Standortmarketing im Bundesstaat [1 ed.] 9783428528783, 9783428128785

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1106

Standortmarketing im Bundesstaat Von

Ulrich Battis Jens Kersten

Duncker & Humblot · Berlin

ULRICH BATTIS / JENS KERSTEN

Standortmarketing im Bundesstaat

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1106

Standortmarketing im Bundesstaat

Von

Ulrich Battis Jens Kersten

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2008 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-12878-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die folgenden Überlegungen zum „Standortmarketing im Bundesstaat“ gehen auf ein Rechtsgutachten zurück, das wir dem Bundesrechnungshof im Juli 2006 erstattet haben. Ziel des Rechtsgutachtens war es, die rechtlichen Anforderungen für eine Neuausrichtung des bundesfinanzierten Standortmarketings in der föderalen Staatsordnung aufzuzeigen. Die Ergebnisse flossen ein in Beratungsbeiträge des Bundesrechnungshofes für die Bundesregierung und das Parlament. Für wertvolle Anregungen und fruchtbare Diskussionen danken wir ganz herzlich Herrn Ministerialrat als Mitglied des Bundesrechnungshofes Lothar Kottke, Herrn Regierungsdirektor Frank Bauer und Herrn Oberrechnungsrat Eberhard Kramer. Ganz herzlich danken wir auch Herrn Florian R. Simon (LL.M.) für die Aufnahme dieser Monographie in die „Schriften zum Öffentlichen Recht“. Für die Durchsicht und Korrektur dieser Veröffentlichung gilt unser Dank Herrn Referendar Dominik Heimberg sowie Frau stud. iur. Silvia Ribeiro da Cunha. Berlin und Bayreuth im Mai 2008

Ulrich Battis Jens Kersten

Inhaltsverzeichnis A. Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland . . . . . . . . . . .

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B. Standortmarketing der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

I. Landesagenturen für Standortmarketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

1. Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

2. Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

3. Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

4. Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16

5. Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16

6. Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

7. Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

8. Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

9. Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

10. Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

11. Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

12. Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

13. Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

14. Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

15. Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

16. Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

II. Verwaltungswissenschaftliche und verfassungsrechtliche Einordnung . . . . . . . . . .

21

1. Standortmarketing als Governancestruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

2. Standortmarketing als Landeskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

C. Standortmarketing des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

I. The New German Länder Industrial Investment Council GmbH (IIC) . . . . . . . . . .

25

II. Invest in Germany GmbH (IIG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

8

Inhaltsverzeichnis III. Reformüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

IV. Die „neue“ Invest in Germany GmbH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

V. Exkurs: Standortmarketing im europäischen Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

1. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

D. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

I. Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

II. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Gegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

2. Gesellschafter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

3. Geschäftsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

4. Aufsichtsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Beirat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

III. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Standortanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

2. Marktanalyse im Ausland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

3. Allgemeine Standortwerbung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

4. Reaktive und pro-aktive Investorenkommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

5. Serviceleistungen für Investoren und Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

6. Nachbetreuung angesiedelter Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

7. Standortpflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

E. Verfassungsrechtliche Würdigung der Aufgaben der Bundesgesellschaft . . . . . . . .

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I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

1. Verbandskompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

a) Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten (Art. 32 Abs. 1 GG) . . . . .

43

aa) Enges Verständnis: Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Völkerrechtssubjekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

bb) Weites Verständnis: Erfüllung öffentlicher, auswärtiger Aufgaben . . .

45

cc) Folgerungen: Auswärtiges Standortmarketing als Erfüllung öffentlicher auswärtiger Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

b) Natur der Sache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

Inhaltsverzeichnis

9

c) Abgrenzung: Kompetenzen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

2. Organkompetenz der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

II. Innengerichtete Aufgaben des Standortmarketings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

1. Verbandskompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

a) Abgrenzung des Geltungsbereichs des Art. 30 von Art. 83 ff. GG . . . . . . . .

57

b) Keine teleologische Reduktion des Art. 30 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

c) Art. 30 GG und ungeschriebene Bundeskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

aa) Natur der Sache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

bb) Sachzusammenhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

d) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

2. Organkompetenz der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

F. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Organisation der Bundesgesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

II. Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

1. Grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

2. Organisationsrechtlicher Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

3. Beleihung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

III. Bundesstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

1. „Verbot der Mischverwaltung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

2. Föderales Neutralitätsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

3. Föderaler Gleichheitssatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

4. Bundesfreundliches Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

G. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

I. Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland . . . . . . . . . . . .

72

II. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

10

Inhaltsverzeichnis III. Verfassungsrechtliche Würdigung der Aufgaben der Bundesgesellschaft . . . . . . .

74

IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Organisation der Bundesgesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

Personen- und Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abkürzungsverzeichnis AFII

Agence française pour les investissements internationaux

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts (Z)

ARSP-Beiheft

Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie-Beiheft (Z)

AVR

Archiv für Völkerrecht (Z)

BAO

BAO Berlin International GmbH

BIG

Bremen Investions-Gesellschaft mbH

BMVBS

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

BMWI

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BT-Drs.

Deutscher Bundestag-Drucksachen

BT-Plenarprotokoll

Deutscher Bundestag-Plenarprotokoll

BWI

Baden-Württemberg International

CMLR

Common Market Law Review (Z)

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Z)

DTI

Department of Trade and Industrie

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt (Z)

FCO

Foreign Commonwealth Office

FS

Festschrift

GfW MV

Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Mecklenburg-Vorpommern mbH

GfW NW

Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Nordrhein-Westfalen mbH

GUBAD

Gesellschaft zur Unterstützung des Beauftragten für Auslandsinvestitionen in Deutschland mbH

gwSaar

Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Saar mbH

HTS

Hessen Touristik Service e.V.

HWF

Hamburgische Gesellschaft für Wirtschaftsförderung mbH

IBB

Invest in Britain Bureau / Investitionsbank Berlin

IBH

InvestitionsBank Hessen AG

IHK

Industrie- und Handelskammer

IIC

The New German Länder Industrial Investment Council GmbH

IIG

Invest in Germany GmbH

IPA

Investment Promotion Agency Niedersachsen

IMG

Investitions- und Marketinggesellschaft Sachsen-Anhalt

ISB

Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz GmbH

IzR

Informationen zur Raumentwicklung

12

Abkürzungsverzeichnis

JA

Juristische Arbeitsblätter (Z)

JuS

Juristische Schulung (Z)

JZ

JuristenZeitung (Z)

KJ

Kritische Justiz (Z)

LEG

Landesentwicklungsgesellschaft Thüringen mbH

LMG

Landesmarketing Sachsen-Anhalt mbH

NGO

Non-Governmental Organization

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Z)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Z)

NZBau

Neue Zeitschrift für Baurecht (Z)

ÖZöRV

Österreichische Zeitschrift für Öffentliches Recht und Völkerrecht (Z)

PfB

Partner für Berlin – Gesellschaft für Hauptstadtmarketing mbH

TSH

TechnologieStiftung Hessen GmbH

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Z)

UVB

Vereinigung der Unternehmensverbände Berlin und Brandenburg e.V.

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Z)

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer

WFB

Wirtschaftsförderung Berlin GmbH

WFBI

Wirtschaftsförderung Berlin International GmbH

WFS

Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH

WISA

Wirtschaftsförderungsgesellschaft für das Land Sachsen-Anhalt mbH

WRV

Weimarer Reichsverfassung

WTSH

Wirtschaftsförderung und Technologietransfer Schleswig-Holstein GmbH

WuW

Wirtschaft und Wettbewerb (Z)

Z

Zeitschrift

ZAB

Zukunftsagentur Brandenburg GmbH

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (Z)

ZBR

Zeitschrift für Beamtenrecht (Z)

ZfA

Zentrum für die Betreuung von Auslandsinvestoren

ZfP

Zeitschrift für Politikwissenschaft (Z)

ZfPR

Zeitschrift für Personalvertretungsrecht (Z)

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik (Z)

A. Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland In einer globalisierten Wirtschaft verschärft sich der Wettbewerb um Investitionen.1 Eine Vielzahl europäischer Staaten wirbt mit nationalen Agenturen für den eigenen Wirtschafts- und Investitionsstandort. Dabei geht das Standortmarketing über die Imagewerbung hinaus. Es kombiniert die inländische Standortcharakterisierung mit einer Marktanalyse im Ausland, um mögliche Investoren zu identifizieren. Es reagiert nicht nur auf die Nachfrage durch potentielle Investoren, sondern spricht ausländische Investoren aus zukunftsorientierten Branchen in spezifizierten Regionen aktiv an. Es umfasst ein breites Serviceangebot, das Investoren vor, während und nach ihrer Ansiedlung erwarten. Hierzu zählen detaillierte Informationen über Investitionsstandorte, über verfügbare Grundstücke, Betriebsgebäude und Büros, über Firmengründungen, Rechts- und Steuerfragen, Finanzierungshilfen und Subventionsangebote, Planungsvorschriften und Personalressourcen. Darüber hinaus erwarten Investoren, dass Informations- und Besichtigungsreisen organisiert und Kontakte zu den zentralen Behörden und wichtigsten Dienstleistern angebahnt werden. Nach der Unternehmensansiedlung umfasst das Standortmarketing die Standortpflege, um bestenfalls eine Investitionsausweitung zu erreichen und schlechtestenfalls eine Investitionsabwanderung zu verhindern. Erfolgreich angesiedelte Unternehmen sind nicht nur in ihrem jeweiligen Herkunftsland, sondern im Fall der Investition überregionaler, wenn nicht sogar weltweitweit operierender Unternehmen die beste Standortwerbung. Für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland wirbt neben der „reisenden Politik“ eine Vielzahl von Akteuren:2 die Wirtschaftsförderungsgesellschaften der Städte, Kreise und Länder, die Auslandshandelskammern und Auslandsrepräsentanzen der deutschen Wirtschaft, die Industrie- und Handelszentren, die Wirtschaftsattachés der Botschaften sowie das Bundespresseamt.

1 Vgl. Oeter, Globalisierung, Sp. 871 f.; Ruffert, Globalisierung, S. 43 ff.; Calliess, HStR IV, § 83, Rn. 3 ff.; zu der damit einhergehenden „Globalisierungsnervosität“ Sloterdijk, Weltinnenraum, S. 234. 2 Vgl. hierzu und zum Folgenden BT-Drs. 13 / 8047, S. 2; 14 / 4240, S. 7 ff.

B. Standortmarketing der Länder Das Standortmarketing der Länder beschränkt sich heute nicht mehr auf die allgemeine Werbung für das eigene Land, sondern zielt auf eine Vernetzung des interessierten Investors mit den zivilgesellschaftlichen und staatlichen Akteuren vor Ort, um eine nachhaltige Unternehmensansiedlung sicherzustellen (I.). Die Ausgestaltung dieser Governancestruktur fällt verfassungsrechtlich ausschließlich in die Kompetenz der Länder (II.).

I. Landesagenturen für Standortmarketing Die Länder der Bundesrepublik betreiben heute ein hochprofessionelles Standortmarketing, um inländische und ausländische Investoren zu werben.

1. Baden-Württemberg In Baden-Württemberg übernimmt die Baden-Württemberg International – Gesellschaft für internationale wirtschaftliche und wissenschaftliche Zusammenarbeit mbH (BWI) das Standortmarketing.1 Das Serviceangebot umfasst die allgemeine Werbung für den Standort Baden-Württemberg sowie die Kommunikation der unternehmens-, steuer-, arbeits-, sozial- und aufenthaltsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Unternehmensgründung. Im Hinblick auf die konkrete Unternehmensansiedlung bietet die BWI dem Investor beispielsweise an, mit ihm zusammen Standortangebote und finanzielle Förderprogramme zu recherchieren, ihn bei Behördengängen zu begleiten sowie Kontakte mit den lokalen Akteuren herzustellen und Termine zu koordinieren.

2. Bayern Im Freistaat ist Invest in Bavaria für das Standortmarketing zuständig.2 Invest in Bavaria ist eine Stabstelle für Ansiedlungspolitik und Standortmarketing im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie. Organisationsrechtlich ist sie Teil der Abteilung für Außenwirtschaft und Standort1 2

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.bw-i.de; www.bw-invest.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.invest-in-bavaria.de [1. 2. 2007].

I. Landesagenturen für Standortmarketing

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marketing. Als solche arbeitet Invest in Bavaria direkt dem Bayerischen Wirtschaftsminister zu. Das von Invest in Bavaria unterbreitete Leistungsangebot für ausländische Investoren umfasst die allgemeine und die wirtschaftliche Standortwerbung, die konkrete Standortsuche, die Erschließung von Finanzierungshilfen sowie die Unterstützung bei der Neuerrichtung oder Verlagerung von Betrieben. Daneben bietet Invest in Bavaria die Vermittlung von Kontakten zu Fachbehörden, Kommunen, Kammern, Wirtschaftsverbänden sowie zu Unternehmens- und Technologiecommunities an. Darüber hinaus will Invest in Bavaria sicherstellen, „dass die notwendigen Verwaltungsverfahren schnell und zielführend abgewickelt werden.“ 3. Berlin Berlin betreibt seit einem halben Jahrhundert Standortmarketing.3 Bereits 1950 wird die BAO BERLIN International GmbH als siebzigprozentige Tochter der IHK Berlin gegründet. Unternehmensgegenstand der BAO BERLIN ist es, die wirtschaftliche Insellage West-Berlins auszugleichen, den Absatz von Berliner Produkten auf dem westdeutschen Markt besonders zu fördern und damit den wirtschaftlichen Zusammenhalt zwischen West-Berlin und dem Bundesgebiet zu sichern. 1977 wird die Wirtschaftsförderung aus der Wirtschaftsverwaltung des Berliner Senats herausgelöst und in Form der Wirtschaftsförderung Berlin GmbH (WFB) privatrechtlich verselbstständigt. Die WFB soll ein speziell auf Investoreninteressen und Investorenbedürfnisse ausgerichteter wirtschaftlicher Ansprechpartner sein. 1994 wird von zunächst 17 Berliner Unternehmen die Partner für Berlin – Gesellschaft für Hauptstadt-Marketing mbH (PfB) gegründet, die heute von 130 Partnern getragen wird. In Form von Public Private Partnership soll die PfB zusammen mit dem Land Berlin ein professionelles Hauptstadtmarketing entwickeln. Mit dem Ziel, das Standortmarketing für Berlin aus einer Hand anzubieten, fusionieren 2003 zunächst die BAO und die WFB zur Wirtschaftsförderung Berlin International GmbH (WFBI). 2005 werden sodann die PfB und die WFBI zur Berlin Partner GmbH zusammengeführt. Gesellschafter der Berlin Partner GmbH sind die IBB – Investitionsbank Berlin (45 %), die Partner für Berlin Holding – Gesellschaft für Hauptstadt-Marketing mbH (40 %), die Handwerkskammer Berlin (5 %), die Industrie- und Handelskammer zu Berlin (5 %) und die UVB – Vereinigung der Unternehmensverbände Berlin und Brandenburg e. V. (5 %). Damit liegen 55 % der Anteile der Berlin Partner GmbH bei Vertretern der privaten Wirtschaft. Auch der Aufsichtsrat der Berlin Partner GmbH ist mehrheitlich mit Vertretern der Privatwirtschaft besetzt. Aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte und ihrer Unternehmensstruktur setzt die Berlin Partner GmbH für das Standortmarketing in Berlin auf ein synergetisches Zusammenwirken von Public Private Partnership und einer unternehmerischen 3

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.berlin-partner.de [1. 2. 2007].

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B. Standortmarketing der Länder

Netzwerkstruktur. Das Serviceangebot der Berlin Partner GmbH konzentriert sich auf drei Schwerpunkte: erstens auf die allgemeine Werbung für den Berliner Wirtschafts- und Investitionsstandort, zweitens auf die Außenwirtschaftsberatung für Berliner Unternehmen und schließlich drittens auf die strategische Unternehmensansiedlung ausländischer Investoren. Gerade bei der Ansiedlung ausländischer Investoren arbeitet die Berlin Partner GmbH mit der ZukunftsAgentur Brandenburg GmbH (ZAB) zusammen. Dem Investor werden Standort-, Förderungs-, Finanzierungs-, Immobilien- und Personalangebote unterbreitet. Daneben legt das Marketingkonzept besonderen Wert darauf, für den Investor Kontakte zu Behörden, Banken, Kammern, Verbänden, Wissenschaftseinrichtungen und Unternehmen in der Hauptstadtregion herzustellen und ihm so einen „privilegierten Zugang zur Business Community und zu den Netzwerken der Stadt“ zu eröffnen. Dieses Networking soll neben dem Zugang zur Wirtschaft auch den Zugang zu Wissenschaft, Kultur, Sport, Politik und Diplomatie umfassen.

4. Brandenburg Die ZukunftsAgentur Brandenburg GmbH (ZAB) bietet brandenburgischen Existenzgründern und Unternehmern sowie Investoren aus dem In- und Ausland ein umfassendes Serviceangebot an.4 Insbesondere für die Ansiedlung von in- und ausländischen Investoren versteht sich die ZAB als eine „Informationsdrehscheibe“. Insofern verspricht sie die Beantwortung aller sozialen, wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Ansiedlungsfragen. Insbesondere will die ZAB den Investor bei der Standortsuche und den Genehmigungsprozessen unterstützen und ihn im Hinblick auf die Förderung und Finanzierung der Unternehmensansiedlung beraten. 5. Bremen Die Bremer Investitions-Gesellschaft mbH (BIG) ist der zentrale Ansprechpartner für Landesentwicklung und Wirtschaftsförderung in Bremen.5 Gemeinsam mit ihren Töchtern – Bremer Aufbau-Bank GmbH und Bremer Design GmbH – will sie „Wirtschaftsförderung von A – Z aus einer Hand“ anbieten. Die Serviceleistungen umfassen die aktive Unterstützung ausländischer Investoren bei der Standortsuche, beim Innovationstransfer zwischen Wissenschaft und Wirtschaft sowie bei der Finanzierung und Förderung. Zentraler Bestandteil des Serviceangebots ist auch in Bremen der Netzwerkgedanke: BIG stellt – unter dem Motto „Für Sie öffnen wir alle Türen“ – für den Investor Kontakte zu Geschäfts- bzw. Kooperationspartnern, Behörden, Kammern und Verbänden her, um eine effektive Unternehmensansiedlung sicherzustellen. 4 5

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.zab-brandenburg.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.big-bremen.de [1. 2. 2007].

I. Landesagenturen für Standortmarketing

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6. Hamburg Die Hamburgische Gesellschaft für Wirtschaftsförderung mbH (HWF) bietet ihre Dienste für alle Unternehmen an, die im Wirtschaftsraum Hamburg expandieren, sich umstrukturieren oder neu ansiedeln wollen.6 Die Hauptaufgabenfelder der HWF sind das Standortmarketing, die Unterstützung der in Hamburg bereits ansässigen Wirtschaft, das Clustermanagement sowie die Akquisition internationaler Firmen. Dabei versteht sich die HWF als ein „Lotse, der die Interessen der Wirtschaft gegenüber der Verwaltung und Institutionen wahrnimmt.“ Die HWF berät ausländische Investoren bei der konkreten Standortsuche und Unternehmensgründung, der Finanzierung und der Förderung sowie hinsichtlich aller gesellschafts-, steuer-, arbeits- und aufenthaltsrechtlichen Implikationen der Unternehmensansiedlung. Die HWF gibt „Auskunft in allen genehmigungsrechtlichen Fragen“ und „beschleunigt behördliche Verfahren“. Insbesondere bei der Beschleunigung und Durchsetzung von Großprojekten will die HWF behilflich sein. 7. Hessen Die Hessen Agentur GmbH wird am 4. Oktober 2004 als eine einhundertprozentige Landestochter gegründet. In ihr gehen zunächst die Forschungs- und Entwicklungsgesellschaft Hessen mbH (FEH) und die TechnologieStiftung Hessen GmbH (TSH) sowie zum 1. Januar 2005 der Hessen Touristik Service e. V. (HTS) und die Beratungsdienste der InvestitionsBank Hessen AG (IBH) auf. Gegenstand der Gesellschaft sind die Vermarktung des Standorts Hessen im In- und Ausland in den Bereichen Wirtschaft und Touristik, die Markenbildung für Hessen, die nichtmonetäre Wirtschaftsförderung, die Beratung von in- und ausländischen Investoren sowie der Aufbau eines Netzwerkes mit (über-)regionaler bzw. internationaler Ausrichtung. Im Rahmen des Firmensegments der nicht-montären Wirtschaftsförderung und Wirtschaftsberatung unterstützt die Hessen Agentur vor allem auch ausländische Investoren bei der Standortsuche. Dabei soll der Investor von der ersten Anfrage bis zu der Eröffnung des angesiedelten Unternehmens begleitet werden. Auch die Hessen Agentur will den Investoren Türen öffnen, damit sie das Investitionsprojekt zügig verwirklichen können. 8. Mecklenburg-Vorpommern Standortmarketing ist in Mecklenburg-Vorpommern Sache der Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Mecklenburg-Vorpommern mbH (GfW MV).7 Gesellschafter der GfW sind das Land Mecklenburg-Vorpommern, die Industrie- und Handelskammern sowie die Handwerkskammern des Landes Mecklenburg-Vorpommern, die 6 7

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.hamburg-economy.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.gfw-mv.de [1. 2. 2007].

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B. Standortmarketing der Länder

Banken und der Unternehmensverband Mecklenburg-Vorpommern e.V. Das Land hält dabei die Mehrheit der Gesellschafteranteile der GfW MV. Die Gesellschaft verfolgt den Zweck, durch Akquisition, Beratung und Information im In- und Ausland die Investitionen und Ansiedlungen von Wirtschaftsunternehmen im Land Mecklenburg-Vorpommern zu fördern, um so die Entwicklung der Wirtschaft und die Schaffung neuer Arbeitsplätze zu unterstützen. Dazu betreibt die GfW MV ein wirtschaftlich orientiertes Standortmarketing für Mecklenburg-Vorpommern. Sie wirbt bei auswärtigen Unternehmen um Betriebsgründungen und Betriebsübernahmen in Mecklenburg-Vorpommern oder um Kooperationen mit dort bereits ansässigen Unternehmen. Sie begleitet den Investor von der Erstellung eines Investitionskonzepts über die Standortauswahl bis zur Umsetzung der Unternehmensansiedlung. In diesem Rahmen informiert die GfW MV über die steuer-, arbeits- und sozialrechtlichen Bedingungen des Engagements eines ausländischen Investors in Mecklenburg-Vorpommern. Sie berät ihn im Hinblick auf die Finanzierung und Förderung sowie die erforderlichen Zulassungs- und Genehmigungsverfahren. Dazu stellt die GfW MV für den Investor auch die Kontakte zu den beteiligten Behörden her. 9. Niedersachsen Die Investment Promotion Agency Niedersachsen (IPA) ist die Ansiedlungsagentur des Landes Niedersachsen, die „im Auftrag der Niedersächsischen Landesregierung“ arbeitet.8 Die IPA begleitet Unternehmen, die in Niedersachsen investieren wollen, in allen Phasen der Ansiedlung. Sie kooperiert dabei mit dem Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr sowie den Kommunen. Die IPA beschafft die entscheidungsrelevanten Unterlagen und Informationen über Marktdaten und Standortbedingungen für den Investor. Sie ist ihm bei der konkreten Standortrecherche behilflich. Sie berät ihn hinsichtlich der Finanzierung und Förderung seiner Investition. Sie bietet ein „Behördenmanagement“ an, in dem sie als Mittler bei Verhandlungen mit Behörden auftritt und die Koordination der verschiedenen Genehmigungsverfahren übernimmt. 10. Nordrhein-Westfalen Die Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Nordrhein-Westfalen mbH (GfW NW) versteht sich als eine One Stop Agency für in- und ausländische Investoren.9 Sie wird 1960 gegründet. Das Land Nordrhein-Westfalen ist – vertreten durch den Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Energie – der alleinige Eigentümer der GfW NW. Es ist die Aufgabe der GfW NW, in- und ausländische Unternehmen bei Investitionsprojekten sowie bei der Ansiedlung in Nordrhein-Westfalen zu unterstützen. Dazu betreibt die GfW NW ein umfassendes Standortmarketing. Sie ist dem Inves8 9

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.ipa-niedersachsen.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.gfw-nrw.de [1. 2. 2007].

