Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie: Europäische Parameter in Zeiten politischer Umbrüche? 9783205206576, 9783205205685

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Schriftenreihe des Forschungsinstitutes für politisch-historische Studien der Dr.-Wilfried-Haslauer-Bibliothek, Salzburg Herausgegeben von Robert Kriechbaumer · Franz Schausberger · Hubert Weinberger Band 60

Tamara Ehs · Heinrich Neisser (Hg.)

Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie Europäische Parameter in Zeiten politischer Umbrüche  ?

2017 Böhlau Verlag Wien · Köln · Weimar

Veröffentlicht mit der Unterstützung durch: Jubiläumsfonds der Oesterreichischen Nationalbank Zukunftsfonds der Republik Österreich Dr.-Wilfried-Haslauer-Bibliothek Universität Salzburg

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Inhaltsverzeichnis Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   7 Nikolaus Dimmel Zur Konflikt-Soziologie der Verfassungsgerichtsbarkeit. . . . . . . . . . . . . .  13 Ciril Ribičič Constitutional Democracy and Innovative Decisions of the Constitutional Court of Slovenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  37 Béla Pokol The Juristocratic Form of Government and its Structural Issues . . . . . . . . .  61 András Téglási The struggle between the Hungarian Parliament and the Constitutional Court from the 1989/1990 political transition up to the present . . . . . . . . .  79 Tamara Ehs Nachwort  : Europäischer Rechtsraum und soziales Europa. Forschungsreisenotizen aus der Jugosphäre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  93 Autorin und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Vorwort

Die österreichische Bundesverfassung von 1920 führte als erste Verfassung der Welt einen neuen Typus der richterlichen Gesetzesprüfung ein, dessen essenzielles Charakteristikum die Konzentration bei einem besonderen Gericht, eben dem Verfassungsgerichtshof (VfGH), ist. Als »österreichisches System« ist dieses Modell neben dem US-amerikanischen Typus in die internationale Rechtsgeschichte eingegangen und zuerst nach dem Zweiten Weltkrieg, dann im Zuge der Transformation in Zentral- und Osteuropa zum Vorbild zahlreicher Verfassungen geworden. Im Rahmen zweier Forschungsprojekte (P13-1462, gefördert vom Zukunftsfonds der Republik Österreich, und P16324, gefördert vom Jubiläumsfonds der Österreichischen Nationalbank) gingen wir der Verfassungsgerichtsbarkeit aus politologischer Sicht nach. Im Mittelpunkt stand stets die Frage  : Inwiefern machen Verfassungsgerichte auch Politik  ? Ausgehend von weitgreifenden Analysen des österreichischen Verfassungsgerichtshofs (Projekt P13-1462) erstreckte sich unser Erkenntnisinteresse bald auf die internationalen Wirkungen dieses österreichischen Modells, insbesondere im Zuge der postkommunistischen Systemtransformation (Projekt P16324). Beide Forschungsprojekte fanden rege Unterstützung durch die beteiligten Institutionen, namentlich die Universität Salzburg sowie das Forschungsinstitut für politisch-historische Studien der Dr. Wilfried Haslauer-Bibliothek. Im Juni 2016 veranstalteten wir in den Räumlichkeiten der International Salzburg Association eine Podiumsdiskussion mit dem Titel Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie. Europäische Parameter in Zeiten politischer Umbrüche  ? Die überarbeiteten und um die Diskussion ergänzten Vorträge dieser Veranstaltung liegen nun vor. In ihren Texten erörtern die Autoren, ob und inwiefern Verfassungsgerichte als politische Mit- oder auch Gegenspieler an Bedeutung gewinnen. Sie leisten damit einen Beitrag zum kritischen Verständnis des (gesellschafts-)politischen Stellenwerts von Verfassungsgerichtsbarkeit. Im Fokus unserer Diskussionen stand stets das fragile Zusammenspiel von Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie in einer Zeit, in der sich das gesamte politische Koordinatensystem nach rechts verschiebt und autoritäre sowie »illiberale Demokratien« vermehrt Zuspruch finden.1 Die Autoren zeigen in ihren Beiträgen, welche Rolle Verfassungsgerichte in dieser Krise spielen und spielen können. Diese Frage stellt sich vor allem für jüngere, mittel- und osteuropäische Staaten. Denn während Staaten mit langer liberaldemokratischer Geschichte eine Verfassungsge1 Vgl. Ginsburg /Simpser, Constitutions in Authoritarian Regimes.

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Vorwort

richtsbarkeit als solche kaum kennen (neben Großbritannien etwa auch Norwegen, Dänemark, Schweden und die Schweiz), sprachen sich nach dem Zweiten Weltkrieg vor allem Deutschland und nach dem Ende des Kommunismus ebenso in Osteuropa zahlreiche Staaten für bewusst »eingeschränkte« oder »selbstdisziplinierte« Demokratien aus und nahmen Einschränkungen ihrer parlamentarischen Volkssouveränität hin.2 Oliver W. Lembcke meint diesbezüglich  : »Die Politik hat die Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit geschaffen, weil sie der rechtsetzenden Macht auch in Form demokratischer Mehrheiten prinzipiell mißtraut.«3 Christian Boulanger schwächt diesen Befund zwar ab  ; ihm zufolge erweisen sich Verfassungsgerichte gerade in politischen und gesellschaftlichen Umbruchsituationen als ein wichtiges Element zur Stabilisierung des neuen demokratischen Verfassungssystems.4 Doch ein Blick nach Polen und Ungarn erinnert daran, welchen politischen Zugriffen Richter und Gerichte angesichts geänderter politischer Verhältnisse rasch ausgesetzt sein können. Es fällt geradezu auf, dass die Verfassungsgerichte in einigen ost- und mitteleuropäischen Ländern in ein Spannungsfeld zu anderen Institutionen des politischen Systems gerieten. In allen drei in Folge erwähnten Beispielen zeigt sich, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit von politischen Entscheidungsträgern als Störfaktor angesehen wurde. Ihre Rolle als besonderer Kontrollfaktor bei der Verwirklichung des Grundsatzes der Rechtstaatlichkeit war Gegenstand mehrfacher Versuche einer Einschränkung und Zurückdrängung. Obwohl alle Beitrittsländer der Jahre 2004 und 2007 unter dem Prätext der Kriterien, die der Europäische Rat von Kopenhagen im Juni 1993 formuliert hatte und zu deren politischen Beitrittsvoraussetzungen auch die Gewährleistung von stabilen Institutionen, der Demokratie und Rechtstaatlichkeit sowie der Menschenrechte und des Schutzes von Minderheiten gehörte, führten innenpolitische Spannungen zu Versuchen, die rechtstaatlichen Funktionen des Verfassungsgerichts zumindest partiell auszuschalten. Obwohl die neuen Demokratien, die auf dem Boden früherer kommunistischer System entstanden sind, die Verfassungsgerichtsbarkeit einführten, wobei das österreichische Modell in mancher Hinsicht als Beispiel diente, kam es vor allem mit der Regierungsgewalt zu erheblichen Konflikten. Im Jahr 2013 fand in Rumänien eine staatsstreichartige Kontroverse zwischen der Regierung Ponta und dem Staatspräsidenten Traian Băsescu statt  : Die Partei der sozialliberalen Union hatte in allen nationalen Institutionen die Macht übernommen  ; die Kompetenzen des Verfassungsgerichts wurden beschnitten. Am 29. Juli 2012 entschied das Volk in einem Referendum über die Amtsenthebung des 2 Vgl. Müller, Wo Europa endet, 39 ff. 3 Lembcke, Wahl und Auswahl, 116. 4 Vgl. Boulanger (Hg.) Recht in der Transformation.

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Staatspräsidenten  ; allerdings beteiligten sich nur 46,23 % der Stimmberechtigten an der Abstimmung. Das rumänische Verfassungsgericht erklärte das Referendum für ungültig, weil die notwendige Beteiligung von mehr als der Hälfte der Stimmberechtigten nicht erreicht worden war. Die Regierung kritisierte diese Entscheidung heftig und bezeichnete sie als »undemokratisch«. In der Folge schrieb der Vorsitzende des Verfassungsgerichts einen Brief an die EU-Institutionen, in dem er sich über massiven politischen Druck auf das Gericht und Drohungen gegenüber den Richtern beklagte. Die darauf folgenden Debatten im Europäischen Parlament machten deutlich, dass bei der Beurteilung der Lage durchaus Parteiaffinitäten bestanden, da die europäischen Sozialdemokraten merklich zurückhaltender agierten. Waren es im Fall der rumänischen Regierung Ponta Europas Sozialdemokraten, die sich in ihrer Kritik wenig lautstark zeigten, belegt ein weiteres Beispiel eines Konflikts mit einem Verfassungsgericht andere parteiliche Rücksichtnahmen  : Im Falle der ungarischen Regierung Orbán waren es Europas Konservative, die dem ungarischen Premier Rückendeckung gaben. Nach der Beschlussfassung einer neuen ungarischen Verfassung begann die Auseinandersetzung vor allem mit der EU-Kommission in Brüssel, die ein Vertragsverletzungsverfahren androhte.5 Sensible Punkte waren dabei unter anderem die Stellung des Verfassungsgerichts und eine eigenartige Einschränkung der Kompetenzen dieser Institution  ; zum Beispiel sollte sie erst wieder Steuer- und Finanzgesetze prüfen können, wenn die Staatsverschuldung unter 50 % des gesamten Bruttoinlandsproduktes liege. Ein weiterer, noch andauernder Konflikt um die Rolle des Verfassungsgerichts findet in Polen statt. Dort hat die nach den Parlamentswahlen vom Oktober 2015 im Amt befindliche Regierung mit einer Reihe von Maßnahmen Unruhe erzeigt  : Die Auseinandersetzungen darüber finden sowohl auf innerstaatlicher Ebene zwischen Regierung und Opposition als auch auf übernationaler Ebene zwischen Polen und der Europäischen Union statt. Die Regierungsmehrheit hat im Bereich der Medienund Kulturpolitik Gesetze beschlossen, die mit demokratischen Standards nicht zu vereinen sind. Für Aufregung sorgt besonders ein Gesetz, das im Eilverfahren beschlossen wurde und eine Beschneidung der Befugnisse des Verfassungsgerichts vorsieht. Der Vorwurf, dass das Verfassungsgericht in der Ausübung seiner Rechte gelähmt werden soll, steht im Raum. In diesem Streit hat Polen auf supranationaler Ebene zwei Kontrahenten  : einerseits die vom Europarat eingesetzte Venedig-Kommission, die Mitgliedstaaten in Fragen der Justiz und Verfassung berät und in den Transitionsprozessen der mittelund osteuropäischen Staaten wesentliche Unterstützung bot  ; andererseits droht die EU-Kommission mit einem Verfahren wegen »systematischer Gefährdung der Rechtstaatlichkeit«. Beide Institutionen analysieren die Rolle des Verfassungsge5 Hierzu näher Ehs, Verteidigung.

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richts im System der Rechtstaatlichkeit. Mittlerweile eskaliert der Streit. Denn die Experten der Venedig-Kommission erheben gravierende Vorwürfe gegenüber der polnischen Regierung, weil ein im Juli 2016 beschlossenes Gesetz über das Verfassungsgericht »die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit und die Stellung des Verfassungsgerichts als oberster Schiedsrichter in Verfassungsfragen« gefährde. Die polnische Regierung schlug zurück und wirft der Kommission nun politisches Engagement vor  ; deren Stellungnahme sei ein »Text zur Unterstützung der Opposition«. Das Kernproblem besteht darin, dass dem Parlament und der Regierung eine übermäßige Kontrolle durch Legislative und Exekutive übertragen werden könne, die auch zur Blockade des Gerichtes führen könne. Ein etwas groteskes Beispiel  : Die Regierung kann Urteile dadurch kontrollieren, dass sie ihre Veröffentlichung unterlässt. Mittlerweile weigert sich Polen auch, einen Vertreter zu den Beratungen der Venedig-Kommission zu entsenden. Die Europäische Union gab Polen bis Ende Oktober 2016 Zeit, Verbesserungen einzuleiten. Andernfalls werde es zu einem Verfahren nach Artikel 7 des Unionsvertrags kommen, das zu Sanktionen führen kann. Für den Sanktionsbeschluss ist jedoch eine vorherige Feststellung des Europäischen Rats erforderlich, dass eine »schwerwiegende und anhaltende Verletzung« des Grundsatzes der Rechtstaatlichkeit vorliegt. Da für diesen Beschluss Einstimmigkeit erforderlich ist, kann infrage gestellt werden, ob er zustande kommt. Es bleibt offen, wie weit die EU in diesem Konflikt gehen wird. Die drei genannten Fälle sind anschauliche Beispiele für die Rolle von Verfassungsgerichten in politischen Systemen. Dabei geht es nicht nur um die Wahrung der Rechtstaatlichkeit durch ein Höchstgericht  ; denn selbstverständlich sind Verfassungsgerichte auch nicht davor gefeit, unter dem Deckmantel des angeblich unpolitischen Rechts Politik zu machen, ja oftmals agieren sie gar als Politikersatzfunktion.6 Welche Auswirkungen die verschiedenen Rollen(zuschreibungen) der Verfassungsgerichte sowohl auf die nationalstaatliche als auch auf die europäische Politik haben können, zeigen exemplarisch die hier versammelten Texte. Heinrich Neisser & Tamara Ehs, im November 2016

Literatur Christian Boulanger (Hg.) Recht in der Transformation. Rechts- und Verfassungswandel in Mittel- und Osteuropa (Berlin 2002). Tamara Ehs, Der Verfassungsgerichtshof als politischer Akteur. Konsequenzen ei6 Vgl. Ehs, Verfassungsgerichtshof.

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nes Judikaturwandels, in  : ÖZP – Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 44/2 (2015) 15–30. Tamara Ehs, Verteidigung der Demokratie, in  : Wiener Zeitung, 6. Juli 2013, 36. Tom Ginsburg/Antonio Simpser (Hg.) Constitutions in Authoritarian Regimes (Cambridge 2013). Oliver W. Lembcke, Wahl und Auswahl. Die Besetzung des Bundesverfassungsgerichts als Problem der Parteiendemokratie, in  : Antonius Liedhegener /Torsten Oppelland (Hg.) Parteiendemokratie in der Bewährung. Festschrift für Karl Schmitt (Baden-Baden 2009) 105–116. Jan-Werner Müller, Wo Europa endet. Ungarn, Brüssel und das Schicksal der liberalen Demokratie (Frankfurt am Main 2013).

Nikolaus Dimmel

Zur Konflikt-Soziologie der Verfassungsgerichtsbarkeit

I. Kampf um Verfassungspositionen Rechtswissenschaft ist Sozialwissenschaft. Ein soziologischer Blickwinkel auf die Verfassungsgerichtsbarkeit fokussiert, wie das Chris Thornhill in seiner Sociology of Constitutions gemacht hat, folgerichtig auf die gesellschaftliche Legitimationsfunktion von Verfassungen. Zugleich kann die Verfassung des Rechtstaates nur dynamisch als Teil sozialen Wandels verstanden werden. Sie ist, wie das Hans Haferkamp in seiner Soziologie der Herrschaft (1983) ausgeführt hat, ein Feld des Kampfes um Verfassungspositionen. Auf Pierre Bourdieu geht der Satz zurück, dass die Soziologie ein Kampfsport ist. Soziologie beschreibt nicht nur soziale Konflikte, sie ist selbst als solcher organisiert. Das gilt unter der Maßgabe einer rechtsdogmatisch formalisierten Denkweise auch für das Recht. Zugleich aber ist es das Recht, welches die bürgerliche Gesellschaft in ihrem Innersten zusammenhält. Das Verfassungsrecht und seine Rechtsanwender müssen daher wissen, was sie anrichten (Wesel 2011). Gesellschaftlich integratives, soziale Ordnungskonflikte regulierendes Verfassungsrecht ist nur beschränkt politisch verfügbar. Zugleich aber muss im Verfassungsrecht adäquate Komplexität entwickelt werden. Es muss einerseits jene Regulationsweise ermöglichen, welche das kapitalistische Akkumulationsregime aufrecht hält. Und es muss andererseits bei Strafe seiner Derogation durch Illegitimität oder Nichtbefolgung die Austragung sozialer Konflikte zugleich ermöglichen und formal domestizieren. Es muss sich einer Unterwerfung unter partikulare Interessen (Ökonomisierung) ebenso verwehren wie seiner Auflösung in einer »juristischen Weltanschauung«, will es allgemeine soziale Geltung beanspruchen. Kilian Stein (2010), Vizepräsident der Internationalen Liga für Menschenrechte, erkennt in einer juristischen Weltanschauung, die zwischen der formalen und sozialen Geltung von Rechtsnormen nicht zu unterscheiden vermag, die Triebfeder der Nichtanwendung beziehungsweise Ineffektivität von Verfassungsrecht. Eugen Ehrlich, Begründer der Rechtssoziologie, verstand in seinem Konzept des »lebenden Rechts«, dass die Warnung Savignys zu Beginn des 19. Jahrhunderts, die Kodifikation des bürgerlichen Rechts führe zu einer Entkopplung von Recht und sozialer Praxis, alles andere als ein Unkenruf gewesen war. In der Tat läuft auch das Verfassungsrecht immer Gefahr, sich im Durkheimschen Sinne von Sitte,

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Moral und Gewohnheit, also dem lebenden Recht, abzukoppeln. Denn jede Kodifikation, Professionalisierung, territorial- und suprastaatliche Ausdifferenzierung, aber auch die hegemoniale Fixierung repräsentativ vermittelter Rechtsetzungs- und Rechtsänderungsverfahren tragen die tendenzielle Ablösung des Verfassungsrechts von seiner gesellschaftlichen Basis in sich. Folgerichtig muss »lebendiges Verfassungsrecht« (Novak 2007) responsiv und selbstreflexiv ausgestaltet sein, sonst werden gegebenenfalls Grundrechte als »totes Recht«, politische Repräsentanz als Simulation und parlamentarische Entscheidungen als plutokratisches Elitenprojekt wahrgenommen, wie die Diskursfigur der Postdemokratie (Colin Crouch) zeigt. Erschüttert von ökonomischen Globalisierungsprozessen und dem Erreichen ökologischer Kipp-Punkte müssen nationale und supranationale Verfassungen kollektiv rationale Antworten auf drängende ökonomische, ökologische und soziale Fragen in gesellschaftlichem Auftrag ermöglichen. Rupnik (2006) hat das Scheitern der Europäischen Verfassung als »manifeste Identitätskrise« identifiziert, die nunmehr getrieben von rechtspopulistischer Demagogie und manipulativen Praktiken der medialen Blödmaschinen mit dem Brexit zu ihrem vorläufigen Höhepunkt gekommen ist. Findet sich indes eine demokratisch verfasste Gesellschaft in einer Verfassung wieder, die ihren inklusionspolitischen Postulaten gegenüber nicht anschlussfähig ist, sucht sie sich gegebenenfalls eine andere, nämlich eine autoritäre. Auf supranationaler Ebene wurde die Verfassung, nachdem sie die Niederländer und Franzosen in Volksabstimmungen ablehnt hatten, 2009 schlicht in den Vertrag von Lissabon gepackt. Als die Iren auch diesen Vertrag in einer Volksabstimmung ablehnten, mussten sie unter der Drohung des Entzugs von EU-Hilfen noch einmal abstimmen. Der politische Reflex auf das Nein der Niederländer zum Assoziierungsabkommen mit der Ukraine 2016 deutet in dieselbe Richtung. Von der Troika bis zur Aussetzung des Dublin-Verfahrens  : Das Elitenprojekt Europa kümmert sich um seine im Primärrecht inartikulierte Verfassung nicht, wenn partikulare ökonomische Interessen (der Plutokratie) durchgesetzt werden sollen. Dies spiegelt sich in einer Zersetzung der Ordnungsleistung des Verfassungsrechts auf nationaler Ebene  ; vom deutschen Asylpaket 2015 über die Aussetzung der Genfer Flüchtlingskonvention im österreichischen Mindestsicherungsrecht bis hin zur Missachtung von Urteilen des polnischen Verfassungsgerichtes wird das Verfassungsrecht sukzessive kontingent, unmittelbar anwendbares politisches Instrument. Während der Forschungsbefund zum Rechtspluralismus (Gotsbachner 1995) zeigt, dass die Rechtsunterworfenen, wenn sich Rechtsordnungen zu ihren sozialen Praktiken und Lebensvorstellungen nicht mehr passfähig verhalten, in informelle Rechtsinstitutionen ausweichen, zeigt jener zum Rechtspopulismus, dass die Reaktion des Souveräns auf plutokratische Herrschaftspraktiken in einer Legitimierung eines völkisch inspirierten, extralegalen politischen Eskapismus besteht.

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Vor diesem Hintergrund lautet die Herausforderung, ob und wie das Verfassungsrecht jene Responsivität und requisite variety erhalten/erringen kann, die ihm gesellschaftliche Relevanz sichert. In seiner Grammatik der Anerkennung hebt Axel Honneth (1994) hervor, dass jede Form der Entrechtung, des Verlustes sozialer Rechtsschutzpositionen nicht bloß eine Negierung der sozialen Integrität von Subjekten und Gruppen symbolisiert, sondern nachgerade rechtsnihilistische Reaktionen provoziert. Die Legitimität einer Verfassung beruht mithin darauf, dass soziale Sprechpositionen durch Mechanismen der sozialen Integration und Inklusion verbürgt werden (Maus 2011). Um die Verbürgungsleistung des Verfassungsrechts findet ein auf Permanenz gestellter gesellschaftlicher Konflikt statt. Bereits für Hegel (1979, 234) war das Recht des Staates eben nicht Instrument einer toten Maschine, sondern Resultat eines sozialen Konfliktes. Wohl auch deshalb schickte sich Hegel an, »das ganze elende Menschenwerk von Staat, Verfassung, Regierung und Gesetzgebung bis auf die Haut zu entblößen«. Akteure dieses Konfliktes sind nicht nur Parteien, Verbände oder rechtsunterworfene Bürgerinnen und Bürger, sondern auch Verfassungsjuristen und dezidiert Verfassungsrichter als Promotoren der Verfassungsgerichtsbarkeit. Das ist beileibe keine polemische Setzung, sondern eine Feststellung, die Winfried Hassemer, Vizepräsident des Deutschen Bundesverfassungsgerichts, getroffen hat. Verfassung ist auch im Blickwinkel Max Webers als Herrschaftsordnung sozial integrativ oder sie ist gar nicht. Sie setzt Akzeptanz beziehungsweise Zustimmung und Regelinternalisierung voraus, indiziert also Hegemonie. Gramsci hat Hegemonie als Typus von Herrschaft benannt, der nicht nur auf der Fähigkeit basiert, eigene Interessen als gesellschaftliche Allgemeininteressen zu definieren und durchzusetzen, sondern auch Dissens und Änderung zuzulassen (Demirovic 2007). Damit wird auf das Feld einer Machtbeziehungen widerspiegelnden verfassungsrechtspolitischen Auseinandersetzung verwiesen. Birgit Sauer (1996) hat in ihrer Arbeit über den »halbierten Staat« gezeigt, dass Rechtsordnungen als Herrschaftsordnungen die Interessen von Subalternen ohne Sprechposition vielgestaltig ausblenden. Dies drückt sich auch und vor allem in der Konzeption liberaler Grundrechte aus, die von tatsächlich existierenden Macht- und Gewaltverhältnissen abstrahieren. Es schlägt sich insbesondere in der bürgerlichen Konzeption des Privateigentums als Ausschlussrecht sowie in der Vertragsrechtsillusion des Äquivalententauschs nieder, von der Werner Gephart (1993, 318f) gesprochen hat. Catherine McKinnon (1989) hat in diesem Kontext gezeigt, dass der Konflikt um das Recht immer ein Konflikt um die Veränderung der Architektur und um die Einschreibung von Interessen in den Rechtsbestand ist  : Subalterne Interessen drängen darauf, in rechtsförmigen Auseinandersetzungen zur Geltung gebracht zu werden. Das spiegelte sich in Österreich etwa 2015, als der VfGH das Adoptions-

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verbot für Homosexuelle kippte (G119/2014). Präsident Gerhart Holzinger argumentierte, »dass es keine sachliche Rechtfertigung für eine ausschließlich nach der sexuellen Orientierung ausgerichtete differenzierende Regelung gibt«.1 Grundlage dieser Aufhebung war das in der Europäischen Menschenrechtskonvention geregelte Recht auf Privat- und Familienleben (Artikel 8). Es spiegelte sich auch in einer Entscheidung des österreichischen VfGH aus 2012 (G 155/10‐9), welche das im Salzburger Landessicherheitsgesetz normierte absolute Bettelverbot als sachlich nicht gerechtfertigt und als Verstoß gegen das Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit ansah. 2014 erklärte der VfGH die Speicherung von Vorratsdaten, also den staatlichen Zugriff auf Telefon- und Internetdaten, für verfassungswidrig (G 47/2012). Die Vorratsdatenspeicherung sei »nicht verhältnismäßig« und stelle einen »gravierenden Eingriff in die Grundrechte« dar. So »fehlen präzise gesetzliche Sicherheitsvorkehrungen« für Zugriffe und Löschung der Daten. Außerdem würden zu viele Personen ohne Verdacht überwacht werden, nämlich nahezu die gesamte österreichische Bevölkerung. Das war bemerkenswert. Die zivilgesellschaftliche Debatte dieser Erkenntnisse zeigt, dass hinter den Grundrechtsbeschwerden jeweils organisierte Interessen stehen, welche die Verfassungsgerichtsbarkeit als symbolisch aufgeladenes Instrument der Interessendurchsetzung nutzen. Barbara Weichselbaum (2013) hat pars pro toto am Beispiel der Judikatur des österreichischen VfGH zu den Bettelverboten gezeigt, dass der VfGH in den Begründungen der Erkenntnisse zum Bettelverbot auch eigenständige rechtspolitische Erwägungen verfolgt. Diese Beobachtung hat Alfred Noll in seinem Essay über Verfassung-Gebung und Verfassungsgericht (1994) in weitaus grundsätzlicherer Weise entfaltet. Während Jürgen Habermas (2011) der Verfassungsgerichtsbarkeit in Anlehnung an Hans Kelsen eine Wächterrolle zudenkt, welche die Machtsteigerung der Politik verhindert, zeigt Noll, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit selbst ein Akteur der Rechtspolitik ist. Hans Vorländer (2011) hat noch weitergehend die Verfassungsgerichtsbarkeit überhaupt als informellen Regierungsakteur gefasst. Bereits die Antizipation von Verfahren ändere den Gang der Politik, während sich Verfassungsrichter in ihren Entscheidungen am politischen Umfeld orientieren. Zugleich markiert die Verfassung den Staat Hegel folgend als vernünftiges Projekt, als sittliche Idee. Albert Krölls (1988) hat hierzu ausgeführt, dass die Verfassung zwar die Wirtschaftsordnung einer staatlich organisierten Konkurrenzgesellschaft darstellt, zugleich aber die Reproduktionsbedingungen dieser Gesellschaft aufrechterhalten muss. Der Staat ist also als ideeller Gesamtkapitalist ein Vernunftstaat. Dies spiegelt sich in Strategien des piecemeal engeneering, etwa in inkrementellen Grundrechtsinnovationen (Hornung 2015) oder der Debatte um die Entwicklung sozialer Grundrechte. Es spiegelt sich aber auch in Debatten um die 1 http://www.wienerzeitung.at/nachrichten/oesterreich/politik/793214_Vater-Vater-Kind.html

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Reichweite von Staatszielbestimmungen wie dem Prinzip der Transfergerechtigkeit (Becker 2011).

