Selbstregulierung der Presse in Deutschland und Großbritannien: Reformbedarf und -perspektiven [1 ed.] 9783428582907, 9783428182909

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Studien zum Medienrecht Band 2

Selbstregulierung der Presse in Deutschland und Großbritannien Reformbedarf und -perspektiven

Von

Carolin Louisa Schmidt

Duncker & Humblot · Berlin

CAROLIN LOUISA SCHMIDT

Selbstregulierung der Presse in Deutschland und Großbritannien

Studien zum Medienrecht Herausgegeben von

Prof. Dr. Marcus Schladebach, Potsdam Prof. Dr. Christian Schertz, Berlin

Band 2

Selbstregulierung der Presse in Deutschland und Großbritannien Reformbedarf und -perspektiven

Von

Carolin Louisa Schmidt

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Potsdam hat diese Arbeit im Jahre 2020 als Dissertation angenommen.

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Alle Rechte vorbehalten

© 2021 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: 3w+p GmbH, Rimpar Druck: CPI buchbücher.de GmbH, Birkach Printed in Germany ISSN 2702-0517 ISBN 978-3-428-18290-9 (Print) ISBN 978-3-428-58290-7 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Jahr 2020 von der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam als Dissertation angenommen. Literatur und Feststellungen über die Arbeitsweise des Deutschen Presserates konnten bis zum Januar 2020 berücksichtigt werden. Der Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union war bis dahin noch nicht vollzogen. An erster Stelle möchte ich meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Marcus Schladebach, LL.M. ganz herzlich danken, der mich während der gesamten Promotionsphase hervorragend betreut hat. Er stand mir während der gesamten Arbeit fortwährend und engagiert bei und bot mir jederzeit eine Möglichkeit zum professionellen Austausch an. Des Weiteren möchte ich Herrn Professor Dr. Björn Steinrötter für die Erstellung des Zweitgutachtens danken. Mein besonderes herzlicher Dank gilt der FAZIT-STIFTUNG, die diese Arbeit mit einem Stipendium, einem Reisekostenzuschuss zu meinem Forschungsaufenthalt in Großbritannien sowie abschließend mit einem Druckkostenzuschuss umfassend finanziell gefördert hat. Für einen weiteren Druckkostenvorschuss sei der Potsdam Graduate School vielmals gedankt. Schließlich möchte ich mich von ganzem Herzen insbesondere bei meinen Eltern sowie meiner Familie und meinen Freunden bedanken, die mich nicht nur während dieses Promotionsvorhabens stets unterstützt haben! Berlin, im März 2021

Carolin Schmidt

Inhaltsverzeichnis 1. Kapitel Einleitung

17

§ 1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 § 2 Zielstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 § 3 Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2. Kapitel Begriffsklärungen

23

§ 1 Der Begriff der Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 I. Weiter Pressebegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II. Landespressegesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 III. Elektronische Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 § 2 Die Begriffe der Regulierung und der Selbstregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 II. Selbstregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3. Kapitel Selbstregulierung in Deutschland

31

§ 1 Geschichte der deutschen Pressekontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 I. Presse im Nationalsozialismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 II. Gründung und Fortbestand des Deutschen Presserates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 § 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 I. Struktur des Deutschen Presserates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1. Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 a) Im Trägerverein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

8

Inhaltsverzeichnis b) In den Ausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 5. Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 II. Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. Zuständigkeit der einzelnen Beschwerdeausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Beschwerdeführer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3. Beschwerdegegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4. Beschwerdegegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5. Form und Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 6. Beschwerdeablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 a) Vorprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 b) Vermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 c) Vorsitzentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 d) Entscheidung des Beschwerdeausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 e) Wiederaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 7. Sanktionsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 a) Hinweis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 b) Missbilligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 c) Rüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 aa) Nicht öffentliche Rüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 bb) Öffentliche Rüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 III. Pressekodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 1. Geschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Rechtliche Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

4. Kapitel Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

52

§ 1 Mangelnde Autorität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 § 2 Geringer Bekanntheitsgrad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 I. Innerhalb der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 II. Innerhalb der Branche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 § 3 Mangelnde Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 § 4 Mangelnde Publizität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 I. Sanktionsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 II. Veröffentlichung der Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 III. Sanktionssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Inhaltsverzeichnis

9

§ 5 Fehlende Mittel zur Durchsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 § 6 Sitzungsausschluss der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 § 7 Brancheninterne Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 I. In den Ausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 II. Im Trägerverein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

5. Kapitel Lösungsvorschläge zur Verbesserung der deutschen Presseselbstregulierung

63

§ 1 Staatliche Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 § 2 Regulierte Selbstregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 I. Pflicht zum Rügenabdruck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Gesetzliche Normierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 II. Erweiterung der Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 1. Zur Sachverhaltsermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2. Zur Durchsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 § 3 Finanzierungsänderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 I. Staatliche Vollfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 1. Gefahr staatlicher Abhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 2. Anreiz zur staatlichen Vollfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 II. Erweiterung der Mitgliedereinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1. Eigenständige Journalistenmitgliedschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2. Inhaber eines einheitlichen Bundespresseausweises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3. Erwartungen an den Deutschen Presserat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 § 4 Laienmitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 I. In den Beschwerdeausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 1. Vorbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2. Auswahl der Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 3. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 II. Ausschussvorsitz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

10

Inhaltsverzeichnis

§ 5 Ombudsmänner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 I. Grundidee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 II. Ausländische Vorbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 III. Deutsche Verbreitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 1. Testversuch bei der Hessischen Allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 2. Vereinigung der Medien-Ombudsleute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 IV. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 V. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 § 6 Mediation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 I. Mediationsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 II. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 § 7 Transparenzoffensive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 I. Im Deutschen Presserat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1. Pressedienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 2. Öffentlichkeit von Sitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 II. In den Medienhäusern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 § 8 Journalistenkammer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 I. Konzept der Journalistenkammer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 II. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 III. Rechtliche Umsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 § 9 Europäischer Presserat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 I. Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 II. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 III. Geschäftssprache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 IV. Europäischer Pressekodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 V. Autorität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 VI. Kosten und Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 VII. Verfahrensdauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 VIII. Beschwerdeführer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 IX. Konkurrenz zu nationalen Presseräten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 X. Alternative AIPCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 XI. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 § 10 Verbindliche Ethikkodizes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 I. Vorbilder in den Vereinigten Staaten von Amerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Inhaltsverzeichnis

11

II. Etablierung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 III. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 § 11 Sentencing Guidelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 I. Ausländische Vorbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 II. Kritik und Befürwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

6. Kapitel Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

148

§ 1 Geschichte der britischen Presseselbstregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 I. The General Council of the Press . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 II. Press Council . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 III. Press Complaints Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 IV. Aktuelle Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 § 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 I. Struktur der IPSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 1. Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 2. Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3. Besetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 a) Ernennungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 b) Vorstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 c) Beschwerdeausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 d) Leserausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 e) Journalistenausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 4. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 II. Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 1. Beschwerdeführer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2. Beschwerdegegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3. Beschwerdegegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 4. Form und Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5. Beschwerdeablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 a) Beschwerdeeingang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 b) Weiterleitung an die Publikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 c) Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 d) Entscheidung des Beschwerdeausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 e) Unabhängiger Begutachter für Beschwerden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

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Inhaltsverzeichnis 6. Sanktionsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 7. Entscheidungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 III. Schiedsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 IV. Editors’ Code of Practice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Verfasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 2. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 3. Kodexbuch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 V. Whistleblower-Hotline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 VI. Belästigungs-Hotline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 VII. Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 1. Alibifunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 2. Leveson-Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 3. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 4. Abhängigkeit von der RFC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 5. Staatliche Nähe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 I. Struktur von IMPRESS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 1. Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2. Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. Besetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 a) Ernennungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 b) Vorstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 c) Finanz- und Prüfungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 d) Schlichtungsgremium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 4. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 II. Beschwerdeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1. Beschwerdeführer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 2. Beschwerdegegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 3. Beschwerdegegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4. Form und Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 5. Beschwerdeablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 a) Vorverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 b) Weiterleitung an die Publikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 c) Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 d) Anhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 e) Entscheidung durch den Vorstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 6. Sanktionsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 7. Entscheidungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 III. Schiedsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Inhaltsverzeichnis

13

IV. IMPRESS Standards Code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 1. Verfasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 V. Whistleblower-Hotline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 VI. Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 1. Geringe Reichweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 2. Mangelnde Umsetzung Section 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 3. Financier Max Mosley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 4. Beeinträchtigung der freien Meinungsäußerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 § 4 Regulierung bei intern kontrollierten Presseerzeugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 I. Readers’ editor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 II. Independent review panel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 III. Entscheidungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

7. Kapitel Vergleich Deutschland und Großbritannien

181

§ 1 Rechtliche Verankerung der Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 I. In Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 II. In Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 § 2 Eingriffe in die Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 I. In Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 II. In Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 § 3 Presselandschaft und politische Reichweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 I. In Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 II. In Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 § 4 Völkerrechtliche Vereinheitlichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 I. Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 1. Europäische Menschenrechtskonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 a) In Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 b) In Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 II. Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

14

Inhaltsverzeichnis 2. Europäischer Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 3. Beitritt zur EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

§ 5 Fazit des Vergleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

8. Kapitel Ergebnis und Handlungsempfehlungen

198

§ 1 Handlungsempfehlungen innerhalb des Deutschen Presserates . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 § 2 Handlungsempfehlungen innerhalb der Branche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 § 3 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

Abkürzungsverzeichnis AIPCE BDZV BO-DPR Bundespressegesetz DFJV dju DJV DMGT GO-DPR IMPRESS IPRT IPSO PCC Pressekodex PRP TV-Satzung VDZ

Alliance of Independent Press Councils of Europe Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger Beschwerdeordnung des Deutschen Presserates Gesetz über das Pressewesen Deutscher Fachjournalisten-Verband Deutsche Journalisten-Union Deutscher Journalisten-Verband Daily Mail and General Trust Geschäftsordnung des Deutschen Presserates Independent Monitor for the Press Independent Press Regulation Trust Independent Press Standards Organisation Press Complaints Commission Richtlinien für die publizistische Arbeit nach den Empfehlungen des Deutschen Presserates – kurz Publizistische Grundsätze Press Recognition Panel Satzung für den Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. Verband Deutscher Zeitschriftenverleger

1. Kapitel

Einleitung § 1 Einführung Am 01. 12. 2016 feierte der Deutsche Presserat bei einem Festakt in Anwesenheit von Bundespräsident Joachim Gauck sein 60-jähriges Bestehen. Seit nunmehr über 60 Jahren hat der Deutsche Presserat die wichtige Aufgabe inne, für eine Regulierung in der deutschen Pressewelt zu sorgen. Dabei dient er als Wächter1 über die Pressefreiheit und die von ihm formulierten Richtlinien für die publizistische Arbeit nach den Empfehlungen des Deutschen Presserates – kurz Publizistische Grundsätze (Pressekodex), während er gleichzeitig als Schutzschild vor der Presse steht und eine staatliche Regulierung verhindert. In seiner Festrede betonte der Bundespräsident, dass, wer eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, sich auch öffentlich rechtfertigen und überprüfen lassen müsse.2 Er führte weiterhin aus, dass obwohl sich der Journalismus dem Wort „Lügenpresse“ gegenübersieht und ein jeder sein eigener Verleger, Redakteur und Autor sein kann, ihm nicht bange sei um die Zukunft der freien Presse in Deutschland, sofern es weiterhin Journalisten gibt, die ihrer Arbeit mit Verstand Scharfsinn, Offenheit und Vorurteilslosigkeit nachgehen.3 Gleichzeitig steht der Deutsche Presserat seit Jahren in der Kritik, wurde schon zu seinem 50-jährigen Bestehen als zahnloser Tiger bezeichnet;4 die Rede ist heute reißerisch sogar davon, dass das Leben für Journalisten ohne ihn erträglicher wäre.5 Auch der Kurznachrichtendienst Twitter wurde schon als der geeignetere Presserat betitelt, da dort die kritischen Leser direkt mit den Journalisten in Kontakt treten und diese wiederum ihre Entscheidungen direkt verteidigen und erläutern können.6 Auf 1

Das generische Maskulinum umfasst im Folgenden sowohl Frauen als auch Männer. Bundespräsidialamt, Bundespräsident Joachim Gauck beim Festakt anlässlich 60 Jahre Deutscher Presserat, 2016, S. 2. 3 Dass., Bundespräsident Joachim Gauck beim Festakt anlässlich 60 Jahre Deutscher Presserat, 2016, S. 6. 4 Niggemeier, Zur Sache, Kätzchen, http://www.faz.net, (15. 01. 2020). 5 Meedia-Redaktion, „Leben ohne Presserat scheint mir erträglich“: Bild-Chefin Tanit Koch über 60 Jahre Rügen-Presse, http://meedia.de, (15. 01. 2020); Niggemeier, Zur Sache, Kätzchen, http://www.faz.net, (15. 01. 2020). 6 Gasteiger, Der Presserat nimmt Journalisten die Verantwortung nicht ab, http:// www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). 2

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1. Kap.: Einleitung

der anderen Seite wird dem Deutschen Presserat aber immer noch ein hoher Stellenwert eingeräumt, so dass es als Allgemeinbildung bezeichnet wurde, zu wissen, dass bei einer regelwidrigen Berichterstattung die Beschwerde zum Deutschen Presserat möglich ist.7 Das Problem der heutigen Zeit ist eine Kontrolle des Journalismus, die sich der schwierigen Aufgabe gegenübersieht, dass im Internet ein jeder unkontrolliert Veröffentlichungen bereitstellen kann. Zudem steht die konservative und vom Deutschen Presserat beaufsichtigte Presse vor dem Problem, dass die Auflagen in den klassischen Printmedien sinken, während immer neue Formen und Verbreitungswege für die Presse entstehen. Somit muss sich die klassische und gründlich recherchierte Presse gegen schnell und reißerisch formulierte Nachrichten behaupten. Gleichzeitig wird der Druck auch durch die von Gratisblättern und Gratisbeilagen ausgelöste Konkurrenz und den Wegfall von Werbeeinnahmen innerhalb der Branche erhöht. Daher stellt sich auch die Frage, ob nicht auch die traditionelle Presse, die sich nach den Leitlinien des Deutschen Presserates richtet, wirtschaftlich so unter Druck steht, dass nur eine weite Auslegung des Pressekodexes ihr Überleben sichert und höhere Auflagen generiert. Zwar wird bis jetzt in der Literatur davon ausgegangen, dass durch die Freiwilligkeit der einzelnen Mitglieder im Deutschen Presserat eine höhere Akzeptanz zu erwarten ist,8 und auch der Deutsche Presserat hat sich gegen Zwangsmaßnahmen positioniert,9 allerdings folgt daraus bisher nicht unbedingt auch größerer Gehorsam gegenüber den Entscheidungen des Deutschen Presserates. So hat die Bild-Zeitung bis heute zahlreiche Rügen nicht abgedruckt.10 Sie kann auch nicht dazu gezwungen werden, da dem Deutschen Presserat die Kompetenz dazu fehlt und seine Arbeit auf dem Element der Freiwilligkeit beruht. Die härteste Folge, die einem Medium bei Nichtabdruck einer Rüge droht, ist der vermeintlich daraus folgende Imageschaden. Allerdings generiert auch das Nichtabdrucken einer Rüge ein gewolltes und die Auflage steigerndes großes Medienecho, was diesen Schaden zumindest wirtschaftlich wohl mehr als auszugleichen vermag. Denn auch die Journalisten kalkulieren ein, was ein Verstoß gegen ihre eigene Verantwortung sie kostet und ob sie dieses Risiko bewusst eingehen möchten.11 Gleichzeitig genießen bei Lesern aber gerade jene ein hohes Ansehen, die die Verantwortung für ihr Handeln übernehmen und auch zu den von ihnen verursachten Fehlern stehen.12 7

Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 105. Löffler, in: Löffler, Presserecht, Standesrecht der Presse, Presse-Selbstkontrolle, Deutscher Presserat, 2015, S. 1197, Rn. 4. 9 Deutscher Presserat, AfP 1990, 292 (292). 10 Im Zeitraum von 1972 – 1981 wurden durch den Deutschen Presserat gegenüber der BildZeitung mindestens 18 Rügen ausgesprochen, von denen keine einzige abgedruckt wurde, s. Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 145. 11 Fengler/Eberwein, Zahnlos und lahm?, https://www.halem-verlag.de, (15. 01. 2020). 12 Gore, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 34. 8

§ 2 Zielstellung

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Somit bleibt auch nach über 60 Jahren des Bestehens festzuhalten, dass die Arbeit des Deutschen Presserates umstritten ist und der deutsche Journalismus in Zeiten von Fake News heute vor großen Herausforderungen steht, die wohl dazu verleiten können, bewusst den Pressekodex zu brechen.

§ 2 Zielstellung Diese Dissertation soll einen Beitrag zu der Untersuchung leisten, ob das System der Selbstregulierung der Presse in Deutschland Erfolg hat. Die Aufgabe der Selbstregulierung wird in Deutschland vom Deutschen Presserat wahrgenommen, welcher auch den Pressekodex herausgibt, an den sich Pressevertreter zu halten haben. Daher soll der Frage nachgegangen werden, ob der Deutsche Presserat mit seiner bisherigen Arbeit den Ansprüchen an eine erfolgreiche Selbstregulierung gerecht wird oder überholt und verbesserungsbedürftig ist. Der Fokus soll dabei vor allem darauf gerichtet werden, welche Vor- und Nachteile bisher bestehen, welche Alternativen es zum bisherigen Modell gibt und es soll der Frage nachgegangen werden, ob mögliche Fehler nicht schon systemimmanent angelegt sind. Untersucht werden soll dabei auch, ob es überhaupt möglich ist, ein Organ der Selbstregulierung effektiv auszugestalten, wenn diesem staatliche Kompetenzen zur Durchsetzung fehlen. So wird auch zu klären sein, ob es überhaupt vom Deutschen Presserat gewollt ist, staatsgleich zu regulieren, oder ob seine Aufgabe nicht vielmehr darin besteht, die gesamte Presse vor einer staatlichen Überwachung zu schützen. Dabei muss auch beachtet werden, dass Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG in Deutschland die Pressefreiheit garantiert. Daher ist auch eine grundrechtliche Untersuchung der Presseselbstregulierung erforderlich, um zu prüfen, ob der deutsche Staat überhaupt eine eigene Regulierung vornehmen könnte, ohne verfassungswidrig zu handeln. Genauso muss auch dem Gedanken nachgegangen werden, ob von der Politik eingesetzte Kontrollen über die Medien nicht grundsätzlich schwere Folgen für die Presse- und Meinungsfreiheit haben würden.13 Gleichzeitig ist zu beachten, dass der Deutsche Presserat als Selbstkontrollorgan eine größere Flexibilität und Anpassungsfähigkeit gegenüber staatlichem Rechtsschutz vorweisen kann, wobei in der heutigen schnelllebigen Zeit agiler auf Veränderungen reagiert werden kann als durch den Gesetzgeber.14 Zugleich sollen auch Großbritannien und dessen Presseselbstkontrolle unter die Lupe genommen werden, da es seit Jahren vor allem in der dortigen sogenannten Yellow Press gehäuft zu ethischen und moralischen Überschreitungen kommt. 13 Brandner-Radinger, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 9, Rn. 6. 14 Österreichischer Presserat, Tätigkeitsbericht des Österreichischen Presserates für das Jahr 2011, 2012, S. 8. Ansicht vertreten von Peter Buscombe, dem ehemaligen Vorsitzenden der britischen Press Complaints Commission.

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1. Kap.: Einleitung

Unvergessen ist der News of the World-Skandal aus dem Jahr 2011, der Großbritannien vor einigen Jahren erschütterte und die sich daraufhin anschließende Untersuchung, die sogenannte Leveson Inquiry.15 Infolgedessen wurde der damals tätige Presserat aufgelöst. Seitdem agieren in Großbritannien sowohl die von einer Branchenmehrheit gegründete Independent Press Standards Organisation (IPSO) als auch der Independent Monitor for the Press (IMPRESS), welcher als erster unabhängiger Presseregulierer des Vereinigten Königreichs staatlich anerkannt wurde. Renommierte Zeitungen wie The Guardian, Financial Times und The Independent aber auch Zeitschriften wie der bekannte The Economist haben sich keiner von beiden angeschlossen. Sie übernehmen die Kontrolle über ihre Publikationen selbst auf interner Ebene, beispielsweise durch eigene Ombudsmänner. Im Ergebnis existieren derzeit in Großbritannien drei parallele Modelle der Selbstregulierung, deren Auswirkungen sowie Kontrollmöglichkeiten bisher noch nicht untersucht wurden. Schließlich liegen die letzten ausführlichen Arbeiten, die sich intensiv mit der Selbstregulierung der Presse in Deutschland und teilweise auch Großbritannien beschäftigt haben, schon etliche Jahre zurück.16 So sollen die mitunter 40 Jahre alten Arbeiten als Vergleich dienen und überprüft werden, ob sich etwas an der Arbeit des Deutschen Presserates geändert hat und auf die bereits damals geäußerte Kritik reagiert wurde.

§ 3 Gang der Untersuchung Startpunkt der Untersuchung ist eine Einführung sowie Klärung der für die Arbeit und das Verständnis unerlässlichen Begriffe der Presse sowie der Regulierung. Bei dem Begriff der Presse ist es wichtig, diesen klar von anderen Medienformen abzugrenzen. Vor allem im Zusammenhang mit den neuen Medien und in Zeiten, in denen jeder durch das Veröffentlichen seiner Texte zur Presse gezählt werden kann, ist es notwendig, diese genau benennen zu können. Die Abgrenzung ist von zentraler Bedeutung, wenn es um die Frage geht, über wen der Deutsche Presserat überhaupt die 15

Mitarbeiter der Zeitschrift News of the World hatten sich illegal in die Handy-Mailboxen von über 600 Prominenten, Politikern und Mitgliedern des britischen Königshauses gehackt, um an private Informationen zu gelangen, die dann veröffentlicht wurden. Besonderes Aufsehen erlangte der Fall von Milly Dowler, einem 13-jährigen Mädchen, dass auf dem Heimweg entführt und ermordet wurde. Mitarbeiter der News of the World sowie ihr Privatdetektiv verschafften sich Zugang zu der Mailbox von Dowlers Handy und löschten dort Nachrichten, um Platz für weitere Informationen zu schaffen. Tragischerweise hegten die Eltern der Vermissten die Hoffnung ihre Tochter sei am Leben und würde selbst auf die Mailbox zugreifen. Der Skandal führte dazu, dass das Blatt schließlich eingestellt wurde. Infolgedessen wurde Lord Justice Leveson beauftragt, einen Bericht über die Kultur, Praktiken und Ethik der Presse Großbritanniens zu verfassen. 16 Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980; Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991; Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992.

§ 3 Gang der Untersuchung

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Aufsicht führt und wer in seinen Zuständigkeitsbereich fällt. Mindestens genauso relevant ist der Begriff der Regulierung und an diesen angelehnt der Begriff der Selbstregulierung. Der Begriff der Regulierung wird in der Wissenschaft zum Teil sehr inflationär genutzt und muss daher genau bestimmt werden. Da der Begriff der Selbstregulierung auf dessen Definition aufbaut, wird dieser darauffolgend festgelegt. Daran anschließend steht eine detaillierte Untersuchung der derzeitigen Selbstregulierung in Deutschland im Mittelpunkt. Nach einer kurzen historischen Einbettung zur Presseregulierung sowie der Gründungsgeschichte des deutschen Selbstregulierungsorgans „Deutscher Presserat“ sollen Aufbau und Arbeitsweise desselben ausführlich untersucht werden. Besonders aufgezeigt werden sollen das Beschwerdeverfahren sowie die dem Deutschen Presserat zur Verfügung stehenden Sanktionsmöglichkeiten. Dabei spielt auch der Pressekodex als zentrales Werk des Rates eine entscheidende Rolle. Denn er beinhaltet die materiellen Regelungen, an die sich die Mitglieder zu halten haben und bildet auch die Richtlinie für Pressevertreter darüber, was sie in welcher Form veröffentlichen dürfen. In dem darauffolgenden Teil der Arbeit soll die Kritik am Organ des Deutschen Presserates aufgezeigt werden. Denn seit seiner Gründung ist er immer wieder kritischen Stimmen ausgesetzt, die seine Effektivität oder Arbeitsweise bemängeln. So sieht er sich beispielsweise dem Vorwurf ausgesetzt, einen zu geringen Bekanntheitsgrad gegenüber der Presse und der Bevölkerung zu haben und fehlende Mittel zur Durchsetzbarkeit seiner Entscheidungen zu besitzen. Die einzelnen Kritikpunkte sollen im vierten Kapitel detailliert herausgearbeitet werden. Für diese sollen im Anschluss Lösungsvorschläge unterbreitet werden. Dabei sind elf unterschiedliche Ansätze denkbar, die auch kumulativ verfolgt werden können. Den Staat involvierende Lösungen wären zunächst eine vollständige staatliche Regulierung, sowie die Einführung des Modells der regulierten Selbstregulierung, wie es bereits im Jugendmedienschutz üblich ist. In dessen Rahmen könnte beispielsweise eine Pflicht zum Abdruck von durch den Deutschen Presserat erlassenen Rügen festgeschrieben werden. Ebenfalls denkbar wäre eine staatliche Vollfinanzierung des Deutschen Presserates, die dessen vollständige Unabhängigkeit sichern könnte. Durch eine Erweiterung der Mitgliedereinnahmen könnten finanzielle Veränderungen herbeigeführt werden. Als den Deutschen Presserat involvierende Lösung wäre es denkbar, dass Laienmitglieder in die Beschwerdeausschüsse aufgenommen werden, was das Vertrauen der Bevölkerung in die Entscheidungen erhöhen könnte. Die Etablierung von Ombudspersonen in den Redaktionen selbst könnte eine effiziente Lösung darstellen. Diese Personen könnten in den Redaktionen für ein Umdenken und die Einhaltung von Mindeststandards sorgen, während gleichzeitig der Bürger einen Ansprechpartner hätte. Die Bedeutung und öffentliche Reputation des Deutschen Presserates könnten durch die Aufnahme einer eigenen Mediationstätigkeit und einen entschlossenen Fokus auf von ihm durchgeführte Schlichtungsverfahren gestärkt werden. Dieses Ziel könnte auch durch eine Transparenzoffensive gefördert werden,

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1. Kap.: Einleitung

beispielsweise durch die Einführung eines Pressedienstes oder die Etablierung der Öffentlichkeit von Sitzungen. Ferner wäre die Schaffung einer berufsständischen Pressekammer denkbar, innerhalb welcher die Mitglieder eine eigene verpflichtende Berufsordnung für ihre Branche erarbeiten könnten. Auf europäischer Ebene wäre die Gründung eines Europäischen Presserates denkbar, der dem Gedanken der europäischen Einheit dienen und einheitliche Standards für die 47 Mitgliedstaaten des Europarates festlegen könnte. Schließlich könnte die Einführung von verbindlichen Ethikkodizes durch die jeweiligen Redaktionen zu einer gesteigerten Einhaltung der Branchenvorschriften beitragen. So könnten die Ethik-Standards, die die Redaktionen sich selbst auferlegen, dazu führen, dass die Mindeststandards bei der Berichterstattung eher eingehalten werden, da sie aus den Redaktionen selbst stammen und nicht von außen diktiert werden. Eine weitere Maßnahme, welche Bezüge zur Etablierung von Ethik-Kodizes aufweist, stellt die Einführung und Befolgung von Sentencing Guidelines dar. In den Vereinigten Staaten von Amerika hat sich die Idee von Sentencing Guidelines im Wirtschaftsbereich bereits durchgesetzt und diese soll daraufhin untersucht werden, ob sie sich auf den Bereich der deutschen Presseregulierung übertragen lässt. Im sechsten Kapitel soll zunächst die Geschichte der britischen Presseselbstregulierung dargestellt werden. In Folge des News of the World-Skandals wurde im Jahr 2011 der damalige Presserat aufgelöst. Daher wird sich eine Vorstellung der aktuellen Akteure IPSO und IMPRESS anschließen. Zudem soll die Regulierung von Presseerzeugnissen, die sich gegen die Mitgliedschaft bei diesen entschieden haben, beispielhaft durch die Arbeit des britischen Guardian dargestellt werden. Im Anschluss daran soll im siebten Kapitel ein Rechtsvergleich mit Großbritannien vorgenommen werden. Da der Deutsche Presserat auf dem Vorbild des damaligen britischen Presserates beruht und beide Länder auf eine lange Tradition der Selbstkontrolle zurückblicken können, besteht eine große Schnittmenge für einen Vergleich. Er soll Unterschiede und Gemeinsamkeiten beider Modelle der Selbstregulierung aufzeigen, sowie mögliche Anregungen und Verbesserungsvorschläge für die Zukunft erforschen. Die fremde Rechtsordnung soll dabei helfen, den Blick auf die eigene zu erweitern. Die Arbeit mündet in einer Konklusion, in welcher das Ergebnis der Untersuchung der Lösungsmöglichkeiten dargestellt werden soll. Auch die einzelnen an der Arbeit des Deutschen Presserates geäußerten Kritikpunkte sollen abschließend auf ihre Lösbarkeit durch die erarbeiteten Ansätze überprüft und bestärkt oder entkräftet werden. Nachdem jeder Lösungsweg einzeln auch auf seine rechtliche Durchsetzbarkeit und Realisierbarkeit hin überprüft wurde, lässt sich abschließend beurteilen, ob die zuvor formulierte Kritik gerechtfertigt ist. Die Handlungsempfehlungen sollen um Instrumente aus dem Rechtsvergleich mit Großbritannien ergänzt werden. Abschließend soll ein Ausblick auf die Zukunft der deutschen Presseselbstregulierung gewagt werden.

2. Kapitel

Begriffsklärungen Zu Beginn sollen grundlegende Begriffe, die in der Arbeit von Bedeutung sein werden, festgelegt werden. So ist vor allem der Begriff der Presse als zentrales Element zu definieren und von anderen Medienformen abzugrenzen. Ebenso wichtig und fundamental für die Arbeit ist auch ein genauer Begriff der Regulierung sowie damit einhergehend der Begriff der Selbstregulierung.

§ 1 Der Begriff der Presse Zunächst muss der Begriff der Presse exakt definiert werden, um abgrenzen zu können, welche Erzeugnisse darunter subsumiert werden können und das Regulierungsobjekt genau zu umfassen. Durch die neuen Medien und die elektronische Presse, denen sich die traditionellen Printmedien gegenübersehen, können die Grenzen zwischen den einzelnen Bereichen verschwimmen. Fraglich ist daher, ob der Begriff der Presse auch für die neuen Erscheinungsformen als Oberbegriff dient oder sich von diesen abgrenzen lässt. Eine Definition des Pressebegriffs ist noch nicht abschließend geklärt, vor allem existiert keine Legaldefinition durch den Gesetzgeber oder das Bundesverfassungsgericht. Als Hilfe könnte daher die Definition des Pressebegriffes herangezogen werden, die für Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verwendet wird.

I. Weiter Pressebegriff Bezogen auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG ist der Begriff der Presse grundsätzlich weit zu verstehen.1 Dem weiten Pressebegriff nach sind von der Presse alle zur Verbreitung bestimmten sowie geeigneten Druckerzeugnisse erfasst, sofern diese nicht unter den Rundfunk- oder Filmbegriff zu subsumieren sind.2 Setzt man den Begriff der Presse in den Kontext des Art. 5 Abs. 1 GG, also dem Entäußern oder der Kundgabe von Meinungen, so kommt der Presse zunächst ebenfalls eine technische 1

Ladeur, in: Paschke/Berlit/Meyer, Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 4. Abschnitt: Medienfreiheitsgrundrechte, 2016, Rn. 18. 2 Starck/Paulus, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5, 2018, Rn. 129; Sodan, in: Sodan, Grundgesetz: Kommentar, Art. 5, 2018, Rn. 16.

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2. Kap.: Begriffsklärungen

Funktion zu.3 Der Begriff der Presse umfasst demnach alle Druckerzeugnisse.4 Entscheidend ist jedoch nicht der Inhalt, sondern der Verbreitungsweg5, sowie die Herstellungstechnik, da Presseerzeugnisse mittels Buchdruck oder durch ein anderes geeignetes Verfahren der Massenherstellung erzeugt werden.6 Weiteres wichtiges Merkmal ist, dass sich die Verbreitung an einen unbestimmten Personenkreis richtet.7 Irrelevant ist der Inhalt, so ist nicht nur die seriöse oder konservative Presse inkludiert, sondern auch die Unterhaltungspresse.8

II. Landespressegesetze In den Landespressegesetzen der einzelnen Bundesländer finden sich Legaldefinitionen für die Begriffe „Druckwerke“ sowie „periodische Druckwerke“. Nach dem für Brandenburg geltenden Landespressegesetz sind Druckwerke „alle mittels eines zur Massenherstellung geeigneten Vervielfältigungsverfahrens hergestellten und zur Verbreitung bestimmten Schriften, besprochenen Tonträger, bildlichen Darstellungen mit und ohne Schrift, Bildträger und Musikalien mit Text oder Erläuterungen“.9 Ebenso zählen zu den Druckwerken „auch die vervielfältigten Mitteilungen, mit denen Nachrichtenagenturen, Pressekorrespondenzen, Materndienste und ähnliche Unternehmungen die Presse mit Beiträgen in Wort, Bild oder ähnlicher Weise versorgen. Als Druckwerke gelten ferner die von einem presseredaktionellen Hilfsunternehmen gelieferten Mitteilungen ohne Rücksicht auf die technische Form, in der sie geliefert werden“.10 Gemäß der Legaldefinition aus § 7 Abs. 4 BbgPrG sind periodische Druckwerke Zeitungen, Zeitschriften und andere in ständiger, wenn auch unregelmäßiger, Folge und in einem Abstand von nicht mehr als sechs Monaten erscheinende Druckwerke.

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Gruneberg, Die Verantwortlichkeit des Presseunternehmens für die Veröffentlichung von Äußerungen Dritter, 2013, S. 39. 4 Fechner, Medienrecht, 2018, 8. Kapitel, Rn. 1. 5 Ladeur, in: Paschke/Berlit/Meyer, Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 4. Abschnitt: Medienfreiheitsgrundrechte, 2016, Rn. 18. 6 Degenhart, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2, 2019, Rn. 193. 7 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: Kommentar, Art. 5, 2018, Rn. 34; Degenhart, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2, 2019, Rn. 194. 8 BVerfGE 101, 361 (376, 389), Caroline von Monaco II. 9 § 7 Abs. 1 BbgPrG. 10 § 7 Abs. 2 BbgPrG.

§ 1 Der Begriff der Presse

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III. Elektronische Presse Für den Bereich der elektronischen Presse besteht noch keine abschließende Klärung darüber, ob sie unter den grundrechtlichen Pressebegriff subsumiert werden kann. Unterschieden werden muss erstens zwischen Publikationen, die bereits als Printversion erschienen sind und lediglich zusätzlich online zur Verfügung gestellt werden. Zweitens können Publikationen, deren Aufmachung und Inhalt mit denen von Printmedien übereinstimmen ausschließlich über das Internet veröffentlicht werden. Bei der ersten Variante des Presse-Surrogates ersetzt die fernmeldetechnische Übertragung lediglich die Zustellung, ansonsten stimmt die Publikation überein, weswegen von Presse und nicht von Rundfunk auszugehen ist.11 Bei einer ausschließlich online erschienenen Publikation wurde die Presseeigenschaft bisher zumeist verneint.12 Allerdings ist mittlerweile allgemein anerkannt, dass weder eine herkömmliche Druckerpresse, noch das Medium Text oder stoffliches Papier benötigt werden, um den Schutz der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG genießen zu können.13 Denn der Server im Internet ersetzt für den Leser lediglich die konventionelle Druckerpresse und fungiert als eine On-Demand-Druckerpresse im Rahmen der elektronischen Presse.14 Wenn als wesentliches Merkmal der Presse die massenhafte Vervielfältigung angesehen wird und die anschließende öffentliche Verbreitung, so sind diese Kriterien auch bei einer online stattfindenden Publikation erfüllt.15 Zudem bleibt die inhaltliche journalistisch-redaktionelle Gestaltung der Online-Dienste der Schwerpunkt der Tätigkeiten.16 Zu betonen ist dabei, dass es sich bei dem Internet um kein eigenständiges Medium handelt, sondern dieses lediglich als Infrastruktur für andere Medien dient.17 Die Post, der Briefträger, der Kiosk, das Internet oder der Mobilfunk stellen in jedem Fall lediglich unterschiedliche Verbreitungswege für die Presse dar.18 Daher kann auch diese Variante unter den grundrechtlichen Pressebegriff subsumiert werden.

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Degenhart, CR 2011, 231 (235). Vgl. beispielsweise mit den im Jahr 2011 aktuell vertretenen Standpunkten und Ideen der verfassungsrechtlichen Einordnung des Internets: Holznagel, MMR 2011, 1 (1 f.). 13 Möllers, AfP 2008, 241 (243). 14 Mit ausführlicher Begründung s. Fiedler, AfP 2011, 15 (15 f.). 15 Ders., AfP 2011, 15 (16). 16 Gruneberg, Die Verantwortlichkeit des Presseunternehmens für die Veröffentlichung von Äußerungen Dritter, 2013, S. 41. 17 Möllers, AfP 2008, 241 (247). 18 Fiedler, AfP 2011, 15 (15). 12

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2. Kap.: Begriffsklärungen

§ 2 Die Begriffe der Regulierung und der Selbstregulierung Ebenso sind die Begriffe der Regulierung und der Selbstregulierung zu klären. In der juristischen Praxis wird vor allem der Begriff der Regulierung inflationär verwendet,19 wobei seine genaue Definition in der Literatur umstritten ist. Dabei herrschen sowohl einige Unsicherheiten bezüglich der Definition als auch einer begrifflichen Abgrenzung.20 Um sich dem Begriff der Selbstregulierung widmen zu können, ist zunächst eine Klärung des Begriffs „Regulierung“ erforderlich.