I. Landesagenturen für Standortmarketing

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tor bei der Standortanalyse und bei der Standortauswahl behilflich. Sie berät ihn in wirtschaftlichen, rechtlichen und steuerlichen Fragen, die das Investitionsprojekt bzw. die Unternehmensansiedlung betreffen. Darüber hinaus begleitet die GfW NW Verhandlungen mit allen Akteuren und Behörden, die an den für die Investition erforderlichen Zulassungs- und Genehmigungsverfahren beteiligt sind. Sie arbeitet mit den lokalen und regionalen Wirtschaftsförderungen im Land, dem Wirtschaftsministerium, den Firmen und Verbänden sowie der Industrie- und Handelskammer zusammen. 11. Rheinland-Pfalz Die landeseigene Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz (ISB) GmbH ist der erste Ansprechpartner für ein Unternehmen, das in Rheinland-Pfalz investieren möchte.10 Die ISB bietet ein Standort- und Investitionsmarketing „aus einer Hand“ an. Sie wirbt mit vereinfachten Antragsverfahren, kurzen Bearbeitungszeiten sowie Finanzierungs-, Förder- und Strukturprogrammen. Dabei kooperiert sie mit dem Rheinland-Pfälzischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau sowie mit den Industrie- und Handelskammern, den Handwerkskammern sowie den regionalen Wirtschaftsförderungsgesellschaften. 12. Saarland Das Saarland hat die landeseigene Strukturholding Saar GmbH gegründet, um investitionsbereite Unternehmen im Saarland ein One Stop Shopping zu ermöglichen.11 Das Serviceangebot umfasst die klassische Wirtschaftsförderung und die Beratung von Investoren, die Erschließung von Industrie- und Gewerbeflächen sowie das Angebot von Gewerbeobjekten, konkrete Planungs- und Bauprojekte und auch Facility Management. Dabei wird die Werbung von ausländischen Investoren innerhalb der Holding von der Gesellschaft für Wirtschaftsförderung Saar mbH (gwSaar) wahrgenommen. Aufgaben der gwSaar sind das internationale Standortmarketing, das umfassende Ansiedlungsmanagement sowie die Investitionsberatung und Investitionsbetreuung im Einzelfall. Im Rahmen des Ansiedlungsmanagements begleitet die gwSaar den Investor von der Standortwahl bis zur Umsetzung seines Investitionskonzepts. 13. Sachsen Die Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH (WFS) möchte „Brücken zwischen sächsischen Unternehmen und auswärtigen Kooperationspartnern, zwischen potenziellen Investoren und den sächsischen Regionen und Kommunen, zwischen Forschung und Praxis, zwischen Unternehmensideen und wirtschaftlichem Erfolg“ 10 11

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.isb.rlp.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.invest-in-saarland.com [1. 2. 2007].

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B. Standortmarketing der Länder

bauen.12 Im Hinblick auf die Ansiedlung ausländischer Investoren bietet die WFS ein allgemeines wie wirtschaftlich ausgerichtetes Standortmarketing an („Invest in Saxony“). Darüber hinaus ist die WFS Investoren bei der Auswahl von konkreten Standorten behilflich. Sie begleitet den Investor von der ersten Idee bis zu deren Realisierung. Das Serviceangebot steht dem Investor auch noch nach der Unternehmensansiedlung zur Verfügung. Die WFS vermittelt dem Investor Kontakte zu regionalen Entscheidern, unterstützt ihn bei Genehmigungsverfahren, unterrichtet ihn über Finanzierung und Förderung und ist ihm bei der Rekrutierung von Personal ebenso behilflich wie bei der Suche nach Zulieferern. 14. Sachsen-Anhalt 1990 wird die Wirtschaftsförderungsgesellschaft für das Land Sachsen-Anhalt mbH (WISA) als eine einhundertprozentige Landestochter gegründet.13 Daneben verfügt Sachsen-Anhalt über die Landesmarketing Sachsen-Anhalt mbH (LMG). Zum 1. Januar 2007 werden die Aufgaben dieser beiden Gesellschaften in der Investitions- und Marketinggesellschaft Sachsen-Anhalt (IMG) zusammengeführt, um einem Investor ein Serviceangebot aus einer Hand anbieten zu können. Die IMG soll Investoren akquirieren und betreuen sowie den Standort und den Tourismus vermarkten. Soweit die IMG die Aufgaben der WISA übernimmt, erstellt sie für Investoren individuelle Standortangebote, organisiert Standortbesichtigungen, unterstützt Investoren bei den Vertragsverhandlungen, berät und informiert Investoren über Fördermittel, vermittelt zwischen Investoren, Behörden und anderen Beteiligten und begleitet die erforderlichen Genehmigungsverfahren. Insbesondere in verfahrensrechtlicher Hinsicht sollen vor allem Problemfaktoren bei der Unternehmensansiedlung minimiert werden. Dazu werden bei Bedarf „in Abstimmung mit dem Investor alle entscheidungsrelevanten Einrichtungen und Personen zum richtigen Zeitpunkt in das Vorhaben einbezogen. Die Verfahrenswege werden optimiert.“ 15. Schleswig-Holstein Die Wirtschaftsförderung und Technologietransfer Schleswig-Holstein GmbH (WTSH) versteht sich als One Stop Agentur in allen Wirtschaftsfragen, die das Land Schleswig-Holstein betreffen.14 Die WTSH ist aus einem Zusammenschluss der Wirtschaftsförderung Schleswig-Holstein GmbH und der Technologie-TransferZentrale Schleswig-Holstein GmbH hervorgegangen. Die WTSH bietet ein allgemeines sowie wirtschaftlich ausgerichtetes Standortmarketing insbesondere auch für ausländische Investoren an. Sie berät und betreut Investoren in Ansiedlungs-, Außenwirtschafts-, Innovations- und Patentfragen. 12 13 14

Vgl. hierzu und zum Folgenden www.wfs.sachsen.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.wisa.de [1. 2. 2007]. Vgl. hierzu und zum Folgenden www.wtsh.de [1. 2. 2007].

II. Verwaltungswissenschaftliche Einordnung

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16. Thüringen Die Landesentwicklungsgesellschaft Thüringen mbH (LEG) wird am 15. Mai 1992 gegründet.15 Gesellschafter der LEG sind der Freistaat Thüringen (97,6 %), die Deutsche Kreditbank AG (1,2 %) sowie die Unternehmensgruppe Nassauische Heimstätte / Wohnstadt (1,2 %). Die LEG verfügt neben dem Thüringen-Marketing über ein sehr breites Aufgabenspektrum: Sie entwickelt, erschließt und vermarktet Immobilien, Industriegebiete und Militärflächen, betreibt Stadt- und Regionalentwicklung, unterstützt Kommunen bei der regionalen Zusammenarbeit, akquiriert Unternehmen für Thüringen und koordiniert die internationalen Kontakte des Landes. Bei der Ansiedlung von Unternehmen sieht die LEG ihre Aufgabe vor allem darin, dem Investor „Türen zu öffnen“. Dazu erstellt die LEG für den Investor Regional-, Standort- sowie Arbeitsmarktanalysen, vermittelt ihm Kontakte zu Kooperationspartnern und zu Gebietskörperschaften, klärt Fragen mit den Behörden und berät über Finanzierung und Förderung der Investition.

II. Verwaltungswissenschaftliche und verfassungsrechtliche Einordnung Standortmarketing ist eine Governancestruktur (1.), deren Ausgestaltung in die Kompetenz der Länder fällt (2.).

1. Standortmarketing als Governancestruktur Dieses Serviceangebot der Länder für ausländische Investoren reflektiert die Vielschichtigkeit des eingangs entworfenen Verständnisses von Standortmarketing. Standortmarketing geht weit über das hinaus, was man allgemein unter Imagewerbung versteht. Es umfasst ein Informations-, Beratungs-, Planungs-, Vermittlungsund Kommunikationsangebot, das den potentiellen Investor umfassend betreut. Das Charakteristikum des Standortmarketings liegt darin, dass ein Land einen inländischen oder ausländischen Investor „an die Hand“ nimmt, um mit ihm den für ihn besten Standort zu finden, die für ihn optimale finanzielle Förderung zu erreichen, die für ihn notwendigen Genehmigungs- und Verwaltungsverfahren effizient zu meistern und ihn mit den zivilgesellschaftlichen Akteuren vor Ort zu vernetzen. Verwaltungswissenschaftlich betrachtet handelt es sich beim Standortmarketing um Governance. Governance ist „ein anerkannt uneindeutiger Begriff“16. Doch in Vgl. hierzu und zum Folgenden www.invest-in-thueringen.org [1. 2. 2007]. v. Blumenthal, ZfP 15 (2006), S. 1149 (1150); vgl. zur unterschiedlichen Verwendung des Governance-Begriffs in den Wissenschaftsdisziplinen Trute / Denkhaus / Kühlers, Die Verwaltung 37 (2004), S. 241 (252); Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, S. 371 (373 ff.). 15 16

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B. Standortmarketing der Länder

der wissenschaftlichen Diskussion haben sich ein weiter und ein enger Governance-Begriff herausgebildet.17 Der weite Governance-Begriff knüpft an die begriffsgeschichtliche Wurzel an: gubernare – die Lenkung des Staatsschiffs als Metapher für die Ausübung öffentlicher Herrschaft und Gewalt.18 Die Verwendung des Governance-Begriffs durch die Weltbank steht in dieser Tradition einer Lehre der guten Regierung, die nach der klugen Verfassung von Staat und Gesellschaft fragt:19 Politische Partizipation, gesellschaftlicher Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit, Marktwirtschaft und gute Verwaltung – Good Governance als Variante der Fürstenspiegel zur Sicherung nachhaltiger Finanzhilfen in den Zeiten der Globalisierung. Die wissenschaftliche Diskussion hat diesen weiten Governance-Begriff analytisch aufgegriffen. Sie hat ihn von seinen normativen Einkleidungen befreit.20 Renate Mayntz definiert den weiten, analytischen Governance-Begriff als das „Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte, von der institutionalisierten gesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“21 Damit umfasst dieser weite Governance-Begriff die wissenschaftliche Analyse des gesamten politischen Lebens. Er beschreibt insbesondere die Transformationsprozesse von Staatlichkeit,22 die anhand der vier Governance-Modi Hierarchie, Verhandlung, Netzwerk und Wettbewerb rekonstruiert werden.23 Neben diesem weiten steht ein enger Governance-Begriff: Er versteht unter Governance Regelungs-24 bzw. Koordinationsstrukturen,25 die sich nicht von 17 Vgl. zur Unterscheidung zwischen einem engen und einem weiten Governance-Begriff Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (467 ff.). 18 Vgl. Foucault, Geschichte der Gouvernementalität I, S. 146 f. 19 Vgl. hierzu und zum Folgenden www.worldbank.org / html / extdr / gc / governance / governance.htm; hierzu Möllers, CMLR 2006, S. 313 (314 ff.). 20 Vgl. Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (473 ff., bes. 482); Benz, Governance, S. 404 (405 f.). 21 Mayntz, Governance im modernen Staat, S. 65 (66); vgl. auch Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (470). 22 Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (499), beschreibt diesen Transformationsprozess als Ko-Produktion von Staatlichkeit durch Governance: Ko-Produktion von Staatlichkeit meint „die arbeitsteilige, kooperativ erbrachte Bereitstellung von Dienstleistungen und Gütern, deren Erbringung wir normalerweise vom Staat erwarten, also von Sicherheit im weiteren Sinne, von Bereitstellung von Konfliktlösungsmechanismen, von einer Grundausstattung mit Infrastruktur etc.“ 23 Vgl. Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, S. 371 (420 ff.); ders., Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (491 ff.); ders., AöR 133 (2008), S. 79 (102 ff.); Trute / Kühlers / Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektive, S. 241 (248 ff.). 24 Vgl. Trute / Kühlers / Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektive, S. 245: „Das Konzept der Regelungsstruktur dient als analytischer Rahmen, innerhalb dessen Wirkungszusammenhänge, Substitutions- und Ergänzungsverhältnisse zwischen Handlungsmaßstäben, Akteuren und Instrumenten thematisierbar werden. Er umfasst also die für die Regelung eines bestimmten Sachbereichs wichtigen Regelungsinstanzen, Maßstäbe, Formen und Instrumente.“;

II. Verwaltungswissenschaftliche Einordnung

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einem Zentrum her analysieren und bewerten lassen.26 In diesen Netzstrukturen kann insbesondere der Staat keine zentrale Stellung mehr für sich beanspruchen. Es fehlt ihm die Macht, alle übrigen privaten und zivilgesellschaftlichen Akteure auf sich zu polarisieren. Der enge Governance-Begriff reflektiert daher die Erkenntnis, dass sich einige Bereiche der öffentlichen Verwaltung nicht mehr mit der Steuerungstheorie abbilden lassen. Der Steuerungsansatz beruht auf der Annahme, dass ein Steuerungssubjekt mittels Steuerungsinstrumenten gezielt auf ein Steuerungsobjekt einwirken und so vielleicht keinen kausal-linearen, wohl aber einen zurechenbaren Steuerungserfolg herbeiführen kann.27 Dieses Steuerungsmodell bestimmt in vielen Bereichen die Realität staatlichen Handelns. Aber in einigen Sektoren der öffentlichen Verwaltung ist die Realität eben auch über das Steuerungsmodell hinweggegangen: Lokale, regionale, staatliche, europäische, transnationale und internationale sowie private und zivilgesellschaftliche Akteure agieren in Netzstrukturen, die keine klare Unterscheidung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt mehr erlauben. Eine unmittelbare Zurechnung von Steuerungsinstrumenten zu einem Steuerungserfolg ist deshalb nicht mehr möglich. In Netzstrukturen stellt sich mit der Frage „Wer steuert wen?“28 zugleich die Frage nach den Grenzen des tradierten Steuerungsmodells. An diesem Punkt der Diskussion hat wiederum Renate Mayntz einen Perspektivwechsel von Steuerung zu Governance vorgeschlagen – also von einer „akteurzentrierten Steuerungsperspektive“ zu einem auf „institutionelle Regelungsstrukturen“ konzentrierten GovernanceAnsatz.29 Mit diesem Begriff werden Handlungskonzepte beschrieben, die einen „intermediären Raum zwischen Staat, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft“30 informal vernetzen. Standortmarketing lässt sich mit diesem engen Governance-Verständnis verwaltungswissenschaftlich auf den Begriff bringen: Standortmarketing vernetzt den privatwirtschaftlichen Investor mit den staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren vor Ort. Diese „weiche“ Governancestruktur überformt insbesondere im Verhältnis Investor und Staat die vielfältigen „harten“ Kompetenz- und Verwaltungs(verfahrens)strukturen des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsverwaltungsrechts, bereits ders. / Denkhaus / Kühlers, Die Verwaltung 37 (2004), S. 241 (257 ff.); Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, S. 371 (374); ders., Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (482); ders., AöR 133 (2008), S. 79 (102 ff.); Benz, Governance, S. 404 (405). 25 Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (483 ff., 488: „Grundmelodie von ,Governance als Koordination‘“, 499, 509); vgl. auch ders., AöR 133 (2008), S. 79 (102 ff.). 26 Vgl. Trute / Denkhaus / Kühlers, Die Verwaltung 37 (2004), S. 241 (262); Franzius, VerwArch 97 (2006), S. 186 (188, 197). 27 Vgl. Voßkuhle, Neue Verwaltungswissenschaft, § 1, Rn. 22 ff. m. w. N. 28 Trute / Denkhaus / Kühlers, Die Verwaltung 37 (2004), S. 241 (261). 29 Vgl. Mayntz, Governance Theory, S. 11 ff.; dies., Governance im modernen Staat, S. 66 ff.; ferner Schuppert, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (464, 483); Trute / Kühlers / Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektive, S. 245 ff. 30 Einig / Grabher / Ibert / Strubelt, IzR 9 / 10.2005, S. I (III).

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B. Standortmarketing der Länder

um in der Vernetzung des Investors mit privaten und staatlichen Akteuren eine erfolgreiche Unternehmensansiedlung sicherzustellen.31

2. Standortmarketing als Landeskompetenz Verfassungsrechtlich sind für diese Form des Standortmarketings im Bundesstaat grundsätzlich die Länder zuständig. Dabei handelt es sich beim Standortmarketing nicht um eine fiskalische Tätigkeit des Staats auf dem Gebiet des Privatrechts, sondern um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe:32 Die Länder überformen mit den unterschiedlichen Handlungstypen des Standortmarketings die eigene Verwaltungsorganisation mit einer Kommunikations- und Vermittlungsstelle, um über die Ansiedlung von Unternehmen zielgerichtet Wirtschaftskraft, Arbeitsplätze, gesellschaftlichen Wohlstand und damit auch soziale Leistungen zu sichern. Und dies ist ihnen als Ausdruck ihrer Organisationshoheit auch verfassungsrechtlich möglich.

31 Vgl. zum ergänzenden Verhältnis „weicher“ Governancestrukturen und „harter“ Handlungsformen der Verwaltung Kersten, UPR 2006, S. 245 (246 f.); Langhagen-Rohrbach, Raumordnung, S. 15 ff, 33 f., 86 ff.; grds. Schmidt-Aßmann, NVwZ 2007, S. 40 (42), zur Ergänzung entscheidungsbezogener Verfahren um selbstständige, entscheidungsunabhängige Informations- und Kommunikationsvorgänge. 32 Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 1, Rn. 16 m. w. N., zur fiskalischen Tätigkeit des Staats.

C. Standortmarketing des Bundes Der Bund fördert die Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland bisher durch zwei Gesellschaften: einerseits die IIC The New German Länder Industrial Investment Council GmbH, andererseits die Invest in Germany GmbH. Zum 10. Januar 2007 überträgt der Bund die Aufgaben dieser beiden Gesellschaften der „neuen“ Invest in Germany GmbH, um künftig ein gesamtstaatliches Standortmarketing aus einer Hand zu gewährleisten.

I. The New German Länder Industrial Investment Council GmbH (IIC) Am 12. Dezember 1996 gründet der Bund zusammen mit den neuen Ländern und Berlin die GFIE Gesellschaft für industrielle Entwicklung mbH, die durch Gesellschafterbeschluss vom 16. Dezember 1996 in IIC The New German Länder Industrial Investment Council GmbH umfirmiert wird.1 Die IIC soll zunächst nur für eine Übergangszeit von drei Jahren tätig sein. Doch der Auflösungszeitpunkt der Gesellschaft wird dreimal – zuletzt bis zum 31. Dezember 2008 – verschoben. Das Stammkapital der IIC in Höhe von 511.291,88 Euro wird zu 30 % durch den Bund, zu 5,68 % durch Berlin, zu 11,27 % durch Brandenburg, zu 8,39 % durch Mecklenburg-Vorpommern, zu 20,74 % durch Sachsen, zu 12,51 % durch SachsenAnhalt und zu 11,41 % durch Thüringen aufgebracht. 2006 zieht sich das Land Mecklenburg-Vorpommern aus der Finanzierung der IIC zurück. Die Geschäftsführung wird durch die Gesellschafterversammlung bestellt und von einem Aufsichtsrat überwacht. Darüber hinaus besteht ein Fachbeirat aus den Geschäftsführern der Gesellschaft, jeweils einem Geschäftsführer der Wirtschaftsförderungsgesellschaften der an der Gesellschaft beteiligten Länder, einem Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums sowie einem Vertreter der Wirtschaftsministerkonferenz. Der Fachbeirat ist ein Informations- und Beratungsgremium, das die Geschäftsführung bei der Wahrnehmung ihrer Geschäfte fachlich unterstützt. Gegenstand des Unternehmens ist die Investorenwerbung zur Förderung der Wirtschaft für den Standort ,Neue Bundesländer‘ einschließlich Berlin durch 1 Vgl. hierzu und zum Folgenden www.iic.de [1. 2. 2007]; www.sachsen-anhalt.de / LPSA / fileadmin / Elementbibliothek / Bibliothek_Politik_und_Verwaltung / Bibliothek_Ministerium_ der_Finanzen Dokumente / Beteiligungen / IIC.pdf [1. 2. 2007]; BT-Drs. 14 / 4240, S. 6 f., 31 ff.

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C. Standortmarketing des Bundes

gezielte Akquisition ausländischer, insbesondere größerer Unternehmen, um die industrielle Entwicklung in dieser Region durch konkrete Ansiedlungserfolge zu stärken und neue Arbeitsplätze zu schaffen. Aufgrund dieser Aufgabenstellung übernimmt die IIC die Funktion eines One Stop Shops für Investoren. Sie hilft dem Investor einen Standort auszuwählen, die Fördermöglichkeiten auszuschöpfen, die Finanzierung sicherzustellen, die Bauvorhaben insbesondere im Hinblick auf Genehmigungen zu realisieren sowie die Infrastrukturversorgung abzustimmen. Die IIC begleitet den Investor bei der Standortsuche und vermittelt dabei die Kontakte zu den Kommunen, Fach- und Landesbehörden sowie zu den zivilgesellschaftlichen Akteuren vor Ort. Während ihrer nunmehr zehnjährigen Tätigkeit haben sich die Aufgaben der IIC über die Akquisition und Ansiedlung von Investoren hinaus erweitert. Wegen der nach ihrer Auffassung bei Investoren immer noch spürbaren Imageschwäche der neuen Bundesländer betreibt die IIC ein breit angelegtes Standortmarketing im Ausland. Dieses umfasst die systematische Pressearbeit, eigene Publikationen sowie Konferenzen und bilaterale Gespräche mit Multiplikatoren.

II. Invest in Germany GmbH (IIG) Mit Entschließung vom 8. Mai 1998 stellt der Deutsche Bundestag fest, dass die Vorteile des Wirtschaftsstandortes Deutschland im Ausland zu wenig dargestellt, die Kontakte zu ausländischen Investoren nicht ausreichend gebündelt und nicht auf ein gemeinsames Ziel gerichtet würden:2 Auf den unterschiedlichsten gesellschaftlichen wie staatlichen Ebenen bemühten sich eine Vielzahl von Akteuren und Einrichtungen um Kontakte zu ausländischen Investoren. Die Außendarstellung des Standortes Deutschland leide deshalb an einer mangelnden Übersichtlichkeit und Klarheit. Da eine stringente Linie für Investoren nicht erkennbar sei, müssten die werbenden Aktivitäten verstärkt, die vielfältigen Maßnahmen besser gebündelt und das gemeinsame Auftreten von Bund und Ländern intensiviert werden. Insbesondere auf Bundesebene fehle es an einer Institution, die sich für das Bundesgebiet insgesamt und nicht nur für einzelne Regionen aktiv um Investitionen bemühe. Dabei bestehe im föderalen System der Bundesrepublik die Arbeitsteilung, dass die Länder mit eigenen Wirtschaftsförderungsgesellschaften die konkrete Akquisitionsarbeit für ihren Standort betrieben, während der Bund insgesamt auch für die Gesamt- und Rahmeninvestitionen sowie die allgemeine Werbung von Auslandsinvestoren zuständig sein solle. Als Fazit fordert der Bundestag die Entwicklung eines Konzepts für eine „Invest in Germany Initiative“. Als Reaktion auf diese Stellungnahme des Deutschen Bundestags beruft die Bundesregierung am 7. September 1998 Hilmar Kopper, den früheren Vorstands2 Vgl. hierzu und zum Folgenden BT-Drs. 13 / 10182, S. 1 ff.; ferner BT-Drs. 13 / 8047, S. 3 f.

II. Invest in Germany GmbH (IIG)

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vorsitzenden und späteren Aufsichtsratsvorsitzenden der Deutschen Bank, zum Standortbeauftragten für Auslandsinvestitionen in Deutschland.3 Es gehört insbesondere zu den Aufgaben des Standortbeauftragten, gezielt auf ausländische Unternehmen zuzugehen und im Kreis ausgewählter Unternehmer bzw. Manager und in Einzelgesprächen für den Standort Deutschland zu werben. Zur Erfüllung seiner Aufgaben gründet der Standortbeauftragte ebenfalls am 7. September 1998 die Gesellschaft zur Unterstützung des Beauftragten für Auslandsinvestitionen in Deutschland mbH (GUBAD), die ab Ende 1999 die Aufgaben des Zentrums für die Betreuung von Auslandsinvestoren (ZfA) im Bundeswirtschaftsministerium übernimmt. Im Sommer 2003 wählt der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit als Nachfolger des Standortbeauftragten Kopper die drei Wirtschaftsvertreter Klaus Mangold, Heinrich von Pierer und Jürgen Weber aus, die das Bundeskabinett am 27. August 2003 zu „Beauftragten der Bundesregierung für Auslandsinvestitionen in Deutschland“ ernennt. Auch ihre Aufgabe ist es u. a., gezielt auf ausländische Unternehmen und Multiplikatoren zuzugehen und im Kreis ausgewählter Unternehmer bzw. Manager und in Einzelgesprächen für den Standort Deutschland zu werben. Zugleich wird die GUBAD in Invest in Germany GmbH (IIG) umfirmiert und in eine hundertprozentige Bundesbeteiligungsgesellschaft umgewandelt. Aufgabe der IIG ist die Werbung für den Wirtschafts-, Investitions- und Technologiestandort Deutschland mit dem Ziel, das Image des Standortes Deutschland im Ausland zu verbessern und damit das Interesse ausländischer Investoren an Arbeitsplatz schaffenden bzw. sichernden Investitionen in Deutschland zu wecken bzw. zu verstärken. In der Praxis beschränkt sich die Tätigkeit der IIG nicht auf eine allgemeine Imagewebung, sondern umfasst auch die Direkt- und Erstansprache von Investoren und damit die konkrete, pro-aktive Investitionsakquisition.4 Dies kommt auch in der Selbstbeschreibung der IIG zum Ausdruck: „Invest in Germany stellt grundlegende Rechts- und Wirtschaftsinformation sowie detaillierte Branchendaten bereit, koordiniert Standortauswahlprozesse in Zusammenarbeit mit lokalen Partnern und hilft Unternehmern bei der Kontaktaufnahme zu den richtigen Ansprechpartnern in Behörden, Verbänden, Fördereinrichtungen, staatlichen Institutionen, NGOs und relevanten Kompetenzzentren.“5

Die Stellungnahmen sowohl der Bundesregierung als auch des Bundestages changieren hinsichtlich der Kompetenzen der Standortbeauftragten sowie der IIG auf dem Gebiet der konkreten Investitionsakquisition. So heißt es etwa im Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag vom 5. Oktober 2000: 3 Vgl. hierzu und zum Folgenden BT-Drs. 14 / 4240, S. 3, 5 f.; BT-A-Drs. 15(9)266, S. 1 ff. 4 Vgl. BT-Drs. 14 / 4240, S. 27. 5 www.invest-in-germany.de [1. 2. 2007].