II. Verfassungsgerichtsbarkeit : making policy Alle Verfassungsgerichtsbarkeit ist also nicht bloß ein Wächter des Spielregelwerkes der Politik, sondern konstituiert als Schiedsrichter und Streitschlichter »Verfassungsstaatlichkeit« (Stern 1980, 10). Die rechtspolitischen Risiken eines »Richterstaates«, der als Gefährdung demokratischer Prozeduren verschlagwortet wird (Rüthers 2014), erklären die Inexistenz von Verfassungsgerichten etwa in der Schweiz oder Großbritannien. Tatsächlich sind die Wirkungen des »wuchernden Richterrechts« der Verfassungsgerichtsbarkeit ambivalent. Einerseits wird die Emergenz einer oligarchisch verfassten Ordnung der Verfassungsjustiz gerügt (Rüthers 2002)  ; andererseits ist alle Verfassungsgerichtsbarkeit zugleich auch Bürgergerichtsbarkeit, wenn und soweit sie Positionen der Bürgerinnen und Bürger im Grundrechtsschutz definiert. Ohnehin freilich sind alle Rechtsnormen im Konfliktfall »Richterrecht«, lange vor jeder Verfassung. Simon (2008) hält fest, dass ausgehend vom »dilatorischen F ­ ormelkompromiß« eines Carl Schmitt bis heute eine Verschiebung parlamentarisch  unlösbarer  Sachkonflikte an  die  Adresse  der  Justiz nachgezeichnet werden kann. Der Gesetzes­ stoff hat sich vermehrt und qualitativ erheblich verschlechtert, weshalb die sich Rechtsprechung am eigenen Zopf aus dem Sumpf der Kasuistik ziehen muss. Verfassungsgerichte sind damit nolens volens in den politischen Machtkampf verstrickt. Das bezieht sich auf Lücken und Aporien sowohl in politics (Verfahren), polity (Institutionen) wie auch in policies (Politikfeldern). De facto sind Verfassungsgerichte als policy maker tätig (Stern 1997). Sie sind eben nicht bloß Sprachrohr des Gesetzgebers, wie die den Republikanern verpflichteten Richter des US Supreme Court Rehnquist und Scalia behaupteten, sondern politisches Korrektiv (Schulz 2010). Sie stellen damit jene Bindung her, an die sie deklarieren gebunden zu sein. In der Perspektive des Spannungsverhältnisses zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit nehmen Verfassungsgerichte also tatsächlich Funktionen wahr, die im Modell der Gewaltentrennung der Legislative als verfassungsändernder Gewalt zustehen. Sie haben de facto an der Staatsleitung teil, sind politischer Machtfaktor und lassen sich daher in ihrer Rolle, Tätigkeit und Funktion nicht mehr allein in rechtlichen Begriffen beschreiben. Diese Grenzauflösung zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit spiegelt sich in einer Empirie des Richterrechts, in dessen Rahmen Gerichte in übereinstimmender und ständiger Rechtsprechung im Wege der Rechtsfortbildung abstrakte Rechtssätze entwickeln und diese bei ihrer Entscheidungsfindung regelmäßig (mit)berücksichtigen (Schramm 2005).

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Verfassungsjudikatur ist eine Machtfrage. Machtverhältnisse berühren die Justiziabilität von Normen ebenso wie die politisch gesteuerte Zusammensetzung der Gerichte. In der Tat implizieren Entscheidungen von Verfassungsgerichten immer gesellschaftspolitische Konsequenzen. Entscheidungen werden immer in einer Dialektik von partikularen und allgemeinen Interessen getroffen. Entscheidungen haben immer einen gesellschaftspolitischen Fluchtpunkt. So kann nicht übersehen werden, dass die Judikatur einer Reihe von Verfassungsgerichten der EU-Mitgliedstaaten seit Jahrzehnten einem distinkt neoliberalen Mainstream folgt (Köppe 1999). Dieser ist durch die Verknüpfung von deliberativen Politiken (nämlich  : Betonung individueller Selbstbestimmung-, Verfügungs- und Konsumtionsrechte) und die von Liberalisierungskonzepten inspirierte Schwächung staatlicher Verteilungs-, Integrations- und Inklusionspolitik (Kneip 2015) geprägt. Darin findet etwa Toleranz nur unter Marktbedingungen statt, wie Elisabeth Holzleithner (2015) anmerkt. So hat der österreichische VfGH 20072 die Erbschaftssteuer als »gleichheitswidrig« behoben, sodass Schenkungen und Erbgänge nach wie vor einer Besteuerung entzogen sind. Auch im Bereich des Gelegenheitsverkehrsrechts (Hiesel 2014) oder des Gebietsschutzes von Apotheken3 lassen sich entsprechende Beispiele einer Politik der Deregulierung (Barfuß 1990)4, Liberalisierung5 und Vermarktlichung finden. Perry Anderson (2009, 78ff) hat trefflich hervorgehoben, dass eine Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit seit Maastricht darin besteht, die Fesseln bei der »Ausübung des Volkswillens« straffer anzuziehen. Anderson (2012) erkennt in den Verfassungsgerichten eben keine »Bastionen demokratischer Grundprinzipien«, sondern systemische Stabilisatoren des plutokratischen Establishments, die juristische »Zwangsjacken« zum Containment des Dissenses in einer marktkonformen Demokratie produzieren. Allerdings hat der VfGH eine Reihe von hegemonialen Projekten der konservativ-rechtspopulistischen Regierung 2000–2006 wegen Formalfehlern gestoppt6 (Preglau 2016). Man könnte also die Hypothese wagen, dass sich die Verfassungsgerichtsbarkeit in einer Dialektik zwischen deregulativem policy making und einer formalistischen Disziplinierung der Implementationsformen neoliberaler Politik bewegt.

2 G 54/06-15,G235/06-8, G 6/07- 7,G 7/07-8, G 8/07- 7,G 9/07-4, G 10/07- 4,G 11/07-4, G 15/07- 4 3 G 13/05-14  ; G 37/05-15  ; G 46/05-13. 4 http://www.wienerzeitung.at/nachrichten/oesterreich/politik/333530_VfGH-Entscheidungen-Wie-politisch-sind-sie.html  ?em_cnt=333530 5 Verpflichtung zur Errichtung von Brieffachanlagen durch den Gebäudeeigentümer verfassungswidrig  ; A20/06 – A14/06 6 http://derstandard.at/1446779/VfGH-Die-wichtigsten-Urteile-unter-Schwarz-Blau  ; http://diepresse. com/home/wirtschaft/economist/1327805/OBBPensionsreform_Aufhebung-waere-dramatisch

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III. Supranationales Verfassungsrecht Längst kann die nationale Verfassungsgerichtsbarkeit nicht mehr ohne die supranationale Judikatur des EuGH gedacht werden, hat sich auf europäischem Boden das Konzept verfassungsrichterlicher Rechtschöpfung durchgesetzt. Voßkuhle (2012) beschreibt die Rolle nationaler Verfassungsgerichte als Mittler zwischen nationalem und supranationalem Verfassungsrecht. Der EUGH genießt die gleiche Legitimität wie die nationalen Verfassungsgerichte (Zapka 2014,80f). Die Judikatur des EuGH hat eine Reihe von dem nationalen Verfassungsrecht aller Mitgliedstaaten zugeordneten Rechtsbeständen zwischenzeitig funktional in das Gemeinschaftsrecht integriert  ; zugleich aber etwa der Subordination des EuGH unter den EGMR einen Riegel vorgeschoben.7 Die rechtschöpfende Funktion des EUGH wird etwa an der Rolle und Funktion des Generalanwalts im EuGH als Verfassungsgericht deutlich, dessen »Schlussanträge« nicht nur die bisherige Rechtsprechung des EuGH in ähnlichen Fällen zusammenfassen, sondern regelhaft eigenständige rechtspolitische Gestaltungsvorschläge und gesellschaftspolitisch normative Erwägungen beinhalten. Bekanntlich folgt der EuGH in etwa drei Vierteln aller Fälle den Vorschlägen des Generalanwalts. Pointierterweise geben vielfach erst die analytischen Ausführungen der Schlussanträge Aufschluss über die Erwägungen, die der Spruchpraxis des EuGH zugrunde liegen (Wessels 2009,264ff). Martin Höpner (2008) und Marcus Höreth (2009) haben gezeigt, dass der EuGH zentraler Treiber einer Konstitutionalisierung der europäischen Verträge unter neoliberalen Vorzeichen ist. Somek (2013) sprach angelegentlich von einer sozialpolitischen Entwaffnung des Nationalstaates. Der EuGH, so Höreth, hat sich vom Hüter der Verträge zum Motor der Integration entwickelt, betreibt Rechtsfortbildung, die sich von Vertragsrevisionen nicht unterscheidet und setzt damit Europäisches Verfassungsrecht, das die Mitgliedstaaten bindet (Scharpf 2008). Schmidt (2008) spricht hierzu von einer »anmaßenden judikativen Politik«. Dabei spielen im EuGH selbst ebenso Cleavages entlang der Rechts-links-Achse eine Rolle wie die nationale Herkunft der Richter. So haben die Richter aus den 2004 neu beigetretenen Staaten stärker als jene der alten Mitgliedstaaten für die Deregulierung der Arbeitsmärkte und die extensive Interpretation der Kompetenzbestimmungen zur Wahrnehmung arbeitsmarktpolitischer Aufgaben gestimmt. Denn ihre Arbeitsmärkte haben von der Arbeitsmarktliberalisierung profitiert. Höpner (2008  ; 2010) zeichnet dieses Stimmverhalten anhand einer Analyse der Judikatur zur wirtschaftlichen Liberalisierung und zum Diskriminierungsschutz 7 http://diepresse.com/home/recht/rechtallgemein/4622259/EuGH-verbietet-EU-Beitritt-zur-Menschenrechtskonvention

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stimmig nach. Hönnige (2007) hat dargetan, dass die parteipolitische Nähe von Verfassungsrichtern ihr richterliches Handeln substanziell bestimmt. Das ist wenig erstaunlich und deckt sich mit justizsoziologischen Befunden, etwa bei Rüdiger Lautmann (2011) oder Hubert Rottleuthner (2010). In diesem Blickwinkel erweist sich auch der EuGH ebenso wie die nationalen Verfassungsgerichte als politischer Akteur. Das erstaunt nicht, erweist sich doch die Entsendung nationaler Richter in den EuGH als Gegenstand parteipolitischer Auseinandersetzungen. Tatsächlich etabliert die Judikatur des EuGH unüberbrückbare Widersprüche zwischen einem neoliberal geschlossenen supranationalen und einem (überwiegend noch) nationalen entwicklungsoffenen Konstitutionalismus. Widersprüche zwischen den nationalen Verfassungsordnungen und jener Liberalisierungsdoktrin, wie sie im Vertrag von Maastricht grundgelegt wurde (Hermann 2007), treten etwa im Bereich der Privatisierung, Vermarktlichung und Verwettbewerblichung der Daseinsvorsorge zutage. In deren Fluchtpunkt erscheint der Konstitutionalismus des Europäischen Elitenprojektes als »autoritärer Etatismus« (Kannankulam 2008), der weit über den Rayon der Souveränitätsabtretung durch die Übernahme des acquis communautaire hinausgeht.

IV. Konturen extralegaler Herrschaft Andreas Fisahn (2013) zeichnete nach, dass die Austeritätspolitik der EU nach 2008, die ihren Niederschlag unter anderem im sogenannten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) fand, auf einer Überschreitung der primärrechtlichen Kompetenzen der EU basiert. Die EU-Troika ist insofern nicht nur Ausdruck eines autoritären Etatismus, sondern gleichzeitig auch ein Signal für den Advent extralegaler Herrschaft. Verletzt werden nämlich durch die Vorgehensweise der Troika ratifizierte Rechte auf den angemessenen Arbeitslohn (Art 7a ii UN-Sozialpakt  ; Art 4 (1) ESC II) und Rechte auf soziale Sicherheit (Art 9 UN-Sozialpakts  ; Art. 12 und 13 ESC II). Christian Joerges (2014) hat dies als riskante »Transformation des Europäischen Konstitutionalismus« etikettiert. Pointierterweise aber hat der EuGH in seinem Pringle-Urteil8 die Kompetenzzuweisungen durch den ESM-Vertrag an KOM und EZB als Teil der Troika grundsätzlich als zulässig erachtet, obwohl sich dafür keine primärrechtliche Grundlage findet und obwohl Art 153 AEUV neben dem Arbeitsentgelt das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht der Zuständigkeit der EU entzieht. Die hier zutage tretenden Widersprüche sind bemerkenswert. So hat der portugiesische Verfassungsgerichtshof in einer Grundsatzentscheidung zum Sparhaushalt 8 http://verfassungsblog.de/pringle-urteil-des-eugh-bailout-plus-austerity-ist-erlaubt/

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2013 einen engen Maßstab angelegt und eine gleichmäßige Belastung aller Bürgerinnen und Bürger, insbesondere jener mit Kapitaleinkommen (Dividenden), gefordert.9 Auch der Europäische Sozialausschuss (ESA) hat 2013 die Rechtswidrigkeit von Austeritätsmaßnahmen an der europäischen Peripherie festgestellt. Der EuGH indes hat die Gelegenheit verstreichen lassen, den Rechtsrahmen der Austeritätspolitik zu konkretisieren. Im Vergleich zum ESM-Vertrag steigert der Fiskalpakt den austeritätspolitischen Eingriff noch weiter. Nunmehr kommt dem EuGH ausdrücklich eine operative Funktion zu. Denn der EuGH kann seither überprüfen, ob die Staaten die Schuldenbremse in nationales Recht umsetzen. Mitgliedsstaaten haben Klagerecht beim EuGH wegen Säumigkeit anderer Mitgliedstaaten. Als Sanktion kann der EuGH Geldstrafen in Höhe von 0,1 % des BIP verhängen, die in den Rettungsschirm ESM fließen. Der Österr. VfGH10 erkannte im Übrigen im EU-Fiskalpakt keine Verfassungswidrigkeit, weil der Fiskalpakt ein völkerrechtlicher Vertrag außerhalb des Unionsrechts sei. Demgegenüber erachten Fischer-Lescano/Oberndorfer (2013) diesen Eingriff in die primärrechtlich geregelte Fiskalordnung der Europäischen Union durch ein völkerrechtliches Nebenunionsrecht als rechtswidrig. Eine Aufgabenzuweisung an die Union ohne konstitutive Beteiligung des Europäischen Parlaments, so wie sie der EU-Fiskalvertrag vorsieht, finde definitiv keine Grundlage im Unionsrecht. Dessen ungeachtet hat sich der EuGH als Verfassungsgericht bislang nicht zu dieser unreglementierten und demokratisch unkontrollierbaren Übertragung von Aufgaben an EU-Institutionen am Unionsverfassungsrecht vorbei geäußert. Stattdessen hat der EuGH 2015 den Staatsanleiheankauf durch die EZB als rechtmäßig erachtet (Rechtssache C-62/14), wenn sich diese den Konditionen des ESM unterwerfen. Die EZB darf damit Staatsanleihen von Eurozonenmitgliedsländern in selektiver Weise aufkaufen, also das austeritätspolitische Modell der Budgetkonsolidierung als Mittel der Disziplinierung nutzen. Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht hat 2014 Klagen gegen den Rettungsfonds ESM und den europäischen Fiskalpakt abgewiesen,11 die auf dem Argument gründeten, dass die eingegangenen Haftungsrisiken nicht verantwortbar seien und das nationale Parlament in Haushaltsentscheidungen nicht mehr souverän sei beziehungsweise den Souverän repräsentiere. Das Bundesverfassungsgericht sah es demgegenüber als erwiesen an, dass die Haushaltsautonomie des deutschen Bundestages trotz milliardenschwerer Verpflichtungen und korrespondierender Sparz9 http://www.zeit.de/wirtschaft/2013-04/portugal-sparhaushalt-ungueltig-verfassungsgericht 10 SV 1/2013. 11 2 BvR 1390/122  ; 2 BvR 1421/12  ; 2 BvR 1438/12  ; 2 BvR 1439/12  ; 2 BvR 1440/12  ; 2 BvR 1824/12  ; 2 BvE 6/12.

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wänge im Feld der Sozial-, Wohnbau-, Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik gewahrt bleibe. Der Fiskalpakt zwinge gegebenenfalls zu einer Adaption der im nationalen Politikfeld verfügbaren Mittel. Damit ist der Anspruch, auf nationaler Ebene Maßnahmen der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik zu gestalten, sistiert (Georgi/Kannankulam 2015).

V. Verfassung contra Gesellschaft  ? Wo derlei »Grenzüberschreitungen« zum Normalfall werden, büßt nicht nur das Trennungsmodell von Recht und Politik an Erklärungskraft ein. Vielmehr noch  : Die Europäische Verfassung hält die europäische Gesellschaft nicht mehr zusammen, sie treibt sie auseinander (Balibar 2005). Zugleich wird die Bindungswirkung der Symbolik der institutionellen Distanz zwischen Recht und Politik aufgebraucht. Das (Verfassungs-)Recht verwandelt sich angesichts der Maastrichtkriterien in eine Staatsbetriebswirtschaftslehre (Dimmel 2015). Die transformatorische Entwicklungsoffenheit der Verfassung (Stuby 2006) wird geschlossen. Budgetkonsolidierung ist die neue »Grundnorm« der Europäischen Verfasstheit. Steffen Kommer (2013) hat am Beispiel von austeritätspolitisch legitimierten Grundrechtseingriffen deutlich gemacht, dass die europaweite Kürzung von Sozialausgaben, Steuer- und Abgabenerhöhungen, die Deregulierung von Arbeitsmärkten und einschneidende Pensionsreformen das Verwirklichungsniveau sozialer Rechte drastisch absinken lassen (Streeck/Mertens 2013). Sparmaßnahmen und Strukturreformen, die ohne ausreichende Transparenz und Beteiligung von Parlamenten eingeleitet werden, gefährden zugleich bürgerliche und politische Rechte. Kürzungen können auch den Zugang zu Gerichten erschweren und damit prozessuale Menschenrechte einschränken (Beckmann/Deppe/Heinrichs 2006). Soziale Staatszielbestimmungen werden ausgehöhlt. An der europäischen Peripherie verknüpfen EU-Kommission, Europäische Zentralbank und der Internationale Währungsfonds als Troika Hilfskredite mit der Verfolgung einer rigiden Sparpolitik und Eingriffen in das nationale Arbeitsverfassungsrecht. Grundlage dafür sind sogenannte Memoranda of Understanding, deren Prozedere im ESM-Vertrag festgelegt ist. Oschliess zeigt hierzu in einer deutschen Studie aus 2013 die wachsende Spaltung zwischen formalem Geltungsglauben und wahrgenommener Rechtsgeltung  : Demnach sind 74 % der Befragten der Überzeugung, die Gleichheit vor dem Gesetz sei ein Wesensmerkmal der Demokratie, nur 19 % sind allerdings der Ansicht, dass diese Gleichheit von der Verfassungsjustiz durchgesetzt wird. 67 % sind der Überzeugung, das Sozialstaatsgebot sei ein Fundament der Demokratie, nur 12 % sagen allerdings, dass diesem Gebot Rechnung getragen wird. 61 % sehen Legalitätsprin-

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zip und unparteiliche Rechtsanwendung als Fundament der Demokratie, aber nur 11 % sehen das Legalitätsprinzip justiziell und administrativ realisiert. 54 % sehen die Chancengleichheit als wesentliches Element des Gleichheitsgrundsatzes, aber nur 9 % sehen sie verwirklicht. Knapp 40 % der Befragten halten die bürgerlichdemokratische Grundordnung und mit ihr die Verfassungsgerichtsbarkeit für funktionsunfähig. Für nur mehr knapp 25 % ist die Metaerzählung der Demokratie als Ordnungsrahmen für einen meritokratischen Aufstieg durch Leistung plausibel. 29 % vertrauen dem Justizsystem nicht. In Österreich sind 39 % der Befragten gar nicht oder eher unzufrieden mit den politischen Institutionen, wobei die Gerichte zu 54 % Vertrauen genießen, 21 % der Befragten der Justiz nicht vertrauen und 25 % indifferente Positionen einnehmen. Bloß noch das Vertrauen in die Polizei ist höher als jenes in die Justiz. Mehr als die Hälfte der Bevölkerung vertraut weder Regierung noch politischen Parteien (Spectra 2014). Dieses eingeschränkte Systemvertrauen wird, was Österreich betrifft, freilich auch durch die Wahrnehmung der Rechtsunterworfenen hinsichtlich der Auswahl und Unbefangenheit von Richtern getrübt. Verfassungsrichter arbeiten in Österreich als Rechtsanwälte, sitzen in Aufsichtsräten von Banken, Wohnbaugesellschaften, Stadtwerken und Autobahngesellschaften, sind an Politikberatungsagenturen oder Baustoffkonzernen als Anteilseigner beteiligt.12 Zugleich existieren in Österreich keine Unvereinbarkeitsregeln, sodass Akteure mit deklarierten wirtschaftlichen Interessen Verfassungsrecht auch in eigener Angelegenheit sprechen können. Der Behauptung der Richter, sie würden selbsttätig auf allfällige Unvereinbarkeiten achten, schenkt der Souverän augenfällig wenig Glauben. In Deutschland hingegen besteht für die zwölfjährige Funktionsperiode ein Nebenbeschäftigungsverbot, abgesehen von universitärer Lehre.

VI. Legitimationsprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit Nach 1945 sollte die Einhegung der Demokratie durch Verfassung, demokratische Beteiligungsregeln und Grundrechte den Demos davor bewahren, die repräsentative Demokratie neuerlich durch die formaldemokratische Wahl faschistischer Optionen zu zerstören (Stuby 1976). Die Herrschaft des Rechts wie auch die Sicherung der demokratischen Grundordnung (Parteienverbot, Aberkennung von politischen Grundrechten, Unabänderbarkeit bestimmter Normen des Verfassung) sollte durch die Institution einer selbstständigen Verfassungsgerichtsbarkeit gewährleistet bleiben. Politische Äquidistanz bei gleichzeitiger Opposition gegenüber jeglichem Ra12 http://derstandard.at/1348285390471/Die-Verfassungsrichter-ihre-Nebenjobs-und-der-Zement

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dikalismus war das Credo von Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit während des Kalten Krieges. Nach dem Endsieg des Kapitalismus deuten allerdings Erosionsdynamiken im Europäischen Konstitutionalismus darauf hin, dass die Verfassungsjustiz zunehmend im Auftrag einer autoritären Austeritätspolitik politisiert wird (FischerLescano 2013  ; Fisahn et al. 2014). Die Verfassung und ihre Hüter erweisen sich als hilflos gegenüber dem Umstand, dass die »Verrechtlichung der Politik« durch Politiken extralegaler Herrschaft abgelöst wird. Diese Erosionsdynamiken reichen weit über die traditionellen Strategien hinaus, die Verfassungsgerichtsbarkeit zu instrumentalisieren, um dem politischen Gegner auf dem Feld des Verfassungsrechts eine Niederlage zuzufügen. Nunmehr geht es, wie Freihandelsabkommen von MAI bis TTIP zeigen, darum, nationale Widerstände gegen transnationale Produktionsketten und globalisierte Handelsströme zu schleifen. Teubner (2012) zeigte, dass der nationale Konstitutionalismus durch die systematischen Menschenrechtsverletzungen durch multinationale Unternehmen, durch die Erosion der Meinungsfreiheit im Internet, massive Eingriffe in die Privatsphäre durch Datensammlung privater Organisationen und das Regime-Shopping institutioneller Anleger zersetzt wird. Übrig bleiben nationale »Verfassungsfragmente«, die von transnationalen Politikprozessen einer transnational capitalist class in privaten Sektoren der Weltökonomie vorangetrieben werden. Diese ökonomischen und extrakonstitutionellen Dynamiken schränken die Gestaltungsspielräume der nationalen Verfassungsjudikatur ein. Nach wie vor beansprucht die Verfassungsgerichtsbarkeit ihre Stellung als Interpret der Verfassung. Sie hat auf nationaler Ebene Deutungsmacht. Gerichte »verkörpern« gleichsam ihre je nationale Verfassung, definieren Wandel und Interpretationsnotwendigkeit der Verfassung  ; institutionelle Investoren, Ratingagenturen und andere Akteure des marodierenden Finanzkapitals aber folgen den Logiken des Regime-Shoppings (Bieling 2001). Zugleich lautet die Mahnung der Rechtspolitiklehre, dass eine politisch instrumentalisierte Verfassungsgerichtsbarkeit Gefahr läuft, in der Öffentlichkeit den Eindruck hervorzurufen, dass sie sich selbst an die Stelle der Verfassung setzt oder gar ökonomischen Zwängen folgt (Grimm 2013). Wenn Entscheidungen im Namen des Volkes ergehen, so muss deutlich gemacht werden, dass hier allein die Verfassung ausgelegt, also allein dem Willen des Verfassungsgebers oder des die Verfassung ändernden Gesetzgebers Rechnung getragen wird. Hierzu gehört auch die symbolische Überhöhung, die demonstrativ sichtbare Inszenierung des kollektiven richterlichen Spruchkörpers. Rituale des Einzugs des Hohen Gerichts, Respektbezeugungen von Parteien und Publikum und die Verkündungspose der Vorsitzenden sind Mechanismen verfassungsgerichtlicher Selbstinszenierung. Sie sollen die Autorität des Verfassungsgerichts und der von ihr autoritativ gedeuteten Verfassung sicht- und spürbar werden lassen. Dies gehorcht der alten englischen Weisheit  : Ju-

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stice needs to be seen to be done. Scheitert die Justiz daran, so droht ein Sinken der Rechtsakzeptanz und im Weiteren der Rechtsbefolgungsbereitschaft.

VII. Flucht aus dem Verfassungsstaat Pointiert zeigt Kolja Möller (2015) in einer Arbeit über den Formwandel der Verfassung und die postdemokratische Verfasstheit, dass sich der Europäische Konstitutionalismus, also auch das Verfassungsdenken, in einem tiefgreifenden Umbruch befindet. Natürlich droht noch keine Institutionenauflösung wie andernorts.13 Was indes die Debatte über den Postkonstitutionalismus (Walker 2008) zeigt, ist, dass die Hegemonie des marktradikalen Denkens nicht nur die Gesellschaftsverfassung, sondern auch die Idee des Gesellschaftsvertrags und mit ihm die Kategorie des Rechts verändert. Tatsächlich werden in den Dispositiven des autoritären Neoliberalismus politische Konflikte mithilfe der rational choice-Theorie als ökonomische Konflikte verstanden, wird Recht in ein Standortkriterium verwandelt (Massmann/ Schmidt 1999), wie uns das Regime-Shopping-Modell zeigt, und werden Verteilungskämpfe um Marktpositionen als »Bürgerkrieg von oben« inszeniert. Wie nun sieht diese Inszenierung aus  ? An die Stelle der Volkssouveränität tritt die Souveränität von Marktgesetzen, die als unterhintergehbar gelten. An die Stelle der sozialen Demokratie, wie sie Hannah Arendt konzipiert hat, tritt die unmittelbare Legitimation durch affirmative Praktiken direkter Demokratie. An die Stelle der Staatsbürger treten Kunden der öffentlichen Verwaltung. An die Stelle komplexer Wechselverhältnisse zwischen Regierung und Parlament tritt das Konzept der exekutiven Präsidialdemokratie. An die Stelle demokratischer Legitimität tritt jene des Regimes. An die Stelle des Sozial- und Wohlfahrtsstaats tritt ein Geflecht aus Zivilgesellschaft und social entrepreneurs. An die Stelle sozial- und wohlfahrtsstaatlicher Gewährleistungs- und Erbringungsverantwortung tritt der Staat als privatwirtschaftlicher Akteur. An die Stelle der Menschenrechte tritt repressive Toleranz. An die Stelle der konstitutionellen Macht tritt die destituierende Macht, welche erfolgreich die Flucht aus dem Recht angetreten hat. Noch nie war der Staat simpel ein Instrument der herrschenden Klasse, sondern – wie Poulantzas gesagt hat – ein Kräfteverhältnis. Während aber bislang Herrschaft durch die staatliche Besetzung von Konfliktarenen beschrieben war, ist die Herrschaft neuen Zuschnitts durch die Herstellung selektiver staats- und rechtsfreier Zonen beschrieben.

13 Es ist aber eine Anekdote wert, dass der Verfassungsgerichtshof Azerbaijans 2015, als das Gebäude des azerischen Verfassungsgerichtshofs am Eingang der Altstadt von Baku umgebaut wurde, kurzerhand aufgrund präsidentiellen Dekrets seine Tätigkeit für einen Zeitraum von acht Wochen einstellte.

