsabkommen, vgl. dazu bereits oben)255, die dann durch einen Umsetzungsakt (also durch Rechtsverordnung) in innerstaatliches Recht transformiert werden müssen. Ihre Besonderheit besteht also darin, dass es nicht bei einer internen Umsetzung im Rahmen der Verwaltung verbleibt, sondern jedenfalls durch den auf dem Verwaltungsabkommen basierenden zusätzlichen Rechtsakt auch Dritte gebunden werden können. Indem bereits bei der Abgrenzung zum (innerbundesstaatlichen) Staatsvertrag klargestellt wurde, dass innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen auch aufgrund einer entsprechenden parlamentarischen Ermächtigung geschlossen werden können, wurde damit bereits offengelegt, dass damit normative Verwaltungsabkommen auch im Rahmen der innerstaatlichen Kooperation auftreten können.256 Aus dieser – grundsätzlich auch auf das innerbundesstaatliche Vertragsverhältnis übertragbaren – Differenzierung normativer sowie administrativer Verwaltungsabkommen ergibt sich, dass eine Rechtsverbindlichkeit für nicht am Vertrag beteiligte Dritte, insbesondere Bürger, nicht unmittelbar besteht. Hingegen können sich die Verträge in den Fällen normativer Verwaltungsabkommen durch einen entsprechenden Umsetzungsakt auch auf diese auswirken. Darauf und insbesondere auf die damit verbundenen Voraussetzungen einer solchen Außenwirkung wird in der weiteren Analyse der innerstaatlichen Verwaltungsabkommen noch genauer einzugehen sein. 4. Am Vertragsschluss beteiligte Organe Zur Vervollständigung der Darstellung der bisherigen Erkenntnisse sowie begrifflichen Klarstellung soll zuletzt noch kurz eine, ebenfalls aus der Diskussion um das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG) erwachsene, letzte Differenzierung vorgenommen werden. Dabei geht es um die Unterscheidung 252

BVerwGE 104, 220/227. Zu diesen Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 103 ff. 254 Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59, Rn. 80; Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 159; vgl. auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 59, Rn. 14; Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 37 BImSchG, Rn. 6; Düren, in: Tipke/ Kruse, AO/FGO, § 2 AO, Rn. 6. 255 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 159; Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 103. 256 Vgl. dazu insbesondere § 6 C. IV. sowie § 7 E. I. 3., II. 3. 253

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Teil 1: Grundlagen

des Verwaltungsabkommens anhand des an der Vertragsschließung beteiligten Organs. a) Regierungs- und Ressortabkommen Insbesondere im Kontext völkerrechtlicher Verwaltungsabkommen i. S. d. Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG werden Regierungsabkommen von den Ressortabkommen unterschieden. Unter Regierungsabkommen sind solche (völkerrechtlichen) Verwaltungsabkommen zu verstehen, die durch die Bundesregierung abgeschlossen werden.257 Als Ressortabkommen werden in Abgrenzung dazu solche (völkerrechtlichen) Verträge verstanden, die durch die entsprechend für den betroffenen Fachbereich zuständigen Bundesminister vereinbart werden.258 Diese Differenzierung kann grundsätzlich auch auf das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen sowie auf die Länderebene259 übertragen werden, da auch hier Verwaltungsabkommen teilweise durch die jeweiligen Regierungen oder aber die zuständigen Fachminister ausgehandelt werden. Sie ändert jedoch nichts an der bereits erörterten Tatsache, dass Vertragsparteien nicht die den Vertrag aushandelnden Organe, sondern die jeweils vertretenden Länder bzw. der am Vertrag beteiligte Bund sind. Ob sich aus den speziellen (bundes)verfassungsrechtlichen Vorschriften sowie den einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen ergibt, welches Organ – auf Bundes- sowie Landesebene – konkret zum Abschluss des Verwaltungsabkommens für den am Vertrag beteiligten Bund sowie die am Vertrag beteiligten Länder zuständig ist, wird noch zu klären sein.260 b) Sonderfall: sogenannte Organabkommen Teilweise taucht neben diesen beiden Formen – Regierungs- und Ressortabkommen – noch eine Weitere auf, die als sog. Organ(verwaltungs)abkommen261 bezeichnet wird. Diese Bezeichnung wird – im innerbundesstaatlichen Kontext – zumeist aber gerade nicht für solche Verwaltungsabkommen verwendet, die zwi257 Vönkey, in: HdbStR, Bd. XI, § 236, Rn. 22; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 59, Rn. 21; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/461. Hier ist allerdings zu beachten, dass die Bezeichnung teilweise auch anders verstanden wird. So wird bei Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rn. 781 der Begriff „Regierungsabkommen“ für die Beschreibung solcher Abkommen benutzt, die spezifisch die Regierungstätigkeit regeln. Die Zuordnung anhand des Vertretungsorgans ist im Hinblick auf die Parallelität zum völkerrechtlichen Vertrag und zu den internen Bestimmungen in den einzelnen Bundesländern aber wohl geläufiger. 258 Vönkey, in: HdbStR, Bd. XI, § 236, Rn. 22; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 59, Rn. 21; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/461. 259 Für diese vgl. Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 157. 260 Vgl. dazu insbesondere § 6 B. III. 261 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 68; vgl. auch Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/463.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

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schen Bund und Ländern durch andere als bereits oben genannte Organe, insbesondere Regierung oder Fachminister, abgeschlossen werden, sondern meint solche Verträge, die zwischen anderen Behörden, Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts262 geschlossen werden. Ihnen wird zum Teil auch eine Vertragsabschlusskompetenz zugesprochen, wobei diese Verträge aber aus dem Bereich des Verwaltungsabkommens herausgenommen werden.263 An dieser Stelle muss in zweierlei Hinsicht differenziert werden: Auf der einen Seite kann es Verträge geben, welche zwischen Organen abgeschlossen werden, ohne dass dabei Bund oder Land gebunden werden, da die Organe nicht als Vertreter, sondern als Vertragssubjekte im eigenen Namen auftreten. Insoweit ist hier Grawert264 zuzustimmen, der schlüssig darlegt, warum es sich bei Verwaltungsabkommen grundsätzlich um Verträge zwischen Staaten handelt und derartige Vereinbarungen, die nicht im Namen des Bundes oder Landes geschlossen werden, einer anderen, hier nicht weiter zu untersuchenden Kategorie, zuzuordnen sind.265 Insbesondere mit Blick auf die Abgrenzung zu den Staatsverträgen und den vor allem im Fokus stehenden bundesstaatlichen sowie kompetenziellen Problemen, stellen Verträge zwischen Behörden andere Arten von Verträge dar, die auch andere Fragen aufwerfen und daher einer gesonderten Untersuchung zu unterwerfen wären. Auf der anderen Seite besteht aber auch die Möglichkeit, dass andere Organe als die Regierungen oder Fachminister Verträge für Bund oder Land, also im fremden Namen, schließen können. Diese Möglichkeit ist wiederum auf völkerrechtlicher Ebene auf deutscher Seite in bestimmten Ausnahmefällen anerkannt. Nach § 6 Abs. 2 lit. b der Richtlinien für die Behandlung völkerrechtlicher Verträge (RvV) können bei Ressortabkommen auch Verträge von einer nachgeordneten Behörde in Vertretung des zuständigen Bundesministeriums geschlossen werden. Voraussetzung dafür ist, dass die Vertretungskompetenz für die betroffene Materie dieser nachgeordneten Behörde übertragen wurde. Als Beispiel wird in § 6 Abs. 2 lit. b RvV das Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt e. V. (DLR) genannt, welche bei der Wahrnehmung deutscher Raumfahrtinteressen die Vertretung übernimmt. Notwendig ist eine Übertragung durch entsprechendes Gesetz oder in Einzelfällen durch das zuständige Bundesministerium. Nichts Anderes kann letztlich auch im innerstaatlichen Bereich gelten. Die Grundsätze der Zuständigkeitsregelungen müssen gewahrt bleiben. Dies bedeutet freilich jedoch nicht, dass dem eine Übertragung der Zuständigkeit entgegensteht, sodass auch unter den Ministerien stehenden Organen

262

Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/463. Vgl. dazu Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 68 ff.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/463. 264 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 68 ff. 265 Auch auf völkerrechtlicher Ebene existieren solche Abkommen, die nach § 4 Abs. 3 RvV als „Behördenvereinbarungen“ bezeichnet werden und ebenfalls von den Vorgaben der Richtlinien ausgeschlossen werden. 263

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Teil 1: Grundlagen

jedenfalls im Einzelfall die Zuständigkeit übertragen können werden muss.266 Verwaltungsabkommen, die durch andere Organe abgeschlossen werden, spielen für diese Analyse damit nur dann eine Rolle, wenn diese Organe für den Bund oder ein Bundesland auftreten, hingegen nicht, wenn und soweit sie selbst als eigene Vertragspartei auftreten. c) Sonstige Beteiligte Zuletzt stellt sich noch die Frage, inwieweit Kommunen oder Landkreise als Vertragsparteien mit einbezogen werden können. Auch hier ist grundsätzlich Grawert zuzustimmen, dass diese als zusätzliche Vertragspartner durchaus miterfasst werden können,267 wenngleich auch ihre Stellung innerhalb eines Bundeslandes nicht derart souverän ist wie die Stellung eines Bundeslandes gegenüber dem Bund oder die Beziehung der Bundesländer untereinander. Dass es in Teilen Sinn macht, insbesondere, wenn Bundesländer miteinander Verträge schließen, wobei landesgrenznahe Kommunen eventuell besonders betroffen sein können und somit vertraglich mit eingebunden werden, liegt auf der Hand.268 Aufgrund der besonderen Stellung von Kommunen und Gemeinden sollen diese aber jedenfalls aus der hier erfolgenden Analyse ebenfalls ausgeklammert werden. 5. Definition und Ergebnis Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen lässt sich zwar nicht eindeutig in die Fülle an Kooperationsmöglichkeiten zwischen Bund und Ländern einordnen. So kann der Inhalt einer solchen Vereinbarung insbesondere nur zur reinen Koordinierung dienen, aber auch ein gemeinschaftliches Handeln regeln. Je nach Art des Verwaltungsabkommens kann es durch einen ggf. erforderlichen Umsetzungsakt auch zu einer unterschiedlichen Reichweite der Bindungswirkung kommen bis hin zu einer Außenwirkung gegenüber unbeteiligten Dritten durch entsprechende Transformation. Gleichermaßen können auch die den Bund und die Länder im Rahmen des Vertragsschlusses vertretungsberechtigen Organe variieren. Dennoch 266 Vgl. ähnlich H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 122 f., der zu Recht die Ansicht von H. Schneider, DÖV 1957, S. 644/648, kritisiert, der entgegen der – damals wie heute – eindeutigen verfassungsrechtlichen Vorgaben die Vertretungskompetenz ohne Weiteres den Chefs der obersten Landesbehörden zuweisen will. Die Außenvertretung wird aber durch die einzelnen Landesverfassungen in allen Fällen eindeutig einem bestimmten Organ, zumeist dem Ministerpräsidenten zugewiesen. Dass dieser aufgrund besonderer Sachnähe und für einen praxistauglicheren Abschluss die Außenvertretung übertragen kann, steht dabei freilich nicht in Frage. 267 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 81. 268 Vgl. zum Beispiel das Verwaltungsabkommen zwischen Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein sowie den niedersächsischen Landkreisen Cuxhaven, Harburg und Weitere und den schleswig-holsteinischen Kreisen Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg und Weitere über die Zusammenarbeit in der Metropolregion Hamburg vom 9. September 2009.

§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen

81

wurden bereits erste wesentliche Eckpunkte festgelegt. Aus diesen Erkenntnissen lässt sich jedenfalls eine allgemeine Definition ableiten, die im weiteren Verlauf dieser Analyse zugrunde zu legen ist: Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen stellt einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Bund und den Bundesländern (Bund-Länder-Verwaltungsabkommen) oder den Bundesländern untereinander (Länderverwaltungsabkommen) zur innerbundesstaatlichen und insbesondere administrativen Kooperation dar, dessen zulässiger Inhalt durch den Kompetenzbereich der Exekutive im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestimmt wird, durch den die jeweils am Vertrag beteiligten Bundesländer sowie der Bund, vertreten durch die Regierungen oder Fachminister, rechtlich unmittelbar gebunden werden und zu dessen Umsetzung keine (weitere) Mitwirkung des gesetzgebenden Organs notwendig ist. Ein Vertrag kann dabei für die eine Vertragspartei ein Verwaltungsabkommen und für die andere Vertragspartei einen Staatsvertrag darstellen (gespaltenes Abkommen). Unter der Annahme einer generellen Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation werden im Rahmen der Analyse der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen (§ 6) sowie Länderverwaltungsabkommen (§ 7) sowohl die genauen Ermächtigungsgrundlagen zum Abschluss dieser Verträge sowie die verfassungsrechtlichen Grenzen noch genauer zu bestimmen sein. IV. Verfahrensanforderungen Mit den gesetzlichen Vorgaben zum Vertragsabschlussverfahren verhält es sich in ähnlicher Weise wie zu solchen der Zuständigkeit innerstaatlicher Verwaltungsabkommen – es gibt grundsätzlich keine konkreten Regelungen. Insbesondere regelt auch das Grundgesetz nicht, soweit es auf die Zusammenarbeit von Bund und Ländern eingeht (v. a. also die Art. 91b ff. GG sowie die Art. 104b ff. GG), ob bestimmte Verfahrensvorschriften im Rahmen von innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen eingehalten werden müssen. Somit wird bisher grundsätzlich davon ausgegangen, dass der Abschluss von Verwaltungsabkommen verfahrensfrei ist.269 Soweit einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen existieren, können diese zwar besondere Vorgaben vorsehen.270 Diese gelten dann aber einerseits ohnehin nur für die auf diese Ermächtigung gestützten Verwaltungsabkommen und enthalten andererseits zumeist auch keine Vorgaben verfahrensrechtlicher Art.

269 Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 288; H. Schneider, DÖV 1957, S. 644/ 648; vgl. dazu auch H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 129 ff.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/465. 270 Vgl. zu dieser Kategorie der Verwaltungsabkommen und zu entsprechenden Beispielen insbesondere § 6 C. sowie § 7 E.

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Teil 1: Grundlagen

Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Finanzhilfen nach Art. 104b ff. GG271 wird überwiegend für den Abschluss derartiger Vereinbarungen (vgl. Art. 104b Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GG) ein Schriftformerfordernis272 angenommen. Inwieweit zum einen diese Art von Vereinbarung den innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen zugeordnet werden können und, unter der Annahme, dass es sich dabei um solche Verwaltungsabkommen handelt, ob daraus ein allgemeines Schriftlichkeitserfordernis abgeleitet werden kann, wird noch zu klären sein. Mittlerweile existieren jedoch auch vereinzelte, wenngleich auch rein intern geltende Vorschriften, die das Vertragsabschlussverfahren von Verwaltungsabkommen in gewisser Weise regeln sollen. So hat jedenfalls das Bundesland Brandenburg eigene interne Richtlinien, welche mit den RvVauf Bundesebene verglichen werden können, aufgestellt, die konkret das Vorgehen bei einem Abschluss eines Staatsvertrags sowie eines Verwaltungsabkommens regeln.273 Diese Vorgaben binden freilich nur das Bundesland Brandenburg intern und haben keinerlei Außenwirkung und damit auch keine Auswirkung auf die Wirksamkeit eines Vertrags. Als ungeschriebene Verfahrensvoraussetzung, die sich aus der Konsequenz ergibt, dass es sich bei einem Verwaltungsabkommen um einen Vertrag handelt, besteht jedenfalls das Erfordernis übereinstimmender Willenserklärungen. Im Ergebnis ist damit zunächst festzuhalten, dass der Abschluss eines Verwaltungsabkommens im innerbundesstaatlichen Bereich grundsätzlich darüber hinaus an keine ausdrücklichen Verfahrensvoraussetzungen gebunden ist.274 Weder aus dem Grundgesetz noch aus den Landesverfassungen ergeben sich dafür konkrete Anhaltspunkte. Ausnahmen können sich hingegen jedenfalls für den Einzelfall ergeben, insbesondere wenn der Abschluss des Verwaltungsabkommens von einer verfassungsrechtlichen oder jedenfalls einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage abhängig ist. Darauf ist bei der Analyse der einzelnen Kategorien genauer einzugehen.

§ 4 Ergebnis zu Teil 1 Der in den 1960er Jahren durch die Finanzreform ausgelöste innerstaatliche Kooperationsboom zwischen Bund und Ländern ist bis heute nicht abgeflacht, 271

BVerfGE 41, 291= BVerfG NJW 1976, S. 1443 (Ls. 2), 1444 f.; vgl. ebenso auch das BVerwG BeckRS 2011, 53709, Rn. 13. 272 Kube, in: BeckOK, GG, Art. 104b, Rn. 20; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 44; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 104b, Rn. 7. 273 Vgl. Anlage 16 zu § 31 Abs. 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg (GGO), welche sich explizit nur auf Abkommen im bundesstaatlichen Bereich bezieht (vgl. A. Zweck, Inhalt und Verbindlichkeit der Bestimmungen). 274 Vgl. auch H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 129; in Bezug auf allgemeine Formvorschriften vgl. Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/465.

§ 4 Ergebnis zu Teil 1

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sondern hat, ganz im Gegenteil, durch unterschiedliche (Verfassungs-)Reformen wie auch äußere Entwicklungen immer wieder neue Anstöße erhalten. Nach wie vor stellt dabei das Verwaltungsabkommen ein in der Praxis häufig genutztes Kooperationsmittel dar, welches der Fülle an Kooperationsmöglichkeiten, die Bund und Ländern zur Verfügung stehen, nicht einfach zugeordnet werden kann. Als besonderer, rechtsverbindlicher Vertrag ist das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen insbesondere von dem innerbundesstaatlichen Staatsvertrag abzugrenzen. Vor dem Hintergrund des Art. 59 Abs. 2 GG sowie der einzelnen landesverfassungsrechtlichen Regelungen, die für den Abschluss eines Staatsvertrags ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis regeln, und mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung besteht der maßgebliche Unterschied dieser beiden Vertragsformen darin, dass zur Umsetzung bzw. Durchsetzung des Inhalts eines Verwaltungsabkommens keine parlamentarische Mitwirkung erforderlich ist. Die Vollzugskompetenz liegt in diesem Fall ausschließlich bei der Exekutive. Hingegen ist gerade nicht maßgeblich, ob für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens zuvor eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist. Jedenfalls mit Delegation an die vollziehende Gewalt überträgt die gesetzgebende Gewalt ihr diese Aufgabe. Je nach Inhalt des Vertrags und Art der Umsetzung (administratives oder normatives Verwaltungsabkommen) kann die Bindungswirkung unterschiedlich weit reichen. Unmittelbar gebunden werden stets die am Vertragsschluss beteiligten Länder und der beteiligte Bund, die dabei durch ihre Organe vertreten werden. Besteht der Inhalt des Verwaltungsabkommens in einer konsensual vereinbarten Rechtsverordnung und wird diese auch als solche durch die Vertragsparteien umgesetzt, kann so der Inhalt des Vertrags auch Außenwirkung gegenüber nicht am Vertrag beteiligten Dritten entfalten. An den Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen bestehen grundsätzlich jedenfalls keine ausdrücklichen Verfahrensanforderungen. Notwendig sind aufgrund der Einordnung als rechtsverbindlicher Vertrag aber jedenfalls übereinstimmende Willenserklärungen der vertragsschließenden Organe. Aus diesen ersten Erkenntnissen ergeben sich viele Folgefragen, denen in den folgenden Kapiteln nachgegangen werden soll. Für eine genauere Abschichtung der Probleme sollen insbesondere Verträge zwischen Bund und Ländern (Bund-LänderVerwaltungsabkommen) und den Ländern untereinander (Länderverwaltungsabkommen) unterschieden werden. Geklärt werden soll dabei insbesondere die Frage der konkreten Ermächtigung zum Abschluss innerstaatlicher Abkommen. Wie bereits dargelegt wurde, existieren einerseits verfassungsrechtliche Regelungen, die die Zusammenarbeit von Bund und Ländern konkretisieren. Je nach Art des Inhalts der Vereinbarung kann jedenfalls eine einfachgesetzliche Ermächtigung erforderlich sein. Verbunden mit dieser Kategorisierung sind darüber hinaus die weiteren Wirksamkeitsanforderungen sowie die rechtlichen Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen. Zuletzt muss auch die Rolle der Parlamente genauer in den

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Teil 1: Grundlagen

Blick genommen werden, denen durch Erlass unterschiedlicher Vorschriften in Bezug auf die Informationspflichten der Regierung nicht nur bei der Frage des Erfordernisses einer Ermächtigungsgrundlage, sondern gerade auch hinsichtlich der parlamentarischen Kontrolle bereits vereinbarter Verwaltungsabkommen eine immer wichtigere Rolle zukommt.

Teil 2

Grund und Grenzen einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit § 5 Gang der Untersuchung A. Ausgangsproblematik Bisher konnte festgestellt werden, dass die aktuellen Erkenntnisse zum Verwaltungsabkommen aus einer Gemengelage aus Vertragspraxis, gezogenen Parallelen zu völkerrechtlichen Verträgen und jedenfalls teilweise etablierten rechtswissenschaftlichen Ansätzen erwachsen sind, die sich in ihrer Begründung aber zum Teil wesentlich unterscheiden. Dabei sind in den letzten Jahren und Jahrzehnten aber neue Faktoren hinzugekommen – wie die stärkere Etablierung der Kooperation von Bund und Ländern durch Einführung der Gemeinschaftsaufgaben sowie der wachsende Integrationsprozess in der Europäischen Union –, die in den bestehenden rechtswissenschaftlichen Grundlagen zwangsläufig nicht berücksichtigt werden konnten und die in die Untersuchung des Verwaltungsabkommens (stärker) mit einbezogen werden müssen. Die folgende Kategorisierung und Analyse soll dazu beitragen, ein einheitliches System für das Kooperationsmittel „Verwaltungsabkommen“ zu konstruieren. Die Schwierigkeit der Festlegung der Zulässigkeit und Grenzen von innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen ergibt sich insbesondere daraus, dass sich zwei verschiedene kompetenzielle Probleme überlagern: Einerseits stellt sich die Frage nach der Gewaltenteilung zwischen Parlament und gubernativer Gewalt (horizontale Kompetenzfrage) sowie andererseits die Frage nach der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern (vertikale Kompetenzfrage). Dabei treten diese Kompetenzverteilungsprobleme im Rahmen von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen in anderer Weise auf als im Rahmen von Länderverwaltungsabkommen, sodass diese beiden Formen bereits von vorneherein unterschieden werden müssen.

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

B. Bisherige Ansätze In der Literatur finden sich sowohl Ansätze, die versuchen, entweder die Kooperation im Bundesstaat als solche1 oder eben anhand der einzelnen Kooperationsformen, wie zum Beispiel dem Staatsvertrag2 oder dem Verwaltungsabkommen3, zu erfassen und zu untersuchen. Dabei erfolgte dies teils durch eine allgemeine Analyse4, aber auch durch eine Kategorisierung5, sei es in Form der Trennung lediglich von Bund-Länder- sowie Länder-Länder-Kooperation6 aber auch durch die Analyse bestimmter Kooperationsinhalte7. Häufig wurde dabei zum einen das bundesstaatliche Gefüge besonders in den Fokus genommen, etwa die Problematik der sogenannten Zuständigkeitsabkommen, also solcher Abkommen, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern in bestimmen Angelegenheiten regeln, der freilich vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich vorgegebenen Kompetenzverteilung besondere Brisanz zukommt8. Aufgrund der bereits dargestellten und die innerstaatliche Kooperation maßgeblich beeinflussenden Entwicklungen sowie der grundsätzlichen Bedeutung, die der Kooperation insbesondere zwischen den Regierungen von Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland zukommt, soll im Folgenden zunächst für die Bund-Länder-Verwaltungsabkommen und im Anschluss für die Länderverwaltungsabkommen ein allgemeinerer Ansatz zur Bestimmung der Funktionen und Grenzen des innerstaatlichen Verwaltungsabkommens entwickelt werden.

C. Eigener Ansatz Die folgende Analyse versucht eine umfassende Untersuchung sowie zugleich eine Kategorisierung des Verwaltungsabkommens, ohne sich dabei vor allem auf die Problemfelder Bundesstaat und Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern allein zu beschränken. Ausgangspunkt soll die explizite Frage nach dem „Wer“ und insbesondere damit verbunden das „Warum“ sein, nachdem – wie bereits dar1

Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971. Bortnikov, JuS 2017, S. 27 ff.; Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238 ff.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997. 3 Grundlegend: Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967. Vgl. auch Bartsch, Das Verwaltungsabkommen, 1968; Kölble, DÖV 1960, S. 650 ff.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455 ff. Zum völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen: Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980. 4 Bartsch, Das Verwaltungsabkommen, 1968. 5 So z. B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgabe, 1970, S. 100 ff., der allerdings ein sehr weites Begriffsverständnis zugrunde legt. 6 Vgl. z. B. bei Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971; H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961. 7 Z. B. zum IT-Staatsvertrag Schulz/Tallich, NVwZ 2010, S. 1338 ff. 8 Ausführlich zu diesem Problem Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 177 ff. 2

§ 5 Gang der Untersuchung

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gelegt wurde – die Frage des „Ob“ einer Zulässigkeit des Abschlusses von Verwaltungsabkommen als abschließend und positiv beantwortet gilt. Gemeint ist damit die Frage nach der Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Regierung im Rahmen des Vertragsschlusses. Teilweise wurde bisher die Frage danach, wer für den Abschluss von Verwaltungsabkommen zuständig ist, aufgeworfen9, aber nach hier vertretener Ansicht nicht hinreichend beantwortet, teilweise wird diese Frage als geklärt betrachtet10 ; zum Teil wird aber auch kein hinreichender Erkenntnisgewinn in der Beantwortung dieser Frage erblickt11. Die Frage nach der Zuständigkeit und Abschlusskompetenz ist aber – wie bereits in Teil 1 deutlich hervorgehoben wurde – von immenser Bedeutung, welche insbesondere in den letzten Jahren hervorgekommen ist und kann daher weder als unerheblich noch als abschließend geklärt bezeichnet werden. Im Folgenden sollen vorangestellt zunächst die seit vielen Jahren bestehenden, beständig geänderten, verfassungsrechtlichen Vorgaben zu den Finanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit speziell von innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen untersucht werden, um der Verfassung zu entnehmende Ziele innerstaatlicher Bund-LänderRegierungskooperation zu ermitteln und erste – ggf. verbindliche – Schlüsse allgemein für die konsensuale Bund-Länder-Kooperation zu bestimmen. Daran anknüpfend soll dargelegt werden, dass der deutsche Bundesstaat durch die Ausgestaltung der Kompetenzordnung sowie die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern von Anfang an auf ein kooperatives Miteinander ausgelegt war, das als besonderer Funktionsbereich der Regierungen betrachtet werden kann. Den Regierungen von Bund und Ländern steht – in terminologischer Anlehnung an die bereits für die Gemeinden und Kommunen anerkannte Kooperationsmöglichkeit12 – eine (noch näher zu bestimmende) begrenzte gubernative Kooperationshoheit zu, die als Zulässigkeitsmaßstab für den Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen heranzuziehen ist. Durch die Einführung verfassungsrechtlicher, aber insbesondere auch einfachgesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen für den Abschluss von Verwaltungsabkommen müssen dabei die Kompetenzen der Regierungen erneut und vielleicht auch deutlicher, als bisher geschehen, herausgearbeitet werden. Es soll eine Abstufung zur Kategorisierung des Bund-Länder-Verwaltungsabkommens erfolgen. Eine Begrenzung erfährt die Kooperationshoheit nämlich nicht nur dadurch, dass der Abschluss eines Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Ländern möglicherweise als Verfassungsauftrag grundgesetzlich vorgegeben wird, sondern auch durch die Bindung an das einfache Parlamentsrecht. Neben der damit verbundenen 9

Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 91 ff. Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 217 f. 11 So z. B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 110 Fn. 39. 12 Vgl. zur „Kooperationshoheit“ der Kommunen BVerfG(K) NVwZ 1987, S. 123/124; T. I. Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005. 10

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

Frage, welche Bereiche den Regierungen noch zur freien Gestaltung in Form von Verwaltungsabkommen verbleiben, sind daneben die weiteren Anforderungen an den rechtmäßigen Abschluss von Verwaltungsabkommen sowie ein möglicher Kollisionsfall von Vertrag und Gesetz zu klären. Zuletzt soll auch ein Blick auf die Rechtschutzmöglichkeiten bei Streitigkeiten, die Verwaltungsabkommen unmittelbar oder mittelbar betreffen, geworfen werden. Dabei soll noch einmal betont werden, dass die Arbeit nicht den Anspruch einer lückenlosen Analyse sämtlicher, potenzieller Verwaltungsabkommen hat, sondern vielmehr durch eine Kategorisierung sowie unter Heranziehung einzelner Beispiele Zulässigkeits- bzw. Bewertungsmaßstäbe innerstaatlicher Bund-Länder-Kooperation durch Verwaltungsabkommen entwickelt werden sollen. Dabei werden im Folgenden drei Formen innerstaatlicher Verwaltungsabkommen differenziert: solche, die explizit durch Kooperationstatbestände in der Verfassung vorgesehen sind (Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag), solche, die aufgrund einer entsprechenden parlamentarischen Ermächtigung geschlossen werden können (Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation) sowie solche, die allein durch die originäre Kompetenz der Gubernative legitimiert sind (Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit). Die daran anschließende Analyse der Länderverwaltungsabkommen unter § 7 soll im Wesentlichen einem ähnlichen Aufbau folgen. Auch hier geht es darum insbesondere darzulegen, woraus sich – ebenfalls unter Differenzierung nach den drei Kategorien: Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag, kraft parlamentarischer Delegation und kraft gubernativer Kooperationshoheit – die Zulässigkeit des Abschlusses von Länderverwaltungsabkommen herleitet und welche (landes) verfassungsrechtlichen Grenzen sich ergeben.

§ 6 Bund-Länder-Verwaltungsabkommen A. Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag Bevor auf die allgemeinen Grundlagen sowie die allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen eingegangen wird, sollen zunächst diejenigen verfassungsrechtlichen Vorschriften genauer untersucht werden, die bereits explizite Kooperationstatbestände regeln. Ein solches Vorgehen ist deshalb vorzugswürdig, weil damit bestehende, spezielle Vorschriften, die grundsätzlich allgemeinen Regelungen vorzuziehen sind,13 nicht umgangen werden können. Gerade weil auch im Vergleich zu den landesverfassungsrechtlichen Vorschriften, die allgemeine und auch das innerbundesstaatliche Verhältnis betreffende Kooperationsregelungen enthalten, eine eindeutige bundesrechtliche „Generalklausel“ fehlt, können für einen ersten Erkenntnisgewinn zunächst die Vorschriften über die Fi13

Mann, in: Tettinger/Mann, 2. Teil, § 2, Rn. 92.

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nanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben14 – auch als verfassungsrechtlicher Beginn bundesrechtlicher Kooperationsregelungen für den innerstaatlichen Bereich – herangezogen werden. Erst im Anschluss daran soll die allgemeine und auch verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeit des Abschlusses innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen herausgearbeitet werden. I. Rechtlicher Maßstab Zunächst muss der rechtliche Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag festgelegt werden. Dass lediglich dem Grundgesetz entsprechende Rechtsgrundlagen entnommen werden können, ergibt sich daraus, dass auch nur das Grundgesetz die bundesstaatliche Beziehung zwischen Bund und Ländern regeln kann15. Daneben müssen drei Bereiche differenziert und auch in der folgenden Untersuchung auseinandergehalten werden: Zum einen darf das Grundgesetz im Rahmen der Ausgestaltung der Bund-Länder-Kompetenzverteilung zwar grundsätzlich auch eine Verzahnung dieser beiden Ebenen durch die Einführung von Gemeinschaftsaufgaben oder ähnlichem vorsehen, dabei aber aufgrund von Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG keine faktische Auflösung der Bundesstaatlichkeit herbeiführen (äußerste bundesstaatliche Grenze16). Hierunter ist insbesondere zu verstehen, dass durch die geschaffenen verfassungsrechtlichen Kooperationstatbestände der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit der Länder durch die Einführung zu starker Eingriffsbefugnisse des Bundes nicht ausgehöhlt werden darf. Zum Zweiten können, soweit diese äußerste verfassungsimmanente Grenze gewahrt bleibt, die Regelungen zur Bund-LänderKooperation selbst wiederum durchgreifende Auswirkungen auf die Länder haben, sofern ihnen grundsätzliche Aussagen zur Bund-Länder-Beziehungen entnommen werden können (Auswirkung auf die interföderalen Beziehungen). Nicht zuletzt muss daneben aber auch berücksichtigt werden, dass auch den Ländern aufgrund ihrer Eigenstaatlichkeit sowie eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung insbesondere im Rahmen der Gewaltenteilung unter Achtung der Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG ein gewisser Spielraum verbleibt17 (insbesondere Frage der (Organ-)Zuständigkeit). 14

Vgl. dazu bereits § 1. Huber, Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?, 2004, S. 8; Korioth, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 30, Rn. 11; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 109. 16 Vgl. dazu insb. § 6 A. II. 1. g) aa). 17 Für den hier interessierenden Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen spielen landesverfassungsrechtliche Regelungen insbesondere im Rahmen der Frage der (Organ-) Zuständigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen eine Rolle. Hier bestehen keine besonderen Homogenitätsanforderungen. Die Länder sind insbesondere befugt, die Außenvertretung sowie die Kompetenz zum Abschluss von Rechtsgeschäften selbständig zu regeln. Für die Ausgestaltung des Regierungssystems ist vor allem die ununterbrochene Legitimation zwischen Volk und staatlicher Aufgabenerfüllung erforderlich, dazu Mehde, in: Dürig/Herzog/ 15

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Ausgangspunkt sowohl für die Zulässigkeit als auch die Grenzen sowie Anforderungen an die Bundesländer ist damit das Grundgesetz. Bei Einzelfragen können daneben landesverfassungsrechtliche Regelungen als Maßstab zu berücksichtigen sein. II. Die Ermächtigung zum Abschluss von „Vereinbarungen“ Wie bereits mehrfach betont wurde, gibt es für eine innerstaatliche Kooperation zwischen Bund und Ländern zwar keine verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage im Sinne einer Generalklausel, die den Abschluss von Verwaltungsabkommen konkret regelt. Gleichwohl finden sich vereinzelt Vorschriften, die von sog. „(Verwaltungs-) Vereinbarungen“ sprechen, mithin also von der Möglichkeit (vertraglicher) Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern ausgehen. Diese lassen sich in mehrere Bereiche unterteilen. Zum einen finden sich Regelungen im Bereich der Finanzverfassung, zu nennen sind hier insbesondere die Art. 104b, 104c und 104d GG. Auch in den Gemeinschaftsaufgaben werden Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern in bestimmten Bereichen ermöglicht (Art. 91b und 91c GG). Die Vorschriften, die von einer Regelung explizit durch Gesetz ausgehen (vgl. z. B. Art. 91a GG) werden dabei aufgrund des hier interessierenden Untersuchungsgegenstandes und mit Blick auf die bereits in § 3 D. vorgenommene Definition von vorneherein ausgeklammert. Im Folgenden soll nun auf die einzelnen Regelungsbereiche eingegangen werden, um festzustellen, ob und – wenn ja – in welchen Fällen gerade der Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen vorgesehen ist und inwieweit dies die innerstaatliche Beziehung zwischen Bund und Länder nachhaltig beeinflusst. Denn insbesondere diese verfassungsrechtlich geregelten Fälle und die gegenständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geben wesentliche Anhaltspunkte zur Kategorisierung von Verwaltungsabkommen, ihrer Voraussetzungen und Grenzen. 1. Verwaltungsabkommen über die Finanzhilfen des Bundes an die Länder Als Ausgangspunkt für die Untersuchung verfassungsrechtlich legitimierter Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern kann zunächst Art. 104b Abs. 2 S. 2 GG betrachtet werden. Denn mit der alten Fassung dieser Vorschrift (Art. 104a Abs. 4 GG 1969) hat der Begriff der „Verwaltungsvereinbarung“ – im Sinne einer innerbundesstaatlichen Vereinbarung – überhaupt erst Einzug in die Verfassung gefunden18. Scholz, GG, Art. 28 Abs. 1, Rn. 57. Vgl. hier nur beispielhaft die Regelungen zur Vertretungsmacht des Ministerpräsidenten in Bayern: Art. 47 Abs. 3 BayVerf. 18 Vgl. dazu bereits § 1 A.

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Die Vorschrift bildet damit verfassungsrechtlich einen wesentlichen Anhaltspunkt für die innerstaatliche Kooperation zwischen Bund und Ländern. Es wurde unmittelbar ein sensibler Bereich des Bundesstaates angetastet19 und die Möglichkeit der Disposition und Vermischung einer Materie geschaffen, die eine, wenn nicht gar die wesentliche Bedeutung für die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern darstellt20: der Bereich der Finanzen. Finanzielle Unabhängigkeit bedeutet nicht nur in der Zivilgesellschaft unabhängig agieren zu können, sondern auch für das bundesstaatliche Verhältnis zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat ist sie essentiell.21 So verwundert es nicht, dass zum einen angezweifelt wurde, ob für die Bestimmung von Finanzhilfen durch den Bund gegenüber den Ländern eine „bloße vertragliche Vereinbarung“ ausreichen kann oder hier nicht vielmehr doch eigentlich ein Staatsvertrag, also eine nachträgliche parlamentarische Bestätigung und ggf. gesetzliche Umsetzung, erforderlich ist.22 Zum anderen erklärt dies die stete Diskussion um die Norm überhaupt, ihre Veränderung durch die Föderalismusreformen, mündend in den letzten Änderungen im Rahmen der Verfassungsänderungen im Jahr 201923. Diese Norm als eigentlichen Ausgangspunkt für das Thema dieses Kapitels zu wählen, scheint damit in jedem Fall lohnenswert, gerade weil auch die zum Teil kritischen Stimmen der Literatur24 letztlich nichts an der Einführung der die bundesstaatlichen Finanzbeziehungen maßgeblichen beeinflussenden Regelung geändert haben. Auf der anderen Seite darf natürlich nicht außer Acht gelassen werden, dass die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern einen, wenn nicht gar den „heikelsten Aspekt der bundesstaatlichen Ordnung“25 betreffen; Geld hat insbesondere immer (auch) eine machtpolitische Komponente. Die Investitionskraft eines Landes ist wesentlich für die Entscheidungen des einzelnen Bürgers bei Ausübung seiner demokratischen Rechte. So kann dabei nicht unberücksichtigt bleiben, dass eine finanzielle Unterstützung des Bundes gerne angenommen wird – vielleicht sogar mit einer freiwilligen Selbstpreisgabe mancher Entscheidungskompetenzen26.

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Hillgruber, JZ 2004, S. 837/844; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 47. Vgl. Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 15 mit Verweis auf BVerfGE 34, 9/20, indem auch das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung der Finanzkraft für die Eigenstaatlichkeit zum Ausdruck bringt. 21 Vgl. Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 17. 22 Vgl. insoweit noch zur alten Rechtslage vor der Einführung des Art. 104a GG a. F. (heute Art. 104b GG) Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 57 f. m. w. N. 23 BGBl. I 2019, S. 404. 24 Vgl. dazu bereits § 1 A. sowie sogleich § 6 A. II. 1. b). 25 So sehr zutreffend Hillgruber, JZ 2004, S. 837/844. 26 So lautet jedenfalls wohl der häufige Vorwurf, vgl. dazu u. a. Sokolish, DVBl. 1977, S. 848/849 noch in Bezug auf Art. 104a GG (1969). 20

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a) Zweck der Neueinführung des Art. 104a GG a. F. Bis zur Einführung der Vorschriften über die Finanzhilfen des Bundes in das Grundgesetz existierten eben solche verfassungsrechtlichen Grundlagen gerade nicht, was aber nicht hieß, dass es keine Finanzhilfen gab. Diese Finanzhilfen des Bundes an die Länder waren aber geprägt durch „ein[en] Wildwuchs von Fondswirtschaft und Mischfinanzierung“27,28 sodass es dadurch zu Abweichungen vom grundsätzlichen Lastenverteilungsgrundsatz kam.29 Um aber weiterhin finanzschwache Länder jedenfalls teilweise unterstützen zu können, entschied man sich im Rahmen der Finanzreform 1969 dazu, als Ausnahmetatbestand30 zum Grundsatz der Konnexität, wonach grundsätzlich Bund und Länder jeweils die Ausgaben zu tragen haben, die im Zusammenhang mit ihrer Aufgabenwahrnehmung stehen (vgl. heute verankert in Art. 104a Abs. 1 GG)31, Finanzhilfen des Bundes an die Länder auf eine verfassungsrechtliche Grundlage zu stellen.32 Dieser Ausnahmecharakter galt und gilt insbesondere auch im Verhältnis zu den Regelungen des Bund-Länder-Finanzausgleichs nach Art.106 und 107 GG;33 Finanzhilfen nach Art. 104b GG dienen gerade nicht der Kompensation nicht ausreichender Finanzhilfen nach Art. 107 GG.34 Von Anfang an musste sich die Vorschrift aufgrund der Befürchtung einer zu starken Intervention des Bundes in dem Bereich der Landeskompetenzen35 der Kritik36 ausgesetzt sehen und erfuhr während der Föderalismusreformen einige Änderungen. Zunächst ging es um eine Entflechtung der verfassungsrechtlich legitimierten Mischfinanzierung, bis es dann mit der letzten Verfassungsänderung zu neuen Bund-Länder-Verschränkungen37 gekommen ist.

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Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 7; vgl. auch G. Holch, DÖV 1973, S. 115. Henneke, DVBl. 2019, S. 657/660. 29 Vgl. § 1 A. sowie Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, S. 15 ff. 30 Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 11; Siekmann, DÖV 2002, S. 629/632; Starck, JZ 1975, S. 363/364. 31 Kube, in: BeckOK, GG, Art. 104a, Rn. 5. 32 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 7; Heun/Thiele, in: Dreier, GG, Art. 104b, Rn. 1. 33 Vgl. Waiblinger, Die „Aufgabe“ im Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes, 2000, S. 185 mit Verweis auf BVerfGE 39, 96/108. 34 Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art.104b, Rn. 10; BVerfGE 39, 96/108, 111 f.; Henneke, DVBl. 2019, S. 657/661. 35 Dies lag insbesondere daran, dass die ursprüngliche Fassung in Art. 104a GG keine Begrenzung der Finanzhilfen auf den Bereich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes vorsah; vgl. Heun/Thiele, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 22. 36 Vgl. z. B. Sokolish, DVBl. 1977, S. 848 ff.; Starck, StuW 1974, S. 271 ff.; Lücke, DÖV 1977, S. 495 ff.; Holch, DÖV 1973, S. 115 ff. 37 Gröpl, Staatsrecht I, § 9, Rn. 610. 28

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b) Entwicklung der Vorschrift Bevor im Detail analysiert wird, inwieweit die Finanzverfassungen gerade eine verfassungsrechtliche Grundlage für (Finanz-)Verwaltungsabkommen bilden und welche Probleme damit verbunden sind, soll zum besseren Verständnis zunächst kurz die Entwicklung der Norm(en) bis zum heutigen Stand skizziert werden.38 aa) Vor den Föderalismusreformen Vor den Föderalismusreformen, die zu wesentlichen Änderungen insbesondere mit Blick auf die Eingrenzung der Finanzhilfen führen sollten, war die Möglichkeit einer Mischfinanzierung nach Art. 104a Abs. 4 GG a. F. denkbar weit gefasst. Danach konnte „der Bund für die Länder Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) gewähren, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind.39“ Weiterhin sah (und insoweit hat sich bis heute auch grundsätzlich nichts daran geändert) die Regelung vor, dass das Nähere entweder durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt werden konnte.40 Gleichwohl schien es grundsätzlich von Anfang an klar, dass die Kompetenzen des Bundes durch die Schaffung der Finanzhilfen nicht erweitert werden konnten. Wie dem Wortlaut der alten Fassung entnommen werden kann, waren die Finanzhilfen des Bundes insbesondere grundsätzlich nicht auf solche Bereiche beschränkt, die zum Kompetenzbereich des Gesamtstaates gehörten. Ebenso wenig war der Finanzierungszweck wesentlich eingeschränkt, wenn es hieß, dass er insbesondere dem Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft dienen sollte. Damit ermöglichte Art.104a Abs. 4 GG a. F. unter nur sehr wenigen Voraussetzungen allgemein finanzschwachen Länder finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen. Dieser sehr weit gefassten Vorschrift versuchte dann das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der §§ 71, 72 Städtebaufinanzierungsgesetz (StBauFG) ein wenig Kontur zur verleihen und unternahm eine restriktive Auslegung der Vorschrift zu den Finanzhilfen.41 Das Gericht kam letztlich durch verfassungskonforme Auslegung der Regelungen des Städtebaufinanzierungsgesetzes42 zu dem Ergebnis der Vereinbarkeit mit den grundgesetzlichen Vorgaben. Dabei stellte es insbesondere im Hinblick auf die Auslegung des Art. 104a 38

Vgl. zu den früheren Entwicklungen der Finanzverfassung vor dem Hintergrund der Bund-Länder-Kooperation auch Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 124 ff. 39 Holch, DÖV 1973, S. 115. 40 Holch, DÖV 1973, S. 115. 41 Vgl. BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819 ff. 42 Vgl. BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822 f.

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Abs. 4 GG a. F. fest, dass (1) Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt an die Länder die Ausnahme bleiben und ihre Gewährung rechtlich so geregelt werden muss, dass keine Einflussnahme auf die Entscheidungsfreiheit der Bundesländer dadurch verursacht wird, (2) die Finanzhilfen nicht dazu dienen dürfen, allgemeine wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitische Ziele des Bundes in den Ländern durchzusetzen, (3) das Zustimmungsgesetz alles Wesentliche über das Finanzmittel enthalten muss und nicht zuletzt (4) der Bund die Gewährung der Finanzhilfen nicht an etwaige Bedingungen oder Dotationsauflagen finanzieller oder sachlicher Art, die Einfluss auf die Gestaltungsfreiheit der Länder haben könnten, knüpfen darf.43 Trotz der Präzisierung und Konturierung durch das Bundesverfassungsgericht nahm die Kritik in der Literatur nicht ab.44 Insbesondere die fehlende Begrenzung der Finanzhilfen auf Kompetenzbereiche des Bundes wurden dabei immer wieder angemahnt.45 Es sollte bis zur Föderalismusreform I dauern, bis diese Kritik auch von dem Gesetzgeber aufgenommen und berücksichtigt wurde. bb) Änderungen durch die Föderalismusreformen Die Entflechtungsdiskussion verstärkte sich insbesondere zeitweise während des Wiedervereinigungsprozesses in Deutschland.46 Ziel war es vor allem, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern besser abzugrenzen.47 Neben einigen Veränderungen im Rahmen der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, wie z. B. die Abschaffung der Rahmengesetzgebung48, führte die Reform auch zu Änderungen im Bereich der Finanzen. Die alte Regelung zu den Finanzhilfen des Bundes (Art. 104a Abs. 4 a. F.) wurde in einen neuen, bis heute geltenden, Art. 104b GG erfasst. Die wesentliche Änderung bestand dabei vor allem darin, dass der Bund Finanzhilfen nur noch in den Bereichen gewähren durfte, in denen er auch selbst die Gesetzgebungskompetenz hat.49 Zudem wurde eine Unterrichtungspflicht in Bezug auf die Durchführung der finanzierten Maßnahmen eingeführt (vgl.

43 Vgl. so zusammengefasst die Leitsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, 819. 44 Starck, JZ 1975, S. 363/364; Sokolish, DVBl. 1977, S. 848/849; Selmer, AöR 101 (1976), S. 238/245. 45 Vgl. allgemein dazu Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 3 f. 46 Heintzen, in: von Münch/Kunig, GG Kommentar, Vorb. Art. 104a-115, Rn. 39. 47 Teilweise wurde dabei aber kritisiert, dass im Rahmen der Föderalismusreform weiter an den Grundbestrebungen der Finanzreform von 1969 festgehalten werden sollte, also insbesondere die weitere Fokussierung eines kooperativen Föderalismus, der – trotz ebenso angestrebter klarer Verantwortungsbereiche – eine Zusammenarbeit zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten weiterhin ermöglicht, vgl. insoweit Häde, LKV 2011, S. 97/98. 48 Vgl. dazu und insgesamt zu den Gesetzgebungskompetenzen nach der Föderalismusreform I Degenhart, NVwZ 2006, S. 1209 ff. 49 Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 4; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 3; Heun, in: Dreier, GG, Art. 104b, Rn. 1; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Henneke, GG Kommentar, Art. 104b, Rn. 3.

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Art.104b Abs. 3 GG).50 So wurde das, was das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Entscheidung über das StBauFB versucht hat, über eine restriktive Auslegung der Vorschriften zu erreichen, verfassungsrechtlich deutlicher abgesichert, was mithin wohl auch überwiegend von der Literatur positiv bewertet wurde51. Nach der in Teilen sehr optimistischen Stimmung im Hinblick auf die Zukunft des deutschen Föderalismus nach der Föderalismusreform I von 2006, entwickelte sich nach Ansicht einiger in der Literatur52 mit der zweiten Föderalismusnovelle von 2009 ein neuer bundesstaatlicher Tiefpunkt. Im Fokus dieser Reform standen insbesondere erneut die Bund-Länder-Finanzbeziehungen53. Tatsächlich kam es aber im Rahmen der Finanzregelungen wieder zu einer Gegenbewegung der früheren Entflechtungsbemühung: die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG wurden erweitert54 und insbesondere wurde die Möglichkeit der Finanzhilfen nach Art. 104b GG nicht mehr nur auf den Bereich der Bundesgesetzgebung begrenzt, vielmehr wurden weitere Ausnahmeklauseln hinzugefügt55. Der Bund sollte nunmehr auch dann Finanzhilfen an einzelne Bundesländer leisten dürfen, sofern es zu Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der staatlichen Kontrollen entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, kommt (vgl. Art. 104b Abs. 1 S. 2 GG). Die Einführung dieses neuen Satz 2 wurde vor allem mit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009 begründet.56 Gerade der Auslöser für die Änderung des Art. 104b GG wurde aber oftmals auch als Kritik aufgeführt: Zunächst war eine Änderung der Regelung über die Finanzhilfen nicht vorgesehen, die bedrohliche Wirtschaftssituation führte aber letztlich dazu, dass als Ausnahme zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes als Erfordernis für die Gewährung besonderer Finanzhilfen das Ausreichen einer „Notsituation“ eingeführt wurde.57 Es kann nicht bestritten werden, dass die Eingrenzung auf Finanzhilfen nur im Bereich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf Grund der ersten Föderalismusnovelle durch die zweite Novelle wieder eine Aufweichung erfahren hat und zudem auch durch die

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Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 4; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104b, Rn. 3. 51 So jedenfalls Häde, LKV 2011, S. 97/99, der die erste Stufe der Föderalismusreform „überwiegend als Erfolg“ anerkennt; ebenfalls wohl positiv gestimmt Ipsen, NJW 2006, S. 2801/2806; Knopp, NVwZ 2006, S. 1216/1220; a. A. aber wohl Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592/593. 52 Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592/595; Selmer, NVwZ 2009, S. 1255 ff.; Korioth, JZ 2009, S. 729/736 f. Vgl. zur Diskussion allgemein auch Seckelmann, DÖV 2009, S. 747 ff. 53 Häde, LKV 2011, S. 97/99. 54 Häde, LKV 2011, S. 97/100; Selmer, NVwZ 2009, S. 1255/1257. 55 Häde, LKV 2011, S. 97/100; Selmer, NVwZ 2009, S. 1255/1257; vgl. zur Entwicklung des Art. 104b GG durch die Föderalismusreform II vor dem Hintergrund des Zukunftsinvestitionsgesetzes insbesondere Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609/614. 56 Kube, in: BeckOK, GG, Art. 104b, Rn. 9.1. 57 Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609/615 sehen diese als „ad hoc-Verfassungsänderung“ bezeichnete Reaktion auf die wirtschaftspolitische Lage eher kritisch.

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Erweiterung der Gemeinschaftsaufgaben die Verflechtung von Bund und Ländern im Bereich der Finanzen jeweils wieder zugenommen hat. Dass eine Änderung bzw. Ergänzung des Art. 104b GG insbesondere im Hinblick auf eine schnelle Ermöglichung von Finanzhilfen in Krisensituationen sich als sinnvoll und geboten erweisen kann, zeigt wohl vor allem die jüngst geschlossene Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern zur Unterstützung von Soloselbständigen, kleinen Unternehmen, Freiberuflern und Landwirten58, die durch die Covid19-Pandemie zur Abwehr besonders schwerwiegender wirtschaftlicher Schäden freilich dringend erforderlich war. c) Bundesstaatliche Finanzen nach der Verfassungsänderung vom 20. 02. 201959 Es gibt Verfassungsbestimmungen, die durch ihren Bezug zu aktuellen Entwicklungen einer ständigen Abänderung oder Erweiterung ausgesetzt sind. Dass insbesondere die Regelung über die Finanzhilfen des Bundes an die Länder ein deutliches Beispiel dafür sind, lässt sich an der neuesten Verfassungsänderung erkennen. Zum einen wurde Art. 104b GG erneut geändert. Zudem wurden Art. 104c und Art. 104d GG60 ergänzt, durch die die Möglichkeit von Finanzhilfen im Bereich kommunaler Bildungsinfrastruktur sowie des sozialen Wohnungsbaus eingeführt wurde61. Infolgedessen kam es damit nochmals in Aufweichung zur eigentlichen Zielsetzung der Föderalismusreform I, bei der die Finanzhilfen auf die Bereiche der Gesetzgebungskompetenz des Bundes beschränkt wurden, zu weiteren den Föderalismus in besonderer Weise tangierenden Möglichkeiten der Mischfinanzierung. d) Mischfinanzierung als zweifaches Kompetenzproblem Im Hinblick auf die Föderalismusreform I kann jedenfalls festgehalten werden, dass zumindest in der Vergangenheit ein Versuch unternommen wurde, die Trennung von Bund und Ländern im Bereich der Finanzen wieder stärker zu fokussieren, wenngleich diese auch durch die neuste Verfassungsänderung nach verbreiteter Auffassung62 wieder einen Rückwärtsschritt gemacht hat. Bei einer genaueren Betrachtung der Vorschriften fällt auf, dass nicht nur erneut Bund- und Länderaufgaben 58

Vgl. zum aktuellen Stand (01. 07. 2022) https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/co ronavirus.html [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 59 Vgl. Gesetz Änderung der Art. 104b, 104c, 104d, 125c, 143e des Grundgesetzes, BGBl. I Nr. 11 vom 03. 04. 2019. 60 Vgl. dazu unten § 6 A. II. 1. h). 61 Hier zeigt sich gerade die starke Gegenentwicklung zu den Bestrebungen der Föderalismusreform I. Vgl. bereits zur Entwicklung der Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich § 2 A. II. 62 Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592 ff.; Häde, JZ 2006, S. 930 ff.; Selmer, NVwZ 2007, S. 872 ff.; ders., JuS 2006, S. 1052 ff.

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verflochten werden. Bemerkenswert und bisher kaum thematisiert ist weiter, dass eine Gleichstellung von zustimmungsbedürftigem Bundesgesetz und (vertraglicher) Verwaltungsvereinbarung erfolgt. Diese Problematik wird lediglich am Rande in der Stellungnahme des Bundesrates im Rahmen der Debatte um den Digitalpakt und auch nur in Bezug auf den neuen Art. 104d GG erwähnt.63 Es ergibt sich hier aber eigentlich ein erhebliches Kompetenzproblem. Neben das bundesstaatliche Spannungsfeld64 tritt namentlich das in diesem Kontext nur wenig beachtete65 Gewaltenteilungsprinzip stärker in den Vordergrund. Die Reform führte also nicht nur zu Verschiebungen auf der Föderalismusachse vertikaler Gewaltenteilung des zu Beginn aufgeworfenen Koordinatensystems, sondern auch zu Verschiebungen mit Blick auf die horizontale Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Gubernative. Dass die Frage nach dieser letzteren horizontalen Kompetenzverteilung in der bisherigen Diskussion weitestgehend ausgeklammert wird, ließe sich damit begründen, wenn mit „Verwaltungsvereinbarung“ im Sinne von Art. 104b, c und d GG eigentlich die Form des Staatsvertrags gemeint ist. Durch die dadurch erforderliche Mitwirkung (in Form der nachträglichen Zustimmung und gesetzlichen Umsetzung) durch die Parlamente bestünde dann kein echtes – die Gewaltenteilung berührendes – Kompetenzproblem. Handelt es sich tatsächlich aber um eine verfassungsrechtliche „Gleichstellung“ von zustimmungsbedürftigem (Parlaments-)Gesetz und (Regierungs-)Vertrag, wirft das aber Fragen zur horizontalen Kompetenzverteilung auf, die diskutiert werden müssen. Dass diese Besonderheit jedenfalls einer genaueren Betrachtung bedarf, ergibt sich schon allein aus der Tatsache, dass im Grundgesetz eine parallele Nennung von Gesetz und Vertrag als mögliche Handlungs- bzw. Umsetzungsinstrumente einzigartig ist. Zudem widmet die bisherige Literatur der Verwaltungsvereinbarung als einer der beiden Alternativen überhaupt nur wenige Sätze, obwohl durchaus Beispiele existieren, dass Finanzhilfen nicht (nur) auf Art. 104b Abs. 2 Alt. 1 GG (Bundesgesetz) gestützt werden, sondern auch mit der Verwaltungsvereinbarung operiert wird.66

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Vgl. die Forderung des Bundesrates bei der Einführung des neuen Art. 104d GG im Gegensatz zu den Regelungen der Art. 104b und 104c GG die Investitionen nur durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz und nicht auch durch Verwaltungsvereinbarung zu ermöglich, BR Dr. 165/18 (Beschluss, S. 7). 64 Scholz, Zur Reform des bundesstaatlichen Systems, in: FS Badura, 2004, S. 491/492. 65 Zwar wurde ganz vereinzelt „auf die exekutivlastige Verbundstruktur“ hingewiesen, Heintzen, v. Münch/Kunig, GG, Vorb. Art. 104a–115, Rn. 35 (m. w. N. in Fn. 78). Allerdings ist nicht ersichtlich, dass bisher eine tatsächlich rechtliche Auseinandersetzung mit dem Problem erfolgt ist. Allenfalls wird vor allem die politische Übermacht der Regierung damit angesprochen, ohne dabei aber das Problem der Gewaltenteilung genau in den Blick zu nehmen. 66 Als Beispiel einer auf Art. 104b Abs. 2 GG gestützten „Verwaltungsvereinbarung“ kann die jüngst geschlossene Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung 2021 über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104b des Grundgesetzes zur

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e) Rechtsnatur der Verwaltungsvereinbarungen (Art. 104b GG) Vor diesem Hintergrund ist also für die Zielrichtung dieser Arbeit zunächst die Existenz der Art. 104b ff. GG hinsichtlich ihrer Implikation für das Bundesstaatsprinzip zur Kenntnis zu nehmen und zusätzlich der Blick darauf zu richten, was unter „Verwaltungsvereinbarung“ im Sinne dieser zweiten Kompetenzfrage (Exekutive – Legislative) zu verstehen ist. aa) Wortlaut Dabei bildet der Wortlaut freilich den Ausgangspunkt der Auslegung. Hierbei muss berücksichtigt werden, dass der Begriff der „Verwaltungsvereinbarung“, anders als etwa eindeutige Formen wie Gesetz oder Verordnung, nicht ohne Weiteres einer festen Handlungsform zugeordnet werden kann. Insbesondere besteht mangels der dogmatischen Durchdringung innerbundesstaatlicher Kooperationsformen auch in der Vertragspraxis erhebliche Unsicherheit, ob eine Vereinbarung etwa unter dem Vorbehalt einer Zustimmung durch die gesetzgebende Körperschaft steht.67 Diese Unsicherheit schlägt sich letztlich auch in der Formulierung durch den verfassungsgebenden Gesetzgeber nieder, sodass zu klären ist, ob „Verwaltungsvereinbarung“ im Sinne der Art. 104b ff. GG einen Staatsvertrag oder eben ein Verwaltungsabkommen meint. Abhängig davon, wie der Begriff einzuordnen ist, findet eine stärkere oder geringere Einbindung der Legislative statt, sodass sich die Kompetenzfrage je nachdem drängender oder weniger dringlich stellt. In erster Ansehung spricht freilich für eine stärkere Betonung gubernativer Kompetenzen, dass gerade eine, wenn auch zu bestimmende, Abgrenzung zum klaren Legislativakt Bundesgesetz stattfindet. Darüber hinaus wird rein begrifflich mit „Verwaltungs“-Vereinbarung stärker ein exekutives Element betont. Allein aus dem Wortlaut, da gerade Verwaltungsvereinbarung und Verwaltungsabkommen nicht rein synonym verstanden werden können, lässt sich damit zwar eine Tendenz, nicht aber ein festes Ergebnis ableiten. bb) Systematische Ableitungen aus Finanzierungsabkommen Für die nähere Einordnung der Verwaltungsvereinbarung könnten sich ggf. systematische Ableitungen aus der rechtswissenschaftlichen Beurteilung sog. „allgemeiner Finanzierungsabkommen“ ziehen lassen. Diese gehören zwar auch zum groben Themenkomplex der Finanzkooperation, sind aber nicht explizit verfassungsrechtlich geregelt. Der Unterschied besteht im Wesentlichen darin, dass im Rahmen allgemeiner Finanzierungsabkommen Bund und Länder eine Absprache Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VV Städtebauförderung 2021) vom 18. Dezember 2020, vgl. BAnz. 28. Mai 2021 B1, zwischen Bund und Bundesländern genannt werden. 67 Vgl. z. B. die Vorbemerkung im Rahmen des Abkommens über die gemeinsame Finanzierung der Stiftung „Preußischer Kulturbesitz“ vom 11. Dezember 1996 (GVBl. I/97, [Nr. 4], S.33).

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über die gemeinsame Finanzierung eines Projekts treffen. Solche Vereinbarungen können jedenfalls dann geschlossen werden, wenn Bund und Länder je eigene Aufgaben wahrnehmen, es jedoch aus bestimmten tatsächlichen Gegebenheiten zu einer Überschneidung im Rahmen der Aufgabenerfüllung kommt.68 Dagegen versteht man zwar unter den Verwaltungsvereinbarungen i. S. d. Art. 104b GG ebenfalls eine gemeinsame Absprache von Bund und einem oder mehreren Bundesländern über die Finanzierung bestimmter Projekte. Hier wird jedoch eine einseitige Finanzleistung, eben eine Finanzhilfe des Bundes, an die betroffenen Länder festgelegt, die zweckgebunden ist69. Dies bedeutet freilich nicht, dass der Bund die Finanzierung allein übernimmt; lediglich der Beitrag des Bundes wird vertraglich festgelegt.70 Die übrigen Kosten muss weiterhin das Land selbst tragen.71 (1) Einordnung der Literatur als Staatsverträge Nach Grawert72 und weiteren Stimmen der Literatur73 gehören allgemeine Finanzierungsabkommen zur Kategorie der Staatsverträge. Hauptargument ist dabei insbesondere, dass der Staat an den Haushalt gebunden ist und für die Entscheidung über die Belastung bzw. Ausgaben des Staats das Parlament zuständig ist74.75 Könne die Exekutive durch Vereinbarungen den Staat haushaltsmäßig binden, würde dies zu stark in die Kompetenzen des Parlamentes eingreifen, weil dieser im Zweifel trotz Missbilligung der Vereinbarung unter einem politischen Erfüllungsdruck stehen würde.76 Ebenso lehnt es Grawert ab, in der früheren Regelung des § 45b RHO eine Ermächtigung der Exekutive zum Abschluss etwaiger Vereinbarungen zu erblicken, da insbesondere diese keine Wirkung mehr entfalten würde, sobald der Gesetzgeber in Sondergesetzen oder in anderer Weise seine Zustimmung erteilt.77

68 Vgl. Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 153, wo diese Art von Vereinbarung als unechte Gemeinschaftsaufgabe bezeichnet wird, mit dem Verweis auf BVerwGE 81, 312/314. 69 Vgl. Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 156. 70 Schodder, Föderative Gewaltenteilung, 1989, S. 110 (zur alten Regelung Art. 104 Abs. 4 GG). 71 Schodder, Föderative Gewaltenteilung, 1989, S. 110 (zur alten Regelung Art. 104 Abs. 4 GG). 72 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 57 f. 73 H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 111 f.; H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/24 f. 74 Vgl. H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/24 f.; Mosler, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 19 (1960), S. 131/138 f. 75 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 57 f.; vgl. zu der Diskussion um die Finanzierungsabkommen auch Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 217, Fn. 803. 76 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 57 f. 77 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 58.

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Dieses Zustimmungserfordernis würde auf Landesebene auch durch die zumindest in der Hamburgischen Verfassung zu findende Regelung in Art. 43 S. 3 HmbgVerf bestätigt, in der ein Zustimmungserfordernis der Bürgerschaft bei Staatsverträgen dann vorgesehen wird, wenn die Verträge Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder Aufwendungen erfordern, für die Haushaltsmittel nicht vorgesehen sind.78 Insbesondere also vor Einführung der verfassungsrechtlich legitimierten Finanzhilfen wurde durch die Haushaltsbindung die Möglichkeit des Abschlusses eines (rein gubernativen) Verwaltungsabkommens damit in Teilen der Literatur abgelehnt. (2) Übertragung auf Art. 104b GG? Fraglich ist nun, ob entsprechend dieser Literaturauffassung die Verwaltungsvereinbarung i. S. d. Art. 104b Abs. 2 GG tatsächlich als Staatsvertrag anzusehen ist. Mit dem Hinweis der Literatur, dass der Bundestag bzw. auf Landesebene die Landesparlamente zuständig für die Etatbelastungen und die Festlegung der Ausgaben ist, ist zuzugeben, dass die Entscheidung über die Finanzausgaben grundsätzlich auf Bundesebene eine Aufgabe der Legislative darstellt.79 Daraus ergibt sich, dass soweit sich aus dem durch den Bundestag festgelegten Haushaltsgesetz keine Mittel ergeben, die im Rahmen einer Vereinbarung vom Bund an die Länder zugewiesen werden könnten, die Regierung auch nicht ermächtigt ist, etwaige Mittel auszugeben oder vertraglich zu versprechen; das bedeutet aber also umgekehrt, dass die Regierung durch die Festsetzung bestimmter Mittel ermächtigt wird, diese – wenn auch zweckgebunden – zu verwenden. Dies ergibt sich zudem auch explizit aus § 3 HGrG.80 Nichts anderes gilt auf Länderebene. Selbst wenn beispielsweise Hamburg in seiner Verfassung das Eingehen von Aufwendungen unter einen Zustimmungsvorbehalt stellt, so gilt dies auch nur insoweit, als keine Mittel im (Landes-)Haushaltsgesetz vorgesehen sind. So muss also, auch wenn dies vielleicht auf den ersten Blick etwas umständlich erscheinen mag, differenziert werden, ob die exekutive Gewalt durch das jeweilige Haushaltsgesetz ermächtigt ist oder nicht. Besteht eine solche Ermächtigung, kann die Exekutive ohne weitere Zustimmungserfordernisse als Vertreter den Bund oder das Land durch Verwaltungsabkommen binden. Nur wenn eine solche nicht bestehen sollte, ist die Vereinbarung abhängig von einer nachträglichen Zustimmung des Parlamentes und wäre somit als Staatsvertrag zu qualifizieren.

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Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 37. So weist Mosler zu Recht auch darauf hin, dass die Abgrenzung zwischen Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag insbesondere anhand der Aufgabenverteilung zwischen Exekutive und Legislative festzumachen ist, vgl. Diskussionsbeitrag, VVDStRL 19 (1960), S. 131/138 f. 80 Vgl. Wernsmann, NVwZ 2019, S. 1401/1402; Heintzen, in: HbdStR, Bd. V, § 120, Rn. 51, 56 (Ermächtigungswirkung gegenüber der Bundesregierung). 79

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cc) Die Rechtsprechung zu Art. 104b GG Weitere Ableitungen können aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Finanzhilfen gezogen werden. Zwar lagen auch in diesen Entscheidungen die Schwerpunkte zumeist in der bundesstaatlichen Problematik, die dabei zum Teil auch maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung dieser Vorschrift hatte.81 Gleichwohl können ihr auch Hinweise zur Rechtsnatur der Verwaltungsvereinbarungen i. S. d. Art. 104b Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG entnommen werden. (1) Finanzhilfen im Bereich der Städtebaufinanzierung Die erste wesentliche Entscheidung zu den Finanzhilfen des Bundes ist die bereits erwähnte zur Verfassungsmäßigkeit der §§ 71, 72 StBauFG82. Hinsichtlich der Verwaltungsvereinbarung sind daraus zwei wesentliche Punkte hervorzuheben. Das Bundesverfassungsgericht stellt explizit fest, dass „Verwaltungsvereinbarungen […] den Einsatz der Bundesfinanzhilfen vereinfachen und beschleunigen [können]83“. Derartige Vereinbarungen treten zudem an die Stelle84 eines sonst zu erlassenden Bundesgesetzes. Zugleich stellt das Bundesverfassungsgericht aber auch fest, dass das Bundesgesetz, welches ebenfalls die Finanzhilfen regeln kann, alles Wesentliche enthalten muss und insbesondere die Regelung nicht durch Verwaltungsvorschriften oder Entscheidungen eines Bundesministers überlassen werden darf.85 In Übertragung dieser Überlegung zum Bundesgesetz auf die alternative Verwaltungsvereinbarung könnte sich daher die Frage stellen, ob Verwaltungsvereinbarung daher nicht als reiner Exekutivakt verstanden werden kann. Insoweit schlösse sich die Folgefrage an, inwiefern Bundesgesetz und Verwaltungsvereinbarung kompetenziell tatsächlich zu unterscheiden wären, wenn die (Letzt-)Entscheidungskompetenz grundsätzlich beim Parlament verbleibt. Indes muss hier erneut deutlich zwischen den Kompetenzschienen Bund-Länder einerseits und andererseits Exekutive-Legislative unterschieden werden. Dem Bundesverfassungsgericht ging es gar nicht darum, exekutives Handeln als Grundlage für die Finanzhilfen auszuschließen. Es betonte vielmehr nur, dass wesentliche Punkte nicht durch den Bund gegenüber den Ländern über eine Verwaltungsvorschrift oder Ministerentscheidung, also einseitig imperativ getroffen werden dürfen. Damit sollte nur eine unilaterale Entscheidung des Bundes ohne hinreichende Einbeziehung der Länder ausgeschlossen werden. Sofern also die Länder im Rahmen einer gemeinsamen Vereinbarung mit in die Entscheidung über die Finanzhilfen einbezogen werden, ist eine exekutive Entscheidung als vereinfachte Möglichkeit der Finanzhilfegewährung damit jedenfalls nicht per se ausgeschlossen. 81

Insbesondere BVerfGE 39, 96 =BVerfG NJW 1975, S. 819 ff. Vgl. § 6 A II. 1. b) aa). 83 BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822 (Rn. 6). 84 BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822 (Rn. 6). 85 BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/821 (Rn. 5).

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(2) Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen Die Verwaltungsvereinbarung i. S. d. Art. 104 Abs. 2 GG ist also zunächst eine reine Vereinbarung der Exekutive. Dies wird durch ein weiteres Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 6 Zukunftsinvestitionsgesetz (ZuInvG)86 bestätigt. In dieser Entscheidung ging es unter anderem um die Frage der Informations- und Kontrollbefugnisse des Bundes nach Art. 104b Abs. 2 S. 5 GG (2017). Diese Regelung zielt, zusammen mit der Unterrichtungspflicht nach Art. 104b Abs. 3 GG, darauf ab, zu überprüfen, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Finanzhilfen weiterhin vorliegen.87 Um die Reichweite bzw. Möglichkeit der Informationsbeschaffungsbefugnisse des Bundes zu ermitteln, stellte das Bundesverfassungsgericht zunächst fest, welches Organ die Pflicht zur Überprüfung aus Art. 104b Abs. 2 S. 5 GG (2017) überhaupt trifft. Zuständiges Organ ist danach dasjenige, welches die Entscheidung über die Gewährung der Finanzhilfen getroffen hat.88 Dies ist danach bei einer Gewährung durch Gesetz der Gesetzgeber; bei einer Verwaltungsvereinbarung „jedenfalls die Bundesregierung […]89“.90 Auch wenn die Einschränkung durch die Verwendung des Zusatzes „jedenfalls“ gewisse Unsicherheiten zum Vorschein bringt, so kann auch dieser Feststellung zunächst einmal entnommen werden, dass auch das Bundesverfassungsgericht als Entscheidungsorgan im Rahmen der Verwaltungsvereinbarung jedenfalls die Regierung anerkennt. dd) Zwischenergebnis Der Literatur zu den allgemeinen Finanzierungsabkommen ist zuzugeben, dass vor dem Hintergrund des Budgetrechts des Parlaments91 (vgl. auch Art. 110 Abs. 2 S.1 GG) exekutive Entscheidungen, die zu einer Etatbelastung führen, den Bund oder das Land nicht ohne Weiteres binden können dürfen. Aus der oben erwähnten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird deutlich92, dass bei Vereinbarungen über die Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 2 GG das zuständige Organ gerade nicht das Parlament ist. Zwar ist im Urteil über die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des Zukunftsinvestitionsförderungsgesetzes eine eindeutige Zuordnung nicht erfolgt – mutmaßlich um mögliche Konfliktfelder im Bereich der Gewaltenteilung oder der Bundesstaatlichkeit nicht unberücksichtigt zu lassen. Dennoch muss festgehalten werden, dass aufgrund der Gegenüberstellung von Bundesgesetz und Verwaltungsvereinbarung in Art. 104b Abs. 2 GG unter Verein86

BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549. BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1551 (Rn. 87). 88 BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1552 (Rn. 95). 89 BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1552 (Rn. 95). 90 BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1552 (Rn. 95). 91 Heintzen, in: HbdStR, Bd. V, § 120, Rn. 63. 92 BVerfGE 127, 165. 87

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barung in erster Linie ein Verwaltungsabkommen verstanden werden muss. Dies ergibt sich auch aus der Einschränkung, dass derartige Verwaltungsvereinbarungen nur aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes ergehen dürfen. Indem es also eine Ermächtigung auf Grundlage des Bundeshaushaltes bedarf, wird sichergestellt, dass auch nur in solchen Fällen eine vertragliche Bindung über finanzielle Ausgaben des Bundes entstehen kann. Der Regierung wird diese Aufgabe ex ante in ihrem Zuständigkeitsbereich durch das Parlament übertragen, wodurch der Budgethoheit der Legislative ausreichend Rechnung getragen wird. Durch diese ex ante Übertragung an die Regierung ist der Abschluss der Verwaltungsvereinbarung aber gerade Aufgabe der Regierung. Daher stellen Vereinbarungen nach Art. 104b Abs. 2 GG keinen Staatsvertrag sondern ein Verwaltungsabkommen dar. Dieser Tatsache steht danach auch keine landesverfassungs- bzw. landeshaushaltsrechtliche Vorgabe, wie die des Art. 43 S. 3 HmbgVerf systematisch entgegen, da auch hier eine nachträgliche Zustimmung (damit Einordnung als Staatsvertrag) nur erforderlich ist, soweit die Belastung nicht bereits im Haushalt ex ante festgelegt ist. Freilich würde dann eine solche Vereinbarung für die Vertragspartei, der die erforderlichen Haushaltsmittel nicht zuvor durch Parlamentsentscheidung zugewiesen wurden, einen Staatsvertrag darstellen.93 Durch die Absicherung der mit dem Vorbehalt des Gesetzes vergleichbaren vorangehenden Festsetzung im Bundeshaushalt94 lassen sich damit die Verwaltungsvereinbarungen eindeutig den Verwaltungsabkommen zuordnen; gelichzeitig ist die Problematik der Gewaltenteilung zunächst aufgelöst, da die grundsätzliche Budgetkompetenz des Parlaments beachtet wird. Insoweit ist der ausdrückliche Gesetzesvorbehalt für den Bereich der Finanzhilfen zu begrüßen. Da es im Rahmen der Finanzhilfen nach Art. 104b GG gerade um eine finanzielle Unterstützung der Länder und nicht um die konsensuale Vereinbarung über die Erfüllung bzw. Umsetzung einer staatlichen Aufgabe geht, spielen daneben sonstige Vorbehalte des Gesetzes in diesem Kontext auch keine Rolle. Dennoch darf hier im Ergebnis jedenfalls nicht gänzlich außer Acht gelassen werden, dass das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung, in der es ein Schriftformerfordernis für den Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen im Rahmen des Art. 104a GG (1969) abgeleitet hat, auch die normvertretende Funktion95 dieser Verwaltungsvereinbarungen hervorgehoben und einem Gesetz funktionell gleichgestellt hat. Das Verwaltungsabkommen kann damit die gleichen normativen Festsetzungen treffen wie das alternativ mögliche Bundesgesetz. Die Funktionszuweisung zwischen Parlament und Exekutive erfolgt dabei in der Weise, dass das Parlament die grundsätzliche Hoheit über den Haushalt behält. Die konkrete Ausgestaltung kann daneben ebenfalls durch das Parlament oder aber durch die 93

Zu den sog. „gespaltenen Abkommen“ vgl. bereits allgemein § 3 D. III. 2. c). Die genaue Rechtsnatur des Bundeshaushalts kann hier unberücksichtigt bleiben, da sie jedenfalls als Handlung eindeutig dem Parlament zugerechnet werden kann. 95 BVerfGE 41, 291 = BVerfG NJW 1976, S. 1443/1444. 94

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Regierung erfolgen. Dennoch erfolgt damit auch im Rahmen der Finanzhilfen damit die Ermöglichung von Investitionshilfen durch den Bund im Rahmen einer Funktionszuweisung von Parlament und Regierung. Das klassische Prinzip der Gewaltenteilung bleibt damit dem Grunde nach gewahrt. Die konkrete Ausgestaltung kann daneben aber flexibler, als es die sonst so strikte Aufgabentrennung vorsieht, gehandhabt werden. Ein Demokratiedefizit liegt trotz Gleichstellung von Verwaltungsabkommen und zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz deshalb nicht vor, weil zwar hier die Umsetzungsform tatsächlich zur Disposition gestellt wird. Wie sich aber sogleich insbesondere aus den zu achtenden verfassungsimmanenten Grenzen ergeben wird, obliegt die Dispositionsbefugnis über die Art und Weise der Festlegung der Finanzhilfen im Ergebnis allein dem Parlament. f) Wirksamkeitsanforderungen Mit der Feststellung, dass es sich bei den Vereinbarungen gem. Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG um Verwaltungsabkommen handelt, schließt sich die Frage nach den Anforderungen an die Wirksamkeit und damit verbunden die verfassungsrechtlichen Grenzen dieser Verträge an. Für den Abschluss eines wirksamen Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Länder bedarf es zunächst einmal aufgrund seines Vertragscharakters übereinstimmender Willenserklärungen der am Abkommen beteiligten Bund und Länder (vgl. dazu bereits § 3 D. IV. Diese müssen sich entsprechend über den gem. Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG zulässigen Inhalt, insbesondere die Art der zu fördernden Investitionen einigen. Dass das von den Investitionshilfen betroffene Land auch tatsächlich zustimmen muss, ergibt sich daneben auch unmittelbar aus Art. 104b Abs. 2 S. 3 GG (Einvernehmenserfordernis).96 Die Willenserklärung ist dabei, wie bereits im Rahmen der Bestimmung der Rechtsnatur der Verwaltungsvereinbarung dargelegt wurde (§ 6 A. II. 1. e)), durch die Regierung als die durch den Bundeshaushalt ermächtigte Kraft abzugeben. Der Bund hat bei der Entscheidung, welchen Ländern er Finanzhilfen gewähren möchte, den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu wahren, denn durch die finanzielle Unterstützung darf kein (finanzielles) Ungleichgewicht zwischen den einzelnen Bundesländern entstehen.97 Neben den tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 104b GG – insbesondere der inhaltlichen Eingrenzung der Fälle, in denen Finanzhilfen gewährt werden dürfen – in Absatz 1, bedarf es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des Abschlusses der Vereinbarungen der Schriftform. Dies begründet es insbesondere damit, dass den Verwaltungsvereinbarungen die gleiche Funktion und Bedeutung zukommt wie den zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzen i. S. d. Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG.98 96 Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 46; BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822. 97 BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819, 822. 98 BVerfGE 41, 291 = BVerfG NJW 1976, S. 1443 (Ls. 2), 1444 f.

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g) Verfassungsrechtliche Grenzen Auch wenn damit sowohl die Rechtsnatur der „Verwaltungsvereinbarung“ i. S. d. Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG geklärt werden konnte und die Wirksamkeitsanforderungen grob skizziert wurden, ist damit jedoch noch nicht die Frage beantwortet, wo die verfassungsrechtlichen Grenzen für den Abschluss dieser Bund-Länder-Verwaltungsabkommen liegen. Es ergeben sich verfassungsimmanente Schranken aus dem Gewaltenteilungsprinzip zwischen Exekutive und Legislative als horizontaler Kompetenzgrenze, sowie dem Bundesstaatsprinzip als vertikaler Kompetenzgrenze des interföderalen Verhältnisses. aa) Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip Das Budgetrecht des Bundestags ist eine wesentliche Konkretisierung des Gewaltenteilungsprinzips (Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 2, 3 GG)99 und sichert die Kontrolle über die Regierung100. Dabei bietet es gleichzeitig auch den Ausgangspunkt für zwei wesentliche Fragen nach den Grenzen der Verwaltungsabkommen nach Art. 104b Abs. 2 GG. Es stellt sich zum einen die Frage, ob Verwaltungsabkommen überhaupt ohne eine entsprechende Festlegung im Haushalt durch die Bundesregierung abgeschlossen werden dürfen (Reichweite des Parlaments- bzw. Haushaltsvorbehalts). Zum anderen stellt sich die Frage, inwieweit Verwaltungsabkommen über den Geltungszeitpunkt des Haushaltsplans hinauswirken dürfen (zeitliche Grenze). (1) Reichweite des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts Die erste Frage scheint aufgrund des Wortlauts des Art. 104b Abs. 2 GG zunächst relativ leicht zu beantworten zu sein. Die Verwaltungsvereinbarung muss „aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes“ eingegangen werden, was grundsätzlich bedeutet, dass ohne eine entsprechende Ermächtigung durch das Bundeshaushaltsgesetz ein Abschluss eines solchen Verwaltungsabkommens nicht möglich erscheint. Dennoch stellt sich die Frage, insbesondere unter Berücksichtigung der gewünschten Flexibilität durch vertraglich vereinbarte Finanzhilfen, wie streng dieser Haushaltsvorbehalt tatsächlich zu verstehen ist. Die erste Möglichkeit, diese Problematik zu umgehen, wäre eine Differenzierung zwischen der allgemein durch das Bundeshaushaltsgesetz vermittelten Vertretungsmacht der Regierung („rechtliches Können“ im Außenverhältnis) und ihrer Vertretungsbefugnis („rechtliches Dürfen“ im Innenverhältnis)101. Insoweit ist 99 J. Wolff, NJW 2012, S. 812; vgl. auch zum Haushaltsplan als „staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform“ BVerfG NVwZ 2012, S. 495/496 (Rn. 107). 100 Kalb/Roßner, NVwZ 2012, S. 1071/1072; vgl. auch BVerfGE 130, 318 = BVerfG NVwZ 2012, S. 495/496 (Rn. 105). 101 Vgl. die ausführliche Analyse in Bezug auf die Wirksamkeit zivilrechtlicher Verträge im Verhältnis zum parlamentarischen Budgetrecht bei J. Wolff, NJW 2012, S. 812 ff., die diese Abgrenzung vornimmt und unter anderem aufgrund der Rechtsprechung des BVerfGE 130, 318 = BVerfG NVwZ 2012, S. 495 ff. ebenfalls eine solche Differenzierung ablehnt.

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nämlich zu beachten, dass Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG nicht direkt auf den Haushaltsplan, sondern lediglich auf das Haushaltsgesetz des Bundes verweist. Eine Differenzierung zwischen Vertretungsmacht und Vertretungsbefugnis in Anlehnung an die zivilrechtliche Vertretungslehre ist an dieser Stelle jedoch aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen. Das Bundesverfassungsgericht betont zutreffend, dass insbesondere aufgrund der Regelungen von Art. 111 und 112 GG, die bestimmte Möglichkeiten der Ausgabenbetätigung durch die Bundesregierung auch ohne vorherige Ermächtigung durch Gesetz vorsehen, die Fälle außerplanmäßiger Ausgaben abschließend geregelt sind und in den übrigen Fällen haushaltsrelevante Ausgaben auch nur dann getätigt werden dürfen, wenn diese Mittel im Haushaltsplan festgesetzt sind.102 Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass Art. 104b Abs. 2 GG zunächst einmal nur auf das Haushaltsgesetz, welches nicht die expliziten Finanztitel an sich beinhaltet, verweist, da das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan, der als Anhang dem Haushaltsgesetz beigefügt wird und dadurch seine Gültigkeit erlangt103, eine Einheit bilden und zusammen die Befugnisse und Verantwortlichkeiten im Rahmen des Budgetrechts festlegen.104 Eine Trennung von Außen- und Innenverhältnis der Vertretung würde den eigentlichen Sinn und Zweck der Haushaltsplanung und der Haushaltshoheit des Parlaments gerade verkennen. Somit stellt sich die Frage, ob Verwaltungsabkommen über Finanzhilfen jedenfalls dann ohne haushaltsrechtliche Festsetzung geschlossen werden dürfen, wenn ein Fall des Art. 111 Abs. 1 lit. b GG vorliegt, nach dem dem Wortlaut nach die Bundesregierung ermächtigt ist, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind, um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen. Diese rechtliche Begründung kann nicht nur aufgrund eines bestehenden Gesetzes, sondern auch durch einen Vertrag in Betracht kommen.105 Hier könnte bereits der Wortlaut der Vorschrift einen konkreten Hinweis geben. Die Verpflichtungen müssen bereits „begründet“ sein.106 Art. 111 GG würde danach gerade nicht zu einer Eingehung vertraglicher Ausgabenverpflichtungen des Bundes ohne Etatfestlegung legitimieren. Allerdings wird teilweise vertreten, dass Art. 111 Abs. 1 GG gleichwohl auch das Eingehen neuer Verpflichtungen erlaubt.107 Nach dieser Ansicht sei kein qualitativer 102

BVerfGE 20, 56 = BVerfG NJW 1966, S. 1499/1501. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10, Rn. 50; zur Erstreckung der Rechtswirkung auf sämtliche Einzelpläne obwohl lediglich der Gesamtplan als Anhang beigefügt ist, vgl. daneben BVerfGE 20, 56/93; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 163 f. 104 BVerfGE 20, 56 = NJW 1966, S. 1499/1501. 105 Vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 111, Rn. 47; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 13, Rn. 17. 106 Vgl. Reimer, in: BeckOK, GG, Art. 111, Rn. 27; Gröpl, in: ders., BHO/LHO, § 1 Anh., Rn. 17; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 111, Rn. 9. 107 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 13, Rn. 22; Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 111, Rn. 62; Fischer, VerwArch 98 (2007), S. 543/556. 103

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Unterschied bei dem Vorgriff auf den Gesetzgeber durch die Tätigung von Ausgaben ohne Etat oder die Eingehung von Verpflichtungen ohne Festlegung im Haushaltsplan ersichtlich.108 Gegen diese Ansicht spricht jedoch der klare Wortlaut des Art. 111 Abs. 1 GG.109 Eine weitergehende analoge Anwendung110 scheidet jedenfalls für den konkreten Fall des Art. 104b GG aus. Dieser statuiert in seinem Absatz 2 einen besonderen Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt bzw. Haushaltsvorbehalt für den Bund, der insbesondere auch durch den Verweis auf das Haushaltsgesetz bei dem Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen zu berücksichtigen ist. Aufgrund dieses bundesstaatlichen Konfliktfeldes und dem besonderen Erfordernis der Kontrolle durch den Gesetzgeber ist hier eine (weitergehende) Anwendung des Ausnahmetatbestandes des Art. 111 GG abzulehnen. Insoweit muss hier das Budgetrecht der Exekutive111 in den eindeutigen und restriktiv auszulegenden Schranken der Art. 111, 112 GG bleiben. Art. 104b Abs. 2 GG ist – soweit er sich durch den Verweis auf das Haushaltsgesetz auf Haushaltsrecht bezieht – als eine speziellere Vorschrift gegenüber dem Budgetrecht der Exekutive zu sehen. (2) Zeitliche Begrenzung Eine andere Frage ist nun, inwieweit Verwaltungsabkommen nach Art. 104b Abs. 2 GG aufgrund der haushaltsrechtlichen Grundsätze einer zeitlichen Grenze/ Befristung unterliegen. In der Praxis werden Verwaltungsabkommen zwar häufig112 – aber bei weitem auch nicht immer – nur für ein Jahr abgeschlossen.113 Es stellt sich allerdings die Frage, ob es tatsächlich auch verfassungsrechtlich zwingend ist, das Verwaltungsabkommen zeitlich zu begrenzen oder ob eine (wenn auch befristete) längere vertragliche Bindung möglich ist. Von Letzterem geht die Regelung nämlich aus, Art. 104b Abs. 2 S. 6 GG. Eine zeitliche Begrenzung könnte aber (verfassungsrechtlich und schon unbeschadet haushaltsrechtlicher Besonderheiten) erforderlich sein, wenn sich aus Art. 20 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 1 GG das Verbot eines wahlperiodenübergreifenden Haushalts ergibt,114 was sich entsprechend auch auf die 108 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 13, Rn. 22; Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 111, Rn. 62; Fischer, VerwArch 98 (2007), S. 543/556. 109 Auf einen insoweit für die Ausweitung auch auf die Eingehung von Verbindlichkeiten eindeutigeren Wortlaut z. B. in Art. 62 MVVerf weist insoweit Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 13, Fn. 58 hin. 110 Wohl den entgegenstehenden Wortlaut sehend und daher für eine analoge Anwendung sich aussprechend Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 111, Rn. 62. 111 Fischer, VerwArch 98 (2007), S. 543. 112 So jedenfalls in den Fällen der Vereinbarungen, die auf § 164b BauGB gestützt werden, vgl. Schmitz, BeckOK, BauGB, § 164b, Rn. 6, allerdings auch mit dem Hinweis, dass die Vereinbarungen zwar jährlich neu aber dann häufig mit überwiegend gleichem Wortlaut erneuert werden, was zwar formal zu einem neuen Vertrag führt, faktisch aber lediglich die Verlängerung der Gewährung von Finanzhilfen darstellt. 113 Auf diese Praxis weisen Battis/Klein/Rusteberg, DVBl. 2009, S. 682/686, 687 hin. 114 Reimer, in: BeckOK, GG, Art. 110, Rn. 62; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 110, Rn. 61; a. A. Wernsmann, NVwZ 2019, 1401 ff.

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damit verbundene Ermächtigung zum Eingehen der Verwaltungsabkommen auswirken müsste. Das würde konkret bedeuten, dass die Exekutive nicht nur von einer Ermächtigung des Parlamentes überhaupt, sondern von einer Ermächtigung des aktuell bestehenden Parlamentes abhängig wäre. Unabhängig aber von einem möglichen Erfordernis den Haushalt jedenfalls an die Dauer der Legislaturperiode zu binden, werden durch die Regelungen zum Haushaltsrecht und auch zu den Finanzhilfen selbst zunächst zeitliche Vorgaben festgelegt, insbesondere durch den Grundsatz der Periodizität (vgl. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG)115 und das Fälligkeitsprinzip (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG, § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO)116,117 sowie speziell durch die vorgesehene Befristung in Art. 104b Abs. 2 S. 6 GG. Zum einen ist das sog. Jährigkeitsprinzip118 als Ausdruck der Periodizität des Haushalts zu berücksichtigen, nach dem sich jedenfalls auf Bundesebene etabliert hat, dass das Bundeshaushaltsgesetz lediglich für ein Jahr verabschiedet wird.119 Damit stellt sich zunächst die Frage, inwieweit Finanzhilfen, die der Bund den Ländern gewährt, überhaupt Ausgaben verteilt auf mehrere Jahre erlaubt. Grundsätzlich ist nämlich daneben auch der Fälligkeitsgrundsatz zu wahren, vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG, § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO, nach dem nur die Einnahmen und Ausgaben im Bundeshaushalt veranschlagt werden können, die in dem betroffenen Haushaltsjahr auch fällig werden.120 Sofern ein Verwaltungsabkommen aber die jährliche Zahlung von Beträgen vorsieht, ergeben sich hier unterschiedliche Fälligkeitszeitpunkte, die diesem Grundsatz entgegenstehen würden. Hier ist aber wiederum zu berücksichtigen, dass zum einen Doppelhaushalte grundsätzlich zulässig sind121 und insbesondere zum anderen mit der sog. Verpflichtungsermächtigung122, vgl. insbesondere §§ 6, 38 BHO, die Möglichkeit geschaffen wurde, die Exekutive zur Tätigung von Ausgaben zu ermächtigen, die erst nach Ablauf des aktuellen Haushaltsjahres anfallen.123 Diese Verpflichtungsermächtigungen124, 115

Vgl. dazu z. B. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 110, Rn. 133 ff. Vgl. dazu z. B. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 110, Rn. 149 ff. 117 Dass hierfür die Bewirtschaftung der Bundesmittel durch die Landesexekutive (bzw. durch die Gemeinden) nach Art. 104b GG auch im Übrigen die Vorgaben des Bundes zu berücksichtigen sind, ergibt sich mittlerweile klarstellend aus § 19 Abs. 3 HGrG, vgl. dazu auch Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, § 38, Rn. 44 ff. 118 Vgl. Reimer, in: BeckOK, GG, Art. 110, Rn. 61a. 119 Reimer, in: BeckOK, GG. Art. 110, Rn. 61a. 120 Gröpl, in: ders., BHO/LHO, § 16, Rn. 8. 121 Reimer, in: BeckOK, GG, Art. 110, Rn. 62; vgl. zum Ganzen und zur Entwicklung auch Wernsmann, NVwZ 2019, S. 1401/1402. 122 Diese sind von den Ausgabeermächtigungen abzugrenzen, welche die Verwaltung lediglich ermächtigt, im konkret betroffenen Haushaltsjahr Ausgaben zu leisten, Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, 2015, S. 9. 123 Gröpl, in: Gröpl, BHO/LHO, § 6, Rn. 14 f. 124 Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 217, Fn. 803 sieht die Möglichkeit der Verpflichtungsermächtigung eher kritisch und weist auf den Streit in der Literatur insbesondere hinsichtlich der Praxis im Rahmen von Finanzierungsabkommen hin. Er kritisiert ins116

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welche grundsätzlich im Haushaltsplan anzugeben sind125, haben letztlich eine doppelte Funktion. Zum einen legen sie auch bei längerfristigen Projekten das Erfordernis einer konkreten Ermächtigung durch das Parlament fest, zugleich ermöglichen sie aber auch eindeutig die Möglichkeit für die Exekutive, vorausschauende und längerfristige Ausgaben tätigen zu können126, sofern sie entsprechend im Bundeshaushaltsplan vorgesehen werden127.128 Darüber hinaus ergibt sich ebenfalls aus § 38 Abs. 2 BHO die Möglichkeit über- und außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen, also insbesondere solche Fälle, in denen der Haushaltsplan für den geplanten Zweck gerade keine Verpflichtungsermächtigung vorsieht, die durch eine im Ermessen des Bundesfinanzministers stehende Zulassung legitimiert werden können.129 Das Instrument der (über- oder außerplanmäßigen) Verpflichtungsermächtigung bietet somit eine hinreichende Möglichkeit (sofern ggf. die besonderen Voraussetzungen des § 38 BHO erfüllt sind), dass Bund und Länder Verwaltungsabkommen schließen können, die eine auf mehrere Jahre bezogene Leistung von Finanzhilfen regeln. Entscheidend ist jedenfalls, dass diese Posten grundsätzlich im Haushaltsplan vorgesehen sind und dass bei besonderen Abweichungen entsprechend dem § 38 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 2 BHO die Zulassung durch das Bundesministerium der Finanzen einzuholen ist. Die längerfristige Planung von Finanzhilfen über das grundsätzlich übliche Haushaltsjahr hinaus steht dem besonderen Parlamentsvorbehalt des Art. 104b Abs. 2 GG insoweit nicht entgegen, als dies im Haushaltsplan durch entsprechende Verpflichtungsermächtigungen abgebildet werden kann. Auch mit Blick auf das Verbot eines wahlperiodenübergreifenden Haushaltes, das ggf. aus Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 38 Abs. 1 GG hergeleitet werden könnte, ergibt sich über die durch das Haushaltsrecht und Art. 104b Abs. 2 S. 6 GG vorgegebenen Grenzen hinaus keine weitere zeitliche Grenze. Eine solche Schranke, die sich an der Legislaturperiode des Parlamentes orientiert, hat selbst bei grundsätzlicher Anerkennung einer solchen im konkreten Fall zurückzutreten, da Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG eine Gleichstellung von zustimmungsbedürftigem Bundesgesetz, das ebenfalls besondere, dass Verwaltungsabkommen häufig keinen Hinweis auf die aufschiebende Bedingung der Zustimmung bzw. Ermächtigung durch das Parlament enthalten, sofern eben gerade die vereinbarte Finanzierung eben noch nicht im Etat ausgewiesen ist. Nach der hier vertretenen Differenzierung führt eine fehlende Ermächtigung dazu, dass die Rechtsverbindlichkeit von der Beteiligung des Parlamentes abhängig ist (Staatsvertrag). Solange eine solche fehlt, kann der Vertrag keine Verbindlichkeit entfalten. Zu einer möglichen Teilunwirksamkeit von Verträgen siehe § 6 E. I. 3. b). 125 Vgl. dazu und zum Aufbau der Einzelpläne Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, 2015, S. 13. 126 Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 38, Rn. 5. 127 Vgl. Klopefer/Lenski, NVwZ 2006, S. 501/503; Rossi, in: Gröpl, BHO/LHO, § 38, Rn. 5. 128 Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, 2015, S. 9. 129 Vgl. dazu und den Voraussetzungen Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, 2015, S. 48.

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nicht an eine aus der Legislaturperiode herzuleitende Frist gebunden ist, und der Verwaltungsvereinbarung auf Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes vornimmt.130 Zum anderen muss berücksichtigt werden, dass bereits Art. 104b Abs. 2 S. 6 GG eine befristeten Gewährung – allerdings ohne Zeiträume oder eine Höchstgrenze zu benennen – vorschreibt, sodass die Mittel nur für einen bestimmten Zeitraum gewährt werden dürfen und ihre Verwendung auch in regelmäßigen Abständen zu kontrollieren ist. Diese Vorschrift dient zwar vor allem dazu, die zweckentsprechende Mittelverwendung zu überprüfen.131 Das hat nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die gewährende Stelle selbst zu erfolgen (bei Verwaltungsvereinbarungen grundsätzlich die Regierung132).133 Die Regel führt jedenfalls mittelbar auch dazu, dass die Gewährung durch die Verwaltungsvereinbarungen keinen grenzenlosen Zeitraum erfassen kann, sondern verdeutlicht, dass aufgrund des Erfordernisses der Einstellung von Ausgaben in den Haushaltsplan diese vorhersehbar und zeitlich begrenzt sein müssen. (3) Ergebnis: Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip Die erste verfassungsimmanente Schranke ergibt sich damit gem. Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 2, Abs. 3 GG aus dem Gewaltenteilungsprinzip. Das Budgetrecht des Bundestags begrenzt die Möglichkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen nach Art. 104b Abs. 2 GG in der Hinsicht, dass sich das Recht zur vertraglichen Eingehung von Verbindlichkeiten des Bundes gegenüber den Ländern in Form von Finanzhilfen grundsätzlich aus dem Haushalt ergeben muss. Ohne Etatfestsetzung ist die vertragliche Verpflichtung maximal in den (restriktiv auszulegenden) Grenzen des Art. 111 Abs. 1 lit. b GG möglich. Eine zeitliche Grenze bzw. Befristung ergibt sich zum einen daraus, dass Art. 104b Abs. 2 S. 6 GG selbst eine solche Befristung vorsieht, wobei hier kein fester Zeitraum vorgegeben wird, sondern dies von der jeweiligen Art der Gewährung und Verwendung abhängig gemacht wird. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass – als Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Jährigkeitsgrundsatz sowie Fälligkeitsprinzip – Verpflichtungsermächtigungen Finanzhilfen durch Verwaltungsabkommen für mehrere Jahre ermöglichen und dadurch gleichwohl dem erforderlichen Haushaltsvorbehalt entsprochen werden kann. Durch die Möglichkeit der 130

Auch im Übrigen ist die Verfassungswidrigkeit eines wahlperiodenübergreifenden Haushaltes mit der Argumentation von Wernsmann, NVwZ 2019, S. 1401 ff. abzulehnen. 131 Kube, in: BeckOK, GG; Art. 104b, Rn. 23; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 51 f. 132 Indem das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung in BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549 ff. durch die Verwendung einer Einschränkung mit „jedenfalls“ zum Ausdruck gebracht hat und die Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt steht, dass die Finanzhilfen auch durch das Bundeshaushaltsgesetz vorgesehen sind, muss strenggenommen von einer Gewährung von Legislative und Exekutive ausgegangen werden, sodass die Überprüfung wohl beiden Stellen zuzugestehen wäre. 133 BVerfGE 127, 165 = BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1552 (Rn. 95).

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Darstellung im Haushaltsplan wird damit das Ermächtigungs- und Kontrollrecht des Parlamentes insoweit hinreichend gewahrt. Durch dieses Wechselspiel von tatbestandlicher, zeitlicher Begrenzung auf der einen Seite und zugleich der Möglichkeit von Verpflichtungsermächtigungen auf der anderen Seite, wird eine relativ flexible Handhabung eröffnet ohne dabei die Gefahr einer „Dauerfinanzierung“134 entstehen zu lassen. Nicht zuletzt muss darüber hinaus berücksichtigt werden, dass die Regelung über Finanzhilfen in Form eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes oder über eine Verwaltungsvereinbarung nicht als streng getrennte alternative Regelungs- bzw. Handlungsformen betrachtet werden dürfen. Vielmehr hat sich in vielen Bereichen etabliert, dass zunächst ein konkretisierendes Gesetz zur allgemeinen Regelung der Finanzhilfen geschaffen wurde, auf dessen Grundlage sodann die genauere Ausgestaltung in Form einer Verwaltungsvereinbarung geklärt wurde. Als Beispiele können hier das Zukunftsinvestitionsgesetz sowie das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz genannt werden.135 Dem Erfordernis einer Ermächtigung durch den parlamentarischen Gesetzgeber wird damit in doppelter Form Rechnung getragen, was allerdings nach dem Grundgesetz, was lediglich die Legitimierung durch das Bundeshaushaltsgesetz fordert, nicht notwendig wäre. bb) Grenzen aus dem Bundesstaatsprinzip Darüber hinaus unterliegt die Gewährung von Finanzhilfen durch den Bund an die Länder auch bundesstaatlichen Grenzen (Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG). Grundsätzlich tragen nämlich Bund und Länder gem. Art. 104a Abs. 1 GG die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, selbst. Ausnahmen sind nur dann zulässig, wenn diese durch das Grundgesetz vorgesehen sind. Die grundsätzliche Trennung der Ausgabenlast ist vor dem Hintergrund der Eigenstaatlichkeit der Länder wesentlich, da es die Finanzhoheit der Gliedstaaten136 zum Ausdruck bringt.137 Wie bereits betont, stellt die Regelung des Art. 104b GG eine besondere Durchbrechung dieses Konnexitätsgrundsatzes dar.138 Es kommt also zu einer „Mischfinanzierung“139 in Form von Bundeszuschüssen an die Länder140. Dabei kann die finanzielle Beteiligung des Bundes auch gleichzeitig einen Zuwachs des je134

v. Arnim, in: HdbStR, Bd. VI, § 138, Rn. 64. Die VV Städtebauförderung 2021 findet beispielsweise eine Ermächtigung in § 164b BauGB (vgl. insoweit auch den Verweis in der Präambel der Vereinbarung). 136 Vgl. dazu Fassbender, NVwZ 2009, S. 737/739. 137 Fassbender, NVwZ 2009, S. 737/739; Dolde/Porsch, NVwZ 2011, S. 833/834; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104a, Rn. 19; H. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609/613; vgl. ebenso BVerfGE 72, 330/386 f. 138 Kempny, ZRP 2014, S. 14/17; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 12; Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 104b, Rn. 15. 139 Häde, LKV 2011, S. 97/99; Waldhoff, KritV 2008, S. 213 ff.; vgl. zum Ganzen auch v. Arnim, in: HdbStR, Bd. VI, § 138, Rn. 43 ff. 140 v. Arnim, in: HdbStR, Bd. VI, § 138, Rn. 55. 135

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denfalls faktischen Einflusses der Ausübung der davon betroffenen Aufgaben durch den Bund bedeuten141. Die Entwicklung der Vorschrift des Art. 104b GG zeigt, dass, insbesondere durch den Anstoß des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen seiner Entscheidung zum Städtebauförderungsgesetz142,143 jedenfalls teilweise erkannt wurde, dass die ursprüngliche Fassung der Norm die Finanzhoheit der Länder zu wenig im Blick hatte und dagegen zu starke Ingerenzen des Bundes ermöglicht hat. Dies war insbesondere der Tatsache geschuldet, dass bis zur Föderalismusreform I die Gewährung von Finanzhilfen nicht an die Gesetzgebungskompetenz des Bundes geknüpft war.144 Durch die Einführung dieser Voraussetzungen und weiterer Regelungen, wie insbesondere die Befristung der Finanzhilfen145 und die Erforderlichkeit, das Einvernehmen der Länder146 einzuholen, wurden die Ingerenzen des Bundes stark eingegrenzt und es wurde insbesondere ermöglicht, dass die Entscheidung über die Finanzhilfen des Bundes, auch wenn sie grundsätzlich weiter in seinem Ermessen stehen,147 von der Mitsprache bzw. der Zustimmung der Länder abhängig ist. Dies drückt sich gerade auch durch die Regelung durch Verwaltungsabkommen aus, da hier aufgrund des Vertragscharakters die Bedeutung beider Parteien besonders hervorgehoben wird, auch wenn natürlich ebenso nicht verkannt werden darf, dass auch die Regelung durch Bundesgesetz von der Zustimmung des Bundesrates abhängig ist. Auch wenn es insbesondere durch die Erweiterungen der Finanzhilfemöglichkeiten über die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinaus aufgrund einer Naturkatastrophe oder außergewöhnlicher Notsituationen zu einer Aufweichung der Voraussetzungen gekommen ist, was zu einer erneuten starken Kritik in der Literatur geführt hat148, muss natürlich vor dem Hintergrund einer notwendigerweise re141

Die Gewährung von Finanzhilfen darf grundsätzlich nicht unter der Gegenleistung etwaiger Mitgestaltungsbefugnisse des Bundes erfolgen (quasi Mischfinanzierung ohne Mischverwaltung). Dennoch kann bezweifelt werden, dass ein zumindest faktischer Einfluss bei der Vereinbarung über Finanzhilfen völlig auszuschließen ist, vgl. insoweit auch v. Arnim, in: HdbStR, Bd. VI, § 138, Rn. 59. 142 BVerfGE 39, 96. 143 Waiblinger, Die „Aufgabe“ im Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes, 2000, S. 187. 144 Häde, LKV 2011, S. 97/99; v. Arnim, in: HdbStR, Bd. VI, § 138, Rn. 57. 145 Korioth, ZG 2007, S.1/6 sieht in dieser Fristregelung gerade einen Nachteil für die Länder, ohne dies aber genauer auszuführen. 146 Dieses Erfordernis des Einvernehmens wurde als „Prinzip der Einstimmigkeit“ bereits in Art. 7 Abs. 1 S. 1 der Grundvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Art. 104a Abs. 4 des Grundgesetzes von 19. September 1986 (MinBlFin. 1986, S. 238) festgelegt, in der eine allgemeine Rahmenregelung für den Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen getroffen wurde. 147 Kube, in: BeckOK, GG, Art. 104b, Rn. 15; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 104b, Rn. 15; vgl. BVerfGE 39, 96/113, wann sich die Ermessensentscheidung des Bundes zu einer Pflicht zur Gewährung von Finanzhilfen verdichten kann. 148 Vgl. z. B. Huber, NVwZ 2019, S. 665/669 der auf den damit einhergehenden wachsenden Einfluss des Bundes auf die Länder hinweist.