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C. Standortmarketing des Bundes „Die Ansiedlung von Investoren ist in Deutschland grundsätzlich Angelegenheit der Länder, Regionen und Kommunen. Aber auch der Bund hat eine wichtige Rolle inne, nämlich bei der Werbung für den Gesamtstandort, als einheitliche Anlaufstelle für Erstkontakte bei allgemeinen Anfragen potenzieller Investoren sowie bei der Vermittlung zusätzlicher Investitionsinteressenten an die Bundesländer. Der Bund kann hiermit die Aktivitäten der Bundesländer und ihrer Wirtschaftsförderungsgesellschaften im gesamtwirtschaftlichen Interesse wirkungsvoll unterstützen. Die Bundesländer selbst haben eine Ausweitung der Rolle des Bundes bei der länderübergreifenden Standortwerbung gefordert.“6

Damit bestätigt zwar die Bundesregierung, dass sie die reaktive Antwort auf Investorenanfragen für eine Aufgabe der Standortbeauftragten bzw. deren Gesellschaft hält. Zur Praxis und Kompetenz einer pro-aktiven Erstansprache von Investoren durch die Standortbeauftragten bzw. ihre Gesellschaft wird jedoch keine Stellung genommen. Sie wird allerdings in der vom Bundeswirtschaftsministerium gleichzeitig ausgearbeiteten Schnittstellendefinition durchaus als die Aufgabe einer künftigen, einheitlichen länderübergreifenden Anlaufstelle für ausländische Investoren angesehen: „I. Aufgaben der Bundesländer: – Primäre Zuständigkeit für die Investorenwerbung und ausschließliche Zuständigkeit für die Investorenansiedlung – Landesspezifische Werbung von Auslandsinvestitionen in allen bereits bisher praktizierten Aspekten – Alleinige Zuständigkeit für die Unterbreitung konkreter Vorschläge zu Ansiedlungsmöglichkeiten an potenzielle Investoren, komplette Verhandlung von Ansiedlungsprojekten vom Beginn der Gespräche an II. Aufgaben der künftigen, einheitlichen länderübergreifenden Anlaufstelle für ausländische Investoren – Einheitliche, wirksame Definition und kraftvolle Präsentation der Dachmarke ,Deutschland‘ (,brand‘) als Wirtschafts- und Investitionsstandort – Werbung für den Gesamtstandort Deutschland in Anzeigen, in den Medien, auf Investorenveranstaltungen u. a. – Branchenspezifische Kundenidentifikation und professionelle Ansprache potenzieller Investoren (Erstkontakt) bei geeigneten Gelegenheiten, z. B. auf Fachmessen und auch in den Unternehmen vor Ort selbst, um gegebenenfalls anhand allgemeiner Standortpräsentation konkretes Investitionsinteresse für den Standort Deutschland zu wecken – Effektive Einbindung und Nutzung bestehender Netze, wie der Auslandshandelskammern und der Auslandsvertretungen – Präsentation des Investitionsstandortes Deutschland im Internet (das bereits bestehende Bund- / Länder-Angebot unter ,www.invest-in-germany.de‘ muss ausgebaut und als dialogorientiertes System mit allen für den Investor interessanten, allgemeinen Standortinformationen gezielt ausgestaltet werden), Herausgabe von Publikationen zum Standort Deutschland

6

BT-Drs. 14 / 4240, S. 3; vgl. ferner ebd., S. 6.

II. Invest in Germany GmbH (IIG)

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– Bestimmung regionaler (z. B.: OECD-Länder oder Auswahl von diesen) sowie branchenmäßiger Schwerpunkte (z. B. High-Tech-Bereiche, unternehmensnahe Dienstleistungen, etc.), abgeleitet davon Bestimmung strategischer Schwerpunkte der Akquisitionstätigkeit im Ausland in Abstimmung mit den Bundesländern – Bildung eines Scharniers zur Vermittlung von Investitionsinteressenten an die für die konkrete Projektansiedlung zuständigen Länderwirtschaftsförderungsgesellschaften: unmittelbare Vermittlung zusätzlicher durch den Bund gewonnener Interessenten – grundsätzlich zunächst in anonymisierter Form – an die zuständigen Ländergesellschaften (an alle 16 Bundesländer, falls der Investor durch seine Vorgaben nicht vorab eine Auswahl von Bundesländern notwendig macht) mit der Anforderung, erste grundlegende Ansiedlungsangebote für diese Investoren auszuarbeiten und diese der gemeinsamen Anlaufstelle in einer vorgegebenen Frist auf Bundesebene zuzuleiten – Sammlung der bei der gemeinsamen Anlaufstelle auf Bundesebene von den Ländern eingehenden konkreten Ansiedlungsangebote der Länder, gebündelte Weiterleitung durch den Gesprächspartner des Investors (gegebenenfalls mit einer begleitenden, vergleichenden Übersicht) an letzteren – Ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich Übergang der Betreuung des Investors an die Bundesländer, für deren Angebot sich der Investor interessiert; die gemeinsame Anlaufstelle steht dem Investor auf Wunsch hin weiter für allgemeine Auskünfte zur Verfügung III. Grundsätzlicher Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern – Teilnahme des Bundes an den etwa halbjährigen Treffen der 16 Wirtschaftsförderer der Länder, dort gegenseitiger Informationsaustausch (wie bisher) – Regelmäßiger gegenseitiger Informations- und Meinungsaustausch künftig auch auf ministerieller Ebene; falls erforderlich: später Einrichtung eines eigenständigen BundLänder-Arbeitskreises Standortwerbung“7

Demgegenüber bleibt wiederum der Bericht über die Aktivitäten des Beauftragten für Auslandsinvestitionen in Deutschland für den Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit des Deutschen Bundestages vom 28. Februar 2003 ambivalent. Einerseits wird die Erstansprache und damit die Investorenakquisition als eine Aufgabe des Bundesbeauftragten bzw. der Bundesgesellschaft gesehen oder zumindest toleriert: „Die Gesellschaft übernahm nunmehr de facto die Funktion eines ,First-Stop-Shops‘ als der direkte Ansprechpartner für potenzielle ausländische Investoren auf Bundesebene.“8

Andererseits wird zugleich die Aufgabe des Bundesbeauftragten bzw. der Bundesgesellschaft auf die allgemeine Standortwerbung reduziert: „Während die Gesellschaft für den gesamten Wirtschaftsstandort Deutschland wirbt, sozusagen eine gute Stimmung für den Investitionsstandort schafft, übernehmen jeweils die 16 Länder und das auf die neuen Bundesländer und Berlin hin ausgerichtete Industrial Investment Council (IIC) die unmittelbare Akquisition und Ansiedlung von Unternehmen.“9 7 8 9

BT-Drs. 14 / 4240, S. 11 f. (Anlage 2) (Hervorhebungen im Original). BT-A-Drs. 15(9)266, S. 1; vgl. ferner ebd., S. 4. BT-A-Drs. 15(9)266, S. 2.

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C. Standortmarketing des Bundes

In der Antwort der Bundesregierung vom 17. Februar 200310 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten und der Bundestagsfraktion der FDP11 wird wiederum klargestellt, dass die Investorenakquisition nicht zu den Aufgaben des Standortbeauftragten gehört: „Zwischen Bund und Ländern hat stets Einigkeit bestanden, dass das allgemeine Standortmarketing Aufgabe des Bundes ist, während Länder und Kommunen für die konkrete Investorenakquisition zuständig sind. Diese Aufteilung hat sich bewährt. Eine Sonderrolle kommt dem IIC zu, dessen Aufgabe es ist, für die neuen Bundesländer Investorenakquisition in der Anfangsphase gebündelt vorzunehmen. [ . . . ] Die Bundesregierung hält die organisatorische Trennung des allgemeinen Standortmarketings von der konkreten Investorenakquisition auch künftig für umsetzbar.“12

III. Reformüberlegungen Die politischen Überlegungen zur Neugestaltung der Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland setzen bei der Kritik des Doppelengagements des Bundes in der IIC und der IIG an. Ein einheitliches Erscheinungsbild und Serviceangebot sind für den Erfolg der Werbung ausländischer Investoren essentiell.13 An dieser Erwartung gemessen wirkt sich die Zweigleisigkeit des Bundesengagements in IIC und IIG dysfunktional aus – und dies umso mehr, als die oft erklärte14 und oft geforderte15 Kooperation zwischen der IIC und der IIG nicht stattfindet. Deshalb wird im politischen Raum eine „Kundenbetreuung aus einer Hand“16 bzw. „aus einem Guss“17 sowie eine mittelfristige Verschmelzung der Aktivitäten des Bundes in einer Bundesgesellschaft gefordert.18 Soweit aber eine künftige Bundesgesellschaft für die Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland auch die pro-aktive Investorenakquisition betreiben soll, stößt dies auf die verfassungsrechtlichen Bedenken einiger Länder, die eine entsprechende Bundeskompetenz bestreiten. Dieser Streit um die Bundeskompetenz wird noch dadurch verschärft, dass spätestens seit dem Jahr 2003 auch die Bestandspflege als eine mögliche Aufgabe einer Bundesgesellschaft diskutiert wird: 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Vgl. BT-Drs. 15 / 454. Vgl. BT-Drs. 15 / 382, S. 2. BT-Drs. 15 / 454, S. 2 (Klammerzusatz durch die Verfasser). Vgl. BT-Drs. 14 / 4240, S. 10. Vgl. beispielhaft Invest in Germany GmbH, Die Marke: Deutschland, S. 6 (6.5.). Vgl. BT-Drs. 14 / 4240, S. 6; BT-Drs. 15 / 746, S. 3 (Nr. 19). BT-Drs. 15 / 746, S. 3 (Nr. 18). Fritz, BT-Plenarprotokoll 15 / 130, S. 11905. Vgl. BT-Drs. 15 / 746, S. 3 (Nr. 19).

IV. Die „neue“ Invest in Germany GmbH

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„In der Vergangenheit betrafen die Tätigkeiten v.a. die Investorenwerbung des Standortes gegenüber internationalen Unternehmen, die noch nicht am Standort arbeiten. Internationale Unternehmen am Standort Deutschland überdenken aber ihre Aktivitäten und suchen möglicherweise Alternativstandorte im Ausland und beabsichtigen eine Verkleinerung der Niederlassung in Deutschland oder gar eine Schließung. Hier setzt eine weitere Strategie an, Unternehmen in ihrer Entscheidung umzustimmen (Bestandspflege).“19

Der Koalitionsvertrag vom 11. November 2005 beschränkt sich unter den Überschriften „Aufbau Ost voranbringen“ und „Verstetigung der Investorenwerbung“ auf den folgenden politischen Leitsatz: „Die besondere Werbung um ausländische Investitionen für Ostdeutschland wird fortgeführt und intensiviert.“20

Gleichwohl hat sich die Bundesregierung dazu entschlossen, das Standortmarketing des Bundes nur noch durch eine Bundesgesellschaft wahrzunehmen. Doch dieser Entschluss hat sofort einen föderalen Streit ausgelöst, dessen harter Kern die Frage bildet, wer für die aktive Akquisition ausländischer Investoren verantwortlich sein soll. Einige Länder bestreiten eine entsprechende Kompetenz des Bundes verfassungsrechtlich. So soll dem Erfurter Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz vom 7. / 8. Juni 2006 zufolge eine Bundesgesellschaft für Standortmarketing nur noch für eine Übergangszeit bis 2009 für die neuen Länder um ausländische Investoren werben. Dem ist zu entnehmen, dass nach Auffassung der Wirtschaftssenatoren und Wirtschaftsminister der Länder die Investorenakquisition grundsätzlich ihnen und nicht dem Bund obliegt.

IV. Die „neue“ Invest in Germany GmbH Mit Wirkung vom 10. Januar 2007 hat die Bundesrepublik Deutschland ihr internationales Standortmarketing neu ausgerichtet.21 Die beiden bisherigen Gesellschaften IIC und IIG sind zu einer neuen Bundesgesellschaft Invest in Germany GmbH (IIG) zusammengeführt worden. Gegenstand der neuen IIG ist das Standortmarketing für das Wirtschafts-, Investitions- und Technologieland Deutschland. Alleiniger Gesellschafter der neuen IIG ist der Bund, Geschäftsführer Horst Dietz, der bereits seit 2002 Geschäftsführer des IIC war. Die Finanzierung erfolgt durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWI) und das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS). Das BMWI finanziert die IIG mit insgesamt elf Millionen Euro pro Jahr. Der Beauftragte für die neuen Länder stellt fünf Millionen Euro pro Jahr für das Standortmarketing in BT-A-Drs. 15(9)266, S. 4. CDU / CSU / SPD, Koalitionsvertrag: Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit, 11. 11. 2005, S. 77 (III.2.7.). 21 Vgl. hierzu und zum Folgenden www.iic.de / index.php?&id=369&backPID=198&tt_ news=1038&cHash=304e3767b3 [1. 2. 2007]. 19 20

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C. Standortmarketing des Bundes

Ostdeutschland zur Verfügung. Die neue IIC verfügt über ca. 90 Mitarbeiter und hat ihren Sitz in Berlin. Aufgabe der neuen Gesellschaft ist es, das Image des Standorts Deutschland im Ausland weiter zu verbessern, ausländische Investoren über die Standortbedingungen in Deutschland zu informieren und sie bis zur Ansiedlung zu betreuen. Die neue Gesellschaft vereint zwei entscheidende Aufgabenbereiche: zum einen das internationale Marketing für den Standort Deutschland; zum anderen die Akquisition von Investitionen für Deutschland. Dabei soll eine enge Abstimmung mit den Wirtschaftsförderungsgesellschaften aller Bundesländer erreicht werden.

V. Exkurs: Standortmarketing im europäischen Vergleich Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland wirbt eine Vielzahl europäischer Staaten bereits seit den 1960er Jahren mit nationalen Agenturen für den eigenen Wirtschafts- und Investitionsstandort.22 Dies soll im Folgenden am Beispiel Frankreichs (1.) und Großbritanniens (2.) veranschaulicht werden.

1. Frankreich In Frankreich geht das gesamtstaatliche Standortmarketing auf die Gründung von Invest in France im Jahr 1960 zurück. Seit 2000 ist das Standortmarketing Sache der Agence française pour les investissements internationaux (AFII).23 Die AFII besteht aus der Zentrale in Paris (40 Mitarbeiter) und 17 Außenstellen im Ausland (80 Mitarbeiter). Die AFII wird im Wesentlichen aus staatlichen Mitteln finanziert. Daneben verfügt die AFII über Einnahmen, die sie für Dienstleistungen erhebt. Die AFII wird von einem Verwaltungsrat geleitet. Vorsitzender des Verwaltungsrats ist der französische Sonderbotschafter für internationale Investitionen. Neben dem Vorsitzenden besteht der Verwaltungsrat aus weiteren 17 Mitgliedern.24 Innerhalb der AFII ist der Ausschuss COSPE damit betraut, die Projekte den regionalen Partnern zuzuweisen. Dieser Ausschuss setzt sich aus den Vertretern der verschiedenen Gruppen zur Förderung ausländischer Investitionen zusammen.25 Vgl. für einen Länder vergleichenden Überblick BT-Drucks. 14 / 4240, S. 33 ff. Vgl. hierzu und zum Folgenden http: // www.thenewfrance.com / afii_de.htm; http: // www. investinfrance.de / Germany [1. 2. 2007]. 24 2 Vertreter des Ministeriums für Wirtschaft, Finanzen und Industrie, 2 Vertreter des Ministeriums für Raumordnung, 1 Vertreter des Außenministeriums, 1 Vertreter des Arbeitsministeriums, 1 Vertreter des Technologieministeriums, 4 Vertreter von Gebietskörperschaften, 4 Wirtschaftssachverständigen 2 Vertreter der AFII-Mitarbeiter. 25 Vertreter der DATAR, DIGITIP und DREE, Experten der AFII, Vertreter von Unternehmen sowie regionale Korrespondenten. 22 23

V. Exkurs: Standortmarketing im europäischen Vergleich

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Das Generalsekretariat des Ausschusses besteht aus Vertretern der AFII. Der Ausschuss tritt so oft zusammen, wie es zur Gewährleistung einer zeitnahen Weitergabe von Informationen über die Projekte erforderlich ist, mindestens jedoch einmal pro Woche. Es ist die Aufgabe der AFII, ausländische Investitionen in Frankreich zu fördern. Eine besondere Bedeutung misst die AFII dabei der Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen, den Gebietskörperschaften, den Wirtschaftsförderungsgesellschaften, den Behörden und den Anbietern von Dienstleistungen zu. Die Serviceleistungen der AFII decken alle Investitionsphasen von der Sichtung des Marktes über die konkrete und detaillierte Umsetzung eines Projektes bis zur Investitionsnachbetreuung ab. Die AFII informiert den Investor über die sozialen, finanziellen, wirtschaftlichen, technologischen, rechtlichen und steuerlichen Rahmenbedingungen einer Unternehmensansiedlung. Sie hilft den Investoren in Abstimmung mit lokalen und regionalen Akteuren bei der Standortauswahl. Sie stellt den Kontakt zu staatlichen Behörden und wirtschaftlichen sowie zivilgesellschaftlichen Akteuren her, um eine reibungslose und nachhaltige Unternehmensansiedlung zu ermöglichen. Sie berät über Finanzierungs- und Fördermöglichkeiten. Die AFII betreut den Investor auch nach der Unternehmensansiedlung weiter. Insbesondere erhält die AFII die Verbindung zwischen dem Investor, den Behörden und Gebietskörperschaften aufrecht. Darüber hinaus sorgt die AFII dafür, dass den eventuell vom Investor entsandten ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familien eine deren Bedürfnissen entsprechende soziale Infrastruktur zur Verfügung steht (Schulen, Wohnungen, Gesundheitsversorgung, Weiterbildung).

2. Großbritannien Großbritannien betreibt seit 1977 mit dem Invest in Britain Bureau (IBB) Standortmarketing. Die Aufgaben des IBB werden gegenwärtig von UK Trade & Investment wahrgenommen. UK Trade & Investment ist eine Regierungsagentur, die britische Firmen beim Handel im Ausland und ausländische Unternehmen bei Investitionen in Großbritannien berät.26 Hauptsitze von UK Trade & Investment sind London und Glasgow. UK Trade & Investment verfügt weltweit über 2300 Mitarbeiter. UK Trade & Investment vereinigt die Aufgaben des Foreign Commonwealth Office (FCO) und des Department of Trade and Industrie (DTI). Die strategische Ausrichtung des Standortmarketings wird durch eine Exekutivspitze und einen Verwaltungsrat gesteuert. Der von UK Trade & Investment angebotene Service umfasst zum einen ein allgemeines, wirtschaftlich orientiertes Standortmarketing, zum anderen die konkrete Betreuung von Investoren. UK Trade & Investment informiert den Investor über die wirtschaftlichen, finanziellen, rechtlichen und steuerlichen Rahmenbedingungen seiner Investition. Sie stellt Verbindungen zwischen dem 26 Vgl. hierzu und zum Folgenden http: // www.ukinvest.gov.uk / index.html [1. 2. 2007]; BT-Drucks. 14 / 4240, S. 33.

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C. Standortmarketing des Bundes

Investor und den zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Akteuren sowie den Behörden am Standort her und berät über die Finanzierung und Förderung der Unternehmensansiedlung.

D. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing Im Folgenden wird ein Vorschlag für die Organisation und die Aufgaben einer Bundesgesellschaft für Standortmarketing unterbreitet.1 Dabei werden zum einen die faktischen und verfassungsrechtlichen Probleme aufgenommen, die sich in der bisherigen Entwicklung der Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland gestellt haben. Zum anderen fließen in den Reformvorschlag die Strukturmerkmale anderer nationaler Standortmarketingagenturen ein, wie sie beispielhaft anhand von Agence française pour les investissements internationaux (AFII) und UK Trade & Investment erläutert wurden.

I. Modell Das hier vorgeschlagene Modell geht verfassungsrechtlich davon aus, dass die Länder über eine Kompetenz für die Werbung und Ansiedlung von Investoren für ihr Landesgebiet besitzen, dass dies aber eine Kompetenz des Bundes für ein gesamtstaatliches Standortmarketing nicht ausschließt. Der Begriff des „gesamtstaatlichen Standortmarketings“ umfasst dabei nicht nur die reaktive Investorenbetreuung, sondern auch die pro-aktive Investorenansprache sowie die gesamtstaatliche Standortpflege. Das gesamtstaatliche Standortmarketing kann das Standortmarketing der Länder nur ergänzen. Die Bundesgesellschaft besitzt insofern nur eine gesamtstaatliche Koordinations- und Vermittlungsfunktion für das Standortmarketing der Länder. Bei ihrer Koordinations- und Vermittlungsfunktion ist die Bundesgesellschaft zur föderalen Neutralität und zur Gleichbehandlung aller Länder verpflichtet. Sie muss grundsätzlich alle Investorenanfragen und Investorenansprachen an alle Länder weitergeben. Eine Beschränkung der Weitergabe der Standortsuche eines Investors kommt nur in Betracht, wenn der Investor seine Investitionswünsche bereits selbst auf bestimmte Länder eingeschränkt hat. Doch auch in diesen Fällen wird aus Transparenzgründen das Investitionsinteresse von der Bundesgesellschaft an alle Länder kommuniziert. Diese können sodann ihre Standortangebote ausarbeiten und an die Bundesgesellschaft übermitteln. Letztere präsentiert sie gegenüber dem Investor. Wählt der Investor einen oder mehrere Standorte aus, erfolgt seine wei1 Vgl. auch Battis, FS Eisenhardt, S. 389 (390 ff.); Kersten, VerwArch 99 (2008), S. 30 (40 ff.)

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D. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing

tere Betreuung durch die jeweilige(n) Landesfördergesellschaft(en). Daneben bleibt die Bundesgesellschaft für Fragen der gesamtstaatlichen Standortpflege weiterhin Ansprechpartner des ausländischen Investors, etwa wenn dieser nach einer Ansiedlung einen anderen oder weitere Standorte für Investitionen im gesamten Bundesgebiet sucht. Innerhalb der Bundesgesellschaft ist eine besondere Förderung des Standortmarketings für die neuen Länder und strukturschwache Regionen möglich. Aufgrund des ausschließlich an der Investorennachfrage orientierten Konzepts der Bundesgesellschaft schränkt diese Förderung jedoch nicht die Pflicht der Bundesgesellschaft ein, alle Investitionsanfragen bzw. Investitionsansprachen an alle Länder weiterzugeben und alle von den Ländern eingereichten Standortangebote dem Investor zu präsentieren.

II. Organisation Die Organisation einer Bundesgesellschaft für Standortmarketing muss eine effektive Wahrnehmung der soeben skizzierten Aufgaben ermöglichen.

1. Gegenstand Gegenstand des Unternehmens (§ 1 GmbHG) ist – zur Förderung der Wirtschaft – die Werbung für den Wirtschafts-, Investitions- und Technologiestandort Deutschland sowie die gezielte Ansprache ausländischer, insbesondere größerer Unternehmen, um die industrielle Entwicklung durch konkrete Investitionen und Ansiedlungserfolge zu stärken und neue Arbeitsplätze in der Bundesrepublik Deutschland zu schaffen. 2. Gesellschafter Gesellschafter der Bundesgesellschaft für Standortmarketing ist ausschließlich der Bund (§ 1 GmbHG). 3. Geschäftsführung Die Geschäftsführung der neuen Bundesgesellschaft soll mit ausgewiesenen Wirtschaftsfachleuten besetzt werden (§ 6 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 GmbHG). Daneben werden keine Beauftragten der Bundesregierung für Auslandsinvestitionen mehr benannt, um das einheitliche Auftreten gegenüber den Investoren zu gewährleisten.