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Das freilich lässt sich nur durch Adaption der Kontroll- und Disziplinarregime, nämlich den permanenten Ausnahmezustand durchsetzen. Gegenwärtig verläuft die gesellschaftspolitische Konfliktlinie um die Frage, ob dieser Ausnahmezustand noch eine konstitutionelle Grundlage benötigt. Giorgio Agamben (2014) hat unterstrichen, dass der Ausnahmezustand ursprünglich als eine nur vorübergehende Maßnahme gedacht war, als Mittel zur Abwendung einer unmittelbaren Gefahr, um die Normalität wiederherzustellen. Nunmehr gilt  : In einer von Terror, unsteuerbaren Globalisierungsprozessen, Klimawandel und Ressourcenkonflikten durchdrungenen Welt wird der Ausnahmezustand zur permanenten Regierungstechnik, zur Technik der kommissarischen Verwaltung (Thaler 2010). Diese Regierungstechnik bedarf nur mehr der Affirmation, definitiv aber keines politischen Diskurses. Sie benötigt keine Governance mehr, sondern nur mehr Gouvernementalität, eine Mentalität des interpassiven Regiertwerdens. Murat Cakir (2015) hat gezeigt, wie diese kommissarische Verwaltung von den Rändern der kapitalistischen Metropolen her als autoritärer Etatismus sowohl die Figur des Rechts als auch den Modus der checks and balances obsolet macht. An die Stelle des Rechts tritt das Dekret, die Berufung auf einen Volkswillen als Volksempfinden, der verfahrensfreie Verwaltungsakt oder der auf Dauer gestellte Notstand.14 Die Gouvernementalität des Notstands zeigt sich auch in England, wo seit 2014 neue Geheimdienstbefugnisse und Vorratsdatenspeicher auf Grundlage von Notstandsgesetzen unter breiter Zustimmung der Bevölkerung ausgebaut werden.15 Es zeigt sich in Deutschland, wo 2015 Migrationspolitik durch Notstandsgesetze16 implementiert wurde und bestehende gesetzliche Regelungen wie das Dublin-Verfahren, das Asylrecht und das Zuwanderungsrecht in ihrer Anwendung ausgesetzt wurden. Es zeigt sich in Ungarn ebenso wie in Österreich, wo 2016 eine Deckelung des Zustroms von Asylwerbern erfolgte und die Genfer Konvention außer Kraft gesetzt ist. Es zeigte sich in Frankreich, wo der nach den Anschlägen von Paris ausgerufene Notstand bis über die EM hinaus verlängert ist, ebenso wie im auf Dauer gestellten belgischen Schießbefehl der Polizei in der Aushebung salafistischer IS-Zellen. Dieser Staat in statu nascendi ist kein Disziplinar- beziehungsweise Kontrollstaat mehr, wie ihn Gilles Deleuze (1980), Michel Foucault (1994) oder David Garland (2001) in ihren Arbeiten zur sozialen Kontrolle skizziert haben. Er stützt sich nur 14 Diese Programmatik zeigt sich etwa in Polen, wo eine rechtsnationalistische Regierung an der politischen Domestizierung des Verfassungsgerichtshofes arbeitet und ein gegenläufiges Erkenntnis des Gerichtshofes nicht anerkennt. Dass jedenfalls die Ankündigung eines auf Dauer gestellten Notstandes legitimationsfähig ist, zeigte sich an den knapp 50 % der Stimmen bei der österreichischen Bundespräsidentschaftswahl 2016, die der Kandidat der Rechtspopulisten erhielt, der auf Grundlage der Bestimmungen des Notverordnungsrechts aus der Kriegswirtschaft des Erstes Weltkriegs (1916) regieren wollte. 15 http://www.zeit.de/digital/datenschutz/2014-07/vorratsdatenspeicherung-gchq-drip 16 http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/flucht/227125/migrationspolitik-april-2016

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noch affirmativ in Form erratischer Anrufungen auf Law and Order. Konsequent lösen sich auch die verfassungsrechtlichen Grenzen der Polizierung und resozialisierungsorientierten sozialen Kontrolle sukzessive auf. Es geht nicht mehr um Befehl, Gehorsam und Sozialisation einzelner Subjekte, sondern um die surveillance beziehungsweise Kontrolle von Räumen und sozialen Prozessen (Dimmel 2008). Folgerichtig benötigt diese Art staatlicher surveillance auch keine soziale Ordnung oder intrinsische Disziplin der Subjekte mehr. Ein italienischer Polizeioffizier erklärte nach den Unruhen von Genua im Juli 2001, dass es nicht mehr Aufgabe der Polizei sei, die Ordnung aufrechtzuerhalten, sondern die Unordnung zu bewältigen, indem sie zurückgedrängt wird. Materialisiert wird dies durch Praktiken der Videoüberwachung samt Muster- und Gesichtserkennung, der Vorratsdatenspeicherung bzw. permanenten Ortung (McChesney 2013). Die Videoüberwachung macht deutlich, dass öffentliche Plätze keine Agora mehr sind, sondern eine Grauzone zwischen Forum und Gefängnis. In dieser Grauzone gilt jeder Bürger als potenzieller Terrorist, kann daher registriert, überwacht, ohne Anfangsverdacht verfolgt und vorübergehend festgehalten werden, wie polizeiliche Einkesselungspraktiken oder das ethnic profiling zeigen. Der Sicherheitsstaat verschiebt auf diese Weise die Grenze der Polizierung parallel zur Entwicklung der Sicherheitstechnologie stets weiter in den Bereich der Privatsphäre. Wie die Anwendung von Big-Data-Technologien im Bereich der Terrorprävention zeigt, gilt jeder Dissens bereits als potenziell gewaltsamer Versuch, die bestehende Ordnung zu stürzen. Hinter dieser Auflösung rechtlicher Integrations- und Inklusionsverbürgungen, die im soziologischen Blickwinkel unmittelbar mit der Zerstörung der Mittelschichten, der Verallgemeinerung einer biografischen Diskontinuität und der repressiven Ökonomisierung der Lebensführung in Zusammenhang stehen, arbeitet die Umwandlung der konstitutiven in eine destitutive Gewalt (Möller 2015, 178). Während die konstituierende Gewalt das Recht nur bricht, um es in neuer Gestalt wiederherzustellen, wie Agamben sagt, kann eine destituierende Gewalt das Recht ein für alle Mal entsetzten oder eben aus der Welt schaffen. In Praktiken der vorläufigen Festnahme und des strafrechtlichen Maßnahmenvollzuges sind bereits die Kernelemente der Psychiatrierung von Dissidenten und die Schaffung von Sondergerichtsbarkeiten angelegt. Walter Benjamin hat in Zur Kritik der Gewalt scharfsinnig angemerkt, dass nichts so anarchisch ist wie die wirtschaftsbürgerliche Ordnung  ; nämlich die Anarchie des Marktes. In der Tat verträgt die Freiheit des Investors kein Recht, wenn sich alle sozialen Kosten externalisieren lassen. Die Sozialgeschichte der hilflosen Anläufe, die Institution der Steueroase trockenzulegen, macht das deutlich. Burkhard Tuschling hat in seiner längst vergessenen Schrift Rechtsform und Produktionsverhältnis (1976) darauf aufmerksam gemacht, dass das Verfassungsrecht den Staat als Repräsentanten der Gesellschaft setzt, während das Substrat des Ver-

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fassungsrechts im Produktionsverhältnis selbst verankert ist. Konkret schützt der Grundrechtekatalog einer Verfassung nicht das Privateigentum als Abstraktum, sondern die je konkrete Form der Produktionsverfassung im sozialen Konflikt zwischen kapitalistischer Landnahme (Klaus Dörre) und öffentlichen Reproduktionsinteressen. Die gegenwärtige Auseinandersetzung um commons und die kapitalistische Verwertung des geistigen Eigentums im informationellen Kapitalismus zwischen copy-right und copy-riot (Nuss 2007) macht das deutlich. Absehbare Konflikte sind jene um die Patentierung der Natur und schließlich auch  : um die Patentierung des Lebens selbst. Das Recht domestiziert die Macht, sagt Uwe Wesel (2007). Noch immer bezeichnet eine Verfassung Grenzmarkierungen gesellschaftlicher Auseinandersetzungen. Wolfgang Däubler (2016) hat sie am Beispiel des Betriebsverfassungsrechts als System von Pflöcken verstanden, die in den Boden sozialer Interessen »gerammt« werden. Diese Pflöcke verkörpern Jürgen Seifert (1974) folgend jeweils Waffenstillstandslinien zwischen nationalen sozialen Klassen bzw. Gruppen. Recht markiert also Sphären regelgebundener Herrschaft. Insofern ist das Recht als geronnene soziale Klassen-Macht zu verstehen. Während Friedrich Engels die Verfassungen des 19. Jahrhunderts als Ergebnisse gewonnener Schlachten durch je siegreiche Klassenformationen bezeichnet hat, verstanden Wolfgang Abendroth (1968), Peter Römer (2004  ; 2009) und Joachim Perels (1988) die Verfassung als Klassenkompromiss, der seinen Ausdruck in einem »permanenten Widerspruch zwischen Verfassungswirklichkeit und Verfassungsrecht« findet. Ferdinand Lassalle unterschied in seinem Vortrag über das Verfassungswesen vom 16. April 1862 zwischen der »wirklichen Verfassung, den realen tatsächlichen Machtverhältnissen« und der Verfassung als »einem Blatt Papier«. Pointiert merkte Lassalle an, dass das, was auf diesem Blatt Papier geschrieben steht, gänzlich »gleichgültig ist, wenn es der realen Lage der Dinge, den tatsächlichen Machtverhältnissen widerspricht.« Damals konnte man Lassalle noch entgegenhalten, er habe die Dialektik zwischen Rechtsform und rechtlichem Inhalt, zwischen Macht und Recht nicht verstanden, also das, was Heinz Wagner die »relative Selbständigkeit des Rechts« genannt hat. Das Recht, musste man Lassalle damals entgegenhalten, ist nicht beliebig verfügbar. Längst freilich hat sich die Macht transnationalisiert (Sklair 2001  ; Carroll 2013), während das Verfassungsrecht im Regime-Shopping der Logik des nationalen Interessenausgleichs folgt. Unerbittlich steht in Frage, ob die Grenzmarken der Domestizierung der Macht wie Grundrechte, Sozialstaatlichkeit, die Sozialpflichtigkeit des Privateigentums oder die Möglichkeit der Vergesellschaftung von Infrastrukturen und Unternehmen noch als Verteidigungspositionen gegen die Zumutungen des Marktradikalismus und die Verwandlung der Verfassungspraxis in eine »Straßenverkehrsordnung« der neoliberalen Kapitaloffensive taugen. Infrage steht,

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was die Neutralität und Entwicklungsoffenheit der Verfassungen der meisten EUMitgliedsstaaten noch wert ist, wenn auf supranationaler Ebene das Äquivalent einer Verfassung, nämlich der Vertrag von Lissabon, den liberalisierten Wettbewerb als ökonomischen Regelfall festschreibt (Fischer-Lescano/Teubner 2006). Diese Fragen werden dadurch zugespitzt, dass sich in den supranationalen Rechtsbildungsprozessen Elemente einer Ordnung jenseits des Staates (Katja Möller 2015b) entwickeln. Diese Ordnungsbildung erfolgt inkrementell durch die Tätigkeit internationaler Gerichtsbarkeiten und die Eigendynamik internationaler Institutionen. Der Verfassungsbegriff wird damit vom Nationalstaat abgelöst. Ordnungsbildung findet jenseits des Nationalstaates statt, wenn sich die Proponenten der transnational capitalist class auf Schiedsgerichtsbarkeiten als Zentren der globalen Judikative jenseits staatlicher Gerichtsbarkeit einigen (Schill 2014). Definitiv erschüttert die Herausbildung eines supranationalen Äquivalentes einer Staatsordnung das historische Stadienmodell der Institutionenentwicklung von Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit. Jürgen Habermas sprach 1981 in seiner Theorie des kommunikativen Handelns von der zivilisierenden Kraft demokratischer Verrechtlichung und hat hierzu vier epochale Verrechtlichungsschübe17 identifiziert. Die Verfassungsgerichtsbarkeit entwickelt sich in Habermas’ Perspektive parallel zu diesen Schüben und stellt die Verbürgungsleistung des Rechts sicher. Diese idealisierende Darstellung geht von der handlungsleitenden Idee aus, dass das Verfassungsrecht jenes politische Instrument einer rationalisierten, demokratisch organisierten und kommunikativ vernünftigen Lebenswelt sei, mithilfe dessen die Anarchie des Marktes diszipliniert werden könnte. Prozesse der Verrechtlichung haben demnach die Funktion einer Freiheitsverbürgung, auch durch justiziable Grundrechte. Heute aber läuft das Narrativ des Marktes auf seine Entbettung, seine Befreiung von regulatorischen Zwängen hinaus. Recht und Politik sind gleichsam Schmieröl des Marktes geworden, haben ihre regulatorische Kraft verloren (Möllers 2001). Agamben (2014) hat kritisch gefragt, ob unter diesen Voraussetzungen die Gesellschaft noch als demokratische, konstitutionell verfasste gelten kann. Colin Crouch (2008) hat darauf die bündige Antwort gegeben, dass in der Postdemokratie alle politische Herrschaft ökonomisiert und zugleich aus ihren rechtlichen Bindungen befreit wird. Demokratie wird zur Simulation, die Kontrolle staatlichen Handelns und damit auch die Durchsetzung von Grundrechten kontingent. Die Idee liberaler

17 Der bürgerliche Staat kodifiziert das Zivilrecht einer kapitalistischen Erwerbsgesellschaft. Ihm folgt der bürgerliche Rechtstaat, der die Herrschaft des Gesetzes als Ausdruck bürgerlicher Herrschaft, liberale Grundrechte wie Eigentum und Erwerbsfreiheit sowie das Legalitätsprinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durchsetzt. Der demokratische Rechtstaat etabliert Koalitionsfreiheit, Parteiensysteme und politische Teilhaberechte als subjektiv-öffentliche Rechte. Der soziale Rechtstaat schließlich etabliert Systeme sozialer Integration und Inklusion.

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Grundrechte scheitert am Ausmaß sozialer Ungleichheit und der Beweglichkeit des Kapitals. Die formal als Bürger Bezeichneten sind nicht mehr Teil der Polis. Polis und politeía, Stadt und Bürgerschaft, fallen auseinander. Resultat ist eine Entpolitisierung, die nicht mehr bloß eine Lebensweise darstellt, sondern zu einem passiven Rechtsstatus geworden ist, in dem sich Handeln und Untätigkeit, Privates und Politisches zunehmend vermischen und ununterscheidbar werden. Damit steht auch die Verfassungsgerichtsbarkeit vor unabsehbaren Herausforderungen. Auf Antonio Gramsci geht der Satz zurück, dass die Krise gerade in der Tatsache besteht, dass das Alte stirbt und das Neue nicht zur Welt kommen kann. Gegenwärtig bleibt die Verfassungsgerichtsbarkeit national beschränkt, während sich die sozialen Sachverhalte, die sie abzuarbeiten hat, längst transnational entfaltet haben. Zudem entwickelt in Europa die Verfassungsgerichtsbarkeit mit dem Wirken des EuGH auf inkonsistente Weise eine zweigliedrige Struktur. Das strukturelle Legitimationsdefizit der EU wird durch eine Judikatur verschärft, welche die ohnehin prekären Legitimitätsbemühungen des Mitentscheidungsverfahrens zwischen Rat und Parlament mühelos hinter sich lässt. Was also soll kommen, wenn man sich nicht wie Slavoj Zizek auf die List der Geschichte verlässt, in der die Kräfte der antidemokratischen Reaktion unbeabsichtigt das Gute tun  ? Der Rechtsphilosoph Otfried Höffe (2004) hat von einer Weltrechtsordnung gesprochen, die nötig wäre, um die Wucht dieser antidemokratischen ökonomischen Globalisierung einzufangen. Die Machtverhältnisse, das zu tun, sind noch nicht gegeben  ; die Vernunft, das zu tun, aber schon. Im Ergebnis muss es der Verfassungsgerichtsbarkeit darum gehen, die Verfasstheit einer integralen Demokratie und damit die materialrationale Herrschaft vor den Zumutungen des Marktes und ihrer Zersetzung durch plutokratische Machtpraktiken zu retten. Es ist an der Verfassungsgerichtsbarkeit, sowohl das Primat der Rechtspolitik über das ökonomische Kalkül zu behaupten als auch das Konzept der Verfassung als Ausdruck einer kollektiven Rationalität zu bewahren.

Literatur Wolfgang A bendroth, Antagonistische Gesellschaft und politische Demokratie. Aufsätze zur politischen Soziologie (Neuwied 1968). Giorgio Agamben, Vom Kontrollstaat zur Praxis destituierender Macht, in  : Luxemburg 18/1 (2014) http://www.zeitschrift-luxemburg.de/vom-kontrollstaat-zur-­ praxis-destituierender-macht/ Perry A nderson, The New Old World (London 2009). Etienne Balibar, Was für eine Europäische Verfassung  ?, in  : Prokla 139 (2005) 287–300.

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Ciril Ribičič

Constitutional Democracy and Innovative Decisions of the Constitutional Court of Slovenia

I. Function of the Constitutional Judiciary in Modern Democracies The establishment of the constitutional courts in Europe was accompanied by the theory of the constitutional court as the negative legislator. Throughout the decades this theory has decreased in orienting the functioning of the constitutional courts. It gradually lost its meaning and it has adequately depleted its positive role. Even Kelsen’s idea on the constitutional court as the protector of the constitution as fundamental and the highest legal act as well as constitutionality and human rights was unfairly explained as an idea that limits the constitutional judiciary authority and decisions, which provide only the “negative” characteristics. Rainer Arnold pointed out that constitutional jurisdiction is a guarantee of the supremacy of the Constitution as an instrument to guarantee the basic principles and values of a society. In his opinion the supremacy of the Constitution is the most powerful idea in the dynamic process of European constitutionalism. The general will of the people is, according to the new understanding, only expressed by the law if it is in conform to the Constitution.1 These movements are not typical only for the theoretical debates. They are even more distinct in the case-law of the constitutional courts, which increasingly performed a positive, creative role and the role of positive legislator, even though most of the time only temporally, for instance when the abrogation of an unconstitutional law would induce legal vacuum. The case-law of certain constitutional courts, which are satisfied in such cases with concluding the unconstitutionality of a certain law, has led many times to delaying the legislative amendments that were necessary to eliminate the unconstitutionality of the law. In such events there has been an impression that the constitutional court’s decision on unconstitutionality of the law is not binding for the legislator but it is only one part of the “checks and balances” between the legislative and judicial authority. It is some kind of a warning that the legislator does not have to execute if the legislator has a different viewpoint on the constitutionality of the law from the constitutional court. In many of such cases it happened that, despite 1 A rnold, Supremacy.

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a different decision of the constitutional court, the explanation of the constitution won, which was supported by the legislator. Therefore, in some places, the constitutional court became a non-binding advisor to the legislator, almost like their second legal service office. Although differently in various places, gradually the standpoint of such interpretation of the constitutional court cannot justify hopes, energy and means that were “handed to it on a silver platter” one hundred years ago as well as it cannot justify expectations of Kelsen himself. At this point, we are interested in the most vital top of the constitutional and judicial decision-making and not usual routine content and process decisions. We are interested in developmental interpretation of “live” constitution in altered conditions that are frequently fairly different from those the constitution was adopted in. One of the leading decisions of this kind is a decision made by the Constitutional Court of the South African Republic on the abolishment of the capital punishment which replaced and preceded the legislator, respectively. The constitutional judges adopted it in 1995 (State v. T. Makwanyane and M. Mchunu case) when they realized that the capital punishment is incompatible with the constitution. Here, among other things, they referred to the ECHR and the rulings of the ECtHR as well as to the ruling in the Soering v. the UK case, in which the ECtHR determined that it is a violation of the ECHR if a country that ratified it, extradite a person to the country that is not a member of the Council of Europe (in this case the USA) and with that it may violate their conventional rights. This actually expended the efficiency of the ECHR to the non-European countries and started considering both the violations of convention rights that have already been happening and the violation of the future ones. The debate on judicial activism, which is to achieve human and minority rights protection against violations of political majority, is present around the globe. In China, due to rapid social changes, the judges cannot escape taking on more active roles in interpreting or even creating new legal rules.2 In India, the courts were engaged in active(ist) solving of the current accumulated social problems when it was possible for anyone (a kind of actio popularis) to initiate proceedings for human rights violations.3 The Constitutional Court of Columbia directs its ‘advanced’ activist orientation to the field of social rights as an institution that is to fill the constitutional principles so that they do not remain dead letters on a piece of paper.4 In Turkey, the decision of the Constitutional Court to annul the constitutional amendment due to its non-conformance with the constitutional principle of secu-

2 Cf. Wang, Law-Making. 3 More in Verm a, Taking Justice. 4 Nunes, Ideational Origins.

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larism, leads to a genuine conflict between the judiciary and politics.5 The Court of Justice of the EU, with its activist approach, helped in building a stronger union, especially in times when the member states were unable to agree on strengthening it on the basis of political dialogue of their representatives.6 The classical approach to the separation of powers in three branches – legislative, executive and judicial – need a correction and enhancement owing to the establishment and implementation of the constitutional courts. The constitutional judiciary, however, cannot be individually classified in the branch of authority, also because it rules the constitutionality of decisions made by the highest authority organs of all the authority organs, including courts and it has the role of an arbitrator when the conflicts between the holders of the legislative, executive and judicial authority appear. Of course, we would go too far and act opposite to the principle of subsidiarity if we ruled out the option of a dialogue between the parliament and the constitutional court regarding constitutionality of a concrete law7 as well as between the regular courts and the constitutional court. The same applies if the constitutional court prevented the parliament to decide on how the determined unconstitutionality of a law should be removed. However, from the viewpoint of the constitution in a hierarchy of legal acts, it is not enough for the constitutional court to only have a chance to say the non-binding opinion of the constitutionality of a law, which would then become an issue of “mutual dribble” between the government, the parliament and the constitutional court which would end with a determined violation of the constitution remaining the same. The constitutional court cannot provide its fundamental function at protecting the constitution and constitutionality as well as human and minority rights if it does not have the final say in this kind of questions. Ludwig Adamovich’ deliberation on whether the constitutional court has the final say in deliberating on the constitutionality of the laws was8, two years later, continued by the President of the Constitutional Court of Slovenia, Dragica Wedam Lukić. In connection with the contending against the execution of the Constitutional Court’s decision (in particular the decision U-I-246/02 on the Erased) she emphasised that in her opinion 5 Tezcür, Judicial Activism. 6 Grimmel, Judicial Interpretation. 7 The legislator may once again adopt the same or similar legislative solution that may then once again become the subject to an assessment of constitutionality. The Constitutional Court may, in this case, change its standpoint and adopt a new legislative solution which is compiled with the Constitution. If it persists that it is in conflict with the Constitution, than the legislator is eventually obliged to adopt this decision and, in compliance with the legislator, it should correct the legal regulation. From the perspective of ensuring the constitutionality it is not acceptable to have in a system two or more organs, whose interpretations of the constitution are equal. 8 A damovich, Iskanje 5.

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the constitutional court cannot in any way have the first 9 but has to have the last say when it comes to the protection of human rights, minority rights and constitutionality.10 In the first decades of its existence after 1964 (in socialist system and in the state organisation that was based on the principle of united authority), the Constitutional Court of Slovenia could not immediately abrogate an unconstitutional law, but only if the legislator failed to dismiss unconstitutionality determined by the Constitutional Court, on their own in a set deadline. It is different today  : the Constitutional Court may abrogate a law and increasingly more often, almost every day, it may temporarily, with the method of execution, fill the vacuum that happened because of the abrogation. This is, of course, a positive and to some extent an indisputable aspect of the legislative function that is performed by the Constitutional Court. Moreover, due to such objections, it is necessary to meticulously specify boundaries of the constitutional and judicial activism. There is a thin line between positive activism of the constitutional judges and their arbitrary interpretation of the constitution. Therefore, not every courageous and developmental interpretation of the constitution leads to glorious decisions. Additionally, it should be stressed that there is more room for positive activism of the constitutional judges regarding relationships between national authority and an individual, than in those cases regarding the civil and legal relationships between individuals, in which a broad interpretation of one individual’s rights may lead to limiting rights of others. In the first field there are numerous possibilities for altering the regulatory requirements. This, of course, does not mean denying but emphasizing the meaning of respecting the constitutional principles and values when adopting regulatory requirements that define standards for protecting human and minority rights. By considering the dangers, to which arbitrary interpretation of the constitution leads, it should be admitted that the constitutional and judicial practice sets new theoretical challenges on the agenda such as ideas on constitutional democracy, positive activism and the constitutional judiciary as the positive legislator. Discrepancies between the approaches are not typical only for the constitutional and legal theory, but also for the case-law of the constitutional courts. Undoubtedly, in Europe there are (1) numerous constitutional courts that consistently stay within the boundaries of the classical theory of the negative legislator, (2) constitutional courts that frequently step out of these boundaries, (3) and the largest num  9 In this respect, it needs to be warned that there is a danger of the constitutional court getting involved in a conflict with the legislator regarding political issues, which is particularly possible when the constitutional assessment is initiated by the political opposition which is dissatisfied with the law that was voted through by the parliamentary majority (Sa durski, Post-communist, 5). 10 Wedam Lukić, Constitutional judiciary.

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ber represents those constitutional courts, in which such “innovative” methods of decision-making only take place in exceptional circumstances and in specifically well-founded cases. Due to such differences, it is absolutely imperative for mutual introduction of the constitutional judges and the constitutional and legal theoreticians to diverse the case-law of the constitutional courts with the help of national associations for constitutional law, interconnected to the IACL, the conferences of the constitutional courts, Venice Commission as well as universities and scientific institutions. These activities should prevent deepening of the gap between the constitutional judges who believe in the theory of a negative legislator and those judges who exercise modern identification of the constitutional court in a framework of an idea about constitutional democracy. There are warnings for the constitutional judges, who rigidly and reservedly persist on extremely limited role of the constitutional court, which is based on the classical approach to the separation of powers in three branches and the theory of a negative legislator, and there are warnings for those constitutional judges that give no recognition to limitations and self-restriction when creative interpretations of the constitution is in question as well as in those cases when a “hidden” amending of the constitution occurs and is not connected to development of protecting human rights and fundamental freedoms. The Constitutional Court of Slovenia may be classified in the second group of the previously-mentioned groups. In those decisions concerning referendum calls the Constitutional Court has developed a theory on constitutional democracy as a system, in which constitutional provisions in regard to fundamental constitutional values as well as human and minority rights, set value limits that should not be crossed by the majority, whether parliamentary or referendum majority. System that identifies democracy in this way makes the constitutional court also become an organ that is distinctive in the system of authority division, because it has the final say regarding the protection of fundamental constitutional values, human and minority rights  ; although, sometimes it protects the constitution and is justified to defend human rights in activist manner and thus reaches to the function of the positive legislator. The European constitutional courts often surprise with their decisions, which may be classified as an expression of positive activism due to they interpret the constitution developmentally which benefits the protection of human and minority rights. Regarding the Constitutional Court of Slovenia, it is unquestionable that this kind of criterion is met with the decision on the Erased, to which we will come back later on. This decision depicts Slovenia saving its honour with it  ; however, concerning all other authority organs, it uncovers many things that Slovenia cannot be proud of. Similar praises should go to the decision made by ECtHR, which convicted Italy for violating convention rights when admitting refugees near the island

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of Lampedusa, even though the refugees are neither European citizens nor have they even set foot in Europe. Moreover, decision made by the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina may also be presented as courageous since it found the deprivation of citizenship unconstitutional to those people who acquired another citizenship (mostly those who temporarily left their homeland during the war). Also, the Constitutional Court of Poland proved itself with a decision that determined conflicts between the national constitution and law of the European Union regarding the surrender of Polish citizens to other States of the European Union. The Constitutional Court of Turkey should be given recognition as well since it annulled a constitutional amendment, stating that it is contradictory to the constitutional principle of secularity. The Federal Constitutional Court of Germany revolted against the obsession with war on terrorism when it determined that the legislative decision, which allowed for shooting down of an aircraft that was high jacked by terrorists, was unconstitutional. The Constitutional Court of Austria was praised in Slovenia due to a decision on bilingual local signs in Carinthia region. The Constitutional Court of Portugal became famous for its decisions on protecting constitutionality during the time of the economic crisis. In secluded cases the constitutional courts went so far that they revoked unconstitutional constitutional amendment,11 those are the constitutional amendments that they have determined as unconstitutional and with that they have tried to bypass the execution of the constitutional court’s decision. Ludwig Adamovich, the former president of the Constitutional Court of Austria, has accentuated in his presentation at the Constitutional Court of Slovenia that the Austrian Constitutional Court has won a right to examine the audit of the constitution back in 1952  ; however, it used it for the first time in 2001.12 However, the counter-action of executive and legislative authority was also quite frequent, not just in Turkey but similarly in Belarus13 and lately also in Hungary14 and

11 Jaklič referred to the doctrine of the unconstitutional constitutional amendment on the basis of German and American theory and practice, in his dissenting opinion to the opinion of the Venice Commission in 2002, regarding the referendum on electoral systems in Slovenia. 12 A damovich, Iskanje, 6-7. 13 In 1996, the President of the Republic, with the help of the referendum, strengthened his authority and limited jurisdictions of the Constitutional Court of Belarus because it wanted to restrict his authority. 14 The Venice Commission has warned, with numerous decisions, about unacceptable restrictions of jurisdiction of the Constitutional Court of Hungary, in regards to the amendments of the Hungarian Constitution, which jeopardize realization of its role as the guardian of constitutionality. One of such evidence is that they violate a number of already adopted decisions made by the constitutional court and they prohibit it a reference to the decisions made by the constitutional court before the adoption of the new constitution (Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, 95th Plenary Session, Venice, 15th of June 2013).