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striktiven Auslegung dies im Hinblick auf die Finanzhoheit der Länder noch als verfassungsrechtlich legitim angesehen werden. Insbesondere darf durch eine weite Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 104b GG kein Missbrauch in der Form stattfinden, dass die Regelungen zum Bund-Länder-Finanzausgleich (Art. 106, 107 GG) umgangen werden149. Indem die Normen im Sinne eines Grundsatz-Ausnahme-Verhältnisses150 zu verstehen sind, ergibt sich daraus aber nicht an sich „verfassungswidriges Verfassungsrecht“. Vielmehr ist eine hinreichende Kontrolle durch die Parlamente erforderlich, deren Aufgabe es ist, im Rahmen ihrer (haushaltsrechtlichen) Legitimierung der Exekutive auch zu überprüfen, dass diese Legitimierung auch nur in den engen – dabei das bundesstaatliche Gefüge berücksichtigenden – Grenzen erfolgt. Sofern die Finanzhilfen durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz gewährt werden, besteht mit Blick auf die Legitimationsketten ein demokratisches Plus aus föderaler Sicht, da insoweit die endgültige Entscheidung dem Parlament obliegt; eine Zustimmung des Bundesrates erfordert hingegen nicht die Zustimmung aller Länder. Insoweit ließe sich zurecht bezweifeln, ob ein Bundesland bei fehlender Zustimmung im Bundesrat an ein Bundesgesetz i. S. d. Art. 104b Abs. 2 GG gebunden werden kann. Aus systematischer Sicht bezieht sich das Erfordernis des Einvernehmens des betroffenen Landes in Art. 104b Abs. 2 S. 3 GG wohl auf die Gewährung von Finanzhilfen generell unabhängig vom gewählten Mittel (Gesetz oder Vertrag).151 Der Abschluss eines Verwaltungsabkommens stellt dennoch ein föderal stärkeres Mittel dar, da es von vorneherein nur um die Willenserklärungen der betroffenen Länder geht. Ein Bundesgesetz kann grundsätzlich auch ohne die Zustimmung aller Bundesländer aufgrund des geltenden Mehrheitsprinzips erlassen werden. An dieser Stelle zeigt sich die föderale Stärke des Bund-Länder-Verwaltungsabkommens. h) Die neuen Regelungen des Art. 104c und 104d GG Durch die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vom 01. Juni 2017152 und die Verfassungsänderung betreffend die Art. 104b, 104c, 104d, 125c, 143e GG vom 28. März 2019, welche am 04. April 2019 in Kraft getreten ist,153 wurden weitere wesentliche Änderungen im Bereich der finanziellen Unterstützung des Bundes an die Länder getroffen. Für den Bereich der Verwaltungsabkommen 149 Der Finanzausgleich dient gerade dazu, zweckunabhängig die Finanzhoheit und Eigenstaatlichkeit der Länder zu wahren, was durch die Regelung zu den Finanzhilfen nicht umgangen werden darf, vgl. insoweit Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 98; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 11; BVerfGE 39, 96/108. 150 Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 11; Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 104b, Rn. 7 ff. 151 Dazu auch Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 47. 152 BGBl. I 2017, S. 2347. 153 BGBl. I 2019, S. 404.

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spielen dabei vor allem die erörterte Einführung und Erweiterung von Art. 104c und Art. 104d GG eine wichtige Rolle. aa) Regelungsinhalt von Art. 104c und Art. 104d GG Art. 104c und Art. 104d GG ermöglichen die Gewährung von Finanzhilfen durch den Bund an die Länder im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur sowie des sozialen Wohnungsbaus. Unmittelbar fällt bei diesen Regelungen auf, dass – gänzlich in Gegenrichtung zur seinerzeitigen Zielrichtung etwa der Föderalismusreform 2006 – der Bereich der Mischfinanzierung auf föderal besonders sensible Bereiche, nämlich die der Bildung und des Wohnungsbaus, erweitert wurden.154 Diese Regelungsmaterien sind grundsätzlich von der Zuständigkeit der Länder geprägt, also gerade nicht an die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gebunden155, und stellen damit im Vergleich zur Regelung des Art. 104b GG eine bundesstaatlich deutlich fragwürdigere Konstruktion dar. Insbesondere da im Zuge der letzten Verfassungsänderung vom 28. März 2019 Art. 104c GG durch die Streichung eingrenzender Vorgaben156 nochmals erweitert wurde, wird klar, dass vor allem das Finanzverfassungsrecht und dessen Regelungsmechanismus sehr weit ausgedehnt werden, um die Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund zu sichern. Damit wird diese auch mit Blick auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Städtebauförderungsgesetz anerkannte Grundsatz-Ausnahme-Konzeption der Art. 106, 107 GG gegenüber den Art. 104b ff. GG zunehmend ausgehöhlt, was auch kritisch in der Literatur hervorgehoben wurde.157 Insoweit ist aber der Literatur zuzustimmen, die hier einen Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder sieht158 und berechtigterweise anmerkt, dass die hinreichende Finanzierung von Aufgaben der Länder grundsätzlich über den BundLänder-Finanzausgleich zu erfolgen hat und nur in Ausnahmefälle Zusatzhilfen durch Vereinbarungen verbunden mit Kontrollrechten des Bundes zu gewähren sind159.160 154 Vgl. zur schrittweisen Gegenbewegung zum ursprünglichen Entflechtungsziel der Föderalismusreform 2006 Henneke, DVBl. 2018, S. 817/818 ff. 155 Vgl. in Bezug auf Art. 104c GG v. Bar/Brzezinski, DVBl. 2018, S. 759/761. 156 Nach der neuen Regelung des Art. 104c GG ist es nicht mehr erforderlich, dass eine Gemeinde finanzschwach sein muss, damit der Bund entsprechend den Ländern Finanzhilfen zur Verfügung stellt, vgl. auch Battis/Eder, NVwZ 2019, S. 592/593; Lindner, NVwZ 2018, S. 1843 f. 157 Warum hier ein immenser Widerspruch zur eigentlichen Ausgestaltung des Finanzverfassungsrechts vorliegt, bringt Henneke, DVBl. 2018, S. 817/821 (in Bezug auf Art. 104c GG), S. 822 (in Bezug auf Art. 104d GG) auf den Punkt; vgl. auch Papier, DRiZ 2019, S. 176/ 178. 158 F. Kirchhof beschreibt die Regelungstechnik des Finanzverfassungsrechts als die „Finanztechnik des ,goldenen Zügels‘“, DRiZ 2019, S. 344/348. 159 T. I. Schmidt, LKV 2018, S. 193/194 weist allerdings darauf hin, dass die Finanzhilfen mittlerweile das Ausmaß eines Nebenfinanzausgleichs erreicht haben.

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Mit Blick auf die Verwaltungsabkommen entspricht die Regelungstechnik der Art. 104c und 104d GG dem Art. 104b GG, indem die Vorschriften jeweils auf die entsprechende Anwendung des Art. 104b Abs. 2 S. 1 bis 3, 5, 6 und Abs. 3 GG verweisen. Ganz im Sinne von Art. 104b Abs. 2 GG können Finanzhilfen für den Ausbau kommunaler Infrastrukturen (Art. 104c GG) und die Sicherung des sozialen Wohnungsbaus (Art. 104d GG) ebenfalls durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder Verwaltungsvereinbarung festgelegt werden. Insoweit kann auch für diese Normen im Hinblick auf den Parlaments- bzw. Haushaltsvorbehalt sowie auf die Wirksamkeitsanforderungen nichts Anderes gelten als das für Art. 104b GG bereits Festgestellte. bb) Kritik des Bundesrates insbesondere an Art. 104d GG Ausgangspunkt für die weiterführenden Überlegungen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit – freilich ausschließlich bezogen auf die Frage verfassungsimmanenter Schranken – der neuen Regelungen über die Finanzhilfen nach der letzten Reform ist vor allem die Stellungnahme des Bundesrates. Insbesondere die Alternative der Verwaltungsvereinbarung als Regelungsmöglichkeit im Rahmen des Art. 104d GG stieß seitens des Bundesrates auf erhebliche Kritik. Er begründete seine Kritik damit, „dass Finanzhilfen des Bundes in föderal sensiblen Bereichen nur auf Grundlage zustimmungspflichtiger Bundesgesetze erlassen werden“161 dürfen. Weiter führte er aus, dass „das der Bundesrepublik zugrundeliegende Prinzip der vertrauensvollen Kooperation der föderalen Ebene […] sich nicht mit der verfassungsrechtlichen Festlegung weitergehender Berichtspflichten und Kontrollrechte vereinbaren“162 lasse. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme bezugnehmend auf die Kritik des Bundesrates ausgeführt, dass eine Änderung im Sinne des Vorschlags des Bundesrates nicht der Regelung des Art. 104b GG und Systematik der Finanzhilfen entsprechen würde.163 Es sei eine effiziente Förderung der einzelnen Länder zu ermöglichen und die Kontrollrechte würden sich auch nur auf die zweckentsprechende Verwendung der gewährten Finanzhilfen beziehen.164

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Vgl. aber auch die Anmerkung von v. Bar/Brzezinski, DVBl. 2018, S. 759 ff., die darauf hinweisen, inwieweit die Finanzhilfen über Art. 104c GG wichtig für die Kommunen sind, wobei dieser Artikel sich noch auf die alte Fassung der Vorschrift bezieht, die lediglich die Unterstützung finanzschwacher Kommunen vorsah. 161 BT Drs. 19/3440, S. 15 (Zif. 8). 162 BT Drs. 19/3440, S. 15 (Zif. 8). 163 BT Drs. 19/3440, S. 20 (Stellungnahme zu Zif. 8). 164 BT Drs. 19/3440, S. 20 (Stellungnahme zu Zif. 8); dies bestätigt bereits die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Regelung des Art. 104b GG, vgl. z. B. BVerfGE 127, 165 =BVerfG NVwZ 2010, S. 1549/1551 f.

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cc) Verwaltungsabkommen als Ausdruck des Ausnahmecharakters der Finanzhilfen Es stellt sich aufgrund der Stellungnahme des Bundesrates also die Frage, ob die Möglichkeit der Gewährung von Finanzhilfen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus (und auch der kommunalen Infrastruktur165) durch Verwaltungsabkommen verfassungsrechtlich problematisch erscheint. Wiederum können allenfalls kompetenzielle Grenzen aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz oder föderale Grenzen aus dem Bundesstaatsprinzip als verfassungsimmanente Schranken entgegenstehen. Aus kompetenzieller Sicht spricht, wie bereits im Rahmen von Art. 104b GG ausgeführt, grundsätzlich nichts gegen die Gewährung von Finanzhilfen in Form eines Verwaltungsabkommens, insbesondere da durch den Haushaltsvorbehalt und die zeitlichen Grenzen eine hinreichend demokratische Legitimation gegeben ist. Die entsprechend herausgearbeiteten inhaltlichen und zeitlichen Grenzen sind dabei freilich zu berücksichtigen. Fraglich ist allerdings, wie die Regelung(en) aus föderaler Perspektive zu bewerten sind. Grundsätzlich ist der Gegenstellungnahme der Bundesregierung insoweit zuzustimmen, als dass die bisherige Regelungssystematik der Finanzhilfen des Bundes beide Möglichkeiten – Gesetz und Vertrag – vorsieht. Aufgrund des Ausnahmecharakters dieser Vorschriften erscheint diese Systematik aber nicht zwingend, sodass – insbesondere aufgrund der Erweiterung der Möglichkeit zu Finanzhilfen durch den Bund – andere namentlich strengere/formalere, damit aber auch (zeit)aufwendigere Anforderungen an deren Zulässigkeit gestellt werden müssen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in älteren Entscheidungen aber betont, dass Verwaltungsvereinbarungen gerade dazu dienen, in einem einfachen und beschleunigten Verfahren Finanzhilfen zu gewährleisten,166 was gerade den Sinn und Zweck der Hilfen unterstreicht, den Bundesländern in unterschiedlichen Notsituationen – dies allerdings nur zeitlich begrenzt – auszuhelfen. Die Achtung der Bundesstaatlichkeit und damit verbunden die Eigenstaatlichkeit und Eigenverantwortlichkeit der Länder167 (Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG) fordert, dass die Länder im Rahmen der ihnen zugewiesenen Kompetenzen insbesondere vor einem einseitig imperativen Zugriff des Bundes geschützt werden sollen,168 mithin also weder un165 Auch wenn der Bundesrat seine Kritik nur auf Art. 104d GG bezieht, können diese Überlegungen ohne Weiteres auf den bereits bestehenden Art. 104c GG übertragen werden, da auch hier auf Art. 104b Abs. 2 und 3 GG verwiesen wird und ebenfalls ein besonders sensibler und eigentlich den Ländern zuzuordnender Kompetenzbereich betroffen ist, nämlich der Bereich der Bildung. 166 Vgl. BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822; BVerfGE 41, 291= BVerfG NJW 1976, S. 1443/1444. 167 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 97, Rn. 137 f. 168 So insb. bereits BVerfG 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819; vgl. auch Huber, NVwZ 2019, S. 665 ff.

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mittelbar noch faktisch aus ihren ihnen eigentlich zustehenden Kompetenzbereichen durch andere Regelungen, wie etwa jene zu den Finanzhilfen, verdrängt werden dürfen. Wie zuvor gezeigt wurde, ist das Verwaltungsabkommen i. S. d. Art. 104b ff. GG aus bundesstaatlicher Perspektive dem zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz hinreichend gleichgestellt: Das Schriftformerfordernis169 hat Perpetuierungs-/Beweisfunktion. Zudem beruht das Verwaltungsabkommen auf dem Konsens-/Einstimmigkeitsprinzip der betroffenen Länder170, wodurch die fehlende Zustimmung durch den Bundesrat kompensiert wird. Gerade die Ermöglichung eines flexiblen Instruments zur Gewährleistung der Finanzhilfen spricht noch aus einem weiteren Grund dafür, dass insbesondere aus föderalen Gesichtspunkten diese Vorgehensweise sogar dem Bundesgesetz vorzuziehen ist. Ein zustimmungsbedürftiges Gesetz hat den Charakter einer dauerhaften Regelung – auch wenn natürlich die Geltungsdauer des Gesetzes begrenzt werden kann. Gleichwohl ist eine vertragliche Vereinbarung gerade auch durch die Bindung an das Haushaltsgesetz und damit der zwangsläufigen zeitlichen Begrenzung besser für die einzelnen Bundesländer, da sie nicht in eine so starke Abhängigkeit gelangen wie bei einem längerfristigen Gesetz. Die vertragliche Vereinbarung betont gerade – wie das Bundesverfassungsgericht auch mittelbar zum Ausdruck gebracht hat – den Ausnahmecharakter und die Begrenzung derartiger Bundeszuschüsse. Dies gilt umso mehr, als die Finanzhilfen föderal sensible Bereiche berühren sowie zudem an immer geringfügigere Voraussetzungen geknüpft werden und durch die Gewährung von Finanzhilfen durch Bundesgesetz auch die Gefahr besteht, die Gesetzgebungskompetenz der Länder in den Bereichen durch die Einführung dieser Bundesgesetzgebungskompetenz zu tangieren. So können die Länder gerade durch Verwaltungsabkommen vor einem zu starken Eingriff des Bundes geschützt werden und dabei gleichzeitig Unterstützungsmöglichkeiten, wie Finanzhilfeinstrumente, geschaffen werden. i) Zwischenergebnis Aus dieser durch seine Bedeutung für das gesamte bundesstaatliche Gefüge ausführlichen Analyse der Regelungen der Art. 104b. ff. GG ergeben sich weitere wichtige Erkenntnisse in Bezug auf das Verwaltungsabkommen. Zum einen ergeben sich solche in Bezug auf die Reichweite und Bindungswirkung im Rahmen von Finanzhilfeabkommen. Soweit der Haushaltsvorbehalt beachtet wird, werden Bund und Länder an die Entscheidung über die Gewährung von Finanzhilfen erst durch und aufgrund der zwischen Bund und Ländern geschlossenen Verwaltungsvereinbarungen gebunden. Zwar ermächtigt der durch den Bundestag

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BVerfGE 41, 291 = BVerfG NJW1976, S. 1443/1444. BVerfGE 39, 96 = BVerfG NJW 1975, S. 819/822; BVerfGE 42, 291 = BVerfG NJW 1976, S. 1443/1444. 170

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beschlossene Haushalt die Regierung erst zu diesem Handeln.171 Ob es dann aber tatsächlich zur Gewährung der Finanzhilfen kommt, entscheidet sich erst mit dem Abschluss eines solchen Vertrages, also mit dem Vorliegen der übereinstimmenden Willenserklärung; die Entscheidung über die tatsächliche Ausgabe ist also (übertragene) Regierungsaufgabe172. Darüber hinaus lässt sich feststellen, dass es überhaupt durch die Einführung der Finanzhilfen erstmals zu einer bundesverfassungsrechtlichen Legitimierung von innerstaatlichen Verwaltungsabkommen gekommen ist. Den einzelnen Regierungen von Bund und Ländern wird so ermöglicht, in einem einfachen und beschleunigten Verfahren in bestimmten Bereichen Finanzhilfen des Bundes regeln zu können. Dabei sind kompetenzielle und föderale Grenzen bei dem Abschluss derartiger Verträge zu achten. Die verfassungsrechtlich vorgegebene Aufgabentrennung zwischen Parlament und Regierung (Art. 20 Abs. 3 GG) wird mehrfach abgesichert, sodass eine Bindung von Bundesrepublik und den betroffenen Bundesländern unproblematisch ist.173 Zum einen ist die Festlegung der Finanzhilfen oder jedenfalls eine Verpflichtungsermächtigung im Bundeshaushaltsgesetz zu berücksichtigen. Gleiches gilt letztlich für die Einnahmeseite der Länder; auch hier erfolgt in gleicher Weise die Trennung der Kompetenzen. Lediglich die Kontrollrechte der Landesparlamente unterscheiden sich in ihrer Intensität. Durch die Bindung an das Haushaltsrecht wird zugleich eine Grenze für die Reichweite von Verwaltungsvereinbarungen festgesetzt, die insbesondere auch durch eine restriktive Handhabung der Art. 111 f. GG ergänzt wird. Aus föderaler Sicht lässt die Tendenz wachsender Ausnahmevorschriften zur eigentlich vorgesehenen Finanzierung der Länder durch die Art.106 f. GG zwar insgesamt eine Kritik an der Entwicklung der Finanzverfassung zu. Dies ist jedoch kein aus dem Kooperationsinstrument „Verwaltungsabkommen“ resultierendes Problem, sondern ergibt sich aus der Legitimierung von Mischfinanzierungen durch die Art. 104b ff. GG insgesamt. Nach hier vertretener Auffassung kann die Möglichkeit einer vertraglichen und damit in gewisser Weise einzelfallbezogenen sowie kurzfristigeren Finanzhilfegewährung die Eigenstaatlichkeit der einzelnen Länder und damit einen Schutz vor einem (zu starken) einseitigen Eingriff des Bundes in ihre Kompetenzen (Art. 20 Abs. 1 GG) deutlich stärker wahren und stellt im Vergleich zur Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen an den Bund insbesondere in den

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Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 110, Rn. 65. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 110, Rn. 66; Pechstein, VerwArch 86 (1995), S. 359 ff. 173 Zu den Landesregierungen als zuständiges Organ vgl. § 6 B. III. 2. und zur Frage der Durchgriffswirkung der bundesverfassungsrechtlichen Regelungen vgl. § 6 A. II. 2. c), § 6 A. III. 172

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Art.104c, 104d GG jedenfalls einen geringeren Eingriff in das föderale Gesamtgefüge dar.174 2. Gemeinschaftsaufgaben Neben den zuvor analysierten Vorschriften des Finanzverfassungsrechts der Art. 104b ff. GG findet das Verwaltungsabkommen eine weitere und insoweit auch weitergehende verfassungsrechtliche Rechtsgrundlage in den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a ff. GG.175 Diese Vorschriften ermöglichen nicht nur eine finanzielle Unterstützung des Bundes für die Aufgaben der Länder; vielmehr wird hier explizit eine Zusammenarbeit176 für bestimmte Aufgabenbereiche auf eine verfassungsrechtliche Grundlage gehoben – es besteht hier eine echte Legitimation einer Bund-Länder-(Handlungs-) Kooperation. Entsprechend dieser doppelten Funktion der Gemeinschaftsaufgaben stehen die Art. 91a ff. GG auch in einem besonderen Verhältnis zu anderen verfassungsrechtlichen Vorschriften. Einerseits stehen sie im Gegensatz zu den sonstigen Verwaltungskompetenz- und -verfahrensregelungen der Art. 30, 83 f. GG.177 Durch die Ermöglichung eines gemeinsamen, kooperativen Verfahrens stellen sie soweit leges specialis178 zu den allgemeinen Vorgaben dar. Andererseits weichen sie auch vom grundsätzlichen Lastenverteilungsgrundsatz aus Art.104a Abs. 1 GG ab.179 Lediglich zur Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen ergeben sich – mit Ausnahme der hier im weiteren Verlauf nicht relevanten Art. 91a Abs. 2, Abs. 3 S. 3 sowie Art. 91e Abs. 3 GG180 – keine Besonderheiten.181 Im Fokus der bisherigen rechtswissenschaftlichen Auseinandersetzungen mit den Gemeinschaftsaufgaben standen vor allem die Bewertung einer Aufweichung des

174 F. Kirchhof weist jedenfalls zu Recht darauf hin, dass bei der Regelung durch Bundesgesetze immer weniger Spielraum für die einzelnen Länder verbleibt und schlägt daher vor, dass man unter diesen Umständen die Kostentragung nicht anhand des Vollzugs festmachen, sondern dann eine gesetzesakzessorische Finanzierungslast einführen sollte, vgl. DRiZ 2019, S. 344/347. 175 v. Münch, VVDStRL 31 (1973), S. 51/60. Vgl. zum Hintergrund und zur Geschichte der Gemeinschaftsaufgaben Heinrichs, Gemeinschaftsaufgaben, Bundesstaatsprinzip, kommunale Selbstverwaltung, 1968, S. 13 ff. 176 Suerbaum, in: BeckOK GG, Art. 91a, Rn. 1; Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 91a, Rn. 1. 177 Hellermann, in: Handbuch Föderalismus, Bd. II, § 39, S. 355, Rn. 46; vgl. auch Heus, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 18; Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/23 f. 178 Heus, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 18; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn. 1; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91b, Rn. 8. 179 Heus, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 19; Hellermann, in: Handbuch des Föderalismus, Bd. II, § 39, S. 355, Rn. 46. 180 Hellermann, in: Handbuch Föderalismus, Bd. II, § 39, S. 355, Rn. 44. 181 Hellermann, in: Handbuch Föderalismus, Bd. II, § 39, S. 355, Rn. 44; Heus, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 19.

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sog. Kooperationsverbots182 zwischen Bund und Ländern und entsprechend die auseinanderklaffenden rechtspolitischen Meinungen hinsichtlich einer möglichst weiten oder eher zu vermeidenden Bildungskooperation. Weniger Beachtung – insbesondere seit den letzten verfassungsrechtlichen Änderungen – fand bisher die konkrete Ausgestaltung der Kooperationsformen und ihre rechtliche Bewertung. Diese soll hier analog zur Analyse der Finanzhilfen anhand des Untersuchungsgegenstandes „Bund-Länder-Verwaltungsabkommen“ erfolgen. Eine insbesondere inhaltliche Eingrenzung des Regelungsgegenstandes kann und soll aber nur insoweit erfolgen, soweit sich Besonderheiten speziell für das Verwaltungsabkommen ergeben. Eine intensive und detaillierte insbesondere materielle Auseinandersetzung mit den hier relevanten Art. 91b GG und Art. 91c GG würde den thematischen Rahmen sprengen.183 a) Begriff und Ziel der Gemeinschaftsaufgaben Erstmalig Einzug gefunden haben die Gemeinschaftsaufgaben, trotz großer Kritik184, gemeinsam mit den Regelungen zu den Finanzhilfen des Bundes durch die Finanzreform von 1969.185 Maßgeblich war später daneben für die Entscheidung hin zu einer stärkeren Zusammenarbeit im Bereich der (Hochschul-)Bildung und Forschung insbesondere der sog. PISA-Schock, der vor allem das Interesse des Bundes weckte, die Verantwortung für den Bereich der Bildung nicht allein den Länder zu überlassen.186 Zudem führte der auf die Verwaltung stetig wachsende „Digitalisierungsdruck“187 zu einer Auseinandersetzung mit der Frage nach einheitlichen Rahmenbedingungen bzw. Konzepten, was u. a. zur Einführung des Art. 91c GG in das Grundgesetz führte. Wie die Regelungen der Art. 104a ff. GG sind auch die Gemeinschaftsaufgaben geprägt durch häufige Verfassungsänderungen, entweder bestrebt durch das Ziel einer Entflechtung, wie insbesondere im Rahmen der Fö-

182

Das Kooperationsverbot im Bereich des Schul- und Hochschulwesens hat sich ursprünglich aus der Föderalismusreform II ergeben, vgl. Baduara, Staatsrecht, S. 848, Rn. 95. 183 Eine relativ aktuelle und sehr ausführliche Auseinandersetzung mit Art. 91b GG findet sich zum Beispiel bei Speiser, Der deutsche Wissenschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016. 184 Vgl. dazu allgemein z. B. Oebekke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136, Rn. 134; vgl. bereits zur Fassung von 1969 Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 285; v. Münch, VVDStRL 31 (1973), S. 51/54 ff. 185 Guckelberger, RdJB 2008, S. 267; Suerbaum, in: BeckOK GG, Art. 91a, Rn. 4; zum Hintergrund vgl insb. auch Marnitz, Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation, 1974, S. 28 ff. 186 Vgl. Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 2; Guckelberger, RdJB 2008, S. 267/268 ff. 187 Guckelberger, VerwArch 111 (2020), S. 132/138; Wischmeyer, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 91c, Rn. 1.

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deralismusreform I188; teilweise kam es aber auch wieder zu einer stärkeren Verknüpfung von Aufgabenwahrnehmung und -verantwortung zwischen Bund und Ländern.189 Bei der Auseinandersetzung mit den Gemeinschaftsaufgaben ist zu berücksichtigen, dass zwar ein gemeinsamer (Ober)Begriff durch die Bezeichnung des Abschnitts VIIIa mit „Gemeinschaftsaufgaben, Verwaltungszusammenarbeit“ suggeriert wird. Allerdings ist nach der wohl überwiegenden Ansicht in der Literatur190 unter dem Begriff der Gemeinschaftsaufgabe je nach Regelung in den Art. 91a ff. GG durchaus ein unterschiedliches Verständnis zugrunde zu legen, sodass daher zunächst gewisse Differenzierungen vorgenommen werden müssen. Unter Gemeinschaftsaufgaben, jedenfalls im Sinne des Art. 91a GG, werden nach dessen Legaldefinition solche Aufgaben verstanden, bei denen Bund und Länder in den in Art. 91a Abs. 1 Nr. 1, 2 GG aufgeführten Gebieten zusammenwirken, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Unter diese Definition fasst man nach überwiegender Ansicht die Gemeinschaftsaufgaben „im engeren Sinne“191, bzw. „echte“192 oder aber auch „obligatorische“ Gemeinschaftsaufgaben.193 Sie stehen in einem gewissen Gegensatz zu den in Art. 91b GG und Art. 91c GG gefassten Gemeinschaftsaufgaben. Die betroffenen Regelungsgebiete unterscheiden sich deutlich voneinander, – so geht es in Art. 91a GG um die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Nr. 1) sowie um die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Nr. 2),194 wohingegen Art. 91b GG die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Bildungsevaluation und Forschungsförderung ermöglicht. Zudem obliegt es grundsätzlich dem freien Willen von Bund 188

Dieses Ziel wurde allerdings teilweise bereits im Rahmen der Föderalismusreform I nicht als erreicht angesehen, vgl. z. B. Wieland, KritV 2008, S. 117/124; Waldhoff, KritV 2008, S. 213/221; Selmer, NVwZ 2007, S. 872/874; lediglich von einer „formalen“ Entflechtung spricht Ehrenzeller, VVDStRL (73) 2014, S. 7/30. Dazu auch Riebel, Reduzierung von Mischfinanzierungen und Abbau von Gemeinschaftsaufgaben, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, S. 320 ff. 189 Diese Entwicklung wurde insbesondere geprägt durch die Verfassungsänderung 2014, vgl. dazu J. Wolff, DÖV 2015, S. 771 ff., sowie die neueste Verfassungsänderung im Rahmen des sogenannten Digitalpakts. 190 Vgl. z. B. Heintzen, DVBl. 2016, S. 1219 ff.; Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 91a, Rn. 27; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91a, Rn. 24; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 248. 191 So u. a. Heintzen, DVBl. 2016, S. 1219; Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91a, Rn. 3; Hellermann, Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgaben, in: Gleichwertige Lebensverhältnisse bei veränderter Statik des Bundesstaates?, 2019, S.161/162. 192 Vgl. z. B. Wieland, KritV 2008, S. 117/122; Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 91a, Rn. 27. 193 Heintzen, DVBl. 2016, S. 1219; vgl. auch Waldhoff, KritV 2008, S. 213/220. 194 Vgl. dazu auch Hellermann, Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgaben, in: Gleichwertige Lebensverhältnisse bei veränderter Statik des Bundesstaates?, 2019, S.161 ff.

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und Ländern, im Rahmen von Art. 91b GG (und auch Art. 91c GG) gemeinsam tätig zu werden (insoweit ist die Bezeichnung „fakultative Gemeinschaftsaufgaben“ sehr treffend),195 während Art. 91a GG aber die Einwirkung des Bundes auf die Länder mehr oder minder (soweit jedenfalls erforderlich) zwingend festlegt. Ein weiterer Unterschied besteht zudem darin, dass es im Rahmen von Art. 91a GG lediglich um die Mitwirkung des Bundes im Bereich der Länderkompetenzen geht,196 dagegen Art. 91b GG auch den umgekehrten Fall der Ländermitwirkung im Bereich von Bundeskompetenzen erfassen kann.197 Damit bleibt zunächst einmal nur das durchaus bemerkenswerte Ergebnis, dass einzige Gemeinsamkeit der Gemeinschaftsaufgaben die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ist. Sowohl die Form der Zusammenarbeit als auch die betroffene Regelungsmaterie als auch weitere Voraussetzungen für die Zusammenarbeit sind zum Teil völlig unterschiedlich ausgestaltet, was im Folgenden anhand der Art. 91b und 91c GG genauer insbesondere auch mit Blick auf die (horizontale und vertikale) Kompetenzverteilung zu untersuchen ist. b) Art. 91b GG: Zusammenarbeit zur Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie bei der Bildungsevaluation aa) Grundaussagen Mit Art. 91b GG hat der verfassungsgebende Gesetzgeber versucht, zwei eigentlich konträre Grundaussagen zusammenzuführen. Bildung und Forschung sind auf der einen Seite Aufgabenbereiche, die aufgrund ihrer Dimension und hohen Bedeutung in einem fortschrittlichen Staat erhebliche Kosten verursachen, die nicht allein durch die Länder getragen werden können;198 auf der anderen Seite stellen die Bereiche aber jedenfalls teilweise wesentliche Elemente der Eigenstaatlichkeit der Länder dar199 und sind grundsätzlich als den Ländern zugewiesene Kompetenz Ausdruck des Föderalismus in Deutschland. Abs. 1 der Regelung ermöglicht das Zusammenwirken200 von Bund und Ländern im Rahmen von – noch näher zu definierenden – Vereinbarungen über die Förderung für die Sachgebiete Wissenschaft, Forschung und Lehre, welche mit der in Art. 5 195 Hellermann, in: Handbuch des Föderalismus, Bd. II, § 39, Rn. 28; Goroncy, DVBl. 1970, S. 310/316; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 246; Gröpl, Staatsrecht I, § 9, Rn. 621. 196 Dazu Hettlage, VVDStRL 31 (1973), Aussprache, S. 101. 197 Heintzen, DVBl. 2016, S. 1219; Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91b, Rn. 2; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn. 1. 198 Heun, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 6. 199 Heun, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 6. 200 Dass gerade das kooperative Zusammenwirken besondere Bedeutung in Art. 91b GG hat, was sich vor allem auch durch die häufige Verwendung von Begriffen wie „Vereinbarungen“ erahnen lässt, hebt Speiser, Der deutsche Wissenschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016, S. 113 besonders hervor.

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Abs. 3 S. 1 GG zu findenden Trias inhaltlich übereinstimmen, sodass die entsprechenden Definitionen zugrunde zu legen sind201. „Förderung“ meint dabei grundsätzlich jede Art von Unterstützung, sei es finanzieller (vgl. hier insbesondere auch Ar. 91b Abs. 3 GG), planungstechnischer oder aber auch institutioneller Art.202 Ebenso gibt es nach herrschender Auffassung203 und unter Beachtung der Gesetzgebungsmaterialien204 keine Einschränkungen hinsichtlich der Dauer oder des Umfangs einer Förderung.205 Einzig sachlich-inhaltliche Schranke bietet das Erfordernis der „überregionalen Bedeutung“, wobei hier auf den Förderungsgegenstand abzustellen ist.206 Im Bereich der Bildung ist, entgegen der ursprünglichen Regelung und trotz starker Bemühung auf Seiten des Bundes, mittlerweile lediglich ein Zusammenwirken hinsichtlich der Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen durch eine gemeinsame Evaluation möglich, vgl. Art. 91b Abs. 2 GG.207 bb) Literaturansichten zu möglichen Kooperationsformen In Art. 91b GG finden sich die Begriffe wie „Vereinbarungen“ und „zusammenwirken“, die eindeutig auf die Intention eines gemeinsamen Vorgehens von Bund und Ländern schließen lassen. Unklar bleibt, auch mit Blick auf die Gesetzgebungsmaterialien, welche Form von Kooperation hier genau gemeint ist. Bereits in der Gesetzesbegründung zum ursprünglichen Art. 91b GG (1969) wurde stets nur darauf hingewiesen, dass Bund und Länder im Rahmen des Anwendungsbereichs der Norm gemeinsame Vereinbarungen treffen können, ohne dabei genauer zu defi201 Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 18; vgl. auch Oebekke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136, Rn. 149; Suerbaum/Ratka, RdJB 2017, S. 11/16. 202 Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, § 3, Rn. 146; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn. 4; Oebekke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136, Rn. 150; Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91b, Rn. 11. 203 Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 23; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn. 4. 204 Dass es vor allem um eine auch dauerhafte Förderung der Hochschulen ging, zeigt insbesondere die Begründung zur Gesetzesinitiative des neuen Art. 91b GG vom 02. 10. 2014, vgl. hierzu BT Drs. 18/2710, S. 6. 205 Dieses weite Verständnis und damit auch diese Reichweite einer möglichen Kooperation besteht erst seit der grundlegenden Änderung des Art. 91b Abs. 1 GG durch die Verfassungsänderung mit dem Gesetz vom 23. 12. 2014, BGBl. I S. 2438 (Nr. 64). Die zuvor durch die Föderalismusreform I erfolgte Begrenzung der Kooperation und Mischfinanzierung im Hochschulbereich wurde damit wieder deutlich aufgelockert, um gerade auch den finanziellen Engpässen an Hochschulen entgegenzutreten und hier eine gemeinsame Förderung durch Bund und Länder wieder stärker zu ermöglichen. Vgl. insbesondere zu dieser Entwicklung Suerbaum/Ratka, RdJB 2017, S. 11/12 ff. 206 Volkamm/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 24; J. Wolff, DÖV 2015, S. 771/776. 207 Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, § 3, Rn. 145.

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nieren, welche Kooperationsform darunter zu verstehen ist.208 Wie aber bereits gezeigt wurde, hat die Wahl des Kooperationsmittels deutliche Auswirkungen auf die Frage der Legitimation, Anforderungen sowie (verfassungs)rechtlichen Grenzen. In der Literatur werden je nach betroffener Regelungsmaterie unterschiedliche Ansichten vertreten. Dabei reicht das Meinungsspektrum von einer, wohl an der Praxis orientierten, Annahme einer Legitimierung lediglich von Verwaltungsvereinbarungen209,210 über eine sehr weite Definition, die sowohl unverbindliche Absprachen, als auch Verwaltungsabkommen und Staatsverträge zulässt,211 bis hin zu einer Einschränkung dahingehend, dass für den Bereich der Forschungsförderung212 aufgrund des zu achtenden Gesetzesvorbehalts lediglich parlamentarisch ratifizierte Vereinbarungen, also Staatsverträge,213 gestattet sein sollen. cc) Eigene Auffassung Eine generelle Einschränkung auf eine bestimmte Art der gemeinsamen Kooperation kann Art. 91b GG jedenfalls dem Wortlaut der Vorschrift nach nicht entnommen werden. Der Wortlaut ist überdies auch weiter gefasst als die gleichzeitig eingeführte Vorschrift des diskutierten Art. 104b GG. Daher spricht zunächst vieles dafür, dass grundsätzlich ein weites Verständnis zugrunde zu legen ist, was zumindest den Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen im Bereich der Bildungsplanung und Forschungsförderung nicht von vorneherein ausschließt. Auch die Literatur erkennt an, dass aus dem Wortlaut der Norm selbst zumindest keine Beschränkung auf eine bestimmte Kooperationsform zu entnehmen ist.214 Letztlich können damit zunächst sämtliche Bund und Ländern zur Verfügung stehenden Kooperationsmittel unter Art. 91b Abs. 1 und 2 GG gefasst werden.215 Auch die Gesetzesmaterialien deuten zumindest auf kein begrenztes Begriffsverständnis hin, sodass auch unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte der Norm Verwal208

Vgl. BT Drs. V/2861, S. 51. Es ist anzunehmen, dass damit der Abschluss von Verwaltungsabkommen gemeint ist, da dies der Praxis entspricht. 210 Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91b, Rn. 3. 211 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91b, Rn. 24; B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn. 2; ohne (konkrete) Einbeziehung formloser Absprachen Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 14; Oebekke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136, Rn. 154; Gröpl, Staatsrecht I, § 9, Rn. 622. 212 Vgl. zum Ganzen Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, 1989, insbesondere S. 243 ff.; zu den Problemen der Institutionalisierung vgl. hier bereits Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, insbesondere S. 461 ff. 213 So z. B. Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 12. 214 Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 14; Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91b, Rn. 25 m. w. N. 215 Vgl. im Ergebnis ebenfalls so, allerdings ohne genauere Begründung Speiser, Der deutsche Wirtschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016, S. 112, der ebenfalls auf die nicht ganz einhellige Ansicht in der Literatur hinweist. 209

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tungsabkommen als Mittel zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit in Betracht kommen. Das bedeutet hingegen nicht, dass formlose Absprachen oder Staatsverträge ausgeschlossen sind. Fraglich ist allenfalls, ob es für das Eingehen formloser Absprachen einer verfassungsrechtlichen Grundlage gebraucht hätte. Dies kann wegen des Fehlens jeglicher Bindungswirkung wohl abgelehnt werden.216 Ob nun aber die beteiligten Akteure im Rahmen von Art. 91b GG Staatsverträge oder Verwaltungsabkommen abschließen dürfen, ist letztlich maßgeblich vom Regelungszweck der Vorschrift im Allgemeinen sowie vom Inhalt der Vereinbarung im speziellen abhängig. Geht es um Regelungsbereiche, die ausschließlich dem Gesetzgeber zuzuordnen sind, so kann auch Art. 91b GG nicht über diese horizontale Kompetenzordnung hinweghelfen; dies gilt jedenfalls, soweit der Norm keine explizite Aufgabenzuweisung an das eine oder andere Organ entnommen werden kann. Primär weicht Art. 91b GG damit „lediglich“ die vertikale Trennung von Bund und Ländern im bundesstaatlichen Gefüge auf. Wer für das Eingehen der Verwaltungsabkommen nach Art. 91b GG auf Seiten des Bundes und der Länder jeweils genau zuständig ist, lässt sich der Verfassung nicht unmittelbar entnehmen.217 In der Literatur wird diese Thematik überwiegend ausgeblendet.218 Die Aufgabenzuweisung muss daher mittels Auslegung erfolgen. So kann zugleich festgestellt werden, ob zur Verwirklichung der Gemeinschaftsaufgabe des Art. 91b GG eher das Verwaltungsabkommen – als gubernative Aufgabe – oder aber der Staatsvertrag – stärkeres parlamentarisches Mitwirkungserfordernis – geeignet ist. Für eine Zuweisung an die exekutive Gewalt sprechen insbesondere die systematische Stellung der Norm, sowie auch ihre Entstehungsgeschichte und das Telos. Einerseits liegt durch die Bezeichnung des Abschnitts „Gemeinschaftsaufgaben, Verwaltungszusammenarbeit“ der Schluss nahe, dass hier insbesondere Bereiche der Exekutive und nicht der Legislative geregelt werden soll. Es geht in erster Linie um die Zusammenarbeit im Rahmen der Verwaltung und gerade nicht um eine Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen (vgl. bereits oben). Zudem können aus systematischer Sicht die Art. 91a Abs. 2 sowie Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG herangezogen werden, die explizit ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis vorsehen,

216

Ebenfalls anzweifelnd Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 292. Hinsichtlich der Abschlusskompetenz bestand aber bereits damals schon keine Klarheit, da bis heute den Normen nicht entnommen werden kann, wer für den Bund und die Länder die Vereinbarungen schließen muss. 218 Vgl. dazu nur Wimmer, ZRP 1970, S. 199, zwar in Bezug zur Fassung des Art. 91b GG (1970), der dieses Problem und die fehlende Auseinandersetzung jedenfalls anspricht. Vgl. zudem die Ausführungen des damaligen Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Bericht zu den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Länder, 2002, S. 66 f., in welchem jedenfalls die Verfahrensbeteiligten, insbesondere auf Bundesebene das Bundesministerium für Bildung und Forschung und das Bundesministerium für Finanzen, sowie auf Landesebene die entsprechenden Fachressorts, genannt werden. 217

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was wiederum für eine Aufgabenzuweisung an die Exekutive im Übrigen spricht.219 Des Weiteren darf nicht außer Betracht bleiben, dass die Einführung der Finanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben in ihrer ursprünglichen Form gemeinschaftlich erfolgt ist und dabei ähnliche Begrifflichkeiten verwendet wurden („Verwaltungsvereinbarungen“, „Vereinbarungen“). Die oben vorgenommene Auslegung hat gezeigt, dass es auch bei den Verwaltungsvereinbarungen über Finanzhilfen des Bundes an die Länder gerade um eine Kooperation der Regierungen von Bund und Ländern ging. Aus dieser Gesamtschau ergibt sich daher, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber auch bei den Gemeinschaftsaufgaben vor allem den Abschluss von BundLänder-Verwaltungsabkommen vor Augen hatte220.221 Der bewusst offen gehaltene Wortlaut scheint demnach, neben der fehlenden einheitlichen Dogmatik, im Hinblick auf innerstaatliche Kooperationsmittel daneben der Tatsache geschuldet zu sein, dass es Fälle geben kann, in denen aufgrund des Inhalts einer geplanten Zusammenarbeit im Rahmen des Art. 91b GG der allgemeine Parlamentsvorbehalt greifen könnte und damit (ausnahmsweise) ein Staatsvertrag erforderlich sein kann (vgl. dazu genauer im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen). Zurecht wird aber teilweise darauf verwiesen, dass gerade im Bereich der Grundrechtsausübung dem Staat ein weiter Entscheidungsspielraum hinsichtlich der zulässigen Mittel zukommt.222 Da es bei der Gemeinschaftsaufgabe des Art. 91b GG gerade darum geht, insbesondere die universitäre und auch außeruniversitäre Forschung und Lehre223 zu fördern, kann sich der Staat bewusst dazu entscheiden, einen möglichst offenen Kooperationstatbestand zu schaffen, damit Bund und Ländern effektive Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. dd) Wirksamkeitsanforderungen Auch bei Verwaltungsabkommen auf Grundlage der Art. 91b Abs. 1 und 2 GG stellt sich die Frage nach den rechtlichen Wirksamkeitsvoraussetzungen an den Abschluss des Vertrags. Entscheidend ist zu Beginn ebenfalls freilich, dass sich die Kooperationspartner einigen. Erforderlich sind also wieder übereinstimmende Willenserklärungen. Dabei stellt sich die Frage, ob hier grundsätzlich zum einen alle Bundesländer an den Vertragsverhandlungen zu beteiligen sind bzw. gar alle zu219

Vgl. insoweit Wimmer, ZRP 1970, S. 199. Zu diesem Ergebnis kommt grundsätzlich auch der Wissenschaftliche Dienst in einer entsprechenden Ausarbeitung zum Art. 91b GG, WD 3 – 3000 – 118/16. 221 Ähnlich vgl. Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 14, die jedenfalls betonen, dass gerade im Bereich der Grundrechtsausübung dem Staat ein weiter Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Wahl seiner Mittel zukommt. 222 Vgl. hier insbesondere Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 14; vgl. allgemein zum Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Rahmen der objektiven Gewährleistung der Wissenschaftsfreiheit z. B. Gärditz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5, Rn. 198. 223 Vgl. Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 22. 220

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stimmen müssen und zum anderen, ob die Vereinbarung – unter der Voraussetzung einer Beteiligung aller Länder – lediglich unter Beachtung des Einstimmigkeitsprinzips224 eingegangen werden kann oder auch eine (qualifizierte) Mehrheit ausreichend ist. Im Sinne des Bundesstaatsprinzips und des föderalen Gleichgewichts muss es zunächst jedem Bundesland überhaupt möglich sein, sich an einem Zusammenwirken i. S. d. Art. 91b GG zu beteiligen und auch Vertragsverhandlungen aufzunehmen, wobei der Bund hier nicht im Sinne eines Über-Unterordnungsverhältnis den Bundesländern gegenübertreten darf, sondern alle gleichberechtigt behandeln muss.225 Darüber hinaus kann die Frage in Bezug auf die Beteiligung der Länder grundsätzlich anhand des Wortlauts und der Systematik der Vorschrift beantwortet werden. Gem. Art. 91b Abs. 1 S. 2 GG sind für solche Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen226, die Zustimmungen aller Länder erforderlich.227 Davon macht Satz 3 wiederum eine Rückausnahme: Von der grundsätzlich erforderlichen Beteiligung und Zustimmung aller Länder wird dann abgewichen, soweit die Vereinbarung Forschungsbauten einschließlich Großgeräte betrifft. Aus dieser Regelung zieht die überwiegende Ansicht in der Literatur den an sich berechtigten Umkehrschluss, dass über den Bereich der Hochschulen hinaus alle übrigen Vereinbarungen, die den Anwendungsbereich des Absatzes 1 Satz 1 oder des Absatzes 2 betreffen, auch nur zwischen dem Bund und einem oder mehreren, aber nicht zwingend allen Bundesländern, getroffen werden können.228

224

Zur Frage der Einstimmigkeit bei der Zusammenarbeit von Bund und Ländern vgl. insgesamt auch Feuchte, AöR 98 (1973), S. 473/499 ff. 225 Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 329 ff. So u. a. auch Henneke, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91b Rn. 4, der aufgrund der Parallelität zwischen Art. 104b Abs. 2 GG und Art. 91b GG zu Recht auch auf die entsprechende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 39, 96/116, zu Art. 104a Abs. 4 GG a. F. (1969) hinweist. 226 Vgl. hier z. B. die Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gemäß Art. 91b Absatz 1 des Grundgesetzes über den Zukunftsvertrag Lehre und Studium stärken vom 6. Juni 2019, abrufbar unter: https://www.bmbf.de/bmbf/shareddocs/downloads/files/ver waltungsvereinbarung-zv_studium_und_lehre_staerken.pdf [zuletzt aufgerufen am 25. 3. 2023]. 227 Dieses Einstimmigkeitserfordernis wurde im Rahmen der letzten Änderung des Art. 91b GG im Jahr 2014 rege diskutiert. So stellte die Fraktion Die Linke den Änderungsantrag, für den Bereich der Hochschulen statt eines Einstimmigkeitserfordernisses eine Zweidrittel-Mehrheit einzuführen, um ansonsten bestehenden Vetopositionen der Bundesländer entgegenzuwirken. Vgl. zu dieser Diskussion den Bericht und die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung, BT Drs. 18/3141, S. 9 ff. 228 So wohl die überwiegende Ansicht; vgl. z. B. Starck, JZ 2008, S. 81/82; Seckelmann, DÖV 2012, S. 701/703; Speiser, RuP 2015, S. 86/88; Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 28; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91b, Rn. 25.

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Allerdings ergeben sich hier teilweise geringfügige Unterschiede hinsichtlich der Möglichkeit und den Voraussetzungen für die Beteiligung von nur bestimmten Bundesländern an den Verhandlungen und Vereinbarungen mit dem Bund. Die Teilnahme aller Länder an den Verhandlungen und Abschluss der Vereinbarungen wird von vielen jedenfalls über Art. 91b Abs. 1 S. 2 GG hinaus dann für erforderlich gehalten, wenn dies nach dem Inhalt der zu regelnden Maßnahmen geboten erscheint.229 Wann allerdings eine Beteiligung als „geboten“ einzustufen ist, wird hingegen nicht genauer definiert. Letztendlich muss es hier wieder auf den Einzelfall ankommen. Dem Bund obliegt im Rahmen der Aufnahme von Vertragsverhandlungen stets die Pflicht zur Gleichbehandlung der Bundesländer, was im Allgemeinen bedeutet, dass nicht nur die Förderung einer bestimmten Region Deutschlands oder eines bestimmten Bundeslandes angestrebt werden darf. Allerdings kann es auch dabei Ausnahmen geben, wenn in besonderen Situationen, etwa jüngst durch die Covid19-Pandemie als Beispiel, die Förderung einer bestimmten Gegend oder eines bestimmten Bundeslandes besonders wichtig und bundesstaatlich gerechtfertigt sein kann. Sofern sich der Bund an das Gebot der föderalen Gleichbehandlung230 hält, können auch Vereinbarungen zwischen dem Bund und nur einzelnen Bundesländern getroffen werden.231 Damit bleibt aber noch die Frage offen, inwieweit in den Fällen, in denen alle Bundesländer beteiligt sind, die rechtliche Verbindlichkeit eines Verwaltungsabkommens nur im Rahmen einer einstimmigen Zustimmung eintreten kann. Teilweise wird aus der Tatsache, dass Art. 91b GG nur in Abs. 1 S. 2 die Zustimmung aller Länder fordert, der Umkehrschluss gezogen, dass darüber hinaus Mehrheitsbeschlüsse zulässig seien.232 Dabei müssen allerdings zwei Fragen differenziert werden: Einerseits stellt sich die Frage danach, mit wie vielen Bundesländern der Bund in die Vertragsverhandlungen gehen kann bzw. muss. Auf der anderen Seite stellt sich die Frage, welche Bundesländer unmittelbar an die Vereinbarungen gebunden werden können. Vor dem Hintergrund der Wahrung der Eigenstaatlichkeit der Länder muss grundsätzlich gelten, dass diese nur insoweit selbst unmittelbar vertraglich gebunden werden können, sofern sie dem Vertragsabschluss auch zugestimmt haben.233 Wenn eine 229

Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91b, Rn. 24. Vgl. Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Rn. 28; Heun, in: Dreier, GG, Art, 91b, Rn. 9; vgl. allgemein zu diesem Grundsatz auch Grzeszick, in: Düirg/Herzog/ Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 115 ff.; BVerfGE 150, 1 = BVerfG NVwZ 2018, S. 1703 ff. (insb. Rn. 210). 231 Vgl. zum Erfordernis der Beteiligung nur mancher oder auch aller Länder insbesondere auch Speiser, Der deutsche Wissenschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016, S. 114 ff. 232 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91b, Rn. 25. 233 Dies sehen wohl im Ergebnis auch so Volkmann/Kaufhold, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 91b, Rn. 24; Speiser, Der deutsche Wissenschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016, S. 118. 230

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übereinstimmende Willenserklärung eines Bundeslandes nicht vorliegt, kann also auch keine Rechtsverbindlichkeit für dieses eintreten. Es würde dem Grundsatz der Eigenstaatlichkeit sowie der föderalen Gleichbehandlung widersprechen, Länder an Verträge zu binden, denen sie nicht zugestimmt haben. Dies müsste durch die Verfassung explizit zugelassen werden (dies ist in Einzelfällen auch gegeben, vgl. Art. 91c Abs. 2 S. 2 GG) und es wäre zudem fraglich, ob dies ohne weitere Beteiligung der Parlamente verfassungsrechtlich zulässig wäre.234 Insoweit können insbesondere Verfahrensvorschriften und Mehrheitserfordernisse des Bundesrates nicht entsprechend herangezogen werden. Maßgeblich ist neben den übereinstimmenden Willenserklärungen von Bundes- und Landesregierungen, wie bereits mehrfach angedeutet, dass eine Zustimmung der Parlamente und Volksvertretungen für den Eintritt einer rechtlichen Bindungswirkung gerade nicht erforderlich ist. Diese setzt, wie ebenfalls bereits festgestellt, Art. 91b GG auch nicht explizit voraus und kann sich demnach nur aus dem Verfassungsrecht selbst ergeben. Die Regelung der Gemeinschaftsaufgaben kann grundsätzlich nur die vertikale Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern überwinden; nur, weil der Norm keine detaillierten Aussagen über die horizontale Kompetenzverteilung entnommen werden können, bedeutet dies nicht, dass allgemeine Regeln, wie der allgemeine Parlamentsvorbehalt, nicht greifen.235 Hier ist allein die Reichweite der zugewiesenen Aufgaben der Regierungen entscheidend. Solange also kein Gegenstand der Gesetzgebung berührt ist, besteht kein Erfordernis parlamentarischer Zustimmung. Soweit es um die finanzielle Förderung geht, die natürlich eines der wesentlichen Zwecke dieser Vorschrift ausmacht, ist zu differenzieren.236 Sofern bereits der Haushaltsplan Bund und/oder Länder ermächtigt, bestimmte Mittel für die Förderung zu investieren, so ist der Eintritt einer Rechtfolge abhängig von einer geschlossenen Vereinbarung der Akteure (Verwaltungsabkommen). Fehlt allerdings noch die Festlegung im Haushaltsplan durch das entsprechende Parlament, so ist der Eintritt der verbindlichen Folge von der Zustimmung abhängig (Staatsvertrag). Auch wenn diese Trennung, die bereits im Rahmen des Art. 104b GG ausführlich diskutiert wurde, künstlich erscheinen mag, so hält sie gleichwohl konsequent an der Trennung von Tatbestand und Rechtsfolge237 fest und untergräbt damit auch keine haushaltsrechtlichen Kompetenzen. Im Übrigen ist der Ansicht zuzustimmen, dass es insbesondere im Rahmen der Förderung der Wissenschaft und Forschung vor allem um die Gewährleistung von Grundrechten (Leistungsverwaltung) geht, sodass hier vor allem Verwaltungs234 Solche Ausnahmen vom Einstimmigkeitsprinzip durch Festlegung von Mehrheitsbeschlüssen sieht z. B. Art. 91c Abs. 2 S. 2, 3 GG explizit vor. 235 Dies stellt Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, 1989, S. 225 sehr zutreffend dar. 236 Wenn auch, wie bereits dargestellt, den Haushalt betreffende Vereinbarungen nicht zwingend einen Staatsvertrag erfordern, so weisen jedenfalls (allerdings in Bezug auf Art. 91b GG a. F.) Oppermann, DÖV 1972, S. 591/593 sowie Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, 1975, S. 186 auf die haushaltsrechtliche Relevanz ebenfalls hin. 237 Vgl. dazu auch Schulz/Tallich, NVwZ 2010, S. 1338.

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tätigkeiten und damit nicht explizit Gesetzgebungsaufgaben berührt werden.238 Grundsätzlich ist damit eine parlamentarische Zustimmung nicht erforderlich. Eine weitere Voraussetzung, die in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 104a GG a. F.239 genannt wird, ist das Schriftformerfordernis der Vereinbarung. Dies wird auch von der überwiegenden Literatur als erforderlich angesehen,240 obwohl die Vorschrift selbst ein solches nicht explizit vorsieht. Der Sinn und Zweck eines Schriftformerfordernisses ist offensichtlich. Es dient insbesondere der Beweisfunktion. Gerade weil sich hier unmittelbar aus der Verfassung die Möglichkeit einer Kooperation in Form von Verwaltungsabkommen ergibt und dies gerade in doppelter Hinsicht die Eigenstaatlichkeit und Eigenverantwortung der Länder berührt – einerseits bedingt durch die Materie und andererseits, weil es um den den Ländern zugewiesenen Bereich der Verwaltung geht – liegt hier das Erfordernis der Schriftform als Wirksamkeitsvoraussetzung besonders nahe. Wie schon bei den Regelungen zu den Finanzhilfen wäre eine im Wortlaut der Vorschrift zu findende Klarstellung jedenfalls wünschenswert gewesen. Allgemein können damit Bund und Länder insbesondere im Bereich der Wissenschaft und Forschung durch Verwaltungsabkommen regeln, dass, entgegen den Grundsätzen der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung und der Aufgabentrennung von Bund und Ländern, bestimmte Aufgaben gemeinsam von Bund und Ländern erfüllt werden können. Alles, was über den geregelten Maßnahmenbereich hinausgeht, verbleibt freilich zur eigenen Erledigung bei den Bundesländern, sofern sie nach Art. 30 (83, 84) GG dazu befugt sind. Zu den wichtigen Abkommen, die auf Grundlage des Art. 91b Abs. 1 GG getroffen worden sind, gehören insbesondere die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK)241 sowie die Rahmenvereinbarung zur Forschungsförderung. Im Rahmen der Forschungsförderung wurden wiederum einige Programme zwischen den Regierungen vereinbart, so z. B. die „Exzellenzstrategie“242 oder auch die Förderinitiative „Innovative Hochschule“243.244

238

Vgl. dazu § 6 A. II. 2. b) cc). BVerfGE 49, 291/308 f. 240 Oebekke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136, Rn. 154; Heun, in: Dreier, GG, Art. 91b, Rn. 8; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 91b, Rn. 2; Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 12. 241 Früher war dies die Kommission für Bildungsplanung und Forschung (BLK), Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91b, Rn. 7. 242 Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gemäß Artikel 91b Absatz 1 des Grundgesetzes zur Förderung von Spitzenforschung an Universitäten – „Exzellenzstrategie“ vom 16. Juni 2016 zwischen Bund und Ländern, abrufbar unter: https://www.gwk-bonn.de/fi leadmin/Redaktion/Dokumente/Papers/Verwaltungsvereinbarung-Exzellenzstrategie-2016.pdf [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 243 Vgl. dazu die Informationen des BMBF: https://www.bmbf.de/bmbf/de/forschung/high tech-strategie-2025/innovative-hochschule/innovative-hochschule_node.html. 244 Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91b, Rn. 8. 239

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ee) Verfassungsrechtliche Grenzen sowie Möglichkeit einer institutionalisierten Zusammenarbeit Zuletzt stellt sich noch die Frage, welchen verfassungsimmanenten Schranken das Verwaltungsabkommen i. S. d. Art. 91b GG unterliegt. Inhaltlich begrenzt wird der Abschluss eines Verwaltungsabkommens zunächst durch den in Art. 91b GG geregelten Regelungsgegenstand selbst. Auch hinsichtlich der Abgrenzung zum Staatsvertrag wurde bereits festgestellt, dass hier wiederum die allgemeinen Regelungen zum Gesetzesvorbehalt heranzuziehen sind. In bundesstaatlicher Hinsicht wurde die verfassungsrechtspolitische Kritik bereits angedeutet. In rechtlicher Hinsicht bezogen auf das Bundesstaatsprinzip vermag die Regelung des Art. 91b GG allerdings noch nicht die äußerste Grenze des Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG zu überschreiten.245 Zwar wird in doppelter Hinsicht die Eigenstaatlichkeit sowie Eigenverantwortung der Länder berührt und damit auch die innerstaatliche Beziehung in Abweichung zum üblichen Grundsatz der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nachhaltig beeinflusst. Durch den begrenzten Anwendungsbereich der Vorschrift vermag Art. 91b GG aber den Grundsatz der Bundesstaatlichkeit noch nicht in einer solchen Weise einzuschränken, dass die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland hier ernsthaft gefährdet scheint.246 Vielmehr wurde versucht aufgrund äußerer Einflüsse sowie Entwicklungen ein flexibles Instrument zu schaffen, um Bund und Länder im Bereich der Bildung zukunftssicher zu machen.247 Eine besonders praxisrelevante und noch zu klärende Frage besteht hingegen darin, ob sich die Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Anwendungsbereich des Art. 91b GG auf Grundlage eines Verwaltungsabkommens institutionalisieren kann.248 So existiert schon seit Längerem ein solches Gremium, die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK, vgl. bereits oben). Diese löste die zuvor existierende Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) ab.249 Dieses „zentrale Koordinierungsgremium“250 wurde auf Grundlage eines Verwaltungsabkommens251 gegründet. Hier stellen sich nun, auch mit Blick auf den Meinungsstand in der Literatur, zwei Fragen: Zum einen geht es darum, ob für ein institutionalisiertes Zusammenwirken der Abschluss eines Vertrags zwischen den einzelnen Regierungen ausreichend ist oder es zumindest in diesem Fall einer parlamentarischen Zustimmung bedurft hätte. Zum anderen stellt sich die Frage, in245

Vgl. dazu auch Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/38 ff. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 263. 247 Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 265. 248 Dazu auch Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 120 ff. 249 Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 9. 250 Volkmann/Kaufhold, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91b, Rn. 15. 251 Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern über die Errichtung einer Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz vom 11. September 2007 (BAnz. 19. September 2007, S. 7787). 246

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wieweit dieses Gremium verbindliche Beschlüsse treffen kann – dies erst recht vor dem Hintergrund einer möglicherweise unzureichenden demokratischen namentlich fehlender parlamentarischen Legitimierung. Insbesondere zur Zeit des Bestehens der BLK wurde die Frage des parlamentarischen Zustimmungserfordernisses aufgeworfen und auch die Reichweite der Verbindlichkeit der Beschlüsse diskutiert252. Natürlich ist dabei zu berücksichtigen, dass zur Zeit der BLK Art. 91b GG zum Teil noch einen anderen Anwendungsbereich hatte, insbesondere auch die Bildungsplanung noch mit einbezogen war. Letztlich hängt das erforderliche demokratische Legitimationsniveau maßgeblich von der Entscheidungsreichweite der auf Grundlage des Art. 91b GG gegründeten Institutionen ab. Sofern ein gemeinsames Gremium von Bund und Ländern Entscheidungen trifft, die entweder keine rechtsverbindlichen Entscheidungen darstellen oder nur eine interne Bindungswirkung gegenüber der Exekutive entfalten, ist die Zustimmung der einzelnen Regierungen – vgl. für die GWK Art. 4 Abs. 6 GWKAbkommen – ausreichend.253 Problematisch könnte auch eine dauerhafte Abtretung der Hoheitsrechte der Länder an das Kooperationsgremium sein.254 Sofern eine solche dauerhafte Abtretung255 angestrebt wird, müsste hier überlegt werden, ob vor dem Hintergrund eines – zwar im Grundgesetz nicht explizit genannten, aber jedenfalls in manchen Landesverfassungen, wie der Bayerischen Verfassung geregelten – möglichen organisationsrechtlichen Gesetzesvorbehalts, Art. 91b Abs. 1 GG ausreichend wäre, um eine solche Abtretung zu legitimieren. Dies müsste wohl aufgrund der nicht hinreichenden Bestimmtheit der Norm eher abgelehnt werden. Auch wenn Art. 91b Abs. 1 GG zur institutionellen Zusammenarbeit legitimiert, so ist gerade nicht Sinn und Zweck, die Aufgabenerledigung und -verantwortung gänzlich zu übertragen.256 Dies ergibt sich nicht zuletzt aus der Einschränkung innerhalb der Norm selbst, dass also eine Zusammenarbeit nur in Fällen von überregionaler Bedeutung257 zulässig ist. Indem aber unter Zugrundelegung des Beispiels der GWK festgestellt werden kann, dass sowohl durch die Aufgaben- und Zielsetzung des Gremiums (vgl. hier insbesondere Art. 2 GWK-Abkommen) sowie des

252 Vgl. hier insbesondere Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, 1989, S. 237 ff.; Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S. 452 ff. 253 Vgl. so im Ergebnis auch Mager, v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 9; Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, 1975, S. 157; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 246 (zu Art. 91b GG 1969). 254 Vgl. allgemein für den Bereich der Länderkooperation hier BVerwGE 23, 194 = BVerwG NJW 1966, S. 1286/1287. 255 Vgl. zur Abgrenzung bereits Triepel, Delegation und Mandat im Öffentlichen Recht, 1974, S. 102 f. 256 Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 9 sähe darin sogar eine Verfassungsänderung. 257 Vgl. zu diesem relativ unklaren Begriff z. B. Speiser, Der deutsche Wissenschaftsföderalismus auf dem Prüfstand – der neue Art. 91b Abs. 1 GG, 2016, S. 129 ff.

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bestehenden Kündigungsrechts258 eine dauerhafte Aufgabenübertragung nicht vorgesehen ist, spricht hier nichts gegen die Gründung der Kommission auf Grundlage des Verwaltungsabkommens. c) Art. 91c GG: Zusammenarbeit bei der Planung, Errichtung und dem Betrieb informationstechnischer Systeme aa) Grundaussagen Die Regelung des Art. 91c GG ist im Gegensatz zu Art. 91b GG erst deutlich später im Zuge der Föderalismusreform II259 in das Grundgesetz eingefügt worden. Grund für die Einführung einer Zusammenarbeit im Bereich informationstechnischer Systeme war die wachsende Bedeutung der Informationstechnik (IT) und damit auch ein erhöhter Bedarf an Kooperation in diesem Bereich für die öffentliche Verwaltung.260 Die Kooperation zwischen Bund und Ländern soll dazu dienen, ITInfrastrukturen weiterzuentwickeln und die durch Vorgaben der Europäischen Union bedingte einheitliche Umsetzung im IT-Bereich zu unterstützen261.262 Zudem werden einheitliche Standards und Sicherheitsanforderungen für die Kommunikation zwischen informationstechnischen Systemen angestrebt, vgl. Art. 91c Abs. 2 S. 1 GG. Dass es hierfür überhaupt einer verfassungsrechtlichen Grundlage bedurfte bzw. die Entscheidung, eine solche zu schaffen, getroffen wurde, lag wohl nicht zuletzt an einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts.263 In der Tat scheint es hier nicht direkt auf den ersten Blick ersichtlich, warum gerade zur Weiterentwicklung und Standardisierung informationstechnischer Systeme im Bereich der öffentlichen Verwaltung überhaupt eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen werden musste. Entgegen dem Regelungsgegenstand von Art. 91b GG, der jedenfalls teilweise wichtige Länderkompetenzen berührt, scheint der IT-Bereich einen eher weniger sensiblen Bereich des föderalen Kompetenzgefüges anzutasten. In erster Linie geht es hier um eine Anpassung an das stetig wachsende Bedürfnis einer digitalisierten, modernen Verwaltung. Gleichwohl stellte das Bundesverfassungsgericht in seiner 258

Vgl. dazu BVerwGE 23, 194 = BVerwG NJW 1966, S. 1286/1287. Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 1. 260 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 2; Hellermann, in: Handbuch des Föderalismus, Bd. II, § 39, Rn. 21; Siegel, NVwZ 2009, S. 1128; vgl. auch BT Dr. 16/12410, S. 7 f.; vgl. auch Schallbruch/Städler, CR 2009, S. 619, die die Dringlichkeit und Erforderlichkeit der IT in der Verwaltung hervorheben. 261 Vgl. jedenfalls zum indirekten Erfordernis durch die EU-Dienstleistungsrichtlinie Siegel, NVwZ 2009, S. 1128. 262 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91c, Rn. 4; Wischmeyer, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 91c, Rn. 13; vgl. dazu auch Schliesky, Digitalisierte Verwaltung, 2019, S. 222 f. 263 Vgl. dazu Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91c, Rn. 9 f., der auf die Diskussion um das verfassungsrechtliche Erfordernis hinweist; vgl. auch Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1129; Sichel, DVBl. 2009, S. 1014. Zur verfassungsrechtlichen Ausgangslage ebenfalls Guckelberger, VerwArch 111 (2020), S. 132/136 ff. 259

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Entscheidung zu den „Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften“264, in der es insbesondere auch auf die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung durch Bund, Länder und Kommunen einging, fest, dass durch die verbindliche Vorgabe der Nutzung einer bestimmten Software durch den Bund letztlich zu stark in die Verfahrens- und Verantwortungsautonomie, also vor allem in die Verwaltungshoheit, der Länder (bzw. Kommunen) eingegriffen wurde.265 Zu Recht wird teilweise angezweifelt, dass allein dieser Einzelfallentscheidung ein Erfordernis der verfassungsrechtlichen ITKooperation zu entnehmen sei.266 Gleichwohl führte dieses Urteil jedenfalls (auch) dazu, dass Art. 91c GG Einzug in das Grundgesetz gefunden hat. bb) Literaturansichten zu zulässigen Kooperationsformen Im Gegensatz zu Art. 91b GG, wo jedenfalls eine überwiegende Ansicht ein weites Verständnis hinsichtlich der zulässigen Kooperationsformen zugrunde legt, scheint diese Frage im Rahmen des Art. 91c GG deutlich komplexer und schwieriger zu beantworten. Wenngleich der Anwendungsbereich des Art. 91c Abs. 1 GG und sein Verhältnis zu Absatz 2 bereits nicht eindeutig scheint, so besteht hier zwar noch Einigkeit, dass die Möglichkeit des Zusammenwirkens grundsätzlich wiederum sowohl Staatsverträge als auch Verwaltungsabkommen mit einbezieht, sofern dem Absatz 1 jedenfalls ein eigener Anwendungsbereich verbleibt und er nicht nur gemeinsam mit Absatz 2 betrachtet werden kann.267 Insoweit legitimiert Absatz 1 lediglich, dass Bund und Länder bei der „Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammen[zu]wirken“, ohne eine Eingrenzung der Art und Weise des Zusammenwirkens vorzunehmen. Umso schwieriger erscheint eine Festlegung aber für den Absatz 2 selbst. Für bestimmte Vereinbarungen setzt nämlich Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG eine Zustimmung durch den Bundestag und die Volksvertretungen der Länder voraus, sodass teilweise angenommen wird, dass Vereinbarungen gem. des Absatzes 2 nur Staatsverträge einbeziehen können.268 Teilweise wird angenommen, dass sich das Zustimmungserfordernis nicht auf alle von Absatz 2 erfassten Vereinbarungen erstreckt, sodass auch darüber hinaus Verwaltungsabkommen abgeschlossen werden 264

BVerfGE 119, 331 ff. Vgl. Wischmeyer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91c, Rn. 4. 266 Entgegen vieler hier keine unzulässige Mischverwaltung, die nur durch eine verfassungsrechtliche Grundlage zulässig wäre, erblickend Steinmetz, NVwZ 2011, S. 467; a. A. und mit weiteren Nachweisen Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91c, Rn. 10. 267 Vgl. in Bezug auf ein relativ weites Verständnis z. B. Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91c, Rn. 6 f.; Heun, in: Dreier, GG, Art. 91c, Rn. 11. 268 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91c, Rn. 3; wohl auch in die Richtung, wenn auch nicht ganz eindeutig, da zum Teil auch eine einschränkende Auslegung angesprochen wird: Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91c, Rn. 21 ff.; Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1130; ebenfalls auch zumindest nur Staatsverträge erwähnend Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 538. 265

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können.269 Daneben wird auf die nicht eindeutige Systematik des Absatz 2 hingewiesen und letztlich offengelassen, welche Formen der Kooperation darunter gefasst werden können.270 cc) Eigene Auslegung und Herleitung Es ist eine genauere Auseinandersetzung mit Art. 91c Abs. 1 und 2 GG erforderlich, um die zulässigen Kooperationsformen, vor allem die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen, untersuchen zu können. Zunächst muss aber das Verhältnis von Absatz 1 und 2 geklärt werden, ob sie also einen jeweils eigenständigen oder lediglich gemeinsamen Anwendungsbereich haben. (1) Verhältnis von Art. 91c Abs. 1 und Abs. 2 GG Strittig ist im Verhältnis von Art. 91c Abs. 1 und 2 GG, ob beide Absätze jeweils eine eigene Ermächtigungsgrundlage, insbesondere also mit einem eigenen Regelungsbereich, für das Zusammenwirken von Bund und Ländern darstellen,271 oder Absatz 1 zwar als Grundlage der Vorschrift dient, aber durch Absatz 2 Satz 1 eine inhaltlichen Konkretisierung erfährt, sodass entgegen dem prima facie sehr weiten Anwendungsbereich des Art. 91c Abs. 1 GG, die IT-Kooperation auf die Regelungsbereiche des Absatzes 2 beschränkt ist.272. Mit Blick auf die Gesetzesmaterialien, insbesondere den Sinn und Zweck der Vorschrift, sowie die bestehende Kommentarliteratur ist grundsätzlich im Ergebnis davon auszugehen, dass dem Absatz 1 ein eigener Kooperationstatbestand entnommen werden kann. Aus den Gesetzesmaterialien geht eindeutig hervor, dass es Ziel der Schaffung des Art. 91c GG war, einen möglichst weiten und flexiblen Kooperationstatbestand zu schaffen, um dem ständigen Fortschritt, der Notwendigkeit von IT-Systemen sowie auch gesteigerten unionsrechtlichen Anforderungen gerecht zu werden.273 Daher ermöglicht Absatz 1 sowohl eine rechtliche wie tatsächliche Zusammenarbeit274 von Bund und Ländern im Bereich der informationstechnischen Systeme, also für die Festlegung technischer Mittel zur Verarbeitung und Übertragung von Informationen275. Absatz 2 bezieht sich sodann allein auf den Bereich der rechtsverbindlichen Zusammenarbeit, und zwar für den Bereich der Kommunikation zwischen den informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern. Es soll ein schneller, si269

Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 26. Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 18 f. 271 So u. A. Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 8; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91c, Rn. 1 (vgl. aber auch die Differenzierung in Rn. 2 und 3); Gröpl, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 22; Wischmeyer, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91c, Rn. 21. 272 So v. A. wohl Sichel, DVBl. 2009, S. 1014/1015, 1017; Guckelberger, VerwArch 111 (2020), S. 132/139. 273 BT Drs. 16/12410, S. 7 f. (Allgemeiner Teil), S. 8 f. (Besonderer Teil). 274 BT Drs. 16/12410, S. 9. 275 Definition aus BT Drs. 16/12410, S. 8. 270

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cherer und vor allem auch fachübergreifender276 Datenaustausch ermöglicht werden. Dazu muss insbesondere die Interoperabilität, also die Fähigkeit der Zusammenarbeit unterschiedlicher Systeme, sichergestellt sein; es müssen also ausweislich der Gesetzesbegründung vor allem Datenformate und die Verfahren zur Datenübertragung gemeinsam festgelegt werden.277 Zudem sollen sowohl Binnen- als auch Außenkommunikation zwischen Bund und Ländern so sichergestellt werden, dass Daten gegenseitig übernommen werden können, ohne dass es zu Medienbrüchen kommt,278 die die Effektivierung und Digitalisierung der Verwaltung konterkarieren. Betrachtet man nun die beiden Regelungsfelder der beiden Absätze, sprechen insbesondere zwei Aspekte für einen getrennten Anwendungsbereich. Würde man die Zusammenarbeit lediglich auf den Regelungsbereich des Absatzes 2 beschränken, so würde man gerade dem Ziel einer möglichst flexiblen und anpassungsfähigen IT nicht gerecht werden, wenn man sich lediglich auf die Kompatibilität und Sicherheit des Datenaustausches von Bund und Ländern beschränken würde.279 Daneben knüpfen an die beiden Absätze auch unterschiedliche Rechtsfolgen an.280 Während Absatz 1 auch die tatsächliche Zusammenarbeit, die gerade nicht rechtsverbindlich ausgestaltet sein muss, mit einbezieht, geht es im Rahmen von Absatz 2 vor allem um grundsätzliche Entscheidungen im Bereich der Kommunikation zwischen Bund und Ländern, die rechtsverbindlich durch Vereinbarungen getroffen werden sollen. Indem damit Absatz 2 lediglich einen Teilausschnitt des Absatzes 1 darstellt, verbleibt diesem im Ergebnis auch ein eigener Regelungsbereich, der nicht durch die strengeren Verfahrensvorschriften determiniert wird.281 Die offene Ausgestaltung bedeutet freilich nicht, dass Bund und Länder gänzlich frei im Rahmen ihrer Zusammenarbeit sind. Kompetenzgrenzen, insbesondere die Organisationshoheit und Verwaltungshoheit der Länder sowie der Grundsatz der Gewaltenteilung (als verfassungsimmanente Schranken), müssen weiterhin berücksichtigt werden. Damit lässt aber Art. 91c Abs. 1 GG (wie Art. 91b Abs. 1, 2 GG) grundsätzlich neben dem Abschluss von Staatsverträgen und bloßen (politischen) Absprachen auch den Abschluss von Verwaltungsabkommen zu.282

276

Vgl. hierzu insbesondere Die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Die Beratungen und ihre Ergebnisse, 2010, S. 176. 277 BT Drs. 16/12410, S. 9. 278 BT Drs. 6/12410, S. 9. 279 So im Ergebnis auch Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 8. 280 Vgl. so auch Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91c, Rn. 3; Wischmeyer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91c, Rn. 13. 281 So im Ergebnis auch Schliesky, in: Seckelmann, Digitalisierte Verwaltung, 2019, S. 227. 282 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 10.

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(2) Auslegung Besonders problematisch283 erscheint des Weiteren vor allem das Verhältnis der Sätze 1 bis 3 innerhalb des Absatzes 2. Hier wird nämlich in Satz 3 explizit ein Zustimmungserfordernis der Parlamente und Volksvertretungen festgelegt, sodass für diesen Bereich lediglich Staatsverträge in Betracht kommen. Es muss analysiert werden, worauf sich das Zustimmungserfordernis in Satz 3 bezieht. Nach Satz 3 bedürfen „sie“ der Zustimmung. Mit diesem Subjekt können nun mehrere Kooperationsvereinbarungen gemeint sein. Dies ist wiederum davon abhängig, wie der Regelungsbereich innerhalb des Absatzes 2 zu bestimmen ist, insbesondere ob zunächst Satz 1 und 2 jeweils eigene Regelungsbereiche betreffen. Sodann bedarf es einer Auslegung, ob das Zustimmungserfordernis in Satz 3 sich nur auf Satz 2 oder auch auf Satz 1 bezieht. Sind hingegen Satz 1 und 2 zusammenzulesen, kommt es ggf. auf die Bezugnahme gar nicht mehr an. Zunächst könnten als Auslegungshilfe auch hier die Gesetzgebungsmaterialen herangezogen werden. Relevant sind vor allem wiederum jene aus 2009, also aus der Zeit der Schaffung der IT-Gemeinschaftsaufgabe. 2017 wurde lediglich ein Absatz ergänzt, welcher für die vorliegende Frage von geringerer Bedeutung ist. Insgesamt erscheinen jedoch die Ausführungen für diese Abgrenzung weniger gewinnbringend. Wie bereits oben dargestellt, geht es im Rahmen des Art. 91c Abs. 2 S. 1 GG um die Kommunikation zwischen den informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern, also insbesondere um die Sicherstellung der Interoperabilität und der Datensicherheit.284 Über das Verhältnis der einzelnen Regelungen zueinander finden sich keine Erläuterungen. Nach dem Wortlaut des Art. 91c Abs. 2 S. 2 GG können „Vereinbarungen über die Grundlagen der Zusammenarbeit nach Satz 1“ für bestimmte und festgelegte Aufgaben Abweichungen vom sonst geltenden Einstimmigkeitsprinzip285 vornehmen. Für eine solche Abweichung ist nach Satz 3 die Zustimmung des Bundestages sowie der Volksvertretungen erforderlich. Dies ist auch das primäre Regelungsziel, was in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommt – die Ermöglichung der Kooperation nach dem Mehrheitsprinzip.286 Fraglich ist dabei insbesondere auf welche Art der Vereinbarung sich das Zustimmungserfordernis (damit Vorliegen eines Staatsvertrags) bezieht. Das Zustimmungserfordernis könnte sich dabei sowohl allgemein auf Vereinbarungen i. S. d. Abs. 2 beziehen oder aber es muss zwischen Vereinbarungen über die Kommuni283 Generell wird die Norm teilweise als missverständlich und nicht gelungen wahrgenommen, vgl. z. B. Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 31 (insbesondere Fn. 9). 284 BT Drs. 16/12410, S. 9. 285 Grzeszick, Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 114; BVerfGE 1, 299/315. 286 Hier sei noch am Rande bemerkt, dass entgegen der flexibleren Handhabung in Bezug auf das Einstimmigkeitserfordernis im Rahmen von Art. 91b GG, Art. 91c GG gerade die Vereinheitlichung der IT in der Verwaltung von Bund und Ländern zum Ziel hat. Hingegen geht es im Rahmen des Art. 91b GG vor allem auch um die (finanzielle) Förderung bestimmter Projekte und Bereiche.

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kation und Vereinbarungen über die Grundlagen der Zusammenarbeit unterschieden werden. Der verwendete Wortlaut legt jedenfalls eine Differenzierung nahe, wenn sich der Satz lediglich auf die Grundlagen der Zusammenarbeit bezieht. Theoretisch könnte mit „sie“ in Satz 3 auch eine Bezugnahme auf beide Sätze gewollt sein. Die Syntax ist hier nicht eindeutig. Betrachtet man die Systematik der Norm genauer, so sprechen hier schon mehr Aspekte für die Erstreckung des Zustimmungserfordernisses lediglich auf Satz 2 und damit nicht auf alle Vereinbarungen, die nach Absatz 2 zwischen Bund und Ländern geschlossen werden können. Zum einen wird das Zustimmungserfordernis unmittelbar nach Satz 2 aufgeführt, gleichzeitig schließt es aber den Absatz auch nicht ab, was stärker für eine Bezugnahme auf den gesamten Absatz spricht. Hätte es für die Zusammenarbeit im Bereich der IT einer generellen Zustimmung des Bundestages und der Volksvertretungen der Länder bedurft, hätte dies deutlicher hervorgehoben werden müssen. Dafür spricht insbesondere auch der Aufbau des Art. 91c GG insgesamt. Aufgrund der Offenheit von Systematik und Wortlaut scheint es hier aber wieder vor allem sinnvoll, insbesondere den Sinn und Zweck des in Absatz 2 Satz 3 festgelegten Zustimmungserfordernisses heranzuziehen. Dieser wird deutlich, wenn man vor allem die Abweichungsmöglichkeit vom Einstimmigkeitsprinzip heranzieht, also die sog. Passerelle-Regelung287 (auch als „Brückenklausel“ bezeichnet288). Diese Klausel dient im vorliegenden Kontext dazu, die Entscheidungsfindung im Rahmen der IT-Kooperation zwischen Bund und Ländern in einem zu schaffenden Gremium zu beschleunigen und zu effektivieren.289 Sie ist damit gerade der entscheidende Berührungspunkt im föderalen Kompetenzgefüge im Rahmen der Vorschrift. Ist nämlich für die Festlegung bestimmter IT-Standards keine Einstimmigkeit erforderlich, so können Bundesländer, die an den Beratungen und Abstimmungen teilgenommen haben, gleichwohl an diese Mehrheitsentscheidung gebunden werden. Dass diese Bindung weder dem föderalen Kompetenzgefüge noch dem Demokratieprinzip entgegensteht, stellt der Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG in zweifacher Weise sicher290 : zum einen bedürfen gerade diese Vereinbarungen, die PassarelleKlauseln enthalten, der Zustimmung des Bundestags sowie der Volksvertretungen; zum anderen darf das Recht zur Kündigung nicht ausgeschlossen werden (vgl. Art. 91c Abs. 2 S. 3 Hs. 2 GG), sodass sich die Länder von dieser rechtlichen Bindung auch wieder lösen können. Damit stellt Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG eine Durch287 Allgemein sind solche Klauseln vor allem auch im Unionsrecht bekannt. Sie dienen grundsätzlich dazu, ein vereinfachtes Verfahren für Vertragsänderungen im Rahmen eines Vertragswerkes zu ermöglichen, vgl. Bergmann, in: Handlexikon der Europäischen Union, „Passerelle“. 288 Vgl. dazu und auch allgemein zu diesen Klauseln im Europarecht Böttner, EuR 2017, S. 381 ff. 289 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 30; vgl. auch Ruge, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 91c, Rn. 17; siehe zudem bereits in der Erklärung zum Gesetzesentwurf des Art. 91c GG BT Drs. 16/12410, S. 9. 290 Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91c, Rn. 16.

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griffsvorschrift dar. Im Gegensatz zu den bisher analysierten Kooperationstatbeständen des Grundgesetzes wird hier das demokratische Legitimationserfordernis explizit geregelt. Von diesem dürfen die Länder nicht abweichen. (3) Zwischenergebnis Zwar eröffnet der Wortlaut des Art. 91c GG einen weiten Interpretationsspielraum. Dennoch muss vor dem Hintergrund der Zweckrichtung der Norm, insbesondere einen möglichst weiten Kooperationstatbestand im Bereich der IT zu schaffen, Folgendes gelten: Aus Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG selbst lässt sich grundsätzlich nur ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis im Hinblick auf die Festlegung von Mehrheitsentscheidungen als Abweichung zum Einstimmigkeitsprinzip291 mit durchgreifender Wirkung für die Länder feststellen. Insoweit erfolgen derartigen Vereinbarungen durch Staatsvertrag. Darüber hinaus lassen sowohl Absatz 1 als auch Absatz 2 den Abschluss von Vereinbarungen (auch) in Form von Verwaltungsabkommen zu. Wie bereits zuvor betont, bedeutet dies jedoch nicht, dass dabei der Abschluss von Verwaltungsabkommen ansonsten grenzenlos möglich ist. Vielmehr müssen sich unmittelbar aus der Verfassung folgende Schranken berücksichtigt werden. dd) Wirksamkeitsanforderungen Hinsichtlich der Anforderungen an die Wirksamkeit eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens nach Art. 91c GG kann im Wesentlichen auf die Ausführungen zu Art. 91b GG verwiesen werden.292 Erforderlich sind übereinstimmende Willenserklärungen des Bundes und der beteiligten Länder, damit eine rechtliche Bindung für die am Vertrag Beteiligten erzeugt werden kann. Ein gewisser Unterschied ergibt sich grundsätzlich hinsichtlich der Mehrheitsverhältnisse im Rahmen der Abstimmung über die vertraglichen Vereinbarungen im Vergleich zu Art. 91b GG. Die Kooperation obliegt in diesem Bereich auch in erster Linie den Regierungen von Bund und Ländern. Eine Mitwirkung des Parlaments ist, abgesehen von haushaltsrelevanten Vereinbarungen, dann erforderlich, wenn im Rahmen der Forschungsund Wissenschaftsförderungskooperation gem. Art. 91c Abs. 2 S. 2 GG eine Ausnahme vom Einstimmigkeitsprinzip gemacht werden soll. Ebenso stellt sich hier die Frage nach einem Schriftformerfordernis. Dieses ergibt sich aus Art. 91c GG nicht explizit,293 lässt sich mit ähnlichen Erwägungen, wie bereits im Rahmen von Art. 91b GG angesprochen294, auch begründen. Dennoch wäre im Sinne einer Klarstellung eine eindeutige Regelung der Schriftform an dieser Stelle wünschenswert. 291

Im Ergebnis so wohl auch Suerbaum, in: BeckOK, Art. 91c, Rn. 16; diese Möglichkeit jedenfalls in Erwägung ziehend Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 19; vgl. auch Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 26. 292 § 6 A. II. 2. b) dd). 293 Für Schriftform Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 10. 294 § 6 A. II. 2. b) dd).

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ee) Verfassungsrechtliche Grenzen Es wurde bereits festgestellt, dass sowohl Art. 91c Abs. 1 als auch Abs. 2 GG eigenständig den Abschluss von Verwaltungsabkommen grundsätzlich ermöglichen. Innerhalb der Norm selbst wird – insoweit ausdrücklich für alle Vertragsparteien (Bund und beteiligte Länder) – durch das parlamentarische Zustimmungserfordernis für die Abweichung vom Einstimmigkeitsgrundsatz dem Abschluss eines Verwaltungsabkommens eine unmittelbare, die horizontale Kompetenzverteilung betreffende Grenze gesetzt. Daneben sind wiederum die allgemein geltenden, verfassungsimmanenten Schranken, die bereits in den oben erörterten Fällen aufgezeigt wurden, zu berücksichtigen. Art. 91c GG kann eine verfassungsrechtliche Grundlage einer Zusammenarbeit von Bund und Ländern schaffen und damit etwaige Kompetenzgrenzen aufweichen. Insbesondere aber die horizontale Kompetenzgrenze, also die Gewaltenteilung, gilt aber im Sinne einer hinreichenden demokratischen Legitimation weiterhin (vgl. bereits die Ausführungen zu Art. 91b GG).295 Dies muss umso mehr gelten, je weniger die Norm selbst über die an der Zusammenarbeit beteiligten Organe aussagt. Aufgrund der Fülle an Möglichkeiten, die die IT im Bereich der Verwaltung bietet, sowie der Komplexität des Themas, können an dieser Stelle jedoch nur grundsätzliche Aussagen getroffen werden. E-Government296 kann für die Verwaltung lediglich die Einführung und Standardisierung von Programmen bedeuten, sie kann aber auch Auswirkungen auf das gesamte Verwaltungsverfahren und nicht zuletzt durch die verbreitete Vernetzung gegebenenfalls auch Auswirkungen auf die (sachliche oder örtliche) Zuständigkeit haben.297 Je weniger nur die Art der Ausführung der Verwaltung zwischen Bund und Ländern vereinbart wird, sondern vielmehr fundamentale Grundprinzipen des Verwaltungsverfahrens und der Zuständigkeitsverteilung berührt werden, desto eher ist, obwohl es hier im Kern um Angelegenheiten der vollziehenden Gewalt geht, eine demokratische Legitimation erforderlich. Freilich stellt dies zunächst noch eine sehr allgemeine Aussage dar, die im Folgenden bei der Frage nach der allgemeinen Zulässigkeit und den Grenzen innerstaatlicher Verwaltungsabkommen noch genauer zu vertiefen ist.298 Werden diese fundamentalen Grundprinzipien jedoch nicht berührt, sondern werden lediglich Modifikationen der bestehenden Grundlagen einer digitalen Verwaltung vorgenommen, desto eher betrifft es allein den internen Bereich der Verwaltung. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern bedarf zwar auch in 295

Vgl. dazu bereits die Ausführungen im Rahmen des Art. 91b GG (§ 6 A. II. 2. b) ee)) mit den Hinweisen auf die Literatur, die es jedenfalls teilweise ebenfalls ablehnt, dass neben der vertikalen Kompetenzgrenze auch die horizontale Kompetenzgrenze überwunden werden kann. 296 Härtel, LKV 2019, S. 49/52. 297 Vgl. zum möglichen Ausmaß von E-Government auf die Verwaltung(sorganisation) Schliesky, ZSE 2013, S. 281/292. 298 Vgl. vertieft zur Frage des Vorbehalts des Gesetzes in diesem Kontext insb. § 6 C. I., § 6 C. III. 3. c) und § 6 E. I. 3.

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diesem Fall (unter Umständen) einer Legitimation, aber nur hinsichtlich der vertikalen Kompetenzverteilung. Dies ist nun jedenfalls mit Art. 91c GG garantiert. Darüber hinaus bedürfen Entscheidungen, die jede Gebietskörperschaft für sich selbst auch nur in Form von verwaltungsinternen Regelungen, wie Verwaltungsvorschriften, trifft, keiner zusätzlichen Zustimmung durch die Parlamente.299 Ein pauschaler Verweis darauf, dass hier zumeist die (Landes-) Gesetzgebung betroffen sei300, ist bereits mit Blick auf das Ziel der Norm, einen effizienten und flexiblen Kooperationstatbestand zu schaffen, wenig überzeugend. Dagegen spricht zudem, dass der grundsätzliche Zweck einer stärkeren demokratischen Legitimierung mit Blick auf die Wesentlichkeitslehre vorliegend nicht zwingend greift, sofern es um die Festlegung von Handlungs-/Kommunikationsmodifikationen, die rein intern die Verwaltung betrifft, geht, die den einzelnen Bürger grundsätzlich nicht unmittelbar berühren. Als Randbemerkung sei hier noch ein Aspekt zu ergänzen. In der obigen Diskussion wurden vergaberechtliche Probleme, die bei der Festlegung von IT-Standards (Programmen, Datenbanken etc.) eine Rolle spielen können, ausgeklammert, da sie den vorliegenden Rahmen der Untersuchung sprengen würden und zudem der Fokus der Analyse, der im Übrigen grundsätzlich der gesamten Arbeit zugrunde gelegt wird, auf der horizontalen und vertikalen Kompetenzverteilung liegt.301 ff) Institutionalisierte Zusammenarbeit Art. 91c GG Wie bereits im Rahmen des Art. 91b GG diskutiert, stellt sich auch im Rahmen des Art. 91c GG die Frage nach der Reichweite einer Institutionalisierung der Zusammenarbeit aufgrund eines Verwaltungsabkommens. Dass eine solche Institutionalisierung bei Einführung der Vorschrift grundsätzlich mitberücksichtigt wurde, ergibt sich bereits implizit daraus, dass im Rahmen des Art. 91c Abs. 2 GG eine Regelung für die Frage von Mehrheitsbeschlüssen getroffen wurde. Aus der Gesetzesbegründung lässt sich darüber hinaus entnehmen, dass gerade auch die institutionalisierte Zusammenarbeit im Bereich der IT von Anfang an ein wesentliches Ziel war,302 was sich in der Praxis insbesondere durch die Gründung des IT-Planungsrats realisiert hat. Im Gegensatz zur Gründung der GWK, die lediglich auf einer schriftlichen Vereinbarung beruht, ohne dass zusätzlich eine Zustimmung der Par-

299

In eine ähnliche Richtung argumentieren Schulz/Tallin, NVwZ 2010, S. 1338/1339 f. zumindest hinsichtlich der rechtlichen Einordnung des „IT-Staatsvertrags“ und der Entscheidungen des IT-Planungsrates. Maßgeblich ist vor allem die Reichweite der betroffenen Regelungen. Bleiben diese im internen Verwaltungsbereich, kann hier grundsätzlich nichts gegen den Abschluss eines Verwaltungsabkommens sprechen. 300 So z. B. Schallbruch/Städler, CR 2009, S. 619/621; Siegel, DÖV 2009, S. 181/184; dies ebenfalls wohl eher kritisch sehend Schulz/Tallich, NVwZ 2010, S. 1338/1339. 301 Vgl. zum „vergaberechtlichen Dilemma“ Schliesky, ZSE 2008, S. 304/321 ff. 302 BT Drs. 16/12410, S. 9.

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lamente erfolgte, wurde der IT-Planungsrat jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht aufgrund eines Staatsvertrags gegründet.303 Im zweiten Fall kam es also zu einer parlamentarischen Absicherung. Fraglich ist aber, ob es einer solchen vor dem Hintergrund der horizontalen Kompetenzverteilung bedurft hätte.304 Wie im Rahmen der Analyse zur Systematik des Art. 91c Abs. 1 und Abs. 2 GG dargestellt, spricht die Zweckrichtung der Norm und die Tatsache, dass es im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben vorwiegend um die Überwindung bundesstaatlicher Grenzen geht, dafür, dass der in der Norm selbst enthaltene Gesetzesvorbehalt sich allein auf die demokratische Legitimierung von Mehrheitsbeschlüssen in zu schaffenden Gremien bezieht. Wie aber ebenfalls betont wurde, werden damit die allgemeinen demokratischen Grenzen nicht verdrängt. So ist, erneut vergleichbar mit den Ausführungen zu Art. 91b GG, das institutionalisierte Zusammenwirken von Bund und Ländern auch im Rahmen der IT nur dann von einer parlamentarischen Zustimmung abhängig, wenn die Bindungswirkung der einzelnen Beschlüsse über die Bindung der Exekutive hinausgeht305 oder eine vollständige und dauerhafte Aufgabenübertragung an ein gemeinsames Gremium erfolgen soll306. Dann ist im Sinne des Demokratieprinzips eine erhöhte sachlich-inhaltliche sowie personelle Legitimation notwendig und die Gründung des Gremiums allein aufgrund eines Verwaltungsabkommens nicht ausreichend. d) Zwischenergebnis zu den Gemeinschaftsaufgaben Die Analyse der Art. 91b und 91c GG im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben sollte zum einen dazu dienen, die Vorschriften nach ihren zahlreichen Änderungen genauer darzustellen, zum anderen gleichzeitig aber auch weitere Erkenntnisse zu den konkret durch die Verfassung legitimierten Bund-Länder-Verwaltungsabkommen bringen. Art. 91b und Art. 91c GG ist gemeinsam, dass sie die Möglichkeit verfassungsrechtlich legitimierter und freiwilliger307 Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Vergleich zu den Finanzhilfen nach Art. 104b ff. GG auf eine neue Ebene bringen. Nicht nur die finanzielle Unterstützung, auch die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung insbesondere in Form der institutionalisierten Zusammenarbeit stehen dabei im Vordergrund. Durch diese Regelungen wird das bundesstaatliche Kompetenzgefüge verschoben, indem von der in den betroffenen Bereichen eigentlich relativen 303 IT-Staatsvertrag zwischen Bund und Ländern zur Ausführung von Art. 91c GG und zur Errichtung des IT-Planungsrates vom 1. April 2010 mit dem entsprechenden Zustimmungsgesetz des Bundes vom 27. 05. 2010, BGBl. I 662. 304 Auch Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, weist in Fn. 31 darauf hin, dass möglicherweise die materielle Einordnung von der Art der Beschlüsse abhängig ist. 305 Dies deutet zumindest auch Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91c, Rn. 31 an. 306 Vgl. nochmals dies für das institutionalisierte Zusammenwirken im Rahmen des Art. 91b GG vertretend Mager, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 91b, Rn. 9. 307 Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/21.

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klaren Zuordnung der Kompetenzen – wissenschaftliche Forschung dem Bund, Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG, Bildung den Ländern, Art. 30 GG, digitalisierte Verwaltung den jeweils zu trennenden Verwaltungsräumen von Bund und Ländern – eine Ausnahme gemacht wird308 und das Zusammenwirken von Bund und Ländern ermöglicht wird.309 Die Wahrung der Eigenstaatlichkeit der Bundesländer und der Schutz des bundesstaatlichen Gefüges erfolgt durch das grundsätzlich erforderliche Einstimmigkeitsprinzip. Alternativ sind Mehrheitsbeschlüsse in den geschaffenen Gremien möglich; hier besteht aber zur Gültigkeit des Mehrheitsprinzips ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis; es muss also insoweit ein Staatsvertrag geschlossen werden. Welche Instrumente, also insbesondere welche Kooperationsformen, Bund und Ländern dabei zur Verfügung stehen, kann weder Art. 91b noch Art. 91c GG unmittelbar entnommen werden. Dies liegt vor allem daran, dass in diesen Bereichen möglichst flexible Kooperationstatbestände geschaffen werden sollten, die die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nicht von vorneherein zu eng schnüren. Einerseits zeigen die Entstehungsgeschichte sowie Entwicklung der Normen, dass Kooperation im Bereich der Verwaltung mittlerweile ein fester Bestandteil geworden ist. Da es gerade den Bereich der Exekutive betrifft, ist zudem gerade das Verwaltungsabkommen die Form der Vereinbarung, die dem Tatbestand der Vorschriften insbesondere zugrunde liegt. So wird jedenfalls der Versuch unternommen, den deutschen Bundesstaat zukunftsfest zu machen. Die häufigen Änderungen bzw. Erweiterungen der Vorschriften zeigen allerdings auch, dass von einer eindeutigen Linie noch nicht zwingend ausgegangen werden kann. Das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ist als Kooperationsmittel insbesondere aus föderaler Perspektive positiv zu bewerten. Vor allem eine Hochzonung der Gesetzgebungskompetenz in den Bereichen der Gemeinschaftsaufgaben würde das bundesstaatliche Gefüge deutlich beeinträchtigen.310 Somit ergibt sich aus den Art. 91b f. GG ein Auftrag an Bund und Länder in bestimmten Bereichen eine gemeinsame Vorgehensweise durch konsensuale Vereinbarungen zu treffen. Eine demokratische Absicherung sowie ein Schutz der Landesparlamente werden dadurch erreicht, dass insbesondere nur in Ausnahmefällen und nur bei entsprechender Zustimmung der Volksvertretungen eine Abweichung vom Einstimmigkeitsprinzip erfolgen darf. Grundsätzlich kann auch durch die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben keine rechtliche Bindung ohne oder gegen den Willen eines Bundeslandes eintreten. 308

Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/23. Zur Bedeutung der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben für die Institutionalisierung der Bund-Länder-Zusammenarbeit vgl. auch Marnitz, Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation, 1974, S. 55 ff. 310 Zum Problem der Hochzonung ursprünglich gemeindlicher Aufgaben auf Landesebene vgl. auch Heusch/Dickten, NVwZ 2018, S. 1265; Lutz, Vielfalt im Bundesstaat, 2014, S. 61. 309

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3. Neugliederungs-Abkommen, Art. 29 GG Zuletzt könnte noch die Kategorie der „Neugliederungs-Abkommen“ als Fall des verfassungsrechtlich legitimierten Verwaltungsabkommens in Betracht kommen. Eine solche Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern könnte auf Art. 29 GG gestützt werden, der die Voraussetzungen für eine Neugliederung des Bundes festlegt. Aus dieser Norm ergibt sich aber unmittelbar, dass ein solches Vorgehen grundsätzlich nur durch Bundesgesetz (mit einer Bestätigung durch Volksentscheid), Art. 29 Abs. 2 GG, erfolgen kann. Weitere strukturelle Veränderungen, die lediglich einen abgegrenzten Siedlungs- oder Wirtschaftsraum betreffen, bedürfen jedenfalls eines Staatsvertrages, vgl. Art. 29 Abs. 4 GG. Dass hier in besondere Weise eine demokratische Legitimation festgeschrieben wird, ist vor dem Hintergrund der Auswirkungen einer Neugliederung offensichtlich. Art. 29 GG bringt zum Ausdruck, dass der Bundesstaat in seinem konkreten Bestand nicht unveränderbar ist311, vielmehr ist unter den Voraussetzungen der Norm eine territoriale Umstrukturierung – wobei nach überwiegender Ansicht stets mindestens drei Bundesländer existieren müssen312 – möglich.313 Eine solche Umstrukturierung hat durch seine Auswirkungen auf den Aufbau und die Organisation der Bundesrepublik auch einen immensen Einfluss auf die einzelnen Bürger. Die Neugliederung des Bundes ist hier von vorneherein durch ein „einfaches“ Verwaltungsabkommen freilich ausgeschlossen.314 4. Sonstige Regelungen, insbesondere Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG Zuletzt soll noch ein kurzer Blick auf sonstige verfassungsrechtliche Regelungen geworfen werden, die möglicherweise verfassungsrechtlich eine Kooperation von Bund und Ländern legitimieren. Insbesondere ist hier die Regelung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG zu nennen, welcher eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für „die Zusammenarbeit des Bund und der Länder in der Kriminalpolizei (lit. a), zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz, vgl. lit. b) und zum Schutz gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden (lit. c) […]“ vorsieht. Auch hier ist bereits von vorneherein ausgeschlossen, dass (allein) auf Grundlage des Art. 73 Abs. 1 311

Pieroth, ZRP 2008, S. 90/91; Erbguth/Schubert, in: Sachs, GG, Art. 29, Rn. 8. Pieroth, ZRP 2008, S. 90/91; Erbguth/Schubert, in: Sachs, GG, Art. 29, Rn. 8 (Fn. 27 m. w. N.). 313 Erbguth/Schubert, in: Sachs, GG, Art. 29, Rn. 8; Wollenschläger, in: Dreier, GG, Art. 29, Rn. 11. 314 Der Wortlaut der Art. 118, 118a GG, die Sonderfälle im Vergleich zu Art. 29 GG darstellen, suggeriert hier jedenfalls offenere Voraussetzungen. Inwieweit hier Verwaltungsabkommen in Betracht kommen, wird im Rahmen der Länderverwaltungsabkommen anzusprechen sein, vgl. § 7 A. III. 2. 312

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Nr. 10 GG Bund und Länder für den Bereich der inneren Sicherheit oder des Verfassungsschutzes Verwaltungsabkommen schließen können. Vielmehr erhält der Bund eine Gesetzgebungskompetenz zum Erlass solcher Gesetze, die eine, gerade im Gegensatz zur Amtshilfe315, dauerhafte und ständige Kooperation316 beinhalten. Gleichwohl können aus dieser Regelung zwei Schlussfolgerungen für das Verwaltungsabkommen gezogen werden. Zum einen bezieht sich Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG auf einen ganz speziellen Bereich der Zusammenarbeit, sodass im Übrigen Bund und Länder aber weiterhin auf Zusammenarbeit gerichtete Verträge (also auch Verwaltungsabkommen) schließen können.317 Zum anderen wird aber auch für den Bereich der inneren Sicherheit eine vertragliche Zusammenarbeit nicht gänzlich ausgeschlossen. Da gerade im Bereich des Sicherheitsrechts grundsätzlich eine dezentrale Länderzuständigkeit gilt, die insbesondere auch nicht durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG aufgehoben wird,318 ist an dieser Stelle wieder ein föderal sensibler Bereich betroffen. Sofern also vor allem organisationsrechtliche und verfahrensrechtliche Fragen der Zusammenarbeit319 im Bereich der inneren Sicherheit bundesgesetzlich geregelt werden müssen, schließt dies aber nicht zwangsläufig eine darauf aufbauende, rein vertragliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern aus. Inwieweit Bund und Länder Verwaltungsabkommen aufgrund einfachgesetzlicher Grundlage schließen können, wird noch an späterer Stelle genauer zu erörtern sein. III. Zwischenergebnis: Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag Die Analyse der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen, die auf eine konkrete verfassungsrechtliche Grundlage gestützt werden können, hat gezeigt, dass eine solche – eben verfassungsrechtlich legitimierte – Form der Bund-Länder-Kooperation zwar nur an wenigen Stellen explizit geregelt ist. Dennoch ergeben sich aus ihnen erste wesentliche Erkenntnisse, die nicht nur die Bereiche der Finanzhilfen und Gemeinschaftsaufgaben, sondern auch das Verwaltungsabkommen als föderales Kooperationsmittel als solches betreffen. 1. Mischfinanzierung und institutionalisierte Zusammenarbeit Mit Blick auf den zulässigen Inhalt der verfassungsrechtlich legitimierten BundLänder-Verwaltungsabkommen sowie den insbesondere aus den Gesetzgebungs315

Zur Abgrenzung vgl. bereits § 3 C. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 73, Rn. 231; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 73, Rn. 49. 317 Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG; Art. 73, Rn. 112; Uhle, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG, Art. 73, Rn. 235. 318 Vgl. dazu Möstl, Die staatliche Garantie für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2002, S. 473; ders., Die Verwaltung 41 (2008), S. 309/342. 319 Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 73, Rn. 112. 316

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materialien zu entnehmenden Zielen der Art. 104b ff. GG sowie Art. 91b und 91c GG zeigt sich, dass das Verwaltungsabkommen in diesen Bereichen in erster Linie zweifache Bedeutung hat: Einerseits wird es insbesondere als Instrument der Mischfinanzierung eingesetzt. Dies zeigt sich nicht nur daran, dass es als Handlungsoption im Rahmen der Finanzhilfen – natürlich unter den dort genannten Voraussetzungen – in Betracht kommt. Vor allem auch im Rahmen der fakultativen Gemeinschaftsaufgabe des Art. 91b GG geht es gerade auch um eine finanzielle Unterstützung im Bereich der Wissenschaft und Forschung. Dabei ist es nicht Gegenstand dieser Arbeit, das sehr komplexe Thema der Finanzverteilung im Bundesstaat mit all seinen Themenbereichen (Konnexitätsprinzip, Finanzausgleich, Steuerverteilung usw.) neu aufzurollen und zu bewerten. Freilich kann man sich die Frage stellen, inwieweit es den Föderalismus in Deutschland fördert, zunehmend Ausnahmetatbestände vom eigentlichen Grundsatz der Lastenverteilung zu schaffen und diese Normen auch häufigen Änderungen zu unterziehen. Indes soll hier lediglich festgehalten werden, dass nach dem aktuellen Stand das Verwaltungsabkommen als Instrument für die Ermöglichung von Mischfinanzierungen jedenfalls eingesetzt wird und durch seine feste Regelung im Grundgesetz auch eingesetzt werden darf. Andererseits zeigt sich insbesondere an der Schaffung der Gemeinschaftsaufgaben, dass das Verwaltungsabkommen des Weiteren als Grundlage für eine vor allem institutionalisierte Zusammenarbeit dienen kann.320 Es können grundsätzlich Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern getroffen werden, in denen die Gründung eines gemeinsamen Gremiums und dessen Aufgaben verbindlich geregelt werden. Wie oben aber bereits dargestellt, müssen dabei insbesondere die Interessen der Bundesländer hinreichend berücksichtigt werden. Das bedeutet, dass sie nicht ohne weiteres an Mehrheitsbeschlüsse gebunden werden dürfen, da dies ihre Eigenstaatlichkeit zu stark beeinträchtigen und zusätzlich zu einem demokratischen Legitimationsdefizit führen würde. Dieser Absicherung dienen gerade die Regelungen des Art. 91b und 91c GG, indem sie vor allem Regelungen hinsichtlich der Beteiligung der Länder und der Abstimmungsverhältnisse (abgeleitet aus dem Bundesstaatsprinzip oder auch unmittelbar in Art. 91c GG angelegt) beinhalten. 2. Bindungswirkung Hinsichtlich der Bindungswirkung, die von einem Abschluss eines verfassungsrechtlich legitimierten Bund-Länder-Verwaltungsabkommens ausgeht, wurde insbesondere im Rahmen der Auseinandersetzung institutionalisierter Zusammenarbeit festgestellt, dass jedenfalls die Beschlüsse, die ein auf Grund eines Verwaltungsabkommens gegründetes Gremium erlässt, grundsätzlich nur die Exekutive binden kann. 320 Eine positive Bilanz zieht auch Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 118 f., vgl. zudem die Ausführungen zur Frage der institutionalisierten Zusammenarbeit aufgrund von Verwaltungsabkommen bei S. 120 ff.