II. Organisation

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4. Aufsichtsrat Der Aufsichtsrat wird vom Gesellschafter bestimmt.2 Er überwacht vor allem die strategische Ausrichtung der Bundesgesellschaft (§ 52 Abs. 1 GmbHG i.V.m. § 111 Abs. 1 AktG). Im Gesellschaftsvertrag wird ein Katalog von zustimmungsbedürftigen Geschäften vorgesehen. So sollte etwa dem Aufsichtsrat Investorenwerbungen ab einer bestimmten Größenordnung (z. B. ab 200 Millionen Euro Investitionsvolumen oder der Schaffung von mehr als 150 neuen Arbeitsplätzen) zur Genehmigung vorgelegt werden (§ 52 Abs. 1 GmbHG i.V. m. § 111 Abs. 4 Satz 2 AktG). Dem Aufsichtsrat sollten neben je einem Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums und des Auswärtigen Amts zwei Vertreter der Länder angehören, die beispielsweise von der Wirtschaftsministerkonferenz vorgeschlagen werden. Daneben sollten dem Aufsichtsrat vier Vertreter der deutschen Wirtschaft angehören, also beispielhaft je ein Vertreter des Bundesverbands der Deutschen Industrie, des Deutschen Industrie- und Handelskammertags, des Zentralverbands des Deutschen Handwerks sowie des Bundesverbands deutscher Banken.3

5. Beirat Die Gesellschaft verfügt über einen Beirat, in den der Bund und jedes Land je einen Vertreter entsenden.4 Bei ihm handelt es sich um ein Beratungs- und Informationsgremium, das einmal im Quartal tagt. Der Beirat berät die Geschäftsführung bei den operativen Marketingaktivitäten und der Investorenwerbung. Beispiele hierfür wären etwa die Branchenschwerpunkte, auf die sich das Marketing der Bundesgesellschaft konzentrieren soll, oder die Standards der Angebotspräsentation. Zugleich werden die Länder im Beirat über Anfragen von Investoren an die Bundesgesellschaft sowie geplante pro-aktive Investorenansprachen durch die Bundesgesellschaft informiert. Dies ermöglicht den Ländern in beiden Fällen Standortangebote zu unterbreiten, die sodann von der Bundesgesellschaft dem Investor zu präsentieren sind. Sollte eine Investorenanfrage ein schnelleres Handeln erfordern, als dies aufgrund der vierteljährlichen Sitzungen des Beirats möglich ist, informiert die Geschäftsführung der Bundesgesellschaft alle Landesvertreter im Beirat unmittelbar.

2 Vgl. zum „fakultativen“ Aufsichtsrat Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 994 f.; Hueck / Windbichler, Gesellschaftsrecht, § 36, Rn. 9; Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 703, 718 ff. 3 Vgl. zu der durch das § 52 Abs. 1 GmbHG a. E. eröffneten Möglichkeit, bestimmte Personen zu Mitgliedern des Aufsichtsrats zu bestellen Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 718. 4 Vgl. zu der insofern bestehenden gesellschaftsvertraglichem Gestaltungsfreiheit Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1110; Lutter / Hommelhoff, in: dies. GmbHG, § 52, Rn. 62 ff.; Altmeppen, in: Roth / Altmeppen, GmbHG, § 52, Rn. 48 ff.

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D. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing

III. Finanzierung Die Bundesgesellschaft wird keine operativen Einnahmen erzielen. Aus diesem Grund ist eine 100 % Finanzierung der Gesellschaftskosten durch den Gesellschafter, also den Bund, vorgesehen. Die Ausstattung der Bundesgesellschaft mit einem Eigenkapital, das für eine gewisse Anzahl von Jahren ausreicht, würde einen relativ großen Mittelabfluss in einem Haushaltsjahr erfordern. Die laufende Zuführung von Finanzmitteln als Gesellschaftereinlagen in das Eigenkapital stellt eine ungewöhnliche Finanzierungsform dar. Deshalb erscheint eine Finanzierung über die institutionelle Förderung mit Zuwendungen geeignet. Sie belasten den Bundeshaushalt gleichmäßig in Höhe der für das jeweilige Jahr benötigten Zuwendungen, sie sind durch eine langjährige Praxis erprobt, und sie bieten dem Bund ausreichende Handlungsoptionen hinsichtlich der Einwirkungsmöglichkeiten auf das wirtschaftliche Verhalten der Bundesgesellschaft.

IV. Aufgaben Die neue Bundesgesellschaft soll entsprechend ihrem Unternehmensgegenstand die folgenden Aufgaben übernehmen, die ebenfalls im Gesellschaftsvertrag niederzulegen sind (§ 1 GmbHG). 1. Standortanalyse Die Standortanalyse im Inland bereitet Informationen für die Entwicklung von Investitionsstrategien und für die Investorenwerbung auf. Um Investoren bei der Standortsuche eine erste Orientierung zu ermöglichen, gehören zu diesen Informationen etwa die allgemeinen sozialen, wirtschaftlichen, politischen, rechtlichen und insbesondere auch infrastrukturellen Standortbedingungen in Deutschland, Informationen über Länder und Branchen sowie eine vergleichende Darstellung der Bundesländer. Die Informationsanalyse erfolgt in enger Kooperation mit den Bundes- und Länderressorts, dem Statistischen Bundesamt sowie den Wirtschaftsförderungseinrichtungen der Länder.

2. Marktanalyse im Ausland Die Bundesgesellschaft soll eine Analyse der potentiellen Investorenmärkte im Ausland vornehmen. Eine solche soll nicht flächendeckend erfolgen, da dies im Hinblick auf einen Anwerbungserfolg zu ungewiss und aufwendig wäre. Die Analyse muss vielmehr strategisch im Hinblick auf in Deutschland anzusiedelnde Zukunftsbranchen erfolgen.5 Dies erfordert zugleich eine geostrategische Entschei5

Vgl. BT-Drs. 14 / 4240, S. 6.

IV. Aufgaben

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dung hinsichtlich der Orte, an denen insbesondere um solche Investitionen geworben werden soll,6 und darüber hinaus eine unternehmensstrategische Analyse, welche Unternehmen pro-aktiv angesprochen werden sollen. Bei solchen Analysen kooperiert die Bundesgesellschaft mit den deutschen Botschaften sowie den Auslandsvertretungen der deutschen Wirtschaft.

3. Allgemeine Standortwerbung Die Bundesgesellschaft wirbt allgemein für den Standort Deutschland. Auch dies erfolgt nicht flächendeckend, sondern mit einer spezifischen Ausrichtung auf die durch die Marktanalyse im Ausland identifizierten Investorenzielgruppen. Die allgemeine Standortwerbung umfasst keine direkte Ansprache von Investoren, soll aber zu einer Ansprache durch Investoren führen.

4. Reaktive und pro-aktive Investorenkommunikation Zu den Aufgaben der Bundesgesellschaft gehört auch die direkte Investorenkommunikation. Typologisch lassen sich hier mit der Ansprache der Bundesgesellschaft durch einen potentiellen Investor (reaktive Investorenkommunikation) und der Ansprache von potentiellen Investoren durch die Bundesgesellschaft (proaktive Investorenkommunikation) zwei Fallgruppen unterschieden. Hierzu können Informationsveranstaltungen und Fachmessen dienen, die in Abstimmung mit den Wirtschaftsförderungsgesellschaften der Länder sowie in Abstimmung mit dem Ausstellungs- und Messeausschuss der Deutschen Wirtschaft durchgeführt werden können. Auf diesen Veranstaltungen können sich auch die Länder unmittelbar präsentieren. 5. Serviceleistungen für Investoren und Länder Die Bundesgesellschaft bietet den gewonnenen Investoren und deren Investitionen, interessierten Ländern und Kommunen Serviceleistungen im Rahmen der Standortauswahl und Ansiedlung an. Dazu konkretisiert die Bundesgesellschaft zunächst in enger Abstimmung mit dem Investor das von diesem gewünschte Standortprofil. Sie kommuniziert dieses über den Beirat an die Länder. Letztere bereiten sodann ihre Standortangebote vor, die dem Investor von der Bundesgesellschaft gebündelt präsentiert werden. Bei dieser Präsentation und Beratung kommt wiederum eine Kooperation mit den Vertretern der Länder in Betracht, die ein Standortangebot unterbreiten. Dies gilt etwa für Standortbesichtigungen. Während dieser Standortauswahl steht die Bundesgesellschaft sowohl dem Investor als auch den interessierten Ländern als Ansprechpartner jederzeit zur Verfügung, etwa was die 6

Vgl. hierzu BT-Drs. 14 / 4240, S. 6.

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D. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing

Vermittlung von Kontakten zu auswahl- und ansiedlungsrelevanten Einrichtungen angeht. 6. Nachbetreuung angesiedelter Unternehmen Die Bundesgesellschaft hat die Aufgabe, abgeschlossene Investitionsprojekte zu erfassen und aufzuarbeiten, um Informationen für die Verbesserung der Investitionsstrategien zu erhalten. Dies gilt beispielhaft für die Frage, welche Rahmenbedingungen den Ausschlag bei einer Entscheidung für oder gegen einen Standort gaben, um Informationen über mögliche Folgeinvestitionen zu gewinnen. Bei dieser Aufgabe sind die Landesentwicklungsgesellschaften federführend, die über den Beirat die Erfahrungen der konkreten Ansiedlung einbringen.

7. Standortpflege Die Bundesgesellschaft soll den Kontakt zu den angesiedelten ausländischen Unternehmen halten. Dies gilt etwa für die Vermittlung von Folgeinvestitionen an anderen Standorten in Deutschland, aber auch für den Fall, dass ein angesiedeltes Unternehmen oder ein aktiver Investor seine Aktivitäten, etwa Produktionsstätten, aus Deutschland abziehen und ins Ausland verlegen will. Hier soll die Bundesgesellschaft für alternative Standorte in Deutschland werben. Dazu soll sie ebenfalls nach dem Muster der soeben beschriebenen Serviceleistungen vorgehen.

E. Verfassungsrechtliche Würdigung der Aufgaben der Bundesgesellschaft Der Bund kann einer Bundesgesellschaft nur die Standortmarketingaufgaben zuordnen, die ihm nach der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes selbst zustehen.1 Die Informations-, Beratungs-, Vermittlungs- und Kommunikationsaufgaben, die eine neu zu gründende Bundesgesellschaft im Rahmen ihres Standortmarketings erfüllen soll, gehen weit über die tradierte Öffentlichkeitsarbeit der Regierung hinaus.2 Diese tradierte Öffentlichkeitsarbeit bezieht sich auf die Vermittlung von politischen Entscheidungen gegenüber dem Bürger. Damit füllt sie den demokratischen Repräsentationszusammenhang aus und ist insofern „in Grenzen nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern auch notwendig.“3 Zwar ist sie keineswegs auf die einseitige Information der Bevölkerung durch die Regierung beschränkt, sondern kann auch zwei- und mehrseitige kommunikative Züge annehmen.4 Doch die tradierte Öffentlichkeitsarbeit ist auch dann in erster Linie auf den demokratischen Legitimationsprozess5 und nicht – wie das Standortmarketing – auf die (Außen-)Wirtschaftspolitik bezogen. Allerdings hat die Bundesregierung in den letzten Jahrzehnten ihre Informationsarbeit gerade auch auf die Wirtschaftspolitik ausgedehnt. Staatliche Warnungen und staatliche Empfehlungen ergänzen und ersetzen das Wirtschaftsordnungsrecht. Und die umstrittenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Sachen Glykol und Osho haben gezeigt,6 wie notwendig die rechtsdogmatische Systembildung für eine umfassende staatliche Informationsordnung ist.7 Vgl. grds. Mann, Öffentlich-rechtliche Unternehmen, S. 52 f. Vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfGE 20, 56 (100); 44, 125 (147 ff.); 63, 230 (243); 105, 252 (269); 105, 279 (302); BVerwG 104, 323 (327); VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 467 (468); zur Öffentlichkeitsarbeit von Landtagsfraktionen VerfGH Rheinland-Pfalz, DÖV 2002, S. 992 (994 ff.). 3 BVerfGE 44, 125 (147); vgl. auch BVerfGE 63, 230 (243); Huber, JZ 2003, S. 290 (295). 4 Vgl. BVerwG, NJW 1984, S. 2591: „Das Recht der politischen Meinungsäußerung gehört zu den ureigenen verfassungsmäßigen Rechten der Regierung. Es umfasst auch ,das Recht zum Gegenschlag‘, zu dessen Rechtfertigung es deshalb eines Rückgriffs auf Art. 5 GG nicht bedarf.“ – hierzu Bethge, Jura 2003, S. 327 (329). 5 Vgl. BVerfG 105, 252 (269); 105, 279 (302); BVerwG, NJW 1984, S. 2591; VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 467 (468). 6 Vgl. BVerfGE 105, 252 (265 ff.); 105, 279 (292 f.); hierzu krit. Schoch, HStR III, § 37, Rn. 112 f., 129; Murswiek, NVwZ 2003, S. 1 ff.; Huber, JZ 2003, S. 290 ff.; jew. m. umf. N. 1 2

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

In diesem Sinn fügt das vorliegend rechtlich zu würdigende Standortmarketing den Fallgruppen informalen Staatshandelns eine weitere hinzu.8 Denn im Unterschied etwa zu wirtschaftspolitischen Warnungen und Empfehlungen stellt das Standortmarketing nicht einen schlichten Annex zu einer an sich wahrgenommenen Staatsaufgabe dar. Das Charakteristikum des Standortmarketings liegt – wie bereits oben ausgeführt – vielmehr darin, dass es sehr unterschiedliche Informationshandlungen in seinem Informations-, Werbe-, Beratungs-, Planungs-, Vermittlungs-, Kommunikations- und Serviceangebot zu einer Governancestruktur kombiniert, um einen Investor zu gewinnen und zu halten. Und Good Governance hängt in Folge dessen in der Bundesrepublik davon ab, ob sich das Standortmarketing des Bundes und der Länder in der Investorenwerbung unter Achtung der föderalen Kompetenzordnung ergänzen können. Damit ist aber zugleich gesagt, dass die verfassungsrechtliche Würdigung nicht bei dem Kompaktbegriff des „Standortmarketings“, sondern bei der Funktion und den einzelnen Aufgaben der zu gründenden Bundesgesellschaft ansetzen muss. Funktion der Bundesgesellschaft ist es, für den Investor die kommunikative Brücke vom Ausland ins Inland zu schlagen. Die der Bundesgesellschaft zugeordneten Aufgaben lassen sich dementsprechend in nach außen und nach innen gerichtete Kompetenzen unterscheiden: Zu den nach außen gerichteten Kompetenzen der Bundesgesellschaft gehören die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung, die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren (I.). Zu den nach innen gerichteten Kompetenzen gehören die inländische Standortanalyse, die Serviceleistungen für Investoren und Länder, die Nachbetreuung und die Standortpflege (II.).

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings Damit die Bundesregierung die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung, die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren in Form einer Bundesgesellschaft wahrnehmen kann, müsste dem Bund für diese Aufgaben eine Verbandskompetenz (1.) und der Bundesregierung eine Organkompetenz (2.) zustehen.

1. Verbandskompetenz des Bundes Die Verbandskompetenz des Bundes für die auf das Ausland gerichteten Kompetenzen der Bundesgesellschaft ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 GG (a). Doch selbst 7 Vgl. grundlegend Schoch, HStR III, § 37, Rn. 119 ff.; Bumke, Die Verwaltung 37 (2004), S. 3 ff. 8 Vgl. etwa die Übersichten bei Schoch, HStR III, § 37, Rn. 57 ff.; Gusy, NJW 2000, S. 977 ff.

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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wenn man mit der wohl herrschenden Meinung insofern zu einem anderen Ergebnis kommt, lässt sich mit eben dieser herrschenden Meinung die Verbandskompetenz des Bundes auch aus der Natur der Sache begründen (b).

a) Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten (Art. 32 Abs. 1 GG) Nach Art. 32 Abs. 1 GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes. Mit dieser Grundnorm für die Ausübung der öffentlichen Gewalt trifft das Grundgesetz eine Spezialregelung zu seinem Art. 30, der die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben grundsätzlich den Ländern zuordnet.9 Um von Art. 32 Abs. 1 GG gedeckt zu sein, müssten die auf das Ausland bezogenen Aufgaben der Bundesgesellschaft Teil der Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten sein. Dies könnte jedoch schon deshalb ausscheiden, weil sich die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren nicht auf auswärtige Staaten, sondern auf Wirtschaftsunternehmen, also natürliche oder juristische Personen des Privatrechts beziehen. aa) Enges Verständnis: Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Völkerrechtssubjekten Seinem Wortlaut nach behält Art. 32 Abs. 1 GG allein die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten dem Bund vor. Doch die ganz herrschende Meinung dehnt den Anwendungsbereich des Art. 32 Abs. 1 GG über seinen Wortlaut hinaus auch auf nicht staatliche Akteure aus. Die auf Art. 78 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung (WRV)10 zurückgehende Regelung des Art. 32 Abs. 1 GG entstammt einer Zeit, in der nahezu ausschließlich Staaten als Akteure der internationalen Beziehungen und darauf aufbauend der Völkerrechtsordnung anerkannt waren.11 Die Völkerrechtsordnung hat sich jedoch insofern gewandelt. Sie erkennt vor allem mit internationalen Organisationen auch nicht staatliche Völkerrechtssubjekte an.12 Auf 9 Vgl. Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 7 ff.; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 12 f.; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 1a; Weber, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 32, Rn. 10; jew. m. w. N.; a. A. wohl Maunz, in: ders. / Dürig, GG, Art. 32, Rn. 30. 10 Art. 78 Abs. 1 WRV lautet: „Die Pflege der Beziehung zu auswärtigen Staaten ist ausschließlich Sache des Reichs“. 11 Vgl. Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 11; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 24. 12 Vgl. Epping, in: Ipsen, Völkerrecht, § 6, Rn. 2 ff.; Faßbender, ÖZöRV 37 (1986), S. 17 ff.

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

diese sich schon seit der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts abzeichnende Entwicklung hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 30. Juni 1953 zum Kehler Hafen-Abkommen reagiert. In dieser Entscheidung erweitert das Gericht den Anwendungsbereich des Art. 32 Abs. 1 GG in „sinngemäßer Anwendung und Fortbildung“ auf „staatsähnliche Rechtssubjekte des Völkerrechts“, einschließlich „Staatenverbindungen und zwischenstaatlichen und internationalen Staatsgemeinschaftsorganen, soweit sie im Völkerrecht als handlungs- und pflichtfähige Rechtspersönlichkeiten anerkannt sind“.13 Auf dieser Grundlage hat die herrschende Meinung den Anwendungsbereich des Art. 32 Abs. 1 GG dynamisch mit der Entwicklung der Völkerrechtsordnung weiter fortgebildet. Sie erstreckt ihn heute auf alle vom Völkerrecht anerkannten Rechtsträger.14 Eine Ausnahme bildet lediglich der Heilige Stuhl, da der Abschluss von Konkordaten den Ländern überlassen bleiben soll.15 Allerdings soll nach ebenfalls herrschender Meinung die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Art. 32 Abs. 1 GG auf alle anerkannten Völkerrechtssubjekte die Grenze dieser „dynamisch-evolutiven Auslegung“16 sein. Mangels Völkerrechtssubjektivität sollen die Beziehungen zu nachgeordneten Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich dem innerstaatlichen Recht ihres Staats unterstehen, nicht von Art. 32 Abs. 1 GG erfasst sein.17 Aus dem gleichen Grund sollen auch die Beziehungen zu ausländischen natürlichen oder juristischen Personen und insbesondere zu ausländischen (trans- und multinationalen) Unternehmen nicht unter Art. 32 Abs. 1 GG fallen.18 Dieses Ergebnis wird nicht zuletzt mit dem Argument untermauert, der Verfassunggeber habe bisher nicht den Vorschlag der Enquete Kommission „Verfassungsreform“ aus den 1970er Jahren für eine Neuformulierung des Art. 32 Abs. 1 GG aufgegriffen, nach dem „die Pflege auswärtiger Beziehungen“19 Sache des Bundes sein soll.20 Vgl. BVerfGE 2, 347 (374), einschließlich der vorstehenden Zitate. Vgl. BVerfGE 1, 351 (366); 2, 347 (374); Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 4, 10; Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 14; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 24; Fastenrath / Groh, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 32, Rn. 31; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 11; Weber, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 32, Rn. 11; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 32, Rn. 12 ff. 15 Vgl. BVerfGE 6, 309 (362); Bernhardt, HStR VII, § 174, Rn. 20; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 4. 16 Rojahn, in: v.Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 11. 17 Vgl. BVerfGE 2, 347 (374 f.); Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 4; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 11; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 21; Weber, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 32, Rn. 11. 18 Vgl. Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 4; Zuleeg, in: AK, GG, Art. 32, Rn. 9; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 13; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 30; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 32, Rn. 20. 19 Zur Sache 3 / 76, Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform (I), 1976, S. 251. 20 Vgl. Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 28; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 11. 13 14

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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Legt man diese enge, aber gleichwohl herrschende Auffassung zu Grunde, so könnten die nach außen gerichteten Aufgaben der Bundesgesellschaft nicht auf Art. 32 Abs. 1 GG gestützt werden, weil es dem Standortmarketing gerade um die außenwirtschaftlichen Beziehungen zu Unternehmen, also zu natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts geht. bb) Weites Verständnis: Erfüllung öffentlicher, auswärtiger Aufgaben Doch dieses enge Verständnis des Art. 32 Abs. 1 GG überzeugt nicht.21 Art. 32 Abs. 1 GG war schon 1949 mit seiner Beziehung auf auswärtige Staaten zu eng formuliert. Deshalb hat die herrschende Meinung unter Führung des Bundesverfassungsgerichts keine 4 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes eine dynamischteleologische Auslegung verfolgt und damit methodisch einer analogen Anwendung des Art. 32 Abs. 1 GG oder der Herleitung einer Kompetenz aus der Natur der Sache vorgezogen. Diese dynamisch-teleologische Interpretation lässt sich auch nicht durch den Verweis auf den vom Verfassunggeber bisher nicht aufgegriffenen Vorschlag einer Kompetenz des Bundes für die „Pflege der auswärtigen Beziehungen“ wieder „domestizieren“. Nähme man dieses Argument ernst, so müsste es sich auch gegen die Rechtsfortbildung durch die herrschende Meinung selbst richten.22 Denn entweder wollte es der Verfassunggeber dann bei der ursprünglichen Wortlautfassung des Art. 32 Abs. 1 GG belassen – dann käme aber auch die von der herrschenden Meinung favorisierte dynamisch-teleologische Auslegung des Art. 32 Abs. 1 GG nicht in Betracht. Oder der Verfassunggeber hat den Reformvorschlag nicht aufgegriffen, weil er sich der Möglichkeit einer dynamisch-teleologischen Auffassung des Art. 32 Abs. 1 GG bewusst war – dann heißt dies allerdings gerade nicht, dass er damit einen bestimmten Interpretationsstand des Art. 32 Abs. 1 GG sanktionieren wollte, sondern einer dynamisch-teleologischen Rechtsfortbildung grundsätzlich offen gegenübersteht. Für diese offene, dynamisch-teleologische Interpretation des Art. 32 Abs. 1 GG sind zwei Parameter entscheidend: zum einen die dynamische Entwicklung der internationalen Beziehungen, zum anderen der Sinn des Art. 32 Abs. 1 GG: Es ist Zweck des Art. 32 Abs. 1 GG, dass die Bundesrepublik – so das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Kehler Hafen-Abkommen – als Bundesstaat „im völkerrechtlichen Verkehr nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt“23. Diese Formulierung darf jedoch nicht dahingehend verstanden werden, Vgl. hierzu und zum Folgenden Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 17 ff. Vgl. Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 21. 23 BVerfGE 2, 347 (378 f.); vgl. ferner Grewe, HStR III, § 77, Rn. 80, 83; Zuleeg, in: AK, GG, Art. 32, Rn. 5; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 1; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 2, 8; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 32, Rn. 1; 21 22

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

dass sich Art. 32 Abs. 1 GG allein auf Völkerrechtsakte bezieht. Denn entgegen dieser vor allem von Ulrich Fastenrath vertretenen Auffassung umfasst schon der Begriff der „Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten“ nicht nur die rechtlichen,24 sondern auch die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen, die nicht durch Rechtsakte überformt sind.25 Der Sinn des Art. 32 Abs. 1 GG geht damit aber über den Zweck hinaus, die völkerrechtliche Handlungsfähigkeit im Bundesstaat sicherzustellen. Indem Art. 32 Abs. 1 GG auch die nichtrechtlichen, also vor allem die rein politischen und rein wirtschaftlichen Beziehungen des Staats zu auswärtigen Akteuren erfasst, wird dem Umstand Rechnung getragen, dass rechtliche Verpflichtungen nicht im ethisch, politisch und wirtschaftlich „leeren internationalen Raum“ entstehen, sondern eben in ethische, politische und wirtschaftliche Beziehungen eingebettet sind.26 Auch diese Beziehungen des Bundes nach außen funktional zu koordinieren und nach innen demokratisch zu verantworten, liegt in der Teleologie des Art. 32 Abs. 1 GG. An diesen beiden Parametern gemessen, ist eine weitere Fortbildung des Art. 32 Abs. 1 GG und eine Erstreckung des Anwendungsbereichs auf auswärtige natürliche und juristische Personen des Privatrechts und damit vor allem auch auf Wirtschaftsunternehmen angezeigt: Mit der Globalisierung wandeln sich die internationalen Beziehungen und daran anknüpfend die Völkerrechtsordnung.27 In wirtschaftlicher und kommunikationstechnischer Hinsicht sind wirtschaftliche Unternehmen heute weltweit aufgestellt und vernetzt.28 In einer Vielzahl von Fällen sind sie internationale Akteure, die in ihrer politischen und wirtschaftlichen Bedeutung Staaten gleichkommen, wenn nicht sogar Staaten hinter sich lassen. Doch die Globalisierung hat nicht nur diese wirtschaftliche, sondern auch eine politische und – allgemein gesprochen – kulturelle Seite.29 Der internationale Raum wird nicht Bernhardt, Abschluß völkerrechtlicher Verträge im Bundesstaat, S. 125 f.; Kunig, Jura 1993, S. 554 ff.; jew. m. w. N. 24 Vgl. Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 83 ff.; ders., DÖV 1990, S. 125 (130 ff.); ders. / Groh, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 32, Rn. 44; Geiger, Grundgesetz, S. 122; Reichel, Auswärtige Gewalt, S. 24; wohl auch Harupa, Verhältnis, S. 4. 25 Vgl. hierzu und zum Folgenden Grewe, HStR III, § 77, Rn. 82; Streinz, in Sachs, GG, Art. 32, Rn. 12; Pernice, in: Dreier, GG, Art. 32, Rn. 27; Zuleeg, in: AK, GG, Art. 32, Rn. 5 f.; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 3, 10; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 33 ff.; Steinberger, Auswärtige Gewalt, S. 101 (106); Magiera, DÖV 1987, S. 745 f.; Geck, ZRP 1987, S. 292 f.; Rudolf, AVR 27 (1989), S. 1 (8). 26 Vgl. zur Bedeutung vorrechtlicher internationaler Beziehungen für die Generierung völkerrechtlicher Normen Luhmann, Soziale Welt 50 (1999), S. 247 ff.; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 3. 27 Vgl. hierzu und zum Folgenden Tomuschat, International Law, S. 40 ff.; Fastenrath / Groh, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 32, Rn. 6 ff.; Ruffert, Globalisierung, S. 55 ff.; Oeter, Globalisierung, Sp. 869 ff.; Dahrendorf, Globalisierung, S. 42 ff.; Habermas, Konstellation, S. 102 ff.; für eine Diskussionsübersicht v. Bogdandy, ZaöRV 63 (2003), S. 854 (865 ff.); grds. zu den Folgen für das Rechtssystem Möllers, ARSP-Beiheft 79 (2001), S. 41 (47 ff.). 28 Vgl. Engelhard / Hein, Globale Unternehmungen, S. 35 ff., zu den Möglichkeiten, aber auch den Grenzen globalisierender Unternehmungen.