I. Regulierung Der Begriff der Regulierung unterliegt bisher keiner eindeutigen oder einheitlichen Definition.21 Verwaltungsrechtswissenschaftlich betrachtet, stellt dies allerdings keinen Fehler dar, da es sich um einen Schlüsselbegriff handelt, welcher als Kompass für die dogmatische Analyse und Systembildung dienen soll.22 Dem Wortursprung nach leitet sich Regulierung vom lateinischen Wort regula ab, was Richtschnur, Maßstab oder Norm bedeutet.23 Darunter könnte also jedes normierende oder normgesteuerte Handeln verstanden werden, was allerdings dazu führen würde, dass das Regulierungsrecht konturlos werden würde.24 Eine Legaldefinition von Regulierung durch den Gesetzgeber existiert zurzeit nicht, war jedoch in § 3 Nr. 13 TKG a. F. noch enthalten. Demnach umfasste die Regulierung „Maßnahmen, die zur Erreichung der in § 2 Abs. 2 genannten Ziele ergriffen werden und durch die das Verhalten von Telekommunikationsunternehmen beim Angebot von Telekommunikationsdienstleistungen, von Endeinrichtungen oder von Funkanlagen geregelt wird, sowie Maßnahmen, die zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen ergriffen werden“. Nach dieser Definition von Regulierung bleibt der Begriff im TKG allerdings unbestimmt,25 er dient als Sammelbegriff für alle staatlichen Steuerungsmechanismen über die privatwirtschaftliche Leistungserbringung.26 Die Definition wurde in der neuen Fassung des Telekommunikationsgesetzes gestrichen und auch nicht ins 19

Schmidt-Preuß, in: Bauer, FS Schmidt, 2006, S. 254; Ruffert, AöR 1999, 237 (241 f.). Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, 2010, § 7 Rn. 1; Kirchhof, in: Kirchhof, Öffentliches Wettbewerbsrecht, 2014, § 1 Rn. 4; Voßkuhle, VVDStRL 2003, 266 (304); v. Danwitz, DÖV 2004, 977 (977); Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 91; Ruffert, AöR 1999, 237 (241). 21 Eifert, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2012, Rn. 1. 22 Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 91. 23 PONS, Onlinewörterbuch Latein – Deutsch, http://de.pons.com, (15. 01. 2020). 24 Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, 2010, § 7 Rn. 4. 25 Ladeur, K & R 1998, 479 (480 f.). 26 Spoerr/Deutsch, DVBl 1997, 300 (302). 20

§ 2 Die Begriffe der Regulierung und der Selbstregulierung

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Postgesetz oder Energiewirtschaftsgesetz aufgenommen, was für Kritiker die Aussagearmut dieser Definition bestätigt hat.27 Zudem kann der Regulierungsgrundsatz aus dem TKG a. F. nicht auf jedes weitere Gebiet übertragen werden und keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben.28 Dennoch vermittelt das TKG a. F. das Verständnis von Regulierung als einer besonderen Form von administrativer Steuerung.29 Denkbar wäre es auf die Zuständigkeiten der Bundesnetzagentur als oberster Regulierungsbehörde in Deutschland abzustellen.30 Sie ist für die Bereiche Elektrizität und Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn zuständig. Historisch betrachtet stand in den vier Bereichen Energie, Telekommunikation, Post und Eisenbahn die Beseitigung eines vormaligen Staatsmonopols zugunsten eines offenen Wettbewerbs im Mittelpunkt.31 Die Bundesnetzagentur sieht ihre Aufgabe darin, den Wettbewerb in den genannten Bereichen zu fördern, sowie deren Leistungsfähigkeit im Bereich der Infrastrukturen sicherzustellen.32 Sie möchte in diesen Bereichen regulierend eingreifen, erläutert jedoch selbst nicht, wie sie den Begriff der Regulierung versteht. Der Ansatz, die Bundesnetzagentur als Definitionshilfe heranzuziehen ist daher ungeeignet. Denkbar wäre eine Orientierung am Begriff der regulation, wie er im US-amerikanischen Rechtssystem verwendet wird. Darunter wird jegliche staatliche Rechtssetzung durch statutes und rules verstanden.33 Public utilities, also Unternehmen, deren Leistungen kraft Natur der Sache eng an das Gemeinwohl geknüpft sind, unterliegen dabei der Regulierung durch den Staat.34 Zu beachten ist, dass Regulierung in den Vereinigten Staaten von Amerika vor allem zur Steuerung privater Monopolstrukturen in staatsfernen Märkten dient und nicht von Märkten, die ursprünglich vom Staat beherrscht wurden.35 Der Begriff zielt somit auf einen typisch amerikanischen Übergangszustand zwischen Staats- und Privatwirtschaft ab, den es in Deutschland in dieser Form nicht gibt.36 So existierten in den Vereinigten Staaten von Amerika klassischerweise natürliche Monopole in den Bereichen der Elektrizitätswirtschaft, der Gaswirtschaft, beim Telefon und der Bahn; Marktzutrittsprobleme entstanden ebenfalls in den Bereichen Straßengüter- und Flugverkehr.37 Den 27

Ruffert, AöR 1999, 237 (242); v. Danwitz, DÖV 2004, 977 (977). Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 479. 29 Ruffert, AöR 1999, 237 (244). 30 Kirchhof, in: Kirchhof, Öffentliches Wettbewerbsrecht, 2014, § 1 Rn. 4. 31 Burgi, in: Bultmann/Grigoleit/Gusy, FS Battis, 2014, S. 333. 32 Bundesnetzagentur, Die Bundesnetzagentur, https://www.bundesnetzagentur.de, (15. 01. 2020). 33 Masing, AöR 2003, 558 (561). 34 Säcker, AöR 2005, 180 (192). 35 Burgi, in: Bultmann/Grigoleit/Gusy, FS Battis, 2014, S. 330 f. 36 Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 480. 37 Müller/Vogelsang, Staatliche Regulierung, 1979, S. 121 f. 28

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2. Kap.: Begriffsklärungen

utilities wird die Pflicht auferlegt, jeden Kunden, der zu ihrem Versorgungsgebiet gehört, ohne Unterscheidung zu versorgen.38 Dennoch finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass das amerikanische Konzept der regulation förmlich oder inhaltlich bei der deutschen Regulierung übernommen wurde.39 Es bestehen drei wesentliche Unterschiede zwischen der Regulierung in den Vereinigten Staaten von Amerika und in Deutschland. Diese sind erstens die weite Verbreitung von öffentlichen Unternehmen in Deutschland, zweitens die damit einhergehende Nichtexistenz von Regulierungsbehörden und drittens eine in Deutschland nachträglich ausgeübte Missbrauchsaufsicht, die als Ersatz für vorbeugend regulierende Maßnahmen dient.40 Auch bezüglich der Zuständigkeit wird unterschieden zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika. So sind in den Vereinigten Staaten von Amerika keine Behörden im engeren Sinne vorgesehen, sondern unabhängige Kommissionen.41 Würde Regulierung als Steuerung durch Recht insgesamt verstanden werden, wie im US- amerikanischen Gebrauch, würde die rechtliche Kategorie der Regulierung weitgehend sinnlos werden.42 Daher ist die Auslegung der US-amerikanischen regulation nicht als Definitionshilfe für den Deutschen Begriff der Regulierung geeignet. In Lehre und Literatur finden sich sowohl weite als auch enge Auslegungen des Regulierungsbegriffs wieder. Eine weite Auffassung versteht unter Regulierung „jede gewollte staatliche Beeinflussung gesellschaftlicher Prozesse“, solange mit diesen ein über den Einzelfall hinausgehender spezifischer Ordnungszweck verfolgt wird und diese im Recht sowohl ihr zentrales Medium als auch ihre Grenzen finden.43 Durch diese Definition werden allerdings der Begriffskern, sowie sich daraus potenziell ergebende Rechtsfolgen so unspezifisch, dass darauf keine gesicherten dogmatischen oder systematischen Aussagen gestützt werden können.44 Zudem wird kaum eine allgemeine Regelung bei diesem Begriffsverständnis ausgelassen.45 Eine engere Auslegung des Regulierungsbegriffs stellt wiederum auf einen Netzbezug ab.46 Dadurch lässt sich zwar der Begriffskern erfassen und auch die Rechtsfolgen sind erkennbar, allerdings ist von vorneherein die Anwendung auf andere Sektoren oder Betätigungsfelder ausgeschlossen. Infolgedessen ist der Be-

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Säcker, AöR 2005, 180 (193). v. Danwitz, DÖV 2004, 977 (978). 40 Müller/Vogelsang, Staatliche Regulierung, 1979, S. 193. 41 Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 480. 42 Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 93. 43 Eifert, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2012, Rn. 5. 44 Burgi, in: Bultmann/Grigoleit/Gusy, FS Battis, 2014, S. 331. 45 Kirchhof, in: Kirchhof, Öffentliches Wettbewerbsrecht, 2014, § 1 Rn. 4. 46 Säcker, AöR 2005, 180 (191). 39

§ 2 Die Begriffe der Regulierung und der Selbstregulierung

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griff sehr starr und nicht erweiterbar. Die Beschränkung auf bereits existierende natürliche Monopole scheint der historischen Entwicklung geschuldet zu sein.47 Aus diesen Gründen ist ein vermittelnder Ansatz angebracht. Danach ist Regulierung jedes hoheitliche Handeln, durch welches von der Verwaltung auf einen ganzen Wirtschaftssektor oder einen wirtschaftlich geprägten Teil eines Lebensbereichs eingewirkt wird, wodurch sowohl Bedingungen für Wettbewerb geschaffen und aufrechterhalten, als auch die Gemeinwohlsicherung anstelle einer staatlichen Eigenvornahme garantiert werden.48 Typische Instrumente der Regulierung sind Marktzutrittsbeschränkungen, Preisvorschriften, Kontrahierungszwang bei Monopolstellungen oder die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen.49 Gegenstand der Regulierung sind überwiegend Maßnahmen, die der Verwirklichung von Zielen dienen, für die ein Marktversagen angenommen wird oder die der Markt aus sich heraus nicht erreichen kann, wobei der Marktmechanismus beibehalten wird.50 Zentrales Element ist dabei durch wettbewerbsbezogene Regeln dem Gemeinwohl dienen zu können.51 Das Ziel von Regulierung ist es, dass das jeweilige Handeln zum gegenseitigen Vorteil wird.52 Zudem wird durch Regulierung der Wandel der Einwirkungen von Staat und Verwaltung auf Wirtschaft und Gesellschaft impliziert.53

II. Selbstregulierung Nach der Definition des Begriffes der Regulierung kann darauf aufbauend die Selbstregulierung definiert werden. Zur Entlastung des Staates kann dieser die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben auf die Gesellschaft übertragen und Vertreter der Regulierten können tätig werden.54 Durch das Recht können gesetzliche Strukturen geschaffen, Rahmen gesetzt oder Spielregeln bereitgestellt werden.55 Instrumente der Selbstregulierung können die Begründung von Verwaltungspflichten, Anreize zur Finanzierung, Regelungsandrohungen sowie Deregulierungsversprechen, In-

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Burgi, in: Bultmann/Grigoleit/Gusy, FS Battis, 2014, S. 331. Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, 2010, Rn. 58. 49 Müller/Vogelsang, Staatliche Regulierung, 1979, S. 193 ff. 50 Hoffmann-Riem, in: Bauer, FS Schmidt, 2006, S. 452; Schmidt-Preuß, in: Bauer, FS Schmidt, 2006, S. 548. 51 Kirchhof, in: Kirchhof, Öffentliches Wettbewerbsrecht, 2014, § 1 Rn. 7; Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 97. 52 Burgi, in: Bultmann/Grigoleit/Gusy, FS Battis, 2014, S. 330. 53 Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 91. 54 Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 34; Di Fabio, VVDStRL 1997, 235 (240). 55 Hoffmann-Riem, in: Bauer, FS Schmidt, 2006, S. 448. 48

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2. Kap.: Begriffsklärungen

formationsbeeinflussung und die Schaffung von organisatorischen Mischverhältnissen sein.56 Um effektiv wirken zu können, ist die Fähigkeit zur Formulierung und Implementation von Maßnahmen erforderlich, die erwünschtes Verhalten bestärken und unerwünschtes Verhalten unwahrscheinlicher werden lassen.57 Von Selbstregulierung kann daher bei gestaltender Steuerung von Marktprozessen durch ein organisiertes Zusammenwirken der Marktteilnehmer gesprochen werden, wenn diese bestimmte und selbstdefinierte Gemeinwohlanforderungen implementieren wollen.58 Der Staat hat dabei ein konkretes Erfüllungsinteresse, unterstützt die Organisationen und kann sofern erforderlich auf diese einwirken.59 Deswegen kann auch von einer staatlich gestützten Selbstregulierung gesprochen werden.60 Auf der einen Seite werden durch die Selbstregulierung und die damit einhergehende Mitgestaltung grundrechtlicher Schutzbereiche staatliche Herrschaftsansprüche zurückgedrängt, auf der anderen Seite kann die Abhängigkeit des Einzelnen von privaten Organisationen auch als freiheitseinschränkend empfunden werden.61 Als vorteilhaft erweist sich jedoch die größere Sachkunde der autonomen Einheiten und die Entlastung des Staates durch die Selbstregulierung.62

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Di Fabio, VVDStRL 1997, 235 (240 f.). Mayntz/Scharpf, in: Mayntz/Scharpf, Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, 1995, S. 20. 58 Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 100. 59 Di Fabio, VVDStRL 1997, 235 (241). 60 Brohm, in: Hill, Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, 1989, S. 219. 61 Di Fabio, VVDStRL 1997, 235 (253). 62 Brohm, in: Hill, Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, 1989, S. 221. 57

3. Kapitel

Selbstregulierung in Deutschland Im Folgenden soll der Stand der Selbstregulierung in Deutschland im Bereich der Presse erfasst werden. Da diese Aufgabe vom Deutschen Presserat wahrgenommen wird, müssen dessen Struktur und Arbeitsweise dargestellt werden. Darin eingebettet wird zudem eine historische Einführung zur Geschichte der Pressekontrolle in Deutschland erfolgen.

§ 1 Geschichte der deutschen Pressekontrolle Die Geschichte der deutschen Presseselbstkontrolle lässt sich in eine Einleitung zur Presse im Nationalsozialismus und einen Abschnitt, welcher von der Gründungsgeschichte des Deutschen Presserates bis in die heutige Zeit reicht, unterteilen.

I. Presse im Nationalsozialismus Während des Nationalsozialismus wurden berufsständische Organisationen wie etwa die Reichspressekammer missbraucht, was dazu führte, dass die Pressefreiheit aufgehoben war.1 Diese wurde am 22. 09. 1933 auf Grund von Hitlers Reichskulturkammergesetz2 gegründet und die Zugehörigkeit zu dieser war für jegliche journalistische oder verlegerische Tätigkeit erforderlich.3 Eine Selbstordnung der Presse wurde zu dieser Zeit unmöglich, stattdessen verkam sie zu einem Machtinstrument des Dritten Reiches.4 Zudem erhielt der Präsident der Reichspressekammer die Befugnis, Berufsangehörige als Mitglieder auszuschließen, was einem Berufsverbot gleichkam.5 Durch das am 04. 10. 1933 von Propagandaminister Goebbels 1 Weberling, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 53, Rn. 8; Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 62, Rn. 15; Ricker, AfP 1976, 158 (158). 2 RGBl. I S. 661. 3 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 35. 4 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 253. 5 Czajka, Pressefreiheit und „öffentliche Aufgabe“ der Presse, 1968, S. 64.

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

eingesetzte Schriftleitergesetz6 unterlag die Presse während der NS-Zeit einer absoluten Staats- und Parteikontrolle.7 Die Presse konnte die ihr zugedachte Aufgabe eines demokratischen Kontrollorgans nicht mehr wahrnehmen.8 Wegen der Totalüberwachung und Instrumentalisierung der Presse für die Zwecke des Dritten Reiches war eine Selbstregulierung während der Zeit des Nationalsozialismus kategorisch ausgeschlossen und sogar unerwünscht. Das Regime hatte die gesamte deutsche Presse durch seine Kontrolle vereinnahmt.9

II. Gründung und Fortbestand des Deutschen Presserates Am 20. 11. 1956 wurde im Bergischen Hof in Bonn nach dem Vorbild des damaligen britischen General Council of the Press der Deutsche Presserat von zehn Delegierten des Deutschen Journalisten-Verbandes (DJV) sowie des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) gegründet.10 Die Gründung war eine Reaktion auf die Absichten des damaligen Innenministers Robert Lehr, ein Gesetz über das Pressewesen (Bundespressegesetz) zu schaffen, durch welches die deutsche Presse staatlichen Aufsichtsinstanzen unterstellt worden wäre.11 Der Entwurf zum Bundespressegesetz des Jahres 1952 sah die Etablierung von Pressekammern vor.12 Die Ablehnung folgte sowohl aus den Erinnerungen an die Zeit des Nationalsozialismus, als auch aus einer generellen Abneigung gegen staatliche Einmischung in die Angelegenheiten der Presse. Die Gründungsmitglieder waren sich der schwachen Stellung des Deutschen Presserates bewusst, die dieser ohne jegliche Exekutivgewalt innehatte, weshalb es von Vorteil war, dass sich sogleich der damalige Bundespräsident Heuss als Förderer der Idee zu erkennen gab und die Gründungsmitglieder empfing.13

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RGBl. I, S. 713. Siehe dazu näher: Düwell, Die Standesgerichtsbarkeit der Presse im Nationalsozialismus, 2008, S. 6. 7 Desgranges/Wassink, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 80; Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 170. 8 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 36. 9 Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 9. 10 Richter, Kommunikationsfreiheit, 1973, S. 276; Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 149; Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 101. 11 Gerschel, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 43; Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 254; Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 145 f. 12 Cron, in: Löffler, Selbstkontrolle in Presse, Funk und Film, 1960, S. 3. 13 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 256.

§ 1 Geschichte der deutschen Pressekontrolle

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Es war die wichtigste Aufgabe des Deutschen Presserates, die verfassungsrechtlich in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG garantierte Pressefreiheit zu schützen und gesetzliche Eingriffe und Einschränkungen abzuwehren.14 An zweiter Stelle folgte die Interessenvertretung für die Presse gegenüber Politik und Öffentlichkeit und schließlich das Auffinden und Beheben von Missständen in Zeitungswesen und Journalismus.15 Erst Anfang der 1970er Jahre spielte die Beseitigung von Missständen eine größere Rolle und die Beschwerdearbeit wurde in umfangreicherer Form ausgeführt, so dass 1970 zur Entlastung des Plenums eine Beschwerdekommission eingerichtet wurde.16 Nachdem zunächst ausschließlich die Zeitungspresse im Deutschen Presserat vertreten war, schloss sich im Jahr 1957 mit dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) die Zeitschriftenpresse dem Deutschen Presserat an, so dass ab diesem Zeitpunkt die gesamte Presse von seinem Aufgabenbereich erfasst war.17 Dadurch erhöhte sich die Zahl der Mitglieder des Deutschen Presserates auf zwanzig.18 Als vierte Trägerorganisation trat drei Jahre später im Jahr 1960 die IGDruck und Papier mit der Deutschen Journalistinnen- und Journalisten-Union in ver.di (dju) bei.19 Bis heute ist es bei diesen vier Trägerorganisationen geblieben, die die Presse im Deutschen Presserat vertreten. Hervorzuheben ist, dass es sich beim Deutschen Presserat um ein Organ der echten Presseselbstkontrolle handelt, da sowohl Journalisten als auch Verleger repräsentiert sind und die gesamte Presse einer gemeinsamen Aufsicht unterliegt.20 Zwischen Dezember 1981 und Dezember 1985 stellte der Deutsche Presserat seine Tätigkeit vorübergehend ein, weil auf Seiten der Verleger die Weigerung bestand, Rügen abzudrucken.21 Die Abdruckquote von ausgesprochenen Rügen lag im 14 Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 126. 15 Ders., in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 126. 16 Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 63, Rn. 19. 17 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 58; Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 126; Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 11. 18 Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 437; Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, Rn. 18. 19 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 3; Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 127; Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 11. 20 Löffler, in: Löffler/Hébarré, Form und Funktion der Presse-Selbstkontrolle, 1968, S. 61. 21 Auslöser für die vorübergehende Auflösung des Presserates war die Weigerung des Kölner Express eine durch den Presserat ausgesprochene Rüge abzudrucken. Brisant war dabei, dass der Verleger des Express, Alfred Neven DuMont, gleichzeitig auch der Präsident des BDZV war. Daraufhin verließen die Vertreter der Journalistenseite den Deutschen Presserat und legten ihre Mandate nieder. Siehe dazu näher Wallenhorst, Medienpersönlichkeitsrecht und

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

Jahr 1981 bei nur 18 %.22 Daraufhin ließen die Journalistenvertreter ihre Mitarbeit im Deutschen Presserat vollständig ruhen.23 Da die Wahrscheinlichkeit der Einsetzung einer staatlichen Regulierung als Alternative zur Selbstregulierung durch die Presse weiterhin fortbestand, folgte am 18. 12. 1985 die Neukonstituierung des Deutschen Presserates.24 Zuvor hatte die Mehrheit der Verlage zugestimmt, zukünftig durch den Deutschen Presserat ausgesprochene Rügen in ihren eigenen Publikationen zu veröffentlichen.25 Nach der Neugründung des Deutschen Presserates entwickelte sich die Beschwerdearbeit schließlich zu seiner Hauptaufgabe.26 Nach der deutschen Wiedervereinigung am 3. 10. 1990 wurde die Zuständigkeit des Deutschen Presserates auf die neuen Bundesländer ausgeweitet.27

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates I. Struktur des Deutschen Presserates In einem ersten Unterabschnitt sollen die Organisationsform, die Zuständigkeit sowie die Mitglieder des Deutschen Presserats aufgezeigt werden. 1. Organisationsform Im Anschluss an seine Gründung bestand der Deutsche Presserat für die ersten zwanzig Jahre seines Wirkens zunächst als Gesellschaft bürgerlichen Rechts.28 Im Jahr 1985 wurde der Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. gegründet, was einen zentralen Aspekt der Neugründung bildete.29 Der Deutsche Presserat und seine Arbeit beruhen daher heutzutage vollständig auf vereinsrechtlichen Grundsätzen und Selbstkontrolle der Presse, 2010, S. 42; Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 174 f.; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 61; Baum, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 116. 22 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 269. 23 Dies., Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 41. 24 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 175; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 62. 25 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 129. 26 Neunhoeffer, Das Presseprivileg im Datenschutzrecht, 2005, S. 236. 27 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 130; Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 439. 28 Wallenhorst, Medienpersönlichkeitsrecht und Selbstkontrolle der Presse, 2010, S. 41. 29 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 43; Soehring, Vorverurteilung durch die Presse, 1999, S. 128.

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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gründen sich auf privater Organisation.30 Mitglieder des Vereins sind der BDZV, der VDZ, der DJV, die dju sowie jeweils eine von den Organisationen benannte natürliche Person.31 Der Deutsche Presserat mit seinen Beschwerdeausschüssen stellt lediglich ein Gremium des Trägervereins des Deutschen Presserates dar.32 Durch die Neuausrichtung sollte das Gremium von organisatorischen Aufgaben befreit werden, um sich der Beschwerdearbeit uneingeschränkt widmen zu können.33 Die Aufgaben des Trägervereins beschränken sich vornehmlich auf die Regelung der finanziellen, personalpolitischen sowie rechtlichen Belange.34 Die Intention der Verbände war es, so das Gremium aus den medienpolitischen Disputen herauszuhalten.35 2. Zuständigkeit Gemäß § 1 Abs. 1 der Beschwerdeordnung des Deutschen Presserates (BO-DPR) ist jeder „berechtigt, sich beim Deutschen Presserat allgemein über Veröffentlichungen oder Vorgänge von Presseunternehmen, die periodische Druckwerke herausgeben und/oder Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Inhalten betreiben sowie von sonstigen Anbietern von Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Inhalten, die nicht Rundfunk sind, zu beschweren“. Außerdem kann eine Beschwerde eingereicht werden von jedem, der „der Ansicht ist, dass die Verarbeitung von personenbezogenen Daten zu journalistisch-redaktionellen Zwecken im Rahmen der Recherche oder Veröffentlichung das Recht auf Datenschutz verletzt“. Erfasst von der Aufsicht des Deutschen Presserates sind somit periodische Druckwerke, Telemedien mit redaktionell-journalistischen Inhalten, solange diese nicht als Rundfunk zu bewerten sind und die Verarbeitung von personenbezogenen Daten, sofern das Recht auf Datenschutz verletzt wird. Die Ausweitung der Zuständigkeit auf den Bereich des Redaktionsdatenschutzes erfolgte im Jahr 2000 in Zusammenhang mit der deutschen Umsetzung der EUDatenschutzrichtlinie.36 Das Bundesinnenministerium hatte in einer Novelle des

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Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 107. § 2 Abs. 1 TV-Satzung. 32 § 7 Abs. 1 S. 1 TV-Satzung. 33 Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 393. 34 Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 64, Rn. 20; Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 180. 35 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 45. 36 Die Datenschutzrichtlinie der EU wurde unter ABl. L 281 vom 23. 11. 1995, S. 31 – 50 veröffentlicht und wurde am 25. 05. 2018 von der Datenschutz-Grundverordnung, ABl. L 119 vom 04. 05. 2016, S. 1 – 88, abgelöst. Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 293; Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 49. 31

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

Bundesdatenschutzgesetzes37 eine staatliche Regulierung des Redaktionsdatenschutzes vorgesehen, nach einer öffentlichen Intervention des Deutschen Presserates, aus Angst vor Einschnitten in die Pressefreiheit, wurde dessen Aufsicht über diesen Bereich festgelegt.38 Dieser erfuhr ein wichtige Aufwertung seiner Arbeit.39 Gemäß § 9 Nr. 2 der Satzung für den Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. (TV-Satzung) hat der Deutsche Presserat die Aufgabe „Beschwerden über einzelne Zeitungen, Zeitschriften oder Pressedienste (…) zu prüfen“. Er ist für die periodische Presse zuständig, nicht aber für Bücher, Flugblätter oder Plakate.40 Der Deutsche Presserat erkannte zudem auch den Bedeutungswandel des Pressebegriffes.41 Nach seinem 40-jährigen Bestehen kam eine neue Prüfungszuständigkeit für den Deutschen Presserat hinzu.42 Dies führte im Jahr 1997 zu einer Erweiterung der Zuständigkeit des Deutschen Presserates auf Online-Publikationen, die einen redaktionellen Inhalt haben.43 Seitdem heißt es des Weiteren in § 9 Nr. 2 TV-Satzung, dass auch „journalistisch-redaktionelle Telemedien der Presse sowie sonstige Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Inhalten außerhalb des Rundfunks“ zu prüfen sind. Deswegen ist auch die heute übliche Verbreitung von Inhalten aus Zeitungen im Internet erfasst. Dahinter steht der Gedanke, dass Druckerzeugnisse, wenn sie gegen den Pressekodex verstoßen, nicht in Form von Online-Publikationen mit dem gleichen Inhalt ungerügt bleiben sollen; daher ist davon auszugehen, dass durch die Erweiterung lediglich eine Ungleichbehandlung der Veröffentlichungsform unterbunden und nicht ein allgemeiner Medienkodex geschaffen werden sollte.44 Der grundrechtliche Pressebegriff ist enger gefasst, da er einen gegenständlichen Informationsträger voraussetzt, weshalb der Deutsche Presserat über diesen hinausgeht, indem er auch journalistische Beiträge erfasst, soweit sie zeitungs- oder zeitschriftenidentisch sind.45 Auch Vorabmeldungen über in den Zeitschriften oder Zeitungen erscheinende 37 Das Bundesdatenschutzgesetz wurde am 30. 06. 2017, BGBl. I, S. 2097 neu gefasst und durch BGBl. I, S. 1626, 1633 zuletzt geändert. 38 Sehr ausführlich zu den einzelnen inhaltlichen Abstimmungen und Überlegungen zwischen dem Bundesinnenministerium und dem Deutschen Presserat siehe den Bericht des damaligen Geschäftsführers des Deutschen Presserates Tillmanns, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 41 ff.; ders., in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 24 ff.; Ernst-Flaskamp, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 19 f.; Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 293; Pöttker, in: Langenbucher, Die Kommunikationsfreiheit der Gesellschaft, 2003, S. 382. 39 Stürner, AfP 2002, 283 (285). 40 Soehring, Vorverurteilung durch die Presse, 1999, S. 127. 41 Lerch, CR 1997, 261 (265). 42 Brühann/Engel/Wenzel, AfP 1996, 372 (372). 43 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 108; Wallenhorst, Medienpersönlichkeitsrecht und Selbstkontrolle der Presse, 2010, S. 38. 44 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 210. 45 Suhr, Europäische Presse-Selbstkontrolle, 1998, S. 34; Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 131.

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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Artikel sind erfasst.46 Dies hat zur Folge, dass reine Onlineveröffentlichungen nicht vom Zuständigkeitsbereich des Deutschen Presserats erfasst sind.47 Für den Bereich der Telemedien existiert in Deutschland bereits die Zuständigkeit der Freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter, welche sich dem Jugendmedienschutz in Online-Medien verschrieben hat und eine anerkannte Selbstkontrolleinrichtung ist. Anzeigenblattverlage sind bisher nicht durch die Verlegerverbände innerhalb des Deutschen Presserates vertreten, weshalb keine ausreichende Sanktionsgewalt gegenüber diesen sichergestellt ist.48 Seit dem Jahr 1994 findet lediglich ein eingeschränktes Verfahren statt, bei welchem eine summarische Prüfung durch die Geschäftsstelle über die Beschwerde vorgenommen und diese bei einem gravierenden Verstoß mit der Bitte um Abhilfe an das betroffene Anzeigenblatt weitergeleitet wird.49 3. Mitglieder Die Mitglieder des Deutschen Presserates müssen getrennt für den Aufgabenbereich des Trägervereins sowie die Ausschüsse ermittelt werden. a) Im Trägerverein Der Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. besteht bis heute aus den identischen Verleger- und Journalistenorganisationen BDZV, DJV, dju und VDZ, die ihn auch schon gegründet haben. Gemäß § 2 Abs. 1 TV-Satzung sind nur diese vier und jeweils eine von diesen benannte natürliche Person Mitglieder des Vereins. Die einzelnen Journalisten und Verleger sind nicht Mitglied im Trägerverein, sondern durch die Trägerorganisationen mit diesem verbunden.50 b) In den Ausschüssen Die Vollversammlung des Deutschen Presserates, das Plenum, besteht aus 28 Mitgliedern, welche von den vier Trägerorganisationen gewählt werden und ehrenamtlich tätig sind. Die Beschwerden wiederum werden in den einzelnen Beschwerdeausschüssen behandelt, welche durch das Plenum gewählt wurden und paritätisch jeweils zur 46

Brühann/Engel/Wenzel, AfP 1997, 614 (614). Wallenhorst, Medienpersönlichkeitsrecht und Selbstkontrolle der Presse, 2010, S. 44. 48 Soehring, Vorverurteilung durch die Presse, 1999, S. 128. 49 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 234. 50 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 123. 47

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

Hälfte durch Journalisten und Vertreter der Verlegerseite besetzt sind.51 Dabei werden aus der Mitte des Deutschen Presserates heraus jeweils acht Mitglieder und vier Stellvertreter für eine Dauer von zwei Jahren gewählt.52 Der dritte Beschwerdeausschuss für den Redaktionsdatenschutz besteht aus sechs Mitgliedern, wobei eines vom Verband für Anzeigenblattverleger benannt und abermals paritätisch von Verlags- und Journalistenseite besetzt wird.53 Hervorzuheben ist, dass es sich bei sämtlichen Mitgliedern um Personen handelt, die innerhalb der deutschen Presse als Verleger oder Journalisten tätig sind, presseexterne Mitglieder sind nicht vorgesehen.54 Vorgängerversionen der Satzung für den Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. sahen vor, dass etwa zum Vorsitzenden des Beschwerdeausschusses auch ein Nichtmitglied gewählt werden konnte, welches die Befähigung zum Richteramt innehatte.55 So stand der Vorsitz von 1977 bis zum Jahr 1981 für vier Jahre unter der Leitung eines Richters.56 4. Finanzierung Die vier Trägerverbände, die Mitglieder im Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. sind, entrichten für ihre Mitgliedschaften Gebühren, wodurch der Hauptteil der jährlich anfallenden Kosten abdeckt wird.57 Dabei entfällt gemessen an deren Gesamtkosten auf die Verlegerverbände ein Anteil von 75 % und auf die Journalistenorganisationen ein Anteil von 25 %.58 Der Staat unterstützt auf Grund eines Gesetzes zweckgebunden bereits seit dem 01. 04. 1976 die Arbeit des Deutschen Presserates finanziell.59 Auf diese Weise betont 51

§ 11 Abs. 1 S. 2 TV-Satzung. § 7 S. 1 – 3 GO-DPR. 53 § 11 Abs. 2 S. 1 – 3 TV-Satzung. 54 § 7 Abs. 1 S. 2 TV-Satzung. 55 So etwa in § 6 der Satzung vom April 1975; Inhalt wiedergegeben nach Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 299. 56 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 123; Wiedemann, RuF 1994, 82 (88). 57 Des Weiteren wird der Bereich des Redaktionsdatenschutzes über Entgelte der nicht in den Verbänden gebundenen Verlage finanziert. Deutscher Presserat, Die Finanzierung der Presseselbstkontrolle, 2014. 58 Ders., Die Finanzierung der Presseselbstkontrolle, 2014. 59 Gesetz zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses v. 18. 08. 1976, BGBl. I 2215: „§ 1 (1) Der Deutsche Presserat erhält zur Gewährleistung seiner Unabhängigkeit bei der Wahrnehmung seiner satzungsgemäßen Aufgabe zur Feststellung und Beseitigung von Missständen im Pressewesen alljährlich einen Zuschuss des Bundes. Der Zuschuss ist zweckgebunden für die Tätigkeit des Beschwerdeausschusses des Deutschen Presserates zu verwenden. (2) Der Zuschuss wird zum 1. April eines jeden Jahres gezahlt, erstmals am 1. April 1976. Er beträgt 80.000 DM.“ 52

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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der Bund ausdrücklich die außerordentliche Bedeutung der Arbeit, die in den Beschwerdeausschüssen geleistet wird.60 Ziel des Bundes war es laut dem Gesetzesentwurf, die finanzielle Unabhängigkeit des Deutschen Presserates von seinen Mitgliedern und Trägern zu gewährleisten.61 Die damalige Gewährung des Zuschusses sah sich der Kritik ausgesetzt, es hätte kein Anlass zu einer staatlichen Unterstützung eines privaten Vereins bestanden, diese wäre daher ohne erkennbaren Grund ergangen.62 Gemäß § 3 S. 1 des Gesetzes zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses wird die Höhe des Zuschusses an die veränderten allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst.63 Auf Grund dessen beläuft sich die jährlich ausgezahlte Förderhöhe seit dem Jahr 2010 auf 223.000 E.64 Der staatliche Zuschuss soll gemessen an den Gesamteinnahmen des Deutschen Presserates dabei nicht mehr als 49 % ausmachen, damit eine Einflussnahme durch den Staat trotz der Teilfinanzierung ausgeschlossen werden kann.65

5. Legitimation Die Legitimation einer Branchenkontrolle durch den Deutschen Presserat wurde über einen langen Zeitraum hinweg in Frage gestellt. So wurde die Meinung vertreten, eine durch Verbände ins Leben gerufene Institution, könne nicht für die gesamte Branche stehen und wäre mit der Pressefreiheit genauso wenig vereinbar wie eine staatliche Kontrolle.66 In einem Rechtsstreit der Zeitschrift „Der Stern“ gegen den Deutschen Presserat im Jahr 1959 führte der Stern an, die Überwachung der Branche sowie die Verhängung von Sanktionen verstießen gegen das Zensurverbot gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG, da dort auch die Nachzensur erfasst sei.67 Zudem würde der Wettbewerb behindert, da die Mitglieder des Deutschen Presserates als Unternehmensvertreter agieren würden.68 Der Verlag führte ebenso aus, dass durch die selbst gewählten Bezeichnungen „Deutscher Presserat“ und „Generalsekretär“ 60 Weberling, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 63, Rn. 25. 61 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 1. 62 Schueler, Deutscher Presserat: Anstandswalter ohne Macht, Zeit Online, Nr. 48 v. 21. 11. 1980. 63 Gesetz zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses v. 18. 08. 1976, BGBl. I 2215. 64 Gesetz zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses v. 18. 08. 1976, BGBl. I 2215. 65 Deutscher Presserat, Die Finanzierung der Presseselbstkontrolle, 2014. 66 Kluthe, in: Löffler, Selbstkontrolle in Presse, Funk und Film, 1960, S. 39. 67 Ulmer/Niemeier, AfP 1975, 829 (836). 68 Dies., AfP 1975, 829 (836).

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

der Eindruck erweckt würde, es handele sich um eine staatlich legitimierte Selbstverwaltungskörperschaft.69 Das Oberlandesgericht Hamburg wies die Klage allerdings in allen Punkten ab und legitimierte die Tätigkeit des Deutschen Presserates mit der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 GG, vor allem Art. 9 Abs. 3 GG, wonach Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gebildet werden können sowie mit dem Recht auf freie Meinungsäußerung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG.70 Der Vorwurf der Zensur war nicht haltbar, da sich Art. 5 Abs. 1 GG an staatliche Stellen richtet und nicht an Private.71 Die Nachzensur fällt außerdem nicht unter das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG.72 Durch die personelle Zusammensetzung, die festgelegten Abstimmungsmodalitäten und die selbst gesetzten Ziele des Deutschen Presserates seien zudem Wettbewerbsverstöße ausgeschlossen.73 Auch durch den gewählten Namen „Deutscher Presserat“ werde der Öffentlichkeit gegenüber keine staatliche Legitimation suggeriert.74 Die Legitimation, für die Branche tätig zu sein, kann dem Deutschen Presserat aus diesen Gründen nicht abgesprochen werden.

II. Beschwerdeverfahren Der Ablauf nach Eingang einer Beschwerde beim Deutschen Presserat soll erläutert werden, um anschließend aufzeigen zu können, an welchen Details des Verfahrens Kritik geübt wird. Das Beschwerdeverfahren ist in der Beschwerdeordnung geregelt, welche gemäß § 5 Nr. 8 TV-Satzung von der Mitgliederversammlung des Trägervereins erlassen wird. Es handelt sich daher um eine unterhalb der Satzung einzuordnende Regelung, welche die Mitglieder bindet.75 1. Zuständigkeit der einzelnen Beschwerdeausschüsse Über die Zuständigkeit der Beschwerdeausschüsse entscheidet gemäß § 10 S. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Presserates (GO-DPR) das nach dem Geschäftsverteilungsplan festgelegte Aktenzeichen. So ist bei einer geraden Endziffer die erste Kammer und bei einer ungeraden Endziffer die zweite Kammer zuständig.76 Richtet sich die Beschwerde gegen mögliche Verletzungen des Datenschutzes, wird 69

Wiggenhorn, AfP 2007, 416 (418). OLG Hamburg Urt. v. 17. 12. 1959 – 3 U 141 (142) (143)/ 1959 nv – Stern-Entscheidung. 71 Dass. Urt. v. 17. 12. 1959 – 3 U 141 (142) (143)/ 1959 nv – Stern-Entscheidung. 72 Ulmer/Niemeier, AfP 1975, 829 (836). 73 OLG Hamburg Urt. v. 17. 12. 1959 – 3 U 141 (142) (143)/ 1959 nv – Stern-Entscheidung. 74 Wiggenhorn, AfP 2007, 416 (418). 75 Gostomzyk, UFITA 2005, 775 (777). 76 Deutscher Presserat, Geschäftsverteilungsplan 2017, 2016; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 229. 70

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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diese vom Beschwerdeausschuss zum Redaktionsdatenschutz behandelt.77 Bei Beschwerden von grundsätzlicher Natur oder auf Verlangen von zwei Mitgliedern eines Beschwerdeausschusses ist das Plenum zuständig.78 2. Beschwerdeführer Gemäß § 1 Abs. 1 BO-DPR ist zunächst jeder berechtigt, sich beim Deutschen Presserat zu beschweren. Eine persönliche Betroffenheit ist nicht erforderlich. Damit ist in Deutschland der Kreis der Beschwerdeführer wesentlich größer gefasst, als in anderen Ländern, wie den Niederlanden, Dänemark oder Belgien, in denen lediglich der direkt Betroffene eine Beschwerde einreichen kann.79 So erhöht der Deutsche Presserat seine eigene soziale Relevanz und Stellung.80 Zusätzlich besteht gemäß § 1 Abs. 2 BO-DPR für den Deutschen Presserat die Möglichkeit, selbst ein Verfahren einzuleiten. Von diesem Anrecht macht er bisher allerdings keinen Gebrauch, da er, um nicht willkürlich gegen einzelne Veröffentlichungen agierend zu erscheinen, ansonsten flächendeckend innerhalb der deutschen Presse nach Verstößen suchen müsste.81 Zudem würde sich der Deutsche Presserat nach diesem Vorgehen von einer Einrichtung der Selbstkontrolle entfernen und sich einer Überwachungskontrolle annähern.82 Des Weiteren wäre diese Art der Presseüberwachung nicht zu finanzieren, weswegen der Regelung eine eher theoretische Bedeutung zukommt.83 Allerdings wird dadurch auch der Kontrollbereich des Deutschen Presserates erheblich beschränkt.84 Zudem kann angenommen werden, dass auch organisatorische Gründe beachtet wurden, da es auf diese Weise den Beschwerdeführern überlassen ist, aktiv gegenüber dem Deutschen Presserat zu werden und auch weniger Beschwerdeverfahren eingeleitet werden müssen.85 Erwähnt werden muss jedoch auch, dass der Deutsche Presserat selbst in Fällen mit persönlicher Betroffenheit einer Person die Lage für diese durch ein eigens initiiertes Verfahren noch verschlimmern könnte. So ist es vorstellbar, dass die Aufmerksamkeit, die ein solches Verfahren generiert, den Betroffenen unerwünscht 77

§ 3 Abs. 2 BO-DPR. Die Zuständigkeit des Plenums bei grundsätzlicher Bedeutung erfolgt gemäß § 4 Abs. 2 S. 1 BO-DPR, bei Abgabe durch einen Beschwerdeausschuss gemäß § 3 Abs. 3 BO-DPR. 79 Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 176. 80 Gostomzyk, UFITA 2005, 775 (792 f.). 81 Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 292; Protze, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 68; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 231. 82 Protze, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 68. 83 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 146. 84 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 10. 85 Wiedemann, RuF 1994, 82 (86). 78

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

ist und einem negativen Artikel mehr Popularität verschafft. Sofern beispielsweise eine Person, über die berichtet wurde, nicht selbst ein Verfahren vor dem Deutschen Presserat anstrebt, wäre es denkbar, dass es sich um eine bewusste Entscheidung handelt und kein Verfahren gewünscht ist. Allerdings könnte das mangelnde Interesse an einem Beschwerdeverfahren auch darauf zurückzuführen sein, dass die Beschwerdemöglichkeit dem Betroffenen bisher unbekannt war. In diesen Fällen wäre es möglich, dass der Deutsche Presserat einen Kontaktversuch unternimmt und die Person über ihr Recht aufklärt. Die Beschwerde ist dabei für jedermann kostenlos. 3. Beschwerdegegner Bezogen auf den Beschwerdegegner besteht keine Beschränkung auf die durch die Trägerverbände vertretenen Mitglieder.86 Umfasst sind damit alle deutschen beziehungsweise in Deutschland erscheinenden oder vertriebenen Presseorgane.87 Für die Ermittlung des Beschwerdegegners kann der Pressekodex herangezogen werden. Gemäß seiner Präambel richtet sich dieser an Verleger, Herausgeber und Journalisten. Fraglich ist allerdings, ob der einzelne Journalist, zur Rechenschaft gezogen werden sollte. Denn erst durch das Hinzutreten der Veröffentlichung durch einen Verleger entfaltet ein Text, welcher eine journalistische Verfehlung beinhaltet, sein Verletzungspotential, wodurch immer auch ein verlegerischer Fehler vorliegt.88 Eine Beschwerde richtet sich daher üblicherweise gegen ein Medium, welches auch die an einer Veröffentlichung beteiligten Journalisten repräsentiert, wodurch diese nur implizit als Gegner herangezogen werden.89 Zudem trifft die Rügeabdruckpflicht nach einem beanstandeten Verstoß den betroffenen Verlag und nicht den einzelnen Journalisten, da nur Ersterem die Erfüllung einer solchen Verpflichtung möglich ist. 4. Beschwerdegegenstand Gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 BO-DPR können Beschwerdegegenstand nicht nur einzelne Veröffentlichungen sein, sondern auch Vorgänge von Presseunternehmen.

86

Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 219. Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 231. 88 Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 50. 89 Suhr, Europäische Presse-Selbstkontrolle, 1998, S. 60. 87

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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5. Form und Frist Die Beschwerde muss in Schriftform und kann per Post oder E-Mail eingereicht werden, § 2 Abs. 1 BO-DPR. Darüber hinaus sollte der Vorgang, über den die Beschwerde eingereicht wird, nicht länger als ein Jahr zurück liegen.90 6. Beschwerdeablauf Nach Eingang einer Beschwerde beim Deutschen Presserat läuft das in der Geschäftsordnung und Beschwerdeordnung festgelegte Verfahren an. a) Vorprüfung Gemäß § 9 Abs. 1 S. 1 GO-DPR ist der Geschäftsführer des Deutschen Presserates für die nach § 5 Abs. 1 S. 1 BO-DPR erforderliche Vorprüfung einer Beschwerde zuständig. Das bedeutet, dass er den Eingang der Beschwerde bestätigt, entscheidungsvorbereitende Maßnahmen veranlasst oder auch darauf hinwirkt, dass bei unschlüssigen Eingaben die fehlenden Tatsachen durch den Beschwerdeführer ergänzt werden.91 Der Beschwerdeführer wird durch den Geschäftsführer unter der Angabe von Gründen unterrichtet, falls dieser gemeinsam mit dem Beschwerdeausschussvorsitzenden die Beschwerde für unschlüssig oder offensichtlich unbegründet befunden hat.92 b) Vermittlung Anschließend wird eine Beschwerde an den Beschwerdegegner gesendet und diesem die Möglichkeit eingeräumt, innerhalb von drei Wochen nach der Absendung Stellung zum Sachverhalt zu nehmen.93 Ferner ist der Deutsche Presserat befähigt, zwischen den Beteiligten zu vermitteln und das Verfahren durch eine erfolgreiche Vermittlung zu beenden.94 c) Vorsitzentscheidung Bei einfach gelagerten Beschwerden kann der Vorsitzende selbst im Rahmen einer Vorsitzendenentscheidung die Beschwerde als unbegründet zurückweisen sowie sie für begründet erklären und entweder auf Maßnahmen verzichten oder einen

90 91 92 93 94

§ 2 Abs. 2 S. 1 BO-DPR. § 9 Abs. 1 S. 1 – 3 GO-DPR. § 9 Abs. 2 S. 2; Abs. 3 S. 1 GO-DPR. § 6 Abs. 1 BO-DPR. § 6 Abs. 2 S. 1, 3 BO-DPR.