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Poland. These activities, together with the constitutional and law amendments, try to narrow jurisdiction of the constitutional courts and/or with violate interventions into their composition they prevent the constitutional court to continue setting boundaries for their decision-making and therefore implement such interpretation of the constitution, which limits functioning of any authoritative structure on the basis of fundamental constitutional values as well as fundamental rights and freedoms. This activity is more frequent when the constitutional court intervenes with acts of the executive authoritative branch, for instance orders from the head of states as well as in some individual cases when limiting arbitrary parliamentary decisions take place. Possibilities for such counter-actions of the executive and legislative authority are even more probable when the constitutional court revokes such decisions, which were adopted in the parliament by the constitutional majority. The government coalition that directs this kind of majority is often inclined to the constitutional amendments. With that it strengthens its position and that does not exclude the possibility of limiting the constitutional court’s jurisdiction and intervening with its structure of employees. The possibility of such counter-actions warns the constitutional courts to make their decisions, which painfully affect the position of other authoritative organs, especially executive and legislative authorities, versatile and well-founded. Only in such cases they will be able to successfully lean on the support of professional and broad public, including international, during the political and authority pressures. That is also why the decisions made by the constitutional courts should not be motivated or not even give an impression that they are motivated by the prestige battle for the political authority, but they should function as the guardian of the fundamental constitutional values as well as the protector of fundamental human rights and freedoms.

II. Innovative Decisions of the Constitutional Court of Slovenia II.a  : Already the first decision regarding the constitutional complaint on the name of smaller political party (case Up-16/92, on 25 November 1992), adopted before the regulation of the constitutional complaint in the Constitutional Court Act from 1994, among other regulatory procedures which would (on conditions of exceptional time pressure just before the parliamentary elections) contribute towards the legitimacy of elections and respect of equal voting rights, covered not only the abolition of the decisions of the voting committees, but also the change of the list of candidates’ name and the reception (of positive) decisions which have been in the jurisdiction of voting committees.15 This case, in our estimation, is 15 To illustrate, we are quoting a part of the pronouncement of the Decision of the Constitutional Court in

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about legitimate so called positive judicial activism, because the hesitation of the Constitutional Court regarding whether it is allowed to make decisions by itself about a certain question from the responsibility of other authorities or it has to restrict itself on giving (negative) binding instructions to this authority, lead to delay of the elections, even though it was possible to abolish the unconstitutionality in one single way. II.b  : The Constitutional Court has estimated in the decision in the case U-I-25/92 dated 4th March, 1993, that legislation about the denationalization arbitrary and differently treats individuals and legal persons and does not acknowledge the rights of religious communities. The Constitutional Court has caused a lot of debates when it corrected the text of the law itself, while it was normal, at least until then, to establish the unconstitutionalities and give them to the National Assembly so they could correct them at a given time. This time the Constitutional Court has, by crossing out one single word, changed more provisions of the law so the decisions that referred to individuals from now on referred to everyone, individual and legal persons. The form of the procedure was otherwise negative (crossing out one word), but the content was positive, because the crossing out led to the crucial change of the content of the law. II.c  : In another case, the Constitutional Court has, as an escalation of sanctions because the Judicial Council did not want to abolish a candidate for a judge’s unconstitutional violation of rights, instead of the Judicial Council, nominated a candidate for a judge to the National Assembly (case Up-132/96 on 24 October 1996) who was, on the basis of this proposal, elected. II.d  : The decision of the Constitutional Court regarding the Erased persons (case U-I-246/02) was blamed that, in contradiction with the General Administrative Procedure Act, it had exceeded the jurisdiction of the Constitutional Court, because it had bound national authorities to issue, on its basis (without any other explicit legal grounding), the administrative decision regarding the acknowledgement of permanent residence of the Erased for the past. Before and after this decision, the Constitutional Court had often, with the way of executing its decision tempocase No. Up-16/92 on 25 November 1992  : 1. Abolished were the decisions of the Voting and Election Committee, electoral unit and voting and election committee of the republic with which the list of candidates of complainants in 1, 3, 5, 6 and 8 electoral unit were denied… 3. Validated were lists of candidates which were in 1, 3, 5, 6 and 8 electoral unit for the elections for the National Assembly filed by DEMOS – the united list of Kramberger, but with the changed name of the common list which was then  : DEMOS – the united list of Kramberger – Patriotic National Party (Domovinska narodna stranka – DONS), The Republican Party of Slovenia (Republikanska stranka Slovenije – RepSS), Party DEMOS – DEMOS.

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rarily until a different decision was made by the National Assembly, legally formed the matter, so it would not transitorily came to a legal void caused by the decision of the Constitutional Court. Not-so-rarely have this kind of solutions, also called as temporary solutions, became permanent or were in use for a long time due to unsuccessfulness of the National Assembly to form different solutions and get the mandatory majority support of the deputies. There is no doubt that the Constitutional Court is, in this manner, descending to the area of functions of positive legislators, because it arranges affairs that are, according to the Constitution, explicitly Parliament’s duty. II.e  : The Constitutional Court has changed the law with its decision and gave back a professional status to the president of the Council of State when, after more attempts, the National Assembly failed to do that.16 The legal norm was written with the acceptance of the third paragraph in the case U-I-248/08 dated 11th November, 2009, which stated, “Starting from the day after the pronouncement of this decision in the Official gazette of the Republic of Slovenia, the function of the president of the Council of State shall be done professionally.” With that, the Constitutional Court as a positive legislator arranged a matter which was supposed to be arranged by the National Assembly by law. In comparison with some other later decisions, this one was not treated with criticism in the Parliament, professional or general public. Not only in this case, but also in some other mentioned ones, the National Assembly treated decisions of the Constitutional Court as binding, respected and performed them. The mentioned decision regarding the professional performance of the President of the Council of State’s function is being done for the seventh year now, and the National Assembly had not tried to change it or confirm it yet and is being performed as any other legal decision. II.f  : During the first decade after the acceptance of the Constitution in 1991, the Constitutional Court accepted several interpretative decisions. The advantage of these decisions is in the fact that they do not nullify debatable provisions of law, but eliminate only those interpretations of the legal provisions from legal order which are unconstitutional. Therefore, not only the “negative”, but also the “positive” effect of the decision is immediate. In theory, this kind of decision-making could have more serious interference in the legislative function than the nullification, because 16 One of the reasons that the regulation, which, by the decision of the Constitutional Court, meant an unconstitutional restriction of work of the second parliamentary chamber, was not changed by the National Assembly itself, meant that the interruption of the professional status of the president of the other chamber was elected with the majority of defined voters, but was later established that this kind of changes can be accepted only with qualified 2/3 of present deputies.

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constitutional judges can change it with the interpretation of the law provisions. From the National Assembly’s point of view the positive side of the interpretative decision is that it does not nullify legal provisions, and from the point of view of the effected is that its effect is immediate. The reasoning of some interpretative decisions was that the legal provision is consistent with the Constitution if it is explained in a way that it is determined in this decision, but in other interpretative decisions it said that the legal provision is not consistent with the Constitution if it is explained in a way that it is determined in this decision.17 In the first example, the Constitutional Court declares the one and only, redemptive constitutionally compliant interpretation of the law that is in compliance with the Constitution. In the other, however, it limits itself to excrete just one of the possible interpretations from the legal order which is then considered as unconstitutional. In some decisions, the reasoning is given in the pronouncement of the interpretative decision of the Constitutional Court, but in others, the Constitutional Court refers to the interpretation which is given in the reasoning. With it, a part of the reasoning is given a character of the pronouncement of the decision which has a similar effect as the change of law. Lately, the interpretative decisions of the Constitutional Court are very rare. II.g  : In some cases the constitutional judges have unsuccessfully been standing up for the acceptance of the interpretative decision and wrote about it in their separate opinions. In one of them, it was suggested to count as if the initiator lived in a working camp for more than three months, even though she was born in it a few days before the end of the Second World War.18 It should be taken into account that this was the way to keep the legal provision – which would otherwise be nullified – in legal order and that for abolition of unconstitutionality it is not necessary to perform the time-consuming legislative procedure. It is true that, with the interpretative 17 The advantage of the negative interpretative decisions is that they eliminate only unconstitutional interpretation from the legal order, but leave the open question whether there are more constitutionally compatible interpretations. According to Ner a d (who is referring to separate opinions of constitutional judges Lojze Ude and Ciril Ribičič) these kinds of decisions represent higher trust in regular judiciary than positive-interpretative decisions (Ner a d, Interpretativne. 58, 327 and 328). 18 Dissenting opinion of the judge Ciril Ribičič, and two other judges, Franc Testen in Lojze Ude, who agree with him, in case No. U-I-252/99 says that “in this actual example the initiator, as an unborn child, dwelt (first in her mother’s body and after the birth outside of it) in the camp for more than three months. This kind of conclusion of the Constitutional Court would be in compliance with the Constitution which says that Slovenia is a legal and social state, and is acceptable from the equality of people’s point-of-view, without even having to mention the justice and humanity.“ A separate opinion includes a proposal of the text of the interpretative decision which was not accepted, because it lacked one vote. Pavčnik (Argumentacija, 398) thinks that the basis for acknowledgement of rights in this particular case should be the dignity of the mother who had to give birth at the time of war.

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decision, the constitutional court directly interferes into legislative function of the Parliament, even though only temporarily. II.h  : The Opinion of the Constitutional Court regarding the constitutionality of the agreement between the Republic of Slovenia and the Holy See regarding legal matters from 2002, in which the Constitutional Court gave constitutionally correct interpretation of the individual provisions of the agreement and then established that, with this kind of interpretation, the agreement is not in disharmony with the Constitution, can be treated as innovative. It added that the national authorities of the Republic of Slovenia shall have to “abide the content of the Agreement’s provision, during the execution of the Agreement, which was, with the reasoning, determined by the Constitutional Court”. It is about a kind of “positive” interpretative opinion of the Constitutional Court which has kept the Agreement alive. So, the middle path was found between both extreme possibilities to (1) express the positive opinion about the harmony between the Agreement and the Constitution or (2) express a negative opinion, because the Agreement is not in harmony with the Constitution.19 II.i  : The Constitutional Court has, in this exceptional case, accepted to discuss the constitutional complaint, even though the complainant from Estonia exploited neither the regular nor the irregular legal remedies. It could be said that, dealing with this exception, the Constitutional Court treated the complainant differently, unequally in comparison with other complainants and with that broke the Constitutional Court Act and the Constitution. Even though the Constitutional Court’s argument was convincing, regular courts did not want to discuss complaints and lawsuits of the complainant saying that they were incomprehensible because they were written in Estonian language. It more often happened before the ECtHR that it has overlooked the fulfilment of some of the procedure conditions20 when it was 19 Regarding the criticism of the Constitutional Court’s decision which would, sometime in the future, allow diferent interpretation of the agreement given by the Constitutional Court, see K ristan, Osamosvajanje, 217. 20 ECtHR has much more inclined attitude regarding the access to the complainants than the Constitutional Court which explains legal interest very restrictively. This can be illustrated with the ECtHR’s decision in Amuur v. France case, regarding which ECtHR decided on 12 June 1996, a few years after the complainants were forced to leave the airport Orly in Paris and were returned to Somalia. Regardless of the fact that the complainants were neither present nor accessible, it was judged that their few weeks’ inhibition on the airport was the violation of ECHR. The Constitutional Court of Slovenia explains the legal interest of complainants with much more boundaries, which can be seen from the case No. U-I-14/06 which has, with one single vote against, rejected the judgement of the constitutionality of law which allows a surrender of Slovene citizens to other countries of the EU, because the complainant was given to Italy, even

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about matters that were seen as important from the perspective of the protection of human rights’ development in European countries. By the regular case-law of ECtHR, this court discusses all complaints substantially when the complainant expresses that, in the country s/he is suing regarding the factual conventional rights, the effective legal remedies do not apply. II.j  : The Constitutional Court very often determines a way of executing its decision with which it temporary arranges certain matters which are disorganized due to nullification of the provision of law. This part of the Constitutional Court’s decision has the nature and the power of law and should be valid until the National Assembly does not arrange the matters in a constitutionally compliant way. Among newer cases is a decision regarding the nullification of the Real Property Tax Act (decision of the case U-I-313 dated 21st March, 2014) which refers to a transitional arrangement and means a renewed enforcement of the former law regulation until the National Assembly does not accept a different decision. 21 II.k  : Also the so-called essential rejections can be counted among the innovative decisions of the Constitutional Court. These are rejections under which the Constitutional Court substantially evaluates solutions regarding its discussion and regarding its evaluation that it is not in charge of. The Constitutional Court has established the unconstitutionality of order in the decision of rejection in the case of the secret agreement regarding the purchases of weapons with Israel, in the case of allowing the NATO aeroplanes to fly over Slovenia to attack Serbia (at the time of crisis in Kosovo) and in the case of jurisdiction of Slovene Intelligence and Security Agency while accompanying the international systems of connections. 22 This kind of decision-making makes sense in cases when the Constitutional Court, during the judgement regarding whether it is in charge about a certain matter, comes across though the Constitutional Court decided that his initiative will be judged preferentially. More on that Ribičič, Človekove pravice, 567. 21 From the reasoning of the way of execution  : “In order for municipalities, in the period of the enforcement with the Constitution consistent legislation of the assessment of taxes of real estates, not to be left without earnings which were given to them according to the formerly valid regulations, the Constitutional Court, on the basis of the second paragraph of Article 40 of the Constitutional Court Act, has decided how to execute these decisions. It has decided that until changing the legal regulations of the tax of real estates, the regulations from the first to fifth paragraph of the Article 33 of the Real Property Tax Act (Section 3 of the pronouncement) will be used … With this, the municipalities are in the year 2014 being ensured their own intact sources, as they would exist if the Tax of the Real Estates Act would not begin to be valid. The absence of taxes and other public tributes of the real estates considering the year 2013 without replacements with other financial sources, would mean greater intervention into the constitutional position of the municipalities than before valid regulations.” 22 Ribičič, Človekove pravice, 72 et seq.

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an obvious violation of the Constitution. Lately, the Constitutional Court has been avoiding these kinds of decisions, but individual judges have been warning regarding the violation of the Constitution in separate opinions.23 II.l  : The initiators of the formation of the municipality Ankaran have simultaneously with the initiators of the establishment of some other municipality (Mirna) convinced the National Assembly that they fulfil the conditions for the establishment of the municipality and later, on the referendum which was called by the National Assembly, won the support of the “municipality-to-be’s” majority. Due to hesitation of the National Assembly to establish the municipalities in a similar way as the rest of the 210 municipalities were established, the Constitutional Court found out that there was a violation of equality before the law and arbitrary abuse of the National Assembly, so it ordered it to abolish the unconstitutionalities in two months’ time. Due to lack of time for any kind of detailed reform of the local self-government, it basically meant that the National Assembly was bind to establish the new municipalities. The National Assembly has established one of the municipalities (Mirna), but not the other one (Ankaran), which deepens the arbitrary discussion regarding the proposal of the municipality Ankaran’s establishment. Regarding the latter, the Constitutional Court has maybe accepted the radical “positive” decision about the establishment of the municipality a bit too fast and decided to construct it after the next local elections. Judge Jadranka Sovdat who, in her dissenting opinion, contradicted to the fact that the Constitutional Court, with its first decision that refers to the fact that the National Assembly is bind to respect referendum decisions by inhabitants of the new municipality, 24 had emphasized, at the time of the second decision’s acceptance, that she does not agree with its content and its point-of-views about the non-binding nature.25 While the time of the local elections, on which the new municipality would be established, was getting closer, the City of Koper, which would lose a big part of means that is getting as a compensation for pollution from the harbour, first suggested changing the law in order to abolish the municipality Ankaran and then accepting the Declaration so the National Assembly cannot perform such decisions made by the Constitutional Court which unconstitutionally interfere with the legislative function of the National Assembly. The Constitution namely determines that the municipality has to be established by law. Though the 23 The Constitutional Court has rejected the initiative of the judgement of the municipal ordinance which determined a condition to be that the entrepreneur is allowed to have a taxi service only if s/he has a permanent residence in the municipality  ; a concurring opinion warned about the unconstitutionality and inconsistency of this kind of regulation with the Constitution and the law of the EU. More on that Ribičič, Človekove pravice, 290 et seq. 24 The decision in case No. U-I-137/10-47 dated in 26th November 2010. 25 The decision in case No. U-I-114/11-13 dated in 9th June 2011.

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Declaration was accepted, the president of the National Assembly called local elections also for the Municipality Ankaran and therefore referred to the opinion that the acceptance of the Declaration cannot nullify the binding nature of the Constitutional Court’s decision. II.m  : Let us now turn to the three decisions of the Constitutional Court in which – in the name of constitutional democracy26 – it prevented referendums from taking place due to the unacceptable unconstitutional consequences and which might also be of interest for constitutional experts outside of Slovenia as well. With its decision in case U-I-266/95 dated 20 th November 1995, the Constitutional Court, on the request of the National Assembly, unanimously voted that it would be unconstitutional to call a referendum on which the voters would decide on whether to take away the citizenship of those who have obtained it on the basis of commitments made before the Slovenian independence. The Court thought that such a request would constitute an encroachment upon the constitutional right to personal dignity and safety (Article 34 of the Constitution), upon the protection of the right to privacy and personal rights according to Article 35 of the Constitution, and would signify a violation of the principles of the state governed by the rule of law. The Court demonstrated great determination in prohibiting – with six votes against three – the collection of signatures and, contrary to the statutory regulation at the time, did not decide to review the constitutionality of the request of the referendum subsequently. It was reasoned in the following manner, “The question asked in this phase of procedure for holding a legislative referendum is identical to the question that would be asked at the referendum if it were given sufficient support. The same target population is being addressed in both cases. Therefore the question emerges, if this is the only reason why it is necessary to wait for it to become formal since it is already obvious that this question will not be acceptable to ask the same target audience later on, because the collection of signatures in this phase of procedure does not have the request in accordance with Article 12 of the Referendum and Popular Initiative Act, but it is already an internally defined request which only requires the support of voters. The Constitutional Court evaluates that this kind of explanation of law in a democratic and legal state 26 The Constitutional Court in its decisions regarding constitutional democracy refers to the position of the vice-president of the German Constitutional Court H assemer who in his paper Constitutional Democracy says, “In the concept of constitutional democracy the adjective ‘constitutional’ is not only a decorative adjective or a modest change in the substantive meaning of democracy (…) In the concept of constitutional democracy the adjective ‘constitutional’ entails genuine interference with the noun itself. It means no less and no more than a limitation of the democratic principle  ; it expresses the idea that the evaluation of whether majority decisions are correct is hence subjected to a basic reservation, namely whether such decisions are in conformity with the constitution.”

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is unacceptable. The Constitutional Court considers such interpretation of a statute inadmissible in a democratic and law-governed state.” Based on this line of argument, the subsequent legislation specified that the Constitutional Court had decided on the admissibility of a referendum prior to the collection of signatures. The Court emphasized that the legislator could not determine whether this might be a transitional or provisional solution, or a solution accompanied by specific conditions fulfilled by individual person, so that acquisition of the citizenship would depend on such conditions. It means that the statute holds no basis whatsoever on which the persons affected by it could foresee that the decision concerning their citizenship was only temporary. Therefore, according to the Constitutional Court, revoking their citizenship would constitute a violation of the principle of legal security and the principle of confidence in law. In his concurring opinion, judge Boštjan M. Zupančič reasoned as to why it was sensible to prevent the collection of signatures. In his opinion, the legislator wanted to prevent “widespread decision-making by people regarding the issue that could, even at this early stage, be indisputably classified as unconstitutional… and which would thus render the referendum itself unproductive and might even represent an unnecessary political polarization regarding an issue that would be probably, in the end, held as unconstitutional by the Constitutional Court.” Judge Zupančič points out that according to Article 3 of the Constitution Slovenia is “a state of all its citizens which means that the personal basis of the Slovene state is the citizenship and not the ethnic origin. Regardless of whether a person is by his race, national origin, religion or any other personal characteristic different from those who are ethnically Slovene, such a person is an equal partaker of statehood in a state that proclaims itself as a state of all its citizens and not as a state of ethnic Slovenes. According to Article 13 of the Constitutional Act Implementing the Basic Constitutional Charter on the Sovereignty and Independence of the Republic of Slovenia, citizens of other republics who, on the day of the plebiscite on the sovereignty and independence of the Republic of Slovenia on 23 December 1990, held a permanent residence in the Republic of Slovenia and effectively lived there, gained the citizenship of the Republic of Slovenia on the basis of Article 40 of the Citizenship Act of the Republic of Slovenia […] Persons who have acquired the citizenship on the basis of Article 40 of the Citizenship Act are constitutive elements of Slovene statehood from the state’s very beginning – the state which in its Constitution, specifically in Article 3, proclaims itself to be a state of its citizens, namely those that have acquired their citizenship based on Article 13 of the Constitutional Act. According to this provision, persons who have acquired the citizenship in this manner are equal in their rights and obligations with citizens of the Republic of Slovenia […] It should be pointed out that what is at stake here is the most fundamental aspect of the very establishment of the Slovene state and especially the question of who

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were the individuals that as citizens, in line with Article 3 of the Constitution, represented the sovereign people mentioned in the second paragraph of Article 3 that constituted the Slovene state in the first place […] In all truth, it would be difficult to imagine something more unconstitutional since the content of the request for the referendum does not only pertain to the Constitution but more profoundly to the process of constituting the Slovene state whose successor was the Constitution itself.” To this I can only add that it is hard to imagine a more convincing justification of the Court’s decision than that provided by judge Zupančič. It is worth repeating the part of his opinion where he emphasizes that the referendum was not focused only on human rights violations but also against “the process of constituting the Slovene state, a successor of which was also the Constitution.” Slovene residents who have roots from other parts of the former Yugoslav Federation like stating that they are members of the constitutive nation in their respective republics. Judge Zupančič manifested that with these given roles they were constitutionally recognized in the process of Slovene independence and that they might also complain to their constitutive role in the creation of an independent Slovene state. Anyone analysing the Court’s decision and its argumentation would be able to understand beforehand why the erasure of the permanent residency was something that is in fundamental discordance with Slovenia’s constitutional system. This is precisely the subject of the next Constitutional Court’s decision that shall be analysed. II.n  : Upon the independence, and immediately after that, many more individuals acquired the new Slovene citizenship than was expected (more than 170.000 in a country of less than two million inhabitants).27 Those whose applications were denied or who chose not to apply for the citizenship (roughly one tenth of all) were illegally deprived of the status as permanent residents (they were, so to say, erased).28

27 Kogovšek Šalamon argues that on the basis of Article 40 of the Citizenship of the Republic of Slovenia Act, 170 996 individuals acquired Slovenian citizenship – almost twice as much as expected. 2417 applications were denied and many others, for various reasons, did not apply for the citizenship. Those who did acquire the citizenship were from Bosnia and Herzegovina (46%), Croatia (34%), Serbia (13%), Macedonia (3%) and Montenegro (3%) respectively. 30% of them were born in Slovenia (Kogovšek Šalamon, Pravni). 28 Permanent residence represented the basis on which citizens of other republics residing in Slovenia were afforded the right to vote in the first multi-party elections in the spring of 1990 and at the end of that year in the plebiscite. The illegal erasure of permanent residence indirectly led to an overall deterioration of their situation due to the fact that other fundamental rights are tied to the status of a permanent resident. The erasure caused that those who had permanent residence in Slovenia went from having a privileged position enabling them equality with Slovenian citizens to becoming illegal aliens without a legal basis for residing in Slovenia.

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The Constitutional Court unanimously stated in the case U-I-246/02 that they shall be given “supplementary decisions on the establishment of their permanent residence in the Republic of Slovenia” from the date of the illegal erasure onwards. The redress of the injustice was exercised hesitatingly until the Grand Chamber of the ECtHR, treated as a pilot-judgement procedure, condemned Slovenia 29 and demanded that it should entirely execute the Constitutional Court’s decision and provide compensations for the Erased. It should be noted that the Council of Europe and the European Union authorities called several times for a full and immediate implementation of the Constitutional Court’s decision even before that. On 12 March 2014 the Grand Chamber of the ECtHR gave a special verdict and decided on a rightful satisfaction and charged in favour of the six complainants from 29.400 to 72.770 euros for the non-pecuniary damage. That reinforced the doubts of those who thought that compensations given by Slovene law were too low. On one hand, it is true that ECtHR, in its case-law regarding the compensations for sluggish verdicts, partly tolerates lower rightful satisfaction than it would otherwise, in similar case, give it itself, but the gap should not be too wide if the country does not want to risk ECtHR’s conviction once again. The Constitutional Court intervened several times preventing referendums that were dealing with the rights of the Erased. Here is the last such decision (case U-II-1/10 dated 10 th June, 2010) in which the Court realized that the referendum would lead to unconstitutional consequences. The Court indicated the slow response of the legislator to the Court’s decision in case U-I-246/02 in which it found inconsistency with the principle of legal certainty as a principle of the rule of law – a principle enshrined in Article 2 of the Constitution which requires that the position of these persons does not remain legally unregulated in a specific period. Concerning the decision on the retroactive recognition of the permanent residence status, i.e. from the date of the erasure from the register of permanent residents onwards, the Constitutional Court explicitly stated that a permanent residence permit, in this case, does not determine a new legal status for these persons, but only establishes, in accordance with the existing situation, the legal status which had already existed. It was taken from the data provided by the Ministry of the Interior saying that some citizens of other republics of former Yugoslavia removed from 29 This is the judgement of the ECtHR Grand Chamber in the case of Kurić et al. v. Slovenia from 26 June 2012 and the judgement on pecuniary damages from 12 March 2014. With them the ECtHR condemned Slovenia for violation of Articles 8 (right to respect for private and family life), 13 (right to an effective remedy) and 14 (prohibition of discrimination) of the ECtHR. The ECtHR determined pecuniary and non-pecuniary damages for six complainants and ordered the state to prepare a special compensation scheme, common for ECtHR pilot judgements relating to mass violations of Convention rights. The National Assembly adopted a law whose fate is, however, uncertain since no agreement was made with the representative of the Erased neither on the amount nor on the method of compensation.