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Wie bereits im Rahmen des Grundlagenkapitels321 ausgeführt wurde, wird durch die Eingehung einer rechtsverbindlichen Vereinbarung nicht nur die jeweilige Regierung als Verhandlungsführer und zumeist Unterzeichner der Vereinbarungen gebunden, sondern (zuallererst) Bund und Länder als solche, da diese durch die Regierungen vertreten werden. Gleichwohl soll hier betont werden, dass durch diese Bindungswirkung, die mit dem Eintritt der Rechtsverbindlichkeit des Abkommens entsteht, nicht die verfassungsrechtliche – insbesondere horizontale – Kompetenzverteilung umgangen werden kann. Der Gesetzgeber darf nicht, soweit sein Aufgabenbereich berührt wird, durch vertragliche Vereinbarungen der Regierungen in seiner Kompetenz beeinträchtigt werden. Ausgeschlossen ist jedenfalls für den Bereich der verfassungsrechtlich geregelten Fälle der Verwaltungsabkommen, dass diese im Rahmen ihrer Umsetzung durch die entsprechend Zuständigen von Bund und Ländern unmittelbar Außenwirkung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern entfalten können bzw. allein auf Grundlage des Verwaltungsabkommens Entscheidungen mit Außenwirkung getroffen werden dürfen. Dies liegt insbesondere daran, dass die Regelungen zur Kooperation im Grundgesetz sehr offen gestaltet sind. Erst im Rahmen der vorangegangenen Untersuchung konnte überhaupt festgestellt werden, für welche Bereiche Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern als zulässig anerkannt werden können. Die Normen sind damit alles andere als hinreichend bestimmt, als dass auf ihnen beruhende Verwaltungsabkommen allein eine ausreichende Legitimationsgrundlage für Entscheidungen mit Außenwirkung darstellen könnten. Die Exekutive kann als Organ des Gesetzesvollzugs grundsätzlich nur dann Entscheidungen mit Außenwirkung treffen, wenn sie hierzu auch explizit ermächtigt wird. Aus diesem Umstand heraus ergibt sich bereits das Erfordernis einer hinreichenden Bestimmtheit.322 Daran sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je mehr die Entscheidung in die Rechte des Einzelnen eingreifen würde.323 Dabei gibt es in Literatur und Rechtsprechung auch keine einheitliche Linie,324 welche genauen Anforderungen im Detail zu stellen sind. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben wurde herausgestellt, dass die Regelungen sehr weit gefasst und regelmäßig auslegungsbedürftig, wenn auch auslegungsfähig sind. Sie sind jedenfalls nicht dergestalt bestimmt, dass ihnen eine unmittelbare Übertragung einer Rechtsetzungsbefugnis – ohne eine zunächst weitere parlamentarische Beteiligung – entnommen werden könnte. Entsprechend der grundsätzlichen Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative (ohne untergesetzliche Teile der Normenpyramide außer Acht zu lassen, die insoweit aber eine entsprechende Ermächtigung der Exekutive voraussetzen) können also nach der in den Grundlagen aufgezeigten Systematisierung grundsätzlich nur administrative 321

§ 3 D. III. 3. a). Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (VII.), Rn. 67; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 127. 323 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG; Art. 20 (VII.), Rn. 67. 324 Vgl. nur in Bezug auf die Verordnungsermächtigung des Art. 80 GG Bauer, in: Dreier, GG, Art. 80, Rn. 32 ff.; Mann, in: Sachs, GG, Art. 80, Rn. 23 ff. 322

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Verwaltungsabkommen und keine normativen Verwaltungsabkommen325 unmittelbar auf Grundlage der Art. 104b ff., 91b f. GG gestützt werden. 3. Verfassungsimmanente Schranken Bund-Länder-Verwaltungsabkommen auf Grundlage der Art. 104b ff. GG sowie der Art. 91b ff. GG unterliegen neben ihrer tatbestandlichen Begrenzung verfassungsimmanenten Schranken. Diese Grenzen liegen, wie mehrfach betont wurde, in der vertikalen sowie horizontalen Kompetenzverteilung. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern wird im Rahmen der Finanzhilfen dadurch geschützt, dass sie nur in eng begrenzten Bereichen als Ausnahme326 vom Konnexitätsprinzip anerkannt sind. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben wird das bundesstaatliche Gefüge hingegen dadurch geschützt, dass die Länder nicht ohne weiteres an Mehrheitsbeschlüsse gebunden werden können, mithin also entweder Einstimmigkeit erforderlich ist – was ohnehin für den Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen grundsätzlich zu berücksichtigen ist – oder jedenfalls eine zusätzliche demokratische Absicherung durch Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften (Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG) vorgesehen ist. Die Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Regierung wird dadurch begrenzt und geschützt, dass aufgrund der Regelungstechnik im Rahmen der Finanzhilfen das Haushaltsrecht des Parlaments in doppelter Weise zu beachten ist: Entweder kann das Parlament die Regierung im Rahmen des Haushalts zum Abschluss von Finanzhilfe-Abkommen ermächtigen (dann Abschluss eines Verwaltungsabkommens) oder es erfolgt eine nachträgliche Zustimmung durch Ausweisung im Haushalt (staatsvertragliche Lösung). Hingegen ergibt sich die horizontale Kompetenzgrenze für die Gemeinschaftsaufgaben nicht unmittelbar aus dem Normtext selbst. Vielmehr bleibt es beim klassischen Grundsatz der Gewaltenteilung, welcher sich unmittelbar aus der Verfassung ergibt, vgl. Art. 20 Abs. 3 GG. Art. 91b und 91c GG ermöglichen eine Aufweichung des bundesstaatlichen Gefüges, legitimieren hingegen keine Kompetenzverschiebung zwischen Legislative und Exekutive. Hier müssen die allgemeinen Grundsätze des Parlamentsvorbehalts327 und der Wesentlichkeitslehre328 beachtet werden.

325

Vgl. zu dieser Differenzierung bereits oben § 3 D. III. 3. c). Frowein, VVDStRL 31 (1973), S. 13/40. 327 Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 106 f.; Eberle, DÖV 1984, S. 485 ff.; Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 2000; BVerfGE 104, 151/208; BVerfGE 121, 135. Vgl. zum Parlamentsvorbehalt als äußerste verfassungsrechtliche Grenze innerstaatlicher Verwaltungsabkommen auch § 6 E. I. 3. a). 328 BVerfGE 33, 125; BVerfGE 34, 165; BVerfGE 47, 46; BVerfGE 101, 1; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 105 f.; vgl. auch Lindner, in: Lindner/Möstl/ Wolff, BayVerf, Art. 55, Rn. 22 m. w. N. Zum Problem des institutionellen Vorbehalts des Gesetzes auf Bundesebene vgl. § 6 C. III. 3. c). 326

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4. Bund-Länder-Verwaltungsabkommen als Auftrag der Verfassung Die Einführung der Finanzhilfen sowie der Gemeinschaftsaufgaben ist mit Blick auf die Entstehungsgeschichte auch einem gewissen Druck von „außen“ geschuldet. Die Verfassung verschließt gerade nicht die Augen vor Entwicklungen wie dem europäischen Integrationsprozess oder der Tatsache, dass das öffentliche Recht durch seine territoriale Kompetenzbezogenheit329 immer mehr an seine Grenzen stößt. Durch die stärkere Etablierung kooperativer Mittel kann diesen äußeren Einflüssen entgegengewirkt werden, ohne dabei die Bundesstaatlichkeit zu stark anzutasten. Hierzu zählen gerade auch Verwaltungsabkommen. Sie treten in der Praxis vielfach auf. Darüber darf nicht hinwegtäuschen, dass sie häufig, nicht zuletzt aufgrund Unsicherheiten der Vertragsparteien und auslegungsbedürftiger Ermächtigungen, nicht explizit als Verwaltungsabkommen bezeichnet werden. Indes gilt wie regelmäßig: falsa demonstratio non nocet. Die Eigenschaft als Verwaltungsabkommen als besonderer Vertrag330 bleibt unberührt. Dem Grundgesetz lässt sich jedenfalls mittelbar der Verfassungsauftrag331 entnehmen, dass auch wenn der Bund in vielen Bereichen (teilweise zwangsläufig) mehr Einfluss auf die Länder erhält, Entscheidungen konsensual getroffen werden sollen. Der deutsche Bundesstaat soll zukunftsfest gestaltet werden, indem innerhalb der zu achtenden Kompetenzordnung ein flexibles Agieren von Bund und Ländern ermöglicht wird.

B. Gubernative Kooperationshoheit – Erste Grundlegung zur Herleitung, Konturierung und Begrenzung Die Regelungen der Finanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben als ausdrückliche verfassungsrechtliche Legitimation bestimmter Bund-Länder-Verwaltungsabkommen bilden im Hinblick auf die tatsächliche Vertragspraxis nur einen kleinen Ausschnitt. Im Folgenden soll gezeigt werden, dass den Regierungen grundsätzlich eine originäre Kooperationshoheit zusteht, die als Grundlage – auch für die Kompetenz zum Abschluss von Verwaltungsabkommen – herangezogen werden kann. Für die Frage der allgemeinen Zulässigkeit innerstaatlicher Verwaltungsabkommen als abstrakte und konsensual vereinbarte Regelungen zwischen den Regierungen von Bund und Ländern ist dabei zunächst allgemein auf den Funktionsbereich der Regierung, insbesondere auch ihr Recht zur exekutiven Normsetzung, einzugehen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welche allgemeinen originären Kom-

329

Isensee, in: HdbStR, Bd. VI, § 126, Rn. 34; Büttner, BayVBl. 2022, S. 109 ff. § 3 D. II. 2. 331 Gröpl, Staatsrecht I, § 9, Rn. 617. 330

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petenzen ihr zustehen und in welcher Form sie dabei durch den parlamentarischen Gesetzgeber (insbesondere Frage nach dem Vorbehalt des Gesetzes) gesteuert wird. Auf zweiter Stufe ist zu klären, inwieweit das Grundgesetz eine Durchbrechung der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern in bundesstaatlicher Sicht zulässt, bevor zuletzt auf die Frage einzugehen ist, welches Organ explizit zum Abschluss der innerstaatlichen Verwaltungsabkommen auf Bundes- und Landesebene zuständig ist. I. Funktionsbereich der Regierung Der Funktionsbereich der Regierung (von Bund und Ländern) ist gerade dadurch gekennzeichnet, dass ihr – neben den ihr speziell zugewiesenen Aufgaben – eigene, nicht unmittelbar geregelte Kompetenzen zustehen. Ein wesentlicher Bereich ist dabei das Recht zur exekutiven Normsetzung, das im Zusammenhang mit der grundsätzlich dem Parlament obliegenden Aufgabe der Gesetzgebung betrachtet werden muss.332 Wie bereits im Rahmen der Grundlagen angerissen wurde, liegt dieser Arbeit ein Verständnis von Verwaltungsabkommen in der Hinsicht zugrunde, dass sie sich gerade dadurch auszeichnen, dass nicht nur ihr Abschluss ohne besondere Mitwirkung der Parlamente möglich ist, sondern auch gerade ihre Bindungswirkung unmittelbar durch den Vertragsschluss ohne parlamentarische Beteiligung erreicht wird. Zur Eingrenzung der Legitimation dieser innerbundesstaatlichen Verträge ist mithin eine Darstellung der Handlungsbefugnisse der Regierungen erforderlich. Da es gerade nicht um den Bereich Einzelfall bezogener Maßnahmen geht, sondern vielmehr um die vertragliche Regelung abstrakter Vorschriften (vgl. auch die Definition unter § 3 D. III. 5.), muss auch zunächst der Bereich exekutiver Normsetzung – als vorangestellte Kompetenzabgrenzung zwischen Legislative und Exekutive – genauer betrachtet werden. Ausgangspunkt sind dafür die ihr allgemein zustehenden Handlungsformen, die zum Teil von Voraussetzungen – insbesondere durch eine Ermächtigung der Parlamente durch Gesetz – abhängig sind; teilweise besteht aber auch ein originärer eigener Handlungsrahmen. Diese beiden Fälle sollen zunächst abstrakt voneinander abgegrenzt werden, insbesondere um auch vor dem Hintergrund der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zunächst – ebenfalls abstrakt – festlegen zu können, welcher allgemeine Kooperationsrahmen zur Eingehung rechtsverbindlicher Verträge besteht. Daran schließt sich die Frage an, wie dieser Funktionsbereich der Regierung auch im vertikalen – bundesstaatlichen – Verhältnis zum Ausdruck kommt.

332 Im Kontext völkerrechtlicher Verträge i. S. d. Art. 59 Abs. 2 GG dazu bereits: Bachsmann, DVBl. 1956, S. 747/748 f.; Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 88.

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1. Exekutive Normsetzung Der Bereich der Normsetzung ist zwar grundsätzlich als eine seiner wesentlichen Aufgaben dem Parlament zuzuordnen, ist diesem jedoch nicht ausschließlich vorbehalten.333 Neben dem „klassischen“ Parlamentsgesetz existiert auch ein Bereich der exekutiven Normsetzung. Diese steht neben der der Verwaltung insbesondere zustehenden Einzelfallentscheidung.334 Exekutive Normen stellen eine eigene Handlungsform dar und sind damit ein wichtiges Instrument zur Gestaltung der Verwaltung.335 Es handelt sich dabei um abstrakt-generelle Regelungen,336 die sich grundsätzlich in drei Grundformen aufteilen: Rechtsverordnungen, Satzungen und Verwaltungsvorschriften337. Die Kompetenz zur Setzung abstrakt-genereller Vorschriften leitet sich je nach Form unterschiedlich her. Rechtsverordnungen kann die Exekutive aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung erlassen.338 Das Recht zum Erlass einer Satzung erfordert grundsätzlich die Übertragung einer Satzungsautonomie insbesondere im Rahmen der Selbstverwaltung.339 Lediglich Verwaltungsvorschriften entspringen der originären Kompetenz der Verwaltung und erfordern gerade keine Delegation oder anderweitige Übertragungsakte.340 Der Regierung als Teil der Exekutive stehen damit insbesondere zwei Mittel zur abstrakt-generellen Regelung341 zur Verfügung, in Form der Rechtsverordnung (mit den entsprechenden Anforderungen aus Art. 80 GG bzw. für die Länder aus ihrer jeweiligen Landesverfassung342)343 sowie in Gestalt von Verwaltungsvorschriften. Diese beiden Handlungsformen exekutiver Normsetzung stehen in einem gewissen Gegensatz zueinander. Rechtsverordnungen entfalten Außenwirkung, können aber nur aufgrund einer speziellen Ermächtigungsgrundlage erlassen werden.344 An die Ermächtigungsgrundlage sind dabei Bestimmtheitsanforderungen345 gestellt, die den Gestaltungsspielraum der Regierung von vorneherein begrenzen346. Verwaltungs333

Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 6; Stelkens, VVDStRL 71 (2012), S. 369/371. Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 1; Badura, Staatsrecht, G 3. 335 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 2; Schmidt-Aßmann, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 70; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13, Rn. 2. 336 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 1; Stelkens, in: VVDStRL 71 (2012), S. 369/372 f. 337 Zum „Numerus clausus“ der exekutiven Normsetzungsformen vgl. insb. Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 9 f. 338 Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13, Rn. 1. 339 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 6, § 20, Rn. 19. 340 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 33; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14, Rn. 863. 341 Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 2000, S. 248. 342 Zu den einzelnen Vorschriften vgl. Fn. 1027. 343 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 2. 344 Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 38. 345 von Danwitz, Jura 2002, S. 93/98 f.; Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 103, Rn. 22. 346 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 3. 334

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vorschriften entspringen dagegen, wie bereits dargestellt, einer originären Kompetenz der Regierung. Ihnen kommt grundsätzlich jedoch nur rein interne Bindungswirkung zu, d. h. sie wirken grundsätzlich nur innerhalb der Verwaltung.347 Durch diese Instrumente exekutiver Normsetzung wird deutlich, dass insbesondere der Regierung gerade damit im Rahmen ihrer Verwaltungsaufgaben eine besondere Funktion zukommt, indem sie die Ausführung von Gesetzen selbst – dabei innerhalb der gesetzlichen Vorgaben, Art. 20 Abs. 3 GG, – vorsteuern kann.348 2. Der Vorbehalt des Gesetzes Maßstab für die Frage des Erfordernisses einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zur Möglichkeit der exekutiven Normsetzung durch die Regierung ist die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes. Gem. Art. 20 Abs. 3 GG ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden. Der Vorbehalt des Gesetzes meint also die Bindung der Exekutive an das Gesetz in der Weise, das bestimmte Regelungsbereiche dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind.349 Dieser Grundsatz erfüllt dabei unterschiedliche Funktionen. Ausgehend von der konstitutionellen Verfassungsordnung des 19. Jahrhunderts ging es ursprünglich um das Begehren der Parlamente, ihre Stellung gegenüber der – dem Monarchen vorbehaltenen – Exekutive zu stärken.350 Dazu wurde das Instrument der Gesetzgebung genutzt, indem zunächst abstrakt-generelle Vorschriften und später auch Einzelakte, sofern diese in die Freiheit oder das Eigentum der Bürger eingriffen, nur aufgrund eines Gesetzes erlassen werden durften.351 Ausgehend von diesem Grundverständnis hat sich das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes weiterentwickelt und erfüllt unterschiedliche Funktionen. Der Gedanke des Schutzes von „Freiheit und Eigentum“ durch das demokratisch legitimierte Mittel der (parlamentarischen) Gesetzgebung hat sich zu einem prinzipiellen Grundrechtsschutz erweitert;352 so sind Eingriffe in grundrechtlich geschützte Positionen des Einzelnen nur durch oder aufgrund eines Gesetzes möglich. Damit wird zugleich

347 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 9; Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 2000, S. 252. 348 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 1. 349 BVerfGE 49, 89. 350 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 77. 351 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 77; Henke, AöR 101 (1976), S. 576 mit Verweis auf BVerfGE 8, 155/166 f. 352 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 81; Antoni, in: Wolff/ Hömig, GG, Art. 20, Rn. 15; Eberle, DÖV 1984, S. 485; BVerfGE 40, 237 = BVerfG NJW 1976, S. 34 f.; BVerfGE 49, 89 = BVerfG NJW 1979, S. 359/360; BVerfGE 95, 267 = BVerfG NJW 1997, S. 1975/1977; BVerfGE 98, 218 = BVerfG NJW 1998, S. 2515/2520; vgl. auch Ohler, AöR 131 (2006), S. 336/341; Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 2000, S. 51 ff.

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dem Bürger ein subjektiv öffentliches Recht vermittelt.353 Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes spielt aber nicht nur hinsichtlich der Beziehung zwischen Bürger und Staat eine Rolle, er ist auch Mittel der Aufgabenverteilung zwischen Parlament und Exekutive.354 Für den Bereich, in denen der Vorbehalt des Gesetzes greift, besteht für die Exekutive ein „Verbot mit Erlaubnisvorbehalt355“; jedenfalls Eingriffshandlungen356 sind ihr grundsätzlich solange und soweit verwehrt, als dafür keine gesetzliche Grundlage existiert. Von einem „Parlamentsvorbehalt357“ spricht man dann, wenn eine Regelung ausschließlich vom parlamentarischen Gesetzgeber getroffen werden kann;358 eine Delegation oder Ermächtigung ist hier gerade nicht möglich359. Ein grundsätzlicher Vorbehalt des Gesetzes kann dem Grundgesetz nicht entnommen werden.360 Teilweise finden sich Einzelregelungen361. Im Übrigen ist aber eine Grenzziehung sehr schwierig. Die Grundlage bildet, wie bereits dargelegt, die Eingriffsverwaltung. Imperatives Handeln der Exekutive muss grundsätzlich auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden362, an die auch gewisse Anforderungen, wie insbesondere ihre Bestimmtheit, zu stellen sind. Maßstab für diese Grundlage bildet die sog. „Wesentlichkeitslehre“: Danach sind alle grundrechtswesentlichen Entscheidungen vom Parlament selbst zu treffen.363 Je stärker durch eine Regelung also Grundrechte des Einzelnen berührt werden, desto eher muss die Entscheidung vom Parlament getroffen werden und desto höher sind auch die Anforderungen an die Bestimmtheit des Gesetzes. Diese Idee der „Wesentlichkeits353 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 82; vgl. auch Ohler, AöR 131 (2006), S. 336/341. 354 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 83. 355 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 83. 356 Dass gerade nicht von einem „Totalvorbehalt“ auszugehen ist, welcher eine Ermächtigungsgrundlage für jegliches Handeln der Exekutive fordert, ist schon seit langem ausreichend geklärt. 357 Vgl. Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 172; Eberle, DÖV 1984, S. 485; Degenhart, DÖV 1981, S. 477/479 f.; Kalscheuer/Jacobsen, DÖV 2018, S. 523 ff. 358 Vgl. Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 106; vgl. zur Reichweite und Problematik des „Parlamentsvorbehalts“ Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 86, 88, 118. 359 Vgl. Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V; § 101, Rn. 55. 360 Möllers, AöR 132 (2007), S. 493/517. 361 Vgl. z. B. die grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte wie Art. 2 Abs. 2 S. 2, 8 Abs. 2 und 12 Abs. 1 GG; vgl. aber auch Art. 110 Abs. 2 GG (parlamentarisches Budgetrecht) oder Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG (völkerrechtliche Verträge). 362 Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 188. 363 St. Rspr., vgl. z. B. BVerfGE 49, 89 = BVerfG NJW 1979, S. 359/360; BVerfGE 73, 280 = BVerfG NJW 1987, S. 887/888; BVerfGE 82, 209 = BVerfG NJW 1990, S. 2306; BVerfGE 83, 130 = BVerfG NJW 1991, S. 1471/1472; BVerfGE 108, 282 = BVerfG NJW 2003, S. 3111/3116; BVerfGE 120, 378 = BVerfG NJW 2008, S. 1505/1509; BVerfGE 128, 282 = BVerfG NJW 2011, S. 2113/2118 f.; BVerfGE 134, 141 = BVerfG NVwZ 2013, S. 1468/1474.

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lehre“ hat in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten jedoch viele Erweiterungen und Nuancierungen erfahren. Zum einen wird sie nicht mehr nur in Fällen unmittelbarer Grundrechtsbetroffenheit herangezogen; ausreichend sind auch mittelbarfaktische Eingriffe364, wie sich insbesondere an der Rechtsprechungsentwicklung zu staatlichem Informationshandeln zeigt.365 Ein zunächst noch auszuklammerndes, aber mit der Frage innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen eng verbundenes Problem ist insbesondere die Frage nach einem institutionellen Gesetzesvorbehalt366. Gemeint ist damit die Frage danach, ob staatsorganisatorische Maßnahmen einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt367 unterfallen und damit die Frage nach der Abgrenzung der Aufgabenverteilung zwischen Parlament und Regierung im Rahmen der Organisationsgewalt368. Dies betrifft für den Bereich der Verwaltungsabkommen vor allem die Verträge, die gerade Vereinbarungen institutioneller Art betreffen und sind daher an gesonderter Stelle genauer zu erörtern, wenn es speziell um die Fallgruppe der Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation geht.369 Exekutive Normsetzung ist damit innerhalb der Vorgaben des Vorbehalts des Gesetzes einerseits an eine parlamentarische Ermächtigung gebunden. Über den Bereich der rein internen Regelung über Verwaltungsvorschriften hinaus besteht aber gerade auch in den aufgezeigten Grenzen die Möglichkeit der Rechtsetzungsübertragung an die Regierung. Durch entsprechende Delegation wird damit der durch das Demokratiegebot und den Vorbehalt des Gesetzes begrenzte Aufgabenbereich der Regierung wiederum erweitert. Im Kontext der Kooperation bedeutet dies also, dass der Handlungsrahmen der Exekutive sich neben den verfassungsrechtlichen Legitimationen daraus ergibt, was ihr im Rahmen ihres Funktionsbereichs originär zusteht oder aber jedenfalls durch Delegation als Aufgabe übertragen werden kann.

364 Vgl. auch zur Entwicklung insgesamt Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 188 ff. 365 Vgl. zur Eingriffswirkung von staatlichem Informationshandeln: BVerfGE 105, 252 = BVerfG NJW 2002, S. 2621 (Glykolwein); BVerfGE 148, 40 = BVerfG NJW 2018, 2109 (§ 40a LFGB), BVerwGE 166, 233 = BVerwG NJW 2020, S. 1155 (§ 2 Abs. 1 VIG); vgl. dazu auch Möstl, ZLR 2019, S. 343/345. 366 Dazu insbesondere Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, 1991, mit dem Hinweis aus S. 21, Fn. 1 zur erstmaligen Erwähnung dieser Fallgruppe. 367 Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, 1991, S. 21. 368 Berger, Die Ordnung der Aufgaben im Staat, 2016, S. 117. 369 Siehe dazu insbesondere § 6 C. III. 3. und § 7 E. III.

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II. Zulässigkeit einer Kooperation durch Verwaltungsabkommen Der Handlungsradius der Regierung innerhalb ihres Funktionsbereichs ist dabei aber nicht auf den jeweiligen Kompetenzraum des Bundes und der Länder beschränkt. Er kann vielmehr überwunden werden, sodass auch eine die bundesstaatlichen Grenzen überschreitende Aufgabenerfüllung möglich ist. Dies ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass Deutschland als Bundesstaat entwicklungsoffen ist; er ist auf die stete Abstimmung zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten ausgerichtet.370 Andererseits lässt sich dies auch ganz explizit aus den zuvor untersuchten Verfassungsnormen entnehmen. Bundesstaatlichkeit schließt im hier zu Grunde liegenden Kontext ein konsensuales Miteinander von Bund und Ländern nicht aus, vielmehr setzt sie es auf der einen Seite als besonderen Ausdruck ihrer Organisationsgewalt voraus und determiniert es zugleich auf der anderen Seite. Diese konsensuale Zusammenarbeit stellt eine besondere Aufgabe der Regierungen dar, um abstrakt-generelle Regelungen schaffen zu können. Nicht zuletzt erkennt auch das Bundesverfassungsgericht jedenfalls ein Gebot der (bundesstaatlichen) Kooperation an.371 Zudem kann eine Parallele zur insoweit als anerkannt geltenden kommunalen Kooperationshoheit372 gezogen werden. 1. Die Stellung der Exekutive im Deutschen Bundesstaat a) Deutschland als Bundesstaat Die Bundesstaatlichkeit Deutschlands wird in Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt und findet ihre Garantie in Art. 79 Abs. 3 GG373. Sie gehört damit zu den „unantastbaren Verfassungsprinzip[ien]“374. Entgegen manchen Stimmen, die in diesem Prinzip selbst noch keine wesentlichen Konsequenzen erblicken375, ist aber gerade darin das Grundfundament zu finden, welches das hier interessierende Instrument Verwaltungsabkommen überhaupt erst ermöglicht376 und eine besondere Bedeutung für die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern darstellt. Zum einen wird die Existenz von Bund und Ländern durch dieses staatsrechtliche Verständnis überhaupt erst garantiert377. Darüber hinaus aber erwächst aus dem Bundesstaatsprinzip erst die Erkenntnis, dass Bund und Länder je eigene Rechtsträger mit eigenen Aufgaben-

370

Isensee, AöR (115) 1990, S. 248/268. Vgl. z. B. BVerfGE 103, 81/88. 372 BVerfG(K) NVwZ 1987, S. 123 f. 373 Heintzen, DVBl. 1997, S. 689/692. 374 Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 97. 375 Vgl. so z. B. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 13. 376 Dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 134 f. 377 Vgl. Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 97. 371

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bereichen sowie Funktionen sind378 und jedenfalls innerhalb ihres Territoriums379 auch staatliche Macht ausüben können. Durch dieses Grundverständnis wird zwar zunächst zum Ausdruck gebracht, dass Bund und Länder grundsätzlich selbständig nebeneinanderstehen und in eigener Verantwortung380 und mit eigenen Mitteln ihre Aufgaben zu erfüllen haben. Dieses Nebeneinander ist aber gerade nicht als strikte Trennung dieser beiden Rechtsträger zu verstehen; in vielerlei Hinsicht liegt hier vielmehr ein Miteinander der beiden Verwaltungsräume begründet.381 Die Bundesstaatlichkeit Deutschlands stellt kein reines dualistisches System382 dar, sondern war bereits zu Beginn auf eine gewisse Form der Kooperation angelegt383. Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen betont, dass das föderalistische Gepräge des deutschen Bundesstaats vor allem darin liegt, dass sowohl die Bundesländer untereinander als auch gegenüber dem Bund zur Treue und zum (konsensualen) Zusammenwirken verpflichtet sind.384 Dieser Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens ist nicht nur eine Konsequenz aus der Bundesstaatlichkeit Deutschlands zur Gewährleistung einer gegenseitigen Rücksichtnahme385, sondern letztlich für ein abgestimmtes und konfliktfreies Miteinander auch erforderlich. So ergeben sich anerkannterweise aus diesem Prinzip unmittelbar Rechte386 und Pflichten387 für Bund und Länder, wie beispielsweise das Recht zur Stellung378

Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 65; BVerfGE 137, 108 (Rn. 83); Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 41. 379 Vgl. Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 66. 380 Brohm, DÖV 1983, S. 525. 381 Vgl. auch Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 101; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 90, 109, 148. 382 Nach Papier, Bewährung und Reform der bundesstaatlichen Ordnung, 2011, S. 12, war der deutsche Bundesstaat zunächst dualistisch geprägt, in der die Eigenstaatlichkeit besonders im Vordergrund stand. Er habe sich erst im Laufe der Zeit zu einem kooperativen System entwickelt. Hingegen ist nach hier vertretener Auffassung der deutsche Bundesstaat schon immer auf eine gewisse Konsensbildung angelegt gewesen, wenngleich nicht bestritten werden kann, dass sich durch die Entwicklungen – insbesondere der europäischen Integration – natürlich diese unitarischen Tendenzen immer mehr verstärkt haben. Insoweit gesteht auch Papier aber ein, dass eine gewisse Grundlage für diese Entwicklung im Grundgesetz von Anfang an angelegt war (S. 12). Dazu auch Loeser, Die bundesstaatliche Verwaltungsorganisation der Bundesrepublik Deutschland, 1981, S. 50. 383 Geiger, Föderalismus in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Zur Struktur der deutschen Verwaltung, 1967, S. 12/26. So bereits auch die Ausführungen bei § 2 A. I. 384 BVerfGE 1, 299/315; BVerfGE 12, 205 = BVerfG NJW 1961, S. 547/551; BVerfGE 103, 81 = NVwZ 2001, S. 667/668. Zu Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern vgl. insb. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 138 ff. 385 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 68. 386 Rechte können daraus insbesondere für die Länder erwachsen, in dem der Bund beispielsweise zur Gleichbehandlung der Länder verpflichtet ist, vgl. Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 71; vgl. auch Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn, 47. 387 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 47; Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 101.

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nahme vor der Erteilung einer Weisung durch den Bund an die Länder.388 Das Bundesverfassungsgericht geht dabei sogar von einer grundsätzlichen kooperativen Ausrichtung des deutschen Bundesstaates aus und spricht explizit von einem gewissen „Gebot der Kooperation“389. Zwar geht es dabei in erster Linie um die bereits angedeuteten und sich aus der Bundestreue ergebenden Grundsätze, die die Ausübung der verfassungsrechtlichen Ingerenzrechte des Bundes (insbesondere im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG) betreffen. Aber auch im Bereich des Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht beispielsweise das Erfordernis einer koordinierten landesgesetzlichen Regelung und damit jedenfalls eine Kooperation der Länder untereinander für erforderlich erachtet.390 Darüber hinaus ist das Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens auch bei der Auslegung der Kompetenzen391 von Bund und Ländern stets zu berücksichtigen. Daraus ergeben sich bereits zwei Erkenntnisse: Einerseits stellt dieses Verständnis eindeutig klar, dass Bund und Länder nicht bloße, voneinander zu trennende Rechtsträger sind, sondern durch ihre Zusammenfassung als Bundesstaat miteinander verbunden sind. Hinsichtlich der Kompetenzverteilung setzt das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens als „Kompetenzausübungschranke“392 aber gleichzeitig voraus, dass jedenfalls die Zuweisung der Kompetenzen an Bund und Länder nach dem Grundgesetz Schranken unterliegt und damit auch in gewisser Weise einer Auslegung zugänglich ist. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens bestimmt damit als aus dem Bundesstaatsprinzip unmittelbar abgeleitetes Prinzip393 maßgeblich das Verhältnis von Bund und Ländern394. Für das Verständnis des Bundesstaatsprinzips und der Kompetenzzuordnung des Grundgesetzes ist mithin ein Rückgriff auf Art. 20 Abs. 1 GG nicht ausreichend; maßgeblich sind vor allem die speziellen verfassungsrechtlichen Kompetenznormen, die durch ihre immer stärkere Ausdifferenzierung gerade das Verhältnis von Bund und Ländern prägen.395 Grundlegend sind hierbei Art. 30, 71 ff., 83 ff. GG zu nennen, 388

So ausdrücklich BVerfGE 1, 117/131. Wittreck, in: Handbuch Föderalismus, Bd. I, § 18, Rn. 26 mit Verweis auf BVerfGE 103, 81/88 und BVerfGE 106, 1/27. 390 Kölble, DÖV 1960, S. 650/655; Wittreck, in: Handbuch Föderalismus, Bd. I, § 18, Rn. 27 mit Verweis auf BVerfGE 73, 118 = NJW 1987, S. 239 (vgl. insbesondere S. 249). 391 Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 101; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 70. 392 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 70. 393 Vgl. Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 36; teilweise wird als Rechtsgrundlage der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben in bundesstaatsspezifischer Ausprägung herangezogen, vgl. so Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 46; auf beide Herleitungen hinweisend Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 68. Auf die genaue normative Herleitung kommt es an dieser Stelle hingegen nicht an, da beide Ansichten eine Anknüpfung – entweder unmittelbar oder jedenfalls mittelbar – an das Bundesstaatsprinzip vornehmen. 394 So insbesondere BVerfGE 12, 205 =BVerfG NJW 1961, S. 547/551. 395 Vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 66 ff.; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 131 f. 389

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aber insbesondere auch die zuvor bereits untersuchten Art. 104a ff.396 sowie Art. 91a ff. GG397,398 die mittlerweile seit Jahrzehnten das Verhältnis von Bund und Ländern prägen. So könnte durch diese Vielfalt an Regelungen der Eindruck einer sehr konkreten und lückenlosen Kompetenzzuweisung erweckt werden. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass sich aus Art. 30 GG zunächst lediglich ergibt, dass für die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben grundsätzlich die Länder zuständig sind, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt.399 Es ist damit eine Grundregel400 gegeben, die zusammen mit den anderen Kompetenzvorschriften gelesen werden muss.401 Zwar ergibt sich aus den Art. 71 ff. GG sowie Art. 83 ff. GG das Erfordernis einer positiven und konkreten Aufgabenzuweisung an den Bund. Die Föderalismusreformen haben jedoch gezeigt, dass diese Zuweisungen durchaus einem gewissen Wandel unterliegen. Zudem ergeben sich gerade im Bereich der Verwaltung zahlreiche direkte sowie indirekte – in beiden Fällen aber verfassungsrechtlich vorgegebene – Überschneidungen402 von der Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern.403 Als Überschneidungen sind hier wieder die Art. 91a ff. GG zu nennen;404 indirekt ergibt sich dies beispielsweise aus bestimmten Formen der fakultativen Bundesverwaltung. Daraus folgt, dass das deutsche bundesstaatliche System bewusst offen gestaltet ist. Es findet sich keine konkrete Aufgabenzuweisung nach einem „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, wie es im Unionsrecht prägend ist. Teilbereiche werden dem Bund zwar konkret zugeordnet; im Übrigen zeichnet sich das föderale System aber gerade durch seine Flexibilität aus.405 Auch wenn dies auf den ersten Blick sowohl aus rechtsstaatlicher als auch demokratischer Perspektive vielleicht problematisch erscheinen mag, so müssen hier noch zwei Dinge klargestellt werden: Einerseits ist es mit Blick auf gesellschaftliche Entwicklungen, welche auch auf das Recht ausstrahlen, wichtig, eine im Bereich der Aufgabenzuweisung flexible Verfassung zu haben, die sich an neue Prozesse anpassen kann.406 Andererseits sind bei aller Zuerkennung einer flexiblen Handhabung natürlich rechtsstaatliche und insbesondere demokratische Grundsätze zu berück396

§ 6 A. II. 1. § 6 A. II. 2. 398 Vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 70 ff. 399 Auch Lerche sieht in Art. 30 GG lediglich eine „formale Grenzziehung“, vgl. VVDStRL 21 (1964), S. 66/78. 400 Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/78. 401 Heintzen, DVBl. 1997, S. 689/691, insbesondere zur Frage der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern. 402 Brohm, DÖV 1983, S. 525 ff. 403 T. I. Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, S. 62. 404 T. I. Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, S. 61; vgl. auch Thieme, BayVBl. 1978, S. 353 f. 405 Vgl. Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/100; ähnlich Isensee, AöR (115) 1990, S. 248/ 268. 406 So insbesondere auch Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/100. 397

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sichtigen. Das bedeutet insbesondere, dass, soweit im Grundgesetz explizite Kompetenzzuweisungen gegeben sind, diese auch nur durch eine Verfassungsänderung aufgehoben bzw. geändert werden können. Zudem muss auch für den einzelnen Bürger erkennbar bleiben, wer für die Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt verantwortlich ist. Der deutsche Bundesstaat legt damit selbst den Grundstein für die Möglichkeit des Abschlusses von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern. b) Exekutivföderalismus Dass die Kooperation zwischen Bund und Ländern in erster Linie im Bundesstaat begründet liegt, entspringt aber nicht nur aus dem besonderen, aus Rechten und Pflichten bestehenden, gemeinschaftlichen Verhältnis von Gesamt- und Gliedstaat, sondern manifestiert sich in der einzigartigen Kompetenzaufteilung des Grundgesetzes.407 Geprägt durch die dominierende Stellung des Bundes im Bereich der Gesetzgebung und der Länder auf Ebene des Vollzugs, wird deshalb auch vom Exekutivföderalismus in Deutschland gesprochen.408 Der Exekutivföderalismus stellt, wie insbesondere Dann herausgearbeitet und dargestellt hat, eine besondere Form der Kompetenzverteilung dar, da einerseits gerade keine Trennung zwischen den Ebenen Bund und Länder in Bezug auf die Ausübung der staatlichen Kompetenzen erfolgt.409 Andererseits stellt es aber auch im Vergleich zur Verflechtung von Rechtsetzung und Vollzug durch Zuweisung an unterschiedliche Ebenen eine Besonderheit dar. Die Länder sind gerade nicht nur für die Ausführung und den Vollzug ihrer eigenen Gesetze verantwortlich, sondern üben diese Funktion auch maßgeblich im Bereich der Bundesgesetze aus. So können gerade die Verwaltungsräume von Bund und Ländern eben nicht immer strikt voneinander getrennt werden.410 Davon geht auch das Grundgesetz aus. Die Länder sind nicht nur für die Ausführung und den Vollzug der Bundesgesetze zuständig, teilweise stehen im Gegenzug dem Bund dafür Ingerenzrechte411 (Weisungsrecht, Erlass von Verwaltungsvorschriften etc.) zu, die wiederum zur föderalen Absicherung von der Zustimmung des Bundesrats abhängen (vgl. hier z. B. Art. 84 Abs. 2 GG). Bereiche der fakultativen Bundesverwaltung bringen ebenfalls die in Teilen fehlende starre Grenze der Verwaltungsräume zum Ausdruck (z. B. Art. 87e GG). Freilich stellen diese Regelungen, gleichermaßen wie die Gemeinschaftsauf407 Zur Verteilung der Verwaltungskompetenzen auch F. Mayer, Verwaltung von Bund und Ländern in der bundesstaatlichen Ordnung, in: Zur Struktur der deutschen Verwaltung, 1967, S. 36/44 ff. 408 Vgl. Dreier, in: Bogdandy/Huber, Ius Publicum Europaeum, § 1, Rn. 100. 409 Dann, Parlamente im Exekutivföderalismus, 2004, S. 40 f. 410 Vgl. auch Dreier, in: v. Bogdandy/Huber, Ius Publicum Europaeum, § 1, Rn. 100, der als Erscheinungsform des Exekutivföderalismus den „kooperativen Föderalismus“ nennt. 411 Blümel, AöR 93 (1968), S. 200/226; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 205 ff.

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gaben, Ausnahmen vom Verwaltungskompetenzgefüge des Grundgesetzes dar. Sie zeigen aber auch, dass der Exekutivföderalismus gerade nicht nur von der einseitigen Hoheitsmacht der Länder geprägt ist, sondern durch gewisse Vorschriften, die insbesondere Eingriffsrechte des Bundes vorsehen, eine gewisse Überlappung der Verwaltungsräume zulässt. c) Organisationsgewalt von Bund und Ländern Zu diesem Grundgerüst tritt dabei noch eine wesentliche Befugnis von Bund und Ländern. Neben der bundesstaatlichen Ordnung und dem Exekutivföderalismus führt auch die dem Bund und den Ländern zustehende Organisationsgewalt letztlich zu einer unmittelbaren Legitimierung konsensualer Zusammenarbeit in Form von Verwaltungsabkommen.412 Historisch verstand man unter dem Begriff der Organisationsgewalt die hoheitliche Macht des Herrschers Amtsträger zu ernennen.413 Erst nach der französischen Revolution entwickelte sich die Auffassung einer umfassenden (Verwaltungs-)Organisation des Staates.414 Wo früher ein Herrschaftstitel (rechtliche) Grundlage für die Ausübung der Organisationsgewalt war, ergibt sich dies nach dem heutigen Verständnis aus dem Wesen des Staates, der organisiert werden muss, selbst.415 Maßgeblich geprägt durch die deutsche Staatsrechtslehre kann der staatstheoretische Begriff Böckenfördes als Definition für die Organisationsgewalt herangezogen werden. So definiert er sie als „eine in der Staatsgewalt enthaltene Befugnis, die eine bestimmte sachliche Tätigkeit, nämlich die Herstellung, den Ausbau und die Erhaltung staatlicher Organisation zum Inhalt hat“416. Die Organisation des Staates ist damit einerseits wesentliche Aufgabe seiner handelnden Organe, andererseits aber auch Erfordernis für die Existenz und Funktionsfähigkeit des Staates selbst. Stellt man sich nun die Frage, wem diese Befugnis der Organisation obliegt, so ergeben sich hier erneut aus der bundesstaatlichen Besonderheit heraus zwei zu trennende Abgrenzungsfelder: Zum einen war lange strittig, ob die Aufgabe der Organisationsgewalt allein der Exekutive zuzuordnen ist417 oder jedenfalls auch der legislativen Gewalt hier Befugnisse zustehen. Dies wurde vor allem im Rahmen der Frage bzgl. der Existenz eines institutionellen bzw. organisationsrechtlichen Gesetzesvorbehalts intensiv

412 So im Ergebnis auch H. Schneider, VVDStRL 19 (1960), S. 1/10; Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/195; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/458 m. w. N. 413 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 22. 414 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 23. 415 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 23. 416 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 29. 417 Butzer, Die Verwaltung 27 (1994), S. 157/161.

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diskutiert418. Gegenüber stehen sich diejenigen, die die Organisationsgewalt als alleiniges Hausgut der Exekutive419 betrachten und diejenigen, die dem Parlament jedenfalls ein begrenztes Zugriffsrecht zusprechen und damit die Aufgabe der Organisation des Staates auf Gesetzgebung und Vollzug aufteilen.420 Mittlerweile dürfte es jedenfalls als geklärt betrachtet werden, dass – insbesondere auch mit Blick auf landesverfassungsrechtliche Regelungen zur Organisation421 – die Parlamente jedenfalls teilweise auch an der Organisationsgewalt teilhaben.422 Hingegen bestehen weiterhin Unklarheiten hinsichtlich der Reichweite dieser parlamentarischen Zugriffsrechte.423 Eine genaue Auseinandersetzung mit diesem das Gewaltenteilungsverhältnis betreffenden Problem kann an dieser Stelle noch offen bleiben, da zumindest bei der Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen von Verwaltungsabkommen, die Grenzen vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips ausführlich erörtert werden. Die Organisationsgewalt ist gleichwohl nicht als ausschließliche Kompetenz der Exekutive zu betrachten. Zurecht wurde nämlich bereits insbesondere auch von Böckenförde darauf hingewiesen, dass bei dieser Argumentation die Frage des materiellen Gehalts der Organisationsgewalt mit der Frage nach der Zuständigkeitszuordnung vermengt würde.424 Maßgeblich bleibt im Ergebnis die jeweilige verfassungsrechtlich geltende Kompetenzzuweisung. Zum anderen stellt sich aber nicht nur die Kompetenzverteilungsfrage auf Ebene der Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative,425 sondern – erneut – auf Ebene der Abgrenzung der Organisationsgewalt zwischen Bund und Ländern. Während die Frage der Mischfinanzierung in der Literatur überwiegend die bundesstaatliche Achse betrachtet und die Perspektive der Gewaltenteilung ausgeblendet wird, verhält es sich bei der Diskussion um die Organisationsgewalt gerade umgekehrt. Die föderale Perspektive der Organisationsgewalt ist in der Literatur eher

418 Vgl. hier z. B. Köttgen, VVDStRL (16) 1957, S. 161 ff.; vgl. auch Böckenförde, NJW 1999, S. 1235 f.; Hoog, NordÖR 1999, S. 277 ff., Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, 1991; Ohler, AöR 131 (2006), S. 336 ff.; Berger, Die Ordnung der Aufgaben im Staat, 2016, S. 117 ff. 419 Dazu auch Butzer, Die Verwaltung 27 (1994), S. 157/159. 420 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 29 m. w. N.; vgl. auch Hoog, NordÖR 1999, S. 277/278; Spanner, DÖV 1957, S. 640/642. 421 Vgl. zu den speziellen institutionellen Vorbehalten des Gesetzes in den Landesverfassungen § 6 C. III. 3. c) und die dort genannten landesverfassungsrechtlichen Regelungen. 422 Stelkens, LKV 2003, S. 489/490; Möllers, AöR 132 (2007), S. 493/519; Butzer, Die Verwaltung 27 (1994), S. 157/165 f. 423 Dazu Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt, in: FS Ipsen, 1977, S. 333 ff.; dazu allgemein auch Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, 1991, S. 128 ff. 424 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 37. 425 Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, 1991, S. 133.

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weniger aufgegriffen worden,426 obwohl sich hier – gerade auch mit Blick auf die Rechtsprechung – wesentliche Erkenntnisse für innerstaatliche Organisation gewinnen lassen. Die Frage nach der föderalen Aufteilung der Organisationsgewalt meint hier wiederum die Frage nach der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern. Bund und Länder üben aufgrund ihrer Eigenstaatlichkeit grundsätzlich jeweils getrennt und nach eigenen Regelungen ihre Verwaltungsorganisation aus.427 Insbesondere für die Bundesländer ergibt sich dies maßgeblich aus Art. 30 GG. Im Übrigen ergeben sich Aussagen zur föderalen Verteilung der Verwaltung aus den Art. 83 ff. GG soweit es um die Ausführung von Bundesgesetzen geht. Auch für diese ergibt sich gem. Art. 83, 84 und 85 GG, dass die Länder solche Angelegenheiten selbst und mit eigenen Mitteln ausüben. Nur soweit es sich um Fälle der bundeseigenen Verwaltung handelt, Art. 86 f. GG, ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes.428 Bereits die Regelungen der Art. 83 ff. GG zeigen, dass die Verwaltungsräume von Bund und Ländern nicht völlig trennscharf voneinander betrachtet werden können.429 Dies ergibt sich auch aus Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts: Wegweisend für die Beziehung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern ist insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 38 Abs. 2 Schornsteinfegergesetz (SchfG)430.431 Die berufsständische Versorgung von Schornsteinfegermeistern und ihren Hinterbliebenen existiert schon sehr lange und wurde 1969 umfassend durch ein neues Gesetz (SchfG) geregelt432, welches am 1. Januar 2013 außer Kraft getreten ist. Die der Entscheidung zugrundeliegende Vorschrift regelte zur damaligen Zeit, dass die Geschäftsführung der Versorgungsanstalt der deutschen Bezirksschornsteinfeger der Bayerischen Versicherungskammer obliegen soll. Es stellte sich also die Frage, ob die Versorgungsanstalt, die gem. Art. 86 GG eigentlich eine bundesunmittelbare Körperschaft der bundeseigenen Verwaltung war, durch eine Landesbehörde – also die bayerische Versicherungskammer – verwaltet und vertreten werden dürfe. Hierin wurde die Gefahr einer der föderativen Grundstruktur des Grundgesetzes entgegenstehende legislatorische Entscheidung des Bundes über den Einsatz von Landesbehörden gesehen, die jedenfalls einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip darstellen könnte.433 Allerdings wurde nicht nur eine – zumindest im Vergleich zu einem Vertragsschluss – einseitig hoheitliche Entscheidung des Bundes durch Gesetz für 426

490. 427

Vgl. lediglich Ermacora, VVDStRL (16) 1957, S. 193; Stelkens, LKV 2003, S. 489/

Stelkens, LKV 2003, S. 489/490. Stelkens, LKV 2003, S. 489/490. 429 Vgl. Lorig, in: Handbuch Föderalismus, Bd. II, § 29, Rn. 4; dazu auch Burgi, Vom „Verbot der Mischverwaltung“ zur Dogmatik der vertikalen Kooperation im Bundesstaat, in: FS Schnapp, 2008, S. 15/20. 430 BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537. 431 Dazu auch Cornils, ZG 2008, S. 184/186. 432 Vgl. zur Historie und Entwicklung BVerfGE 63, 1. 433 BVerfGE 63, 1 (65). 428

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problematisch erachtet. Selbst wenn dies im Wege einer konsensualen Vereinbarung – Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen – geregelt worden wäre, bestanden zumindest seitens des vorlegenden bayerischen Verwaltungsgerichtshofs434 Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit, zumal ein solcher Vertrag nicht geschlossen wurde. Gleichwohl kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, dass § 38 Abs. 2 SchfG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Dabei setzte es sich in seiner Entscheidung vor allem intensiv mit den Verwaltungsräumen von Bund und Ländern auseinander. Zunächst stellte es fest, dass das Grundgesetz keine allgemeinen Regelungen über die Zulässigkeit der Betrauung einer Verwaltungskörperschaft mit den Aufgaben des Organs einer anderen Verwaltungskörperschaft enthalte; dies gelte auch für solche zwischen den Verwaltungskörperschaften des Bundes und der Länder.435 Grundsätzlich seien als Kompetenzgrenze die Art. 83 ff. GG zu beachten. Soweit es, wie in dem konkreten Fall, um Bundeszuständigkeiten gehe, müsse insoweit berücksichtigt werden, dass innerhalb dieser Kompetenzgrenzen dem Bund ein organisatorischer Gestaltungsspielraum zustünde. Ein solcher Gestaltungsspielraum sei auch notwendig, um eine wirkungsvolle und leistungsfähige Verwaltung zu gewährleisten.436 Nach dieser grundsätzlichen Feststellung äußerte sich das Bundesverfassungsgericht insbesondere auch zu dem in Rechtsprechung und Literatur immer wieder aufkommenden, sehr unklaren Begriff der „Mischverwaltung“. Hierbei stellte es zunächst fest, dass man darunter jede Verwaltungstätigkeit verstehen könne, bei der die sachlichen Entscheidungen in einem irgendwie gearteten Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden getroffen werden.437 Weil aber eine solche Einordnung zunächst keine weiteren konkreten Rückschlüsse auf ihre rechtliche Bewertung zulasse, müsse die rechtliche Zulässigkeit immer anhand des konkreten Einzelfalls bewertet werden. Das Bundesverfassungsgericht stellte damit explizit fest, dass es keinen allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz gebe, wonach Verwaltungsaufgaben ausschließlich vom Bund oder von den Ländern wahrzunehmen sind, sofern nicht verfassungsrechtliche Regelungen ausdrücklich etwas anderes bestimmen.438 Damit traf das Gericht zunächst einmal eine wesentliche Aussage zum Thema Mischverwaltung439. Erstens versteht es darunter ein sehr breit gefächertes, in einer nicht näher bestimmten Art und Weise erfolgendes Zusammenwirken von Bund und Ländern. Aufgrund dieses weiten Verständnisses ergibt sich daraus auch zweitens die zwingende Konsequenz, dass Mischverwaltung nicht per se unzulässig ist. Vielmehr 434

BayVGH, 04. 05. 1981 – 39 IX 77. BVerfGE 63, 1 (122). 436 BVerfGE 63, 1 (125). 437 BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537/541 mit Verweis auf Maunz, in: Maunz/ Dürig, GG, 1961, Art. 83, Rn. 57. 438 BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537/541. 439 Vgl. dazu bereits allgemein § 3 A. II. 435

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hob es damit hervor, dass die Zuordnung zur „Mischverwaltung“ allein nicht zielführend ist, da für jeden Einzelfall geprüft werden muss, ob die verfassungsrechtlichen Kompetenzgrenzen eingehalten wurden.440 Auch wenn das Verbot einer sog. „Mischverwaltung“ in der Vergangenheit immer mal wieder rege diskutiert wurde441, so ist jedenfalls festzuhalten, dass das Bundesverfassungsgericht nach wie vor diese vorangestellte Auffassung vertritt. In anderen Entscheidungen442 wurde ebenfalls betont, dass die Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes lediglich als Grenze zu verstehen sind, soweit aber diese Grenzen nicht erreicht bzw. überschritten werden, ein Gestaltungsspielraum besteht, der es auch ermöglicht, dass Bund und Länder miteinander kooperieren. Allenfalls wurde in jüngeren Entscheidungen stärker betont, dass Sachkompetenzen und die Regelung von konkreten Befugnissen, was sich aber am Maßstab der Art. 70 ff. GG messen lassen muss, nicht verschoben werden dürfen und nicht zur Disposition von Bund und Ländern stehen443.444 Soweit es aber um die Organisation und Ausführung der Gewalten geht, besteht ein weiter Handlungsspielraum. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zu § 38 Abs. 2 SchfG in besonders offener Form dem Bund als grundsätzlicher Kompetenzinhaber einen weiten Gestaltungsspielraum zugestanden hat, so hat es in einem nächstens Schritt gleichwohl deutlich klargestellt, dass innerhalb dieses Gestaltungsspielraums auch die Verwaltungshoheit der Länder zu berücksichtigen ist. Die Länder müssen auch in solchen Fällen weiterhin über ihre eigenen personellen und sachlichen Mittel unangetastet vor Eingriffen des Bundes verfügen können. Für den konkreten Fall hat das Gericht es aber bereits ausreichen lassen, dass Bayern – wenn auch informell – in das Vorgehen nach § 38 Abs. 2 SchfG eingewilligt hat.445

440 Trapp, DÖV 2008, S. 277/279; Cornils, ZG 2008, S. 184/191. Dass das Bundesverfassungsgericht mittlerweile doch mit dem Begriff der „Mischverwaltung“ operiert und ein solches Verbot zwar aus der Verfassung herleitet, dennoch aber eine innerstaatliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Rahmen der allgemein geltenden verfassungsrechtlichen Schranken weiterhin anerkennt, wurde bereits in § 3 A. II. erörtert. 441 Vgl. die Nachweise bei § 3 A. II. 442 Vgl. dazu z. B. BVerfGE 119, 331/334; BVerfGE 127, 165 ff. 443 So z. B. bei BVerfGE 119, 331/334. Auch in jüngeren Entscheidungen, in denen es beispielsweise um die Kompetenzabgrenzungen von Landes- und Bundespolizei ging, wurden insbesondere die Regelung von Eingriffsbefugnissen anhand der Art. 70 ff. GG kritisch geprüft, hinsichtlich der Ausführung gab es hingegen bei paralleler oder gemeinsamer Ausführung der Aufgaben grundsätzlich keine Beanstandungen. Vgl. z. B. BVerfGE 150, 244 = BVerfG NJW 2019, 827 ff. (Automatisierte Kfz-Kennzeichenkontrollen in Bayern teilweise verfassungswidrig). Zur Zulässigkeit einer bayerischen Grenzpolizei vgl. zudem § 6 C. III. 3. d) dd). 444 Vgl. dazu bereits ausführlicher § 3 A. II. 445 BVerfGE, 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, S. 537/542.

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d) Kommunale Kooperationshoheit Zuletzt sei noch ergänzend erwähnt, dass auch auf kommunaler Ebene bereits seit längerem eine den Kommunen und Gemeinden zustehende, gerade auch als solche bezeichnete Kooperationshoheit446 anerkannt ist.447 Das Bundesverfassungsgericht stützt die Kooperationshoheit der Gemeinden auf ihre Organisationshoheit.448 Es diene der Schaffung gemeinschaftlicher Handlungsinstrumente, wie etwa die Bildung von Zweckverbänden.449 Somit können sich die Gemeinden im Rahmen dieser kommunalen Kooperationshoheit dafür entscheiden, eine ihnen zugewiesene Aufgabe eigenverantwortlich oder gemeinsam mit einem anderen Verwaltungsträger wahrzunehmen.450 Wenn also bereits auf kommunaler Ebene den Gemeinden im Rahmen ihrer Aufgaben eine gewisse Entscheidungsfreiheit zusteht, ob sie diese allein oder gemeinschaftlich wahrnehmen wollen, muss dies erst recht auf Ebene des Bundes und der Länder gelten.451 Diese Möglichkeit geht dabei gerade auch über das hinaus, was das Bundesverfassungsgericht unter das „Gebot der Kooperation“ fast. Es handelt sich nicht nur um ein „Verhaltenskodex“ soweit das Grundgesetz dem Bund gewisse Ingerenzen einräumt. Es ist gerade Teil der eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung innerhalb der Exekutive. 2. Erkenntnisse aus den Art. 104b ff., 91b f. GG Die grundgesetzlichen Vorschriften zu den Finanzhilfen und Gemeinschaftsaufgaben bestätigen und bekräftigen im Ergebnis diese wichtigen Erkenntnisse. Die Art. 91a ff. GG sowie die Art. 104a ff. GG sind, wie bereits ausdrücklich dargelegt, keine Ausnahmevorschriften zu einem sonst verfassungswidrigen konsensualen Zusammenwirken von Bund und Ländern; vielmehr ergibt sich aus der Art und Weise der Regelung erneut nur eine Bestätigung, dass der deutsche Bundesstaat auf ein gewisses Maß an Zusammenarbeit ausgerichtet ist. 446

Grundlegend BVerfG(K) NVwZ 1987, S. 123 f.; BVerwGE 140, 245 = BVerwG KommJur 2012, S. 96/97. 447 Ausführlich dazu: T. I. Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, insbesondere S. 55 ff. Vgl. auch Kraft-Zörcher/Neubauer, LKV 2010, S. 193 ff.; Heusch/Dickten, NVwZ 2018, S. 1265/1266. 448 BVerfG(K) NVwZ 1987, S. 123/124; dazu auch Mehde, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28 Abs. 2, Rn. 72; Kraft-Zörcher/Neubauer, LKV 2010, S. 193/194. 449 BVerfG(K) NVwZ 1987, S. 123/124. 450 BVerwGE 140, 245 = BVerwG KommJur 2012, S. 96/97. 451 Die kommunale Kooperation ist zwar durch entsprechende landesrechtliche Regelungen (in Bayern z. B. durch das KommZG oder die VGemO) expliziter normiert und daher sind auch die Formen der Zusammenarbeit klarer. Allerdings spricht dies nicht gegen eine innerstaatliche Bund-Länder-Zusammenarbeit, es lässt allenfalls Kritik zu, dass es insoweit an einer eindeutigen Kategorisierung und damit Festlegung der Voraussetzungen und Grenzen mangelt und vielmehr eine Bewertung aus einer Gesamtschau der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung sowie Vertragspraxis zu erfolgen hat.

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Wie zuvor gezeigt, ergibt sich ein besonderes, verfassungsrechtliches Regelungserfordernis dieser Ermächtigungsgrundlagen daraus, dass sie föderal sensible Bereiche betreffen (so insbesondere die Gemeinschaftsaufgaben) oder aber Ausnahmevorschriften zu anderen grundgesetzlichen Normen darstellen (so die Finanzhilfen als Ausnahme zum Konnexitätsgrundsatz). Im Übrigen kann den Normen aber vor allem entnommen werden, dass auch das Grundgesetz davon ausgeht, dass Bundes- und Landesexekutive ein weiter Gestaltungsspielraum im Rahmen ihrer Befugnisse zusteht. Die Vorschriften geben zwar nicht unmittelbar eine bestimmte Art und Weise der Kooperation vor. Die in dieser Arbeit untersuchten Formen (insbesondere Verwaltungsabkommen in Abgrenzung zum Staatsvertrag) ergeben sich jedoch durch entsprechende Auslegung der Vorschriften. Sie verdeutlichen, dass insbesondere im Rahmen der Verwaltung Bund und Ländern ein gewisses Maß an Flexibilität zusteht. Es dient dazu, den deutschen Bundesstaat zukunftsfest zu machen452 und verhindert zugleich, dass weitere Regelungsbereiche dem Bund als ausschließliche Kompetenz zugewiesen werden müssen,453 um den fortschreitenden Entwicklungen mit Blick auf die Europäische Union, internationalen Beziehung sowie das grenzüberschreitende Tätigsein im Allgemeinen, gerecht zu werden. Vorausgesetzt ist dabei immer, dass die sich aus dem Grundgesetz ergebenden Grenzen, insbesondere der Kompetenzordnung sowie auch der Anforderungen aus dem Demokratieprinzip, nicht überschritten werden. Die Art. 104b ff. GG sowie Art. 91b f. GG erweisen sich damit nicht nur als Beleg dafür, dass die Kompetenzordnung des GG die Kompetenzräume von Bund und Ländern nicht strikt trennt, sondern wirken sich auch auf das Verständnis des deutschen Bundesstaates an sich aus. Bund und Ländern wird (zumindest mittelbar) aufgetragen, soweit es die Aufgabenerfüllung erfordert, koordiniert und soweit erforderlich eben durch konkrete Kooperation ihre Staatsgewalt auszuüben. 3. Kooperation als Aufgabe der Gubernative Insbesondere in diesem Teil der Arbeit wurde bisher immer nur von der „Exekutive“ gesprochen, obwohl bereits im Grundlagenteil deutlich wurde, dass unter einem Verwaltungsabkommen nur solche Verträge zu verstehen sind, die zwischen der Bundesregierung und ein oder mehreren Landesregierungen abgeschlossen werden. So ist für den letzten Schritt der Darlegung der Kooperationshoheit der Exekutive noch darauf einzugehen, warum diese gerade der gubernativen – und nicht der administrativen – Gewalt zusteht. Der exekutiven Gewalt werden sowohl der Bereich der Regierung als auch der der Verwaltung zugeschrieben; beide Aufgaben gehören also in gewisser Weise zu452

Marnitz, Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation, 1974, S. 22 f. 453 Dazu auch Marnitz, Die Gemeinschaftaufgaben des Art. 91a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation, 1974, S. 188.

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sammen.454 Eine genaue Abgrenzung zwischen den beiden Funktionen ist im Detail allerdings schwierig.455 Im Wesentlichen besteht hinsichtlich der gubernativen Gewalt zumindest insoweit Einigkeit, dass ihr die Aufgabe der Staatsleitung zukommt456 ; im Übrigen fehlt es aber an einer genauen Konkretisierung, insbesondere durch das Grundgesetz. Soweit man aber die unterschiedlichen Handlungsformen betrachtet, wird klar, dass die Gubernative nicht auf eine „bloß“ staatsleitende Funktion reduziert werden kann. So stehen ihr vor allem darüber hinaus ein Initiativrecht und weite Entscheidungs- und Ermessensspielräume zu;457 diese rühren insbesondere auch daher, da sich die Regierung als Gestalterin der Politik ihre Aufgaben und Zielsetzungen, freilich in den verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen, selbst gibt. So stellt Scheuner458 richtigerweise fest, dass die Aufgaben der Verwaltung vor allem darin liegen, sich um laufende Angelegenheiten zu kümmern und rechtlich vorgegebene Aufträge auszuführen. Die Maßnahmen der Verwaltung beziehen sich vor allem auf technische, lokale und Einzelfall abhängige Sachverhalte, wohingegen die Regierung politische Entscheidungen trifft und Richtlinien festlegt. Im Zusammenhang mit der ihr obliegenden Staatsleitung geht es bei der Regierungstätigkeit darum, den politischen Willen des Staates zusammenzufassen und die Organisation und die Beziehungen der obersten Staatsorgane festzulegen.459 Die Regierung hat damit im Vergleich zur Verwaltung vor allem einen gestalterischen Auftrag. Aufgrund der bereits dargestellten Besonderheit des deutschen Föderalismus bezieht sich dieses politische Wirken und Gestalten aber nicht nur auf die jeweils zu trennenden Bereiche Bund und Land. Vielmehr kann sich die gubernative Gewalt im Rahmen ihres Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums für eine konsensuale Zusammenarbeit von Bund und Ländern in bestimmten Bereichen entscheiden460. Das Handeln der Verwaltung dagegen, unabhängig von einer konsensualen Zusammenarbeit, besteht vor allem im klassischen Vollzug461. Der Vollzug bestimmter Aufgaben und Maßnahmen kann dabei natürlich auch, soweit es eben 454 Loschelder, in: HdbStR, Bd. V, § 107, Rn. 24; Schröder, in: HdbStR, Bd. V, § 106, Rn. 29. 455 Vgl. dazu Schröder, in: HdbStR, Bd. V, § 106, Rn. 29 ff. 456 Schröder, in: HdbStR, Bd. V, § 106, Rn. 4; Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 277; Knöpfle, DVBl. 1965, S. 857/861. 457 So insbesondere Leisner, JZ 1968, S. 727 ff.; vgl. auch Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 286 ff. 458 Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 276. 459 Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 276; vgl. auch Damkowski, Die Verwaltung 3 (1970), S. 317. 460 Vgl. dazu auch Scheuner, DÖV 1957, S. 633/637. 461 Loschelder, in: HdbStR, Bd. V, § 107, Rn. 26; Damkowski, Die Verwaltung 3 (1970), S. 317.

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zulässig ist, gemeinschaftlich mit anderen Behörden erfolgen. Die Entscheidung über ein solches gemeinschaftliches Vorgehen trifft aber vorgelagert die jeweilige Regierung als föderales Gestaltungsorgan. Innerhalb der Exekutive hat die Gubernative damit die Gestaltungsmacht inne; es ist ihre Aufgabe Politik zu machen, zu gestalten und konkrete Ziele zu setzen462. Nicht zuletzt ergibt sich dies auch daraus, dass mit Blick darauf, dass Verwaltungsabkommen im Wesentlichen konsensual vereinbarte, exekutive Normsetzung darstellen, gerade der Erlass von Rechtsverordnungen (vgl. Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG sowie die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften) und Verwaltungsvorschriften (vgl. z. B. Art. 84 Abs. 2 GG) Aufgabe der Regierung ist. Ihnen obliegt also nicht nur die generelle Staatsleitung, sondern gerade auch die exekutive Normsetzung als Steuerungselement der Verwaltung. 4. Zwischenergebnis: gubernative Kooperationshoheit Der deutsche Bundesstaat ist geprägt durch die besondere Bindung von Bund und Ländern. Einerseits stellen sie zwei voneinander zu trennende, selbständige Gebietskörperschaften dar, die ihre ihnen durch das Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben eigenständig und mit eigenen Mitteln erfüllen müssen. Aus einer Gesamtschau der Entwicklung des Verständnisses des deutschen Bundesstaates, insbesondere des Exekutivföderalismus, ergibt sich, dass jedenfalls die Verwaltungsräume dieser beiden Ebenen nicht völlig beziehungslos nebeneinanderstehen. Sie sind auf ein gewisses Maß an Zusammenarbeit ausgelegt. Nichts anderes ergibt sich mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie Bundesverwaltungsgerichts, die aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zum Teil ein Gebot der Kooperation ableiten und auch auf kommunaler Ebene den Gemeinden eine eigene Kooperationshoheit zusprechen.463 Insbesondere aus der jeweils Bund und Ländern zustehenden Organisationshoheit ergibt sich, dass beide Ebenen selbständige Vertragsparteien sein können. Das Grundgesetz stellt dabei die äußerste Grenze des ihnen ansonsten zu gewährenden Handlungsspielraums dar. Nichts anderes ergibt sich aus den expliziten Ermächtigungen zur Kooperation innerhalb der Art. 104a ff. GG sowie Art. 91a ff. GG. Aus ihnen folgt, dass Bund und Länder innerhalb der Verwaltung möglichst flexibel miteinander agieren können und ggf. auch sollen. Innerhalb der Exekutive ist es gerade Aufgabe der Regierung, durch ihren Leitungs- und Gestaltungsauftrag die Bereiche zu definieren, in denen vom grundsätzlich eigenverantwortlichen Handeln der beiden Ebenen abgewichen wird und stattdessen eine gemeinsame Willensbildung durch Abschluss von Vereinbarungen

462 Vgl. Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 278; Damkowski, Die Verwaltung 3 (1970), S. 317. 463 Vgl. dazu Nachweise in Fn. 389 und Fn. 443

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stattfindet. Ihr steht eine eigene gubernative Kooperationshoheit zu, deren Grenzen im Folgenden464 noch weiter abgesteckt werden sollen. III. Organzuständigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen Die Darstellung der gubernativen Kooperationshoheit ist mit der Frage nach dem zuständigen Organ für den Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen zu schließen. Zwar wurde gerade durch die Herleitung bereits betont, dass es sich um eine den Regierungen von Bund und Ländern obliegende Aufgabe handelt, durch Vertrag auch zwischen den beiden Ebenen rechtsverbindliche Vereinbarungen zu treffen. Ob damit aber stets die Regierung als Kollektivorgan, einzelne oder mehrere Minister im Namen des Bundes bzw. Landes handeln können und dürfen, wurde jedoch noch nicht geklärt. Sowohl auf Bundes-465 als auch auf Landesebene466 hat es sich in der Praxis etabliert, dass die Vertragsparteien in der – soweit vorhanden – Vertragsurkunde selbst bzw. vertreten durch ein oder mehrere Ministerien als Vertreter im Rahmen des Vertragsschlusses genannt werden. Soweit das Grundgesetz Vorschriften zu der Zusammenarbeit von Bund und Ländern enthält, wurde bereits festgestellt, dass insbesondere zum Verfahren und damit auch zu den an der Kooperation beteiligten Organen keine ausdrücklichen Vorgaben bestehen. Nur soweit es um die Abweichung von dem Grundsatz der Einstimmigkeit im Rahmen des Art. 91c Abs. 2 GG geht, sieht Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG ein Zustimmungserfordernis der gesetzgebenden Körperschaften auch der Länder vor. Darüber hinaus muss für den Bund anhand des Grundgesetzes und für die Länder anhand ihrer jeweiligen Landesverfassungen die Organzuständigkeit für den Abschluss von Verwaltungsabkommen bestimmt werden.467

464

Dazu insbesondere § 6 C., D., E. Vgl. z. B. das Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und den Ländern über die gemeinsame Beratung von grundsätzlichen Angelegenheiten der Raumordnung vom 9. März 2016, bei dem die Bundesregierung durch den Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur vertreten wurde, vgl. BAnz. AT 2. Juni 2016 B3, 2. 466 Vgl. z. B. die Verwaltungsvereinbarung über die Mitnutzung der Aufnahmeeinrichtung für Asylbewerberinnen und Asylbewerber in Nostorf/Horst zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg – vertreten durch die Behörde für Inneres und Sport – und dem Land Mecklenburg-Vorpommern – endvertreten durch das Ministerium für Inneres und Sport – aus dem Jahr 2012. 467 Vgl. auch die Ausführungen von Rill, Gliedstaatsverträge, 1972, der zwischen der Außenvertretungsbefugnis (für Deutschland S. 192 ff.) sowie der Kompetenz zur internen Willensbildung (für Deutschland S. 229 ff.) ebenfalls differenziert. 465

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1. Bundesebene Bevor auf die tatsächlich in der Praxis auftretenden Organe Bundesregierung und Minister eingegangen wird, soll zunächst abschließend gezeigt werden, dass der Bundespräsident nicht als Organ des Bundes am Vertragsabschluss zu beteiligten ist. a) Keine Organkompetenz des Bundespräsidenten Gem. Art. 59 Abs. 1 GG vertritt der Bundespräsident den Bund bei völkerrechtlichen Verträgen. Entgegen dem missverständlichen Wortlaut („Bund“) ist damit nach wohl herrschender Ansicht die Vertretung der Bundesrepublik gemeint;468 es sollen gerade auch die Länderinteressen mitberücksichtigt werden, vgl. auch Art. 32 Abs. 2 GG. Denkbar wäre prima facie, aus dieser Vertreterstellung im Völkerrechtsverkehr auch eine solche für den Abschluss innerstaatlicher Verträge auf Seiten des Bundes herzuleiten. Dafür muss zunächst genauer die Bedeutung und Reichweite der Vertreterstellung nach Art. 59 GG festgelegt werden. Dies ist allerdings bereits schwierig, da auch im Völkerrechtsverkehr in der Praxis zumeist lediglich Regierungs- und Ressortabkommen469 vorkommen, mithin also der Bundespräsident selbst für die Bundesrepublik keine völkerrechtlichen Verträge abschließt. Die Bedeutung und Reichweite der Vertretungsmacht des Bundespräsidenten ist bereits im Völkerrechtsverkehr, für den Art. 59 GG explizit geschaffen wurde, strittig.470 Die wohl überwiegende Ansicht sieht heute die dem Bundespräsidenten verliehene Vertretungsmacht auf die Kundgabe des Willens nach außen beschränkt.471 Hingegen werde von der Vorschrift nicht der Willensbildungsprozess miterfasst. Hauptargument hierfür ist die fehlende parlamentarische Verantwortung des Bun468

So jedenfalls u. a. Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 56; Pieper, in: BeckOK, GG, Art. 59, Rn. 6.1; Seidel, Der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt, 1972, S. 55 f. Zwar wird teilweise darauf hingewiesen, dass, soweit es um die Teilnahme der Bundesländer am Völkerrechtsverkehr geht, dem Bundespräsidenten keine Vertretungsmacht zukommt, vgl. so z. B. Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59, Rn. 4. Hier muss aber differenziert werden: Wenn es um den Bereich des Bundes geht, hat gem. Art. 59, 32 Abs. 1 GG der Bundespräsident die Vertretungsmacht. Dabei müssen aber die Belange der Länder berücksichtigt werden, vgl. Art. 32 Abs. 2 GG sowie die Regelungen des Lindauer Abkommens, sodass der Bundespräsident hier die Bundesrepublik Deutschland insgesamt vertritt. Wenn aber ausschließliche Länderkompetenzen betroffen sind, muss Art. 32 Abs. 3 GG berücksichtigt werden, sodass in diesem Fall die Länder selbst und nicht vertreten durch den Bundespräsidenten am völkerrechtlichen Verkehr teilnehmen können. 469 Zu den Begriffen vgl. § 3 D. IV. 3. a). 470 Zum Problem der Auslegung des Begriffs der „Vertretung“ i. R. v. Art. 59 GG vgl. Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 59. 471 So u. a.: Heun, in: Dreier, GG, Art. 59, Rn. 20 ff.; Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59, Rn. 18 f.; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 59, Rn. 8; auf die gleichwohl eher unklare Rechtslage hinweisend: Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 50; Seidel, Der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt, 1972, S. 86 ff.

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despräsidenten, aufgrund dessen er auch keinen Einfluss auf den politischen Willensbildungsprozess haben könne.472 Fraglich ist, welche Rückschlüsse sich daraus für die Organkompetenz zum Abschluss innerstaatlicher Verträge zwischen Bund und Ländern ziehen lassen. Wenn man der obigen Ansicht folgt, dass dem Bundespräsidenten (lediglich) die Vertragsabschlusskompetenz durch Unterzeichnung einer Vertragsurkunde bzw. Abgabe der Willenserklärung zusteht und dies auf den innerstaatlichen Bereich übertragen würde, müsste im Hinblick auf die tatsächliche Vertragspraxis weiter überprüft werden, woraus sich eine mögliche Delegation bzw. Ableitung dieser formellen Vertretungsmacht an die Bundesregierung bzw. die Bundesminister ergibt, da diese im innerstaatlichen Vertragsrechtsverkehr auftreten. Allerdings sprechen einige Argumente sowohl gegen eine formelle (Kompetenz zur Willenskundgabe) als auch gegen eine materielle (Kompetenz zur Willensbildung) Organzuständigkeit des Bundespräsidenten beim Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen, sodass es auf eine genaue Bestimmung der Reichweite der völkerrechtlichen Vertretungsmacht sowie eine Übertragung an die Bundesregierung gar nicht ankommt. Der Bundesregierung steht nach hier vertretener Ansicht die Organkompetenz sowohl für den Willensbildungsprozess als auch für den Abschluss innerstaatlicher Verträge – unabhängig ob es sich dabei um ein Verwaltungsabkommen oder einen Staatsvertrag handelt – unmittelbar selbst zu.473 Einerseits ist für die verfassungsrechtliche Bewertung ohnehin vor allem maßgeblich, welches Organ den Willensbildungsprozess führt und damit auch die tatsächlich inhaltliche Entscheidung trifft, die sich am Maßstab des Grundgesetzes messen lassen muss. Anders als im Völkerrechtsverkehr fehlt es aber an einer eindeutigen Zuordnungsvorschrift, die dem Bundespräsidenten zumindest ein formelles Vertretungsrecht im innerstaatlichen Vertragsrechtsverkehr einräumt.474 Schlagende Argumente gegen ein innerstaatliches Vertretungsrecht ergeben sich aber vor allem aus der Stellung des Bundespräsidenten im bundesstaatlichen Kontext, da das Amt des Bundespräsidenten in besonderer Weise Rücksicht auf die föderale Struktur Deutschlands nimmt. Dies zeigt sich etwa anhand des Wahlverfahrens des Bundespräsidenten. Gem. Art. 54 GG wird der Bundespräsident von der Bundesversammlung gewählt, welche als eigenständiges Organ475 gem. Art. 54 Abs. 3 GG aus den Mitgliedern des Bundestags sowie zusätzlich aus der gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder gewählt werden, 472 Rohjan, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 59, Rn. 8; Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59, Rn. 18 f. 473 Zur Bundesregierung als Vertretungsorgan vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 95 f. Gegen eine generelle Vertretungsbefugnis der Bundesregierung mangels entsprechender Regelung ablehnend: H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 126. 474 So argumentiert vor allem Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 93. 475 Herzog, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 54, Rn. 27.

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besteht. Damit wird zum einen die demokratische Legitimation des Bundespräsidenten hergestellt, zum anderen aber auch in besonderer Weise dem Bundesstaatsprinzip Rechnung getragen.476 Dem Bundesstaatsprinzip wird aber auch an anderer verfassungsrechtlich verankerter Stelle Rechnung getragen. Denn im Verhinderungsfall wird der Bundespräsident vom Bundesratspräsident vertreten, Art. 57 GG. Auch hierin zeigt sich die Berücksichtigung der föderalen Struktur Deutschlands im Amt des Bundespräsidenten.477 Daraus ergibt sich, dass der Bundespräsident, auch wenn er ein Organ des Bundes ist, im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung nicht nur allein die Belange des Bundes, sondern auch die der einzelnen Bundesländer in gewissem Maße mitberücksichtigen muss.478 Gerade wenn es um innerstaatliche Verwaltungsabkommen geht, würde es dieser besonderen Anerkennung der föderalen Struktur widersprechen, sich einseitig für die Interessen des Bundes gegenüber den Ländern einzusetzen. Insoweit stünde der Bundespräsident vor einem Interessenkonflikt. Damit leitet die Bundesregierung ihre Kompetenz zur Willensbildung und zum Vertragsabschluss nicht vom Bundespräsidenten ab.479 b) Die Bundesregierung als Kollegialorgan Die Bundesregierung ist ein oberstes Staatsorgan, welches beim Handeln im Außenverhältnis aber nicht selbständige Trägerin von Rechten und Pflichten ist, sondern bei solchen Entscheidungen mit Außenwirkung organschaftlich den Bund vertritt.480 Die Bundesregierung besteht gem. Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern; es besteht die Besonderheit, dass damit einerseits zwei (Teil-)Organe existieren, denen jeweils eigene Rechte und Pflichten zugeteilt werden,481 andererseits die Bundesregierung selbst aber auch ein Kollegialorgan mit eigenen Kompetenzen ist.482 Somit ist im Rahmen der Organzuständigkeit für den Abschluss von Verwaltungsabkommen damit noch zu klären, ob auf Bundesebene die Bundesregierung als Kollegialorgan sowohl für den Willensbildungsprozess als auch für die Abgabe der Willenserklärung im Rahmen von Verwaltungsabkommen zuständig ist oder diese Aufgabe unmittelbar den Teilorganen Bundeskanzler oder Bundesminister zuteil wird. 476

Nierhaus, in: Sachs, GG, Art 54, Rn. 10; hinzu kommt, dass der Bundespräsident seinen Eid sowohl vor dem Bundestag als auch dem Bundesrat leistet, vgl. Art. 56 GG (vgl. dazu Herzog, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 54, Rn. 15). 477 Vgl. dazu Herzog, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 57, Rn. 7; Nierhaus, in: Sachs, GG, Art. 57, Rn. 6; Nettesheim, in: HdbStR, Bd. III, § 61, Rn. 66. 478 Nettesheim, in: HdbStR, Bd. III, § 61, Rn. 28. 479 Vgl. im Ergebnis so auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 92 ff. 480 Oldiges/Brinktrine, in: Sachs, GG, Art. 62, Rn. 14, 25. 481 Oldiges/Brinktrine, in: Sachs, GG, Art. 62, Rn. 16. 482 Vgl. dazu Detterbeck, in: HdbStR, Bd. III, § 66, Rn. 10.

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Betrachtet man, soweit dies aufgrund der nur sehr partiellen Veröffentlichung der Vertragsurkunden möglich ist, die geschlossenen Verwaltungsabkommen selbst, so ist im Rahmen der Unterzeichnung festzustellen, dass diese zumeist entweder von dem Bundeskanzler oder einem – teilweise auch mehreren – Bundesministern vorgenommen wird. Teilweise findet man im Vorwort oder der Präambel mögliche Hinweise auf das hinter der Erklärung stehende Organ. So heißt es beispielsweise einleitend im „Verwaltungsabkommen über die Bereitschaftspolizei zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Mai 2004“483 : „Die Bundesrepublik Deutschland (nachstehend auch ,Bund‘ genannt), vertreten durch die Bundesregierung, diese vertreten durch den Bundesminister des Inneren, und das Land Nordrhein-Westfalen (nachstehend auch ,Land‘ genannt), vertreten durch die Landesregierung, diese vertreten durch den Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen schließen nachstehendes Verwaltungsabkommen über die Bereitschaftspolizei des Landes Nordrhein-Westfalen.“ [Hervorhebungen durch Verfasserin]. Hier ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut, dass der Bund (und auch das Land Nordrhein-Westfalen) durch die Bundesregierung (bzw. Landesregierung) und diese wiederum durch den Innenminister vertreten wird.484 Danach wäre also die Bundesregierung organschaftlich zuständig, welche selbst durch einen Minister vertreten wird. In der Praxis finden sich allerdings auch Beispiele, die nicht unmittelbar darauf schließen lassen, dass grundsätzlich die Bundesregierung als Kollegialorgan die Organzuständigkeit für den Abschluss von Verwaltungsabkommen innehat. Dies zeigt sich z. B. am „Verwaltungsabkommen zwischen dem Bundesministerium des Innern und der Bayerischen Staatsregierung über die Wahrnehmung von Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes vom 17. April 2008“485 [Hervorhebung durch Verfasserin]. Hier wird aufseiten des Bundes lediglich das Innenministerium und gerade nicht die Bundesregierung genannt. Fraglich ist, ob es damit also auch Fälle gibt, in denen die Organzuständigkeit unmittelbar dem Teilorgan Bundesminister zusteht.486 In den Regelungen zur Organisation der Regierung wird man weder ausdrücklich in den Vorschriften des Grundgesetzes noch im Rahmen der eigenen internen Vor483

Bek. des Innenministeriums NRW v. 9. 6. 2004 – 41.2. – 0369. Teilweise kann aber den publizierten Verwaltungsabkommen auch nicht ohne Weiteres entnommen werden, wer jedenfalls den Vertragsabschluss bzw. die Abgabe der Willenserklärung für die Bundesregierung übernommen hat. So heißt es im Rahmen der Veröffentlichung des „Verwaltungsabkommens zwischen dem Bund und den Ländern über die gemeinsame Beratung nach § 8 des Raumordnungsgesetzes“ lediglich: „In der Anlage wird das am 15. Juni 1967 in Kraft getretene Verwaltungsabkommen bekannt gemacht, das zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die gemeinsame Beratung nach § 8 des Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 (BGBl. l S. 306) zustande gekommen ist.“ [Hervorhebung durch Verfasserin], vgl. WVMBl. 1967, S. 155. 485 Abzurufen z. B. unter: https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayGrenzV wAbk [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 486 Vgl. zum Problem insbesondere auch der uneinheitlichen Praxis Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 98 ff. 484

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gaben eine konkrete Kompetenzzuweisung finden. Die Geschäftsordnung der Bundesregierung enthält keinerlei Regelung über das Vorgehen bei einem Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen und die RvV sind nur für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge anwendbar.487 Es könnte sich allenfalls mittelbar aus den Kompetenzzuweisungen an das Kollegialorgan Bundesregierung aus dem Grundgesetz eine Antwort ergeben. Grundsätzlich enthält das Grundgesetz über die interne Organisationsverteilung des Art. 65 GG hinaus viele Einzelzuweisungen. Wenn in einer Vorschrift von „der Bundesregierung“ gesprochen wird, so ergibt sich aus Art. 62 GG die Zuständigkeit des Kollegialorgans.488 Wesentliche Kompetenzen sind hier die Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren (vgl. z. B. Art. 76, 77 Abs. 2 S. 4GG), der Erlass von Rechtsverordnungen (vgl. Art. 80 Abs. 1 S. 1 Al.t 1 GG) sowie Ingerenzrechte im Bereich der Landesverwaltung unter Bundesaufsicht (vgl. Art. 84 Abs. 2, 3 GG) bzw. der Bundesauftragsverwaltung (vgl. Art. 85 Abs. 2, 4 S. 2 GG).489 Im Übrigen findet sich aber keine abschließende Aufzählung der Kompetenzen der Bundesregierung.490 Aus den konkreten Kompetenzzuweisungen des Grundgesetzes ist aber zu erkennen, dass, soweit es um die Schaffung abstrakter Regelungen (Verwaltungsvorschriften, Rechtsverordnungen) oder um institutionelle Fragen (Einrichtung von Behörden) geht, das Grundgesetz von einer grundsätzlichen Zuständigkeit des Kollegialorgans ausgeht. Bei dem Abschluss von Verwaltungsabkommen geht es Bund und Ländern um ein konsensuales, auf gemeinsame Planung und/oder Ausführung gerichtetes Vorgehen. Dies betrifft dem Grunde nach nicht nur die Organisation oder die Führung eines einzelnen Ressorts, sondern hat darüber hinaus auch übergreifende Auswirkungen, zumal durch die Kooperation der beiden Ebenen Bund und Länder stets in besonderer Weise das föderative Gefüge der Bundesrepublik Deutschland berührt wird. Mit Blick auf die Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes ist daher festzulegen, in welchen Fällen eine Aufgabe nur durch das Kollegialorgan Bundesregierung erfüllt werden kann, sodass auch ein vorgeschaltetes Verwaltungsabkommen damit im Verantwortungsbereich der Regierung liegt. In den übrigen Fällen kann die Aufgabe des Vertragsschlusses auch dem nach dem Ressortprinzip entsprechend zuständigen Fachminister übertragen werden. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass das Verwaltungsabkommen gerade ein praxistaugliches Mittel darstellen soll und zum anderen den Ministern innerhalb ihres Ressorts die Leitung491 zusteht.

487

Ausführlich dazu Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 95 ff. Detterbeck, in: HdbStR, Bd. III, § 66, Rn. 10; BVerfGE 26, 338 = BVerfG VerwRspr. 1970, S. 142/162 f. 489 Oldiges/Brinktrine, in: Sachs, GG, Art. 65, Rn. 28; vgl. auch Herzog, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG; Art. 65, Rn. 71. 490 Detterbeck, HdbStR, Bd. III, § 66, Rn. 49 ff. 491 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 65, Rn. 5. 488

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Grundsätzlich zuständig ist die Bundesregierung für die Willensbildung und die Abgabe der Erklärung im Rahmen des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens insbesondere dann, wenn in besonderer Weise das föderative Kompetenzgefüge berührt wird und das betroffene Verwaltungsabkommen damit von grundsätzlicher (politischer) Bedeutung ist (vgl. insoweit jedenfalls auch § 15 GOBReg)492. So muss die Bundesregierung damit insbesondere dann kollegial den Willensbildungsprozess führen, soweit es um Verwaltungsabkommen geht, die aufgrund einer verfassungsrechtlichen Legitimation geschlossen werden (also im Rahmen der Art. 104b ff., 91b f. GG). Wie bereits mehrfach betont existieren die Regelungen zu den Finanzhilfen und den Gemeinschaftsaufgaben aufgrund ihrer besonderen verfassungsrechtlichen (da in besonderer Weise das Finanzwesen bzw. das bundesstaatliche Gefüge betreffend) Bedeutung. Auch wenn es hier zu keiner ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Zuweisung kommt, ergibt sich die Gesamtverantwortung der Bundesregierung hier aus der Bedeutung dieser besonderen Form der Verwaltungsabkommen. Wer letztlich die Vertragsunterzeichnung durchführt, ist dann nur von untergeordneter Bedeutung und richtet sich maßgeblich nach der internen Organisation von Bundeskanzler (Richtlinienkompetenz) und Bundesministern (Ressortprinzip). So wurde etwa das Verwaltungsabkommen über das Zusammenwirken von Bund und Ländern gem. Art. 91b Abs. 2 des Grundgesetzes vom 21. Mai 2007493 auch von der damaligen Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel selbst unterzeichnet. Darüber hinaus bestimmt sich die Frage nach einer Übertragung der Aufgabe des Abschlusses von Verwaltungsabkommen maßgeblich anhand der jeweiligen Legitimationsgrundlage der Vereinbarung. Als Form der konsensual vereinbarten exekutiven Normsetzung kann – parallel zum nicht konsensual vereinbarten Erlass einer Rechtsverordnung – auch das Verwaltungsabkommen teilweise durch Übertragung an einen oder mehrere Bundesminister erfolgen.494 Für den Bereich der Verwaltungsvorschriften ergibt sich, soweit es um den – gerade für das Verwaltungsabkommen relevanten – Bereich der intersubjektiven Verwaltungsvorschriften495 geht, eine grundsätzliche Zuständigkeit der Bundesregierung.496 Ergibt sich die Zulässigkeit der Kooperation aus einer parlamentarischen Legitimierung durch (einfaches) Gesetz, so kann sich aus dieser, wie auch Art. 80 Abs. 1 GG zeigt, die Zuständigkeit eines einzelnen Bundesministers ergeben.497 Er ist dann auch für den Abschluss des vorgeschalteten Vertrags grundsätzlich zuständig.

492

Vgl. dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 96. Abrufbar unter: https://www.kmk.org/fileadmin/Dateien/pdf/Bildung/AllgBildung/son derdruck_106_leistungsfaehigkeit.pdf [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 494 Vgl. Herzog, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 65, Rn. 71; Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 10. 495 Vgl. dazu § 6 C. III. 496 Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 50. 497 Eine ähnliche Differenzierung nimmt auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 96 vor, wobei nicht ganz klar wird, ob er dabei die Bundesminister dann als unmittelbar 493

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Obwohl damit die Willensbildung nicht immer durch das Kollegialorgan Bundesregierung erfolgen muss, so trägt die Bundesregierung, wie bereits oben dargestellt wurde, aufgrund der Bedeutung sowohl für das bundesstaatliche als auch das gewaltenteilige Kompetenzgefüge die Gesamtverantwortung gerade auch gegenüber dem Parlament498. Mangels konkreter, interner Regelung kann an dieser Stelle bezweifelt werden, dass eine regelmäßige und insbesondere rechtzeitige Information des Kollegialorgans in der Praxis tatsächlich erfolgt. So wäre es wünschenswert, vergleichbar zu den RvV, interne Richtlinien zu schaffen, um den Ablauf des Abschlusses innerstaatlicher Verwaltungsabkommen zumindest in seinen Grundzügen zu standardisieren. c) Vertretung des Bundes durch andere Behörden Teilweise ergibt sich die Zuständigkeit zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens auch aus dem Gesetz, sodass insoweit freilich vor allem die Fallgruppe der Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation adressiert ist. In dieser Ermächtigungsgrundlage kann festgelegt werden, welches Ministerium für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens zuständig ist (vgl. insoweit bereits oben) und daher stellvertretend für die Regierung zu handeln hat; teilweise wird wiederum die Vertretung des Ministeriums durch eine Behörde festgelegt (vgl. z. B. § 5 Abs. 2 S. 2 AEG i. V. m. BEVVG)499. Dabei wird dennoch nicht die handelnde Behörde, soweit sie überhaupt rechtlich selbständig ist, Vertragspartei, sondern vertritt, genau wie ein ggf. zuständiges Ministerium, anstelle der Regierung den Bund. d) Ergebnis Auf Bundesebene liegt die Organkompetenz zum Abschluss von Verwaltungsabkommen sowohl bezogen auf den Willensbildungsprozess als auch auf die Abgabe der Erklärung bzw. Unterzeichnung der Vertragsurkunde grundsätzlich beim Kollegialorgan Bundesregierung. Unter Beachtung der oben genannten Grenzen ist eine (konkludente) Übertragung dieser Zuständigkeit, die insbesondere der Arbeitsteiligkeit des Kollegialorgans entspricht, die dem Ressortprinzip inhärent ist, auf einen oder mehrere Minister möglich, soweit dies auch im Rahmen der exekutiven legitimiert erachtet oder, wie hier vertreten, die Kompetenz von der Bundesregierung abgeleitet wird. 498 Zur Bedeutung der Informationsrechte der Parlamente gegenüber den Regierungen in Bezug auf die innerstaatliche Kooperation vgl. Teil 3. 499 Vgl. hier auch den Rechtstreit bei dem VG Magdeburg, BeckRS 2016, 114533, in dem es jedenfalls mittelbar um ein Verwaltungsabkommen auf Grundlage des § 5 Abs. 2 S. 2 AEG ging und bei dem der Beklagte (Bund) bestätigt durch das Gericht klarstellte, dass es sich um einen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Sachsen-Anhalt handelt und der Bund lediglich durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und dieses wiederum durch den Präsidenten des Eisenbahn-Bundesamtes vertreten wurde.

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Normsetzung möglich wäre. Bestehen besondere Regelungen aufgrund einer verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sind diese vorrangig zu berücksichtigen, sodass z. B. auch eine Behörde stellvertretend für den Bund für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens zuständig sein kann. Hinsichtlich der Auswirkungen einer Unzuständigkeit auf die Wirksamkeit eines Verwaltungsabkommens ist Grawert zuzustimmen, der eine Unwirksamkeit auf Seiten des Bundes nur dann annimmt, sofern wesentliche Verfassungsprinzipien, wie zum Beispiel die Ressortkompetenz, berührt werden.500 Rein interne Vorgaben aus den Geschäftsordnungen, die aber speziell für das Verwaltungsabkommen ohnehin nicht existieren, haben für die Außenwirksamkeit der Willenserklärung keinerlei Auswirkung. 2. Landesebene Zur Vertragsschließungskompetenz der Bundesländer finden sich im Grundgesetz letztlich, wie auf Seiten des Bundes, nur Regelungen zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (vgl. Art. 23, 32 GG). Einzig Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG stellt eine – insoweit aber spezielle und gerade nicht allgemein zu berücksichtigende – Kompetenzvorschrift dar, die auch von den Ländern zu berücksichtigen ist. Grundsätzlich maßgeblich für die Organzuständigkeit sind die jeweiligen landes(verfassungs)rechtlichen Vorgaben,501 soweit diesen nicht das Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 1 GG) entgegensteht. a) Zuständigkeitsverteilung zwischen Ministerpräsidenten und Landesregierung Auf Ebene der Länder ist zwischen der Willenskundgabe durch Abgabe der Willenserklärung oder Unterzeichnung des Vertrags und der Willensbildung stärker als auf Bundesebene zu differenzieren, weil der Abschluss eines Verwaltungsabkommens für die Länder auch tatsächlich ein Handeln nach außen darstellt. Der Bund hingegen handelt in Anlehnung an das zweigliedrige Staatsverständnis502 intern. Er tritt den Ländern – wie auch die Ausführungen zur Kompetenz des Bundespräsidenten gezeigt haben – nicht wie im völkerrechtlichen Verkehr gegenüber. Als potenzielle zuständige Organe kommen die Ministerpräsidenten, die Landesminister sowie die Landesregierungen als Kollegialorgan in Betracht. Die meisten Landesverfassungen sehen bestimmte Außenvertretungsregelungen des Ministerpräsidenten vor. Daran lässt sich bereits seine besondere Stellung er500

Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 101 ff. Auf die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen ebenfalls abstellend H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 123. 502 Maurer, Staatsrecht I, § 10, Rn. 5; BVerfGE 13, 54. 501

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kennen. Die Funktion des Ministerpräsidenten ist grundsätzlich stärker, als die des Bundeskanzlers, der die Richtlinienkompetenz gem. Art. 65 S. 1 GG innehat, dagegen aber jedenfalls keine dem Grundgesetz zu entnehmenden konkreten Repräsentations- und Vertretungsbefugnisse wahrnimmt. Sie ergibt sich insbesondere aus ihrer Stellung als Staatsoberhaupt.503 Die Ministerpräsidenten der Länder erfüllen in ihrer Außenvertretungsfunktion damit vielmehr auch Aufgaben, die auf Bundesebene dem Bundespräsidenten zugewiesen sind,504 bzw. auf Landesebene entspricht die Struktur und Organisation stärker dem historisch präsentiellen System, das gerade auf Bundesebene bewusst aufgegeben wurde. Zunächst ist mit Blick auf die landesverfassungsrechtlichen Regelungen zu klären, wem die Außenvertretungskompetenz obliegt. Insoweit besteht gerade hier ein Unterschied zur Bundesebene. Es können grundsätzlich (dabei die drei Stadtstaaten noch ausgenommen) drei Fälle unterschieden werden: Die meisten Landesverfassungen regeln eine ausschließliche Außenvertretungskompetenz des Ministerpräsidenten (vgl. Art. 50 S. 1 BWVerf; Art. 47 Abs. 3 BayVerf; Art. 35 Abs. 1 NdsVerf; Art. 101 S. 1 RhPfVerf; Art. 95 Abs. 1 SarrlVerf; Art. 65 Abs. 1 SächsVerf; Art. 69 Abs. 1 SachsAnhVerf). Teilweise vertritt zwar der Ministerpräsident das Land nach außen, kann diese Vertretungskompetenz aber ausdrücklich übertragen (vgl. Art. 91 Abs. 1 S. 1 und 2 BbgVerf505; Art. 103 Abs. 1 S. 1 und 2 HessVerf; Art. 47 Abs. 1 S. 1 und S. 2 MVVerf; Art. 37 Abs. 1 S. 1 und 2 SchlHVerf; Art. 77 Abs. 1 S. 1 und S. 2 ThürVerf). Einen Sonderfall stellt Nordrhein-Westfalen dar; hier steht die Außenvertretung dem Kollegialorgan Landesregierung zu, vgl. Art. 57 S. 1 NRWVerf.506 Auch wenn in einigen Landesverfassungen keine konkrete Übertragungsmöglichkeit geregelt ist, so ist sie jedenfalls auch in diesen Bundesländern generell anerkannt,507 zumal jedenfalls häufig die Geschäftsordnungen der Landesregierungen davon ausgehen, dass eine Übertragung auf einzelne Minister möglich ist. Teilweise wird insbesondere auch der hier interessierende Bereich des Verwaltungsabkommens auf die Staatskanzlei übertragen (so z. B. in Bayern und Hessen)508. Damit besteht, abgesehen von der Ausnahme NRW, im Rahmen der Kompetenz zur Willenskundgabe/Unterschrift auf Ebene der Länder ein Unterschied zur Bundesebene. Grundsätzlich ist namentlich nicht das Kollegi-

503

Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 47, Rn. 15. Vgl. Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 47, Rn. 3; Ernst, in: Lieber/Iwers/ Ernst, Art. 91 BbgVerf, S. 563. 505 Vgl. dazu auch Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 159. 506 Hier weist Günther, in: Heusch/Schönenbroicher, NRWVerf, Art. 66, Rn. 18 explizit darauf hin, dass sich diese kollegiale Außenvertretungsbefugnis auch auf den Abschluss von Verwaltungsabkommen bezieht. 507 Vgl. dazu z. B. Stelkens, in: Wendt/Rixecker, SaarlVerf, Art. 95, Rn. 3. 508 Vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 lit. f StRGVV (Bayern); § 4 LVtrAnO (Hessen). 504

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alorgan Landesregierung zuständig, sondern der Ministerpräsident als selbständiges Organ.509 Fraglich ist, wie es sich daneben mit der Kompetenz zur Willensbildung510 verhält. Vergleichbar wie auf Ebene des Bundes, finden sich in den einzelnen Landesverfassungen kaum Bestimmungen, die eine Hilfestellung bieten könnten. In der Literatur wird zumeist gerade im Rahmen der Organkompetenz nicht zwischen der Kompetenz zur Willensbildung und der der Willenskundgabe differenziert; gleiches gilt häufig auch für interne Bestimmungen beispielsweise im Rahmen von Richtlinien511. Als wesentliches Indiz dafür, dass grundsätzlich die Landesregierungen als Kollegialorgan für den Willensbildungsprozess zuständig sind, können jedenfalls die in den letzten Jahren verstärkt zu beobachtenden Regelungen über parlamentarische Informationsrechte512 herangezogen werden. So wird teilweise auf Ebene der Landesverfassungen, teilweise einfachgesetzlich oder rein intern in Geschäftsordnungen der Landesparlamente bzw. Landesregierungen geregelt, in welchen Fällen die Landesregierungen die Landesparlamente über bestimmte Vorgänge zu informieren haben. Teilweise werden hier Verwaltungsabkommen gerade explizit genannt (mitunter aber wieder einschränkend, dass nur über Verwaltungsabkommen mit einer besonderen politischen Bedeutung oder hohem finanziellen Aufwand erfasst werden).513 Daraus lässt sich das Verständnis ableiten, dass für den Abschluss innerstaatlicher Verträge (wie Verwaltungsabkommen) im Rahmen einer konsensualen Zusammenarbeit mit dem Bund (oder anderen Bundesländern) die gesamte Landesregierung verantwortlich ist.514 Neben dieser Verantwortungszuweisung tritt gleichfalls die Besonderheit, dass das föderative Gefüge, anders als bei der Zusammenarbeit in Form von Amtshilfe, insbesondere aufgrund einer regelmäßig längerfristigen Bindung gerade über Einzelfälle hinaus, in besonderer Weise berührt wird. Ebenfalls gilt aber freilich auch hier, dass eine Übertragung der Kompetenz zur Willensbildung teilweise möglich, teilweise zwingend aber unter den bereits erwähnten Umständen auch (verfassungsrechtlich) ausgeschlossen sein kann. So müssen auch hier die allgemeinen Grundsätze, wie die gleichsam auf Landesebene

509 Dazu Korte/Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S. 268 f. Vgl. insoweit auch allgemein auf die Außenvertretung bezogen Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 47, Rn. 15. 510 Vgl. dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 111 ff., der im Wesentlichen aber nur die zur damaligen Zeit bestehenden (internen) Regelungen nennt, ohne von einer landesverfassungsrechtlich einheitlich vorgegebenen Kompetenz auszugehen. 511 Vgl. hier z. B. die Richtlinie zur Vereinheitlichung des Verfahrens der Landesregierung bei der Behandlung von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen des Landes Brandenburg. 512 Dazu ausführlich Teil 3. 513 Vgl. z. B. ausdrücklich in Art. 89b Abs. 1 Nr. 5 RhPfVerf, Art. 95 Abs. 2 S. 2 SaarlVerf, Art. 28 Abs. 1 S. 2 SchlHVerf sowie Art. 67 Abs. 4 ThürVerf. 514 Dass die Informationspflicht das Kollegialorgan betrifft, betont für Brandenburg z. B. Ernst, in: Lieber/Iwers/ders., BbgVerf, Art. 49, S. 573; vgl. für Rheinland-Pfalz Edinger, in: Brocker/Droege/Jutzi, RhPfVerf, Art. 89b, Rn. 7, 14.

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bestehende Ressortkompetenz515 der Landesminister sowie (bundes-)verfassungsrechtliche Vorgaben (zum Verhältnis Grundgesetz und Landesverfassung siehe sogleich) berücksichtigt werden. Letztlich ergibt sich damit eine sich aus den Landesverfassungen sowie der Bundesstaatlichkeit ergebende Trennung hinsichtlich der Kompetenz zur Willensbildung. Diese steht grundsätzlich dem Kollegialorgan Landesregierung zu. Die Kompetenz zur Willenskundgabe bzw. Vertragsunterzeichnung auf der anderen Seite ist hingegen den jeweiligen Ministerpräsidenten – mit Ausnahme von NRW – zuzurechnen. b) Stadtstaaten Aufgrund der besonderen Staatsorganisation der drei Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg, ergeben sich hier offenkundig im Vergleich zu den anderen Bundesländern jedenfalls terminologische Unterschiede zur Organkompetenz bei innerstaatlichen Verwaltungsabkommen. So steht in Berlin516 die Außenvertretungsbefugnis dem regierenden Bürgermeister zu, Art. 58 Abs. 1 S. 1 BlnVerf, der damit nach den zuvor gezeigten Grundsätzen auch grundsätzlich zuständig für die Willenskundgabe ist.517 Für die Willensbildung ist die Regierung Berlins – also der Senat – aus den gleichen Gründen, wie bereits oben angeführt zuständig. In der Verfassung von Bremen ist sogar explizit geregelt, dass für die Abgabe jeglicher, rechtsverbindlicher Erklärungen gem. Art. 118 Abs. 1 S. 3 BremVerf der Präsident des Senats oder ein Stellvertreter befugt ist, sodass sich auch hier eine Kompetenzabgrenzung zwischen Willensbildung und -kundgabe ergibt.518 In Hamburg ist die verfassungsrechtliche Ausgestaltung hingegen vergleichbar mit Nordrhein-Westfalen. Gem. Art. 43 S. 1 HmbVerf wird die Stadt durch den Senat vertreten, was auch die Abgabe von Willenserklärungen mit umfasst519. c) Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen Schließlich ist noch auf das Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen im Bereich der Zuständigkeitsverteilung einzugehen. Festzustellen ist zunächst, dass auf Ebene der Länder der Abschluss innerstaatlicher Verträge, wie eben das Verwaltungsabkommen, deutlich stärker – sei es in den Verfassungen selbst oder je515

In Bayern beispielsweise in Art. 51 Abs. 1 BayVerf verankert. Dazu insb. Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 158 f. 517 Diese Zuständigkeit umfasst grundsätzlich die staatsrechtliche Vertretungsbefugnis. Für die weitere Ausgestaltung sind daneben insb. die §§ 20, 21 AZG zu beachten. Dazu Driehaus, BlnVerf, Art. 118, Rn. 2, 3. 518 H. Neumann, BremVerf, Art. 118, Rn. 22. 519 David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 43, Rn. 6. 516

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denfalls im Rahmen der Regelung über die Unterrichtungspflicht gegenüber den Landesparlamenten – berücksichtigt wurde, als dies auf Bundesebene der Fall ist. Eine grundsätzliche Kollision bundesverfassungsrechtlicher und landesverfassungsrechtlicher Zuständigkeitsregelungen ist damit jedenfalls nicht unmittelbar ersichtlich. Zudem ist auch zu berücksichtigen, dass im Grundgesetz lediglich die Organe des Bundes und ihre Zuständigkeiten geregelt werden,520 sodass insoweit ebenfalls eine unmittelbare Kollision von Bundes- und Landesverfassungsrecht ausgeschlossen werden kann. Dennoch enthält das Grundgesetz an manchen Stellen auch Durchgriffsnormen,521 die über das Schutzniveau, welches das Homogenitätsgebot aus Art. 28 GG fordert, hinausgehen und damit zwingende Vorgaben für die Bundesländer enthalten können. Für die Frage der Zuständigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen ergeben sich solche durchgreifenden Bestimmungen jedenfalls mittelbar aus den Art. 91b f. GG sowie aus den Art. 104b ff. GG. Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG beispielsweise enthält ein spezielles Zustimmungserfordernis der jeweiligen Volksvertretungen der Bundesländer, die von den Bundesländern auch nicht umgangen werden dürfen. Auch der Haushaltsvorbehalt, der sich für den Bereich der Finanzhilfen speziell aus Art. 104b Abs. 2 S. 1 GG (und entsprechend auch für Art. 104c, 104d GG) ergibt, ist von den Bundesländern zu berücksichtigen. Zum anderen betreffen die Vorschriften über die Finanzhilfen sowie über die Gemeinschaftsaufgaben föderal besonders sensible Bereiche, sodass hier grundsätzlich die jeweilige Landesregierung als Kollegialorgan für den Abschluss dieser speziellen Bund-Länder-Verwaltungsabkommen verantwortlich und damit auch zuständig ist. d) Ergebnis Auf Ebene der Länder muss grundsätzlich damit im Rahmen der Organzuständigkeit zwischen der Kompetenz zur Willensbildung und zur Willenskundgabe (bzw. Vertragsunterzeichnung) differenziert werden. In den meisten Bundesländern obliegt die Aufgabe der Willenskundgabe dem jeweiligen Ministerpräsidenten (bzw. dem Präsidenten des Bremer Senats sowie dem regierenden Bürgermeister von Berlin). Ausnahmen stellen hier Nordrhein-Westfalen und Hamburg dar. Hier sehen die Verfassungen eine Außenvertretungsbefugnis beim Kollegialorgan Landesregierung bzw. Senat vor. Zur Willensbildung ist hingegen stets das Kollegialorgan Landesregierung bzw. Senat befugt, wobei diese Kompetenz teilweise übertragen werden kann bzw. muss; aus verfassungsrechtlichen Gründen kann eine solche Übertragung, wie dargelegt wurde, aber auch ausgeschlossen sein.