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

Hinweis erteilen.95 Legt einer der Beteiligten innerhalb von zwei Wochen nach Absendung der Entscheidung Einspruch ein, so hat gemäß § 7 Abs. 3 BO-DPR der Beschwerdeausschuss über diese zu entscheiden. d) Entscheidung des Beschwerdeausschusses Sofern keine Vorsitzendenentscheidung erfolgt ist, wird die Beschwerde im Ausschuss beraten. Die Beratung erfolgt unter Leitung des Vorsitzenden in nicht öffentlicher Sitzung.96 Bei der Entscheidung in den Beschwerdeausschüssen werden auch die deutsche Verfassung und die Gesetze beachtet. Das Verhältnis der ethischen Normen des Pressekodexes zu den Rechtsnormen wurde durch die Neufassung des Pressekodexes 1996 in der Präambel festgeschrieben:97 „Sie umfasst die Pflicht, im Rahmen der Verfassung und der verfassungskonformen Gesetze das Ansehen der Presse zu wahren und für die Freiheit der Presse einzustehen“. Somit sind diese Rechtsnormen auch berufsethisch für die Presse grundsätzlich verbindlich.98 Dies bedeutet für den Deutschen Presserat allerdings nicht, dass er bei seinen Entscheidungen an die Auslegung der Gerichte über einzelne Themen oder Streitpunkte gebunden ist, vielmehr legt er selbst das Gesetz aus.99 Abschließend kann der Beschwerdeausschuss, welcher an die gestellten Anträge der Beteiligten nicht gebunden ist, eine Beschwerde als unzulässig verwerfen, sie als unbegründet zurückweisen, das Verfahren einstellen, sofern sich der Sachverhalt nicht aufklären lässt oder aber die Beschwerde als begründet behandeln.100 Die Beschlüsse des Deutschen Presserates werden dabei mit einer Zweidrittelmehrheit aller Anwesenden gefasst.101 Die Behandlung der Beschwerde kann zudem unter drei kumulativ vorliegenden Voraussetzungen ausgesetzt werden. Diese sind erstens das Vorliegen von konkreten Anhaltspunkten, dass der Ausgang eines bereits anhängigen Ermittlungs- oder Gerichtsverfahrens durch eine Entscheidung über die Beschwerde beeinflusst werden könnte, zweitens dass durch eine Interessenabwägung festgestellt wurde, dass diese Beeinflussung das Interesse eines der Beteiligten dasjenige an einer Entscheidung des Deutschen Presserates überwiegt und drittens keine grundlegenden presseethischen Erwägungen der Aussetzung entgegenstehen.102 Mit der Verhängung der Sanktionen ist das Verfahren abgeschlossen.

95

§ 7 Abs. 2 S. 1 BO-DPR. § 10 Abs. 1 S. 1 BO-DPR. 97 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 135. 98 Ders., in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 135. 99 Ders., in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 136. 100 § 12 Abs. 3, 4 BO-DPR. 101 § 4 Abs. 2 GO-DPR. 102 § 12 Abs. 6 BO-DPR. 96

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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Fraglich ist allerdings, ob tatsächlich bei Gericht anhängige Verfahren durch Entscheidungen des Beschwerdeausschusses des Deutschen Presserates beeinflusst werden könnten. Denn dieser entscheidet über Verstöße gegen den Pressekodex als Sammlung berufsethischer Grundsätze und nicht über Verstöße gegen Gesetze der Bundesrepublik Deutschland.103 Es ist jedoch für die Parteien und den Ausgang des Verfahrens unbestreitbar von Vorteil, wenn nicht gleichzeitig ein Verfahren vor dem Deutschen Presserat geführt wird, während ebenfalls ein Verfahren vor einem deutschen Gericht anhängig ist. Denn die Beschwerdegegner werden weniger geneigt sein zu kooperieren, sofern die Möglichkeit besteht, dass ihre Versuche die Sache vor dem Deutschen Presserat zufriedenstellend zu klären und auf den Beschwerdeführer zuzugehen, vor Gericht gegen sie verwendet werden könnten.104 e) Wiederaufnahme In der Beschwerdeordnung ist zudem die Möglichkeit der Wiederaufnahme des Verfahrens in engen Grenzen geregelt. So ist die getroffene Entscheidung durch die Wiederaufnahme anfechtbar, wenn es von einer Beschwerdepartei beantragt wird oder das Gremium es beschließt und zusätzlich entweder neue Gegebenheiten zu Tage getreten sind oder entscheidungserhebliche Gesichtspunkte vom Deutschen Presserat nicht rechtzeitig gegenüber den Betroffenen mitgeteilt oder berücksichtigt wurden.105 7. Sanktionsmöglichkeiten Ist die Beschwerde begründet, stehen zum Abschluss des Verfahrens die drei Sanktionsmöglichkeiten Hinweis, Missbilligung oder Rüge zur Verfügung, auf deren Gebrauch der Ausschuss im Einzelfall auch verzichten kann.106 Es handelt sich um symbolische Sanktionen, die einen Verstoß moralisch in den Fokus stellen.107 Grundlage für eine Entscheidung über mögliche Sanktionen sind unter anderem die Schwere des Verstoßes, die Folgen für von der Veröffentlichung Betroffene, sowie eventuelle Maßnahmen zur Folgenminderung oder Wiederholungsvermeidung.108

103

Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 170. Gore, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 35. 105 § 16 BO-DPR. 106 § 12 Abs. 5 S. 1, 2 BO-DPR. 107 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 7. 108 § 13 S. 1 BO-DPR. 104

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

a) Hinweis Wurden lediglich leichte Verstöße festgestellt, erteilt der Deutsche Presserat als mildeste Sanktionsmöglichkeit einen Hinweis an das betroffene Medium. Es handelt sich dabei um eine folgen- und formlose Maßnahme.109 Dadurch kann der gleiche Fehler in Zukunft vermieden und die Redaktion für eine ordnungsgemäße Berichterstattung sensibilisiert werden. b) Missbilligung Die nächst stärkere Interventionsmöglichkeit ist die Missbilligung. Diese wird dem betroffenen Medium gegenüber ausgesprochen und macht deutlich, dass der Pressekodex in nicht nur unerheblichem Maße missachtet wurde. Im Vergleich zu einem Hinweis existiert kein struktureller Unterschied,110 allerdings ist der festgestellte Verstoß gravierender. Durch einen Hinweis oder eine Missbilligung kann der Deutsche Presserat den betroffenen Publikationsorganen gegenüber mit Bedacht agieren und auf die positive Wirkung des Verfahrens bauen, wenn die Betroffenen sich einsichtig zeigen und aus ihren Fehlern gelernt haben. Hinweise und Missbilligungen müssen durch die Sanktionierten nicht veröffentlicht werden. c) Rüge Wird die Rüge als schärfste Sanktionsmöglichkeit des Deutschen Presserates gewählt, so kann er zwischen der Verhängung einer öffentlichen und nicht öffentlichen Rüge entscheiden. aa) Nicht öffentliche Rüge Auf den Abdruck einer Rüge kann verzichtet werden, wenn der Schutz eines Betroffenen dies erfordert.111 Ebenso wird die Form der nicht öffentlichen Rüge als Sanktion gewählt, wenn durch eine öffentliche Rüge der Schaden für den Betroffenen noch vergrößert werden könnte.112 Allerdings muss dabei auch bedacht werden, dass so auch das den Kodexverstoß veröffentlichende Medium einen Vorteil erlangt, da die Öffentlichkeit nicht von der Verfehlung erfährt und auch die wichtige Genugtuungskomponente einer Rügenveröffentlichung für den Beschwerdeführer ausbleibt. 109

Rupp, Die grundrechtliche Schutzpflicht des Staates für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Pressesektor, 2013, S. 205. 110 Ders., Die grundrechtliche Schutzpflicht des Staates für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Pressesektor, 2013, S. 206. 111 § 15 Abs. 1 S. 2 BO-DPR. 112 Teichert, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 147.

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bb) Öffentliche Rüge Die schwerwiegendste Sanktionsmöglichkeit des Deutschen Presserates ist die öffentliche Rüge. Mit einer öffentlichen Rüge geht immer eine Abdruckverpflichtung einher. Im März 2016 hat der Deutsche Presserat die von ihm an den Abdruck von Rügen bei Online-Medien gestellten Anforderungen konkretisiert und seine Beschwerdeordnung damit den online-spezifischen Gegebenheiten angepasst.113 Gemäß § 15 Abs. 2 S. 1, 2 BO-DPR ist eine Rügenveröffentlichung in Telemedien dann angemessen, wenn sie Nutzer bei Aufruf des gerügten Beitrags über die ausgesprochene Rüge informiert, wobei nach 30 Tagen anstelle der Rüge der entsprechend geänderte Beitrag veröffentlicht werden kann. Seitdem die Beschwerdearbeit in den 1980er Jahren eine immer wichtigere Rolle beim Deutschen Presserat eingenommen hat und auch mehr öffentliche Rügen ausgesprochen wurden, gibt es auch schon Weigerungen der Betroffenen diese abzudrucken. Während Journalisten schon in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre für einen konsequenten Rügenabdruck eintraten, waren es die Verlage, die sich in vielen Fällen weigerten.114 Schließlich führte der Streit über den Rügenabdruck zu einer vorübergehenden Einstellung der Tätigkeit des Deutschen Presserates.115 Bis heute gibt es Verlage und Titel, die eine ausgesprochene öffentliche Rüge nicht abdrucken. Zudem gibt es von Seiten des Deutschen Presserates keinerlei Vorgaben über den Inhalt sowie die Formalien eines Rügenabdrucks innerhalb eines Presseerzeugnisses. Auch eine redaktionelle Einbettung und Kommentierung der Rüge kann nicht verhindert werden. Die Mehrzahl der deutschen Verlagshäuser hat sich durch eine Selbstverpflichtungserklärung dazu bekannt, den Pressekodex zu achten und ausgesprochene Rügen verpflichtend zu veröffentlichen.116 Fraglich ist allerdings, ob durch diese Erklärung eine rechtliche Verbindlichkeit zum Abdruck der Rügen begründet wird. In der vom Deutschen Presserat zur Verfügung gestellten Erklärung, die ausgefüllt an diesen zurückgeschickt werden kann, heißt es ausdrücklich: „Wir verpflichten uns, Entscheidungen, die Publikationsorgane und/oder Telemedien betreffen, für die wir verantwortlich sind und diesbezüglich derer der Deutsche Presserat auf Veröffentlichung erkannt hat, in dem jeweils betroffenen Medium aktualitätsnah und in angemessener Form zu publizieren“. 113

Deutscher Presserat, Jahresbericht 2016, 2017, S. 19. Baum, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 116. 115 Siehe Wallenhorst, Medienpersönlichkeitsrecht und Selbstkontrolle der Presse, 2010, S. 42; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 61; Baum, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 116. 116 Aktuelle Daten über die Anzahl der deutschen Verlagshäuser, die eine Selbstverpflichtungserklärung unterschrieben haben, liegen nicht vor. Im Jahr 2001 lag die Quote mit 750 unterzeichneten Erklärungen bei 95 %. Weyand, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 367. 114

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

Einer Auffassung nach begründet sich die Pflicht schon deshalb, weil ansonsten die Rücksendung der Erklärung an den Deutschen Presserat, keinerlei Sinn ergeben würde.117 Es soll sich daher um einen einseitig verpflichtenden Vertrag handeln, bei dem der Unterzeichnende durch das Verschicken des ausgefüllten Formulars ein Angebot an den Trägerverein des Deutschen Presserates abgibt, welches durch diesen stillschweigend gemäß § 151 BGB angenommen wird.118 Einer anderen Auffassung nach kann aus dem Unterzeichnen der Selbstverpflichtungserklärung keine Pflicht zum Rügenabdruck abgeleitet werden. So würde dies bereits dem Selbstverständnis des Deutschen Presserates zuwiderlaufen.119 Denn dieser möchte seine Wirkung nicht auf Grund von hoheitlicher Gewalt entfalten.120 So kann auch, wenn in der Erklärung dem Wortlaut nach von einer Verpflichtung die Rede ist, diese statt einer rechtlichen als eine moralische eingeordnet werden.121 Denn auch den Medienhäusern ist bekannt, dass der Deutsche Presserat sich als kollegiales Aufsichtsorgan sieht. Durch die Etablierung der freiwilligen Selbstkontrolle schufen der Staat und der Deutsche Presserat ein Modell auf freiwilliger Basis, daher muss auch die Selbstverpflichtungserklärung der Presseunternehmen aus diesem Blickwinkel betrachtet werden, weswegen kein Rechtsbindungswille gegeben ist.122 Zudem sind durch die in der Selbstverpflichtungserklärung gewählten Formulierungen einer „zeitnahen sowie angemessenen Form“ der Veröffentlichung von Entscheidungen des Deutschen Presserates sehr ungenau und von den Verlagen weit interpretierbar. Es ist nicht festgelegt, an welcher Stelle, in welchem Format und zu welchem Zeitpunkt ein Verlag seiner Verpflichtung erfolgreich nachgekommen ist. Dabei wäre es im Sinne einer Spiegelbildlichkeit zur Erstveröffentlichung eines beanstandeten Artikels wünschenswert, wenn auch die Entscheidungsveröffentlichung in gleicher Aufmachung erscheinen müsste. Auch ein zeitlicher Rahmen oder ein Ausgabenturnus sollten festgelegt werden, innerhalb deren der Abdruck in engem zeitlichem Zusammenhang mit der Entscheidung erfolgt sein sollte.

III. Pressekodex Pressekodizes legen für die Öffentlichkeit wahrnehmbar die Funktionen, Rechte und Pflichten fest, die durch Journalisten einzuhalten sind und leiten diese an, wie sie 117

Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 43. Dies., Der Deutsche Presserat, 2002, S. 44. 119 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 243. 120 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 107. 121 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 244. 122 Kloepfer, AfP 2005, 118 (119). 118

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ihrem Beruf am professionellsten nachgehen können.123 Der Pressekodex stellt den materiellen Kern der Presseselbstregulierung in Deutschland dar.124 Deswegen sollen seine geschichtliche Entwicklung, seine rechtliche Einordnung und sein Inhalt aufgezeigt werden. 1. Geschichte Nach der Gründung des Deutschen Presserates vergingen noch anderthalb Jahrzehnte bis zur Formulierung des Pressekodexes. Bis dahin wurden durch den Deutschen Presserat auf Grundlage einzelner Beschwerden Leitlinien für die aktuelle journalistische Praxis ausgearbeitet.125 Schließlich wurde am 12. 12. 1973 der Pressekodex des Deutschen Presserates von den Vertretern der Verbände BDZV, VDZ, DJV und IG Druck und Papier/ dju dem damaligen deutschen Bundespräsidenten Heinemann überreicht.126 Der Pressekodex entstand auf der Grundlage der bereits entschiedenen Fälle und damit einhergegangener Leitlinien, verabschiedeten Resolutionen, Empfehlungen sowie unter Heranziehung ausländischer Vorbilder.127 Der Kodex sollte kein reines Fallrecht abbilden, sondern ein generelles Normensystem schaffen, das allgemein gültig sein sollte.128 Schon bei der Übergabe mahnte Heinemann zur zukünftigen Einhaltung des Pressekodexes: „Nur auf diese Weise werden wir vermeiden können, dass diese zarte Pflanze bürgerlicher Eigenverantwortung durch staatliches Eingreifen ersetzt werden muss“.129 Aus den Reihen der Journalisten schlug der Einhaltung des Pressekodexes durch die Pressevertreter Skepsis entgegen, so verglich der damalige Beschwerdeausschussvorsitzende Maruhn den Kodex mit den zehn Geboten, welche es Wert seien sie zu befolgen, allerdings sei es in der Realität nicht immer möglich, nach diesen zu handeln.130 123

Baydar, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 21. Rupp, Die grundrechtliche Schutzpflicht des Staates für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Pressesektor, 2013, S. 196. 125 Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 63, Rn. 17. 126 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 177; Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 207; Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 128; Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 60; Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 438. 127 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 261 f.; Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 63, Rn. 19. 128 Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 208. 129 Ders., Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 207. 130 Ders., Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 207. 124

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3. Kap.: Selbstregulierung in Deutschland

2. Rechtliche Einordnung Da der Pressekodex bereits zuvor in ungeschriebener Form bestehende Standesregeln der Publizisten schriftlich manifestierte, entstand eine Debatte darüber, ob es sich um einen Teil der Rechtsordnung oder aber lediglich um moralische Vorschriften handelt.131 In der den Ziffern vorangestellten Präambel des Pressekodexes ordnet der Deutsche Presserat den Kodex als publizistische Grundsätze ein, welche die Berufsethik der Presse konkretisieren. Der Pressekodex dient als normativer Bezugsrahmen, mit dessen Hilfe von ihm abweichende Veröffentlichungen nachempfunden und sanktioniert werden können.132 Er ist somit als regulierende Sittenordnung zu klassifizieren, welche zwischen Recht und Ethik einzuordnen ist.133 Mangels Rechtsqualität besitzt der Pressekodex somit einen rein appellativen Charakter.134 Da im Pressekodex lediglich bereits bestehende Standesregeln schriftlich fixiert worden sind, sich aber nach der Rüge einer Sanktionshierarchie folgend keine Bußgelder oder Berufsausübungsbeschränkungen anschließen, handelt es sich auch nicht um Standesrecht.135 3. Inhalt Der Pressekodex stellt den materiellen Kern der Selbstregulierung dar.136 In ihm werden alle Vorschriften vereint, die der Deutsche Presserat für den Alltag eines Journalisten als notwendig erachtet.137 Um eine Vielzahl von Fällen zu erfassen, sind sie als abstrakt-generelle Tatbestände formuliert und werden durch die derzeit 47 Richtlinien konkretisiert.138 Die einzelnen Regelungen in den 16 Ziffern lassen sich in die drei Kategorien Moral, Handwerk und Recht unterteilen.139 Zur ersten Kategorie gehören beispielsweise die in Ziffer 14 erfassten Regelungen zu MedizinBerichterstattungen sowie der Verzicht auf Sensationsberichterstattung gemäß Ziffer 11. Das Handwerk der Journalisten wird unter anderem in Ziffer 2 durch die journalistische Sorgfalt oder die in Ziffer 7 festgeschriebene Trennung von Werbung und Redaktion genauer umrissen. Rechtliche Regelungen finden sich in Ziffer 8 zum 131 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 262. 132 Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 65, Rn. 26. 133 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 262. 134 Teichert, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 149. 135 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 109. 136 Rupp, Die grundrechtliche Schutzpflicht des Staates für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Pressesektor, 2013, S. 196. 137 Bölke, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 44. 138 Tillmanns, in: Götting/Schertz/Seitz, Handbuch des Persönlichkeitsrechts, 2008, S. 71, Rn. 52. 139 Bölke, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 44.

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise des Deutschen Presserates

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Schutz der Persönlichkeit und des Redaktionsdatenschutzes, in Ziffer 9 zum Schutz der Ehre in Wort und Bild sowie in Ziffer 11 zur Beachtung des Jugendschutzes. In Ziffer 16 ist schließlich die bereits zuvor behandelte Pflicht zum Rügenabdruck als Bestandteil fairer Berichterstattung aufgeführt. Der Kodex und die Richtlinien werden stetig hinterfragt, an Veränderungen inhaltlich angepasst und ausgebessert.140 Durch die flexible Anpassungsfähigkeit des Pressekodexes des Deutschen Presserates besteht gegenüber einer staatlich festgeschriebenen Regulierung ein großer Vorteil, da nicht langwierige Gesetzgebungsverfahren abgewartet werden müssen, sofern Veränderungen im Journalistenalltag oder in der Gesellschaft festgestellt wurden.141 Der Pressekodex liegt aktuell in der Fassung vom 22. 03. 2017 vor.

140 Weberling, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 55, Rn. 10; Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 143; Baum, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 119. 141 Warzilek, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 41, Rn. 7, 8.

4. Kapitel

Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates Seit seiner Gründung reißt die Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates nicht ab. Dazu gehören die Grenzen seiner Durchsetzbarkeit, wenn er etwa zu der Entscheidung gelangt, eine Rüge müsse veröffentlicht werden. Denn es scheint die Krux des Deutschen Presserates zu sein, dass seine gesamte Arbeit auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruht. Da er keine rechtliche Autorität innehat, ist Freiwilligkeit von Verlegern und Journalisten die conditio-sine-qua-non der Selbstregulierung.1 In diesem Zusammenhang muss ebenfalls untersucht werden, ob es nicht schon systemimmanent ist, dass der Deutsche Presserat zumindest in seiner Außenwirkung als ineffektiv wahrgenommen wird. So wurde bereits überspitzt gefragt, ob man sich noch sicher sein könnte, dass alles ordnungsgemäß zugeht, wenn die Gastwirte ihre eigene Hygiene überwachen und Sportler ihre eigenen Dopingkontrollen durchführen würden.2 Denn es ist die oberste Aufgabe des Deutschen Presserates, wie auch schon seine Gründungshistorie gezeigt hat, eine staatliche Regulierung zu verhindern.3 Mit seiner bisherigen Arbeit hat er dieses Ziel bis dato erfüllen und die Selbstregulierung vor staatlicher Einmischung verteidigen können. Zudem ist seine Arbeit am gemeinsamen Interesse der Branche und nicht am Gemeinwohl der gesamten Gesellschaft ausgerichtet.4

§ 1 Mangelnde Autorität Ein erster Kritikpunkt, mit dem sich der Deutsche Presserat konfrontiert sieht, ist, dass dieser mit einem ihm nicht von der gesamten Presse entgegengebrachten Respekt sowie einem Mangel an Autorität zu kämpfen hat. So genießt er bei denjenigen Unternehmen die höchste Anerkennung, die sich generell dem Pressekodex konform verhalten, während diejenigen Pressevertreter, deren eigene journalistische Ethik am geringsten ist, den Deutschen Presserat als Organ der Selbstkontrolle mit seinen

1 Pinker, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 198. 2 Pöttker, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 219. 3 Ders., in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 126. 4 Ders., CS 2010, 282 (289).

§ 2 Geringer Bekanntheitsgrad

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Regelungen am wenigsten achten.5 Das stellt ein großes Dilemma dar, ist dem System von freiwilliger Selbstkontrolle aber auch immanent.6 Über einen langen Zeitraum hinweg trug auch das geringe Ansehen der Mitglieder des Deutschen Presserates zu seiner mangelnden Autorität bei. So waren diese selbst größtenteils im Hauptberuf bei den sie entsendenden Organisationen tätig und ihnen fehlte ein Bezug zur täglichen Arbeit von Journalisten oder Verlegern, was schließlich 1986 zu einer Satzungsänderung führte.7 Seit der Neufassung der Satzung ist unter § 7 Abs. 1 S. 2 TV-Satzung festgeschrieben, dass die Mitglieder innerhalb der deutschen Presse auch verlegerisch oder journalistisch tätig sein müssen. Dadurch veränderte sich auch das Profil des Deutschen Presserates und die Bereitwilligkeit innerhalb der Presse stieg, diesen auch als Institution zu respektieren.8 Der Erhalt von Autorität und Ansehen des Deutschen Presserates innerhalb der Presse ist stark mit seinem Nutzen für diese verknüpft.9 So ist sein Renommee bei Verlegern und Journalisten als dann besonders hoch anzunehmen, wenn seine Existenz und Arbeit auch einen unmittelbaren Vorteil darstellen. Dieser ist vor allem für die Zeit nach seiner Gründung anzunehmen, als durch ihn eine staatliche Kontrolle verhindert werden konnte. Je weniger das Damoklesschwert einer staatlich initiierten Einschränkung der Pressefreiheit jedoch über der journalistischen Arbeit schwebt, desto weniger anerkennend zeigen sich die Kontrollierten gegenüber der Arbeit des Deutschen Presserates und seiner Beschwerdeausschüsse. Ironischerweise führt somit die erfolgreiche Verhinderung einer staatlichen Einmischung und die gewollte presseinterne Kontrolle zu weniger Ansehen innerhalb der Presse, da von staatlicher Seite kein Druck aufgebaut wird und nicht um die Privilegien einer brancheninternen Regulierung gefürchtet werden muss.

§ 2 Geringer Bekanntheitsgrad Der Deutsche Presserat hat sowohl mit einem geringen Bekanntheitsgrad gegenüber den Vertretern der Öffentlichkeit als auch innerhalb der eigenen Branche zu kämpfen.

5 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 261; Wiedemann, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 103. 6 Wiedemann, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 103. 7 Dies., RuF 1994, 82 (89). 8 Dies., RuF 1994, 82 (90). 9 Jänecke, in: Löffler, Selbstkontrolle in Presse, Funk und Film, 1960, S. 50.

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4. Kap.: Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

I. Innerhalb der Bevölkerung Der in der Bevölkerung geringe Bekanntheitsgrad des Deutschen Presserats ist für die Arbeit des die gesamte Presse repräsentierenden Selbstkontrollorgans hinderlich. Es wurde zwar als Allgemeinbildung bezeichnet, zu wissen, dass bei einer regelwidrigen Berichterstattung die Beschwerde zum Deutschen Presserat möglich ist.10 Es scheint allerdings fraglich, ob das Wissen um die Existenz und die Beschwerdemöglichkeit beim Deutschen Presserat vergleichbar ist mit anderen zur Allgemeinbildung zählenden Themen, zum Beispiel aus den Bereichen Politik, Geschichte oder Geografie. Ein Indiz für die geringe Kenntnis der Bevölkerung über die konkreten Möglichkeiten und die Anforderungen für eine Beschwerde bildet die Zahl derjenigen Beschwerden, die im sogenannten vereinfachten Verfahren behandelt wurden. Im Jahr 2017 gingen beim Deutschen Presserat insgesamt 1.788 Beschwerden ein, 474 davon wurden allerdings bereits im vereinfachten Verfahren abgehandelt.11 Die Gründe dafür waren beispielsweise, dass der Vorgang über den die Beschwerde eingereicht wurde, schon länger als ein Jahr zurück lag, sich über die Nicht-Veröffentlichung von Leserbriefen beschwert wurde oder aber auch Eingaben zu Rundfunk- und Fernsehbeiträgen erfolgten, für die eine Zuständigkeit des Deutschen Presserates entfällt.12 Die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer erfolgreichen Beschwerde scheinen demzufolge nicht einmal denjenigen Privatpersonen und Interessenvertretungen bekannt zu sein, die um die Möglichkeit der Erhebung einer Beschwerde wissen. Die Tatsache, dass auch Beiträge aus Rundfunk und Fernsehen beim Deutschen Presserat moniert wurden, deutet darauf hin, dass obwohl der Eigenname des Gremiums ausdrücklich auf eine Pressezuständigkeit hinweist, es nicht zur Allgemeinbildung der Bevölkerung zählt zu wissen, wie, wann oder zu welcher Art von Veröffentlichung eine Beschwerde erhoben werden kann. Wegen dieser Tatsachen gelangte die hohe Zahl von über 26,51 % aller insgesamt im Jahr 2017 eingegangen Beschwerden gar nicht erst in das ordentliche Verfahren, sondern wurde schon nach dem vereinfachten Verfahren für erledigt erklärt. Auf Grund dessen mangelt es dem Deutschen Presserat an einem Bekanntheitsgrad in der Bevölkerung, welcher ihm die Position als Ansprechpartner für Beschwerden über die Presse sichern könnte. Auch die im Pressekodex aufgestellten Verhaltensregeln und dort verankerten ethischen Standards genießen nur einen begrenzten Bekanntheitsgrad in der Öffentlichkeit. Es wäre jedoch die Aufgabe des Deutschen Presserates als Herausgeber des Kodexes, auf diesen vermehrt Aufmerksamkeit zu lenken, beispielsweise durch Hinweise in Veröffentlichungen, Diskussionsrunden, Radio- oder Fernsehdebatten oder auch auf Konferenzen.13 10 11 12 13

Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 105. Deutscher Presserat, Jahresbericht 2017, 2018, S. 9. Ders., Jahresbericht 2017, 2018, S. 9. Baydar, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 31.

§ 3 Mangelnde Initiative

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Zu dem Problem des mangelnden Bekanntheitsgrades trägt auch der weit verbreitete Glaube bei, Presse spreche grundsätzlich nicht über Presse.14 Gegenüber der Öffentlichkeit wird es zumeist noch immer präferiert, kein negatives Licht auf den Stand der Presse zu lenken, wofür auch das Totschweigen von Problemen und eine verminderte Aufmerksamkeit für das eigene Selbstkontrollorgan in Kauf genommen werden. Dadurch wird jedoch der Sinn hinter der Idee der Presse, ein Selbstkontrollorgan einzusetzen, vollständig konterkariert.15 Kein Selbstregulierungsorgan kann effektiv arbeiten, wenn die Leser nicht darüber informiert sind, dass sie sich mit ihren Beschwerden über Presseveröffentlichungen an dieses wenden können.16

II. Innerhalb der Branche Auch innerhalb der Branche ist das Wissen um die Existenz des Deutschen Presserates und des von ihm publizierten Pressekodexes gering. So ergab eine Umfrage unter DJV-Mitgliedern im Jahr 2006, dass 53 % der Befragten das Selbstkontrollgremium nicht benennen konnten und 60 % die aufgestellten Verhaltensregeln nicht kannten.17 Auch die den Beschwerdeausschüssen zur Verfügung stehenden Sanktionsmöglichkeiten waren den Probanden nicht bekannt, so waren zwei Drittel von ihnen nicht in der Lage, die Rüge als härteste Maßnahme anzugeben.18 Auf diese Weise kann Verstößen nicht vorgebeugt werden, da die Branchenregelungen des Deutschen Presserates sowie seine eigene Existenz und Tätigkeit Journalisten beim Verfassen von Artikeln nicht präsent sind. Die Kontrollierten wissen im Ergebnis zum Teil nichts über die Existenz ihrer Kontrolleure und sind damit der Möglichkeit beraubt, sich bei Fragen an diese zu wenden.

§ 3 Mangelnde Initiative Ebenfalls wird die geringe Eigeninitiative des Deutschen Presserates, Defizite zu beseitigen und Anstöße für die Branche zu setzen, kritisiert. Obwohl in § 9 S. 1 Nr. 1 TV-Satzung die Aufgabe des Deutschen Presserates festgeschrieben ist, Missstände im Pressewesen festzustellen und auf ihre Beseitigung hinzuwirken, hat dieser bisher aus Selbstverantwortlichkeit heraus diese Möglichkeit noch nicht ausgeschöpft. Als Beispiel sei hier die Pflicht zur Richtigstellung aus Ziffer 3 des Pressekodexes angeführt. Dort heißt es: „Veröffentlichte Nachrichten oder Behauptungen, insbe14 15 16 17 18

Wiedemann, RuF 1994, 82 (94). Dies., RuF 1994, 82 (94). Gore, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 43. Fischer, Eher unbekannt als anerkannt, https://www.halem-verlag.de, (15. 01. 2020). Ders., Eher unbekannt als anerkannt, https://www.halem-verlag.de, (15. 01. 2020).

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4. Kap.: Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

sondere personenbezogener Art, die sich nachträglich als falsch erweisen, hat das Publikationsorgan, das sie gebracht hat, unverzüglich von sich aus in angemessener Weise richtig zu stellen“. Allerdings ist es ein offenes Geheimnis und wird von vielen Journalisten kritisiert, dass diese Richtigstellungen in Deutschland zu wenig erfolgen; dies wird auch im Vergleich zur Presse der Vereinigten Staaten von Amerika deutlich, wo es selbstverständlich ist, in den Zeitungen Korrekturspalten abzudrucken.19 Es wurde schon vermutet, dass das Fehlen dieser Korrekturspalten in Deutschland darauf zurückzuführen sei, dass diese zu viel Platz im Medium einnehmen würden und der Leser den Eindruck einer Unverlässlichkeit gewinnen müsste.20 Der Vorwurf der mangelnden Initiative lässt sich auch auf die Aufgabenverteilung des Deutschen Presserates zurückführen. So hat sich dieser der Verteidigung der Pressefreiheit vor Eingriffen durch den Staat verschrieben und betrachtet diese als seine oberste Priorität. Damit kollidiert jedoch die Wahrnehmung der Selbstkontrollfunktion für die Presse. Die Verteidigung der Pressefreiheit nach außen geht so zu Lasten der Kontrolle im Inneren. So war zu beobachten, dass den Beschwerdevorgängen in den Jahren, in denen sich der Deutsche Presserat für Gesetzesinitiativen starkmachte oder diese zu verhindern versuchte, wenig Bedeutung zukam.21 Der Erfolg bei der Stellungnahme und Beeinflussung von Gesetzesinitiativen lässt sich dabei durch die Tatsache erklären, dass sich auf dem Gebiet der Verteidigung der Pressefreiheit leichter ein Konsens der Presse finden lässt.22 Diese Feststellungen decken sich auch mit Untersuchungen, die herausfanden, dass Presseräte, die durch starken politischen Druck entstanden sind, ihren Fokus nicht auf eine Pressekontrolle legen, sondern sich vielmehr als Sprachrohr der Presse sehen und zur Wahrung der Pressefreiheit aufrufen.23 Ein Presserat muss in der heutigen Zeit allerdings mehr leisten als als eine Anlaufstelle für Beschwerden aufzutreten und die Medienleistungen etwa dadurch verbessern, dass die Presse durch ihn insgesamt überwacht wird, da außenstehenden Bürgern das Auffinden von Fehlern nicht so einfach möglich ist.24 Zusätzlich wäre von ihnen Hilfe bei der Entwicklung von Instrumenten der Presseverantwortlichkeit sowie der durchgängigen Erforschung und Beobachtung der Funktionsweise der Presse unter Beachtung der Bürgerbedürfnisse wünschenswert.25

19

Pöttker, in: Bartelt-Kircher/Bohrmann/Haas, Krise der Printmedien, 2010, S. 94. Pfeifer, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 9. 21 Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 22; Baum, in: Schicha/Brosda, Handbuch Medienethik, 2010, S. 189. 22 Wiedemann, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 97. 23 Dies., RuF 1994, 82 (85). 24 Bertrand, in: von Krogh, Media accountability today… and tomorrow, 2008, S. 116. 25 Ders., in: von Krogh, Media accountability today… and tomorrow, 2008, S. 116. 20

§ 4 Mangelnde Publizität

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§ 4 Mangelnde Publizität Auch die Möglichkeit der Kenntnisnahme von der Tätigkeit des Deutschen Presserates wurde bemängelt, was auf die zur Wahl stehenden Sanktionsmöglichkeiten, die Art der Veröffentlichung von Entscheidungen und schließlich auf das Publizität vermeidende System der Selbstregulierung in Deutschland zurückgeführt wird.

I. Sanktionsmöglichkeiten Dem Deutschen Presserat stehen die zuvor vorgestellten drei Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung, wenn er in den Beschwerdeausschüssen zu dem Schluss gelangt, dass gegen den Pressekodex verstoßen wurde. Durch die Tatsache, dass Hinweise und Missbilligungen nicht abgedruckt werden müssen, ist die Publizität der eigenen Maßnahmen beschnitten und auf diese Weise wird keine Öffentlichkeit für die Entscheidungen als Voraussetzung für eine funktionierende Selbstkontrolle hergestellt.26 Lediglich bei einer öffentlichen Rüge, welche auch abgedruckt werden muss, kann die Öffentlichkeit auch von der Verfehlung der Publikation und dem Verstoß gegen den Pressekodex erfahren. In allen anderen Verfahren, die mit einem Hinweis, einer Missbilligung oder einer nicht öffentlichen Rüge enden, erfährt außer den Betroffenen niemand von dem Ausgang des Verfahrens. Vor allem das Prinzip einer nicht öffentlichen Rüge ist dabei in der Kritik, da ein scheinbar gravierender Verstoß festgestellt wurde, dieser aber trotzdem keine öffentlichen Folgen nach sich zieht. Das ist problematisch, da es bei der Arbeit von Presseräten um das Herstellen von Transparenz geht.27 Es ist folglich nicht verwunderlich, dass das öffentliche Interesse an den Aktivitäten des Deutschen Presserates gering ist.28

II. Veröffentlichung der Entscheidungen Bisher beschränkt sich der Deutsche Presserat auf frugale Mitteilungen über erteilte öffentliche Rügen.29 Dadurch wird die Öffentlichkeit allerdings über Entscheidungen zu Sachverhalten informiert, die mitunter schon lange Zeit zurück liegen und nicht mehr im Bewusstsein der Bevölkerung präsent sind. Zudem ver26 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 16. 27 Kaufholz, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 349. 28 Eberwein, in: Eberwein/Fengler/Lauk, Mapping media accountability – in Europe and beyond, 2011, S. 82. 29 Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 129; ders., in: Langenbucher, Die Kommunikationsfreiheit der Gesellschaft, 2003, S. 383.

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4. Kap.: Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

öffentlicht er einen Jahresbericht, in dem er über die bei ihm eingegangenen Beschwerden und daraufhin erfolgte Entscheidungen informiert. Es wird allerdings kaum einem Leser bekannt sein, dass die Jahresberichte existieren und er sie nachlesen kann. Sofern er dies jedoch tut, erfährt er keine Einzelheiten und auch die Tatsache, an wen sich die ergangenen Rügen richteten, bleibt ihm vorenthalten. So entsteht der Eindruck einer tendenziell intransparent agierenden Organisation.30 Für ein erfolgreiches Fortbestehen ist es sehr wichtig, dass die Entscheidungen von Presseräten transparent vermittelt werden und durch einen Austausch mit der Öffentlichkeit eine Debatte herstellen.31 Der Deutsche Presserat verpasst es daher bisher, die Öffentlichkeit über seine Tätigkeit und aktuelle Beschwerden zu informieren und über aktuelle Fälle von öffentlichem Interesse aufzuklären. Seine Arbeit benötigt somit mehr Publizität.32

III. Sanktionssystem Durch seine Arbeit trägt der Deutsche Presserat dazu bei, dass der Staat von Gerichtsverfahren entlastet wird und die Presse nicht vor Gericht erscheinen muss, er leistet zudem durch die professionelle Arbeit der Mitglieder die rechtliche Vorarbeit für später noch stattfindende Prozesse.33 Durch das wenig Öffentlichkeit herstellende Sanktionssystem wird als Folge der Vermeidung von Gerichtsurteilen aber auch weniger Publizität erreicht, als es der Fall wäre, wenn der Verstoß öffentlich vor einem deutschen Gericht verhandelt und abgeurteilt werden würde. Dadurch hat die Arbeit des Deutschen Presserates zur Folge, dass Presseverstöße nicht über Publizität aufgearbeitet werden, sondern verhindert wird, dass diese der Öffentlichkeit bekannt werden.34

§ 5 Fehlende Mittel zur Durchsetzbarkeit Dem Deutschen Presserat sind bei der Umsetzung seiner Entscheidungen Grenzen gesetzt. So ist es einem Rechtsstaat, welcher das Gewaltmonopol innehat, 30 Prinzing/Blum, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 236. 31 Schwarzenegger, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 368. 32 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 121; Schwarzenegger, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 368. 33 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 19. 34 Dies., Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 19.

§ 5 Fehlende Mittel zur Durchsetzbarkeit

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immanent, dass eine außerstaatliche Einrichtung wie der Deutsche Presserat nicht über wirksame und institutionalisierte Sanktionsmöglichkeiten walten kann.35 Wie bereits festgestellt, ist in der Selbstverpflichtungserklärung der Verlage kein Rechtsbindungswillen abzulesen und keine diese rechtlich bindende Verpflichtung beinhaltet. Es handelt sich lediglich um eine Achtungserklärung für den Pressekodex des Deutschen Presserates, wobei dem Deutsche Presserat keine Mittel zur Verfügung stehen, um einen Verlag zum Abdruck einer durch den Beschwerdeausschuss oder das Plenum ausgesprochenen öffentlichen Rüge zu zwingen. Allerdings ist gerade die durch eine abgedruckte Rüge hergestellte erneute Öffentlichkeit die einzig wirksame Reaktion, da so das Fehlverhalten und Abweichen von Normen des Pressekodexes auf der selben Ebene konfrontiert wird, auf der es selbst entstanden ist.36 Durch die Veröffentlichung einer erhaltenen Rüge beweist die Presse, dass sie sich dem Deutschen Presserat unterwirft und die im Pressekodex festgeschriebenen Grundsätze achtet.37 Darüber hinaus wird durch eine öffentliche Rüge der Pressekodex mit seinen Normen in der Gesellschaft und im Pressewesen bekannt gemacht und gefestigt.38 Gleichzeitig kann in der Öffentlichkeit verbreitet werden, welche Regeln sauberen Journalismus definieren, was wiederum dafür sensibilisieren kann, selbst Verstöße festzustellen und dem Deutschen Presserat zu melden.39 Am Ende gewinnt so auch der Deutsche Presserat an mehr Autorität, was ihm gegenüber der Presse mehr Macht verleiht.40 Während es in anderen Ländern wie beispielsweise Schweden selbstverständlich ist, eine durch den dortigen Presserat ausgesprochene Rüge umgehend und ohne Kommentierung und an einer für den Leser gut wahrnehmbaren Stelle abzudrucken, verhält es sich in Deutschland so, dass der Verpflichtung zum Rügenabdruck schon nachgekommen wurde, wenn diese in einem das gerügte Verhalten verteidigenden Kommentar erwähnt wird.41 Problematisch erweist sich gleichsam, dass der Aufforderung zum Abdruck einer Rüge nicht unmittelbar nachgekommen wird, sondern dieser erst nach einiger Zeit entsprochen wird.42 Zudem wird durch die Betroffenen, welche Rügen nicht abdrucken, teilweise argumentiert, dass ein vermeintlicher

35

Pöttker, CS 2010, 282 (288). Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 256. 37 Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 301. 38 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 256. 39 Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 301. 40 Ders., Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 301. 41 Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 26. 42 Amman/Anetzberger, in: Springer/Raabe/Haas, Medien und Journalismus im 21. Jahrhundert, 2012, S. 383. 36

60

4. Kap.: Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

Verstoß durch die Gerichte und nicht durch freiwillige Regulierungsinstanzen festgestellt werden sollte.43 Ebenfalls kann der Deutsche Presserat Zeugen nicht zur Aussage zwingen, vorladen, vereidigen oder eigene Ermittlungen durchführen.44 Es ist ausschließlich vor den ordentlichen Gerichten möglich, den Wahrheitsgehalt von Veröffentlichungen vollumfänglich zu überprüfen.45

§ 6 Sitzungsausschluss der Öffentlichkeit Die Beratungen des Deutschen Presserates in den Beschwerdeausschüssen sind gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 BO-DPR nicht öffentlich. Der Deutsche Presserat verschließt sich dadurch der Öffentlichkeit. Durch diese selbstauferlegte Vertraulichkeit verringert sich auch das Interesse der Öffentlichkeit und ein Kontrolleffekt geht verloren.46 Kritisch ist dies, da die Praxis der nicht-öffentlichen Sitzungen in den Beschwerdeausschüssen sogar hinter die Gerichtspraxis in demokratischen Rechtsstaaten zurückfällt, bei der Verhandlungen stets für die interessierte Öffentlichkeit zugänglich sind und diese lediglich von der Urteilsberatung ausgeschlossen ist.47 In der Öffentlichkeit entsteht so der Eindruck einer geschlossenen Einheit, bei der die Krähen sich gegenseitig nicht die Augen aushacken.48 Durch den ausdrücklich geregelten und vom Deutschen Presserat so gewollten Ausschluss der Öffentlichkeit von der Hauptarbeit in den Beschwerdeausschüssen verschließt sich dieser einer wichtigen Quelle für mehr Akzeptanz. In Zusammenarbeit mit der mangelnden Publizität versperrt sich der Deutsche Presserat selbstverschuldet einer Möglichkeit, für mehr Aufmerksamkeit und Rückhalt gegenüber seiner Arbeit zu sorgen. Wäre die Öffentlichkeit besser informiert und wäre eine Teilhabe möglich, so könnte nicht nur jeder Bürger, sondern auch jeder Verleger oder Redakteur die Entscheidungsfindung des Deutschen Presserates nachvollziehen und es könnten Verstöße verhindert werden.