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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nur durch wirtschaftliche, sondern auch durch politische und kulturelle Kommunikationen von natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts – beispielhaft von Vereinen, Verbänden, Universitäten, Parteien30 – konstituiert.31 Nichtregierungsorganisationen entwickeln sich in der sich ständig verdichtenden Vernetzung transnationaler Kommunikation zu Akteuren einer internationalen Menschenrechts-, Wirtschafts- und Umweltpolitik.32 Dieser internationale wirtschaftliche, politische und kulturelle Kontakt ist in freiheitlichen Staaten grundrechtlich geschützt.33 Der „Verfassungsstaat in der Weltgesellschaft“34 ist also kein „geschlossener Handelsstaat“35 und kein „Haus mit einer einzigen Tür“36, in dem die Außenkommunikation als staatliches Privileg gilt.37 Und selbst in autoritären Staaten lässt sie sich vielfach aufgrund der Informations- und Kommunikationstechniken jedenfalls nicht flächendeckend und dauerhaft unterdrücken. Es mag zu optimistisch sein, solche transnationalen und internationalen Konstellationen bereits als „globale Zivilgesellschaft“38 oder „transnationale Zivilgesellschaft“39 zu beschreiben oder in ihnen bereits „Spuren einer Weltbürgergesellschaft“40 zu entdecken.41 Doch diese transnationalen und internationalen Konstel29 Vgl. Ruffert, Globalisierung, S. 12 ff.; Dahrendorf, Wiederbeginn, S. 238; Luhmann, Staat, S. 375 ff.; Esser / Weiss, Globalisierung, S. 397. 30 Vgl. Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 4, 6; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 17. 31 Vgl. zur kommunikativen Konstitution der Weltgesellschaft Luhmann, Staat, S. 373 ff.; ders., Politik, S. 220 ff.; ders., Gesellschaft, S. 145 ff., 808 ff. Luhmann, ebd., S. 159 Fn. 217, konstatiert insofern das Paradox, dass viele mit dem Begriff der Globalisierung einen Prozess beschreiben, der voraussetzt, dass eine Weltgesellschaft noch nicht bestehe. 32 Vgl. Schuppert, NGO, Sp. 1624 ff.; ders., Rise of Non-State Actors; zur Diskussion um die partielle Völkerrechtssubjektivität von Nichtregierungsorganisationen Epping, in: Ipsen, Völkerrecht, § 6, Rn. 20; Hobe, AVR 37 (1999), S. 152 ff.; Bryde, Der Staat 42 (2003), S. 1 (8 ff.); hierzu v.Bogdandy, ZaöRV 63 (2003), S. 854 (874). 33 Vgl. Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 4; Heintzen, Auswärtige Beziehungen, passim, bes. S. 96 ff., 158 ff. 34 Di Fabio, Verfassungsstaat, passim, bes. S. 129 ff.; ferner zum Paradigma „offener Verfassungsstaatlichkeit“ Tomuschat, HStR VII, § 172, Rn. 1 ff.; Wahl, Internationalisierung, S. 17 ff., 51 ff.; Hobe, Offener Verfassungsstaat, S. 137 ff., 409 ff., 424 ff.; ders., Der Staat 37 (1998), S. 521 ff.; Schmidt-Aßmann, Der Staat 45 (2006), S. 315 (326 ff.). 35 Fichte, Geschlossene Handelstaat; vgl. zum utopischen Charakter dieses „philosophischen Entwurfs“ Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 16 f. Fn. 9. 36 Wolgast, AöR 5 (1923), S. 1 (78); vgl. zu dieser Metapher Tomuschat, VVDStRL 36 (1978), S. 7 (23); Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 4; Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 15. 37 Vgl. Tomuschat, VVDStRL 36 (1978), S. 7 (19); Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 4. 38 Shaw, Repräsentation, S. 240 ff. 39 U. Beck, Was ist Globalisierung?, S. 115. 40 Dahrendorf, Wiederbeginn, S. 248. 41 Vgl. krit. Seckelmann, VerwArch 98 (2007), S. 30 (31 f.).

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

lationen sind Anknüpfungspunkte für die Entwicklung von Global Governance und der Konstitutionalisierung des Völkerrechts.42 Dabei ist zunächst die Entwicklung von Global Governance der Einsicht geschuldet, dass das „Regieren jenseits des Nationalstaats“43 politisch ohne eine „Weltregierung“ bzw. „Weltstaat“ auskommen muss, aber nicht ohne politische und rechtliche Strukturbedingungen auskommen kann.44 Diese beschreiben die Verflechtung der klassisch staatlichen Außenpolitiken mit internationalen Organisationen und NGOs auf der soeben beschriebenen zivilgesellschaftlichen Basis sich weltweit verdichtender politischer, wirtschaftlicher und kultureller Kommunikation. Eine solche Entwicklung der internationalen Beziehungen reflektiert auch den Wandel der Völkerrechtsordnung, die sich als „Verfassung“ der „internationalen Gemeinschaft“ verstehen lässt.45 Diese Konstitutionalisierung des Völkerrechts ignoriert nicht, dass die Staaten nach wie vor die zentralen internationalen Akteure sind. Sie hierarchisiert jedoch die Völkerrechtsordnung, indem sie internationale Grundwerte, Grundprinzipien und Gemeininteressen identifiziert, die insbesondere der staatlichen Disposition entzogen sind und die Auslegung, Anwendung und Fortbildung der Völkerrechtsordnung insgesamt bestimmen. Ganz in diesem Sinn hat Christian Tomuschat den Anspruch des Völkerrechts als „comprehensive blueprint for social life“46 formuliert. Die internationalen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland sind also nicht im Sinn „eines Interaktionssystems zu deuten, innerhalb dessen lediglich Staaten (oder sonstige Völkerrechtssubjekte) als Handlungsträger vorkommen,“47 sondern das auch durch eine Vielzahl von natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts geprägt ist. Dies legt im Hinblick auf Art. 32 Abs. 1 GG nahe, die Pflege der Beziehungen zu diesen auswärtigen natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts erfasst zu sehen, soweit der Staat in diesem Kontakt öffentliche Aufgaben erfüllt. Diese Auffassung wird auch dem Sinn und Zweck des 42 Dies heißt freilich nicht, dass es keine Spannung zwischen den Ansprüchen von global governance und positivem Völkerrecht geben kann – vgl. insofern pointiert Koskenniemi, KJ 37 (2004), S. 241 (249), zum „paradox of governance“. 43 Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats; ders., Regieren im Zeitalter der Denationalisierung, S. 429 ff., 434 ff. 44 Vgl. hierzu und zum Folgenden Schuppert, Governance, Sp. 889 f.; ders., NGO, Sp. 1626; Ruffert, Globalisierung, S. 24 ff.; Behrens, Global Governance, S. 103 ff.; ferner Dahrendorf, Wiederbeginn, S. 248; programmatisch Kotzur, DÖV 2002, S. 195: „Weltrecht ohne Weltstaat“; krit. Esser / Weiss, Globalisierung, S. 399 f. 45 Vgl. hierzu und zum Folgenden Tomuschat, International Law, S. 63 ff., 72 ff.; ders., AVR 33 (1995), S. 1 ff.; Frowein, Konstitutionalisierung, S. 438 ff.; Uerpmann, JZ 2001, S. 565 ff.; Nettesheim, JZ 2002, S. 569 ff.; Ruffert, Globalisierung, S. 38 ff.; Fassbender, Staatsräson, S. 241 ff.; Oeter, Globalisierung, Sp. 876 f.; Habermas, Konstitutionalisierung, S. 145 ff.; Kotzur, DÖV 2002, S. 195; krit. Haltern, AöR 128 (2003), S. 511 (513 f.). 46 Tomuschat, International Law, S. 63. 47 Tomuschat, VVDStRL 36 (1978), S. 7 (21); vgl. in diesem Sinn auch Fiedler, FS Schlochauer, S. 57 (63 ff.); Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 4.

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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Art. 32 Abs. 1 GG gerecht, ein einheitliches Auftreten der Bundesrepublik nach außen sicherzustellen und nach innen zu verantworten. Reduzierte man den Anwendungsbereich des Art. 32 Abs. 1 GG auf die Pflege der auswärtigen Beziehungen zu Völkerrechtssubjekten, so würde die Grundnorm der auswärtigen Gewalt einen ganz zentralen Lebensbereich der internationalen Beziehungen ausblenden: den durch private bzw. privatrechtlich verfasste Akteure politisch, wirtschaftlich und kulturell geprägten internationalen Raum, ohne den auch heute kein Verständnis der Völkerrechtsordnung selbst mehr möglich ist. Dies spricht dafür, dass Art. 32 Abs. 1 GG auch die staatlichen Beziehungen zu diesen auswärtigen Akteuren erfasst, soweit der Staat in diesen Beziehungen öffentliche Aufgaben verwirklicht. Hermann von Mangoldt hat bereits 1953 dieses Verständnis – freilich in der Diktion seiner Zeit – dahingehend formuliert, dass Art. 32 Abs. 1 GG „nicht nur den Abschluss auswärtiger Verträge [erfasst], sondern die gesamte auswärtige Verwaltung, d. h. alle Handlungen und Maßnahmen, die im Verkehr mit dem Auslande in Wahrnehmung deutscher Interessen erforderlich werden.“48 Damit umfasst Art. 32 Abs. 1 GG grundsätzlich alle staatlichen Beziehungen zum Ausland, „soweit sie der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen.“49 cc) Folgerungen: Auswärtiges Standortmarketing als Erfüllung öffentlicher auswärtiger Aufgaben Für die Gestaltung des Standortmarketings bedeutet dies, dass die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren von der Verbandskompetenz des Bundes aus Art. 32 Abs. 1 GG gedeckt sind, obwohl sie sich auf Unternehmen und damit nicht auf Völkerrechtssubjekte beziehen.50 Darüber hinaus dient auch das Standortmarketing der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.51 Denn die Globalisierung der Wirtschaft und ihrer Akteure fordert vor allem die Industriegesellschaften heraus. Die Standorte von Unternehmen, Produktionsanlagen und Dienstleistungen sind nicht mehr das Ergebnis einer historischen Entwicklung, sondern unterliegen den jederzeit revidierbaren Entscheidungen der wirtschaftlichen Akteure, v. Mangoldt, GG, Art. 32, Anm. 2 (Klammerzusatz durch die Verfasser). Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 22 (Hervorhebung im Original); vgl. in diesem Sinn auch Zuleeg, AK, GG, Art. 32, Rn. 7, 9. 50 Vgl. zur Diskussion, ob deshalb multinationalen Konzernen eine partielle Völkerrechtsfähigkeit zugebilligt werden kann oder muss Herdegen Völkerrecht, § 13, Rn. 1 f.; Epping, in: Ipsen, Völkerrecht, § 8, Rn. 16; Hailbronner, in: Vitzthum, Völkerrecht, 3. Abschnitt, Rn. 44; jew. m. w. N. 51 Vgl. hierzu und zum Folgenden Oeter, Globalisierung, Sp. 871 f.; Schöler, Standortentscheidungen, S. 1109 f., 1114 f.; Esser / Weiss, Globalisierung, S. 398; demgegenüber pessimistisch Habermas, Konstellation, S. 95 f., 158, 164, hinsichtlich eines allein auf die „Standortsicherung“ bezogenen Politikverständnis. 48 49

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die diese Entscheidungen im Hinblick auf die für sie entscheidenden Standortfaktoren treffen. Die Politik muss folglich im internationalen Investorenwettbewerb nicht nur um die Neuansiedlung von Unternehmen, sondern auch um die Erhaltung von tradierten Standorten kämpfen, um Wirtschaftskraft, Arbeitsplätze, soziale Leistungen und gesellschaftlichen Wohlstand in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern. b) Natur der Sache Die herrschende Meinung verneint die Anwendung des Art. 32 Abs. 1 GG auf die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts selbst dann, wenn diese der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient. Gleichwohl sieht aber auch die herrschende Meinung – nicht zuletzt aufgrund der soeben beschriebenen Veränderungen der internationalen Beziehungen und daran anknüpfend der Völkerrechtsordnung – die Notwendigkeit einer koordinierten Wahrnehmung dieser Form der Außenkommunikation. Deshalb eröffnet sie dem Bund eine Verbandskompetenz „aus der Natur der Sache“, um die auswärtigen Beziehungen zu natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts und damit auch zu Unternehmen zu pflegen.52 Nach der klassischen, auf die Weimarer Reichsverfassung bezogenen Definition von Gerhard Anschütz verlangt die Anerkennung einer Kompetenz aus der Natur der Sache, dass „gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können.“53 Die reine Zweckmäßigkeit einer Kompetenzwahrnehmung des Bundes genügt also nach dieser vom Bundesverfassungsgericht54 rezipierten Anschütz-Formel gerade nicht, um eine ungeschriebene Bundeskompetenz zu begründen.55 Vielmehr muss zur Herleitung einer Zuständigkeit des Bundes aus der Natur der Sache eine Kompetenzwahrnehmung disfunktional sein, weil sie „eindeutig überregionalen Charakter“56 besitzt und eine Selbstkoordination der Länder in Folge dessen die geforderte Staatsaufgabe nicht leistungsgerecht erfüllen kann. Das heißt: Eine Verbandskompetenz des Bundes für die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts ist nur bei Sachverhalten zu bejahen, „bei denen es keinen territorialen oder sonstigen An52 Vgl. Zuleeg, in: AK, GG, Art. 32, Rn. 9; Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 13; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 2, 10; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 32, Rn. 22; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 173 ff. 53 Anschütz, HbdStR I, § 32, S. 367 (Hervorhebung im Original). 54 Vgl. BVerfGE 11, 89 (98); 12, 205 (251); hierzu auch Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 8; Art. 70, Rn. 8; Battis / Kersten, Interreg II C, S. 8; Wieland, DVBl. 1992, S. 1181 (1185 f.); jew. m. w. N. 55 Vgl. BVerfGE 11, 6 (17); 22, 180 (216); Blümel, HStR IV, § 101, Rn. 116. 56 BVerfGE 22, 180 (217 [Hervorhebung im Original]).

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knüpfungspunkt zu einem bestimmten Bundesland und daher nur eine Bundeskompetenz möglich ist.“57 Diese Voraussetzungen liegen im Fall der nach außen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings vor, soweit sich die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren auf die Bundesrepublik als Ganze beziehen. Aufgrund des nationalen Charakters des Standortmarketings fehlt es insofern an einem Anknüpfungspunkt an ein bestimmtes Bundesland. Zwar könnten die Länder nach außen ein gemeinsames Standortmarketing betrieben. Doch dieses bliebe auf „Die deutschen Länder“ bezogen. Es könnte also nicht den Anspruch eines Standortmarketings für „Die Bundesrepublik Deutschland“ erheben. Denn dieser steht – als Teil der „gesamtstaatlichen Repräsentation“ (Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG) und Ausdruck der „gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes“ (Art. 23 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 und Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 GG) – allein dem Bund zu. Dabei ist der Unterschied zwischen den Marken „Die deutschen Länder“ und „Die Bundesrepublik Deutschland“ im internationalen Standortwettbewerb keineswegs marginal. Der Bund kann als Nationalstaat Türen öffnen, die ansonsten einem einzeln auftretenden Bundesland verschlossen bleiben. Das Standortmarketing des Bundes hat aufgrund der nach wie vor zentralen Rolle des Staats in den internationalen Beziehungen eine andere Qualität als das Standortmarketing der dem Staat eingeordneten Gebietskörperschaften. Über die Marke „Die Bundesrepublik Deutschland“ verfügt also aus der Natur der Sache allein der Bund. Und folglich verfügt auch nur der Bund über die Kompetenz für das auf Deutschland als Ganzes bezogene Standortmarketing. Auch nach der herrschenden Meinung ist damit dem Bund eine auf Deutschland als Ganzes gerichtete ausländische Marktanalyse, eine auf Deutschland als Ganzes bezogene allgemeine Standortwerbung sowie eine auf Deutschland als Ganzes bezogene pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren möglich. c) Abgrenzung: Kompetenzen der Länder Einerlei, ob nun aus Art. 32 Abs. 1 GG hergeleitet oder aus der Natur der Sache begründet – die Bundeskompetenz zum auswärtigen Standortmarketing bezieht sich allein auf den Gesamtstaat, nicht jedoch auf die einzelnen Länder. Jedem einzelnen Land steht vielmehr selbst eine Kompetenz für das eigene Standortmarketing im Ausland zu. So unstreitig eine solche Kompetenz der Länder in der Staatspraxis auch ist, so umstritten ist sie in der Rechtslehre. Der Grund dieses Streits liegt in der nur rudimentären und keineswegs gelungenen Regelung der „auswärtigen Gewalt“ in 57 Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 2 (Hervorhebung im Original); vgl. auch ders., ebd., Rn. 10.

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Art. 32 GG. Denn nach dieser Regelung ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten grundsätzlich Sache des Bundes (Art. 32 Abs. 1 GG). Vor dem Abschluss eines Vertrags, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, ist das Land rechtzeitig zu hören (Art. 32 Abs. 2 GG). Nur soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge schließen (Art. 32 Abs. 3 GG). Nach der hier zu Grunde liegenden Auffassung ordnet Art. 32 Abs. 1 GG die Gesamtheit der Erfüllung öffentlicher auswärtiger Aufgaben dem Bund zu. Bliebe man bei diesem Zwischenergebnis stehen, so bliebe für die Erfüllung öffentlicher auswärtiger Aufgaben durch die Länder kein Raum. Eine auswärtige Kompetenz der Länder ließe sich nur dann begründen, wenn das Grundgesetz eine solche eröffnen würde. Dies geschieht etwa in Art. 32 Abs. 3 GG im Hinblick auf den Vertragsschluss mit auswärtigen Staaten. An einer ausdrücklichen Zuweisung einer auf nicht vertragliche Akte bezogenen Kommunikationskompetenz der Länder nach außen fehlt es jedoch. Zum Teil wird deshalb von einer Ermächtigung58 bzw. stillschweigenden Duldung59 einer entsprechenden Staatspraxis der Länder durch den Bund ausgegangen bzw. eine entsprechende Delegation von Bundeskompetenzen auf die Länder angenommen.60 Doch dies überzeugt nicht, da in diesem Fall die föderale Kompetenzordnung des Grundgesetzes zur willentlichen Disposition des Bundes gestellt würde. Daher wird teilweise für die Entwicklung einer Kompetenz der Länder zu einer über den Vertragsabschluss hinausgehenden Kompetenz zur Außenkommunikation an Art. 32 Abs. 3 GG angeknüpft: Wenn die Länder – so das Argument – nach dieser Regelung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen dürfen, wird ihnen als Voraussetzung des Vertragsschlusses mit der Vertragsverhandlung eine nicht unmittelbar normative Außenkommunikation eröffnet.61 Analoges ließe sich aus Art. 23 Abs. 6 GG62 und Art. 24 Abs. 1a GG63 herleiten. Doch so sehr dieser Argumentation zuzustimmen ist, sie kann nicht die Vielgestaltigkeit der Außenkommunikation der Länder verfassungsrechtlich rechtfertigen, die in vielen Fällen in keinem Zusammenhang mit dem Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages Vgl. Reichel, Auswärtige Gewalt, S. 178; Kölble, DÖV 1965, S. 145 (153). Vgl. Pernice, in: Dreier, GG, Art. 32, Rn. 38; krit. Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 15. 60 Vgl. Grewe, HStR III, § 77, Rn. 83. 61 Vgl. Rojahn, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 32, Rn. 58; R. Beck, DÖV 1966, S. 20 (23). 62 Nach Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG soll die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat bestimmten Vertreter der Länder übertragen werden, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind. 63 Nach Art. 24 Abs. 1a GG können die Länder mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen, soweit sie für die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig sind. 58 59

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steht.64 Dies wäre auch bei den nach außen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings der Länder nicht der Fall, da diese in keiner Weise auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags zielen. Für die Herleitung einer Kompetenz der Länder zur allgemeinen, nicht auf den Vertragsschluss zielenden Außenkommunikation muss deshalb grundsätzlicher angesetzt werden. Einen solchen Ansatzpunkt bietet zunächst der historische Vergleich des Art. 32 Abs. 1 GG mit Art. 78 Abs. 1 WRV. Nach Art. 78 Abs. 1 WRV war die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten „ausschließlich Sache des Reichs.“65 Dies wurde dahingehend verstanden, dass die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten „ohne Ausnahme, also die Vertretung aller deutschen Interessen, nicht nur der allgemeindeutschen, nationalen, sondern auch der partikularen, dem Reiche ausschließlich zu[stehen].“66 Art. 32 Abs. 1 GG hat den Begriff „ausschließlich“ nicht übernommen, obwohl er im Übrigen wörtlich an Art. 78 Abs. 1 WRV anknüpft. Schon dieser verfassungshistorische Vergleich verdeutlicht, dass Art. 32 Abs. 1 GG einer föderalen „Auffächerung des staatlichen Außenprofils“67 der Bundesrepublik Deutschland nicht entgegensteht. Auch das Bundesverfassungsgericht bringt dies zum Ausdruck, wenn es in seiner bereits mehrfach zitierten Entscheidung zum Kehler Hafen-Abkommen den Zweck des Art. 32 Abs. 1 GG dahingehend fasst, dass die Bundesrepublik als Bundesstaat „im völkerrechtlichen Verkehr nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt.“68 Grundsätzlich! – also nicht zwingend in jedem Fall. Die Zweckrichtung des Art. 32 Abs. 1 GG lässt sich also auch dahingehend konkretisieren, „für eine ausreichende Zentralisierung in den auswärtigen Beziehungen zu sorgen.“69 Art. 32 Abs. 1 GG verlangt also nur insofern eine Zentralisierung der öffentlichen Gewalt, als dies für die Sicherstellung des völkerrechtlichen Verkehrs unerlässlich ist. Und insofern enthält Art. 32 Abs. 2 und 3 GG spezielle Regelungen hinsichtlich des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge. Was jedoch die über den völkerrechtlichen Verkehr hinausgehenden politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen angeht, erweist sich der Grundsatz des Art. 32 Abs. 1 GG hinsichtlich einer „Föderalisierung der Auswärtigen Gewalt“70 als differenzierungsfähig. Zwar kennt der Art. 32 Abs. 1 GG im Gegensatz zu Art. 30 GG keinen ausdrücklichen Vorbehalt abweichender Regelungen. Dies ist jedoch auch nicht notVgl. Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 89. Hervorhebung durch die Verfasser. 66 Anschütz, WRV, Art. 78, Anm. 1 (S. 416 [Hervorhebung bim Original; Klammerzusatz durch die Verf.]); hierzu grds. Gusy, WRV, S. 180 f. 67 Tomuschat, VVDStRL 36 (1978), S. 7 (23); vgl. auch Papier, DÖV 2003, S. 265 (270). Deshalb geht die Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts zu weit, die auswärtigen Beziehungen seien ein „Schutzgut, das in Obhut des Bundes steht.“ (BVerfG, NJW 1992, S. 2624). 68 BVerfGE 2, 347 (378 f. [Hervorhebung durch die Verfasser]). 69 Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 1a (Hervorhebung durch die Verfasser). 70 Vgl. zur Föderalisierung der auswärtigen Gewalt Graf Vitzthum, AöR 115 (1990), S. 281 (295 ff.); Hobe, JA 1996, S. 818 (819 ff.). 64 65