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the register of permanent residents obtained a permanent residence permit on the basis of the Aliens Act, from which it is possible to infer that some of these persons already regulated their legal status prospectively even in the absence of statutory regulation. However, it cannot be inferred, from the data given by the Ministry of the Interior, that the status of all persons at issue had been regulated prospectively and even in fewer cases had their status been regulated retroactively, in accordance with decision U-I-246/02. Above all it is very important, as follows from the petition of the National Assembly, that the law also regulates some of the issues associated with erasure from the register of the permanent residents which became apparent when implementing the Act  ; among them is the issue of children whose parents were removed from the register of permanent residents. The legislator failed to respond to the Court’s decision U-I-246/02 for a long time. In order U-II-3/03 the Court already emphasized that due to a violation of the principles of a state governed by the rule of law determined by Article 2 and the principle of the separation of powers determined by Article 3 of the Constitution, unconstitutional consequences (determined by the then applicable first paragraph of Article 16 of the Referendum and Popular Initiative Act to be a reason for the unconstitutionality of a request to call a subsequent legislative referendum) had already occurred when the deadline for implementing Constitutional Court decision U-I-246/02 had unsuccessfully expired. It also pointed out that any delay in the implementation of the said decision entails a constitution of the unconstitutional state of affairs. Therefore the National Assembly must implement the decision as soon as possible. Once again, the Court found in the decision U-II-3/04 dated 20th April, 2004, (Official Gazette RS, No. 44/04, and OdlUS XII, 29) that the unregulated status of these persons had lasted more than twelve years and therefore any extension of the unconstitutional state of affairs, which may also occur in the form of the failure to adopt an Act which would finally resolve the issue of the permanent residence of these persons, already constitutes unconstitutional consequences. In order to reach a decision on whether such unconstitutional consequences could occur due to the suspension of the implementation or the rejection of the statute in a referendum, as required by the first paragraph of Article 21 of the Referendum and Popular Initiative Act, it is necessary to identify the constitutional values at issue and decide which of them should be given priority. The right to a referendum, which is protected as a human right under Article 90 of the Constitution read in conjunction with Article 44 of the Constitution, may be opposed by several constitutional values. These are the ones the legislature defined by the concept of “unconstitutional consequences”. Whether the right to a referendum should yield to these constitutional values depends on which of these values are at issue and what weight they carry. Until the legislature remedies the unconstitutional gap in the law that the Constitutional Court found in decision U-I-246/02, the statutory regulation concerning

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the legal status of the citizens of other republics of former Yugoslavia who were erased from the register of permanent residents, remains inconsistent with the second paragraph of Article 14, Article 34 and Article 2 of the Constitution. In addition, the failure to comply with the decision of the Constitutional Court itself entails a new violation of the Constitution, namely Article 2 and the second paragraph of Article 3 thereof. The weight of all these violations is all the more important as seven years have passed since the second decision (U-I-246/02) of the Constitutional Court and as they may lead to violations of rights including human rights and fundamental freedoms. In the meanwhile, the Constitutional Court has reiterated in its subsequent decisions that any prolongation of the unconstitutional situation already entails unconstitutional consequences in terms of the first paragraph of Article 21 of the Referendum and Popular Initiative Act (particularly emphasized in case U-II3/04) which means that the review requested, this time, by the Constitutional Court had actually already been carried out. With the further passing of time, considering the fact that the legislature has not responded for an additional six years despite the clear warnings of the Constitutional Court, this unconstitutional situation has only deepened. It has become intolerable. The Constitutional Court found that the proposers of the referendum on Erased rights “openly attack and reject Constitutional Court Decision U-I-246/02. They believe that the Act should provide for a ‘mandatory review’ of the decisions issued on the basis of point 8 of the operative part of the constitutional decision.” They also believe that “a decision of the Constitutional Court ‘cannot entail a basis for the issuance of individual administrative decisions’ and that, therefore, the decisions issued on the basis of point 8 of the operative part of this decision are ‘legally questionable’ even though the Constitutional Court had already stated in its Order No. U-II-3/03 that the national authorities were to follow the part of the decision which, pursuant to the second paragraph of Article 40 of the CCA, regulates the manner of implementation [of the decision] until the legislature adopts a different regulation. To be more specific, in a state governed by the rule of law the decisions of the Constitutional Court, which, pursuant to the third paragraph of Article 1 of the [The Constitutional Court Act], are binding, must be complied, regardless whether legal experts have doubts about them. The national authorities and therefore also the administrative authorities are bound by a decision of the Constitutional Court and cannot be absolved of this duty, even if they are justified. In order to comply with the decision of the Constitutional Court, the referendum may not, in terms of substance, entail to any degree a decision on whether certain issues should be regulated in a manner consistent with the Constitution.”

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On this basis, the Court found that such a legislative referendum would actually constitute a referendum against the “decision and the authority of the Constitutional Court (whether there is any unconstitutionality and whether it should be eliminated at all)  ; as such, it would be inadmissible.” The Court already took the same position in its order U-II-3/03. On the basis of considering the constitutional values at issue and taking into account the relevant circumstances, these are some of the most important ones  : the fact that the proposed regulation removes the unconstitutionalities of the previous regulation  ; the fact that the proposed regulation is mostly limited to remedying the unconstitutionalities  ; the fact that the proposal cannot be accused of unconstitutionality  ; the fact that the unconstitutionality could not be remedied in any other manner  ; and the fact that more than seven years have passed since the adoption of the Constitutional Court decision U-I-246/02. This is why, according to the Constitutional Court, the values of the rule of law, the right to equality before the law, the right to personal dignity and safety, the right to obtain redress for the violations of human rights as well as the authority of the Constitutional Court, need to be given precedence over the right to decision-making at a referendum, “The continuation of the unconstitutional situation as a result of the rejection of the [statute] at a referendum would be intolerable from the point of view of the Constitution. Therefore, the Constitutional Court upheld the applicant’s position that unconstitutional consequences would occur due to the rejection of the [statute] at a referendum.” The judges’ votes against the decision (Mitja Deisinger and Miroslav Mozetič) explained in their dissenting opinions that the referendum would not give rise to the unconstitutional consequences since, even if the statute would be rejected in the referendum, state bodies would still be obliged to respect the decisions of the Constitutional Court. Judge Jan Zobec, in his concurring opinion (joined by judge Ernest Petrič) argues differently and points out that the voters on the referendum could at most decide on unessential issues (not pertaining to the exaction of the Constitutional Court’s decisions). Therefore, in his opinion, the encroachment on the right to a referendum is in this case shallow, while calling a referendum would constitute an encroachment “with a constitutional value, i.e. compliance with the decisions of the Constitutional Court and with the very essence of the rights which are (for now only on paper) protected by the Decision of the Constitutional Court.” The decisions of the Constitutional Court and ECtHR regarding the Erased are of great importance from the constitutional and legal point of view and from the point of view of the protection of dignity and humanity of the persons in question. The Constitutional Court has firmly contributed to the correction of injustice, i.e. in the area of denationalization and rehabilitation of wrongly accused persons in the former socialist system. The decision about the Erased is of special importance because it is about correcting the injustice that was done by the independent Slovenia

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after changing its constitutional system. The Constitutional Court has on many occasions showed firm determination to correct the injustice that occurred after erasing people from the register of permanent residence and preventing referendums whose aim was to delay the realization of the Constitutional Court. Unfortunately, the correction of injustice once again was not done quickly and efficiently, but took place only after the acceptance of the two verdicts in Kurić case before the ECtHR. Because of that, taxpayers had to pay essentially higher price than the one that would be claimed by the realization of the decision of the Constitutional Court. In its decisions that refer to the prevention of referendums, the Constitutional Court has emphasised that constitutional democracy is asserted in Slovenia and has many times quoted the article of the former vice-president of the German federal constitutional court. In one unanimously accepted order that refers to the call of a referendum about judges’ salaries (order in case U-II-2/09 accepted on 9 th December, 2009) which shall be discussed in the continuation, was written, “The constitutional democracy is established in Slovenia and its main essence is in the fact that values protected by the Constitution prevail on democratically accepted decisions of the majority…” and quoted the definition of this concept in the article by former vice-president of the Constitutional Court of the Federal Republic of Germany, W. Hassermen, with the title Constitutional democracy. This was also the basis of the decision regarding the local referendum in which the inhabitants of the municipality of Ljubljana would decide whether to build a mosque or not. II.o  : In the case U-I-111/04 dated 8th July, 2004, the Constitutional Court, on the request of the mayor of the municipality of Ljubljana, annulled ab initio the Resolution on the calling of a referendum directed against an act of the municipal council on building a mosque in Ljubljana. On the basis of extensive material, the Court first estimated that the referendum was not initiated due to spatial and environmental issues and was against it, for “it is obvious that what prevailed was undoubtedly the argumentation already expressed in the reasoning of the request calling the referendum – namely that the Islamic Religious Community does not need such a large building for its religious needs as several so-called oratories would suffice. Thus, the referendum deciding on the ordinance would not only entail constructing a certain building in the environment, but would also concern the issue whether the Islamic Religious Community should be ensured the right to practice their religion in a mosque or not.”

In justifying its position, the Constitutional Court made reference to the decision of the German Federal Constitutional Court from 12 March 2004 (1BvQ 6/04) which in a dispute over the construction of a synagogue held that complainant wished to

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prevent the building of the synagogue – and was not interested only in the expenditures for the construction. The Court proceeded from the binding nature of the referendum, “If a majority voted against the implementation of the Ordinance, the Islamic Religious Community would be prevented from building a traditional place of worship (a mosque) which is (as already stated) a constitutive part of the human right to freely profess one’s religion.” Since the issue at hand regarded the question of constitutionality of an interference with the right to freely profess one’s religion, the Court decided to perform the so-called strict test of compliance. It held that the construction of a building which also carries external religious markings in it cannot constitute an infringement into the so-called negative aspect of the freedom of religion and cannot serve as a legitimate goal justifying interference with the freedom to manifest one’s religion freely. Given that the prerequisite for an admissible interference with a human right is that the objective pursued with the interference be legitimate  ; given that the intention of the referendum is clearly to prevent the construction of the mosque which is traditional for the profession of the Islamic faith and to which the faithful are entitled to on the basis of Article 41 of the Constitution  ; and given that what is at hand the limiting of the right to worship freely, the purpose of which is not the protection of the rights of others, this proves that the Resolution on the calling of the referendum is unconstitutional already on the basis of the so-called test of legitimacy and the Court therefore did not even have to consider the compliance of this interference. Preparations for the mosque’s construction are underway and no major objections were raised publicly in the recent period. Accordingly, Slovenia has demonstrated that it seriously takes principles of the legal state and constitutional democracy, that it does not allow the majority to limit the rights of national and religious minorities and showed determination to preserve and develop the Constitution as an act which limits the discrimination of its inhabitants regarding their national and religious beliefs. In 2014, a constitutional amendment limited the possibility to call for a referendum, while at the same time the constitutional court allowed holding the referenda regarding the pension reform and the Family Code. It did so, despite objections that they are, in this way, allowing the majority to limit the rights of the minority of same sex couples. 

III. Constitutional Courts between Activism and Realism In this time of crises (the economic, financial, refugee crisis etc.), a shift in the relationship between the political forces has occurred, causing many countries to

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become unsympathetic towards constitutional democracy, developmental interpretation of the constitution, positive activism of constitutional courts in favour of higher standards in protection of human rights and freedoms and innovative decisions of Constitutional Courts. The new political forces that gained power on the coattails of emergency circumstances are not willing to grant any kind of significant power of control over adopted legislature and concrete interferences with fundamental rights and freedoms to constitutional judges. In those countries where constitutional court judges are unwilling to blindly follow the new political trends, there has been a narrowing of their powers (e.g. the constitutional court can no longer review the constitutionality of key legislation, ex post review of laws is being abolished, access to constitutional courts is being limited etc.), an increase of political pressures to the constitutional courts and interferences with their composition. The Venice Commission estimates that such undemocratic attempts of “disciplining” constitutional court judges are occurring in countries such as Hungary, Poland, Turkey, Slovakia, Georgia, Croatian and others. A similar trend is visible at the ECtHR, which has been propelled by its developmental interpretation of the ECHR and its positive activism to the top of the pyramid of those bodies that are most deserving for the establishment of higher standards of fundamental rights and freedoms protection. Now, the Court is facing resistance in the implementation of its verdicts by the United Kingdom (that is threatening to revoke the ECHR) and Russia (where the Constitutional Court would presumably test the constitutionality of the ECtHR’s verdicts). The growing divide between the position of the ECtHR on the status of refugees and the daily practice of European states with regard to the same is becoming increasingly obvious. We may now expect to see many constitutional courts, as well as the ECtHR itself, interpret their constitutions and the ECHR less creatively, with less positive activism that contributed to the development of higher fundamental rights protection standards – and with more “realism”. Realism that is being justified with the idea that constitutional court and ECtHR judges should not be providing reasons that would encourage such limitations to their position which would, in the final instance, put in danger even their classical function as “negative legislators”.

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I. Activism is the most widespread criticism over the activities of the constitutional courts. This means partly the exceeding of their authority given by the written provisions of the Constitution and, on the other hand, the downgrading of the democratic parliamentary majority and the will of millions of citizens who elect this majority. However, if we go beyond the widespread and recurring indignation, and we level-headedly look at the provisions of constitutions created in the recent decades, then it can be noted that these constitutions and the laws on the constitutional court themselves raise them to the level of the supreme organs of state power. In this way, the activism of the constitutional courts has partly become legalized and their power is wide ranging in order to limit the legislation and the will of the citizens expressed in the elections. It appears that this new, powerful actor in state power cannot be captured within the old forms of government (presidentialism or parliamentarism) because it bursts these old frameworks. Beyond these old forms, the study therefore proposes to introduce a new form of government based on the wide-ranging power of the constitutional court. As the most important structural issues of this new form of government, four aspects are analyzed  : 1) the degree of the monopolized access of the constitutional court to the constitution  ; 2) the breadth of the constitutional interpretative power given by the general formulas of the constitutional text  ; 3) the speed of activation of its power when it comes to the annulment of parliamentary acts  ; 4) and finally the term of office of the constitutional judges which separates them from being re-elected by the political actors.

II. The Juristocratic Form of Government and its Structural Issues The takeover of the idea of constitutional adjudication from the USA to European countries caused the redesign of power relationships of the central state organs. Nevertheless, the new actor of state power has been theoretically placed in the framework of previously established forms of government, i.e. parliamentarism or

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presidentialism. The change caused by this takeover was conceptually grasped as an increase in the separation of powers.1 In the original birthplace of constitutional adjudication in the United States, there was no need for reshaping the established forms of government because here this activity was achieved by the ordinary courts and these were seen as a branch of power next to the other two branches of power (legislation and presidential power). In Europe and on other continents, however, the constitutional courts were separated from the ordinary courts and they mostly are not a simple third branch of power anymore for two important reasons. Firstly, the new constitutional courts can control the legislation not only in the course of the litigation processes, but they can also annul the new Parliamentary acts immediately after their enactment. Thus, while in the USA constitutional adjudication could affect the central political battles and laws created in these battles only after years, in the case of the new constitutional courts, their role in the power game is more evident. On the other hand, in the USA the control of constitutional adjudication over the legislation and the government is more limited than in the case of the new constitutional courts because here the laws are not annulled formally by the main courts (Federal Supreme Court in the last instance), but only prohibited for the lower courts to use them. In contrast, the new constitutional courts cannot only formally annul the Parliamentary acts but they can also give instructions, the content of which must be included into the future law by a parliamentary majority. In Europe from the 1950s onwards and then on other continents in the 1980s and 90s a great transformation in the public power structure was set up by the new constitutional courts. This has already begun in the case of the German constitutional court set up in 1949, because here the control and the annulment of the new laws immediately after their enactment in Parliament has become possible without any preliminary judicial process. The constitutional court in Italy institutionalized in 1946 went in this direction also, although here the control of the new Parliamentary acts can take place only in the preliminary judicial processes, but here the judges can stop the judicial process and may directly ask the Constitutional Court to annul the statutory provisions. Thus, the direct involvement of the constitutional judges in the state power struggles became intensified compared to the original American model of constitutional adjudication. But the growing power role of the constitutional courts was really created in the 1980s when it spread to South American countries, and then in the 1990s, after the Soviet empire fell apart, and throughout the Eastern European countries new constitutional courts were created with increased power. This trend then established strong constitutional courts in several Asian countries too  ; there are Taiwan, South Korea and Thailand, for example. 1 For a more detailed analyzes of this questions see my previous study Pokol, Hungarian parliamentarism, especially 11-45.

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Constitutional theory has not yet reacted to these recent developments and the role of the constitutional courts is only seen as a segment of the separation of powers. The activity of these courts is conceptually grasped in the previously established forms of government, i.e. parliamentarism or presidentialism. However, the real political processes have been bursting this inclusion, because in many countries the activity of the constitutional court fundamentally determines the rest of state power. In this way, it can be stated that we can understand real state power (beyond parliamentarism and presidentialism) if we create a new form of government for the central role of the constitutional court named the juristocratic form of government. Before we start analyzing the structural characteristics of the new form of government, however, it makes sense to analyse the structural links between the Constitutional Court and the political actors.

III. Two Types of Political Ties for the Constitutional Judges The function of constitutional adjudication and the selection mechanisms of the constitutional judges by politicians entail that in the decision-making of the constitutional court there are ties to politics. However, it is different between the courts and within each court as well which level and grades of these ties became realized in respect to the individual judges. Empirical research all over the world analyzing lots of courts and the separate opinions of the constitutional judges arranged on a scale showed a high degree of dispersion of judges in respect to their political binding. It seems that this binding can be divided into two major types. The greater degree of political binding on one side is that within which the constitutional judges act as party-soldiers. Another group of judges with a looser tie to politics is on the other side whose decisions are influenced only by the political values of a political camp, but the random interests and opinions of the parties are not taken into account. Which type of these in a country dominates is affected by a number of institutional mechanisms, constrains and rules, and the personality traits of the individual constitutional judges play a big role as well. However, before analyzing them, it seems useful to highlight a distinction between the continental European judicial role and function and the American judicial role and function. Namely, due the adoption of the idea of constitutional adjudication from America to Europe, the European constitutional judges are closer to the American judicial role-playing than to the ordinary judiciary in Europe. III.a. Career Judges and Recognition Judges The European judges are career judges, who entered the court immediately from the schoolroom of the law faculties and there they adapt to the leaders, the senior

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judges and they move up the ladder of the judicial career and during this career they are under constant control and evaluation mechanisms monitoring the percentage of successful appeals against their judgments and in case of a high level of this percentage they are sanctioned by career retention etc. In contrast, the American judges are as a rule recognition judges who come to the courts according to the performance of other legal spheres. In this way the recognition judges get this position when there have many years of experience behind them and as a rule they are appointed to specified posts and in principle there is no promotion here, especially at the federal level they are appointed for life. Both in America and Europe all institutional conditions are regulated by law, and thus both within the judiciary and from the outside the possibility of influence of the judges is minimized. However, while in Europe in respect to the career judges the entry at a young age makes it uninteresting for the politicians to influence the judges’ selection, in America the appointment of the recognition judges – particularly in the higher judiciary levels and the federal judicial levels – the judge-selection has the most importance for political camps and this selection is carried out by the politicians, and the recognition of prior legal capacity of nominees becomes finally a recognition by the politicians. As a consequence, the European career judges are less politicized, but the judiciary from the inside rather shows the organizational characteristics of the bureaucracy, and that is the reason why here the judges are put in the centre who are able to accept the submission, while the recognition judges in the US are more strongly politicized and the decision-making of the individual judges is more autonomous from the collective of the court than their European counterparts have it.2 2 The two types of judiciary are analyzed by Ginsbu rg and Ga roupa as follows, “The distinction between career and recognition judiciaries is useful to identify general approaches to the balance between independence and accountability. […] Career systems emphasize collective reputation (in which internal audience prevail over external audiences)  ; recognition systems emphasize individual reputation (thus targeting more openly external audiences). Collective reputation emphasizes collegial aspects of the judicial profession. Individual reputation depends in part on the primary social function of the judiciary, such as social control, dispute resolution or law-making. We believe that collective reputation dominates when the legal system emphasizes social control […]. In constitutional law, where law-making is presumably the dominant function of judges engaging with the grand principles of democratic governance in high-stakes issues, most common and civil law jurisdiction use recognition judiciaries. On the other hand in many areas of the administrative law, where social control of lower officials is the more relevant consideration, both common and civil law jurisdictions have shown a strong preference for career judiciaries. […] Career judiciaries resemble a bureaucracy, and so raise issues of shirking and sabotage of the agency’s mission that are familiar to organizational theorists. Not surprisingly we observe a formal reliance on codes and significant procedural limitations to constrain the judges, limit their ability to sabotage the law, and decrease the costs of monitoring their performance. As a result, a career judiciary is methodologically conservative and systematically unadventurous, and unwilling to acknowledge its role in law-making. […] Recognition judiciaries are different. They are dominated by lateral entry  ; and promotion is of little significance to the

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On the ground of their selection mechanisms, the European constitutional judges are as much the same recognition judges as the American judges, and so the characteristic of the recognition judge can be extended to them, “Constitutional judges belong to the recognition judiciary, appointed at senior stages in their careers, while ordinary judges are members of career judiciary, appointed at young ages and spending their whole lives in the job. In many cases, the appointment mechanisms of constitutional courts will be perceived as more political than those of the supreme court justices.”3 After the general presentation – where in the case of constitutional judges in relation to the ordinary judges the higher degree of politicization could be emphasized – we have to analyze in respect to politicization two types of constitutional judges. III.b. Politically Value-Bounded vs. Party-Soldier Constitutional Judges The stronger politicization of the constitutional court and judges compared to the ordinary courts is a well known thesis on the basis of empirical studies, and it is well known, too, that there are countries and periods within which a higher degree of politicization can be detected than elsewhere or at other times. The different emphasis of politicization could be seen above in the analysis of different schools, but with some modification of these schools these are able to capture the actually existing differences of politicization among a lot of constitutional judges. As we could see, the decisions of the constitutional courts were explained by the behavioralist (or attitudinalist) school entirely on the basis of the political preferences of the judges, while the school of strategic action attributes only a reduced strength to political preferences, and this recognizes other aspects in the determination of the judges’ decision which reduce the impact of the political preferences. Presumably, considering all constitutional courts and judges, the latter is right, and the political preferences of judges do not have a strong role as the previous one claims, but in the case of more politicized judges this can still be true. Thus, I think that these schools can not only be understood as the different explanations of the constitutional court’s decisions, but as the two real grades (or levels) of the politicization of the constitutional judges.

individual judge. Since ex ante quality is easier to observe, judges are less constrained and tend to apply more flexible standards as opposed to clear rules. There are two possible behavioral consequences for the recognition model. First, the judiciary is more politicized (but not necessarily more democratic since it might not follow the legislator). Second, recognition judiciaries will be more creative in establishing and developing precedents (presumably inducing higher rates of reversal.)” Ginsbu rg/Ga roupa, Hybrid Judicial Career Structures. 3 Garoupa /Ginsburg, Building Reputation.

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With this amendment of the explanations of these schools, which emerged as the explanation of the American ordinary courts anyway, each European constitutional court can be analyzed as one of the two types in respect to its level of politicization. Especially where the constitutional judges in their existential conditions remain strongly bound to the dominant political parties by the institutional and regulatory arrangements, there the dependence of the judges can create the dominance of the party-soldier type. In contrast, where by the institutional arrangements the existential conditions are optimally designed, there, as a rule, the strong party ties are removed and only reduced political ties still exist. In the last case, the attachment of the constitutional judges to their nominating parties exists only on the level of political values of a political camp and this loose binding makes it possible that the constitutional judges specifying the provisions of the constitution develop solid clues to the case law and to assist their colleagues in creating such. In the case of the loose binding, the constitutional judges always try to vote on the basis of the case law created by them and their decision-making is influenced only by the political values but not by the simple interests of a political party. In contrast, the constitutional judges with a strong degree of party-ties do not care about case law standards and they do not even follow the cases that are not politically important  ; they leave such drafts prepared by others and if one such judge becomes the judge-rapporteur in a case, the politically indifferent matters he gives his staff in order to create a draft and at the meeting he remains indifferent whether the aspects of his draft can fit into a coherent case law or not. This type of constitutional judge activates himself only in politically important cases when he has in mind only the interest of the political party that nominated him. The types of party-bound versus politically value-bound judges really do exist, and each constitutional judge can be placed easily in one of the two types if the decision-making behaviour of a judge is observed for a long time including his separate opinions and the coherence between them, as in the case of a judge with a close party binding, where probably the lack of coherence in his decision-making behaviour is remarkable. However, the two versions of the political constraints – and the question of the political affiliation at all – do not appear in such purity in all decisions of the constitutional courts. Namely, this affiliation is activated by certain affairs of the courts in a different degree. In respect to the three main groups of cases at the European constitutional courts, the least political constraint can be observed in cases of constitutional complaints against the ordinary judicial decisions. Although it is possible that a constitutional complaint against a judicial decision in a corruption case of a major party leader or a criminal case which affects the entire leadership of a political party exceptionally affects important political interests and political values​​but as a rule these cases are largely apolitical and the opposing political ties within the

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constitutional court are not activated. Then the decision-making is more clearly legal in nature and this is intersected not with political considerations, but rather with particularistic antagonisms within the body, and during the decision-making process the antipathies/sympathies, prestige considerations, etc. are activated. Political ties come more clearly into the centre in cases of subsequent constitutional review, where the subject of the decision is the annulment of a statutory provision or of a whole legislative act. This may come if originally only a judicial decision was attacked, but in connection with this the annulment of statutory provision – which was the basis for this judicial decision – emerged. At that time, it may be that the political cleavage within the constitutional court comes into focus, and this activates beyond this cleavage the fault line between the more closely-knit party soldiers and the more relaxed political value-bounded judges, too. Eventually, the strongest political orientation comes into play in cases of the preliminary constitutional review. In these cases it may be that the constitutional judges take the place of the opposition MPs and the legislative acts – whose creation earlier these MPs in their minority position could not stop – could still be annulled by the majority of the constitutional judges. That is, while the constitutional complaint against the judicial decisions makes the decision-making processes more legal in nature, the subsequent constitutional review and particularly the preliminary one can, on the contrary, cause a higher degree of its politicization.4 Empirical studies are usually limited only to the detection of the political binding without differentiation, and I could not find information regarding the proportions of the two grades of this binding. This can be the consequence of the fact that in the comparative research of Nuno Garoupa and Tom Ginsburg, who are in the center of this research field, the main effort is to demonstrate the higher frequency of the limited political ties intersected with constraints of institutional conditions against the explanation of the behaviorist school which asserts the total determination of the judicial decisions by political ties. Thus, they neglect the systematic analysis of possibility of the political binding on two different levels. However, some data can be found in the empirical studies to prove it. For example, in case of the Spanish constitutional judges, while in their voting behavior a high degree of party-binding is showed by the empirical research, a study demonstrates that this stronger party affiliation exists in cases when the political motivation of the judges is more directly 4 That these effects can be considered valid in respect to constitutional adjudication in the whole world is confirmed by Ga roupa and his co-authors also, “Whereas concrete review ‘judicializes’ constitutional courts, preventive review has the opposite effect. Mere preventive review makes a constitutional court less judicial and more political in nature.” Ga roupa, Empirical Legal Studies. Another empirical research showed the high level of the party affiliation in the case of the preventive review  : “There is a high correlation between party affiliation and voting, with respect to preventive review.” A m a r a l-Ga rci a / Garoupa /Grembi, Judicial Independence, 9.

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affected, but if it is not the case, then the direct party affiliation becomes diminished and only the political binding as to political values comes to the fore. This is the case when the Spanish Constitutional Court decides disputes between the unified Spanish state and regional splits as Catalonia and the Basque territory, which aims to achieve a separate statehood. Then the ties of the judges to the political parties that nominated them become reduced and the cleavages at the level of political values come to the fore, “Our paper, looking at how judges vote, also indicates that Spanish constitutional judges are less likely to vote to party interests in the presence of strong regional or national interests.”5 Analyzing the Portuguese Constitutional Court, it comes out even more clearly that the political binding of the constitutional judges may be different and while in the case of one group of judges this binding can be very strong in form of direct party affiliation, the other group of judges has only a binding at the level of political values​​. Nuno Garoupa and his research team in a study in 2008 found that the Portuguese constitutional judges who were nominated to the constitutional court by the leftist (socialist or communist) parties have a voting behavior that shows a closer party binding than detectable in case of judges nominated by the right-wing (Christian Democrat and Conservative) parties, “We have shown that there is a strong association between being affiliated with the leftwing party (socialists and communists) and voting unconstitutionality, whereas the association between the right-wing parties (conservatives and Christian-democrats) and voting is weak. These results are confirmed when we look at voting according to party interests and legislation that have also been endorsed by the party with which the constitutional judge is supposed to be affiliated.”6



IV. Structural issues of the juristocratical form of government

The decisive point in the transformation from a simple actor in the system of checks and balances into the juristocratic form of government for the constitutional courts is the competence to annul the parliamentary acts immediately after their creation. This is the crucial point because, in this way, the constitutional judges become directly included into the political struggles of the democratically elected actors. In democracies based on political competition, parliamentary opposition and eventually the other public actors that oppose the parliamentary majority and its government – especially the local governmental bodies, or, in federal states the national/ regional governments, local parliaments etc. – try to instrumentalize the consti5 Garoupa /Gomez-Pomer /Grembi, Judging Under Political Pressure. 6 Garcia/Garoupa /Grembi, Judicial Independence.