43

v. Dewall, Press ethics: regulation and editorial practice, 1997, S. 81. Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 225. 45 Hauss, AfP 1980, 178 (181). 46 Richter, Kommunikationsfreiheit, 1973, S. 279. 47 Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 130; ders., in: Langenbucher, Die Kommunikationsfreiheit der Gesellschaft, 2003, S. 383. 48 Wiedemann, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 98. 44

§ 7 Brancheninterne Kontrolle

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§ 7 Brancheninterne Kontrolle Auch die rein branchenintern ausgestaltete Besetzung sowohl in den Ausschüssen als auch im Trägerverein des Deutschen Presserates sind kritisiert worden.

I. In den Ausschüssen Als problematisch erweist sich die rein brancheninterne Kontrolle. Wie zuvor dargestellt sind sämtliche Mitglieder des Trägervereins und in den Ausschüssen Vertreter der vier Trägerorganisationen oder von diesen benannte Personen. Diese finden sich bei ihrer Tätigkeit allerdings in einer sensiblen Doppelrolle wieder.49 Bei der innerprofessionellen Kontrolle sind die Mitglieder gleichzeitig Kontrolleure und Mitglieder der kontrollierten Branche, wodurch das erforderliche Mindestmaß an Autonomie der Kontrolleure nicht mehr garantiert erscheint.50 So wird davon ausgegangen, dass der Deutsche Presserat als gleichzeitiger beruflicher Interessenverband und Berufsaufsichtsinstanz eher im Zugriff der Interessenverbände zu verorten ist, als dass durch ihn eine eigenständige kontrollierende Funktion ausgeübt wird.51 Denn es ist nicht zu erwarten, dass Verstöße bei einer auf Branchenebene organisierten Selbstkontrolle geahndet werden, wenn diese gleichzeitig im ökonomischen Interesse der Verlagskonzerne liegen, welche den Ton in derselben Branche angeben.52 Ein Problem innerhalb der Presse in Deutschland scheint auch das nach außen angewandte Solidaritätsprinzip zu sein, wonach gegenüber der Öffentlichkeit Geschlossenheit demonstriert wird und gegenüber Kollegen Urteile vermieden werden.53 Gleichermaßen wird dem Deutschen Presserat vorgeworfen, dass manche seiner Initiativen unter dem Deckmantel der Pressefreiheit lediglich den ökonomischen Interessen der Träger dienen.54 Das System, in das der Deutsche Presserat eingebunden ist, namentlich die freiwillige Basis, die Zusammensetzung der Mitglieder, die finanzielle Abhängigkeit von den Mitgliedern und die geringen Sanktionsmöglichkeiten führen allesamt dazu, dass er übermäßig an jene gebunden ist, über die er frei urteilen soll.55 Zwar ist in § 9 BO-DPR die Befangenheit einzelner Teilnehmer in den Beschwerdeausschüssen geregelt, wonach Mitglieder des Deutschen Pres49

Neunhoeffer, Das Presseprivileg im Datenschutzrecht, 2005, S. 240. Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 20. 51 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 260. 52 Pöttker, CS 2010, 282 (289). 53 Wiedemann, RuF 1994, 82 (92). 54 Baum, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 119. 55 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 269. 50

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4. Kap.: Kritik an der Arbeit des Deutschen Presserates

serates befangen sind, wenn der Gegenstand der Beschwerde entweder sie selbst, ihre eigene Redaktion oder ihren eigenen Verlag betrifft. Allerdings muss diese Regelung als selbstverständliches Mindestmaß an Neutralität verstanden werden und es scheint schwer vorstellbar, dass die übrigen Mitglieder über Beschwerden zu einem Kollegenartikel vollkommen unbefangen urteilen können. Zugespitzt formuliert lässt sich zudem fragen, ob es überhaupt möglich ist, von den Verantwortlichen zu verlangen, dass sie wirtschaftliche Interessen zu Gunsten von ideellen Werten vernachlässigen.56 Durch die rein brancheninterne Besetzung der Mitglieder in den Beschwerdeausschüssen ist die Öffentlichkeit bisher nicht in der deutschen Presseselbstkontrolle vertreten. Es gibt somit auch keine presseunabhängigen Dritten, die ohne Bezug zu Verlegern oder Journalisten als neutrale Personen bei der Entscheidungsfindung des Deutschen Presserates mitwirken. Während die Einbeziehung von berufsfernen Vertretern aus der Bevölkerung auch bei Gericht durch den Einsatz von Schöffen etabliert ist, verweigert sich der Deutsche Presserat der Aufnahme von Laienmitgliedern bis heute. Die Verweigerung von pressefernen Mitgliedern erscheint befremdlich unter dem Gesichtspunkt, dass das Ansehen eines Berufsstandes verteidigt und gehoben werden soll, dessen Aufgabe es ist, Öffentlichkeit herzustellen.57 Dadurch wird gegenüber der Öffentlichkeit ein Glaubwürdigkeitsdefizit herbeigeführt.58 Außerdem lebt der Deutsche Presserat nicht nur durch die Akzeptanz als Instanz der Medienhäuser, sondern auch durch das ihm von den Bürgern entgegengebrachte Vertrauen.59

II. Im Trägerverein Problematisch erweist sich auch die Konstruktion des Trägervereins. So können die vier Trägerorganisationen den Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. jederzeit verlassen, was zur Folge hätte, dass dieser gemäß § 14 Abs. 1 S. 2 TV-Satzung ab diesem Moment als aufgelöst gelten würde. Dadurch hat der Deutsche Presserat einen eingeschränkten Entscheidungsspielraum, gleichzeitig jedoch auch viel Verantwortung gegenüber den vier Interessenverbänden.60

56

Stammler, in: Löffler, Selbstkontrolle in Presse, Funk und Film, 1960, S. 28. Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 130. 58 Wiedemann, RuF 1994, 82 (87). 59 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 108. 60 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 12. 57

5. Kapitel

Lösungsvorschläge zur Verbesserung der deutschen Presseselbstregulierung Um das aufgezeigte Problem der in Deutschland bisher als schwach und durchsetzungsarm bezeichneten Selbstregulierung durch den Deutschen Presserat zu lösen, wären unterschiedliche Ansätze denkbar. Diese sollen im Folgenden auf ihre rechtliche Umsetzbarkeit und ihre Auswirkungen auf die Pressekontrolle in Deutschland untersucht werden.

§ 1 Staatliche Regulierung Eine erste naheliegende Alternative wäre zunächst, dass der Staat selbst die Aufgabe der Presseregulierung in Deutschland übernimmt. So könnte er beispielsweise eine eigene Behörde zur Beaufsichtigung der Presse gründen, die mit ausreichenden Befugnissen zur Durchsetzung ihrer Beschlüsse ausgestattet sein müsste. Bisher hält sich der Staat im Bereich der Medienregulierung bewusst weit zurück.1 Dabei ist zu berücksichtigen, dass er im Hinblick auf die grundrechtlich gesicherte Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG bisher nicht interveniert hat. Da auf diese Weise ein Verhalten geschützt wird, welches in Konflikt mit anderen zu schützenden Interessen geraten kann, wurden im Grundgesetz zugleich die äußeren Schranken der grundrechtlich garantierten Pressefreiheit festgelegt.2 Die Reichweite der Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG wurde durch das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen hinreichend konkretisiert. So formulierte es im Postzeitungsdienst-Urteil des Jahres 1989: „Es ist aber anerkannt, daß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in die Pressefreiheit enthält, sondern auch als objektive Grundsatznorm die Freiheitlichkeit des Pressewesens insgesamt garantiert“.3 Bereits im Teilurteil zur sogenannten SPIEGEL-Affäre befand das Bundesverfassungsgericht zuvor im Jahr 1966, dass „eine freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte, keiner Zensur

1

Pöttker, CS 2010, 282 (286). Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 53. 3 BVerfGE 80, 124 (133), Postzeitungsdienst. 2

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

unterworfene Presse (…) ein Wesenselement des freiheitlichen Staates (sei)“.4 Des Weiteren führte das Bundesverfassungsgericht aus, dass die der Presse zufallende wichtige öffentliche Aufgabe nicht durch eine staatliche Gewalt wahrgenommen werden kann und die Pressefreiheit ein subjektives Grundrecht für alle im Pressewesen Tätigen gewährleistet.5 Die Normierung einer öffentlichen Aufgabe der Presse findet sich auch in den Landespressegesetzen nahezu aller Bundesländer wieder.6 Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist dabei jedoch keineswegs so zu interpretieren, dass die Presse für einen Auftraggeber tätig ist, vielmehr stellt sich die Presse ihre eigenen Aufgaben und erfüllt durch das Verbreiten von Nachrichten und die Mitwirkung an einer öffentlichen Meinungsbildung eine Funktion für Öffentlichkeit und Demokratie.7 Eine Einschränkung der Pressefreiheit kann gemäß Art. 5 Abs. 2 GG nur auf Grund von allgemeinen Gesetzen, gesetzlichen Jugendschutzbestimmungen und des Rechts der persönlichen Ehre erfolgen. Allgemeine Gesetze sind der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach jene, die sich nicht gegen die Pressefreiheit als solche richten, sondern die vielmehr dem Schutz eines im konkreten Fall höherwertigen Rechtsgutes dienen.8 Nach der durch das Bundesverfassungsgericht entwickelten Wechselwirkungslehre müssen die einschränkenden Gesetze „in ihrer das Grundrecht beschränkenden Wirkung ihrerseits im Lichte der Bedeutung dieses Grundrechts gesehen und (…) interpretiert werden, (…) und so in ihrer das Grundrecht begrenzenden Wirkung selbst wieder eingeschränkt werden (…)“.9 Gesetzliche Jugendschutzbestimmungen sind vor allem in dem für Trägermedien zuständigen Jugendschutzgesetz niedergeschrieben, während das Recht der persönlichen Ehre durch einzelne Vorschriften des Strafgesetzbuches, beispielsweise die §§ 185 ff. StGB, sowie die Bestimmungen der §§ 823 ff. BGB geschützt wird.10 Im deutschen Strafrecht gibt es zudem nur wenige Straftatbestände, die die Freiheit

4

BVerfGE 20, 162 (174), SPIEGEL. BVerfGE 20, 162 (175), SPIEGEL. 6 Mit der Ausnahme von Hessen wird in allen Bundesländern die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe durch die Presse in den Landespressegesetzen ausdrücklich anerkannt. 7 Dazu sehr ausführlich mit weiteren Quellen: Lahusen, Inhalt und Schranken der Pressefreiheit, 2004, S. 125 f.; Kull, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 190 f. 8 BVerfGE 117, 244 (260), CICERO. 9 Im sogenannten Lüth-Urteil entwickelte das Bundesverfassungsgericht bezogen auf die Meinungsfreiheit die Wechselwirkungslehre, BVerfGE 7, 198 (208 f.), Lüth; Grabenwarter, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, 2, 2019, Rn. 139 ff. Ausführlicher bezogen auf die Pressefreiheit: BVerfGE 20, 162 (176 f.), SPIEGEL. 10 Grabenwarter, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, 2, 2019, Rn. 399; von der Decken, in: Hofmann/Henneke, GG: Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5, 2018, Rn. 35; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz, 2013, Rn. 150; Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 54. 5

§ 2 Regulierte Selbstregulierung

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der Presse einschränken.11 Dazu zählen das Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen gemäß § 86 StGB, das Verunglimpfen des Staates und seiner Symbole gemäß § 90a StGB, die öffentliche Aufforderung zu Straftaten gemäß § 111 StGB sowie Volksverhetzung gemäß § 130 StGB. Zudem gibt es weder eine Norm, welche Journalisten zur Richtigkeit ihrer Information verpflichtet, noch werden falsche Nachrichten mit Sanktionen bedroht, hinter welchen das Gewaltmonopol des deutschen Rechtsstaates zu verorten ist.12 Ein allgemeines Gesetz, welches den deutschen Staat zur Aufsicht über die deutsche Presse wegen des Schutzes eines anderen Rechtsgutes ermächtigen würde, existiert jedoch nicht und wäre im Lichte der Pressefreiheit auch unvorstellbar. Auch nicht rechtsbezogene Aspekte sind bei der Ablehnung einer staatlichen Kontrolle über die Presse zu beachten. Da die Selbstkontrolle auch ein Zeichen von demokratischer Reife eines Staates ist,13 würde bei staatlicher Regulierung auch der gegenteilige Effekt, nämlich weniger Vertrauen in Presse und Staat, entstehen. Besonders gefährlich für die Pressefreiheit wäre eine staatliche Regulierung zudem, weil so eine Zensur der Presse entstehen könnte. Darüber hinaus ist es nicht möglich, Rechtsregeln und Ethikstandards gegen eine freie Presse durchzusetzen, denn um eine Breitenwirkung zu erzielen, muss das Medienrecht in seinen Grundzügen von den Medien selbst akzeptiert werden.14 Weiterhin bleibt zu bedenken, dass es die Aufgabe der Presse ist, Aufsicht über die Gesellschaft und den Staat zu führen und als public watchdog tätig zu sein, weshalb es ratsamer scheint, die Kontrolle der Presse möglichst staatsfern zu organisieren.15 Eine staatliche Aufsicht über die deutsche Presse stellt daher keine geeignete Alternative zur derzeitigen Selbstregulierung durch den Deutschen Presserat dar und wäre wegen der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verankerten Pressefreiheit auch rechtlich nicht zu realisieren. Ansonsten würde die Gefahr einer staatlichen Zensur bestehen.

§ 2 Regulierte Selbstregulierung Möglich erscheint die Vorgabe eines staatlichen Rahmens, innerhalb dessen die Mitglieder die Selbstregulierung frei ausüben können. Gemeint ist mithin, ein 11 Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 128. 12 Ders., CS 2010, 282 (286 f.). 13 Haraszti, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 11 f.; Warzilek, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 40, Rn. 6. 14 Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 105. 15 Warzilek, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 40, Rn. 3, 4.

66

5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Modell der regulierten Selbstregulierung zu implementieren. Regulierte Selbstregulierung wird definiert als kollektive Wettbewerbsstrukturierung durch die Marktteilnehmer selbst, welche in einem staatlich festgelegten Rechtsrahmen und unter staatlicher Überwachung stattfindet.16 Bei regulierter Selbstregulierung kann der Staat die Selbstregulierung selbst anordnen, sich an ihr beteiligen oder staatsferne Selbstregulierungsorganisationen autorisieren.17 Er legt somit die Mindeststandards und Ziele fest.18 Das „Selbst“ bei regulierter Selbstregulierung kann sich dabei sowohl auf das einzelne Individuum als auch auf die Gesellschaft beziehen.19 Ein Vorteil auf der Seite des Staates ist seine eigene Entlastung, da er zumeist von Aufgaben befreit wird, die andernfalls ihm obliegen würden. Der Staat muss weniger Verwaltungskapazität vorhalten und spart zudem das Geld, welches durch die in Anspruch genommenen privaten Strukturen in der Regel selbst aufgebracht wird.20 Zusätzlich kann durch die privaten Selbstregulierungsorganisationen eine höhere Flexibilität sowie Innovationskraft erzielt werden.21 Eine im Jahr 2015 durchgeführte Untersuchung der Unterstützung für verschiedene Systeme der Medienverantwortung ergab, dass in Deutschland Journalisten am stärksten für Mediengesetze einstanden.22 Im Gegensatz zum Vergleichsland Finnland, in dem Ethikkodizes den größten Rückhalt der Branchenvertreter erfuhren, schnitt in Deutschland der rechtliche Aspekt mit einer circa 70-prozentigen Zustimmung am stärksten ab.23 Der Staat und seine gesetzlichen und rechtlichen Vorgaben könnten auf Grund dieser Ergebnisse einen höheren Rückhalt innerhalb der Branche erfahren. Denkbar wäre hier eine Vorgabe des Staates, wie Presseberichte ethisch und moralisch korrekt verfasst sein müssten. Der Deutsche Presserat könnte dann weiterhin über die Einhaltung eines staatlichen Pressekodexes wachen. So würde der Staat lediglich grob regulierend eingreifen, die letzte Kontrolle läge aber beim Deutschen Presserat selbst.

16 Fehling, in: Hill, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 100; Gottwald/Kaltenbrunner/Karmasin, Medienselbstregulierung zwischen Ökonomie und Ethik, 2006, S. 130. 17 Puppis, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 17, Rn. 4. 18 Gottwald/Kaltenbrunner/Karmasin, Medienselbstregulierung zwischen Ökonomie und Ethik, 2006, S. 32. 19 Voßkuhle, in: Berg/Fisch/Schmitt Glaeser, Regulierte Selbstregulierung als Steuerungskonzept des Gewährleistungsstaates, 2001, S. 199 f. 20 Eifert, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2012, S. 1347, Rn. 59. 21 Ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, 2012, S. 1348, Rn. 59. 22 Fengler/Eberwein/Alsius, EJC 2015, 249 (259). 23 Dies., EJC 2015, 249 (259).

§ 2 Regulierte Selbstregulierung

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I. Pflicht zum Rügenabdruck Durch den Gesetzgeber könnte die Pflicht zum Abdruck einer vom Deutschen Presserat ausgesprochenen Rüge gesetzlich normiert werden. Auf diese Weise könnte der Staat es dem Deutschen Presserat ermöglichen, die durch ihn wahrgenommenen Aufgaben auch gegenüber der kontrollierten Presse auszuführen und daraus folgende Pflichten durchzusetzen. 1. Gesetzliche Normierung Teil dieses vorgegebenen staatlichen Rahmens könnte etwa die Verpflichtung zum Abdruck von Rügen und die Verhängung sowie Vollstreckung von Geldstrafen bei Verstößen sein. Wie herausgearbeitet, handelt es sich beim Deutschen Presserat lediglich um eine moralische Instanz. Durch den Rügeabdruck könnte ein Umdenken bei Journalisten herbeigeführt werden. So wurde eine mangelnde Kultur der Fehlerkorrektur auf die Eitelkeit vieler Journalisten zurückgeführt, welche sich aus der Position des Mehrwissens gegenüber dem Leser heraus eigene Fehler nicht eingestehen möchten und auf Hinweise der Leser ungehalten reagieren.24 Eine im Jahr 2007 durchgeführte Journalistenbefragung ergab jedoch, dass über 84 % der Befragten der Aussage teilweise oder ganz zustimmten, dass in Deutschland die Arbeit der offenen Fehlerkorrektur als wichtig eingeschätzt und zu wenig beachtet wird.25 Ebenso waren 69 % der Teilnehmer nicht der Ansicht, dass die Einführung von Korrekturspalten nach Vorbild der Vereinigten Staaten von Amerika dem Ansehen der Medienbranche schaden könnte.26 Ein weiterer nicht zu vernachlässigender Aspekt im Zusammenhang mit dem Abdruck einer Rüge durch ein Organ der Presse ist das Herstellen einer Öffentlichkeit für die Arbeit des Deutschen Presserates, wodurch diesem mehr Akzeptanz zuteilwird und gleichzeitig auch ein Diskurs innerhalb von Presse und Gesellschaft über den Pressekodex angestrengt werden kann.27 Zu beachten ist außerdem, dass die Veröffentlichung einer Rüge einen Effekt der Genugtuung und Wiedergutmachung für den Beschwerdeführer hat,28 welcher ihm nicht verweigert werden sollte. So ist es gerade für den Beschwerdeführer wichtig, dass ihm nicht nur persönlich vom Deutschen Presserat mitgeteilt wird, dass er mit seiner Beschwerde Erfolg hatte, sondern, dass auch die Leser des Presseerzeugnisses, in welchem der Anlass zur Beschwerde gedruckt wurde, davon erfahren. Die Art der Rügeveröffentlichung muss die Veröffentlichung mit dem beanstandeten Inhalt 24 Eberwein/Brinkmann/Sträter, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 252. 25 Pöttker, in: Bartelt-Kircher/Bohrmann/Haas, Krise der Printmedien, 2010, S. 14. 26 Ders., in: Bartelt-Kircher/Bohrmann/Haas, Krise der Printmedien, 2010, S. 16. 27 Wiedemann, RuF 1994, 82 (93). 28 Dies., Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 194 f.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

widerspiegeln und demnach auch nach Entscheidung durch den Deutschen Presserat veröffentlicht werden. Durch die Berichterstattung der Presse wurde der private Bereich des Betroffenen in der Öffentlichkeit angegriffen, was auch sein Ansehen öffentlich verändert und gestört haben wird, daher ist es notwendig, die öffentliche Meinung wieder zu bereinigen.29 Größtmöglichen Effekt erzielt der Rügenabdruck, wenn dieser umgehend, komplett und ohne sonstige Kommentierung an einer für den Leser unmittelbar wahrnehmbaren Stelle in der Publikation abgedruckt wird.30 Bisher wurden durch den Deutschen Presserat keine weitergehenden formalen Anforderungen an den Abdruck einer ausgesprochenen Rüge gestellt; in § 15 Abs. 1 S. 1 BO-DPR findet sich lediglich die Vorgabe, dass Rügen in angemessener Form zu veröffentlichen seien. Diese Formulierung ermöglicht allerdings viel Raum für Interpretationsmöglichkeiten, zumal die gerügten Verlage eine andere Auffassung als die Beschwerdeführer haben werden, was als angemessen anzusehen ist. Um dem Prinzip der Waffengleichheit für beide involvierten Parteien gerecht zu werden, wäre es nötig, durch den Gesetzgeber festzuschreiben, dass die Rügenveröffentlichung so erfolgen müsste, dass Platzierung, Schriftart und -größe sowie die gesamte Aufmachung mit der gerügten Erstveröffentlichung übereinstimmen müssten. Für Fälle der Gegendarstellung regelt auf Landesebene beispielsweise § 12 Abs. 3 BbgPrG bereits, dass diese in der auf den Empfang der Einsendung folgenden Ausgabe in dem gleichen Teil des Druckwerks und in der gleichen Schrift, wie der zuvor beanstandete Text, erscheinen muss, ohne dass dabei Teile weggelassen oder Zusätze ergänzt werden. Eine Empfehlung zur gesetzlichen Festschreibung der Veröffentlichung von Rügen wurde bereits auf dem 58. Deutschen Juristentag im Jahr 1990 ausgesprochen.31 Während der zum Thema geführten Diskussion der Abteilung Medienrecht äußerte auch der anwesende Justitiar des Deutschen Journalistenverbandes, dass dieser Vorschlag von Seiten der zehn im Deutschen Presserat vertretenen Journalisten unterstützt wird.32 So wäre es denkbar, einen Publizierungszwang für öffentliche Rügen in den Landespressegesetzen festzuschreiben.33 Zum Schutz der Betroffenen könnte dabei auf eine neutrale Ausformulierung der Rügen geachtet werden.34 Auf diese Weise würde der Staat die Arbeit des Deutschen Presserates aufwerten und diesem durch eine offizielle Anerkennung zu mehr Popularität verhelfen. Gleichzeitig wären auch 29

Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 302. Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 26. 31 Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 216. 32 Gerschel, in: dies., Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 131. 33 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 284. 34 Herrmann, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 26. 30

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diejenigen, die in ihren Presseerzeugnissen regelmäßig zur Auflagensteigerung gegen den Pressekodex verstoßen, gezwungen, ihr Verhalten zu ändern und Rügen in Zukunft abzudrucken. Folglich würde den Rügen sowie weiteren Beschlüssen des Deutschen Presserates mehr Gewicht und Bedeutung verliehen werden. Der Staat könnte so, ohne selbst als Wächter über die Presse zu agieren, dem Wirken des Deutschen Presserates mehr Autorität verleihen und diesen stärken. Der Deutsche Presserat bezog gegen eine gesetzliche Festschreibung des Rügenabdrucks Stellung und wehrte sich 1990 nach der Empfehlung des 58. Deutschen Juristentages entschieden dagegen mit der Begründung, es käme zu einer verfassungswidrigen Verquickung der freiwilligen Selbstkontrolle mit gesetzlichen Regelungen.35 Auch während der Diskussion auf dem Juristentag wurde schon von einem Disputanten dargelegt, dass es verfassungswidrig wäre, würde man die Entscheidungen eines privaten Vereins auf Grund eines Gesetzes publikationspflichtig ausgestalten.36 So wäre es nicht mit der Verfassung vereinbar, wenn Gerichte Verlage dazu zwingen würden etwas zu veröffentlichen, was ihnen von einem Beschwerdeausschuss eines Vereins vorgeschrieben wurde, dieser Verein gleichzeitig aber selbst keinerlei demokratische Legitimation für sich in Anspruch nehmen könne.37 Fraglich ist daher, ob eine solche Festschreibung tatsächlich verfassungsrechtlich möglich wäre oder gegen die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verankerte Pressefreiheit verstoßen würde. Die Art der Vollstreckungshilfe durch den Staat, könnte etwa als Ordnungswidrigkeit ausgeformt sein, wodurch die Kompetenz der einzelnen Landespressegesetze betroffen wäre.38 Fraglich wäre jedoch, ob dem nicht die Vorschriften der Landespressegesetze entgegenstehen würden, welche besagen, dass eine mit hoheitlicher Gewalt ausgestattete Standesgerichtsbarkeit der Presse unzulässig ist.39 Allerdings steht diese Vorschrift zur Disposition durch den jeweiligen Landesgesetzgeber, weswegen die Einführung einer Ordnungswidrigkeit möglich wäre.40 Die Etablierung einer Ordnungswidrigkeit wurde unter dem Gesichtspunkt kritisch beleuchtet, dass sie den Presseunternehmen in Fällen, in denen der Deutsche Presserat die Situation falsch gewürdigt hätte, die Gelegenheit zur Gegenwehr nehmen würde.41 Gleichzeitig mit der Festschreibung der Ordnungswidrigkeit könnte auch der Einspruch gegen diese gesetzlich geregelt werden. Den Presseunternehmen wäre auf diese Weise nicht die Möglichkeit genommen, sich gegen die vom Deutschen 35

Deutscher Presserat, AfP 1990, 292 (292). Soehring, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 192. 37 Ders., in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 192 f. 38 Hauss, AfP 1980, 178 (183). 39 So etwa § 1 Abs. 3 des Landespressegesetzes Brandenburgs. 40 Hauss, AfP 1980, 178 (183). 41 Stürner, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages, Verhandlungen des 58. Deutschen Juristentages, 1990, K 206. 36

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Presserat festgestellte Ordnungswidrigkeit zu wehren, bei einem ergangenen Bußgeldbescheid könnte ein Einspruch eingelegt werden. Bei einer Festschreibung der Ordnungswidrigkeit wäre es von erheblicher Bedeutung für eine gesamtdeutsche Wirksamkeit, dass die Regelung einheitlich in allen 16 Landespressegesetzen verankert wäre. Sofern dem Staat die Aufgabe zufiele, die Pflicht zum Rügeabdruck und den Zwang zu Sanktionen zu verfolgen, müsste er jedoch auch das vorhergehende Verfahren logischerweise begleiten und sogar kontrollieren, um sicherzustellen, dass die Sanktionen auf ein rechtstaatliches Verfahren zurückgehen.42 Dies wäre allerdings ein fataler Schritt, der den Anfang einer vollständigen staatlichen Kontrolle kennzeichnen könnte.43 Außerdem würde auf diese Weise der Gedanke einer freiwilligen Selbstkontrolle konterkariert werden. Würde der Staat das gesamte Verfahren überwachen, bestünde eine Verquickung von freiwilliger Selbstkontrolle mit der Verpflichtung zum Rügeabdruck, welche in die Pressefreiheit eingreifen und gegen Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verstoßen würde.44 Die gesetzliche Festschreibung einer Verpflichtung zum Rügeabdruck scheidet daher wegen der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG normierten Pressefreiheit aus und lässt sich nicht in den Rahmen einer regulierten Selbstregulierung der Presse in Deutschland integrieren. Auch wenn die Verpflichtung zum Rügenabdruck nicht durch ein Organ der Selbstkontrolle selbst möglich ist, so sollte der Gedanke der spiegelbildlichen Rügenveröffentlichung durch den Deutschen Presserat dennoch übernommen werden. Der Wiedergutmachungs- und Genugtuungsfunktion für den Beschwerdeführer kann nur entsprochen werden, wenn die abgedruckte Rüge in ihrer Aufmachung und Platzierung auch der beanstandeten Erstveröffentlichung entspricht. Dafür ist es jedoch dringend erforderlich, dass der Deutsche Presserat seine Anforderungen an die Form der Rügenveröffentlichung konkretisiert und den Verlagen gezieltere Vorgaben macht. 2. Ergebnis Eine gesetzlich verankerte Verpflichtung zum Abdruck von öffentlichen Rügen des Deutschen Presserates scheidet mangels Verfassungsmäßigkeit aus.

42

Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 284; Scholz, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 342. 43 Scholz, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 342. 44 Löffler, in: Löffler, Presserecht, Standesrecht der Presse, Presse-Selbstkontrolle, Deutscher Presserat, 2015, S. 1202, Rn. 20.

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II. Erweiterung der Befugnisse Alternativ ist die Erweiterung der Befugnisse des Deutschen Presserates in Bezug auf die durch ihn vorzunehmende Sachverhaltsermittlung in Beschwerdefällen sowie auf die Durchsetzbarkeit seiner Entscheidungen denkbar. 1. Zur Sachverhaltsermittlung Denkbar wäre es, dass dem Deutschen Presserat durch den Staat mehr Befugnisse übertragen werden, um der Aufgabe einer effektiven Regulierung gerecht zu werden. Denn bisher sind dem Deutschen Presserat und seinen Beschwerdeausschüssen Grenzen bei der Sachverhaltsermittlung sowie Wahrheitsfindung gesetzt. So kann er Zeugen nicht zur Aussage zwingen oder diese unter Eid aussagen lassen, den Beschwerdeausschüssen fehlen jegliche Zwangsmittel und sie können für die Beweisaufnahme und Vollstreckung nicht auf staatliche Hilfe zurückgreifen.45 Allerdings ist bei einer Befugniserweiterung zu Gunsten des Deutschen Presserates zu bedenken, dass dieser ein Verfahren vor den ordentlichen Gerichten nicht ersetzen kann und daher auch keine vergleichbaren Kompetenzen benötigt. Sofern es sich beispielsweise um eine Beleidigung gemäß § 185 StGB handeln würde, die in einem Pressewerk veröffentlicht wurde, wäre deren Feststellung und Verurteilung alleinige Sache innerhalb eines Strafprozesses vor Gericht. Ebenso würde es sich bei einer Ehrverletzung um ein zivilrechtlich relevantes Verhalten handeln. Der Weg vor die ordentlichen Gerichte ist umfänglich verfügbar und auch eine Beschwerde beim Deutschen Presserat wird diesen nicht ersetzen. Zudem spricht gegen eine Erweiterung der Ermächtigungen des Deutschen Presserates, dass es sich bei ihm um ein Gremium aus privaten Mitgliedern handelt und gerade nicht um eine staatliche Organisation. Der Staat kann solche hoheitlichen Aufgaben, wie die Ermittlung des Wahrheitsgehaltes von Behauptungen nicht an Private übertragen. Die deutsche Gerichtsbarkeit ist nicht durch Beschlüsse von Beschwerdeausschüssen des Deutschen Presserates ersetzbar. Gleichsam ist es nicht die Aufgabe des Deutschen Presserates, den Staat bei der Urteilsfindung zu ersetzen. Aus diesem Grund agiert der Deutsche Presserat auch nach dem Grundsatz der Priorität des staatlichen Verfahrens, welcher besagt, dass Beschwerden in den Ausschüssen nicht behandelt werden, solange der ihnen zugrundeliegende Sachverhalt in einem anhängigen Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren Gegenstand ist.46 Staatsgleiche Befugnisse, wie die Zeugenvorladung oder die Vereidigung von Aussagen, sind daher nicht auf den Deutschen Presserat zu übertragen.

45 46

Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 107. Hauss, AfP 1980, 178 (181).

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

2. Zur Durchsetzbarkeit Möglich wäre es dem Deutschen Presserat die Befugnis einzuräumen, Bußgelder gegen Verlage zu erteilen, die wiederholt oder in besonders gravierender Weise gegen den Pressekodex verstoßen haben. In Schweden geht bereits mit jeder Rüge des schwedischen Presserates auch die Verhängung einer Gebühr47 einher, welche nach der Auflagenhöhe eines Verlages berechnet wird und von diesen bisher auch in den meisten Fällen freiwillig beglichen wurde.48 Die auf diese Weise erzielten Einnahmen tragen zu etwa einem Fünftel zu dem jährlichen Finanzierungaufkommen des Schwedischen Presserates bei.49 Dabei wird bewusst der Begriff einer Verwaltungsgebühr gewählt und vom Begriff der Strafzahlung abgesehen. Durch das Ermessen der Gebührenhöhe auf Grund von Auflagenzahlen, ist zudem ein objektives Instrument gegeben, dass alle betroffenen Verlage gleichbehandelt und für jeden von vorneherein kalkulierbar ist. Die festgelegte Höhe der Zahlung von maximal 2.800 E wird nicht zu einem finanziellen Ruin Einzelner führen können, ist aber geeignet, ein Zeichen zu setzen und die Verantwortlichen aufhorchen zu lassen. Auf diese Weise kann auch innerhalb der Unternehmen ein Umdenken herbeigeführt werden. Weil die Medienbranche in der heutigen Zeit agiert, zu welcher sie mit sinkenden Leser- und Abonnementzahlen zu kämpfen hat und weder ihren Ruf gefährden und weitere Leser verlieren möchte noch zusätzlich für die Gebühren aufkommen möchte. Fraglich scheint allerdings, ob eine Umsetzung der Verhängung von Bußgeldern auch realistisch wäre. Denn die Mitglieder der Beschwerdeausschüsse sind derzeit allesamt brancheninterne Personen. Es ist zu bezweifeln, ob sich die der Branche angehörigen Mitglieder gegenseitig hohe Strafen auferlegen werden. Bei einer gegenseitigen internen Kontrolle soll kein Anlass dazu gegeben werden, selbst ein Bußgeld zu erhalten, wenn die Kollegen das nächste Mal über einen Fall zu entscheiden haben, der den eigenen Verlag betrifft. Des Weiteren muss vor allem beachtet werden, dass dort, wo der Staat ein Gewaltmonopol innehat, andere darauf verzichten müssen, durch das Verhängen von Sanktionen Zwang auszuüben.50 Denn es sollte allein dem Staat überlassen werden, Sanktionen nach geltendem Recht zu erlassen.51 Privaten Vereinen kann daher das Recht zur Verhängung von Bußgeldern nicht freigestellt werden und der Deutsche Presserat muss auf dieses Mittel zur Stärkung seiner Befugnisse verzichten. 47 Die Höhe der Gebühr betrug im Jahr 2008 für Publikationen mit einer Auflage von bis zu 10.000 Kopien 10.000 SEK (ca. 1.100 E) und für alle Publikationen mit einer größeren Auflage 25.000 SEK (ca. 2.800 E). v. Krogh, in: von Krogh, Media accountability today … and tomorrow, 2008, S. 121. 48 Wiedemann, RuF 1994, 82 (91). 49 Studer, Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 6. 50 Pöttker, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 217. 51 Ders., in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 357.

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Auch ein nicht rechtlicher Aspekt kann bei der Ablehnung von durch den Deutschen Presserat verhängten Bußgeldern eine Rolle spielen. So ist die freiwillige Selbstregulierung dort am erfolgreichsten, wo keine finanziellen Strafen zu befürchten sind, was auf die Tatsache zurückzuführen ist, dass sich das Verfahren andernfalls zu einem Streit unter Anwälten wandeln könnte, welche die Strafzahlungen umgehend anfechten oder über deren Höhe verhandeln würden.52 Jedoch zeigt das Beispiel Schwedens, dass diese Annahme in der Praxis auch widerlegt werden kann. Obwohl eine staatlich angewiesene Befolgung von verhängten Bußgeldern rechtlich nicht möglich ist, sollte dieser Gedanke auf freiwilliger Basis vom Deutschen Presserat weiterverfolgt werden. Finanzielle Zahlungen, die mit einem festgestellten Verstoß verhängt werden können, können zu einem Bewusstseinswandel beitragen.

III. Ergebnis Das Konzept der regulierten Selbstregulierung stellt keine realistisch umsetzbare Alternative zur bisher vollzogenen Arbeit des Deutschen Presserates dar und kann diesen auch nur marginal stärken. Die staatlich normierte Verpflichtung zum Abdruck von durch das Gremium des Deutschen Presserates ausgesprochenen Rügen scheitert an der damit zwingend einhergehenden Notwendigkeit, dass der Staat bereits das vorhergehende Verfahren überwachen und beaufsichtigen müsste. Auf diese Weise würde allerdings eine Verquickung von freiwilliger Selbstkontrolle und der Verpflichtung zum Rügeabdruck entstehen, welche in die Pressefreiheit eingreifen und somit gegen Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verstoßen würde. Eine Befugniserweiterung zur Sachverhaltsermittlung sowie zur Durchsetzbarkeit von Entscheidungen des Deutschen Presserates verbietet sich auf Grund des staatlichen Monopols der Aufklärung und Bußgeldverhängung bei Gericht, durch welche ein umfassender Schutz für jeden Bürger gesichert ist.

§ 3 Finanzierungsänderung Eine Lösungsmöglichkeit, welche das Problem der Abhängigkeit von den Trägerverbänden lösen sowie dem Deutschen Presserat mehr Respekt verschaffen könnte, betrifft dessen Finanzierung.

52

Gore, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 36.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

I. Staatliche Vollfinanzierung Die vier freiwilligen Mitglieder des Trägerverbandes kommen zurzeit für 51 % der Finanzierung des Deutschen Presserates auf. Allerdings können die vier Trägerorganisationen auf Grund dieser Freiwilligkeit den Deutschen Presserat jederzeit verlassen. Dies hätte zur Folge, dass er gemäß § 14 Abs. 1 S. 2 TV-Satzung, ab dem Moment in dem eine der vier Trägerorganisationen ihren Austritt erklärt hat, als aufgelöst gelten würde. Dadurch entsteht eine finanzielle Abhängigkeit von denjenigen, deren Arbeit er beaufsichtigen möchte. Erst eine finanzielle Unabhängigkeit könnte auch Bedenken gegenüber einem entscheidungserheblichen Einfluss ausräumen und die Integrität des Rates stärken. Denkbar wäre eine vollständige Finanzierung des Deutschen Presserates durch den Staat, welcher bisher bereits für einen Anteil von 49 % der jährlich anfallenden Kosten in Form eines Bundeszuschusses aufkommt. Zu beachten ist, dass der Bund bisher die finanziellen Mittel ohne Bedingungen zur Verfügung stellt. Er entsendet keine eigenen Vertreter in den Deutschen Presserat und ist auf keine andere Weise in dessen Arbeit involviert.53 Er lässt lediglich eine jährliche Finanzprüfung durch den Bundesrechnungshof vornehmen.54 Das Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs ist in § 2 des Gesetzes zur Gewährleistung der Unabhängigkeit festgeschrieben und leitet sich aus § 104 Abs. 1 Nr. 1 BHO ab, wonach die Haushalts- und Wirtschaftsführung einer juristischen Person des Privatrechts geprüft werden können, sofern diese auf Grund eines Gesetzes Bundeszuschüsse erhält. 1. Gefahr staatlicher Abhängigkeit Diskutabel scheint die Frage der Unabhängigkeit des Deutschen Presserates in Zusammenhang mit staatlichen Zuschüssen auch aus dem Blickwinkel heraus, dass auf diese Weise wiederum eine Abhängigkeit vom Staat erzeugt werden kann.55 Der Staat könnte sich dem Vorwurf ausgesetzt sehen, er würde indirekt Einfluss auf die deutsche Presse nehmen und möglicherweise selbst über staatskritische Veröffentlichungen mitentscheiden können. Eine staatliche Vollfinanzierung könnte die negative Assoziation hervorrufen, dass derjenige der für die finanziellen Mittel aufkommt auch über deren Verwendung wacht und diejenigen, die gleichzeitig profitieren, ihren Finanzier durch eine staatsfreundliche Presse an sich binden wollen. Der Verdacht der Staatsnähe gegenüber der Kontrollinstanz der deutschen Presse würde jedoch nicht zu ihrem Erstarken beitragen, sondern das Vertrauen der Bevölkerung in 53

Desgranges/Wassink, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 81. 54 Eisermann, Selbstkontrolle in den Medien: der Deutsche Presserat und seine Möglichkeiten, 1993, S. 15. 55 Suhr, Europäische Presse-Selbstkontrolle, 1998, S. 56.

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ihre Unabhängigkeit senken und den Deutschen Presserat als ein staatlich kontrolliertes Organ brandmarken. Unter dem Gesichtspunkt der Außenwirkung einer staatlichen Vollfinanzierung erscheint diese nicht realisierbar. 2. Anreiz zur staatlichen Vollfinanzierung Es erscheint außerdem zweifelhaft, ob der Staat zur Übernahme der Gesamtkosten bereit gewesen wäre. In der Entwurfsbegründung des vom Bundestag verabschiedeten Gesetzes zur finanziellen Förderung des Deutschen Presserates wird auf eine nicht zu unterschätzende Entlastung der deutschen Gerichte verwiesen, welche sich nicht mehr mit den vom Beschwerdeausschuss erledigten Fällen befassen müssten.56 Diese Annahme scheint mindestens hinterfragbar. Denn belegbare Zahlen darüber, wie viele Fälle vor den Beschwerdeausschüssen des Deutschen Presserates entschieden wurden und dadurch nicht vor Gericht gelangt sind, existieren nicht. Außerdem bleibt zu betonen, dass der Maßstab, nach welchem Verstöße festgestellt werden, bei beiden Institutionen ein anderer ist. Während sich die Gerichte an das geltende deutsche Recht halten und dieses anwenden, zieht der Deutsche Presserat den von ihm selbst erstellten Pressekodex zur Bewertung von Zuwiderhandlungen heran. Sofern der Deutsche Presserat zu dem Schluss gelangt, eine Sanktion sei erforderlich, bemisst sich diese nach einer anderen Grundlage und erledigt den zugrundeliegenden Sachverhalt nicht ebenso vor Gericht. Zudem werden im Pressekodex auch ethische Standesnormen, wie die journalistische Sorgfalt kodifiziert, welche bei Nichtachtung nicht durch deutsche Gerichte verfolgt werden können. Auch der bereits dargelegte mangelnde Bekanntheitsgrad des Deutschen Presserates innerhalb der Bevölkerung und Leserschaft von Presseerzeugnissen widerspricht der Vermutung, die Beschwerde beim Deutschen Presserat wäre eine viel genutzte Alternative zur Einreichung einer Klage vor Gericht. Ob der Staat bisher die Kosten für Gerichtsverfahren in Höhe der jährlichen Fördersumme von insgesamt 223.000 E durch die finanzielle Unterstützung des Deutschen Presserates einsparen konnte, ist nicht ersichtlich oder belegbar, erscheint mithin jedoch anzweifelbar. Daher sind keinerlei Anreize oder Vorteile auf staatlicher Seite ersichtlich, durch welche dieser dazu bewogen werden könnte, für das gesamte Jahresvolumen des Budgets von über 450.000 E aufzukommen. 3. Ergebnis Eine staatliche Vollfinanzierung des Deutschen Presserates würde ihn von einer Abhängigkeit von den Trägerverbänden lösen. Gleichzeitig bestünde aber die Gefahr, dass er sich dem Verdacht einer staatliche Kontrolle sowie Einflussnahme ausgesetzt sehe. Die Staatsferne der Presse und die Pressefreiheit sind in Deutschland 56 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 3.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

hoch angesehene Grundsätze, welche nicht gefährdet werden sollten. Bereits das Aufkeimen dieses Verdachts sollte vermieden werden. Gleichzeitig ist für den Staat kein Anreiz ersichtlich, weswegen er sich zur Übernahme der jährlichen Gesamtkosten für die Arbeit des Deutschen Presserates bereit erklären sollte. Eine staatliche Vollfinanzierung stellt daher keine Alternative zum bisher genutzten Finanzierungsmodell dar. Die bisher ausgeübte staatliche Bezuschussung durch den Bund sollte beibehalten werden, um die Wichtigkeit der Arbeit des Deutschen Presserates zu unterstreichen und ihm diese zu erleichtern. Gleichzeitig sollte auch zukünftig darauf geachtet werden, dass die Teilfinanzierung gemessen am Gesamtvolumen nicht mehr als 49 % ausmacht.