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

wendig, da sich solche auch unmittelbar aus der Verfassung ergeben können. Eine solche verfassungsunmittelbare Modifizierung des Grundsatzes des Art. 32 Abs. 1 GG stellt die Eigenstaatlichkeit der Länder dar. Die Staatsqualität der Länder kommt etwa in Art. 7 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1a und Art. 33 Abs. 1 GG zum Ausdruck, entspricht dem Selbstverständnis der Landesverfassungen71 und wird sowohl vom Bundesverfassungsgericht72 als auch in der Literatur anerkannt.73 Die Eigenstaatlichkeit der Länder umfasst aber zugleich auch aus der „Natur der Sache“ die verfassungsunmittelbare Kompetenz zur Pflege der nicht völkervertraglichen Außenkommunikation, soweit sich dies erstens auf die verfassungsrechtlich dem Land zugeordneten Belange bezieht, zweitens keine Nebenaußenpolitik darstellt und drittens den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens achtet.74 Diese Voraussetzungen sind jedoch im Fall der nach außen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings der Länder erfüllt: Ein solches Standortmarketing bezieht sich allein auf die Belange des jeweiligen Landes. Es stellt zweitens keine Nebenaußenpolitik dar, sondern ist Teil der Landeswirtschaftspolitik. Und es missachtet auch nicht den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens, solange ein Land seine Kompetenz zum Standortmarketing nicht missbräuchlich zur Schädigung des Bundes oder eines anderen Landes einsetzt.75

d) Zwischenergebnis Dem Bund steht aus Art. 32 Abs. 1 GG eine Verbandskompetenz für die auf das Ausland bezogenen Aspekte des Standortmarketings zu, also für die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren. Alternativ lässt sich eine solche Kompetenz aus der Natur der Sache herleiten. Einerlei ob nun aus Art. 32 Abs. 1 GG hergeleitet oder aus der „Natur der Sache“ begründet, ermächtigt diese Kompetenz den Bund nur zu einem auf den Gesamtstaat bezogenen Standortmarketing. Damit bleibt die Kompetenz der Länder zu einem auswärtigen Standortmarketing in jeweils eigener Sache von der Bundeskompetenz unberührt. 71 Vgl. beispielhaft Art. 23 Abs. 1 Verf. BW; Art. 1 Abs. 1 BayVerf; Art. 2 Abs. 2 Bbg.Verf.; Art. 1 Abs. 2 Verf. Nds.; Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Verf. NW; Art. 1 Satz 2 Verf. Sachs. 72 Vgl. BVerfGE 1, 14 (18, 34); 13, 54 (75); 22, 267 (270); 34, 9 (19 f.); 36, 342 (360 f.); 60, 175 (207); 72, 330 (383, 388 f.). 73 Vgl. Isensee, HStR IV, § 98, Rn. 64; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 150; Ossenbühl, DVBl. 1989, S. 1230 (1231); ferner Kersten, DÖV 1996, S. 896 m. w. N. 74 Vgl. zur Ableitung einer solchen Kompetenz aus der „Natur der Sache“ Zuleeg, in: AK, GG, Art. 32, Rn. 23; Calliess, HStR IV, § 83, Rn. 59 f.; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 34 f., 89; im Ergebnis auch Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 32, Rn. 15; Fastenrath / Groh, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 32, Rn. 90. 75 Vgl. zu dem aus der Bundestreue abgeleiteten Verbot missbräuchlicher Kompetenzausübung BVerfGE 81, 310 (337); 104, 249 (270); 106, 1 (27); 110, 33 (52); grds. Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 182.

I. Außengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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2. Organkompetenz der Bundesregierung Die „auswärtige Gewalt“ ist keine selbstständige „vierte“ Gewalt neben Gesetzgebung, Regierung und Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG).76 Die mit ihr verbundenen Kompetenzen müssen folglich verfassungsrechtlich Bundesorganen zugeordnet sein. Die Organkompetenz für die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen des Bundes ist in Art. 59 GG geregelt:77 Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich (Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG). Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG), empfängt und beglaubigt die Gesandten (Art. 59 Abs. 1 Satz 3 GG). Damit beziehen sich die dem Bundespräsidenten zugeordneten Außenkompetenzen zum einen auf das völkerrechtsförmliche Verhalten sowie informales Handeln im Rahmen der zeremoniellen Staatsrepräsentation.78 Darüber hinaus trifft Art. 59 Abs. 2 GG eine spezielle Regelung für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen: Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Gesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG). Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend (Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG). Damit wird deutlich, dass Art. 59 GG die Organkompetenz des Bundes im Hinblick auf die auswärtige Gewalt nur ausschnitthaft regelt. Dies gilt sowohl hinsichtlich der involvierten Organe als auch hinsichtlich der außenpolitischen Aufgaben. Denn hinsichtlich der Organstruktur wird die Bundesregierung als das für die Gestaltung der Außenpolitik zentrale Bundesorgan von Art. 59 GG überhaupt nicht erwähnt, sondern vorausgesetzt.79 Und hinsichtlich der außenpolitischen Sachfragen wird die informale Außenkommunikation jenseits der von Art. 59 Abs. 1 GG erfassten zeremoniellen Staatsrepräsentation durch den Bundespräsidenten nicht ausdrücklich geregelt. Dementsprechend lassen sich die auf das Ausland bezogenen Aufgaben des Standortmarketings keiner der ausdrücklich in Art. 59 GG geregelten Außenkompetenzen von Bundesorganen zuordnen. Die Analyse der Auslandsmärkte, die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Ansprache von Investoren sind informaler Natur. Deshalb fallen sie weder unter die formal völkerrechtliche Kompetenz des Bundespräsidenten i. S. des Art. 59 Abs. 1 GG noch in den 76 Vgl. hierzu und zum Folgenden Grewe, HStR III, § 72, Rn. 1 ff.; Kunig, Jura 1993, S. 554 (555); Battis / Kersten, INTERREG II C, S. 17. 77 Vgl. Streinz, in: Sachs, GG, Art. 32, Rn. 2; Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 11, 15; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 558. 78 Vgl. zum Streit um die Reichweite der Repräsentationsfunktion Streinz, in Sachs, GG, Art. 59, Rn. 12 f. m. umf. N. 79 Vgl. BVerfGE 68, 1 (185 f.); 90, 286 (357 f.); Jarass, in: ders / Pieroth, GG, Art. 59, Rn. 1, 6; Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 6; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 136.

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

allein auf völkerrechtliche Verträge und Verwaltungsabkommen bezogenen Sachbereich des Art. 59 Abs. 2 GG. Als strategische Gestaltung des außenwirtschaftlichen Standortmarketings fallen sie darüber hinaus auch nicht in die Kompetenz des Bundespräsidenten zur informalen Außenrepräsentation, die auf zeremonielle Akte beschränkt ist und durch Fallgruppen wie beispielhaft Staatsempfänge und -besuche, Grußbotschaften, Glückwünsche, Kondolenzschreiben geprägt wird.80 Angesichts dieser nur ausschnitthaften Regelung der Organkompetenz der auswärtigen Gewalt müssen die von Art. 59 GG nicht ausdrücklich erfassten Fälle vor allem im systematischen Rückgriff auf Art. 62 und Art. 65 GG in das Verhältnis der Bundesorgane eingeordnet werden.81 Maßgebliches Kriterium ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Grundsatz der „funktionsgerechten Organstruktur“. Danach kommt es für die Zuordnung von Kompetenzen darauf an, dass die staatlichen Entscheidungen „möglichst richtig, das heißt von Organen getroffen werden, die nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen.“82 Legt man dieses verfassungsrechtliche Kriterium zu Grunde, so ist auf der Bundesebene die Bundesregierung für das auf das Ausland bezogene Standortmarketing zuständig. Die Bundesregierung besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern und weist mit der in Art. 65 GG geregelten Kompetenzverteilung eine Organstruktur auf, die die Komplexität des Standortmarketings im Ausland verfassungsrechtlich abbilden kann: Die Bundeskanzlerin bestimmt die Richtlinien der Politik (Art. 65 Satz 1 GG) und besitzt damit zugleich die Kompetenz, die Grundlinien der Investitionswerbung für die Bundesrepublik Deutschland zu konturieren. Darüber hinaus fällt die Ausgestaltung des Standortmarketings in das Ressort des Bundeswirtschaftsministers (Art. 65 Satz 2 GG). Soweit es jedoch hinsichtlich dieser Ausgestaltung – aufgrund der politischen Querschnittsqualität des Standortmarketings83 – zu Meinungsverschiedenheiten unter den Mitgliedern der Bundesregierung kommt, entscheidet diese nach dem Kollegialprinzip als Ganze (Art. 65 Satz 3 GG).

3. Zwischenergebnis Auf der Bundesebene verfügt die Bundesregierung über die Kompetenz zur Gestaltung der auf das Ausland bezogenen Aufgaben des Standortmarketings. Diese fallen grundsätzlich in das Ressort des Bundeswirtschaftsministers.

Vgl. Streinz, in Sachs, GG, Art. 59, Rn. 13; Zuleeg, in: AK, GG, Art. 59, Rn. 7. Vgl. Kempen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 32, Rn. 15. 82 BVerfGE 68, 1 (86); Streinz, in Sachs, GG, Art. 59, Rn. 6; grds. zum Prinzip der „funktionsgerechten Organstruktur Ossenbühl, DÖV 1980, S. 545 ff.; ders., HStR III, § 62, Rn. 48. 83 Vgl. Oeter, Globalisierung, Sp. 871. 80 81

II. Innengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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II. Innengerichtete Aufgaben des Standortmarketings Damit die Bundesregierung die inländische Standortanalyse, die Serviceleistungen, die Nachbetreuung und die Standortpflege in Form einer Bundesgesellschaft wahrnehmen kann, müsste dem Bund auch für diese Aufgaben eine Verbandskompetenz (1.) und der Bundesregierung eine Organkompetenz (2.) zustehen.

1. Verbandskompetenz des Bundes Verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt für die Abgrenzung der föderalen Verbandskompetenzen hinsichtlich der innengerichteten Aufgaben des Standortmarketings sind nicht die Art. 83 ff., sondern ist Art. 30 GG.

a) Abgrenzung des Geltungsbereichs des Art. 30 von Art. 83 ff. GG Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Damit formuliert Art. 83 GG die Grundnorm für die Abgrenzung der Verbandskompetenz für die gesetzesausführende Verwaltung.84 Doch bei den innengerichteten Aufgaben des Standortmarketings handelt es sich um gesetzesfreie Kommunikationstätigkeit: Die inländische Standortanalyse sowie die Investitionsnachbetreuung sind strategische Informationsaufbereitungen zur Steuerung der Werbung ausländischer Investoren. Im Rahmen des Serviceangebots sowie der Standortpflege vermittelt der Staat ausländische Investoren an die Länder. Werden aber bei den nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings keine Gesetze vollzogen, so richtet sich die Abgrenzung der Verbandszuständigkeiten von Bund und Ländern nach der föderalen Grundnorm des Art. 30 GG.85

b) Keine teleologische Reduktion des Art. 30 GG Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist – so Art. 30 GG – Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Da die nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in die Freiheit oder das Eigentum von Privaten eingreifen, stellt es nicht die Ausübung einer staatlichen Befugnis i. S. des Art. 30 GG dar.86 Demgegenüber handelt es sich bei dem nach Vgl. Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 83, Rn. 2. Vgl. zum grundlegenden föderalen Charakter des Art. 30 GG BVerfGE 12, 205 (244); 36, 342 (365 f.). 86 Vgl. zu diesem Verständnis des Begriffs der „Ausübung staatlicher Befugnisse“ Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 30, Rn. 3; Erbguth, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 31. 84 85

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

innen gerichteten Standortmarketing um die Erfüllung staatlicher Aufgaben i. S. des Art. 30 GG, da dieser grundsätzlich jedes staatliche Tätigwerden erfasst.87 Zum Teil wird jedoch eine teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs des Art. 30 GG für Aktivitäten befürwortet, die sich allein im Vorfeld von Festlegungen rechtlicher wie faktischer Art bewegen. Dies soll etwa für „anregende“88 und „informelle“89 Handlungen,90 aber auch für „der Überprüfung und Urteilsbildung dienende Regierungstätigkeiten“91 gelten. Und grundsätzlich ließen sich auch die nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings unter diese teleologische Reduktion des Art. 30 GG fassen. Denn die Analyse des inländischen Standorts sowie die informationelle Nachbetreuung von Unternehmen dienen als Grundlage für die strategische Ausrichtung der Investorenwerbung der Bundesregierung im Ausland und folglich der Urteilsbildung der Regierung. Darüber hinaus handelt es sich auch bei den Serviceleistungen des Bundes um die lediglich „anregende“ „informale“ Vermittlung von Investoren an die Länder, die keinerlei faktische oder rechtliche Festlegung präjudiziert. Dennoch ist eine solche teleologische Reduktion zu Recht in die Kritik geraten.92 Dabei dürften im Fall des Standortmarketings weniger die faktischen Vorwirkungen eine Rolle spielen, die auch eine nur „anregende“ und „informelle“ staatliche Tätigkeit entwickeln kann. Vielmehr spricht der grundsätzliche Bedeutungszuwachs, den vor allem informelles Handeln in der Staatspraxis der letzten Jahre gewonnen hat,93 unter teleologischen Gesichtspunkten gerade dafür, dieses zentrale staatliche Handlungsfeld nicht aus dem Anwendungsbereich des Art. 30 GG auszusparen. Ganz in diesem Sinn hat denn auch das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zu Glykol und Osho die föderale Verbandskompetenz für das Informationshandeln der Regierung anhand des Art. 30 GG bestimmt.94

c) Art. 30 GG und ungeschriebene Bundeskompetenzen Damit sind aber auch die Aufgaben des nach innen gerichteten Standortmarketings an der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung des Art. 30 GG zu messen. Nach dieser wären für die Analyse der inländischen Standorte, die Serviceleis87 Vgl. zu diesem Verständnis des Begriffs der „Erfüllung staatlicher Aufgaben“ Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 30, Rn. 3; Erbguth, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 31. 88 BVerfGE 22, 180 (216). 89 Isensee, HStR IV, § 98, Rn. 195. 90 Vgl. Lerche, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 83, Rn. 42, Fn. 154; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 30, Rn. 3. 91 BVerwG, NJW 1991, S. 1770 (1772). 92 Vgl. hierzu und zum Folgenden Pernice, in: Dreier, GG, Art. 30, Rn. 27; Erbguth, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 33; März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 30, Rn. 46 ff. 93 Vgl. Schoch, HStR III, § 37, Rn. 22 ff.; Bumke, Die Verwaltung 37 (2004), S. 3 (7 ff.). 94 Vgl. BVerfGE 105, 252 (271); 105, 279 (307).

II. Innengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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tungen, die Nachbetreuung und die Standortpflege die Länder zuständig, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. An einer ausdrücklichen Regelung fehlt es, die dem Bund die nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings zuweisen würde. Allerdings kommen nach Art. 30 GG auch ungeschriebene Bundeskompetenzen in Betracht, soweit sie sich aus der Verfassung ableiten lassen und das Grundgesetz insofern eine Bundeskompetenz zulässt.95 Insofern erkennt auch das Bundesverfassungsgericht sowohl ungeschriebene Bundeskompetenzen aus der „Natur der Sache“ sowie kraft Sachzusammenhangs an. Diese beiden Kategorien ungeschriebener Bundeskompetenzen können auch als Grundlage für eine differenzierte Einordnung der nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings dienen. aa) Natur der Sache Die Analyse der inländischen Standorte sowie die informationelle Nachbetreuung von angesiedelten ausländischen Unternehmen lassen sich verfassungsrechtlich als Bundeskompetenz aus der Natur der Sache rechtfertigen. Die engen Voraussetzungen, unter denen eine Bundeskompetenz aus der Natur der Sache anerkannt werden kann, wurden bereits oben ausführlich dargelegt: Die in Betracht kommende Kompetenz darf in keinem bestimmten Land einen Anknüpfungspunkt finden. Es muss sich der Sache nach also um eine eindeutig überregionale Aufgabe handeln, die die Länder auch nicht durch eine kooperative Selbstkoordination in den Griff bekommen können. Diese Voraussetzungen liegen jedoch im Fall einer inländischen Standortanalyse für die auf das gesamte Bundesgebiet bezogene Ansprache von ausländischen Investoren vor. Als auf die gesamte Bundesrepublik bezogene Informationserhebung knüpft diese Standortanalyse an kein bestimmtes Land an und weist folglich einen eindeutig überregionalen Charakter auf. Zugleich sind mit der strategischen Ausrichtung dieser Analyse auf die Investorenwerbung durch den Bund wirtschaftspolitische Wertungen verbunden, die auch nur der Bund als alleiniger Akteur einer auf die Bundesrepublik Deutschland als Ganzes bezogenen Investorenwerbung treffen kann. Damit ist eine eigenständige Analyse des inländischen Standorts durch den Bund nicht nur zweckmäßig, sondern unabdingbar. Aufgrund der wirtschaftspolitischen Ausrichtung kann auch die Standortanalyse nicht durch eine Selbstkoordination der Länder, sondern nur vom Bund selbst geleistet werden. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass der Bund bei dieser Analyse auf Informationen der Länder zurückgreifen und mit den Ländern auch in der Standortbewertung kooperieren möchte. Analoges gilt für die informationelle Nachbetreuung für in Deutschland bereits angesiedelte ausländische Investoren. Denn bei ihr handelt es sich um eine Analyse 95 Vgl. Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 30, Rn. 5; Erbguth, in: Sachs, GG, Art. 30, Rn. 39; jew. m. w. N.

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

der Gründe, die für ein Engagement von Investoren in der Bundesrepublik Deutschland ausschlaggebend waren. Auch diese Informationserhebung dient der strategischen Ausrichtung der Werbung ausländischer Investoren durch den Bund für die Bundesrepublik als Ganze, so dass für die informationelle Nachbetreuung eine Kompetenz aus der Natur der Sache besteht. Eine solche wertende Analyse kann nicht durch die Selbstkoordination der Länder ersetzt werden. Dass auch in diesem Fall der Bund beabsichtigt, mit den Ländern bei der nachsorgenden Informationsarbeit zu kooperieren, stellt wie im Fall der inländischen Standortanalyse die Bundeskompetenz aus der Natur der Sache nicht in Frage. bb) Sachzusammenhang Die Kompetenz des Bundes, den Ländern und Investoren einen gegenseitigen Vermittlungsservice anzubieten, ergibt sich kraft Sachzusammenhang aus der Kompetenz des Bundes, Investoren im Rahmen der Pflege auswärtiger Beziehungen aktiv und reaktiv für eine Ansiedlung in der Bundesrepublik Deutschland zu werben. Dies gilt sowohl hinsichtlich einer „Erstvermittlung“ im Hinblick auf die Erstansiedlung einer Investors als auch einer „Neuvermittlung“ eines bereits angesiedelten ausländischen Investors im Rahmen der Standortpflege. Die Anerkennung einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs setzt voraus, dass sich diese als eine zwingende Folge aus einer anderen, verfassungsrechtlich anerkannten Kompetenz ergibt.96 Wie im Fall der Ableitung einer Kompetenz aus der Natur der Sache genügt für die Bejahung einer Kompetenz kraft Sachzusammenhang die schlichte Zweckmäßigkeit der in Frage stehenden Bundeskompetenz nicht. Dem Bund steht nach Art. 32 Abs. 1 GG – bzw. nach herrschender Meinung zumindest aus der Natur der Sache – die Kompetenz zu, bei ausländischen Unternehmen aktiv wie reaktiv für eine Investition in der Bundesrepublik Deutschland zu werben. Doch der Bund verfügt nicht über die Kompetenz, den von ihm geworbenen Investor auch im Bundesgebiet anzusiedeln. Diese Aufgabe fällt vielmehr in den Kompetenzbereich der Länder. Damit stellt sich aber unweigerlich die Frage, wem die Kompetenz zusteht, einen vom Bund angesprochenen, interessierten Investor an ein konkretes Land zu vermitteln, wenn der Investor seinen Standortwunsch noch nicht spezifiziert hat. Diese Vermittlungskompetenz steht dem Bund zu, da es dem Bund verfassungsrechtlich keineswegs freisteht, wie er mit der Anfrage eines ausländischen Investors verfährt. So darf der Bund eine Investitionsanfrage nicht schlicht einem Land seiner freien politischen Wahl überlassen. Denn zwischen Hoheitsträgern – und folglich auch zwischen Bund und Ländern – gilt das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Willkürver96 Vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfGE 3, 407 (421); 12, 205 (237, 240 f.); 26, 281 (300); 98, 265 (299); 106, 62 (115); Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 30, Rn. 5, Art. 83, Rn. 6, Art. 70, Rn. 5 ff.; Degenhardt, in: Sachs, GG, Art. 70, Rn. 35.

II. Innengerichtete Aufgaben des Standortmarketings

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bot.97 Darüber hinaus schreibt das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) den Grundsatz der Gleichheit aller Länder fest.98 Daraus ergibt sich für den Bund die Verpflichtung, alle Länder gleich zu behandeln.99 Diesen materiellrechtlichen Anforderungen des Rechtsstaatsgebots und des Bundesstaatsprinzips kann der Bund nur dadurch Rechnung tragen, dass er den interessierten Investor in einem Verfahren an die Länder vermittelt, das durch Transparenz der Willkür vorbeugt und durch die Beteiligung aller Länder dem föderalen Gleichbehandlungsgebot genügt. Damit ist die Kompetenz des Bundes zu einer dem Rechtsstaatsgrundsatz sowie dem Bundesstaatsprinzip entsprechenden Vermittlung einer Investorenanfrage an die Länder nicht nur zweckmäßig, sondern kraft verfassungsrechtlichen Sachzusammenhangs mit der Kompetenz des Bundes verbunden, im Ausland für Investitionen in der Bundesrepublik Deutschland zu werben. Aufgrund seiner unmittelbaren verfassungsrechtlichen Bindungen an den Rechtsstaatsgrundsatz und das Bundesstaatsprinzip kann sich der Bund dieser Kompetenz auch nicht durch einen schlichten Verweis auf eine mögliche Selbstkoordination der Länder bei einer Vermittlung von Investorenanfragen entledigen, sondern müsste auch in diesem Fall eine transparente und willkürfreie Vermittlung der von ihm geworbenen Investoren in der Bundesrepublik gewährleisten. Damit scheidet jedoch eine „reine“ Selbstkoordination der Länder als Alternative zu einer Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhang aus. Analoges gilt auch für die Standortpflege. Im Unterschied zur Erstansprache eines ausländischen Investors dient die Standortpflege der Vermittlung von neuen Standorten in der Bundesrepublik, wenn ein ausländischer Investor entweder eine Investitionsausdehnung oder eine Investitionsliquidierung in der Bundesrepublik erwägt. Da es sich in diesem Fall um einen ausländischen Investor handelt, bleibt grundsätzlich die Anknüpfung einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs an die Pflege der auswärtigen Beziehungen in Art. 32 Abs. 1 GG gewährleistet. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Standortpflege kraft Sachzusammenhangs entspricht deshalb inhaltlich der soeben vorgestellten Argumentation zur Erstansprache. d) Zusammenfassung Der Bund besitzt eine Verbandskompetenz für die nach innen gerichteten Aufgaben der Standortwerbung. Diese ergibt sich für die auf die Informationsgewin97 Vgl. Sachs, in: ders., GG, Art. 20, Rn. 73 Fn. 234, Rn. 99; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 18. 98 Vgl. BVerfGE 1, 299 (315); 12, 205 (255); Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20 IV, Rn. 66; Sachs, in: ders., GG, Art. 20, Rn. 73; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20, Rn. 35; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 17; krit. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 25. 99 Vgl. BVerfGE 12, 205 (256); 41, 291 (308); 72, 330 (404); 86, 148 (211 f.); 95, 250 (265); Isensee, HStR IV, § 98, Rn. 129 ff.; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20 IV, Rn. 68; Sachs, in: ders., GG, Art. 20, Rn. 73; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 18.