520

Vgl. Möstl, in: Linder/Möstl/Wolff, BayVerf Teil B – Wirkkraft der Landesverfassung im bundesstaatlichen und europäischen Verfassungsverbund, Rn. 11; ders., AöR 130 (2005), S. 350/359. 521 Dazu Möstl, in: Linder/Möstl/Wolff, BayVerf Teil B – Wirkkraft der Landesverfassung im bundesstaatlichen und europäischen Verfassungsverbund, Rn. 11; vgl. zu den Durchgriffsnormen ders., AöR 130 (2005), S. 350/359 (Fn. 58).

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3. Ergebnis zur Organzuständigkeit Aufgrund der föderativen Bedeutung von Verwaltungsabkommen, der der Regierung als Kollegialorgan zustehenden Verantwortung für den Bereich der Verwaltung und Regierung522 sowie der ihr grundsätzlich, wie insbesondere auch an den Regelungen des Grundgesetzes deutlich wurde, kollektiv zustehenden Befugnissen zur Festlegung von Verwaltungsvorschriften oder – sofern eine parlamentarische Ermächtigung vorliegt – von Rechtsverordnungen, ist die Kompetenz der Willensbildung auch dem Kollegialorgan zuzurechnen. Freilich müssen daneben, die insoweit sowohl bundes- als auch landesverfassungsrechtlich anerkannten (internen) Organisationsvorgaben, dabei insbesondere auch die Ressortkompetenz der jeweiligen Minister, beachtet werden, sodass eine Übertragung dieser Kompetenz grundsätzlich möglich und vor allem in der Praxis auch notwendig ist. Zwar kann bei einem Blick auf die Vertragspraxis teilweise der Eindruck entstehen, dass die zuvor herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Maßgaben teilweise nicht berücksichtigt werden.523 So lassen die angesprochenen Formulierungen der Vertragsurkunden mitunter eine klare Linie vermissen, wer die vertragsschließenden Organe sind. Auch interne Organisationsvorschriften deuten darauf hin, dass jedenfalls in der Praxis nicht immer sauber zwischen den einzelnen Zuständigkeitsbereichen differenziert wird. Aufgrund der nur grundsätzlichen Aussagen der Verfassungen, die die interne Organisation im Übrigen bewusst den Mitgliedern der jeweiligen Regierungen überlassen, kann hier auch eine im Voraus klar strukturierte und differenzierte Zuordnung der einzelnen Kompetenzen nicht ohne Weiteres erfolgen. Dennoch muss in der Praxis jedenfalls bedacht werden, dass bei dem Abschluss von Verwaltungsabkommen – die ja gerade nicht mehr einer parlamentarischen Ratifizierung bedürfen – stets die Regierung als gesamtverantwortliches Kollegialorgan zu informieren ist. Dies gilt umso mehr, als sich Vertragsanbahnungen häufig auf Ministerkonferenzen ergeben. Begrüßenswert ist daher, dass mit Schaffung der landesparlamentarischen Unterrichtungspflichten, die allerdings später noch genauer betrachtet werden müssen, teilweise in den Ländern auch erste genauere (interne) Vereinbarungen über den Ablauf bei Abschluss eines Verwaltungsabkommens geschaffen wurden. Gleichwohl werden dabei insbesondere die sich aus dem Grundgesetz mit den Gemeinschaftsaufgaben (und Finanzhilfen) ergebenden Besonderheiten noch nicht ausreichend berücksichtigt. Zu einer Unwirksamkeit des Verwaltungsabkommens kann es im Bereich der Zuständigkeiten nur kommen, wenn verfassungsrechtliche Vorgaben nicht beachtet werden.524 Dies können zum einen die konkreten Regelungen im Rahmen der Fi522

Vgl. dazu auch Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (II.), Rn. 137. Vgl. insbesondere zu den unterschiedlichen internen Organisationsvorgaben Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 111 ff. 524 Vgl. dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 101 ff., der allerdings im Bereich der Willensbildung keine verfassungsrechtlichen Vorgaben anerkennt, die missachtet werden könnten. 523

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nanzhilfen und Gemeinschaftaufgaben sein sowie auch das dem jeweiligen Minister zustehende Ressortprinzip.

C. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation Im Rahmen der oben erörterten gubernativen Kooperationshoheit sind im Folgenden nun weitere Differenzierungen vorzunehmen. Die sich aus dem Gesamtverständnis von Bundesstaat, Exekutivföderalismus und Organisationshoheit von Bund und Ländern ergebene Befugnis der Regierungen von Bund und Ländern miteinander Verträge zu schließen, wird einerseits durch das Erfordernis verfassungsrechtlicher Ermächtigungen (vgl. dazu § 6 A. I.) sowie andererseits das Gewaltenteilungsprinzip begrenzt. Neben den durch die Verfassung konkret übertragenen Kooperationsmöglichkeiten sind zwei weitere Fallgruppen zu unterscheiden: Einerseits hat die Regierung eigene Aufgaben- und Funktionsbereiche, innerhalb derer sie sich auch für eine gemeinschaftliche Koordinierung oder sogar Aufgabenwahrnehmung unabhängig von einer parlamentarischen Mitwirkung entscheiden kann. In manchen Fällen ist sie allerdings auch von einer Ermächtigung durch das Parlament abhängig. Dies wurde bereits dadurch verdeutlich, indem der Funktionsbereich der Regierung im Rahmen der Normsetzung dargestellt wurde, da es sich bei Verwaltungsabkommen letztlich – vereinfacht dargestellt – um eine Form konsensual vereinbarter exekutiver Normsetzung handelt. Für die weitere Ermittlung der Zulässigkeit von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ist daher eine Auseinandersetzung mit dem Gewaltenteilungsprinzip unerlässlich. In den letzten Jahren und Jahrzehnten sind aufgrund unterschiedlichster – häufig auch europarechtlicher – Einflüsse immer mehr einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen entstanden, die eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern in unterschiedlicher Art und Weise regeln. Im Folgenden soll daher der Versuch unternommen werden, vor dem Hintergrund des vorgegebenen Verwaltungskompetenzrahmens sowie des Vorbehalts des Gesetzes zu erfassen, in welchen Fällen die Regierungen von Bund und Ländern tatsächlich von einer parlamentarischen Ermächtigung zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens abhängig sind und in welchen Fällen sie ihre Vertragsabschlusskompetenz aus der ihr eigenen, gubernativen Kooperationshoheit ableiten kann.

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I. Das Prinzip der Gewaltenteilung: Verhältnis von Regierung und Parlament Nachdem bereits die Organisationshoheit von Bund und Ländern insbesondere aus der föderativen Perspektive betrachtet wurde, muss nun das Spannungsverhältnis von Parlament und Regierung erneut in den Blick genommen werden.525 1. Allgemeine Bedeutung Das Prinzip der Gewaltenteilung findet sich im Grundgesetz insbesondere in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und gilt nach dem Bundesverfassungsgericht als „tragendes Organisationsprinzip des Grundgesetzes“526.527 Mit der klassischen Verteilung staatlicher Hoheitsmacht auf die drei unterschiedlichen Gewalten528 ist eine zentrale Entscheidung über den staatsorganisationsrechtlichen Aufbau sowie die innerstaatlichen Zuständigkeitsverteilung getroffen worden.529 Das Gewaltenteilungsprinzip mit seinen vielen Auswirkungen und Facetten soll daher an dieser Stelle, wenn auch nur begrenzt, umrissen werden.530 Im Rahmen der Verteilung der staatlichen Hoheitsmacht auf die unterschiedlichen Gewalten werden zur Konkretisierung teilweise verschiedene Differenzierungen vorgenommen, wie beispielsweise die Unterscheidung von Gewaltenteilung im engeren und weiteren Sinne.531 Letzteres meint dabei, die bereits thematisierte föderalistische Kompetenzverteilung von Bund und Ländern.532 Die hier interessierende Abgrenzung der Gewalten im horizontalen Verhältnis ist dagegen der „Gewaltenteilung im engeren Sinne“ zuzuordnen. Die Verteilung staatlicher Hoheitsmacht auf die drei Gewalten erfüllt unterschiedliche Zwecke. Häufig wird in erster Linie angeführt, dass es durch die Verteilung der Macht auf unterschiedliche Gewalten, damit Organe und somit letztlich auch auf dahinterstehende Personen, zu einer Verhinderung des Missbrauchs der 525 Vgl. diesbezüglich bereits auch die Ausführungen zur Abgrenzung zum Staatsvertrag § 3 D. III., § 6 C. I. 2. 526 BVerfGE 3, 225 = BVerfG NJW 1954, S. 65/68; vgl. auch BVerfGE 7, 183 = BVerfG NJW 1958, S. 97; BVerfGE 9, 268 = BVerfG NJW 1959, S. 1171; BVerfGE 34, 52 = BVerfG NJW 1973, S. 451; BVerfGE 95, 1 = BVerfG NJW 1997, S. 383; BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/53; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 1. 527 Huster/Rux, in: BeckOK, GG; Art. 20, Rn. 155; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 1. 528 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 79; vgl. auch v. Arnauld, ZParl 2001, S. 678, der auch auf die Zurückführung dieser klassischen Einteilung durch Montesquieu eingeht. 529 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 1. 530 Ausführlich dazu insb. Möllers, AöR 132 (2007), S. 493 ff. 531 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 15; vgl. zur Aufteilung der Gewalten in föderativen Strukturen auch v. Arnauld, ZParl 2001, S. 678/690 f. 532 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 131.

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Staatsgewalt kommt.533 Damit wird die klassische „Gewaltentrennung“ begründet. Gleichwohl ergibt sich nicht nur aus der Praxis, sondern auch aus verfassungsrechtlichen Vorschriften an vielen Stellen eine zur grundsätzlichen starren Trennung der Gewalten534 gegenläufige „Gewaltenverschränkung“535 in Form von gegenseitigen Kontrollen – sei es durch parlamentarische Informationsrechte oder gerichtliche Kontrolle – oder auch durch Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen.536 So ergibt sich ein System der „checks and balances“537. Damit kann zwar grundsätzlich das allgemeine Verhältnis der drei Gewalten zueinander beschrieben werden. Verschränkungen ergeben sich also nicht nur im Bereich der Gewaltenteilung „im weiteren Sinne“ sondern auch auf horizontaler Ebene. Eine genaue Abgrenzung, insbesondere des Aufgabenbereichs von Parlament und Regierung, ist damit jedoch noch nicht möglich. Für eine genauere Differenzierung muss weiter berücksichtigt werden, dass das Gewaltenteilungsprinzip insbesondere im Zusammenhang mit zwei wesentlichen Staatsprinzipien betrachtet werden muss. Sowohl das Rechtsstaatsprinzip als auch das für den hier betroffenen Bereich in besonderer Weise hinzuzuziehende Demokratieprinzip müssen für das Verständnis der Aufteilung der Gewalten zugrunde gelegt werden.538 Die Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt muss auf den Willen der Bürger zurückgeführt werden können; die Anforderungen an das Legitimationsniveau sind umso höher, umso stärker Rechte des Einzelnen betroffen sind. Letztlich führt diese Betrachtung wieder zum traditionellen Problem des Vorbehalts des Gesetzes – in die Rechte des Einzelnen kann grundsätzlich nur (die Feinheiten der Abgrenzung sind an dieser Stelle noch auszublenden) durch und aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden. Einzig handhabbares Abgrenzungskriterium bleibt damit letztlich die jeweilige Handlungsform539. Für die Gesetzgebung ist grundsätzlich das Parlament zuständig, interne Vorgaben – wie Verwaltungsvorschriften oder Richtlinien – kann die Regierung aus ihrer eigenen Funktion heraus festlegen.540 Eine Rechtsetzungsübertragung an die Regierung ist nur unter bestimmen Voraussetzungen aber dennoch möglich und (verfassungs-)rechtlich zulässig. Mit Blick auf das Verwaltungsabkommen bedeutet 533 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 81; Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 156; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 29; v. Arnauld, ZParl 2001, S. 678/ 679; BVerfGE 9, 268 = BVerfG NJW 1959, S. 1171; BVerfGE 67, 100 = BVerfG NJW 1984, S. 2271. 534 Dazu insb. Möllers, AöR 132 (2007), S. 493/497 ff. 535 v. Anrauld, ZParl 2001, S. 678; Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 160. 536 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20, Rn. 81; vgl. auch Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 160.1; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 34, 46, 49. 537 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 36; v. Arnauld, ZParl 2001, S. 678/682; vgl. dazu auch BVerfGE 30, 1 = BVerfG NJW 1971, S. 275/282. 538 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 57; Huster/Rux, BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 157; Maurer, Staatsrecht I, § 12, Rn. 2 f. 539 Vgl. dazu auch Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 49. 540 Vgl. insoweit bereits die Ausführungen zum allgemeinen Funktionsbereich im Rahmen exekutiver Normsetzung bei § 6 B. I.

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das konkret, dass insbesondere soweit der Regelungsinhalt des Vertrags über rein interne, administrative Maßgaben hinausgeht, sich die Frage nach dem Erfordernis einer parlamentarischen Beteiligung am Vertrag stellt. Die gleiche Abgrenzungsfrage stellt sich auch auf Ebene der Bundesländer. Der Gewaltenteilungsgrundsatz gilt jedenfalls über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG („[…] demokratischer […] Rechtstaat“) für sie insoweit, dass sie diesen zur Wahrung der Homogenität anerkennen müssen,541 aber grundsätzlich in der Ausgestaltung ihrer Staatsorganisation frei sind542.543 Dass die Ausgestaltung der Staatsorganisation, insbesondere auch im Bereich der Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive, in Teilen Unterschiede zur bundesrechtlichen Ausgestaltung aufweist, lässt sich beispielsweise daran erkennen, dass manche Länder im Vergleich zum Grundgesetz weitere Vorbehalte des Gesetzes vorsehen544. Der Abschluss von Verwaltungsabkommen spielt damit grundsätzlich sowohl für den Bereich der Gewaltentrennung als auch der Gewaltenverschränkung eine zentrale Rolle. Einerseits dürfen durch Kooperationen die Kompetenzverteilungen zwischen Parlament und Regierung nicht aufgelöst werden, andererseits müssen je nach Reichweite der Kompetenz der Regierung für den Abschluss von Verwaltungsabkommen hinreichende parlamentarische Kontrollrechte etabliert werden, die dann wiederum zu einer Verschränkung der beiden Gewalten führt. Der Grundsatz der Gewaltenteilung gilt dabei für Bund und Länder (über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) als Grundmaßstab für die weitere Beurteilung, wobei im Einzelfall und sofern kein Bundesrecht entgegensteht, den landesverfassungsrechtlichen Besonderheiten dabei Rechnung getragen werden muss. 2. Rekurs: Abgrenzung zum Staatsvertrag Wie bereits im Grundlagenteil im Rahmen der Abgrenzung zum Staatsvertrag hervorgehoben wurde, spielt vor dem Hintergrund der Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Exekutive der Gewaltenteilungsgrundsatz für die Bestimmung und Systematisierung des innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens eine maßgebliche Rolle. Auch ein systematischer Vergleich mit Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG sowie den dieser Vorschrift vergleichbaren, sich dabei aber auch auf die innerstaatliche Kooperation beziehenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften, haben die auch bereits in der älteren Literatur545 angedeutete Differenzierung bekräftigt. Nicht 541

Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 113. Vgl. dazu insbesondere Möstl, AöR 130 (2005), S. 350/358 f.; Kersten, DÖV 1993, S. 896. 543 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (V.), Rn. 1113; vgl. auch Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 28, Rn. 7.1; Nierhaus/Engels, in: Sachs, GG, Art. 28, Rn. 17. 544 Vgl. hier insb. die institutionellen Vorbehalte des Gesetzes in einzelnen Landesverfassungen in Fn. 576. 545 Vgl. dazu die Literatur bei § 3 D. III. 2. a). 542

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zuletzt haben auch die Ausführungen zu den Finanzierungsabkommen noch einmal verdeutlicht, dass für die Einordnung als Verwaltungsabkommen maßgeblich ist, dass der Inhalt des Vertrags allein durch die Exekutive umgesetzt werden kann. Darin besteht der wesentliche Unterschied zum Staatsvertrag. Allein die Tatsache, dass es verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlagen gibt, die die Regierung zum Abschluss eines innerstaatlichen Verwaltungsabkommens ermächtigen, zeigen eindeutig, dass gerade nicht die bloße Mitwirkung eines anderen Organs die Qualifizierung als Verwaltungsabkommen ausschließt. 3. Akzessorietät von Vertrag und Legitimationsgrundlage Bund-Länder-Verwaltungsabkommen bewegen sich damit nicht nur in einem föderativen Spannungsfeld, sondern fordern die Grenzen der Kompetenzen von Regierungen und Parlamenten heraus. Einerseits muss den Regierungen aufgrund der ihnen zustehenden Kooperationshoheit ein zu schützender Kernbereich546 bleiben, andererseits darf die demokratische Vorrangstellung der Parlamente nicht untergraben werden.547 Der Inhalt des Vertrags steht damit in einem Abhängigkeitsverhältnis von der Legitimationsbasis des Verwaltungsabkommens. Der Inhalt des Vertrags bestimmt im Ergebnis nämlich die Anforderungen an die vertragliche Umsetzung/Durchsetzung. Für den Erlass formeller Gesetze sind die Parlamente zuständig, ihnen obliegt als unmittelbar demokratisch legitimiertem Organ die Rechtsetzungsbefugnis. Administrative sowie politische Entscheidungen trifft hingegen die Regierung. Sie ist allerdings vom Recht zur Rechtsetzung nicht gänzlich ausgeschlossen. Außenwirksame Vorschriften kann die Regierung unter bestimmten Voraussetzungen auch erlassen, insbesondere wenn sie vom Parlament zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt wird (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG sowie die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften). Auf diese grundsätzliche Befugnis zur exekutiven Normsetzung wurde bereits hingewiesen.548 Eine ähnliche Differenzierung kann nun auch für den Abschluss von Verwaltungsabkommen erfolgen. Wie im Rahmen der Herleitung der gubernativen Kooperationshoheit gezeigt549, steht den Regierungen das Recht zur Kooperation grundsätzlich im Rahmen ihres Funktions- und Aufgabenbereichs zu. Damit ist nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass auch im Rahmen einer konsensualen Vereinbarung durch Verwaltungsabkommen sowohl solche Regelungen getroffen werden können, die rein administrativer Natur sind und damit lediglich intern wirken, als auch solche, denen eine Außenwirkung zukommt. Der Unterschied besteht in 546

Möllers, AöR 132 (2007), S. 493/499. Vgl. allgemein zum Problem des exekutiven Kernbereichs und der Stellung des Parlaments Baer, Der Staat 40 (2001), S. 525/527 ff. 548 § 6 B. I. 549 § 6 B. 547

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den Anforderungen an die Ermächtigung zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens. In den Bereichen, in denen die Regierungen von einer parlamentarischen Ermächtigung abhängig sind, sind sie dies auch für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens. Insoweit stellt das Verwaltungsabkommen stets einen Zwischenschritt dar, der der Ausführung einer hoheitlichen Aufgabe vorgeschaltet ist. Die jeweilige Regierung handelt nicht unmittelbar innerhalb ihres Kompetenzbereichs, sondern entscheidet sich zunächst dazu, ihr Handeln mit einem oder mehreren anderen Kompetenzträgern abzustimmen, in der Regel, bevor es zu einer Umsetzung kommt. Daher ist je nach Handlungsbereich nicht nur die konkrete Ausführung (z. B. Erlass einer Rechtsverordnung), sondern bereits das davor geplante Verwaltungsabkommen (welches etwa in abgestimmter Form die Rechtsverordnung beinhaltet) von einer entsprechenden Legitimation abhängig.550 So ist auch die im Völkerrecht anerkannte und soweit auch dem Art. 59 Abs. 2 GG zugrunde gelegte Differenzierung von normativen und administrativen Verwaltungsabkommen grundsätzlich konsequent.551 Allerdings betrifft das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigung nicht zwingend nur den Bereich der Rechtsetzung (in Form einer Rechtsverordnung). Ein Vorbehalt des Gesetzes kann sich auch an anderer Stelle ergeben (z. B. bei organisatorischen bzw. institutionellen Entscheidungen). Daher kann die dem völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen zugrunde gelegte Unterscheidung nicht eins zu eins übernommen werden, sondern es muss etwas allgemeiner zwischen Verwaltungsabkommen aufgrund parlamentarischer Delegation und aufgrund (originärer) gubernativer Kooperationshoheit differenziert werden. Gestützt wird dieser Gedanke durch die Tatsache, dass es sich bei einem Verwaltungsabkommen gerade nicht um ein öffentlich-rechtliches Handlungsinstrument mit spezifischem Inhalt handelt, sondern ein Vertrag552 ist, der grundsätzlich immer dann geschlossen werden kann, wenn es um die Erfüllung exekutiver Aufgaben geht und keine verfassungsrechtlichen Gründe entgegenstehen. Es ergibt sich damit eine grundsätzliche Abhängigkeit von Vertragsinhalt des Verwaltungsabkommens sowie seiner Legitimationsgrundlage (Akzessorietätsgedanke). 4. Verantwortungsbereiche von Regierung und Parlament Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation haben – wie sich bereits aus der Bezeichnung selbst ergibt – die Besonderheit, dass die konsensuale Vereinbarung durch eine Vorsteuerung des jeweils zuständigen Parlamentes erfolgt. Dabei kann diese entweder erforderlich sein oder aber es besteht jedenfalls die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber den Regelungsbereich an sich zieht, auch wenn dies nicht zwingend erforderlich ist. Mit Blick auf die Ausführungen zur exekutiven 550

Ähnlich in Bezug auf Länderverwaltungsabkommen Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 164; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 56. 551 § 3 D. III. 3. c). 552 § 3 D. II. 2.

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Normsetzung ergibt sich das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigung zum einen aus Art. 80 Abs. 1 GG.553 Auch eine konsensual vereinbarte Rechtsverordnung – soweit dies möglich ist (vgl. dazu § 6 C. IV.) – bedarf einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Darüber hinaus kann mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes554 sowie insbesondere im Bereich der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung (vgl. dazu sogleich § 6 C. III.) eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage zwingend erforderlich sein. In diesen Fällen ist daher die Regierung vom Parlament abhängig und kann nicht unmittelbar allein aus ihrer Kooperationshoheit tätig werden. Aber auch darüber hinaus kann das Parlament Regelungsbereiche an sich ziehen. In solchen Fällen ist zwar die Regierung in ihrem Verantwortungsbereich nicht von vorneherein beschränkt. Sobald aber eine gesetzliche Regelung besteht, hat sie diese wegen Art. 20 Abs. 3 GG grundsätzlich auch im Rahmen der Ausübung ihrer Kooperationshoheit zu berücksichtigen. II. Gegenstände der Bundesgesetzgebung oder Landesgesetzgebung Für den Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen, die auf einer einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, kommen grundsätzlich lediglich solche des Bundesgesetzgebers in Betracht. Würde ein parlamentarischer Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz eine Ermächtigungsgrundlage zur Kooperation mit dem Bund schaffen, würde dies der grundsätzlichen Kompetenzordnung des Grundgesetzes widersprechen, da sich hier ein Land seiner durch das Grundgesetz – wenn auch durch negative Abgrenzung innerhalb der Art. 71 ff. (und 83 ff.) GG – zugewiesenen Aufgaben entledigen würde.555 Allerdings kann es auch Fälle geben, in denen, sofern eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage erforderlich wird, als Maßstab die Landesgesetze herangezogen werden müssen. Soweit die Länder mit der Verwaltung und Ausführung von Bundesgesetzen betraut sind, sie aber im Rahmen dieser Aufgaben beispielsweise im Wege der Organleihe auf personelle oder sachliche Mittel des Bundes zugreifen 553

Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 19, Rn. 9. Vgl. dazu bereits § 6 B. I. 2. 555 Problematisch erscheinen vor diesem Hintergrund Regelungen, wie beispielsweise § 87 BbgPolG, wonach das Innenministerium des Landes Brandenburg ermächtigt wird, gem. Nr. 2 und 3 der Vorschrift „Abkommen mit der Bundesregierung über die Ausübung der schifffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben und […] über die Bereitschaftspolizei abzuschließen.“ Derartige Normen können allenfalls als deklaratorisch hinsichtlich der Ermächtigung zur Kooperation gesehen werden, da die staatlichen Aufgaben der Binnen- und Seeschifffahrt gem. Art. 89 Abs. 2 GG grundsätzlich zur – wenngleich fakultativen – Verwaltungskompetenz des Bundes zählen, wobei er von der Übertragungsmöglichkeit durch Bundesgesetz entsprechend durch das BinSchAufgG und das SeeAufgG auch Gebrauch gemacht hat; vgl. dazu auch Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 89, Rn. 8. Darüber hinaus kann sie zumindest eine interne Organisationsregel darstellen, indem dem Innenministerium die Organkompetenz zum Abschluss derartiger Vereinbarungen zugesprochen wird. 554

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möchten, wäre dies unter Annahme eines Vorbehalts des Gesetzes eine Organisationsentscheidung, die die jeweiligen Landesparlamente tragen müssten.556 Entscheidend ist dabei, dass die Wahrnehmung der Aufgabe weiterhin beim Land bleibt und leidglich innerhalb ihrer Organisations- und Verfahrenshoheit Vereinbarungen mit dem Bund getroffen werden, die nicht faktisch zu einer Aufgabenübertragung an den Bund führen. Wann etwaige Grenzen hier erreicht werden, soll im Folgenden anhand unterschiedlicher Beispiele von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen, welche insbesondere den Bereich der Zuständigkeitsverteilung betreffen, untersucht werden. III. Kooperationsermächtigung 1. Definition und Beispiele Unter Kooperationsermächtigungen werden im Folgenden solche (bundes- und landes-) gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen verstanden, die Bund und Länder zu einer gemeinsamen Kooperation ermächtigen. Auf eine bestimmte Bezeichnung kommt es dabei nicht an; so finden sich – vergleichbar mit den Vorschriften über die Gemeinschaftsaufgaben – einfachgesetzliche Regelungen, die Bund und Länder zum Abschluss von „Vereinbarungen“/ „vereinbaren“ bzw. „Verwaltungsvereinbarungen“ ermächtigen (vgl. z. B. § 49a S. 2 LFGB, § 5 Abs. 4 S. 3 AsylG, § 164b Abs. 1 S. 3 BauGB, § 5 Abs. 2 S. 2 AEG, § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchfAufG), teilweise wird auch tatsächlich der Begriff des „Verwaltungsabkommen[s]“ (vgl. z. B. § 17 Abs. 1 S. 2 WpHG, § 7 BDBOSG) verwendet oder es ist nur von einem „zusammenwirken“ (vgl. z. B. § 49a S. 1 LFGB, § 18 Abs. 1 S. 1 ZSKG) oder „Einvernehmen“ (vgl. z. B. § 2 Abs. 1 BPolG) die Rede. Auch wenn aufgrund der in der Rechtspraxis mittlerweile herrschenden – teilweise unüberblickbaren – Menge an Rechtsnormen eine abschließende Aufzählung potenzieller Kooperationsermächtigungen nicht möglich ist, so lassen sich jedoch gleichwohl gewisse Fallgruppen bilden. So soll die weitere Analyse dazu dienen, durch Beispielsfälle die mittlerweile zum Teil ausufernde und rechtlich bislang kaum strukturierte Entwicklung der Kooperationstätigkeit zwischen Bund und Ländern zu systematisieren. 2. Verfolgte Zwecke und erste Systematisierung Grundsätzlich fällt bei Betrachtung der oben genannten Beispiele auf, dass einige Gesetze erst durch europäische (sekundärrechtliche) Vorgaben entstanden sind oder jedenfalls erweitert wurden;557 teilweise haben auch die gesamte Bundesrepublik 556 Vgl. dazu am Beispiel der Netzregulierung Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/477. 557 Die Börsenaufsichtsbehörden (der Länder) sollen gem. § 17 Abs. 1 S. 1 WpHG im Wege der Organleihe in besonderen Fällen für die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen (BaFin) tätig werden, wobei das Genauere durch Verwaltungsabkommen geregelt werden soll

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betreffende Krisen einen bundesweiten Regelungsbedarf offengelegt558. In manchen Fällen, wie zum Beispiel im Rahmen des Lebensmittelrechts, des Asylrechts oder auch des Kapitalmarktrechts, geht es um Koordinierungs- und Überwachungsmaßnahmen, die durch die stetige Fortentwicklung und Globalisierung einer immer stärkeren und zumindest partiell zentral koordinierten Organisation bedürfen. Ungeachtet etwaiger (verfassungs-)rechtlicher Vorgaben besteht hier in jedem Fall ein praktisches Bedürfnis an Absprachen, die auch der Gesetzgeber grundsätzlich normativ festlegen kann. Daneben fällt auf, dass dabei die meisten Regelungsbereiche zu den Fällen der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (parallel zu den oben genannten Beispielen sind hier vor allem die Bereiche gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4, 11, 20, 21, 23 und 32 GG betroffen). Dies ergibt sich freilich aus der logischen Konsequenz, dass im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung der Bundesgesetzgeber und im Übrigen – soweit der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat – die Landesgesetzgeber gesetzliche Regelungen treffen können und sich auch hier damit zumindest Koordinationsabsprachen anbieten. So lassen sich im Ergebnis insbesondere folgende Gruppen an Koordinationsermächtigungen feststellen: Einerseits gibt es generalklauselhaftige Ermächtigungen, in denen der Gesetzgeber eine grundsätzliche Möglichkeit zur Kooperation vorgibt. Dabei wird sich allerdings die Frage stellen, inwieweit hier überhaupt eine konkrete und die Kooperationshoheit der Regierung begrenzende Vorsteuerung stattfindet. Des Weiteren finden sich auf der Grundlage verfassungsrechtlicher Regelungen, wie zum Beispiel den Finanzhilfen, einfachgesetzliche Grundlagen, aufgrund derer wiederum Einzelheiten durch Vereinbarungen getroffen werden können (z. B. § 164b BauGB).559 Aber auch unabhängig etwaiger verfassungsrechtlicher Vorgaben hat der Bundesgesetzgeber grundlegende Dinge selbst durch Gesetz vorgegeben und das Nähere einer Bund-Länder-Vereinbarung überlassen. 3. Insbesondere: „Zuständigkeitsabkommen“ Auffällig ist, dass insbesondere im Bereich der institutionellen Zusammenarbeit – hier verstanden als weiter Begriff im Sinne einer gemeinsamen Aufgabenkoordi(S. 2). Diese Regelung ist zwar nicht unmittelbar unionsrechtlich determiniert, durch die europäischen Vorgaben im Rahmen der Überwachung von Insidergeschäften und Marktmanipulation (vgl. dazu Verordnung (EU) Nr. 596/2014) sind aber freilich die Aufgaben bei der Börsenaufsicht gewachsen und bedürfen einer stärkeren Koordinierung. Bisher existieren aber auf Grundlage des § 17 Abs. 1 S. 2 WpHG noch keine Verwaltungsabkommen; vgl. dazu Döhmel, in: Assmann/Schneider/Mülbert, WpHG, 7. Aufl. 2019, § 17, Rn. 4. 558 Beispielsweise wurde § 49a LFGB aufgrund der Erfahrungen mit den EHEC-Geschehnissen im Jahr 2011 letztlich eingeführt, um durch eine Kooperation zwischen Bund und Ländern in ähnlichen Fällen besser reagieren zu können; vgl. dazu insbesondere die Gesetzesbegründung BT Drs. 17/11818, S. 11. 559 Zu dieser typischen Regelungsstruktur vgl. bereits oben § 6 A II. 1. g) aa) (3).

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nierung, insbesondere durch Verteilung von Aufgaben und Zuständigkeiten, was den Bereich bloßer gemeinsamer Zielsetzungen gerade aber überschreitet – häufig Ermächtigungsgrundlagen zu finden sind. Gerade für diese Fälle ist zu klären, ob eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist und dadurch die gubernative Kooperationshoheit eingeschränkt wird und – diese Frage stellt sich wohl je nach Fallkonstellation umso stärker – ob hier das Parlament überhaupt eine Ermächtigung an die Regierungen erteilen darf oder vielmehr der Bereich der „Zuständigkeitsverteilung“ vollständig dem parlamentarischen (wenn nicht gar dem verfassungsändernden) Gesetzgeber vorbehalten ist. a) Begriffsklärung und Abgrenzung Das Problem der „Zuständigkeitsabkommen“ wurde in der Literatur teilweise bereits ausführlich diskutiert560. Problematisch ist und bleibt dabei zum einen das diesen Auseinandersetzungen unterschiedlich zugrunde gelegte Verständnis von Verwaltungsabkommen. Daneben haben sich aber in der Vergangenheit auch die Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes geändert und es ist – wie bereits exemplarisch dargestellt – eine Fülle an einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen entstanden, was die Diskussion um diese Fallgruppe in keinem Fall entbehrlich macht. Im Rahmen der bisherigen Auseinandersetzungen wurde dabei hauptsächlich auf die generelle Übertragung hoheitlicher Kompetenzen durch Vertrag eingegangen, wobei zwischen zwei Formen differenziert wurde: einerseits der Fall der endgültigen Kompetenzübertragung (quoad substantiam) und andererseits der Fall keiner echten vollständigen Übertragung, sondern bei dem die Aufgabe eines Hoheitsträgers (Bund oder Land) durch den jeweils anderen Hoheitsträger (Land oder Bund) vorgenommen (und teilweise dann aber dem anderen Rechtsträger wiederum zugerechnet) wird (quoad usum).561 Gegen diese – in Teilen eher eindimensionale – Abgrenzung spricht vor allem die vielgestaltige Vertragspraxis, welche in unterschiedlichsten Formen und Intensitäten die Kompetenzordnung berührt. So kann zwar grundsätzlich an einer Trennung in zwei Fallgruppen festgehalten werden. Im Folgenden wird auf erster Ebene ähnlich dem bestehenden Literaturansatz zwischen echten und unechten Zuständigkeitsabkommen differenziert. Echte Zuständigkeitsabkommen stellen dabei solche Verwaltungsabkommen dar, die zu einer tatsächlichen Kompetenzverschiebung zwi560

Hier ist insbesondere auf Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967 hinzuweisen, der diesem Phänomen einen sehr großen Teil seiner Arbeit widmet (vgl. vor allem S. 177 ff. und S. 239 ff.); vgl. aber auch z. B. Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1974, S. 88 ff.; vgl. allgemein zum Problem der „Mischverwaltung“ Ronellenfitsch, Die Mischverwaltung im Bundesstaat (Erster Teil), 1975, S. 182 f., 188 ff., 196 ff. 561 Vgl. zu diesen Differenzierungen – wenngleich auch im Begriffsverständnis nicht ganz einheitlich – Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 182 f.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/460 f.; Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 69 m. w. N. Tendenziell gegen die Verwendung dieser Begriffspaare Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 173.

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schen Bund und Ländern führen. Hier ist dann weiter zu überprüfen, in welchen Fällen die Kompetenzvorschriften der Art. 83 ff. GG eine solche echte Verschiebung zulassen. Unter die Kategorie der unechten Zuständigkeitsabkommen fallen damit alle anderen Verwaltungsabkommen, die zu keiner tatsächlichen Kompetenzübertragung führen. Hier sind insbesondere zwei Unterfallgruppen als Hauptanwendungsfälle zu differenzieren, nämlich „Koordinationsabsprachen“ und die Organleihe. b) Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes Bevor genauer anhand einzelner Beispiele die genannten Fallgruppen analysiert werden, stellt sich aber zunächst die generelle – vieldiskutierte – Frage nach der Bedeutung und Trennschärfe der grundgesetzlichen Verwaltungskompetenzordnung.562 aa) Grundsatz: Trennung zwischen Bundes- und Landeskompetenzen Grundsätzlich ergibt sich aus der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes für die Verteilung der Verwaltungskompetenzen ein „Entweder-oder-Verhältnis“ zwischen Bund und Ländern. Im Ausgangspunkt sind gem. Art. 30, 83 GG die Länder für den Vollzug der Bundesgesetze (und freilich darüber hinaus auch für den Vollzug ihrer eigenen Gesetze) zuständig,563 soweit nicht das Grundgesetz etwas anderes bestimmt. Die Aufteilung der Verwaltungskompetenzen gem. Art. 83 ff. GG erfolgt dabei grundsätzlich nach einem eindeutigen und klaren Prinzip. Vom Grundsatz der landeseigenen Verwaltung nach Art. 83, 84 GG werden durch die Art. 85 ff. GG Ausnahmen gemacht, die sich wiederum unterteilen lassen in Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) und bundeseigene Verwaltung (Art. 87 GG). Auch bei diesen Ausnahmen ist – grundsätzlich – die Zuordnung der Aufgabenzuständigkeit klar: Im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung kann der Bund den Ländern die Aufgabe übertragen; diese führen den Vollzug dann als eigene Angelegenheit aus564. Sofern keine Übertragung stattfindet oder in den Fällen der bundeseigenen Verwaltung 562 Vgl. allgemein zu den Verwaltungskompetenzen und zu den Entwicklungstendenzen in der Literatur z. B. Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 83, Rn. 1 ff.; Wolff, in: Hömig/ Wolff, GG, Art. 83, Vorbemerkung, Rn. 1 ff.; Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 83, Rn. 1 ff.; Gröpl, Staatsrecht I, 2018, S. 350 ff.; Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, S. 595 ff.; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 517 ff.; Oebbecke, in: HdbStR, Bd. VI, § 136; vgl. auch aus der Rechtsprechung z. B. BVerfGE 12, 205 = BVerfG NJW 1961, 547; BVerfGE 81, 310 = BVerfG NVwZ 1990, 955; BVerfGE 104, 249 = BVerfG NVwZ 2002, 585; BVerfGE 108, 169 = BVerfG NVwZ 2003, 1497. 563 Für den Bereich der Gesetzgebung vgl. Lutz, Vielfalt im Bundesstaat, 2014, S. 85. 564 Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 85, Rn. 3e; Dittmann/Winkler, in: Sachs, GG, Art. 85, Rn. 6; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 85, Rn. 1; BVerfGE 81, 310/331; BVerwGE 52, 226/229; 52, 237/241; 61, 342/344; 96, 45/56; 100, 56/58.

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verbleibt die Zuständigkeit beim Bund. Diese Regelungssystematik führt dazu, dass die Verwaltungskompetenzen ein geschlossenes565 System darstellen und damit Regelungslücken verhindert werden, in denen weder Bund noch Länder für die Aufgabenerfüllung zuständig sind. Sofern keine Sonderregelung vorgesehen ist, sind nach der klassischen Grundsatzregel die Länder zuständig. bb) Überschneidungsbereiche Auch wenn die Art. 83 ff. GG grundsätzlich die Verwaltungskompetenzen durch eine Formentypisierung weitgehend regeln, so ergeben sich gleichwohl sowohl unmittelbare als auch jedenfalls mittelbar-faktische Überschneidungsbereiche, die eine – vertragliche – Abstimmung und Koordinierung durch Bund und Länder nicht von vorneherein ausschließen. (1) Unmittelbar Unmittelbar können sich solche Verzahnungen566 zunächst daraus ergeben, dass im Bereich der Bundesauftrags- sowie Bundeseigenverwaltung sowohl obligatorische als auch fakultative Verwaltungszuständigkeiten567 existieren. Durch die Tatsache, dass bestimmte Bereiche der Verwaltungsaufgaben durch das Grundgesetz in das Ermessen des Bundes (und auch der Länder) gestellt werden, werden eben hier gerade keine zwingenden Vorgaben getroffen. Vielmehr können Bund und Länder in diesen – wenn auch sehr begrenzten Fällen – über die Ausführungskompetenzen disponieren (vgl. dabei insbesondere Art. 87b Abs. 2 S. 1, 87e Abs. 2 S. 1, 89 Abs. 2 S. 2, 90 Abs. 3 und 4 GG). Daneben lassen sich vor allem im Bereich des Sicherheitsrechts Parallelkompetenzen feststellen. So ist der Bundesgesetzgeber befugt, gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in bestimmten sicherheitsrechtlichen Fällen zu regeln. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG ermöglicht es daneben dem Bund eine eigene Grenzschutzpolizei zu errichten. Diese Bundeszuständigkeiten treten neben die grundsätzlich den Ländern obliegenden Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Sicherheitsrechts.568 565 Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 83, Rn. 27; Isensee, in: HdbStR, Bd. VI, § 133, Rn. 78 („[…] Kompetenzverteilung vollständig und abschließend.“); vgl. zur „Starrheit“ der Kompetenzen auch Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 202; Rengeling, in: HdbStR, Bd. VI, § 135, Rn. 34; vgl. aber auch BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, 537/ 540, das jedenfalls darauf hinweist, dass in den Art. 83 ff. GG nicht alle Einzelheiten der organisatorischen Ausgestaltung zu finden sind. 566 Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 83, Rn. 27. 567 Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 530; Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 85, Vorb.; Ibler, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 86, Rn. 84; Burgi, NJW 2011, 561/563. 568 Vgl. zu diesem klassischen Beispiel der Parallelzuständigkeit Isensee, in: HdbStR, Bd. VI, § 133, Rn. 90; vgl. dazu auch Burig, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87, Rn. 52 (mit Hinweis auf die zahlreichen Kooperationen zwischen Bundes- und Landespolizei in Fn. 192).

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(2) Mittelbar-faktisch Mittelbar-faktisch kommt es zu Überlappungen einerseits im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Wie bereits angedeutet, ist es kein Zufall, dass ausgerechnet in diesen Bereichen häufig Kooperationsvorschriften zu finden sind. Da sowohl Landes- als auch Bundesgesetze in diesen Bereichen bestehen können und dabei darüber hinaus Materien betroffen sind, die entweder zum Teil unionsrechtlich determiniert oder überwölbt sind oder in besonderer Weise Überwachungsaufgaben darstellen, kommt es hier zwangsläufig auch aus rechtlichen – und eben nicht nur aus praktischen – Gründen zu Kompetenzberührungen. So sind für die Lebensmittelüberwachung gem. § 38 Abs. 1 S. 1 LFGB zwar grundsätzlich die Länder zuständig. Gem. § 49a LFGB wirken aber Bund und Länder zum Zwecke der Sicherheit von Erzeugnissen zusammen. Einerseits existieren damit Lebensmittelüberwachungsbehörden der Länder; zentral gibt es aber auch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) zur Koordination von Programmen zur Kontrolle von Lebensmitteln und Pflanzenschutzmitteln usw.569 Die Lebensmittelüberwachung stellt damit ein klassisches Beispiel dar, welches einerseits aus Gründen der Entwicklung des Zugangs und der Herstellung von Lebensmitteln rein tatsächlich, aber auch durch die Kompetenzverteilung (sowohl bundes- als auch landesrechtliche Vorschriften, sowie Bundes- und Landesbehörden) rechtlich zu Überschneidungen führt. Daneben existieren – wenn auch in Einzelheiten umstrittene – Institute wie die Organleihe, bei denen es zumindest zu einer Überlappung von sachlichen, personellen und finanziellen Mitteln zwischen Bund und Länder kommen kann. (3) Zwischenergebnis Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes kann zwar als abgeschlossen angesehen werden, der kursorische Überblick hat aber gezeigt, dass in vielerlei Hinsicht gerade die Verwaltungsräume von Bund und Ländern nicht trennscharf voneinander abgegrenzt werden können.570 So sind teilweise durch die Schaffung fakultativer – und damit zur Disposition gestellter – Verwaltungsaufgaben sowie auch durch die Aufteilung von Gesetzgebungszuständigkeiten Verzahnungen möglich, die sich in der Praxis eben auch durch den Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen äußern. Die Art. 83 ff. GG schließen damit nicht per se „Zuständigkeitsabkommen“ aus, sie eröffnen hingegen überhaupt erst die Möglichkeit, in bestimmten Bereichen solche zu schließen.

569

Vgl. dazu https://www.bvl.bund.de/DE/Aufgaben/aufgaben_node.html [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 570 Hier sei auch nochmals auf die Entscheidung BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, 537 hingewiesen.

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c) Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes auf Ebene des Grundgesetzes Wie bereits unter § 6 B. I. 1. allgemein beleuchtet wurde, ist für die Frage der Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen die Frage der Verantwortungsbereiche von Parlament und Regierung das maßgebliche Kriterium. Dabei wurde ebenfalls bereits dargelegt, dass insbesondere der Vorbehalt des Gesetzes im Zentrum der Abgrenzung der Aufgabenbereiche steht. Neben dem der Regierung zustehenden originären Bereich, der sich im Rahmen der exekutiven Normsetzung vor allem durch den Erlass von Verwaltungsvorschriften zeigt, bestimmt sich der übrige Aufgabenbereich, den die Regierung regeln darf, vor allem danach, was durch das Parlament vollständig selbst (Parlamentsvorbehalt) geregelt wird oder aber an die Regierung durch Delegation übertragen wird. Für den Bereich der Regelungen von Zuständigkeiten durch Verwaltungsabkommen drängt sich neben der allgemeinen Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes ein besonderes Problem auf: Dies betrifft die Frage nach einem speziellen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes. aa) Das Problem des „institutionellen Vorbehalts des Gesetzes“ Auch bei Organisationsentscheidungen wird nämlich das Bestehen eines Vorbehalts des Gesetzes diskutiert.571 Im Rahmen des sog. „institutionellen Vorbehalts des Gesetzes“ geht es speziell um die Frage, ob Regelungen der (Verwaltungs-) Organisation zum Zwecke eindeutiger Zuständigkeitsregelungen und einer hinreichend rechtlichen Verantwortungsklarheit572 auch einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Gegenüber stehen sich hier einerseits die – bereits ausführlich angesprochene573 – Organisationsgewalt der Exekutive und der Vorbehalt des Gesetzes.574 Die Probleme innerhalb dieser besonderen Form des Vorbehalts des Gesetzes sind vielschichtig: Zum einen ist bereits schon fraglich, welche genauen Regelungsbereiche davon erfasst sind – Organisation kann einerseits die Einrichtung von Behörden bedeuten, aber auch eine rein interne funktionale Aufgabenverteilung, es kann um die Frage der Delegation von Aufgaben an einen anderen Hoheitsträger gehen oder aber auch nur eine rein interne Koordination erfassen.575 Zum anderen fehlt es hier – wohl erst recht – wie bereits bei der Frage nach einem allgemeinen 571

Vgl. hier insbesondere Ohler, AöR 131 (2006), S. 336 ff.; vgl. dazu auch SchmidtAßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 189 (Rn. 19); ders., Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt, in: FS Ipsen, 1977, S. 333/349 f. 572 Ohler, AöR 131 (2006), S. 336; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt, in: FS Ipsen, 1977, S. 333/334; Cornils, ZG 2008, S. 184/194 ff. 573 Dazu § 6 C. I. 574 Ohler, AöR 131 (2006), S. 336/349 f. 575 Vgl. allgemein dazu Ohler, AöR 131 (2006), S. 336/355 ff.

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Vorbehalt des Gesetzes an einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung im Sinne einer ausdrücklichen Norm. Zwar finden sich einzelne Vorschriften, die Entscheidungen institutioneller Art nur auf Grundlage eines Gesetzes zulassen (vgl. z. B. Art. 86 S. 2 GG, Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG). Weitere direkte Anhaltspunkte lassen sich jedoch nicht finden. Hingegen enthalten aber einige Landesverfassungen Regelungen zu einem allgemeinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes576.577 Aufgrund ihrer Eigenstaatlichkeit ist es gerade auch Aufgabe der Länder, sich selbst zu organisieren. Das Grundgesetz trifft dagegen grundsätzlich nur Aussagen zur Organisation der Bundesverwaltung.578 Für den vorliegend interessierenden Fall der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen muss dabei allerdings berücksichtigt werden, dass – soweit lediglich Bereiche der Bundesgesetzgebung betroffen sind – der Maßstab für die Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes grundsätzlich das Bundesrecht bleiben muss.579 Nur soweit es um die Fälle geht, in denen auch die Länder innerhalb ihrer Verwaltungszuständigkeit bei der Ausführungen von Bundesgesetzen Organisationsregeln festlegen, müssen die jeweiligen Landesverfassungen mitberücksichtigt werden. bb) Kein allgemeiner institutioneller Vorbehalt des Gesetzes Der Vorbehalt des Gesetzes hat in der Vergangenheit und insbesondere auch in der jüngeren Zeit eine immer stärkere Ausdifferenzierung erfahren. Neue Fallgruppen wurden gebildet, der Bereich der Grundrechtsbetroffenheit wurde erheblich ausgeweitet und eine Erstreckung auf andere Prinzipien wurde diskutiert. Gerade die Auseinandersetzungen vor dem Hintergrund des institutionellen Vorbehalts des Gesetzes zeigen, dass es darum geht, die Organisationsgewalt der Exekutive und das Gesetzgebungsrecht des demokratisch legitimierten Parlaments in ein Gleichgewicht zu bringen. Das Grundgesetz äußert sich im Rahmen der Bundesverwaltung und der Überschneidungsbereiche von Bund und Ländern nur sehr wenig zu dieser Thematik, indem lediglich in Einzelfällen der Vorbehalt des Gesetzes geregelt wird. Daran zeigt sich eine gewisse Wertungsoffenheit der Verfassung. Es wird klargestellt, dass jedenfalls in Teilen der Exekutive ein eigener Regelungsbereich verbleiben muss.580 Es ist aber nicht zielführend und vor allem auch nicht notwendig, die vom Bundesverfassungsgericht ursprünglich konzipierte 576 So in: Art 77 BV; Art. 96 BbgVerf; Art. 70 MVVerf; Art. 56 NdsVerf; Art. 77 NRWVerf; Art. 83 SächsVerf; Art. 86 SachsAnhVerf; Art. 52 SchlHVerf; Art. 90 ThürVerf. 577 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 185. 578 F. Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 83, Rn. 34. 579 Die landesverfassungsrechtlichen Vorbehalte können nur dort greifen, wo es um die Organisation und Aufgabenzuweisung durch Landesrecht geht, vgl. so Wolff, in: Lindner/ Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 77, Rn. 5. 580 Vgl. auch Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 62 m. w. N. in Fn. 172. Krit. hingegen Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 265 ff.

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„Wesentlichkeitslehre“ durch neue Fallgruppen und die Erweiterung auf andere Bereiche unnötig aufzuladen bzw. zu überladen – jedenfalls soweit es um den Bereich der Bund-Länder-Kooperation geht. Auch bei Organisationsentscheidungen sollte es in erster Linie um den Schutz der individuellen Rechte des Einzelnen gehen. Außenwirksames und grundrechtsverkürzendes Handeln bedarf einer gesetzlichen Grundlage durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber. So erscheint es sinnvoll die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung davon abhängig zu machen, ob rein interne Organisationsentscheidungen ohne direkte Außenwirkung für den einzelnen Bürger betroffen sind oder ob es darum geht, selbständige und rechtsfähige Behörden zu schaffen, welche mit Eingriffsbefugnissen ausgestattet werden.581 In dem hier interessierenden Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kann zusätzlich, in Anlehnung an die Erkenntnisse aus den Gemeinschaftsaufgaben, berücksichtigt werden, inwieweit durch eine Organisationsentscheidung die Eigenstaatlichkeit der Länder berührt wird. Je mehr also durch eine Regelung nicht nur die rein interne Organisation betroffen ist, sondern vielmehr Institutionen geschaffen werden, die nach außen auftreten und handeln, desto notwendiger ist ein Gesetz.582 Insbesondere im Rahmen der innerstaatlichen Kooperation ist daneben zu berücksichtigen, dass umso eher in die Organisationshoheit eines Landes durch den Bund eingegriffen wird, desto mehr hier auch eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. In föderal besonders sensiblen Bereichen, die die Kompetenzordnung des Grundgesetzes betreffen, kann darüber hinaus nur eine Änderung der Verfassung neue Kooperationsmöglichkeiten eröffnen. Detailregelungen über diese Abwägungsschritte hinaus würden dazu führen, dass der Staat seine Aufgaben in vielen Bereichen nicht mehr wahrnehmen könnte. Es ist gerade auch Ausdruck der Organisationsgewalt von Bund und Ländern, flexibel agieren zu können.583 Grundsätzlich steht damit den nachfolgend nun zu analysierenden Zuständigkeitsabkommen auch der Vorbehalt des Gesetzes nicht per se entgegen. Je nach Ausgestaltung kann allerdings eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich sein. Entscheidend ist dabei vor allem die Regelungs- sowie Wirksamkeitsreichweite der jeweiligen Bund-Länder-Vereinbarung. d) Zulässigkeit von Zuständigkeitsabkommen Am Maßstab der Verwaltungskompetenzen des Grundgesetzes, Art. 83 ff. GG, sowie des Vorbehalts des Gesetzes soll nun im Folgenden untersucht werden, welche 581 Vgl. auch ausführlich zu den einzelnen organisatorischen Fragen und den Auswirkungen auf die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes Ohler, AöR 131 (2006), S. 336/ 355 ff.; vgl. auch Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 83, Rn. 36. 582 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 237. 583 Vgl. auch zum „Organisationsermessen des Bundes“ Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 83, Vorb. Rn. 6 mit Verweis auf BVerfGE 97, 224.

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Arten von Zuständigkeitsabkommen584 zwischen Bund und Ländern zulässig sind und inwiefern in diesen Fällen eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist. Zunächst soll der Fokus dabei vor allem bei den drei genannten Unterfallgruppen der unechten Zuständigkeitsabkommen liegen. aa) Koordinierungsabkommen Als erste und auch sehr häufig auftretende Gruppe der unechten Zuständigkeitsabkommen können die Koordinierungsabkommen betrachtet werden, welche solche Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern darstellen, die grundsätzlich darauf ausgerichtet sind, für bestimmte Projekte die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der Gestalt zu regeln, dass zumeist – durch Bundesgesetz – eine Bundesbehörde gegründet wird, die als Koordinationsstelle dient, wobei dann im Rahmen eines Verwaltungsabkommens die genauere Zusammenarbeit, insbesondere Zielsetzungen, weitere Gremien, Finanzierungen usw. geregelt werden. Es geht bei dieser Fallgruppe damit – in Anlehnung an die zu Beginn vorgenommene terminologische Differenzierung von „Koordination“ und „Kooperation“585 – um konsensuale Vereinbarungen, die dazu dienen, insbesondere Informationen zu sammeln, auszutauschen und zu bündeln, ohne dass darüber hinaus eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung stattfindet. Die Regelungen des Verwaltungsabkommens betreffen grundsätzlich nur die interne Zusammenarbeit. Als Beispiele können hier einerseits das Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern beim Aufbau und Betrieb eines bundesweit einheitlichen digitalen Sprech- und Datenfunksystems für alle Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) in der Bundesrepublik Deutschland586 aus dem Jahr 2007 sowie die Verwaltungsvereinbarung zur Regelung einer gemeinsamen Zentralstelle Kontrolle der im Internet gehandelten Erzeugnisse des LFGB und Tabakerzeugnisse (G@ZIELT)587 genannt werden. In beiden Fällen existiert eine Bundesbehörde (Art. 87 Abs. 3 GG) – für den Bereich des BOS-Digitalfunks die Bundesanstalt für Digitalfunk und für den Bereich der Lebensmittelkontrolle im Internet das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV). Die wesentlichen Aufgaben und Befugnisse sind grundsätzlich durch Bundesgesetz vorgegeben. Die jeweiligen Verwaltungsabkommen haben mit Blick auf ihren jeweiligen Regelungsgehalt zumeist die Funktion, die Grundsätze der Zusammenarbeit von Bund und Ländern genauer zu bestimmen. 584 Zur bisherigen Diskussion in der Literatur vgl. bereits § 6 C III. 3. Zu dieser Thematik vgl. insbesondere Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 178 ff. 585 § 3 A. 586 Abrufbar unter https://www.bdbos.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Gesetzestexte/ verwaltungsabkommen.pdf?__blob=publicationFile&v=2 [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 587 Entwurf abrufbar unter https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/ dokumentenarchiv/Dokument/MMV16-3536.pdf;jsessionid=9821494FDB140FA9E77A8D82 5978F3FC [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023].

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(1) BOS-Digitalfunk Ziel des BOS-Digitalfunk ist es, ein einheitliches Funknetz für alle Behörden und Organisationen mit entsprechenden Sicherheitsaufgaben in Deutschland zu errichten. Es soll Einsatzkräften als modernes Kommunikationsmittel dienen, um in komplexen Situationen, die eine bundesweite Absprache oder Organisation bedürfen, Einsätze in Krisen- und Katastrophenlagen zu vereinfachen.588 Die dafür erforderliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wird insbesondere im Rahmen des Verwaltungsabkommens zum BOS-Digitalfunk geregelt,589 welches auf Grundlage des § 7 BDBOSG vereinbart wurde. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern ergibt sich zum einen daraus, dass ihnen jeweils Sitze im Verwaltungsrat der Bundesanstalt zustehen und sich im Übrigen alle Parteien dazu verpflichtet haben, sich wechselseitig über die Zielvorgaben und Entwicklungen im Bereich des BOS-Digitalfunks zu informieren (vgl. §§ 6, 7 des Abkommens).590 Neben diesen allgemeinen Koordinations- und Abspracheregelungen beinhaltet der Vertrag aber auch teilweise Detailregelungen über Mehrheitsverhältnisse bei Abstimmungen, Stimmverteilungen oder auch Finanzierungsfragen. Damit stellt dieses Verwaltungsabkommen also ein durchaus komplexes Regelwerk dar, wobei die einzelnen Regelungen in ihrer Auswirkung teilweise sehr unterschiedlich sind. Gerade aufgrund dieses Umfangs der in dem Vertrag getroffenen Regelungen, stellt sich die Frage, wie weit hier eine parlamentarische Regelung erforderlich ist. Sofern es um den reinen Informationsaustausch geht, ist es zweifelhaft, ob überhaupt eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, damit sich die zuständigen Stellen für eine bessere Koordinierung austauschen können. Für die Umsetzung dieser Regelung bedarf es nämlich keiner weiteren, rechtlich erheblichen Handlung, wie des Erlasses von Verwaltungsakten oder Ähnliches. Wenn, wie im vorliegenden Fall, allerdings auch ein von Bund und Ländern besetzter Verwaltungsrat gegründet wird, der als Austauschgremium fungiert und, auch wenn zunächst rein intern wirkende, Entscheidungen trifft, so erscheint eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage umso erforderlicher. Dies wird insbesondere dadurch bestärkt, dass der Verwaltungsrat mit grundsätzlich einfacher Mehrheit Beschlüsse fassen kann (vgl. § 6 Abs. 7 des Abkommens). Gleiches gilt für die Normierungen, in denen es um die Frage der Finanzierung geht. Hier sieht das Verwaltungsabkommen – was im Übrigen generell häufig in Verträgen, die Finanzierungsfragen regeln, vorkommt – in § 23 einen Haushaltsvorbehalt vor. Erforderlich ist danach eine je588 Vgl. zum Zweck die Informationen der Bundesanstalt, abrufbar unter https://www. bdbos.bund.de/DE/Digitalfunk_BOS/digitalfunk_bos_node.html [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. Dass eine solche Koordinierung durchaus sinnvoll und in der Praxis auch lebensnotwenig sein kann, hat die Flutkatastrophe in Deutschland im Juli 2021 gezeigt, von der insbesondere Regionen in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen (insbesondere das Ahrtal) betroffen waren. 589 Vgl. Peters, CR 10/2006, S. 715/719 f. 590 Zu dem Zweck des Verwaltungsabkommens vgl. insbesondere auch Bt Dr. 16/1364, S. 11.

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weilige Ermächtigung in den Haushalten von Bund und Ländern für die Einstellung solcher haushaltswirksamen Maßnahmen. Dieses erste Beispiel zeigt bereits, dass sich eine pauschale Antwort auf die Frage des Erfordernisses einer parlamentarischen Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich nicht geben lässt. Einerseits bedarf es – wie insbesondere der Haushaltsvorbehalt zeigt – unabhängig von einem Fachgesetz bei haushaltsrelevantem Inhalt auch einer haushaltsrechtlichen Ermächtigung. Hier kann allein § 7 S. 2 Nr. 3 BDBOSG nicht als Grundlage herangezogen werden. Im Übrigen ist es aber von der jeweiligen Ausgestaltung, insbesondere auch der Reichweite der Institutionalisierung der Koordination abhängig, ob eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist. Die Regelungen des BDBOSG, insbesondere § 7 BDBOSG stellen für den vorliegenden Fall eine Ermächtigungsgrundlage dar591. (2) Verwaltungsabkommen G@ZIELT Eine vergleichbare Konstellation, an der sich die Problematik der unterschiedlichen Regelungsweite von Bund-Länder-Koordinationsvereinbarungen zeigt, ergibt sich im Rahmen des Verwaltungsabkommens „G@ZIELT“. Durch den Onlinehandel auch im Bereich von Lebensmitteln und Tabakerzeugnissen wird die Überwachung vor stetig neue Herausforderungen gestellt, sodass hier das Bedürfnis einer zentralen Koordination und Abstimmung durchaus nachvollziehbar ist. Hierzu haben Bund und Länder eine „Verwaltungsvereinbarung“ (die nach hier zugrundeliegendem Verständnis als Verwaltungsabkommen zu qualifizieren ist) getroffen. Dieser Vertrag dient zur Schaffung einer Zentralstelle beim BLV, welche für bestimmte Aufgaben der Internetüberwachung zuständig sein soll. Das Besondere an dieser Zentralstelle ist, dass diese beim Bundesamt sitzt und auch in dessen Namen auftritt (vgl. § 3 Abs. 1 des Abkommens), die tatsächlich anfallenden Personal- und Personalgemeinkosten aber von den Ländern getragen werden, da diese auch grundsätzlich für die Überwachung zuständig sind (vgl. insoweit § 2 Abs. 5 des Abkommens). Aufgabe der Zentralstelle ist es insbesondere, erforderliche Informationen durch Anforderung und Übermittlung von Daten, durch Datenrecherche, Probebeschaffungen im Auftrag der zuständigen Behörden der Länder usw. zu sammeln und diese auch an die entsprechenden Stellen der Länder weiterzugeben, um eine bessere Kontrolle des Onlinehandels zu ermöglichen. Dabei soll die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern für diesen Bereich hier außer Betracht bleiben.592 Maßgeblich geht es hier wiederum nur um die Reichweite der Regelungen durch Verwaltungsabkommen an sich.

591 Vgl. auch BR Dr. 254/06, S. 14: „Das Gesetz schafft die organisatorische Grundlage für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens mit den Ländern […]“. 592 Vgl. zu Veränderungen der Zuständigkeit zwischen Bund und Länder insbesondere § 6 C. III. 3. d) bb) (Organleihe) und § 6 C. III. 3. d) cc) und dd) (echte Zuständigkeitsübertragungen zwischen Bund und Ländern).

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Vergleichbar wie im Bereich des BOS-Digitalfunks wird also auch hier eine Koordinationsstelle geschaffen, welche grundsätzlich für das Sammeln und Bündeln von Informationen zuständig ist, teilweise aber auch nach außen tätig wird. Hinsichtlich der Kompetenzaufteilung ergibt sich insoweit aber auch hier kein Problem, als dass grundsätzlich die Länder aber im Übrigen auch der Bund für die Lebensmittelüberwachung zuständig sind und auch das BVL aufgrund eines Gesetzes gegründet wurde (Vgl. § 1 BVLG). Auch das BVLG stellt klar, dass sich die Kompetenzen der Bundesoberbehörde grundsätzlich nur auf die Bereiche beziehen, die dem Bund auch zugewiesen sind.593 Indem hier aber die Länder Überwachungsaufgaben, bzw. jedenfalls die erforderlichen Untersuchungen teilweise auf die Zentralstelle übertragen, stellt sich auch hier gleichsam die Frage nach einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Im Gegensatz zu § 7 BDOSG, der eine eindeutige und hinsichtlich der Regelungsreichweite auch klare Grundlage bietet, ist eine solche nicht ohne Weiteres für den Bereich der hier betroffenen Tabak- und Lebensmittelüberwachung im Onlinehandel ersichtlich. Einerseits ergibt sich aber jedenfalls aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BLVG als auch aus § 49a LFGB, dass Bund und Länder im Bereich der Überwachung zusammenwirken und hier auch insoweit Gremien gründen können. Dennoch ist dabei in Frage zu stellen, ob damit eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage existiert, die für den Abschluss solcher Koordinierungsabkommen herangezogen werden kann. (3) Reichweite von Koordinierungsabkommen Das Problem der hier an zwei Beispielen dargestellten Koordinierungsabkommen liegt in ihrer Vielschichtigkeit und möglichen Regelungsreichweite. So können reine Zielvorgaben zwischen Bund und Ländern abgesprochen werden, die Verträge können gerade aber auch deutlich stärkere Regelungen enthalten, wie Finanzierungsvorgaben oder aber auch die Errichtung von zentralen Koordinationsstellen. Insbesondere im Bereich des Sicherheitsrechts, welches in beiden Fällen hier jedenfalls im weiteren Sinne betroffen ist, ist das Bedürfnis an einem Austausch zwischen Bund und Ländern offensichtlich. Soweit es gerade zu keiner echten Kompetenzübertragung, sondern lediglich zu einem Informationsaustausch oder anderen Absprachen kommt, stehen jedenfalls auch aus verwaltungskompetenzrechtlicher Perspektive keine verfassungsrechtlichen Vorgaben entgegen. Problematisch erscheint jedoch die Abgrenzung zu rein internem, nicht verbindlichem Handeln, einem solchen, welches jedenfalls zu einer internen Verpflichtung führt bis hin zu der Begründung von jedenfalls faktischem Außenhandeln. Gerade bei komplexen Verwaltungsabkommen, wie die beiden hier kurz vorgestellten, ist eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage jedenfalls erforderlich, soweit eine entspre593

Insoweit hat auch das Bundesverfassungsgericht bereits deutlich gemacht, dass der Bund bei der Gründung von Bundesoberbehörden gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG nicht daran gehindert ist, mit anderen Bundes- oder Landesbehörden zu kooperieren, soweit die Verwaltungszuständigkeit der Länder dadurch nicht erheblich verdrängt wird, vgl. z. B. BVerfG (K) NVwZ 2007, 942/944; BVerfG (K) NVwZ 2009, 171/174.

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chende Regelungsreichweite erreicht wird und bei Betrachtung der für die Erfüllung der vertraglichen Vorgaben zu erbringenden Umsetzungsakte ein verbindliches (nach außen wirkendes) Auftreten erforderlich ist. Soweit also zur Umsetzung der Aufgaben und Ziele eines Koordinationsabkommens der Bereich der internen Verwaltung verlassen und ein Herantreten an die Bürger, welches mit einem Grundrechtseingriff verbunden sein kann, erforderlich wird, bedarf es einer hinreichend bestimmten Kooperationsermächtigungsgrundlage. Hinsichtlich der Bewertung der Zulässigkeit am Maßstab der Art. 83 ff. GG ist vor dem Hintergrund, dass es häufig um die Koordination von Bereichen geht, in denen der Bund gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG eine Bundesoberbehörde errichtet hat, zu beachten, dass, in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, gerade auch die vertragliche Vereinbarung einer grundsätzlich zulässigen Kooperation von Bund und Ländern nur solange und soweit zulässig ist, soweit dadurch die Verwaltungskompetenzen der Länder nicht verdrängt werden und kein echter Verwaltungsunterbau geschaffen wird.594 Werden diese Grenzen überschritten, kann freilich auch eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage nicht über diesen Mangel hinweghelfen, da nicht die parlamentarische Legitimation – horizontale Gewaltenteilung – betroffen ist, sondern das Bundesstaatsprinzip. In solchen Fällen bedarf es dann einer verfassungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage, mithin also einer Ergänzung oder Erweiterung der Gemeinschaftsaufgaben. bb) Organleihe-Abkommen Eine weitere und im Vergleich zu den Koordinierungsabkommen klarer zu fassende Form unechter Zuständigkeitsabkommen, stellen solche über eine Organleihe zwischen Bund und Ländern dar. Unter einer Organleihe ist die Ermächtigung und Beauftragung eines Organs eines Rechtsträgers zu verstehen, welcher einen Aufgabenbereich eines anderen Rechtsträgers wahrnehmen soll.595 Dieses für den anderen Rechtsträger tätig werdende, entliehene Organ ist den Weisungen des Entleihers unterworfen, welchem auch die Maßnahmen und Entscheidungen zugerechnet werden.596 Es findet also keine Verlagerung der Kompetenzen statt, sondern es werden lediglich personelle und sachliche Mittel an einen anderen Rechtsträger entliehen597. Die Organleihe hat damit zwar grundsätzlich eine gewisse Ähnlichkeit zur Amtshilfe598 ; jedoch ergeben sich auch gewisse Unterschiede. Insbesondere ist 594

Vgl. dazu ausdrücklich BVerfGE 14, 197 = BVerfG NJW 1962, S. 1670; BVerfGE 110, 33 = BVerfG NJW 2004, S. 2213/2214; BVerfG(K) NVwZ 2007, S. 942/944. 595 Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 194. 596 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 4, Rn. 39; Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472. 597 Hirschberger, Organleihe, 1989, S. 90. 598 Eine vertragliche Ausgestaltung der Amtshilfe ist grundsätzlich möglich. Die Zulässigkeit einer Amtshilfe ergibt sich bereits aus der im Gegensatz zur Organleihe bestehenden verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 35 GG: Allerdings muss im Rahmen solcher

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die Organleihe nicht nur auf Einzelfälle beschränkt, sondern erfolgt zur Erfüllung eines ganzen Aufgabenbereiches.599 Die Abgrenzung kann teilweise schwierig sein und muss für jeden Einzelfall beurteilt werden.600 Insbesondere wenn es um eine dauerhafte Aufgabenübertragung geht, muss eher von einer Organleihe ausgegangen werden. Auch dem Entleihen von sachlichen und personellen Mitteln steht die Kompetenzordnung nicht grundsätzlich entgegen, da hier den Organen ein Organisationsspielraum verbleibt. Eine Grenze besteht allerdings im Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern.601 Für die Organleihe ist nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stets ein sachlicher Grund erforderlich602 ; zusätzlich muss die Verwaltungsmaterie, in deren Rahmen die Organleihe stattfinden soll, umgrenzt sein.603 Die Anforderungen an den „sachlichen Grund“ erscheinen aber nicht besonders hoch. So jedenfalls kann die Entscheidung des BVerfG zur Verfassungsmäßigkeit des § 38 SchfG verstanden werden. In der bereits erwähnten Entscheidung604 war es für die Verwendung bayerischer Sachmittel (Versicherungskammer Bayern) durch den Bund ausreichend, dass es aus verwaltungspraktischen und -ökonomischen Gründen sinnvoll war, von der Schaffung einer neuen, eigenen Verwaltungseinrichtung auf Bundesebene abzusehen und sich stattdessen der bereits vorhandenen (Landes-)Mittel, also der entsprechenden Versorgungsanstalt, quasi zu bedienen.605 Es stellt sich allerdings die Frage, ob eine Organleihe auch – lediglich – auf Grund eines Verwaltungsabkommens vereinbart werden kann oder es hier einer vorgeschalteten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf bzw. ob die Organleihe ausschließlich durch ein Gesetz geregelt und gestaltet werden darf.

Verträge stets berücksichtigt werden, dass die Grenze zur Organleihe nicht überschritten wird. So kann gerade für den Fall einer konkreten, vertraglichen Ausgestaltung von Unterstützungshandlungen eines Rechtsträgers an einen anderen Rechtsträger den Anschein erwecken, dass der Bereich der kurzfristigen und einzelfallbezogenen Hilfe überschritten wird und ggf. eher eine Organleihe vorliegt. 599 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 4, Rn. 39; Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472. 600 Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 4, Rn. 39. 601 Vgl. dazu BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, S. 537/541. Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 186 ff. 602 Vor dem Hintergrund der Mischverwaltung Trapp, DÖV 2008, S. 277/281 f. 603 BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, S. 537/541; BVerfGE 119, 331 =BVerfG NVwZ 2008, S. 183/187; Ibler, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87, Rn. 58; Cornils, ZG 2008, S. 184/187. 604 Ausführlich zu der Entscheidung bereits in § 6 B. II. 1. c). 605 So ausdrücklich BVerfGE 63, 1 =BVerfG NVwZ 1983, S. 537/542.

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Ein Beispiel für eine vertraglich ausgestaltete Organleihe stellen die Verwaltungsabkommen606 (zunächst einmal als solche unterstellt, eine genaue begriffliche Zuordnung ist allerdings noch erforderlich) zwischen dem Bund und manchen Bundesländern über die Wahrnehmung der dem Land nach § 54 Abs. 2 EnWG obliegenden Verwaltungsaufgaben dar.607 Im Rahmen dieser Abkommen wird festgelegt, dass der Bund den Ländern personelle und sachliche Mittel durch die Bundesnetzagentur zur Verfügung stellt. Grundsätzlich sind Bund und Länder jeweils zuständige Regulierungsbehörde, wobei den Ländern die Aufgabe zukommt, soweit es um Netzbetreiber geht, deren Netze nicht über die Landesgrenzen hinausreicht und an deren Netze zugleich weniger als 100.000 Kunden angeschlossen sind, vgl. § 54 Abs. 2 S. 1 und 2 EnWG.608 Mit der Einführung des neuen Energiewirtschaftsgesetzes im Jahr 2005 ist es zu einem deutlichen Zuwachs an Regulierungsaufgaben bei den Ländern gekommen, die teilweise – insbesondere von kleineren Bundesländern – nicht mehr ohne Weiteres ausschließlich mit eigenen Mittel bewältigt werden konnten.609 Daher wurden eine Reihe von Vereinbarungen (stets als „Verwaltungsabkommen“ bezeichnet) mit dem Bund geschlossen, der durch Mittel der Bundesnetzagentur den Länder zur Unterstützung bei den Aufgaben helfen soll. (1) Vorbehalt des Gesetzes und gespaltene Abkommen Indem es vorliegend um die Aufgabenwahrnehmung durch die Länder unter Rückgriff auf Fremdmittel des Bundes geht, stellt sich die Frage einer erforderlichen Ermächtigungsgrundlage gleichfalls aus landesrechtlicher Perspektive. Im Gegensatz zum Grundgesetz sind in einigen Landesverfassungen, wie bereits dargestellt610, explizite organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalte geregelt. Es stellt sich somit die Frage, ob die Entscheidung über eine Inanspruchnahme von Bundesmitteln in Form einer Organleihe unter diesen Vorbehalt fällt. Allgemein muss bei der Organleihe berücksichtigt werden, dass es hierbei zwar grundsätzlich um die Verwendung von Fremdressourcen geht, diese werden aber vollständig in den Verwaltungsapparat des Entleihers (hier also der Länder) integriert. Je nach Ausgestaltung, Umfang und Dauer der Entleihung, kann damit auch die Organleihe eine für den organisatorischen Bereich weitreichende Auswirkung haben oder aber auch nur eine unterstützende Hilfestellung darstellen. Besondere und für den Vorbehalt des Gesetzes relevante Auswirkungen kann eine Organleihe insbesondere dann haben, wenn, wie in Fällen 606 Zu den betroffenen Ländern vgl. Theobald/Werk, in: Theobald/Kühling, Energierecht, § 54 EnWG, Rn. 23; Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472. vgl. auch Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Vor. Art. 83, Rn. 9. 607 Vgl. hier z. B. das Verwaltungsabkommen über die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben nach dem Energiewirtschaftsgesetz vom 9. Dezember 2013 zwischen dem Bund und dem Land Brandenburg (GVBl. I/14 [Nr. 16]). 608 Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472. 609 Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471 f. 610 § 3 D. III. 2. b).

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der hier genannten Beleihung der BNetzA, diese auch für eine Landesregulierungsbehörde nach außen tätig wird. Im bereits erwähnten „Verwaltungsabkommen“ (vgl. Fn. 607) zwischen dem Bund und dem Land Brandenburg soll die Bundesnetzagentur unter anderem auch die Durchführung von Anhörungen und Ermittlungen, die Vertretung der Landesregulierungsbehörde in Beschwerde-, Rechtsbeschwerde- und Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren, der Erhebung von Kosten usw. für das Land Brandenburg wahrnehmen, vgl. Art. 1 Abs. 1 S. 2 des Vertrags. Dies führt jedenfalls zu einer funktionellen Zuständigkeitsverschiebung an die Bundesnetzagentur611, die auch Bereiche betrifft, in denen die Regulierungsbehörde nach außen gegenüber dem Bürger auftreten muss. An diesem Beispiel zeigt sich, dass auch die Organleihe unterschiedliche Ausmaße annehmen kann. Unabhängig von den speziellen landesverfassungsrechtlichen Organisationsvorbehalten muss damit schon vor dem Hintergrund der Wesentlichkeitslehre jedenfalls immer dann eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage gefordert werden, soweit durch die Fremdressourcen wesentliche Aufgaben eines anderen Kompetenzträgers übernommen werden und daher der Organleihe keine reine Unterstützungswirkung mehr zukommt. Ob eine solche Ermächtigungsgrundlage auch tatsächlich immer existiert, ist fraglich. Teilweise wurde die jeweilige Landesexekutive nicht durch förmliches Gesetz, sondern durch einen schlichten Parlamentsbeschluss ermächtigt, was von der Literatur als ausreichend erachtet wird612. Hingegen müssen die Fälle, in denen die Parlamente nachträglich dem Vertrag erst zustimmen und dies auf Grund eines Vorbehalts des Gesetzes auch erforderlich ist, konsequenterweise den Staatsverträgen zugerechnet werden. Mit Blick auf die Reichweite der Aufgabenübertragung an die Bundesnetzagentur im Fall des Vertrags zwischen dem Bund und dem Land Brandenburg und der Tatsache, dass es an einer vorherigen Ermächtigungsgrundlage fehlte und stattdessen das Parlament nachträglich zugestimmt hat, muss die entsprechende Vereinbarung damit dem Staatsvertrag zugerechnet werden.613 Die Qualifizierung als Staatsvertrag gilt für diese Fälle allerdings nur auf Seiten des jeweiligen Landes. Die Ausgestaltung des Verfahrens im Rahmen der landesrechtlichen Regulierungsaufgaben steht allein den Bundesländern zu, der Bund kann hierzu keine Ermächtigungsgrundlage erlassen, sondern lediglich der Vereinbarung zustimmen. Damit kommt es in dieser Konstellation zu dem seltenen, aber durchaus möglichen Fall614, dass ein Vertrag für eine Seite ein Verwaltungsabkommen und für

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Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/477. Vgl. dazu Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/477 f. 613 Das Land Brandenburg hat am 17. März 2014 durch Gesetz dem Verwaltungsabkommen zugestimmt, vgl. GVBl. I 16/2014. 614 Vgl. dazu bereits § 3 D. III. 2. c). 612

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die andere Seite einen Staatsvertrag darstellt, sodass der Vertrag als sog. gespaltenes Abkommen zu bezeichnen ist.615 Zu betonen sind allerdings an dieser Stelle noch einmal zwei Aspekte: Zum einen muss nicht jede Form der Organleihe so ausgestaltet sein, dass eine parlamentarische Ermächtigung erforderlich ist. Zum anderen fallen die Verträge über eine Organleihe, die aber einer parlamentarischen Ermächtigung bedürfen, immer dann in den Bereich der Verwaltungsabkommen, sofern bereits vorher eine solche gesetzliche Rechtsgrundlage existierte, sodass maßgeblich für den Eintritt der Rechtsfolge die Vereinbarung und nicht eine parlamentarische Zustimmung war. Für den umgekehrten Fall, also, dass der Bund sich durch Organleihe an Mitteln der Länder bedient, gilt im Prinzip das gleiche. So existieren auf bundesrechtlicher Ebene explizite Ermächtigungsgrundlagen zur Vereinbarung einer Organleihe mit den Ländern, vgl. zum Beispiel der bereits angesprochene, in der Praxis bisher nicht angewendete § 17 Abs. 1 S. 2 WpHG oder aber auch § 5 Abs. 4 AsylG. Das Erfordernis einer und die Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage sind, genau wie im umgekehrten Fall im Rahmen der Netzregulierung, abhängig von Umfang, Ausmaß und Dauer der Organleihe. (2) Grenzen aus Art. 83 ff. GG Somit stellt sich auch im Rahmen einer vertraglich geregelten Organleihe die Frage, inwieweit die Kompetenzvorschriften der Art. 83 ff. GG entgegenstehen. Hinsichtlich der Verwaltungskompetenzen gilt auch im vorliegenden Fall, dass von einer Zulässigkeit grundsätzlich dann auszugehen ist, soweit es gerade zwischen Bund und Ländern nicht zu einer Kompetenzverschiebung kommt.616 Zu beachten ist aber, dass es, insbesondere selbst wenn aus formaler Sicht keine Kompetenzverschiebung zwischen Bund und Ländern vorliegt (häufig wird daher auch von der grundsätzlich zulässigen „Organwalterleihe“617 gesprochen), insbesondere im Rahmen der Zurverfügungstellung personeller Mittel ebenfalls zu keiner faktischen Kompetenzverschiebung kommen darf.618 Es widerspräche den grundsätzlichen Verwaltungstypen der Art. 83 ff. GG, wenn es durch das Entleihen von Bundesmitteln an die Länder zu einer eigentlich nicht vorgesehenen Weisungsabhängigkeit der Länder gegenüber dem Bund käme.619 An dem Verwaltungstypus – im Falle der 615

Diese Aufspaltung wurde bereits teilweise in der Literatur angesprochen und ist dort auch anerkannt, vgl. hier insbesondere Rudolf, in: HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 59; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 41. 616 Im Ergebnis hat auch Grawert keine gravierenden Bedenken hinsichtlich vertraglich ausgestalteter Organleihe, vgl. Verwaltungsabkommen, 1967, S. 195. 617 BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537/538; vgl. auch Wolff/Bachof/Stober/ Kluth, Verwaltungsrecht Bd. I, § 35, Rn. 12 ff. und Bd. II, § 82, Rn. 178 ff. 618 Vgl. dazu Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/475. 619 Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/472; vgl. auch BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, 537/540 f.; Hirschberger, Organleihe, 1989, S. 119.

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Netzregulierung also der eigenen Landesverwaltung gem. Art. 83, 84 GG – darf sich nichts ändern. So kann deshalb auch für den Bereich der Organleihe nicht pauschal auf eine generelle Zulässigkeit verwiesen werden, sondern es muss für jeden Einzelfall untersucht werden, ob diese Vorgaben eingehalten wurden.620 Im Übrigen muss mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 38 SchfG ein sachlicher Grund für die Bereitstellung von Mitteln eines fremden Rechtsträgers vorliegen und die betroffene Bereichsmaterie muss ausreichend begrenzt sein.621 Zum einen sind an den sachlichen Grund, wie bereits festgestellt, keine hohen Anforderungen zu stellen. Diese wäre für den vorliegenden Beispielsfall aber ohnehin erfüllt; insoweit wurde nahezu wörtlich die Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung in Art. 1 Abs. 2 des Abkommens zwischen Brandenburg und dem Bund aufgegriffen; dort heißt es: „Die Organleihe erfolgt aus verwaltungspraktischen und-ökonomischen Erwägungen zur Entlastung der Behörden des Landes.“622 Auch die Verwaltungsmaterie, auf die sich die Organleihe bezieht, wäre in diesem Fall hinreichend begrenzt, sodass zumindest die Art. 83 ff. GG einer solchen Regelung nicht entgegenstehen. cc) Abkommen im Rahmen fakultativer Bundesverwaltung Zu besonderen Zuständigkeitsverteilungen kann es insbesondere im Bereich der fakultativen Bundesverwaltung kommen. Die Besonderheit an diesem Verwaltungstypus liegt darin, dass hier der Bund die Verwaltungsaufgaben selbst wahrnehmen kann, dies aber eben nicht muss.623 Letztlich wird die Übernahme der Verwaltungsaufgaben auf Grundlage verfassungsrechtlicher Vorschriften zur Disposition des Bundes bzw. der Länder gestellt. Die Fälle der fakultativen Bundesverwaltung sind abschließend in den Art. 86 ff. GG geregelt.624 Auch für diese Bereiche finden sich in der Praxis teilweise Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern, die die genauere Ausgestaltung der Kompetenzen regeln. Es handelt sich hier nach dem zuvor dargelegten Verständnis um Fälle echter Zuständigkeitsabkommen. (1) Explizite institutionelle Vorbehalte des Gesetzes Einerseits ist eine Abstimmung zwischen Bund und Ländern im Bereich der fakultativen Bundeseigenverwaltung möglich. Zu nennen sind hier insbesondere Art. 87d und 87e GG. Sowohl Art. 87d Abs. 2 als auch Art. 87e Abs. 1 S. 2 GG sehen die Möglichkeit vor, dass Bereiche der Luftverkehrs- bzw. Eisenbahnverwaltung 620

Dies für die hier zugrundeliegenden Fälle annehmend Holznagel/Göge/Schumacher, DVBl. 2006, S. 471/475 f. 621 Vgl. BVerfGE 63, 1 = BVerfG NVwZ 1983, S. 537/ 541 f. 622 Freilich geht es im Vergleich zum Fall der Verfassungsmäßigkeit von § 38 SchfG um den umgekehrten Fall der Entleihung von Bundesmitteln an die Länder. 623 Ibler, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 86, Rn. 63. 624 Kritisch dazu Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 190 f.

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vom Bund auf die Länder übertragen werden können.625 Hierbei stellt sich die Frage nach der Reichweite dieses speziellen institutionellen Vorbehalts des Gesetzes, insbesondere also, ob das Gesetz selbst die Übertragung der Verwaltungsaufgabe vorsehen muss oder eine Legitimationsgrundlage ausreichend ist, während die tatsächliche Übertragung aber etwa einem aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage erlassenen Verwaltungsabkommen vertraglich überlassen werden kann.626 § 31 Abs. 2a LuftVG sowie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sprechen grundsätzlich dafür, dass der Vorbehalt des Gesetzes in Art. 87d Abs. 2 GG nicht so zu verstehen ist, dass das Gesetz selbst die Kompetenzübertragung regeln muss. Eine Übertragung kann vielmehr auch aufgrund eines Gesetzes, durch exekutive Handlung, erfolgen. Im Gegensatz zu den Art. 87b Abs. 2 S. 1 sowie Art. 87c GG, die explizit davon sprechen, dass die Regelung der Auftragsverwaltung durch das Gesetz selbst bestimmt wird, sind die hier interessierenden Vorschriften vom Wortlaut her offener gestaltet („durch Bundesgesetz“). So hat das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die alte Fassung des § 31 LuftVG festgestellt, dass die dort in Absatz 2 Nr. 19 vorgesehene Antragslösung (nun Abs. 2a) – gemeint ist die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung an die Länder auf ihren Antrag hin – keinen verfassungsrechtlichen Bedenken entgegenstehe.627 Dies mag deshalb auf den ersten Blick verwundern, da entgegen der Art. 89 und 90 GG, die bereits unmittelbar eine Antragslösung vorsehen, die Übertragung der Kompetenzen in Art. 87d Abs. 2 (fakultative Bundesauftragsverwaltung) sowie 87e Abs. 1 S. 2 GG (fakultative Landesverwaltung) unter einem expliziten Gesetzesvorbehalt stehen, mithin ein bloßer Antrag durch die Länder noch nicht ausreichend ist. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich gerade aus den genannten Normen, dass „das Grundgesetz kein Gebot [kennt], wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltung stets einheitlich vom Bund oder vom Land ausgeübt werden müßte“.628 Vielmehr erlauben sie eine „Durchbrechung der bundeseinheitlichen Verwaltung“629. Der Unterschied der Vorschriften liegt nach Ansicht des Gerichts lediglich darin, dass es sich in dem einen Fall um eine obligatorisch zugewiesene Aufgabe handele und im anderen Fall die Übertragung auf die Länder grundsätzlich dem Bundesgesetzgeber überlassen werde.630 Dabei genüge die Regelung des § 31 LuftVG, das die Übertragung der Kompetenz durch Antrag eines Landes vorsieht, auch den Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen, insbesondere da Art. 87d Abs. 2 GG eine solche 625 Zu Art. 87d Abs. 2 GG Thiery, Die Luftverkehrsverwaltung im Auftrag des Bundes, 2018, S. 34. 626 Zur vertraglichen Umsetzung Thiery, Die Luftverkehrsverwaltung im Auftrag des Bundes, 2018, S. 36 f. 627 BVerfGE 97, 198= BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499. 628 BVerfGE 97, 198= BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499. 629 BVerfGE 97, 198 =BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499. 630 BVerfGE 97, 198 =BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499.

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Delegation auch nicht ausschließe.631 Wenn damit die genaue Ausgestaltung der Kompetenzübertragung an die Exekutive delegiert werden kann,632 so muss hier erst recht auch eine konsensuale, vertragliche Ausgestaltung möglich sein633.634 Nichts anderes kann für die vergleichbare Regelung des Art. 87e Abs. 1 S. 2 GG gelten.635 Einen etwas anderen Fall stellt Art. 87e Abs. 2 GG dar, indem es hier um den Bereich der fakultativen Bundeseigenverwaltung geht. Für die Übertragung erforderlich ist zwar grundsätzlich ebenfalls ein Bundesgesetz. Es stellt sich aber gleichermaßen die Frage, inwieweit die genaue Aufgabenübertragung auch tatsächlich durch ein formelles Bundesgesetz erfolgen muss. Teilweise ist hier nämlich auch in der Literatur anerkannt, dass die Aufgabenübertragung ebenfalls lediglich „auf Grund eines Gesetzes“ erfolgen, also delegiert werden kann.636 Tatsächlich bestätigt sich diese Ansicht auch in der Praxis. Beispielsweise findet sich in § 5 Abs. 2 S. 2 AEG eine Ermächtigungsgrundlage, wonach Bund und Länder miteinander vereinbaren können, dass die Eisenbahnaufsicht die Befugnis zur Erteilung von Genehmigungen sowie die Untersuchung von gefährlichen Ereignissen ganz oder teilweise dem Bund übertragen werden können.637 Sinn und Zweck der fakultativen Bundeseigenverwaltung ist es gerade nicht, dass allen Bundesländern ihre sonst im Bereich der Eisenbahnverwaltung bestehenden Kompetenzen entzogen werden. Fakultative Bundeseigenverwaltung soll leidglich die Möglichkeit einer Aufgabenübertragung eröffnen, insbesondere sofern die Länder sich nicht imstande sehen, diese Aufgabe selbst wahrzunehmen. Art. 87e Abs. 2 GG soll die Verwal-

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BVerfGE 97, 198 =BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499. So auch Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87d, Rn. 44 m. w. N. 633 Dass sich hierbei bestimmte weitere Voraussetzungen, wie insbesondere ein Publizitätserfordernis, ergeben, wird an späterer Stelle noch genauer ausgeführt. 634 Für eine Delegationsmöglichkeit auch Horn, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87d, Rn. 45. 635 Vgl. hier insbesondere Möstl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87e, Rn. 152, der von einem „eher großen Kooperationspotential“ ausgeht. 636 Vgl. hier insbesondere Möstl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87e, Rn. 166; Windthorst, in: Sachs, GG, Art. 87e, Rn. 30 (Fn. 79); Gersdorf, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87e, Rn. 34. 637 In den älteren Fassungen des § 5 AEG fanden sich bereits stets derartige Kooperationsermächtigungsvorschriften, auf deren Grundlage manche Bundesländer Verwaltungsabkommen mit dem Bund über die Aufgaben der Aufsicht der Eisenbahn getroffen haben. Beispielsweise kann hier das Verwaltungsabkommen zwischen dem Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Ministerpräsidenten, dieser vertreten durch den Staatsminister für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau und der Bundesrepublik Deutschland, diese vertreten durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, dieses vertreten durch den Präsidenten des Eisenbahn-Bundesamtes, zur Durchführung der Aufsicht über die Eisenbahnen im Land Rheinland-Pfalz, die nicht Eisenbahnen des Bundes im Sinn von § 2 Abs. 6 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) sind (nichtbundeseigene Eisenbahnen) vom 24. Juli 2003 genannt werden, abgedruckt bei Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, B. RheinlandPfalz. 632

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tungskompetenzen im Bereich der Eisenbahn für den Bund damit gerade erweitern.638 Somit eröffnen sowohl Art. 87d Abs. 2 als auch Art. 87e Abs. 1 S. 2 sowie Abs. 2 GG die Möglichkeit einer konsensualen vertraglichen Kompetenzübertragung zwischen Bund und Ländern,639 soweit ihnen diese Möglichkeit zusätzlich durch Bundesgesetz eröffnet wird. Insbesondere muss aus föderaler Sicht zudem berücksichtigt werden, dass es sich bei den Gesetzen um zustimmungsbedürftige Gesetze handelt, sodass damit auch die Interessen der Länder hinreichend gewahrt werden.640 (2) Fälle ohne ausdrücklichen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes Daneben finden sich im Rahmen der Kompetenzvorschriften auch Fälle der fakultativen Bundesverwaltung, bei denen die verfassungsrechtlichen Vorschriften gar keinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes vorsehen. Sowohl Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG als auch Art. 90 Abs. 4 GG lassen für eine Aufgabenübertragung – zumindest dem Wortlaut nach – einen Antrag des jeweiligen Landes genügen. Im Bereich der Bundeswasserstraßen kann die Verwaltung, soweit sie im Gebiet eines Landes liegen, diesem Land auf Antrag als Auftragsverwaltung übertragen werden (fakultative Bundesauftragsverwaltung).641 Für den Bereich der Bundesstraßen des Fernverkehrs ermöglicht Art. 90 Abs. 4 GG auf Antrag eines Landes die Verwaltung durch den Bund, soweit sie im Gebiet des antragstellenden Landes liegen (fakultative Bundeseigenverwaltung). Auch wenn für den Bereich der Bundesstraßen des Fernverkehrs die Übernahmemöglichkeit durch den Bund bisher in der Praxis noch nicht relevant wurde642, so eröffnet Art. 90 Abs. 4 GG jedoch jedenfalls die Möglichkeit einer Kompetenzverschiebung.643 Das Grundgesetz äußert sich an dieser 638

Möstl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87e, Rn. 164; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 87e, Rn. 3. 639 Vgl. dazu auch Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 111, der eine solche Differenzierung gerade nicht vornimmt. 640 Horn, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87d, Rn. 44. 641 Dazu bereits Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 196 f. 642 Bedeutung hat die Regelung der Verwaltungskompetenzen der Bundesautobahnen sowie Bundesfernstraßen allerdings durch die jüngeren Verfassungsänderungen 2017 (Gesetz vom 13. 07. 2017 – BGBl. I 2017, Nr. 47) bekommen. 2017 wurde mit Art. 143e GG eine Übergangsregelung geschaffen, die die Verwaltung der Bundesautobahnen sowie sonstigen Bundesfernstraßen grundlegend neu regeln sollte: Die Bundesautobahnen, die zuvor grundsätzlich durch die Länder im Auftrage des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG) verwaltet wurden, sollen in Bundesverwaltung übergehen (Art. 143e GG). Die Verwaltungskompetenz sollte damit im Rahmen einer bestimmten Übergangszeit wieder an den Bund übertragen werden und zugleich durch eine Möglichkeit der Beteiligung Privater neu organisiert werden (vgl. insoweit auch den im gleichen Zuge neu gefassten Art. 90 Abs. 2 GG). Zur Regelung dieser Rückübertragungen im Rahmen der Übergangszeit steht dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 143e Abs. 1 S. 2 GG zu. Vgl. zum Hintergrund und zur Entstehungsgeschichte Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 143e, Rn. 1 ff.; Ibler, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 90, Rn. 1 ff. 643 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 90, Rn. 160.

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Stelle noch weniger als im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben explizit zu den Organen, sondern spricht hingegen nur vom antragstellenden Land sowie von dem diesen Antrag entgegennehmenden Bund. Indem es also hier an einer die Beziehung von Bund und Ländern vorprägenden, bundesrechtlichen Regelung fehlt und sowohl Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG als auch Art. 90 Abs. 4 GG lediglich die Möglichkeit einer Kompetenzübertragung eröffnen, stellt sich die Frage, welche Anforderungen an das den Antrag stellende Land sowie den diesen annehmenden Bund zu stellen sind. Richtigerweise geht es hierbei aber um zwei zu trennende Fragen. Zunächst ist zu klären, ob parallel zu den ausdrücklich geregelten Fällen auf Bundesebene ein Übertragungsgesetz644 erforderlich ist. Eine andere Frage ist hingegen, in welcher Form und durch welches Organ die Länder einen Antrag auf Kompetenzübertragung stellen können (dazu sogleich). Das Erfordernis eines institutionellen Vorbehalts des Gesetzes wird in der Literatur unterschiedlich bewertet.645 Teilweise wird aus „rechtsstaatlichen und gemeinwohlorientieren Erwägungen“646 eine gesetzliche Entscheidung auf Bundesebene gefordert. Es handele sich hierbei um eine Abweichung von den grundsätzlichen Kompetenzzuweisungen des Grundgesetzes (Art. 30, 70 und 83 GG), sodass es hier einer parlamentarischen Ermächtigung bedürfe.647 Dem steht die etwas stärker vertretene Ansicht gegenüber, dass es zur Übertragung der Kompetenz an das Land (Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG) bzw. an den Bund (Art. 90 Abs. 4 GG) auf Ebene des Bundes keines parlamentarischen Übertragungsaktes bedarf. Dies wird auf systematische sowie Wortlautargumente gestützt, indem beispielsweise im Vergleich zu Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG das Erfordernis eines Gesetzes gerade nicht explizit geregelt ist.648 Es sei lediglich zur Rechtssicherheit für die Kompetenzübertragung Schriftform der Übertragungsakte erforderlich.649 Hinsichtlich der Frage eines institutionellen Vorbehalts des Gesetzes ist der wohl herrschenden Meinung zu folgen, dass jedenfalls auf Bundesebene ein solcher grundsätzlich nicht erforderlich ist. Hierfür sprechen systematische sowie teleologische Argumente und nicht zuletzt auch die Rechtsprechung des Bundesverfas644 Ein Gesetzesvorbehalt findet sich für den Fall des Art. 90 Abs. 4 GG in Art. 143e Abs. 1 S. 2 GG, welcher allerdings nur für den Anwendungsfall der Übergangsvorschrift greift; nur insoweit ist Art. 143e GG lex specialis zu Art. 90 GG. Vgl. dazu allgemein Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 143e, Rn. 2. Vgl. auch die Gesetzesmaterialien, insbesondere BT Drs. 18/11131, S. 20. 645 Zum Streit u. a. Kreuter, Die Befugnisse des Bundes zur Verwaltung der Wasserstraßen in Deutschland, 2014, S. 110 f. 646 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 89, Rn. 80. 647 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 89, Rn. 80 und für Art. 90 siehe Rn. 151; ähnlich argumentierend: Hermes, in: Dreier, GG, Art. 89, Rn. 22. 648 So insbesondere Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 89, Rn. 68 und Art. 90, Rn. 187. 649 Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 89, Rn. 68 und Art. 90, Rn. 187; Maiwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Art. 89, Rn. 14 und Art. 90, Rn. 11.

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sungsgerichts. Der zweiten Ansicht ist insbesondere zunächst zuzustimmen, dass die hier interessierenden beiden Fälle im Vergleich zu den übrigen Vorschriften explizit kein Bundesgesetz vorsehen; dass ein solcher Vorbehalt gewollt war, aber vergessen wurde, wäre nur schwer nachzuvollziehen. Daneben besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den Regelungen mit und ohne (ausdrücklichen) institutionellen Vorbehalt des Gesetzes: Im Rahmen der Art. 87d Abs. 2 sowie Art. 87e Abs. 1 S. 1 GG wurde die Verwaltungskompetenz dem Bund zugewiesen, auf seine Initiative hin kann er diese dann aber den Ländern zumindest teilweise übertragen. Hingegen geht die Initiative der Übertragung der Kompetenzen im Rahmen von Art. 89 Abs. 2 S. 3 und Art. 90 Abs. 4 GG von den Ländern aus, indem ihnen das Antragsrecht hier zusteht.650 Für die Bundeswasser- sowie Bundesfernstraßen ergibt sich daher aus den speziellen Kompetenzvorschriften eine unmittelbare verfassungsrechtliche Legitimation auf Seiten des Bundes zur Übertragung. Eine andere Frage ist hingegen, welche rechtsstaatlichen Anforderungen auf Länderseite zu erfüllen sind. Im Gegensatz zu den bereits vertieft betrachteten Gemeinschaftsaufgaben, bei denen teilweise die Zustimmung der Ländervertretungen erforderlich ist (vgl. Art. 91c Abs. 2 S. 2 GG) und damit im Verhältnis zu den Landesverfassungen jedenfalls insoweit durchgreifende Wirkung haben, schweigt in den Fällen der fakultativen Verwaltung das Grundgesetz zu den Fragen der Gewaltenteilung auf Ebene der Länder. Hier richtet sich die Frage der Zuständigkeit demnach im Übrigen nach dem jeweiligen Landesverfassungsrecht. Diese Differenzierung entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das im oben geschilderten Fall ebenfalls zwischen der obligatorisch zugewiesenen Aufgabe (Art. 89 und 90 GG) von dem Fall der Übertragung auf die Länder durch den Bundesgesetzgeber (Art. 87d und 87e GG) differenziert hat.651 Es ergibt sich also für die Übertragung der Verwaltungskompetenzen nach Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG sowie Art. 90 Abs. 4 GG kein bundesrechtlicher institutioneller Vorbehalt des Gesetzes. Sofern eine Übertragung der Verwaltungskompetenzen nach den oben analysierten Vorschriften möglich ist, ist die Frage der Zuständigkeit auf Seiten der Länder mangels explizierter, durchgreifender Regelung auf bundesverfassungsrechtlicher Ebene hingegen jeweils nach den Verfassungen der Länder zu bestimmen.652 Das Grundgesetz überträgt hier die Initiative zur Übertragung der Kompetenzen an die Länder; von ihnen muss der Antrag ausgehen. Soweit die Länder einen allgemeinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes in ihren Landesverfassungen vorsehen, wie beispielsweise in Bayern Art. 77 Abs. 1 BayVerf, ist 650 Ähnlich Kreuter, Die Befugnisse des Bundes zur Verwaltung der Wasserstraßen in Deutschland, 2014, S. 111. 651 BVerfGE 97, 198 = BVerfG NVwZ 1998, S. 495/499. 652 Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 89, Rn. 67 und Art. 90, Rn. 185; Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 89, Rn. 75; etwas unklarer hier Maiwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Art. 89, Rn. 14, der lediglich auf die grundsätzlich geforderte Schriftform des Antrags hinweist.

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dieser auch an dieser Stelle zu berücksichtigen.653 Bei dem Antrag handelt es sich um die grundsätzliche Entscheidung, ob das Land dem Bund eine Verwaltungskompetenz überträgt bzw. weitere Verwaltungsaufgaben im Auftrag des Bundes übernimmt. Erforderlich wäre damit ein Entscheidungsakt des jeweiligen Landesparlamentes. Eine konsensuale Vereinbarung ist zwar dann nicht ausgeschlossen, vielmehr sprechen gerade das Erfordernis eines Antrags durch das Land sowie die Annahme durch den Bund für eine vertragliche Lösung. Es wird gerade kein Subordinationsverhältnis geregelt, sondern lediglich das Initiativrecht des übertragenden Landes. Der Bund soll die Kompetenz nicht einfach an sich ziehen, vielmehr soll das Bundesland die Kompetenz abgeben dürfen. Soweit aber aufgrund eines allgemeinen institutionellen Vorbehalts des Gesetzes der Antrag von einer parlamentarischen Mitwirkung abhängig ist, ergibt sich hier ein weiterer Fall des gespaltenen Abkommens, indem zwar auf Bundesebene keine Zustimmung durch den Bundestag erforderlich ist, sondern die Möglichkeit der Kompetenzverschiebung sich unmittelbar aus der Verfassung ergibt, mithin sich aber auf Ebene der Länder ein Zustimmungserfordernis – und damit eine staatsvertragliche Lösung – ergeben kann. dd) Zusammenarbeit im Rahmen des Grenzschutzes In besonderer Weise ist die Frage nach der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern im Rahmen des Grenzschutzes wieder in Erscheinung getreten, insbesondere in Bezug auf den Streit um den Einsatz einer „bayerischen Grenzpolizei“.654 Ob bzw. in welcher Form die bayerische Landespolizei parallel zur Bundespolizei grenzschutzpolizeiliche Aufgaben wahrnehmen darf, wurde in der Literatur655 diskutiert und auch die Rechtsprechung656 musste sich mit diesem Problem befassen. In diesem Zusammenhang ist zeitweise auch die Frage aufgetaucht, ob ein mögliches Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und dem Freistaat Bayern als Legitimationsgrundlage für den Einsatz der bayerischen Landespolizei herangezogen werden konnte.657 Bei der Frage der grenzschutzpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung müssen zwei Aspekte streng voneinander getrennt werden. Zum einen stellt sich die hier in besonderer Weise interessierende Frage, inwieweit es aus kompetenzieller Sicht möglich ist, dass auch die bayerische Landespolizei grenzschutzpolizeiliche Auf653 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 89, Rn. 75 geht hingegen von einer grundsätzlich erforderlichen parlamentarischen Beteiligung aus, unabhängig von der Ausgestaltung des institutionellen Vorbehalts des Gesetzes. 654 Stroh, Süddeutsche v. 28. 08. 2020, https://www.sueddeutsche.de/bayern/bayern-verfas sungsgerichtshof-grenzpolizei-urteil-1.5011942 [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 655 Dazu u. a. Parma, BayVBl. 2019, S.181 ff.; Ferreau, JA 2021, S. 48 ff.; Walter, DÖV 2019, S. 845 ff.; ders., BayVBl. 2020, S. 7 ff.; Kingreen/Schönberger, NVwZ 2018, S. 1825 ff. 656 Insbesondere BayVerfGH NJW 2020, S. 3429. 657 Zur Diskussion vgl. z. B. v. Bullion/Wittl, Süddeutsche v. 22. 10. 2018, https://www.sued deutsche.de/bayern/bayerische-grenzkontrollen-csu-verteidigt-grenzpolizei-als-rechtlich-ein wandfrei-1.4180462 [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023].