II. Erweiterung der Mitgliedereinnahmen Eine weitere Möglichkeit bestünde in einer erhöhten Einnahme von Mitgliedsbeiträgen. Diese könnten von einem breiter aufgestellten Gebergremium als den vier Trägerorganisationen kommen und dazu führen, dass die Mitglieder des Deutschen Presserates zukünftig für ihren Aufwand eine finanzielle Entschädigung erhalten. 1. Eigenständige Journalistenmitgliedschaft Derzeit besteht das Plenum des Deutschen Presserates aus 28 Personen, die von den vier Trägerorganisationen benannt werden. Im Trägerverein wiederum sind lediglich die vier Verbände und jeweils eine von ihnen benannte natürliche Person vertreten. Einzelne Journalisten sind selbst keine eigenständigen Mitglieder und nur indirekt durch die Verbände vertreten. Eine weitere alternative Lösungsmöglichkeit wäre daher die Öffnung der Mitgliedschaft für jeden einzelnen Journalisten. Die Mitglieder könnten ihre eigenen Vertreter wählen und selbstständig entsenden. Dabei muss zwischen der Vertretung im Trägerverband des Deutschen Presserates und dem Organ Deutscher Presserat mit seinen Beschwerdeausschüssen unterschieden werden. Während eine eigene Mitgliedschaft der Journalisten im Trägerverband umsetzbar ist, erscheint sie für das Gremium und die Beschwerdeausschüsse nicht realisierbar. Es mag für die Absprache innerhalb des Trägervereins beschwerlich sein, eine solche Anzahl an einzelnen Mitgliedern zu koordinieren und zu informieren. Erfahrungsgemäß wäre jedoch davon auszugehen, dass mit einer Mitgliedschaft nicht auch ein erhöhtes Engagement jedes Einzelnen einhergeht. Für die Arbeit innerhalb der Beschwerdeausschüsse und des Plenums wäre es jedoch erforderlich, dass auch die Journalisten eigene Vertreter wählen, die ihre Position vertreten und an den Entscheidungen mitwirken. Bereits unter dem Gesichtspunkt des Zeitaufwandes ist es nicht möglich, jeden Einzelnen anzuhören und bei der Abstimmung zu berücksichtigen. Da es sich bisher zudem um ein nicht vergütetes Ehrenamt handelt, ist

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anzunehmen, dass sich der Einsatz der Mehrheit der Journalisten auf das Bezahlen eines Mitgliedsbeitrags beschränken würde. Es wäre gleichsam denkbar, dass sich als Journalistenvertreter dieselben Personen zur Wahl stellen würden, die bisher bereits durch den DJV sowie die dju ernannt wurden. Zudem bieten die Verbände eine ausgeprägte Infrastruktur und können ihre Mitglieder weiterhin mobilisieren und entsenden. In der Besetzung innerhalb der Ausschüsse würde sich auf diese Weise kaum etwas ändern. Die den Journalisten zugedachten Plätze sollten der Effektivität halber nicht erhöht werden, gleichzeitig müssten eigene Vertreter bestimmt werden, wobei vor allem die Verbände einen Überblick darüber haben, welche Journalisten eine ehrenamtliche Aufgabe innerhalb des Deutschen Presserates wahrnehmen wollen. Da die Finanzierung der Arbeit des Deutschen Presserates, wie beschrieben, mehrheitlich über die Beiträge der vier Trägerorganisationen erfolgt, wäre es denkbar, dass diese infolge der Organisationsänderung ihre finanzielle Unterstützung kürzen oder beenden würden. Die beiden Journalistenorganisationen würden selbst keine Gebühren mehr von ihren Mitgliedern für die Finanzierung des Deutschen Presserates verlangen können und lediglich weiterhin zahlen müssen, um Einfluss auf die Entscheidungen zu nehmen und eigene Vertreter zu entsenden. Als Kompromiss wäre es daher möglich, den Trägerorganisationen weiterhin die Entsendung von jeweils einem Mitglied zu erlauben. Gleichfalls wäre es möglich, dass die einzelnen Journalisten einen eigenen Mitgliedsbeitrag direkt an den Deutschen Presserat entrichten. Die Trägervereine erheben bisher zu ihrer eigenen Finanzierung Beiträge gegenüber den von ihnen repräsentierten Mitgliedern, mit diesen Mitteln wird auch der jeweilige Kostenanteil für den Trägerverein des Deutschen Presserates entrichtet. Daher wären die Journalisten nicht doppelt finanziell belastet, sondern würden ihre Beiträge anteilig direkt für die Arbeit des Deutschen Presserates an diesen zahlen. Ein großer Vorteil einer eigenen Mitgliedschaft ergäbe sich durch die zumindest mittelbare Bindung jedes Einzelnen an den Deutschen Presserat, womit auch eine rechtliche Stärkung seiner Entscheidungen und ihrer Durchsetzbarkeit einhergehen würde.57 Gleichzeitig würde auf diese Weise ein eigener Bezug eines jeden Journalisten zum Deutschen Presserat hergestellt werden, da er selbst ein direktes Mitglied der Organisation wäre. Zu bedenken sind dabei jedoch einige rechtliche und organisatorische Einzelheiten. Zunächst stellt sich die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage die Abgaben an den Deutschen Presserat beruhen sollten. So kann er Journalisten nicht zur eigenen Finanzierung verpflichten. Gleichzeitig bestünde für die bisher über die Trägerverbände repräsentierten Mitglieder kein Anreiz eine Zahlung an den Deutschen Presserat zu leisten. Zumal sich für die Betroffenen kein Vorteil einer Direktzahlung

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Scholz, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 342.

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an den Deutschen Presserat ergeben würde, im Vergleich zu der Alternative, ihre Mitgliedsbeiträge weiterhin an die von ihnen ausgewählten Verbände zu entrichten. Des Weiteren würde sich die Auswahl der zahlungspflichtigen Mitglieder schwierig gestalten. Mangels eines bundeseinheitlichen Journalistenverzeichnisses wäre die Festlegung von in Deutschland hauptberuflich tätigen Journalisten nahezu unmöglich. Auch die beiden derzeit im Deutschen Presserat präsenten Journalistenorganisationen könnten nicht dazu gezwungen werden, ihre Mitgliederlisten offen zu legen oder an den Trägerverein zu übermitteln. Zugleich besitzt der Trägerverein als privat eingetragener Verein keinerlei Rechte gegenüber den genannten Institutionen. Ebenso aussichtslos wäre eine staatliche Auflistung oder der gerichtliche Zwang zur Herausgabe an den Deutschen Presserat wegen der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG grundrechtlich garantierten Pressefreiheit. Des Weiteren repräsentieren der DJV und die dju selbst auch nur einen Teil der Journalisten und diese haben sich freiwillig für eine Repräsentation über diese Interessengemeinschaften entschieden und entrichten dafür ihre Mitgliedsbeiträge. Würde man schließlich diejenigen, die sich für eine freiwillige Mitgliedschaft bei einer der beiden Organisationen entschieden haben, ebenfalls zu einer Zwangsmitgliedschaft inklusive Mitgliedsbeiträgen im Trägerverein des Deutschen Presserates nötigen, würden diese Personen benachteiligt werden. Im Vergleich zu jenen Journalisten, die sich gegen eine Mitgliedschaft entschieden und keine Interessenvertretung ausgewählt haben, müssten sie selbst für die Beiträge verpflichtend aufkommen und hätten keine Möglichkeit sich gegen diese Maßnahme zu wehren. Es wäre daher weder möglich herauszufinden, welche Journalisten ihrer Tätigkeit hauptberuflich nachgehen und daher zu einer Abgabe und Mitgliedschaft im Trägerverein verpflichtet wären. Noch bestünde eine rechtliche Handhabe des Deutschen Presserates als privatem Verein, um von ihm als Journalisten identifizierte Personen zur Zahlung eines eigenen und direkten Mitgliedsbeitrages zu zwingen. Die Bedenken bezüglich der Abhängigkeit von den Trägerverbänden lassen sich gleichfalls auf die einzelnen Mitglieder übertragen. Bisher gilt der Verein mit dem Austritt einer Trägerorganisation als aufgelöst, sofern aber eine Vielzahl von Journalisten austreten würde, wäre die Finanzierung und Zukunft des Deutschen Presserates gleichsam gefährdet. Es bleibt außerdem anzunehmen, dass sich der Einfluss der beiden bisher vertretenen Journalistenverbände auch auf einzelne Mitgliedschaften erstrecken würde. Es wäre denkbar, dass die gut organisierten und engagierten Branchenvertreter auch den einzeln im Deutschen Presserat vertretenen Mitgliedern ihre eigene Position vermitteln könnten, zumal die Mehrzahl von ihnen wohl zur gleichen Zeit ebenso weiterhin dort Mitglied wäre. Sofern die dju oder der DJV mit der Arbeit des Deutschen Presserates unzufrieden wären, scheint es plausibel, dass die einzelnen Journalisten einem Boykottaufruf oder einer Austrittsaufforderung durch ihre Interessenvertretungen folgen würden. Auf diese Weise verbleibt die gleiche Machtposition lediglich über einen Umweg bei

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den Trägerorganisationen, die autonom mit ihrem eigenen Austritt oder dem Aufruf zum Austritt ihrer Mitglieder die Zukunft des Deutschen Presserates gefährden könnten. Es müsste zudem in der Satzung für den Trägerverein des Deutschen Presserats e. V. genau definiert werden, ab welcher Anzahl von Mitgliedsaustritten der Verein als aufgelöst gelten würde. In der aktuellen Fassung der Satzung ist in § 14 Abs. 1 S. 1 TV-Satzung zudem die Möglichkeit festgeschrieben, den Verein gemäß einer Entscheidung durch die Mitgliederversammlung auflösen zu lassen. Sofern diese Regelung fortbestehen würde, könnte es den einzelnen Mitgliedern gleichfalls gelingen, in einer Mitgliederversammlung die benötigten Mehrheiten für einen Beschluss über die Auflösung des Deutschen Presserates zu erreichen. Es muss dabei jedoch beachtet werden, dass die Trägerverbände ihrer Verantwortung seit der Vereinsgründung gerecht geworden sind und ihre Machtposition nicht ausgenutzt haben. Weder haben sie mit ihrem Austritt und der damit einhergehenden Auflösung des Deutschen Presserates gedroht noch auf diese Weise versucht ihre eigenen Interessen zu erpressen. Daher sollte auch in Zukunft auf eine gewissenhafte Arbeit der Journalistenverbände gebaut werden. Außerdem ist zu beachten, dass durch eine eigenständige Journalistenmitgliedschaft lediglich die Gefahr eines folgenschweren Austritts der Journalistenverbände aus dem Deutschen Presserat beseitigt wäre. Der BDZV und der VDZ als Trägerorganisationen auf der Verlegerseite wären von einer eigenständigen Journalistenmitgliedschaft nicht tangiert. Im Gegenteil würde sich auf diese Weise ihre vermeintliche Machtposition noch erweitern, da sie fortdauernd mit ihrem Ausscheiden aus dem Deutschen Presserat für dessen gleichzeitige Auflösung sorgen könnten. Dem Gegenüber stünde die einzelne Journalistenmitgliedschaft, die erst in Zusammenhang mit einem Massenaustritt beziehungsweise einem Beschluss der Mitgliederversammlung zu einer Destruktion führen würde. Gleichzeitig gäbe es ein starkes Gefälle zwischen den zwei Verlegerverbänden und den ihnen gegenüberstehenden und zahlenmäßig weit überlegenen einzelnen Journalisten. Eine jeweils eigenständige Journalistenmitgliedschaft innerhalb des Trägervereins des Deutschen Presserates e. V. stellt keine Alternative zum bisherigen Aufbau dar. Auf Grund der veränderten Struktur mit tausenden einzeln vertretenen Mitgliedern würde der Trägerverein unnötig vergrößert und dadurch in seiner Effektivität gehemmt. Derweil wäre es dem Deutschen Presserat auch nicht möglich herauszufinden, welche Personen sich in Deutschland hauptberuflich als Journalisten betätigen und ihm gegenüber eigene Beiträge zu entrichten hätten. Gleichsam hätte er keinerlei rechtliche Autorität gegenüber den von ihm zur Zahlung Verpflichteten, da er lediglich ein privater Verein ist und staatliche Hilfe auf Grund der grundrechtlich garantierten Pressefreiheit nicht zu erwarten wäre. Auch das Damoklesschwert einer drohenden Auflösung des Vereins bei Austritt einer der derzeitigen Trägerorganisationen läge weiterhin über dem Deutschen Presserat, da auch bisher schon durch die Mitgliederversammlung jederzeit eine Beendigung des Deutschen

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Presserates beschlossen werden kann und die einzelnen Mitglieder womöglich die Mehrheit für eine solche Entscheidung erhalten könnten. 2. Inhaber eines einheitlichen Bundespresseausweises Es wäre gleichsam denkbar, dass jeder, der einen Journalistenausweis innehat, einen eigenen Beitrag zur Finanzierung des Deutschen Presserates leisten müsste. Problematisch ist dabei jedoch, dass in Deutschland Presseausweise nicht durch eine staatliche Stelle oder eine einzige Institution ausgegeben werden. Auf Grund der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG festgeschriebenen Pressefreiheit sowie der nationalsozialistischen Vergangenheit wird durch den Staat weder erfasst, welche Personen einen Presseausweis erhalten haben, noch kontrolliert, wer berechtigt ist einen Presseausweis und die damit einhergehenden Vorteile zu nutzen. Daher haben sich in Deutschland viele Verbände und Institutionen dazu berufen, eigene Presseausweise für ihre Mitglieder oder gegen Zahlung einer Gebühr auszustellen. Dies hat zu einer unübersichtlichen Vielzahl von Ausstellern innerhalb Deutschlands geführt. Die einzelnen Aussteller legen jeweils sehr divergierende Kriterien dafür fest, wer berechtigt ist, einen Ausweis von ihnen ausgestellt zu bekommen. So genügt bei einigen bereits die schriftliche Bestätigung eines Antragstellers, dass er selbst als Journalist tätig sei zuzüglich der Entrichtung eines Kostenbeitrags, während die etablierten Verbände eine hauptamtliche Journalistentätigkeit voraussetzen und Antragsteller darüber einen Nachweis zu erbringen haben. Bis zum Jahr 2008 existierte in Deutschland ein bundeseinheitlicher Presseausweis.58 Schließlich schlossen im Jahr 2016 die Innenministerkonferenz und der Trägerverband des Deutschen Presserates eine Vereinbarung ab, auf Grund deren mittlerweile sechs Verbänden das Recht ausgesprochen wurde, ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis zu sein.59 Um durch den Deutschen Presserat autorisiert zu werden, muss ein Verband strenge Kriterien erfüllen, beispielsweise darf das Ausstellen der Ausweise keinen gewerblichen Zwecken dienen und nicht dessen Hauptaufgabe darstellen, zusätzlich dürfen die Ausweise grundsätzlich nur an hauptberufliche Journalisten ausgestellt werden.60 Auf den von diesen sechs Verbänden ausgestellten Presseausweisen findet sich auch das Logo des Deutschen Presserates wieder, wodurch sowohl seine Au58 Deutscher Presserat, Presseinformation – Neuer bundeseinheitlicher Presseausweis ab 2018, https://www.presserat.de, (15. 01. 2020). 59 Ders., Presseinformation – Neuer bundeseinheitlicher Presseausweis ab 2018, https:// www.presserat.de, (15. 01. 2020). Den Status erhielten der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), die Deutsche Journalistinnen- und Journalisten-Union in Ver.di (dju), der Deutscher Journalisten-Verband (DJV), Freelens, der Verband Deutscher Sportjournalisten (VDS) sowie der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ). 60 Ders., Presseinformation – Neuer bundeseinheitlicher Presseausweis ab 2018, https:// www.presserat.de, (15. 01. 2020).

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torität gestärkt, als auch sein Bekanntheitsgrad unter hauptberuflich tätigen Journalisten erweitert wird. Durch die ausgeprägte Vielzahl an Stellen, die eigene Presseausweise unter unterschiedlich strengen Kriterien ausgeben, ist es bisher für diejenigen, die sich der Presse gegenübersehen, schwierig, die Seriosität eines von einer Person mit Presseausweis vorgetragenen Anliegens einzuschätzen. Unter der Vielzahl der Anbieter haben sich unseriöse Aussteller eingerichtet, die mit der Vergabe von Presseausweisen an branchenferne Personen hohe Erlöse erzielen und diese mit Pressevergünstigungen ködern.61 Durch die vom Deutschen Presserat autorisierten und etablierten Herausgeber des neuen bundeseinheitlichen Presseausweises wird sichergestellt, dass deren Inhaber die aufgestellten Kriterien erfüllt haben und als Mitglied der Presse auftreten und deren Rechte und Privilegien in Anspruch nehmen können. Mit dem Emblem des Deutschen Presserates wird die tägliche Arbeit der Journalisten erleichtert, da der Presse gegenüberstehende Stellen die Ausweise als berechtigt erhalten einschätzen und sich auf die Ernsthaftigkeit des Anliegens eines Journalisten verlassen können. So ermöglicht es der Ausweis den Berufsträgern beispielsweise sich für Großveranstaltungen zu akkreditieren und auch in für das Publikum durch die Polizei gesperrte Bereiche beispielsweise bei Demonstrationen vorzudringen. Gleichzeitig erleichtert der bundeseinheitliche Ausweis den Polizisten vor Ort die Einschätzung darüber, ob der Inhaber eines Presseausweises die strikten Kriterien erfüllt und seiner journalistischen Tätigkeit auch in öffentlichkeitsfernen Bereichen nachgehen kann. Währenddessen existiert bei vielen anderen Ausstellern der Zweifel, ob die Mitglieder denselben Kriterien genügen und eine Zugangsberechtigung erhalten sollten. Die Arbeit eines Journalisten gestaltet sich mit einem Ausweis effizienter und im Optimalfall ohne Verzögerung. Daher wäre es denkbar, eine Wechselwirkung zu begründen, indem die Ausweisinhaber einen Kostenbeitrag direkt an den Deutschen Presserat zahlen oder ein Teil der Ausstellungskosten von den autorisierten Verbänden an diesen weitergeleitet wird. Auf diese Weise wäre abgesichert, dass die hauptberuflichen Journalisten selbst zur finanziellen Ausstattung ihres Selbstkontrollorgans beitragen, während sie auch von dem Siegel des Deutschen Presserates in ihrer Alltagsarbeit profitieren. Auf Grund der Vorteile auf beiden Seiten wäre es infolgedessen vertretbar, dass zukünftig Gebühren für die Ausstellung und Autorisierung von bundeseinheitlichen Presseausweisen an den Deutschen Presserat erhoben werden. Gemessen an der Vielzahl von hauptberuflichen Journalisten bliebe das finanzielle Aufkommen jedes Einzelnen überschaubar, zumal auch die Verlegerseite eigene Beiträge leistet und der Bundeszuschuss fortbesteht.62

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Rath, Neuer Presseausweis ab 2018: Hauptsache hauptberuflich, http://www.taz.de, (15. 01. 2020). 62 Der Deutsche Journalisten-Verband beispielsweise zählt als die größte JournalistenOrganisation innerhalb Europas 34.000 Mitglieder, die gemäß den Aufnahmerichtlinien

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

3. Erwartungen an den Deutschen Presserat In Folge des gesicherten finanziellen Mehraufkommens innerhalb des Deutschen Presserates wäre es denkbar, die Tätigkeit der Mitglieder zu vergüten und für diese einen finanziellen Anreiz und Ausgleich zu schaffen. Auf Grund dessen wäre die Erwartung gegenüber den Mitgliedern der Ausschüsse angebracht, zukünftig öfters zusammenzukommen und über eingereichte Beschwerden innerhalb kürzerer Zeitabstände zu entscheiden. Würden die Beschwerdeausschüsse beispielsweise einmal monatlich beraten, so wäre die Attraktivität zur Einreichung einer Beschwerde wesentlich erhöht, da mit einem schnelleren Ergebnis gerechnet werden kann. Die streitige Veröffentlichung wäre noch im Bewusstsein der Allgemeinheit verankert und der Beschwerdeführer müsste sich nicht damit abfinden, dass am Ende über einen lange zurück liegenden Sachverhalt entschieden würde. Ein weiterer Vorteil des finanziellen Ausgleichs wäre, dass die Mitglieder sich stärker auf ihre Tätigkeit für den Deutschen Presserat konzentrieren und mehr Zeit investieren könnten. Bisher üben die von den Trägerorganisationen ausgesandten Verleger und Journalistenvertreter ihr Amt neben ihrem hauptamtlichen Beruf aus, was zu einer Mehrbelastung führt. Infolgedessen wurde bereits eine relativ hohe Fluktuation der Mitglieder bemängelt, durch welche eine stetige Arbeitsqualität verhindert werden würde.63 Durch eine faire Bezahlung der Mitglieder des Deutschen Presserates für ihre Dienste würde diesen gegenüber auch eine stärkere Anerkennung für die von ihnen vollbrachte Arbeit zum Ausdruck gebracht. Würden die Beschwerdeausschüsse zwölfmal im Jahr zusammenkommen und über die Beschwerden entscheiden, würde sich die Arbeitslast auch gleichmäßig über das Jahr verteilen. Für potenzielle Beschwerdeführer wäre die Einreichung einer Beschwerde beim Deutschen Presserat noch attraktiver, da mit einer kurzen Verfahrensdauer zu rechnen wäre. Auf Grund der finanziellen Absicherung hätten die Journalisten keine Nachteile zu befürchten. Sowohl für die Leserschaft als auch für den Deutschen Presserat und die mit einem bundeseinheitlichen Presseausweis ausgestatteten Journalisten ergeben sich auf diese Weise Vorteile, wodurch in Folge der Erhebung einer Gebühr für die Ausweise alle Beteiligten profitieren würden.

III. Ergebnis Auf Grund der Gefahr des Verdachts von staatlicher Einflussnahme auf den Deutschen Presserat in Folge einer Vollfinanzierung durch den Bund stellt diese keine Alternative zum bisherigen Finanzierungsmodell dar. Die Einnahme von Gebühren über eigenständige Mitgliedsbeiträge eines jeden in Deutschland haupthauptberuflich einer journalistischen Tätigkeit nachgehen. Deutscher Journalisten-Verband, Aufnahmerichtlinien, https://www.djv.de, (15. 01. 2020). 63 Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 20.

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beruflich tätigen Journalisten scheitert an der Ermittlung der dazu Verpflichteten sowie einer rechtlichen Handhabe oder Autorisierung des Deutschen Presserates zu dieser Maßnahme und bietet auch sonst keinerlei Vorteile. Es wäre jedenfalls möglich, die finanzielle Unabhängigkeit des Deutschen Presserates von den Trägerverbänden durch die Erhebung von Gebühren für das Ausstellen des durch den Deutschen Presserat autorisierten bundeseinheitlichen Presseausweises zu sichern. Die finanzielle Mehrbelastung für die hauptberuflich tätigen Journalisten wäre gering, während sie durch den Ausweis gleichzeitig vielfältige Vorteile genießen können und durch die finanzielle Vergütung der Mitglieder die Beschwerdeausschüsse häufiger zusammenkommen und schneller Entscheidungen treffen können. Auf diese Weise kann auch das Beschwerdeaufkommen erhöht werden und das Selbstkontrollorgan der deutschen Presse an Popularität gewinnen.

§ 4 Laienmitglieder Eine denkbare Veränderung gegenüber der bisherigen Besetzung wäre die Aufnahme von Laienmitgliedern als presseunabhängige Dritte in die Beschwerdeausschüsse des Deutschen Presserates. Die Resonanz gegenüber dem Engagement und die Wertschätzung für die Arbeit des Deutschen Presserates könnten sich deutlich erhöhen. Eine Untersuchung europäischer Presseräte im Jahr 2013 ergab, dass insbesondere die Beteiligung von unabhängigen Dritten zur öffentlichen Akzeptanz beiträgt, da ansonsten eine Wahrscheinlichkeit besteht, nach der die Presseräte als von der Branche abhängig wahrgenommen werden können.64 Die Maßnahme trägt des Weiteren zu einer erhöhten Vertrauenswürdigkeit bei, indem Transparenz und Verantwortlichkeit der Arbeit des Deutschen Presserates gegenüber der Bevölkerung gefestigt werden.65 Die Öffentlichkeit in die Überwachung der Presse mit einzubinden, könnte gleichsam zu einer größeren Genauigkeit und Korrektheit führen. So schrieb schon Thomas Jefferson 1803 in einem Brief über das Urteil der Öffentlichkeit zu Verstößen der Presse: „(…) we have found it better to trust the public judgment, rather than the magistrate, with the discrimination between truth and falsehood. And hitherto the public judgment has performed that office with wonderful correctness“.66

64 Puppis, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 36, Rn. 55. 65 Zlatev, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 58. 66 Nach der Übersetzung der Verfasserin: „(…) wir haben es besser gefunden, dem öffentlichen Urteil und nicht dem Richter bei der Unterscheidung zwischen Wahrheit und Unwahrheit zu vertrauen. Und bisher hat das öffentliche Urteil dieses Amt mit wunderbarer Korrektheit ausgeübt“. Zitiert nach: Conant, Thomas Jefferson and the development of American public education, 1962, S. 105.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Ferner werden durch die Aktivitäten der Presse auch die Interessen der Öffentlichkeit tangiert, da es auch für diese von großer Bedeutung ist, dass Standards formuliert und eingehalten werden.67 Es bestünde sowohl die Möglichkeit, Sitze in den Beschwerdeausschüssen des Deutschen Presserates an Privatpersonen als Stellvertreter der Gesamtbevölkerung, zu vergeben, als auch den Posten des unabhängigen Vorsitzenden durch einen sich im Ruhestand befindenden Richter zu besetzen. Durch beide Varianten könnte eine höhere Neutralität gegenüber den Beschwerdegegnern und der beaufsichtigten Presse geschaffen werden. Durch Laien in den Ausschüssen könnte ebenfalls der Verdacht eines reinen Alibis der Branche vor staatlicher Überwachung ausgeräumt werden. Ein unabhängiger Vorsitzender, der sich zuvor in seinem Berufsleben ein Renommee als gerechter Entscheider aufgebaut hat, könnte seine Unabhängigkeit sowie Autorität auf den Deutschen Presserat übertragen.

I. In den Beschwerdeausschüssen Die Aufgabe des Deutschen Presserates, als Schnittstelle zwischen Presse und Öffentlichkeit zu fungieren, könnte durch Mitglieder der Öffentlichkeit mehr Rückhalt in der Bevölkerung erhalten.68 Gleichzeitig könnten die Gefahr sowie der Verdacht zu milder Urteile vermieden werden. Diese bestehen bisher auf Grund der Tatsache, dass Presseangehörige gegenseitig ihre Fälle begutachten. So sind die Mitglieder der Beschwerdeausschüsse aktuell allesamt Vertreter des BDZV, der dju, des DJV, des VDZ sowie des Bundesverbands Deutscher Anzeigenblätter. Da die Ausschüsse bisher nur durch Pressevertreter besetzt sind, ist es vorstellbar, dass diese ihre Arbeiten als Kollegen gegenseitig nicht zu kritisch bewerten und nachsichtiger miteinander umgehen. Zumindest ist die Gefahr der Betriebsblindheit gegeben.69 Ebenfalls hat sich in Deutschland keine Kultur etabliert, in der Kollegen sich gegenseitig kritisieren, und dabei sowohl selbst Kritik äußern, als auch erhalten, wie es beispielsweise in Finnland üblich ist.70 Deshalb scheint eine Barriere unter deutschen Presseangehörigen zu bestehen, wenn die Arbeit von Kollegen und anderen Berufsangehörigen Anlass zur Kritik gibt und nicht nach den Maßstäben des deutschen Pressekodexes erstellt wurde. Zudem könnten anwesende Laienmitglieder auch als Repräsentanten der Bevölkerung ausgleichend auf die Entscheidungen einwirken.

67 68 69 70

Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 28. Hauss, AfP 1980, 178 (183). Richter, Kommunikationsfreiheit, 1973, S. 279. Fengler/Eberwein/Alsius, EJC 2015, 249 (258).

§ 4 Laienmitglieder

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1. Vorbilder Dieses Vorgehen ist bereits in den Presseräten von anderen Ländern etabliert, beispielsweise in Großbritannien, Schweden oder Israel.71 Bei anderen Presseräten ließ sich unmittelbar nach Einführung von Öffentlichkeitsvertretern ein Glaubwürdigkeitszugewinn beobachten, welcher auch langfristig fortwirkte.72 So ließ sich in Großbritannien nach der Aufnahme von Laienmitgliedern ein Anstieg der Beschwerden beim Presserat verzeichnen, was auch darauf zurückgeführt wurde, dass diese Maßnahme ihm zu mehr Ansehen verholfen hatte.73 International hat sich gezeigt, dass die Einführung von Laienmitgliedern in Presseräten nicht zu einem der Zensur vergleichbaren Einschnitt der Pressefreiheit führte und die Unabhängigkeit der Presseräte weiterhin gewährleistet war.74 Dies ist ein starkes Argument für die Einführung von Laienmitgliedern beim Deutschen Presserat und stellt positive Effekte für dessen gesamtdeutsche Wahrnehmung in Aussicht. Das Prinzip der Einbindung von Privaten und dem Berufsstand fremden Personen lässt sich in Deutschland bereits bei Gericht anhand der Einbeziehung von Schöffen als ehrenamtlichen Richtern in der Strafgerichtsbarkeit wiederfinden.75 Schöffen nehmen als Vertreter des Volkes an der Entscheidungsfindung bei Gericht teil und ermöglichen im besten Fall eine lebensnahe Rechtsprechung. In dieser Position wird den Schöffen als Laien durch den Staat zugetraut, dass sie trotz ihrer Ferne zur Justiz, die ihnen anvertraute Aufgabe gewissenhaft wahrnehmen und sich neutral verhalten können. Der Staat geht somit in seiner Praxis bereits seit Jahren weiter als der Deutsche Presserat in seinen Beschwerdeausschüssen und kann diesem als Vorbild dienen, wenn er wichtige Aufgaben, wie die Ehrenrichterschaft an Vertreter des Volkes vergibt. Eine Parallele ergibt sich ebenso aus der Tatsache, dass Schöffengerichte unter dem Vorsitz eines Richters beim Amtsgericht stehen, womit rechtliche Expertise und Fachkenntnis gewährleistet sind. Ebenso würden die Laienmitglieder gemeinsam mit Pressefachleuten in den Ausschüssen sitzen, wodurch das Branchenfachwissen über die Arbeit von Presseangehörigen ebenfalls vorhanden wäre und trotz der Anwesenheit der Laien zur Verfügung stünde.76 Beispiele und Vorbilder finden sich demnach weltweit, welche als Beweis dienen können, dass die Einbindung von Laien positive Auswirkungen auf die Wahrneh71

Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 24. 72 Dies., RuF 1994, 82 (88). 73 Löffler/Hébarré, in: Löffler/Hébarré, Form und Funktion der Presse-Selbstkontrolle, 1968, S. 93. 74 Wiedemann, in: Hamm, Verantwortung im freien Medienmarkt, 1996, S. 99. 75 Gemäß § 28 GVG werden für Strafsachen bei den Amtsgerichten Schöffengerichte gebildet, sofern nicht ein Strafrichter entscheidet. Siehe dazu näher: Rönnau, JuS 2016, 500 (500 ff.); Satzger, JURA 2011, 518 (518 ff.). 76 Ein Schöffengericht wird aus einem hauptberuflichen Richter des Amtsgerichts als Vorsitzendem und zwei Schöffen gebildet, § 29 Abs. 1 S. 1 GVG.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

mung von Presseräten hat. In Deutschland selbst zeigt die Einbindung von Schöffen bei Gericht auf, dass Laien dem ihnen durch den Staat entgegengebrachten Vertrauen und der mit dem Amt einhergehenden Verantwortung gerecht werden und während ihrer Tätigkeit private Ansichten von verhandelten Fällen trennen können, wenn es darum geht auf Grund der Rechtslage zu entscheiden. 2. Auswahl der Mitglieder Es wurde bereits vorgeschlagen, als Laienmitglieder Personen zu benennen, denen gerade auf Grund ihres öffentlichen Wirkens eine ausgewogene und kompetente Entscheidung möglich wäre.77 Allerdings sollte, um ein Spiegelbild der Gesamtbevölkerung abbilden zu können, der Kreis der Laienmitglieder nicht auf herausragende Personen des öffentlichen Lebens beschränkt werden. Denn ein faires Urteil und die fachliche und dem Sachverhalt angemessene Auseinandersetzung mit einer Beschwerde ist gleichsam jedem Bürger zuzutrauen. Um eine verstärkte Medienpräsenz und Autorität für den Deutschen Presserat und dessen Arbeit zu generieren und gleichzeitig die gesamte Öffentlichkeit zu repräsentieren, wäre es daher denkbar, dass die Vertreter der Laienmitglieder sich sowohl aus gesellschaftlich bekannten Persönlichkeiten als auch Bürgern zusammensetzen. Die Beteiligung von Prominenten im Deutschen Presserat wurde bereits mit der Begründung abgelehnt, dass sonst die kontrollierende Presse von den durch sie selbst Kontrollierten kontrolliert werden würde.78 Dieser Argumentation folgend, wäre es bekannten Personen der Zeitgeschichte nicht zuzutrauen, sofern über sie in der Presse berichtet wurde, beziehungsweise die Presse ihr Handeln überwacht hat, trotz dieser Umstände ein sachgerechtes Urteil zu fällen. Ausdrücklich sollte jedoch beachtet werden, dass auch Personen, über die bereits in der Presse berichtet wurde, keine ihre Neutralität verhindernde Voreingenommenheit innehaben müssen. Sofern den Branchenvertretern in den Beschwerdeausschüssen bisher von sich selbst zugetraut wurde, trotz ihrer Angehörigkeit zum Kreis der Kontrollierten ein Urteil ausschließlich auf Grund der Bewertung des Pressekodexes fällen zu können, sollte dieser Maßstab auch für die prominenten Repräsentanten der Öffentlichkeit gelten. Der langjährige Vorsitzende des Beschwerdeausschusses des Deutschen Presserates verweigerte die Aufnahme von Laienmitgliedern noch mit der Überlegung, dass repräsentative Vertreter aus der Leserschaft nicht zu ermitteln wären.79 Allerdings kann dieser Einwand auch auf die Repräsentanten aus dem Pressebereich übertragen werden. Wenn wenige Mitglieder als Verleger- und Journalistenvertreter die gesamte Presse Deutschlands personifizieren, so ließe sich auch bei diesen hinterfragen, was einen durchschnittlichen Vertreter ausmacht und jedes einzelne Mitglied der Beschwerdeausschüsse qualifiziert. Abschließend, und diesen Einwand aufgreifend, 77 78 79

Hauss, AfP 1980, 178 (183). Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 151. Protze, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 69.

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verbleibt der Gedanke, wer entscheiden sollte, wer ein Laie ist und wer ein Experte, wenn es um die Beurteilung von Anstand in der Presse geht.80 3. Kritik und Befürwortung In der Begründung des Entwurfs zum Gesetz zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses aus dem Jahr 1976 wurde in der vom Bundestag veröffentlichten Drucksache notiert, dass an eine Erweiterung des Beschwerdeausschusses um Persönlichkeiten, die nicht der Presse zugerechnet werden können, gedacht wird.81 Von besonderer Bedeutung ist dies vor allem, da es sich um einen Bestandteil der allgemeinen Begründung handelt, mit welcher der jährliche finanzielle Bundeszuschuss an den Deutschen Presserat verantwortet wurde. Es ist denkbar, dass durch presseferne Mitglieder aus der Bevölkerung der Druck auf die Presse erhöht wird, sich den Entscheidungen der Ausschüsse zu beugen. Sofern Laien, die auf der Seite der Leserschaft stehen, mitentscheiden, erhöhen sich auch das Interesse und der Druck aus der Bevölkerung, dass sich die Presse ihrem selbst erstellten Kodex nach konform verhält. Dies könnte zu einer Verstärkung des Respekts gegenüber Presseratsentscheidungen beitragen und die Anzahl der durch die Sanktionierten veröffentlichten Rügen massiv erhöhen. Es ist schließlich unüblich, dass wer Regelungen oder Richtlinien aufstellt, diese auch überwacht. So ist es dem Prinzip der Gewaltenteilung nach die Legislative, die die Gesetze erstellt, während die Exekutive diese ausführt und die Judikative eine von den vorgenannten unabhängige Kontrollinstanz verkörpert. Dieses Prinzip der ausbalancierten Verteilung von Macht, die sogenannte balance of powers ist bereits seit John Locke und Montesquieu ein fester Bestandteil der Demokratie.82 Sofern der Deutsche Presserat die für Veröffentlichungen in Deutschland geltenden Regelungen des Pressekodexes selbst aufstellt, womit die Legislative gespiegelt wird, sollte er sich der Mitarbeit von an diesem Akt unbeteiligten Dritten in der spiegelbildlichen Judikative nicht verweigern. Auf diese Weise wären nicht nur diejenigen, die überwacht werden sollen an sämtlichen Schritten von der Aufstellung der Regularien, bis zur Überprüfung ihrer Einhaltung involviert, sondern auch branchenferne Repräsentanten der Zivilgesellschaft. Als der britische Press Council im Jahr 1963 erstmals Laien aufnahm, lehnte der Deutsche Presserat dies für sich selbst mit der Begründung ab, die Lage in Deutschland sei mit der in Großbritannien nicht vergleichbar und eine Nachahmung 80

Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 303. Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 3. 82 Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, 2019, § 5, Rn. 39 f.; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 2017, § 17, III; Doehring, Allgemeine Staatslehre, 2004, Rn. 390; Pöttker, CS 2010, 282 (290). 81

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ließe sich mit dem Gedanken der Selbstkontrolle nicht vereinbaren.83 Die Unterschiede zwischen beiden Ländern, die zu einer solchen Behauptung führten, legte der Deutsche Presserat nicht dar. Ein weiteres von Mitgliedern des Deutschen Presserates vorgebrachtes Argument gegen branchenfremde Mitglieder ist die angeblich nicht vorhandene Neutralität Dritter, die angezweifelt wird, weil jeder Mensch eigene Partikularinteressen verfolge.84 Auch der ehemalige Chefredakteur des SPIEGEL warnte davor, die Gremien des Deutschen Presserates durch gesellschaftlich relevante Persönlichkeiten zu ersetzen, da ansonsten die Gefahr der Durchsetzung von eigenen Interessen bestehen würde.85 Dieses Argument lässt sich allerdings auch auf alle derzeitigen Mitglieder des Deutschen Presserates erweitern, da die Annahme jeder Mensch verfolge eigene Interessen, diese gleichfalls mit einschließen müsste. In welchem Grad Vertreter der Bevölkerung stärker eigene Interessen in den Deutschen Presserat mit einbringen und diesen beeinflussen sollten, als es derzeit bei Verlags- und Journalistenvertretern der Fall ist, ist nicht ersichtlich. Zudem scheint die Ansicht zu bestehen, dass es sich bei der Beurteilung von Fehlverhalten in Bezug auf journalistische Ethik um eine ausschließlich interne Angelegenheit handelt, welche auch nur von der Branche angehörenden Mitgliedern beurteilt werden kann.86 Darauf ist allerdings zu erwidern, dass der Deutsche Presserat vielfältige Tätigkeitsfelder aufweist und ein ausschließlich journalistischer oder verlegerischer Hintergrund nicht ausreicht, um einige, beispielsweise juristische, Fragen zu beantworten.87 Zudem wurde den externen Mitgliedern die nötige Sachkenntnis abgesprochen, während ihnen gleichzeitig auf Grund einer unterstellten Parteilichkeit nicht zugetraut wurde, neutrale Entscheidungen treffen zu können.88 Allerdings ist diesen Befürchtungen entgegenzuhalten, dass die Erfahrung derjenigen Presseräte, die Laienmitglieder involvieren, dahin geht, dass ausgerechnet diese mehr Verständnis für die beanstandete Berichterstattung aufbringen, als Pressevertreter selbst.89 Die Beteiligung von Laienmitgliedern wurde des Weiteren mit der Begründung abgelehnt, dass eine empirische Ermittlung oder Studie über die positiven Folgen derselben bisher fehlen und daher keine Schlüsse gezogen werden könnten.90 83

Richter, Kommunikationsfreiheit, 1973, S. 279. Meinung geäußert in einem Interview von Puppis mit Manfred Protze vom Deutschen Presserat, zitiert nach Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 316. 85 Böhme, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 39. 86 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 27. 87 Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 303. 88 Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 24. 89 Dies., in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 24. 90 Schweizer, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 151. 84

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Demgegenüber kann nur abermals auf die jahrelangen Erfahrungen in anderen Ländern verwiesen werden, die durchweg positiv ausgefallen sind. Warum im Gegensatz zu diesen Vorläufern ausgerechnet in Deutschland Laienmitglieder zu einem negativen Einfluss oder eklatanten Einschnitten bei der Beschwerdearbeit des Deutschen Presserates führen sollten, ist nicht ersichtlich. Es erscheint zudem in der Natur der Sache selbst zu liegen, dass Studien über die Folgen in Deutschland noch nicht möglich waren, weil der Deutsche Presserat sich der Aufnahme von Zivilisten bisher konsequent versperrt hat. Ohne eine wenigstens übergangsweise eingeführte Testphase, während derer in Deutschland Laien in den Beschwerdeausschüssen involviert sind, können keine Schlüsse über Erfolg oder Misserfolg in Deutschland gezogen werden. Gegen die Aufnahme pressefremder Mitglieder wurde das Argument vorgebracht, auf diese Weise würden wegen der mit der hohen Beschwerdezahl einhergehenden zeitaufwendigen Vorbereitung die Abläufe im Beschwerdeausschuss gelähmt werden.91 Das Argument scheint zu unterstellen, dass nur Pressevertreter den reibungslosen Ablauf in den Beschwerdeausschüssen garantieren könnten. Es bleibt allerdings fraglich, warum es einem Journalisten oder Herausgeber möglich sein sollte, sich neben seinem Hauptberuf angemessen auf die Sitzungen der Beschwerdeausschüsse vorzubereiten und seine Aufgabe im Gremium wahrzunehmen, während diese Eigenschaft allen anderen Personen kategorisch abgesprochen wird. Sofern eine presseferne Person sich für die Mitgliedschaft in einem Beschwerdeausschuss des Deutschen Presserates entscheidet, kann auch dieser das Vertrauen entgegengebracht werden, diese Aufgabe gewissenhaft und gründlich wahrzunehmen und sich auf anstehende Sitzungen und einzelne Beschwerden angemessen vorzubereiten. Der Gedanke an die Erweiterung der Beschwerdeausschüsse durch presseferne Vertreter ist schließlich entgegen des Anscheins auch für den Deutschen Presserat selbst nicht neu. Er wurde sogar vom DJV bei der Neugründung des Deutschen Presserates im Jahr 1985 aufgebracht, als dieser anregte, künftig Vertreter der Öffentlichkeit an seiner Arbeit zu beteiligen; der Vorschlag fand jedoch nicht die erwünschte Zustimmung der anderen Trägerorganisationen und wurde daraufhin wieder fallengelassen.92

II. Ausschussvorsitz Derzeit ist in § 11 S. 1, 2 GO-DPR geregelt, dass alle zwei Jahre ein neuer Vorsitzender in den Beschwerdeausschüssen aus ihrer Mitte heraus gewählt wird, wobei darauf zu achten ist, dass es sich bei den Gewählten abwechselnd jeweils um 91 Desgranges/Wassink, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 88. 92 Dietrich, Der Deutsche Presserat, 2002, S. 14.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

einen Vertreter der Verleger-Trägerorganisationen oder der Journalisten-Trägerorganisationen handelt. Zusätzlich zur Aufnahme von Laien in die Beschwerdeausschüsse bestünde die Möglichkeit, den Posten des Vorsitzenden durch eine branchenfremde und neutrale Person zu besetzen. Um diesem würdevollen Amt gerecht zu werden und gleichzeitig auch dessen Ansehen und Bekanntheitsgrad zu erhöhen, könnte ein sich im Ruhestand befindender Richter den Vorsitz übernehmen. In der Begründung des Entwurfs zum Gesetz zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses aus dem Jahr 1976 findet sich zudem der Wunsch des Deutschen Presserates wieder, den Posten des Vorsitzenden zukünftig durch eine unabhängige Person zu besetzen, welche möglichst ein hoher und pensionierter Vertreter der Richterschaft sein sollte.93 Dahinter stand der Gedanke, den Entscheidungen des Deutschen Presserates gegenüber Presse und Öffentlichkeit mehr Gewicht zu verleihen.94 Im gleichen Entwurf werden die Kosten für die Honorare eines unparteiischen Vorsitzenden ausdrücklich berücksichtigt.95 Mit diesem Wunsch entkräftet der Deutsche Presserat selbst die von ihm bis heute vorgetragenen Vorbehalte gegenüber Laienmitgliedschaften. Anders lässt sich die Tatsache, dass der Vorsitz als wichtigster Posten zukünftig an einen Presseexternen vergeben werden sollte, nicht deuten. Dadurch wurde sowohl die Expertise eines Pressefremden anerkannt als auch eingestanden, dass es bei den weit gefächerten Aufgaben des Deutschen Presserates von Vorteil sein kann, auf Fachkräfte anderer Berufszweige zurückzugreifen. Bei der Bitte um einen Bundeszuschuss zur Finanzierung vermittelte der Deutsche Presserat selbst den Eindruck die Einbeziehung von presseexternen Mitgliedern wäre bei seiner Tätigkeit hilfreich und würde sein Ansehen erhöhen. Sofern diese Gründe nicht zum Erhalt der staatlichen Finanzierung vorgeschoben waren und der Deutsche Presserat diese selbst vertreten hat, ist nicht ersichtlich, welche Motivlage seitdem zu einer Änderung seiner Meinung in Bezug auf externe Mitglieder geführt haben sollte. Der Deutsche Presserat muss sich daher selbst mit der Aussage zitieren lassen, dass ein unabhängiges Mitglied als Vorsitzender zu seinem eigenen Ansehen beitragen kann. Im Anschluss an den Beschluss des Gesetzes zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des vom Deutschen Presserat eingesetzten Beschwerdeausschusses im Jahr 1976 wurde in den Jahren von 1977 bis 1981 der Posten des Vorsitzenden bereits von

93 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 3; Fischer/Breuer/Wolter, Die Presseräte der Welt : Struktur, Finanzbasis und Spruchpraxis von Medien-Selbstkontrolleinrichtungen im internationalen Vergleich, 1976, S. 159. 94 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 3. 95 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, FDP v. 17. 03. 1976, BT-Drs. 7/ 4889, S. 3.