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tutional court in order to block the parliamentary majority and the governmental activity. In this way, the opposing political forces behind the constitutional court can wholly or partly impose their will on the governmental majority. This is no longer parliamentarism, but the appearance of the juristocratic form of governance which exists side by side with the parliamentary majority suppressed in the form of a semi-parliamentary system. This is similar to other mixed forms of government that can be seen in the semi-presidential systems. In fact, although it is not explicitly emphasized in its name, the semi-presidential system always has a counter-force in semi-parliamentarism. In other words, these two forms of government operate in co-existence and the powerful head of state has to struggle permanently with the parliamentary majority and its prime minister. This co-governance causes no great tension if in a country there are more or less centralized political parties and both positions (i.e. the head of state and the prime minister) are filled by the same political party. In that case, the mixed form of government mostly operates in a smooth way. If the public opinion has shifted in the meantime, however, and at the two different elections these positions are filled by political leaders from opposing political camps, then ongoing public fights will start between the head of state and the parliamentary majority and its prime minister. Since this has first and most clearly evolved since the system in France was set up in 1958, called V. Republic, the co-governance of the political enemies is in general called cohabitation. The juristocratic form of government can be involved in the same situation. This can emerge if such a majority of the constitutional judges exists for a longer period of time with stable political preferences (caused by the filling method of these positions of an earlier parliamentary majority) that stand in sharp contrast to the ones of a new parliamentary majority. In this way, the new parliamentary majority and its government will be continuously prevented from realizing its plans by the existing constitutional interpretation and the constitutional case-law produced on this basis. While in the case of the same political values there will be no greater tensions​ between the parliamentary majority and the majority of the constitutional court, and furthermore the control of the legislation will cause only smaller conflicts, in the case of a radical change in the political preferences of parliamentary majority, sharp struggles of cohabitation between the two mixed forms of government can be activated. Then, the elected new parliamentary majority and the millions of people behind him will be faced with a reality in which there will be no chance to realize the election promises. Namely, the majority of the constitutional court selected for these posts by the earlier dominant political forces can annul all the new laws and the parliamentary minorities can dominate through the constitutional court despite their electoral failures. In this situation of the mixed system of semi-presidentialism, as in France for instance, it is a natural consequence that the opposing positions start looking for a way out and after a while the head of state plans the dissolution

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of the parliament if he thinks that there was in the meantime a shift of the public opinion and in a new election his political camp will triumph. At the same time, the opposing prime minister and its parliamentary majority try to block the institutions next to the head of state in order to reduce the possibilities of the opposite side. In the case of the constitutional court, this situation of cohabitation has only rarely emerged so strongly in the last decades – at least so far -, and over the past half-century, this stemmed from the fact that in Europe and the wider Western civilization (America, Australia) such an economic and demographic stability and prosperity existed, by which a rare tranquility in the history was brought about. In this way, through the densely consolidated constitutional framework and binding political preference value the political parties were forced to the center and the radical changes by the parliamentary elections were improbable. The alternation of political parties in government was thus more or less only the “left” and “rightwing” alternative of the same political center. In this way, there was not so much difference between the political preferences of the constitutional court’s majorities and the ones of the changing parliamentary government majorities always stemmed from the political center. However, this situation seems to have started to disappear in recent years for two reasons. First, in the Western countries the control of the social sub-systems has undergone a radical transformation in recent decades and the banking and financial sectors were able to acquire total control over the whole society (the mass media, the arts and cultural sub-systems, scientific research and commercialization in the military sphere, etc.).7 However, this caused such great distortions that since the outbreak of the 2008 financial and economic crisis, the entire Western civilization seems to have reached an evolutionary dead end. This crisis is intensified by a more profound demographic crisis. The latter was observed within a few decades, however, its consequences have increased dramatically in recent years. Because of the declining population and the work forces, millions of migrant workers were brought in to work – mainly imported from the Islamic countries. Through their higher birth rates and family unification, the number of Muslims in Europe has expanded to 23 million who live in Western Europe’s major cities first of all and they have built up parallel societies in these cities. The Christian culture of Europe’s population and the constant battles and tensions with the Muslim population has become the main political cleavage in recent years in most Western European countries. The recently launched big masses of new Islamic migrants combined with the inertia of the political parties that make up the center give rise to the radical parties that were marginalized in the past. And because of the tensions caused by migration and the demographic crisis, it seems plausible in a few years to 7 See the analysis of this topic  : Bieler /Morton, Social Forces  ; C a r roll /C a rson, Forging a New Hegemony  ?  ; Smith /Böröcz, The New World Order  ?

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replace the central parties by the radical new political forces. In this way, the difference between the new parliamentary majorities and the political preferences of the constitutional courts in European countries can be forecasted in the near future. This can bring forth the tensions between the two mixed forms of government that have hitherto existed only on paper as part of the constitution. This situation was created because of a series of random reasons in recent months in Poland. In this country a political alternation had existed during several cycles, in which a left-wing and a center-right party dominated and then the radical national-Christian political force, the Truth and Order Party, got the majority in Parliament in 2015. In this situation, the sharp contrast between the political preferences of the constitutional judges and the ones of the new parliamentary majority came to the fore. In order to realize its program, the new Polish government majority tried to neutralize or at least reduce the resistance of the forces that the juristocratic form is made up of as much as possible. For example, taking advantage of a faulty step of the previous government’s majority, which illegally filled the posts of the constitutional court, the new parliamentary majority elected five new members into this court and with the help of the head of state stemming from its political camp, these new members became appointed instead of the earlier elected members. Furthermore, to neutralize the still opposing majority of the constitutional judges, the new parliamentary majority has modified the law on the constitutional court and for the annulment of the parliamentary acts by the constitutional judges required two-thirds majority. As a next step in the defense of the constitutional judges, a sixmonth moratorium was introduced and the judges can start to control the new laws only after this six-month period. With the theoretical explanation which can view together the co-existence of the juristocratic form of government and the half-parliamentarism of the parliamentary majority government, these regulations can be analyzed as exciting developments – at least as long as both sides avoid the violation of the rules of co-governance. If, however, we cannot separate the two mixed forms of government, but view them only as parts of the parliamentary form of government and the separation of powers, then these regulations can be mistakenly grasped as the abuse of power. The crucial point for the creation of the juristocratic form of government is the chance when the constitutional court can annul the new laws of the parliamentary majority immediately after their creation. In this way, the constitutional judges come into the center of state power. However, the weight of power in both sides also depends on several factors. 1) In order to assess the power of the juristocratic actor against the parliamentary majority and its government, it is the degree of the monopolized access of the constitutional court to the constitution that is the most important aspect. The direct access to the constitution conceptually derives for the constitutional court’s

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function, so it does not require an explanation. Conversely, one may ask whether the parliamentary majority has the competence to overrule the decisions of the constitutional judges or to change its organizational conditions  ; there are, in this respect, big differences among the countries. Ultimately, however, it depends on the extent to which the constitutional court has superior power over the parliamentary majority, and by these judges the majority will be utterly suppressed or only a moderate suppression takes place. The more difficult it is to amend the Constitution to the parliamentary majority, or to change the laws on the constitutional court, the greater the degree of the constitutional court’s monopolized access to the constitution is. Conversely, the lighter the constitutional amendment, or at least the process of rewriting the law on the organizational conditions of the constitutional court by the parliamentary majority is, the more partial the weight of the juristocratic power against the parliamentary majority becomes. In this way, the suppression of parliamentarism into the form of half-parliamentarism takes place only in a moderate version. To furnish an example of the easy way of the constitutional amendment, there is the case of the Austrian Constitution, which only requires for its amendment the vote of a majority of all the members of the parliament, and it happened several times in the past that the decision of the Austrian Constitutional Court was neutralized by a corresponding amendment of the constitution itself. In Hungary, the constitutional amendment is bound to the two-thirds votes of all MPs, and when, in the period of 2010-2015, the government majority has this qualified majority, the neutralization of the decisions of the constitutional judges occasionally takes place by the amendment of the constitution too. In Poland, the constitutional amendment is similar to that of Hungary, but to change the law on the organizational conditions of the constitutional judges is easier and it is only connected to a simple parliamentary majority. So when in the 2015 parliamentary election a parliamentary majority with radically different political values ​from the previous constitutional interpretation of the constitutional judges was established, the polar opposing new parliamentary majority had enough legal means to modify the opposing majority of the constitutional court. However, in a number of countries more difficult preconditions exist in order to change the constitution, or at least to rewrite the laws on the constitutional court, and, therefore, the juristocratic form of government may have a stronger position against the parliamentary majority and the half-parliamentarism than it has in Poland. 2) By the constitutional court’s high degree of monopolized access to the constitution its power is increased. This could, however, be further amplified if the wording of the text of the constitution was based on general declarations and vague principles and, in this way, instead of precise control such vague formulas provided the empowering of the constitutional review. To understand this, compare, for example, the fairly accurately worded rights and freedom within the United States Constitution to

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the German constitution, which contains such vague formulas as the right of the “allround expansion of the personality” or the phrase according to which “human dignity is inviolable”. In the latter case, the constitutional court can essentially decide without any normative determination and in the absence of normative content, the majority of the constitutional judges will decide quite freely what the constitution actually is. Conversely, if the rules in the constitution are worded precisely, then the interpretive power of the constitutional judges is more limited. If we look at the two together, and we see that in a country the constitutional court has a high degree of monopolized access to the constitution, and, in addition to this, the text of the constitution inherently contains general-empty normative guidelines thereby giving the constitutional judges wide and uncontrollable interpretational power, then, essentially, this body can be regarded as the constituent power in the country. Conversely, if the parliamentary majority has an easy way to the amendment of the constitution or the laws on the constitutional court and empowerment of the constitutional judges is based on precise constitutional wording, then the power of the juristocratic form of government is suppressed, and the institutions of half-parliamentarism have the possibility to counteract the opposing constitutional court. Another question within this context is whether the amendment of the constitution can be reviewed by the constitutional judges. This option emerged in Germany after the Second World War when for the first time a powerful constitutional court in Europe was created. This took place because here the occupying US military government had more faith in the constitutional court filled with trustworthy lawyers returned from the USA than in a mass democracy based on an election by millions of German people. In this atmosphere, the German Constitutional Court expanded its competence in the following manner  : the whole chapter of fundamental rights was declared untouchable by the constitutional amendment. This pattern has then given impetus to some other countries so that – unlike the original American constitutional idea – the review of the constitutional amendments has consequently been brought under the authority of the constitutional court. This move already means the takeover of the constituent power openly, since, in this case, the constitutional court’s monopolized access to the constitution becomes almost complete. However, this step was exceptionally made by only some constitutional courts. Although in 2011 there was an experiment in Hungary alone by the then constitutional judges to completely annul the new constitution. As the petition for the annulment had just been rejected by a slight majority of the constitutional court, the constituent power explicitly regulated this option in such a way that it essentially restricted this possibility in order to avoid such a new attempt.8 Within 8 “The Constitutional Court can review the amendments to the Basic Law and the Basic Law itself only in respect of the procedures provided for in the Constitution”, Basic Law, Art. 24 (5).

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this sub-question, a further question is whether or not a country’s constitution – following the German model in this respect, too – contains a competence of the constitutional court to review the domestic law compared to the general rules of the international law. In this case, the domestic constitution and its amendments can be reviewed by the constitutional judges on the ground of the general principles and rules of the international law also. And because there is no codification of these general principles, the constitutional judges can decide whatever they want. In Hungary, the possibility of this annulment was already declared in 2011 by the earlier majority of the constitutional court. 3) The activation speed of the competence to annul Parliamentary acts is the third in order of importance of structural issues of the juristocratic form of government. Due to the monopolized access to the constitution and the broad interpretation power based on general-empty formulas of the constitution, the of the constitutional court’s high level of dominance can already be achieved, but it can arrive at the top if the activation speed of its competence to annul Parliamentary acts is secured. This can be possible if all the opposing parliamentary parties or all single MPs have the right to challenge any law, and, in this way, the constitutional court can annul all the new laws immediately after their publication. A further sub-question in this respect is the constitutional court’s scope of review determined by the petition for annulment. It is possible that this petition means only a necessary formal prerequisite and once it has taken place the constitutional court can include additional laws and their provisions under review by simply declaring the relationship between them. Even here wide possibilities can be further enhanced if the constitutional court has the right to start the review of the new law ex officio, through which the annulment process can be activated at will. In this way, the majority of the constitutional judges can annul laws and measures ​​of the parliamentary majority if they have opposing political values. In all this respect, a wide variety of regulations exist, and there are countries where the weight of juristocratic institutions is increased by this and, conversely, where the parliamentary majority can preserve some opportunity to resist. For example, by the regulation of the earlier Hungarian Constitution, the constitutional judges have enjoyed the greatest freedom in this respect and all single people have the right by way of what is called popular action to ask the constitutional court to review the new law. If the constitutional judges wanted to annul a new law, but nobody challenged this law, then the wife of a law clerk of the chief justice would quickly appear as petitioner and the annulment process would start. Conversely, the new Hungarian constitution entered into force in January 2012 – learning from the past problems – cut back the wide popular action to start the review of the law and there were many changes in this area. In sum, it is noted that these questions must be examined in detail in a comparative way, if we want to know in a country, whether the parliamentary majority of the half-parliamentarism still

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has dominance over the governance of this country or, conversely, the forces of the juristocratic form of government already have the upper hand in this area. 4) Finally, the length of mandate of the constitutional judges that separates them from the re-elections by the political actors is important for the analysis of the strength of the juristocratic form of government. Despite the high level of monopolized access to the Constitution and the widest interpretation power over the Constitution based on the general-empty formulas of it and, further, the sufficient activation speed of the competence to the annulment of the Parliamentary acts, the power of the constitutional court over the parliamentary majority is constrained, if the constitutional judges are appointed only for a short period of time. In this way, the determination of the juristocratic forces will always revert to the parliamentary majority and the head of state in form of the new judicial appointments. In particular, in addition to the short cycle, even if the re-election of the old judges is possible, the obedience of the constitutional judges to the parliamentary majority is – more or less – inevitable. By all of this, the weight of power of the juristocratic form of government against the parliamentary majority can be kept below a threshold. Conversely, if the cycle of the constitutional judges is long, eventually for a lifetime (especially if there is no upper age limit for compulsory retreat, as in the USA, for instance), then all this tendency will increase the power of juristocracy. The very long cycle of the judges alone is enough in order to enhance to weight of power over the other branches of power, as is shown in the US, where the supreme judicial body has in every aspect a tighter power than the new constitutional courts in Europe or Asia. However, the American supreme judges in office for 30 or 35 years represent power unchanged throughout generations, and conversely, the judges of the new constitutional court in the world mostly have only a limited period of mandate. There are big differences among the constitutional courts of the world  ; the most common is the nine or twelve-year cycle, but also the six-year cycle in some cases with the ban on re-election, and it is usually an upper age limit (for example, 70 years) that assures the obligatory exits. So if a political scientist wants to establish the country-ranking of the power weight of the constitutional court against the parliamentary majority in the whole world, then (s)he needs to get started on the basis of the above parameters. The constitutional court‘s degree of monopolized access to the constitution must be analyzed  ; the breadth of the constitutional interpretative power given by the general formulas of the constitutional text  ; the activation speed of its power to annul the Parliamentary acts  ; and finally the length of mandate of the constitutional judges which separates them from the re-elections by the political actors.

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V. Epilogue By these structural characteristics only the relationships between the juristocratic form of government and the half-parliamentary form of government (or the semi-presidentialism) are given in an abstract fashion. However, on a more concrete level, these relationships can be understood if a lot of further aspects are included in the analysis. It may be important in this respect to see how the formal prerequisites for the post of the constitutional judge are regulated. For example, whether in a country all lawyers with a few years of experience can be candidates for this position, or is it just one of the supreme court judges and a university law professor who can occupy this position. In fact, the fewer the prerequisite for this, the more opportunities will be opened for the political parties to send a party-lawyer into the constitutional court. And if it is possible only with the parliamentary opposition together, then the party-lawyers of both sides will be sent into this body on a parity basis. In the latter case, the completely unknown lawyers have the chance to become constitutional judges, because, in this way, they have no aversion from the opposite side. However, it means that the totally inexperienced new judges will always be exposed to the experienced law clerks of their predecessors and the old case law will be mechanically taken over by them. Further, it is equally essential how the actual decision-making processes of the constitutional court are established in a country. For example, how great a power for the chairman of the constitutional court is given in the determination of the agenda or in the selecting of the rapporteur in the cases etc.9 These details are important for the complete understanding of the functioning of a constitutional court in a political system, but, in my opinion, these just give color to the understanding of the power relationship between the juristocratic form of government and the semi-parliamentary form of government with the parliamentary majority. Thus, the crucial aspects can be explored by the analysis of the four main dimensions indicated above. In connection with the closing of thoughts, it is worth mentioning that the juristocratic form of government is necessarily a mixed form of government in the political systems based on democracy – at least in the Western civilization circle. While no conscious break with the democratic legitimacy of state power takes place in a country, the power of the constitutional court cannot be institutionalized as the main state power. Only the direct election by the people can be the source of main state power and this is why the juristocracy can use its power only together with the elected state organs. In this way, the juristocratic form of government is always a mixed government. It is possible in the form of the suppression of the parliamentary majority to a half-parliamentarism and there will be a co-existence of two govern9 For a detailed analysis of all these issues, see Pokol, A Sociology of the Constitutional Adjudication.

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ment forms. But it is possible in a country that parliamentary majority has already been suppressed there to a half-parliamentarism by the semi-presidentialism and this mixed form is changed further by the juristocratic system. The above analysis has always kept this in mind. Of course, not with non-formal constitutional structures but only with factual reality can such a situation emerge when it would be a case of a full reign of juristocracy, while the institutions elected by the people would still formally operate. (A situation which has been familiar in Eastern Europe from the time of the one-party Soviet systems.) If, for example, in a country the most monopolized access to the constitution by the constitutional judges already exists, the wide interpretative power is given by the general formulas of the constitutional text, the high activation speed of its power to the annulment of the Parliamentary acts can be seen and all these would be completed finally with the length of mandate of the constitutional judges for lifetime – which separates them completely from the re-elections by the political actors – then would the full power of juristocracy emerge. In this situation, the democratic institutions elected by people would operate only as a disguise for the full power of the juristocracy. This situation is unlikely in Europe, but as indicated in Ran Hirschl’s excellent book, by certain constellations of power such a move can be made that seems at first sight irrational and yet some dominant political groups do make it.

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Béla Pokol

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András Téglási

The struggle between the Hungarian Parliament and the Constitutional Court from the 1989/1990 political transition up to the present In the light of the thorough analysis of Béla Pokol, I would only like to add some additional factors with respect to the special relationship between the Constitutional Court and the Parliament in Hungary since the 1989/90 political transition up to nowadays.

I. The role of the Constitutional Court from the 1989/1990 political transition up to 2010 If we have a look at the Hungarian experience of more than 26 years, first we have to see that during the peaceful political system change in the year 1989, the Constitutional Court (Alkotmánybíróság, henceforth abbreviated  : CC) was set up and started to operate from the year 1990 as a creatio ex nihilo.1 As Béla Pokol points out the Hungarian adjudication began in 1990 was unique among the new Central and Eastern European constitutional courts as it established the Austrian model and not the German one.2 In this way, the Hungarian Constitutional Court had no competence to review and to annul the decisions of the ordinary courts and its activity was directed against the legislation and the other law-making bodies.3 From 1990 the CC as a new institution played an important role to modify the structure of the previous communist legal system, and played an important, dominant role to introduce the rule of law system, which was obviously necessary for such a post-socialist country like Hungary. The Constitutional Court became a powerful instrument in safeguarding the text and the spirit of the Constitution and in many sensitive cases of high political impact. It was the Constitutional Court that resolved the issue.4 In addition to sig-

1 According to László Sólyom, the first president of the Constitutional Court of Hungary, referring to the fact that the Constitutional Court of Hungary had no real antecedents. 2 Pokol, Sociology 75. 3 Ibid. 4 Csink /Sch anda, Constitutional Court 187.

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nificant human rights cases,5 the Constitutional Court resolved a number of delicate political issues such as the relationship between the President of the Republic and the Prime Minister, the role of referenda and their effect on representative democracy, the independence of the judiciary, and the autonomy of local self-government.6 The Constitutional Court also played an outstanding role in making fundamental choices during the transition from communism to democracy  : how to handle criminal acts committed by former rulers, how to compensate for expropriations and the denial of liberty, and what kind of consequences should ensue for collaboration with the communist secret services. 7 This way the Constitutional Court prevented many of the political attempts of the first freely elected government in 1990 by striking down many of its legislation, although this kind of activism would not have been – constitutionally – unavoidable at that period of time.8 Therefore Pokol referred to the Constitutional Court in this era as a force for activism9 meaning that the Constitutional Court, from time to time, transgresses its legal competence and embarks on such procedures or makes such decisions that it is not authorised to do whether by the Constitution or by the law regulating its own functions.10 One of the legal basis of this activism was the so called “invisible constitution”, which meant the principles and values beyond the text, as the basis of its decisions.11   5 For example the abolition of capital punishment, the regulation of abortion, media issues, and borderline cases concerning the freedom of expression.  6 Csink /Sch anda, Constitutional Court 187.  7 Csink /Sch anda, Constitutional Court 187-188.   8 Béla Pokol explicated in one of his articles that after the change of the political system in 1990 a so called dual power came into existence in Hungary. The first free parliamentary election was won by the Hungarian Democratic Forum (MDF) and it formed a centre-right government coalition with the ideologically close Independent Smallholders Party (FKgP) and the Christian Democratic People’s Party (KDNP). However, they had only very week support in the other fields of the Hungarian society, in the intellectual, academic, media and economic fields, which could block the government’s power during the whole parliamentary cycle until 1994. Under these circumstances the Constitutional Court became one of the most activist court with one of the widest competencies. This way – according to Pokol – the Constitutional Court also blocked the power of the government, despite the fact that it would not have been absolutely necessary, in other words  : there was no “constitutional exigency” at that time to do so. Pokol, Kettős hatalom Antall idején (Dual power at the time of Antall).   9 For the critics of Pokol, see for example  : Pokol, Aktivizmus 150-155  ; Pokol, Constitutionality 451  ; Pokol, Concept of Law 78. 10 The Constitutional Court is frequently charged with having committed an explicit transgression of competence when it annulled the ruling of an ordinary court in 1991, even though it had no such powers according to common juridical understanding, cf. Csink /Sch anda, Constitutional Court 188. 11 László Sólyom intended to base the decisions of the Constitutional Court on an “invisible constitution” See for the first time  : Decision 23/1990 of the Constitutional Court, the concurring opinion of László Sólyom.

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II. A new source of conflict between the Parliament and the Constitutional Court from 2010 In 2010 the right-wing party won the elections with a 2/3-majority (supermajority) which was enough to amend the constitution in force and also to adopt a new constitution. This way, a new approach replaced the judicial activism with this supermajority of the parliament  : Is there any limit for the constituent power when amending the constitution or adopting a new one  ? The constitutional power has the right to decide the content of the constitution. The question was, “How  ?”  The parliament modified the previous constitution by using this kind of authority 12 times in the year 2010 and 201112 before finally adopting a new Constitution entering into force in 2012. A possible interpretation of this framework was a kind of judicial activism and parliamentary supremacy. The main – not only theoretical but also practical – question that arose in this situation is the following  : Who is going to say the final word  ? The constitutional court having the compulsory competence to defend the written constitution or the parliament as constituent power  ? Following I would like to introduce some concrete cases which illustrate the struggle between the Parliament as constituent power and the Constitutional Court from 2010. II.a The 98% tax on severance pay In 2010 the right-wing party won the elections with a 2/3 majority (supermajority), which was enough to amend the Constitution in force and also to adopt a new constitution. This situation resulted many conflicts between the Constitutional Court and the parliament. The first real conflict between the Parliament and the Constitutional Court arose with respect to the 98% tax on severance pay. During the 2010 election campaign the right-wing party clearly promised to gain back those “unashamed”, excessively high severance payments in public sector that had 12 The Constitution, which was in force until the end of 2011, had been amended ten times in total, in the year 2011, most of the time on the basis of motions by individual members of the Parliament. Article 46 para. (3) of the Constitution was amended, and paragraph (2) was added to the new Article 70/I of the Constitution, making it possible to levy a tax of extra level with retroactive effect in the tax year on the income provided from the State’s resources in a manner contrary to good morals. Another amendment of the Constitution contained amendments connected to the Prosecutor General and to the new Act on legislation, and it also inserted a new chapter into the Constitution on the Hungarian Financial Supervisory Authority. Subjects of further constitutional amendments were as follows  : narrowing down the scope of competence of the Constitutional Court, the possibility to levy extra taxes with retroactive force of five years, decreasing the number of the members of the Parliament, putting the National Media and Infocommunications Authority.

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been paid by the previous left-liberal government before 2010. After winning the elections the right-wing party in order to fulfil their promise adopted and Act of Parliament, which introduced a new tax on certain payments for employees of the public sector whose employment was terminated. Consequently, severance pay and other payments related to the termination of employment (such as compensation for unused leave of absence) exceeding HUF 2 million (approximately 6250 euro) became subject to a 98 % tax.13 Simultaneously, the constitution was also amended establishing retroactive tax liability in respect of the given tax year concerning “any remuneration against good morals” paid in the public sector. The act was challenged before the constitutional court which found the relevant provisions unconstitutional.14 Upon a new bill introduced on the same day as the date of the constitutional court’s decision, Parliament re-enacted the 98 % tax with certain modifications, according to which this tax applied from 1 January 2005  ; however, for the majority of those affected (excluding some senior officials) it only applied to revenues above HUF 3,5 million (approximately 11 thousand euro). At the same time, Parliament again amended the Constitution, allowing retroactive taxation going back five years. Furthermore, the constitutional court’s powers were limited  : The amended articles of the constitution contained a restriction on the constitutional court’s right to review legislation on budgetary and tax issues. This restriction – which has also been maintained in the new Fundamental Law in force from 1 January 2012 – allows for constitutional review only in respect of violations of the right to life and human dignity, the protection of personal data, freedom of thought, conscience and religion, and the rights related to Hungarian citizenship. Upon a petition for an abstract ex post facto control, in 2011 the Constitutional Court annulled – notwithstanding its limited powers – the five-year retroactive application of the 98 % tax, relying on the right to human dignity.15 13 However, income tax and social security contributions already paid could be deducted from the tax. Notwithstanding the limit of HUF 2 million, the statutory provisions on the sum of severance pay – in some cases amounting to twelve months’ remuneration – were not modified. The bill preceding the Act justified the tax with reference to public morals and the unfavourable budgetary situation of the country. 14 See  : decision no. 184/2010. (X. 28.) AB on 26. 10. 2010. According to the Constitutional Court, revenues earned solely on the basis of relevant statutory provisions (that is, the overwhelming majority of the revenues concerned by the disputed legislation) could not be regarded as being against good morals, and therefore not even the constitutional amendment justified a retroactive 98% tax. 15 See  : decision no. 37/2011 (V. 10.) AB. However, the reasoning of the decision underlined that only the taxation of revenues gathered before the 2010 tax year constituted a violation of the right to human dignity. The Constitutional Court did not find unconstitutional as such the Act’s presumption that the relevant revenues infringed good morals  ; however, it ruled that this presumption should be susceptible to a legal challenge. In view of its limited jurisdiction, it did not consider the substantive aspects of the tax. The European Court of Human Rights also found these legal provisions contrary to ECHR Protocol 1. Art.1.

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II.b The interpretation of the new Fundamental Law by the CC on the basis of the “old” Constitution Another important “struggle” between the Parliament and the CC could be observed with respect to the interpretation of the new constitution of Hungary from the year 2012. It is quite a unique situation in the world, when a new constitution is adopted under an already existing constitutional court. In most of the countries today, where a constitutional court operates, the court’s case law has been developing under the same constitution. In Hungary, the CC has been operating since 1990 and has been developing its case law for more than two decades, when it had to face a completely new constitution in the Fundamental Law. If we have a look at the methods of how the CC handled the adoption of this new constitution and how the new constitution influenced the protection of basic human rights in the jurisprudence of the CC, we can come to the conclusion that – in the first few years after the entry into force of the Fundamental Law – the CC basically followed its former decisions and interpretation based on the rules of the previous constitution, that said, the CC reinforced its formerly established rationale for its holdings.16 This means that the CC opted for continuity and made great constitutional efforts to strengthen the continuity between 1990 and 2012.  It is noteworthy that after the political  transition the constitutional text was neutral, value-free. Despite this fact, after the entering into force of the new Constitution, the CC found no reason to change its jurisprudence. Even after the fourth amendment which formally repealed the previous case law of the CC,17 the CC still relied in its previous adjudication.  As a result, the CC examines if the old and new constitutional provisions are identical or not, and if they are, the court quotes its previous case law. However the main difference between the old and the new constitution is in the background values so the differences remained hidden. The CC takes only the provisional equivalence into consideration when deciding upon the application of its previous decisions based on the previous Constitution.