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E. Verfassungsrechtliche Würdigung

nung zielende Analyse des inländischen Standorts sowie die informationelle Investorennachbetreuung aus einer Kompetenz aus der Natur der Sache, für die kommunikative Serviceleistung der Vermittlung von Investoren an die Länder im Fall der Erstansiedlung wie der Standortpflege aus einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs zu Art. 32 Abs. 1 GG.

2. Organkompetenz der Bundesregierung Zuständig für die Wahrnehmung der nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings ist die Bundesregierung, da es sich bei den nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings nicht um Verwaltungs-, sondern um Regierungsaufgaben handelt. Wie die Unterscheidung von Regierung und Verwaltung ist auch die Abgrenzung zwischen Regierungs- und Verwaltungsaufgaben nicht trennscharf, sondern nur im Rahmen einer typisierenden Betrachtung möglich.100 Verwaltung ist der Teil der Exekutive, der die Gesetze vollzieht und die staatlichen Aufgaben im Einzelfall verwirklicht sowie den Minister bei der Wahrnehmung seiner Regierungsaufgaben unterstützt.101 Regierung ist demgegenüber der Teil der Exekutive, dem die Staatsleitung i.S. der politischen Führung übertragen ist.102 Regierungsaufgaben sind durch die initiative Verwirklichung einer politisch programmatischen Zielsetzung in einem verfassungsrechtlich weit gezogenen Gestaltungsspielraum gekennzeichnet. 103 Sie umfasst insofern die „verantwortliche Leitung des Ganzen der inneren und äußeren Politik, zu der insbesondere auch die Steuerung des Wirtschaftsprozesses gehört.“104 „Für die Regierungskompetenz zur Staatsleitung gibt es,“ so das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zu Glykol und Osho – „anders als für Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten, keine ausdrücklichen Bestimmungen im Grundgesetz. Das Grundgesetz geht aber stillschweigend von entsprechenden Kompetenzen aus, so etwa in den Normen über die Bildung und Aufgaben der Bundesregierung (Art. 62 ff. GG) oder über die Pflicht der Bundesregierung, den Bundestag und seine Ausschüsse zu unterrichten.“105 100 Vgl. Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 8; Gusy, NJW 2000, S. 977 (981); Bethge, Jura 2003, S. 327 (331). 101 Vgl. Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 8; insofern zu eng auf den Gesetzesvollzug fokussierend BVerfGE 105, 252 (271); hierzu zu Recht krit. Bethge, Jura 2003, S. 327 (331). 102 Vgl. BVerfGE 105, 252 (270 f.); 105, 279 (306 f.); Stern, Staatsrecht II, S. 681; Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 5; Schuppert, HbVerfR, § 31, Rn. 15 ff.; Bumke, Die Verwaltung 37 (2004), S. 3 (13 f.). 103 Vgl. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 73, 75; Stern, Staatsrecht I, S. 1009 f.; demgegenüber Forsthoff, Lehrbuch, S. 17, zu einem normativ weitgehend immunisierten Regierungsverständnis. 104 Hesse, Grundzüge, Rn. 531. 105 BVerfGE 105, 252 (270 f.); 105, 279 (306 f.).

III. Zwischenergebnis

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Bei den nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings handelt es sich nicht um Verwaltungs-, sondern um Regierungsaufgaben. Die Analyse des inländischen Standorts sowie die informationelle Nachbetreuung von angesiedelten Unternehmen haben einen programmatischen, auf die allgemeine Standortwerbung sowie die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren zielenden Charakter. Sie sind insofern nicht normativ vorzeichnet, sondern werden von politischen Strategieentscheidungen geprägt. Auch die Vermittlungsleistung von Investoren an die Länder ist eine Regierungsaufgabe, die jenseits des rechtstaatlichen Willkürverbots und des föderalen Gleichbehandlungsgebots nicht normativ vorstrukturiert ist und insofern weite Gestaltungsspielräume lässt. Darüber hinaus spricht auch die bisherige Staatspraxis für eine Einordnung der nach innen gerichteten Aufgaben des Standortmarketings als Regierungsaufgabe. Auf der Landesebene ist etwa Invest in Bavaria organisatorisch als eine Stabsstelle ausgewiesen, die unmittelbar dem Bayerischen Wirtschaftsminister zuarbeitet. Legt man die traditionell anerkannte Unterscheidung der Organisationssoziologie zwischen Stab und Linie zu Grunde,106 so handelt es sich folglich bei Invest in Bavaria um eine Regierungsstelle und nicht um eine Verwaltungsabteilung. Auch auf der Bundesebene zeigt die Ausgliederung des Standortmarketings in Form der IIG und der IIC, dass man die von diesen Gesellschaften wahrgenommenen Tätigkeiten nicht im Sinn der klassischen Verwaltungstätigkeit, sondern des Regierungshandelns versteht.

III. Zwischenergebnis Die Bundesregierung verfügt über die Verbandskompetenz für die auf das Inland bezogenen Aufgaben des Standortmarketings.

106 Vgl. zur Unterscheidung von Stab und Linie als Organisationsprinzipien Ellwein, Regieren, S. 122, 127, 19; Mattern, in: ders., Allgemeine Verwaltungslehre, Rn. 715; Raschauer / Kuzda, in: Wengler / Brunner / Oberndorfer, Verwaltungslehre, S. 158 f.

F. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Organisation der Bundesgesellschaft Die Bundesregierung nimmt im Fall der Bundesgesellschaft staatliche Aufgaben in Privatrechtsform wahr. Deshalb sind bei der organisatorischen Ausgestaltung und praktischen Ausübung dieses „Regierens in Privatrechtsform“ die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten, die nach dem Grundgesetz an jede Form der staatlichen Herrschaftsausübung zu stellen sind. Dabei kann aufgrund der gesellschaftsvertraglichen Gestaltungsfreiheiten, die nach dem GmbH-Gesetz für die Organisation einer GmbH bestehen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Demokratie- (I.), Rechtsstaats- (II.) und Bundesstaatsprinzips (III.) angemessen Rechnung getragen werden.

I. Demokratieprinzip Bei der Bundesgesellschaft handelt es sich um eine „formelle Privatisierung“ des Standortmarketings als Staatsaufgabe. Die formelle Privatisierung ist dadurch gekennzeichnet, dass der Staat die Hoheitsgewalt in Privatrechtsform ausübt.1 Der Staat erfüllt die öffentliche Aufgabe nach wie vor selbst. Er wählt dafür jedoch eine Privatrechtsform. Eine solche Organisationsprivatisierung unterscheidet sich von der funktionalen und der materiellen Privatisierung. Eine funktionale Privatisierung ist dadurch gekennzeichnet, dass der Staat für die öffentliche Aufgabe verantwortlich bleibt, aber ihre Erfüllung auf einen Privaten überträgt. Im Fall einer materiellen Privatisierung entledigt sich der Staat der öffentlichen Aufgabe vollkommen, indem er auch die Verantwortung für ihre Erfüllung an einen Privaten abtritt und ihre Erfüllung gegebenenfalls „nur“ noch über das Regulierungsrecht sicherstellt. Auch im Fall einer „nur“ formellen Privatisierung von Staatsaufgaben muss der Hoheitsträger sicherstellen, dass die Ausführung von Hoheitsgewalt angemessen demokratisch legitimiert wird. Dies ist insbesondere notwendig, wenn der Staat wie im Fall der Bundesgesellschaft in die Steuerung des Standortmarketings natürliche Personen des Privatrechts einbezieht. Grundsätzlich fordert das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG), dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht und deshalb vor die1 Vgl. hierzu und zum Folgenden Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 57 f.; ders. / Kersten, NZBau 2004, S. 303 (304); dies., WuW 2005, S. 493 (495); zu den Motiven und zum Motivwandel Mann, Öffentlich-rechtliche Gesellschaft, S. 149 ff.

II. Rechtsstaatsprinzip

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sem verantwortet werden muss.2 Um diesen demokratischen Verantwortungszusammenhang bei der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben zu sichern, stehen dem Staat unterschiedliche Formen demokratischer Legitimation zur Verfügung:3 Es lassen sich funktionelle, institutionelle, organisatorische, personelle und sachlichinhaltliche Legitimationsbausteine unterscheiden, deren sich der Gesetzgeber bedienen kann, um ein angemessenes Legitimationsniveau für die Erledigung einer Verwaltungsaufgabe sicherzustellen. Ausgangspunkt der demokratischen Legitimation des Standortmarketings durch die Bundesgesellschaft ist die Eigenschaft des Bundes als Alleingesellschafter. Diese vermittelt den von ihm zu bestellenden Gesellschaftern eine angemessene personelle Legitimation. Gleiches gilt für die Mitglieder des Aufsichtsrats sowie des Beirats, die wie die Ländervertreter nicht durch das Bundes-, sondern durch ein Landesvolk legitimiert sind, sowie die vorgesehenen Vertreter von Wirtschaftsverbänden. Darüber hinaus legitimiert der Bund die Gesellschaft institutionell und organisatorisch, indem er als einziger Gesellschafter ihre Handlungsformen und Struktur im Rahmen des GmbHG frei regeln und gegebenenfalls ändern kann. Er bestimmt eigenständig über das Standortmarketing als Unternehmensgegenstand und legitimiert die Herrschaftsausübung insofern funktional. Des Weiteren vermittelt der Bund der Bundesgesellschaft mit der Beschreibung der im Rahmen des Standortmarketings wahrzunehmenden Aufgaben eine sachlich-inhaltliche Legitimation. Die mit der Ausfüllung dieser Aufgaben verbundenen Gestaltungsspielräume der Geschäftsführung kontrolliert er selbst als Gesellschafter sowie durch den Aufsichtsrat. Schließlich stellt er die Sachadäquanz der Aufgabenerfüllung über die Beratung der Geschäftsführung durch den Beirat sicher. Die Organisationsstruktur der Bundesgesellschaft wahrt folglich die Anforderungen, die das Demokratieprinzip stellt.

II. Rechtsstaatsprinzip In rechtstaatlicher Hinsicht stellt sich Frage, ob die Gründung der Bundesgesellschaft einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Insofern verlangt der Vorbehalt des Gesetzes, der sich neben dem Rechtsstaatsgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 GG) auch aus dem Demokratieprinzip und den Grundrechten herleiten lässt,4 dass staatliches Handeln in bestimmten, grundlegenden Bereichen durch ein förmliches Gesetz 2 Vgl. BVerfGE 83, 37 (50 ff.); 93, 37, (66 ff.); Sachs, in: ders., GG, Art. 20, Rn. 27 ff.; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 58 ff. 3 Vgl. hierzu und zum Folgenden Böckenförde, HStR II, § 24, Rn. 14 ff.; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht, S. 88 ff.; Mann, Öffentlich-rechtliche Gesellschaft, S. 55 ff.; Battis / Kersten, ZBR 2000, S. 145, 147 ff.; Kersten, ZfPR 2005, S. 130 (134); jew. m. w. N. 4 Vgl. zu den unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Wurzeln des Gesetzesvorbehalts Sachs, in: ders., GG, Vor Art. 1, Rn. 100 ff.; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 44; jew. m. umf. N.

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F. Verfassungsrechtliche Anforderungen

legitimiert werden muss. Es lassen sich ein grundrechtlicher (1.) und ein organisationsrechtlicher (2.) Gesetzesvorbehalt unterscheiden.

1. Grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt Staatliches Handeln bedarf immer dann einer formalgesetzlichen Grundlage, wenn die öffentliche Gewalt in Grundrechte der Bürger eingreift.5 Insofern verpflichtet der Wesentlichkeitsgrundsatz den Gesetzgeber, alle wesentlichen Eingriffsvoraussetzungen selbst zu bestimmen, soweit das regelungstechnisch möglich ist.6 Dies gilt nicht nur für den klassischen, zielgerichteten, sondern auch für den mittelbaren staatlichen Eingriff in die Grundrechte seiner Bürger. Ein Grundrechtseingriff ist also „jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, gleichgültig, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich (faktisch / informal), mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt.“7 Doch im Fall des Standortmarketings durch die Bundesgesellschaft ist ein solcher auch nur mittelbarer oder informaler Eingriff in Grundrechte von Bürgern oder Unternehmen nicht ersichtlich.

2. Organisationsrechtlicher Gesetzesvorbehalt Darüber hinaus greift auch der organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalt im Hinblick auf die Gründung und Arbeit einer Bundesgesellschaft nicht. Das Grundgesetz verlangt in einigen Fällen ausdrücklich eine gesetzliche Grundlage für Organisationsakte (Art. 23 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1, Art. 87 Abs. 3 GG) und formuliert insofern die Anforderungen eines „organisatorischen Gesetzesvorbehalts“8. Darüber hinaus bedürfen auch die Organisationsakte einer formalgesetzlichen Grundlage, die – und seien es auch nur mittelbare – Auswirkungen auf die Grundrechte der Bürger entfalten.9 Dies kann bei der Errichtung von Ver5 Vgl. Maurer, Staatsrecht I, § 8, Rn. 19 ff., § 9, Rn. 48 ff.; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 288 ff.; Di Fabio, JuS 1997, S. 1 (4); jew. m. umf. N. 6 Vgl. BVerfGE 49, 89 (126); 61, 260 (275); 77, 170 (230 f.); 98, 218 (251); BVerwG 68, 69 (72); 120, 87 (96). 7 Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 240 (Hervorhebung im Original); vgl. Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 47; verwirrend demgegenüber BVerfGE 105, 252 (273); 105, 279, 299 ff.; hierzu zu Recht krit. Schoch, HStR III, § 37, Rn. 112 f., 129; Höfling, FS Rüfner, S. 330 ff.; Murswiek, NVwZ 2003, S. 1 (2 ff.); Huber, JZ 2003, S. 290 (292 ff.); Bethge, Jura 2003, S. 327 (331 ff.); jew. m. umf. N. 8 BVerfGE 106, 1 (22); vgl. ferner Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 51 m. w. N. 9 Vgl. hierzu und zum Folgenden Maurer, Staatsrecht I, § 8, Rn. 22.

II. Rechtsstaatsprinzip

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waltungsbehörden und der Bestimmung deren Zuständigkeit der Fall sein, soweit das für den Bürger relevant ist. Doch für das Standortmarketing sieht das Grundgesetz keinen ausdrücklichen organisatorischen Gesetzesvorbehalt vor. Da die Tätigkeit der Bundesgesellschaft auch unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Grundrechte der Bürger oder Unternehmen eingreift, kann sich auch kein grundrechtlich vermittelter organisationsrechtlicher Gesetzesvorbehalt zu Geltung bringen. Und selbst wenn man mit dem Nordrhein-Westfälischen Verfassungsgerichtshof den organisatorischen Gesetzesvorbehalt auf wesentliche organisatorische Fragen der Gewaltenteilung ausdehnen wollte,10 würde die Gründung einer Bundesgesellschaft nicht darunter fallen, da sie auch den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht tangiert. Darüber hinaus lässt sich dem in Art. 20 Abs. 3 GG garantierten Rechtsstaatsgebot „kein allgemeiner institutionell-organisatorischer Gesetzesvorbehalt des Inhalts ableiten, dass Zuständigkeitsregelungen in Gesetzesform erlassen werden müssen.“11 3. Beleihung Schließlich bedarf es für die Arbeit der Bundesgesellschaft auch keiner formalgesetzlichen Grundlage, da kein Fall der Beleihung vorliegt. Beliehner ist eine Privatperson, die selbstständig staatliche Aufgaben wahrnimmt.12 Eine solche Beleihung kann nur durch Gesetz oder durch Verwaltungsakt aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Doch bei der Bundesgesellschaft handelt es sich um „Regierung in Privatrechtsform“. Es wird keiner Privatperson die Ausübung von Hoheitsgewalt übertragen, sondern eine staatliche Aufgabe von der Bundesregierung in Privatrechtsform wahrgenommen.13

4. Zwischenergebnis Die Gründung und die Arbeit der Bundesgesellschaft bedürfen keiner gesetzlichen Grundlage. Es greift weder der grundrechtliche noch der organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalt. Auch liegt kein Fall der Beleihung vor, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfte. Darüber hinausgehend kennt das Grundgesetz keinen allgemeinen Parlamentsvorbehalt für wesentliche oder wichtige Fragen.14 10 Vgl. VerfGH NW, NJW 1999, S. 1243 ff.; hierzu zu Recht krit. Böckenförde, NJW 1999, S. 1235 f.; Isensee, JZ 1999, S. 1109 ff. 11 BVerwGE 120, 87 (96). 12 Vgl. hierzu und zum Folgenden Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 56; Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 55 f. 13 Vgl. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 57. 14 Vgl. BVerfG 68, 1 (109); Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 114; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 52.

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F. Verfassungsrechtliche Anforderungen

III. Bundesstaatsprinzip Die Organisationsstruktur und Arbeitsweise muss schließlich den Anforderungen des Bundesstaatsprinzips genügen. Hier sind vor allem das „Verbot der Mischverwaltung“ (1.), das föderale Neutralitätsgebot (2.), der föderale Gleichheitssatz (3.) sowie der Grundsatz bundesfreundlichen Verhalten (4.) zu beachten. 1. „Verbot der Mischverwaltung“ Das „Verbot der Mischverwaltung“ ist kein Rechts- und auch kein Verfassungsbegriff. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in frühen Entscheidungen eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörde durch Zustimmungserfordernisse erfolgt, als eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischverwaltung bezeichnet.15 Doch das Gericht ist in seiner verfassungsrechtlichen Einordnung der Mischverwaltung zurückhaltender geworden: „Die Verwendung des Begriffs der ,Mischverwaltung‘ mag zur klassifizierenden Kennzeichnung einer bestimmten Art verwaltungsorganisatorischer Entscheidungen sinnvoll sein. Für die Prüfung, ob ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden bei der Verwaltung im konkreten Fall rechtlich zulässig ist, ergibt sich daraus nichts. [ . . . ] Eine verwaltungsorganisatorische Erscheinungsform ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie als Mischverwaltung einzuordnen ist, sondern nur, wenn ihr zwingende Kompetenz- und Organisationsformen oder sonstige Vorschriften des Verfassungsrechts entgegenstehen.“16 D. h. jedoch nichts anderes, als dass die Zusammenarbeit und Kooperation im Bundesstaat soweit und solange möglich ist, als dadurch keine zwingenden föderalen Kompetenz- und Organisationsregelungen des Grundgesetzes verletzt werden.17 Eine Verletzung liegt jedoch im Fall der Aufgaben- und Organisationsstruktur der Bundesgesellschaft nicht vor. Wie oben ausführlich dargelegt, halten sich die Aufgaben der Bundesgesellschaft sowohl hinsichtlich der nach außen wie nach innen gerichteten Handlungsfelder des Standortmarketings im Rahmen der föderalen Kompetenzordnung. Auch die Organisationsstruktur der Bundesgesellschaft führt zu keiner unlässigen Vermischung von Bundes- und Landeskompetenzen. Die Länder sind mit zwei Mitgliedern im Aufsichtsrat der Bundesgesellschaft vertreten. Dies führt aber nicht zu einer verfassungsrechtlich unlässigen Mitentscheidung der Länder bei der Ausübung von Regierungskompetenzen des Bundes: Zum einen werden die LanBVerfGE 11, 105 (124); 32, 145 (156). BVerfGE 63, 1 (38); vgl. Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 27; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 165. 17 Vgl. auch Maurer, Staatsrecht I, § 18, Rn. 27; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 516 f.; Mann, Öffentlich-rechtliche Unternehmen, S. 53; Kersten, ZfPR 2005, S. 130 (136 f.). 15 16

III. Bundesstaatsprinzip

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desvertreter durch den Bund in den Aufsichtsrat berufen und verfügen insofern über eine eigenständige Legitimation durch die Bundesgewalt. Zum anderen behält der Bund aufgrund seines Status als alleiniger Gesellschafter der Bundesgesellschaft die letzte Kontrollkompetenz in der Hand. Darüber hinaus führt auch die Zusammensetzung des Beirats der Bundesgesellschaft nicht zu einer unzulässigen Vermischung von Bundes- und Landeskompetenzen, da der Beirat nur ein Beratungs- und Informations-, jedoch kein Entscheidungsgremium darstellt. Dieser Bewertung steht auch nicht entgegen, dass es sich politisch bei dem Beirat um ein ganz zentrales Organ der Bundesgesellschaft handelt, das die Vermittlung von Investoren entsprechend dem bundesstaatlichen Neutralitätsgebot und dem föderalen Gleichheitssatz an die Länder informationell sicherstellt.

2. Föderales Neutralitätsgebot Die Bundesgesellschaft muss bei ihrem gesamten Standortmanagement das föderale Neutralitätsgebot achten. Das föderale Neutralitätsgebot lässt sich aus dem Rechtsstaatsgrundsatz i. V. mit dem Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes ableiten. Es geht von dem verfassungsrechtlichen Gebot des Rechtsstaats aus, der auch willkürliches Handeln zwischen Hoheitsträgern ausschließt. Auf das Bundesstaatsprinzip übertragen bedeutet dies, dass der Bund sein Verhalten zwischen den Ländern nicht willkürlich gestalten darf. Der Bund darf im Rahmen des Standortmarketings folglich kein Land besonders vor den anderen Ländern bewerben. Darüber hinaus dürfen auch Investorenanfragen wie Investorenansprachen durch den Bund nicht im Hinblick auf ein bestimmtes oder mehrere bestimmte Bundesländer erfolgen. Demgegenüber wird das föderale Neutralitätsgebot des Bundes aber nicht verletzt, wenn sich im Rahmen der individuellen Kommunikation zwischen der Bundesgesellschaft und dem Investor ergibt, dass der Investor allein an der Investition in einem bestimmten Bundesland oder in bestimmten Bundesländern interessiert ist. Dies kann der Investor auch „indirekt“ dadurch zum Ausdruck bringen, indem sein Investitionsinteresse bestimmte, etwa geopolitische oder infrastrukturelle Rahmenbedingungen voraussetzt, die nicht alle Länder erfüllen. In diesem Fall darf sich die individuelle Investorenkommunikation auf ein oder mehrere Länder beschränken, da insofern ein sachlicher Differenzierungsgrund gegeben und das föderale Neutralitätsgebot nicht beeinträchtigt wird. Auch wird das föderale Neutralitätsgebot des Bundes im Rahmen des Standortmarketings nicht dadurch verletzt, dass einem bestimmten Land oder bestimmten Ländern Strukturhilfen gewährt werden und die Bundesgesellschaft in der Werbung von Investitionen speziell darauf hinweist. Damit ist jedoch zugleich gesagt, dass die Abgrenzung zwischen einer Verletzung und einer Achtung des bundesstaatlichen Neutralitätsgebots im Standortmarketing vor allem in der aktiven wie reaktiven Investorenwerbung und Investorenberatung sehr schwierig sein kann. Dennoch ist angesichts der sich auch im

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F. Verfassungsrechtliche Anforderungen

föderalen Wettbewerb zuspitzenden Standortkonkurrenz klar, dass die Beachtung des föderalen Neutralitätsgrundsatzes für den Erfolg einer Bundesgesellschaft von ganz zentraler Bedeutung ist. Dem kann institutionell jedoch dadurch Rechnung getragen werden, dass über den Beirat föderale Transparenz hinsichtlich aller Investorenkontakte geschaffen wird.

3. Föderaler Gleichheitssatz Darüber hinaus prägt der föderale Gleichheitssatz das Standortmarketing der Bundesgesellschaft. Aus dem Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes leitet sich neben dem föderalen Neutralitätsgebot für den Bund auch der Grundsatz der Gleichheit aller Länder ab. Dieser föderale Gleichheitssatz verpflichtet den Bund und folglich auch die Bundesgesellschaft dazu, alle Länder materiell gleich zu behandeln. Für die Vermittlung von Investoren an die Länder bedeutet dies, dass erstens alle auf die Bundesrepublik Deutschland als Ganze bezogenen Investorenanfragen über den Beirat an alle Länder weiterzureichen sind, dass sich zweitens alle Länder mit einem über den Beirat kommunizierten Standortangebot am föderalen Standortwettbewerb beteiligen können und dass drittens die Bundesgesellschaft verpflichtet ist, dem interessierten Investor alle Angebote auch zu präsentieren. Allein der Investor entscheidet sodann über die Angebote. Die Bundesgesellschaft kann ihn hierbei unter Wahrung des föderalen Neutralitätsgrundsatzes beraten. Wie im Fall des föderalen Neutralitätsgebots gilt auch hier, dass allein die über den Beirat herzustellende Transparenz in der Lage ist, das Vertrauen aller Länder in Arbeit der Bundesgesellschaft verfahrensrechtlich sicherzustellen.