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gaben wahrnehmen kann. Zum anderen muss davon die hier nicht zu vertiefende Frage differenziert werden, aufgrund welcher Befugnisse – unterstellt, dass die bayerische Landespolizei eine Handlungskompetenz hat – sie handeln darf. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz soll an dieser Stelle aber nicht weiter thematisiert werden.658 Beim Bundesgrenzschutz handelt es sich gem. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG um einen Fall der fakultativen Bundeseigenverwaltung. Die Übernahme dieser Aufgabe kann der Bund nur durch ein Bundesgesetz realisieren; insoweit ergibt sich aus Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG nämlich ein spezieller institutioneller Vorbehalt des Gesetzes. Diesem Vorbehalt des Gesetzes wurde durch die Schaffung des Bundespolizeigesetzes Rechnung getragen, sodass danach dem Bund grundsätzlich die Organisation und Einrichtung des Bundesgrenzschutzes obliegt. Gem. § 2 Abs. 1 BPolG übernimmt die Bundespolizei aber nur soweit die Aufgabe des Grenzschutzes, soweit ein Land nicht im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt. Die Vereinbarung bedarf gem. § 2 Abs. 3 BPolG der Schriftform. Eine Überlappung dieser Aufgaben ist aber insoweit grundsätzlich möglich und verstößt nicht gegen das Grundgesetz.659 Die institutionelle Errichtung der Landesgrenzpolizei durch Art. 5 BayPOG stand nach Ansicht des bayerischen Verfassungsgerichtshofs insbesondere nicht in Widerspruch zu den Art. 83, 87 Abs 1. S. 2 GG, soweit diese Stelle landespolizeilichen Aufgaben wahrnehme.660 Gleiches gelte auch für die Zuweisung (bundes-)grenzpolizeilicher Aufgaben an die bayerische Grenzpolizei. Zu recht stellt der bayerische Verfassungsgerichtshof unter anderem fest, dass die Vorschriften des BPolG, insbesondere § 2 Abs. 1, 3 BPolG gerade verdeutlichen, dass die bayerische Grenzpolizei keine originären eigenen Aufgaben wahrnimmt, sondern für den Bund in diesem Bereich aufgrund von Vereinbarungen tätig werden darf.661 Zudem zieht das Gericht hier auch eine Parallele zu den Grundsätzen der Verwaltung der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d Abs. 2 GG, vgl. bereits oben), indem gerade auch die Rückübertragung der Aufgaben keines eigenen Gesetzes bedürfe. Soweit die Übernahme von Verwaltungskompetenzen jedenfalls zum Teil im Ermessen des Bundes662 steht (für den Grenzschutz vgl. insoweit Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG: „Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden […] eingerichtet werden.“), ergibt sich damit erstens keine klare grundgesetzliche Kompetenzentscheidung für den Bund (oder die Länder), sodass dadurch zweitens eine jedenfalls teilweise Übertragung auch an die 658 Ebenfalls zwischen Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz differenzierend, hingegen mit anderem Ergebnis bzgl. der Beurteilung der Verwaltungskompetenzen: Kingreen/Schönberger, NVwZ 2018, S. 1825/1826 ff. 659 Hingegen kommt es gerade nicht zu einer Verschiebung der Zuständigkeiten, wie auch Walter, BayVBl. 2020, S. 7/12 deutlich macht. 660 BayVerfGH NJW 2020, S. 3429/3432, Rn 58. 661 BayVerfGH NJW 2020, S. 3429/3432, Rn. 63. 662 Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 87, Rn. 20; Ibler, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87, Rn. 84.

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Länder möglich bleibt.663 Diese Übertragung steht drittens zwar in den meisten Fällen unter einem – institutionellen – Vorbehalt des Gesetzes. Diesem wird aber dadurch ausreichend entsprochen, solang die wesentlichen Punkte durch das Gesetz vorgezeichnet werden. Die konkrete Übertragung kann dann aber wiederum durch konsensuale Vereinbarung zwischen Bund und Ländern erfolgen. Dies ist auch gerade im Sinne des föderativen Gleichgewichts zwischen Bund und Ländern, indem der Bund – auch wenn er jedenfalls teilweise die Kompetenz dazu hat – nicht einseitig hoheitlich die Verwaltungskompetenz auf die Länder überträgt, sondern die genauere Ausgestaltung von einem Verwaltungsabkommen abhängig macht. Genau dies zeigt sich gerade an der Ausführung des Grenzschutzes. e) Zwischenergebnis Sowohl echte als auch unechte Zuständigkeitsabkommen können von einer davor geschalteten parlamentarischen Ermächtigung abhängig sein. Maßgeblich ist dabei stets die Reichweite der in den Vereinbarungen getroffenen Regelungen. Sobald die Ebene der internen Koordinierung verlassen wird und stattdessen Mehrheitsentscheidungen, ggf. sogar mit Außenwirkung, auf Grundlage des Verwaltungsabkommens getroffen werden sollen, ist eine parlamentarische Delegation erforderlich. Eine echte Kompetenzübertragung durch den Bund auf die Länder oder umgekehrt ist nur in den Bereichen der fakultativen Bundesverwaltung, Art. 87 ff. GG, möglich. Ob dabei ein institutioneller Vorbehalt des Gesetzes gilt, ist unmittelbar der jeweiligen grundgesetzlichen Vorschrift zu entnehmen. Soweit die Initiative zur Kompetenzübertragung den Ländern obliegt, bestimmt sich das Erfordernis einer parlamentarischen Mitwirkung nach dem jeweiligen Landesverfassungsrecht. Durch die Figur der fakultativen Bundesverwaltung ergibt sich für bestimmte Sachmaterien eine Kompetenzverschiebungsoffenheit des Grundgesetzes. Insbesondere wenn Bund und Länder dies durch ein Bund-Länder-Verwaltungsabkommen regeln, sei es, weil sich die Möglichkeit der Verschiebung unmittelbar aus den grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften ergibt (Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG, Art. 90 Abs. 4 GG) oder durch vorgeschaltetes einfaches Bundesrecht (Art. 87d, 87e, 87 Abs. 1 S. 2 GG) eröffnet werden kann, stellt dies eine das föderative Gleichgewicht unterstützende Form dar. 4. Ermächtigungsadressat Ermächtigungsadressaten einer einfachgesetzlichen Kooperationsermächtigung sind für den Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen grundsätzlich jeweils Bund und Länder als die an den Vertrag gebundenen Rechtssubjekte. Von einer einheitlichen Linie im Rahmen der Ermächtigungsgrundlagen kann indes nicht gesprochen werden. Teilweise finden sich im Wortlaut einer Vorschrift tatsächlich 663

A. A. Kingreen/Schönberger, NVwZ 2018, S. 1825/1828 f.

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„Bund“ und „Länder“ als Ermächtigungsadressaten, teilweise werden aber auch Organe oder Behörden, teilweise auch die Leiter von Behörden genannt (vgl. insoweit bereits oben). Hier muss je nach Vorschrift differenziert werden, ob sie tatsächlich eine echte Ermächtigungsgrundlage zum Abschluss von Verwaltungsabkommen sind oder die Norm eine Vertretungsvorschrift darstellt. Freilich können diese einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht über die sich aus dem Grundgesetz ergebenen Zuständigkeiten hinweghelfen. Grundsätzlich ist die jeweilige Regierung des Bundes oder Landes für den Abschluss von Verwaltungsabkommen zuständig. Es ergibt sich also hier nichts anderes als das bereits unter § 6 B. II. Erläuterte. 5. Kooperationsermessen Eine weitere Differenzierung, die im Rahmen der Kooperationsermächtigungsvorschriften vorgenommen werden kann, ist die zwischen Vorschriften, welche eine Bund-Länder-Vereinbarung in das Ermessen der jeweiligen Parteien stellen und solchen, die zumindest dem Wortlaut nach eine Kooperation zwingend erfordern.664 So heißt es in § 49a S. 2 LFGB „Nähere Einzelheiten können in Vereinbarungen geregelt werden; […]“. Dagegen lautet es in § 5 Abs. 4 S. 3 AsylG: „Die näheren Einzelheiten sind in einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und dem Land zu regeln.“ [Hervorhebungen durch die Verfasserin] Bevor darauf eingegangen werden kann, inwieweit der parlamentarische Bundesgesetzgeber Bund und Länder überhaupt verpflichten kann, miteinander zu kooperieren, stellt sich vorgelagert die Frage, worauf sich das „Ermessen“ bzw. die Verpflichtung der Vorschriften überhaupt bezieht. Einerseits kann es sich allgemein auf das Kooperieren beziehen, d. h. Bund und Länder sollen oder können in dem Bereich gemeinsame Absprachen treffen. Andererseits könnte aber auch ganz konkret ein Bezug zu einer bestimmten Kooperationsform hergestellt werden. So kann § 5 Abs. 4 S. 3 AsylG auch so verstanden werden, dass Bund und Länder gemeinsam in Form eines Vertrags die Einzelheiten festlegen müssen. Problematisch an diesem zweiten Verständnis ist allerdings, dass sich bis heute keine feste Begrifflichkeit hinsichtlich der einzelnen Kooperationsformen durchgesetzt hat. So ist gerade die Formulierung „Verwaltungsvereinbarung“ tendenziell eher als Oberbegriff für ein – zwar konsensuales – aber nicht zwingend förmliches oder rechtsverbindliches Kooperieren von Bund und Ländern zu verstehen. Das Bestehen oder Nichtbestehen eines Kooperationsermessens lässt sich letztlich nur so deuten, dass in den Fällen, in denen Bund und Länder nach dem Wortlaut der Ermächtigungsvorschrift kein Ermessen zu kommt, gehalten sind, in Ausführung dieser Vorschrift in konsensualer und abgestimmter Weise vorzugehen. Der Gesetzgeber kann bei Erlass bestimmter, sich an die Exekutive richtender Vorschriften bestimmte Zwecke ver664 Zu „gesetzlichen Pflichtabkommen“ vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 144.

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folgen und dabei auch in gewissem Maße die Art und Weise der Ausführung der Gesetze mitbestimmen. Insbesondere soweit es um die Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben geht oder aber die Sachmaterie eine gewisse föderative Koordinierung voraussetzt (wie etwa im Bereich des Sicherheitsrechts) kann damit auch ein kooperatives Vorgehen vorgeschrieben werden. Die konkrete Durchführung ist dabei aber Bund und Ländern überlassen, die Form der Koordination bestimmt sich insbesondere nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben (Gewaltenteilung und Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes). Wenn also die Kooperation durch den parlamentarischen Gesetzgeber in das Ermessen von Bund und Ländern gestellt wird, eröffnet es lediglich die Möglichkeit zum Abschluss von Verträgen. Setzt er es hingegen voraus, ist dies bei der Ausführung der Gesetze durch die Exekutive zu berücksichtigen. Dabei darf das Ermächtigungsgesetz aber nicht den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes widersprechen. Im Bereich der Delegation zum Verordnungserlass (Art. 80 Abs. 1 GG) ist eine Verpflichtung des Verordnungsgebers beispielsweise ebenfalls anerkannt,665 sodass dies für den Bereich der Verwaltungsabkommen ebenfalls gelten muss. 6. Bestimmtheit Eine weitere Problematik, die sich im Bereich der delegierten Kooperation ergibt, ist der in einigen Fällen sehr weite Wortlaut der Vorschrift. Insbesondere fehlt es häufig an einer genaueren Konkretisierung, worauf sich die gemeinsame Verständigung bzw. Kooperation beziehen soll (vgl. hier z. B. § 49a LFGB) Allgemein ist Sinn und Zweck der aus dem – neben den sich nur auf das Strafrecht beziehenden Art. 103 GG – Rechtsstaatsprinzip als Bestandteil der Rechtssicherheit abzuleitenden666 Grundsatz hinreichender Bestimmtheit einer Norm, dass insbesondere die Folgen für den Normadressaten hinreichend erkennbar sein müssen.667 In erster Linie geht es dabei um den Bürger als Normadressat. Kooperationsermächtigungen richten sich hingegen an Bund und Länder. Aber auch hier müssen Vorgaben und insbesondere auch die Handlungsmaßstäbe für die Verwaltung hinreichend klar erkennbar sein. Vor allem wenn es um eine für die exekutive Handlungsfähigkeit erforderliche gesetzliche Ermächtigung geht, muss das Gesetz eindeutige und klare Vorgaben festlegen.668 Grundsätzlich hängen die genaueren Anforderungen von Aspekten wie der Regelungsmaterie und der Grundrechtsbetroffenheit ab. Insofern ergeben sich für die delegierte Rechtsetzung der Exekutive 665 Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 119; BVerfGE 34, 165 = BVerfG NJW 1973, S. 133/137; Maurer/Waldhoff, Allgemeins Verwaltungsrecht, § 13, Rn. 5. 666 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (VII.), Rn. 50; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 372. 667 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (VII.), Rn. 58; vgl. dazu insbesondere BVerfGE 52, 1/41. 668 So für völkerrechtliche Verträge i. S. d. Art. 59 Abs. 2 GG Bachsmann, DVBl. 1956, S. 747/749.

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zwar genauere Vorgaben aus Art. 80 Abs. 1 GG. Dieser gilt aber nur für den Erlass der Rechtsverordnungen und passt daher für den hier zugrundeliegenden Fall nicht. Insbesondere aber die Zweckrichtung der angeordneten Kooperation sollte jedenfalls klar sein (vgl. hier z. B. § 7 BDBOSG). Soweit es um den Bereich der institutionellen Zusammenarbeit geht, welche einen wesentlichen Teil der delegierten Kooperation ausmacht, muss sich aus der gesetzlichen Ermächtigung auch die konkrete Möglichkeit zur Errichtung von Gremien ergeben. IV. Verordnungsermächtigungen Von diesen allgemeinen parlamentarischen Kooperationsermächtigungen sind solche Gesetze zu unterschieden, die eine Delegation der Rechtsetzungsbefugnis auf die exekutive Gewalt beinhalten (sog. Verordnungsermächtigungen669). Die Möglichkeit einer derartigen normativen Regelungsübertragung ergibt sich auf Ebene des Bundes aus Art. 80 Abs. 1 GG. Es stellt sich die Frage, ob auch die Rechtsgrundlage für den Erlass einer Verordnung gleichzeitig die Legitimation einer gemeinsamen Bund-Länder-Vereinbarung enthält – hierin läge ein Fall der sog. normativen Verwaltungsabkommen670. Problematisch ist hierbei allerdings, dass sich das Gesetz grundsätzlich nach der überwiegenden Auffassung an nur ein Rechtssubjekt richten kann671 – also Bund oder Bundesland. Somit wäre jedenfalls die Vollziehung durch außenwirksame exekutive Rechtsetzung nur durch den Adressaten der Verordnungsermächtigung möglich, da ansonsten die grundsätzlich nach dem bundesstaatlichen Prinzip erforderliche Trennung der Verantwortungsbereiche von Bund und Ländern nicht mehr gewährleistet wäre.672 Dennoch müssen an dieser Stelle zwei Aspekte berücksichtigt werden: Grundsätzlich nicht ausgeschlossen ist, dass die (Bundes-)Exekutive im Rahmen ihrer durch die Verordnungsermächtigung eröffneten und bestehenden Entscheidungshoheit eine vorgelagerte Vereinbarung mit der Exekutive der Bundesländer treffen kann. Lediglich der Vollzug der Vereinbarung – mithin also der Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung – ist allein dann der Bundesexekutive als Normadressatin vorbehalten. Dass eine solche Vorgehensweise nicht völlig ausgeschlossen ist, lässt sich jedenfalls mittelbar auch Art. 80 Abs. 2 GG entnehmen. An dieser Stelle werden Rechtsverordnungen genannt, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (teilweise als „Föderativverordnungen“673 bezeichnet). Hierunter 669 Vgl. zum Begriff auch BVerfG NJW 2021, S. 1377/1378, Rn. 154. Im Kontext völkerrechtlicher Verwaltungsabkommen dazu Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), 1980, S. 106 ff. 670 Dies im Ergebnis ablehnend Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 57. 671 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 103, Rn. 35; vgl. dazu Remmert, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG, Art. 80, Rn. 81 (mit Fn. 4); vgl. dies insbesondere auch ablehnend Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 80, Rn. 61. 672 So insbesondere Ossenbühl, in: HdbStR, Bd, V, § 103, Rn. 35. 673 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 103, Rn. 54.

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fallen insbesondere solche Rechtsverordnungen, die auf Zustimmungsgesetzen674 basieren oder die durch die Länder ausgeführt werden.675 Der Erlass der Verordnung kann damit ohnehin in bestimmten Fällen von der Zustimmung der Länder abhängen. Zum Zweiten ist, wie bereits mehrfach dargelegt, durch das Bestehen einer Verordnungsermächtigung die Qualifizierung eines Verwaltungsabkommens gerade nicht ausgeschlossen. Die Ermächtigungsgrundlage führt vielmehr erst dazu, dass zum einen der Aufgabenbereich für die Exekutive überhaupt erst eröffnet wird und ermöglicht damit auch erst – freilich je nach Ausgestaltung der Delegation – die Entscheidung über eine vorgelagerte vertragliche Vereinbarung mit den Ländern.676 Aus kompetenziellen Gründen ist lediglich die normative Umsetzung des Vertrags damit nicht beiden Ebenen möglich. Im Ergebnis bedeutet dies: Durch die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung wird das Rechtsetzungsrecht auf die Regierung übertragen. Dem Erlass einer Rechtsverordnung kann grundsätzlich ein Verwaltungsabkommen vorangestellt sein. Zwar ist dies bei der Kooperation zwischen Bund und Ländern nur begrenzt möglich, da sich die Rechtsetzungsdelegation eben nur an den Bund oder die Länder, hingegen nicht an beide in gesamthänderischer Form, richten kann. Eine vorgeschaltete, konsensuale Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ist jedoch bei einer Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis gem. Art. 80 Abs. 1 GG an die Bundesregierung nicht von vorneherein ausgeschlossen. Dabei handelt es sich dann um ein normatives Bund-Länder-Verwaltungs-abkommen, welches durch den Erlass der Rechtsverordnung durch die Bundesregierung umgesetzt wird. Praktische Relevanz kommen Bund-Länder-Verwaltungsabkommen in diesem Bereich allerdings weniger zu. Verordnungsermächtigungen spielen vor allem bei der Kooperation der Bundesländer untereinander eine wichtigere Rolle.677 V. Allgemeine verfassungsrechtliche Anforderungen Insbesondere da sich die Art und Weise der parlamentarischen Ermächtigung zu Bund-Länder-Verwaltungsabkommen in ihrer Ausgestaltung teilweise deutlich unterscheiden, sollen im Folgenden nun allgemeine Anforderungen an Bund-LänderVerwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation aufgestellt werden. Hier sind insbesondere diejenigen Voraussetzungen und Bestimmungen zu beachten, die grundsätzlich auch für den Erlass exekutiver Rechtsverordnungen zu berücksichti674

Von einem Zustimmungserfordernis geht jedenfalls das BVerfG aus, vgl. BVerfGE 24, 184 = BVerfG NJW 1969, S. 33; krit. hingegen Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 103, Rn. 55. 675 Uhle, in: BeckOK, GG, Art. 80, Rn. 40d. 676 Insoweit besteht hier ein entscheidender Unterschied zu völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen. Hier kann aufgrund der völkerrechtlichen Bindung der Gesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass dieser konsensual vereinbarten Verordnung nicht ohne Weiteres wieder aufheben, Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, 1980, S. 106. 677 Siehe dazu, auch mit einem entsprechenden Beispiel, § 7 E II. 3.

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gen sind. Auch wenn es sich nicht zwingend um nach außen verbindliche – im Sinne einer über die reine inter partes hinausgehenden Wirkung für unbeteiligte Dritte –Verträge handelt, sondern primär die beteiligten Bund und Länder bindet, so wird die der Gubernative zustehende Kooperationshoheit durch das Erfordernis einer parlamentarischen Delegation gerade begrenzt bzw. jedenfalls erst bei Bestehen einer Ermächtigung ermöglicht. Im Ergebnis sind aus einer gemeinsamen Betrachtung von Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip daher vor allem Schriftform, ein formales Zitiergebot sowie eine öffentliche Bekanntgabe für die Wirksamkeit eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens kraft parlamentarischer Delegation erforderlich. 1. Schriftform Zur Umsetzung des formalen Zitiergebotes (dazu sogleich) und zur besseren parlamentarischen Kontrolle ergibt sich aus den bereits zuvor genannten Erwägungen ein zwingendes und damit sich auf die Wirksamkeit des Vertragsschlusses auswirkendes Schriftformerfordernis. Teilweise folgt bereits aus den einfachgesetzlichen Legitimations-normen die Vorgabe einer Niederschrift der Vereinbarung (vgl. als eine der wenigen Regelungen zum Beispiel § 2 Abs. 3 BPolG). Eine solche einfachgesetzliche Vorgabe ist aber grundsätzlich nicht erforderlich, sondern für sich klarstellend nur deklaratorisch. Diese Anforderungen ergeben sich bereits aus rechtsstaatlichen sowie bundesstaatlichen Überlegungen. Die gubernative Kooperationshoheit ist in den Fällen, in denen die Regierungen von Bund und Ländern zum Handeln durch die gesetzgebende Gewalt ermächtigt werden, begrenzt. Diese Beschränkung äußert sich allerdings nicht nur bei der Frage der Legitimationsgrundlage, sondern schlägt sich auf die Möglichkeit parlamentarischer Kontrolle678 bis hin zur Frage der Dauer der vertraglichen Bindung durch. Auch wenn die Frage des Verhältnisses von Vertrag und Gesetz noch im Detail zu klären ist679, wird bereits an dieser Stelle deutlich, dass in den Fällen, in denen der Abschluss eines Bund-LänderVerwaltungsabkommens auf eine einfachgesetzliche Ermächtigung gestützt wird, der Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) besonders zu berücksichtigen ist. Der Inhalt der Willenserklärungen muss den Erklärenden zurechenbar und eine Überprüfung mit der Ermächtigungsgrundlage möglich sein. Hinzu kommt, dass im Rahmen rechtsverbindlicher, innerstaatlicher Kooperation das bundesstaatliche Gefüge in besonderer Weise berührt wird. Aus diesen Gründen ergibt sich daher nicht nur, wie insbesondere auch vom Bundesverfassungsgericht klargestellt680, für Verwaltungsabkommen kraft verfassungsrechtlichen Auftrags, sondern auch für Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation ein zwingendes Schriftformerfordernis. 678

Dazu ausführlich Teil 3. Vgl. dazu § 6 E. I. 2. 680 Dazu bereits § 6 A. II. 1. f).

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2. Formales Zitiergebot Mit dem Begriff des Zitiergebotes werden unterschiedliche verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Regelung bezeichnet. Im grundrechtlichen Kontext muss gem. Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG ein Gesetz, soweit es in Grundrechte eingreift, diese unter Angabe ihres Artikels nennen. Dem Zitiergebot kommt hier eine Warn- und Hinweisfunktion zu, indem es den Gesetzgeber bei dem Erlass in die Rechte des Einzelnen eingreifender Gesetze sich der grundrechtlichen Freiheitsgewährung bewusst machen soll.681 Auf der anderen Seite dient das hier interessierende formale Zitiergebot im System der Gewaltenteilung dazu, eine Delegation der Rechtsetzungsbefugnis des Parlaments an die Exekutive offenzulegen.682 Dabei soll sich der exekutive Normsetzer gerade vor Augen führen, dass er sich bei dem Erlass der Verordnung einer gesetzgeberischen Ermächtigungsgrundlage bedient.683 Gleichzeitig kann so eine bessere Kontrolle hinsichtlich der Einhaltung der Rechtsetzungsbefugnis innerhalb des vorgegeben gesetzlichen Rahmens sichergestellt werden.684 Dieses Zitiergebot ergibt sich explizit für den Erlass von Verordnungen aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung aus Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG. Die Einhaltung ist Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Rechtsverordnung.685 Insbesondere für den hier interessierenden Bereich der Verwaltungsabkommen kraft Delegation ergibt sich aus einerseits rechtsstaatlich-demokratischer, andererseits aber auch bundesstaatlicher Perspektive ebenfalls ein Erfordernis für die Beachtung eines formalen Zitiergebotes. Soweit sich die Handlungshoheit der Gubernative gerade nicht aus dem originären eigenen Aufgabenbereich sondern aus einer parlamentarischen Übertragung ergibt – entweder, weil die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung diese Möglichkeit eröffnet oder weil es für die exekutive Rechtsetzungsbefugnis aufgrund der grundsätzlichen Gewaltenteilung verfassungsrechtlich erforderlich ist –, scheint es aus ähnlichen Erwägungen, die sich aus Art. 80 GG für die exekutive Verordnungsgebung ergeben, verfassungsrechtlich geboten, dass auch bei einer Kooperation zwischen Bund und Ländern ein formales Zitiergebot zu berücksichtigen ist. Der Gewaltenteilungsgrundsatz gibt dies deshalb vor, weil eben nicht ein Bereich betroffen ist, der unmittelbar der Exekutive zugeordnet werden kann. Dies ist jedoch allein nicht ausreichend, um ein formales Zitiergebot zu begründen. Denn außerhalb des Bereichs der Rechtsetzung ist die gesetzesausführende Gewalt auch nicht per se 681 Enders, in: BeckOK, GG, Art. 19, Rn. 15; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19, Rn. 40; vgl. auch Manssen, Staatsrecht II, Rn. 189; Maurer, Staatsrecht I, Rn. 52. 682 BVerfGE 101, 1 = BVerfG NJW 1999, S. 3253/3256; vgl. auch Müller-Terpitz, DVBl. 2000, S. 232/237. 683 BVerfGE 101, 1 = BVerfG NJW 1999, S. 3253/3256; Müller-Terpitz, DVBl. 2000, S. 232/237; Axer, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, § 67, Rn. 11. 684 Vgl. Schwarz, DÖV 2002, S. 852; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 80, Rn. 48. 685 So insbesondere BVerfGE 101, 1 = BVerfG NJW 1999, S. 3253/3256 m. w. N.

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verpflichtet, stets – in schriftlicher Form – ihre Handlungsgrundlage mitzuteilen. Hinzu kommt vorliegend die bundesstaatliche Seite. Verwaltungsabkommen kraft Delegation stellen nicht nur eine Besonderheit dar, weil hier die Regierungen zum Tätigwerden parlamentarisch ermächtigt werden, sondern weil auch die bundesstaatlichen Kompetenzgrenzen in verfassungskonformer Weise überwunden werden. Insbesondere soweit der Bereich bloßer Absprachen und Koordinierungen verlassen wird und die Kooperation auf eine institutionelle Ebene angehoben wird, müssen sich Bund und Länder diese Gegebenheiten einerseits bewusst machen, andererseits kann so auch die parlamentarische Kontrolle vereinfacht werden. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass bei einer parlamentarischen Delegation durch Veränderungen der Gesetzeslage auch die Rechtslage der Verwaltungsabkommen unter Umständen beeinflusst werden kann686, erscheint mithin das Bewusstmachen durch konkrete Nennung der Ermächtigungsgrundlage umso erforderlicher und daher verfassungsrechtlich geboten. 3. Öffentliche Bekanntgabe Schließlich ist bei Verwaltungsabkommen kraft Delegation zu verlangen, dass sie öffentlich bekannt gegeben werden. Die Verkündung einer Norm dient grundsätzlich dem Abschluss des Rechtsetzungsverfahrens687 und ist zudem rechtsstaatlich erforderlich für das Inkrafttreten einer Vorschrift (vgl. insbesondere auch Art. 82 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GG).688 Die öffentliche Bekanntgabe einer Norm dient in erster Linie dazu, dass der Adressat der Regelung Kenntnis erlangen689 und sich damit je nach Ausgestaltung der Vorschrift den rechtlichen Vorgaben anpassen kann. Auch für den Bereich der Bund-Länder-Kooperation lassen sich sehr vereinzelt Beispiele nennen, wie z. B. § 2 Abs. 3 SeeAufG, bei denen im Rahmen einer einfachgesetzlichen Regelung über Bund-Länder-Vereinbarungen eine Bekanntmachung – im genannten Beispiel eine Bekanntmachung der Vereinbarung über eine Organleihe im Bundesanzeiger – vorgegeben ist. Auch wenn es im Bereich der delegierten BundLänder-Vereinbarungen zumeist vor allem weniger um konkrete Verordnungsabkommen – mithin also konsensuale Außenrechtsetzung – geht, sondern um die institutionelle Zusammenarbeit, bei der zumindest unmittelbar nicht der Bürger Adressat der vereinbarten Regelungen ist, drängt sich hier gleichwohl, und zwar stärker als im Rahmen von Verwaltungsvorschriften, das Erfordernis einer Publikation auf. Wie gezeigt, stellt der Bereich der delegierten Kooperation eine inhaltlich weitreichendere Zusammenarbeit dar als eine bloße gemeinsame Koordinierung. Zudem erfolgt hier die kompetenzielle Vermengung nicht nur in bundesstaatlicher 686

Vgl. dazu § 6 E. I. Maurer, Staatsrecht I, § 17, Rn. 93; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 17, Rn. 23. 688 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V § 104, Rn. 82; zur Bekanntmachung von außenwirksamen Verwaltungsvorschriften BVerwGE 122, 264 =BVerwG NVwZ 2005, S. 602 ff. 689 Maurer, Staatsrecht I, § 17, Rn. 93. 687

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Hinsicht, sondern gerade auch auf Ebene der Gewaltenteilung. Für die Kontrolle, Überwachung und ggf. auch Einflussnahme des ermächtigenden Parlaments ist daher ein formaler Publizitätsakt zu fordern – die bloße Information des Parlaments ist dagegen nicht immer ausreichend.690 VI. Ergebnis: delegierte Verwaltungsabkommen Parlamentarische Ermächtigungen zum Erlass eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens können in bestimmten Fällen den Aufgabenbereich der Regierungen erweitern. Mit der Übertragung einer Sachmaterie ist es ihnen innerhalb der vorgegebenen, gesetzlichen Grenzen im Rahmen ihrer Kooperationshoheit möglich, Verwaltungsabkommen zu schließen. Erforderlich ist eine gesetzliche Ermächtigung zunächst immer dann, wenn nach der klassischen Wesentlichkeitslehre ein Vorbehalt des Gesetzes greift. Insbesondere, wenn es zu einer institutionellen Zusammenarbeit mit außenwirksamen Handlungen kommt, erfordert daher ein Verwaltungsabkommen eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage. Ein allgemeiner institutioneller Vorbehalt des Gesetzes besteht auf Bundesebene nicht, kann sich aber aus den speziellen Vorschriften der fakultativen Bundesverwaltung ergeben. In diesem Bereich sind insbesondere auch die jeweiligen Landesverfassungen zu berücksichtigen. Soweit diese einen allgemeinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes vorsehen, kann es gerade im Bereich der fakultativen Bundesverwaltung zu gespaltenen Abkommen kommen, da auf grundgesetzlicher Ebene keine auf die Länderebene durchgreifenden Vorgaben, die die Gewaltenteilung betreffen, existieren, sodass auf Seiten des Bundes dann zwar ein Verwaltungsabkommen möglich ist, durch die notwenige Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft auf Landesebene dann aber ein Staatsvertrag vorliegt. Verwaltungsabkommen können grundsätzlich auch auf Gesetze, die zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigen (Art. 80 Abs. 1 GG), gestützt werden. Auf Bund-Länder-Ebene kommt dieser Fallgruppe aber keine praktische Bedeutung zu. Soweit ein Verwaltungsabkommen tatsächlich von einer parlamentarischen Ermächtigung abhängig ist, ergeben sich aus rechtsstaatlichen sowie bundesstaatlichen Gründen das Erfordernis der Einhaltung der Schriftform, ein formales Zitiergebot sowie auch das Erfordernis einer öffentlichen Bekanntgabe.

D. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit Nachdem bereits ausführlich die ersten beiden Fallgruppen von Bund-LänderVerwaltungsabkommen untersucht wurden – zum einen solche, die auf einer un690 Gemessen an der Vielzahl an Vereinbarungen ist es nicht völlig abwegig, einen eigenen Anzeiger einzurichten, in dem die jeweiligen Verwaltungsabkommen abrufbar sind.

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mittelbaren verfassungsrechtlichen Grundlage beruhen sowie Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation – soll zuletzt der hier als „Kernbereich gubernativer Kooperationshoheit“ verstandene Fall von Verwaltungsabkommen in den Blick genommen werden, bei denen es für die Zulässigkeit weder einer verfassungsrechtlichen noch einer einfachgesetzlichen Grundlage bedarf. Das Prinzip der Akzessorietät der Anforderungen an die Ermächtigung und die des Umsetzungsaktes wird insoweit fortgeführt, als dass es hier um Bereiche geht, bei welchen die Exekutive selbständig und unabhängig von einer Ermächtigung tätig werden kann. Der Bereich der originären Kooperationshoheit wird damit grundsätzlich durch die originären Staatsaufgaben der Exekutive begründet, welche freilich mangels konkreter Definition im Grundgesetz nicht ohne Weiteres genauer eingegrenzt werden kann. Ein Teilbereich dieser Form der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen wurde bereits im vorherigen Abschnitt zu den Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation dargestellt, indem insbesondere für den Bereich der Organleihe festgestellt wurde, dass es einer einfachgesetzlichen Ermächtigung hierfür jedenfalls nicht immer bedarf, sondern lediglich eine Begrenzung durch das Erfordernis eines legitimen Zwecks sowie eine Eingrenzung auf eine bestimmte Materie erforderlich ist. Dies betrifft aber vor allem speziell den Bereich der BundLänder-Kompetenzen. Der weitere Bereich der originären Kooperationshoheit von Bund und Ländern soll im Folgenden nun weiter abgesteckt werden. I. Allgemeines Die Aufgaben und Funktionen der Exekutive können ganz allgemein in zwei unterschiedliche Gruppen aufgeteilt werden. Auf der einen Seite ist sie für den Vollzug der Gesetze zuständig, wobei sie hier vor allem nach außen gegenüber dem einzelnen Bürger tätig wird691. Daneben verbleibt ihr aber – und das ist der hier wichtige Bereich, der insbesondere auch speziell die Gubernative betrifft692 – ein eigener, ihr gegenüber der Legislative reservierter Bereich693. II. Der Bereich der Verwaltungsvorschriften Unabhängig von der konkreten Reichweite exekutiver Rechtsetzung694 gehören die Verwaltungsvorschriften zu den klassischen normativen Regelungen der Exe691

Vgl. Jachmann, Die Verwaltung 28 (1995), S. 17/18. Vgl. dazu insbesondere auch BVerfGE 49, 89 = BVerfG NJW 1979, S. 359, indem gerade auch die Übernahme politischer Entscheidungen insbesondere den Exekutivorganen zusteht, was das BVerfG u. a. auch aus Vorschriften wie Art. 65 S. 1 GG, Art. 68 GG sowie Art. 81 GG ableitet. 693 Erbguth, DVBl. 1989, S. 473/482; vgl. dazu auch BVerfGE 49, 89 =BVerfG NJW 1979, S. 359 f., wo das BVerfG hervorhebt, dass sich aus dem Demokratieprinzip gerade kein „Gewaltenmonoismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts“ ergibt. 694 Jachmann, Die Verwaltung 28 (1995), S. 17/31. 692

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kutive und gelten mittlerweile auch als fester Bestandteil der Rechtsordnung695 und sind zudem auch notwendig zur Erfüllung der administrativen Aufgaben696.697 Insbesondere in dem hier zugrundliegenden Kontext kann eine konsensuale Vereinbarung, die den Inhalt einer Verwaltungsvorschrift hat (administrative Verwaltungsabkommen698), der Selbstorganisation im föderalen Raum dienen. Zunächst einmal handelt es sich bei den Verwaltungsvorschriften um abstrakt-generelle Regelungen699, welche vor allem verwaltungsintern gelten, sich also insbesondere an die jeweils nachgeordnete Behörde richten700.701 Trotz ihrer immensen praktischen Bedeutung ist eine einheitliche Bezeichnung sowie Begriffsdefinition bis heute kaum vorzufinden.702 Dies ist insbesondere durch die Vielzahl an Regelungsbereichen, in denen Verwaltungsvorschriften auftreten, sowie durch die zum Teil unterschiedlich (anerkannten) Rechtsfolgen einer Verwaltungsvorschrift bedingt. Grundlage des Erlasses von Verwaltungsvorschriften ist die jeweilige Organisationsgewalt der erlassenden Behörde703.704 Insoweit lassen sich hier gewisse Parallelen zum Verwaltungsabkommen feststellen. Zum einen stellen auch Verwaltungsabkommen – wie bereits im Rahmen des Grundlagenkapitels und auch bei § 6 B. I. verdeutlicht wurde – in gewissem Maße abstrakt-generelle Regelungen dar und beruhen zum anderen auch maßgeblich auf der Organisationshoheit der Regierungen. Durch die Systematisierung und Kategorisierung sollen Verwaltungsvorschriften besser erfasst werden. So unterscheidet man klassischerweise organisatorische, norminterpretierende, ermessenslenkende, normkonkretisierende und gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften705, wobei weder die Bezeichnung noch die genaue 695

Reimer, Jura 2014 (7), S. 678 mit Verweis auf BVerfGE 40, 237/256. Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 84; Schenke, DÖV 1977, S. 27 f.; Scheffler, DÖV 1980, S. 236 ff. 697 Vgl. insoweit bereits die allgemeinen Ausführungen zur exekutiven Normsetzung in § 6 B. I. 698 Vgl. zum Begriff § 3 D. III. 3. c). 699 Reimer, Jura 2014 (7), S. 678. 700 K. Vogel, VVDStRL 24 (1966), S. 125/158; Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 84. 701 Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 23. 702 Maure/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 23. 703 Vgl. Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 85; Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 104, Rn. 76; vgl. auch Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 34. 704 Dies ist zumindest eine Ansicht, die hier insbesondere auch mit Blick auf die Äußerungen zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Bund-Länder-Kooperation befürwortet wird. Insbesondere auch soweit es um den Bereich der sog. normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften geht, ist jedoch die Grundlage der Zulässigkeit strittig; vgl. dazu Maurer/ Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 25, 50; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14, Rn. 878 ff. 705 Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 85. Vgl. ähnlich auch Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 7 ff. 696

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Festlegung auf diese Fallgruppen einheitlich oder unumstritten wären. Die Bandbreite der Regelungen ist damit weit. So können Verwaltungsvorschriften den inneren Betrieb einer Behörde betreffen, Vorgaben zur Auslegung von Rechtsbegriffen machen, die Art der Ermessensausübung bestimmen oder auch dort Lücken ausfüllen, wo es an einer gesetzlichen Grundlage mangels Erfordernisses einer konkreten parlamentarischen Regelung fehlt.706 Darin zeigt sich gerade auch die weitreichende Funktion, welche der Exekutive im Geflecht der drei Gewalten zukommt. Dabei ist es weder angezeigt noch zielführend, sich in den dogmatischen Details der Verwaltungsvorschriften zu verlieren. Maßgeblich ist zunächst, dass sich aus der Anerkennung von Verwaltungsvorschriften als Handlungsinstrument auch die Anerkennung der Möglichkeit der Regelung abstrakt-genereller Vorschriften durch die Exekutive ergibt. Sie sind damit in besonderer Weise Ausdruck des ihr zustehenden eigenen, insbesondere von der Legislative – grundsätzlich – unabhängigen Handlungsspielraums. III. Die Verwaltungsräume von Bund und Ländern Um die Anerkennung des originären Handlungsspielraums, welcher sich insbesondere an der Existenz von Verwaltungsvorschriften zeigt, für die Bund-LänderKooperation fruchtbar zu machen, stellt sich nun erneut die Kompetenzfrage: Nur dann, wenn Verwaltungsvorschriften auch über die einzelne Verwaltungsorganisation hinaus Wirkung entfalten können, lassen sich darauf weitere Erkenntnisse für das Verwaltungsabkommen ableiten. Es wird also konkret wieder die Frage nach dem Verhältnis der beiden bundesstaatlichen Ebenen adressiert. 1. Intrasubjektive Bindungswirkung Grundsätzlich werden Verwaltungsvorschriften lediglich innerhalb einer Verwaltungsorganisation erlassen707 und gelten auch nur innerhalb dieser Verwaltungsorganisation (sog. intrasubjektive Bindungswirkung708).709 Dies hängt insbesondere mit der Ableitung der Zulässigkeit der Verwaltungsvorschriften aus der jeweiligen Organisationshoheit der erlassenden Verwaltungsstelle zusammen.710 Aus 706 Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2006, § 24, Rn. 13 f.; vgl. zum Ganzen auch Ossenbühl, AöR 92 (1967), S. 1/9 ff. 707 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 104, Rn. 4; vgl. auch Jarass, JuS 1999, S. 105. 708 Die Bezeichnung und Differenzierung erfolgen auch hier nicht immer einheitlich. Diese Bezeichnung wurde insbesondere von Jarass, JuS 1999, S. 105 übernommen, vgl. auch Suerbaum, in: BeckOK GG, Art. 85, Rn. 19. Teilweise wird auch weiter differenziert zwischen „interbehördlichen“ und „intrabehördlichen“ Verwaltungsvorschriften, wie z. B. bei Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 104, Rn. 35. 709 Jarass, JuS 1999, S. 105. 710 Vgl. hierzu insbesondere Erbguth, DVBl. 1989, S. 473/480; vgl. auch Erichsen, Verwaltungsvorschriften als Steuerungsnormen und Rechtsquellen, in: FS Kruse, 2001, S. 39/48.

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der Organisationsgewalt sowie der Geschäftsleitungsgewalt ergibt sich gleichzeitig die Trennung der Verwaltungsräume.711 Damit stellen Verwaltungsvorschriften zunächst abstrakte Regelungen innerhalb eines Verwaltungsträgers dar. 2. Intersubjektive Bindungswirkung Daneben können aber in Abweichung von diesem Grundsatz Verwaltungsvorschriften übergreifende Wirkung entfalten und sich damit an einen anderen Verwaltungsträger über die räumlichen bzw. sachlichen Kompetenzgrenzen hinaus richten (sog. intersubjektive Bindungswirkung).712 Dass generell Überschneidungsbereiche innerhalb der Räume von Bund und Ländern bestehen, wurde bereits zu Beginn dieses Kapitels im Rahmen der Frage der allgemeinen Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen aufgezeigt. Aus dem der Exekutive zugeordneten Funktionsbereich lässt sich erkennen, dass im Rahmen der Selbstorganisation auch territoriale Grenzen überwunden werden können und müssen. Das gilt aber gerade nicht nur für den Bereich der einseitigen abstrakten (internen) Rechtsetzung, sondern kann sich sogar für den Einzelvollzug nach außen ergeben: sei es die Vollstreckung einer polizeilichen Maßnahme über die Grenze des die Maßnahme erlassenden Bundeslandes hinaus oder sei es durch die Anerkennung sog. transnationaler Verwaltungsakte713 im europäischen Raum. In beiden Fällen – intersubjektive Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften sowie bei den transföderalen und transnationalen Verwaltungsakten – geht es aber jeweils um ein einseitiges und imperatives Überwinden der Verwaltungsräume. Für den hier maßgeblichen Bereich der kooperativen Organisation und konsensualen Vereinbarungen muss dies aber grundsätzlich auch anerkannt werden.714 Allerdings stellt sich an dieser Stelle erneut die Frage, inwieweit diese Überschreitung der territorialen Verwaltungsgrenzen wiederum allein in die Entscheidungsmacht der Exekutive fällt. Zu berücksichtigen ist nämlich insbesondere, dass die Anerkennung einer intersubjektiven Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften vor allem deshalb in vielen Fällen weniger problematisch ist, weil mit Art. 84 Abs. 2 GG und Art. 85 Abs. 2 GG jedenfalls für den Bereich der landeseigenen Verwaltung von Bundesgesetzen sowie der Bundesauftragsverwaltung eine verfassungsrechtliche Regelung getroffen wurde.715

711

Jarass, JuS 1999, S. 105 f.; Stern, Zur Verfassungstreue der Beamten, 1973, S. 5 f. Jarass, JuS 1999, S. 105/106 f.; Erichsen, Verwaltungsvorschriften als Steuerungsnormen und Rechtsquellen, in: FS Kruse, 2001, S. 39/49; F. Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 85, Rn. 48; Möstl, in: Ehlers/Pünder, § 20, Rn. 34. 713 Vgl. dazu u. a. Neßler, NVwZ 1995, S. 863 ff.; Becker, DVBl. 2001, S. 855 ff. 714 Kölble, DÖV 1960, S. 650/658. 715 Dazu Jarass, JuS 1999, S. 105/106 f.; Bock, JA 2000, S. 390/392; Erichsen, Verwaltungsvorschriften als Steuerungsnormen und Rechtsquellen, in: FS Kruse, 2001, S. 39/48; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 221. 712

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Der Bund hat im Bereich der Verwaltung bestimmte, verfassungsrechtlich vorgesehene Eingriffsmöglichkeiten gegenüber den Bundesländern, soweit es um die Umsetzung und den Vollzug von Bundesrecht gem. Art. 83 ff. GG geht. Gemeint ist an dieser Stelle gerade nicht der besondere Bereich der Kompetenzübertragung, der im Rahmen der fakultativen Bundesverwaltung behandelt wurde,716 sondern es geht vor allem um den Einfluss des Bundes bei der konkreten Aufgabenerfüllung durch die Länder. Einerseits kann dieses vom Bund ausgehende imperative Handeln einzelfallbezogen sein, was durch bestimmte Weisungsrechte (Art. 84 Abs. 5 GG, Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG) zum Ausdruck kommt. Verfassungsrechtlich vorgesehen (Art. 84 Abs. 2 GG, Art. 85 Abs. 2 GG) und damit zulässig ist daneben aber eben auch der Erlass intersubjektiv wirkender Verwaltungsvorschriften. Dabei entspringt hier das Erfordernis einer konkreten Ermächtigungsgrundlage wiederum dem Bundesstaatsprinzip. Nur in den verfassungsrechtlich ausdrücklich geregelten Fällen ist ein einseitiger Zugriff auf die Hoheitsmacht der Länder überhaupt zulässig. a) Art. 84 Abs. 2 GG Verwaltungsvorschriften kann der Bund gegenüber den Ländern einerseits gem. Art. 84 Abs. 2 GG für den Bereich der landeseigenen Verwaltung von Bundesgesetzen erlassen. Die Bindung der Bundesländer als Adressaten dieser Verwaltungsvorschriften ergibt sich in diesem Fall nicht aus der Organisationsgewalt unmittelbar717, sondern aus der verfassungsrechtlichen Legitimation des Bundes, die zu einer Verlagerung der Organisationsgewalt führt718. Die Entscheidung über den Erlass solcher Verwaltungsvorschriften steht grundsätzlich im Ermessen der Bundesregierung,719 bedarf aber einer föderalen Absicherung, die durch ausdrückliche Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates abgesichert wird. Durch die Regelung des Art. 84 Abs. 2 GG wird dem Bundesstaatsprinzip also in zweifacher Hinsicht Rechnung getragen. Der Bund kann überhaupt nur aufgrund einer verfassungsrechtlichen Legitimation einseitig Verwaltungsvorschriften gegenüber den Ländern erlassen720 und muss sich diese zudem vom Bundesrat bestätigen lassen. Hingegen bedürfen Verwaltungsabkommen, die im Ergebnis den Inhalt einer Verwaltungsvorschrift i. S. d. Art. 84 Abs. 2 GG haben, gerade dieser doppelten bundesstaatlichen Absicherung nicht.721 Ein Verwaltungsabkommen setzt nach hier zugrundeliegendem Verständnis die Willenserklärung sowohl des Bundes als auch der Länder voraus. Ein imperativer Zugriff ist damit ausgeschlossen, vielmehr stellen die Re716

§ 6 C. III. 3. d) cc). Jarass, JuS 1999, S. 105/106. 718 Dittmann/Winkler, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 39. 719 Dittmann/Winkler, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 40; vgl. auch Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, Art. 84, Rn. 15 f. 720 Erfordernis für das „Hineinregieren“ des Bundes, Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 85, Rn. 49. 721 Vgl. so insbesondere auch Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 84, Rn. 67. 717

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gelungen des Verwaltungsabkommens das Ergebnis einer konsensualen Vereinbarung dar. Das Erfordernis einer (verfassungsrechtlichen) Ermächtigung ergibt sich in diesem Fall nicht aus einem zwischen Parlament und Regierung bestehenden Kompetenzproblem, sondern wäre ein solches des Bundesstaatsprinzips, dass aber aufgrund der gerade nicht imperativen, einseitigen Oktroyierung nicht berührt ist. Insoweit bedarf es für ein solches Bund-Länder-Verwaltungsabkommen also keiner Ermächtigung. b) Art. 85 Abs. 2 GG Eine Ermächtigung für den Erlass von Verwaltungsvorschriften des Bundes gegenüber den Ländern stellt daneben auch Art. 85 Abs. 2 GG dar. Zu berücksichtigen ist hier allerdings, dass die Funktion und Bedeutung der Verwaltungsvorschriften im Rahmen der Auftragsverwaltung eine zurückgenommene Stellung gegenüber den Verwaltungsvorschriften gem. Art. 84 Abs. 2 GG einnimmt,722 da das Interventionsund Weisungsrecht sowie auch die allgemeine Kontrolle des Bundes hier deutlich stärker ist.723 Wie bereits im Rahmen des Abschnitts zu Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation festgestellt, zeigt sich auch an dieser Stelle wieder, dass insbesondere im Rahmen der Auftragsverwaltung, die bereits durch ihre grundsätzliche Bedeutung sowie durch ihre Form der Kompetenzverteilung zu einer stärkeren Überlappung von Bund und Ländern führt, in der Praxis ein zwischen Bund und Ländern abgestimmtes Verhalten vorkommen wird,724 sei es durch die Etablierung von Koordinierungsgremien725 oder den Abschluss von Verwaltungsabkommen. c) Das Bundesverfassungsgericht zu „Leitlinien“ im Atomrecht Bestätigt werden diese Erkenntnisse auch mit Blick auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts726 über den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug des Atomgesetzes durch die Länder im Auftrag des Bundes. Streitgegenstand in diesem Verfahren war § 7 Abs. 2a Hs. 1 AtomG (1985) zur Konkretisierung der Sicherheitsziele und die Frage, ob sich aus dieser Norm eine Ermächtigung zum Erlass von Leitlinien (Verwaltungsvorschriften) durch das zuständige Bundesministerium ergibt. Die niedersächsische Landesregierung hielt die auf Grundlage des damaligen § 7 AtomG erlassenen Leitlinien für Verwaltungsvorschriften i. S. v. Art. 85 Abs. 2 GG und daher auch die Ermächtigungsgrundlage, also § 7 AtomG, für zustimmungs722

Vgl. dazu den Hinweis von Jarass, JuS 1999, S. 105/106 in Fn. 16. Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 85, Rn. 15. 724 So insbesondere Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 85, Rn. 18. 725 v. Danwitz, DÖV 2001, S. 353/355. 726 BVerfGE 100, 249 = BVerfG NVwZ 1999, S. 977 f. 723

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pflichtig, wobei der Bundesrat dieser Gesetzesänderung aber gerade nicht zugestimmt hatte.727 Die Bundesregierung hingegen war der Ansicht, dass es sich bei diesen Leitlinien gerade nicht um Verwaltungsvorschriften handele, sondern lediglich gesetzliche Anforderungen durch das zuständige Bundesministerium konkretisiert worden seien. Unter Leitlinien waren nach Ansicht der Bundesregierung (zumindest in Bezug auf das Atomrecht) Regeln zu verstehen, die nach Absprache mit den jeweiligen Landesbehörden festgelegt werden, welche „Selbstbindung der Länderbehörden [bewirken], die in ihrem Bindungswert den ,Gentleman’s Agreement‘ näherstünden als den Verwaltungsabkommen […]728“. Im Gegensatz zu der niedersächsischen Landesregierung sprach die Bundesregierung damit daher diesen Leitlinien eine vom Bund ausgehende rechtliche Bindungswirkung ab. Das Bundesverfassungsgericht schloss sich hingegen der Ansicht an, dass es sich bei den auf Grundlage des § 7 Abs. 2a Hs. 1 AtomG (1989) erlassenen Leitlinien um Verwaltungsvorschriften des Bundes an die Länder i. S. v. Art. 85 Abs. 2 S. 2 GG handele. Maßgeblich für das Bundesverfassungsgericht waren dabei zwei Kriterien: die interne Rechtsverbindlichkeit und die einseitige Vorgabe des Bundes an die Länder.729 Zugleich betonte es noch einmal die föderative Bedeutung der Regelungen des Art. 84 Abs. 2 GG sowie des Art. 85 Abs. 2 GG730. Im Ergebnis hielt das Bundesverfassungsgericht allerdings nicht die fehlende Zustimmung durch den Bundesrat für problematisch, sondern sah die Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 2 GG als nicht erfüllt. Art. 85 Abs. 2 GG erweitere die Eingriffsmöglichkeiten des Bundes im Bereich der Länderverwaltung als Ausdruck des föderativen Prinzips, über das sich der Bundesgesetzgeber nicht hinwegsetzen kann. So hätten die Leitlinien gerade nicht lediglich durch einen einzelnen Bundesminister erlassen werden dürfen, sondern, wie es Art. 85 Abs. 2 GG gerade vorsieht, durch das Kollegialorgan Bundesregierung mit Zustimmung durch den Bundesrat.731 d) Übertragung auf das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen Diese Entscheidung bestätigt exemplarisch, dass sich aus dem föderativen Prinzip, insbesondere auch mit Blick auf Art. 30, 83 GG, grundsätzlich ein einseitig imperativer Zugriff des Bundes auf die Verwaltungshoheit der Länder732 verbietet. Die restriktiv auszulegenden Ausnahmen im Rahmen der Verwaltungskompetenzen regeln allerdings auch gerade nur diesen Fall des unilateralen Zugriffs. Das Ver727

BVerfGE 100, 249 = BVerfG NVwZ 1999, S. 977 f. BVerfGE 100, 249 = BVerfG NVwZ 1999, S. 977 f. 729 BVerfGE 100, 249 =BVerfG NVwZ 1999, S. 977 f. 730 Dazu auch v. Danwitz, DÖV 2001, S. 353/355. 731 BVerfGE 100, 249 =BVerfG NVwZ 1999, S. 977 f. und zugleich Abkehr von der Entscheidung BVerfGE 26, 338/399. 732 Barschel, Die Staatsqualität der deutschen Länder, 1982, S. 249. Vor diesem Hintergrund zum zulässigen Anwendungsbereich von Verwaltungsabkommen Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 215 f. 728

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waltungsabkommen als grundsätzlicher Ausdruck kooperativen Verhaltens zwischen Bund und Ländern stellt ein multilaterales und auf Konsens ausgerichtetes Instrument dar, welches in besonderer Weise dem föderativen Prinzip entspricht. Es ist damit milderes Mittel gegenüber den verfassungsrechtlich vorgesehenen Ingerenzrechten des Bundes.733 Einer föderalen Absicherung, vergleichbar mit den Regelungen der Art. 84 Abs. 2 GG sowie Art. 85 Abs. 2 GG bedarf es hier gerade nicht. IV. Inhaltliche Reichweite Auch wenn durch die Bezugnahme auf den Bereich der originären Kompetenz der Exekutive grundsätzlich die Abgrenzung zur parlamentarischen Funktion klargestellt werden soll, kann sich dennoch im Bereich der Verwaltungsvorschriften und damit wiederum korrespondierend für die Verwaltungsabkommen die Frage nach dem Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage stellen; dies betrifft solche Verwaltungsvorschriften, denen zumindest teilweise eine (unmittelbare) Außenwirkung zugesprochen wird, was insbesondere im Rahmen der sog. normenkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften immer wieder diskutiert wurde734. Die inhaltliche Reichweite der hier interessierenden Fallgruppe von Verwaltungsabkommen ist maßgeblich von der Differenzierung von Innen- und Außenwirkung abhängig, welche wiederum von der Funktionszuordnung zwischen Parlament und Exekutive abhängt. 1. Autonome Rechtsetzung und Vorbehalt des Gesetzes Die Reichweite exekutiver Rechtsetzungsbefugnis, bezogen auf außenwirksame Rechtsetzung, ist seit jeher umstritten. Ausgangspunkt der wissenschaftlichen Auseinandersetzung ist die Frage, inwieweit insbesondere Art. 80 GG der Exekutive eine Grenze in Bezug auf außenwirksame Rechtsetzung zieht und wird vor allem im Rahmen der Existenz und Wirkung normativer Verwaltungsvorschriften diskutiert.735 Das Verordnungsrecht ist einerseits Teil der originären Rechtsetzungsbefugnis der Exekutive, steht andererseits aber unter dem sich aus Art. 80 Abs. 1 GG ergebenden Vorbehalt des Gesetzes. Teilweise wird daher angenommen, dass über 733 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 221; vgl. auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/21; Kölble, DÖV 1960, S. 650/658; kritisch hingegen Blümel, AöR 93 (1968), S. 200/226 ff. 734 Vgl. dazu insbesondere Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 78 ff.; Erbguth, DVBl. 1989, S. 473 ff.; Erichsen, Verwaltungsvorschriften als Steuerungsnormen und Rechtsquellen, in: FS Kruse, 2001, S. 39 ff.; Gerhardt, NJW 1989, S. 2233 ff.; Jachmann, Die Verwaltung 28 (1995), S. 17 ff.; Krebs, VerwArch 70 (1979), S. 259 ff.; Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 84/90 ff. Vgl. bereits zur früheren Diskussion Ossenbühl, AöR 92 (1967), S. 1/25 ff. 735 Vgl. dazu insbesondere Jachmann, Die Verwaltung 28 (1995), S. 17/22 ff.; Erichsen, Verwaltungsvorschriften als Steuerungsnormen und Rechtsquellen, in: FS Kruse, 2001, S. 39/ 50 ff.

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den Anwendungsbereich des Art. 80 GG hinaus eine außenwirksame Rechtsetzung durch die Exekutive damit ausgeschlossen ist.736 Nach anderer Ansicht steht Art. 80 GG gerade nicht einem originären Rechtsetzungsrecht der Exekutive entgegen.737 Art. 80 Abs. 1 GG diene insbesondere dazu, dass das Parlament sich seiner gesetzgeberischen Aufgaben nicht entledigen dürfe, führe aber nicht zu einer ausschließlichen Zuordnung des Rechtsetzungsrechts an das Parlament.738 So wird zum Teil damit der Exekutive das Recht auch zu außenwirksamen Verwaltungsvorschriften zugesprochen.739 Soweit der Ansicht gefolgt wird, dass der Exekutive auch ein Recht zum Erlass von Verwaltungsvorschriften mit (unmittelbarer) Außenwirksamkeit zu stehe, so stellt sich jedoch die anschließende Frage, woraus sich die grundsätzliche Ermächtigung hierfür gibt. Die Zulässigkeit zum Erlass von Verwaltungsvorschriften abgeleitet aus dem Funktionenbereich der Exekutive740 oder aber aus der Organisationsgewalt741 wird zum Teil nicht als hinreichende alleinige Grundlage für die Möglichkeit außenwirksamer Verwaltungsvorschriften anerkannt.742 Daher wird unter anderem argumentiert, dass sich für diesen Fall die Wirkkraft nach außen nicht unmittelbar aus der Verwaltungsvorschrift ergeben kann, sondern jedenfalls hier eine spezielle Rechtsgrundlage erforderlich ist.743 Die Vertiefung dieses Problems würde nach der Zielsetzung dieser Arbeit zu weit führen. Maßgeblich für den Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ist an dieser Stelle, dass, soweit man zu einer Anerkennung auch außenwirksamer Verwaltungsvorschriften kommt, was aus der rein praktischen Handhabung zumindest naheliegt, und soweit diese Verwaltungsvorschriften auch von einer parlamentarischen Rechtsgrundlage abhängig sind, diese Kategorie der administrativen Regelung dann nicht dem Kernbereich der gubernativen Kooperationshoheit zuzuordnen wäre, sondern vielmehr auch den Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft parlamen736 So insbesondere: Schenke, DÖV 1977, S. 27/29; Oldiges, NJW 1984, S. 1927/1930; Maurer, VVDStRL 43 (1985), S. 137/161 ff.; Breuer, NVwZ 1989, S. 104/112. Vgl. auch Krebs, VerwArch 70 (1979), S. 259/264; Hill, NVwZ 1989, S. 401/405; siehe dazu auch H. Klein, Rechtsqualität und Rechtswirkung von Verwaltungsnormen, in: FG Forsthoff, 1967, S. 171; vgl. auch Bock, JA 2000, S. 390/393. 737 Vgl. dazu und zur Problematik insgesamt auch Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 91 ff. 738 Gerhardt, NJW 1989, S. 2233/2237. 739 Vgl. hierzu insbesondere K. Vogel, VVDStRL 24 (1966), S. 125/164 f. 740 Krebs, VerwArch 70 (1979), S. 259/265. 741 Vgl. insbesondere Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 78 ff.; Trips, Das Verfahren der exekutiven Rechtsetzung, 2006, S. 85; Ossenbühl, in: HdbdStR, Bd. V, § 104, Rn. 76. 742 Erbguth, DVBl. 1989, S. 473/479 f. 743 Dies wird vor allem für den Bereich der sogenannten normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften diskutiert, vgl. dazu Ossenbühl, in: HdbdStR, Bd. V, § 104, Rn. 78; vgl. dazu kritisch Jachmann, Die Verwaltung 28 (1995), S. 17/24 f.

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

tarischer Delegation unterfallen würde. Eine inhaltliche Begrenzung erfährt ein solches Bund-Länder-Verwaltungsabkommen damit wieder durch den Vorbehalt des Gesetzes. 2. Exekutiver Kernbereich Der maßgebliche Kernbereich exekutiver Aufgaben lässt sich in Bezug auf das Verwaltungsabkommen damit maßgeblich durch die Verwaltungsvorschriften inhaltlich zusammenfassen, welche grundsätzlich dem Anwendungsbereich der Art. 84 Abs. 2 GG sowie Art. 85 Abs. 2 GG unterfallen. Strittig ist hier im Detail insbesondere die Fallgruppe außenwirksamer Verwaltungsvorschriften, deren Zulässigkeit teilweise abgelehnt, teilweise anerkannt wird, wobei die Anerkennung von manchen von der Voraussetzung einer entsprechenden Rechtsgrundlage abhängig gemacht wird (vgl. bereits oben). Soweit der organisationrechtliche Gesetzesvorbehalt nicht greift, fallen in diesen Bereich der zulässigen Bund-Länder-Verwaltungsabkommen damit insbesondere Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, also insbesondere die interne Organisation. Der exekutive Kernbereich ist mithin Auffangbecken für diejenigen Regelungen, welche weder den beiden ersten Fallgruppen der Verwaltungsabkommen unterfallen noch gänzlich dem Parlament vorbehalten sind. V. Keine besonderen Wirksamkeitsvoraussetzungen Im Gegensatz zu Verwaltungsabkommen kraft verfassungsrechtlichen Auftrags sowie parlamentarischer Delegation ergeben sich für Verwaltungsabkommen kraft gubanativer Kooperationshoheit keine besonderen, sich aus rechtsstaatlichen oder bundesstaatlichen Erwägungen ergebenen Wirksamkeitsanforderungen. Indem die Regierung gerade im Rahmen ihres originären Kompetenzbereichs handelt und damit eine parlamentarische Kontrolle hier weniger zu berücksichtigen ist, ist einzig maßgeblich, dass – parallel zu den nicht konsensual vereinbarten, „einfachen“ Verwaltungsvorschriften – eine Bekanntgabe744 an die jeweils ausführende Stelle. Freilich ließen sich an dieser Stelle die in der Literatur bereits immer wieder aufgegriffenen Argumente für eine Veröffentlichung anführen.745 Im Vergleich ist eine Veröffentlichung aber in diesem Fall dennoch weniger zwingend als in den anderen beiden genannten Fallgruppen.

744

Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 53. Vgl. zu dieser Problematik z. B. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14, Rn. 866. 745

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VI. Ergebnis Die Fallgruppe der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit bildet einerseits gerade den Bereich der Bund-Länder-Kooperation ab, der als Kernbereich der Exekutive umschrieben werden kann, ist andererseits im Ergebnis aber nur schwer positiv zu bestimmen. Durch die Vergleichbarkeit von Verwaltungsabkommen und Verwaltungsvorschriften als wesentliches Handlungsinstrumentarium der Exekutive können letztere aber gerade als Grundlage und Orientierungspunkt der inhaltlich zulässigen Ausgestaltung von Verwaltungsabkommen dienen.746 Die föderative Absicherung aufgrund des einseitig hoheitlichen Zugriffs des Bundes auf die Länder bei dem Erlass von Verwaltungsvorschriften durch Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 85 Abs. 2 GG wird im Rahmen von Verwaltungsabkommen durch das Erfordernis einer konsensualen Vereinbarung gewährleistet. Die inhaltliche Reichweite der hier grundsätzlich zulässigen Abkommen richtet sich parallel zu den Verwaltungsvorschriften nach dem der Exekutive originär zustehenden Regelungsbereich.

E. Verfassungsrechtliche Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen Wie gezeigt, ist das Grundgesetz generell auf eine innerstaatliche Kooperation ausgerichtet. Dabei ergibt sich die Kompetenz der Regierung zum Abschluss von Verwaltungsabkommen zum Teil explizit aus der Verfassung und ist insoweit Ausdruck ihrer originären Staatsaufgabe – zum Teil folgt sie aber auch aus einer parlamentarischen Ermächtigung. Im Folgenden müssen insoweit die verfassungsrechtlichen Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen festgelegt werden. Gewisse Grenzen wurden bereits im Rahmen der speziellen verfassungsrechtlichen Regelungen aufgezeigt,747 die sich ggf. auch als verallgemeinerungsfähige Grundsätze fruchtbar machen lassen. Teilweise lassen sich die Fragen der Zulässigkeit und Grenzen von Verwaltungsabkommen auch nicht strikt voneinander trennen. Manche bereits angerissenen Punkte sollen somit hier noch einmal zusammenfassend aufgegriffen werden. Analog zur aufgeworfenen These im Rahmen der Zulässigkeit748 stellt sich auch im Rahmen der Grenzen die Frage einer Akzessorietät von Legitimation und Wirksamkeit des Verwaltungsabkommens. Bedeutung hat diese Frage vor allem für den Fall der Kollision von Gesetz und Vertrag. Bei Annahme einer strengen Akzessorietät von Vertragsinhalt und Grenzen würde dies bedeuten, dass ein dem Verwaltungsabkommen widersprechendes Gesetz stets zur Unwirksamkeit des 746 Vgl. hierzu auch die Ausführungen von Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 219 ff. 747 Zusammengefasst in § 6 A. III. 3. 748 Vgl. § 6 C. I. 3.

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Vertrages führen würde. Im Folgenden ist daher in besonderer Weise auch auf die Frage des Vorrangs des Gesetzes und die Bedeutung im Rahmen der Bund-LänderVerwaltungsabkommen einzugehen.749 Von Bedeutung sind insbesondere weiterhin die bereits zuvor schon aufgeworfenen Wirkdimensionen von Gewaltenteilungsprinzip und Bundesstaatsprinzip, freilich aber auch das Demokratieprinzip. I. Gewaltenteilungsprinzip Durch die dieser Arbeit zugrunde gelegte Differenzierung von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen, nachdem es gerade auf die Frage ankommt, ob die Vertragsdurchsetzung mit (dann Staatsvertrag) oder ohne gesetzgebende Körperschaft (dann Verwaltungsabkommen) möglich ist, ist das Gewaltenteilungsprinzip aus Art. 20 Abs. 2 GG nicht nur im Rahmen der Zulässigkeit, sondern auch als Maßstab der allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen zu berücksichtigen. 1. Verhältnis von Vertrag und Gesetz Indem die Zulässigkeit eines Verwaltungsabkommens jedenfalls in bestimmten Fällen von einer gesetzlichen Ermächtigung abhängig ist, steht im Mittelpunkt der verfassungsrechtlichen Grenzen vor allem die Frage nach dem Verhältnis von Vertrag und Gesetz: Wie ist damit umzugehen, wenn ein Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit geschlossen wurde, aber in der Folge der Gesetzgeber in relevanter Weise die rechtliche Grundlage dieses Verwaltungsabkommens ändert? Mehr noch: Wie liegt der Fall, wenn der Gesetzgeber durch Delegation eine Befugnis zu Verwaltungsabkommen eingeräumt hat und nach Abschluss eines entsprechenden Vertrags diese Grundlage aufhebt oder ändert? Wie sich dieser Umstand auf die Wirkung des Verwaltungsabkommens auswirkt, ist also zu klären. Das Verhältnis von Vertrag und Gesetz wurde zwar in der Vergangenheit in der Literatur immer mal wieder aufgeworfen.750 Die Diskussionen wurden dabei häufig sehr allgemein geführt und bezogen sich im Bereich der Kooperation vor allem auf Staatsverträge751. Im Ergebnis sieht die wohl noch bis heute herrschende Lehre einen

749 Zum Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes im Kontext der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen vgl. auch Kölble, DÖV 1960, S. 650/656 f. 750 Vgl. hier insbesondere die Darstellungen der einzelnen Ansichten, auch bereits zur Reichsverfassung sowie zur Weimarer Verfassung bei E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 19 ff. 751 Grawert setzt sich neben Bauer als einer der wenigen insbesondere auch mit der Kollision von Verwaltungsabkommen und Gesetz auseinander, vgl. Verwaltungsabkommen, 1967, S. 125 ff.

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grundsätzlichen Vorrang eines vertragswidrigen Gesetzes gegenüber dem Vertrag.752 Als vorherrschendes Argument aus der Zeit der Weimarer Verfassung, in der das Problem vor allem erörtert wurde, kann vor allem die „Konsumtionstheorie“753 gesehen werden: Danach wird ein Vertrag vom entsprechenden Ausführungsgesetz konsumiert, d. h. die rechtliche Wirkung ergibt sich allein aus der Ausführung des Vertrags durch Gesetz aber nicht durch den Vertrag selbst.754 Für den Bereich der Regierungskooperation wurde hingegen – aufgrund des vor allem im völkerrechtlichen Rechtsverkehr geltenden Grundsatzes – bereits von keiner Rechtsverbindlichkeit ausgegangen,755 womit sich kein echter Kollisionsfall in dieser Konstellation ergeben würde. Dagegen gibt es jedenfalls auch vereinzelte Stimmen in der Literatur, die das Verhältnis von Vertrag und Gesetz deutlich differenzierter betrachten und grundsätzlich von einem Nebeneinander von Vertrag und Gesetz ausgehen.756 Teilweise wird vertreten, dass ein Gesetz, welches einem Vertrag widerspricht, vielmehr ein Kündigungsrecht auslösen kann, aber zunächst an der materiellen Bestandskraft der Verträge nichts ändert.757 Eine grundsätzliche Vorrangstellung wird dem Gesetz damit nach dieser Ansicht nicht eingeräumt und zudem wird auch erkannt, das zwischen unterschiedlichen Vertragsarten differenziert werden muss758. Auch nach hier vertretener Ansicht ist das Verhältnis von Vertrag und Gesetz entsprechend zu beurteilen. Insbesondere aufgrund der Rechtsverbindlichkeit von Verwaltungsabkommen sowie der unterschiedlichen Legitimationsgrundlagen stellt sich die Frage des Verhältnisses von Vertrag und Gesetz in besonderer Weise.

752 Dazu insbesondere E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 25 f. (zum Bonner Grundgesetz) mit Verweis u. a. auf Reudink, Das Recht der deutschen Länder zum Abschluss von Staatsverträgen, 1954, S. 85 und v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz 2. Aufl. 1957, Anm. III 3 d zu Art. 20 GG, sowie H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 137 ff. 753 E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 24. 754 So insbesondere Ficker, Vertragliche Beziehungen zwischen Gesamtstaat und Einzelstaat im Deutschen Reich, 1926, S. 169 ff.; vgl. auch Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht Bd. I, 1922, S. 15 f.; vgl. insbesondere auch die Darstellung bei E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 23 f. 755 Vgl. so insbesondere Triepel, ZfP 14 (1925), S. 193/213 f. 756 So insbesondere E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 32 ff., v. a. S. 37 und 79 mit Verweis auf die diese Ansicht stützende Literatur und Rechtsprechung auf S. 27 ff. 757 E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 132 ff. (in Bezug auf das Verwaltungsabkommen), S. 143 f. Insoweit wird dies durch die Anerkennung des Grundsatzes clausula rebus sic stantibus klargestellt. Dies ist allerdings von der Frage zu trennen, was sich automatisch aus der veränderten Rechtslage für die Bindungswirkung des Verwaltungsabkommens ergibt. Ebenfalls für ein Kündigungsrecht und gegen eine abgeschwächte Bindungswirkung Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 216 ff. 758 Vgl. E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 132 ff.; vgl. zur Differenzierung bei Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen auch H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 134 ff.

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2. Vorrang des Gesetzes Ausgangspunkt für die Lösung eines Kollisionsfalles zwischen Vertrag und Gesetz ist der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes. Bedeutung erlangt dieser Grundsatz immer dann, wenn es zu einem Widerspruch von Gesetz und untergesetzlicher Willensäußerung kommt.759 Um einen solchen handelt es sich auch bei dem Aufeinandertreffen eines Verwaltungsabkommens und einem diesem Verwaltungsabkommen widersprechenden Gesetz.760 a) Grundsätzliche Bedeutung innerhalb der Normenhierarchie Der Vorrang des Gesetzes stellt eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips dar und richtet sich insbesondere an die Verwaltung (Bindung an das Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG)761.762 Zum einen ergibt sich das Erfordernis der Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung.763 Zum anderen stellt der Vorrang des Gesetzes eine Kollisionsregel764 bzw. eine Rangordnungsregel765 dar: Rechtsakte, die dem Rang nach unter dem parlamentarischen Gesetz liegen, dürfen diesem grundsätzlich nicht widersprechen.766 Dieses Rangordnungsverhältnis entstammt dem jedenfalls ursprünglichen Verständnis der Normenhierarchie, dass auf Grund der unmittelbaren demokratische Legitimation des Parlamentes767 Gesetze als dessen Rechtsakte hierarchisch grundsätzlich über exekutiven Rechtsakten stehen. Die vollziehende Gewalt ist damit grundsätzlich in besonderer Weise durch das Verbot des Verstoßes gegen höherrangige Rechtssätze gebunden.768 Der Gesetzesvorrang wird daher in diesem Kontext auch als „negative Gesetzmäßigkeit“769 bezeichnet.

759 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 9; Scheuner, DÖV 1969, S. 585/591; vgl. auch BVerfGE 40, 237 = BVerfG NJW 1976, S. 34. 760 Dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 170 f. 761 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 1. 762 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 100, Rn. 4; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 68. 763 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 73. 764 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 73; vgl. auch SchulzeFielitz, in: Dreier GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 83. 765 H.-D. Horn, Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung, 1999, S. 23; vgl. auch Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 1. 766 H.-D. Horn, Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung, 1999, S. 23; vgl. auch Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 1; Lassahn, Rechtsprechung und Parlamentsgesetz, 2017, S. 29 f. 767 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 72; vgl. insbesondere auch Stern, Staatsrecht Bd. I, § 20, S. 802. 768 Stern, Staatsrecht Bd. I, § 20, S. 803; vgl. auch Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 1. 769 H.-D. Horn, Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung, 1999, S. 22 m. w. N. in Fn. 7.

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Aus dem Vorrang des Gesetzes ergibt sich damit grundsätzlich zweierlei, ein Anwendungsgebot sowie ein Abweichungsverbot770. Zum einen besteht ein Anwendungsgebot im Sinne eines Erfordernisses des Vollzugs von Gesetzen, was grundsätzlich so weit reicht, dass auch nichtige Gesetze jedenfalls im Zweifel solange vollzogen werden müssen, bis es zu einer gerichtlichen Entscheidung kommt.771 Zum anderen fungiert der Gesetzesvorrang gleichzeitig als Grenze in Form eines Abweichungsverbotes.772 Von einem parlamentarischen Gesetz darf grundsätzlich nur dann abgewichen werden, wenn es das Gesetz selbst durch entsprechende Vorgaben zulässt.773 Die Rechtsfolge bei einem Verstoß gegen den Vorrang des Gesetzes ist grundsätzlich maßgeblich vom Kollisionsfall abhängig. Verwaltungsakte sind beispielsweise grundsätzlich wirksam, aber anfechtbar; gesetzeswidrige Normen, wie insbesondere Rechtsverordnungen, sind grundsätzlich nichtig.774 b) Kollision von Verwaltungsabkommen und Gesetz Eine Kollision von Verwaltungsabkommen und Gesetz kommt im Bund-LänderVerhältnis vor allem dann in Betracht, wenn eine bundesgesetzliche Regelung inhaltlich einer solchen Bund-Länder-Vereinbarung widerspricht. aa) Bindungswirkung und Umsetzung völkerrechtlicher Verträge Bevor dieser Kollisionsfall mit Hilfe der Vorrangregelung aus Art. 20 Abs. 3 GG aufgelöst wird, lohnt ein Blick darauf, wie ein Kollisionsfall im Völkervertragsrecht behandelt wird. Soweit Staaten an dieser Vereinbarung beteiligt sind, kann ein solcher Konfliktfall grundsätzlich mit Hilfe des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVRK) gelöst werden. Aus Art. 26, 27 und 46 WVRK ergibt sich eindeutig, dass Verstöße gegen innerstaatliche Regelungen grundsätzlich nicht zum Entfall der vertraglichen Bindungswirkung führen. Es gilt der Grundsatz pacta sunt servanda; insbesondere kann ein Staat sich grundsätzlich auch nicht auf den Verstoß gegen eine nach innerstaatlichem Recht erforderliche Beteiligung eines Organs berufen.775 Sofern nichts anderes bestimmt ist, tritt die Bindungswirkung je 770 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 4; H.-D. Horn, Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung, 1999, S. 26; Gusy, JuS 19383, S. 189/191. 771 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 5; H.-D. Horn, Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung, 1999, S. 26 f. 772 Dazu vgl. Scheuner, DÖV 1969, S. 585 ff., insb. S. 591 f.; Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 6. 773 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 7. 774 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 10; vgl. dazu auch Remmert, in: Erichsen/ Ehlers, § 17, Rn. 8, 9. 775 Vgl. dazu Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 76; zur Trennung der Geltung und Anwendbarkeit vgl. insbesondere auch Bleckmann, Begriff und Kriterien der innerstaatlichen Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge, 1970.

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nachdem, ob es sich um einen bilateralen oder multilateralen Vertrag handelt, bereits mit Austausch bzw. Hinterlegung der Vertragsurkunde ein.776 Die Bedeutung dieser Bindungswirkung ist allerdings strittig.777 Teilweise wird diese Bindungswirkung durch das so entstandene Völkervertragsrecht als für eine unmittelbare Anwendung durch die Vertragsparteien ausreichend erachtet.778 Teilweise wird hingegen ein Umsetzungsakt als zwingend vorausgesetzt, damit der Vertragsinhalt auch tatsächlich umgesetzt werden kann.779 Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf es grundsätzlich eines Transformationsgesetzes,780 welches gleichzeitig den Anwendungsbefehl für die innerstaatliche Umsetzung enthält.781 Im Völkervertragsrecht muss damit das Verhältnis von Vertrag und Gesetz davon abhängig gemacht werden, ob es um die „bloße“ rechtliche Bindungswirkung oder die tatsächliche Anwendbarkeit der Norm geht. Die rechtliche Bindungswirkung entfällt grundsätzlich nicht allein dadurch, weil ein innerstaatliches Gesetz entgegensteht. Vielmehr ist der Grundsatz pacta sunt servanda zu beachten. bb) Der Grundsatz „pacta sunt servanda“ im innerbundesstaatlichen Kontext Auch im innerstaatlichen Rechtsverkehr zwischen Bund und Ländern wird der Grundsatz pacta sunt servanda als ergänzende Regelung jedenfalls teilweise angenommen.782 Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in der Entscheidung zur Frage der Verbindlichkeit des Staatsvertrags zwischen Bayern und Coburg vom 14. 2. 1920 klargestellt, dass jedenfalls im staatsvertraglichen Verhältnis der Bundesländer von dem Grundsatz pacta sunt servanda als allgemeinen Rechtssatz auszugehen ist.783 Das Bundesverwaltungsgericht sieht diesen Grundsatz ebenfalls als jedenfalls für das Staatsvertragsrecht geltenden ungeschriebenen Bestandteil des Bundesverfas776

Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 76. Zum Streit ausführlich u. a. Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 173 ff. 778 Sog. Adoptions- bzw. Inkorporationslehre; vgl. dazu insbesondere Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967; vgl. auch Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 175. 779 Dieser Ansatz geht in die Richtung der oben angesprochenen „Konsumtionstheorie“, welche auch für den innerstaatlichen Bereich allein den Umsetzungsakt als maßgeblich für die Umsetzung des Vertragsinhalts erachtet. Vgl. so insbesondere für das Völkervertragsrecht: sog. „Transformationslehre“, welche maßgeblich durch Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, 1899, geprägt wurde. Vgl. dazu Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 59, Rn. 174; vgl. auch Zuleeg, JA 1983, S. 1 ff. 780 Vgl. BVerfGE 29, 349 =BVerfG BeckRS 1970, 104634; BVerfGE 118, 244 =BVerfG NVwZ 2007, S. 1039/1040; vgl. zum Ganzen auch Wolfrum, VVDStRL 56 (1997), S. 38/45 (Fn. 32). 781 BVerfGE 104, 151 =BVerfG NJW 2002, S. 1559/1563. 782 So insb. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat) mit Verweis auf BVerwGE 50, 137; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 286 mit Verweis auf BVerfGE 34, 216; krit.: Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 127 f. 783 BVerfGE 34, 216 =BVerfG NJW 1973, S. 609/610. 777

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sungsrechts.784 Schließlich stellt auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof für das Verhältnis der Länder untereinander fest, dass der Grundsatz pacta sunt servanda als allgemeiner Rechtssatz zu berücksichtigen ist. Insbesondere folge aus der verfassungsrechtlichen Anerkennung des Rechts zum Abschluss von Länderstaatsverträgen auch die Verpflichtung, die vertraglichen Abmachungen einzuhalten und auf den Erlass abweichender landesrechtlicher Regelungen zu verzichten.785 Für das Verhältnis von Bund und Ländern im Rahmen der Kooperation durch Verwaltungsabkommen kann im Ausgangspunkt nichts anderes gelten. Das Kooperationsrecht wird maßgeblich durch das Grundgesetz als den die Beziehung von Bund und Ländern regelnden Maßstab geprägt. Die Kooperation von Bund und Ländern durch die Regierung ist Ausdruck dieser besonderen föderalen Beziehung. Sie erfolgt gerade nicht nur durch unverbindliche Absprachen, sondern zeigt sich vor allem – auch in der jahrzehntelangen Praxis – durch den Abschluss verbindlicher Verträge. Aus der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen sowie dem das Bund-Länder-Verhältnis maßgeblich prägenden Bundesstaatsprinzip ergibt sich daher der auch für das innerstaatliche Verwaltungsabkommen zunächst grundsätzlich geltende Grundsatz pacta sunt servanda. cc) Bindungswirkung innerstaatlicher Bund-Länder-Verwaltungsabkommen Für die Klärung der Frage, wie sich ein einem Verwaltungsabkommen widersprechendes Gesetz oder nachträglich wegfallendes (zum Abschluss ermächtigendes) Gesetz auf die (weitere) Bindungswirkung innerstaatlicher Bund-Länder-Verwaltungsabkommen auswirkt, muss das Verhältnis vom Vorrang des Gesetzes mit dem allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz pacta sunt servanda untersucht werden. Dabei ist zunächst klarzustellen, dass die Beurteilung des Verhältnisses von Verwaltungsabkommen und Gesetz nicht identisch beurteilt werden kann, wie die Frage des Verhältnisses von Gesetz und Staatsvertrag786. Damit ein Staatsvertrag auch die ihm zugewiesene Wirkung entfalten kann, bedarf es – wie bereits mehrfach dargelegt – eines zweistufigen Verfahrens: Vertragsschluss und Zustimmungsakt. Erst durch den Zustimmungsakt kann der Inhalt des Vertrages in Bundes- oder Landesrecht transformiert werden.787 Hier stellt sich die Frage, ob gleichwohl durch den vorherigen Vertragsschluss eine Bindungswirkung eintreten kann. Verwaltungsabkommen binden jedoch grundsätzlich unmittelbar und unabhängig von weiteren Akten die Vertragsparteien. Lediglich im Falle der normativen Verwaltungsabkommen, die den Erlass einer Rechtsverordnung nach sich ziehen können, tritt ein zusätzlicher „Transformationsakt“ hinzu, der aber nicht von der weiteren Mitwirkung der Parlamente abhängig ist. 784

BVerwGE 50, 137 =BVerwG NJW 1977, S. 66/68. BayVerfGH, vom 17. 07. 2017 – Vf. 9-VII-15 – juris, Rn. 75. 786 Vgl. zu diesem Verhältnis Gundel, BayVBl. 2018, S. 653/656 f. mit Hinweisen zur Rechtsprechung; ders., DÖV 2017, S. 15/20. 787 Gundel, BayVBl. 2018, S. 653/656. 785

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Im Ausgangspunkt ist hier der allgemeine verfassungsrechtliche Rahmen maßgeblich, der die Beziehungen zwischen Bund und Ländern regelt; von der Existenz einer Rechtsebene, welche zwischen Bund und Ländern liegt, wird in dieser Arbeit gerade nicht ausgegangen. Deshalb wurde bereits für die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen festgestellt, dass der Legitimationsgrund für den Abschluss eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens abhängig ist vom Vertragsinhalt (Akzessorietät). Grund hierfür ist insbesondere der Vorbehalt des Gesetzes; soweit für die Umsetzung eines Vertragsinhalts die Mitwirkung des Parlaments durch vorherige Legitimation der Regierung erforderlich ist, ergibt sich dieses Delegationserfordernis auch für den Abschluss des Verwaltungsabkommens. Hier ist damit also nicht zwischen Bindungswirkung und Umsetzung zu differenzieren, sondern zwischen der Kompetenz zum Abschluss und der rechtlichen Bindungswirkung, die beim Verwaltungsabkommen immer durch Entscheidung von der Regierung abhängig ist (Differenzierung von Tatbestand und Rechtsfolge788). Anknüpfend an den Gedanken der Akzessorietät, wie er für die Frage der Zulässigkeit unter § 6 C. I. 3. hergeleitet wurde, könnte man den Gedanken der Abhängigkeit von Vertragsinhalt und Legitimationsgrundlage in der Weise weiterdenken, dass mit Änderung oder Wegfall eines zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens ermächtigenden Gesetzes die Legitimation des Vertrags entfällt und damit im Sinne des Vorrangs des Gesetzes dem geänderten und dem Vertrag widersprechenden Gesetz Vorrangwirkung zukommt bzw. mit Wegfall der gesetzlichen Ermächtigung das Verwaltungsabkommen auch insoweit keine Wirkung mehr entfalten kann.789 Diese Annahme würde aber den – wie soeben dargelegt – nach einhelliger landes- und bundesverfassungsrechtlicher Rechtsprechung sowie oberster Verwaltungsrechtsprechung anerkannten, auch im innerstaatlichen Vertragsrecht geltenden Grundsatz pacta sunt servanda völlig ausblenden. Sowohl die grundgesetzliche Kompetenzordnung als auch das Bundesstaatsprinzip sind Ausdruck der Möglichkeit konsensualer Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern. Verwaltungsabkommen stellen rechtsverbindliche Vereinbarungen dar, deren Rang im Rahmen der Normenhierarchie zwar grundsätzlich, egal ob administrative oder normative Regelung, unterhalb eines parlamentarischen Gesetzes liegen – Gedanke der Vorrangregelung –, die Rechtsverbindlichkeit führt aber auch zu einer Bestandskraft790, hervorgerufen durch die Willensbetätigung der Exekutiven, welche nicht ohne Weiteres durch ein parlamentarisches Gesetz beseitigt werden kann. Diesem Gedanken trägt gerade die Anerkennung des allgemeines Rechtsgrundsatzes pacta sunt servanda Rechnung. 788

§ 3 D. III., § 6 C. I. 2. Ein bereits vor Abschluss eines Verwaltungsabkommens bestehendes Gesetz, was dem Vertrag widerspricht, ist hingegen grundsätzlich vorrangig, sodass insoweit der Abschluss eines diesem Vertrag widersprechenden Verwaltungsabkommens unzulässig wäre, Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 170. 790 Vgl. hierzu insbesondere E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 123 ff. 789

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Die Besonderheit im Rahmen des Abschlusses innerstaatlicher Verwaltungsabkommen liegt darin, dass der zulässige Regelungsbereich sich unmittelbar aus den originären Kompetenzen der Regierung ergeben kann (Verwaltungsabkommen kraft originärer, gubernativer Kooperationshoheit), andererseits aber auch durch parlamentarische Delegation erfolgen kann. Somit muss auch im Rahmen des Verhältnisses von Verwaltungsabkommen und Gesetz danach differenziert werden, ob die Regierung den Vertrag innerhalb ihrer originären Kompetenzen abgeschlossen hat (Fall 1) oder aber ihr die Möglichkeit durch entsprechendes Gesetz erst eröffnet wurde (Fall 2): Fall 1: Das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen enthält allein administrative Regelungen, die in den originären Kompetenzbereich der Exekutive fällt, sodass es für den Abschluss eines Verwaltungsabkommens keiner parlamentarischen Delegation bedarf. Zwar dürfen auch Verwaltungsvorschriften nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.791 Soweit aber ein Verwaltungsabkommen mit dem Inhalt einer Verwaltungsvorschrift zunächst rechtmäßig vereinbart wurde und erst im Nachhinein ein diesem Abkommen widersprechendes Gesetz erlassen wurde, bleibt der Vertrag nach dem Grundsatz pacta sunt servanda grundsätzlich wirksam.792 Die Regierung durfte im Rahmen ihrer Kompetenzen den Vertrag ursprünglich schließen, insbesondere bedurfte sie keiner Ermächtigung. Der spätere Zugriff des Parlaments auf den von der Regierung durch Verwaltungsabkommen geregelten Bereich kann sich daher nur für die Zukunft auswirken. Der Vorrang des Gesetzes greift hier nur insoweit, dass zukünftige – konsensual vereinbarte – Verwaltungsvorschriften unzulässig wären. Fall 2: Das Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern beruht auf einer (erforderlichen) gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.793 Während der Vertragslaufzeit wird diese Ermächtigungsgrundlage geändert oder tritt außer Kraft. Hier stellt sich nun die Frage, ob aufgrund der Vorrangregelung die rechtliche Bindungswirkung automatisch wegfällt oder wie in Fall 1 der Grundsatz pacta sunt servanda greift. Bei dem hier geschilderten Fall besteht – insbesondere auch im Vergleich zu den Erörterungen im Völkerrechtsverkehr, die sich zumeist vor allem auf Staatsverträge beziehen – die Besonderheit, dass durch die Delegation die Entscheidungshoheit über das „ob“ und im Rahmen der Delegation auch das „wie“ grundsätzlich gleichwohl bei den Regierungen liegt. Dennoch besteht hier im Vergleich zu Fall 1 gerade der wesentliche Unterschied darin, dass erst mit erfolgter parlamentarischer Ermächtigung überhaupt eine Handlungskompetenz der Regie791

Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14, Rn. 865. Vgl. hier die in eine ähnliche Richtung gehenden Erörterungen von E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 126 ff., der insbesondere auch auf die Bedeutung der Funktion der exekutiven Gewalt eingeht, sowie S. 134. Vgl. hier auch Schneider, DÖV 1957, S. 644/646; Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 47. 793 Auch E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 135 f. fasst sog. Verordnungsabkommen (§ 3 D. III.) zu den Verwaltungsabkommen. 792

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rungen entstanden ist. Hier ist bereits die Zulässigkeit des Abschlusses von der parlamentarischen Entscheidung abhängig bzw. jedenfalls vorgesteuert. Da es sich in diesem Fall um eine in konsensualer Weise ausgeübte Form der delegierten, exekutiven Rechtsetzungsbefugnis handelt, ist hier eine Parallele zum Erlass von Rechtsverordnungen zu ziehen, die mit Wegfall oder Änderung der gesetzlichen Ermächtigung grundsätzlich nichtig werden.794 Jedoch besteht hier der maßgebliche Unterschied, dass jedenfalls bei einer echten Kooperationsermächtigung – in Abgrenzung zu einer bloßen Verordnungsermächtigung –795 auch dem Gesetzgeber bereits klar sein muss, dass die den Vertrag schließenden Regierungen796 zumindest von einer hinreichenden, zur Umsetzung des gesetzlichen Kooperationstatbestands ausreichenden Vertragslaufzeit ausgehen durften. Sobald den Regierungen die Aufgabe übertragen wird, bestimmte Handlungen durch konsensuale Vereinbarungen auszuführen, dürfen die den Vertrag schließenden Parteien auch grundsätzlich auf den Bestand der Legitimationsgrundlage zur Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe vertrauen. Aber nicht nur im Verhältnis der Gewalten wird ein gewisses Vertrauen aufgebaut, sondern durch die Adressierung an Bund und Länder wird durch die Ermächtigungsgrundlage auch das bundesstaatliche Verhältnis angesprochen. Insoweit kann aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens gem. Art. 20 Abs. 1 GG abgeleitet werden, dass, insbesondere wenn der Bund eine Legitimation zur Kooperation in Form von Verwaltungsabkommen schafft, die beteiligten Länder grundsätzlich auch darauf vertrauen dürfen, dass – zumindest zur grundsätzlichen Zweckerreichung – das Vorhaben nicht durch eine Änderung der (bundes)gesetzlichen Lage konterkariert wird. Aus diesem Grund enthalten nach hier vertretener Auffassung jedenfalls ausdrückliche Kooperationsermächtigungen, die im Gegensatz zu Verordnungsermächtigungen gerade die Aufgabenerfüllung in konsensualer Form regeln, damit eine gewisse, der Delegationsregelung bereits immanente, anerkannte Mindestlaufzeit zur Durchsetzung der Vereinbarung. Insoweit ist hier, wenn auch zeitlich begrenzt, der Grundsatz pacta sunt servanda zumindest für die in der Praxis üblicherweise ausdrücklich im Vertrag vorgesehene Laufzeit einzuhalten.797 Dieser Vertrauensschutz gilt allerdings nur für die erste vertraglich festgesetzte Laufzeit. Sobald ein dem Vertrag entgegenstehendes Gesetz erlassen wird, entfällt jedenfalls mit Ende dieser Laufzeit der Vertrauenstatbestand und eine Verlängerung, welche in 794

Vgl. bereits oben § 6 E. I. 2. Zur begrifflichen Differenzierung vgl. § 6 C. III., IV. 796 E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 128 stellt in diesem Zusammenhang – mit Verweis u. a. auf Herzog, VVDStRL 24 (1966), S. 183/ 207 (Ls. 5, „Vorbehalt der Regierung“) – auch klar, dass es bei Verwaltungsabkommen gerade um Vertragsschlüsse der Regierungen geht, die auch an der Staatsleitung beteiligt sind und damit keine absolute Vormachtstellung der Legislativen besteht. 797 Eine grundsätzliche Vertragsbindung erkennt auch H.-E. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, 1961, S. 134 ff. an. 795

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Verträgen häufig auch geregelt wird, ist dann aufgrund der Vorrangregelung nicht mehr möglich. Eine etwaige Verlängerung stand im Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen den Parteien noch nicht endgültig fest, sodass sie auch nicht vom Vertrauensschutz erfasst wird. Anders verhält es sich hingegen, soweit die Regierungen nicht unmittelbar aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung zum Vertragsschluss legitimiert werden, sondern ihnen durch Verordnungsermächtigung zunächst nur eine exekutive Rechtssetzungsbefugnis übertragen wird und die Regierung innerhalb der ihr zustehenden Befugnis sich für ein vorgeschaltetes Verwaltungsabkommen entscheidet, auf dessen Basis sie dann eine Rechtsverordnung erlässt. Hier hat das Parlament durch eine einfache Verordnungsermächtigung keinen Vertrauenstatbestand, gerichtet auf den Bestand eines Bund-Länder-Vertrags, geschaffen, auf welchen aufbauend insbesondere die Vertragspartei der Länder auf eine immanente Mindestlaufzeit vertrauen durfte. Hier gilt grundsätzlich der Gedanke der Vorrangregelung, sodass also mit Wegfall einer Ermächtigungsgrundlage der Vertrag das gleiche Schicksal erleidet wie der Umsetzungsakt (insbesondere also die Rechtsverordnung). In diesem Fall gilt also auch der strenge Akzessorietätsgedanke und nicht der Grundsatz pacta sunt servanda.798 dd) Ergebnis: eingeschränkte Akzessorietät Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Regelungen stellen den Rechtsrahmen für die Wirksamkeit von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen dar. Die Anforderungen der Zulässigkeit sind aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes abhängig vom vertraglichen Inhalt (hier verstanden als „strenger“Akzessorietätsgedanke). Maßstab für die Frage einer (vorzeitigen) Beendigung einer Bund-Länder-Vereinbarung ist insbesondere der Gedanke des Vorrangs des Gesetzes, welcher grundsätzlich auch zu einer akzessorischen Beziehung von Vertragsinhalt und Beendigung führt. Nach hier vertretener Auffassung ist bei innerstaatlichen Verwaltungsabkommen nicht zwischen Wirksamkeit und Umsetzung, sondern zwischen Kompetenz und Wirksamkeit zu differenzieren. Der auch im innerstaatlichen Rechtsverkehr zwischen Bund und Ländern als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannte Grundsatz pacta sunt servanda kann hier daher nicht in gleicher Konsequenz durchgreifen wie auf völkerrechtlicher Ebene. Er setzt sich jedoch dann durch, wenn die Regierungen innerhalb ihrer originären Kompetenz ohne Abhängigkeit von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ein Verwaltungsabkommen geschlossen haben. Ein späteres und dem Vertrag widersprechendes Gesetz hat hier nur Auswirkungen auf die Zukunft, nicht aber auf das in der Vergangenheit ursprünglich rechtmäßig abge798

E. Bauer, Die Bestandskraft von Verträgen zwischen Bund und Ländern, 1971, S. 139 f. hingegen kommt sogar zu dem Ergebnis, dass grundsätzlich generell aufgrund der Bestandskraft von Verwaltungsabkommen es nicht zur Unwirksamkeit/Beendigung des Vertrags kommt. Maßgeblich sei allein, ob die Zulässigkeitskriterien zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses erfüllt waren.

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schlossene Verwaltungsabkommen. Daneben kann sich der Grundsatz im Verhältnis zum Vorrang des Gesetzes dann durchsetzen, wenn der parlamentarische Gesetzgeber eine echte Kooperationsermächtigung geschaffen hat, da der Gesetzgeber hierdurch insbesondere für die als Vertragspartner beteiligten Länder einen Vertrauenstatbestand einer zumindest gewissen Bindungsdauer schafft, sodass in der Kooperationsermächtigung auch eine immanente Mindestlaufzeit angelegt ist. Auf diese Legitimation dürfen die Vertragspartner jedenfalls bis zum Ende der zunächst vorgesehenen Vertragslaufzeit zur Umsetzung der Vereinbarungen vertrauen. Dann besteht auch hier eine Präponderanz des Grundsatzes pacta sunt servanda gegenüber dem Vorrang des Gesetzes (eingeschränkte Akzessorietät). Darüber hinaus muss aber weiterhin der Vorrang des Gesetzes gewahrt sein, sodass das Parlament eingreifen kann, wenn es der Meinung ist, dass dem Rechtsanwender ein zu großer Spielraum gelassen wurde bzw. der eingeräumte Handlungsraum verändert werden muss.799 Der Fall einer von vorneherein bestehenden Unzuständigkeit der Gubernative, da weder eine Ermächtigungsgrundlage noch eine originär eigene Kompetenz zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens bestand, wurde aus dieser Diskussion bewusst herausgenommen, da es sich hierbei, wie bereits mehrfach angedeutet, nicht um ein Problem des Vorrangs, sondern des Vorbehalts des Gesetzes handelt. 3. Vorbehalt des Gesetzes a) Parlamentsvorbehalt Zur Abgrenzung und genaueren Bestimmung des Verwaltungsabkommens stellt insbesondere der Vorbehalt des Gesetzes einen wesentlichen Grundsatz dar. Durch die Unterscheidung insbesondere der Verwaltungsabkommen, die die Regierungen kraft eigener Kompetenz abschließen können, von denjenigen, zu denen sie eine parlamentarische Delegation bedürfen, wurde bereits mittelbar zum Ausdruck gebracht, dass im Ergebnis alles, was durch die Parlamente selbst (durch förmliches Gesetz) geregelt werden muss, nicht Inhalt eines Verwaltungsabkommens sein darf. Äußerste Grenze des Verwaltungsabkommens ist damit all das, was unter den sog. Parlamentsvorbehalt fällt. Der Parlamentsvorbehalt ist ein schon seit langer Zeit in Literatur800 und Rechtsprechung801 anerkannter Begriff und beschreibt das, was unter die aus799

Vgl. dazu in Bezug auf Art. 80 Abs. 1 GG Hoffmann-Riem, AöR 130 (2005), S. 5/56. Vgl. z. B. Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 105 ff.; Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, §101, Rn. 14; Eberle, DÖV 1984, S. 485 ff.; Krebs, Jura 1979, S. 304 ff.; Pietzcker, JuS 1979, S. 710/712 ff.; Seiler, Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, 2000; Kalscheuer/Jacobsen, DÖV 2018, S. 523 ff. Zu den zum Teil unterschiedlichen Verständnissen des Parlamentsvorbehalts vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 76. 801 Vgl. dazu BVerfGE 47, 46 = BVerfG NJW 1978, S. 807/810; BVerfGE 57, 195 = BVerfG NJW1981, S. 1774/1776; BVerfGE 104, 151 = BVerfG NJW 2002, S. 1559/ 1563; BVerfGE 150, 1 = BVerfG NVwZ 2018, S. 1703/1711; BVerwG NVwZ-RR 2015, S. 732/734 (Rn. 31). 800

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schließliche Regelungs- und Entscheidungskompetenz des Parlaments fällt.802 Mithin ist damit gerade auch eine Übertragung der Regelungskompetenz an die Exekutive ausgeschlossen;803 der Parlamentsvorbehalt enthält damit zugleich ein Delegationsverbot804. Regelungsbereiche, die unter den Parlamentsvorbehalt fallen, sind damit dem Kernbereich der parlamentarischen Aufgaben zuzuordnen. In Anlehnung an die Wesentlichkeitslehre, aus der sich maßgeblich auch der Parlamentsvorbehalt entwickelt hat,805 bedeutet das für die Bestimmung dieses Kernbereichs, dass die grundlegenden – „wesentlichen“ – Entscheidungen vom Parlament selbst getroffen werden müssen.806 Alles, was damit unter diesen Vorbehalt fällt, kann daher nicht zum Inhalt eines Verwaltungsabkommens gemacht werden. Alles unterhalb des Parlamentsvorbehalts fällt damit andererseits in die Entscheidungsprärogative der Gesetzgebung, wie beispielsweise das Überlassen untergesetzlicher Konkretisierungen.807 und kann damit auf die Exekutive übertragen werden. Eine genaue Festlegung des Inhalts von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ist damit natürlich nicht möglich, aber auch nicht zweckmäßig. Ob ein Vertrag die hier genannte Grenze des Parlamentsvorbehalts überschreitet oder nicht kann jeweils nur durch Betrachtung des konkreten Einzelfalls ermittelt werden. Nur so kann der bewusst offenen und vor allem durch die Rechtsprechung konkretisierte Funktions- und Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Exekutive, insbesondere zwischen Parlament und Regierung, Rechnung getragen werden. b) Gemischte Abkommen808 Weitestgehend ausgeblendet wurde bisher der Fall, dass ein zwischen Bund und Länder geschlossener Vertrag im Wesentlichen Regelungen administrativer Art enthält, andererseits aber auch solche Passagen beinhaltet, die entweder dem Vorbehalt des Gesetzes unterfallen und eine entsprechende Ermächtigung fehlt oder sogar der Parlamentsvorbehalt greift. Im Gegensatz zu den gespaltenen Abkommen809 ergibt sich also bereits auf Seite einer Vertragspartei keine klare Zuordnung 802

Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 14; vgl. auch Hoffmann-Riem, AöR 130 (2005), S. 5/50. 803 Vgl. BVerfGE 106, 1 = BVerfG NVwZ 2003, S. 595/597. 804 So zutreffen Hoffmann-Riem, AöR 130 (2005), S. 5/50; vgl. auch Lassahn, Rechtsprechung und Parlamentsvorbehalt, 2017, S. 41. 805 Ossenbühl, in: HdbStR, Bd. V, § 101, Rn. 14; vgl. auch Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 106. 806 Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 106 mit Verweis auf BVerfGE 104, 151 = BVerfG NJW 2002, S. 1559 ff. 807 Vgl. dazu Hoffmann-Riem, AöR 130 (2005), S. 5/54 f. 808 Gemeint sind hier gerade nicht gemischte Abkommen im Sinne des Unionsrechts, vgl. dazu Kahl, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 4 EUV, Rn. 158. 809 Zu diesem Begriff vgl. § 3 D. III. 2. c).

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zum Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen. Sofern zumindest partiell eine parlamentarische Ermächtigung erforderlich ist und diese auch vorliegt, ist der Vertrag dem Verwaltungsabkommen zuzurechnen und unter Annahme der Einhaltung der herausgearbeiteten Anforderungen auch wirksam. Fehlt hingegen eine entsprechende Ermächtigung oder ist die Umsetzung eines Teils des Vertrags hingegen nur durch das Parlament möglich, stellt sich die Frage, ob sich dieses Defizit auf die Gültigkeit des gesamten Vertrags auswirkt.810 Die verfassungsrechtliche Beurteilung kann jedenfalls nicht allein auf eine Schwerpunktbetrachtung gestützt werden. Nur weil für einen wesentlichen Teil des Vertrags kein parlamentarischer Mitwirkungsakt erforderlich ist, bedeutet dies nicht, dass damit ausnahmsweise auch der Vorbehalt des Gesetzes für die Regelungen entfällt, für die der Vorbehalt normalerweise greifen würde. Der Vorbehalt des Gesetzes ist insbesondere mit Blick auf die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive für Bund und Länder (über Art. 28 Abs. 1 GG811) ein zwingend einzuhaltendes Gebot.812 Aufgrund der ohnehin sehr wenigen Regelungen zum innerstaatlichen Verwaltungsabkommen und unter Berücksichtigung der Praxistauglichkeit muss wie folgt differenziert werden: Soweit die Umsetzung des Teils des Vertrags sinnvoll und möglich ist, der nicht von einem Akt der gesetzgebenden Körperschaft abhängig ist, ist dieser Teil des Vertrags als wirksames und damit auch durchsetzbares Verwaltungsabkommen zu qualifizieren. Die übrigen Regelungen sind solange unwirksam, solange es an einer parlamentarischen Mitwirkung fehlt. Es kann somit zu einer Teilnichtigkeit des Vertrags kommen. Ist hingegen eine solche Trennung des Vertragsinhalts seinem Zweck nach untauglich, ist im Zweifel ein Staatsvertrag anzunehmen und die Wirksamkeit insgesamt von der Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaft abhängig. 4. Ineinandergreifen von Vorrang- und Vorbehaltsregel Vorrang- und Vorbehaltsregel greifen bei der Frage der Zulässigkeit und Grenzen innerstaatlicher Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in gewisser Weise ineinander. Der parlamentarische Gesetzgeber darf grundsätzliche bestimmte Entscheidungen delegieren, diese aber unter gewissen Voraussetzungen zurücknehmen oder abändern. Dieses Rückhol- bzw. Korrektivrecht gilt aber nur unter Achtung des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens, sodass im Zweifel jedenfalls für eine gewisse Karenzzeit der Grundsatz pacta sunt servanda vor der 810 Dies kann insbesondere bei solchen Verträgen relevant werden, die neben grundsätzlich rein administrativen Regelungen auch Finanzierungsvorschriften enthalten und diese (mangels bisheriger Etatfestlegung) noch unter dem Haushaltsvorbehalt stehen, womit jedenfalls dieser Teil des Vertrags noch von der Zustimmung der Parlamente abhängig ist. 811 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 83; Jarass, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 69. 812 Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 28, Rn. 7.1; Mehde, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28 (Abs. 1), Rn. 80.

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Vorrangregelung gilt (vgl. dazu ausführlich oben unter § 6 E. I. 2). Die Vorrangregelung wird als allgemeine verfassungsrechtliche Grenze allerdings auch nur dann relevant, soweit aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes eine parlamentarische Mitwirkung überhaupt erforderlich war. Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes gehören damit in diesem Kontext zusammen. II. Demokratieprinzip Das insbesondere in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte und in Art. 20 Abs. 2 GG umschriebene Demokratieprinzip813 legt in erster Linie das Erfordernis der demokratischen Legitimation staatlicher Hoheitsausübung durch das Volk fest.814 Genauere Ausgestaltung erfährt das Demokratieprinzip aber insbesondere durch seine Konkretisierungen im Grundgesetz.815 Dazu gehört der Einfluss auf den Gewaltenteilungsgrundsatz, vor allem also auf die bereits im Kontext des Verwaltungsabkommens thematisierten Grundsätze des Vorrangs und Vorbehalts des Gesetzes.816 Dabei geht es vor allem um die Frage danach, welche hoheitlichen Entscheidungen und Regelungen ein erhöhtes Legitimationsniveau817 erfordern. Hinsichtlich des allgemeinen demokratischen Legitimationserfordernisses kommt dem Demokratieprinzip im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen hier daher keine eigenständige Bedeutung zu, sondern nur, soweit es im Zusammenhang mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz steht. Eigenständige Bedeutung erlangt das Demokratieprinzip als Grenze verbindlicher Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern allenfalls in zeitlicher Hinsicht. Wie bereits zu Beginn des Kapitels im Rahmen der Frage des Haushaltsvorbehalts und der Möglichkeit und Grenzen von Verwaltungsabkommen in diesem Zusammenhang angesprochen818, stellt sich auch hier zumindest auf den ersten Blick die Frage, ob sich das Ende der parlamentarischen Legislaturperiode und damit der Wechsel der Abgeordneten im Parlament in irgendeiner Form auf die Bindungswirkung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen auswirkt. Grundsätzlich kann der Bundestag mit Beginn seiner Legislatur freilich neue Gesetze erlassen oder etwaige Gesetze aus vergangenen Legislaturperioden ändern. Wie bereits oben festgestellt, impliziert die Ermächtigung zur konsensualen Vereinbarung aber nach hier 813

Maurer, Staatsrecht I, § 7, Rn. 18; Pieroth, JuS 2010, S. 473; U. J. Schröder, JA 2017, S. 809 ff. 814 v. Simson, VVDStRL 29 (1970), S. 3/13; Maurer, Staatsrecht I, § 7, Rn. 18. 815 Kriele, VVDStRL 29 (1970), S. 46 f.; Pieroth, JuS 2010, S. 473/474; U. J. Schröder, JA 2017, S. 809 f. 816 Pieroth, JuS 2010, S. 473/474; vgl. in Bezug auf den Vorbehalt des Gesetzes auch Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 101 ff. 817 Zum Ganzen Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (Abs. 3), Rn. 126; BVerfGE 83, 60 =BVerfG NJW 1991, S. 159/160; vgl. allgemein zur Bedeutung der demokratischen Legitimation U. J. Schröder, JA 2017, S. 809/815. 818 Vgl. § 6 A. II. 1. g) aa) (2).