(right to property). See ECHR judgments N.K.M. v. Hungary (no. 66529/11, §§ 8–19, 14 May 2013)  ; Gáll v. Hungary (no. 49570/11, §§ 8–18, 25. 6. 2013) and R.Sz. v. Hungary (no. 41838/11, §§ 8–17, 2 July 2013). 16 For further details about the interpretative tools and methods of the CC for achieving this aim see Téglási, Protection of Fundamental Rights. 17 According to the Fourth Amendment to the Fundamental law the CC rulings made prior to the effectiveness of the Fundamental Law were repealed.

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II.c Can the constituent power “enact” two pieces of constitutions  ? – The Transitional provisions of the Fundamental Law After the parliament enacted the new constitution of Hungary in April 2011, but even before the entry into force of the new constitution, in December 2011 parliament also adopted the so called Transitional Provisions to the Fundamental Law18. The closing provisions of this act declared that the “Transitional Provisions shall form part of the Fundamental Law.” In June 2012 the First amendment of the Fundamental Law of Hungary was put into force which added a new item 5 to the Closing Provisions of the Fundamental Law, providing that the Transitional Provisions of the Fundamental Law forms part of the Fundamental Law. This means that from this time both the Fundamental Law and the Transitional Provisions declared that the Transitional Provisions constitute part of the Fundamental Law. However, at the end of the year 2012 the Constitutional Court established in its decision19 that the part on the transition from communist dictatorship to democracy (preamble), and many articles of the transitional provisions of the Fundamental Law of Hungary (31 December 2011) are contrary to the Fundamental Law of Hungary and therefore annulled them with a retroactive force as of the date of their promulgation.20 The constitutional court declared that it is not possible to amend the constitution with another piece of legislation outside the Fundamental Law even if the legislator calls it a part of the Fundamental Law, because this way the legislator takes the competence of the assumed constituent power, violates the separation of powers and makes it impossible for the constitutional court to conduct a substantial review on that piece of the legislation.21 This means that the CC annulled a part of a constitution despite the clear intent of the constituent power to consider it as a constitutional norm (i.e. integral part of the constitution). II.d Judicial Review of Constitutional Amendments After this decision of the Constitutional Court in 2012, the Parliament adopted the Fourth Amendment to the Fundamental Law in 2013. The Fourth Amendment 18 For the English translation of the Transitional Provisions by the Venice Commission see  : Opinion no. 665/2012, CDL-REF(2012)018, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx  ?pdffile=CDL-REF(2012)018-e 19 Decision 45/2012. (XII. 29.) on the unconstitutionality and annulment of certain provisions of the Transitional Provisions of the Fundamental Law of Hungary. See the English translation of the decision  : http:// mkab.hu/letoltesek/en_0045_2012.pdf 20 Gár dos-Orosz, Judicial Review 106. 21 Constitutional Court decision 45/2012. See  : Gárdos-Orosz, Judicial Review of Constitutional Amendments – the Hungarian Case in Context 106.

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results from an integration into the Fundamental Law of the Transitional Provisions, which had been annulled by Constitutional Court decision 45/2012 on formal grounds. In this case, the Commissioner for Fundamental Rights filed a petition with the Court for the establishment of the unconstitutionality of certain provisions of the Fourth Amendment to the Fundamental Law. The Ombudsman mostly relied on formal, procedural unconstitutionality, but he also claimed that in addition to the narrow interpretation of the violation of the procedural requirements of adopting the amendment, in a broader sense the amendment is also unconstitutional because it creates a controversy within the Fundamental Law. The Constitutional Court on the review of the Fourth Amendment to the Fundamental Law22 emphasised that it is beyond the competence of the Court to carry out a substantive review due to the provisions explicitly prohibiting it as adopted by the Parliament with the Fourth Amendment to the Fundamental Law. The Fourth Amendment amends Article 24.5 of the Fundamental Law, which reads, “The Constitutional Court may only review the Fundamental Law and the amendment thereof for conformity with the procedural requirements laid down in the Fundamental Law with respect to its adoption and promulgation…”23 The Court, however, added that in the course of exercising its powers, as the principal organ for the protection of the Fundamental Law, it will continue to interpret and apply the Fundamental Law as a coherent system and, when making decisions, it will take into account every provision of the Fundamental Law relevant to the decision on a given matter.24 This situation also raises the question of the necessity/possibility of the distinction between pouvoir constituant and pouvoir constituant institué. Some scholars in 22 Decision of the Constitutional Court No. 12/2013. (V. 24.)  ; Gár dos-Orosz, Judicial Review 106. 23 Concerning this amendment the Hungarian Government argued that this provision broadens the jurisdiction of the Constitutional Court, because prior to the Fourth Amendment the Court had no competence to review constitutional amendments at all, i.e. not even from a procedural point of view. In this respect, the Government refers to case-law of the Constitutional Court excluding judicial review of constitutional provisions. However, according to the Venice Commission these arguments do not take into account the decision 45/2012 in which the Constitutional Court indicated a possible competence to review constitutional amendments from the perspective of substantive constitutionality. While the wording of the Fundamental Law in the non-amended version specified the power of the Constitutional Court to examine “any piece of legislation” for conformity with the Fundamental Law and, arguably, constitutional amendments were not originally considered ‘pieces of legislation’ by the drafters of the Fundamental Law, the Court clearly developed this understanding further in decision 45/2012. See  : Opinion 720/2013, CDL-AD(2013)012 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx   ? pdffile=cdl-ad (2013)012-e. 24 Decision of the Constitutional Court No. 12/2013. (V. 24.), Reasoning [46]–[48]  ; For further details see Gár dos-Orosz, Judicial Review 106.

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Hungary put the German model as an example, where “unconstitutional amendment of the constitution” is possible, at least in theory.25 However, we have to take into consideration the difference between the German and the Hungarian constitution, that is in Germany, there are some unchangeable provisions (eternity clause, Ewigkeitsklausel) in the Grundgesetz but in the Hungarian constitution there are no such eternity clauses like in Germany, which means that practically all the provisions of the constitution can be changed by the constituent power. II.e National Constituent power vs. international law If we ask the question of “Who has the final word”, i.e. “Who is the final interpreter of the constitution  ?”, we also have to ask another the question, namely  : Can (or may) a state or its CC do anything if it finds that a judgment of an international court is contrary to the constitution  ? The primary and most obvious answer is yes because international law is binding. The Constitutional Court of Hungary Decision in its decision No. 12/2013 declared that, when interpreting the Fundamental Law in the future, it will also take into consideration the obligations Hungary has undertaken in its international treaties or those that follow from EU membership, along with the generally acknowledged rules of international law, and the basic principles and values reflected in them. It stated that these rules constitute a unified system of values which are not to be disregarded in the course of adopting the Constitution or legislation or in the course of constitutional review.26 On this theoretical basis – as Pokol explicated in this volume – there have already been some attempts in Hungary by the then constitutional judges to completely annul not only the constitutional amendments but the whole constitution on the ground of the general principles and rules of the international law. Another clear example of the conflict between the interpretation of the Hungarian Constitution and of the international law was the so called Red star Judgment of the European Court of Human Rights. The Criminal Code of Hungary prohibits the public display of certain symbols, including the swastika, SS-badge, the hammer 25 According to Herbert Küpper, director of Institut für Ostrecht in Munich, the fate of the eternity clause in the German Grundgesetz is similar to Tur Tur in Michael Ende’s book Jim Knopf because it seems much greater from further distances (from abroad) than it really is. According to Küpper the eternity clause in the Grundgesetz has much more importance in the Hungarian legal literature than in Germany, and the German Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) has not yet declared the violation of the eternity clause yet, and there are only very few decisions in which the Court at least dealt with this question, and there are only very few academic papers in Germany dealing with this question. Küpper, Tur Tur, az álóriás  ? 26 Decision of the Constitutional Court No. 12/2013. (V. 24.), Reasoning [46]–[48]

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and sickle, and the arrow cross, a symbol associated with the country’s fascist World War II-era government. The Criminal Code prohibiting the public display of the five-pointed red star remained in effect despite the European Court of Human Rights ruling in 2008 that declared the law a violation of the right to freedom of expression.27 As a result of this decision of the Strasbourg Court, the CC overruled its previous decision from the year 2000 28 in which the CC rejected the petitions seeking to establish the unconstitutionality and annulment of this regulation. The legal basis for overruling the previous interpretation was due to a “legally relevant new fact and circumstance” resulting in the Case Vajnai kontra Magyarország of the European Court of Human Rights. Another clear conflict of the Hungarian constitution and the European Court of Human Rights is the question of life imprisonment. According to the Fundamental Law of Hungary actual imprisonment for life may only be given as a sentence for intentional and violent crimes.29 However, the European Court of Human Rights resolved that life imprisonment without eligibility for parole violated Article 3 of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms (inhuman or degrading treatment or punishment).30 According to the European Court of Human Rights, Article 3 must be interpreted as requiring reducibility of the sentence, in the sense that national authorities should be allowed to review life sentences in order to assess whether life prisoners have made such significant progress towards rehabilitation that their continued detention could no longer be justified.31 Moreover, from the beginning of their sentence, life prisoners should be entitled to know what they have to do to be considered for release and under what conditions.32 The question still remains open  : What can a CC do when the interpretation of an international court clearly contradicts with the CC’s former interpretation or with a certain provision of the national constitution  ? Justice Pokol was the one who draw the attention in his concurring and dissenting opinions to the fact that recently a so called global constitutional oligarchy has been evolved as a counterbalance of the national sovereignty and national constituent power.33 Therefore, Pokol cannot accept that when the constitutional court interprets a provision of the constitution, the court would be in any way bound to the jurisprudence of the international courts, such as the Strasbourg court, as only the text of an international treaty is 27 Case of Vajnai v. Hungary, Application No. 33629/06, Judgment of the ECHR on 8. 7. 2008. 28 Decision of the Constitutional Court No. 14/2000. (V. 12.) AB. See the full text in English  : http://www. mkab.hu/letoltesek/en_0014_2000.pdf 29 Article IV para 2. of the Fundamental Law 30 Patyi, Courts and the Judiciary 203, fn 28. 31 Ibid. 32 Case of László Magyar v Hungary (application no. 73593/10). Patyi, Courts and the Judiciary 203, fn 28. 33 See the dissenting opinion of Justice Pokol to Constitutional Court Decision No. 34/2013. AB.

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binding for its member states, but not the whole jurisprudence of the international court. This opinion can be justified with two further factors  : 1) The jurisprudence of the international courts are not always consequent, in other words, there can be contradictory decisions as well.34 If the Constitutional Court had to follow the every decisions of the international courts, it would result in legal uncertainty, as the CC had no clear guidance which decision it should follow. 2) at the time when the member states ratified the European Convention on Human Rights (for example Hungary in 1993) they accepted to enforce the judgement of the European Court of Human Rights, which only meant at that time, that if the Court stated that there had been a violation of the Convention by the Respondent State, the State had to pay the applicant a just satisfaction (typically by way of a monetary compensation). However the situation changed with the Pilot Judgements.35 By the Pilot Judgement Mechanism the European Court of Human Rights became practically a supra-constitutional court over the constitutions of the member states. On the other hand, the Court practically created new rights, which cannot be considered a mere interpretation of the Convention, but this way the Court behaves as a new (international) legislator above the national legislature elected by millions of citizens of that member state in a democratic way.

III. Conclusions We can see that after more than 20 years of the political transition in Central Europe, the parliaments and the political parties have begun to realise how huge powers the constitutional courts has. In the Hungarian legal literature some scholars say that the CC is more than the defender of the constitution, the CC is the counterbalance of the parliament in a parliamentary government36 which gives reason to

34 As an example, we can take the rulings of the European Court of Human Rights on the applicability of Article 1 of Protocol No. 1 (right to property) that have been ambivalent, particularly in relation to non-contributory benefits. Heredero, Social security 26. 35 The pilot judgment procedure is followed when the Court receives a significant number of applications deriving from the same root cause, or when the facts of an application reveal the existence of a structural or systemic problem or other similar dysfunction in the State concerned which may give rise to similar applications. The Court may then select one or more applications for priority treatment, adjourning the remainder. In dealing with the priority cases, the Court will seek to achieve a solution that extends beyond the particular case so as to cover all similar cases raising the same issue. When delivering its pilot judgment, the Court will mandate the State to bring its legislation into line with the requirements of the Convention so that all other actual or potential applicants are granted relief. If the State fails to take appropriate action, the Court will rule against it in all of the adjourned applications. 36 See for example Szalai, Több mint 95–117.

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introduce a new form of government  : the juristocratic form of government – as it was thoroughly explicated by Béla Pokol in this volume. The CC could be regarded as the last chance for the opposition parties in the parliament. This is proven by the fact that in most political questions the petitioners of the CC are not only private persons but mainly some of the members of the opposition political parties. I think this is one of the reasons why in most of the Central European (former socialist) countries, there have been big struggles between political parties about the election of the new judges of the CC. We can see perfect examples of this in Poland, in Slovakia and in Hungary as well. Recently, in these three countries there have been huge fights and debates about the election of new justices. In Poland there have been big struggles between the old and the new parliament about who should elect the new members of the Constitutional Tribunal of Poland. In Slovakia the fight emerged between the President of the Republic and the parliament because the President did not want to nominate any of the candidates elected by the Slovak Parliament. In Poland and in Slovakia the Constitutional Courts decided upon the constitutionality of the election of a justice. However, there might be some doubts about the power of any Constitutional Court to decide about the process, the facts that a judge was elected constitutionally or not, because this can be regarded as a kind of co-optation if the constitutional court (can) decide about its members. This means that the checks and balances are shifted. Finally, in Hungary, we have been also experiencing some kind of struggles (or rather unsuccessful attempts) between the political parties in the parliament, after the governing parties have lost their two third majority in the Hungarian Parliament on a by-election in February 2015, which previously made them capable of electing new judges alone, without the support (consent) of any other opposition parties. As a result of this situation four members of the CC are missing at the moment.37

Bibliography Andreas Bieler /Adam David Morton (eds.) Social Forces in the Making of the New Europe (Hampshire 2001) 47-69. William Carroll/Colin Carson, Forging a New Hegemony  ? The Role of Transnational Policy Groups in the Network and Discourses of Global Corporate Governance, in  : Journal of World-Systems Research 9/1 (2003) 67–102. 37 According to the Fundamental Law of Hungary the Constitutional Court shall be a body of fifteen members. However at the moment there are only eleven members.

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Nachwort  : Europäischer Rechtsraum und soziales Europa Forschungsreisenotizen aus der Jugosphäre

I. Verfassungsgerichte erfüllen gemeinhin drei Funktionen  : Sie agieren als Hüter von Verfassungsnormen, als Schiedsrichter von politischen und gesellschaftlichen Konflikten sowie als »Gründer« und schließlich Stabilisatoren von Werten der rechtlich-politischen Gemeinschaft.1 Zur Erforschung insbesondere der letztgenannten Aufgabe bereiste ich im Rahmen eines vom Jubiläumsfonds der Österreichischen Nationalbank geförderten Projekts (P16324) zahlreiche ost- und südosteuropäische Staaten und traf mit Verfassungsrichtern, Wissenschaftern, Politikern und Philosophen zusammen. Sie alle erläuterten mir ihr Bild zu meiner Frage nach dem Beitrag der Verfassungsgerichte bei der Stabilisierung der jungen Republiken während der Transformationsphase nach 1989. Gemeinsam war ihren Erzählungen und Analysen die stete Referenz, einst Teil der Habsburgermonarchie und damit des noch nach ihrem Ende weiterbestehenden orbis iuris Austriacus gewesen zu sein – sowohl etwa im Nachwirken der Wiener und der Brünner Rechtstheoretischen Schule als auch und vor allem praktisch in der Weitergeltung alter Rechtsbestände. Dieser von den Interviewpartnern ins Treffen geführte österreichische Rechtsraum hatte nach 1918 gar eine Erweiterung erfahren, weil der jugoslawische Staat das in Slowenien geltende österreichische Recht auch im Übermurgebiet (Prekmurje) einführte.2 Für die jugoslawische Gesetzgebung der Zwischenkriegszeit war österreichisches Recht in weitestgehendem Maße Vorbild gewesen  ; vielfach kopierten die neuen Gesetze inhaltlich mehr oder weniger das bisherige österreichische Recht. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg übernahm Jugoslawien mit der sowjetischen Gesellschaftsordnung auch sowjetisches Recht. Doch das 1963 errichtete Verfassungsgericht der Teilrepublik Slowenien war strukturell wiederum an den österreichischen Verfassungsgerichtshof angelehnt und orientierte sich ab 1991 vermehrt auch wieder an der österreichischen Rechtsprechung – was letztlich die Übernahme des acquis communautaire und damit den Beitritt zur Europäischen Union erheblich erleichterte.3 1 Vgl. Boulanger, Hüten, richten, gründen. 2 Vgl. Ehs et al., Zwischen Wien und Czernowitz. 3 Vgl. Borić, Demokratie.

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Ähnlich ist die Geschichte des Verfassungsgerichtshofs von Kroatien, das allerdings einst teilweise der ungarischen Reichshälfte der k.u.k. Monarchie angehört hatte. Dies machte bereits bei der Übernahme des Rechtsbestandes in Jugoslawien einen Unterschied aus und führte unter anderem dazu, dass das kroatische Verfassungsgericht später als Slowenien (nämlich erst 2002) mit Kompetenzen des österreichischen Modells versehen wurde. Auch Bosnien-Herzegowina war für meine Studie von besonderem Interesse, zumal das Rechtsgebiet einst unter österreichischem, aber auch osmanischem Einfluss stand. Österreichische Juristen waren nicht nur als Experten am Aufbau des Verfassungsgerichtshofs tätig, sondern dort auch selbst Richter.4 Neben der oftmaligen Erwähnung des orbis iuris Austriacus, der nicht nur juristisch, sondern im Sinne einer supranationalen Klammer ebenso identitätspolitisch verstanden wird, fand auch die fortlebende Erinnerung eines gemeinsamen jugoslawischen (Rechts- und Identitäts-)Raumes – einer »Jugosphäre«5 – konstante Nennung. Besonders in Hinblick auf die mannigfach geäußerte Unzufriedenheit mit der Europäischen Union, die sich gemäß meiner Forschungsfrage auf den Europäischen Gerichtshof fokussierte, wurde in den Gesprächen oftmals nostalgisch auf ältere, zumindest in der Erinnerung solidarischere supranationale Zusammenschlüsse verwiesen. Auf den folgenden Seiten gebe ich die verschiedenen Aspekte wieder, die im Zusammenhang mit meinen Fragen nach nationaler und europäischer Verfassungsgerichtsbarkeit zutage traten.

II. Im Jahr 1858 veröffentlichte der slowenische Schriftsteller Fran Levstik die Kurzgeschichte Martin Krpan z Vrha (dt. Martin Krpan und der Riese von Wien) über den fiktiven slowenischen Bauern Martin Krpan, der Wien vor den Türken rettete. Er schuf mit seinem Titelhelden zur Mitte des 19. Jahrhunderts, als die Slowenen um Nationalitätenrechte innerhalb der Habsburgermonarchie kämpften, ein starkes Bild eines zwar kaiser- und reichstreuen, aber persönlich unabhängigen Mannes. Im Zuge der Unabhängigkeitserklärung und des Zehntagekrieges 1991 wurde der Mythos des Nationalhelden Krpan im Sinne der neuen slowenischen Nationsbildung wiederbelebt. Seine jüngste Reaktivierung fand Krpan angesichts des EUBeitritts von Slowenien im Jahr 2004, als er abermals zum Sinnbild des slowenischen Charakters avancierte. Eine führende slowenische Tageszeitung zeichnete den Bauer Krpan, wie er das Flugzeug in Richtung Brüssel besteigt.6 4 Siehe M arko, Ethnopolitics and Constitutional Reform. 5 Judah, Yugoslavia is dead. 6 Vgl. Bask ar, Martin Krpan.

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Nicht nur in Slowenien, sondern in den meisten Staaten Südosteuropas beziehungsweise des Westbalkans wird das Übernationale des habsburgischen Erbes betont, »gleichsam als eine Art Beweis für die Europatauglichkeit«7 der ex-jugoslawischen Republiken. Gemäß Milada Vachudova hängt jedoch heute die Kraft der Nation und des Nationalismus in den südosteuropäischen Staaten erheblich mit der Europäischen Union zusammen, die Nationalstaaten des westlichen Typus fördert und nur diese als Mitglieder aufnimmt.8 Das heißt, die ideell auf Supranationalität angelegte EU fördert praktisch die Nationsbildung. Dieses Paradoxon trifft in Südosteuropa auf junge Nationalstaaten, die in austronostalgia und yugonostalgia auch ein transnationales Ganzes erinnern.9 Mitja Velikonja sieht in jener Nostalgie eine »retrospektive Utopie«10, die Sehnsucht nach der Vergangenheit, die eine bessere Zukunft versprach, sowie eine Sehnsucht danach, wieder Teil eines integrierten Ganzen zu sein. Solche Nostalgie bezieht sich nicht allein auf das noch persönlich erinnerte Yugoslav empire (Bojan Baskar), sondern auch auf ältere Reiche, wie etwa die Habsburgermonarchie – eine neostalgia oder Secondhand-Nostalgie.11 Erzählungen aus diesen imperialen Vergangenheiten sind fixer Bestandteil der Nationsmythen jener Länder, sei es als Geschichte glorreicher Zeiten oder als Befreiungsmythos der versklavten Nation. Jüngst erfuhren die Narrative eine Rekonnotierung, was ursächlich mit dem Beitritt dieser erst neu gebildeten Nationalstaaten zu einer neuen Art Imperium iSv transnationaler Klammer – der Europäischen Union – zusammenhängt. Diese Sehnsucht nach dem transnationalen Ganzen, die noch vor Kurzem als Beweis für die Europatauglichkeit interpretiert und instrumentalisiert werden konnte, erhält nun angesichts der multiplen Krise, in der sich die Europäische Union befindet, eine andere Bedeutung. Die Jugosphäre markiert für große Teile der jungen Generation jenen geopolitischen Raum, in dem einst der Sozialismus gewirkt hatte. Nach mehr als einem Vierteljahrhundert »Transformation« zeigt sich mittlerweile, dass 1989 nicht das Ende der Geschichte eingeläutet hat, mit dem die Demokratie gewann, sondern dass schlicht das kapitalistische Wirtschaftssystem den Sieg davongetragen hatte. Die »neoliberale Restrukturierung der post-sozialistischen Länder« brachte zwar wirtschaftliche Freiheiten, doch oftmals um den Preis sozialer Desintegration und Verhinderung demokratischer Teilhabe.12 In den vergan 7 Stickler, Staatsorganisation und Nationalitätenfrage, 74.   8 Vgl. Vachudova, Europe Undivided.   9 Vgl. Bask ar, Austronostalgia and Yugonostalgia in the Western Balkans. 10 Velikonja, Lost in transition. 11 Diese Sehnsucht ist im Übrigen nicht neu  : Vera St. Erlich hat bereits 1966 Family in Transition. A Study of 300 Yugoslav Villages vorgelegt und darin die Nostalgie für das Habsburger (und auch das Osmanische) Reich in Bosnien und Herzegowina im Jahr 1940 dokumentiert. 12 Türkes/Gökgöz, The European Union’s strategy towards the Western Balkans.

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genen Jahren machten zahlreiche Proteste in Albanien, Serbien, Mazedonien sowie vor allem in Kroatien und Slowenien13 auf jene »Wüste«14, die die Transition hinterlassen hat, aufmerksam. Führende Wissenschafter und Philosophen wie u. a. Mitja Velikonja, Ksenija Vidmar Horvat,  Srećko Horvat und Igor Štiks analysieren den Transformationsprozess bis hin zum EU-Beitritt (bzw. der Perspektive darauf) mithilfe der PostColonial-Studies und sehen Südosteuropa in einer semiperipheren Rolle. Vor allem die Transformation in Recht und Jurisdiktion zeigt sich ihnen als Umsetzung eines neuen Law-and-Order-Regimes, als Domestizierung in ein neoliberales Europa. Tatsächlich sind Beitrittsverhandlungen oft nicht mehr als einseitige Vorgaben zum copy-paste (oder eher translate-paste) von acquis communautaire und Übernahme einer selbstermächtigten EuGH-Rechtsprechung, die soziale Errungenschaften aushebelt.15

III. Kontakte und Austausch zwischen den Verfassungsgerichten im und mit dem südosteuropäischen Raum hatten sich bereits in den 1970er-Jahren etabliert. 1972 fand auf Initiative der Verfassungsgerichte von Österreich, Deutschland, Italien und der Republik Jugoslawien die erste Konferenz der Europäischen Verfassungsgerichte in Dubrovnik statt, die einen regelmäßigen Erfahrungsaustausch über die Arbeitsweise und Verfassungsrechtsprechung schuf  ; 1978 war der VfGH Gastgeber dieser Konferenz. Später begleiteten österreichische Rechtsexperten und Verfassungsrichter wie allen voran Rudolf Machacek die Transformation jugoslawischer Verfassungsgerichte16 oder beteiligten sich – wie etwa Joseph Marko – als internationale Richter in Transformationsstaaten, zumal in Bosnien und Herzegowina.17 Mit der Übernahme der EuGH-Rechtsprechung durch die Mitglieder Slowenien und Kroatien und mit der oftmals vorauseilenden Unterwerfung unter den EuGH zur Wahrung der Beitrittsperspektive in den übrigen südosteuropäischen Staaten erhält der Transfer juristischen Know-hows heute eine neue Dimension. Denn der EuGH agiert ohne hinreichende demokratische Legitimation als Verfassungsgericht der EU.18 13 Siehe Guar di ancich, Uncertain Future. 14 Horvat/Štiks, Welcome to the Desert of Transition  ! 15 Siehe hierzu den Beitrag von Dimmel in diesem Band. 16 Allgemein hierzu  : Bru n n er, Neue Verfassungsgerichtsbarkeit in Osteuropa. Zu den Kontakten des VfGH nach (Süd-)Osteuropa siehe Heller, Verfassungsgerichtshof, 478 ff. 17 Vgl. Schröder, Beitrag internationaler Richter. 18 Vgl. Grimm, Europa Ja, aber welches  ?, 9-29.

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Steht die Europäische Union ohnehin seit Jahren erheblich in der Kritik, fern der Bürger zu agieren, so mehren sich auch in der Wissenschaft die Stimmen, die vor allem in der Verfassungsgerichtsgebarung des EuGH ein demokratiepolitisches Problem ausmachen. Der EuGH hat sich nämlich im Lauf der Jahre selbst zur »Integration durch Recht«, also an den demokratisch legitimierten Organen vorbei, autorisiert – und er blieb durch die Mitgliedstaaten weitgehend unwidersprochen. Er lud die Grundfreiheiten und Diskriminierungsverbote im Lauf der Integrationsgeschichte mit immer neuen Bedeutungen auf. Das führte zwischen 1998 und 2009 überraschend zu einer europäisch-sozialen Rechtsprechungslinie, indem in der mit dem Vertrag von Maastricht eingeführten Institution der Unionsbürgerschaft mehr als nur der Marktbürger gesehen wurde.19 Gleichzeitig kommt es jedoch zu Angriffen auf die soziale Demokratie und deren Errungenschaften wie zum Beispiel die Gewerkschaften. Im Fall Viking und Fall Laval20 verbot der EuGH 2007 und 2008 Streiks. Heuer steht die Arbeitnehmerbeteiligung in deutschen Aufsichtsräten unter Beschuss  ; die Mitbestimmung der Arbeitnehmer könnte europarechtswidrig sein.21 Martin Höpner sieht diese EuGH-Rechtsprechung im Kontext eines langen Prozesses politisch unkontrollierter Usurpation von Zuständigkeiten. Denn die Urteile beruhen auf Grundlagen, die ihrerseits durch Richterrecht geschaffen wurden  : »Die Urteile sind somit keine Fehlentscheidungen oder Anomalien, sondern ein weiterer Schritt in einer historischen Abfolge der Usurpation von Zuständigkeiten. Sie markieren ein gewagtes strategisches Experiment – und sollten als solches auch behandelt und verarbeitet werden. Sie zielen auf Fortentwicklung der Integration, sind aber faktisch eine Kampfansage an die Existenz autonomer nationalstaatlicher Arbeits- und Sozialverfassungen, deren Regulierungsniveau über ein vom EuGH definiertes Mindestmaß hinausgeht. Bleiben die Urteile […] unwidersprochen, verfügt das Europarecht nun über ein Instrumentarium, mit dem sich die nationalen Eigenständigkeiten der sozialen Regulierung des Kapitalismus im Prinzip Stück für Stück aushebeln lassen.«22 Es gilt gemäß Höpner, der darin Fritz Scharpf folgt, Widerstand zu leisten, um nicht länger dem Urteil einer Institution ausgeliefert zu sein, die zwar systemisch richtig entscheidet, hierzu jedoch nicht demokratisch berechtigt wurde. Angriffe auf Charakteristika der sozialen Demokratie wie Gewerkschaften oder Mitbestimmungsrechte treffen nicht nur in den sozialpartnerschaftlich strukturierten Wohl-

19 Vgl. Buckel, Welcome to Europe. 20 https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung  ?Text=C-438/05 und https://dejure.org/dienste/ vernetzung/rechtsprechung?Text=C-341/05. 21 Anhängig beim EuGH unter dem Aktenzeichen C-566/15. Siehe http://www.boeckler.de/pdf/p_mbf_ report_2015_17.pdf 22 Höpner, Usurpation statt Delegation, 30.