4. Bundesfreundliches Verhalten Das allgemeine organisationstheoretische Loyalitätsprinzip18 wird von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, aber auch von der Staatsrechtslehre auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens19 bzw. auf den Begriff der „Bundestreue“20 gebracht. Die Bundestreue dient der Ableitung von Pflichten, die über das geschriebene Recht hinausgehen21 und die im Fall der Bundesgesellschaft die gesellschaftsrechtlich herzuleitende Treuepflicht verfassungsrechtlich überformen.22 Vgl. Roellecke, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 20, Rn. 38 ff. Vgl. Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 20; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 183. 20 BVerfGE 92, 203 (234); vgl. grds. Bauer, Bundestreue, passim. 21 Vgl. Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 20 f.; Battis / Gusy, Staatsrecht, Rn. 183. 22 Vgl. zum gesellschaftsrechtliche Treuegrundsatz BGHZ 129, 136 (142 ff.), Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 587 ff.; Lutter / Hommelhoff, in: dies., GmbHG, Art. 14, Rn. 18 ff.; Raiser, in: Ulmer, GmbHG, § 14, Rn. 67 ff.; jew. m. w. N. 18 19

III. Bundesstaatsprinzip

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Ihren insofern hinsichtlich des Standortmarketings und der aktiven wie reaktiven Investorenwerbung bestehenden Informations- und Abstimmungspflichten wird die Bundesgesellschaft wiederum in erster Linie über den Beirat gerecht. Darüber hinaus erfolgt auch die Abstimmung des Bundesstandortmarketings zum Standortmarketing der Länder über den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Denn ungeachtet der Bundeskompetenzen zur Werbung für die Bundesrepublik Deutschland bleibt den Ländern ein eigenes Standortmarketing insbesondere auch hinsichtlich einer Investorenwerbung im Ausland unbenommen. Deshalb kann es beispielhaft zur aktiven wie reaktiven Werbung eines Investors durch die Bundesgesellschaft und durch das Standortmarketing eines Landes oder mehrer Länder kommen. Diese Konkurrenz im Marketing ist verfassungsrechtlich nicht untersagt. Es ergeben sich jedoch aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens sowohl für die Bundesgesellschaft als auch für die Länder vor allem drei Verhaltenspflichten. Die erste Verhaltenspflicht betrifft den politischen Stil,23 der auch in der Konkurrenzsituation der Investorenwerbung zu wahren ist. Die zweite Verhaltenspflicht hält die Bundesgesellschaft wie die Länder dazu an, ihre jeweilige Kompetenz zum Standortmarketing nicht rechtsmissbräuchlich einzusetzen, also etwa zum bewussten Schaden des jeweils anderen. Die dritte Verhaltenspflicht entfaltet schließlich das aus der Bundestreue ableitbare Verbot des widersprüchlichen Verhaltens, also des venire contra factum proprium.24 Dieses betrifft vor allem die Beteiligung von Ländern an der Vermittlung von Investoren durch die Bundesgesellschaft. Kein Land ist gezwungen, sich an einem solchen Verfahren mit einem eigenen Standortangebot zu beteiligen. Wenn es sich jedoch daran beteiligt, kann der Versuch, den Investor außerhalb dieses Verfahrens zu gewinnen, ein Fall widersprüchlichen Verhaltens darstellen. Das ist jedoch eine Frage des Einzelfalls. So wäre ein widersprüchliches Verhalten zu verneinen, wenn etwa der Investor ein Land unmittelbar selbst anspricht oder zwischen dem Land und dem Investor bereits Kontakte bestehen.

5. Zwischenergebnis Die Organisationsstruktur und Arbeitsweise der Bundesgesellschaft genügt den Anforderungen, die das Bundesstaatsprinzip stellt. Es liegt insbesondere kein Fall der verfassungswidrigen Mischverwaltung vor. Das föderale Neutralitätsgebot und der föderale Gleichheitssatz werden gewahrt. Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dient der Feinsteuerung des Verhältnisses der Bundesgesellschaft zum Standortmarketing der Länder. 23 Vgl. für föderale Verhandlungen BVerfGE 12, 205 (254 f.); 41, 291 (308 ff.); 86, 148 (211); 81, 310 (337); 103, 81 (88); Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 21. 24 Vgl. Bauer, Bundestreue, S. 358 f.; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 20, Rn. 21.

G. Ergebnis I. Werbung für den Wirtschafts- und Investitionstandort Deutschland In einer globalisierten Wirtschaft verschärft sich der Wettbewerb der Staaten um Investitionen. Eine Vielzahl europäischer Staaten wirbt mit nationalen Agenturen für den eigenen Wirtschafts- und Investitionsstandort. Dabei geht das Standortmarketing über die allgemeine Imagewerbung hinaus, indem es nicht nur auf ausländische Investitionsanfragen reagiert, sondern pro-aktiv ausländische Investoren zu gewinnen versucht. Die Länder der Bundesrepublik betreiben heute ein hochprofessionelles Standortmarketing, um inländische und ausländische Investoren zu werben. Eine beispielhafte Analyse des Leistungsangebots der Standortagenturen der Länder zeigt die Vielschichtigkeit des Standortmarketings. Über die allgemeine Imagewerbung hinausgehend umfasst es ein Informations-, Beratungs-, Planungs-, Vermittlungsund Kommunikationsangebot, das den potentiellen Investor umfassend betreut. Das Charakteristikum des Standortmarketings liegt darin, dass ein Land einen inländischen oder ausländischen Investor „an die Hand“ nimmt, um mit ihm den für ihn besten Standort zu finden, die für ihn optimale finanzielle Förderung zu erreichen und die für ihn notwendigen Genehmigungs- und Verwaltungsverfahren effizient zu meistern. Verfassungsrechtlich fällt diese Form des Standortmarketings ausschließlich in die Zuständigkeit der Länder: Sie überformen mit den unterschiedlichen Handlungsoptionen des Standortmarketings die eigene Verwaltungsorganisation mit einer Kommunikations- und Vermittlungsstelle, um die Ansiedlung von Unternehmen im eigenen Land zielgerichtet zu fördern. Dies ist ihnen als Ausdruck ihrer Organisationshoheit möglich und umfasst auch die pro-aktive Ansprache von ausländischen Investoren. Der Bund fördert die Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland bisher durch zwei Gesellschaften: zum einen die IIC The New German Länder Industrial Investment Council GmbH, zum anderen durch die IIG Invest in Germany GmbH. An The New German Länder Industrial Investment Council GmbH (IIC) waren bis zum Jahr 2006 neben dem Bund die Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen beteiligt. Das Land Mecklenburg-Vorpommern ist zum Jahr 2006 aus der Gesellschaft ausgeschieden. Aufgabe der IIC ist die Investitionswerbung für den Standort ,Neue Bundesländer‘ einschließlich Berlin, die gezielte Akquisition ausländischer Investitionen und insbesondere die Ansiedlung ausländischer Unterneh-

II. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing

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men. Die Invest in Germany GmbH (IIG) ist eine hundertprozentige Bundesbeteiligungsgesellschaft. Aufgabe der IIG ist die Werbung für den Wirtschafts-, Investitions- und Technologiestandort Deutschland mit dem Ziel, das Interesse ausländischer Investoren an Arbeitsplatz schaffenden bzw. sichernden Investitionen in Deutschland zu wecken bzw. zu verstärken. Die politischen Überlegungen zur Neugestaltung der Werbung für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland setzen bei der Kritik des Doppelengagements des Bundes in der IIC und der IIG an. Ein einheitliches Erscheinungsbild und Serviceangebot ist für den Erfolg der Werbung ausländischer Investoren essentiell. Mit Wirkung vom 10. Januar 2007 hat die Bundesrepublik Deutschland ihr internationales Standortmarketing neu ausgerichtet. Die beiden bisherigen Gesellschaften IIC und IIG sind zu einer neuen Bundesgesellschaft Invest in Germany GmbH (IIG) zusammengeführt worden. Gegenstand der neuen IIG ist das Standortmarketing für das Wirtschafts-, Investitions- und Technologieland Deutschland. Alleiniger Gesellschafter der neuen IIG ist der Bund. Die Finanzierung erfolgt durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWI) und das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS). Aufgabe der neuen Gesellschaft ist es, das Image des Standorts Deutschland im Ausland weiter zu verbessern, ausländische Investoren über die exzellenten Standortbedingungen in Deutschland zu informieren und sie bis zur Ansiedlung zu betreuen. Die neue Gesellschaft vereint zwei entscheidende Aufgabenbereiche: zum einen das internationale Marketing für den Standort Deutschland; zum anderen die Akquisition von Investitionen für Deutschland. Dabei soll eine enge Abstimmung mit den Wirtschaftsförderungsgesellschaften aller Bundesländer erreicht werden.

II. Reformvorschlag: Bundesgesellschaft für Standortmarketing Es wird vorgeschlagen, das Standortmarketing des Bundes in einer Bundesgesellschaft in der Rechtsform einer GmbH zusammenzufassen, deren einziger Gesellschafter der Bund ist. Der Reformvorschlag geht verfassungsrechtlich davon aus, dass die Länder über eine Kompetenz für die Werbung und Ansiedlung von Investoren für ihr Landesgebiet besitzen, dass dies aber eine Kompetenz des Bundes für ein gesamtstaatliches Standortmarketing nicht ausschließt. Gegenstand der Bundesgesellschaft ist – zur Förderung der Wirtschaft – die Werbung für den Wirtschafts-, Investitions- und Technologiestandort Deutschland sowie die gezielte Ansprache ausländischer, insbesondere größerer Unternehmen, um die industrielle Entwicklung durch konkrete Investitionen und Ansiedlungserfolge zu stärken und neue Arbeitsplätze in der Bundesrepublik Deutschland zu schaffen.

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G. Ergebnis

Das gesamtstaatliche Standortmarketing der Bundesgesellschaft umfasst die folgenden Aufgaben: – Analyse des inländischen Standorts – Analyse des Investorenmarkts im Ausland – Allgemeine Standortwerbung – Reaktive und pro-aktive Investorenkommunikation – Serviceleistungen für Investoren und Länder, insbesondere die Vermittlung von ausländischen Investoren an die Länder – Nachbetreuung angesiedelter Unternehmen – Standortpflege.

Neben der Geschäftsführung sind ein Aufsichtsrat und ein Beirat vorgesehen. Der Beirat ist ein Beratungs- und Informationsgremium, in das der Bund und jedes Land je einen Vertreter entsenden. Der Beirat berät die Geschäftsführung bei den operativen Marketingaktivitäten und der Investorenwerbung. Zugleich werden die Länder im Beirat über Anfragen von Investoren an die Bundesgesellschaft sowie geplante pro-aktive Investorenansprachen durch die Bundesgesellschaft informiert. Dies ermöglicht den Ländern, in beiden Fällen Standortangebote zu unterbreiten, die sodann von der Bundesgesellschaft dem Investor zu präsentieren sind.

III. Verfassungsrechtliche Würdigung der Aufgaben der Bundesgesellschaft Funktion der Bundesgesellschaft ist es, für den Investor die kommunikative Brücke vom Ausland ins Inland zu schlagen. Die der Bundesgesellschaft zugeordneten Aufgaben lassen sich dementsprechend in nach außen und nach innen gerichtete Kompetenzen unterscheiden. Zu den nach außen gerichteten Kompetenzen der Bundesgesellschaft gehören die ausländische Marktanalyse, die allgemeine Standortwerbung, die pro-aktive und reaktive Kommunikation mit ausländischen Investoren. Dem Bund steht aus Art. 32 Abs. 1 GG eine Verbandskompetenz für diese auf das Ausland bezogenen Aspekte des Standortmarketings zu. Alternativ lässt sich eine solche Kompetenz aus der Natur der Sache herleiten. Diese Verbandskompetenz ermächtigt den Bund nur zu einem auf den Gesamtstaat bezogenen Standortmarketing im Ausland. Die Bundesregierung verfügt über die entsprechende Organkompetenz. Die Kompetenz der Länder zu einem auswärtigen Standortmarketing in jeweils eigener Sache bleibt von dieser Bundeskompetenz unberührt. Zu den nach innen gerichteten Kompetenzen gehören die inländische Standortanalyse, die Serviceleistungen, die Nachbetreuung und die Standortpflege. Der Bund besitzt eine Verbandskompetenz für diese nach innen gerichteten Aufgaben

IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen

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der Standortwerbung. Sie ergibt sich für die auf die Informationsgewinnung zielende Analyse des inländischen Standorts sowie die informationelle Investorennachbetreuung aus einer Kompetenz aus der Natur der Sache, für die kommunikative Serviceleistung der Vermittlung von Investoren an die Länder im Fall der Erstansiedlung wie der Standortpflege aus einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs zu Art. 32 Abs. 1 GG. Die Bundesregierung verfügt über die entsprechende Organkompetenz. Die Kompetenz der Länder für ihr inländisches Standortmarketing in jeweils eigener Sache bleibt von dieser Bundeskompetenz unberührt.

IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Organisation der Bundesgesellschaft Die Bundesregierung nimmt im Fall der Bundesgesellschaft staatliche Aufgaben in Privatrechtsform wahr. Deshalb sind bei der organisatorischen Ausgestaltung und praktischen Ausübung dieses „Regierens in Privatrechtsform“ die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten, die nach dem Grundgesetz an jede Form der staatlichen Herrschaftsausübung zu stellen sind. Dabei kann aufgrund der gesellschaftsvertraglichen Gestaltungsfreiheiten, die nach dem GmbH-Gesetz für die Organisation einer GmbH bestehen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Demokratie-, des Rechtsstaats- und des Bundesstaatsprinzips angemessen Rechnung getragen werden kann. Bei der Bundesgesellschaft handelt es sich um eine „formelle Privatisierung“ des Standortmarketings als Staatsaufgabe. Der Staat erfüllt die öffentliche Aufgabe nach wie vor selbst. Er wählt dafür jedoch eine Privatrechtsform. Dabei stellt die funktionelle, institutionelle, organisatorische, personelle und sachlich-inhaltliche Gestaltung der Bundesgesellschaft durch den Bund eine angemessene demokratische Legitimation sicher. Die Gründung und die Arbeit der Bundesgesellschaft bedürfen keiner gesetzlichen Grundlage. Es greift weder der grundrechtliche noch der organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalt. Auch liegt kein Fall der Beleihung vor, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfte. Darüber hinausgehend kennt das Grundgesetz keinen allgemeinen Parlamentsvorbehalt für wesentliche oder wichtige Fragen. Die Organisationsstruktur und Arbeitsweise genügt den Anforderungen, die das Bundesstaatsprinzip stellt. Es ist insbesondere kein Fall der verfassungswidrigen Mischverwaltung gegeben. Das föderale Neutralitätsgebot und der föderale Gleichheitssatz sind vor allem bei der allgemeinen Standortwerbung und der Vermittlung von ausländischen Investoren an die Länder zu wahren. Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dient der Feinsteuerung des Verhältnisses der Bundesgesellschaft zum Standortmarketing der Länder.

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Personen- und Sachregister Akteure – private 14, 23 f., 26 – staatliche 13, 23 f. Anschütz, Gerhard 50 Auslandsvertretungen der deutschen Wirtschaft 38 Auswärtige Gewalt 43 ff., 51 ff. Auswärtiger Dienst 13, 39 Auswärtiges Amt 13, 37, 39 Außenwirtschaftsberatung 16, 20 Ausstellungs- und Messeausschuss der Deutschen Wirtschaft 39 Baden-Württemberg 14 Bayern 14 Baurecht 23, 26 Beleihung 67, 75 Berlin 15 f., 25 Brandenburg 16, 25, 72 Bremen 16 Bundeskanzler 56 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 31, 73 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 25 ff., 31, 37, 56, 73 Bundespräsident 55 Bundespresseamt 13 Bundesregierung 26 ff., 30 f., 55 ff., 62 ff. Bundesstaat – bundesfreundliches Verhalten 54, 70 f., 75 – Eigenstaatlichkeit der Länder 54 – föderale Gleichheit 35, 61, 63, 68, 70 f. – föderale Neutralität 35, 68 ff. – Kompetenzordnung 41 ff., 51 ff., 58 ff. – Kooperation 68 – Mischverwaltung 68 f., 71 – Nebenaußenpolitik 54 – Willkürverbot 61, 63 Bundestag 26 ff., 62

Bundestreue 70 f. Bundesverband der Deutschen Industrie 37 Bundesverband deutscher Banken 37 Bundesverfassungsgericht – Glykol 41, 58, 62 – Kehler Hafen-Abkommen 44 f. – Osho 41, 58, 62 Bundesverwaltung 55, 58 Demokratie – Legitimation 41, 64 f., 75 – Repräsentation 41 Deutscher Industrie- und Handelskammertag 37 Dietz, Horst 31 Eigentum 57 f. Fastenrath, Ulrich 46 Folgeinvestitionen 40 Frankreich 32 f. Fürstenspiegel 22 Genehmigungsbeschleunigung 14 f., 17 f. Gesetzesvorbehalt 65 ff. Gewaltenteilung 67 Globalisierung – kommunikationstechnische 46 – kulturelle 46 ff. – politische 46 ff. – Unternehmen 46 f. – Völkerrechtsordnung 46 ff. – wirtschaftliche 13, 46 f., 72 Governance – Global Governance 48 f. – Good Governance 22, 42 – Koordinationsstrukturen 22 – Modi 22 – Netzwerk 22 ff. – „paradox of governance“ 48 Fn. 42

Personen- und Sachregister – Regelungsstrukturen 22 – Standortmarketing 14, 21 ff., 42 – Weltbank 22 Governance-Begriff – analytischer 22 – enger 22 f. – normativer 22 – weiter 21 f. Großbritannien 33 f. Grundrechtseingriff 66 Habermas, Jürgen 49 Fn. 51 Hamburg 17 Heiliger Stuhl 44 Hessen 17 Hierarchie 22 IIC 25 f., 29 ff., 63, 72 f. IIG 26 ff., 30 ff., 63, 72 f. Imagewerbung 13, 26 ff. Industriegebiete 21 Industrie- und Handelskammern 14 ff. Informationshandeln, staatliches 58 Informationsordnung, staatliche 41 Informations- und Kommunikationstechnik 47 Internet 28 Kompetenz – Natur der Sache 50 f., 59 ff., 75 – Sachzusammenhang 60 ff., 75 Konstitutionalisierung 48 Koordinationsstruktur 22 Kopper, Hilmar 26 f. Koskenniemi, Martti 48 Fn. 42 Luhmann, Niklas 47 Fn. 31 Mangold, Klaus 27 Mangoldt, Hermann von 49 Marktanalyse 13, 38, 42, 51, 55 Marktwirtschaft 22 Mayntz, Renate 22 Mecklenburg-Vorpommern 17 f., 25, 72 Militärflächen 21 Mischverwaltung 68 f. Nebenaußenpolitik 54 Netzwerk / Netzstruktur 16 ff., 22 ff., 33 f.

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NGOs 27, 47 f. Niedersachsen 18 Nordrhein-Westfalen 18 f. Öffentlichkeitsarbeit 41 One Stop Agency / Shop / Shopping 18 ff., 26, 29 Organisation 43 f. Organisationsprivatisierung 64 Organisationssoziologie 63 Organkompetenz 42, 55 ff., 62 ff., 74 Parteien 47 Partizipation von Privaten 64 Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten 43 ff., 55 Pierer, Heinrich von 27 Pluralismus 22 Privatisierung – formelle 64, 75 – funktionale 64 – materielle 64 Public Private Partnership 15 f. Rechtsstaatlichkeit 22, 60, 65 f. Reformvorschlag für das Standortmarketing des Bundes 35 ff. – Aufgaben 36, 38 ff., 42 ff., 73 f. – Finanzierung 38, 73 f. – Modell 35 f., 73 f. – Organisation 36 ff.. 73 f. – Verfassungsrechtliche Würdigung 41 ff., 74 f. Regelungsstruktur 22 Regieren in Privatrechtsform 64, 67, 75 Regierung / Verwaltung 62 ff. Regionale Zusammenarbeit 21 Rheinland-Pfalz 19 Richtlinienkompetenz 56 Saarland 19 Sachsen 19 f., 25, 72 Sachsen-Anhalt 20, 25, 72 Schleswig-Holstein 20 f. Staat – Ko-Produktion von Staatlichkeit 22 – Netzstrukturen 23 – Transformation von Staatlichkeit 22

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Personen- und Sachregister

Staatshandeln, informales 42 Staatsleitung 62 Staatsrepräsentation 55 Stab / Linie 63 Stadt- und Regionalentwicklung 21 Standort – Analyse 13 ff., 38, 42, 59 – Pflege 13 ff., 40, 42, 59 ff. Standortbeauftragte des Bundes 26 ff., 36 Standortbedingungen – arbeitsrechtliche 14, 17 f. – aufenthaltsrechtliche 14, 17 – baurechtliche 19, 26 – finanzielle 15 ff., 26, 33 f., 72 – geopolitische 69 – immobilienrechtliche 19 – infrastrukturelle 26, 33, 38, 69 – patentrechtliche 20 – personalpolitische 16, 20 f. – planungsrechtliche 19 – politische 16, 38 – soziale 16, 33, 38 – sozialrechtliche 14, 17 ff., 33 – steuerrechtliche 13 f., 17 f., 33 f. – technologische 33 – touristische 17, 20 – unternehmensrechtliche 14 – verwaltungsrechtliche 14 ff., 26, 33, 72 – wirtschaftliche 14 ff., 33 f., 38 – wissenschaftliche 16, 19 – zivilgesellschaftliche 14 ff., 33 f. Standortbesichtigungen 39 Standortmarketing – Auswärtiger Dienst 13, 39 – Baden-Württemberg 14 – Bayern 14 f. – Berlin 15 f., 72 – Bestandspflege 31 – Brandenburg 16, 72 – Bremen 16 f. – Bund 13, 25 ff., 35 ff. – Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 28 f. – Bundesregierung 26 ff., 30 f. – Bundestag 26 ff. – Frankreich 32 f. – Gemeinden 13 – gesamtstaatliches 35 ff.

– Governance 13 f., 21 ff., 42 – Großbritannien 33 f. – Hamburg 17 – Hessen 17 – Internet 28 – Koalitionsvertrag – Kreise 13 – Länder 13 ff. – Landeskompetenz 24 – Mecklenburg-Vorpommern 17 f., 72 – Niedersachsen 18 – Nordrhein-Westfalen 18 f. – Reformvorschlag 35 ff. – Rheinland-Pfalz 19 – Saarland 19 – Sachsen 19 f., 72 – Sachsen-Anhalt 20, 72 – Schleswig-Holstein 20 f. – Thüringen 21, 72 – Vernetzung 14, 16 f., 28, 33 f., 47 – Wirtschaft 13 – Wirtschaftsministerkonferenz 31 Standortprofil 39 Standortsuche 15 ff., 33, 39 Standortverlagerung 15 Statistisches Bundesamt 38 Steuerungstheorie 23 Thüringen 21, 25, 72 Tomuschat, Christian 48 Umweltrecht 23 Universitäten 47 Unternehmen – Abwanderung 13, 31, 40 – Ansiedlung 13, 14 ff., 36, 39 f., 61 – Ausdehnung 61 – Gründung 17 ff. – Völkerrechtsordnung 46 f. – Völkerrechtssubjektivität 49 Verbandskompetenz 42 ff., 57 ff., 74 Verhandlung 22 Vernetzung 14, 16 f., 22 Verwaltungsabkommen 56 Verwaltungsorganisation 68 Völkerrechtliche Verträge 56

Personen- und Sachregister

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Völkerrechtsordnung – Globalisierung 46 – Konstitutionalisierung 48 f. – nichtrechtliche Grundlagen 46 ff. – Unternehmen 49 – Wandel 46 ff.

Wesentlichkeitsgrundsatz 66 Wettbewerb 22 Willkürverbot 60 ff. Wirtschaftsministerkonferenz 25, 31, 37 Wirtschaftsordnungsrecht 41 Wirtschaftsverwaltungsrecht 23

Weber, Jürgen 27 Weimarer Reichsverfassung 43 f., 50 Weltbank 22 Weltbürgergesellschaft 47 Weltregierung 48 Weltstaat 48

Zentralverband des Deutschen Handwerks 37 Zivilgesellschaft – globale 47 – transnationale 47