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vertretener Auffassung grundsätzlich auch eine gewisse Mindestlaufzeit zur Durchsetzung des vertraglich vereinbarten Inhalts. Diese – hier als immanente Mindestlaufzeit bezeichnete – Vertragslaufzeit kann grundsätzlich auch nicht durch das Ende einer Legislaturperiode vorzeitig unterbrochen werden. Die Bindung des Parlaments greift dabei freilich nicht weiter, als bereits oben erörtert. Es stehen sich auch hier der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (Bundesstaatsprinzip) und die Entscheidungshoheit, insbesondere der Vorrang des Gesetzes (Demokratieprinzip) als verfassungsrechtliche Maßstäbe gegenüber, die in einen Ausgleich gebracht werden müssen. Grundsätzlich bestehende Zugriffsrechte und Steuerungsmöglichkeiten des (neuen) Parlaments können nicht einfach durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen den Regierungen von Bund und Ländern ausgeschaltet werden. In der Praxis dürften sich hier aber seltener Probleme ergeben, da zumeist die in Verwaltungsabkommen vorgesehene Vertragslaufzeit, insbesondere soweit es um haushaltsrelevante Inhalte geht, nicht länger als ein bis zwei Jahre beträgt.819 III. Bundesstaatliche Grenzen Das Konzept des Bundesstaates ist nicht nur Teil der verfassungsrechtlichen Grundlage für die Zulässigkeit der Bund-Länder-Kooperation, insbesondere in Form von Verwaltungsabkommen. Auf letzter Stufe muss dieses Verfassungsprinzip damit gleichzeitig im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen in den Blick genommen werden. Als allgemeines Prinzip kann es jedoch keine abschließende Aussage über die verfassungsrechtlichen Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen hervorbringen, maßgeblich sind vor allem wieder die verfassungsrechtlichen Regelungen, in denen das Bundesstaatsprinzip seine Konkretisierung erfährt,820 sowie die insbesondere von der Rechtsprechung entwickelten Prinzipien821, die aus dem Bundesstaatsprinzip mittelbar und unmittelbar abgeleitet werden. 1. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (Bundestreue) Ein in der Rechtsprechung häufig herangezogener Grundsatz ist der bereits angebrachte Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens bzw. die sogenannte Bundestreue. Die Herleitung der Bundestreue erfolgt zum Teil sehr unterschiedlich822 819

Vgl. § 6 A. II. 1. g) aa) (3). Jesteadt, in: HdbStR, Bd. II, § 29, Rn. 20; BVerfGE 87, 181 = BVerfG NJW 1992, S. 3285. 821 Vgl. dazu und diese dabei als „Subprinzipien“ bezeichnend Jesteadt, in: HdbStR, Bd. II, § 29, Rn. 21. 822 Teilweise wird der Grundsatz von Treu und Glauben in „bundesstaatsspezifischer Ausprägung“ herangezogen: Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 46; ders., Die Bundestreue, 1992, S. 247 ff.; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20 (II), Rn. 68. Dagegen wird der Grundsatz auch teilweise unmittelbar aus dem Bundesstaatsprinzip hergeleitet: Jestaedt, in: HdbStR, 820

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und ist auch in der Literatur mitunter auf deutliche Kritik823 gestoßen. Zur Regelung des Verhältnisses von Bund und Ländern wurde und wird dieser Grundsatz jedoch immer wieder aufgeführt.824 Allgemein statuiert der ursprünglich als Einstandspflicht der finanzstärkeren Bundesländer für finanzschwächere Bundesländer verstandene825 Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens insbesondere nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts826 sowie nach jedenfalls teilweise vertretener Ansicht in der Literatur827 eine Rücksichtnahmepflicht sowohl zwischen Bund und Ländern als auch zwischen den Ländern untereinander828. Er gilt als entwicklungsoffener Grundsatz829 und entfaltet insbesondere im Bereich der Kompetenzausübung eine regulative Wirkung830. Bei der Ausübung ihrer jeweiligen Kompetenzen, kann es, wie insbesondere in dieser Arbeit auch versucht wurde hervorzuheben, trotz Trennung der Kompetenzräume von Bund und Ländern Überschneidungen geben oder es können jedenfalls unterschiedliche Interessen aufeinandertreffen. Hier haben Bund und Länder im Rahmen ihrer Kompetenzausübung diese sich gegenüberstehenden Interessen mit zu berücksichtigen. So hat dieser Grundsatz damit auch grundsätzlich Bedeutung für das innerstaatliche Vertragsrecht.831 Wie bereits oben bei der Frage der Kollision von Vertrag und Gesetz deutlich wurde, spielt gerade bei einem durch Vertrag entstandenen Rechtsverhältnis auch der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens eine Rolle,

Bd. II, § 29, Rn. 29; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 119; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20 (II), Rn. 68. 823 Z. B. Lerche, VVDStRL 21 (1964), S. 66/88 ff.; vgl. auch Wittreck, in: Handbuch Föderalismus, Bd. I, § 18, Rn. 3, der den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens eher kritisch beurteilt und hierin vor allem eine „bundesstaatliche Klugheitsregel“ sieht. 824 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 45 mit Verweis in Fn. 217 auf die Analyse bei Rudolf, Die Bundesstaatlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: FG BVerfG, Bd. II, S. 233/235. 825 So zunächst BVerfGE, 1, S. 117/131; vgl. dazu Faller, Das Prinzip der Bundestreue in der Rechtsprechung des BVerfG, in: FS Maunz, 1981, S. 53/55 f. 826 Vgl. z. B. BVerfGE 32, 199 = BVerfG NJW 1972, S. 25/27; BVerfGE 81, 310 = BVerfG NVwZ 1990, S. 955/958. 827 Ipsen, Staatsrecht I, § 13, Rn. 717; Dreier in: v. Bogdandy/Huber, Ius Publicum Europaeum, § 1, Rn. 103; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 8, Rn. 31; Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 36; Faller, Das Prinzip der Bundestreue in der Rechtsprechung des BVerfG, in: FS Maunz, 1981, S. 53/56. 828 Badura, Staatsrecht, 1986, D 81; vgl. auch Faller, Das Prinzip der Bundestreue in der Rechtsprechung des BVerfG, in: FS Maunz, 1981, S. 53/56; Geiger, Föderalismus in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Zur Struktur der deutschen Verwaltung, 1967, S. 12/14. 829 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 48. 830 Jestaedt, in: HdbStR, Bd. II, § 29, Rn. 75; ähnlich Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 8, Rn. 32. 831 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat) Rn. 48, 52.

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in dem daraus Regeln wie pacta sunt servanda832 und die clausula rebus sic stantibus833 auch für die vertragliche Beziehungsebene zwischen Bund und Ländern abgeleitet werden. Eine über diese insbesondere im Vertragswesen geltenden Grundsätze hinausgehende eigenständige Bedeutung kann dagegen der Bundestreue an dieser Stelle nicht entnommen werden.834 Zwar sind unter Umständen Einzelfälle denkbar, in denen die Bundestreue als eine Art „Missbrauchsklausel“835 herangezogen wird, insbesondere wenn der Bund seine Stellung im Rahmen einer konsensualen Vereinbarung ausnutzen sollte. Eine grundsätzliche Verfassungswidrigkeit eines Verwaltungsabkommens aufgrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens kann aber nicht abgeleitet werden. 2. Föderatives Gleichbehandlungsgebot Die Gleichbehandlung insbesondere der Länder durch den Bund wird im bundesstaatlichen Kontext zum Teil als eigener Grundsatz – föderatives Gleichbehandlungsgebot – verstanden.836 Der Bund ist insbesondere bei der konsensualen Zusammenarbeit mit den Ländern grundsätzlich dazu verpflichtet, alle Bundesländer gleich zu behandeln, insbesondere also soweit es jedenfalls um gesamtstaatliche Interessen geht, auch mit allen Ländern in Verhandlungen zu treten.837 Dies bedeutet auf der anderen Seite nicht, dass alle Länder zu einer Zustimmung einer Vereinbarung mit dem Bund verpflichtet werden dürfen.838 Daneben ist insbesondere das bereits im Rahmen der verfassungsrechtlich konkret geregelten Kooperationsmöglichkeiten angesprochene839 Einstimmigkeitsprinzip zu berücksichtigen.840 Im

832 Für Länderstaatsverträge vgl. BVerwGE 50, 137 = BVerwG NJW 1977, S. 66/68; BVerfGE 34, 216 = BVerfG NJW 1973, S. 609/610; vgl. zu diesem Grundsatz bereits die Ausführungen bei § 6 E. I. 2. 833 BVerfGE 34, 216 = BVerfG NJW 1973, S. 609 ff.; BVerwGE 50, 137 =BVerwG NJW 1977, S. 66/68. 834 Ähnlich in Bezug auf Staatsverträge Schladebach, VerwArch. 98 (2007), S. 238/253. 835 So insbesondere Faller, Das Prinzip der Bundestreue in der Rechtsprechung des BVerfG, in: FS Maunz, 1981, S. 53/66 und mit Verweis auf die relativ geringen praktischen Auswirkungen auf S. 69. Ebenfalls weist Wittreck, in: Handbuch Föderalismus, Bd. I, § 18, Rn. 34 darauf hin, dass der Verstoß gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens allein bisher kaum zur Begründung einer Rechtsverletzung herangezogen wurde. 836 Vgl. dazu Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 43; Jestaedt, in: HdbStR, Bd. II, § 29, Rn. 29. Ausführlich dazu Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005. Das Bundesverfassungsgericht leitet diesen Grundsatz zumeist aus dem Bundesstaatsprinzip i. V. m. Art. 3 GG: BVerfGE 72, 230 = BVerfG NJW 1986, S. 2629/2634, 2635, 2638 (vgl. auch Ls. 10); BVerfGE 86, 148 = BVerfG BeckRS 1992, S. 118483; BVerfGE 101, 158 = BVerfG NJW 2000, S. 1097/1100, 1103, 1104. 837 Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 499. 838 Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 499. 839 § 6 A. II. 2. c) cc).

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Rahmen konsensualer Vereinbarungen dürfen Länder grundsätzlich durch ein bloßes Mehrheitsprinzip nicht an rechtsverbindliche Willenserklärungen gebunden werden, denen sie nicht zugestimmt haben.841 Diese föderale Absicherung der Eigenverantwortlichkeit der Länder wurde bereits aus den Vorschriften zu den Gemeinschaftsaufgaben herausgearbeitet842 und ergibt sich im Übrigen generell aus dem Bundesstaatsprinzip. Eine Festlegung etwaiger Mehrheitsverhältnisse ist nur dann möglich, wenn eine solche konsensual im Vertrag vereinbart wurde und auch darüber hinaus keine besonderen Ereignisse gegen ein Mehrheitsprinzip sprechen. Möchte man also das föderative Gleichbehandlungsgebot als einen eigenständigen Teil des Bundesstaatsprinzips begreifen,843 so ergibt sich hieraus jedenfalls der Grundsatz der Einstimmigkeit und damit auch eine verfassungsrechtliche Grenze für den Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen. 3. Verbot der Selbstpreisgabe Konsensuale Zusammenarbeit im Bundesstaat führt zumindest in den Bereichen, in denen Bund und Länder Vereinbarung treffen, die den gesamten Bundesstaat betreffen, zu einem der Eigenstaatlichkeit von Gesamt- und Gliedstaaten entgegenstehenden Ergebnis: die grundsätzlich gerade gewollte föderative Vielfalt wird durch einen gesamtstaatlich geltenden Vertrag überwölbt. So könnte hier die Gefahr einer Selbstpreisgabe844 der Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern bestehen. Das Grundgesetz nimmt eine Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen grundsätzlich deshalb vor, damit diese auch in eigener Verantwortung wahrgenommen werden können.845 Dennoch wurde dargelegt, dass auch das kooperative Vorgehen dem deutschen Bundesstaat nicht fremd ist. Solange der Abschluss eines Bund-LänderVerwaltungsabkommens nach den gegebenen Vorschriften daher zulässig ist, steht auch die Gefahr einer Selbstpreisgabe zunächst nicht entgegen, da eine solche Aufgabe der Eigenstaatlichkeit unter Achtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht eintritt. Erst bei Missachtung der Zulässigkeitsvoraussetzungen und insbe840 Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 321 ff.; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 114; Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20 (II), Rn. 58, 73; BVerfGE 1, 299 = BVerfG NJW 1952, S. 737; BVerfGE 41, 291 = NJW 1976, S. 1443/1444. 841 Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 114. 842 § 6 A. III. 1. 843 Im Übrigen ergibt sich das Einstimmigkeitsprinzip auch ohne Verwendung des föderativen Gleichbehandlungsgebots aus dem Bundesstaatsprinzip selbst. Vgl. auch zur uneinheitlichen Herleitung in der Rechtsprechung Sachs, in: Sachs, GG, Art 20 (II), Rn. 73, Fn. 309. 844 Dazu Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 148 ff. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 42; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 160 f.; Schladebach, VerwArch. 98 (2007), S. 238/254; vgl. auch BVerwGE 22, 299 = BVerwG NJW 1966, S. 1282/1285. 845 Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 20 (II), Rn. 17; Grzeszick, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG, Art. 20 (IV.), Rn. 162; BVerfGE 119, 331 = BVerfG NVwZ 2008, S. 183/187.

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sondere der Kompetenzvorschriften steht das Verbot der Selbstpreisgabe einem Bund-Länder-Verwaltungsabkommen entgegen. Daneben stellt sich die Frage vor allem für die noch genauer zu untersuchenden Länderverwaltungsabkommen.846 4. Verfassungsrechtliche Kompetenzordnung als äußerste Grenze Im Hinblick auf die vertikale Kompetenzverteilung stellt die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes, insbesondere also die Art. 83 ff. GG, die äußerste Grenze der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen dar.847 Sie bildet den Rahmen für Grund und Grenzen des hier zu untersuchenden Gegenstandes. Es wurde aufgezeigt, dass die Kompetenzordnung nicht per se gegen das Eingehen einer vertraglichen Beziehung zwischen Bund und Länder spricht;848 vielmehr lässt das Kompetenzgefüge eine solche grundsätzlich zu. Insbesondere eine Koordination zwischen Bund und Länder, ohne dabei die festgelegten Kompetenzen zu verschieben, ist grundsätzlich möglich. Aber auch Zuständigkeitsvereinbarungen sind, wenn auch lediglich in Einzelfällen und insbesondere auch nur dann, wenn – soweit es um echte Zuständigkeitsvereinbarungen geht849 – die Kompetenzregelungen dies zu lassen. Im Übrigen lässt sich vor allem mit Blick auf die zu den Verwaltungsvorschriften gezogenen Parallelen neben der Kompetenzzuordnung den Art. 83 ff. GG entnehmen, dass grundsätzlich ein einseitiger Zugriff des Bundes nur in bestimmten Fällen850 und auch nur unter föderale Absicherung durch Zustimmung des Bundesrates möglich ist. Die konsensuale Zusammenarbeit stellt hingegen ein die Bundesstaatlichkeit stärker berücksichtigendes Instrument dar, welches in den Grenzen der verfassungsrechtlichen Kompetenzvorschriften von Bund und Ländern herangezogen werden kann. IV. Ergebnis zu den verfassungsrechtlichen Grenzen Durch die Bestimmung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen, welche bereits durch die anhand des Vorbehalts des Gesetzes zu bestimmenden Legitimationsanforderungen gewissen Begrenzungen unterliegt, kommt den verfassungsrechtlichen Grenzen daneben nur in bestimmten Bereichen noch eine eigenständige Bedeutung zu. Zum einen ist grundsätzlich der Vorrang des Gesetzes, insbesondere im Kollisionsfall von Vertrag und Gesetz zu 846 Vgl. dazu insbesondere Kisker, Kooperation im Bundesstat, 1971, S. 169 ff.; Kölble, DÖV 1960, S. 650/657. 847 Vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz GG, Art. 20 (IV.), Rn. 162; Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 20 (II), Rn. 17; Cornils, ZG 2008, S. 184/197 ff.; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 110 f. 848 F. Mayer, Verwaltung von Bund und Ländern in der bundesstaatlichen Ordnung, in: Zur Struktur der deutschen Verwaltung, 1967, S. 36/55. 849 Dazu § 6 C. III. 3. 850 Kölble, DÖV 1960, S. 650/657.

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wahren. Dabei wurde aber gezeigt, dass je nach Fallkonstellation die Vorrangregelung vom Grundsatz pacta sunt servanda verdrängt werden kann. Auf dieser Ebene gilt im Verhältnis von Vertragsinhalt und Wirksamkeit des Vertrags lediglich eine eingeschränkte Akzessorietät. Daneben stellen im horizontalen Kompetenzverhältnis der Parlamentsvorbehalt und im vertikalen Kompetenzgefüge die Kompetenzordnung des Grundgesetzes die äußersten Grenzen zum Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen dar. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergeben sich im Übrigen gewisse Verhaltenspflichten, wobei insbesondere dem Einstimmigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu kommt, da die Bundesländer grundsätzlich nicht ohne Zustimmung an ein Bund-LänderVerwaltungsabkommen gebunden werden dürfen. Dies wäre verfassungswidrig.

F. Rechtsschutz Abschließend ist die Frage des Rechtsschutzes im Rahmen von Bund-LänderVerwaltungsabkommen zu klären.851 Je nachdem, ob es um den Abschluss oder den Inhalt, die Einhaltung der vertraglichen Vereinbarungen durch Bund und Länder oder die konkrete Umsetzung geht, können hier sowohl verwaltungsgerichtliche als auch verfassungsgerichtliche Verfahren zur Durchsetzung der jeweiligen Rechtsschutzziele in Betracht kommen. Die ordentliche Gerichtsbarkeit ist von vorneherein ausgeschlossen, da es sich gerade nicht um ein Privatrechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern handelt. Die Abgrenzung danach, ob der verwaltungsrechtliche oder verfassungsrechtliche Rechtsweg zu wählen ist, richtet sich maßgeblich nach der Differenzierung des § 40 Abs. 1 VwGO, mithin also ob eine Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art vorliegt oder nicht.852 Auch wenn zum Teil noch keine vollständige Einigkeit hinsichtlich der Bestimmung des Vorliegens einer Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art besteht,853 so kann die Lehre von der sog. doppelten Verfassungsunmittelbarkeit wohl als die in Literatur854 und Rechtsprechung855 vorherrschende Ansicht betrachtet werden, nach der auch im Folgenden die Abgrenzung vorgenommen wird. Eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist nach dieser Lehre nur dann gegeben, wenn, als formelles Kriterium, sich zwei unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte um, als materielles Kriterium, ihre verfassungsmäßigen 851

Vgl. dazu bereits auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 287 ff. Zur Abgrenzung vgl. BVerwGE 116, 234 =BVerwG NVwZ 2002, S. 1127, 1128; BVerwG NVwZ 1998, S. 500 f.; BVerfGE 62, 295 NVwZ 1983, S. 467 f. 853 Darauf weisen z. B. Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 40, Rn. 132 hin. 854 Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 40, Rn. 136; v. Albedyll, in: Bader/Funk/Stuhlfauth/Albedyll, VwGO, § 40, Rn. 88; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 30, Rn. 1327; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 94, Rn. 14. 855 Vgl. BVerwG NJW 1976, S. 637/638; BayVGH NVwZ 1991, 386; BVerfGE 42, 103 =BVerfG NJW 1976, S. 1084/1085; BVerfGE 62, 295 =BVerfG NVwZ 1983, S. 467. 852

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Rechte streiten.856 Entscheidend ist diese Differenzierung für den Bereich der BundLänder-Verwaltungsabkommen vor allem für die Frage, ob eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gem. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO oder des Bundesverfassungsgerichts gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG gegeben ist. I. Verwaltungsrechtsweg Insbesondere soweit sich die Streitigkeit auf den Inhalt eines Verwaltungsabkommens bezieht, kommt der Verwaltungsrechtsweg in Betracht. Verwaltungsabkommen beinhalten, wie sich aus der vorangegangenen Analyse der Bund-LänderVerwaltungsabkommen ergeben hat, vorwiegend verwaltungsrechtliche Fragen. Selbst wenn das Verwaltungsabkommen auf einer verfassungsrechtlichen Rechtsgrundlage beruht, ist bei Streitigkeiten über den Inhalt oder die Einhaltung des Vertrags die konkrete Ausgestaltung durch teilweise vorgeschaltete einfachrechtliche Regelungen und schließlich insbesondere das Verwaltungsabkommen selbst maßgeblich.857 1. Verwaltungsrechtlicher Bund-Länder-Streit, § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Soweit sich Bund und Länder um die Einhaltung des Vertrags streiten, kommt vor allem daher der verwaltungsrechtliche Bund-Länder-Streit gem. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in Betracht.858 Diese Verfahrensart dient der Klärung verwaltungsrechtlicher Fragen zwischen dem Bund und den Ländern und den Ländern untereinander, welche

856

Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 40, Rn. 136; Reimer, in: BeckOK, VwGO, § 40, Rn. 97; v. Albedyll, in: Bader/Funk/Stuhlfauth/Albedyll, VwGO, § 40, Rn. 88. 857 Vgl. so insbesondere BVerwG BeckRS 2011, 53709, Rn. 10. In dieser Entscheidung ging es um die Frage eines Erstattungsanspruchs des Bundes aus § 6 Abs. 4 der Verwaltungsvereinbarung zu Art. 52 PflegeVG wegen zweckwidriger Verwendungen von Finanzhilfen durch den Freistaat Sachsen. Die Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder für Investitionen in Pflegeeinrichtungen im Beitrittsgebiet gemäß Artikel 52 Abs. 2 Satz 4 des Pflegeversicherungsgesetzes (PflegeVG) aus dem Jahr 1995 zwischen dem Bund und den Bundesländern Berlin, Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen wurde auch nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts in rechtmäßiger Weise geschlossen, da Art. 104a Abs. 4 GG (a. F.) und in einfachrechtlicher Ausgestaltung Art. 52 Abs. 2 S. 4 PflegeVG Rechtsgrundlage des Abkommens sind und auch die Anforderungen des BVerfG an Verwaltungsvereinbarungen nach Art. 104a Abs. 4 GG (a. F.), wie insbesondere das Schriftformerfordernis, eingehalten wurden, sodass die einfachrechtliche Rechtsgrundlage und das geschlossenen Abkommen das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Bundesland begründen und daher verwaltungsrechtlicher Natur ist. 858 Vgl. dazu auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 289. In Bezug auf Staatsverträge vgl. Schladebach, VerwArch 98 (2007), S. 238/255.

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im föderativen Bund-Länder-Verhältnis wurzeln.859 Er kommt daher bei Streitigkeiten im Rahmen von Verwaltungsabkommen besonders in Betracht.860 In der Praxis sind hier vor allem Entscheidungen zu finden, die sich mit möglichen Rückzahlungsbzw. Schadensersatzansprüchen zwischen Bund und Ländern befassen. Beispielhaft kann hier das Rückzahlungsbegehren des Bundes wegen zweckwidriger Verwendung von Finanzhilfen genannt werden861 oder die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs wegen Verletzung einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern862. Während es im ersten Fall um die insbesondere durch BundLänder-Vereinbarung näher ausgestaltete Form der Finanzhilfen ging, welche durch den Freistaat Sachsen nach Ansicht des Bundes nicht in der gesetzlich und vertraglich geregelten vorgegebenen Weise verwendet wurden (vgl. dazu bereits Fn. 857), stellte sich im zweiten Fall die Frage, ob der Bund einem Bundesland gegenüber schadensersatzpflichtig ist, wenn der Bund im Wege der durch Verwaltungsabkommen863 geregelten Organleihe864 dem Land personelle Mittel zur Verfügung stellt und durch diese Mittel ein gegenüber einem Dritten schadensersatzpflichtiges Verhalten verübt wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat hier festgestellt, dass im Rahmen der Organleihe auch das Handeln der Bundesbehörde und ihrer Bediensteten, die für das Land tätig werden, welches auch für die Aufgabenerfüllung zuständig ist, vollständig dem Land zuzurechnen ist. Aufgrund dieses Übergangs der Verantwortlichkeit kann das Land also gegenüber dem Bund nicht in Regress gehen.865 Soweit also Bund und Länder um die Einhaltung und Erfüllung ihrer vertraglich vorgesehenen Verpflichtungen streiten, ist hier vor allem das Bundesverwaltungsgericht gem. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zuständig. 2. Sonstige verwaltungsrechtliche Verfahren Daneben können Bund-Länder-Verwaltungsabkommen aber auch in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zwischen Staat und Bürger eine Rolle spielen. In einer 859

Bestermann, in: BeckOK, VwGO, § 50, Rn. 5; BVerwG NVwZ 2004, S. 1124 f. Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 50, Rn. 7. 861 Vgl. bereits oben BVerwG BeckRS 2011, 53709. 862 BVerwG NJW 1976, S. 1468 ff.; vgl. zur Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs des Bundes gegenüber dem Land Schleswig-Holstein BVerwG BeckRS 1980, 03455. 863 Hier ging es um die Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben im Küstengebiet innerhalb des Landes vom. 1.7./17. 11. 1952 (NdsMBl. 1953, S. 27) zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen. 864 Vgl. zur Möglichkeit der Vereinbarung einer Organleihe im Wege des Verwaltungsabkommens bereits § 6 C. III. 3. d) bb). Das Land stellte sich im Rahmen des Verfahrens (BVerwG NJW 1976, S. 1468/1469) auf den Standpunkt, dass zwischen Bund und Ländern eine Auftragsverwaltung vereinbart worden sei. Dies lehnte das Bundesverwaltungsgericht jedoch mit dem Hinweis auf die abschließenden Regelungen des Gesetzes ab und legte stattdessen die Vereinbarung als Organleihe aus. 865 BVerwG NJW 1976, S. 1468/1469. 860

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Entscheidung des VG Magdeburg wandte sich eine Klägerin gegen einen Kostenbescheid im Rahmen einer Kontrolle der Eisenbahninfrastruktur durch den Landesbeauftragten für Eisenbahnrecht.866 Grund und Höhe der Kosten ergaben sich aus einem Verwaltungsabkommen zwischen dem Land Sachsen-Anhalt und dem Bund867, welches in § 5 Abs. 2 AEG eine einfachgesetzliche Grundlage findet868. Die Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid selbst stellte dagegen freilich nicht das Verwaltungsabkommen dar, sondern die entsprechenden Normen der Allgemeinen Gebührenordnung sowie des Kostenrechts des Landes. Durch das Verwaltungsabkommen wurde insbesondere die Zuständigkeit für die Kontrollen festgelegt (vgl. insoweit insbesondere § 5 Abs. 2 S. 2 AEG) und welche zu erstattenden Kosten sich für die mit den Aufgaben betrauten Mitarbeiter ergeben.869 In der Entscheidung wurde die Wirksamkeit des Verwaltungsabkommens selbst nicht angesprochen. Dies hängt vermutlich damit zusammen, dass sich hier wieder die sich in den letzten Jahren und Jahrzehnten immer stärker durchgesetzte Regelungsweise offenbart: die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids sowie insbesondere auch die Höhe der Kosten ergaben sich im vorliegenden Fall letztlich aus einer Gesamtschau an einfachgesetzlichen Vorschriften, Verordnungen und dem Verwaltungsabkommen, deren Wirksamkeit selten im Detail im gerichtlichen Verfahren angezweifelt werden. Auch das OVG der Freien Hansestadt Bremen musste sich im Rahmen einer Entscheidung mit der Zuständigkeit der Oberfinanzdirektion aufgrund einer durch Verwaltungsabkommen vereinbarten Organleihe auseinandersetzen.870 Der Kläger wandte sich gegen die Heranziehung zu einer Ausgleichszahlung (Fehlbelegungsabgabe), indem er unter anderem die Zuständigkeit der Oberfinanzdirektion für die Auferlegung der Fehlbelegungsabgabe anzweifelte. Hinsichtlich der im Verwaltungsabkommen festgelegten Zuständigkeitsverteilung durch Organleihe stellte das Gericht fest, dass eine solche grundsätzlich im Wege des Verwaltungsabkommens zulässig sei und insbesondere an den Verwaltungskompetenzen sowie den aufsichtsrechtlichen Kompetenzen nichts ändere.871 Auch hier erfolgte keine detaillierte Prüfung des Verwaltungsabkommens. Jedenfalls setzte sich das Gericht aber kurz mit dem Inhalt des Vertrags auseinander.872 Soweit es also um Zuständigkeiten oder Detailregelungen geht, die im Rahmen eines Verwaltungsabkommens näher ausgestaltet sind, können diese inzident im 866

VG Magdeburg BeckRS 2016, 114533. Verwaltungsabkommen zwischen dem Land, vertreten durch das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr, und der Bundesrepublik Deutschland, diese vertreten durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, dieses vertreten durch den Präsidenten des Eisenbahn-Bundesamtes, über die Vor- und Nachbereitung eisenbahnrechtlicher Verfahren in technischer Hinsicht vom 11./15. 3. 2010. 868 Vgl. Vorbringen des Beklagten bei VG Magdeburg BeckRS 2016, 114533. 869 Vgl. die Ausführungen vom VG Magdeburg BeckRS 2016, 114533. 870 OVG Bremen BeckRS 1991, 08221. 871 OVG Bremen BeckRS 1991, 08221, Rn. 21, 22. 872 OVG Bremen BeckRS 1991, 08221, Rn. 22. 867

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Rahmen von Widerspruchs- und Anfechtungsklagen eines Bürgers gegen hoheitliche Bescheide auch eine Rolle spielen. Indem nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis von Verwaltungsabkommen auch solche Verträge mit einbezogen werden, die durch eine Rechtsverordnung umgesetzt werden können (Verordnungsabkommen), ist grundsätzlich damit auch nicht ausgeschlossen, dass Verwaltungsabkommen im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mitberücksichtigt werden können, soweit das Landesrecht vorsieht, dass das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften entscheidet.873 In einem Verfahren kann zwar lediglich die konkrete Verordnung angegriffen werden, als vorgelagerte Rechtsgrundlage (i. V. m. mit der nach § 80 Abs. 1 VwGO erforderlichen einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage) kann es aber notwendig sein, auch hier inzident die Vereinbarung mit zu überprüfen.874 II. Verfassungsrechtliche Streitigkeiten Verfassungsrechtliche Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einem BundLänder-Verwaltungsabkommen stehen, können sich im Ergebnis damit vorwiegend nur auf die Zulässigkeit des Abschlusses oder die allgemeine Wirksamkeit des Vertrags beziehen.875 Gerade hier ergeben sich die rechtlichen Maßstäbe, wie gezeigt wurde, aus dem Verfassungsrecht. 1. Organstreitverfahren Das Organstreitverfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG kommt insbesondere dann in Betracht, wenn es um das Verhältnis der Bundesregierung zum Bundesparlament geht. Zum einen kann das Bundesparlament der Auffassung sein, dass es aufgrund des Vertragsinhalts an dem Verfahren zu beteiligen gewesen wäre, mithin also eigentlich ein Staatsvertrag vorliegt und für die rechtliche Wirksamkeit eine parlamentarische Zustimmung erforderlich gewesen wäre.876 Zudem könnte im Wege des Organstreitverfahrens auf Bundesebene das 873 Vgl. auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 289, der allerdings die Verordnungsabkommen den Staatsverträgen zuordnet. 874 Als Beispiel kann hier die Entscheidung des BVerwGE 154, 247 = BVerwG NVwZ 2016, S. 938 ff. genannt werden. In dieser Entscheidung geht es allerdings um ein Verwaltungsabkommen zwischen zwei Bundesländern, sodass diese erst im folgenden Abschnitt genauer aufgegriffen wird (vgl. § 7 E. II. 3.). 875 Ähnlich differenzierend und auf die erforderliche Abgrenzung im Einzelfall abstellend Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 290. 876 Als Beispiel auf völkerrechtlicher Ebene kann hier die Entscheidung bei BVerfGE 1, 372 zum deutsch-französischen Wirtschaftsabkommen herangezogen werden, bei der das Gericht festgestellt hat, das im konkreten Fall keine Gegenstände der Bundesgesetzgebung berührt waren, es sich damit um ein völkerrechtliches Verwaltungsabkommen handelte und

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Parlament gegenüber der Regierung Informationsansprüche877 geltend machen, welchen die Regierung nicht (hinreichend) nachgekommen ist. Das Organstreitverfahren kann also auf Bundesebene zur Klärung und Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bundesparlament und Bundesregierung dienen. 2. Bund-Länder-Streit Bei Streitigkeiten um Kompetenzen zwischen Bund und Ländern oder aber hinsichtlich der Bundestreue kann es zur Herbeiführung eines Bund-Länder-Streits gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i. V. m. §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG kommen.878 Auch hier sind grundsätzliche Streitigkeiten in Bezug auf Verwaltungsabkommen denkbar, insbesondere, wenn beispielsweise der Bund lediglich mit bestimmten Ländern in Vertragsverhandlungen getreten ist und andere Bundesländer auch am Verfahren hätten beteiligt werden müssen. Allein ein möglicher Verstoß gegen den Grundsatz pacta sunt servanda wird in der Praxis eine deutlich untergeordnete Rolle spielen,879 da es hier vermutlich bei der Frage der Durchsetzung des Vertrags auf einen bestimmten Inhalt des Abkommens ankommt und so der Grundsatz sich lediglich mittelbar durschlägt880. In kompetenzieller Hinsicht ist zumindest der theoretische Streitfall denkbar, dass der Bund mit anderen Bundesländern im Rahmen einer Regelungsmaterie, die eigentlich in die Länderkompetenz fällt, ein Verwaltungsabkommen schließt und dies weder von den Gemeinschaftsaufgaben der Art. 91a ff. GG noch von den im Grundgesetz geregelten Ingerenzrechten des Bundes gedeckt ist und damit der Bund seine verfassungsrechtlich vorgesehenen Kompetenzen überschreiten würde. 3. Normenkontrolle Schließlich könnte ein Bund-Länder-Verwaltungsabkommen wiederum im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i. V. m. §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG als einer Rechtsverordnung vorangegangene Verein-

mithin die Zustimmung des Parlamentes daher nicht erforderlich war (vgl. bereits § 3 D. III. 2. c)). 877 Zu den Informationsrechten der Parlamente in Bezug auf das Eingehen und den Abschluss von Verwaltungsabkommen vgl. ausführlich Teil 3. 878 Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 288. 879 Vgl. generell zur geringen praktischen Relevanz von Bund-Länder-Streitigkeiten Jestaedt, in: HdbStR, Bd. II, § 29, Rn. 16, 17. 880 Insbesondere ist der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens lediglich als begleitender Grundsatz zu verstehen, der selbst kein Rechtsverhältnis begründet, sondern nur innerhalb eines bestehenden (verfassungsrechtlichen) Rechtsverhältnisses an Bedeutung gewinnt. Vgl. so insbesondere BVerfGE 103, 81 =BVerfG NVwZ 2001, S. 667/668; BVerfGE 42, 103 = BVerfG NJW 1976, S. 1084.

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barung inzident auch vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden.881 Indem im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sämtliche unter dem Grundgesetz stehende Rechtsvorschriften überprüft werden,882 ist dies zumindest nicht völlig ausgeschlossen.

G. Ergebnis zu § 6 Den Regierungen von Bund und Ländern steht jeweils eine begrenzte Kooperationshoheit zu, welche sich aus einer Gesamtschau des deutschen Bundesstaates, der Besonderheiten des Exekutivföderalismus, der ihnen obliegenden Organisationsgewalt und nicht zuletzt auch aus der Anerkennung spezieller, verfassungsrechtlicher Kooperationstatbestände ergibt. Zuständiges Organ ist dabei jeweils die Regierung als Kollektivorgan, die die Verträge für den Bund bzw. das jeweilige Bundesland schließt. Die genaue Legitimationsgrundlage eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens ist mittels des Gedankens der Akzessorietät zu ermitteln. Wäre ohne vorgelagerte Vereinbarung für die Ausführung eine gesetzliche Ermächtigung erforderlich, kann nichts anderes für den Vertragsschluss selbst gelten. Insgesamt ergeben sich daher drei Kategorien der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen: solche, die unmittelbar auf eine spezifische verfassungsrechtliche Grundlage gestützt werden können (Finanzhilfen, Gemeinschaftsaufgaben), solche, die einer parlamentarischen Ermächtigung bedürfen und solche, die die Regierungen aufgrund der ihr originär zustehenden Kompetenz unmittelbar und unabhängig von einer Ermächtigung bzw. Delegation schließen können. Neben der Koordination vor allem zur Erfüllung sicherheitsrechtlicher Aufgaben, dienen Bund-Länder-Verwaltungsabkommen daneben auch der Regelung von Zuständigkeiten. Dabei kommen zum einen die Organleihe, zum anderen aber auch echte Kompetenzübertragungen im Rahmen der fakultativen Bundesverwaltung in Betracht. Soweit einer bestehenden Ermächtigungsgrundlage zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens konstitutive Wirkung zukommt, ergibt sich – in paralleler Betrachtung zu den jedenfalls teilweise bereits anerkannten Grundsätzen zu den Verwaltungsabkommen kraft spezifischer verfassungsrechtlicher Legitimation – aus rechtsstaatlichen sowie bundesstaatlichen Gründen das Erfordernis der Schriftform, der Einhaltung eines formalen Zitiergebots sowie der öffentlichen Bekanntgabe. Der Kernbereich der gubernativen Kooperationshoheit besteht insbesondere in dem Abschluss administrativer Bund-Länder-Verwaltungsabkommen, deren Inhalt vergleichbar mit dem Erlass von Verwaltungsvorschriften ist. Gerade hierin besteht eine originäre Kompetenz der Gubernative. Besondere Wirksamkeitsanforderungen 881

So grundsätzlich auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 288, der aber diese Verträge den Staatsverträgen zuordnet. 882 Morgenthaler, in: BeckOK GG, Art. 93, Rn. 32; Walter, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 93, Rn. 137; BVerfGE 1, 117/126; BVerfGE 106, 1/12; BVerfGE 127, 293/318.

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bestehen hingegen gerade nicht. Zur Umsetzung ist – wie bei nicht konsensual vereinbarten Verwaltungsvorschriften – lediglich eine Bekanntgabe an die Stellen erforderlich, für die diese gelten sollen. Die verfassungsrechtlichen Grenzen von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ergeben sich insbesondere aus dem Vorrang sowie Vorbehalt des Gesetzes. Für das Verhältnis von Vertrag und Gesetz ergibt sich ein beschränkter Akzessorietätsgedanke. Ein dem Vertrag widersprechendes Gesetz führt nicht immer automatisch zur Ungültigkeit des Vertrags. Aufgrund des Vertrauens der Vertragsparteien in den Bestand des Vertrags zur Umsetzung der konsensual vereinbarten Ziele gilt ähnlich wie auf völkerrechtlicher Ebene eine Orientierung an dem Grundsatz pacta sunt servanda. Hingegen ist eine Vertragsverlängerung bei Änderung des ermächtigenden Gesetzes nicht ohne weiteres möglich. Äußerste verfassungsrechtliche Grenze der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ergeben sich aus dem Parlamentsvorbehalt, der ein Delegationsverbot beinhaltet, sowie aus den Kompetenzvorschriften (Art. 83 ff. GG) des Grundgesetzes. Der mögliche Rechtschutz bestimmt sich nach dem Streitgegenstand. Geht es um den Inhalt des Vertrags und seine Umsetzung, ist in der Regel der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Streiten die Parteien hingegen um die Möglichkeit des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens an sich, liegt eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor.

§ 7 Länderverwaltungsabkommen Die kooperative Ausrichtung des deutschen Bundesstaates zeigt sich nicht nur in der konsensualen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, sondern offenbart sich vor allem auch im Bereich der Vereinbarungen zwischen den Bundesländern untereinander. Auch auf dieser Ebene sind in den letzten Jahren und Jahrzehnten eine Vielzahl unterschiedlicher Zusammenschlüsse sowohl in bilateraler aber vor allem in multilateraler Form entstanden.883 Diese Entwicklung ist von der Literatur teilweise bereits einer kritischen Analyse unterzogen worden, insbesondere vor dem Hintergrund der Frage nach der Möglichkeit einer „freiwilligen Selbstpreisgabe der Länder“884.885 Vorwiegend bezogen sich die Auseinandersetzungen auf die grund883 Zur Bedeutung gliedstaatlicher Verträge schon vor der Zeit des Bonner Grundgesetzes vgl. Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/11 sowie zu den verfassungspolitischen Hintergründen, S. 17 ff. Die Aktualität und Bedeutung der allgemeinen Zusammenarbeit der Länder, insbesondere auch durch die geographischen Bezüge der Bundesländer zueinander, zeigt sich exemplarisch an der verhältnismäßig aktuellen Darstellung bi- und multilateraler Länderzusammenarbeit bei Erbguth/Gebert, NordÖR 2012, S. 1 ff. 884 Zum Problem der Selbstpreisgabe vgl. insbesondere Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 143, 170 ff. Unter dem Stichwort des „Verbots der Selbstpreisgabe“ vgl. u. a. Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/22; Maunz, NJW 1961, S. 1641/1642; BayVerfGH GRURRS 2015, 52905 Rn. 11.

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sätzliche Frage der Kooperation, ohne dabei stets genau zwischen den einzelnen Kooperationsformen zu differenzieren,886 sodass hier teilweise die Analysen mit einem unterschiedlichen Verständnis konsensualer Länderzusammenarbeit erfolgten. Schwerpunkte waren dabei zum einen Fragen verfassungspolitischer Natur887, insbesondere also die Frage nach der föderalen Ausrichtung des deutschen Bundesstaates (Problem der Selbstpreisgabe bzw. Frage nach einer unbedingten selbständigen Aufgabenwahrnehmung durch jedes Bundesland selbst) sowie die damit verbundenen und zum Teil kritisch bewerteten gemeinsamen Einrichtungen von Bundesländern888. Die folgenden Ausführungen werden, wie bereits bei der Frage der Bund-LänderVerwaltungsabkommen, soweit wie möglich den Fokus auf die (verfassungs-) rechtliche Bewertung von Länderverwaltungsabkommen legen. Dabei soll an die Erkenntnisse zum Bund-Länder-Verwaltungsabkommen angeknüpft und vor allem auf die Unterschiede und Besonderheiten eingegangen werden. Erneut soll zwischen Verwaltungsabkommen kraft verfassungsrechtlichen Auftrags, Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation sowie Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit differenziert werden. Ein Augenmerk wird dabei auch auf die gemeinsamen Einrichtungen der Länder gelegt, da diese gerade auf Ebene der Bundesländer sehr häufig in unterschiedlichen Formen auftreten. Erneut geht es darum, für das innerstaatliche Verwaltungsabkommen grundlegende Bewertungsmaßstäbe herauszuarbeiten, ohne dabei jede mögliche vertragliche Ausgestaltung zu berücksichtigen.

885

Zur Kooperation der Bundesländer untereinander vgl. z. B. I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968; Pietzecker, Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat – Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, 1988, S. 17 ff.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997; Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, insbesondere S. 94 ff.; Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1 ff.; Kölble, DVBl. 1965, S. 867 ff.; ders. NJW 1981, S. 1081 ff.; Zacher, BayVBl. 1971, S. 321 ff. sowie S. 375 ff.; Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225 ff.; Groß, DVBl. 1969, S. 93 ff.; Liebrecht, DVBl. 1969, S. 97 ff.; Stumpf, DÖV 2003, S. 1030 ff.; Klatt, VerwArch. 78 (1987), S. 186 ff. 886 Vgl. zu diesem Problem auch Roellenbleg, DÖV 1968, S. 125/134; zum unterschiedlichen Verständnis von Kooperation vgl. auch Liebrecht, DVBl. 1969, S. 97/101. 887 Vgl. hier beispielhaft zum Kompetenzverlust zu Lasten des Bundes, den Unitarisierungstendenzen sowie zum Integrationsprozess der europäischen Union Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363 ff. 888 Z. B.: Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012; Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225 ff.; Kölble, DVBl. 1965, S. 867 ff.

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A. Das Grundgesetz und Länderabkommen Ausgangspunkt ist zunächst also erneut das Grundgesetz als der maßgebliche Rahmen der innerstaatlichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern und auch den Ländern untereinander889. I. Das Grundgesetz als allgemeiner Rechtsrahmen Die Bilanz zu den Äußerungen des Grundgesetzes hinsichtlich der Möglichkeit des Abschlusses von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern – insbesondere durch die Etablierung der Gemeinschaftsaufgaben sowie Finanzhilfen – fiel nach dem hier zu Grunde liegenden Verständnis relativ hoch aus. Mit Blick auf eine vergleichbare Zusammenarbeit der Länder hüllt sich das Grundgesetz hingegen fast gänzlich in Schweigen.890 Mittelbar kann sich die Möglichkeit oder sogar Pflicht zum Abschluss von Verträgen zwischen den Ländern zwar auch aus dem Bundesstaatsprinzip ergeben.891 Vor allem aber lassen sich aus dem bundesstaatlichen Gefüge zunächst gewisse Verhaltenspflichten der Gliedstaaten ableiten, die, damit diese überhaupt zur Anwendung kommen, selbst aber bereits ein bestehendes Rechtsverhältnis zwischen den Ländern voraussetzen.892 Darüber hinaus fordert das Grundgesetz aber auch zur Länderkooperation heraus, wie sich insbesondere am bereits in Teil 2 erörterten Exekutivföderalismus oder aber auch an der den Ländern zustehenden Gesetzgebungskompetenz für überregionale Angelegenheiten wie Medien, Bildungswesen sowie in bestimmten Bereichen des Sicherheitsrechts zeigt. Das Grundgesetz bleibt damit der gemeinsame und allgemeine Ordnungsrahmen (vor allem durch Art. 28 Abs. 1 GG) für den Abschluss von Verwaltungsabkommen zwischen den Ländern, und zwar auch dann, wenn es um Bereiche geht, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen.893 Dies liegt insbesondere daran, dass die Länder ihre Kompetenzen aus dem Grundgesetz herleiten.894 II. Bundesverfassungsrechtlich gebotene Länderkooperation Es ist dennoch nicht von der Hand zu weisen, dass gerade zwischen den Bundesländern untereinander ein hohes Maß an Kooperationshandlungen zu verzeichnen 889

Möstl, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 72, Rn. 5; Gundel, DÖV 2017, S. 15/17. Stumpf, DÖV 2003, S. 1030; vgl. auch Klatt, VerwArch. 78 (1987), S. 186/194. 891 Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1031; vgl. dazu auch bereits § 6 B. II. 1. a). 892 Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1031. 893 Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/229. Inwieweit darüber hinaus – neben insbesondere den Landesverfassungen – auch das Völkerrecht Vorgaben für den Abschluss von Verwaltungsabkommen zwischen den Ländern geben kann, wird an späterer Stelle noch einmal aufzugreifen sein. 894 Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/ 373. 890

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ist, wie bereits im Rahmen der Grundlagen angedeutet wurde. Dies haben nicht zuletzt auch die zahlreichen Konferenzen der Länder zu Beginn der Coronapandemie exemplarisch gezeigt. Insbesondere dort, wo eine bundeseinheitliche Regelung sinnvoll erscheint, eine Bundesgesetzgebungskompetenz jedoch nicht existiert,895 haben sich in den letzten Jahren zahlreiche Länderkooperationen entwickelt. Dabei betroffen sind – insbesondere im Bereich der Staatsverträge – vor allem das Rundfunk- und Glückspielwesen sowie das Hochschulrecht.896 Dabei geht es in erster Linie um Regelungsbereiche, die das Interesse des gesamten Bundesgebietes betreffen und nicht nur auf bestimmte Gebiete beschränkt sind. So wird beispielsweise gerade im Bereich des Rundfunks sogar ein bundesverfassungsrechtliches Koordinationsgebot der Bundesländer zur Sicherung einer effektiven Rundfunkaufsicht hergeleitet.897 Darüber hinaus sind allgemeine, den Bereich der Verwaltung betreffende, bundesverfassungsrechtliche Gebote der Koordination (durch Verwaltungsabkommen) zwar grundsätzlich abzulehnen. Gerade die Aufgabe der Verwaltung und Organisation gehört zu den Kompetenzhoheiten der Länder. Jedoch kann exekutive Zusammenarbeit zwischen den Bundesländern jedenfalls im Einzelfall dann auch auf eine bundesverfassungsrechtliche Grundlage gestützt werden, wenn es sich gerade um eine den Bundesländern obliegende Aufgabe handelt, die aber eine einheitliche Koordination erfordert.898 Dazu gehört insbesondere die Wahrnehmung sicherheitsrechtlicher und auch umweltrechtlicher Aufgaben. So betreffen Umweltbelastungen beispielsweise im Bereich von Gewässern gerade nicht nur ein bestimmtes Bundesland, sondern erstreckt sich im Zweifel über mehrere Bundesländer, bis über die nationalen Grenzen hinaus.899 Hier existieren, wie sich in der weiteren Analyse noch zeigen wird, jedoch ohnehin bereits einfachgesetzliche Regelungen, die das Erfordernis einer Zusammenarbeit zum Ausdruck bringen, weswegen ein solches daher grundsätzlich nicht auf ein allgemeines verfassungsrechtliches Gebot900 der Zusammenarbeit gestützt werden muss.

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Gundel, BayVBl. 2018, S. 653. Gundel, BayVBl. 2018, S. 653/654. 897 Gundel, DÖV 2017, S. 15/20 m. w. N. in Fn. 65. 898 Vgl. mit einer ähnlichen Tendenz Albrecht, Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg, 2012, S. 319; Maunz, NJW 1962, S. 1641/1645. 899 Zu diesem Problem am Beispiel grenzübergreifender Flussgebietsverwaltung vgl. Albrecht, DVBl. 2008, S. 1027 ff. 900 Maunz, NJW 1962, S. 1641. 896

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

III. Länderverwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag 1. Art. 91c Abs. 3 GG Im Rahmen der verfassungsrechtlich geregelten Fälle der Gemeinschaftsaufgaben findet sich allein in Art. 91c Abs. 3 GG901 eine Regelung zu Vereinbarungen zwischen den Bundesländern untereinander: „Die Länder können darüber hinaus den gemeinschaftlichen Betrieb informationstechnischer Systeme sowie die Errichtung von dazu bestimmten Einrichtungen vereinbaren.“902 Neben dem Staatsvertrag über die Einrichtung einer Gemeinsamen elektronischen Überwachungsstelle der Länder903 ist nicht ersichtlich, dass die Länder von dieser – in ihrer rechtlichen Wirkung und Reichweite noch genauer zu bestimmenden – Kooperationsmöglichkeit bisher Gebrauch gemacht haben.904 Absatz 3 der Vorschrift gilt unabhängig von der in Art. 91c Abs. 2 GG geregelten Bund-Länder-Zusammenarbeit;905 es handelt sich also um parallel geltende Kooperationsnormen. Der Charakter der Norm wird in der Literatur überwiegend als rein deklaratorisch eingestuft.906 Im Gegensatz zu einer Gefahr der „Mischverwaltung“ zwischen Bund und Ländern, die jedenfalls bei einer echten gemeinschaftlichen Zusammenarbeit in institutioneller Form grundsätzlich einer verfassungsrechtlichen Legitimation bedarf,907 ist vor diesem Hintergrund die Zusammenarbeit der Länder untereinander weniger problematisch908.909 Diskutiert wurde eine konstitutive Wirkung der Vorschrift lediglich aus vergaberechtlicher Perspektive. Durch die Schaffung einer verfassungsrechtlichen Grundlage und damit institutionalisierten Zusammenarbeit der Länder sollte ursprüngliche die Anwendung des EU-Vergaberechts ausgeschlossen werden können.910 Mittlerweile wurde jedoch durch den Europäischen Gerichtshof911 festge901

Vgl. ausführlich zum Hintergrund und Zweck des Art. 91c GG § 6 A. II. 2. a). Zum Ganzen: Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 40; Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91c, Rn. 18; Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1130; ders., Der Staat 2010, S. 299/317. 903 Bekanntgegeben z. B. in Bayern in GVBl. 2012, S. 2, 41. 904 Nach Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 44 wird der Staatsvertrag dabei nicht einmal explizit auf Art. 91c Abs. 3 GG gestützt. 905 Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1130. 906 Art. 91c Abs. 3 GG eine konstitutive Wirkung grundsätzlich absprechend: Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1130 (mit Verweis in Fn. 47 auf die Stellungnahme von Henneke und Schneider vor dem Deutschen Bundestag); Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91c, Rn. 18; Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 41; Mager, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 91c, Rn. 28; Sichel, DVBl. 2009, S. 1014/1018. 907 Dazu § 6 A. 908 Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/232. 909 Zur Kooperationshoheit der Länder-Gubernative speziell vgl. den nächsten Abschnitt § 7 B. 910 Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 42 m. w. N. in Fn. 6. 902

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stellt, dass EU-Vergaberecht bei rein öffentlich-rechtlicher Kooperation ohnehin nicht zum Tragen kommt, sodass spätestens mit dieser Klarstellung auch in der Hinsicht der Vorschrift jedenfalls keine konstitutive Wirkung zugesprochen werden kann.912 Allerdings könnte Art. 91c Abs. 3 GG dennoch eine föderal-konstitutive Aussagekraft entnommen werden. Zum einen könnte sich aus der Vorschrift eine echte Sperrwirkung gegenüber dem Bund in der Hinsicht ergeben, dass er vollständig von einem gemeinschaftlichen Betrieb einer Einrichtung i. S. v. Absatz 3 durch die Länder ausgeschlossen ist.913 Für die Schaffung einer Möglichkeit der Kooperation im Bereich der IT ohne Einflussnahme des Bundes spricht jedenfalls die ansonsten nicht nachvollziehbare Trennung der nebeneinanderstehenden (vgl. bereits oben) Kooperationstatbestände in Absatz 2 und 3. Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Erlass dieser Vorschrift zumindest einen gewissen Verfassungsauftrag an die Länder im Blick hatte; der Wortlaut („Die Länder können […] vereinbaren“) spricht zwar eindeutig gegen eine konkrete Verpflichtung. Je nach Ausgestaltung der IT-Zusammenarbeit kann es aber jedenfalls faktisch dazu kommen, dass – auch mit Blick auf eine Umsetzung etwaiger IT-Vereinbarungen mit dem Bund nach Absatz 2 – eine Zusammenarbeit der Länder notwendig werden könnte, was sich dann mittelbar auf die Verwaltungshoheit der Länder auswirken würde. Insoweit würde Art. 91c Abs. 3 GG diesen Verfassungsauftrag und die Gefahr einer faktischen Notwendigkeit der Zusammenarbeit jedenfalls – auch mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – verfassungsrechtlich absichern.914 Soweit man der Norm damit einen eigenen – konstitutiven – Anwendungsbereich zuspricht, stellt sich zum zweiten die – wenn auch mit Blick auf die Vertragspraxis eher theoretische – Frage der Möglichkeit des Abschlusses speziell eines Länderverwaltungsabkommens auf Grundlage des Art. 91c Abs. 3 GG. Der Wortlaut der Vorschrift, der durch die Verwendung des Verbs „vereinbaren“ den Tatbestand der Kooperationsformen in keiner Weise einschränkt, schließt jedenfalls den Abschluss eines Verwaltungsabkommens damit auch nicht aus.915 Mithin kommt es für die 911 Vgl. EuGH v. 11. Januar 2005 – RS C-26/03, ECLI:EU:C:2005:5 – Stadt Halle und RPL Lochau, Rn. 45 ff. 912 Siegel, Der Staat 49 (2010), S. 299/317 ff.; Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 42. 913 Dahin tendiert z. B. Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 43 allerdings auch mit dem Hinweis, dass in der Hinsicht die Gesetzesbegründung (BT Drs. 16/12410, 4) nicht ganz eindeutig ist. 914 In diese Richtung auch Siegel, Der Staat 49 (2010), S. 299/317, der diese verfassungsrechtliche Absicherung der Länder-Zusammenarbeit insbesondere mit Blick auf die Entscheidung des BVerfG zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften (= BVerfGE 119, 331 = BVerfG NVwZ 2008, S. 183 ff.), in der das Gericht auch den Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung durch die Länder betont hat, für legitim erachtet. 915 So auch Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 40.

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Zulässigkeit maßgeblich auf die allgemeinen Grundsätze an. Das bedeutet, dass insbesondere im Rahmen einer institutionalisierten Zusammenarbeit der Länder, die sich nicht lediglich auf eine reine, interne Koordination beschränkt, sondern zu einer echten Zusammenarbeit, ggf. mit außenwirksamen Handeln führt, insbesondere der Vorbehalt des Gesetzes sowie Aspekte der Wesentlichkeitslehre zu berücksichtigen sind, der Abschluss eines Verwaltungsabkommens damit je nach Regelungsweite damit unter dem Vorbehalt einer (landes)parlamentarischen Ermächtigung steht oder im äußersten Fall durch das Eingreifen des Parlamentsvorbehalts gänzlich ausgeschlossen ist.916 Die allgemeinen, aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip geltenden Grundsätze gelten hier für die Länder allerdings nur im Rahmen der Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG.917 Mangels konkreterer Ausgestaltung des Kooperationstatbestands in Art. 91c Abs. 3 GG sind daher insbesondere die Verfassungen der jeweils an dem Verwaltungsabkommen beteiligten Länder für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Zulässigkeit maßgebend.918 Indem bereits der generelle, konstitutive Charakter des Art. 91c Abs. 3 GG relativ dünn ist, kommt der Vorschrift damit keine echte Durchgriffsfunktion für die weitere Beurteilung der Länderverwaltungsabkommen zu. 2. Sonstige Regelungen Über die Vorschrift in den Gemeinschaftsaufgaben hinaus lassen sich lediglich noch Art. 32 Abs. 3 GG, Art. 24 GG, Art. 35 GG sowie Art. 118 und 118a GG als Normen der Länderzusammenarbeit heranziehen, die aber letztlich keine Legitimation eines konkreten Länderverwaltungsabkommens begründen können. Art. 32 Abs. 3 GG regelt (wie auch Art. 24 GG) die Kooperationsmöglichkeit der Länder mit auswärtigen Staaten. Diese Norm wird häufig zwar für die allgemeine Zulässigkeit der Länderzusammenarbeit herangezogen,919 stellt aber keine konkrete und insbesondere innerstaatliche Legitimationsgrundlage für Länderverwaltungsabkommen dar. Gleiches gilt für die Amtshilfe (Art. 35 GG), die grundsätzlich eher auf eine im Einzelfall gerichtete Zusammenarbeit bzw. Hilfe eines Bundeslandes ausgerichtet ist920 und daher grundsätzlich nicht in die Kategorie des Verwaltungsabkommens als abstrakte Vereinbarung fällt.921

916

Vgl. zum Ganzen in Bezug auf Bund-Länder-Verwaltungsabkommen bereits § 6 E. I. Kersten, DÖV 1993, S. 896/898 f. 918 Zur Relevanz der Landesverfassungen, allerdings vorwiegend in Bezug auf Staatsverträge, vgl. Suerbaum, in: BeckOK, GG, Art. 91c, Rn. 18; Siegel, DÖV 2009, S. 181/185. 919 Vgl. zu dieser Argumentation der Literatur sogleich bei § 7 C. II. 920 Vgl. hierzu bereits § 3 C. 921 Zur Amtshilfe als eines der wenigen Beispiele der Länderzusammenarbeit im Grundgesetz vgl. Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/366, Fn. 17. 917

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Auch die Vorschriften zur Neugliederung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern (Art. 118 GG) sowie der Länder Berlin und Brandenburg (Art. 118a GG) können – trotz des offenen Wortlauts („Vereinbarung“) hier nicht als verfassungsrechtliche Legitimation bestimmter Verwaltungsabkommen betrachtet werden. Art. 118 GG fehlt bereits ein eigener Anwendungsbereich; die Norm ist lediglich aus historischen Gründen noch nicht aus dem Grundgesetz gestrichen worden.922 Art. 118a GG923 lässt im Ergebnis lediglich eine staatsvertragliche Lösung zu. Unabhängig von der demokratischen und rechtsstaatlichen Bedeutung einer Gebietsänderung sieht die Vorschrift selbst bereits einen demokratischen Zustimmungsakt vor.924 IV. Zwischenergebnis Die normative Bilanz der konkreten Regelungen im Grundgesetz zu Länderverwaltungsabkommen fällt damit im Vergleich zu den Legitimationsgrundlagen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen deutlich geringer aus. Neben Art. 91c Abs. 3 GG, dem ohnehin nur sehr begrenzte konstitutive Wirkung zu kommt, äußert sich das Grundgesetz speziell zu Länderverwaltungsabkommen in keiner Weise. Die erste Fallgruppe der Verwaltungsabkommen, also solche kraft verfassungsrechtlicher Legitimation, existiert auf Ebene der Länder mit Ausnahme des Art. 91c Abs. 3 GG, sofern man diese Vorschrift als echte Ermächtigungsnorm begreift, damit nicht. Im Einzelfall ist es jedoch, gerade im Bereich sicherheitsrechtlicher Aufgaben, nicht auszuschließen, dass hier eine Zusammenarbeit der Länder im Rahmen der ihnen zugewiesenen Kompetenzen erforderlich sein kann. Das Grundgesetz stellt damit vor allem den äußersten Rahmen der Länderverwaltungsabkommen dar, indem es insbesondere über Art. 28 Abs. 1 GG die Homogenitätsanforderungen an die Länder stellt925, die beim Abschluss von derartigen Verträgen zu beachten sind. Für die genauere Zulässigkeit und die weiteren Grenzen sind damit insbesondere also die Landesverfassungen maßgeblich. Diese waren zwar zum Teil auch schon für den Abschluss der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen relevant, jedenfalls soweit sich die Legitimation der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen nicht ausschließlich aus dem Grundgesetz ergibt.926 Dennoch müssen damit in diesem Abschnitt zusätzlich die Landesverfassungen für die weitere Analyse der Länderverwaltungsabkommen besonders berücksichtigt werden.

922

Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 117, Rn. 4. Zur Entstehungsgeschichte vgl. Meyer-Teschendorf, DÖV 1993, S. 889 ff. 924 Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 118a, Rn. 2, 3; vgl. dazu allgemein auch MeyerTeschendorf, DÖV 1993, S. 889 ff. 925 Zacher, BayVBl. 1971, S. 321/323. 926 Vgl. hierzu insbesondere § 6 C. 923

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B. Die gubernative Kooperationshoheit auf Ebene der Länder Insbesondere in Bezug auf den Abschluss von Staatsverträgen zwischen den Bundesländern untereinander wurde die Möglichkeit der Länderkooperation bis heute kaum angezweifelt,927 da es zum einen sogar als eine föderalistische Selbstverständlichkeit angesehen wird, dass die Länder untereinander Vereinbarungen treffen können,928 und sich dies zum Teil auch aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes selbst ergebe929. Im Folgenden soll daher lediglich insbesondere dargelegt werden, warum die im Bund-Länder-Verhältnis bestehende (begrenzte) gubernative Kooperationshoheit, die hier als Begründung der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen maßgeblich herangezogen wird, gerade auch auf Ebene der Bundesländer anzunehmen ist. I. Kooperationshoheit und Eigenstaatlichkeit der Länder Die Begründung der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen den Ländern untereinander ist bereits deshalb deutlich weniger problematisch, weil hier grundsätzlich ein gleichgeordnetes Verhältnis zwischen den Gliedstaaten besteht;930 es gibt also kein vom Grundgesetz her geltendes Über-Unterordnungsverhältnis, welches zwischen Bund und Ländern jedenfalls aus der dem Bund zustehenden Kompetenz-Kompetenz resultiert, auch wenn grundsätzlich bei einem konkreten Vertragsschluss gleichwohl in diesem Fall von einer Gleichstellung der Kooperationspartner – insbesondere wegen des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens (Art. 20 Abs. 1 GG) – auszugehen ist. Nach zum Teil vertretener Ansicht entspricht es sogar dem föderalistischen Grundprinzip (vgl. bereits oben), dass die Länder konsensuale Vereinbarungen schließen, insbesondere, weil die Länder auch untereinander der Pflicht des bundes- sowie länderfreundlichen Verhaltens unterworfen seien.931

927 Vgl. z. B. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 44, der darauf verweist, dass jedenfalls die Zulässigkeit von Länder-Staatsverträgen seit den 1970er Jahren keinen echten Zweifeln mehr unterliegt. Vgl. auch Rudolf, DÖV 1966, S. 73/75 zur grundsätzlichen Zulässigkeit der Länderkooperation. 928 So z. B. I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 128; vgl. auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/2. 929 Hierzu insbesondere I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 128 m. w. N. 930 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/13; vgl. vor dem Hintergrund der Überflüssigkeit des Art. 91c GG dazu auch Gröpl, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 91c, Rn. 41; Suerbaum, in BeckOK, GG, Art. 91c, Rn. 18; Siegel, NVwZ 2009, S. 1128/1130. 931 So insbesondere Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/13, der dies sogar als „gebotenes Mittel zur Regelung des gliedstaatlichen Zusammenlebens“ bezeichnet.

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Die Eigenstaatlichkeit der Länder kommt durch den Abschluss vertraglicher Vereinbarungen in besonderer Weise zum Ausdruck.932 Ihnen stehen autonome Entscheidungsbefugnisse insbesondere im Bereich der Organisation zu (vgl. dazu sogleich).933 Freilich darf dadurch nicht übersehen werden, dass die Eigenstaatlichkeit der Gliedstaaten in erster Linie lediglich die grundsätzliche Möglichkeit eröffnet, gemeinsam Verträge zu schließen.934 Eine konkrete Aussage über das „Ob“ und insbesondere „Wie“ ist damit noch nicht getroffen bzw. gegeben. Zudem wird die Länderkooperation einerseits durch die Kompetenz-Kompetenz des Bundes sowie auch durch Art. 28 Abs. 1 GG von vorneherein begrenzt.935 Schließlich ist mit der Feststellung der Eigenstaatlichkeit der Länder auch die Frage nach dem Erfordernis einer eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung verbunden.936 Allein die Eigenstaatlichkeit kann damit nicht als Legitimationsgrundlage der Länderverwaltungsabkommen herangezogen werden. Im Gegenteil hat die Herleitung der gubernativen Kooperationshoheit im Verhältnis zwischen Bund und Ländern gerade gezeigt, dass das Grundgesetz deutlich offener auf eine Verschränkung der beiden Ebenen ausgerichtet ist. Dies lässt sich jedoch vor allem damit begründen, dass eine bundesstaatliche Verschränkung von Gesamt- und Gliedstaat im Ergebnis einer stärkeren verfassungsrechtlichen Legitimation bedarf als die Zusammenarbeit der Bundesländer auf einer Ebene. II. Exekutivföderalismus und Entscheidungshoheit der Länder Auch wenn die Anforderungen an die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung937 durch die Länder den Abschluss von Verwaltungsabkommen in gewisser Weise begrenzen können, so spricht gleichwohl gerade auf der einheitlichen Ebene der Gliedstaaten der bereits im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen zu Grunde gelegte Exekutivföderalismus938 für eine grundsätzliche Entscheidungshoheit der Länder auf Verwaltungsebene und begründet damit vor allem eine Kooperationshoheit der Länder zum Abschluss von Verwaltungsabkommen. Neben der grundlegenden Tatsache, dass die Länder über eine eigene Organisationshoheit im 932 Aus Schweizer Perpektive: Schaumann, VVDStRL 19 (1961), S. 86/125; vgl. auch Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 83, Rn. 84; 933 Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 8. 934 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 121; vgl. zudem bereits die Ausführungen zu den Bund-Länder-Abkommen in § 6 B. II. 935 Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20, Rn. 10. 936 Dazu Siegel, Der Staat 2009, S. 299/317 mit Verweis auf die Entscheidung des BVerfG zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften (BVerfGE 119, 331). An dieser Stelle kann bereits auch auf die Entscheidung des BayVerfGH v. 25. 09. 2015 – Vf. 9-VII-13 (juris) zum Glückspielstaatsvertrag und die insbesondere demokratischen Grenzen der Länderkooperation hingewiesen werden, die insbesondere später für die Frage der verfassungsrechtlichen Grenzen der Länderverwaltungsabkommen eine Rolle spielen wird. 937 BVerfGE 119, 331 =BVerfG NVwZ 2008, S. 183 ff. 938 Dazu § 6 B. II. 1. b).

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

Bereich der Verwaltung verfügen und der Schwerpunkt ihrer staatlichen Aufgaben durch die Kompetenzzuordnung des Grundgesetzes auch in der ausführenden Gewalt liegt, spricht insbesondere die „Stabilisierungsfunktion“ der konsensualen administrativen Zusammenarbeit der Länder für eine solche Kooperationshoheit: Die Selbstkoordinierung der Gliedstaaten dient als Ausgleich zur grundsätzlichen Übermachtstellung des Bundes.939 Daher bedarf es insbesondere im Bereich der Länderverwaltungskooperation gerade nicht einer permanenten normativen Absicherung; für die Eigenstaatlichkeit und insbesondere Entscheidungs- und Organisationshoheit bestünde kein Raum mehr, sondern würde diese vielmehr beschränken, wenn die konsensuale administrative Zusammenarbeit der Länder einer ausdrücklichen Legitimation bedürfte.940 Zur Erfüllung ihrer Aufgaben insbesondere im Bereich der Exekutive und zum Ausgleich der Stellung des Bundes kommt den Ländern gerade auf ihrer einheitlichen Ebene, eine – gerade der Gubernative zustehende941 – besondere Kooperationshoheit zu. III. Art. 32 Abs. 3 GG Da ein Teil der Literatur insbesondere Art. 32 Abs. 3 GG immer wieder als Argument für die Vertragsschließungskompetenz der Länder – im Rahmen eines Erstrecht-Schlusses – auf Art. 32 Abs. 3 GG stützt,942 soll auch diese Norm an dieser Stelle noch einmal kurz aufgegriffen werden. Die Vorschrift zur Regelung der völkerrechtlichen Vertragsschließungskompetenz der Länder943 hat insbesondere zwei wesentliche Funktionen. Zum einen begrenzt sie die Kompetenz zum Tätigwerden im Bereich der auswärtigen Gewalt, zum anderen verleiht sie den Ländern eine partielle Völkerrechtssubjektivität.944 Die Beschränkung der Kompetenz im Bereich der auswärtigen Gewalt ergibt sich in der Weise, dass zumindest nach teilweise vertretener Ansicht die Länder nur dann völkerrechtliche Verträge schließen dürfen, soweit ihnen auch die Gesetzgebungs-

939

Dazu insbesondere Kölble, NJW 1962, S. 1081/1082. So insbesondere Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/235; vgl. auch ders., Die Rechtsstellung der Filmbewertungsstelle, 1963, S. 29 unter Hervorhebung der Stärke des Föderalismus, bei dem die Länder innerhalb ihrer Kompetenzen entscheiden können, ob sie ihre Aufgaben selbständig oder in überregionaler Abstimmung erfüllen möchten. 941 Vgl. dazu bereits § 6 B. II. 3. 942 So z. B. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 128 f.; Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/235; Merk, VVDStRL 19 (1961), Aussprache, S. 135, 147 f.; Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1032; Klatt, VerwArch 78 (1987), S. 186/196; I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 128; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 170; vgl. auch die Ansicht in der Rechtsprechung: BVerwGE 22, 299 = BVerwG NJW 1966, S. 1282/1284. 943 Vgl. dazu insb. Rudolf, AVR 13 (1966), S. 53 ff. 944 Heintschel von Heinegg/Frau, in: BeckOK, Art. 32, Rn. 19. 940

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kompetenz zusteht945 ; dies wird insbesondere auch für den Abschluss von Verwaltungsabkommen angenommen946. Hintergrund ist, dass aufgrund der grundsätzlichen Zuständigkeit des Bundes für den Bereich der auswärtigen Gewalt, die Länder durch den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche sie allein auf ihre Verwaltungskompetenzen stützen würden, möglicherweise Entscheidungen des Bundes in diesem Bereich unterlaufen könnten.947 Daraus ergibt sich die besondere und insbesondere auch konstitutive948 Funktion der Vorschrift. Aufgrund der grundsätzlich dem Bund obliegenden Aufgabe der auswärtigen Gewalt bedarf es für das völkerrechtliche Tätigwerden der Länder einer konkreten Legitimationsnorm. Dies ist für den innerstaatlichen Bereich gerade nicht erforderlich, ganz im Gegenteil: Nach hier vertretener Ansicht stützt sich die Vertragsschließungskompetenz der Länder für den Abschluss von Verwaltungsabkommen gerade auf ihrer Entscheidungs- und Organisationshoheit insbesondere im Bereich der ausführenden Gewalt. Die Verwaltungskompetenz sowie Gubernativhoheit sind, soweit demokratische und rechtsstaatliche Gründe nicht dagegen sprechen – insbesondere also der Vorbehalt des Gesetzes – die Basis der Zulässigkeit des Abschlusses innerstaatlicher Verwaltungsabkommen und damit grundsätzlich auch ausreichend. Ein Erst-recht-Schluss von einer spezielle(re)n verfassungsrechtlichen Norm auf einen nach hier vertretener Ansicht sich ergebenden Grundsatz als Ausprägung der Eigenstaatlichkeit der Länder bietet sich an dieser Stelle daher nicht an.949 Allerdings steht Art. 32 Abs. 3 GG damit natürlich auch nicht der innerstaatlichen Vertragsschließung durch die Länder entgegen. Mit dieser Erkenntnis lässt sich auch leicht die Frage beantworten, ob sich aus einer parallelen Betrachtung des Art. 32 Abs. 3 GG ggf. das Erfordernis einer Beteiligung der Bundesregierung950 bei Abschluss von Länderverwaltungsabkommen ergeben kann.951 Dies ist im Ergebnis grundsätzlich zu verneinen. Weil es gerade um die Hoheitsmacht der Länder geht und auch die „Stabilisierungsfunktion“ der innerstaatlichen Länderkooperation zu berücksichtigen ist, ist der Bund grundsätzlich nicht an Vertragsschließungen, insbesondere soweit es um Verwaltungsabkommen geht, zu beteiligen. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses bei völker945 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32, Rn. 114 ff.; nach Heintschel von Heinegg/Frau, in: BeckOK, Art. 32, Rn. 27 ist allerdings bereits die Möglichkeit des Erlasses einer Rechtsverordnung nach Art. 80 Abs. 1 GG ausreichend für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge durch die Länder. 946 So insbesondere Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32, Rn. 114; vgl. auch Rudolf, AVR 13 (1966), S. 53/65. 947 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32, Rn. 114. 948 Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32, Rn. 94. 949 Art. 32 Abs. 3 GG als Argument auch eher ablehnend Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 28 f. m. w. N. in Fn. 138. 950 Zur Bedeutung im Völkerrechtsverkehr Rudolf, AVR 13 (1966), S. 53/68 ff. 951 Vgl. zu diesen Überlegungen auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/26 f.; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 154 f.; vgl. generell zur Frage einer allgemeinen Aufsicht des Bundes W. Schmidt, AöR 87 (1962), S. 253/287 ff.

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rechtlichen Verträgen ist wiederum der Schutz der grundsätzlichen Kompetenzhoheit des Bundes im Bereich der auswärtigen Gewalt. Sie dient daher in gewisser Weise als Aufsichtsregelung, da die Länder gerade nur aufgrund der bundesverfassungsrechtlichen Regelung überhaupt völkerrechtliche Verträge schließen können.952 Etwas anderes kann sich allenfalls dann ergeben, sofern ein Länderverwaltungsabkommen gerade nicht nur auf die Kooperationshoheit gestützt werden kann, sondern zusätzliche eine bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage953 erforderlich ist.954 Dann wären zumindest Informationsrechte seitens des Bundes nicht von vorneherein ausgeschlossen, da hier die Länder die Möglichkeit der Kooperation überhaupt erst durch den Bund eröffnet bekommen. IV. Die Verfassungen der Länder Neben dem bundesverfassungsrechtlichen Rahmen bestätigen insbesondere die Verfassungen der Länder die Zulässigkeit des Abschlusses innerstaatlicher Verträge. Einerseits enthalten die meisten Landesverfassungen im Gegensatz zum Grundgesetz überhaupt Regelungen zum Abschluss von Verträgen, wenngleich vor allem der Abschluss von Staatsverträgen zumeist positiv geregelt ist, da hier, in Übereinstimmung mit dem dieser Arbeit zu Grunde liegenden Verständnis der Differenzierung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen, das Zustimmungserfordernis der Landesparlamente zumeist besonders geregelt wird.955 Im Übrigen ergibt sich insbesondere auch aus den einzelnen parlamentarischen Informationsrechten die Anerkennung der Länder in Bezug auf Länderverwaltungsabkommen. Für die Begrenzung der Zulässigkeit spielen die Landesverfassungen, neben den bereits erörterten Außenvertretungsregelungen zur Abgabe einer Willenserklärung für den jeweiligen Gliedstaat, vor allem bei der Frage des Vorbehalts des Gesetzes eine wesentliche Rolle. Wie bereits im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen angedeutet, kann es erst recht auf rein gliedstaatlicher Ebene zu sog. gespaltenen Abkommen kommen, da die Länder zum Teil den Vorbehalt des Gesetzes in unterschiedlicher Reichweite geregelt haben. Da an dieser Stelle dem Grundgesetz nur eine äußerste Begrenzungsfunktion zukommt, sind die speziellen landesverfassungsrechtlich geregelten Fälle des Vorbehalts des Gesetzes, insbesondere der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes956, bei jeder Form der Länderverwaltungsabkommen zu berücksichtigen. 952

Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 228, 230. Zur Delegation durch bundesrechtliche Ermächtigung siehe sogleich bei § 7 E. I. 954 Gegen eine Heranziehung des Art. 32 Abs. 3 GG und für eine Zustimmung durch den Bund Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 157. 955 Vgl. hier insbesondere: Art. 50 S. 2 BWVerf; Art. 72 Abs. 2 BayVerf; Art. 50 Abs. 1 S. 4 BlnVerf; Art. 91 Abs. 2 BbgVerf; Art. 43 S. 3 HmbVerf.; Art. 103 Abs. 2 HessVerf; Art. 47 Abs. 2 MVVerf; Art. 35 Abs. 2 NdsVerf; Art. 66 NRWVerf; Art. 89b RhPfVerf.; Art. 65 SächsVerf; Art. 69 SachsAnhVerf; Art. 37 SchlHVerf; Art. 77 ThürVerf. 956 Z. B. Art. 70 Abs. 1 BWVerf oder Art. 77 Abs. 1 BayVerf. 953

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V. Gründe der Länderkooperation durch Verwaltungsabkommen Die Gründe der Länderkooperation durch Verwaltungsabkommen sind vielgestaltig.957 Einerseits erfordern es bestimmte geographische Gegebenheiten, die nicht vor einer Landesgrenze haltmachen, wie etwa Wälder, Naturschutzgebiete oder Gewässer, dass sich die betroffenen Bundesländer untereinander abstimmen.958 Ähnliches gilt für die Erfüllung der den Ländern obliegenden Sicherheitsaufgaben. Auch bestimmte, den Ländern übertragene Kompetenzen können aus verfassungspolitischen Zweckmäßigkeitserwägungen dazu führen, dass die Länder eine einheitliche Linie hinsichtlich der Ausübung dieser Kompetenzen fahren. Zwar hebt insbesondere das Bundesverfassungsgericht mittlerweile auch die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung durch die Länder (stärker) hervor;959 dennoch ergibt sich jedenfalls nicht allein aus der Zuordnung einer Sachkompetenz an die Länder das zwingende Erfordernis einer unterschiedlichen Ausübung dieser Kompetenz960. Sofern besondere Gründe dafür sprechen, können die Länder sich auch dazu entscheiden, eine Aufgabe gemeinsam zu erfüllen. VI. Rechtliche Einordnung – Akzessorietätsgedanke Wie bereits im Rahmen der Grundlagen sowie insbesondere im Bereich der BundLänder-Verwaltungsabkommen hervorgehoben961, stellen auch Länderverwaltungsabkommen zunächst einmal eine besondere Vertragsform zwischen den Landesregierungen dar, die aufgrund ihrer Rechtsverbindlichkeit (intern) die Länder als solche binden. Sofern dem Inhalt eines Vertrags Außenwirksamkeit zukommen soll, insbesondere, weil ein Vollzug nach außen notwendig ist, bedarf es – in Anlehnung an die Differenzierung von administrativen und normativen Verwaltungsabkommen im Rahmen des Art. 59 Abs. 2 GG – ebenfalls einer Umsetzung durch exekutiven Rechtsetzungsakt. Ob eine solche außenwirksame Umsetzung möglich ist, hängt damit davon ab, woraus die Gubernative ihr Recht zur Eingehung eines Verwaltungsabkommens ableitet (Akzessorietätsgedanke962).

957

Vgl. zur Entwicklung der Gründe seit der Weimarer Verfassung Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/3 ff.; zu den Motiven der Eingehung von Länder-Staatsverträgen vgl. insbesondere Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 50 ff. 958 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/18. 959 So insbesondere bei BVerfGE 119, 331 = BVerfG NVwZ 2008, S. 183/185 zur Verfassungswidrigkeit der Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften. 960 Dazu Roellenbleg, Die Rechtsstellung der Filmbewertungsstelle, 1963, S. 19 f.; vgl. insbesondere auch BVerfGE 12, 205 = BVerfG NJW 1961, S. 547/550; Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 70, Rn. 76. 961 § 3 D., § 6 C. I. 3. 962 Vgl. dazu bereits § 6 C. I. 3.

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Indem vor allem auch Fälle normativer Verwaltungsabkommen auf Ebene der Länderkooperation besondere Bedeutung haben, soll auf die Akzessorietät von Vertragsinhalt und Legitimationsgrundlage sowie die damit verbundene Auswirkung auf die normative Zuordnung noch einmal genauer eingegangen werden: Für die Einordnung in die Normen-hierarchie und insbesondere die Zuordnung des Verwaltungsabkommens963 zu einer Ebene muss daher nach hier vertretener Auffassung wie folgt differenziert werden: Durch den Abschluss des Verwaltungsabkommens zwischen zwei oder mehreren Ländern entsteht ein dem öffentlich-rechtlichen oder auch privatrechtlichen Vertrag vergleichbares Rechtsverhältnis durch Abgabe übereinstimmender Willenserklärungen.964 Es handelt sich um eine Koordinierungsebene, auf der gemeinsame Ziele abgesteckt und die dafür erforderlichen Mittel der beteiligten Vertragspartner zunächst abstrakt festgelegt werden.965 Für die Zuordnung innerhalb der Normenhierarchie ist dabei der konkrete Inhalt sowie der erforderliche Umsetzungsakt maßgeblich. Handelt es sich um reine administrative Abkommen, so ist – in paralleler Betrachtung zu den Verwaltungsvorschriften – grundsätzlich die Bekanntgabe an die Stelle(n) ausreichend, für die die Vereinbarung gelten soll.966 Mithin ist der administrative Inhalt des Verwaltungsabkommens mit der internen Bekanntgabe als Verwaltungsvorschrift des jeweils beteiligten Landes zu qualifizieren. Sofern dem Inhalt des Verwaltungsabkommens auch ein außenwirksamer, normativer Charakter zukommen soll, ist – neben der in paralleler Betrachtung zum Erlass einer Rechtsverordnung erforderlichen parlamentarischen Ermächtigung – auch ein konkreter Umsetzungsakt, also der Erlass einer Rechtsverordnung erforderlich. Die Rechtsverordnung ist dem Land zuzurechnen, welches sie erlassen hat.967 Das Problem einer Zwischenebene stellt sich mithin also auch für die Einordnung der Länderverwaltungsabkommen nicht.968 Der Vertrag selbst führt lediglich, wie jeder andere Vertrag auch, zu einem Rechtsverhältnis der beteiligten Länder, das 963 Zur Einordung als Interföderationsrecht vgl. u. a. Rudolf, DÖV 1966, S. 73/75 f.; I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 30 f.; Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/464 m. w. N. in Fn. 60, 61. 964 Auch wenn man diese vertragliche Ebene als „Interföderationsrecht“ beschreiben würde, ist dies für die rechtliche Wirkung unerheblich; entscheidend ist vielmehr Grundlage und Inhalt des Vertrags. 965 In diese Richtung auch I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 152 ff. 966 Bezogen auf die Bund-Länder-Ebene vgl. bereits § 6 D. V. 967 Vgl. dazu die Entscheidung BVerwGE 154, 247 =BVerwG NVwZ 2016, S. 938 ff., welches sich im konkreten Fall sogar um eine Rechtsverordnung handelt, die aufgrund eines vorher geschlossenen Verwaltungsabkommens zwischen Nordrhein-Westfalen und RheinlandPfalz erlassen wurde. In der Entscheidung ging es um die Frage, welchem Land diese Rechtsverordnung zuzurechnen und damit bei welchem Gericht eine gegen diese Rechtsverordnung gerichtete Normenkontrolle zu richten ist. Zu den mit dem Inhalt des Verwaltungsabkommens verbundenen weiteren rechtlichen Problemen vgl. § 7 E. II. 3. 968 Zur Einordnung als einen eigenen Rechtsbereich („föderatives Recht“) vgl. hingegen Maurer, Staatsrecht I, § 10, Rn. 66.

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nicht in die klassische Normenhierarchie eingeordnet werden kann und muss. Maßgeblich ist damit der Inhalt des Vertrags sowie die Reichweite der Bindungswirkung, die mit der Umsetzung des Vertrags erreicht werden soll. Diese ist wiederum akzessorisch zur Legitimationsgrundlage des Verwaltungsabkommens. An Grenzen kann diese Zuordnung sowie Trennung dann ggf. stoßen, wenn Länder aufgrund eines Verwaltungsabkommens „echte Gemeinschaftseinrichtungen“ gründen. Auf diese Art der Zusammenarbeit ist daher noch genauer einzugehen.969 Insbesondere sind dabei wieder die unterschiedlichen Formen institutioneller Zusammenarbeit zu berücksichtigen, vor allem, inwieweit eine solche überhaupt auf ein Verwaltungsabkommen gestützt werden kann. VII. Zwischenergebnis Verwaltungsabkommen auf gleichgeordneter Länderebene können vom Grundsatz her genau wie solche zwischen Bund und Ländern aufgrund einer bestehenden (begrenzten) gubernativen Kooperationshoheit geschlossen werden. Diese ergibt sich für die Länder maßgeblich aus ihrer durch das Grundgesetz vermittelten Eigenstaatlichkeit und insbesondere durch die in dem Exekutivföderalismus begründeten Organisationshoheit für den Bereich der Verwaltung. Die Landesverfassungen erkennen ebenfalls – wenn auch in ihrer Konkretheit und Normierungsdichte unterschiedlich deutlich – die konsensuale Zusammenarbeit der Gliedstaaten an. Der auf das Völkerrecht bezogene Art. 32 Abs. 3 GG eignet sich hingegen weniger als Argument, steht aber der hier zugrunde gelegten Kooperationshoheit nicht entgegen. Das Grundgesetz bildet das verfassungsrechtliche Grundgerüst für die Verwaltungsabkommen der Länder insbesondere über die Kompetenz-Kompetenz des Bundes970 sowie Art. 28 GG. Im Übrigen sind aber insbesondere die jeweiligen Landesverfassungen zur Beurteilung der Zulässigkeit und Grenzen zu berücksichtigen. Auch im Rahmen der Länderverwaltungsabkommen greift der Akzessorietätsgedanke: Zulässigkeit und Grenzen der Abkommen sind abhängig von ihrem Inhalt. Ein irgendwie geartetes Zwischenländerrecht, welches zwischen dem Recht des Bundes und der Länder anzusiedeln wäre, gibt es nicht und ein solches bedarf es auch nicht. Maßgeblich ist der administrative oder normative Charakter des jeweiligen Verwaltungsabkommens für die Zuordnung zum jeweiligen Landesrecht.

969

Vgl. dazu auch I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 152 ff. 970 Rudolf, Die Bundesstaatlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: FG BVerfG, Bd. II, S. 233/242.

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C. Anzuwendendes Recht I. Verfassungsrechtlicher Rahmen Zunächst ist für die Bestimmung des zulässigen Inhalts und der Grenzen auf das Verfassungsrecht von Bund und Ländern zurückzugreifen. Das Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsrecht im Kontext der Länderverwaltungsabkommen wurde bereits dargelegt und ist bei der Untersuchung der Fallgruppen primär heranzuziehen.

II. Völkerrechtliche Grundsätze Auch wenn bereits klargestellt wurde, dass für die Zulässigkeit nicht vorrangig die Regelung zur Möglichkeit des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge aus Art. 32 Abs. 3 GG zurückzugreifen ist, so ist damit noch nicht die Frage beantwortet, inwieweit das Völkerrecht als anwendbares Recht im Rahmen der vertraglichen Beziehung zwischen den Ländern zu berücksichtigen ist.971 Aufgrund einer Stellung der Länder zueinander, die der Konstellation bei Völkerrechtssubjekte ähnelt, könnte hier zumindest eine direkte Anwendbarkeit völkerrechtlicher Grundsätze näher liegen als bei der Bund-Länder-Kooperation; sie wurde daher auch zum Teil in der Literatur ausführlich diskutiert.972 Unabhängig davon, ob man die Anwendung bestimmter, aus dem Völkerrecht anerkannter Grundsätze über eine Analogie973, aus Gewohnheitsrecht oder über eine entsprechende Auslegung der Bundestreue974 annimmt, so ist jedenfalls unbestreitbar, dass gewisse Grundsätze auch für die Beziehung zwischen den Bundesländern untereinander mittlerweile anerkannt sind. Zuzustimmen ist in der Hinsicht Schneider975, der zu Recht darauf hinweist, dass völkerrechtliche Grundsätze (z. B. pacta sunt servanda, vgl. dazu insbesondere bereits § 6 E. I. 2. b) bb)) auf die innerbundesstaatlichen Beziehungen übertragen wurden. Sie dienen als Hilfsmittel der Auslegung der Bundestreue und des ungeschriebenen Verfassungsrechts.976 Im 971 Dazu insb. auch Rill, Gliedstaatsverträge, 1972, S. 143 ff.; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 171 f. 972 Vgl. dazu z. B. I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 81 ff.; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 239 ff.; Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/11 f.; zu den unterschiedlichen Ansichten und mit weiteren Nachweisen vgl. auch Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 139 ff. 973 I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 124; für eine analoge Anwendung Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1033, 1034. 974 I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 124; vgl. auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 253 ff. 975 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/13 f. 976 Eine unmittelbare Anwendbarkeit im Ergebnis ebenfalls jedenfalls ablehnend Rill, Gliedstaatsverträge, 1972, S. 150.

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Rahmen von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts wurde jedenfalls teilweise der Anschein einer direkten Anwendbarkeit des Völkerrechts erweckt.977 Notwendig erscheint dies jedoch nicht, da sich das besondere Verhältnis zwischen den Bundesländern – und wie gezeigt wurde auch zwischen Bund und Ländern978 – bereits aus den Vorgaben des Grundsatzes der Bund- und Länderfreundlichkeit ergibt.979 Das Bundesstaatsprinzip bestimmt daher nicht nur das Verhältnis von Bund und Ländern, sondern auch zwischen den Ländern untereinander, sodass es eines Rückgriffs auf das Völkerrecht weder unmittelbar noch mittelbar bedarf. III. Einfachgesetzliche (bundesrechtliche) Regelungen Auch einfachgesetzliche Vorschriften sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene können zur Beurteilung eines Länderverwaltungsabkommens maßgeblich sein. Soweit Koordinationsbefugnisse des Bundes bestehen, insbesondere also, soweit es um den Bereich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes geht oder ihm bestimmte Ingerenzrechte gegenüber den Ländern zustehen, kann er dabei Einfluss auf die Kooperation der Länder nehmen, solange nicht der Bereich der Organisationshoheit der Länder unzulässig beeinträchtigt wird.980 Einfachgesetzliche Regelungen spielen im Übrigen vor allem immer dann eine Rolle, soweit ein Verwaltungsabkommen auf einer Delegationsnorm beruht. Soweit es um den Erlass von Rechtsverordnungen geht, gelten die Bestimmungen der Ermächtigungsgrundlage nicht nur für die zu erlassende Rechtsverordnung selbst, sondern auch für das Verwaltungsabkommen, welches ggf. zuvor zwischen den Ländern abgeschlossen wurde. Darüber hinaus gelten keine einfachgesetzlichen Vorgaben, insbesondere sind auch die Vorschriften zu den öffentlich-rechtlichen Verträgen nicht anwendbar981. IV. Landesrechtliche Regelungen zum Vertragsverfahren Landesrechtliche Regelungen zum Vertragsverfahren finden sich sehr vereinzelt. Vorwiegend beziehen sich die Regelungen eher auf die parlamentarischen Informationsrechte982, welche auf die Wirksamkeit des Abschlusses eines Länderverwaltungsabkommens natürlich keine Auswirkungen haben. Die bereits am Rande 977

In die Richtung z. B. BVerfG BeckRS 1951, 102843, Ls. 17, Rn. 83. Vgl. dazu § 6 E. III. 1. 979 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/14; vgl. zur allgemeinen Anerkennung dieses Grundsatzes auch Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1033. 980 Dazu Zacher, BayVBl. 1971, S. 321/323. 981 Vgl. hierzu bereits § 3 D. II. 1. 982 Dazu ausführlich Teil 3. 978

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erwähnten Richtlinien, welche das Land Brandenburg für den Abschluss von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen eingeführt hat, haben ebenfalls keine außenrechtliche Relevanz für den Abschluss von Verwaltungsabkommen. Der Vertragsverfahren hat sich vielmehr aus der Vertragspraxis herausgebildet.

D. Zulässiger Regelungsinhalt Der Inhalt eines Länderverwaltungsabkommens muss sich grundsätzlich auf den Kompetenzbereich der Länder beziehen983. Dabei kommt es aber – gerade auch, wie bereits angedeutet, in Abgrenzung zu Art. 32 Abs. 3 GG – nicht zwingend auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder an. Maßgeblich sind insbesondere die Verwaltungskompetenzen der Länder984, sodass also den Ländern, soweit ihnen für die Ausführung von Bundesgesetzen nach den Art. 83 ff. GG die Verwaltungskompetenz zukommt, auch der Abschluss von Verwaltungsabkommen im Rahmen dieser Kompetenzen möglich ist. Durch die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes können die Länder hier allerdings in der Ausübung ihrer Organisationshoheit beschränkt sein. Soweit es um Bereiche der Landesgesetzgebung und damit auch Ausführung dieser Landesgesetze geht, können die Länder im Rahmen des Abschlusses solcher Verträge jedenfalls nicht durch den Bund eingeschränkt werden.985 Die Gesetzgebungskompetenz spielt im Übrigen vor allem dann eine Rolle, wenn es um das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigung geht. Besteht hier eine Bundeskompetenz und hat die Ermächtigung eine echte konstitutive Wirkung, ist der Abschluss von Länderverwaltungsabkommen damit von einer bundesrechtlichen Delegation abhängig. Soweit es um Bereiche der Landeszuständigkeit geht, muss das entsprechende Recht zu einem normativen Verwaltungsabkommen vom jeweiligen Landesgesetzgeber erteilt werden.

E. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation Bei Länderverwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation986 ist nicht nur der hinsichtlich der Art der Ermächtigung – Kooperationsermächtigung und

983 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/20; Maunz, NJW 1962, S. 1641/1642; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 172 f.; vgl. zum Kompetenzrahmen auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 132 ff. 984 Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/235 m. w. N. in Fn. 174. 985 Maunz, NJW 1962, S. 1641/1644. 986 Zur generellen Zuordnung derartiger Verträge als Verwaltungsabkommen vgl. bereits § 3 D. III. Zur Frage des Erfordernisses einer Ermächtigungsgrundlage vgl. auch § 6 C. I.

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Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung987 – zu differenzieren; im Gegensatz zu den Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kann sich die Legitimation daneben sowohl aus dem Bundesrecht als auch aus dem Landesrecht ergeben. Auf beide Möglichkeiten des Ursprungs der Legitimation soll im Folgenden genauer eingegangen werden. I. Bundesrechtliche Delegation Eine bundesrechtliche parlamentarische Delegation zum Abschluss von Länderverwaltungsabkommen kommt vor allem dann in Betracht, wenn dem Bund Koordinationsbefugnisse zustehen.988 Insbesondere, soweit dem Bund also die Gesetzgebungskompetenz zusteht und er darüber hinaus auch über Ingerenzrechte gegenüber den Ländern verfügt, kann er die Kooperation zwischen den Ländern regeln, sodass hier gerade das Bundesrecht folglich auch mit zu berücksichtigen ist. 1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen Auch wenn sich die Legitimation zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens aus dem Bundesrecht ergibt, sind im Übrigen, vor allem hinsichtlich der Frage des Vorbehalts des Gesetzes, dennoch die jeweiligen Verfassungen der Länder, die am Verwaltungsabkommen beteiligt sind, zu berücksichtigen. So kann es auch in dieser Fallgruppe zu gespaltenen Abkommen989 kommen. Als Beispiel lässt sich hier das Abkommen über die Bildung eines gemeinsamen Prüfungsamtes zur Abnahme der Eignungsprüfung für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft vom 24. Mai 2003 zwischen den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen auf Grundlage des § 18 Abs. 2 EuRAG nennen.990 Hier enthält das Abkommen selbst auch eine Vorbehaltsklausel, indem es in § 5 Abs. 2 regelt, dass das Abkommen für ein beitretendes Land grundsätzlich am Tag nach dem Eingang der Beitrittserklärung beim Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in Kraft tritt. Das soll aber dann nicht gelten, wenn die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft erforderlich ist. Dann ist für das Inkrafttreten der Tag des Eingangs der Zustimmung maßgeblich. 987 So die Differenzierung bereits bei den Bund-Länder-Verwaltungsabkommen in § 6 C. III., IV. 988 Kölble, NJW 1962, S. 1081/1082; Köttgen, JöR 1954, S. 140 f.; vgl. auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 130 f. 989 Zum Begriff vgl. § 3 D. III. 2. c). 990 Dazu insbesondere Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 78. Das Land Nordrhein-Westfalen hat das Abkommen lediglich bekannt gemacht, eine parlamentarische Zustimmung ist nicht erfolgt, vgl. GV. NRW 2003, S. 370. Hingegen erfolgte bei den anderen Bundesländern eine parlamentarische Zustimmung, vgl. dazu: Hessen G. v. 4. 10. 2002, GVBl. I, S. 612; Rheinland-Pfalz G. v. 15. 10. 2002, GVBl., S. 366; Saarland G. v. 2. 10. 2002, Amtsblatt, S. 2282; Thüringen G. v. 17. 03. 2003, GVBl., S. 202.

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2. Kooperationsermächtigungen Unter der Voraussetzung, dass dem Bund gewisse Koordinationsbefugnisse zustehen, stellt sich die Frage, inwieweit zum einen in praktischer Hinsicht der Bund diese Befugnisse durch die Schaffung von Kooperationsermächtigungen tatsächlich umsetzt. Auf der anderen Seite ist zu klären, ob vor dem Hintergrund der Organisationshoheit der Länder insbesondere im Bereich der Verwaltung diesen Ermächtigungen überhaupt eine konstitutive Wirkung zukommt991 und diese daher echte und vor allem erforderliche Legitimationsgrundlagen darstellen. Dass der Bund organisationsrechtliche Entscheidungen, die die Ausführung durch die Länder betreffen, an sich ziehen kann, ergibt sich unter anderem aus Art. 84 GG. Neben den bereits erörterten Ingerenzrechten aus Art. 84 Abs. 2 GG kann der Bund im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder insbesondere das Verfahren vorgeben, wovon die Länder nach Art. 84 Abs. 1 S. GG zwar grundsätzlich abweichen können. Unter der Voraussetzung, dass eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich erscheint, kann der Bund auch ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder, vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG, zwingende Verfahrensregelungen treffen. Mit Neuregelung des Art. 84 GG durch die Föderalismusreform 2006992 ist der Einfluss des Bundes auf die Organisationshoheit der Länder zwar etwas reduziert worden, dennoch verbleibt ihm die Möglichkeit organisationsrechtlicher Entscheidungen.993 Die praktische Relevanz, dass der Bund Einfluss auf die Organisationshoheit der Länder haben kann, lässt sich exemplarisch für den Bereich des Asylrechts darstellen. § 45 Abs. 2 AsylG regelt, dass zwei oder mehr Länder vereinbaren können, „dass Asylbegehrende, die von einem Land entsprechend seiner Aufnahmequote aufzunehmen sind, von einem anderen Land aufgenommen werden können.“ Die Regelung wurde in das Asylgesetz eingeführt994, nachdem bereits zwischen den Ländern Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern eine Vereinbarung über die Aufnahme von Asylbegehrenden995 getroffen wurde.996 Hintergrund der Vereinbarungen über die Aufnahme von Asylbegehrenden ist vor allem, dass die Aufnah991 Diese Frage ebenfalls aufwerfend Kölble, NJW 1962, S. 1081/1083; ebenfalls krit. Zacher, BayVBl. 1971, S. 321/323. 992 Gesetz v. 28. 8. 2006, BGBl. I 2034; F. Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 84, Rn. 19. 993 F. Kirchhof, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 84, Rn. 132. 994 Die Einführung erfolgte im Zuge des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes v. 20. Oktober 2015, BGBl. I, S. 1722. 995 Die erste Vereinbarung stammt aus dem Jahr 2006, dazu insbesondere Lechleitner, Ländervereinbarungen zur Aufnahme von Asylbegehrenden, 2017, S. 6. Die aktuelle Verwaltungsvereinbarung über die Mitnutzung der Aufnahmeeinrichtung für Asylbewerberinnen und Asylbewerber in Nostorf/Horst wurde im November 2012 zwischen den beiden Ländern vereinbart. Vgl. zum Hintergrund der Vereinbarung auch Hummel, DVBl. 2008, S. 84 ff. 996 Lechleitner, Ländervereinbarungen zur Aufnahme von Asylbegehrenden, 2017, S. 6. Vgl. auch zum Hintergrund des § 45 Abs. 2 AsylG Kluth, ZAR 2015, S. 337/339.

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mekapazitäten, die insbesondere in den größeren Flächenbundesländern teilweise mehr gegeben sind als in den kleineren Stadtstaaten, besser ausgenutzt werden können.997 § 45 Abs. 2 AsylG sollte das Vorgehen der Länder auf eine gesetzliche Grundlage stellen und damit rechtlich absichern.998 Vor dem Hintergrund dieser Regelung und den damit verbundenen Vereinbarungen stellten sich insbesondere zwei rechtliche Fragen: Zum einen war die Reichweite der bundesrechtlichen Ermächtigung nicht eindeutig; konkret war also fraglich, ob sich die Ermächtigung zum Erlass der Vereinbarungen lediglich auf die Erstaufnahmeunterbringung bezieht oder aber auch auf Folgeunterbringung.999 Zum anderen wurde jedenfalls vereinzelt die rechtliche Einordnung der Vereinbarungen diskutiert, was insbesondere für die vorliegende Untersuchung von Relevanz ist.1000 Nach der bereits herausgearbeiteten Systematisierung stellen die Vereinbarungen aufgrund des Regelungsinhalts grundsätzlich Verwaltungsabkommen und keine Staatsverträge dar, da es vorwiegend um organisatorische Absprachen hinsichtlich der Verteilung und Aufnahme von Asylbegehrenden geht.1001 Insoweit könnte in Zweifel gezogen werden, inwieweit es vorliegend überhaupt einer bundesgesetzlichen Ermächtigung bedurft hätte, ob also § 45 Abs. 2 AsylG eine konstitutive Wirkung zukommt. Einerseits besteht hinsichtlich der Regelung über das Asylverfahrensrecht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes, von welcher der Bund auch Gebrauch gemacht hat (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG). Im Übrigen wird das Asylrecht aber mangels anderweitiger Regelungen durch die Länder gem. Art. 83, 84 GG selbständig ausgeführt.1002 Das bedeutet, dass die Organisationshoheit grundsätzlich den Ländern vorbehalten ist.1003 Die Länder können daher grundsätzlich innerhalb ihrer Organisationshoheit selbst entscheiden, ob sie eine autonome Durchführung vornehmen wollen oder aber das Asylrecht in Abstimmung mit anderen Bundesländern umsetzen wollen, zumindest soweit hierfür ein tatsächliches Bedürfnis besteht. Der Bund kann insoweit zwar durch seine ihm durch Art. 84 Abs. 2 GG geschaffenen Ingerenzrechte Vorgaben und Einschränkungen hinsichtlich der Ausführung des Asylverfahrensrechts durch Länder machen, insbesondere wäre also als Gegenposition etwa die Schaffung eines Kooperationsverbots denkbar bzw. der Bund könnte jedenfalls die Kooperation zwischen den Ländern begrenzen.1004 So 997

Heusch, in: BeckOK Ausländerrecht, § 45 AsylG, Rn. 9; Kluth, ZAR 2015, S. 337/339. Kluth, ZAR 2015, S. 337/339. 999 Zu dieser Frage vgl. insbesondere Lechleitner, Ländervereinbarungen zur Aufnahme von Asylbegehrenden, 2017, S. 8 ff. mit der Darstellung der unterschiedlichen Rechtsauffassungen der Länder. 1000 So insbesondere bei Lechleitner, Ländervereinbarungen zur Aufnahme von Asylbegehrenden, 2017, S. 21 f. 1001 Zu diesem Ergebnis kommt wohl auch, wenn auch nicht ganz eindeutig Lechleitner, Ländervereinbarungen zur Aufnahme von Asylbegehrenden, 2017, S. 21 f. 1002 Hummel, DVBl. 2008, S. 84/85 f. 1003 Hummel, DVBl. 2008, S. 84/86. 1004 So zutreffend Hummel, DVBl. 2008, S. 84/89. 998

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könnte man zu dem Schluss kommen, dass § 45 Abs. 2 AsylG vor allem eine klarstellende Funktion1005 zukommt, dass gerade für den Bereich der Aufnahme von Asylbegehrenden der Bund keine Begrenzung der Länderkooperation vorsehen will. § 45 Abs. 2 AsylG ist jedoch in Zusammenschau mit dem ebenfalls im Zuge der seinerzeitigen Gesetzesänderung neu eingeführten § 46 Abs. 2a AsylG zu lesen. Diese Norm regelt, dass, soweit eine Vereinbarung eine Abweichung von der Zuständigkeitsregelung nach § 46 Abs. 1 und Abs. 2 AsylG vorsieht, die in der Vereinbarung festgelegte Zuständigkeit vorrangig gilt.1006 Indem damit durch eine Vereinbarung von einer vom Bund gesetzlich festgelegten Zuständigkeit abgewichen werden darf, die also anfänglich die Verwaltungskompetenzen der Länder vorgab, muss damit auch der Vorschrift des § 45 Abs. 2 AsylG jedenfalls dann konstitutive Wirkung zukommen, wenn von dieser Abweichungskompetenz durch die Länder auch tatsächlich Gebrauch gemacht werden soll.1007 Anhand dieses Beispiels zeigt sich also im Ergebnis, dass es in der Praxis jedenfalls vorkommen kann, dass der Bund Kooperationsermächtigungen für die Länder schafft. Rechtliche Relevanz kommt den Vorschriften insbesondere dann zu, wenn der Bund innerhalb seiner bestehenden Koordinationsbefugnisse insbesondere die Kooperation der Länder beschränken will oder aber, wie am Beispiel der Vereinbarungen über die Aufnahme von Asylbegehrenden gezeigt werden sollte, den Ländern wiederum die Möglichkeit eröffnen möchte, von einer gesetzlichen Regelung eine abweichende Regelung zu treffen. Auch hier kann es vor dem Hintergrund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips zum einen nicht ausreichend sein, dass die Länder ohne Legitimation einer Vereinbarung über eine solche Abweichung treffen. Zum anderen kann diese Legitimation auch nur der Bundesgesetzgeber schaffen, sofern es eine Ausnahme von einer bundesrechtlichen Regelung darstellt. 3. Rechtsverordnungen Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen durch die Länder, bei denen vorgelagert eine konsensuale Vereinbarung in Form eines Verwaltungsabkommens erfolgt, kommen ausschließlich im Bereich des Art. 80 Abs. 1 GG in Betracht. Der Bund kann danach auch die Landesregierungen zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigen. Da sich die Legitimationsgrundlage damit von vorneherein auch nur auf eine Ebene beziehen muss, also die Ebene der Gliedstaaten, ergibt sich hier in Bezug auf den Adressaten der Vorschrift auch kein vergleichbares Problem, welches im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen angesprochen wurde.1008

1005

Hummel, DVBl. 2008, S. 84/92. Heusch, in: BeckOK Ausländerrecht, § 45 AsylG, Rn. 10. 1007 Vgl. auch Heusch, in: BeckOK Ausländerrecht, § 46 AsylG, Rn. 5a. 1008 Dazu § 6 C. IV. 1006

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Die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung richtet sich grundsätzlich an alle Landesregierungen, sofern keine Regelungsmaterie betroffen ist, die tatsächlich nur bestimmte Länder betrifft.1009 Dies schließt allerdings nicht aus, dass an einer konsensualen Zusammenarbeit nur manche Länder beteiligt sind, sofern dafür sachliche Gründe sprechen und auch die Rechtsgrundlage zum Erlass der Rechtsverordnung selbst nicht dagegen spricht. Problematisch könnte allerdings sein, dass nach herrschender Meinung eine Ermächtigung zum „gesamthänderischen“ Erlass einer Rechtsverordnung durch mehrere bzw. alle Bundesländer nicht möglich ist.1010 Der Grund liegt freilich im zugrunde zulegenden zweigliedrigen Staatsverständnis und dem Erfordernis der Zuordnung einer Rechtsnorm zu einem Rechtsträger, die bei einer gesamthänderischen Wahrnehmung nicht möglich wäre. Aufgrund des hier vertretenen Verständnisses von Verwaltungsabkommen und insbesondere aufgrund der parallel zu Art. 59 Abs. 2 GG erfolgenden Differenzierung von administrativen und normativen Abkommen steht diese – zutreffende – Ansicht der Möglichkeit des Abschlusses von Verwaltungsabkommen nicht entgegen. Dies bestätigt hingegen vielmehr, dass das Verwaltungsabkommen selbst keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber Dritten entfalten kann, sondern dafür jeweils eine Umsetzung durch die beteiligten Länder – für die die Rechtsverordnung jeweils gelten soll und über deren Inhalt man sich vertraglich geeinigt hat – erforderlich ist. Die Rechtsverordnung ist auch trotz der vorgeschalteten Koordinierung in Form des Verwaltungsabkommens nur dann wirksam und dem Rechtsträger zurechenbar, der sie erlassen hat.1011 Mithin ergibt sich somit auch kein Problem hinsichtlich der Zuordnung einer auf einem Verwaltungsabkommen basierenden Rechtsverordnung. Die Rechtsprechung1012 zieht hier eine Parallele zum Erlass eines Gesetzes: Der Bund kann im Rahmen der Art. 70 ff. GG die Länder zur Gesetzgebung ermächtigen. Soweit die Landesgesetzgeber daraufhin tätig werden, entsteht Landesrecht. Nichts anderes kann gelten, wenn der Bund zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt. Auch hier erfolgt die Normsetzung durch das Land, sodass Landesrecht und nicht etwa Bundesrecht entsteht; für die Zuordnung maßgeblich ist also immer das handelnde Organ. 1009 Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 81; Brenner, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 80, Rn. 57; Sannewald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hoffmann/Hopfau, GG, Art. 80, Rn. 94. 1010 Vgl. dazu Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 81; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 80, Rn. 57; Uhle, in: BeckOK, GG, Art. 80, Rn. 14; Nierhaus, in: Bonner Kommentar, GG, Art. 80, Rn. 238. 1011 Dies bestätigt letztlich auch die Entscheidung des BVerwGE 154, 247 =BVerwG NJW 2016, S. 938, wobei das in dem Fall betreffende Verwaltungsabkommen nicht auf einer bundesrechtlichen, sondern jeweils auf einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhte. 1012 Vgl. hierzu insbesondere BVerfGE 18, 407 = BVerfG NJW 1965, S. 1371 ff., allerdings mit Verweis auf die noch vom HessStGH vertretene andere Ansicht zur Zuordnung zum Bundes- oder Landesrecht in der Entscheidung v. 26. 10. 1956.