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fahrtsstaaten Skandinaviens oder in Deutschland und Österreich einen besonderen Nerv  ; gerade für eine junge, kritische Generation in Südosteuropa ist damit das neoliberale Gesicht der EU zur Kenntlichkeit entstellt. Die im Zuge der Transformation bald eingesetzte Desillusionierung mit der liberalen Demokratie, die eher eine marktkonforme Demokratie war und neue Abhängigkeiten schuf, ließ eine Sehnsucht nach der alten Solidarität der Jugosphäre aufkommen. Selbst wenn in Jugoslawien einst nicht jene paradiesischen Zustände geherrscht hatten, an die sich manche erinnern wollen, scheint die Nostalgie, die yugonostalgia, doch ein Gefühl sozialen Zusammenhalts zu kennen, das die neue transnationale Klammer der EU nicht nur nicht bieten kann, sondern sogar offen hintertreibt und zerstört.

IV. Besonders deutlich zeigt sich die politische Funktion eines Verfassungsgerichts als Stabilisator in Umbruchsituationen am Beispiel von Bosnien und Herzegowina. Das Abkommen von Dayton hatte 1995 zur Befriedung der Konfliktparteien nicht nur eine Verfassung, sondern auch ein Verfassungsgericht als Schiedsrichter in ethnopolitischen Konflikten geschaffen, einen Ausgliederungsort strittiger Fragen, um die verfeindeten Lager von der direkten Auseinandersetzung abzuhalten. So gut das Gericht auch zur Stabilisierung des Staates beigetragen haben mag, der Demokratisierung war diese Art der Konfliktvermeidung weniger zuträglich.23 Das Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina war damals zwar nicht neu, stellte jedoch wegen seiner Zusammensetzung und seiner Wahrnehmung von Transformationsaufgaben ein Novum dar. Erstmals war ein nationales Gericht mit internationalen Richtern besetzt. Drei der neun Richter waren keiner der verfeindeten Gruppen zuzuordnen, sondern stammten aus Frankreich, Schweden und Österreich. Sie waren auf fünf Jahre vom Europarat ausgewählt und sollten nicht nur die Gewähr für faire, nicht-nationalistische Entscheidungen bieten, sondern auch als rechtstaatliche Erzieher dienen.24 Da jedoch das Gericht zum Ziel hatte, den Staat, wie er im Dayton-Abkommen grundgelegt war, zu stabilisieren, machte dies die internationalen Richter nolens volens zu Verbündeten der Bosniaken. Das Verfassungsgericht entschied zuletzt über Feiertage, Wappen, Städtenamen, auch über die Aufteilung des jugoslawischen Staatseigentums. Wegweisend war stets die Grundsatzentscheidung über die verfassungsgebenden Völker aus dem Jahr 1998 (U-5/98). Darin hatten die Richter klar politisch zu ent23 Vgl. M arko, Defective Democracy. 24 Vgl. Gr azi a dei, Verfassungsgerichte, 11.

Nachwort

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scheiden gehabt, wie das Dayton-Abkommen auszulegen sei  : War ethnische Trennung oder die Wiederherstellung eines multiethnischen Staates das Friedensziel  ? Eine knappe 5  :4-Mehrheit der drei internationalen und zwei bosniakischen Richter urteilte für eine Stärkung der gesamtstaatlichen Institutionen und eine Wiederherstellung der multinationalen Gesellschaft. Das Gericht war somit als Gesetzgeber aufgetreten, das die serbischen und kroatischen Richter überstimmt hatte. Aufgrund des Drucks der internationalen Gemeinschaft war es zwar akzeptiert, doch nicht alle Urteile fanden tatsächlich politische Berücksichtigung. Heute spielt das noch immer international besetzte Verfassungsgericht weiterhin eine wichtige Rolle als Konfliktlöser einer ethnisch nach wie vor gespaltenen Gesellschaft. Hatte es seit 1997 gemeinsam mit dem Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina wesentlich dazu beigetragen, den Staat als solchen überhaupt zu erhalten, so zeigt sich doch, welcher Preis dafür gezahlt wurde, in Dayton allein auf Vergerichtlichung zu setzen  : Es gibt bis heute keinen Verfassungskonvent, der die Frage diskutieren würde, wie man als Gesellschaft eigentlich zusammenleben möchte. Das Urteil U-5/98 hatte einen Teil dieser Frage beantwortet – doch offenbar unbefriedigend. Entgegen dem ideellen Urteilsziel sind beispielsweise das Schulwesen und die Medien nach wie vor ethnisch segregiert  ; nur wenige politisch belastete Mitarbeiter wurden aus dem öffentlichen Dienst entfernt  ; und die bloße Permanenz von Wahlen in den Entitäten bedeutet noch lange keine Demokratisierung, sondern durch stete Wahlkämpfe bloß weitere Ethnisierung. Ein demokratischer Verfassungsprozess, der verhandelt, wie Bosnien und Herzegowina in Zukunft auch ohne die internationale Präsenz funktionieren kann und soll, ist noch ausständig.

V. Wenn die Transformation nach Jan Delhey »eine Ausnahmesituation  : sozialer Umbruch im Zeitraffer«25 ist, dann befindet sich (Süd-)Osteuropa seit 1917 quasi permanent im Ausnahmezustand. Erst zerfielen die alten Reiche in Nationalstaaten und Russland etablierte den Staatssozialismus, dann wurde jener zur beherrschenden Gesellschaftsstruktur der Nachkriegszeit, schließlich kam mit 1989 die ganz große Wende – und all dies unter dem Vorsatz der »nachholenden Modernisierung«. Doch dieser Modernisierungstheorie haftete seit jeher ein hegemonialer Subtext an. Meiner Ansicht nach passt der von Christer Pursiainen in die Debatte gebrachte Begriff der forced modernisation26, der den von außen wie von innen, auch 25 Delhey, Osteuropa zwischen Marx und Markt, 179. 26 Pursi ainen, At the Crossroads of Post-Communist Modernization.

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gewaltsam auferlegten Druck der Modernisierung akzentuiert, besser. Auch Dieter Segert beschreibt die Zeitenwenden 1918, 1945 und 1989 als »drei große Anläufe, mit dem Westen gleichzuziehen.«27 Allerdings zeigen sich Einfluss und Druck in der historischen Analyse nicht als Einbahn von West nach Ost, sondern reziprok  : Wie auf Osteuropa eine forced modernisation einwirkte, war Westeuropa im 20. Jahrhundert mit einer forced socialisation konfrontiert. Der westeuropäische keynesianistische Sozialstaat stellte die Antwort auf das kommunistische Gesellschaftsmodell beziehungsweise »auf die Verheißungen des Staatssozialismus«28 dar. Karol Modzelewski spricht von einer »Anpassungsreaktion der westlichen Welt an die inneren Krisenerscheinungen und an die […] Herausforderungen des Kommunismus.«29 Dieser Gegenpol des Westens fehlte nach 1989 und beschleunigte hier wie dort den politischen Wandel eines neoliberal radikalisierten Kapitalismus. Bereits in den 1980er-Jahren hatte der neoliberale Umbau des Staates begonnen, was dessen Tätigkeit vor allem im Sozialbereich, in der Umverteilung, im Niveau sozialer Gleichheit massiv einschränkte. Dieser Transformationsprozess fand parallel in Ost- und Westeuropa statt  ; er führte zum Abbau der sozialen Grundlagen für die politische Handlungsfähigkeit des Einzelnen, dadurch zu einer Entdemokratisierung und schließlich zur wachsenden Anziehungskraft von populistischen und autoritären Parteien. Was in Westeuropa unter dem Schlagwort »Postdemokratie« debattiert wird, korrespondiert mit der sogenannten »Demokratiekrise« im Osten und kann nicht ohne die wechselseitigen Beziehungen analysiert werden. Phänomene wie die Jugonostalgija in den Nachfolgestaaten oder die Ostalgie in Teilen Deutschlands haben die gleiche Ursache wie etwa die Verklärung Bruno Kreiskys in Österreich, das Unbehagen in der westlichen Postdemokratie die gleiche Ursache wie die »parlamentarische Diktatur« in Ungarn  : die schwache Sozialstaatlichkeit und damit die soziale Ungleichheit, verursacht von einem neoliberalen Kapitalismus, der den sozialen Zusammenhalt der systematischen Destruktion aussetzt. Die Europäische Union, deren politischer Motor angesichts der immer mehr in nationalen Eitelkeiten verstrickten Nationalstaaten längst wieder hauptsächlich der EuGH ist, trägt ihren Teil zu dieser Entwicklung bei. So gehen etwa auch die Privatisierungswelle öffentlicher Einrichtungen und die damit entstandenen Probleme in der Daseinsvorsorge zum Teil auf EuGH-Rechtsprechung zurück. Für die meisten meiner im Rahmen dieses Forschungsunternehmens befragten Gesprächspartner ist die EU damit in ihrer jetzigen Form im Grunde ein antieuropäisches 27 Segert, Transformationen in Osteuropa im 20. Jahrhundert, 23. 28 Ebd., 98. 29 Modzelewski, Wohin vom Kommunismus aus  ?, 111.

Nachwort

101

Projekt. Denn der EuGH hat sich verselbständigt und von den ohnehin schwach ausgestalteten demokratischen Prozessen entfernt. Indem er einst die Verträge in Verfassungsrang gehoben hat und sie nun eigenmächtig weiterentwickelt, entzieht er sie dem politischen Prozess.

Literatur Bojan Bask ar, Austronostalgia and Yugonostalgia in the Western Balkans, in  : Božidar Jezernik /Rajko Muršič/Alenka Bartulović (Hg.) Europe and Its Other. Notes on the Balkans (Ljubljana 2007) 45–62. Bojan Bask ar, Martin Krpan ali habsburški mit kot sodobni slovenski mit, in  : Etnolog 18 (2008) 75–93. Tomislav Borić, Demokratie, Marktwirtschaft, Rechtstaatlichkeit, in  : IDM – Info Europa 3 (2014) 14–15. Christian Boulanger, Hüten, richten, gründen. Rollen der Verfassungsgerichte in der Demokratisierung Deutschlands und Ungarns (Berlin 2013). Georg Brunner, Die neue Verfassungsgerichtsbarkeit in Osteuropa, in  : Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 53 (1993) 819–869. Sonja Buckel, Welcome to Europe. Die Grenzen des europäischen Migrationsrechts. Juridische Auseinandersetzungen um das »Staatsprojekt Europa« (Bielefeld 2013). Jan Delhey, Osteuropa zwischen Marx und Markt. Soziale Ungleichheit und soziales Bewusstsein nach dem Kommunismus (= Beiträge zur Osteuropaforschung 4, Hamburg 2001). Tamara Ehs /Thomas Olechowski/Kamila Staudigl-Ciechowicz (Hg.) Zwischen Wien und Czernowitz (= Beiträge zur Rechtsgeschichte Österreichs 2, Wien 2014). Stefan Gr azia dei, «Viewers Should Not Try this at Home.” Die Verfassungsgerichte Bosnien-Herzegowinas und Kosovos in deren Rolle als Schlichtungsinstanzen in ethnopolitischen Konflikten (=European Diversity and Autonomy Papers EDAP 1, 2014). Dieter Grimm, Europa Ja, aber welches  ? – Zur Verfassung der europäischen Demokratie (München 2016). Igor Guar diancich, The Uncertain Future of Slovenian Exceptionalism, in  : East European Politics & Societies 26 (2012) 380–399. Kurt Heller, Der Verfassungsgerichtshof. Die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Österreich von den Anfängen bis zur Gegenwart (Wien 2010). Martin Höpner, Usurpation statt Delegation. Wie der EuGH die Binnenmarkt-

102

Tamara Ehs

integration radikalisiert und warum er politischer Kontrolle bedarf (= MPIfG Discussion Paper 8, 2012). Srećko Horvat/Igor Štiks, Welcome to the Desert of Transition  ! Post-Socialism, the European Union, and a New Left in the Balkans, in  : Monthly Review 10/63 (2012) 38–48. Tim Judah, Yugoslavia is dead  : long live the Yugosphere. Good news from the Western Balkans. Papers on South Eastern Europe, LSEE – Research on South Eastern Europe (London 2009). Joseph M arko, Ethnopolitics and Constitutional Reform in Bosnia-Herzegovina, in  : Ola Listh aug /Sabrina P. R amet (Hg.) Bosnia-Herzegovina since Dayton. Civic and Uncivic Values (Ravenna 2013) 49–80. Joseph M arko, Defective Democracy in a Failed State  ? Bridging Constitutional Design, Politics and Ethnic Division in Bosnia-Herzegovina, in  : Yash Gh ai/ Sophia Woodman (Hg.) Practising Self-government. A Comparative Study of Autonomous Regions (Cambridge 2013) 281–314. Karol Modzelewski, Wohin vom Kommunismus aus  ? Polnische Erfahrungen (Berlin 1996). Christer Pursiainen (Hg.) At the Crossroads of Post-Communist Modernization (New York 2012). Almut Schröder, Der Beitrag internationaler Richter zur Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in Bosnien und Herzegowina, in  : Südosteuropa 52 (2003) 7–9. Dieter Segert, Transformationen in Osteuropa im 20. Jahrhundert (Wien 2013). Matthias Stickler, Staatsorganisation und Nationalitätenfrage in der Habsburgermonarchie 1804–1918, in  : Frank-Lothar K roll/Hendrik Thoß (Hg.) Europas verlorene und wiedergewonnene Mitte (Berlin 2011) 47–76. Mustafa Türkes /Göksu Gökgöz, The European Union’s strategy towards the Western Balkans  : Exclusion or Integration, in  : East European Politics and Societies 20/4 (2006) 659–90. Milada Vachudova, Europe Undivided  : Democracy, Leverage and Integration after Communism (Oxford 2005). Mitja Velikonja, Lost in transition. Nostalgia for Socialism in Post-socialist Countries, in  : East European Politics & Societies 23 (2009) 535–551.

Autorin und Autoren Nikolaus Dimmel ist Universitätsprofessor am Fachbereich für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Salzburg. [email protected] Tamara Ehs ist unter prekären Bedingungen arbeitende Politikwissenschafterin an den Universitäten Salzburg und Wien, forscht zu Demokratie(-reform), Parlamentarismus und Verfassungsfragen. [email protected] Heinrich Neisser ist emeritierter Universitätsprofessor ( Jean Monnet-Lehrstuhl für europäische Integration) an der Universität Innsbruck. heinrich.neisser@uibk. ac.at Béla Pokol ist seit 2011 Richter am ungarischen Verfassungsgericht und Universitätsprofessor am Institut für Recht und Soziologie an der Eötvös Loránd-Universität Budapest. [email protected] Ciril Ribičič war von 2000 bis 2009 Richter am slowenischen Verfassungsgericht und ist Universitätsprofessor am Institut für Verfassungsrecht der Universität Ljubljana sowie Mitglied der Venedig-Kommission. [email protected] András Téglási ist Mitarbeiter am ungarischen Verfassungsgericht und Lektor am Institut für Verfassungsrecht der National University of Public Services (NUPS) Budapest. [email protected]

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INNEN MINISTERIUM 1945 BIS 1955

POLITIKER – HISTORIKER – EUROPÄER

2016. 481 S. GB.

BIOGRAFISCHE ANNÄHERUNG AN

ISBN 978-3-205-20318-6

EINEN VIELSEITIGEN 2015. 217 S. 52 S/W-ABB. GB. MIT SU.

SQ472

ISBN 978-3-205-79653-4

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STUDIEN ZU POLITIK UND VERWALTUNG HG. VON ERNST BRUCKMÜLLER, KLAUS POIER, GERHARD SCHNEDL, EVA SCHULEV-STEINDL 73 MINDERHEITENFREUNDLICHES MEHRHEITSWAHLRECHT. RECHTS- UND POLITIKWISSENSCHAFTLICHE ÜBERLEGUNGEN ZU FRAGEN DES WAHLRECHTS UND DER WAHLSYSTEMATIK. VON KLAUS POIER. 2001. 379 S. 18 TAB. 8 GRAFIKEN. BR. ISBN 978-3-205-99338-4 75 GIGATRENDS. ERKUNDUNGEN DER ZUKUNFT UNSERER LEBENSWELT. HG. VON FRANZ KREUZER, WOLFGANG MANTL UND MARIA SCHAUMAYER. 2003. XII, 339 S. 13 S/W-ABB. UND 2 TAB. GB. ISBN 978-3-205-98962-2 76 AUTONOMIE IM BILDUNGSWESEN. ZUR TOPOGRAPHIE EINES BILDUNGSPOLITISCHEN SCHLÜSSELBEGRIFFS. VON WALTER BERKA. 2002. 213 S. TAB. UND GRAFIKEN. BR. ISBN 978-3-205-99309-4 77 HOCHSCHULZUGANG IN EUROPA. EIN LÄNDERVERGLEICH ZWISCHEN ÖSTERREICH, DEUTSCHLAND, ENGLAND UND DER SCHWEIZ. VON ELISABETH HÖDL. 2002. 227 S. 5 S/W-ABB. BR. ISBN 978-3-205-99421-3 (VERGRIFFEN) 78 FORSCHUNG UND LEHRE. DIE IDEE DER UNIVERSITÄT BEI HUMBOLDT, JASPERS, SCHELSKY UND MITTELSTRASS. VON HEDWIG KOPETZ. 2002. 137 S. 4 S/W-ABB. BR. ISBN 978-3-205-99422-0 (VERGRIFFEN) 79 EUROPÄISCHE KULTURGESCHICHTE: GELEBT, GEDACHT, VERMITTELT. VON MANFRED WAGNER. 2009. 922 S. GB. ISBN 978-3-205-77754-0 80 KULTUR DER DEMOKRATIE. FESTSCHRIFT FÜR MANFRIED WELAN ZUM 65. GEBURTSTAG. HG. VON CHRISTIAN BRÜNNER, WOLFGANG MANTL, ALFRED J. NOLL UND WERNER PLESCHBERGER. 2002. XV, 385 S. ZAHLR. TAB. UND 1 S/W-ABB. GB. ISBN 978-3-205-77005-3 81 OKKUPATION UND REVOLUTION IN SLOWENIEN (1941–1946). EINE VÖLKERRECHT L I C HE UNTERSUCHUNG. VON DIETER BLUMENWITZ. 2005. 162 S. BR. ISBN 978-3-205-77250-7 82 DER KONVENT ZUR ZUKUNFT DER EUROPÄISCHEN UNION. HG. VON WOLFGANG MANTL, SONJA PUNTSCHER RIEKMANN UND MICHAEL SCHWEITZER. 2005. 185 S. BR. ISBN 978-3-205-77127-2

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STUDIEN ZU POLITIK UND VERWALTUNG HG. VON ERNST BRUCKMÜLLER, KLAUS POIER, GERHARD SCHNEDL, EVA SCHULEV-STEINDL 83 ART GOES LAW. DIALOGE ZUM WECHSELSPIEL ZWISCHEN KUNST UND RECHT. HG. VON DIETMAR PAUGER. 2005. 269 S. 9 S/W-ABB. BR. ISBN 978-3-205-77128-9 84 DIREKTE DEMOKRATIE UND PARLAMENTARISMUS. WIE KOMMEN WIR ZU DEN BESTEN ENTSCHEIDUNGEN? HG. VON THEO ÖHLINGER UND KLAUS POIER. 2015. 407 S. BR. ISBN 978-3-205-79665-7 85 HOCHSCHULRECHT – HOCHSCHULMANAGEMENT – HOCHSCHULPOLITIK. SYMPOSION AUS ANLASS DES 60. GEBURTSTAGES VON CHRISTIAN BRÜNNER. HG. VON GERHARD SCHNEDL UND SILVIA ULRICH. 2003. 258 S. 7 GRAFIKEN. UND 5 TAB. GB. ISBN 978-3-205-99468-8 86 DAS ZERRISSENE VOLK. SLOWENIEN 1941–1946. OKKUPATION, KOLLA BORATION, BÜRGERKRIEG, REVOLUTION. VON TAMARA GRIESSER-PEČAR. 2003. IX, 583 S. GB. ISBN 978-3-205-77062-6 (VERGRIFFEN) 87 ZUR QUALITÄT DER BRITISCHEN UND ÖSTERREICHISCHEN DEMOKRATIE. EMPIRISCHE BEFUNDE UND ANREGUNGEN FÜR DEMOKRATIEREFORM. VON E. ROBERT A. BECK UND C HRISTIAN SCHALLER. 2003. XXII, 620 S. ZAHLR. TAB. BR. ISBN 978-3-205-77071-8 88 DIE ÖSTERREICHISCHE AKADEMIE DER WISSENSCHAFTEN. AUFGABEN, RECHTS S TELLUNG, ORGANISATION. VON HEDWIG KOPETZ. 2006. XX, 457 S. 7 S/W-ABB. BR. ISBN 978-3-205-77534-8 89 RAUMFAHRT UND RECHT. FASZINATION WELTRAUM. REGELN ZWISCHEN HIMMEL UND ERDE. HG. VON CHRISTIAN BRÜNNER, ALEXANDER SOUCEK UND EDITH WALTER. 2007. 200 S. 66. FARB. ABB. BR. ISBN 978-3-205-77627-7 90 SOZIOKULTURELLER WANDEL IM VERFASSUNGSSTAAT. PHÄNOMENE POLITISCHER TRANSFORMATION. FESTSCHRIFT FÜR WOLFGANG MANTL ZUM 65. GEBURTSTAG. HG. VON HEDWIG KOPETZ, JOSEPH MARKO UND KLAUS POIER. 2004. 2 BDE. IM SCHUBER. 1700 S. ZAHLR. TAB., GRAF. UND ABB. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-77211-8

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STUDIEN ZU POLITIK UND VERWALTUNG HG. VON ERNST BRUCKMÜLLER, KLAUS POIER, GERHARD SCHNEDL, EVA SCHULEV-STEINDL 91 NATIONALES WELTRAUMRECHT. NATIONAL SPACE LAW. DEVELOPMENT IN EUROPE – CHALLENGES FOR SMALL COUNTRIES. HG. VON CHRISTIAN BRÜNNER UND EDITH WALTER. 2008. 232 S. ZAHLR. ABB. BR. ISBN 978-3-205-77760-1 93 KARL LUEGER (1844–1910). CHRISTLICHSOZIALE POLITIK ALS BERUF. EINE BIOGRAPHIE. VON JOHN W. BOYER. AUS DEM ENGLISCHEN ÜBERSETZT VON OTMAR BINDER. 2009. 595 S. 19 S/W-ABB. GB. ISBN 978-3-205-78366-4 94 DER ÖSTERREICHISCHE MENSCH. KULTURGESCHICHTE DER EIGENART ÖSTERREICHS. VON WILLIAM M. JOHNSTON. BEARBEITET VON JOSEF SCHIFFER. 2009. 394 S. GB. ISBN 978-3-205-78298-8 (VERGRIFFEN) 95 FUNKTIONEN DES RECHTS IN DER PLURALISTISCHEN WISSENSGESELLSCHAFT. FESTSCHRIFT FÜR CHRISTIAN BRÜNNER ZUM 65. GEBURTSTAG. HG. VON SILVIA ULRICH, GERHARD SCHNEDL UND RENATE PIRSTNER-EBNER. 2007. XXIV, 696 S. GB. ISBN 978-3-205-77513-3 97 DEMOKRATIE IM UMBRUCH. PERSPEKTIVEN EINER WAHLRECHTSREFORM. HG. VON KLAUS POIER. 2009. 329 S. MIT ZAHLREICHEN TAB. BR. ISBN 978-3-205-78434-0 98 DIE FREIHEIT DER POLITISCHEN MEINUNGSÄUSSERUNG. IHRE ENTWICKLUNG IM ÖSTERREICHISCHEN UND BRITISCHEN VERFASSUNGSRECHT UND IHRE STAATSPHILOSOPHISCHEN WURZELN. VON STEPHAN G. HINGHOFER-SZALKAY. 2011. 308 S. 2 TAB. UND 3 GRAFIKEN. BR. ISBN 978-3-205-78622-1 99 DER UMFANG DER ÖSTERREICHISCHEN GESCHICHTE. AUSGEWÄHLTE STUDIEN 1990–2010. VON GERALD STOURZH. 2011. 334 S. BR.

ISBN 978-3-205-78633-7

101 SKURRILE BEGEGNUNGEN. MOSAIKE ZUR ÖSTERREICHISCHEN GEISTESGESCHICHTE. MIT EINEM VORWORT VON WILLIAM M. JOHNSTON. VON NORBERT LESER. 2011. 254 S. 2 S/W-ABB. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-78658-0

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STUDIEN ZU POLITIK UND VERWALTUNG HG. VON ERNST BRUCKMÜLLER, KLAUS POIER, GERHARD SCHNEDL, EVA SCHULEV-STEINDL 102 SOFT LAW IN OUTER SPACE. THE FUNCTION OF NON-BINDING NORMS IN INTERNATIONAL SPACE LAW. HG. VON IRMGARD MARBOE. 2012. 407 S. FRANZ. BR. ISBN 978-3-205-78797-6 103 EUROPASPRACHEN. HG. VON PETER CICHON UND MICHAEL MITTERAUER. 2011. 166 S. BR. MIT SU. ISBN 978-3-205-78608-5 104 BILDUNG, WISSENSCHAFT, POLITIK. INSTRUMENTE ZUR GESTALTUNG DER GESELLSCHAFT. CHRISTIAN BRÜNNER ZUM 72. GEBURTSTAG. HG. VON WERNER HAUSER UND ANDREAS THOMASSER. 2014. 1042 S. ZAHLR. S/W- UND FARB. ABB. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-78944-4 105 LEBENSZEUGNISSE ÖSTERREICHISCHER VIZEKANZLER IM SOZIOPOLITISCHEN KONTEXT. HG. VON WOLFGANG MANTL. 2016. CA. 504 S. CA. 16 S/W-ABB. ISBN 978-3-205-77759-5 106 ÖSTERREICH AUF DEM WEG ZUR DEMOKRATIE? AUFMERKSAME

BEOBACHTUNGEN AUS EINEM HALBEN JAHRHUNDERT. VON MANFRIED WELAN. 2012. 358 S. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-78853-9

107 JOSEPHINISCHE MANDARINE. BÜROKRATIE UND BEAMTE IN ÖSTERREICH. BAND 2: 1848–1914. VON WALTRAUD HEINDL. 2013. 332 S. 11 S/W- UND 1 FARB. ABB. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-78853-9 108 HEIMATRECHT UND STAATSBÜRGERSCHAFT ÖSTERREICHISCHER JUDEN. VOM ENDE DES 18. JAHRHUNDERTS BIS IN DIE GEGENWART. VON HANNELORE BURGER. 2014. 274 S. 22 S/W-ABB. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-79495-0 109 TRANSPARENZ UND KOMMUNIKATION DER EUROPÄISCHEN UNION IM LICHTE DES ART. 15 AEUV. VON JOSEF MANTL. 2016. 248 S. BR. ISBN 978-3-205-79608-4 110 ZUR KULTURGESCHICHTE ÖSTERREICHS UND UNGARNS 1890–1938. AUF DER SUCHE NACH VERBORGENEN GEMEINSAMKEITEN. VON WILLIAM M. JOHNSTON. 2015. 328 S. GB. MIT SU. ISBN 978-3-205-79541-4 111 DAS RECHT AUF SAUBERE LUFT. BÜRGER UND BÜRGERINNEN ZWISCHEN POLITIK UND GERICHTEN. HG. VON EVA SCHULEV-STEINDL, GERHARD SCHNEDL UND MARLIES MEYER. 2016. 192 S. BR. ISBN 978-3-205-20278-3

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