§ 4 Laienmitglieder

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einem Richter besetzt, beginnend mit Prof. Dr. Hauss.96 Warum diese Praxis nach nur vier Jahren aufgegeben wurde ist nicht ersichtlich. Es scheint nicht an dem Erfolg des Deutschen Presserates unter dem Vorsitz von Prof. Hauss oder einer ihm abzusprechenden Kompetenz gelegen zu haben. Deswegen kann nicht angenommen werden, dass der Versuch einen unabhängigen Richter als Vorsitzenden zu installieren mit negativen Erfahrungen in Deutschland behaftet ist. In anderen Ländern hat sich die Handhabung, die Leitung des Presserates angesehenen Richtern zu übertragen zudem bereits über Jahre als erfolgreich etabliert, so etwa in Schweden.97 Die zukünftige Einbindung von Richtern kann dazu führen, dass die Arbeit des Deutschen Presserates in der Öffentlichkeit mehr Aufmerksamkeit erfährt und die Entscheidungen der Beschwerdeausschüsse mehr Nachdruck und rechtliche Neutralität ausstrahlen.

III. Ergebnis Die Presse sollte daher zukünftig Laienmitglieder in ihr Selbstkontrollorgan aufnehmen, damit auch die Leserschaft angemessen repräsentiert wird. Sowohl die zukünftige Einbindung von Privatpersonen als auch von Persönlichkeiten mit einem eigenen Bekanntheitsgrad innerhalb Deutschlands können dazu beitragen, dass die Ausschussarbeit des Deutschen Presserates zukünftig eine größere Resonanz in der Bevölkerung aber vor allem auch gegenüber den Kontrollierten erhalten könnte. Auch die Vergabe des Vorsitzes innerhalb der Beschwerdeausschüsse an einen pensionierten Richter und damit an eine unabhängige Autoritätsperson mit Erfahrung in dem Bereich, Gesetze und Richtlinien anzuwenden und diese auf den Pressekodex zu übertragen, trägt zu einer Verstärkung der Expertise und positiven Außenwirkung des Deutschen Presserates bei. Der Deutsche Presserat sollte auf Grund dieser Ergebnisse seine bisherige Besetzung der Beschwerdeausschüsse sowie die Wahl des Vorsitzenden überdenken und sich gegenüber der Aufnahme von pressefernen Vertretern öffnen. Die Erfahrungen in anderen Ländern, in denen die Presseräte die Einbeziehung von Laienmitgliedern bereits praktizieren, zeigt, dass die Anerkennung in der Bevölkerung und der Presse zunimmt und die von Vertretern des Deutschen Presserates vorgebrachten Bedenken unbegründet sind.

96 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 123; Wiedemann, RuF 1994, 82 (88). 97 v. Krogh, in: von Krogh, Media accountability today … and tomorrow, 2008, S. 120.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

§ 5 Ombudsmänner Denkbar wäre es, Ombudsmänner innerhalb der einzelnen Redaktionen zu etablieren und auf diese Weise eine Instanz vor Ort zu etablieren. Der Begriff Ombudsmann leitet sich von dem altnordischen Wort umboðsmaðr ab und bezeichnet einen Mediator, der den Beschwerden durch Bürger nachkommt, wobei die Endung -mann nicht geschlechterspezifisch zu verstehen ist, sondern auch weibliche Vertreterinnen umfasst.98

I. Grundidee Das Instrument des Ombudsmannes stellt eine traditionelle journalismusinterne Einrichtung dar.99 In den meisten Fällen handelt es sich bei diesem selbst um einen Journalisten mit langer Berufserfahrung, welcher in der Regel von den Verlagen angestellt wird, in denen er seiner Tätigkeit nachgeht. Ombudsmänner bilden eine Schnittstelle zwischen den Redaktionen und der Leserschaft und können durch ihre Arbeit das Verständnis der Leser für die Tätigkeit der Journalisten verbessern.100 Ihre Hauptaufgabe besteht darin, intern sowohl Kritiker als auch Gewissen einer Redaktion zu sein.101 Extern stellen sie gleichzeitig eine Kontaktperson für die Leser dar. Dabei treten sie gegenüber der Redaktion als Anwalt der Leser auf.102 Auf diese Weise können die Ombudsmänner die journalistische Arbeit verbessern und neue Denkrichtungen anstoßen, da sie durch den direkten Kontakt mit den Lesern auch ein Gefühl dafür haben, welche Inhalte auf andere Weise vermittelt werden müssen. Des Weiteren erlangen die Redaktionen einen persönlicheren Zugang zu den Interessen und Anliegen ihrer Leser, während der Ombudsmann als Blitzableiter dafür sorgt, dass die Leserschaft einen Ansprechpartner hat.103 Die Ombudsmänner überwachen und beachten die Einhaltung von berufsethischen und gesetzlichen Standards,104 wodurch sie auch der Durchsetzung des Pressekodexes in Deutschland dienen können. Zudem können Fehltritte in den eigenen Redaktionen 98

Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 68. Fengler/Eberwein/Karmasin, in: Stark/Quiring/Jackob, Von der Gutenberg-Galaxis zur Google-Galaxis, 2014, S. 274. 100 Kaufholz, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 346. 101 Evers, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 227. 102 Ders., in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 223. 103 Ders., in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 223. 104 Vereinigung der Medien-Ombudsleute, Vereinigung der Medien-Ombudsleute, https:// www.vdmo.de, (15. 01. 2020). 99

§ 5 Ombudsmänner

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durch unternehmensinterne Organe, wie der Ombudsmann eines darstellt, konsequenter geahndet werden, was die journalistische Qualitätssicherung erhöht.105 Sie können daher Teil einer internen qualitätssichernden Infrastruktur sein.106 Ein weiterer Vorteil der Arbeit der Ombudsmänner ist die Tatsache, dass Verfahren vor dem Deutschen Presserat und den deutschen Gerichten verhindert werden können, was zu der Entlastung von beiden beiträgt.107 Daher würde es dem Deutschen Presserat selbst zu Gute kommen, wenn er die Etablierung von Ombudsmännern öffentlich befürworten würde, und diese als eine erste Ansprechstelle die Beschwerden der Bürger und Leser bearbeiten könnten.108 Es ist wichtig den Lesern dort zu begegnen, wo sie auch das Hauptwerk konsumieren. Der Ombudsmann sollte in dem von ihm überwachten Medium wöchentlich über die bei ihm eingegangenen Anregungen, Beschwerden und Kommentare der Leserschaft berichten und so den Kontakt von der Leserschaft zur Redaktion herstellen und erhalten. Vorteilhaft und üblich ist es, dass der Ombudsmann seine eigene Kolumne erhält, in welcher er auf die an ihn herangetragenen Zuschriften reagieren, aber auch die Positionen des von ihm überwachten Organs nach freier Überzeugung darstellen kann. Dabei ist es von höchster Wichtigkeit, dass er keiner Kontrolle durch den Chefredakteur, die Redaktion oder Journalistenkollegen unterliegt. Bei der französischen Tageszeitung Le Monde beispielsweise ist die durch den dortigen Ombudsmann verfasste Kolumne der einzige Zeitungsteil, der vor der Veröffentlichung nicht noch einmal Korrekturgelesen wird.109 Sofern die Kolumne professionell verfasst ist, kann dadurch auch ein neues Interesse gegenüber dem Hauptwerk begründet werden, da die Öffentlichkeit sehr interessiert ist an der professionellen Pressearbeit und durch eine Einbindung auf Grund der Texte des Ombudsmannes einen Blick hinter die Kulissen erlangen kann.110 Dem Ombudsmann obliegt es mit seiner Tätigkeit neue Impulse zu setzen und der Leserschaft zu vermitteln, dass er auf Grund seiner unabhängigen Position kein verlängerter Arm der Redaktion ist. Sofern er auf Missstände stößt, kann er diese offen aufarbeiten und auf neue Denkanstöße innerhalb des Verlages hinwirken. Die Besonderheit seiner Stellung liegt dabei darin, dass er mit der journalistischen Arbeit vertraut ist und einen unverfälschten Blick auf die Alltagsarbeit der Presse hat, er gleichzeitig allerdings nicht in das Tagesgeschäft eingebunden ist, wodurch ihm eine 105 Fengler/Eberwein/Karmasin, in: Stark/Quiring/Jackob, Von der Gutenberg-Galaxis zur Google-Galaxis, 2014, S. 284. 106 Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 71; Ruß-Mohl, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 179. 107 v. Garmissen, Unabhängigkeitserklärer, http://www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020); Evers, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 223. 108 Fengler/Eberwein/Alsius, EJC 2015, 249 (262). 109 Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 80. 110 Dies., in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 76.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

objektive Bewertung ermöglicht wird. Er unterliegt keinen wirtschaftlichen Zwängen und keinem Zeitdruck, die zu einer Unachtsamkeit oder einer zu weit gefassten Interpretation des Pressekodexes verleiten, sondern kann einen neutralen Blick wahren. Alternativ kann der Ombudsmann die an ihn herangetragene Kritik an den Autor eines Artikels weiterleiten, sich bei dem Medium um die Veröffentlichung einer Korrektur bemühen oder dafür sorgen, dass ein Leserbrief unzensiert abgedruckt wird.111 Bei seiner Arbeit kann sich der Ombudsmann an die Vorgaben des vom Deutschen Presserat herausgegebenen Pressekodex halten und die Leser durch Nennung der einzelnen Normen oder ergänzenden Richtlinien für diese sensibilisieren. Dadurch werden auch die Bekanntheit und Verbreitung des Kodexes in der Bevölkerung gestärkt und Redaktionen sehen sich vermehrt einer informierten und den Kodex kennenden Leserschaft gegenüber. Leser müssen sich für einen vorteilhaften Einsatz eines Ombudsmannes mit diesem identifizieren können, um ihm und seiner Arbeit das nötige Vertrauen entgegenbringen zu können.112 Gleichzeitig muss er auch in der Redaktion anerkannt sein, um seinem Urteil und der von ihm kundgegebenen Meinung den benötigten Nachdruck zu verleihen. Um sowohl den journalistischen Arbeitsalltag als auch die Prozesse innerhalb eines Presseorgans nachvollziehen zu können, sollte die Position des Ombudsmannes durch einen erfahrenen Journalisten besetzt werden, der flexibel ist und sich auf die Leserseite stellen kann und der gleichzeitig innerhalb der Publikationsstätte ein hohes Renommee besitzt. Diese ist ebenfalls von Vorteil, um selbst nicht für private Leserinteressen oder die Lobbyarbeit von Konzernen, Institutionen oder Interessengruppen missbraucht zu werden. Simultan sollte die Leserschaft ihn als eine moralische Instanz anerkennen, damit sein Urteil nicht in Frage gestellt werden kann. Daher darf der Ombudsmann selbst in keine Skandale verwickelt gewesen und weder in der Öffentlichkeit noch innerhalb des Pressewesens umstritten sein. Er sollte als Stellvertreter der Leserschaft einen neutralen Blick innehaben und sich selbst nicht als Teil der Gesamtredaktion der von ihm überwachten Publikation sehen.

II. Ausländische Vorbilder Das Konzept der Annahme und Behandlung von Leserbeschwerden wurde bereits im Jahr 1922 bei der japanischen Zeitung Asahi Shimbun angewendet, bei welcher zu diesem Zweck ein eigener Ausschuss gegründet wurde.113 Der Begriff des Ombudsmanns wiederum wurde zum ersten Mal für die Presse im Jahr 1967 vom 111

Dies., in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 74. Cline, JMME 2008, 79 (81). 113 Vereinigung der Medien-Ombudsleute, VDMO: Was ist ein Ombudsmann?, https:// www.vdmo.de, (15. 01. 2020). 112

§ 5 Ombudsmänner

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Courier-Journal aus Louisville, Kentucky, in den Vereinigten Staaten von Amerika gebraucht, wo einem Journalisten die Aufgabe zugewiesen wurde, sich um die Angelegenheiten zwischen den Lesern und Journalisten zu kümmern.114 Damals wurde John Herchenroeder zum weltweit ersten Ombudsmann einer Zeitung ernannt.115 Drei Jahre später wurde auch bei der international hoch anerkannten Washington Post ein Ombudsmann ernannt, welcher zusätzlich eine eigene Kolumne verfasste, in der er seine eigene Meinung frei von redaktionellen Einflüssen mitteilen konnte.116 Dieser stellte erstmals eine tatsächlich vollständig unabhängige Ombudsperson dar, deren Sonntagskolumne vor dem Abdruck nicht gelesen oder beeinflusst werden konnte.117 Bezogen auf die Landesgröße existieren in der Schweiz überraschend viele Ombudsmänner, beispielsweise bei Erzeugnissen der Axel Springer Schweiz AG, der Tamedia und bei den AZ-Medien.118 Das Model ist zudem bei Qualitätsmedien von Spanien bis Japan erfolgreich erprobt und etabliert.119 Als Vorbild für die Installation eines Ombudsmannes für die Presse könnte der schwedische Presse-Ombudsmann dienen, der dort unter dem Titel Allmänhetens Pressombudsman agiert. Durch den übersetzt lautenden Titel Presseombudsmann für die Öffentlichkeit soll zum Ausdruck gebracht werden, dass dieser für die Bevölkerung und nicht im Interesse der Presse tätig ist.120 Bei ihm handelt es sich in der Regel um einen für diese Tätigkeit freigestellten Juristen, welcher zunächst selbst alle eingegangenen Beschwerden untersucht.121 Das Amt wurde bereits 1969 eingerichtet und der Inhaber durch einen Ausschuss gewählt, der sich aus einem Justizombudsmann sowie jeweils den Vorsitzenden des Publizistenklubs und der Schwedischen Anwaltschaft zusammensetzt.122 Der Ombudsmann ist als erste Kontrollinstanz dem schwedischen Presserat vorangestellt, wobei er von ihm organisatorisch unabhängig ist.123 Nach Eingang einer Klage beim Ombudsmann stellt dieser entweder fest, dass der Fall durch Abdruck einer Berichtigung erledigt werden kann oder er strengt eine Untersuchung durch den schwedischen Presserat an, bei welcher auch dem betrof-

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Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 68. Van Groesen, in: Evers/Groenhart/Van Groesen, The News Ombudsman, 2010, S. 6. 116 Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 68. 117 Getler, Why News Organisations Need Ombudsmen, https://en.ejo.ch, (15. 01. 2020). 118 Blum, in: Springer/Raabe/Haas, Medien und Journalismus im 21. Jahrhundert, 2012, S. 358. 119 Fengler, Twitter statt Presserat?, http://de.ejo-online.eu, (15. 01. 2020). 120 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 97. 121 Dies., in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 27. 122 Schwedisches Institut, Tatsachen über Schweden, 2000, S. 4. 123 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 98. 115

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

fenen Herausgeber die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wird.124 Sofern er auf seine eigene Initiative hin tätig wird, fährt er nur mit Zustimmung der Betroffenen fort.125 In jedem Fall ist die persönliche Betroffenheit eines Beschwerdeführers erforderlich.126 Dabei richtet sich eine Beschwerde immer gegen das Presseerzeugnis selbst und dessen rechtliche Vertreter, nicht jedoch gegen den verantwortlichen Journalisten.127 Am Ende seiner eigenen Untersuchung kann der Fall durch den Ombudsmann entweder an den Presserat weitergeleitet oder von ihm als unbegründet abgeschlossen werden, wogegen jedoch Beschwerde eingereicht werden kann.128 Der Ombudsmann fungiert in Schweden als Schnittstelle zwischen Bürgern und dem Presserat. Jeder kann sich mit einer Beschwerde an ihn wenden, er kann zwischen den Beteiligten vermitteln, alle anhören und sofern erforderlich den Fall an den schwedischen Presserat weiterleiten. Das Amt zeichnet sich auch durch eine große Akzeptanz in der Bevölkerung und von den Pressevertretern aus, was die Arbeit des Presse-Ombudsmannes in Schweden erleichtert. In Schweden genießt auch der Presserat eine hohe Meinung bei den Betroffenen, was nicht zuletzt an seinem langen erfolgreichen Bestehen abgelesen werden kann. So ist der schwedische Presserat, der bereits im Jahr 1916 gegründet wurde, das älteste für presseethische Fragen zuständige Ehrengericht der Welt.129 Nicht in jedem Land ist die Erfahrung mit Ombudsmännern jedoch so positiv verlaufen wie in Schweden. So wurden auch in Kanada und den Vereinigten Staaten von Amerika bei einigen Tageszeitungen Ombudsmänner eingesetzt, welche meistens aus der eigenen Redaktion stammten und externe Beschwerden und interne Redaktionsprobleme abarbeiteten.130 Dabei fehlte den Ombudsmännern zumeist die Unabhängigkeit zu dem Verlag, den sie überwachen sollten und sie sahen sich Anfeindungen durch die beaufsichtigten Kollegen ausgesetzt, weshalb die Stellung in keiner Weise mit der respektvollen Position eines Ombudsmannes in Schweden vergleichbar war.131 Auch hoch renommierte und weltbekannte Zeitungen, wie die New York Times und die Washington Post, haben die Anstellung eigener Ombudsmänner mittlerweile

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Schwedisches Institut, Tatsachen über Schweden, 2000, S. 4. Dass., Tatsachen über Schweden, 2000, S. 4. 126 v. Dewall, Press ethics: regulation and editorial practice, 1997, S. 134. 127 Ders., Press ethics: regulation and editorial practice, 1997, S. 134. 128 Schwedisches Institut, Tatsachen über Schweden, 2000, S. 4. 129 Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 171; Schwedisches Institut, Tatsachen über Schweden, 2000, S. 4; Studer, Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 26. 130 Wiedemann, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 28. 131 Dies., in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 28. 125

§ 5 Ombudsmänner

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widerrufen und deren Tätigkeit eingestellt.132 Bei der Washington Post wurde die Tätigkeit nach über 43 erfolgreichen Jahren aus finanziellen Gründen beendet.133 Bei der letzten Ombudsfrau der New York Times gingen nach der Verkündung ihrer Tätigkeitseinstellung zahlreiche Zuschriften von Experten und Lesern ein, die die Entscheidung hinterfragten und sich Sorgen darüber machten, wer zukünftig mit dem dazu benötigten Blick und der erforderlichen Autorität die Entscheidungen der Herausgeber hinterfragen würde.134 Auch innerhalb der Branche stieß der Beschluss auf Verwunderung, wobei darauf hingewiesen wurde, dass die Arbeit einer Ombudsperson unerlässlich sei.135 Eine Vielzahl der weltweit tätigen Ombudsmänner hat sich seit 1980 international in der Organization of News Ombudsmen and Standards Editors (ONO) zusammengeschlossen. Derzeit gehören der ONO 55 Mitglieder an, die weltweit verteilt sind, wobei mit je acht vertretenen Mitgliedern die meisten aus den Vereinigten Staaten von Amerika sowie Kanada stammen.136 Vertreten sind allerdings nicht nur in der Presse tätige Ombudsmänner, sondern auch diejenigen aus den Bereichen Fernsehen und Radio.

III. Deutsche Verbreitung In Deutschland sind verlagseigene Ombudspersonen bisher noch nicht in gleicher Weise verbreitet, wie etwa in Nordamerika oder Japan. Allerdings existieren ebenso in Deutschland Zeitungen mit eigenen Ombudsmännern. 1. Testversuch bei der Hessischen Allgemeinen In Deutschland gab es in Hessen bereits in der Zeit von April 1973 bis zum März 1974 einen ersten Testversuch auf regionaler Ebene, bei welchem ein Pressebeauftragter bei der Hessischen Allgemeinen eingesetzt wurde.137 Seine Position sowie sein Aufgabenbereich waren dabei mit denen eines Ombudsmannes vergleichbar, der wesentliche Unterschied bestand jedoch darin, dass er in einem öffentlichen Amtsverhältnis stand und seine Anstellung auf zwei Verträgen mit jeweils den Herausgebern der Hessischen Allgemeinen sowie dem hessischen Ministerpräsi132

2020).

Sunderland, Another one bites the dust, https://www.newsombudsmen.org, (15. 01.

133 Getler, Why News Organisations Need Ombudsmen, https://en.ejo.ch, (15. 01. 2020); Studer, Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 4. 134 Spayd, The Public Editor Signs Off, https://www.nytimes.com, (15. 01. 2020). 135 Hazard Owen, The New York Times is eliminating the position of public editor; here’s the Sulzberger memo, http://www.niemanlab.org, (15. 01. 2020). 136 Organization of News Ombudsmen and Standards Editors, Regular members, https:// www.newsombudsmen.org, (15. 01. 2020). 137 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 173.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

denten beruhte.138 Wenngleich es sich in dem Beispiel also um einen staatlich legitimierten Versuch handelt, können auf Grund der Parallelen zum Ombudsmann und seinen Tätigkeiten relevante Schlüsse gezogen werden. Die Position wurde auf Vorschlag des hessischen Ministerpräsidenten und mit Zustimmung der Redaktion durch den vormaligen hessischen Kultus- und Justizminister sowie ehemaligen Bundesverfassungsrichter Prof. Dr. Stein besetzt.139 Er war dazu ermächtigt, Leserbeschwerden anhand der selbst von der Hessischen Allgemeinen ausgearbeiteten Beschwerdeordnung140 zu untersuchen und bei Verstößen Rügen auszusprechen, die abgedruckt werden mussten.141 Hervorzuheben ist, dass durch die Politik kein Einfluss auf seine Entscheidungen genommen werden konnte und kein Weisungsrecht durch die hessische Regierung bestand.142 Innerhalb des Versuchszeitraums gingen 48143 Beschwerden ein, was zu einem großen Teil darauf zurückgeführt werden kann, dass die Zeitung selbst ihre Leser hinreichend über die neu eingerichtete Beschwerdeinstanz informierte.144 Das Resultat am Ende der Testphase fiel durchwachsen aus. Prof. Stein selbst gelangte zu dem Schluss, dass die Versuchsphase zu kurz war, um aus ihr hinreichende Ergebnisse erzielen zu können.145 Der Herausgeber sowie die Chefredaktion gelangten zu dem Fazit, dass die Arbeit von Prof. Stein sich nicht negativ oder der Zensur gleich auf die Arbeit innerhalb der Redaktion ausgewirkt hätte, sondern sein Wirken sogar wertvolle Hinweise geliefert hätte.146 Erfreulich ist diese Schlussfolgerung, weil sie darauf schließen lässt, dass die Redaktion sich nicht durch die Arbeit des Pressebeauftragten bedroht oder eingeschränkt gefühlt hat und dieser wohl auch ohne Anfeindungen oder Beeinflussungen seiner Tätigkeit nachgehen konnte. Zwar blieben die Ergebnisse der Testphase bei der Hessischen Allgemeinen auch deshalb umstritten, weil durch den Erfolg eine Konkurrenz zur Tätigkeit des Deutschen 138

Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 9, 13. Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 297; Fischer/Breuer/Wolter, Die Presseräte der Welt : Struktur, Finanzbasis und Spruchpraxis von Medien-Selbstkontrolleinrichtungen im internationalen Vergleich, 1976, S. 152; Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 173. 140 Die vollständige Beschwerdeordnung ist abgedruckt unter Fischer/Breuer/Wolter, Die Presseräte der Welt : Struktur, Finanzbasis und Spruchpraxis von Medien-Selbstkontrolleinrichtungen im internationalen Vergleich, 1976, S. 153. 141 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 173. 142 Dies., Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 173. 143 20 Beschwerden betrafen die lokale und elf die allgemeine Berichterstattung, 12 behandelten nicht abgedruckte oder abgeänderte Leserbriefe, vier Beschwerden richteten sich gegen das Redaktionsprogramm und Grundsatzfragen und eine Beschwerde hatte den Anzeigenteil der Hessischen Allgemeinen zum Inhalt. Nachzulesen bei Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 7. 144 Fischer/Breuer/Wolter, Die Presseräte der Welt : Struktur, Finanzbasis und Spruchpraxis von Medien-Selbstkontrolleinrichtungen im internationalen Vergleich, 1976, S. 152 ff. 145 Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 8, 32. 146 Ders., Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 27. 139

§ 5 Ombudsmänner

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Presserates gesehen wurde, allerdings könnte der Rat auch davon profitiert haben, dass sich in der Bevölkerung das Wissen um eine Presse-Appellationsinstanz verbreitet hat und damit einhergehend auch sein eigener Bekanntheitsgrad.147 Der Versuch bei der Hessischen Allgemeinen hat gezeigt, dass sich die Arbeit einer neutralen und objektiven Person als Mittler zwischen der Leserschaft und den Journalisten nicht negativ auf die Redaktionsarbeit auswirkt. Die hohe Zahl der Zuschriften lässt zudem vermuten, dass die Leser bevorzugt partizipieren und die Möglichkeit einer Interaktion dankend annehmen. Auch wenn im Falle des Pressebeauftragten im Gegensatz zur Position des Ombudsmannes bei einer Zeitung der Staat involviert war und selbst einen Vertrag mit dem Stelleninhaber abgeschlossen hat, so lassen sich die Parallelen in der täglichen Arbeit und dem Aufgabenbereich offenkundig übertragen. Der erste Versuch vor über 45 Jahren, einen Ansprechpartner mit eigener Kolumne bei einer Tageszeitung zu etablieren, hat somit trotz seiner als zu kurz bemängelten Laufzeit, bewiesen, dass die Arbeit die Pressefreiheit nicht beschneidet und zu einer Beschäftigung mit den selbst auferlegten Normen und Werten einer Redaktion beiträgt. Eine presseinterne Selbstkontrolle kann somit gelingen. 2. Vereinigung der Medien-Ombudsleute Von den ungefähr 350 in Deutschland erscheinenden Tageszeitungen beschäftigen derzeit lediglich ein Dutzend eigene Ombudsmänner.148 Im Februar 2012 haben sich die Ombudsmänner von zehn deutschen Zeitungen in der Vereinigung der Medien-Ombudsleute zusammengeschlossen.149 Dabei muss man allerdings anmerken, dass von den mittlerweile 13 Mitgliedern nur die Süddeutsche Zeitung überregionale Bedeutung besitzt, sich der Gedanke von Ombudsstellen bei der Presse also noch nicht ganzheitlich durchgesetzt hat. Andere Zeitungen haben zwar auch Ombudsmänner, allerdings dienen diese nur als Leser-Service und sollen den Lesern bei Problemen mit Behörden oder Firmen dienlich sein.150

147 Fischer/Breuer/Wolter, Die Presseräte der Welt : Struktur, Finanzbasis und Spruchpraxis von Medien-Selbstkontrolleinrichtungen im internationalen Vergleich, 1976, S. 159. 148 v. Garmissen, Unabhängigkeitserklärer, http://www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). 149 Dies., Unabhängigkeitserklärer, http://www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). 150 So etwa bei dem in Berlin erscheinenden Tagesspiegel oder der Berliner Zeitung.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

IV. Kritik und Befürwortung Der ehemalige Präsident des Schweizer Presserates gelangte zu dem Schluss, dass Ombudsleute Gold wert seien, da sie sowohl pragmatisch Lösungen finden könnten als auch mit dem jeweiligen Medium, in dem sie tätig sind, vertraut sind.151 Ein Vorteil auf der Seite der Tätigkeit eines Ombudsmannes ist die schnelle Reaktionszeit, so kann er bei Onlineveröffentlichungen innerhalb kürzester Zeit reagieren und diese berichtigen sowie bei Printausgaben einen Sachverhalt zügig aufarbeiten und dazu bereits in der nächsten Ausgabe Stellung beziehen.152 Allerdings ist auch die Arbeit von Ombudsmännern nicht unumstritten. So wurde bereits die Frage aufgeworfen, wie weit deren Möglichkeiten reichen sollten, da ein Ombudsmann bei einem großen Medium ein ganzes Team zur Recherche bräuchte.153 Diese Meinung scheint anzunehmen, dass ein Ombudsmann die von ihm betreuten Medien strikt zu überwachen und sich inhaltlich durch Recherche mit jeder Veröffentlichung auseinander zu setzen habe. Die Aufgabe ist jedoch eine Sicherung der journalistischen Sorgfalt im Alltag und nicht eine Totalüberwachung der Redaktionen bei jeder Veröffentlichung. Den Journalisten muss weiterhin zugetraut werden, eigenständig und ohne eine interne Zensur arbeiten zu können. Dem Ombudsmann steht dabei eine Wächterrolle zu, die lediglich passiver Natur ist. Er soll nicht aktiv in jede Veröffentlichung eingreifen und selbst die Recherche für Artikel oder Beiträge übernehmen. Ansonsten wäre die Arbeit der Journalisten überflüssig, wenn sie nicht mehr selbst recherchieren oder frei Texte ausformulieren könnten. Kritisch gesehen wird in Bezug auf den Ombudsmann schließlich, dass dieser, um erfolgreich und effektiv arbeiten zu können, legitimiert sein müsste. Diese Legitimation könnte er jedoch nur durch den Staat erfahren, was ihn allerdings gleichzeitig „als ein spezielles Staatsorgan zur Pressekontrolle“154 kennzeichnen würde und nicht mehr mit dem Verfassungsrecht vereinbar wäre. Eine staatlich legitimierte Einführung eines unabhängigen Ombudsmannes in den Pressehäusern und Verlagen ist verfassungsrechtlich nicht umsetzbar. Es verbleibt daher nur die Alternative, nach welcher die Ombudspersonen durch die Medienhäuser selbst eingestellt und ernannt werden. Der Kerngedanke einer unternehmensexternen und neutralen allgemeinen Selbstkontrolle der Presse könnte dadurch jedoch verloren gehen.155 Allerdings ergibt sich die Neutralität einer Ombudsperson nicht auf Grund ihres Arbeitgebers oder durch die Tatsache, wer diese eingestellt hat.

151

Blum, in: Springer/Raabe/Haas, Medien und Journalismus im 21. Jahrhundert, 2012, S. 360. 152 Kaufholz, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 349. 153 Hauss, AfP 1980, 178 (178). 154 Scholz, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 346. 155 Ders., in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 346.

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Vielmehr zeigen die Erfahrungen aus anderen Ländern, dass für die erfolgreiche Arbeit von Ombudsmännern eine staatliche Legitimation keine Voraussetzung ist. Es scheint von größerer Wichtigkeit, dass die Person, die die Rolle des Ombudsmannes innerhalb einer Redaktion übernimmt, selbst ein erfahrener Journalist ist. Es darf weder innerhalb der Redaktion der Eindruck entstehen, der Ombudsmann wurde durch das Management bestimmt und bevormundet nun die journalistische Alltagsarbeit. Noch sollte es sich um einen Branchenfremden oder Berufsanfänger handeln. Die Wahrnehmung der Aufgabe durch einen Journalisten ist nötig, da die Position es erfordert, gegenüber den Lesern Stellung zu beziehen. Daher ist es nötig, dass der Ombudsmann den journalistischen Alltag kennt, um sich selbst eine Meinung anmaßen zu können. Auf diese Weise werden ebenso der Standpunkt und die Integrität der Person innerhalb der Redaktion gestärkt und Konfliktsituationen gemieden. Sofern bereits der inoffizielle Grundsatz gilt „die Presse redet beziehungsweise schreibt nicht über die Presse“, so wäre durch einen Externen geübte Kritik noch aussichtsloser und würde vermutlich als anmaßend wahrgenommen werden. Da der Ombudsmann allerdings ein Bindeglied zwischen der Redaktion und den Lesern herstellen soll, benötigt er auf beiden Seiten den für seinen Beruf erforderlichen Respekt. Daher sollte es sich ebenfalls um einen erfahrenen Journalisten handeln, der selbst mit der Redaktionsarbeit vertraut ist und auch den durch Hektik und Zeitdruck geprägten Alltagsstil kennt, der potenziell zu Fehlern und Missverständnissen beitragen kann. Bei der erfolgreichen Arbeit eines Ombudsmannes innerhalb der von ihm betreuten Redaktion kann dort schließlich ein Umdenken herbeigeführt werden. Journalisten und auch Verlegern wird teilweise die Fähigkeit abgesprochen, selbstkritisch mit ihren Veröffentlichungen umzugehen, was darauf zurückgeführt wurde, dass sie sich selbst als wahre Verteidiger der Pressefreiheit sehen und Kritiker als Feinde.156 Journalisten sind bei Einschreiben und Anmerkungen der Leser oft der Meinung, dass diese sich keine eigene Argumentation anmaßen könnten und die Zusammenhänge ihnen nicht ersichtlich wären. Deren Einstellung sollte sich dahingehend ändern, dass sachlich formulierte Leserkommentare zukünftig als Anregung und Möglichkeit für einen Dialog verstanden werden und nicht als ungerechtfertigte und anmaßende Kritik. Zudem scheint die Annahme gegeben, dass Journalisten und Verleger in ihrem Arbeitsalltag nur sehr wenig von der ihnen zugesendeten Leserpost auch tatsächlich lesen.157 Durch die Vorarbeit eines Ombudsmannes, dessen Aufgabe die Bearbeitung von Leseranfragen und -kritik ist, könnte auch den Journalisten ein differenzierteres Bild über von ihnen verfasste Artikel geboten werden. Sie müssten sich nicht selbst durch zahllose Zuschriften durcharbeiten, sondern könnten durch den Ombudsmann ein Gefühl für die öffentliche Reaktion auf ihre Publikationen erhalten. Dabei könnte 156 157

Angelshaug, in: von Krogh, Media accountability today … and tomorrow, 2008, 105 f. Ders., in: von Krogh, Media accountability today … and tomorrow, 2008, S. 108.

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dieser ihnen auch beratend zur Seite stehen und mit ihnen gemeinsam Kritikpunkte abarbeiten oder für zukünftige Verbesserungen sensibilisieren. Im idealen Fall stellen Ombudsmänner nämlich keine Oberaufseher über ihre Kollegen dar, sondern bilden lediglich das Gewissen der Gruppe.158 Mit Sorge wird auch die Möglichkeit beobachtet, dass die Einsetzung eines Ombudsmannes zu einer Verlagerung der Verantwortung für die Veröffentlichung eines Mediums auf diesen führen könnte und Redakteure anstatt selbst zu reagieren oder in Kontakt mit dem Leser zu stehen, schlicht auf diesen verweisen könnten.159 Dabei sollte jedoch bedacht werden, dass dem Leser im Regelfall nicht die Kontaktdaten sämtlicher Redakteure einer Zeitung zugänglich sind und ein hinreichend bekannter Ombudsmann eine erste Anlaufstelle für die Rezipienten darstellt. Er kann selbst eine Stellungnahme vom Redakteur einholen oder den von seinem Pressemedium vertretenen Standpunkt erläutern und schließlich sein eigenes unabhängiges Urteil fällen. Einem Redakteur stünde bei Verstößen immer noch die Schmach bevor, öffentlich in der Kolumne des Ombudsmannes genannt zu werden, weswegen es ihm nicht möglich ist, sich seiner Verantwortung zu entziehen und Schutz hinter dessen Tätigkeit zu finden. Er könnte stets selbst das Objekt der nächsten Kolumne eines Ombudsmannes werden, welche von der Leserschaft, vor allem jedoch von den eigenen Kollegen, öffentlich wahrgenommen werden würde. Im Bereich der Presse, in welcher bisher die Devise galt, dass „eine Krähe der anderen kein Auge aushackt“ und die berechtigte Kritik an der Arbeit von Kollegen nicht geäußert wurde, würde dies zu einem positiven Wandel führen können. Zu betonen ist vor allem, dass es nicht die Aufgabe des Ombudsmannes ist, Journalisten bloßzustellen, sondern er lediglich auf offensichtliche Verstöße aufmerksam macht. Auch innerhalb der Presse muss es möglich sein, einzelne Mitglieder der Branche auf ihr Fehlverhalten aufmerksam zu machen, um eine Sensibilisierung für den Pressekodex, sowie Fragen der Ethik und Moral herbeizuführen. Es würde daher eine gesteigerte Wirkung entstehen, wenn ein Artikel nach einer Leserbeschwerde oder Leserrückfrage durch den Ombudsmann selbst aufgegriffen und kritisiert werden würde. Für die erfolgreiche Arbeit ist absolute Unabhängigkeit unerlässlich. Auf diese Weise kann der Skepsis der Bevölkerung gegenüber einer möglichen Parteilichkeit begegnet werden. Der Ombudsmann muss frei entscheiden und anhand des Pressekodexes agieren können, ohne sich vor Veröffentlichungen mit dem Herausgeber oder Chefredakteur verständigen zu müssen. Nur wenn es dem Ombudsmann möglich ist, Kritik frei artikulieren zu können, ist seine Arbeit auch gegenüber dem Leser glaubwürdig vermittelbar. Ein Ombudsmann, der kein kritisches Wort gegenüber der Redaktion findet, in der er eingesetzt ist, erscheint wenig sachgerecht. Die Aspekte der Qualitätssicherung und Steigerung der Glaubwürdigkeit wären 158

Maurus, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 75. Evers, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 230. 159

§ 5 Ombudsmänner

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beide vernichtet und es würde sich um eine reine Scheinmaßnahme handeln. Zudem kann er auf seine eigene Initiative hin ethische Fragen aufwerfen und auf diese Weise gleichzeitig den Lesern beweisen, dass er die Freiheit besitzt, selbst zu urteilen und kein Bestandteil der Redaktion ist. Dieserart kann er selbst Debatten in der Redaktion anstoßen. Oberflächlich betrachtet ist durch die durchaus erforderliche Besetzung mit einer erfahrenen Journalistenpersönlichkeit zunächst lediglich ein umfassendes Gehalt zu verbuchen, während dieselbe Person nicht mehr der Redaktion zur Verfügung steht und weniger abzudruckende Artikel für das Medium verfasst, die die eigene Arbeitsstelle wieder monetarisieren könnten. Gerade der Abzug dieser erfahrenen Journalisten von der in der Redaktion dringend benötigten Aufgabe des Artikel Schreibens, sorgt dafür, dass sich die Verantwortlichen zunehmend gegen die Schaffung einer eigenen Position des Ombudsmannes entscheiden.160 Unter dem wirtschaftlichen Druck scheint es vielen attraktiver, die tägliche Arbeit fortzuführen und zu erhalten. Dieser Ansatz ist jedoch zu verkürzt gedacht. Zum wirtschaftlichen Erfolg einer Presseveröffentlichung trägt nicht nur die Anzahl der publizierten Artikel bei, sondern auch die Publikumswahrnehmung über ein Medium im Allgemeinen. Zu diesem in heutiger Zeit sehr wichtigen Faktor trägt die Arbeit eines Ombudsmannes in erheblichem Maße bei. Die Außenwirkung erhöht sich durch seine Arbeit und er kann auf diese Weise zu einer verstärkten Kundenbindung und einem damit einhergehenden Auflagenerhalt oder sogar einer Auflagenerhöhung beitragen. Es lässt sich an dem Beispiel der Einstellung der Ombudsmanntätigkeit bei international renommierten Tageszeitungen, wie der New York Times und der Washington Post, die Tendenz ableiten, dass diese unter so großem wirtschaftlichen Druck stehen, dass ihnen die Bezahlung eines Ombudsmannes nicht mehr möglich ist. Bei der Kritik an den teilweise hohen finanziellen Kosten für den Erhalt eines eigenen Ombudsmannes ist jedoch zu berücksichtigen, dass auch ein hoher Nutzen daraus entspringt, der auch finanziell bemerkt werden kann. So erhöht sich das Image einer Publikation, die sich einen eigenen Ombudsmann leistet, da dem Leser eine neue Ebene der Vertrauensbildung und Einblicke in die selbstkritische Seite der Redaktionsarbeit eröffnet werden. Der Dialog mit den Lesern ist unerlässlich für deren Zufriedenheit und Bindung an ein Medium, was sich wiederum auch bei den Verkaufszahlen bemerkbar macht. In Zeiten, in denen sich die Presse mit dem Vorwurf konfrontiert sieht, Fake News zu produzieren, ist es umso wichtiger, den Kontakt zur Basis der Leserschaft zu halten. Dazu benötigt es einen journalistisch erfahrenen Ombudsmann, der durch seinen täglichen Kontakt mit den Anmerkungen und Kritiken aus der Öffentlichkeit auch die Führungsebene und Journalisten dafür sensibilisieren kann, welche Themen relevant sind oder noch einmal überarbeitet 160 So etwa geäußert von Nancy Barnes, editor-in-chief der Minneapolis’ Star Tribune, die ausführte, dass in den aktuell harten wirtschaftlichen Zeiten schwierige Entscheidungen über die Verwendung von finanziellen Ressourcen getroffen werden müssten. Siehe dazu: Van Groesen, in: Evers/Groenhart/Van Groesen, The News Ombudsman, 2010, S. 10.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

werden müssen. Das Wissen um die Interessen und Beanstandungen der Zielgruppe der Leser ist unbezahlbar für die Presse und sollte zu einer positiveren Ausrichtung der Herausgeber gegenüber dem Instrument des Ombudsmannes führen. Vergleicht man zudem das Gehalt eines Ombudsmannes mit dem Etat, welches Verlage jährlich für ihr Marketing sowie die Bindung und Erschließung neuer Kunden veranschlagen, scheint ersteres nicht mehr ins Gewicht zu fallen. Der Zugewinn von Glaubwürdigkeit ist nahezu unbezahlbar, die Nähe zum Leser bindet diesen dauerhaft an ein Medium und wird so wiederum zu einem wertvollen Werkzeug in Zeiten sinkender Absatzzahlen innerhalb der gedruckten Presse. Schließlich sieht sich die Presse vermehrt dem Vorwurf ausgesetzt, nicht immer ehrlich zu sein, zu verschleiern und unglaubwürdig zu sein. Wenn jedoch ein Ombudsmann in einem Medium kritische Fragen stellt, die sich die Leser selbst stellen, Vorgänge der journalistischen Arbeitsprozesse erläutert, die den Lesern bisher nicht bekannt sind und selbst auch kritisiert, was den Lesern negativ aufgefallen ist, wird dieser nicht mehr als Teil der Redaktion wahrgenommen. Vielmehr kann es ihm auf diese Weise gelingen, beide Seiten zu verbinden und sich von dem Vorwurf der Parteilichkeit und Voreingenommenheit freizusprechen. Die besondere Bedeutung eines Ombudsmannes ergibt sich gleichfalls aus der Wirkung für die Leserbindung und Glaubwürdigkeit einer Publikation, die er im Vergleich zu einem anonymen Vertreter des Verlags in Internetforen erzielen kann, den die Leser nicht kennen und dessen Urteil sie nicht vertrauen.161 Einer Umfrage unter niederländischen Ombudsleuten zufolge war der größte Effekt ihrer Arbeit den Lesern nach, dass diese einen Ansprechpartner mit eigenen Kontaktdaten erhielten und sich dadurch ermutigt fühlten, mit einer Zeitung oder Zeitschrift zu interagieren.162 Weil Leser eine Tendenz zu emotionalen Reaktionen aufweisen, und beispielsweise mit einer Kündigung ihres Abonnements drohten, konnte diesen nach dem Eindruck der Ombudsmänner selbst umgehend begegnet werden, wodurch sie weiterhin dem Medium verbunden blieben.163 Gleichzeitig können durch die Arbeit eines Ombudsmannes Gerichtsverfahren vermieden werden, die selbst viel Zeit in Anspruch nehmen würden und sehr kostspielig sein können. Durch den direkten Kontakt zum Leser, gelingt es zumeist, Missverständnisse aufzuklären und Anschuldigungen auf persönlicher Ebene zu begegnen. Bei eigener Betroffenheit ist es zudem in vielen Fällen vordergründiges Anliegen der Leser, eine Entschuldigung zu erhalten, anstatt zu prozessieren. Durch diese Tätigkeit kann somit Geld eingespart werden. Gerichtsprozesse gegen Zeitungen und Zeitschriften können, sofern sie auf Schadensersatz ausgerichtet sind, zu exorbitanten Kosten für einen Verlag führen. Im Vergleich dazu erscheinen die Kosten für die Anstellung eines Ombudsmannes marginal. 161 162 163

Getler, Why News Organisations Need Ombudsmen, https://en.ejo.ch, (15. 01. 2020). Van Dalen/Deuze, EJC 2006, 457 (470). Dies., EJC 2006, 457 (470).