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II. Landesrechtliche Delegation 1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen Insbesondere soweit eine landesrechtliche Ermächtigung zum Abschluss einer Kooperation erforderlich wird, kann es zu gespalteten Abkommen kommen.1013 Denn was zur Regelung dem Parlament vorbehalten ist, kann in den Ländern durchaus unterschiedlich geregelt sein;1014 dies betrifft insbesondere das Haushaltsrecht sowie auch die Behördenorganisation.1015 Es gibt allerdings einige Bereiche, in denen die einzelnen Bundesländer parallele Ermächtigungsgrundlagen zum Abschluss von Länderverwaltungsabkommen vorsehen. Klassische Beispiele, die im Folgenden auch noch genauer erörtert werden sollen, sind das Wasserrecht oder aber auch das Polizei- bzw. Sicherheitsrecht. So finden sich in allen Polizeibzw. Sicherheitsgesetzen der Länder jedenfalls vergleichbare Vorschriften zur Zuständigkeit eines fremden Bundeslandes für die Ausführung polizeilicher Aufgaben in ihrem eigenen Land. 2. Kooperationsermächtigungen Die Landesgesetze sehen Kooperationsermächtigungen in unterschiedlichen Bereichen vor. So ist beispielsweise auf Grund des § 65 Abs. 2 S. 5 Hessisches Wassergesetz (HWG) sowie des § 117 Abs. 3 Wassergesetz für das Land NordrheinWestfalen (LWG NRW) das Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die wasserrechtlichen Entscheidungen über die Maßnahme zur Verbesserung der Auenstruktur in der Gemarkung Grimelsheim der Stadt Lindau (Hessen) und der Gemarkung Daseburg der Stadt Warburg (NRW)1016 im Jahr 2018 zwischen den Ländern Hessen und Nordrhein-Westfalen vereinbart worden. Aber auch im Polizeirecht sind Absprachen zur Koordinierung der Zuständigkeit bei Landesgrenzen überschreitenden Sachverhalten üblich. Als eines von vielen Beispielen1017 kann hier das Verwaltungsabkommen zwischen dem Land BadenWürttemberg und dem Freistaat Bayern über die Wahrnehmung der verkehrspolizeilichen Vollzugsaufgaben auf der Bundesautobahn Würzburg-Kempten vom 8./ 23. März 19731018 genannt werden. Die meisten Bundesländer haben im Rahmen 1013

Dazu auch Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 78, wobei dieses Phänomen häufig auch als „hinkender Staatsvertrag“ bezeichnet wird, vgl. dazu bereits § 3 D. III 2. c). 1014 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 93. 1015 Vgl. dazu bereits § 7 C. III. Vgl. zudem dazu genauer auch sogleich § 7 G. II. 1016 StAnz Hessen, 30. 04. 2018, S. 583. 1017 Eine Auflistung der Verwaltungsabkommen des Freistaats Bayern in diesem Bereich findet sich bei Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, VollzBek. Zu Art. 10 BayPOG; vgl. auch die Auflistung bei Gliwitz/Schmid, in: BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Art. 10 BayPOG, Rn. 13. 1018 Bekanntmachung in GVBl. 1973, S. 507.

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ihrer Polizeigesetze Regelungen über das Tätigwerden anderer Länder im eigenen Bundesland (in Bayern Art. 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BayPOG) bzw. über das Tätigwerden des eigenen Landes in einem fremden Bundesland (in Bayern Art. 10 Abs. 2 BayPOG) getroffen. Zweck dieser Vorschriften ist grundsätzlich, wenngleich auch die konkrete Ausgestaltung unterschiedlich erfolgt ist, da zum Teil lediglich von Verwaltungsabkommen1019 die Rede ist, teilweise aber die Vorschriften den Abschluss sowohl von Verwaltungsabkommen als auch Staatsverträgen1020 vorsehen, die Festlegung der Zuständigkeit zum Abschluss eines solchen Verwaltungsabkommens1021 bzw. die Festlegung der Voraussetzungen für das Tätigwerden des eigenen Landes in einem fremden Bundesland, was sich zumeist vor allem auch wieder auf die Form (Vereinbarung) und die Zuständigkeit bezieht1022. Soweit nach den Vorschriften eindeutig der Abschluss eines Verwaltungsabkommens vorgesehen ist, wird dadurch klargestellt, dass es keiner parlamentarischen Zustimmung mehr bedarf, sondern gerade die Entscheidung zur konsensualen Zusammenarbeit eine exekutive Entscheidung darstellt.1023 Es geht bei den Vereinbarungen grundsätzlich nicht um die Erweiterung der sachlichen Aufgaben, sondern lediglich um die Regelung der Zuständigkeit bei der örtlichen Verlagerung einer Gefahr in ein anderes Bundesland.1024 So handelt es sich bei Vereinbarungen wie der oben Genannten vor allem um Verwaltungsabkommen, die Organleihen zum Inhalt haben. Diese organisatorische Ausgestaltung ergibt sich allerdings nicht nur mit Blick auf die jeweiligen Verwaltungsabkommen, sondern auch unter Berücksichtigung der jeweiligen Landespolizeigesetze. Beispielsweise wird in Art. 10 Abs. 4 BayPOG festgelegt, dass Polizeivollzugsbeamte eines anderen Landes, die in Bayern tätig werden, die gleichen Befugnisse wie die Bayerische Landespolizei haben, die Maßnahmen als Maßnahmen der Dienstelle angesehen werden, in deren örtlichem und sachlichem Zuständigkeitsbereich das fremde Bundesland tätig wird und auch deren Weisungen unterliegt.1025 Mithin stellt sich daher wieder die Frage nach der konstitutiven Wirkung der polizeirechtlichen Ermächtigungsvorschriften für den Abschluss von Länderverwaltungsabkommen. Soweit die Verwaltungsabkommen lediglich Regelungen einer Organleihe beinhalten, greift nach hier vertretener Auffassung grundsätzlich auch 1019

Vgl. hier z. B. § 12 Abs. 2 Nr. 4 ThürPOG; § 77 Abs. 1 NR. 5 BbgPolG; § 77 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 SächsPolG. 1020 Vgl. hier z. B. § 9 SOG M-V. 1021 Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, Art 11 BayPOG, Rn. 10. 1022 Vgl. Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, Art. 10 BayPOG, Rn. 6, 8. 1023 Aus bayerischer Perspektive so zu Recht Gliwitz/Schmid, in: BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Art. 11 BayPOG, Rn. 44. 1024 Gliwitz/Schmid, in: BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Art. 11BayPOG, Rn. 43. 1025 Vgl. zum Umkehrschluss, dass Gleiches entsprechend für das Tätigwerden der bayerischen Polizei in einem anderen Bundesland gilt, Schmidbauer, in: Schmidbauer/Schneider, Art. 10 BayPOG, Rn. 9.

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ein etwaig bestehender institutioneller Vorbehalt des Gesetzes nicht ein. Konstitutive Wirkung für den Abschluss des Verwaltungsabkommens kommt den Regelungen insoweit nicht zu, sondern sie stellen vor allem eine interne Zuständigkeitszuweisung zum Abschluss derartiger Verwaltungsabkommen dar. Sollte ein Verwaltungsabkommen tatsächlich eine Form der echten, institutionellen Zusammenarbeit beinhalten (vgl. zu den Abstufungen der Zuständigkeitsvereinbarungen bereits oben § 6 C. III. 3.), so greift der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes, z. B. in Bayern Art. 77 BayVerf, soweit er für ein Land verfassungsrechtlich verankert ist, sodass den Vorschriften daher eine konstitutive Wirkung zukommt. Ein solcher Fall ist insbesondere dann anzunehmen, wenn es zu einer Änderung der sachlichen Kompetenzen käme, insbesondere, wenn z. B. in einem Bundesland die Vorschriften (z. B. Eingriffsbefugnisse) eines anderen Bundeslandes gelten sollen. In Bayern wird zum Teil vertreten, dass der Regelung des Art. 10 Abs. 2 BayPOG deshalb eine konstitutive Wirkung zukomme, weil das Tätigwerden der bayerischen Landespolizei zusätzlich an die Voraussetzung geknüpft wird, dass eine vergleichbare Regelung in dem jeweiligen Land besteht.1026 Ob eine Ermächtigung in einem anderen Bundesland allerdings erforderlich ist oder nicht, ist jedoch nicht maßgeblich für die konstitutive Wirkung der eigenen Regelung. Fehlt eine parlamentarische Ermächtigung oder Zustimmung eines Bundeslandes, so hat dies zwar Auswirkungen auf die Vereinbarung, da ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes zur Verfassungswidrigkeit und damit Nichtigkeit der Vereinbarung führt. Von ihr hängt aber nicht die Organisationshoheit des eigenen Landes ab. Insoweit sind die jeweiligen Kompetenzträger voneinander abzugrenzen. 3. Rechtsverordnungen Welche Voraussetzungen an die Ermächtigung der Exekutive zum Erlass einer Rechtsverordnung zu stellen sind, ergibt sich grundsätzlich aus den jeweiligen landesverfassungsrechtlichen Vorgaben1027. Diese entsprechen zwar im Wesentlichen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, manche Landesverfassungen weichen aber in Teilaspekten im Wortlaut ab. So fehlt sowohl der bayerischen (vgl. Art. 55 Nr. 2 BayVerf) als auch der hessischen (vgl. Art. 118 HessVerf) Regelung die Vorgabe, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß in der Ermächtigung bestimmt sein müssen, in Bremen (vgl. Art. 124 BremVerf) fehlt eine ausdrückliche Bindung der Rechtsverordnung an eine Ermächtigungsgrundlage.1028 Dennoch gelten diese Vor-

1026

Schmidbauer, in: Schmidbauer/Schneider, Art. 10 BayPOG, Rn. 8. Im Einzelnen sind jeweils folgende Vorschriften zu berücksichtigen: Art. 61 BWVerf; Art. 55 Nr. 2 BayVerf; Art. 64 BlnVerf; Art. 80 BbgVerf; Art. 124 BremVerf; Art. 53 HmbVerf; Art. 118 HessVerf; Art. 67 MVVerf; Art. 43 NdsVerf; Art. 70 NRWVerf; Art. 110 RhPfVerf; Art. 104 SaarlVerf; Art. 75 SächsVerf; Art. 79 SachsAnhVerf.; Art. 45 SchlHVerf; Art. 84 ThürVerf. 1028 Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 41. 1027

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schriften grundsätzlich nicht als verfassungswidrig1029, insbesondere da in der Praxis eine Auslegung anhand der Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 GG erfolgt1030. Bereits im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen wurde grundsätzlich erörtert, dass Rechtsverordnungen Umsetzungsakt eines Verwaltungsabkommens sein können.1031 Dies soll nun anhand eines Beispiels für den Bereich der Länderverwaltungsabkommen illustriert werden. Bereits im Frühjahr 1993 haben die Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz das Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Lohfelder Straße“1032 geschlossen. In der Präambel des Vertrags wird zudem auf die entsprechenden Landes-Wassergesetze hingewiesen, welche zur damaligen Zeit die Landesregierungen zum Abschluss einer solchen Vereinbarung ermächtigt haben. Der Inhalt des Vertrags wurde sodann durch eine Rechtsverordnung, erlassen durch die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, außenwirksam umgesetzt.1033 Im Folgenden stellen sich nun zwei Fragen im Zusammenhang mit diesem Verwaltungsabkommen. Zum einen ermächtigen die in dem Vertrag angegebenen Vorschriften die beiden Länder grundsätzlich jeweils nur zur Bestimmung einer gemeinsamen Stelle durch Vereinbarung, sie legitimieren aber nicht dazu, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Damit stellt sich die Frage, ob vor dem Hintergrund der landesverfassungsrechtlichen Vorgaben eine allgemeine Kooperationsermächtigung grundsätzlich ausreichend ist, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Dies muss von vorneherein verneint werden, da sich in jedem Fall aus der Ermächtigung hinreichend deutlich ergeben muss, dass der Landesregierung ein Recht zur Normsetzung übertragen wird.1034 Dies kann aber weder § 140 Abs. 2 LWG NRW a. F. (nun § 117 Abs. 3 LWG NRW) noch § 107 Abs. 2 Wassergesetz des Landes Rheinland-Pfalz (LWG RhPf) a. F. (nun § 69 Abs. 2 LWG RhPF) allein entnommen werden. Allerdings ist in den Landes-Wassergesetzen darüber hinaus eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung enthalten (vgl. § 117 Abs. 1 LWG NRW), auch wenn diese nicht im Rahmen des Verwaltungsabkommens mit angegeben wurden. Somit muss hinsichtlich der Anforderungen an die Ermächtigung für den Abschluss von Verwaltungsabkommen mit dem Ziel der Umsetzung durch Rechtsverordnung wie folgt differenziert werden: Unproblematisch sind im Ergebnis solche 1029

Vgl. dazu Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 41 mit Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerfGE 34, 52/58, welches die Regelung in der hessischen Verfassung mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG vereinbar erklärt. 1030 Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BV, Art. 55, Rn. 36 f.; vgl. auch ders., BayVBl. 2011, S. 193 f. 1031 § 6 C. IV. 1032 Bekanntgemacht in GV. NRW. 1993, S. 306. 1033 Dazu und zur Zuordnung als Rechtsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen vgl. insbesondere BVerwGE 154, 247 = BVerwG NVwZ 2016, S. 938 ff. 1034 Schönenbroicher, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 70 NRWVerf, Rn. 3; Remmert, Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80, Rn. 63.

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Fälle wie das hier angesprochene Verwaltungsabkommen, wenn sowohl eine Kooperationsermächtigung zur Bestimmung der zuständigen Stelle vor dem Hintergrund des institutionellen Vorbehalts des Gesetzes besteht als auch der Landesregierung eine Rechtsetzungsbefugnis erteilt wurde. In Zusammenschau dieser Vorschriften konnten die beiden Länder damit im konkreten Fall grundsätzlich eine gemeinsame Vereinbarung treffen und diese dann auch durch Erlass einer Rechtsverordnung umsetzen.1035 Ausreichend wäre daneben grundsätzlich auch lediglich eine Rechtsetzungsdelegation an die Landesregierung zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens mit Umsetzung mittels Rechtsverordnung, sofern zum einen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage eingehalten werden und sofern auch Inhalt und Zweck der Rechtsetzungsdelegation nicht gegen ein kooperatives Vorgehen sprechen.1036 Soweit nämlich der Exekutive ein Recht zur Rechtsetzung übertragen wurde, steht es ihr in den Grenzen der Ermächtigungsnorm frei über das ob und wie zu entscheiden. Sofern dabei ein sachliches Bedürfnis besteht, sich zuvor mit einem anderen Land abzusprechen, um dann im Anschluss jeweils eine eigene Rechtsverordnung zu erlassen, steht das Fehlen einer (zusätzlichen) Kooperationsermächtigung nicht entgegen, da die Koordinierungsebene gerade Ausdruck der der Exekutive zustehenden Kooperationshoheit ist. Eine bloße Kooperationsermächtigung reicht, wie bereits dargelegt, hingegen nicht zur Umsetzung eines Verwaltungsabkommens durch Rechtsverordnung aus, weil insoweit landesverfassungs-rechtliche Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage von vorneherein nicht erfüllt werden. Hingegen spricht eine Zusammenschau von Kooperations- und Verordnungsermächtigung im zugrundeliegenden Fall erst recht dafür, dass auch der Landesgesetzgeber ein kooperatives Ausführen in diesem Fall vor Augen hatte. Im Zusammenhang mit dem oben genannten Verwaltungsabkommen ergibt sich aber noch eine zweite und rechtlich erheblichere Frage, wenn man zusätzlich die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts an dieser Stelle mit zugrunde legt: Das Bundesverwaltungsgericht musste sich mit der Frage befassen, welchem Rechtsträger die auf Grund des Verwaltungsabkommens erlassene Rechtsverordnung zuzurechnen ist, um zu klären, ob ein Normenkontrollantrag gem. § 47 VwGO, welcher bei dem OVG Koblenz1037 erhoben wurde, überhaupt zulässig ist. Das Gericht kam zu dem Ergebnis, dass die Rechtsverordnung dem Land Nordrhein-Westfalen zuzu1035 Auf diese Frage ist das BVerwG im Rahmen seiner Entscheidung zum oben genannten Verwaltungsabkommen zwischen Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz gar nicht eingegangen, vgl. BVerwG NVwZ 2016, S. 938 ff. 1036 Im Ergebnis so wohl auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/10, der insbesondere auch auf die grundsätzliche Zugriffsmöglichkeit des Landesgesetzgebers hinweist. Kritisch hingegen z. B. Mann, in: Löwer/Tettinger, Verfassung NRW, Art. 66, Rn. 32 mit der Forderung, dass die Ermächtigung zum Schutz des Legislativrechts nicht nur eine Rechtsetzungsdelegation, sondern auch eine Vertragsabschlussermächtigung enthalten sollte. Ebenfalls sehr kritisch und in diese Richtung für den Bereich der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen argumentierend auch Grawert, Verwaltungsabkommen, 1967, S. 54 ff. 1037 OVG Koblenz, BeckRS 2015, 41597.

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rechnen ist, da (nur) dieses von der entsprechenden Behörde in Nordrhein-Westfalen erlassen wurde (vgl. bereits oben).1038 Das Verwaltungsabkommen und so auch die nordrhein-westfälische Rechtsverordnung sehen vor, dass für das Wasserschutzgebiet „Lohfelder Straße“ der Regierungspräsident Köln als zuständige Stelle bestimmt wird. Weiter sieht die Vereinbarung vor, dass der Regierungspräsident von Köln unter Anwendung des in Rheinland-Pfalz geltenden Rechts handelt, soweit sich das Vorhaben auf Flächen im Lande Rheinland-Pfalz erstreckt (vgl. § 1 der Vereinbarung). So wird in der Literatur vereinzelt berechtigterweise kritisiert, dass es das Bundesverwaltungsgericht für möglich, gar grundsätzlich unproblematisch hält, dass eine nordrhein-westfälische Rechtsverordnung Geltung auf rheinland-pfälzischem Territorium erlangt, da das Land Rheinland-Pfalz selbst keine entsprechende Rechtsverordnung erlassen hat.1039 Es ist hier klärungsbedürftig, ob das Recht eines Bundeslandes auch in einem anderen Bundesland durch ein „bloßes“ Verwaltungsabkommen der betroffenen Länder für anwendbar erklärt werden kann oder hier der Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung zu berücksichtigen ist.1040 Insoweit greift das vorliegende Problem bereits die Frage nach der Zulässigkeit der noch darüber hinaus zu erörternden „Zwischenländereinrichtungen“ durch Verwaltungsabkommen auf.1041 Denn auch bei der Errichtung gemeinsamer Einrichtungen stellt sich die Frage, welches Recht anwendbar sein soll. Hier werden in der Literatur unterschiedliche Konstellationen betrachtet: Einerseits können die rechtlichen Grundlagen im Vertrag selbst bestimmt werden. Dies erfordert aber aufgrund des eingreifenden Parlamentsvorbehalts in jedem Fall den Abschluss eines Staatsvertrags.1042 Teilweise erfolgt die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung von Ländern durch Eingliederung der Einrichtung in die Verwaltungsorganisation eines einzelnen Landes.1043 In diesen Fällen ist dann auch nur das Recht dieses Landes anwendbar, sodass auch dieser Fall nicht zum hier zu Grunde liegenden Problem passt. Daneben sind aber auch Globalverweise auf das Recht eines bestimmten Landes durchaus üblich.1044 1038 Zum damaligen Zeitpunkt gab es in Nordrhein-Westfalen keine entsprechende Landesvorschrift gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, sodass die Rechtsverordnung, die dem Land Nordrhein-Westfalen zugerechnet wurde, nicht im Rahmen einer Normenkontrolle angegriffen werden konnte. Zum 1. Januar 2019 hat das Land Nordrhein-Westfalen mit Gesetz vom 18. Dezember 2018 (GV. NRW, S. 770) die neue Vorschrift des § 109a Justizgesetz NRW (JustG NRW) von der Ermächtigung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht, sodass die Normenkontrolle nun auch auf sonstiges Landesrecht unterhalb der Landesgesetze ausgeweitet wurde. 1039 Dieses Problem wirft Gundel, DÖV 2017, S. 133/138 f. zu Recht auf. 1040 Dazu tendiert Gundel, DÖV 2017, S. 133/139. 1041 Gundel, DÖV 2017, S. 133/138 f. 1042 Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 86 f. 1043 Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 110 f. 1044 Dazu Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 269; Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 90 f.

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Die Anwendbarkeit des Rechts eines anderen Landes in dessen Territorium ist jedenfalls in den Fällen der Organleihe unproblematisch. Bei der Organleihe wird vom Territorialitätsgrundsatz deshalb nicht abgewichen, weil immer das Recht desjenigen Landes anwendbar bleibt, in dem sich derjenige befindet, der hoheitliche Gewalt ausübt. Gleichzeitig handelt das Organ des einen Landes, welches im Kompetenzbereich eines anderen Landes tätig wird, in dem Fall nicht für seinen eigenen Rechtsträger, sondern für den, in dessen Land er gerade tätig wird. Im Fall der Organleihe würde also von dem entliehenen Organ das Recht des entleihenden Bundeslandes für dieses Bundesland angewendet. Diese Konstellation ist im vorliegenden Fall der Bestimmung der zuständigen Stelle für das Wasserschutzgebiet zwischen Nordrhein-Westfalen und RheinlandPfalz nicht gegeben.1045 Jedenfalls muss § 1 der Vereinbarung hier grundsätzlich so verstanden werden, dass der Regierungspräsident von Köln und damit eine nordrhein-westfälische Behörde zuständig ist. Dass dieser, soweit es um Ausübung von Hoheitsbefugnissen in Rheinland-Pfalz dann auch als Organ des Landes RheinlandPfalz tätig wird (eben im Wege einer Organleihe), ergibt sich jedenfalls nicht explizit aus der Vereinbarung. Dieser Unterschied wird insbesondere dadurch deutlich, wenn man hier einen Vergleich zu den polizeirechtlichen Verwaltungsabkommen zieht. Sowohl in den entsprechenden Vereinbarungen als auch zum Teil in den Polizeigesetzen selbst wird dort die Zurechnung zum jeweiligen Rechtsträger sowie das bestehende Weisungsrecht konkret geregelt.1046 Entweder muss also das Verwaltungsabkommen zwischen Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz als Regelung einer Organleihe ausgelegt werden, was sich aber sowohl bei einem Vergleich zu anderen Verwaltungsabkommen mit dem Inhalt einer Organleihe als auch mit Blick auf die Regelungen der Landeswassergesetze, die die Bestimmung einer konkreten zuständigen Behörde vorsehen, wohl als schwierig erweisen wird. Lehnt man eine solche Auslegung daher konsequenterweise ab, dann steht die Festlegung des anzuwendenden Rechts unter dem Vorbehalt des Gesetzes. Denn die Festlegung des anzuwendenden Rechts berührt gerade allgemein das Recht des betroffenen Landesparlaments zur Gesetzgebung und dient auch als Grundlage außenwirksamen Handelns.1047 Mithin verstößt daher das Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Lohfelder Straße“ gegen den (allgemeinen) Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. Rechtsstaatsprinzip1048).1049

1045

Ebenso Gundel, DÖV 2017, S. 133/139. Vgl. insofern auch die Verwaltungsabkommen über eine Organleihe im Bund-LänderVerhältnis in § 6 C. III. 3. d) bb). 1047 Vgl. dazu Mann, in: Löwer/Tettinger, Verfassung NRW, Art. 66, Rn. 29. 1048 Hellermann, in: BeckOK, GG, Art. 28, Rn. 7.1; Mehde, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28, Rn. 80. 1049 Zu den speziellen institutionellen Gesetzesvorbehalten vgl. insbesondere § 7 E. III. 1046

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4. Zwischenergebnis Im Rahmen der Länderverwaltungsabkommen kraft landesrechtlicher parlamentarischer Delegation ist damit grundsätzlich ebenfalls zwischen der Ermächtigung zur Kooperation an sich und zum Erlass einer Rechtsverordnung zu differenzieren. Eine Kooperationsermächtigung ist immer dann erforderlich, soweit nach Landesverfassungsrecht der Vorbehalt des Gesetzes greift. Normative Verwaltungsabkommen, also solche, deren Umsetzung durch Erlass einer Rechtsverordnung erfolgt, bedürfen wegen der dem Art. 80 Abs. 1 GG im Wesentlichen entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Vorgaben stets einer parlamentarischen Ermächtigung. Unproblematisch sind solche Fälle, in denen sich aus dem Gesetz sowohl eine Kooperationsermächtigung als auch eine Rechtsetzungsdelegation ergibt. Grundsätzlich ausreichend ist aber mit Blick auf die erfolgte Übertragung der Rechtsetzungskompetenz auf die Exekutive sowie der bestehenden Kooperationshoheit allein die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, soweit sich aus der Rechtsgrundlage nicht ein Ausschluss des kooperativen Vorgehens ergibt. III. Insbesondere „gemeinsame Einrichtungen“ der Länder 1. Grundlagen und bisherige Ansichten Ein in der Literatur immer wieder aufgegriffenes Thema ist im Rahmen der Länderkooperation vor allem die Frage der Zulässigkeit gemeinsamer Einrichtungen zwischen den Ländern.1050 Wie auch bei den anderen Fragen der Kooperation im Bundesstaat wird an der grundsätzlichen Zulässigkeit von Ländereinrichtungen nicht mehr gezweifelt, soweit die Zusammenarbeit in den Kompetenzbereich der Länder fällt.1051 Die Rechtsprechung geht ebenfalls grundsätzlich davon aus, dass die Länder im Rahmen ihrer Kompetenzen gemeinschaftlich agieren können.1052 Viele Fragen sind bis heute jedoch nicht vollständig geklärt. Insbesondere die Anforderungen an die Zulässigkeit und auch die Grenzen zulässiger gemeinsamer Einrichtungen der Länder werden zum Teil sehr unterschiedlich beurteilt. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass bereits eine klare Definition einer gemeinsamen Einrichtung der Länder nicht möglich ist. Auch hier können wiederum nur Abstufungen der institutionellen Zusammenarbeit getroffen werden. Die Bandbreite der Zusam1050

Dazu u. a.: Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 104 ff.; Groß, DVBl. 1969, S. 125 ff.; Kölble, DVBl. 1965, S. 867 ff.; Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225 ff.; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 174 ff. 1051 Kölble, DVBl. 1965, S. 867. Insbesondere scheitert die Annahme der Zulässigkeit auch hier nicht an einer fehlenden konkreten (verfassungsrechtlichen) Rechtsgrundlage. 1052 Vgl. hier v. a. BVerwGE 22, 299 = BVerwG NJW 1966, S. 1282/1285. Allerdings muss die Frage der Reichweite im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen vor dem Hintergrund der Entscheidung des BVerfGE 119, 331 ff. zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften noch genauer bewertet werden.

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menarbeit reicht auch hier von einer reinen Koordination zwischen den Ländern bis hin zur Schaffung einer echten Gemeinschaftseinrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit1053.1054 Zum Teil wird dabei je nach Reichweite der Zusammenarbeit die Schaffung einer gemeinsamen Stelle durch reinen Koordinationsakt für ausreichend gehalten.1055 In der Praxis erfolgt die Gründung jedoch zumeist durch Staatsvertrag.1056 Dennoch lassen sich auch vereinzelte Beispiele finden, in denen die Länder-Einrichtung jedenfalls tatsächlich durch ein Verwaltungsabkommen gegründet wurde. Im Folgenden soll anhand des Beispiels der Deutschen Film- und Medienbewertung der Fokus erneut auf das hier interessierende Problem des Verwaltungsabkommens gelegt werden. 2. (Landes)verfassungsrechtliche Anforderungen und Grenzen Insbesondere die Gründung einer Einrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit durch Verwaltungsabkommen scheint aber jedenfalls von vorneherein problematisch. Aufgrund des Tätigwerdens nach außen (Aspekt der Wesentlichkeitslehre) sowie auch zur Festlegung des anzuwendenden Rechts (vgl. dazu bereits oben) sind hier die maßgeblichen Entscheidungen den Landesparlamenten vorbehalten.1057 Darüber hinaus ist gerade an dieser Stelle noch einmal auf die besonderen institutionellen Vorbehalte des Gesetzes der einzelnen Landesverfassungen einzugehen. Manche Länder sehen dabei sogar konkrete Vorgaben bei der Schaffung gemeinsamer Einrichtungen mit anderen Ländern vor. Teilweise wird hier konkret die Form des Staatsvertrags1058 bzw. die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft1059, festgelegt; zum Teil wird die Form des Staatsvertrags auch nur speziell für die gemeinsame Festlegung eines Gerichts vorgesehen1060. Manche Landesverfassungen sehen hingegen bei der Schaffung gemeinsamer Einrichtungen nur spezielle

1053 Zur Differenzierung zwischen Einrichtungen mit eigener und ohne eigene Rechtspersönlichkeit vgl. insbesondere Groß, DVBl. 1969, S. 125 ff.; Kölble, DVBl. 1965, S. 867 ff. 1054 Dazu Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 47 ff.; Kölble, DVBl. 1965, S. 867/868; ders., NJW 1962, S. 1081; Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/384 ff.; I. Wolff, Die Rechtsbeziehungen zwischen den Ländern, 1968, S. 12. 1055 So Kölble, DVBl. 1965, S. 867/868. 1056 Dazu Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 75. 1057 Vgl. dazu Kölble, DVBl. 1965, S. 867; zur Frage nach dem Vorbehalt des Gesetzes in diesem Zusammenhang auch Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 77. 1058 Art. 2 Abs. 2 HmbVerf. 1059 Art. 96 BlnVerf. 1060 Vgl. hier Art. 109 Abs. 4 BbgVerf; Art. 82 Abs. 3 BlnVerf.

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Informationspflichten1061 gegenüber dem Parlament vor oder aber enthalten gar keine gesonderte Regelung zu gemeinsamen Einrichtungen. Die Reichweite insbesondere der Vorbehalte der Berliner (Art. 96 BlnVerf) und auch Hamburger (Art. 2 Abs. 2 HmBVerf) Verfassung, die zumindest bei erster Lektüre die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung ausschließlich durch Staatsvertrag vorsehen, hängen maßgeblich vom Verständnis der gemeinsamen Einrichtungen mit anderen Bundesländern ab. Teilweise wird dabei vertreten, dass die Zustimmung der Volksvertretungen und damit der Rechtsnatur nach ein Staatsvertrag in jedem Fall erforderlich ist, sofern Hoheitsrechte auf eine gemeinsame Einrichtung übertragen werden.1062 Teilweise wird aber die Regelung für das Verhältnis der horizontalen Kooperation als nicht besonders relevant eingestuft; vielmehr wird maßgeblich auf die allgemeinen Vorbehaltsregeln abgestellt.1063 Dies hängt teilweise vor allem mit dem bereits mehrfach betonten, nicht einheitlichen Begriffsverständnis insbesondere von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen zusammen.1064 Soweit die Landesverfassungen damit die Möglichkeit der Errichtung gemeinsamer Einrichtungen aufgreifen, kann ihnen im Wesentlichen kein besonderer Vorbehalt des Gesetzes entnommen werden. Maßgeblich sind hier weiterhin die allgemeinen Abgrenzungskriterien. Entscheidend bleiben daher vor allem zwei Aspekte: Der Vorbehalt des Gesetzes ist vor dem Hintergrund der Wesentlichkeitslehre zu berücksichtigen und kann sich je nach Reichweite der Kompetenz einer gemeinsamen Einrichtung zu einem Parlamentsvorbehalt verdichten. Soweit die Länder einen allgemeinen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes vorsehen, – ohne dass es dabei konkret um die Gründung einer echten gemeinsamer Einrichtungen der Länder geht – ist Folgendes festzuhalten: Soweit die Landesverfassungen etwaige institutionelle Vorbehalte des Gesetzes vorsehen, beziehen sich diese maßgeblich auf die wesentlichen und grundlegenden Organisationsentscheidungen.1065 Die Errichtung einer Einrichtung (mit eigener Rechtspersönlichkeit) würde damit zumindest eine Ermächtigungsgrundlage

1061

Art. 89b Abs. 1 Nr. 6 RhPfVerf.; Art. 62 Abs. 1 SchlHVerf. Für Berlin Neumann, in: Pfennig/Neumann, BlnVerf, 2000, Art. 96, Rn. 1. Entgegen der dort vorgenommen Differenzierung, dass grundsätzlich die Zustimmung des Abgeordnetenhauses erforderlich ist, worunter Neumann noch keinen Staatsvertrag zu fassen scheint, und bei einer Übertragung von Hoheitsrechten die Zustimmung dann durch förmliches Gesetz erfolgt, liegt nach hier vertretenem Verständnis unabhängig von der Form der Zustimmung in beiden Fällen ein Staatsvertrag vor. 1063 So für Hamburg David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 2, Rn. 13 ff. 1064 Dies wird z. B. bei David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 2, Rn. 16 f. deutlich, der zunächst sämtliche Verträge unter den Begriff des Staatsvertrags zu fassen scheint und dann weiter zwischen Staatsverträgen, die der Zustimmung der Volksvertretung bedürfen und solchen, die keiner Zustimmung bedürfen, differenziert. 1065 Wolff, in: Linder/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 77, Rn. 7 ff.; Tettinger, in: Löwer/Tettinger, NRWVerf, Art. 77, Rn. 9. 1062

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durch das Parlament erfordern.1066 Existiert eine solche Ermächtigungsgrundlage, kann die weitere Ausgestaltung der Zusammenarbeit durch Verwaltungsabkommen im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung erfolgen. Im Übrigen wäre nur ein Staatsvertrag zulässig. 3. Die Deutsche Film- und Medienbewertung (FBW) Die Deutsche Film- und Medienbewertung (FBW, früher: Deutsche Filmbewertungsstelle Wiesbaden) soll als Beispiel einer gemeinsamen Einrichtung der Bundesländer herangezogen werden, die jedenfalls tatsächlich durch Verwaltungsabkommen gegründet wurde.1067 Ob dies zulässig war, soll im Folgenden genauer analysiert werden. a) Hintergrund Gegründet wurde die FBW bereits mit der Verwaltungsvereinbarung über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden vom 20. August 19511068. Die Errichtung der FBW stellt eine Form der Beteiligungsverwaltung dar, da sie als hessische Landesbehörde errichtet wurde, dabei aber Maßnahmen trifft, die der Erfüllung von Landesaufgaben über das eigene Hoheitsgebiet hinaus dienen.1069 Konkret erteilt die Bewertungsstelle Prädikate für Filme („wertvoll“ sowie „besonders wertvoll“) anhand verschiedener Kriterien.1070 Diese Prädikatserteilungen stellen Verwaltungsakte der hessischen Landesbehörde dar, die aber auch in den anderen Bundesländern Wirkung entfalten.1071 Die Bedeutung der Prädikatserteilung hat sich allerdings gewandelt. Zunächst hatte sie vor allem Auswirkungen auf die Vergnügungssteuer der Länder: Je nach Prädikat konnte es so zu einer Ermäßigung oder gar zur Befreiung von der Vergnügungssteuer kommen.1072 Mittlerweile spielt die Vergnügungssteuer allerdings für die Filmvorführung kaum noch eine Rolle, sodass die Erteilung eines Prädikats

1066 So muss jedenfalls nach überwiegender Ansicht in Bayern das Gesetz nicht selbst die konkrete Bestimmung über die Organisation oder Zuständigkeit enthalten, sondern es genügt, wenn eine ausreichend bestimmte Rechtsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung besteht; vgl. dazu insbesondere Wolff, in: Linder/Möstl/Wolff, Art. 77, Rn. 22 m. w. N. 1067 Vgl. dazu Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 79; Gundel, DÖV 2017, S. 133/137; BVerwGE 23, 194 ff. 1068 https://www.fbw-filmbewertung.com/historie (zuletzt abgerufen am 25. 03. 2023). 1069 So insbesondere Winkler, Verwaltungsträger im Kompetenzverbund, 2009, S. 155; vgl. auch den Hinweis bei Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 199 (Fn. 473). 1070 Hartlieb, in: Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseher- und Videorechts, 4. Aufl. 2004, § 134; Neumann, Das Recht der Filmförderung in Deutschland, 2016, S. 159. 1071 Winkler, Verwaltungsträger im Kompetenzverbund, 2009, S. 156 f. 1072 Neumann, Das Recht der Filmförderung in Deutschland, 2016, S. 159.

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sich nun vor allem auf anderweitige Filmförderungen auswirkt und mehr den Stellenwert eines „Gütesiegels“ erhalten hat.1073 b) Rechtsprechung des BVerwG zur FBW Das Bundesverwaltungsgericht musste sich in einem Verfahren, in dem es um die Klage gegen die Ablehnung einer Prädikatserteilung für einen Film durch die FBW ging, unter anderem mit der Zulässigkeit der Errichtung der FBW durch Verwaltungsabkommen auseinandersetzen.1074 Dabei ging es vor allem auf die Frage der generellen Zulässigkeit eines solchen gemeinschaftlichen Vorgehens der Länder vor dem Hintergrund des Bundesstaatsprinzips ein. Es stellte unter anderem mit Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag fest1075, dass es den Ländern grundsätzlich möglich sei, gemeinschaftlich, auch durch Gründung einer Anstalt oder anderer Formen öffentlich-rechtlicher Rechtspersönlichkeiten, Hoheitsgewalt auszuüben. Die FBW sei nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts vor allem deshalb unproblematisch, weil es sich bei ihr um keine echte gemeinsame Stelle der Länder handele, sondern vielmehr eine hessische Landesbehörde errichtet wurde, an der die anderen Bundesländer Mitwirkungsrechte besitzen.1076 Jedes Land wäre an sich in der Lage gewesen, eine vergleichbare eigene Stelle zu errichten; es gehöre aber gerade auch zur Organisationsgewalt der Länder, statt einer eigenen Behörde eine Behörde eines anderen Landes mit der Erfüllung einer bestimmten hoheitlichen Aufgabe zu betrauen.1077 Diese sehr weitreichende Auslegung der Organisationsgewalt grenzte das Bundesverwaltungsgericht zumindest mit dem Erfordernis eines sachlichen Grundes ein, den es in der konkreten Situation indes für gegeben hielt, da es nach Ansicht des Gerichts sinnvoll war, die Bewertung eines Filmes anhand einheitlicher Kriterien festzumachen.1078 Die „Betrauung“ selbst stufte das Bundesverwaltungsgericht als Mandat1079 ein.1080 Im Ergebnis kam das Bundesverwaltungsgericht damit zur Zulässigkeit der Gründung der FBW. c) Kritik und Stellungnahme Die Gründung der FBW und auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sind in der Literatur zum Teil deutlich auf Widerspruch gestoßen. Die Kritik 1073

Neumann, Das Recht der Filmförderung in Deutschland, 2016, S. 159. BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1286 ff. 1075 BVerfGE 12, 205 =BVerfG NJW 1961, S. 547 ff. 1076 BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1286/1287. 1077 BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1286/1287. 1078 BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1286/1287. 1079 Zum Begriff vgl. die Anmerkung und Literatur in Fn. 211. 1080 Kritisch dazu insbesondere Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/228, der die Übertragung eher als Delegation einstuft. 1074

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bezieht sich dabei primär auf die grundlegende Problematik der an sich bestehenden Pflicht der Länder zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben. So wird insbesondere ein Problem darin gesehen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit auch darin begründet sieht, dass ein einheitliches Vorgehen bei der Filmbewertung sinnvoller ist, als das Festlegen der Kriterien durch jedes Land.1081 Nach dieser Ansicht sei die Vermeidung eines rechtlichen Flickenteppichs nicht durch ein gemeinschaftliches Vorgehen der Länder zu erreichen; vielmehr deute die praktische Handhabung durch die Länder darauf hin, dass es hier eigentlich einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedurft hätte.1082 Mithin stellt sich also insbesondere die Frage, ob das Grundgesetz überhaupt den Ländern die Wahrnehmung der Sachkompetenz in einer Hand gestattet oder eine isolierte Wahrnehmung der Kompetenzen durch jedes einzelne Land fordert.1083 Nach hier vertretener Auffassung sind mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zwei Aspekte besonders klärungsbedürftig. Zum einen legt die Entscheidung in der Tat ein sehr weites Verständnis der Organisationshoheit der Länder und der Möglichkeit der gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung zugrunde. Auch wenn, wie bereits angesprochen, entgegen der kritischen Literatur das Grundgesetz nicht grundsätzlich einer gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, so stellt sich gleichwohl die Frage nach der Reichweite, insbesondere, ob ein bloßer sachlicher Grund für die Zusammenarbeit stets ausreicht. Zum Zweiten bedarf es vor dem Hintergrund der horizontalen Kompetenzverteilung auch einer Überprüfung, inwieweit das Verwaltungsabkommen für die Gründung der FBW ausreichend war. Der hessische Verwaltungsgerichtshof hatte zumindest im Ergebnis hinsichtlich der Gründung durch Verwaltungsabkommen keine durchgreifenden staatsrechtlichen Bedenken.1084 Im Ergebnis ist in Bezug auf die Frage des Erfordernisses einer eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung dennoch dem Bundesverwaltungsgericht zuzustimmen. Zwar wird noch zu klären sein, wann insbesondere mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften1085 die Grenze der zulässigen gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung erreicht ist, so kann jedenfalls das Argument der Literatur nicht greifen, dass, soweit eine bundeseinheitliche Vorgehensweise bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben sinnvoll ist, dies einem gemeinschaftlichen Vorgehen entgegenstehen würde. Denkbar ist es zwar, dass der Bund im Rahmen seiner Kompetenz-Kompetenz den Ländern die Sachkompetenz entziehen könnte. Nur weil dies aber nicht erfolgt, sind 1081 So insbesondere Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/374 f.; vgl. allgemein zu dieser Kritik auch Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/226 f. 1082 Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/ 374 f. 1083 Vgl. dazu Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/226. 1084 HessVGH v. 13. 06. 1967 – OS II 69/66. 1085 BVerfGE 119, 331.

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die Länder nicht gezwungen, ihre Aufgabe unbedingt unterschiedlich und voneinander getrennt auszuüben.1086 Hinsichtlich der Frage, ob das Verwaltungsabkommen der Länder eine ausreichende Ermächtigung darstellt oder es zusätzlich einer Zustimmung der Parlamente bedurft hätte, muss differenziert werden. Die Gründung der hessischen Landesbehörde muss sich zunächst am hessischen Landesverfassungsrecht messen lassen. Einen konkreten institutionellen Vorbehalt des Gesetzes sieht die hessische Landesverfassung nicht vor, sodass die Errichtung einer Behörde grundsätzlich von der Organisationsgewalt gedeckt war. Ob hingegen der Verzicht auf die eigenverantwortliche Hoheitsausübung für den Bereich der Filmbewertung und die zugleich damit verbundene „Übertragung“ der Aufgabe an die hessische Landesbehörde unter den Vorbehalt des Gesetzes fällt, ist an den Landesverfassungen der jeweils beteiligten Länder zu messen. Der Verzicht auf die Gründung einer eigenen Behörde steht grundsätzlich unter keinem Vorbehalt des Gesetzes. Fraglich erscheint hier vor allem, wie mit den Verwaltungsakten, welche die Filmbewertungsstelle erlässt, umzugehen ist. Diese sollen ihre Wirkung über die hessische Landesgrenze hinaus entfalten. Vergleichbar mit der ähnlich gelagerten Konstellation des transnationalen Verwaltungsaktes auf europäischer Ebene1087, stellt sich auch für den innerstaatlichen Bereich die Frage nach der Anerkennung fremder Hoheitsakte.1088 Zwar sah das Verwaltungsabkommen in seiner ursprünglichen Fassung in Art. 3 die Möglichkeit der Steuervergünstigung bei Erteilung eines Prädikats und damit den Erlass eines Verwaltungsaktes vor. Ob es dann tatsächlich zu einer Steuervergünstigung kam, war hingegen nicht abhängig von der Vereinbarung der Länder bzw. der hessischen Landesbehörde, sondern vielmehr, ob dies die einzelnen Landesgesetze entsprechend vorgesehen haben. So kann die FBW zwar Prädikate für Filme sämtlicher Bundesländer erteilen, die Rechtswirkung der Entscheidung ist aber wiederum abhängig von den einzelnen Ländern.1089 Die FBW hat hier vorwiegend eine einer Gutachterstelle vergleichbare Stellung1090, indem sie Filme nach festgelegten Kri-

1086

In diese Richtung ebenfalls argumentierend Zacher, BayVBl. 1971, S. 375/376; vgl. hier insbesondere auch die Entscheidung des BayVerfGH GRURRS 2015, 52905 zur Verfassungsmäßigkeit des Glückspielstaatsvertrags der Länder. Der Verfassungsgerichtshof geht von der grundsätzlichen Möglichkeit der Übertragung von Hoheitsrechten aus, da das Verbot der Abdingbarkeit von Kompetenzen primär vor einem Zugriff des Bundes schütze (Rn. 142). 1087 Vgl. zum transnationalen Verwaltungsakt Neßler, NVwZ 1995, S. 863 ff.; Becker, DVBl. 2001, S. 855 ff.; Büttner, BayVBl. 2022, S. 109 ff. Vgl. im Kontext zu den Verwaltungsabkommen auch Kölble, DÖV 1960, S. 650/658. 1088 Dazu Roellenbleg, DÖV 1968, S. 225/227. 1089 Vgl. auch Gundel, DÖV 2017, S. 133/137. 1090 Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 177; vgl. insgesamt zur Differenzierung solcher Gutachter- und Koordinationsstellen im Vergleich zu echten Gemeinschaftseinrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit Zacher, BayVBl. 1971, S. 375/377 f. Die FBW ebenfalls als Sachverständigengremium einordnend Pietzcker, in: Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstaat, 1988, S. 17/62.

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terien bewertet und entsprechend Prädikate verteilen kann, ohne dabei unmittelbare, konkrete Rechtsfolgen durch diese Entscheidung zu setzen. Eine echte Übertragung der Aufgabe der Länder an die hessische Landesbehörde kann im Ergebnis damit nicht angenommen werden. Solange die Frage der konkreten Auswirkungen der Filmbewertung Sache des Landesgesetzgebers bleibt, erscheint die Gründung der FBW durch Verwaltungsabkommen vorliegend insbesondere in demokratischer Hinsicht unproblematisch,1091 insbesondere da den Ländern darüber hinaus das Recht zur Kündigung zusteht.1092 4. Ergebnis zu den „gemeinsamen Einrichtungen“ Gemeinsame Einrichtungen der Länder werden im Grundgesetz grundsätzlich nicht und in den einzelnen Landesverfassungen nur sehr vereinzelt angesprochen. Dennoch sind sie nach herrschender und zutreffender Ansicht grundsätzlich zulässig. Maßstab für die Bewertung sind insbesondere die einzelnen Landesverfassungen1093 sowie die über die Homogenitätsklausel, Art. 28 Abs. 1 GG, zu wahrenden Grundsätze, insbesondere Demokratie-, Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip. Auch wenn in der Praxis häufig insbesondere Staatsverträge zur Gründung gemeinsamer Einrichtungen abgeschlossen werden, so gibt es, wie gezeigt, auch vereinzelte Beispiele der Gründung durch Verwaltungsabkommen. Dabei handelt es sich aber jeweils nicht um echte gemeinsame Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit. Anhand der FBW sollte dargelegt werden, dass insbesondere soweit es sich lediglich um ein Gremium, wie eine Gutachterstelle, handelt, deren Entscheidungen zwar grundsätzlich in jedem Bundesland gelten sollen, die tatsächliche Rechtsfolge aber vom jeweiligen Landesgesetzgeber abhängig ist, hier kein Verstoß gegen das Demokratiegebot zu erblicken ist. Problematisch sind hingegen solche Konstellationen, wie anhand des Verwaltungsabkommen über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Lohfelder Straße“ dargelegt wurde, in denen das Verwaltungsabkommen selbst das anzuwendende Recht festlegt, ohne dass es sich dabei um eine Organleihe handelt. Soweit durch den Vertrag also auch der rechtliche Maßstab außenwirksamer Entscheidungen festgelegt werden soll, ist hier der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes zu beachten. In bundesstaatlicher Hinsicht stößt die Gründung einer gemeinsamen Stelle der Länder solange nicht an ihre Grenzen, solange einerseits ein berechtigtes und sachliches Interesse an der gemeinsamen Aufgabenerfüllung besteht und es andererseits den Ländern aber auch durch Kündigung möglich ist, sich vom Vertrag zu lösen, um die Aufgabe in eigener Verantwortung zu erfüllen. Über die Form der 1091

Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 177. Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 212; vgl. insbesondere auch zur Grundrechtswesentlichkeit der Entscheidungen der FBW BVerwGE 22, 299 = BVerwG NJW 1966, S. 1284/1286. 1093 Zum landesverfassungsrechtlichen Rahmen vgl. bereits § 7 C. III. 1092

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Koordinierung hinaus, insbesondere wenn eine Behörde mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet werden soll1094 oder der Vertrag selbst die konkreten Rechtsfolgen einer Entscheidung vorsieht, stößt eine solche gemeinsame Einrichtung allein durch Verwaltungsabkommen an demokratische sowie bundesstaatliche Grenzen. IV. Wirksamkeitsanforderungen Die Anforderungen, die an den Abschluss von Länderverwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation zu stellen sind, sind mit denen i. R. d. der BundLänder-Verwaltungsabkommen1095 herausgearbeiteten Anforderungen vergleichbar. Soweit die parlamentarische Ermächtigung zum Abschluss eines normativen Länderverwaltungs-abkommens auf Grundlage einer bundesrechtlichen Delegation erfolgt, ist mit Blick auf die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG die Ermächtigungsgrundlage bereits im Verwaltungsabkommen anzugeben. Dies gilt bei einer landesrechtlichen Delegation zumindest dann, wenn auch die Landesverfassungen für den Erlass einer Rechtsverordnung ein formales Zitiergebot vorsehen.1096 Normative Verwaltungsabkommen sind zudem schriftlich zu vereinbaren und zu veröffentlichen; administrative Verwaltungsabkommen (dazu insbesondere sogleich § 6 I.) sind – parallel zu dem Erlass von Verwaltungsvorschriften – jedenfalls den jeweils in dem Abkommen adressierten Stellen mitzuteilen.1097

F. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit Länderverwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit stellen parallel zu den Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit solche administrativen Verwaltungsabkommen dar, die keiner parlamentarischen Ermächtigung bedürfen und ausschließlich in den originären Hoheitsbereich der Regierungen fallen. Ihr Inhalt entspricht grundsätzlich dem einer Verwaltungsvorschrift (administrative Verwaltungsabkommen). Zwar ergibt sich auch an dieser Stelle grundsätzlich das Problem, dass sich Verwaltungsvorschriften lediglich an die Behörden richten können, deren Rechtsträger sie erlassen hat (vgl. dazu bereits ausführlich § 6 D. III.). Dennoch besteht an dieser Stelle kein dem Bund1094

Zacher, BayVBl. 1971, S. 375/378. § 3 B. III. 5. 1096 Da z. B. Bayern landesverfassungsrechtlich ein solches Zitiergebot nicht vorsieht (vgl. dazu Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BV, Art. 52, Rn. 50 sowie BayVerfGHE 26, 48/59), stellt dies auch keine Anforderung für den Abschluss von Länderverwaltungsabkommen auf bayerischer Seite da. 1097 Zu den Anforderungen i. R. d. Bund-Länder-Verwaltungsabkommen vgl. bereits § 3 C. V., D. V. 1095

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Länder-Verhältnis vergleichbares Problem. Soweit es um Bund-Länder-Kooperation geht, besteht stets die Gefahr eines Übergreifens des Bundes in die Angelegenheiten der Länder. Daher ist das konsensuale Vereinbaren von Verwaltungsvorschriften durch administratives Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Länder auch nur soweit möglich, soweit dies zumindest mittelbar durch das Grundgesetz auch vorgesehen ist.1098 Hingegen besteht ein solcher Konflikt auf reiner Gliedstaatenebene nicht. Der administrative Inhalt des Vertrags kann konsensual vereinbart werden, muss zur Geltung für alle Vertragsparteien aber innerhalb des jeweils beteiligten Rechtsträgers der vom Inhalt des Vertrags adressierten Stellen mitgeteilt werden. Auch hier entsteht dann kein zwischengliedstaatliches Recht, vielmehr ist der Inhalt jeweils als Verwaltungsvorschrift der an dem Verwaltungsabkommen beteiligten Länder zu qualifizieren.1099

G. Verfassungsrechtliche Grenzen Auch wenn im Rahmen der Frage der Zulässigkeit bereits wesentliche verfassungsrechtliche Aspekte mit einbezogen wurden, soll nun abschließend noch ein Blick auf die äußersten bundes- sowie landesverfassungsrechtlichen Grenzen der Länderverwaltungsabkommen geworfen werden. I. Bundesverfassungsrechtliche Grenzen 1. Kompetenz-Grenzen Die im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen stellen den äußersten Rahmen des zulässigen Inhalts von Länderverwaltungsabkommen dar. Die Länder können sich auf ihre gubernative Kooperationshoheit nur stützen, soweit ihnen auch die Kompetenz zu staatlichem Handeln zusteht.1100 Maßgeblich dafür ist allerdings nicht allein die Gesetzgebungskompetenz der Länder; auch und gerade soweit ihnen die Kompetenz zur Ausführung von Bundesgesetzen zusteht (Art. 83 ff. GG), können sie Verwaltungsabkommen untereinander abschließen. Zu berücksichtigen ist hier allerdings, dass dem Bund bestimmte Ingerenzrechte zustehen (insbesondere Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2, 3 GG), sodass es im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen zu gewissen Einschränkungen kommen kann. 1098

Ausführlich dazu § 6 D. III. Als Beispiel kann hier die Verwaltungsvereinbarung über die theoretische Ausbildung und die Anstellungsprüfung der Referendare des höheren Bibliotheksdienstes an wissenschaftlichen Bibliotheken des Landes Baden-Württemberg an der Bayerischen Bibliotheksschule in München zwischen Bayern und Baden-Württemberg vom 5. September 2000 genannt werden, die als Verwaltungsvorschrift in KWMBl. I 2000, S. 411 bekannt gemacht wurde. 1100 In Bezug auf Staatsverträge BayVerfGH GRURRS 2015, 52905 Rn. 137; vgl. auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/20, 21. 1099

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2. Homogenitätsanforderungen, Art. 28 Abs. 1 GG Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG muss die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundsätzen der in Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Verfassungsprinzipien entsprechen. Für den Abschluss von Länderverwaltungsabkommen sind hier insbesondere das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip zu berücksichtigen. Für die Regierungen bedeutet dies zunächst grundsätzlich das Erfordernis einer ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk.1101 Darüber hinaus können die Länder über die vom Grundgesetz vorgegebenen Rahmenbedingungen hinaus die landesverfassungsrechtlichen Anforderungen selbst bestimmen; dies betrifft beispielsweise den Vorbehalt des Gesetzes. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verbietet es gerade nicht, strengere bzw. speziellere Vorbehalte des Gesetzes zu regeln, wie z. B. ein allgemeiner institutioneller Vorbehalt des Gesetzes. Insoweit sind im Hinblick auf die horizontale Gewaltenteilung vor allem die Landesverfassungen Maßstab und Grenze der Länderverwaltungsabkommen. Hinsichtlich des Aufeinandertreffens von Gesetz und Vertrag (Problem des Vorrangs des Gesetzes) gilt auf gliedstaatlicher Ebene nichts anderes als im BundLänder-Kooperations-Verhältnis1102 : Soweit die Regierungen allein aufgrund ihrer gubernativen Kooperationshoheit Verträge schließen, binden sie auch die jeweiligen Rechtsträger (es greift der Grundsatz pacta sunt servanda). Nichts anderes gilt, soweit aufgrund des Erfordernisses einer parlamentarischen Ermächtigung die Kooperationshoheit lediglich eingeschränkt gilt. Insbesondere wenn aber die Ermächtigungsgrundlage keinen explizit auf eine Kooperation ausgerichteten Tatbestand enthält, steht einer Verlängerung des Vertrags ein diesem Vertrag später widersprechendes Gesetz entgegen; hier greift der Vorrang des Gesetzes.1103 Darüber hinaus ist bei einem entgegenstehenden Gesetz den Vertragsparteien ein Kündigungsrecht einzuräumen. Ein strenges Verständnis des Vorrangs des Gesetzes würde hingegen der Kooperationsoffenheit im Bundesstaat entgegenstehen.1104 Soweit es um das Spannungsverhältnis zwischen den Grundsätzen „pacta sunt servanda“ und der Diskontinuität („Herrschaft auf Zeit“1105) geht, endet die Gültigkeit eines Vertrags auch hier grundsätzlich nicht automatisch mit der Wahl eines neuen Parlaments. So hat insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass es Gründe für eine längerfristige Bindung der Vertragsparteien

1101

Mehde, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28, Rn. 57; BVerfGE 47, 253/275. Dazu § 6 E. I. 1103 Dazu auch Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/14 f., der sich allerdings lediglich auf die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung stützt und in einer möglichen Widersetzung des Landesgesetzgebers bspw. durch Wegfall der Ermächtigung keine vertragliche Pflichtverletzung erblickt. 1104 Vgl. dazu insbesondere Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 220 f. 1105 So BayVerfGH GRURRS 2015, 52095, Rn. 126. 1102

304

Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

geben kann.1106 Auch hier berechtigt der Beginn einer neuen Legislaturperiode damit im Wesentlichen nur zu einem Kündigungsrecht.1107 An demokratische Grenzen kann ein Länderverwaltungsabkommen im Übrigen vor allem im Bereich der institutionalisierten Zusammenarbeit stoßen, etwa wenn durch eine Vereinbarung ein neues Entscheidungsgremium geschaffen werden soll, welches die beteiligten Länder durch bloße Mehrheitsentscheidungen bindet. Hier kann es an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehlen.1108 Wie aber bereits festgestellt wurde, ist eine institutionelle Zusammenarbeit, die über eine bloße Koordinierung hinausgeht, durch Verwaltungsabkommen bereits von vorneherein nur begrenzt möglich. Auch eine Festlegung der Bindung an Mehrheitsentscheidungen ist durch bloßes Verwaltungsabkommen ausgeschlossen.1109 Ausreichend ist aber auf der anderen Seite, soweit eine institutionelle Zusammenarbeit auf Grundlage eines Verwaltungsabkommens zulässig ist, und dabei Landesgrenzen überschreitende Entscheidungen durch eine „gemeinsame“ Behörde getroffen werden, wenn die konkrete Rechtsfolge vom jeweiligen Landesrecht abhängig ist, wie dies bei der Filmbewertungsstelle Wiesbaden der Fall ist. Dadurch behalten, trotz Übertragung der Kompetenz an eine einzige Landesbehörde, die Landesparlamente die Entscheidungshoheit über den Eintritt außenwirksamer Rechtsfolgen. 3. Das sogenannte Verbot der Selbstpreisgabe Das sogenannte Verbot der Selbstpreisgabe1110 im Kontext der Länderkooperation beschreibt das Problem, dass die Länder durch Eingehen konsensualer Vereinbarung die ihnen durch das Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben nicht mehr selbständig und eigenverantwortlich, sondern gemeinschaftlich erfüllen. Die Länder dürfen durch Vereinbarungen aber nicht die bundesstaatliche Gliederung in Gesamt- und Gliedstaat sowie die ihnen im Rahmen der Erfüllung ihrer staatlichen Aufgaben übertragenen Verantwortung vollständig aufgeben (Art. 30 GG).1111 Dabei wird insbesondere eine Gefahr für die demokratische Grundordnung darin gesehen, dass durch eine vertragliche Bindung eigene Macht abgegeben wird und im äußersten Fall durch eine andere Hoheitsmacht (durch ein anderes Land) diese Aufgabe stattdessen

1106

BayVerfGH GRURRS 2015, 52095, Ls. 2, Rn. 126. Vgl. bereites § 6 E. II. 1108 In Bezug auf die Regelungen des Glückspiel-Staatsvertrags Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 540; Rossi, VerwArch 104 (2013), S. 283/292. 1109 Vgl. dazu bereits § 6 A. II. 2. c). 1110 Dazu insbesondere Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 143 ff.; vgl. auch Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 144 ff.; Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/22. Vgl. bereits auch die kurzen Ausführungen i. R. d. Bund-Länder-Verwaltungsabkommen § 6 E. III. 3. 1111 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/22. 1107

§ 7 Länderverwaltungsabkommen

305

ausgeführt wird.1112 Zu berücksichtigen ist hierbei allerdings, dass nicht jede gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung bereits eine Selbstpreisgabe darstellt. Dies würde den Begriff der Selbstpreisgabe überdehnen und der Kooperationsoffenheit des Grundgesetzes entgegenstehen. Das Verbot der Selbstpreisgabe kann daher ebenfalls nur als äußerste Grenze der Länderverwaltungsabkommen gesehen werden.1113 Im Zusammenhang damit steht die Frage danach, ob das Grundgesetz durch die Zuweisung staatlicher Aufgaben an die Länder auch gleichzeitig eine grundsätzlich eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung der einzelnen Länder impliziert oder primär die Abgrenzung Bundesaufgabe/Länderaufgabe gemeint ist. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wurde zwar das Gebot der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung zum Teil aufgeworfen.1114 Der Kontext der Entscheidungen zeigt aber, dass damit weniger ein Postulat an die Gliedstaaten gerichtet wird, als vielmehr hier eine Grenze der Mischverwaltung zwischen Bund und Ländern liegt. Auch der bayerische Verfassungsgerichtshof versteht das Verbot der Abdingbarkeit von Kompetenzen als Schutz vor einem Zugriff des Bundes; hingegen steht es gerade nicht der Möglichkeit einer Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf ein Land oder eine gemeinsame Einrichtung entgegen.1115 Das Verbot der Selbstpreisgabe kann vor dem Hintergrund der den Ländern zugewiesenen Kompetenzen also nur als äußerste Grenze verstanden werden, indem, wie es bereits auch das Bundesverfassungsgericht zutreffend formuliert hat, ihnen ein „unaufgebbarer Kernbestand eigener Aufgaben“1116 verbleiben muss. Im Übrigen steht es aber gerade in der Entscheidungshoheit der Gliedstaaten von ihrer Kooperationsmöglichkeit Gebrauch zu machen und konsensuale Vereinbarungen in Form von Verwaltungsabkommen zu treffen. 4. Das Problem einer „dritten Ebene“ Eng verbunden mit dem Problem einer Selbstpreisgabe der Länder ist eine von der Literatur angesprochene Gefahr einer „dritten Ebene“.1117 Diese ist im Zusam1112 So Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 143 der in diesem Zusammenhang zwischen systemkonformer und systemsprengender Kooperation differenziert (ausführlich dazu S. 144 ff.). Vgl. hingegen Klafki, VerwArch 109 (2018), S. 96/111 f., die hingegen vor dem Hintergrund des Sinn und Zwecks der Kooperation die demokratische Selbstbestimmung der Länder vielmehr gewahrt sieht. 1113 Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 1970, S. 173. 1114 Vgl. hier insbesondere die Entscheidung des BVerfG zu den Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften BVerfGE 119, 331 =BVerfG NVwZ 2008, S. 183/187, Rn. 159; vgl. auch BVerwGE 22, 299 =BVerwG NJW 1966, S. 1282/1285. 1115 BayVerfGH GRURRS 2015, 52095, Rn. 142; zur Übertragung von Hoheitsrechten durch Staatsvertrag Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 146 ff. 1116 BVerfGE 87, 181 = BVerfG NJW 1992, S. 3285. 1117 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/14; Aussprache in VVDStRL 19 (1961), S. 154 ff.; Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehrere Bundesländer, 2012, S. 30 f.; Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1031; Vedder, Intraföderale Staatsver-

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

menhang mit dem auch dieser Arbeit zugrunde gelegten zweigliedrigen Staatsbegriff zu setzen, indem durch konsensuale Vereinbarungen der Länder möglicherweise eine weitere (staatliche) Ebene durch Setzung interföderativen Rechts entstehen könnte.1118 Es wurde aber bereits gezeigt, dass entsprechend auch dem erörterten Akzessorietätsgedanken – und damit verbunden insoweit parallel zu völkerrechtlichen Verträgen – normativ wirkende Verwaltungsabkommen stets der Umsetzung in jeweiliges Landesrecht bedürfen und administrative Verwaltungsabkommen jedenfalls stets dem Rechtsträger zuzurechnen sind, der sie den Adressaten der Vereinbarung mitteilt bzw. bekannt gibt.1119 Eine dritte Ebene kann hier von vorneherein nicht entstehen. Auch die durch Kooperation ggf. entstandene einheitliche Rechtslage steht dem zweigliedrigen Staatsverständnis nicht entgegen1120. 5. Grundsatz der Bundestreue und Gebot der Rücksichtnahme Nicht zuletzt können im äußersten Fall der Grundsatz der Bundestreue und das Gebot der Rücksichtnahme, welche auch im Verhältnis der Länder untereinander gelten,1121 verfassungsrechtliche Grenzen der Länderverwaltungsabkommen darstellen. Es kann angezweifelt werden, dass es hier in der Praxis zu praxisrelevanten Rechtsstreitigkeiten kommt.1122 Nicht ausgeschlossen ist, dass der Bund sich gegen den Abschluss eines Länderverwaltungs-abkommens wendet.1123 Die Länder haben vor allem dann gegenüber dem Bund das Gebot der Rücksichtnahme zu beachten, soweit Bereiche betroffen sind, die sich zumindest auch mittelbar auf die Kompetenzausübung des Bundes auswirken. Das betrifft insbesondere Fälle, wenn die Länder konsensuale Vereinbarungen treffen, in denen indes der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat.

träge, 1997, S. 33 ff., 145 f.; Nettesheim, Wettbewerbsföderalismus und Grundgesetz, in: FS Badura, 2004, S. 363/378; BayVerfGH GRURRS 2015, 52905, Rn. 143 m. w. N.; für das in ähnlicher Weise diskutierte Problem auf europäischer Ebene vgl. Rossi, VerwArch 104 (2013), S. 283/291. 1118 Dazu Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 33 ff.; Nutzhorn, Die gemeinsame Trägerschaft von Einrichtungen durch mehere Bundesländer, 2012, S. 30 f.; dies ebenfalls ablehnend Maunz, NJW 1962, S. 1641/1644. 1119 Vgl. für die Bund-Länder-Verwaltungsabkommen § 6 C. I. 3. und für die Länderverwaltungsabkommen § 7 B. VI. 1120 Vgl. dazu auch Stumpf, DÖV 2003, S. 1030/1031. 1121 Huster/Rux, in: BeckOK, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 36, 38. 1122 Zur fehlenden Handhabbarkeit der Heranziehung der Bundestreue als Rechtsregime für Staatsverträge vgl. insbesondere Vedder, Intraföderale Staatsverträge, 1997, S. 260 ff. 1123 Vgl. zu einem möglichen Erfordernis der Zustimmung durch den Bund in Bezug auf den Glücksspielstaatsvertrag Rossi, VerwArch 104 (2013), S. 283/296.

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II. Landesverfassungsrechtliche Grenzen Dadurch, dass die Länder im Rahmen ihrer Verfassungsgebung über die Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG hinaus strengere Maßstäbe insbesondere hinsichtlich der horizontalen Kompetenzverteilung festlegen können, ergibt sich daraus auch die Grenze im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes. Wie bereits mehrfach angesprochen, enthalten manche Landesverfassungen besondere institutionelle Vorbehalte des Gesetzes1124. Diese sind bei der Frage nach der Zulässigkeit eines Länderverwaltungsabkommens in besonderer Weise zu berücksichtigen. Im Übrigen ist ein Verwaltungs-abkommen dann nicht mehr verfassungsgemäß, wenn der Parlamentsvorbehalt greift, mithin also im Bereich der Rechtsetzung ein Delegationsverbot1125 an die Exekutive besteht. Auch für die Frage einer hinreichenden landesrechtlichen Ermächtigung zum Abschluss eines normativen Verwaltungsabkommens stellen die einzelnen landesverfassungsrechtlichen Regelungen zum Erlass einer Rechtsverordnung den Rechtsrahmen dar. Für diese Fallgruppe der Verwaltungsabkommen, also solche, die mittels einer Rechtsnorm umgesetzt werden sollen, sind damit vor allem die Landesverfassungen zu berücksichtigen.

H. Rechtsschutz Auch für den Bereich der Länderverwaltungsabkommen kommen sowohl Streitigkeiten verfassungsrechtlicher als auch verwaltungsrechtlicher Art in Betracht. Hier muss gleichfalls danach differenziert werden, ob es primär um den Vertragsschluss und die damit verbundenen Rechtspositionen der Länder (und des Bundes) an sich geht. In diesen Fällen ist eine Klärung der Rechtsstreitigkeit vor dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen eines Bund-Länder-Streits gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG oder im Zweifel gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG1126 erforderlich. Wenn es innerhalb eines an einem Verwaltungsabkommen beteiligten Landes Streitigkeiten im Rahmen der horizontalen Kompetenzverteilung gibt, sind, soweit die jeweiligen Landesverfassungen entsprechende Verfahren vorsehen, die jeweiligen Landesverfassungsgerichte anzurufen.1127 Soweit es um den Inhalt eines Vertrags und die damit verbundenen Verpflichtungen der einzelnen Vertragsparteien geht, ist hier das Bundesverwaltungsgericht gem. § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zuständig.1128 Sofern es sich um ein normatives 1124 Vgl. hier beispielshaft zur bayerischen Regelung Wolff, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf Art. 77, Rn. 2. 1125 Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf, Art. 55, Rn. 37. 1126 Dazu Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/27 f. 1127 In Bayern wäre hier ein Organstreit gem. Art. 64 BayVerf statthaft. 1128 Schneider, VVDStRL 19 (1961), S. 1/27 f.; vgl. dazu bereits § 6 E. I.

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Teil 2: Grund und Grenzen einer gubernativen Kooperationshoheit

Verwaltungsabkommen handelt, dessen Umsetzungsakt, also eine Rechtsverordnung, gerichtlich überprüft werden soll, ist eine Normenkontrolle vor den jeweiligen Oberverwaltungsgerichten gem. § 47 VwGO statthaft, allerdings nur soweit die Länder landesrechtlich die Möglichkeit sonstiger unter dem Gesetz stehender Rechtsakte auch tatsächlich vorsehen.1129

I. Ergebnis zu § 7 Zur konkreten Beziehung der Bundesländer untereinander hinsichtlich des Untersuchungsgegenstandes enthält das Grundgesetz keine expliziten Vorgaben. Im Vergleich zu den Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag lässt sich diese Fallgruppe für die Länderverwaltungsabkommen allenfalls in Art. 91c Abs. 3 GG finden, sodass diese Kategorie nur von untergeordneter Bedeutung ist. Verwaltungsabkommen zwischen den Bundesländern untereinander spielen in der Praxis dennoch eine wesentliche Rolle. Maßgeblich sind dabei vor allem die Fälle der Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation sowie aufgrund der begrenzten gubernativen Kooperationshoheit, die in diesem Verhältnis ebenfalls gilt. Für die Beurteilung der Zulässigkeit und Grenzen kommt neben dem bundesverfassungsrechtlichen Grundgerüst vor allem den Landesverfassungen eine Bedeutung zu. Der legitime Vertragsinhalt von Länderverwaltungsabkommen bestimmt sich nach der Aufgabenkompetenz der Länder. Insbesondere soweit ihnen die Verwaltungskompetenz zusteht, ist es im Rahmen der gubernativen Kooperationshoheit möglich, konsensuale Vereinbarungen zu treffen. Soweit diese nicht allein als Legitimationsgrundlage ausreicht, sondern anknüpfend an den im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ausführlich erörterteten Akzessorietätsgedanken eine parlamentarische Ermächtigung erforderlich ist, kann sich diese Ermächtigung sowohl aus dem Bundesrecht als auch aus dem Landesrecht ergeben. Eine bundesrechtliche Ermächtigung ist allerdings nur in den Fällen möglich und zulässig, in denen der Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht und zudem Koordinationsbefugnisse gegenüber den Ländern hat. Dabei kann sich aus der Ermächtigung sowohl das Recht zur Eingehung eines administrativen wie auch normativen Verwaltungsabkommens ergeben. Nichts anderes ergibt sich grundsätzlich, soweit es sich um eine landesrechtliche Delegation handelt. Hier muss allerdings darauf geachtet werden, dass, soweit nach dem Vorbehalt des Gesetzes eine Ermächtigung erforderlich ist, diese aber nicht bei allen am Vertrag beteiligten Bundesländern existiert, es zu gespalteten Abkommen kommen kann.

1129 Vgl. hier insbesondere die Entscheidung des BVerwGE 154, 247 = BVerwG NVwZ 2016, S. 938, welches sich gerade mit dieser Fragestellung auseinandersetzt.

§ 7 Länderverwaltungsabkommen

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Im Rahmen der Länderkooperation spielt vor allem die institutionelle Zusammenarbeit eine wesentliche Rolle. Ähnlich den Erkenntnissen i. R. d. Bund-LänderVerwaltungsabkommen beurteilt sich die Zulässigkeit einer solchen institutionellen Zusammenarbeit durch Verwaltungsabkommen maßgeblich danach, ob es sich um reine Aufgabenkoordination handelt oder aber eine neue Stelle mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet werden soll und zudem, ob die Zusammenarbeit mit außenwirksamem Tätigwerden (insbesondere also dem Erlass von Verwaltungsakten) verbunden ist oder nicht. So wurde anhand der Beispiele des Verwaltungsabkommens über die Bestimmung der zuständigen Behörde für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes „Lohfelder Straße“1130 sowie des Verwaltungsabkommens über die Einrichtung einer Filmbewertungsstelle1131 gezeigt, welche Formen zulässig sind und wann die Zusammenarbeit durch Verwaltungsabkommen an ihre Grenzen stoßen kann. Als besonders unproblematisch erweisen sich administrative Länderverwaltungsabkommen. Sie können ausschließlich auf die gubernative Kooperationshoheit gestützt werden. Hier lässt sich ebenfalls der zulässige Regelungsbereich im Wesentlichen durch den Inhalt von Verwaltungsvorschriften definieren. Es entsteht auch hier kein Zwischenländerrecht, vielmehr ist der Inhalt als Verwaltungsvorschrift jedem beteiligten Rechtsträger zurechenbar. Die Grenzen der Länderverwaltungsabkommen ergeben sich sowohl aus dem Grundgesetz als auch aus den Landesverfassungen. Äußerste Grenze bilden neben der grundgesetzlichen Kompetenzordnung insbesondere die in den Landesverfassungen zum Teil speziell geregelten, allgemeinen institutionellen Vorbehalte des Gesetzes zu fassen. Weder droht ein etwaiges Verbot der Selbstpreisgabe noch besteht die Gefahr einer dritten Ebene. Im Verhältnis von Vertrag und Gesetz gilt wie auf Ebene der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen eine beschränkte Akzessorietät. Mit Blick auf Aspekte zulässigen Rechtsschutzes muss erneut zwischen Streitigkeiten über den Inhalt oder die Zulässigkeit eines Verwaltungsabkommens differenziert werden, sodass auch hier sowohl der verfassungsrechtliche (Frage nach der Zulässigkeit) wie auch der verwaltungsrechtliche (Streitigkeiten über den Inhalt) Rechtsweg möglich sind.

1130 1131

Siehe dazu § 7 E. II. 3. Siehe dazu § 7 E. III. 3.

Teil 3

Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen Der kooperative Föderalismus ist neben dem immer stärkeren Einfluss der europäischen Union ein Grund für die Sorge eines zu starken Ungleichgewichts des Informationsstandes zwischen Parlament und Regierung.1 Eine deutlichere sowie insbesondere auch normativ verankerte parlamentarische Kontrolle der Regierung soll diese Informationsasymmetrien reduzieren. Insbesondere auf Landesebene kam es in den letzten Jahren daher vermehrt zu Verfassungsänderungen2, die zu einer Stärkung der Informationsrechte der Parlamente beitragen sollten.3 Als völlig einheitlich kann man diese Entwicklung allerdings nicht bezeichnen; bis heute wird die Implementierung besonderer Informationsrechte in manchen Ländern diskutiert4, wohingegen sich auf Bundesebene das Grundgesetz lediglich auf spezielle Informationsansprüche des Bundestags beschränkt. Da im Rahmen dieser Entwicklung insbesondere auch verstärkt die Kontrolle von Verwaltungsabkommen in den Blick genommen wurde, – wobei hier die Regelungsdichte in einem gewissen Gegensatz zur Normierung der grundsätzlichen Zulässigkeit sowie Voraussetzungen des innerstaatlichen Verwaltungsabkommens steht – soll daher im Folgenden auf die Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen genauer eingegangen werden.

1

Vgl. zum Problem des stärkeren Kompetenzverlustes der Landtage u. a. Grimm/Hummrich, DÖV 2005, S. 280 ff. Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511 ff.; vgl. auch Storr, ZG 2005, S. 45; R. Schröder, SächsVBl. 2004, S. 151/154; Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung Brandenburg, 2012, Art. 94, S. 572 f.; David, Verf. Hamburg, Art. 31, Rn. 4; Edinger, in: Brocker/Droege/Jutzi, Verf. Rheinland-Pfalz, Art. 89b, Rn. 1 f. 2 Mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Hessen haben mittlerweile alle Bundesländer, wenn auch zum Teil in unterschiedlicher Form, allgemeine Informationspflichten der Regierungen in ihren Landesverfassungen aufgenommen: Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf, Art. 50 BlnVerf, Art. 79 BremVerf, Art. 32a HmbVerf, Art. 39 MVVerf, Art. 25 NdsVerf, Art. 89b RhPfVerf, Art. 51 SächsVerf, Art. 62 SachsAnhVerf, Art. 22 SchlHVerf, Art. 67 Abs. 4 ThürVerf und zuletzt im Jahr 2016 mit Neufassung des Art. 40 NRWVerf, vgl. dazu LT Drs. 16/12350, S. 18. 3 Zu diesem Gedanken auch Gundel, AfP 2015, S. 485/486, Fn. 26. 4 Im Januar 2021 ist beispielsweise der Erlass eines die verfassungsrechtliche Informationspflicht näher ausgestaltendes Parlamentsinformationsgesetzes (NPIG) in Niedersachsen im Landtag gescheitert, vgl. LT PlPr. 18/96 vom 27. 1. 2021, S. 9222.

§ 8 Ausgangsproblematik

311

§ 8 Ausgangsproblematik Die durch die oben angedeuteten Entwicklungen entstandenen Kompetenzverluste insbesondere der Landtage5 und die damit verbundenen Anstöße zur Stärkung parlamentarischer Informationsrechte haben jedenfalls dazu geführt, dass die Literatur wieder einen Anreiz erfahren hat, sich allgemein mit dem Thema des parlamentarischen Regierungssystems auseinanderzusetzen.6 Diskutiert wurde beispielsweise, ob die Stellungnahme der Landesparlamente durch die Mitglieder des Bundesrates verpflichtend zu berücksichtigen sind.7 Daneben wurden speziell die ergänzend zu den landesverfassungsrechtlichen Regelungen getroffenen Vereinbarungen8 zwischen Regierung und Parlament zur näheren Ausgestaltung insbesondere der auch für das Verwaltungsabkommen relevanten Unterrichtungspflichten der Regierungen gegenüber den Parlamenten analysiert.9 Vor allem mit Blick auf die Kontrolle von „Regierungsverträgen“ kann allerdings nicht von einer positiven Bewertung gesprochen werden.10 Weiterhin wird die Inanspruchnahme und Durchsetzung der parlamentarischen Kontrollrechte für nicht ausreichend gehalten.11

5

Scholz, Zur Reform des bundesstaatlichen Systems, in: FS Badura, 2004, S. 491 f. Vgl. z. B. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007; J. Schmidt, Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle, 2007; Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009; zur Kritik an dem im Übrigen eher veralteten Stand der Literatur Meinel, DÖV 2015, S. 717/718; Gusy, JA 2005, S. 395/396. 7 Dazu u. a. Grimm/Hummrich, DÖV 2005, S. 280 f. 8 Solche „Parlamentsinformationsvereinbarungen“ bestehen bereits in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt. 9 Vgl. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, § 12, S. 249 ff.; Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 127 ff.; Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341 ff. 10 Kritisch insbesondere Warmke, Die Verwaltung 24 (1991), S. 455/465. 11 Vgl. bereits Achterberg, DVBl. 1974, S. 693/694. 6

312

Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

§ 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz A. Grundlagen und Funktion der Parlamentarischen Kontrolle Nach dem klassischen Verständnis ist die parlamentarische Kontrolle insbesondere eine Regierungskontrolle12, also die Überprüfung der Handlungen der Gubernative13. Sie hat im politischen Prozess vor allem wichtige Bedeutung für die Opposition14 und kommt neben allgemeinen Informationsansprüchen vor allem aber auch durch den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess sowie durch das parlamentarische Budgetrecht15 zum Ausdruck. Diese Verbindung der beiden Gewalten steht schon begrifflich grundsätzlich im Gegensatz zur verfassungsrechtlich vorgesehenen Gewaltenteilung, Art. 20 Abs. 2 GG. Durch den Grundsatz der Gewaltenteilung ist zunächst von drei selbständigen Gewalten auszugehen, sodass die Kontrolle ein Übergreifen der einen in die andere Gewalt darstellt und mithin Grenzen unterliegen muss.16 Der Grundsatz der Gewaltenteilung schließt eine Verschränkung der Gewalten aber nicht per se aus. Wie bereits gezeigt, kann etwa auch die Zulässigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen trotz der grundsätzlich hier als Grundlage herangezogenen gubernativen Kooperationshoheit teilweise von einer parlamentarischen Legitimation abhängig sein.17 Die Kontrolle und dadurch verbundene Mäßigung staatlicher Hoheitsgewalt18 ist Ausdruck des Prinzips der „checks and balances“19. Ein Ineinandergreifen der

12 Gusy, JA 2005, S. 395; Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, 1984, S. 6; Schliesky, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 5, Rn. 68; vgl. auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 973. 13 Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung,1984, S. 6, 8; Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 70; vgl. zur parlamentarischen Verantwortung der Regierung auch Papier, in: Kloepfer/Merten/Papier/Skouris, Das parlamentarische Regierungssystem, S. 33 ff. 14 Holzner, DÖV 2016, S. 668; Schliesky, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 5, Rn. 69. 15 Zu diesen besonderen Kontrollfunktionen J. Schmidt, Die demokratische Legitimation der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 74 ff.; vgl. auch Schwanengel, Jura 2018, S. 463/ 464 ff. 16 Gusy, JA 2005, S. 395/396. 17 § 6 C., § 7 E. 18 Schwanengel, JA 2018, S. 463; BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/52, Rn. 196; Wolf, Informationsansprüche des Parlaments gegenüber der Regierung, 2017, S. 10. 19 Vgl. dazu J. Schmidt, Die demokratische Legitimation der parlamentarischen Kontrolle 2007, S. 29, der die Herleitung allein aufgrund des Prinzips der „checks and balances“ kritisch beurteilt.

§ 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz

313

Gewalten ist zulässig; die gegenseitige Kontrolle dient dabei der Mäßigung der Staatsgewalt.20 Das Bundesverfassungsgericht stützt die Kontrollfunktion des Bundesparlaments auf zwei Säulen. Neben dem Gewaltenteilungsgrundsatz zieht es vor allem auch das Demokratieprinzip heran21: Das Volk als Legitimationssubjekt muss stets Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt haben.22 Es bedarf also eines Zurechnungszusammenhangs, der durch das Parlament, als Vertreter des Volkes23, hergestellt wird.24 Eine Kontrolle durch das Parlament muss einerseits so erfolgen, dass – im Rahmen der noch zu erörternden Grenzen – ihm dabei hinreichende Einwirkungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, ohne dass dabei aber die Macht der Regierung gänzlich aufgehoben wird25.26 In besonderem Maß kann das Parlament Einfluss durch seine Gesetzgebung nehmen.27 Gerade dann, wenn aber keine besonderen Gesetze vorgeschaltet sind, bedarf es anderer Kontrollmöglichkeiten zur Gewährleistung hinreichender demokratischen Legitimation. Die Kontrollfunktion steht dabei nicht nur dem Bundesparlament auf Bundesebene zu, sondern auch auf Landesebene sind die Gliedstaaten über die Grundnorm Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG an das parlamentarische System gebunden und die Regierungen daher in Grenzen von den Landesparlamenten abhängig.28 Eine Besonderheit gegenüber der Rechtslage im Bund besteht hier gerade in einer deutlich stärkeren landesverfassungsrechtlichen Verankerung allgemeiner Kontroll- und Informationsrechte der Landesparlamente.

20

BVerfGE 147, 50 =BVerfG NVwZ 2018, S. 51/52 (Rn. 196). BVerfGE 137, 185/231 ff.; 139, 194/223 f.; BVerfGE 147, 50 =BVerfG NVwZ 2018, S. 51/52 f.; zur demokratischen Bedeutung parlamentarischer Kontrolle vgl. insb. auch J. Schmidt, Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 121 ff. 22 BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/53 (Rn. 197). 23 Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 68; Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, 1984, S. 9. 24 BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/53 (Rn. 198); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl 1984, S. 974; vgl. dazu auch Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/514 f. 25 Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, 1984, S. 9 f. 26 Dazu und allgemein zum demokratischen Gehalt parlamentarischer Kontrolle J. Schmidt, Die demokratische Legitimation der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 121 ff.; Schwanengel, Jura 2018, S. 463/465. 27 Papier, in: Kloepfer/Merten/Papier/Skouris, Das parlamentarische Regierungssystem, S. 33/36; Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/516. 28 Papier, in: Kloepfer/Merten/Papier/Skouris, Das parlamentarische Regierungssystem, S. 33/35 f.; Mhede, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28 (Abs. 1), Rn. 56 f.; Wolf, Informationsansprüche des Parlaments gegenüber der Regierung, 2017, S. 10. 21

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

B. Instrumente Neben den sich eher mittelbar ergebenden Kontrolleffekten durch die Gesetzgebung oder auch das parlamentarische Budgetrecht existieren sowohl auf Bundesals auch auf Landesebene zum Teil explizit geregelte, zum Teil aber auch verfassungsrechtlich abgeleitete unmittelbare Kontrollinstrumente. Dazu zählt zum einen die institutionalisierte Form der Kontrolle durch Bildung von Untersuchungsausschüssen29 und anderen parlamentarischen Kontrollgremien30, die aber nur in bestimmten Fällen überhaupt eingesetzt werden dürfen und durch den jeweiligen Untersuchungsauftrag bzw. Kontrollbereich thematisch beschränkt sind. Für die alltägliche, politische Arbeit und Kontrolle sind vor allem die allgemeinen Frage- und Informationsrechte maßgeblich. Ein solches allgemeines Fragerecht ist zwar insbesondere im Grundgesetz (sowie auch zum Teil in manchen Landesverfassungen31) nicht ausdrücklich normiert, wird allerdings nach einhelliger Ansicht aus dem freien Mandat des Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) hergeleitet sowie als Kompetenz des Parlaments aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem Demokratieprinzip32. Nur wenn das Parlament und auch der einzelne Abgeordnete über die erforderlichen Informationen verfügen, können die ihnen zugewiesenen Aufgaben vollumfänglich erfüllt werden. Wie bereits einleitend erörtert, bestehen durch die Entwicklungen hin zum kooperativen Föderalismus sowie durch den Integrationsprozess im Rahmen der Europäischen Union immer größere Informationsasymmetrien zwischen Exekutive und Parlament, die nur durch entsprechende Informationen an das Parlament und den einzelnen Abgeordneten ausgeglichen werden können. Bei den Informationsrechten kann weiter zwischen Selbst- und Fremdinformationsrechten33 differenziert werden. Im ersten Fall wird das Parlament selbst tätig, um an die Informationen zu gelangen, z. B. durch Einsetzung eines Untersuchungsausschusses34. Bei den Fremdinformationsrechten wird das Parlament hingegen direkt durch die Regierung informiert. Dies kann entweder durch das im Grundgesetz sowie in manchen Landesverfassungen nicht ausdrücklich, aber allgemein anerkannte Fragerecht erfüllt werden. Dann handelt es sich um eine passive (bzw. re29 Grzeszick, DÖV 2018, S. 209 ff.; Schwanengel, JA 2018, S. 463/467; J. Schmidt, Die demokratische Legitimation der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 109 ff. 30 J. Schmidt, Die demokratische Legitimation der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 112 ff. 31 Für NRW vgl. Teuber, NWVBl. 2008, S. 249 ff.; für Bayern vgl. BayVerfGH NVwZ 2007, S. 204 ff.; vgl. für Thüringen ThürVerfGH BeckRS 2009, 30454. 32 Schwanengel, JA 2018, S. 463/466 (m. w. N. in Fn. 27); Harks, JuS 2014, S. 979; Müller, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 38, Rn. 65; BVerfGE 124, 161 = BVerfG NVwZ 2009, S. 1092 ff. 33 Dazu u. a. Harks, JuS 2014, S. 979; Teuber, NWVBl. 2008, S. 249/250 f.; ders., Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 60 ff.; Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/519. 34 Harks, JuS 2014, S. 979.

§ 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz

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aktive35) Fremdinformationspflicht seitens der Regierung, die gestellte Frage zu beantworten. Sobald aber die Regierung von sich aus aktiv werden muss, ohne dass zunächst das Parlament durch eine Anfrage das Fremdinformationsrecht überhaupt „auslösen“ muss, spricht man von sog. aktiven Fremdinformationspflichten36. Die Besonderheit bei der Überprüfung von Verwaltungsabkommen durch die Parlamente besteht darin, dass sie häufig mittlerweile derartigen aktiven Fremdinformationspflichten unterfallen; es bestehen, wenn auch in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet und kodifiziert, besondere Unterrichtungspflichten der Regierungen. Diese sollen daher im Anschluss besondere Beachtung finden.

C. Inhalt Die parlamentarische Kontrolle kann eine rechtliche Kontrolle darstellen, sie in erster Linie vor allem aber eine politische Kontrolle.37 Eine rechtliche Kontrolle kann nur in dem Maße erfolgen, soweit auch das Regierungshandeln an Rechtsnormen gemessen werden kann.38 Die Bindung an das Gesetz, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, wird dabei aber in erster Linie durch gerichtliche Kontrolle überprüft. Als Instrument der Opposition39 haben Informationsrechte des Parlaments daher vor allem eine politische Dimension und Funktion. Echte Sanktionsmöglichkeiten bestehen hier auf Seiten des Parlaments zwar nicht.40 Dennoch kann es parallel zu politischen Auswirkungen kommen; im äußersten Fall ist eine Kanzlerabwahl denkbar41. Eher und häufiger zeigt es sich jedoch auf rein politischer Ebene in der Form, dass, insbesondere je nach Situation auf Bundesebene, sich solche Kontrollen durchaus auf das Wählerverhalten (auf Landesebene) auswirken können.

35 Teuber differenziert zwischen „reaktiven“ und „aktiven“ Fremdinformationspflichten, vgl. dazu NWVBl. S. 249/250; ders., Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 61 ff. 36 So insbesondere Teuber, vgl. oben. 37 Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 75; Gusy, JA 2005, S. 395. Zum Inhalt der Kontrolle vgl. Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, 1984, S. 32 ff. 38 Stadler, Die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, 1984, S. 34. 39 Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 67, 75; Achterberg, DVBl. 1974, S. 693/703. 40 Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 76. 41 Meyer, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4, Rn. 76.

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

§ 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle – insbesondere Unterrichtungspflichten gegenüber den (Landes-)Parlamenten In den letzten Jahr(zehnt)en hat sich als besondere Form der parlamentarischen Kontrolle, insbesondere soweit es um die Zusammenarbeit im Rahmen der europäischen Union oder innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ging, die Unterrichtungspflicht als wichtiges Instrument herausgebildet. Dabei werden die Regierungen verpflichtet, die Parlamente regelmäßig über bestimmte Verfahrensgegenstände zu informieren, ohne dass dabei das Parlament zunächst einen Informationsanspruch geltend machen muss (aktive Fremdinformationspflicht).42 Die Regelung dieser Unterrichtungspflicht erfolgt sowohl mit Blick auf die Normenhierarchie als auch mit Blick auf ihre Reichweite teilweise unterschiedlich. Insbesondere, soweit davon innerstaatliche Verwaltungsabkommen erfasst werden, soll dieses Kontrollinstrument darauf untersucht werden, ob ein angemessener Ausgleich zwischen dem Informationsinteresse der Parlamente und der gubernativen Kooperationshoheit geschaffen wird.

A. Unterrichtungspflichten auf Bundesebene I. Keine allgemeine aktive Fremdinformationspflicht Nach dem Grundgesetz unterliegt – im Gegensatz zu einigen Landesverfassungen43 sowie einfachgesetzlichen Spezialregelungen44 – die Bundesregierung keiner allgemeinen Unterrichtungspflicht. Lediglich in speziellen Bereichen, wie z. B. bei Maßnahmen der Wohnraumüberwachung (Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG) oder in Angelegenheiten der europäischen Union (Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG45), werden konkrete 42

Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 65. Zu den landesverfassungsrechtlichen Vorschriften vgl. den anschließenden Abschnitt § 10 B. 44 Waechter, ZG 1996, S. 84. 45 Diese Regelung entspricht noch am ehesten den Regelungen in den entsprechenden Landesverfassungen. Auch diese greifen insbesondere Informationspflichten im Rahmen von Angelegenheiten der europäischen Union auf, nennen als Unterrichtungsgegenstand darüber hinaus aber insbesondere noch die Zusammenarbeit mit dem Bund oder anderen Ländern. Wie bereits bei der Frage der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen und nach dem Unterschied zu Staatsverträgen äußern sich die Landesverfassungen auch hier stärker zu den innerstaatlichen Beziehungen, wohingegen auf Bundesebene sich das Grundgesetz eher in Schweigen hüllt. Vgl. zu dieser Unterrichtungspflicht u. a. Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/529; J. Schmidt, Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle, 2007, S. 113 f. Zu der darauf gestützten Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung vgl. Hoppe, DVBl. 2007, S. 1540 ff. 43

§ 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle

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Unterrichtungspflichten geregelt.46 Ob sich darüber hinaus dem Grundgesetz eine allgemeine „Bringschuld“ der Regierung über bestimmte Informationen entnehmen lässt, wird nur wenig diskutiert.47 Als Argument für eine allgemeine Unterrichtungspflicht der Bundesregierung wird insbesondere angeführt, dass gerade die Bundesregierung die „informierte“48 Gewalt ist. Gerade deshalb wurde für den Bereich der europäischen Angelegenheiten eine solche Unterrichtungspflicht bereits verfassungsrechtlich verankert.49 Eine solche allgemeine Unterrichtungspflicht der „informierten Gewalt“ wurde zum Teil aus Art. 43, 44, 53 S. 3, 53a Abs. 2 S. 1 GG i. V. m. Art. 35 GG hergeleitet.50 Dieser Ansatz ist in der Literatur jedoch zu Recht auf Kritik gestoßen. Die Vorschriften beschreiben zwar teilweise die Beziehung zwischen dem Bundestag und der Bundesregierung. Es handelt sich dabei aber um spezielle Vorschriften,51 aus denen sich kein verallgemeinerungsfähiger Gedanke ableiten lässt, dass die Bundesregierung generell zu einer Bringschuld verpflichtet ist.52 So lehnt etwa Teuber53 eine generelle und allgemeine aktive Fremdinformationspflicht der Regierung ab. Er sieht aber die Möglichkeit darin, dass sich der allgemeine Parlamentsinformationsanspruch dann zu einer aktiven Fremdinformationspflicht (sogar bis hin zu einem Selbstinformationsrecht) entwickeln kann, wenn es zu einem besonderen Ungleichgewicht zwischen den Gewalten zugunsten der 46

Zu den speziellen Regelungen vgl. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 65 ff.; vgl. auch Storr, ZG 2005, S. 45/47. 47 Intensiv setzt sich vor allem Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 156 ff. damit auseinander. Vgl. aber auch Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 80 ff. Eine allgemeine Unterrichtungspflicht ablehnend Storr, ZG 2005, S. 45/47. 48 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 80; Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1979, S. 315. Zum Problem des Wissensvorsprungs der Regierung vgl. insbesondere auch Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/522 ff. 49 Für eine allgemeine, manchen Landesverfassungen entsprechende Informationspflicht der Bundesregierung spricht sich im Ergebnis auch Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/ 539 ff. mit einem entsprechenden Normierungsvorschlag aus. 50 Vgl. insbesondere die Darstellung bei Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 79 ff. m. w. N.; Storr, ZG 2005, S. 45/47; Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1979, S. 309 ff. 51 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 81 f.; Storr, ZG 2005, S. 45/47. 52 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 84 f.; Storr, ZG 2005, S. 45/47; Waechter, ZG 1996, S. 84/ 86; in gleiche Richtung Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 184, der ein abgestuftes Modell vorschlägt. A.a. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1979, S. 315 ff.; Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511/ 532 ff. 53 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 156 ff.

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

Regierung kommt.54 Im Ergebnis begründet er dies insbesondere mit dem Gewaltenteilungsprinzip und den verfassungsrechtlichen Ausgestaltungen des parlamentarischen Regierungssystems: Das aktive Informieren ist ein milde(re)s Mittel zur (Wieder)Herstellung der Balance der Gewalten.55 II. Aktive Fremdinformationspflicht bei Abschluss eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens Bund-Länder-Verwaltungsabkommen stellen in der Beziehung zwischen Bundesregierung und Bundestag in zweifacher Hinsicht eine Besonderheit dar, da sie sowohl das horizontale als auch das vertikale Gewaltenverhältnis betreffen. In Anknüpfung an das Ergebnis von Teuber, wonach sich in bestimmten Fällen der allgemeine Informations-anspruch des Parlaments zu einer aktiven Fremdinformationspflicht der Regierung wandeln kann, könnte sich eine solche Pflicht gerade für den Abschluss von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern ergeben. Für die erste der herausgearbeiteten Fallgruppe – Verwaltungsabkommen kraft verfassungsrechtlicher Legitimation56 – könnte sich aufgrund der Regelungsbereiche (Finanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben, die föderal besonders sensible Bereiche betreffen) ein besonderes Bedürfnis des Bundestags auf Information ergeben. Allerdings wird hier die parlamentarische Kontrolle zum Teil bereits auf andere Art und Weise erfüllt. Zum einen darf auch im Rahmen der Finanzhilfen das Budgetrecht des Bundestags nicht einfach umgangen werden.57 Zum anderen sind jedenfalls manchen Verwaltungsabkommen bereits parlamentarische Gesetze vorgeschaltet, die lediglich die Detailregelungen den Regierungen von Bund und Ländern überlassen.58 Darüber hinaus gilt, dass insbesondere die Landesparlamente Interesse an Informationen zu bestehenden Bund-Länder-Verwaltungsabkommen haben, wobei hier aber gerade bereits ausdrücklich besondere verfassungsrechtliche Unterrichtungspflichten normiert sind. Im Einzelfall kann aber die Information des Bundestags über die bereits bestehenden Kontrollmöglichkeiten hinaus erforderlich sein, wenn beispielsweise die Bundesregierung hinsichtlich der zur Verfügung stehenden (finanziellen) Mittel unsicher ist oder aber im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben gerade kein Parlamentsgesetz vorgeschaltet ist. Die Besonderheit von Finanzhilfen und Gemeinschaftsaufgaben auf der einen Seite sowie auch die Pflicht des organfreundlichen Verhaltens59 zwischen Bundesregierung und Bundestag auf der anderen 54

Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 184. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 184. 56 § 7 A., § 7 A. II. 57 Vgl. dazu bereits § 6 A II. 1. e) dd), g) aa). 58 Vgl. für den Bereich der Finanzhilfen § 6 A II. 1. f). 59 Zur „Verfassungsorgantreue“ vgl. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., 1984, S. 134 f.; Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977; Voßkuhle, NJW 1997, S. 2216 ff. 55

§ 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle

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Seite erfordern ein kooperatives Verhalten, welches sich je nach Einzelfall zu einer aktiven Fremdinformationspflicht verdichten kann. Die Bundesregierung hat durch die Aufnahme von Vertragsverhandlungen einen Informationsvorsprung, da sie selbst aufgrund der ihr zugewiesenen Aufgabe der Vertragsschließung (Kooperationshoheit) die Vertragsverhandlungen führt. Relevant kann dies für das Parlament ferner dann sein, wenn der Regierung die Kompetenz zum Handeln gesetzlich übertragen wurde. Einerseits steuert hier zwar das Parlament die Kooperation vor. Andererseits ist die Kooperationshoheit der Regierung hier von vorneherein begrenzt. Insbesondere, wenn sie eine langfristige Kooperation mit den Ländern plant, kann sich hier im Einzelfall ebenfalls eine Verpflichtung der Bundesregierung zur aktiven Unterrichtung des Parlaments ergeben. Anders verhält es sich bei Verwaltungsabkommen kraft guberntiver Kooperationshoheit60. Hier ergibt sich die Kompetenz zum Abschluss der Verträge gerade unmittelbar aus dem Aufgaben- und Funktionsbereich der Regierung. Die parlamentarische Kontrolle ist daher von vorneherein begrenzt, sodass hier auch keine grundsätzliche aktive Fremdinformationspflicht in Betracht kommt.