§ 5 Ombudsmänner

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Um seiner Arbeit erfolgreich nachgehen zu können ist es auf der anderen Seite innerhalb der Redaktion wichtig, dass es sich um einen verdienten ehemaligen Kollegen handelt, der das Handwerk versteht. Ihm muss ein neutraler Blick auf die Arbeit möglich sein, wobei er zugleich ein Verständnis dafür innehat, wie der Prozess innerhalb der Presse abläuft. Zudem ist die Erfahrung von großer Bedeutung, damit die Kritik und die Anregungen von den Betroffenen auch angenommen werden. Wenn dem Urteil des Ombudsmannes vertraut wird, kann er im optimalen Fall ein Umdenken herbeiführen, andernfalls zumindest eine Debatte anstoßen. Auf diese Weise kann gleichfalls ein Dialog innerhalb der Redaktion und bei den Verantwortlichen entstehen, der hilft bekannte Muster zu überdenken und die eigene Arbeit zu verändern. Dem Ombudsmann ist es zudem möglich, sich intensiver mit Beschwerden auseinander zu setzen und seine gesamte Arbeitskraft für diese aufzuwenden. Während die Redakteure als Verursacher von Beschwerden in die reguläre Arbeit innerhalb der Verlage eingebunden sind, kann der Ombudsmann den Beanstandungen nachgehen und sich den darin erhobenen Anmerkungen und Vorwürfen stellen. Er entlastet durch seine Arbeit demnach auch die Redaktion und trägt zu einem reibungslosen Ablauf bei. Ebenso erhält er durch seine Arbeit einen ungefilterten Blick auf die Perspektive der Rezipienten und kann so in Zeiten rückgängiger Auflagen zur Leserbindung beitragen. Sofern der Ombudsmann seine Arbeit an den Vorgaben des Pressekodexes ausrichtet, kann er zudem zu dessen Bekanntheit, Einhaltung und Verbreitung beitragen. Da dieser nur eine marginale Rolle für viele Journalisten spielt oder ihnen sogar gänzlich unbekannt ist, kann er bisher auch nicht von allen befolgt werden. Richtet der Ombudsmann jedoch seine Arbeit auf die dort aufgeführten Ziffern und Richtlinien aus, so hilft er sowohl innerhalb der Presse für diese zu sensibilisieren als auch gegenüber der Leserschaft. Wenn die Leser wiederum von der Existenz des Pressekodexes und den in ihm normierten Regeln wüssten, würden sie ebenfalls aufmerksamer für deren Einhaltung einstehen. So wären jene Presseerzeugnisse mit einer erhöhten Glaubwürdigkeit ausgestattet, die ihn befolgen. Durch die Ausrichtung der Beurteilung von Fehlverhalten am Pressekodex wird zugleich die Arbeit des Ombudsmannes selbst gestärkt. Die Regularien, nach denen er seine Beurteilung ausrichtet, sind den Journalisten während des Verfassens von Artikeln bekannt und können bereits dort berücksichtigt werden. Sofern ein Verstoß vorliegt, kann dem Ombudsmann keine Willkür bei seinen Entscheidungen vorgeworfen werden und er kann seinem Gegenüber artikulieren, inwiefern Beschwerden von ihm bewertet wurden. Da die Person des Ombudsmannes großem Druck innerhalb einer Redaktion begegnen kann und seine Entscheidungsfindung stets frei erfolgen muss, hilft ihm der enge Bezug zum Pressekodex, um sachlich Missstände aufzeigen zu können. Im Umkehrschluss stellt es einen Vorteil für den Deutschen Presserat dar, wenn der von ihm aufgestellte Pressekodex innerhalb der Bevölkerung einen höheren

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Bekanntheitsgrad erfährt. Da auf diese Weise sowohl er als Institution als auch seine Arbeit an Reichweite gewinnen würden und dies zu mehr Respekt gegenüber seinen Entscheidungen führen würde. Gleichzeitig würde er vor einer Mehrbelastung geschützt werden, weil die Ombudsmänner selbst durch ihre Tätigkeiten einen Dialog herstellen und Lösungen finden, bevor Beschwerden beim Deutschen Presserat eingereicht werden. Daher wäre es in seinem eigenen Interesse, das Konzept der Ombudsmänner zu empfehlen. In Folge dessen könnte sich die Zahl der Ombudsmänner innerhalb von Redaktionen erhöhen und ihre Unabhängigkeit weiter gestärkt werden.164 Bisher wurde diese Empfehlung durch den Deutschen Presserat jedoch mit der Begründung verweigert, es gehöre nicht zu seinen Aufgaben Verlagskonzepte zu beurteilen.165 Diesem Argument kann insofern gefolgt werden, als dass es nicht zu den Gründungsaufgaben des Deutschen Presserates gehört, zum Konzept des Ombudsmannes Stellung zu nehmen. Darüber hinaus sollte jedoch bedacht werden, dass der Deutsche Presserat als privater Verein seine Aufgaben und Ziele selbst festlegen kann. Inwiefern es seiner Arbeit schaden sollte sich für die Arbeit von Ombudsmännern einzusetzen ist lediglich unter dem Gesichtspunkt erdenklich, dass er Konkurrenz durch die Tätigkeit der Ombudsmänner befürchtet und diese vermeiden möchte. Die Auswirkungen einer Verbreitung des von ihm erstellten Deutschen Pressekodex, die gleichzeitig nicht mit einem erhöhten Eingang von Beschwerden einhergehen würde, lässt sich für den Deutschen Presserat als lediglich vorteilhaft beurteilen. Das Instrument eines Presseombudsmannes kann die Arbeitsweise des Deutschen Presserates selbst nicht beeinflussen, jedoch dazu beitragen, dass dieser entlastet wird und sich die Vorschriften des Pressekodexes auch innerhalb der Leserschaft verbreiten. Der Ombudsmann der dänischen Tageszeitung Politiken, gelangte als Resultat seiner Tätigkeit zu dem Schluss, dass der Ombudsmann den nationalen Presserat nicht ersetzen könne, es aber wiederum ohne ihn nie gelingen könnte, dass die Medien das Vertrauen der Öffentlichkeit zurückgewinnen.166 Auch dieses Argument sollte vom Deutschen Presserat berücksichtigt werden.

V. Ergebnis Der Ombudsmann stellt ein sehr wichtiges und vor allem effektives Selbstregulierungsorgan dar. Durch ihn kann innerhalb der deutschen Presse eine Sensibilisierung für sowie Achtung gegenüber dem Pressekodex herbeigeführt werden. Die Leserschaft erhält durch dessen Tätigkeit einen unmittelbaren Ansprechpartner innerhalb der Verlage, welcher zugleich mit der jeweiligen Arbeit der Journalisten 164

v. Garmissen, Unabhängigkeitserklärer, http://www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). Dies., Unabhängigkeitserklärer, http://www.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). 166 Kaufholz, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 350. 165

§ 6 Mediation

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vertraut ist und vor Ort den Beschwerden nachgehen kann. Gleichzeitig wird auch innerhalb der Journalistenschaft ein Umdenken herbeigeführt, da diese sich der ausgesprochenen Kritik stellen muss und nicht mehr vor berechtigten Hinweisen geschützt ist. Finanzielle Nachteile durch das Gehalt eines Ombudsmannes können durch die Leserbindung und Leserakquise, den Gewinn an Glaubwürdigkeit sowie die Vermeidung von Gerichtsverfahren ausgeglichen werden. Durch die Arbeit eines Ombudsmannes und die wöchentlich erscheinenden Kolumnen kann die Arbeit des Deutschen Presserates gestärkt werden, da der von ihm verfasste Kodex Grundlage von Entscheidungen wäre und seine Publizität ebenfalls steigen könnte.

§ 6 Mediation Der Deutsche Presserat könnte seine eigene Bedeutung und öffentliche Reputation durch die Aufnahme einer Mediationstätigkeit und einen entschlossenen Fokus auf von ihm durchgeführte Schlichtungsverfahren stärken. Der ehemalige Vorsitzende des Trägervereins des Deutschen Presserates e. V. befand im Jahr 1990 selbst noch, dass es die wichtigste Aufgabe des Deutschen Presserates sei, eine Befriedungs- und Schlichtungsfunktion auszuüben.167 Dem Deutschen Presserat würde sich im Wege eines Mediationsverfahrens zusätzlich die Perspektive bieten, persönlich in Kontakt mit den Beschwerdebeteiligten zu treten und als Mittler aufzutreten. Auf diese Weise könnte er sowohl einen Einblick in die Beweggründe der Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegner erhalten, was in Hinblick auf seine Beschwerdetätigkeit Synergieeffekte auslösen könnte. Als erfolgreiches Beispiel kann die Arbeit von Güterichtern in Mediationsverfahren vor Gericht angesehen werden. So werden beim Kammergericht in Berlin besonders geschulte Richterinnen und Richter in Mediationsverfahren eingesetzt und ermöglichen auch innerhalb der zweiten Instanz vielmals noch zukunftsorientierte Konfliktbewältigungen für die Prozessbeteiligten an.168 Die Akzeptanz und Anwendung der Mediation innerhalb der deutschen Gerichtsbarkeit verdeutlicht zudem, dass es nicht relevant ist, welche der Parteien sich formal im Recht befindet, vielmehr soll ein Interessenausgleich aller Beteiligten erreicht werden.

I. Mediationsverfahren Mediation ist ein Klärungsverfahren für Konflikte, bei welchem ein neutraler Dritter, der Mediator, die Parteien bei ihrer Streitbeilegung unterstützt. Der latei167 Gerschel, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 45. 168 Der Präsident des Kammergerichts, Güterichter, https://www.berlin.de, (15. 01. 2020).

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

nische Ursprung findet sich in dem Adjektiv medius wieder, was in der Mitte liegend oder in der Mitte stehend bedeutet.169 Dem Mediator kommt während des Verfahrens eine vergleichsweise passive Rolle zu, da er selbst keine Urteile fällt. Ihm wird somit keine eigenständige Entscheidungsgewalt eingeräumt.170 Er leitet den Ablauf des Verfahrens, gestaltet die Organisation und kann als neutrale Vertrauensperson zwischen den Kontrahenten vermitteln. Elementar für ein Mediationsverfahren sind sowohl die Vertraulichkeit der preisgegebenen Informationen als auch die freiwillige Teilnahme der Medianten. Die Parteien müssen selbst Lösungen erarbeiten und für die Zukunft einen Konsens finden, den beide annehmen können.171 Während nach einem Gerichtsurteil eine Partei als unterlegen aus dem Prozess hervorgeht, ist es das Ziel der Mediation, dass kein Beteiligter das Verfahren als Verlierer verlässt.172 Vielmehr sollen durch die gemeinsame Lösungskompetenz alle Involvierten als Gewinner hinausgehen und im besten Fall eine dauerhaft optimierte Kommunikation geschaffen werden.173 Auf diese Weise können nachhaltigere Ergebnisse erzielt werden, mit denen sich die Betroffenen identifizieren und deren Einhaltung sie in der Regel beachten. Für ein erfolgreiches Mediationsverfahren ist es notwendige Voraussetzung, dass der Mediator von den Medianten respektiert wird, was vor allem dann eintritt, wenn diese davon überzeugt sind, bei diesem handelt es sich um eine ausnahmslos neutrale Person.174 Andernfalls kann er nicht zielführend zwischen den Interessen der Involvierten vermitteln oder den Betroffenen als Anlaufstelle dienen. Zur Stärkung der Akzeptanz der Schlichtungsverfahren wäre die Aufnahme von Laienmitgliedern als neutrale Dritte abermals sehr zu empfehlen.175 Diese können, wie bereits ausgeführt, als Vertreter der Gesellschaft und neutrale Personen eine neue Perspektive in die Arbeit des Deutschen Presserates einbringen und für mehr Aufmerksamkeit und Unparteilichkeit im Schlichtungsverfahren sorgen. Auch das Image eines solchen Verfahrens könnte sich dadurch steigern, und für die sich verletzt fühlenden Personen die Hemmschwelle zur Anrufung des Deutschen Presserates gesenkt werden. Es wäre zudem leichter vermittelbar, dass es sich bei dem Mediator selbst nicht um einen voreingenommenen Pressevertreter handelt, sondern dieser in Zusammenarbeit mit den Laienrepräsentanten eine unparteiische Anlaufstelle für Jedermann darstellt.

169

PONS, Onlinewörterbuch Latein – Deutsch, https://de.pons.com, (15. 01. 2020). Nistler, JuS 2010, 685 (685); Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 288. 171 Proksch, Mediation: Die Kunst der professionellen Konfliktlösung, 2018, S. 2; Gräfin von Ballestrem/Schmid/Loebel, NZFam 2015, 811 (811 f.); Nistler, JuS 2010, 685 (685); Gottwald, WM 1998, 1257 (1260). 172 Herzog/Hennig, JURA 2011, 929 (931); Greger, FPR 2011, 115 (118). 173 König, JURA 2008, 416 (418). 174 Nistler, JuS 2010, 685 (685); König, JURA 2008, 416 (419). 175 Münch, AfP 2002, 18 (22). 170

§ 6 Mediation

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Das Resultat des vom Deutschen Presserat geleiteten Schlichtungsverfahrens könnte abschließend durch einen Anwaltsvergleich gemäß § 796a ZPO tituliert werden.176 Ist das Mediationsergebnis als Anwaltsvergleich geschlossen worden, so kann bei Verstoß eines Beteiligten direkt und ohne erneute Einreichung einer Klage bei Gericht vollstreckt werden, § 794 Abs. 1 Nr. 4a i. V. m. § 796a ZPO. Der Vergleich kann im Anschluss jederzeit durch das Prozessgericht, welches auch für die gerichtliche Geltendmachung des zu vollstreckenden Anspruchs zuständig wäre, gemäß § 796b ZPO oder durch einen Notar, welcher seinen Amtssitz im Bezirk des Prozessgerichts hat, § 796c ZPO, für vollstreckbar erklärt werden. Notwendig ist ein Vergleich, der mit dem Datum des Abschlusses versehen bei einem Amtsgericht niedergelegt ist und welchen die Rechtsanwälte im Namen und mit der Vollmacht ihrer Mandanten abgeschlossen haben, sofern sich der Schuldner in diesem der sofortigen Zwangsvollstreckung unterworfen hat. Nachteilig erweist sich dabei der Anwaltszwang, durch welchen für die Beteiligten zusätzliche Kosten entstehen. Des Weiteren können Kosten für das Vollstreckbarerklärungsverfahren vor dem Prozessgericht oder einem zuständigen Notar entstehen.177 Das Vorgehen empfiehlt sich daher vor allem in Fällen, in denen absolute Rechtssicherheit durch beide Medianten erwünscht ist. Andernfalls muss darauf vertraut werden, dass die vor dem Deutschen Presserat abgeschlossene Vereinbarung von allen Beteiligten eingehalten wird.

II. Kritik und Befürwortung Ein solches Verfahren ist vorteilhaft für alle Beteiligten. So kann der Beschwerdeführer die Kosten eines Gerichtsverfahrens einsparen. Dem Beschwerdegegner ist gleichzeitig die Möglichkeit eingeräumt, in direktem Kontakt, mit dem sich durch die Berichterstattung verletzt Sehenden, zu einer gütlichen Einigung zu gelangen, die auch für ihn zufriedenstellend ist. Die Arbeit des Deutschen Presserates erfolgt zudem schneller und hat zugleich eine niedrigere Hemmschwelle, als wenn der Beschwerdeführer eine Klage vor Gericht anstreben würde.178 Im Schlichtungsverfahren besteht die Option zu Lösungen zu gelangen, denen vor Gericht lediglich eine geringe Priorität zugeordnet wird. So kann es für den Beschwerdeführer eine größere Genugtuung und Wiedergutmachung sein, wenn er in den Dialog mit dem Autor des beanstandeten Artikels treten kann und dieser sich bei ihm für eine Verletzung des Pressekodexes entschuldigt. Zudem wird ihm daran gelegen sein, dass sich eine vergleichbare Berichterstattung nicht wiederholt.179 Dadurch wird auch der betroffene Redakteur zukünftig für das Thema sensibilisiert und erhält die Gelegenheit, gleichartige Verstöße zu vermeiden. Außerdem kann er 176

Leutner/Hacker, NJW 2012, 1318; Münch, AfP 2002, 18 (22). Leutner/Hacker, NJW 2012, 1318 (1322 f.); Nerlich, MDR 1997, 416 (418). 178 Evers, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 218. 179 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 290. 177

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

durch die Vermittlung des Deutschen Presserates in direkten Kontakt mit dem Leser treten, welcher sich durch eine Veröffentlichung verletzt fühlt. Ebenso kann sich ein Verlag zum Abdruck einer Gegendarstellung oder eines Leserbriefes des Beschwerdeführers bereit erklären oder ihm Einblicke in den journalistischen Arbeitsalltag gewähren. Auch eine Entlastung der deutschen Zivilgerichte kann durch die außergerichtliche Streitbeilegung mittels eines Mediationsverfahrens herbeigeführt werden. Die derzeitige justizielle Überlastung führt dazu, dass sich die Prozessdauer verlängert und Richter für jeden einzelnen ihrer Fälle weniger Zeit aufwenden können.180 Die staatliche Effizienz kann auf diese Weise erhöht werden und die Gerichte ihre Ressourcen für anderweitige Verfahren aufwenden.181 Ein Gerichtsverfahren führt außerdem durch die richterliche Autorität zu fremdbestimmten Ergebnissen und steht in mediationsgeeigneten Fällen nur noch als ultima ratio zur Verfügung.182 Das gemeinsame Mediationsverfahren stellt auf Grund dessen eine ernstzunehmende Alternative zur gerichtlichen Konfliktlösung dar. Für die Beschwerdebeteiligten kann es außerdem von Vorteil sein, dass während der Mediation eingebrachte Informationen von allen Seiten vertraulich behandelt werden müssen. Im Vergleich dazu sind die Verhandlung sowie die Urteilsverkündung vor Gericht gemäß § 169 Abs. 1 S. 1 GVG grundsätzlich öffentlich. Dem Opfer einer Presseberichterstattung wird unter Umständen daran gelegen sein, seine Privatsphäre zu schützen und keine erneute Aufmerksamkeit zu erhalten. Auch die Beteiligung der einzelnen Presseerzeugnisse wird nicht öffentlich bekannt, sofern eine Einigung erzielt werden kann. Eine negative Berichterstattung im Zusammenhang mit einem Gerichtsverfahren kann auf diese Art vermieden werden und somit zu einer positiven Außenwirkung beigetragen werden. Für Verlage bietet sich folglich ein zeit- und kostensparender Ansatz, Konflikten ohne Presseecho zu begegnen. Im Falle eines gerichtlichen Unterliegens müssten zudem Prozesskosten beglichen werden, welche in erheblichem Maße höher ausfallen würden, als die Teilnahme an einem Mediationsverfahren es erfordert. Gegen die Intensivierung der Mediationstätigkeit lässt sich anführen, dass eine öffentliche Debatte über das mediale Fehlverhalten umgangen wird.183 Mit dieser Begründung lehnte auch der Deutsche Presserat bisher eine Intensivierung seiner Mediationstätigkeit ab.184 Allerdings ist über die Entscheidungen, die von den Beschwerdeausschüssen zuletzt getroffen wurden, nicht bekannt, dass diese öffentliche Debatten ausgelöst hätten. Für eine solche Ausstrahlung fehlen die Anerkennung innerhalb der Branche, der Bekanntheitsgrad innerhalb der Leserschaft und die 180

Böckstiegel, DRiZ 1996, 267 (267). Gottwald, WM 1998, 1257 (1258). 182 Montada, FPR 2004, 182 (182); Prütting, JZ 1985, 261 (263). 183 Puppis, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 37, Rn. 56. 184 Ders., Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 292 f. 181

§ 6 Mediation

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nötige Außenwirkung. Ebenso informiert der Deutsche Presserat bisher nicht umfangreich über die Grundlage von Fällen, in denen er sich für eine Sanktionierung mittels Hinweis, Missbilligung oder nicht-öffentlicher Rüge entschieden hat. Diese können somit nach seinem eigenen Willen ebenfalls keine Debatten in der Öffentlichkeit auslösen. Auch die von ihm ausgesprochenen öffentlichen Rügen tragen nicht zu einer Auseinandersetzung über mediales Fehlverhalten bei. Zum einen werden diese zum Teil nicht befolgt, zum anderen wird bei Abdruck einer Rüge durch die Sanktionierten teilweise selbst noch Stellung genommen und die Rüge als unbegründet eingeordnet. Fraglich erscheint indes, auf welche Weise die Medianten untereinander und mit dem Deutschen Presserat kommunizieren sollen. Der Deutsche Presserat hat seinen Sitz im Berliner Ortsteil Charlottenburg. Die Beschwerden, die an ihn herangetragen werden, entstammen allerdings aus dem gesamten Bundesgebiet und auch die Verlage, deren Presseerzeugnisse Beschwerdeinhalt sind, haben ihre Sitze in ganz Deutschland und publizieren deutschlandweit. Während es für in und um Berlin ansässige Beschwerdeführer eine komfortable Möglichkeit darstellen würde, den Deutschen Presserat persönlich aufzusuchen und vor Ort ein Mediationsverfahren mit dem Beschwerdegegner durchzuführen, gestaltet sich diese Möglichkeit für alle anderen Beschwerdeführer schwieriger. Sie hätten eine mitunter lange Anfahrt auf sich zu nehmen und müssten auch für Übernachtungskosten innerhalb Berlins selbst aufkommen. Auf diese Weise würde für die Beteiligten nicht nur ein erhöhter Zeitaufwand, sondern, begründet durch die Fahrt- und Übernachtungskosten, auch ein Kostenaufwand entstehen. Eine Übernahme der Kosten durch den Deutschen Presserat scheidet wegen seiner ohnehin angespannten finanziellen Situation aus. Diese wäre ihm auch nicht zumutbar, da die von ihm eingenommenen finanziellen Mittel bereits für die bisher durchgeführte Beschwerdearbeit verwendet werden. Würden beispielsweise die Fahrt- und Übernachtungskosten für eine beteiligte Person übernommen werden, die aus Heidelberg anreist, so lägen diese bereits in einem dreistelligen Bereich. An diesen Geldern würde es dann jedoch bei der regulären Beschwerdearbeit mangeln, wodurch die bisher bestehende Haupttätigkeit des Deutschen Presserates zum Erliegen gebracht werden könnte. Die Produktivität der Gremien wäre erheblich eingeschränkt und im schlimmsten Fall bestünde nicht mehr die erforderliche Kapazität, um Beschwerden abzuarbeiten. So würden allerdings diejenigen Beschwerdeführer im Stich gelassen werden, die das etablierte Beschwerdeverfahren angestrebt haben und sich auf eine Behandlung ihrer Beschwerde vor den Beschwerdeausschüssen des Deutschen Presserats verlassen haben. Die Kosten für die Reise sowie Unterbringung können vermieden werden, indem die Mediationsverfahren nicht mehr ortsgebunden, sondern mittels Videotelefonie, beispielsweise über Skype, durchgeführt werden. Infolgedessen ist es sowohl demjenigen, der eine Beschwerde eingereicht hat, als auch demjenigen, über dessen Veröffentlichung diese erfolgte, jederzeit und weltweit möglich sich dem Media-

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

tionsverfahren zu widmen. Die für das Mediationsverfahren verantwortlichen Vertreter des Deutschen Presserates könnten entweder aus der Geschäftsstelle in Berlin, von ihrem hauptberuflichen Arbeitsplatz oder von einem beliebigen Ort ihrer Wahl heraus die Leitung des Verfahrens übernehmen und mit den am Verfahren Beteiligten in Kontakt treten. Ebenso können bereits während des von der Geschäftsstelle geführten Vorverfahrens beide potenziellen Medianten nach den Konditionen für ein Verfahren befragt und ihre Präferenzen koordiniert werden. So ist auch auf Seite derjenigen Partei, welche eine Mediation unter Supervision des Deutschen Presserates angestrebt hat, denkbar, dass diese ein persönliches Erscheinen nicht für erforderlich erachtet. In diesem Fall stellt auch ein ausschließlich schriftlich verhandeltes Verfahren eine Alternative dar. Berücksichtigt werden kann demnach ebenso, dass nicht jeder Autor eines Artikels sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhält. Verlage rekrutieren ihre Artikel über ein weltweit verzweigtes Netzwerk von Journalisten, die vor Ort ihrer Tätigkeit nachgehen. Es ist verständlich, dass diese nicht für die Partizipation an einem deutschen Mediationsverfahren anreisen können. Gleichsam können die Parteien untereinander per E-Mail-Verkehr in Kontakt zueinander treten, um für ihre Anliegen eine gemeinsame Lösung zu finden. Auch Telefonate in einer Telefonkonferenz unter Leitung des Mediators sowie Videotelefonie stellen ernstzunehmende Alternativen zu persönlichen Zusammenkünften dar. Weil den Beschwerten bei einem Mediationsverfahren an unterschiedlichsten Lösungen für ihre Anliegen gelegen ist, können diese auch auf vielfältige Weise kommuniziert werden. So ist es denkbar, dass eine vom Autoren erhaltene briefliche Entschuldigung, eine am Telefon erläuterte Entstehungsgeschichte zu einem Artikel oder die im Videotelefonat dargelegte Arbeitssituation von einem Journalisten bereits als befriedigend empfunden werden. Positive Beispiele für ausschließlich schriftlich geführte Verfahren finden sich zudem bereits in anderen deutschen Branchen wieder. So wird das Verfahren vor dem Ombudsmann der privaten Banken ausschließlich in schriftlicher Form behandelt.185 Auch das Verfahren der Schlichtungsstelle der Rechtsanwaltschaft findet dem Grundsatz nach schriftlich statt, wobei Stellungnahmen der Betroffenen eingereicht werden können.186 Gleichsam wird auch bei der Schlichtungsstelle für Arzthaftpflichtfragen der norddeutschen Ärztekammern vorgegangen, die ausdrücklich festlegt, dass die Verfahren grundsätzlich schriftlich erfolgen.187 Gemeinsam ist allen Institutionen, dass diese bereits seit Jahren erfolgreich Arbeiten, obwohl die In185 Bankenverband deutscher Banken, Ombudsmann-Verfahrensordnung, https://bankenverband.de, (15. 01. 2020). 186 Schlichtungsstelle der Rechtsanwaltschaft, Antragstellung, http://www.schlichtungsstelle-der-rechtsanwaltschaft.de, (15. 01. 2020). 187 Siehe die Antwort auf Frage 20 unter: Norddeutsche Schlichtungsstelle für Arzthaftpflichtfragen, FAQ – Häufig gestellte Fragen, https://www.norddeutsche-schlichtungsstelle.de, (15. 01. 2020).

§ 6 Mediation

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volvierten ausschließlich über schriftliche Einlassungen miteinander in Kontakt treten können. Um einen ernsthaften Verfahrensausgang zu sichern, könnte den Pressevertretern durch den Beschwerten ein schriftlicher Klageverzicht zugesichert werden. Dadurch werden die Verlage von der Gefahr einer sich an das Mediationsverfahren anschließenden Klage, etwa auf Schadensersatz, befreit. Besonders in Fällen der Verletzung der Ehre oder des allgemeinen Persönlichkeitsrechts bestünde andernfalls bei einer Niederlage vor Gericht die Gefahr, eine hohe Schadensersatzsumme zahlen zu müssen. Dies ist erforderlich, damit alle Beteiligten während der Mediation vor dem Deutschen Presserat vollumfänglich ihre Position darlegen können, ohne befürchten zu müssen, dass preisgegebene Informationen in einem späteren Prozess gegen sie verwendet werden können. Auf diese Weise wird von beiden beteiligten Parteien die Seriosität ihres Anliegens offenbart. Zudem kann nach Abschluss der Mediation ein rechtssicherer Zustand herbeigeführt werden. Die Medianten sind beide gezwungen, für eine Teilnahme die eigene rechtliche Position zu schwächen, profitieren durch diese vertrauensbildende Maßnahme jedoch in erheblichem Umfang. Denn auch in Fällen, in denen ein Verlag ein vorgebrachtes Fehlverhalten für aussichtslos vor Gericht hält, können durch die Teilnahme am Verfahren der Zeitaufwand erheblich gesenkt und die Kosten minimiert werden, die andernfalls entstünden. Um einen Missbrauch dieses Klageverzichts von Pressevertretern zu verhindern, könnte bei einem Scheitern des Mediationsverfahrens der Mediator bewerten, ob dieses lediglich aus taktischen Gründen eingegangen wurde, oder ein ernsthaftes Interesse bestand.

III. Ergebnis Eine im Wege eines Mediationsverfahren vor dem Deutschen Presserat gefundene Konfliktlösung erweist sich für beide Parteien als zufriedenstellender und weist eine höhere Qualität auf, als es durch einen lediglich eine Partei begünstigenden Beschluss der Beschwerdeausschüsse oder ein gerichtliches Urteil der Fall wäre. Das Verfahren gewährt sämtlichen Beteiligten die Autonomie, ihre Interessen persönlich zu vertreten und mit der Gegenseite eine gemeinsame Konfliktlösung zu erarbeiten. Die Anwendung und die Durchsetzung deutschen Rechts treten dabei hinter einem für alle Involvierten zufriedenstellenden Konsens zurück. Wie die Erfahrung aus anderen deutschen Schlichtungsverfahren beweist, können auch ausschließlich schriftlich geführte Verfahren sämtliche Interessen offenlegen, wobei zur gemeinsamen Lösungsfindung ebenfalls persönliche Telefonate oder Videotelefonate eine praktische Alternative zur persönlichen Anreise nach Berlin darstellen. Um allen genannten Bedenken begegnen zu können, ist ein Testlauf beim Deutschen Presserat, in welchem dieser ein eigenes Mediationsverfahren probeweise durchlaufen kann, empfehlenswert. Hierfür könnten Beschwerdeführer nach Eingang ihrer Beschwerde über die Alternative einer gemeinsamen Erarbeitung eines

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Interessenausgleichs informiert werden. Nicht jede eingegangene Beschwerde ist für die Teilnahme geeignet, da beiden Medianten an einer zukunftsorientierten Konfliktbewältigung gelegen sein muss. Durch einen praktischen Versuch könnten sowohl die Vor- als auch die Nachteile auf ihre Bedeutung für die Presseselbstkontrolle in Deutschland hin überprüft werden. Das Vorhaben könnte dabei bereits bei der Geschäftsstelle angesiedelt werden, welche selbst die potenziellen Fälle identifizieren und die erforderlichen Maßnahmen einleiten könnte. Auf diese Weise kann sowohl die Zufriedenheit und Akzeptanz für ein beim Deutschen Presserat durchgeführtes Verfahren als auch die Befolgungsrate innerhalb der Presse steigen, wenn diese bereits das Mediationsverfahren durchlaufen hat. Von großer Bedeutung ist es, dazu den Bekanntheitsgrad der Mediationsverfahren zu steigern. Dafür muss der Deutsche Presserat die Allgemeinheit umfassend informieren, beispielsweise auf seiner Homepage, auf welcher das Verfahren ausführlich vorgestellt werden kann. Um einen einfachen Zugang zu ermöglichen und die Hemmschwelle für Leser herabzusetzen, kann der Deutsche Presserat innerhalb seiner Internetpräsenz ebenfalls ein Formular zur Verfügung stellen, über welches ihm alle erforderlichen Informationen übermittelt werden können. Darüber hinaus kann durch Anzeigen in überregionalen Zeitschriften und Zeitungen medienwirksam für das Verfahren geworben werden.

§ 7 Transparenzoffensive Zielführend könnte auch die Herstellung von mehr Transparenz sein, wobei diese nicht nur auf den Deutschen Presserat zu beziehen ist, sondern in gleichem Maße auf die einzelnen Medienhäuser Deutschlands.

I. Im Deutschen Presserat Innerhalb des Deutschen Presserates ist sowohl die Erweiterung der Kommunikationsmittel um einen Pressedienst als auch eine zukünftige Öffnung von Sitzungen der Beschwerdeausschüsse gegenüber der Öffentlichkeit denkbar. 1. Pressedienst Der Deutsche Presserat sollte in Zukunft transparenter agieren und die Öffentlichkeit umfassender in seine Entscheidungen und Beweggründe einbinden. Bisher wird die Öffentlichkeit über ergangene Entscheidungen zu Sachverhalten informiert, die mitunter schon lange Zeit zurückliegen und nicht mehr im Bewusstsein der Bevölkerung präsent sind. Gleichsam erlangen die Entscheidungen kein Interesse innerhalb der Leserschaft und können von dieser auch nur beschränkt wahrge-

§ 7 Transparenzoffensive

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nommen oder eingeordnet werden. Die Leistung des Deutschen Presserates benötigt somit mehr Publizität.188 Dienlich wäre dabei ein Pressedienst, der zeitnah und umfänglich über anstehende Beschwerdefälle oder Entscheidungen von allgemeinem Interesse unterrichtet.189 Durch die kontinuierliche Veröffentlichung von Informationen kann die Öffentlichkeit am effektivsten dafür sensibilisiert werden, dass der Deutsche Presserat existiert und bei ihm für jedermann eine Beschwerdemöglichkeit besteht.190 Der Deutsche Presserat selbst führte über einen kurzen Zeitraum hinweg einen Newsletter ein, und berichtete noch in dem vom Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. herausgegebenen Jahrbuch 1998, dass durch den Dienst eine erhöhte mediale Aufmerksamkeit, Transparenz und die Möglichkeit zur Vermittlung von Hintergrundinformationen eröffnet werden.191 Der Newsletter sollte nach jeder Sitzung der Beschwerdeausschüsse versendet werden mit dem Ziel, zeitnah und authentisch zu informieren, wobei auch die betroffenen Presseorgane ausdrücklich erwähnt werden sollten.192 Über 500 Medieninteressierte erhielten auf diese Weise zeitnah die Ergebnisse der jeweiligen Ausschusssitzungen und konnten die Entscheidungen als Grundlage für ihre eigenen Pressetätigkeiten berücksichtigen.193 Des Weiteren sollte dadurch den Journalisten und Verlegern eine Entscheidungshilfe für den Alltag zur Verfügung gestellt werden, da sie aus der Praxis des Deutschen Presserates lernen konnten.194 Auf diese Weise wäre außerdem eine nicht nur unerhebliche Wahrscheinlichkeit gegeben, dass andere Medienhäuser die über den Pressedienst verbreiteten Neuigkeiten aufgreifen und selbst weiter verbreiten, was zu einer weiteren Erhöhung des Bekanntheitsgrades führen würde und die Organisation auch in der Öffentlichkeit als transparent agierend erscheinen lassen könnte. Als Vorbild könnte dabei die Praxis des Schweizer Presserates dienen, welcher sämtliche Entscheidungen in deren Anschluss im Internet veröffentlicht und ausschließlich die wichtigsten in seinem Jahrbuch noch einmal aufgreift.195 Um eine zeitnahe Bekanntgabe der Sachverhalte und Entscheidungen zu ermöglichen, könnte die Geschäftsstelle bereits die Beschwerdegrundlagen und betroffenen Artikel zusammenfassen. Im Anschluss an die Ausschusssitzungen könnten die Entscheidungen der Beschwerdeausschüsse mit einer Begründung angefügt werden. 188

Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 121. Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 129. 190 Gore, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 43. 191 Weyand, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 1998, 1999, S. 46. 192 Tillmanns, ZRP 2004, 277 (278). 193 Desgranges/Wassink, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 88. 194 Tillmanns, ZRP 2004, 277 (278). 195 Studer, Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 13 f., 17. 189

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Durch die Verbreitung der Entscheidungen an Mediendienste und Medieninteressierte, kann sich das öffentliche Interesse an der Tätigkeit des Deutschen Presserates erhöhen lassen. Durch die direkte Einbindung von Pressevertretern und Agenturen als Adressaten, kann eine erhöhte Publizität über das Wirken des Deutschen Presserates hergestellt werden. So können die Entscheidungen umgehend innerhalb der Branche zur Kenntnis genommen werden, was zur Festigung des Pressekodexes beiträgt. Auf Grund der Tatsache, dass das Wissen um den Pressekodex nicht im gesamten Pressewesen vorhanden ist, ist es nicht verwunderlich, wenn Journalisten diesen nicht durchgängig beachten. Durch eine explizite Nennung von Verstößen und den Beschwerdegegnern kann innerhalb der Pressewelt eine Sensibilität für die Branchenregeln erzielt werden. Sofern die Sanktionen der Ausschüsse für einzelne Vergehen durch Presseerzeugnisse aufgegriffen werden, erhält wiederum die Leserschaft die Möglichkeit, von der Beschwerdemöglichkeit beim Deutschen Presserat Kenntnis zu erlangen. Auf diese Art kann eine gesteigerte Auseinandersetzung mit den Vorgaben des Pressekodexes und seiner einzelnen Ziffern und Richtlinien herbeigeführt werden. Das Wissen der Leser wird wiederum zu einer erhöhten Wachsamkeit bei der Lektüre von Presseerzeugnissen führen, welche sich bei Nichtachtung mit einer Beschwerde konfrontiert sehen. Eine gesteigerte Information der eigenen Branche sowie der Leserschaft führt im Ergebnis zu einem erhöhten Bekanntheitsgrad über den Pressekodex sowie die darauf aufbauende Beschwerdearbeit des Deutschen Presserates. Die Einrichtung eines Presseinformationsdienstes trägt zu einer nachhaltigeren Transparenz in der Außenwirkung bei und sollte erneut eingeführt werden. 2. Öffentlichkeit von Sitzungen Gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 der Beschwerdeordnung des Deutschen Presserates sind die Beratungen in den Beschwerdeausschüssen nicht öffentlich. Die Öffentlichkeit kann jedoch gemäß § 6 Abs. 2 S. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Presserates ausnahmsweise auf Beschluss des Plenums zugelassen werden. Allerdings wird dies gemäß § 6 Abs. 2 S. 2 GO-DPR eingeschränkt auf Fälle, in denen keine Beschwerde behandelt wird. So gibt es zwar eine Ausnahme, welche eine Öffentlichkeit zulässt, diese bezieht sich aber ausdrücklich nicht auf die Arbeit in den Beschwerdeausschüssen. Der Deutsche Presserat verschließt sich somit gegenüber der Bevölkerung und agiert intransparent. Durch diese selbstauferlegte Abschottung verringert sich das Interesse der Öffentlichkeit und auch der Kontrolleffekt durch diese geht verloren.196 Die Praxis der nicht-öffentlichen Sitzungen in den Beschwerdeausschüssen fällt mithin hinter die Gerichtspraxis in demokratischen Rechtsstaaten zurück, bei der 196

Richter, Kommunikationsfreiheit, 1973, S. 279.