B. Unterrichtungspflichten auf Ebene der Länder I. Landesverfassungsrechtliche Regelungen Die meisten Landesverfassungen sehen mittlerweile konkrete Unterrichtungspflichten der Landesregierungen gegenüber den Landesparlamenten vor, die deutlich weiter gehen als die im Grundgesetz vorgesehenen speziellen aktiven Fremdinformationspflichten. Die einzelnen Vorschriften unterscheiden sich dabei zum Teil voneinander. In einigen Ländern ist die Unterrichtungspflicht sehr allgemein ausgestaltet. Dies betrifft vor allem Art. 50 BlnVerf, demzufolge der Senat das Abgeordnetenhaus frühzeitig über alle in seine Zuständigkeit fallenden Vorhaben von grundsätzlicher Bedeutung zu unterrichten hat, sowie auch Art. 50 SächsVerf, nach der die Landesregierung ebenfalls zur Unterrichtung über ihre Tätigkeiten verpflichtet ist, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Landesparlaments erforderlich ist. In anderen Ländern werden die Gegenstände, die der Informationspflicht unterfallen, konkreter benannt, wobei hier insbesondere auch die Zusammenarbeit mit dem Bund und den anderen Bundesländern61, teilweise auch konkret durch Nennung von Verwaltungsabkommen62, erfasst wird. Zudem wird die Unterrich60

§ 7 D., § 7 F. Art. 94 S. 2 BbgVerf; Art. 79 Abs. 2 BremVerf; Art. 39 MVVerf; Art. 25 Abs. 1 S. 2 NdsVerf. 62 Art. 89b Abs. 1 Nr. 5 RhPfVerf; Art. 62 Abs. 1 S. 2 SachsAnhVerf; Art. 95 Abs. 2 S. 2 SaarlVerf; Art. 28 Abs. 1 S. 2 SchlHVerf; Art. 67 IV ThürVerf. In Art. 31 HmbVerf werden in Abs. 1 Nr. 4 lediglich Staatsverträge genannt, allerdings wird hier ein anderes Begriffsverständnis zu Grunde gelegt. 61

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

tungspflicht zum Teil ausdrücklich begrenzt, soweit dadurch das Staatswohl Grundrechte Dritter gefährdet bzw. verletzt oder aber auch in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung eingegriffen würde.63 Wiederum andere Bundesländer normieren in ähnlicher Weise eine verfassungsrechtliche Unterrichtungspflicht der Regierung, überlassen die konkrete Ausgestaltung aber entweder einem Parlamentsgesetz und/oder einer entsprechenden Vereinbarung zwischen Parlament und Regierung.64 In Bayern besteht mit Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf die Besonderheit, dass das Bestehen einer Unterrichtungspflicht generell von einer Vereinbarung abhängig gemacht wird und sich mithin nicht unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Vorschrift ergibt. Baden-Württemberg legt hingegen mit Art. 34a BWVerf lediglich eine dem Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG vergleichbare Unterrichtungspflicht im Rahmen von Angelegenheiten mit der europäischen Union fest. In der hessischen Landesverfassung findet sich nach aktuellem Stand keine explizite Unterrichtungspflicht der Landesregierung. Die Besonderheit dieser – im Detail unterschiedlich ausgestalteten – Unterrichtungspflichten besteht darin, dass sie gerade von der überwiegenden Ansicht in der Rechtsprechung65 sowie Literatur66 als „Bringschuld“ der jeweils adressierten Regierung angesehen werden. Das bedeutet, dass es gerade Pflicht der Regierung ist, das Parlament aktiv mit den erforderlichen Informationen zu versorgen. Sie dient nach Ansicht der Rechtsprechung der gemeinsamen Staatsleitung durch Parlament

63

Vgl. hier z. B. Art. 94 Abs. 2 BbgVerf oder auch Art. 28 Abs. 2 SchlHVerf. Art. 39 Abs. 3 MVVerf; Art. 52 Nr. 3 S. 2 BayVerf, Art. 40 Abs. 1 NRWVerf, Art. 28 Abs. 3 SchlHVerf; Art. 25 Abs. 3 NdsVerf; Art. 62 Abs. 2 SachsAnhVerf; Art. 89b Abs. 3 RhPfVerf. 65 So bei NdsStGH BeckRS 2021, 3779 Rn. 14 (Vorbringen des Ast.), Rn. 38 (das Gericht geht ebenfalls explizit davon aus); auch bei SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/589 stellt das Gericht klar, dass von Seiten des Landtags kein Unterrichtungsbegehren ausgehen muss. Der BremStGH weist allerdings bei NVwZ-RR 2010, S. 547/549 f. darauf hin, dass das Erfordernis einer Bringschuld jedenfalls dann nicht bestehe, „wenn die Bürgerschaft auf Grund der ihr vom Senat gegebenen Informationen ausreichende Kenntnis von Vorgängen hat, die ihre Rechte nach Art. 79 II und III BremVerf auslösen. Das Erfordernis, dass der Senat diese Erklärung auf eigene Initiative, nicht bloß während einer von der Ast. initiierten Bürgerschaftsdebatte, hätte abgeben müssen, würde das in Art. 79 II und III BremVerf. vorgesehene Verfahren zu einem reinen Formalismus werden lassen. Es kommt – auch nach dem Wortlaut des Art. 79 BremVerf. – nicht darauf an, wer den ersten Schritt zur Unterrichtung tut. Entscheidend ist, dass der Ag. die Bürgerschaft vollständig informiert und diese Gelegenheit zur Stellungnahme hat.“ 66 Edinger, in: Brocker/Droege/Jutzi, RhPfVerf, Art. 89b, Rn. 1; Korbmacher, in: Driehaus, BlnVerf, Art. 50, Rn. 2; Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung Brandenburg, Art. 94, S. 573; Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 63; Kirschonik-Schmidt, Das Informationsrecht des Abgeordneten nach der brandenburgischen Landesverfassung, 2009, S. 98. 64

§ 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle

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und Regierung und soll zudem Informationsdefizite insbesondere seitens der Opposition ausgleichen.67 Unterschiede in den einzelnen Normierungen ergeben sich nicht nur in der Festlegung der Grenzen der Unterrichtungspflicht, sondern bereits beim Informationsgegenstand. Die Unterrichtungsgegenstände werden, mit Ausnahme der Regelungen in Berlin (Art. 50 BlnVerf) und Sachsen (Art. 50 SächsVerf), bei denen sich die Informationspflicht grundsätzlich auf sämtliches Regierungshandeln bezieht, in unterschiedlicher Detaillierung festgelegt. Dabei wird jedenfalls deutlich, dass neben den Angelegenheiten der Europäischen Union sich das Informationsinteresse vor allem auf den Bereich der föderalen Kooperation68 bezieht. Dabei muss sich die Zusammenarbeit in den meisten Fällen auf Vorhaben „von grundsätzlicher Bedeutung“ beziehen und daneben zum Teil die Information „frühzeitig“69 oder aber auch „rechtzeitig“70 erfolgen. Ob es sich um einen Verfahrensgegenstand von grundsätzlicher Bedeutung handelt, ist im Zweifel gerichtlich voll überprüfbar71 und von Umfang, Art und (grundrechtlichem) Ausmaß des in Rede stehenden Regierungshandelns abhängig72. Die Eingrenzung des Informationsgegenstandes auf wesentliche Vorhaben der Regierung ist schon deshalb erforderlich, um ein vollständiges Übergreifen der einen Gewalt in die andere zu verhindern. Sowohl die Begrenzung des Informationsgegenstandes als auch der Zeitpunkt der Unterrichtungspflicht spielen im Hinblick auf den Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung eine maßgebliche Rolle für die Grenzen dieser Pflicht.73 II. Die Regelungen in Geschäftsordnungen In manchen Geschäftsordnungen der Landtage finden sich ebenfalls zum Teil Regelungen zu Unterrichtungspflichten der Landesregierungen.74 Diese legen aber nicht den genaueren Inhalt und die Reichweite der Bringschuld der Regierung fest, 67

Deutlich zur Bedeutung der Unterrichtungspflicht NdsStGH BeckRS 2021, S. 3779, Rn. 36 ff. Vgl. auch Wiegand-Hoffmeister, in: Classen/Litten/Wallerath, Verfassung MeckPom, Art. 39, Rn. 1. 68 So auch BremStGH NVwZ-RR 2010, S. 547/548. 69 Vgl. z. B. Art. 25 Abs. 1 S. 1 NdsVerf. 70 Vgl. z. B. Art. 62 Abs. 1 S. 1, 2 SachAnhVerf. 71 NdsStGH BeckRS 2021, S. 3779, Rn. 41; David, HmbVerf, Art. 31, Rn. 39. 72 NdsStGH BeckRS 2021, S. 3779, Rn. 43; Korbmacher, in: Driehaus, BlnVerf, Art. 50, Rn. 4; vgl. dazu auch Edinger, in: Brocker/Droege/Jutzi, RhPfVerf, Art. 89b, Rn. 11, wobei es sich gem. Art. 89b Abs. 1 Nr. 2 Hs. 2 RhPfVerf sich um Gegenstände von „erheblicher landespolitischer Bedeutung“ handeln muss. Auf die Details kommt es an dieser Stelle allerdings noch nicht maßgeblich an, sondern nur darauf, dass die Verfassungen der Länder grundsätzlich eine Begrenzung des Informationsgegenstandes vornehmen. 73 Dazu sogleich § 11 C. 74 Vgl. z. B. § 94 GOLT Bbg; § 85 Abs. 5 GOLT NRW; § 13 GOReg Saarl; § 54 GOLT Thür.

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

sondern geben in erster Linie ein Verfahren vor, wie bzw. in welcher Form der Landtag unterrichtet wird, sofern dem Landtag die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt ist, welche Fristen einzuhalten sind und ggf. ob und welcher Ausschuss ebenfalls über das betreffende Vorhaben der Regierung zu informieren ist. Im Übrigen kommt diesen Regelungen aber keine bindende Wirkung zu.75 III. Parlamentsinformationsgesetze Eine Besonderheit im Rahmen der Unterrichtungspflicht seitens der Landesregierungen stellen vor allem die in manchen Bundesländern erlassenen Parlamentsinformationsgesetze dar. Diese gibt es bereits in Bayern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. Der Erlass eines solchen Gesetzes wurde allerdings auch in anderen Bundesländern diskutiert,76 insbesondere soweit die Verfassungen ohnehin einen Vorbehalt des Gesetzes für die nähere Ausgestaltungen der Informationspflicht vorsehen. Zuletzt hat der niedersächsische Landtag über die Einführung eines Parlamentsinformationsgesetzes diskutiert. Die Abstimmung erfolgte aber im Sinne der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen, der sich gegen den Erlass des Gesetzes ausgesprochen hatte. Es wurden insbesondere verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich der Reichweite des Gesetzes geäußert.77 Im Folgenden sollen die Parlamentsinformationsgesetze auf ihren Inhalt, ihre Verfassungsmäßigkeit sowie Bindungswirkung untersucht werden, wobei der Fokus insbesondere auf den für diese Arbeit maßgeblichen Verwaltungsabkommen gerichteten Regelungen liegen wird. 1. Regelungsinhalt In Bayern ist die frühzeitige Unterrichtung des Landtags über beabsichtigte Verwaltungsabkommen von erheblicher landespolitischer Bedeutung in Art. 1 Abs. 1 Nr. 4a des „Gesetzes über die Beteiligung des Landtags durch die Staatsregierung in Angelegenheiten der europäischen Union gemäß Art. 70 Abs. 4 der Verfassung des Freistaats Bayern sowie in sonstigen Angelegenheiten gemäß Art. 55 Nr. 3 Satz 2 der Verfassung des Freistaats Bayern (Parlamentsbeteiligungsgesetz – PBG)78“ geregelt. Gem. Art. 1 Abs. 2 PBG ist unter anderem im Fall beabsichtigter Verwaltungsabkommen dem Landtag Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Sofern eine solche abgegeben wird, ist diese von der Staatsregierung zu berück75 Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/342; Storr, ZG 2005, S. 45/49. 76 So z. B. in Mecklenburg-Vorpommern Drs.-LT MV 5/474 vom 25. 04. 2007 (Entwurf) oder auch Berlin Abgeordnetenhaus, Drs. 15/2002 vom 1. September 2003 (Entwurf). 77 PlPr.-LT 18/96 vom 27. 1. 2021, S. 9222. Mit ähnlicher Begründung ist auch ein erneuter Versuch in Sachsen zum Erlass eines solche Gesetzes zuletzt 2015 gescheitert, vgl. PlPr-LT 6/ 14 vom 10. Juni 2015, S. 1045. 78 Vom 12. Juli 2016, GVBl. S. 142.

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sichtigen. Daneben stellt Art. 6 PBG klar, dass sich Umfang und Tiefe der Unterrichtung nach der landespolitischen Bedeutung bemessen und dem Landtag die Möglichkeit einer politischen Bewertung geben soll. Die Grenzen der Unterrichtungspflicht werden in Art. 8 PBG geregelt und orientieren sich im Wesentlichen an dem insbesondere aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts79 bekannten Dreiklang,80 soweit es um die Reichweite der Informationsansprüche des Abgeordneten geht: Die Staatsregierung kann von einer Unterrichtung absehen, sofern der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung berührt wird oder gesetzliche Regelungen, geschützte Interessen Dritter oder überwiegende Belange des Geheimnisschutzes entgegenstehen. Das Nähere soll gem. Art. 9 PBG durch eine Vereinbarung zwischen Staatsregierung und Landtag geregelt werden. In Sachsen-Anhalt ergibt sich die Verpflichtung zur Unterrichtung über beabsichtigte Verwaltungsabkommen aus § 1 Nr. 5 des „Gesetzes über die Unterrichtung durch die Landesregierung (Landtagsinformationsgesetz-LIG)81“. Begrenzt wird die Unterrichtungspflicht auf Verwaltungsabkommen, die von grundsätzlicher Bedeutung sind. Auch hier steht dem Landtag gem. § 2 LIG ein Recht zur Stellungnahme zu, welche die Landesregierung bei ihrer Willensbildung zu berücksichtigen hat. Ebenfalls werden in § 3 LIG die Grenzen der Unterrichtungspflicht, die im Wesentlichen denen der bayerischen Regelung entsprechen genannt und in § 4 LIG auf die nähere Ausgestaltung durch Vereinbarung verwiesen. In Schleswig-Holstein ergibt sich die Verpflichtung, den Landtag über die Vorbereitung von Verwaltungsabkommen zu unterrichten, aus § 1 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 des „Gesetzes über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung (Parlamentsinformationsgesetz – PIG)82“. Das PIG von Schleswig-Holstein ist im Vergleich zu den anderen beiden Gesetzen ausführlicher, da die Details hier gerade nicht einer Regelung durch Vereinbarung zwischen Landesregierung und Landtag überlassen, sondern bereits selbst im PIG vorgegeben werden. Neben dem Recht zur Stellungnahme (§ 5, 4 Abs. 4 PIG), der Beschränkung des Informationsgegenstandes auf Verwaltungsabkommen von erheblicher landespolitischer Bedeutung oder finanzieller Belastung (§ 5 PIG) sowie der, wenn auch mit einem Verweis auf eine entsprechende Anwendung des Art. 29 Abs. 3 SchlHVerf in Bezug auf die Normenhierarchie dogmatisch fragwürdigen Konstruktion, Begrenzung der Unterrichtungspflicht (§ 1 Abs. 2 PIG) wird das genaue Verfahren (§ 5, 3 PIG) für die Unterrichtung über Verwaltungsabkommen genau festgelegt, wobei hier die gleichen Regelungen gelten wie für Staatsverträge. Auch Anwendungs- und Auslegungsgrundsätze, die in anderen Bundesländern konsensual durch Vereinbarungen zwi79

Vgl. grundlegend dazu BVerfGE 67, 100 = BVerfG NJW 1984, S. 2271 ff.; BVerfGE 110, 199 = BVerfG NVwZ 2004, S. 1105/1106; BVerfGE 139, 194 = BVerfG NVwZ 2015, S. 1377/1381; BVerfGE 136, 338 = BVerfG NVwZ 2014, S. 1652/1654, Rn. 134 ff. 80 Storr, ZG 2005, S. 45/64. 81 Vom 30. November 2004, GVBl. LSA S. 810. 82 Vom 17. Oktober 2006, GVOBl. S. 217.

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schen Landesregierung und Landtag festgelegt wurden, werden hier bereits durch § 10 PIG konkret vorgegeben. Fraglich ist dabei insbesondere ebenfalls mit Blick auf die Grenzen der Unterrichtungspflicht über Verwaltungsabkommen, wie § 10 Abs. 4 PIG zu verstehen ist, der zwar klarstellt, dass keine Bindung an die Stellungnahme des Landtags besteht, „wohl aber deren Verpflichtung, der Stellungnahmen des Landtags in ihrer Meinungsbildung Gewicht beizumessen“. Zudem ist bei einer Abweichung die Landesregierung verpflichtet, diese zu begründen. 2. Verfassungsmäßigkeit Für die verfassungsrechtliche Bewertung dieser Parlamentsinformationsgesetze ist zunächst der rechtliche Maßstab festzulegen. Grundsätzlich sind die Regelungen dabei in erster Linie an den jeweiligen eigenen Landesverfassungen zu messen.83 Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG sind die Länder allerdings vor allem auch an die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Demokratie gebunden. Die Unterrichtungspflichten dürfen weder in ihrer verfassungsrechtlichen Ausgestaltung noch in ihrer einfachgesetzlichen Konkretisierung zu einem völligen Übergreifen in die Befugnisse der Regierungen führen. Soweit dies aber nicht der Fall ist, spricht jedenfalls nichts dagegen, dass die Landesverfassungen selbst die Beziehung zwischen Regierung und Parlament stärker ausgestalten als insbesondere das Grundgesetz die Beziehung zwischen Bundesregierung und Bundestag.84 Inwieweit aber die (weitere) Ausgestaltung dem einfachen Gesetzgeber überlassen werden darf, wird unterschiedlich bewertet. Kritiker wenden insbesondere ein, dass die einseitige nähere Ausgestaltung der Beziehung zwischen zwei Verfassungsorganen durch lediglich eines der betroffenen Organe mit Blick auf die auch in den Landesverfassungen angelegte Verfassungsorgantreue verfassungswidrig sein könnte.85 Die Zuweisung von Aufgaben und Kompetenzen habe in erster Linie durch die Verfassung selbst86 – und damit die verfassungsändernden Anforderungen an den Gesetzgeber – zu erfolgen und dürfe auch nicht durch eine verfassungsrechtliche Öffnungsklausel einseitig auf das Parlament übertragen werden.87 Besonders problematisch wird die Regelung durch einfaches Gesetz gesehen, wenn bereits jegliche explizite verfassungsrechtliche Legitimation fehlt.88 Deshalb wird zum Teil mit 83

Storr, ZG 2005, S. 45/47. Zum Verhältnis zu Art. 28 GG vgl. auch Korbmacher, in: Driehaus, BlnVerf, Art. 50, Rn. 3. 85 Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/347. 86 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 45. 87 Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/347. 88 Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/348. Vgl. dazu auch Klenke, Stärkung der Informationsrechte 84

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Blick auf die Bindungswirkung der Parlamentsinformationsgesetze für die Regierungen die Einschränkung vorgenommen, dass eine solche nur soweit eintreten kann, soweit sich der Rahmen der Verpflichtung bereits aus der Verfassung selbst ergibt.89 Nach anderer Ansicht ist zumindest die Übertragung einer genaueren Ausgestaltung an den einfachen Gesetzgeber mit Blick auf die Verfassungen üblich und nicht grundsätzlich ausgeschlossen.90 Selbst die insoweit offen gestaltete und daher im Hinblick auf seine Bestimmtheit zum Teil kritisierte bayerische Regelung des Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf wird insoweit nicht als problematisch angesehen, da auch hier der einfache Gesetzgeber weiterhin an die Verfassung, insbesondere an rechtsstaatliche Erwägungen gebunden sei.91 Auch wenn nach dieser Ansicht ein solcher verfassungsrechtlicher Auftrag nicht per se bedenklich erscheint, unterliegt die einfachgesetzliche Ausgestaltung danach dennoch gewissen Grenzen, insbesondere aus Art. 20 Abs. 3 GG (i. V. m. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG).92 Auch hier wird die einseitige Ausgestaltung einer Interorganbeziehung kritisch beurteilt, sodass letztlich ebenfalls die Parlamentsinformationsgesetze nur soweit als verfassungsgemäß angesehen werden, soweit die Bestimmungen selbst an die Kompetenzaufteilung der Verfassungen anknüpfen.93 Grundsätzlich ist mit Blick auf die Verfassungsmäßigkeit der Parlamentsinformationsgesetze im Allgemeinen festzustellen, dass eine rechtsverbindliche gubernative Informationspflicht allein durch ein Parlamentsinformationsgesetz bereits wegen Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 S. 1 GG nicht möglich ist. Hingegen spricht nichts dagegen, einfachgesetzlich Grundsätze zu formulieren, die sich ohnehin aus der Verfassung ergeben. Fraglich bleibt dabei aber, inwieweit den Parlamentsinformationsgesetzen dabei überhaupt eine eigenständige – d. h. nicht allein deklaratorides Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 48 f., der bei fehlender verfassungsrechtlicher Regelung es insbesondere als Aufgabe der Verfassungsgerichtshöfe sieht, die Rechtsbeziehungen der Organe anhand der jeweiligen Verfassung näher zu bestimmen. 89 Vgl. dazu bei Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/347 den Hinweis auf diese Ansicht von Rohjan, in: Kunig, GG, 1995, Art. 23, Rn. 62, 72 im Hinblick auf die Bundesebene. Allerdings stellt sich dann die Frage, welche bereits R. Schröder, SächsVbl. 2004, S. 151/155 aufgeworfen hat, inwieweit den Parlamentsinformationsgesetzen dann überhaupt noch eine eigenständige Bedeutung zukommt. 90 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 243 f. Für weniger problematisch hält auch Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landtags in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 46 f. den Fall, dass eine verfassungsrechtliche Ermächtigung besteht. Hingegen ist nach seiner Ansicht schwierig zu beurteilen, wann durch Gesetz eine Rechtsbeziehung lediglich konkretisiert oder aber, was verfassungswidrig wäre, konstituiert werden soll (vgl. dazu S. 46). 91 Vgl. dazu und zum Streit um die bayerische Regelung Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 244 f. 92 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 247. 93 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 248 f.

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sche – Bedeutung zukommen würde.94 Nach hier vertretener Auffassung ist es grundsätzlich möglich, sofern die jeweilige Landesverfassung eine Unterrichtungspflicht vorsieht, das Verfahren durch ein Parlamentsinformationsgesetz zu regeln, soweit dadurch nicht die entsprechenden Grenzen des Rechts auf Information – insbesondere die Funktionsfähigkeit der Regierung – untergraben werden. Abgesehen von der besonderen bayerischen Konstellation regeln die Parlamentsinformationsgesetze insbesondere das Recht zur Stellungnahme der Landesparlamente, welches in den meisten Landesverfassungen nicht explizit im Rahmen der Unterrichtungspflicht mitgeregelt wird. Aber auch insoweit erscheinen die Regelungen nach hier vertretener Auffassung noch nicht deshalb verfassungsrechtlich problematisch, soweit jedenfalls mit dem Recht zur Stellungnahme keine Bindung der Regierung einhergeht oder die Grenzen der Unterrichtungspflicht dadurch überschritten werden.95 Mit Blick speziell auf das Verwaltungsabkommen ist allerdings problematisch, dass die Besonderheiten als gubernatives Kooperationsinstrument in den Parlamentsinformationsgesetzen nicht hinreichend berücksichtigt werden. Im Wesentlichen wird nämlich kein Unterschied insbesondere zu den Unterrichtungspflichten bei Staatsverträgen gemacht (vgl. Art. 1 Abs. PBG-Bay; § 5 PIG-SH). Da im Falle des Staatsvertrags grundsätzlich ein beiderseitiges Interesse an einem erfolgreichen Vertragsschluss besteht, ist es hier auch zweckmäßig, das Parlament frühzeitig mit einzubeziehen, bevor das gubernativ ausgehandelte Verhandlungsergebnis am Ende an seiner Umsetzung im Parlament scheitert. Problematisch erscheint jedoch die Gleichstellung mit den Verwaltungsabkommen deshalb, weil diese zur Umsetzung gerade keiner parlamentarischen Zustimmung bedürfen. Vielmehr ist erneut zu differenzieren, woraus sich konkret die Zulässigkeit zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens ergibt. Zwar vermag dies nicht an der grundsätzlichen Verfassungsmäßigkeit der Parlamentsinformationsgesetze zweifeln lassen. Hinsichtlich der Begrenzung des Informationsgegenstandes wie auch der Unterrichtungs-verpflichtung müssen die Besonderheiten des Verwaltungsabkommens aber besondere Berücksichtigung finden. 3. Bindungswirkung In Bezug auf die Erkenntnisse zur Verfassungsmäßigkeit der Parlamentsinformationsgesetze ist insbesondere, soweit es um Verwaltungsabkommen geht, hin94 Eine solche daher eher ablehnend und den Parlamentsinformationsgesetzen lediglich eine deklaratorische Wirkung zuteilend R. Schröder, SächsVBl. 2004, S. 151/155. 95 So im Ergebnis auch Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 248 f. Soweit dem Gesetz klarstellende Funktion zukommt, gelangt auch Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments in Bezug auf beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 50 zu diesem Ergebnis. Zu verfassungspolitischen Kritik vgl. insbesondere Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341 ff.

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sichtlich der Bindungswirkung festzustellen, dass sich Grund und Grenzen – innerhalb des Korridors der Art. 20, 28 Abs. 1 GG – der Unterrichtungspflicht aus der jeweiligen Landesverfassung selbst ergeben müssen. Die Festlegung des Verfahrens sowie eine Klarstellung der verfassungsmäßigen Rechte kann hingegen durch einfaches Gesetz erfolgen und dabei auch Bindungswirkung entfalten.96 Soweit es allerdings, wie in Bayern, an einer konkreten verfassungsrechtlichen Grundlage fehlt und stattdessen die Unterrichtungspflicht generell von einer Vereinbarung abhängig gemacht wird, kann auch ein Parlamentsinformationsgesetz lediglich eine, einer Geschäftsordnung vergleichbaren, interne Bindungswirkung zukommen.97 IV. Informationsvereinbarungen zwischen Parlament und Regierung Zusätzlich zu den verfassungsrechtlichen sowie einfachgesetzlichen Regelungen existieren in manchen Bundesländern98 mittlerweile99 Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, die entweder in ähnlicher Weise wie die Parlamentsinformationsgesetze oder als Ergänzung zu diesen – insoweit mitunter aufgrund einfachgesetzlicher Ermächtigung in den Informationsgesetzen – die Unterrichtungspflicht der Landesregierungen näher ausgestalten. 1. Inhalt Die Vereinbarungen stellen eine besondere Form der Organkooperation zwischen Regierung und Parlament dar. Durch die gemeinsame Festlegung der Ausgestaltung der Unterrichtungspflichten sollen sie insbesondere dem Prinzip der Organtreue Rechnung tragen.100

96

Ähnlich Storr, ZG 2005, S. 50 f. So auch Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf., Art. 55, Rn. 71 sowie Holzner, BayVerf., Art. 55, Rn. 29, die lediglich mögliche politische Konsequenzen in einem möglichen Verstoß erblicken. A.a. Brechmann, in: Meder/Brechmann, BayVerf., Art. 55, Rn. 37. 98 So in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz. 99 In NRW existierte die Vereinbarung allerdings bereits vor Einführung des Art. 40 NRWVerf. (GV.NRW. 2016, S. 860; vgl. auch LT-Drs. 16/12350, S. 18). Zu den Vorläufern der Vereinbarungen, wie z. B. Briefwechsel zwischen den Verfassungsorganen, vgl. Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/343; s. a. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 251 ff. 100 Edinger, in: Brocker/Droege/Jutzi, RhPfVerf., Art. 89b, Rn. 3; Ernst, in: Lieber/Iwers/ ders., BbgVerf., Art. 94, S. 576; Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, BayVerf., Art. 55, Rn. 71; Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/352. 97

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Die bayerische Staatsregierung hat bereits 2003 mit dem bayerischen Landtag eine „Vereinbarung über die Beteiligung des Landtags durch die Staatsregierung (Vereinbarung zum Parlamentsbeteiligungsgesetz – VerPBG)101“ geschlossen. Gem. Abschnitt IV dieser Vereinbarung ist das Parlament entsprechend den Vorgaben zu den Staatsverträgen (Abschnitt III) dann zu beteiligen, soweit es sich um Verwaltungsabkommen von erheblicher landespolitischer Bedeutung handelt oder aufgrund eines Verwaltungsabkommens im Haushalt mit Mehrausgaben oder Mindereinnahmen von jeweils über einer Million Euro zu rechnen ist. So ist entsprechend dem Abschnitt zu den Staatsverträgen dabei ein bestimmtes Verfahren zu berücksichtigen; es werden insbesondere für die Unterrichtung Schriftform und eine Frist sowie auch die Berücksichtigungspflicht bei einer Stellungnahme durch den Landtag festgelegt. In Abschnitt X erfolgt eine Konkretisierung des interorganfreundlichen Verhaltens, insbesondere welche Interessen der jeweils anderen Partei durch die Beteiligten zu berücksichtigen sind. Vergleichbar aufgebaut sind die „Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung gem. Art. 89b der Landesverfassung Rheinland-Pfalz über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung102“ sowie die „Vereinbarung zwischen dem Landtag und der Landesregierung über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung gem. Art. 62 der SachsAnhVerf (Landtagsinformationsvereinbarung – LIV)103“. Hier wird ebenfalls in einem eigenen Abschnitt noch einmal konkretisiert, in welchen Fällen sich die Unterrichtungspflicht auf Verwaltungsabkommen erstreckt, wobei hier die rheinland-pfälzische Regelung die gleiche Einschränkung vornimmt wie Bayern. In Sachsen-Anhalt wird die Pflicht auf Verwaltungsabkommen von „grundsätzlicher“ Bedeutung sowie auf Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen für den Haushalt in Höhe von 750.000 Euro begrenzt. Im Übrigen wird hinsichtlich des Verfahrens und der Berücksichtigung von Stellungnahme des Landtags wiederum in beiden Fällen im Wesentlichen auf die Regelungen zum Staatsvertrag verwiesen. In Brandenburg in der „Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung über die Unterrichtung des Landtages nach Artikel 94 der Verfassung des Landes Brandenburg104“ sowie in NRW in der „Vereinbarung über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung105“ wird jeweils in einem gemeinsamen Abschnitt die Durchführung der Pflicht zur Unterrichtung bei Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen festgelegt, ohne dass dabei der Gegenstand des Verwaltungsabkommens noch einmal beschränkt wird. Auch hier werden insbesondere Zeitpunkt der Unterrichtung, Schrift- bzw. Textform sowie das Verfahren bei erfolgter Stellungnahme durch den Landtag bestimmt. Zudem werden noch einmal die Grenzen der Unterrichtung wiedergegeben, die im Wesentlichen den 101

Bay. GVBl., S. 670. Vom 4. Februar 2010, beigefügt im Anhang zur GOLT. 103 Vom 15. April 2005: SachsAnh. GVBl., S. 245, 246 104 Vereinbarung vom 7. Oktober 2010 (GVBl. I/10, Nr. 31), geändert durch 1. Änderung der Vereinbarung vom 26. September 2013 (GVBl. I/13, Nr. 26). 105 Vereinbarung vom 13. 12. 2012 (vgl. NRW LT-Drs. 16/1724). 102

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Grenzen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Informationspflichten entsprechen106. Auch die Berücksichtigung der Interessen der jeweils anderen Partei wird, wie bei den anderen Vereinbarungen auch, festgeschrieben. Im Saarland beschränkt sich die „Vereinbarung über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung vom 10. November 1987107“ darauf, eine solche Verpflichtung seitens der Regierung neben Staatsverträgen auch bei anderen Vereinbarungen – und damit auch Verwaltungsabkommen – festzulegen, soweit diese von erheblicher politischer, einschließlich finanzieller Bedeutung sind. Daneben wird festgelegt, worüber (insbesondere Gegenstand, Gang der Beratung sowie Haltung der Landesregierung) zu informieren ist und dass dies in schriftlicher Form zu erfolgen hat. 2. Verfassungsmäßigkeit Die rechtswissenschaftliche Bewertung der Parlamentsvereinbarungen ist – jedenfalls im Vergleich zu den Parlamentsinformationsgesetzen – teilweise deshalb positiver ausgefallen, weil sie als besonders interorganfreundlich108 angesehen werden, da nicht einseitig die Beziehung zwischen Parlament und Regierung ausgestaltet wird, sondern die Details konsensual vereinbart werden. Bereits die Frage der Rechtsnatur der Organvereinbarung ist dabei nicht einfach zu beantworten. Auch wenn bis heute die rechtsdogmatische Auseinandersetzung mit den Parlamentsvereinbarungen nicht besonders ausgeprägt ist, so ist sich die Literatur, soweit sie sich damit genauer befasst hat, im Wesentlichen einig, die Vereinbarungen, zumindest soweit sie auf einer verfassungsrechtlichen Grundlage beruhen,109 als verfassungsrechtlichen Vertrag einzustufen.110 Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit 106 In der nordrhein-westfälischen Vereinbarung ergibt sich dies allerdings nicht ganz eindeutig; neben dem Schutz der Vertraulichkeit von Verhandlungen können sich Grenzen hier aus „anderen Rechtsgründen“ ergeben, vgl. Abschnitt VIII der Vereinbarung. 107 Zu finden in Anlage 3 der GOLT. 108 Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/350. 109 Zur Notwendigkeit auch Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 137 f., der daher die Eingehung einer solchen Vereinbarung in Nordrhein-Westfalen als verfassungswidrig eingestuft hat, da im Zeitpunkt der Erscheinung des Werks in Nordrhein-Westfalen noch keine entsprechende Ermächtigungsgrundlage existierte (vgl. dazu bereits Fn. 2). 110 Zu diesem Ergebnis gelangt insbesondere nach tiefergehender Auseinandersetzung Teuber, Parlamentarischer Informationsrechte, 2007, aus systematischen (S. 256 ff.) sowie teleologischen Gründen (S. 261 f.), S. 262. Ebenso Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/352; Storr, ZG 2005, S. 45/50 ordnet die Vereinbarungen dann eher den Geschäftsordnungen zu, sofern sie ohne entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage eingegangen wurden, kommt aber im Ergebnis auch zur Einstufung als (verfassungsrechtlicher) Vertrag, soweit eine entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage sowie ein rechtlicher Bindungswille der beiden Parteien

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können im Übrigen aber ähnliche Maßstäbe wie bei den Parlamentsinformationsgesetzen angewendet werden. Auch eine Vereinbarung zwischen Regierung und Parlament kann die Organbeziehung selbst nicht konstitutiv festlegen, sondern kann allenfalls das, was sich ohnehin bereits aus den Landesverfassungen ergibt,111 klarstellen und darüber hinaus Verfahrens- sowie Verhaltensregelungen zur besseren Umsetzung des organschaftlichen Verhältnisses bestimmen. Auch insoweit ist eine Disposition über Kompetenzen nicht möglich.112 Problematisch erscheint im Hinblick auf die Regelungen zu den Verwaltungsabkommen im Rahmen der Vereinbarungen, dass verfahrenstechnisch nicht gegenüber den Staatsverträgen differenziert wird.113 Auch hier ist es im Rahmen der Ermittlung der Grenzen parlamentarischer Kontrolle erforderlich, eine verfassungskonforme Auslegung insbesondere in Bezug auf die Eingrenzung des Informationsgegenstandes, sowie den Zeitpunkt und die Reichweite der Einbeziehung der Parlamente vorzunehmen.114 3. Bindungswirkung Die Bindungswirkung der Parlamentsinformationsvereinbarungen ist mithin von drei Faktoren abhängig: Zum einen bedarf es einer verfassungsrechtlichen Rechtsgrundlage, weiter darf die Vereinbarung selbst nicht verfassungswidrig sein. Schließlich muss ein Rechtsbindungswille zwischen den beteiligten Regierungen und Landtagen115 bestehen. Dann ergibt sich für die Adressaten der Vereinbarung eine über eine bloße interne oder aber politische Bindung hinausgehende, rechtliche Bindung,116 die auch im Wege entsprechender Organstreitigkeiten gerichtlich eingeklagt werden kann117.118 bestehen. Zur Abgrenzung zum verwaltungsrechtlichen Vertrag vgl. BVerfGE 42, 103 = BVerfG NJW 1976, S. 1084/1085 f. 111 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 138; Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 262. 112 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 262. 113 Zur Kritik im Übrigen vgl. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 265. 114 Vgl. dazu unten § 11. 115 Indiz für das Vorliegen eines rechtlichen Bindungswillens kann die Veröffentlichung der Vereinbarungen in den entsprechenden Verkündungsblättern der Länder sein, wie es zum Teil auch erfolgt ist. Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 129; vgl. dazu auch Gebauer, Verfassungsergänzende Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, in: FS K. König, 2004, S. 341/351. 116 Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 138; Storr, ZG 2005, S. 45/50. 117 Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 265; einschränkend Hoppe, DVBl. 2007, S. 1540/1541 soweit es um die Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Bundestag i. R. d. Art. 23 GG geht, der die Vereinbarung selbst nicht als möglichen Gegenstand im Rahmen eines Organstreits anerkennt, sondern diese lediglich als Auslegungshilfe für die Reichweite der Rechte aus Art. 23 GG sieht.

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V. Allgemeine Unterrichtungspflichten im Übrigen Nachdem vor Einführung des neuen Art. 40 NRWVerf in Nordrhein-Westfalen strittig war, ob auch ohne eine verfassungsrechtliche Grundlage eine aktive Fremdinformationspflicht der Landesregierung besteht,119 hat dies mit Änderung der Verfassung mittlerweile Klärung gefunden. Hingegen existiert nach derzeitigem Rechtsstand weiterhin in Hessen gar keine und in Baden-Württemberg lediglich eine sich auf Angelegenheiten der Europäischen Union beziehende120 verfassungsrechtliche Grundlage einer aktiven Fremdinformationspflicht der Landesregierungen. Wie aber bereits im Rahmen zur Rechtslage auf Bundesebene und anknüpfend an Teuber ausgeführt, können sich dennoch auch in diesen beiden Bundesländern jedenfalls im Einzelfall für den Abschluss von Verwaltungsabkommen aktive Fremdinformationspflichten der Landesregierungen gegenüber den Landesparlamenten ergeben. Abhängig ist dies, wie bereits oben dargestellt (vgl. § 10 A.), von dem konkreten Gegenstand bzw. Inhalt des Abkommens, der Legitimationsgrundlage sowie auch von der Dauer der geplanten Bindung.

C. Zwischenergebnis Aktive Fremdinformationspflichten haben sich insbesondere auf Landesebene zu einem festen und insbesondere in weiten Teilen verfassungsrechtlich etablierten Instrument entwickelt, um Informationsdefizite seitens der Landesparlamente unter anderem im Bereich der Bund-Länder- sowie Länder-Länder-Kooperation auszugleichen. Dabei wird indes nicht zum Staatsvertrag abgegrenzt. Zumindest aber findet das innerstaatliche Verwaltungsabkommen als wesentliches Kooperationsmittel im deutschen Bundesstaat hier besondere Beachtung. Die nähere Ausgestaltung des Verfahrens sowie bestimmter Verhaltensregeln im Rahmen dieser Informationspflicht durch Gesetze und/oder Vereinbarungen, die im Rang unter der Verfassung stehen, begegnet grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, soweit das Organverhältnis selbst zwischen Regierung und Parlament durch die jeweilige Landesverfassung begründet wird. In diesem Fall und soweit daneben bei den Parlamentsinformationsvereinbarungen auch ein Rechtsbindungswille zum Ausdruck kommt, kommt diesen gesetzlichen und vertraglichen 118 Als Ausnahme ist hier wieder die bayerische Vereinbarung zu nennen, da diese zwar das Parlamentsbeteiligungsgesetz näher ausgestaltet, bereits dieses aber auf keiner konkreten Ermächtigungsgrundlage beruht (vgl. bereits oben). Zur Verbindlichkeit und Justiziabilität der Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten nach Art. 23 GG vgl. auch Hoppe, DVBl. 2007, S. 1540 f. 119 Befürwortend zur Zeit vor Einführung des neuen Art. 40 NRWVerf. Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 183 ff.; ablehnend hingegen Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparlaments für beabsichtigtes Regierungshandeln, 2009, S. 58 ff. 120 Art. 34a BWVerf.

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Ausgestaltungen auch eine rechtliche Bindungswirkung zu, die über eine reine intern bzw. politisch wirkende Bindung hinausgeht. Soweit das Grundgesetz sowie manche Landesverfassungen keine allgemeine aktive Fremdinformationspflicht vorsehen, besteht eine solche zwar auch grundsätzlich nicht. Im Einzelfall kann sich aber die allgemeine Informationspflicht der Regierung bei dem Abschluss eines innerstaatlichen Verwaltungsabkommens zu einer solchen verdichten.

§ 11 Grenzen parlamentarischer Kontrolle von Verwaltungsabkommen A. Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen Auch wenn durch Erfüllung von Informationspflichten ein Ausgleich zu den bestehenden Informationsasymmetrien zwischen Parlament und Regierung geschaffen werden soll, so muss eine solche Kontrolle die grundsätzliche Kompetenzverteilung von Exekutive und Legislative beachten und darf nicht zu einem völligen Übergreifen der einen in die andere Gewalt führen.121 In Bezug auf die allgemeine Informationspflicht der Bundesregierung gegenüber dem Bundesparlament hat das Bundesverfassungsgericht daher bestimmte Grenzen bereits festgelegt:122 Zum einen kann eine Informationsauskunft dann verweigert werden, wenn bereits der Informationsgegenstand gar nicht zum Kompetenzbereich der Regierung123 gehört (z. B. mangels Zuständigkeit) oder aber eine Geheimhaltung zum Schutz des Staatswohls124 oder der Grundrechte Dritter125 dient. Zum anderen ist ein Informationsbegehren aber auch dann gerade nicht zu erfüllen, wenn es den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung126 berührt. Eben diese Grenzziehung lässt sich pauschal nicht ohne Weiteres bestimmen. Letztlich kommt es auf den jeweiligen Informationsgegenstand an, um festzustellen, ob diese Grenze erreicht wird.127

121

Zur Ablehnung eines Gewaltenmonoismus durch das BVerfG vgl. Busse, DÖV 1989, S. 45/48. 122 Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen vgl. u.a Schwanengel, Jura 2018, S. 463 ff.; Harks, JuS 2014, S. 979 ff.; Hölscheidt, DÖV 1993, S. 593 ff.; Baer, Der Staat 40 (2001), S. 525 ff.; Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 217 ff.; P. Müller, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 38, Rn. 88 ff.; Wolf, Informationsrechte des Parlaments gegenüber der Regierung, 2017, S. 38 ff. 123 BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/55, Rn. 214 m. w. N. 124 BVerfGE 137, 185 = BVerfG NVwZ 2014, S. 1652/1656, Rn. 150 m. w. N. 125 BVerfGE 147, 50 = BVerfG NVwZ 2018, S. 51/54, Rn. 202 m. w. N. 126 BVerfGE 137, 185 = BVerfG NVwZ 2014, S. 1652/1655, Rn. 142 m. w. N. 127 Busse, DÖV 1989, S. 45/48.

§ 11 Grenzen parlamentarischer Kontrolle von Verwaltungsabkommen

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B. Grenzen der Kontrolle durch den Bundestag Wie bereits gezeigt, ist die aktive Fremdinformationspflicht auf Ebene des Bundes von vorneherein mangels konkreter Regelung auf Einzelfälle beschränkt, aber auch innerhalb der bestehenden einzelfallbezogenen Unterrichtungspflichten der Bundesregierung gegenüber dem Bundestag sind weitere Grenzen zu berücksichtigen. Die Besonderheit der jedenfalls auf Länderebene festgeschriebenen Unterrichtungspflicht der Regierungen besteht darin, dass sie nicht ohne Weiteres anderen klassischen parlamentarischen Kontrollmechanismen – etwa der üblichen nachträglichen Überprüfung bzw. einflussnehmenden Kontrolle ex ante – zugeordnet werden kann. Die nachträgliche Überprüfung erfolgt klassischerweise durch das gerade auch auf Bundesebene anerkannte Fragerecht der Abgeordneten, die einflussnehmende Kontrolle drückt sich insbesondere durch die Gesetzesbindung der Exekutive oder andere erforderliche Parlamentsbeschlüsse aus.128 Die geregelten Fälle der aktiven Fremdinformationspflicht bei Verwaltungsabkommen knüpft zumeist an einen relativ frühen Zeitpunkt an; sie soll, zumindest nach dem Wortlaut der meisten Bestimmungen, bereits vor Vertragsschluss erfolgen und korrespondiert zudem häufig mit dem Recht des Parlaments zur Stellungnahme, das ihrerseits zwar nicht verbindlich ist, aber von der Regierung berücksichtigt werden muss. Ähnliche Einflussmöglichkeiten des Bundestags auf die Bundesregierung sieht Art. 23 Abs. 2 GG vor.129 Für den Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen kann dies aber gerade nicht ohne Weiteres gelten. Art. 23 GG stellt eine besondere Form der Kompetenzaufteilung dar, ohne dabei das Gewaltenteilungsverhältnis zwischen Parlament und Regierung zu verwischen.130 Die Aufgabe des Bundestages besteht in erster Linie in der demokratischen Legitimierung im Rahmen seines Verantwortungsbereichs.131 Art. 23 Abs. 2 GG dient dabei der Kompensation der Verluste von Gesetzgebungszuständigkeiten132 infolge Delegation an die Europäische Union, in der wiederum durch Rat und Europäischen Rat mittelbar die Bundesregierung vertreten ist, sodass insoweit von einer Kompetenzverschiebung auch zwischen Parlament und Regierung gesprochen werden kann. Ein derartiger Kompetenzverlust besteht im Verhältnis zwischen Bund und Ländern aber gerade nicht auf Seiten des Bundes, soweit es um Kooperation geht. Hier greift der Bund vielmehr häufig in das föderale Gefüge zu Lasten der Länder ein, weshalb insbesondere die Landtage ein höheres Informationsbedürfnis133 haben. Mithin besteht also kein Erfordernis, Art. 23 Abs. 2 GG in entsprechender Weise anzuwenden. 128

Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38, Rn. 46. Vgl. dazu Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23, Rn. 76. 130 Scholz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 23, Rn. 133. 131 Scholz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 23, Rn. 134. 132 Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23, Rn. 76; zur Kritik am „Kompensationsgedanken“ vgl. Wollenschläger, in: Dreier, GG, Art. 23, Rn. 130. 133 Vgl. BVerfG zum Unterrichtungsmaßstab des Art. 23 Abs. 2 GG: „Dementsprechend ist eine umso intensivere Unterrichtung geboten, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den 129

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

Im Ergebnis muss also insbesondere Folgendes berücksichtigt werden: Die aktive Fremdinformation stellt eine Ausnahme auf Bundesebene dar, die keine allgemeine Ermächtigungsgrundlage im Grundgesetz hat. Aufgrund dieses Ausnahmecharakters bleibt auch das Recht zur Stellungnahme durch den Bundestag nur eine Ausnahme. Umso stärker die Bundesregierung ihr Recht zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens ableiten muss, umso eher kann hier ein beiderseitiges Interesse an gegenseitiger Information bestehen. Selbst auf völkerrechtlicher Ebene (Art. 59 GG) wird dem Bundestag mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz nur ein begrenztes Mitwirkungsrecht zugesprochen.134 Äußerste Grenze bildet auch hier der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung.135

C. Grenzen der Kontrolle durch die Landesparlamente I. Adressat der Kontrolle Wie bereits im Rahmen der Zuständigkeiten deutlich wurde, liegt grundsätzlich die Kompetenz zur Willensbildung – in Abgrenzung zur Vertragsunterzeichnung – bei der Regierung als Kollegialorgan.136 Entsprechend ist die jeweilige Landesregierung grundsätzlich als Adressat einer bestehenden Pflicht zur aktiven Fremdinformation anzusehen. Dies ergibt sich grundsätzlich auch aus den einzelnen Landesverfassungen, die im Rahmen der Unterrichtungspflichten immer vom Kollektivorgan ausgehen. Nach der vereinzelten Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte kommt es ebenfalls grundsätzlich nicht darauf an, wer federführend für das in Rede stehende Vorhaben war.137 Die jeweils beteiligte Regierung ist durch die Aufnahme von Vertragsverhandlungen zum Abschluss von Verwaltungsabkommen Empfängerin der vom Parlament begehrten Information und hat diese daher auch, soweit ein Anspruch begründet ist, weiterzugeben.138 Sofern allerdings für die Vertragsverhandlungen ein Minister betraut wird, ist dieser nach hier vertretener Auffassung jedenfalls innerhalb der Regierung dafür verantwortlich, dass das Kollektivorgan zunächst rechtzeitig über die Vertragsverhandlungen informiert wird, damit die Regierung ihrer aktiven Fremdinformationspflicht auch tatsächlich nachkommen kann.139 Zuständigkeitsbereich der Legislative greift und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert.“ (Ls. 2 bei BVerfGE 131, 152 = BVerfG NVwZ 2012, S. 954 ff.). 134 Dazu insbesondere BVerfGE 68, 1 = BVerfG NJW 1985, S. 603/605. 135 Zum Kernbereichsschutz vgl. jüngst BVerfG NVwZ 2021, S. 697 ff. 136 So u. a. Reich, SachsAnhVerf, Art. 62, Rn. 1; Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, BbgVerf, Art. 94, S. 573. 137 NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 29. Abzulehnen ist hingegen die Ansicht von David, HbgVerf, Art. 31, Rn. 42, der darauf abstellt, wer den Vertrag unterzeichnet hat. 138 Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 10. 139 Vgl. den Gedanken bei Meinel, DÖV 2015, S. 717/724.

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II. Begrenzung des Informationsgegenstandes Eine Begrenzung des Informationsanspruchs erfolgt bereits durch die Begrenzung des Informationsgegenstandes selbst. Insbesondere der Abschluss von Verträgen wie Verwaltungsabkommen unterfällt nach den meisten landesverfassungsrechtlichen Regelungen keiner generellen aktiven Informationspflicht, sondern nur soweit es sich um Verwaltungsabkommen von „grundsätzlicher Bedeutung“140 bzw. „herausragender politischer Bedeutung“141 handelt oder soweit ihnen eine „finanzielle Bedeutung“142 zukommt. Durch diese Eingrenzung erfolgt bereits eine tatbestandliche Einschränkung der aktiven Fremdinformationspflicht. Dabei handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, wobei strittig ist, inwieweit dabei den Regierungen selbst ein Beurteilungsspielraum zugestanden werden kann.143 Zu Recht wird ein solcher aber von der Rechtsprechung144 sowie einem Teil der Literatur145 abgelehnt. Die aktive Fremdinformation dient gerade der Kontrolle der Regierung. Diese könnte ins Leere laufen, wenn das zu kontrollierende Objekt (die Regierung) die Reichweite der Kontrolle selbst bestimmen könnte.146 Einen Anhaltspunkt für das, was nach den jeweiligen Landesverfassungen von „grundsätzlicher“ oder „herausragender“ Bedeutung ist, können die Parlamentsinformationsgesetze und -vereinbarungen geben. Aus ihnen geht hervor, dass es insbesondere auch um die Kontrolle solcher interföderalen Vereinbarungen geht, die mit einer stärkeren finanziellen Belastung verbunden sind.147 Im Zweifel muss aber für jedes Verwaltungsabkommen selbständig überprüft werden, ob es unter das unterrichtungspflichtige Vorhaben fällt. Nach der Rechtsprechung ist grundsätzlich die Art, der Umfang sowie das Ausmaß des jeweiligen Vorhabens für die gesellschaftliche, soziale, wirtschaftliche, ökologische oder anderweitige Entwicklung entscheidend.148 Beispielsweise reicht es danach allein nicht aus, dass die Landesregierung aufgrund einer bundesgesetzlichen Delegation handelt, obwohl nach Art. 80 Abs. 4 GG sogar ein parlamentarisches Zugriffsrecht für die Sachmaterie besteht.149 Mit Blick auf den Zweck der Unterrichtungspflicht müssen die Landtage über staatsleitende Regierungsentscheidungen informiert werden und dadurch in die Lage 140

So der überwiegende Wortlaut. Art. 79 Abs. 2 S. 1 BremVerf. 142 Art. 79 Abs. 2 S. 1 BremVerf. 143 Für einen solchen sich tendenziell aussprechend Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, BbgVerf, Art. 94, S. 574; David, HmbgVerf, Art. 31, Rn. 39. Zur Frage des Zeitpunkts der Informationspflicht vgl. Kirschonik-Schmidt, Das Informationsrecht des Abgeordneten nach der brandenburgischen Landesverfassung, 2009, S. 103. 144 Dazu insbesondere NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 41 f. 145 Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 54. 146 NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 42. 147 So z. B. Abschnitt IV VerPBG Bayern sowie Abschnitt III LIV Sachsen-Anhalt. 148 NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 43. 149 NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 44. 141

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versetzt werden, Anlass, Inhalt und Auswirkungen der Maßnahme bewerten zu können.150 Insbesondere können daher föderale Projekte eine solche Informationspflicht auslösen.151 Diese Interpretation darf allerdings nicht dazu führen, dass bei einem Verwaltungsabkommen, das stets das föderale Gefüge, wenn auch in unterschiedlicher Intensität, berührt, pauschal als unterrichtungspflichtiges Vorhaben eingestuft wird. Für das Verwaltungsabkommen sind insbesondere folgende Aspekte zu berücksichtigen: die Ermächtigungsgrundlage zum Abschluss des Verwaltungsabkommens, die Dauer der Bindung, die Anzahl der Vertragspartner sowie der Inhalt des Vertrags. Je weniger die Regierung das Verwaltungsabkommen allein auf ihre Kooperationshoheit stützen kann, je länger die vertragliche Bindung gelten soll, je mehr Bundesländer beteiligt sind und/oder der Bund Vertragspartner ist und je weniger einzelfallbezogen der Inhalt des Vertrags ist, desto eher liegt eine grundsätzliche Bedeutung des Verwaltungsabkommens vor, sodass es unter die unterrichtungspflichtigen Vorhaben gefasst werden kann. Auch der zum Teil unterschiedliche Wortlaut der landesverfassungsrechtlichen Regelungen („grundsätzliche“ Bedeutung oder „herausragende“ Bedeutung) kann an dieser Auslegung nichts ändern. Maßgeblich ist der Zweck der aktiven Fremdinformation für die Bedeutung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe. III. Begrenzung des Informationszeitpunktes Neben der tatbestandlichen Begrenzung des Informationsgegenstandes selbst ist in Bezug auf das Verwaltungsabkommen auch der Zeitpunkt des Entstehens der aktiven Informationspflicht genauer zu betrachten. Hier finden sich in den einzelnen landesrechtlichen Regelungen wiederum nach dem Wortlaut zum Teil unterschiedliche Maßstäbe. Teilweise ist von einer „frühzeitigen“152, „unverzüglichen“153 oder aber auch „rechtzeitigen“154 Information die Rede. Allen Regelungen ist dabei gemeinsam, dass bei Verwaltungsabkommen stets auf einen Zeitpunkt vor Vertragsunterzeichnung abgestellt wird.155 Eine Ausnahme bildet die Regelung in Hamburg, indem in Art. 31 Abs. 1 Nr. 4 HmbVerf explizit auf die Informationspflicht nach Paraphierung abgestellt wird. 150 SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/590; so auch Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 55 mit Verweis auf Teuber (s. o.). 151 BremStGH NVwZ-RR 2010, S. 547/548. 152 Art. 25 Abs. 1 S. 1 NdsVerf; Art. 39 Abs. 1 S. 1 MVVerf; Art. 28 Abs. 1 S. 1 SchlHVerf; Art. 50 Abs. 1 S. 1 BlnVerf; Art. 89b Abs. 1 RhPfVerf; Art. 94 BbgVerf; Art. 40 Abs. 1 S. 1 NRWVerf. 153 Abschnitt II Nr. 1 PIV NRW. 154 Art. 62 Abs. 1 S. 1 SachsAnhVerf; Art. 67 Abs. 4 ThürVerf. 155 Abschnitt II Nr. 1 Vereinbarung NRW: „mind. 4 Wochen vor Unterzeichnung“; Abschnitt II Vereinbarung Brandenburg: „beabsichtigte Staatsverträge“ bzw. „voraussichtlicher Text“; Art. 89b Abs. 1 Nr. 5 RhPfVerf: „Entwürfe von Verwaltungsabkommen“; Art. 67 Abs. 5 ThürVerf: „geplante Abschlüsse von Verwaltungsabkommen“.

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Bei der Auslegung dieser Zeitpunkte ist wiederum der Zweck der aktiven Fremdinformation zu berücksichtigen: Einerseits soll dem Landtag die Möglichkeit einer wirksamen Kontrolle gegeben werden, andererseits darf diese Kontrolle nicht die allgemeinen, sich insbesondere aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergebenden Grenzen überschreiten. Denn durch eine zu frühzeitige Kontrolle besteht die Gefahr des Mitregierens durch das Parlament, sodass die Regierung in ihrer Eigenverantwortung und Funktionsfähigkeit, insbesondere aber gerade auch in ihrer grundsätzlichen Kompetenz und Zuständigkeit für den Willensbildungsprozess, beeinträchtigt würde.156 Beide Seiten sind daher bei der Auslegung und Bestimmung des Entstehungszeitpunkts der Bringschuld einzubeziehen. Der Schutz der Eigenverantwortung und Funktionsfähigkeit der Regierung schließt es daher im Ergebnis aus, dass die Kontrolle durch das Parlament bereits beginnt, bevor laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorgänge abgeschlossen sind.157 Dies gilt unabhängig davon, ob die Information „rechtzeitig“, „frühzeitig“ oder „unverzüglich“ erfolgen muss.158 Dieser Kernbereichsschutz der Regierung wird häufig in den Landesverfassungen bereits aufgegriffen.159 Nach hier vertretener Auffassung gilt dies auch unabhängig von einer landesspezifischen Regelung; es ergibt sich namentlich aus über Art. 28 Abs. 1, 20 Abs. 2 GG. Eine zu frühe Informationspflicht könnte die Regierung an einer eigenverantwortlichen Willensbildung160 hindern und würde daher wiederum dem Grundsatz der Gewaltenteilung widersprechen.161 Zwingend ist dabei allerdings nicht – etwa wie in Hamburg – die Informationspflicht auf den Zeitraum nach Unterzeichnung des Verwaltungsabkommens zu legen. Zum einen besteht bereits nicht immer ein Schriftformerfordernis bei Verwaltungsabkommen, sodass sinngemäß auch der insoweit sonstige Abschluss entsprechender Ansatzpunkt sein könnte. Zum anderen ist der eigenständige Willensbildungsprozess der Regierung

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NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 48 ff. NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 48; SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/590. Dazu auch Kirschonik-Schmidt, Das Informationsrecht des Abgeordneten nach der brandenburgischen Landesverfassung, 2009, S. 103. 158 Zu diesem Ergebnis kommt auch Storr, ZG 2005, S. 45/57. Eine Auslegung des Begriffs „unverzüglich“ in Anlehnung an das zivilrechtliche Verständnis „ohne schuldhaftes Zögern“ (§ 121 Abs. 1 BGB), wie R. Schröder, SächsVBl. 2004, S. 151/153 oder auch Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 56 vorschlagen, hilft für die Ermittlung des maßgeblichen Zeitpunkts hingegen nur wenig, da ohne schuldhaftes Zögern gleichermaßen auslegungsbedürftig ist und von den Umständen des Einzelfalls abhängig ist. 159 Vgl. bereits oben § 10 B. III. 1. 160 NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 49; SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/590; dagegen für die Möglichkeit des Entstehens einer Informationspflicht bereits in der Planungsphase: Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 56 mit Verweis auf Teuber (s. o.). 161 Nicht so ausdrücklich aber ebenfalls den Grundsatz der Gewaltenteilung heranziehend NdsStGH BeckRS 2021, 3779, Rn. 51. 157

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

und nicht der nach außen in schriftlicher, mündlicher oder konkludenter Form zum Ausdruck gebrachte Entschluss maßgeblich. IV. Das korrespondierende Recht zur Stellungnahme der Landtage Das mit der aktiven Fremdinformationspflicht korrespondierende Recht zur Stellungnahme und eine entsprechende Berücksichtigung dieser Stellungnahme stellt neben der Tatsache, dass es sich um eine „Bringschuld“ der Regierung handelt, die zweite Besonderheit dieses Kontrollinstruments dar. Mit Blick auf die Ausgestaltungen der Regelungen durch die einzelnen Länder könnte dabei zunächst der Eindruck erweckt werden, dass das Parlament bei der aktiven Informationspflicht unterfallenden Gegenständen entscheidend mitreden oder gar mitwirken dürfe. Zwar wird in den Parlamentsinformationsgesetzen bzw. Vereinbarungen zur Parlamentsinformation zumeist klargestellt, dass mit der Pflicht zur Berücksichtigung der Stellungnahme eine rechtliche Bindung an diese Stellungnahme nicht einhergeht162. Dennoch stellt sich die Frage, was eine entsprechende „(maßgebliche) Berücksichtigung“163 für die Landesregierung zu bedeuten hat. Auch die Literatur164 sieht hier zum Teil eine mögliche Gefahr der Einflussnahme der Landesparlamente in Bereichen, die eigentlich Aufgaben der jeweiligen Landesregierungen darstellen. Das Recht zur Stellungnahme muss sich dabei nicht zwingend unmittelbar aus der jeweiligen landesverfassungsrechtlichen Vorschrift ergeben. Bereits aus der aktiven Fremdinformationspflicht der Regierung ergibt sich eine entsprechende Reaktionsmöglichkeit durch die Landesparlamente.165 Insbesondere soweit es um den Inhalt von Verträgen geht, dürfe dieser den Regierungen bei nicht zustimmungsbedürftigen Vertragsvorhaben auch nicht vorgegeben werden.166 Die Rechtsprechung versteht dieses „Berücksichtigungsgebot“ in der Weise, dass die Regierung im Rahmen ihrer Meinungsbildung die Ansicht des Parlaments ernsthaft zu erwägen hat, sich dann aber eigenverantwortlich für die von ihr für richtig befundene Lösung entscheiden kann.167 Diese Auslegung führt zwar grundsätzlich dazu, dass die Regierungen nicht an ihrem freien Willensbildungs162 Vgl. z. B. Abschnitt VII Nr. 3 PIV Brandenburg; Abschnitt X Nr. 7 LIV SchleswigHolstein. 163 Dazu insgesamt auch Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 58 ff. 164 So jedenfalls David, HmbgVerf, Art. 31, Rn. 26; Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, BbgVerf, Art. 94, S. 573. 165 So im Ergebnis auch Heyer, Informations- und Beteiligungsrechte, 2013, S. 57. 166 David, HmbgVerf, Art. 31, Rn. 28 mit Verweis auf BVerfGE 68,1 = BVerfG NJW 1985, S. 603/604 in Fn. 63. Zwar bezieht sich diese Entscheidung auf völkerrechtliche Verträge i. S. d. Art. 59 GG. Allerdings haben die Länder zum Teil ihre Regelungen ohnehin an diese Vorschrift angelehnt, sodass hier eine entsprechende Parallele gezogen werden kann, dass nur in bestimmten Fällen Mitwirkungsrechte des Parlaments bei Vertragsschlüssen vorgesehen sind. 167 So BremStGH NVwZ-RR 2010, S. 547/549.

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prozess gehindert werden. Erschwert wird das ganze aber dadurch, dass wiederum teilweise eine entsprechende Begründungspflicht bei Abweichung von der Ansicht des Parlaments festgelegt wird.168 Am Recht zur Stellungnahme und am entsprechenden Berücksichtigungsgebot zeigt sich ebenfalls, dass die parlamentarische Kontrolle von Verwaltungsabkommen auf bestimmte Verwaltungsabkommen begrenzt werden muss. Das Recht zur Stellungnahme ist daher auch im Lichte des Schutzes der Funktionsfähigkeit der Regierungen169 auszulegen. Insbesondere wenn die Landesregierungen ihr Recht zum Vertragsschluss lediglich ableiten, liegt es sowohl im Interesse der Regierung als auch im Interesse der Parlamente, eine Stellungnahme einzuholen, wobei das Parlament dabei dennoch gleichzeitig berücksichtigen muss, dass durch Delegation der weitere und durch das Gesetz determinierte Willensbildungsprozess auf die Regierung verlagert wird. Im Konfliktfall bestehen hier insbesondere zwei Möglichkeiten: Soweit der Vertragsschluss von einer gesetzlichen Legitimation abhängig ist, besteht ohne Austausch zwischen Parlament und Regierung die Gefahr des Einwirkens des Parlaments durch Gesetzesänderung, wobei hier, wie bereits dargestellt170, ein dem Vertrag widersprechendes Gesetz nicht unmittelbar zur Ungültigkeit des Vertrags führt. Andernfalls bedarf es einer gerichtlichen Auseinandersetzung vor den Landesverfassungsgerichten im Sinne einer ex post Kontrolle.

D. Ergebnis Die parlamentarische Kontrolle der Regierung bei Abschluss von Verwaltungsabkommen erfolgt neben der klassischen vorgelagerten Kontrolle durch Gesetzgebung und der nachträglichen Information durch das Fragerecht des Abgeordneten insbesondere durch eine auf Länderebene mittlerweile fast durchgängig verfassungsrechtlich festgelegte aktive Fremdinformationspflicht. Auf Bundesebene kann sich eine solche als Bringschuld konzipierte Unterrichtungspflicht jedenfalls im Einzelfall ergeben. Die Reichweite dieser Kontrolle bestimmt sich maßgeblich anhand der Funktionenverteilung nach dem Gewaltenteilungsprinzip171. Sie dient vor allem dazu, Gesetzgebungs- und Überwachungsaufgaben zu erfüllen.172 Dabei ist sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene insbesondere die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung173 der Regierungen zu berücksichtigen. Dies ergibt sich hier 168 Vgl. z. B. Art. 79 Abs. 3 S. 2 BremVerf; § 9a Abs. 3 PIG Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 2 S. 3 LIG Sachsen-Anhalt. 169 Vgl. dazu auch Teuber, Parlamentarische Informationsrechte, 2007, S. 219 f. 170 Ausführlich dazu § 6 E. II. und § 7 G. I. 171 SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/589. 172 SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/589. 173 SächsVerfGH NVwZ-RR 2008, S. 585/590; vgl. auch R. Schröder, SächsVBl. 2004, S. 151/152.

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

unabhängig davon, ob diese Begrenzung auf Landesebene konkret verfassungsrechtlich verankert ist, jedenfalls über Art. 28 Abs. 1, 20 Abs. 2 GG174. Auf Landesebene muss die Begrenzung der parlamentarischen Kontrolle insbesondere nach einer an der Funktionenverteilung zwischen Parlament und Regierung orientierten Auslegung des Informationsgegenstandes sowie Zeitpunktes erfolgen. Auch hier läuft es auf eine Differenzierung danach hinaus, woraus sich die Kompetenz zum Eingehen eines Verwaltungsabkommens ergibt. Soweit die Regierung ihr Recht zum Vertragsschluss infolge parlamentarischer Delegation ableitet, besteht auch ein besonderes Interesse des Parlaments an rechtzeitiger Information über das geplante Verwaltungsabkommen. Zwar ergibt sich hier die Legitimation und der Verantwortungszusammenhang bereits aus der Ermächtigung zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens. Dennoch besteht hier gerade aufgrund des Aufeinandertreffens von Gesetz und Vertrag ein besonders hohes Informationsinteresse des Parlaments.175 Daneben spielen Faktoren wie der Inhalt des Vertrags sowie auch die Anzahl und „Art“ der Vertragspartner und die Dauer der Bindung eine maßgebliche Rolle. Die Ausgestaltungen durch einfaches Gesetz oder Vereinbarung zu den Informationspflichten können dabei selbst keine weitergehenden Rechte und Pflichten statuieren. Sie gestalten vornehmlich das Informationsverfahren sowie den Grundsatz des organfreundlichen Verhaltens näher aus.

§ 12 Prozessuale Durchsetzung Die aktive Fremdinformationspflicht ist in den meisten Landesverfassungen mittlerweile fest verankert und begründet daher auch ein verfassungsmäßiges Recht der Landtage auf eine entsprechende Information. Derartige verfassungsmäßige Rechte müssen bei Streitigkeiten auch gerichtlich durchsetzbar sein.176 So können die Landtage eine Verletzung der entsprechenden Bringschuld durch die Landesregierungen oder eine Verletzung des organfreundlichen Verhaltens im Wege des verfassungsrechtlichen Organstreits177 geltend machen. Soweit die Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung als verfassungsrechtlicher Vertrag zur Auslegung des organfreundlichen Verhaltens herangezogen werden können und hiergegen ein Landtag verstoßen sollte, kann im Zweifel auch die betroffene Regierung ihrerseits ein Organstreitverfahren anstrengen. Eine Verletzung der Informations174

Dazu auch R. Schröder, SächsVBl. 2004, S. 151/152. Storr, ZG 2005, S. 45/56, der darauf hinweist, dass trotz Einflussnahme durch Erlass einer Ermächtigung auch dieses Steuerungsinstrument für eine effektive Handhabung eine rechtzeitige und hinreichende Informiertheit des Parlaments voraussetzt. 176 Vgl. dazu Küspert, Die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 2018, S. 13 f. 177 Küspert, Die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 2018, S. 13. 175

§ 13 Kontrolle durch Standardisierung des Abschlussverfahrens

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pflicht im Rahmen des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens kann grundsätzlich jedoch nicht zur Ungültigkeit eines Vertragsabschlusses führen. Denn die Wirksamkeit des Vertrags ist grundsätzlich nur von der bestehenden Kompetenz zum Abschluss durch die Regierung abhängig. Auch wenn auf Bundesebene eine allgemeine aktive Informationspflicht nicht unmittelbar im Grundgesetz geregelt ist, kann jedenfalls über den Grundsatz des organfreundlichen Verhaltens und der Tatsache, dass der Bundestag seine wesentlichen Aufgaben – insbesondere also die Gesetzgebung – nur dann vollumfänglich erfüllen kann, wenn er die entsprechenden Informationen hat, bei Missachtung dieser Umstände eine Geltendmachung der Verletzung verfassungsmäßiger Rechte in Betracht kommen.

§ 13 Kontrolle durch Standardisierung des Abschlussverfahrens Zwar vermag die Festlegung einer aktiven Fremdinformationspflicht in Form einer Bringschuld der Regierung durchaus dazu beitragen, dass insbesondere die Landesparlamente besser informiert sind und ggf. auch durch Abgabe einer Stellungnahme einen gewissen Einfluss auf den Abschluss der Verwaltungsabkommen haben können. Insbesondere sofern allerdings die Landesregierungen dieser Verpflichtung nicht (hinreichend) nachkommen, da sie beispielsweise der Auffassung sind, dass das geplante Verwaltungsabkommen nicht unter den Informationsgegenstand der jeweiligen Regelungen fällt, können die Landesparlamente zwar gerichtlich ihr Recht auf Information geltend machen. Dies kann, insbesondere für die Opposition in den Landtagen, aber dann schwierig werden, wenn sie keine Anhaltspunkte für ein geplantes Verwaltungsabkommen haben und daher im Zweifel gar nicht wissen können, dass ihnen entsprechende Informationen vorenthalten wurden bzw. werden. Bei innerstaatlichen Verwaltungsabkommen stellt sich das grundsätzliche Problem, dass sie sich aus einer lange bestehenden Rechtspraxis etabliert haben, ohne dass bis heute von einer einheitlichen Vorgehensweise oder gar festen Regelungen zum Abschluss gesprochen werden kann. Lediglich die Regelungen zur parlamentarischen Kontrolle in Form einer aktiven Fremdinformationspflicht können, trotz im Detail ebenfalls unterschiedlicher Ausgestaltung, als jedenfalls annähernd kongruent angesehen werden. Dies erschwert in besonderer Weise auch die Gewährleistung eines hinreichenden Informationsstandes der Parlamente. So könnte neben der aktiven Informationspflicht insbesondere auch die Einführung eines einheitlich geltenden Verfahrens zum Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen zu einer besseren Kontrolle sowie Transparenz der Verträge beitragen. Eine solche Standardisierung könnte beispielsweise nach dem Vorbild des Wiener Übereinkommens

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

über das Recht der Verträge178 festgelegt werden. Soweit ersichtlich hat ein solches standardisiertes Vorgehen bisher nur das Bundesland Brandenburg etabliert. In seiner „Richtlinie zur Vereinheitlichung des Verfahrens der Landesregierungen bei der Behandlung von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen179“ werden unterschiedliche Aspekte, etwa die Form der Übereinkunft, eine empfohlene Gliederung des Vertragstextes, Begriffsbestimmungen und auch Vordrucke für Vertragsurkunden, festgeschrieben. Freilich stellt diese Richtlinie keine nach außen rechtsverbindliche Regelung dar. Sie schafft aber eine gewisse Transparenz und Einheitlichkeit. Sinnvoll wäre es hier, dass Bund und Länder eine gemeinsame Regelung durch eine einheitliche Richtlinie schaffen würden. Neben einer begrifflicheren Klarheit könnte man sich insbesondere auch auf ein Schriftformerfordernis sowie eine Veröffentlichungspflicht einigen, was nach hier vertretener Auffassung in bestimmten Fällen ohnehin verfassungsrechtlich geboten ist180.

§ 14 Kontrolle der Länder durch den Bund Neben der Frage nach einer parlamentarischen Kontrolle durch die Landtage bzw. den Bundestag als Aspekt der Gewaltenteilung stellt sich daneben auch jene nach einer Kontrolle der Länder durch den Bund als bundesstaatliche Dimension der Problematik. Dies kann sowohl den Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen als auch solche von Länderverwaltungsabkommen betreffen. Allerdings geht es dabei jeweils um andere Gründe für eine eventuelle Information des Bundes durch die Länder. Eine Mitteilung der Länder gegenüber dem Bund bei Abschluss eines BundLänder-Verwaltungsabkommens scheint auf den ersten Blick deshalb überflüssig, weil der Bund selbst als Vertragspartner am Verwaltungsabkommen beteiligt ist und daher jedenfalls die Bundesregierung über alle notwendigen Informationen verfügt. Inwieweit die Regierung den Bundestag zu informieren hat ist Frage der Gewaltenteilung und nicht Gegenstand potenzieller Informationspflichten der Länder gegenüber dem Bund. Hier kann es daher von vorneherein nur um solche Informationen gehen, die die Umsetzung des Vertragsinhalts betreffen. Daher ist insbesondere im Rahmen der Finanzhilfen eine solche Unterrichtung des Bundes durch die Länder zum Teil auch festgelegt, vgl. Art. 104b Abs. 3 GG (jeweils auch entsprechend anwendbar für die anderen Fälle gem. Art. 104c S. 2 GG sowie Art. 104d S. 2 GG). Sie dient, anders als die aktive Fremdinformation, der Kontrolle der entspre-

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Aktuelle Fassung zu finden unter: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Ab frage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=1000068 [zuletzt abgerufen am 01. 09. 2022]. 179 Zu finden unter: https://bravors.brandenburg.de/br2/sixcms/media.php/66/Anlage16.pdf. [zuletzt abgerufen am 25. 3. 2023]. 180 Vgl. dazu bereits ausführlich § 6 C. V. sowie § 7 E. IV.

§ 15 Ergebnis zu Teil 3

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chenden Mittelverwendung.181 Diese Art der Unterrichtung des Bundes durch die Länder stellt allerdings eine Ausnahme dar. Grundsätzlich üben die Länder ihre Aufgaben eigenverantwortlich aus182 und dürfen daher auch keiner strengen Kontrolle des Bundes unterliegen. Neben diesen konkreten Regelungen für den Fall der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen stellt sich daneben die Frage, ob der Bund ein berechtigtes Interesse daran haben kann, über Länderverwaltungsabkommen informiert zu werden, insbesondere soweit es um solche Verwaltungsabkommen geht, die zwischen allen Bundesländern abgeschlossen werden. Dies ist allerdings grundsätzlich abzulehnen. Die Bundesländer sind nicht nur innerhalb ihrer Aufgabenerfüllung eigenverantwortlich, sondern grundsätzlich auch in der Entscheidung darüber, ob sie eine Aufgabe allein oder, da besondere Gründe vorliegen, mit anderen Bundesländern beispielsweise durch konsensuale Vereinbarung ausführen wollen. Erst wenn dadurch Kompetenzen des Bundes angetastet werden oder tatsächlich eine Gefährdung des föderalen Gefüges besteht, kann der Bund hier ein mögliches Interesse an Information haben. Ansonsten würde der Bund hier in die Eigenstaatlichkeit und insbesondere Organisationhoheit der Länder eingreifen.

§ 15 Ergebnis zu Teil 3 Die parlamentarische Kontrolle bei Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen kann in drei Formen erfolgen. Zum einen kann sie vorgelagert durch entsprechende Parlamentsgesetze erfolgen, die den Vertragsabschluss der Regierung in gewissem Maße lenken können. Nachträglich erfolgt sie entweder durch das grundsätzlich geltende Fragerecht des Abgeordneten oder aber – und das gilt insbesondere für das Verwaltungsabkommen – durch eine entsprechende aktive Informationspflicht der Regierung in Form einer Bringschuld. Letzteres ist mittlerweile in den meisten Landesverfassungen als verfassungsmäßiges Recht der Landesparlamente ausgestaltet und führt zu einer frühzeitigen Mitteilung über (geplante) Abschlüsse von Verwaltungsabkommen. Die zum Teil erfolgte nähere Ausgestaltung durch Parlamentsinformationsgesetze und/oder Parlamentsinformationsvereinbarungen kann nicht zu einer Erweiterung der verfassungsmäßigen Rechte des Parlaments führen. Sie konkretisieren lediglich Verfahren und Verhaltensregeln. Auf Bundesebene ergibt sich dieses Recht mangels allgemeiner Regelung nur für den Einzelfall. Aber auch soweit eine allgemeine Unterrichtungspflicht verfassungsrechtlich verankert ist, muss diese bestimmten Grenzen unterliegen, da der Abschluss von Verwaltungsabkommen aufgrund der bestehenden gubernativen Kooperationshoheit 181 Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 104b, Rn. 57; Porzucek, DÖV 2010, S. 838/840 f. 182 Porzucek, DÖV 2010, S. 838/839.

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Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen

eine Regierungsaufgabe darstellt. Die Begrenzung erfolgt einerseits durch die Festlegung des Informationsgegenstandes. Für die Bestimmung, wann ein Verwaltungsabkommen zu den der aktiven Fremdinformationspflicht unterliegenden Informationsgegenständen zählt, ist in erster Linie maßgeblich, woraus die Regierung ihr Recht zum Abschluss des Verwaltungsabkommens herleitet. Daneben sind der Inhalt des Vertrags, die Dauer der Bindung sowie die Vertragspartner maßgeblich für das Auslösen der Unterrichtungspflicht. Äußerste Grenze der Unterrichtungspflicht stellen die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung dar. Dies ergibt sich unabhängig von den speziellen Regelungen jedenfalls aus Art. 28 Abs. 1, 20 Abs. 2 GG. Die konkrete Mitwirkung der Parlamente ist bei bestehender Unterrichtungspflicht auf ein Recht zur Stellungnahme beschränkt, welches die Regierung nicht in ihrer freien Willensbildung beeinträchtigen darf. Neben dieser besonderen Form der parlamentarischen Kontrolle würde sich vor allem eine zwischen Bund und Ländern vereinbarte, einheitliche Richtlinie empfehlen, die ein gewisses Vorgehen und Verfahren bei Abschluss innerstaatlicher Verwaltungsabkommen intern festlegt, um mehr Transparenz, Kontrolle sowie Einheitlichkeit in diesem Bereich zu schaffen. Eine Kontrolle der Länder durch den Bund bei Abschluss von innerstaatlichen Verwaltungsabkommen ist grundsätzlich nur in den im Grundgesetz vorgesehenen Fällen möglich. Im Übrigen führen die Länder eigene Angelegenheiten auch eigenverantwortlich aus. Eine Ausnahme kann sich dann ergeben, wenn durch den Abschluss von Länderverwaltungsabkommen Kompetenzen des Bundes berührt werden oder insgesamt das bundesstaatliche Gefüge ernsthaft gefährdet erscheint.

Teil 4

Zusammenfassung in Thesen und Ausblick § 16 Thesen 1. Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen stellt einen besonderen, rechtsverbindlichen Vertrag dar und bindet die am Vertragsschluss beteiligten Länder sowie den am Vertrag beteiligten Bund unmittelbar. (§ 3 D. II.) 2. In Abgrenzung zum Staatsvertrag zeichnet sich das Verwaltungsabkommen dadurch aus, dass der Umsetzungsakt zur Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen ausschließlich durch die Exekutive erfolgt. Eine Beteiligung der Parlamente im Vorfeld des Vertragsschlusses, insbesondere durch Erlass einer Ermächtigungsgrundlage, spricht hingegen nicht gegen die Einordnung als Verwaltungsabkommen. (§ 3 D. III.) 3. Hinsichtlich der Art des Vertragsinhalts sowie der Reichweite der Bindungswirkung kann die aus dem Völkervertragsrecht stammende (terminologische) Differenzierung von administrativen und normativen Verwaltungsabkommen auch für die innerstaatliche Kooperation übernommen werden. (§ 3 D. III. 3.) 4. Aufgrund der Rechtsverbindlichkeit ergibt sich eine unmittelbare Bindung für die am Vertrag beteiligten Vertragssubjekte Bund und Länder sowie für die zur Umsetzung zuständigen Behörden und Organe. (§ 3 D. III. 3. a), b)) 5. Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen selbst hat hingegen gegenüber am Vertrag nicht beteiligten Dritten keine unmittelbare, verbindliche Außenwirkung. Sofern der Vertrag jedoch durch einen außenwirksamen Rechtsakt (v. a. durch Rechtsverordnung) umgesetzt wird, kann es dadurch auch zu einer Bindung unbeteiligter Dritter, insbesondere Bürger, kommen. (§ 3 D. III. 3. c)) 6. Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen bemisst sich in erster Linie anhand des Grundgesetzes als dem die Beziehung von Bund und Ländern prägenden Ordnungsrahmen. (§ 6 A. I.) 7. Es ergeben sich drei Fallgruppen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen. Die Zuordnung bestimmt sich nach der jeweiligen konkreten Legitimationsgrundlage. Verwaltungsabkommen können unmittelbar durch die Verfassung legitimiert sein (Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag), sich aus einer einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ergeben (Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation) sowie unmittelbar auf den originären Aufgabenbereich der

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Teil 4: Zusammenfassung in Thesen und Ausblick

Regierungen gestützt werden (Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit). (§ 6 A., C., D.) 8. Verfassungsrechtlich vorgesehen ist eine Kooperation durch Bund-LänderVerwaltungsabkommen im Rahmen der Finanzhilfen (Art. 104b ff. GG) sowie bei den Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91b, 91c GG). (§ 6 A. II.) 9. Verwaltungsvereinbarungen i. S. d. Art. 104b Abs. 2 S. 1, 104c und 104 d GG stellen innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen dar. Die Vereinbarung steht zwar unter dem Vorbehalt einer haushaltsrechtlichen Ermächtigung, der Beschluss über die Finanzhilfen im Übrigen ist aber abhängig von den übereinstimmenden Willenserklärungen der Regierungen von Bund und Ländern. Für das wirksame Eingehen ist die Einhaltung der Schriftform erforderlich. (§ 6 A. II. 1.) 10. Verwaltungsabkommen im Rahmen der Finanzhilfen unterliegen verfassungsimmanenten Schranken. Insbesondere ist der Haushaltsvorbehalt (Art. 104b Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG) zu berücksichtigen. Eine Ermächtigung der Regierung zur Eingehung von Verbindlichkeiten ohne Festlegung im Haushaltsplan ist nur in den im Fall der Finanzhilfen sehr restriktiv auszulegenden Fällen der Art. 111 und 112 GG möglich. Eine zeitliche Beschränkung kann sich aus dem Jährigkeitsprinzip ergeben. Eine bundesstaatliche Grenze (Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG) ergibt sich nur dann, wenn die Gefahr einer Übervorteilung oder eine Benachteiligung eines oder mehrerer Bundesländer durch Gewährung von Finanzhilfen drohen. Die kooperative Vorgehensweise durch konsensuale Vereinbarung stellt grundsätzlich ein föderales Plus im Vergleich zu einem bloß zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz dar. (§ 6 A. II. 1. g)) 11. Soweit in den Art. 91b und 91c GG die Möglichkeit für Bund und Länder eröffnet ist, Vereinbarungen zu treffen, wurden damit bewusst offene Kooperationstatbestände geschaffen, die auch den Abschluss von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen implizieren. Die Wirksamkeit dieser Verwaltungsabkommen hängt neben den tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschriften wiederum von dem Vorliegen übereinstimmender Willenserklärungen, der Einhaltung der Schriftform sowie von der Berücksichtigung des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens ab. (§ 6 A. II. 2.) 12. Vom grundsätzlichen Erfordernis der Einstimmigkeit im Rahmen des Abschlusses innerstaatlicher Verträge zwischen Bund und Ländern macht Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG eine explizite Ausnahme. Das Zustimmungserfordernis der gesetzgebenden Körperschaft von Bund und Ländern gem. Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG bezieht sich nicht auf die Kooperation im Rahmen des Art. 91c GG im Allgemeinen, sondern dient der demokratischen Absicherung vertraglich geregelter Mehrheitsbeschlüsse. (§ 6 A. II. 2. c)) 13. Verwaltungsabkommen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben unterliegen im Übrigen ebenfalls verfassungsimmanenten Schranken. Insbesondere ist der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes zu beachten. Soweit es um eine institutionalisierte

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Form der Bund-Länder-Zusammenarbeit geht, ist auch in besonderer Weise das Demokratieprinzip zu berücksichtigen. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergeben sich hingegen keine besonderen Anforderungen, indem bereits die Gemeinschaftsaufgaben selbst föderal sensible Bereiche regeln. (§ 6 A. II. 2. b) ee); § 6 A. II. 2. c) ee)) 14. Den Vorschriften zu den Finanzhilfen sowie Gemeinschaftsaufgaben kommt gegenüber den Ländern insoweit eine durchgreifende Wirkung zu, als dass sie einerseits in bestimmten Fällen gerade ein konsensuales Vorgehen bestimmen und damit die föderale Beziehung von Bund und Ländern besonders prägen. Das Grundgesetz beinhaltet damit einen gewissen Auftrag an Bund und Länder, in bestimmten Bereichen gemeinschaftlich zu handeln. Andererseits regeln sie das Gewaltenteilungsverhältnis, soweit sie explizit die Mitwirkung der Volksvertretungen der Länder vorsehen (Art. 91c Abs. 2 S. 3 GG). (§ 6 A. III.) 15. Die grundsätzliche Zulässigkeit innerstaatlicher Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern ergibt sich aus einer den Regierungen zustehenden gubernativen Kooperationshoheit. Zum Funktionsbereich der Regierungen gehört insbesondere auch die exekutive Normsetzung. Diese Kompetenz setzt sich sowohl aus einem originären Kernbereich durch Erlass von Verwaltungsvorschriften als auch aus einem übertragenen Bereich durch parlamentarische Vorsteuerung in Form einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass von Rechtsverordnungen zusammen. Dabei ergibt sich aus der Bedeutung des Bundesstaates, insbesondere des Exekutivföderalismus und der Organisationsgewalt der Regierungen, dass sie im Rahmen der verfassungsrechtlichen, kompetenziellen Grenzen – insbesondere im gewaltenteiligen Verhältnis durch den Vorbehalt des Gesetzes – diese Aufgabe auch über die vertikale Kompetenzgrenze (Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern) hinaus durch konsensuale Vereinbarungen – also Verwaltungsabkommen – erfüllen können. (§ 6 B.) 16. Die Gesamtverantwortung für den Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen obliegt sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene grundsätzlich der jeweiligen Regierung als Kollektivorgan. Für eine praxistaugliche und wirksamen Durchführung ist dabei der Abschluss durch einen oder mehrere Fachminister nicht ausgeschlossen. Auf Ebene der Bundesländer sind für die Außenvertretung und damit für die Vertragsunterzeichnung bzw. Abgabe der Willenserklärung noch die besonderen, landesverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsregelungen zu berücksichtigen, nach denen in den meisten Fällen dem jeweiligen Ministerpräsidenten grundsätzlich die Außenvertretung obliegt. (§ 6 B. III.) 17. Das Erfordernis einer zusätzlichen Ermächtigung zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens ergibt sich aus dem Gedanken der Akzessorietät von Ermächtigung und Vertragsinhalt. Bedarf es zur Umsetzung oder Durchsetzung des Vertrags einer parlamentarischen Ermächtigung, erfordert auch ein wirksamer Abschluss eines Verwaltungsabkommens ein vorgeschaltetes Gesetz. Dies bestimmt sich nach dem Vorbehalt des Gesetzes. (§ 6 C. I. 3.)

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Teil 4: Zusammenfassung in Thesen und Ausblick

18. Grundsätzlich bedarf es einer bundesgesetzlichen Ermächtigung. Eine landesparlamentarische Ermächtigung bei Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kommt ausnahmsweise in Fällen der Organleihe in Betracht. (§ 6 C. II.) 19. Im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation ist zwischen Kooperationsermächtigungen und Verordnungsermächtigungen zu differenzieren. (§ 6 C. III., IV.) 20. Kooperationsermächtigungen sind einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen, die zu einer innerbundesstaatlichen Zusammenarbeit berechtigen. Dabei handelt es sich zumeist um eine Legitimation der Regelung von Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern. Diese Verträge sind weiter danach zu differenzieren, ob sie zu einer tatsächlichen Kompetenzverschiebung führen (echte Zuständigkeitsabkommen) oder nicht (unechte Zuständigkeitsabkommen). (§ 6 C. III. 1., 2.) 21. Innerhalb der unechten Zuständigkeitsabkommen ist zwischen reinen Koordinierungsabsprachen und der Organleihe zu differenzieren. Eine parlamentarische Ermächtigung ist hier nur ausnahmsweise erforderlich. (§ 6 C. III. 3. d. aa), bb)) 22. Echte Zuständigkeitsabkommen sind nur in den Fällen zulässig, in denen die Verwaltungskompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 83 ff. GG) eine solche Verschiebung zulässt. Diese Ausnahmefälle ergeben sich aus den Regelungen über die fakultative Bundesverwaltung. Hier ist wiederum zu unterscheiden, ob die Veränderung der Kompetenzen unter einem institutionellen Vorbehalt des Gesetzes steht (Art. 87d und 87e GG) oder nicht (Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG und Art. 90 Abs. 4 GG). Soweit ein Vorbehalt des Gesetzes besteht, schließt dieser eine Zuständigkeitsvereinbarung aufgrund eines Gesetzes und damit eine Regelung durch Verwaltungsabkommen nicht aus. Soweit sich ein solcher Vorbehalt des Gesetzes nicht aus dem Grundgesetz ergibt, kann er sich in den Fällen des Art. 89 Abs. 2 S. 3 GG und Art. 90 Abs. 4 GG aber aus den jeweiligen Landesverfassungen ergeben. (§ 6 C. III. 3. d. cc)) 23. Auch die Zusammenarbeit von Bundes- und Landespolizei im Bereich des Grenzschutzes kann aufgrund von § 2 BPolG durch Verwaltungsabkommen geregelt werden. (§ 6 C. III. 3. d. dd)) 24. Das Ermessen zum Abschluss eines Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Ländern kann dahingehend eingeschränkt werden, dass der Gesetzgeber im Rahmen einer Kooperationsermächtigung eine Verpflichtung zur innerstaatlichen Bund-Länder-Kooperation festlegt. (§ 6 C. III. 5.) 25. Soweit eine parlamentarische Ermächtigung zum Abschluss eines BundLänder-Verwaltungsabkommens besteht, müssen Zweck und Reichweite der Kooperation auch für die für Bund und Länder handelnden Regierungen hinreichend klar und bestimmt sein. (§ 6 C. III. 6.) 26. Durch die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung wird das Rechtsetzungsrecht auf die Regierung übertragen. Dem Erlass einer Rechtsverordnung kann grundsätzlich ein Verwaltungsabkommen vorangestellt sein. Zwar ist dies

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bei der Kooperation zwischen Bund und Ländern nur begrenzt möglich, da sich die Rechtsetzungsdelegation nur an den Bund oder die Länder, hingegen nicht an beide in gesamthänderischer Form, richten kann. Eine vorgeschaltete, konsensuale Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ist jedoch bei einer Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis gem. Art. 80 Abs. 1 GG an die Bundesregierung nicht von vorneherein ausgeschlossen. Dabei handelt es sich dann um ein normatives BundLänder-Verwaltungsabkommen, welches durch den Erlass der Rechtsverordnung durch die Bundesregierung umgesetzt wird. (§ 6 C. IV.) 27. Aus dem Demokratie- sowie Rechtsstaatsprinzip ergeben sich im Rahmen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation weitere, allgemeine Wirksamkeitsvoraussetzungen für den Vertragsschluss. Der Vertrag ist schriftlich zu schließen, die Ermächtigungsgrundlage ist zu nennen (formales Zitiergebot) und der Vertrag ist bekanntzugeben. (§ 6 C. V.) 28. Der zulässige Inhalt von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit entspricht im Wesentlichen dem Inhalt von Verwaltungsvorschriften. Der Erlass dieser internen Vorschriften gehört zum originären Aufgabenbereich der Regierung, sodass auch das Verwaltungsabkommen keiner zusätzlichen Legitimation bedarf. Sie gehören damit in Anlehnung an die Differenzierung im Völkerrecht zur Gruppe der administrativen Verwaltungsabkommen. (§ 6 D. II., IV.) 29. Verwaltungsvorschriften haben in den Fällen der Art. 84 Abs. 2 GG sowie Art. 85 Abs. 2 GG eine intersubjektive Bindungswirkung, sodass zwischen Bund und Ländern konsensual vereinbarte Verwaltungsvorschriften gleichermaßen möglich sind. (§ 6 D. III.) 30. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit umfassen damit den Kernbereich der Aufgaben der Exekutive. (§ 6 D. IV. 2.) 31. Äußerste bundesverfassungsrechtliche Grenze von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen stellen einerseits die bundesverfassungsrechtlichen Verwaltungskompetenzen (Art. 83 ff. GG) sowie der Parlamentsvorbehalt dar. Im Rahmen der Zuständigkeitsabkommen sind auch die institutionellen Vorbehalte des Gesetzes der Landesverfassungen zu berücksichtigen. (§ 6 E.) 32. Das Verhältnis von Vertrag (innerbundesstaatliches Verwaltungsabkommen) und Gesetz ist grundsätzlich nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu bestimmen. Dabei gilt allerdings nur eine beschränkte Akzessorietät von Vertrag und Gesetz. Ein dem Verwaltungsabkommen entgegenstehendes bzw. widersprechendes, nachträgliches Gesetz führt nicht immer unmittelbar zur Unwirksamkeit des Verwaltungsabkommens. Soweit die Regierungen darauf vertrauen durften, das vertragliche Ziel umzusetzen, weil das Verwaltungsabkommen entweder auf ihre gubernative Kooperationshoheit unmittelbar gestützt werden kann oder weil eine zeitliche Begrenzung der vom Parlament erlassenen Kooperationsermächtigung nicht offensichtlich zugrunde lag, gilt vorrangig der auch im innerstaatlichen Ver-

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tragsverhältnis zu berücksichtigende Grundsatz pacta sunt servanda. Aufgrund des geschaffenen Vertrauenstatbestandes ist der Ermächtigung eine immanente Mindestlaufzeit zu entnehmen. (§ 6 E. I. 2.) 33. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergibt sich insbesondere für den Vertragsschluss die erforderliche Berücksichtigung des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens. Vor allem der Bund hat daneben das föderative Gleichbehandlungsgebot zu wahren. Es darf zu keiner Bevorzugung oder Benachteiligung eines oder mehrerer Bundesländer gegenüber einem oder mehreren Bundesländern kommen. (§ 6 E. III.) 34. Solange insbesondere die kompetenziellen Grenzen gewahrt werden, steht auch ein etwaiges Verbot der Selbstpreisgabe Bund-Länder-Verwaltungsabkommen nicht entgegen. (§ 6 E. III. 3.) 35. Soweit es um rechtliche Streitigkeiten geht, die den Inhalt eines Bund-LänderVerwaltungsabkommens betreffen oder aber – unmittelbar oder mittelbar – die Rechtmäßigkeit eines Umsetzungsaktes (z. B. Rechtsverordnung) in Rede steht, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. (§ 6 F. I.) 36. Soweit es um die Frage der Zulässigkeit eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens an sich geht, insbesondere die Kompetenz der Regierung in Frage steht oder Verstöße gegen die bundesverfassungsrechtliche Kompetenzordnung in Betracht kommen, ist für die Klärung der Streitigkeit das Bundesverfassungsgericht zuständig. (§ 6 F. II.) 37. Verwaltungsabkommen zwischen den Bundesländern untereinander (Länderverwaltungsabkommen) sind ebenfalls in die drei Fallgruppen der Verwaltungsabkommen aufgrund verfassungsrechtlichen Auftrags, kraft parlamentarischer Delegation sowie kraft gubernativer Kooperationshoheit einzuteilen. (§ 7) 38. Länderverwaltungsabkommen aufgrund bundesverfassungsrechtlichen Auftrags können sich explizit nur aus Art. 91c Abs. 3 GG ergeben, sodass diese Fallgruppe zwar auch auf dieser Ebene existiert. Im Vergleich zu den Bund-LänderVerwaltungsabkommen ist sie allerdings von geringer Bedeutung. (§ 7 A. II.) 39. Auch auf Ebene der Länderverwaltungsabkommen leiten die Regierungen die Befugnis zum Abschluss der Verträge aus der ihren zustehenden Kooperationshoheit ab. Dies ergibt sich insbesondere aus der Besonderheit des Exekutivföderalismus wie auch der den Ländern zustehenden Eigenstaatlichkeit und Organisationshoheit. Art. 32 Abs. 3 GG als spezielle Regelung über die auswärtigen Beziehungen stellt hingegen keine Legitimationsgrundlage innerstaatlicher Länderverwaltungs-abkommen dar. Es lässt sich daraus auch kein Beteiligungsrecht des Bundes herleiten. Die Vorschrift steht allerdings der innerstaatlichen Länderkooperation auch nicht entgegen. (§ 7 B., C.) 40. Neben dem bundesverfassungsrechtlichen Ordnungsrahmen bemessen sich Zulässigkeit und Grenzen von Länderverwaltungsabkommen insbesondere nach den jeweiligen Landesverfassungen. (§ 7 D.)

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41. Der zulässige Vertragsinhalt von Länderverwaltungsabkommen richtet sich nach den Kompetenzen der Länder. Dabei sind insbesondere die den Ländern zustehenden Verwaltungskompetenzen maßgeblich. (§ 7 E.) 42. Das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigung für die Zulässigkeit eines zwischen den Bundesländern vereinbarten Verwaltungsabkommens bestimmt sich wiederum anhand des Gedankens der Akzessorietät. Maßgeblich ist der Inhalt des Vertrags. Ist für die Umsetzung des Vertrags eine parlamentarische Delegation erforderlich (z. B. Erlass einer Rechtsverordnung), so ist auch für den der Umsetzung vorgelagerten Vertragsschluss eine parlamentarische Ermächtigung zwingend. Entscheidend ist damit die Frage nach dem Vorbehalt des Gesetzes. (§ 7 F.) 43. Soweit dem Bund Koordinationsbefugnisse zustehen, kann sich eine Ermächtigung zum Erlass eines Länderabkommens auch kraft bundesparlamentarischer Delegation ergeben. Auch aus der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung durch den Bund kann sich eine zulässige vertragliche Kooperation ergeben. Dabei ist eine gesamthänderische Umsetzung allerdings ausgeschlossen. (§ 7 E. I.) 44. Die Kooperation zwischen den Bundesländern ist durch Formen der institutionalisierten Zusammenarbeit geprägt. Die Zulässigkeit dieser Art der Zusammenarbeit durch Verwaltungsabkommen ist dabei von der Dauer der Zusammenarbeit, der Art des Zusammenwirkens (reine Koordination, Übertragung der Aufgabe an eine Behörde oder Gründung einer eigenen Rechtspersönlichkeit) sowie der Frage nach dem anzuwendenden Recht abhängig. Die Zulässigkeit eines Verwaltungsabkommens stößt sowohl an demokratische als auch bundesstaatliche Grenzen, wenn eine neue Rechtspersönlichkeit geschaffen und auch der Rechtsrahmen gemeinsam vertraglich festgelegt werden soll. (§ 7 E. III.) 45. Soweit die Regierungen der Bundesländer Verwaltungsabkommen aufgrund einer parlamentarischen Ermächtigung, der konstitutive Wirkung zukommt, schließen, gelten wie auf Bund-Länder-Ebene zusätzliche Wirksamkeitsvoraussetzungen: Es gilt Schriftform, ein formales Zitiergebot ist einzuhalten und das Verwaltungsabkommen ist bekanntzugeben. (§ 7 E. VI.) 46. Länderverwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit sind grundsätzlich verfassungsrechtlich unproblematisch, soweit sie den Inhalt einer Verwaltungsvorschrift haben. (§ 7 F.) 47. Die Grenzen der Länderverwaltungsabkommen ergeben sich zum einen aus dem Grundgesetz. Hinsichtlich des zulässigen Inhalts stellen die Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG) den äußersten Rahmen dar. Auch die Länder sind im Hinblick auf das Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 1 GG) an Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes gebunden. Wie auf Bund-Länder-Ebene gilt auch hier im Verhältnis von Vertrag und Gesetz eine beschränkte Akzessorietät. (§ 7 G. I.)

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48. Weder aus dem grundsätzlichen Verbot der Selbstpreisgabe noch aus dem Gebot der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung folgt ein Verbot jeglicher Zusammenarbeit. Solange den Ländern ein Kernbestand eigener Aufgaben zur selbständigen Erfüllung bleibt, ist die äußerste bundesstaatliche Grenze noch nicht überschritten. (§ 7 G. I. 3.) 49. Die Gefahr der Entstehung von Zwischenländerrecht besteht bei Länderverwaltungsabkommen nicht. Die Zurechnung bestimmt sich nach dem Umsetzungsakt. Rechtsverordnungen, die aufgrund eines Verwaltungsabkommens geschlossen werden, sind dem Bundesland zuzurechnen, das die Rechtsverordnung erlässt. Handelt es sich lediglich um administrative Verwaltungsabkommen, ist eine Zurechnung nur insoweit erforderlich, als der für das jeweilige Bundesland den Vertrag umsetzenden Stelle, insbesondere also bei Verwaltungsvorschriften, der Inhalt des Vertrags mitgeteilt werden muss. In beiden Fällen handelt es sich um Landes- und gerade nicht um Zwischenländerrecht. (§ 7 G. I. 4.) 50. Maßstabswirkung kommt zum anderen den Landesverfassungen für die Beurteilung der Grenzen vor allem dann zu, soweit es um den Grundsatz der Gewaltenteilung geht. Über die allgemeinen Homogenitätsanforderungen hinaus bestimmt sich insbe-sondere der Vorbehalt des Gesetzes nach den Landesverfassungen. (§ 7 G. II.) 51. Der zu ersuchende Rechtsschutz ist von der Art der Streitigkeit abhängig. Wieder ist zu differenzieren, ob es den streitenden Parteien um die Frage des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens an sich geht oder die Durchsetzung der vertraglich festgelegten Verpflichtungen. (§ 7 H.) 52. Für die parlamentarische Kontrolle der Regierung bei Abschluss innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen ist die aktive Informationspflicht in Form einer Bringschuld neben der Vorsteuerung durch Gesetz und dem allgemeinen Fragerecht des Abgeordneten das wichtigste Mittel. (§ 10) 53. Im Gegensatz zur Ebene der Länder ergibt sich auf Bundesebene keine allgemeine aktive Informationspflicht. Eine solche kann sich im Einzelfall für das Verwaltungsabkommen als Informationsgegenstand dann ergeben, soweit es sich um Verträge im Bereich der Finanzhilfen oder Gemeinschaftsaufgaben handelt. Auch soweit sich die Legitimation eines Verwaltungsabkommens aus der gubernativen Kooperationshoheit ergibt, kann sich in besonderen Fällen das allgemeine parlamentarische Informationsrecht zu einer aktiven Informationspflicht der Regierung verdichten. (§ 10 A.) 54. Das parlamentarische Informationsrecht hat zwar in einigen Bundesländer eine Konkretisierung durch entsprechende Parlamentsinformationsgesetze und/oder Parlamentsinformationsvereinbarungen erfahren. Diese können allerdings die verfassungsmäßigen Kontrollrechte der Parlamente nicht erweitern. Sie gestalten lediglich das Verfahren und die Verhaltensregeln genauer aus. (§ 10 B.)

§ 17 Ausblick

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55. Bei der Bestimmung des Informationsgegenstandes, der eine aktive Informationspflicht auslöst, ist den Besonderheiten des Verwaltungsabkommens Rechnung zu tragen. Maßgeblich sind insbesondere die Legitimationsgrundlage, der Inhalt, die Dauer der Bindung sowie die beteiligten Vertragspartner. Dies ist trotz häufiger Parallelstellung von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen in den Vorschriften der einzelnen Bundesländer bei der Auslegung dieser Regelungen zu berücksichtigen. (§ 11 C.) 56. Äußerste Grenze der Informationspflicht stellen die Funktionsfähigkeit sowie Eigenverantwortung der Regierungen dar. Unabhängig davon, ob eine solche Grenze konkret in den Regelungen über die Informationspflichten vorgesehen ist, ergibt sich dies jedenfalls aus Art. 28 Abs. 1, 20 Abs. 2 GG. (§ 11 A., C.) 57. Die Mitwirkung der Parlamente ist auf ein Recht zur Stellungnahme beschränkt. Dabei darf die Willensbildung der Regierung nicht beeinflusst werden. (§ 11 C. 4.) 58. Für eine bessere Transparenz und zur hinreichenden Berücksichtigung der Besonderheiten des Kooperationsmittels Verwaltungsabkommen wären zwischen Bund und Ländern vereinbarte gemeinsame Richtlinien wünschenswert. (§ 13) 59. Sofern das bundesstaatliche Gefüge nicht in besonderer Weise betroffen ist, ist eine Kontrolle der Länder durch den Bund bei Abschluss von innerstaatlichen Länderverwaltungsabkommen nur in den im Grundgesetz vorgesehenen Fällen möglich. (§ 14)

§ 17 Ausblick Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen ist ein seit Jahrzehnten fest etabliertes, föderales Kooperationsmittel, das jedenfalls zum Teil auf rechtlich unsicheren Füßen steht. Dennoch soll die im Rahmen dieser Arbeit vorgenommene Analyse verdeutlichen, dass einerseits die Konzeption des deutschen Bundesstaates kooperationsoffen ist und andererseits anhand der allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätze die rechtlichen und insbesondere auch kompetenziellen Maßstäbe des Verwaltungsabkommens ermittelt werden können. Eine stärkere normative Klarheit, bei der gerade auch die in dieser Arbeit angesprochenen allgemeinen Grundsätze, wie Schriftform, Zitiergebot und Publizität genauer festgelegt werden, wäre für die Zukunft indes wünschenswert. Die vertragliche innerstaatliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern ermöglicht es gleichwohl, auf unterschiedliche Entwicklungen – auch in Zeiten einer weltweiten Pandemie – abgestimmt unter gleichzeitiger Wahrung des föderalistischen Grundverständnisses der Bundesrepublik Deutschland reagieren zu können. Dennoch muss diese Form der Zusammenarbeit auch immer wieder kritisch überprüft werden. Soweit innerstaatliche Kooperation immer mehr zu

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einem Zwang wird, und nicht mehr von der freien Entscheidung des Bundes und der Länder abhängig ist, kann sie auch eine Gefahr für die Bundesstaatlichkeit darstellen. So wurde exemplarisch gezeigt, dass durch den Einfluss des Unionsrechts auf das deutsche Recht gerade auf Bundesebene immer mehr einfachgesetzliche Grundlagen entstanden sind, die auf eine innerbundesstaatliche Zusammenarbeit ausgerichtet sind. Gerade hier ist eine Überprüfung der Zulässigkeit und Grenzen sowie eine parlamentarische Kontrolle besonders wichtig.

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Sachverzeichnis Abkommen siehe Verwaltungsabkommen Akzessorietät 187, 235, 242, 275 Amtshilfe 49, 61 Asylrecht 191, 282 Bestimmtheit 151, 218 Bindungswirkung 58, 74, 146, 239, 326, 330 – Außenwirkung 60, 76 – inter partes Wirkung 58, 74 – intersubjektive Bindungswirkung 228 – intrasubjektive Bindungswirkung 227 BOS-Digitalfunk 200 Budgetrecht 107, 314 Bundesgesetzgebung 62, 189 Bundespolizei 26, 51, 214 Bundespräsident 170 Bundesrat 36, 45, 97, 115 Bundesstaatsprinzip 155, 172, 229, 242, 250, 279 Bundestreue 250, 306 Bundesverwaltung 159, 208 Delegation 61, 219, 243, 280 Demokratieprinzip 249, 303 Deutsche Film- und Medienbewertung 296 Einstimmigkeitsprinzip 59, 117, 138, 143, 252 Eisenbahnverwaltung 208, 210 Entflechtung 38, 92, 94 Ermessen 217 Exekutivföderalismus 159, 168, 271 Finanzhilfen 90 Finanzreform 36, 92, 120 Föderalismus 31, 112 – Föderalismusreform 38, 95, 133 – kompetitiver Föderalismus 38 – kooperativer Föderalismus 35 Fremdinformationspflicht 316 Funktionsbereich der Regierung 150, 22

Gemeinschaftsaufgaben 119 Gewaltenteilungsgrundsatz 105, 184, 236 Grenzschutz 214 Haushaltsvorbehalt 105 Homogenitätsgebot 177, 181 Informationsasymmetrien 314, 332 Informationsgegenstand 321, 332, 335 Informationsrecht 274, 310, 314 Informationsvereinbarungen 327 Institutionalisierung 141, 201 institutioneller Gesetzesvorbehalt 196, 288 Integrationsprozess 85, 149, 314 interorganfreundliches Verhalten 328 Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung 320, 332, 337 Kollision 239 Kompetenzen 72, 93, 118, 150, 159, 174, 243, 254, 280, 305 – Kompetenzüberschneidungen 51, 158, 194 – Kompetenzverteilung 85, 97, 140, 148, 159, 184, 193, 307 Kompetenzordnung 86, 242, 254 Konnexitätsgrundsatz 166 Kontrollfunktion 313 Kooperation – Ermächtigung 190 – Mittel 31, 62 – Zulässigkeit 43, 155 Kooperationshoheit – gubernative Kooperationshoheit 149, 224, 270, 301 – kommunale Kooperationshoheit 165 Koordination 54 – Koordinierungsabkommen 199 – Koordinationsbefugnis 284

Sachverzeichnis Ländereinrichtungen 293 Landesgesetzgebung 189, 280 Landespolizei 51, 214, 287 Ministerpräsident 177 Mischfinanzierung 96, 145 Mischverwaltung 55, 163, 305 Organisationsgewalt 160, 196, 229, 297 Organleihe 61, 203, 257, 287, 292 Organzuständigkeit 169 pacta sunt servanda 239, 303 Parlamentsinformationsgesetz 322 Parlamentsvorbehalt 196, 246, 295 politische Absprachen 58 Rechtsetzung 159, 219, 232 Rechtsetzungsübertragung 154, 18 Rechtsschutz 255, 307 Rechtsverordnung 77, 151, 174, 284, 288 Schriftform 82, 103, 215, 221, 337 Selbstinformationsrecht 317 Selbstpreisgabe 253, 304 Staatsvertrag 67, 186 Stadtstaaten 180 Unterrichtungspflicht 94, 316, 320 Verantwortungsbereich 72, 188, 219 Verpflichtungsermächtigung 109, 118 Vertrag 63 – Abschlusskompetenz 170 – öffentlich-rechtlicher Vertrag 64

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– privatrechtlicher Vertrag 64 – Verfassungsvertrag 65 Verwaltungsabkommen – administrative Verwaltungsabkommen 76, 188, 226, 301 – gemischte Abkommen 247 – gespaltene Abkommen 74, 205, 281, 286 – kraft gubernativer Kooperationshoheit siehe Kooperationshoheit – kraft parlamentarischer Delegation 183, 280 – kraft Verfassungsauftrag 88, 266 – Neugliederungsabkommen 144 – normative Verwaltungsabkommen 77, 293, 301 – Organabkommen 78 – Regierungsabkommen 78 – Ressortabkommen 78 – Verordnungsabkommen 68, 77, 259 – völkerrechtliche Verwaltungsabkommen 62, 77 – Zuständigkeitsabkommen 191 Verwaltungskompetenzen 193, 231 Verwaltungsvereinbarung siehe Verwaltungsabkommen Verwaltungsvorschriften 151, 175, 225, 301 Vorbehalt des Gesetzes 152, 196, 208, 232, 246 Wasserschutzgebiet 289, 309 Wesentlichkeitslehre 153, 198, 224, 268 Willensbildung 177, 334 Zitiergebot 222, 261 Zustimmungsgesetz 63, 68, 220