§ 7 Transparenzoffensive

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Verhandlungen grundsätzlich für die interessierte Öffentlichkeit zugänglich sind und ein Ausschluss nur bei Urteilsberatung erfolgt.197 Auch in Deutschland sind sowohl die Verhandlung als auch die Urteilsverkündung vor Gericht gemäß § 169 Abs. 1 S. 1 GVG grundsätzlich öffentlich. Der norwegische Presserat Norsk Presseforbund gewährt mithin noch tiefere Einblicke in seine Arbeit, indem er Bürger per Onlineübertragung an einigen seiner Sitzungen teilhaben lässt.198 So werden circa drei von zehn in einer Sitzung besprochenen Fällen per Webcast übertragen.199 Auf diese Weise ermöglicht der norwegische Presserat jedermann einen einzigartigen Einblick in seinen Entscheidungsfindungsprozess. Viele Kritikpunkte, mit denen sich der Deutsche Presserat auf Grund seiner Abschottung konfrontiert sieht, können gegenüber dem norwegischen Presserat gar nicht erst entstehen. Eine transparent geführte Diskussion innerhalb des Gremiums, die auch in der Öffentlichkeit wahrgenommen werden kann, lässt die daraufhin ergehenden Beschlüsse nachvollziehbarer erscheinen. Zusätzlich kann auch dem Vorwurf der kollegialen Kulanz untereinander begegnet werden, indem vermittelt wird, dass nur anhand der Vorgaben des Pressekodexes entschieden wird und persönliche Bekanntschaften und Zugehörigkeiten der Mitglieder bei der Erörterung und Sanktionswahl unerheblich sind. Gleichzeitig könnte der Deutsche Presserat dem Vorwurf der branchenintern milden Beurteilung von Verstößen begegnen, indem die Mitglieder in kürzeren Intervallen ausgetauscht werden. Als Vorbild könnte der schwedische Presserat dienen, bei welchem die Mitglieder in beiden Ausschüssen jeweils nur ein halbes Jahr vertreten sind, bevor diese wieder neu organisiert werden.200 Auf diese Weise soll verhindert werden, dass sich die einzelnen Vertreter untereinander zu gut kennen lernen und jeder Fall nach seinen einzelnen Besonderheiten behandelt wird, ohne eine Routine entstehen zu lassen.201 Zudem bietet sich durch die Übertragung im Internet ein einfaches Werkzeug, mit dem viele Interessierte kostengünstig erreicht werden können. In der heutigen Zeit ist der Gebrauch moderner Technik unerlässlich. Auch andere Kritikergruppen, zu denen die Politik, die Verleger und sich bevormundet fühlende Journalisten zählen, können sich selbst einen Einblick über die Effektivität und Objektivität des deutschen Selbstregulierungsorgans verschaffen. Durch die Übertragung von Gremiumssitzungen kann außerdem der Druck auf die Beschwerdegegner erhöht werden, sich dem Pressekodex entsprechend zu verhalten und auch den gegen sie gerichteten Entscheidungen nachzukommen. Es ist davon auszugehen, dass die Übertragungen 197 Pöttker, in: Baum/Langenbucher/Pöttker, Handbuch Medienselbstkontrolle, 2005, S. 130. 198 Studer, Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 18. 199 Ders., Leisten Presseräte, was sie sollen und wollen?, 2014, S. 18. 200 v. Dewall, Press ethics: regulation and editorial practice, 1997, S. 135. 201 Ders., Press ethics: regulation and editorial practice, 1997, S. 135.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

auch innerhalb der Presse konsumiert werden würden, was zu einer erhöhten Berichterstattung führen würde, in deren Folge ein erhöhter Bekanntheitsgrad durch vermehrte Presseberichterstattungen entstehen könnte. Sofern es sich um Veröffentlichungen handelt, die die Privatsphäre einer Person verletzen oder durch eine öffentliche Behandlung des Gremiums gefährden würden, können diese anonymisiert behandelt werden. Auch durch die anonyme Nennung der Beschwerdeführer oder des Inhalts einer Veröffentlichung gelingt es dem Zuschauer der Onlineübertragung einen Einblick in die Arbeitsprozesse des Deutschen Presserates zu liefern. Denkbar wäre in diesem Zusammenhang ebenso, die möglicherweise Betroffenen vor der Sitzung um ihr Einverständnis zur öffentlichen Diskussion des Falles zu bitten. Es ist des Weiteren plausibel annehmbar, dass nicht jeder in einer Sitzung des Deutschen Presserates behandelte Beschwerdegegenstand sensible und höchstpersönliche Themenfelder umfasst. So können beispielsweise problemlos Fälle von vermeintlicher Schleichwerbung, Medizinberichterstattung oder der möglicherweise erfolgten Entgegennahme von Vergünstigungen öffentlich behandelt werden. Den Beschwerdegegnern ist es zumutbar, öffentlich genannt zu werden, da nur Fälle, die die Vorprüfung bestanden haben, auch innerhalb der Ausschüsse behandelt werden. Der Deutsche Presserat muss sich somit bereits hinreichend mit einem möglichen Verstoß gegen den Pressekodex befassen und auch die Entscheidungen müssen für Interessierte jederzeit einsehbar sein. Zudem wird dem Beschwerdegegner nach Eingang einer Beschwerde beim Deutschen Presserat die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt, wodurch auch seine Sichtweise berücksichtigt und ebenfalls während der Onlineübertragung aktiv in die Diskussion mit eingebunden wird. Angelehnt an die Vorgehensweise des norwegischen Presserates ist es zudem möglich, nicht die vollständigen Sitzungen der Beschwerdeausschüsse zu übertragen, sondern eine Beschränkung auf prägnante Fälle vorzunehmen. Eine Vorauswahl könnte im Hinblick auf unterschiedliche Verstöße gegen die Ziffern und Richtlinien des Pressekodexes vorgenommen werden. Turnusmäßig könnten auf diese Art und Weise die einzelnen Vorschriften vorgestellt und dem Publikum sowie der Branche nahegelegt werden. Es eröffnet sich zudem die Möglichkeit für den Deutschen Presserat, die Zuschauer für einzelne Normen zu sensibilisieren, deren Verstöße in vielfacher Zahl begangen werden. Erwartungsgemäß wird die Möglichkeit einen Einblick in die Arbeit der Beschwerdeausschüsse zu erhalten, nicht von der Gesamtbevölkerung, sondern ausschließlich von einem interessierten Publikum wahrgenommen werden. Durch mehr Transparenz könnte die gesellschaftliche Öffentlichkeit jedoch in die Lage versetzt werden, Fehlleistungen von Journalisten zu korrigieren, etwa könnte die informierte Leserschaft es unterlassen, Medien, bei denen wiederholt Verstöße festgestellt wurden, zu konsumieren, diese durch ihren Kauf zu unterstützen oder das eigene

§ 7 Transparenzoffensive

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Abonnement abbestellen.202 Der mündige Leser erhält selbst die Gelegenheit, durch seine Kaufkraft diejenigen Presseerzeugnisse zu fördern, die im Umgang mit der Leserschaft ein Mindestmaß an Ethik und Moral einhalten und den Branchenkodex verteidigen. Sitzungen der Beschwerdeausschüsse des Deutschen Presserates sollten daher medienöffentlich durch eine Videoübertragung für die Gesamtbevölkerung sowie die eigene Branche geöffnet werden. Neben einer Auswahl an übertragenen Fällen sollten auch die Sitzungen vor Ort für jedermann zugänglich sein, der an diesen in Berlin-Charlottenburg teilnehmen möchte. Durch die Behandlung von öffentlich zugänglichen Presseerzeugnissen als Beschwerdegegenstand, findet eine Diskussion über auch dem Leser zugängliche Vorfälle statt. Sofern in Bezug auf den Beschwerdeführer oder seine Anliegen höchstpersönliche Informationen von Belang sein sollten, bestünde weiterhin die Möglichkeit fort, die Öffentlichkeit über einen kurzen Zeitraum auszuschließen. Zum Schutz der Opfer besteht auch bei Gerichtsverfahren gemäß § 171b Abs. 1 S. 1 GVG die Option, die Öffentlichkeit auszuschließen, sofern Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich eines Betroffenen zur Sprache kommen.

II. In den Medienhäusern Die Selbstregulierung der Presse in Deutschland kann außerdem durch mehr journalistische Transparenz in den Medienhäusern gestärkt werden. Sofern bereits innerhalb der Redaktionen durch eine offene Kommunikation gegenüber der Leserschaft Informationen über Hintergründe oder Produktionsabläufe vermittelt werden können, entsteht auf der Seite der Leserschaft eine tiefere Kenntnis über die journalistischen Arbeitsschritte. Der Dialog kann über soziale Medien herbeigeführt werden. Von herausragender Bedeutung ist der direkte Kontakt mit den Rezipienten im Sinne einer Selbstregulierung, welche bereits auf redaktioneller Ebene anzusiedeln ist. So werden bisher die Potenziale des Internets, etwa durch eine verstärkte Nutzerbeteiligung oder Interaktion mit dem Leser, was die Möglichkeit zur Korrektur fehlerhafter Veröffentlichungen bietet, durch die meisten Akteure noch nicht ausgenutzt.203 Soziale Medien wie Twitter oder Facebook ermöglichen einer Redaktion direkten Zugang zu den Nutzerreaktionen sowie Nutzerkommentaren. Die Konsumenten wiederum erlangen die Möglichkeit, ihre Kritik umgehend und in direktem Kontakt mit den Verantwortlichen zu äußern sowie diese auf Verstöße aufmerksam zu machen. Es gestaltet sich dadurch ein Korrektiv für Presseschaffende, über welches sie ihre eigene Tätigkeit hinterfragen und berichtigen können. 202

Pöttker, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 218; ders., CS 2010, 282 (287 f.). 203 Eberwein/Brinkmann/Sträter, in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 256.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Sofern gegen die Vorgaben des Pressekodexes verstoßen wurde und dies, unter der Prämisse eines erhöhten Bekanntheitsgrades der Existenz des Regelwerks sowie der einzelnen Vorschriften, innerhalb der Leserschaft bemerkt wird, kann unmittelbar auf einen solchen Fehler reagiert werden. Vorteilhaft erweist sich dabei die kurze Zeitspanne, die eine ständige Interaktion und unmittelbare Reaktionen auf Vergehen ermöglicht. Es besteht die Gefahr, dass die von den Lesern entäußerte Kritik nicht ausschließlich sachlich vorgetragen wird oder unbegründet ist. Durch die Anonymität des Internets und die ungefilterte Veröffentlichungsmöglichkeit über Facebook oder Twitter konnte ein Anstieg der Quantität von Diskussionen beobachtet werden, wobei dieser mit einer sich verringernden Qualität einherging.204 Aus dem erhöhten Kommentarverhalten der Nutzer folgt allerdings nicht, dass jede einzelne Anmerkung an Qualität eingebüßt hat oder unsachlich ist. Auf Grund von Erfahrungswerten und durch journalistisches Training wird es jedem Redakteur zuzutrauen sein, die Inhalte einzuordnen und sachliche Kritik zu erkennen. Gleichzeitig kann auch das Verantwortungsgefühl jedes Journalisten geschärft werden, indem er direkte Rückmeldungen zu seiner Arbeit erhält und auch auf Fehler und Ungenauigkeiten in der Berichterstattung hingewiesen werden kann. Auf diese Art kann bereits auf der Ebene der einzelnen Redaktionen eine eigene Selbstregulierung etabliert werden. Die Verantwortung für die Vertretbarkeit eines Artikels kann nicht mehr durch die Anonymität eines Verlages geleugnet werden, sondern jeder einzelne ist den Lesern gegenüber ein Ansprechpartner für die eigenen Presseerzeugnisse.

III. Ergebnis Ein höherer Bekanntheitsgrad sowie eine gesteigerte Glaubwürdigkeit des Deutschen Presserates können durch die Einrichtung eines Pressedienstes erzielt werden, welcher umfassend über Beschwerdefälle informiert. In Form eines Newsletters können Interessierte umgehend über Entscheidungen unterrichtet werden. Dem Vorwurf brancheninterner Milde bei Entscheidungen kann durch öffentliche Sitzungen der Beschwerdeausschüsse begegnet werden. Im Rahmen einer Live-Übertragung der Termine im Internet kann kostengünstig und umfassend ein Zugang für jeden Interessierten eingerichtet werden. Auch auf der Ebene der Medienhäuser selbst kann bereits eine Selbstregulierung im Pressewesen erreicht werden. Direkter Leserkontakt über Twitter oder Facebook dient dabei als Korrektiv und trägt zu einer verbesserten Fehlerkorrektur sowie Sensibilisierung innerhalb der Redaktionen bei. Auf Grund dessen ist eine Transparenzoffensive im Interesse der

204 Feststellung des Ombudsmannes der Main-Post in einem mit ihm geführten Interview bei: dies., in: Filipovic´/Jäckel/Schicha, Medien- und Zivilgesellschaft, 2012, S. 253.

§ 8 Journalistenkammer

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Selbstregulierung in Deutschland sowohl dem Deutschen Presserat als auch jeder einzelnen Redaktion zu empfehlen.

§ 8 Journalistenkammer Ferner wäre die Schaffung einer berufsständischen Pressekammer denkbar, innerhalb welcher die Mitglieder eine eigene verpflichtende Berufsordnung für ihre Branche erarbeiten könnten. Die Überwachung der Einhaltung dieser Normen würde der Kammer selbst überlassen sein. Der Gedanke einer eigenen Standesorganisation existiert in Deutschland bereits über einen langen Zeitraum hinweg. Im Jahr 1924 entstand ein Entwurf des Reichsverbands der Deutschen Presse, der damaligen Standesorganisation, für ein Journalistengesetz.205 Dieser sah die Bildung eines Presserates an jedem Oberlandesgericht vor und sollte paritätisch durch Journalisten und Verleger besetzt sein, sowie durch zwei vom Präsidenten des Oberlandesgerichts ernannte Richter als Obmann und Stellvertreter.206 Diese konnten Verwarnungen und in schweren Fällen die Berufsunfähigkeit aussprechen.207 Der Vorschlag wurde allerdings nie umgesetzt und nicht in einem Journalistengesetz festgehalten.208

I. Konzept der Journalistenkammer Eine Journalistenkammer stellt eine öffentlich-rechtliche Organisationsform dar, innerhalb welcher alle Journalisten zusammengeschlossen sind. Durch die Kammer als Körperschaft in Selbstverwaltung könnte eine eigene Standesgerichtsbarkeit ausgeübt werden.209 Als Körperschaft des öffentlichen Rechts würde die Journalistenkammer als juristische Person nicht nur selbstverwaltende, sondern auch staatliche Aufgaben übernehmen. Zu diesen Aufgaben zählt beispielsweise die bisher bereits durch den Deutschen Presserat erfolgte Übernahme der Aufsicht über den Redaktionsdatenschutz in Deutschland, welche mit der Umsetzung der EUDatenschutzrichtlinie in Deutschland im Jahr 2000 erfolgte. Eine Berufsordnung könnte auf Grund einer eigenen Satzungsautonomie der Pressekammer Vorschriften mit einem eigenen Rechtsnormcharakter enthalten,

205

Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 170. Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 52. 207 Hauss, AfP 1980, 178 (178). 208 Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 170. 209 Scholz, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 1981, S. 343 f. 206

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

welche allen Mitgliedern gegenüber verbindlich wären.210 Berufsordnungen bestehen bereits für andere klassische freie Berufsstände wie diejenigen der Anwälte, der Ärzte oder der Steuerberater und konnten dort zu einer Selbstbestimmung der Branchen beitragen. Eine Grundgemeinsamkeit ergibt sich bei diesen Berufen außerdem aus dem starken Bezug zur Gemeinschaft und einer hohen Verantwortung gegenüber der Allgemeinheit.211 Angelehnt an das Vorbild der Anwaltskammern wäre schließlich die Schaffung von Ehrengerichtshöfen denkbar, die Sorge für die Disziplinierung des Berufsstandes tragen und bei Missständen eingreifen könnten.212 Die Gründung einer Journalistenkammer müsste auf Grund eines Gesetzes erfolgen. Im Zuge der Föderalismusreform ist seit dem 01. 09. 2006 die in Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG a. F. festgeschriebene Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für das Pressewesen entfallen. Seitdem ergibt sich die Zuständigkeit der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG. In Folge dessen müssten die Landesgesetzgeber in jedem einzelnen deutschen Bundesland ein eigenes Gesetz erlassen. Für eine erfolgreiche Etablierung wäre eine bundeseinheitliche Lösung erforderlich, weswegen der Abschluss eines gemeinsamen Länderstaatsvertrages erstrebenswert wäre.213

II. Kritik und Befürwortung Während der Zeit des Nationalsozialismus wurde durch das Reichskulturkammergesetz vom 22. 09. 1933 eine einheitliche Reichspressekammer geschaffen.214 Auf diese Weise wurde der Gedanke einer eigenen Standesregulierung jedoch ad absurdum geführt. Im Hinblick auf den durch sie verkörperten Machtmissbrauch ist die Idee der Existenz einer Kammer für Journalisten in Deutschland verständlicherweise negativ behaftet. Dennoch zeigt das Bestehen von Anwalts- und Ärztekammern auf, dass es möglich ist auch im Anschluss an die verheerenden Erfahrungen des Nationalsozialismus in der heutigen Zeit Berufskammern erfolgreich zu etablieren. Abgesehen von der Idee einer Kammer für die gesamte Branche ähnelt die dargestellte Journalistenkammer durch ihren Aufbau in keiner Weise der Reichspressekammer. Daher sollte es möglich sein, auch die Schaffung einer Journalistenkammer unter ausschließlich rechtlichen Aspekten zu beurteilen. Eine Journalistenkammer könnte sich auf gleiche Weise wie der Deutsche Presserat dem Vorwurf ausgesetzt sehen, dass bei einer ausschließlich branchenin210 Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 152 f. 211 Lahusen, ZRP 1976, 111 (113). 212 Hauss, AfP 1980, 178 (178); Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 153. 213 Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 299. 214 § 2 Nr. 2 Reichskulturkammergesetz, veröffentlicht in RGBl. 1933 I, 661. Siehe dazu näher: Düwell, Die Standesgerichtsbarkeit der Presse im Nationalsozialismus, 2008, S. 5.

§ 8 Journalistenkammer

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ternen Kontrolle die Kontrolleure mit ihren Kollegen nachsichtig verfahren und Verstöße nicht in dem erforderlichen Umfang geahndet werden. Die jahrelange Arbeit von ausschließlich durch Branchenangehörige besetzten Kammern aus anderen Ständen zeigt jedoch, dass trotz einer ausschließlichen Mitgliederbesetzung keine Zweifel an der Härte sowie Unparteilichkeit aufgekommen sind. Dieser Vertrauensvorschuss sollte auch einer für die Presse einzurichtenden Kammer gewährt werden, wobei darauf zu achten wäre, wie objektiv durch diese in Einzelfällen gegenüber Pressevertretern entschieden werden würde. Als problematisch könnte sich die Erfassung der potenziellen Pflichtmitglieder erweisen, da der Beruf des Journalisten nicht geschützt oder zugangsbeschränkt ist.215 In Italien beispielsweise existiert eine Journalistenkammer, bei der jeder Journalist eine Eignungsprüfung erfolgreich bestehen muss, während die übrigen medial tätigen Personen lediglich als Publizisten benannt werden.216 Fraglich bleibt bei einer Übertragung des Modells auf Deutschland jedoch, wie diese Eignungsprüfung auszugestalten wäre. Es ist Ausdruck der verfassungsrechtlich geschützten Meinungs- und Pressefreiheit sowie der Vielfalt innerhalb der deutschen Presselandschaft, dass keine Zuordnung Einzelner zum Kreise der Journalisten vorgenommen wird, welche zwanghaft mit einem Ausschluss der übrigen einhergeht. Zudem erstreckt sich die journalistische Arbeit auf eine Pluralität an Aufgaben und Tätigkeitsfeldern, welche nicht eingeengt oder thematisch abgegrenzt werden könnten und sollten. Vor allem in Zeiten der stagnierenden Print-Abonnements sowie des zunehmenden Online-Journalismus entstehen fortwährend neue Arbeitsbereiche für Journalisten, welche nicht in einem zuvor festgeschriebenen Katalog erfasst werden können. Zudem bestünde die Gefahr, dass ein aus wenigen Vertretern eines Standes bestehendes Gremium entscheiden könnte, wen es in den Berufsstand aufnimmt. Weder der Staat noch Private sollten darüber urteilen dürfen, wer sich dem Berufszweig des Journalismus zurechnen darf und wer von diesem ausgenommen bleibt. Gleichzeitig wird nicht jeder Journalist, der als Mitglied einer Zwangsmitgliedschaft unterliegt, ein Interesse an dieser haben. In gleichem Maße bestünde die Gefahr, die Journalistenkammer für eine eigene Agenda zu missbrauchen, welche auf Grund der vorgesehenen Strukturen, namentlich der Zwangsmitgliedschaft, der Zwangsmittel sowie des hierarchischen Aufbaus des Organs, gefördert würde.217 Diese Gefahr besteht wiederum nicht beim Deutschen Presserat, da dieser als privater Verein auf die freiwillige Mitgliedschaft der Trägerorganisationen angewiesen ist und die Mitgliedschaft der Journalisten in diesen wiederum auf Freiwilligkeit beruht. Sofern eine einseitige Instrumentalisierung für private Interessen oder zum Nachteil der Branche erkennbar wäre, könnten sowohl die Trägerverbände mit ihrem Austritt den Deutschen Presserat auflösen als auch jeder einzelne Journalist seine Mitgliedschaft in den vier Verbänden über215 216 217

Ory, ZRP 1990, 289 (291). Fengler, Twitter statt Presserat?, http://de.ejo-online.eu, (15. 01. 2020). Ory, ZRP 1990, 289 (291).

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

denken und kündigen. Auf diese Weise ist kein Berufsangehöriger durch Zwang an die Entscheidungen eines Gremiums gebunden. Dennoch kann abermals darauf verwiesen werden, dass Branchenkammern bisher noch nicht durch Einzelne missbraucht wurden. Zudem unterliegen diese stets einer gerichtlichen Überprüfung ihres Handelns, sofern der Verdacht eines Verstoßes besteht. Als vorteilhaft im Vergleich zum Deutschen Presserat könnte sich jedoch die einer Journalistenkammer verliehene Legitimation erweisen, welche ihr als juristischer Person innewohnt. Auf Grund dessen sowie durch die Zwangsmitgliedschaft der Journalisten verfügt sie zusätzlich über eine eigene Sanktionsgewalt, welche die Umsetzung von Entscheidungen erleichtern wird.

III. Rechtliche Umsetzbarkeit Fraglich scheint zunächst, ob die Regelungen der Landespressegesetze der Bildung einer Journalistenkammer nicht ausdrücklich entgegenstehen. So heißt es etwa in § 1 Abs. 3 BbgPrG ausdrücklich: „Berufsorganisationen der Presse mit Zwangsmitgliedschaft und eine mit hoheitlicher Gewalt ausgestattete Standesgerichtsbarkeit der Presse sind unzulässig“. Die allgemeine Zulässigkeit einer Zwangsmitgliedschaft bemisst sich gemäß den Vorgaben des Art. 2 Abs. 1 GG und wird durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dann als verfassungsgemäß angesehen, wenn eine legitime öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird.218 Auf Grund des außergewöhnlichen Stellenwerts, den eine branchengeführte Kontrollkammer der Presse auch für die Demokratie in Deutschland einnehmen würde, ist von der Legitimität einer solchen öffentlichen Aufgabe auszugehen, womit eine Zwangskörperschaft des Pressewesens errichtet werden könnte. Zudem handelt es sich bei den gleichlautenden Regelungen lediglich um einfachgesetzliche Vorschriften. Die Landespressegesetze stehen zur Disposition durch die Legislative der jeweiligen Länder und genießen keinen Verfassungsrang, weswegen sie der Einrichtung einer deutschen Journalistenkammer nicht entgegenstehen. Aus einer rechtlichen Betrachtungsweise heraus ist daher nur eine verfassungsrechtliche Grenze zu suchen. Strittig ist, ob die deutsche Verfassung Schranken für eine Pressekammer mit zwingender Mitgliedschaft enthält. Wie bereits festgestellt wurde, schließt die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG gesicherte Pressefreiheit eine staatliche Kontrolle des deutschen Pressewesens aus. Angelehnt an die Organisationsform der Ärztekammern wären die Berufskammern in Form einer öffentlichrechtlichen Körperschaft auszugestalten. Allerdings unterliegen Körperschaften des öffentlichen Rechts einer staatlichen Rechtsaufsicht, nach welcher die Beachtung von Gesetzen und der Satzung überprüft werden können.219 Eine inhaltliche Fach218

BVerfGE 10, 89 (102), Großer Erftverband. Heimann, Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 286, 308. 219

§ 8 Journalistenkammer

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aufsicht ist hingegen nicht gestattet.220 Die inhaltliche Überwachung der Presse läge daher nicht auf Seiten des Staates, sondern bei der brancheneigenen Kammer. Allerdings würde es der Verfassungsgarantie aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG widersprechen, sollte der Staat versuchen, die Presse entweder zu reglementieren oder zu steuern.221 Gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich des Weiteren die Pflicht des Staates, dem Postulat der Pressefreiheit überall dort zu entsprechen, wo der Geltungsbereich einer Norm diese tangiert.222 Daraus folgt, dass die institutionelle Garantie nicht zu einer Pressebeschränkung führen darf, welche sie durch ihr verfassungsrechtliches Abwehrrecht nicht dulden muss.223 Es dürfen keine Einschränkungen bezüglich der Funktionsausübung der Presse und somit der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe erfolgen.224 Die Etablierung einer Journalistenkammer als Standesorganisation würde allerdings auf dieses Resultat hinauslaufen, weswegen sie dem grundrechtlichen Schutz zuwiderläuft und unzulässig ist. Die Grenzen der Pressefreiheit sind in Art. 5 Abs. 2 GG durch die Vorschriften der allgemeinen Gesetze, die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und das Recht der persönlichen Ehre normiert. Bei einem Gesetz, welches die Gründung einer Zwangskammer für Journalisten zum Inhalt hätte, würde es sich allerdings um ein Sondergesetz handeln, weswegen dieses der Verfassung nach gleichfalls unzulässig wäre.225

IV. Ergebnis Der Einrichtung einer Journalistenkammer, die über die Einhaltung einer selbst verfassten Berufsordnung wacht, steht die Auswahl sowie Abgrenzung der Zwangsmitglieder entgegen. Zudem stellt eine Journalistenkammer in Form einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG dar, da durch die Hintertür eine Beschränkung der Presse herbeigeführt werden könnte. Gleichfalls stellt ein Gesetz, das eine Zwangskammer für Presseangehörige behandeln würde, ein Sondergesetz dar, welches einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 2 GG beinhaltet. Aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten ist die Schaffung einer Journalistenkammer daher ausgeschlossen.

220 Ders., Der Pressekodex im Spannungsfeld zwischen Medienrecht und Medienethik, 2009, S. 286, 308 f. 221 BVerfGE 12, 205 (260), 1. Rundfunkentscheidung. 222 BVerfGE 20, 162 (175), SPIEGEL. 223 Ricker, ZRP 1976, 113 (115); ders., AfP 1976, 158 (160). 224 Ricker, Freiheit und Aufgabe der Presse, 1983, S. 58. 225 Schmidt, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 104.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

§ 9 Europäischer Presserat Eine weitere Lösungsmöglichkeit für die aufgezeigten Problempunkte der derzeitigen Presseselbstkontrolle könnte die Gründung eines Europäischen Presserates bieten. Unter europäischen Ländern sollen dabei alle 47 Mitgliedsländer des Europarates verstanden werden, durch welche 820 Millionen Bürger repräsentiert wären. Auf diese Weise könnte auch die Idee einer europäischen Integration weiter gestärkt werden.226 Der frühere OSZE-Beauftragte für die Freiheit der Medien hat bereits im Jahr 2004 einen Europäischen Presserat mit Sitz in Wien gefordert, dessen Aufgabe es sein sollte, Journalisten bei Berichten über zwischenstaatliche und ethnische Konflikte, an ihre Verantwortung zu erinnern.227 Zuletzt erlangte die Idee eines gemeinsamen Europäischen Presserates wieder vermehrt Aufmerksamkeit, als im Jahr 2005 ausgehend von der dänischen Tageszeitung Jyllands-Posten Karikaturen, welche den Propheten Mohammed darstellten, veröffentlicht wurden, was zu weltweiten Demonstrationen und Ausschreitungen von Muslimen führte.228 In Folge dessen verlangte auf Ebene der Europäischen Union der damalige Kommissar für Recht, Freiheit und Sicherheit die Einführung eines Europäischen Pressekodexes.229 Die Idee wurde sogleich vom Deutschen Presserat in einer Pressemitteilung zurückgewiesen und darauf aufmerksam gemacht, dass auch bisher schon im Pressekodex eine Regelung für religiöse Berichterstattung existent sei und es zudem europaweit äquivalente Landesregelungen mit eigenen Kodizes gäbe.230 Auch die ehemalige Sprecherin des Deutschen Presserates hielt bereits im Jahr 1999 die Etablierung eines Europäischen Presserates, wegen der mit den jeweiligen historischen, politischen und kulturellen Besonderheiten einhergehenden unter226

Pöttker, Braucht Europa einen Presserat?, https://www.halem-verlag.de, (15. 01. 2020). Brandner-Radinger, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 10 f., Rn. 13; Pöttker/Schwarzenegger, Call for Papers: Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, http://www.halem-verlag.de, (15. 01. 2020). 228 Am 30. 09. 2005 hatte die dänische Tageszeitung Jyllands-Posten eine Serie von 12 Karikaturen über den islamischen Propheten Mohammed unter dem Titel „Das Gesicht Mohammeds“ veröffentlicht. Im Islam ist die Abbildung Mohammeds dem Koran nach zwar nicht verboten, dennoch ist es in weiten Teilen der muslimischen Welt heutzutage aus religiösen Gründen untersagt, Mohammed in menschlicher Gestalt darzustellen. Daher führten die Karikaturen, welche in Folge der heftigen Diskussionen auch von anderen Medien weltweit veröffentlicht wurden, zu starken Ausschreitungen und Protesten von muslimischen Ländern gegenüber Dänemark und weiteren Ländern wie Deutschland. In diesen Ländern wurde allerdings die Presse- und Kunstfreiheit verteidigt, weswegen in Dänemark auch die von muslimischen Organisationen angestrebten Verfahren wegen Blasphemie gemäß § 140 des dänischen Strafgesetzbuches eingestellt wurden. 229 Rennie, EU commissioner urges European press code on religion, https://www.telegraph.co.uk, (15. 01. 2020); Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 177. 230 Die Pressemitteilung ist weiterhin abrufbar unter: Deutscher Presserat, Presserat: Verhaltenskodex schützt religiöse Gefühle bereits, https://www.presserat.de, (15. 01. 2020). 227

§ 9 Europäischer Presserat

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schiedlichen Auffassungen von Medienselbstkontrolle in den europäischen Ländern, für nicht realistisch.231 Presseselbstkontrolle kann demnach nach Meinung der Vertreter des Deutschen Presserates europaweit nur funktionieren, wenn sie diese Besonderheiten auf jeweiliger einzelstaatlicher Ebene berücksichtigen kann.232 Allerdings könnte ein Europäischer Presserat nicht nur als eine moralische Hilfe für die einzelnen europäischen Presseräte fungieren, sondern auch als tatkräftige Unterstützung in Ländern, in denen die Pressefreiheit bisher nicht uneingeschränkt geschützt ist.233 Nachfolgend sollen wichtige Faktoren, die für die erfolgreiche Einführung eines Europäischen Presserates erforderlich wären, auf ihre Realisierbarkeit hin untersucht werden.

I. Initiative Damit ein Europäischer Presserat Erfolg hätte, wäre es von großer Bedeutung, dass die Initiative von Medienvertretern und nicht von den betroffenen Staaten oder internationalen Organisationen ausgehen würde.234 Allerdings ist der Fall bisher noch nicht eingetreten, dass Pressevertreter aus mehreren europäischen Ländern gemeinsam dafür eingetreten sind, einen vereinten Presserat zu gründen. Weder in den Ländern in denen Presseräte bereits auf nationaler Ebene arbeiten, noch in jenen, in denen bisher noch gar kein Selbstregulierungsorgan der Presse existiert, wurde bisher der Vorschlag entfacht, einen Europäischen Presserat zu bilden.235 Solange dies nicht der Fall ist, kann ein Europäischer Presserat keinen Erfolg versprechen, da ihm das Kernelement der Freiwilligkeit einer Selbstkontrolle fehlen würde. Eine Organisation, die die Kontrolle über die Presse auf europäischer Ebene übernehmen möchte, benötigt immanent den Rückhalt innerhalb der einzelnen Mitgliedsländer. Andernfalls scheitert die Umsetzung und Beachtung der Entscheidungen sowie Anregungen des Europäischen Presserates im gesamten Anwendungsgebiet.

II. Mitglieder Fraglich wäre auch die Anzahl der Länder, die sich auf nationaler Ebene für eine Mitgliedschaft im Europäischen Presserat stark machen würden. Bis heute existieren 231

S. 20 f. 232

Ernst-Flaskamp, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000,

Tillmanns, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 55. Brandner-Radinger, in: Koziol/Seethaler/Thiede, Presserat, WikiLeaks und Redaktionsgeheimnis, 2013, S. 12, Rn. 18. 234 Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 188. 235 Gore, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 287 f. 233

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Länder, wie beispielsweise Rumänien, in denen kein nationaler Presserat etabliert ist. Es wäre daher fraglich, ob der Gedanke an einen internationalen Presserat für einige Länder so vorteilhaft gestaltet wäre, dass dieser mit allen Ländern realisiert werden könnte. Die Auswirkungen auf einen Europäischen Presserat wären gravierend, wenn dieser nicht für sich beanspruchen könnte, auch tatsächlich alle europäischen Länder zu vertreten. Die Reichweite sowie Durchsetzungskraft von dessen Arbeit wäre nur durch eine freiwillige Vereinigung von allen Mitgliedern gegeben. Die Erfolgsaussichten eines Europäischen Presserates darauf, die europäische Presse mit Erfolg zu regulieren, hingen zudem in besonderem Maße davon ab, ob er es schaffen würde, die Fürsprache der renommiertesten Presserepräsentanten jedes Landes für sich zu gewinnen. Es müssten sowohl die wichtigsten Herausgeber als auch Journalistenvertreter eingebunden sein. Die gesamte Branche müsste sich innerhalb eines Landes für ein solches Vorgehen aussprechen, um auch national die spätere Arbeit der Organisation zu stärken. Sofern einflussreiche Pressevertreter innerhalb ihres Berufsstandes die Vorzüge eines gemeinsamen Europäischen Presserates gegenüber ihren Kollegen aufzeigen würden, könnte sich eine stärkere Akzeptanz und Popularität für dieses Vorhaben verbreiten. Um mehr Resonanz innerhalb der europäischen Bevölkerung zu erzielen, wäre zudem die Einbeziehung von Laienmitgliedern erfreulich. Dies wäre auch unter dem Gesichtspunkt nötig, dass es bisher nur in Deutschland und Luxemburg nicht üblich ist, Vertreter der Zivilgesellschaft in die Arbeit von nationalen Presseräten einzubinden.236 Presseangehörige aus anderen europäischen Ländern sind mit dem Konzept der Laien in Beschwerdeausschüssen schon vertraut und könnten an ihre positiven Erfahrungen auf nationaler Ebene anknüpfen. Unterdessen könnten Luxemburg und Deutschland eigene Erfahrung in der Arbeit mit Laien als Vertretern aus der Bevölkerung sammeln. Schließlich müsste die Besetzung der Beschwerdeausschüsse festgelegt werden. Würde jedes der 47 Mitgliedsländer einen eigenen Vertreter aus der Gruppe der Verleger, Journalisten und Laien entsenden, ergäbe sich bereits eine Größe von 141 Personen. Einerseits ist damit bereits eine sehr unübersichtliche Anzahl an Personen erreicht und die Arbeitsfähigkeit fraglich. Andererseits ist zu erwarten, dass mit der Aufsicht über die Presse so vieler Länder auch ein erhöhtes Beschwerdeaufkommen einhergehen wird. Es müssten daher auch Beschwerdeausschüsse in erhöhtem Umfang eingerichtet werden. Zudem könnte dem Vorwurf kollegialer Milde begegnet werden, da die Mitglieder aus unterschiedlichen Ländern und Kulturkreisen kämen und im Regelfall vor ihrer gemeinsamen Tätigkeit nicht miteinander bekannt wären. Auf Grund der erhöhten Mitgliederzahl wäre ein, gemäß einem festgelegten Turnus erfolgender, kontinuierlicher Wechsel der Personen innerhalb der Ausschüsse denkbar. Auf diese Weise könnte die Situation vermieden werden, dass gute Bekanntschaften sowie Freundschaften entstehen, die die Entscheidungen beein236 Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 174.

§ 9 Europäischer Presserat

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flussen könnten. Vorteilhaft ist des Weiteren, dass die Mitglieder eines Staates, mit den Presseerzeugnissen eines anderen Landes nicht vertraut sind und ihnen dadurch ein neutraler Blickwinkel auf die eingegangene Beschwerde über eine Veröffentlichung möglich ist.

III. Geschäftssprache Ein nicht zu unterschätzendes Problem für die Ausübung der Tätigkeiten eines Europäischen Presserates stellt die Sprache dar. So wäre es unmöglich, lediglich in einer Sprache zu operieren, wenn man die simple Tatsache bedenkt, in welcher Sprache sich Beschwerdeführer an den Rat wenden können und ob der Rat jederzeit Personen vor Ort hätte, die telefonische Beschwerden oder Anregungen in der jeweiligen Landessprache entgegennehmen könnten.237 Dieses Argument kann dadurch abgeschwächt werden, dass Beschwerden der Erreichbarkeit und Umgänglichkeit wegen online über ein Formular eingegeben werden könnten, in welchem die Beschwerdeführer selbst wählen könnten, in welcher Sprache eines Mitgliedslandes sie ihren Sachverhalt vortragen möchten. Jedoch ergäben sich auch im Alltag der Beschwerdeausschüsse Sprachbarrieren, die nur über einen hohen finanziellen Aufwand auszugleichen wären. So müsste die Beschwerde wohl erst in alle anderen Sprachen übersetzt werden, damit in den Ausschüssen alle Mitglieder die gleichen Informationen und Entscheidungsgrundlagen hätten, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass diese alle vertretenen Sprachen beherrschen.238 Würde jedoch erst auf sämtliche Übersetzungen gewartet werden, so entstünde eine zeitliche Verzögerung, welche sich Presseräte nicht leisten können, da ihre Arbeit in aller Regel auch auf einer schnellen Reaktionszeit beruht.239 Als Alternative verbliebe die Verständigung auf eine gemeinsame Arbeitssprache, wobei Englisch, auf Grund der starken Verbreitung als Zweitsprache in den übrigen europäischen Ländern, der Vorzug zu gewähren wäre. Dennoch verbliebe auch in diesem Fall die Notwendigkeit der Übersetzung von nicht originär in englischer Sprache verfassten Artikeln. Diese müssten bereits für einen Vorentscheid darüber, ob eine Beschwerde den Eingangsvoraussetzungen entspricht, übersetzt werden. Insofern entstünden auch bei abzuweisenden Beschwerden, die nicht an die Ausschüsse weitergeleitet werden würden, zwingend Kosten. Überdies kann von den Beteiligten nicht erwartet werden, dass diese der englischen Sprache mächtig sind und diese in ausreichendem Maße für ein Beschwerdeverfahren beherrschen. Auch die Kommunikation mit dem Beschwerdeführer sowie dem von ihm vorgetragenen 237 Gore, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 285. 238 Ders., in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 286. 239 Ders., in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 286.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Beschwerdegegner müsste in deren Landessprache erfolgen. Ein erhöhter Stellenwert kommt diesem Ansatz vor allem unter dem Gesichtspunkt zu, dass ein Europäischer Presserat unter den Bürgern bekannt, respektiert und als Beschwerdeinstanz akzeptiert werden muss. Sofern bereits der Zugang zu diesem auf Grund sprachlicher Barrieren verhindert wäre, könnte er dem Anspruch auf gesamteuropäischer Ebene tätig sein zu wollen, nicht mehr gerecht werden.

IV. Europäischer Pressekodex Erforderlich wäre der Erlass eines einheitlichen Europäischen Pressekodex, durch welchen für alle Länder verbindlich Regelungen für Presseveröffentlichungen und die Journalistenarbeit aufgestellt werden würden. Auf der Ebene der Europäischen Union wurde bereits am 16. 09. 1992 die Kommission durch das Europäische Parlament aufgefordert, die repräsentativen Pressevertreter auf Journalisten- und Verlegerseite zu bitten, einen Europäischen Medienkodex auszuarbeiten; sollte dem Gesuch nicht gefolgt werden, sollte die Kommission selbst einen solchen Kodex ausarbeiten.240 Diese Forderung wurde abermals am 20. 01. 1994 in einer Entschließung durch das Europäische Parlament wiederholt, ist jedoch bis heute nicht durch die Kommission umgesetzt worden.241 Die Europäische Union umfasst nicht alle in einem Europäischen Presserat vereinigte Staaten, dennoch hätte ein solcher Kodex als Vorbild mit vergleichender Funktion dienen können. Wichtig bei der Neugründung eines Europäischen Presserates ist allerdings, dass in jedem Land unterschiedliche Aspekte als in der Presse ethisch vertretbar verstanden werden. Es existiert kein Modell, das sich als universelle Vorlage auf alle Länder übertragen ließe.242 Dies hängt auch mit den unterschiedlichen Kulturen und Religionen der Staaten zusammen. Zudem unterscheiden sich die Journalismustraditionen eines jeden Landes zum Teil sogar erheblich.243 Zu beachten ist außerdem die Tatsache, dass jeder Presserat eines Landes unterschiedliche landestypische Faktoren berücksichtigt, wie etwa die Journalismuskultur, die Medienlandschaft, die Reife der Demokratie oder auch bereits bestehende gesetzliche Regelungen.244 Die 240 Entschließung vom 16. September 1992 zur Medienkonzentration und Meinungsvielfalt, ABl. C 284/44 vom 02. 11. 1992. Dazu: Kull, AfP 1993, 430 (435); Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 315; Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 99. 241 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 315. 242 Vı¯k¸e-Freiberga/Däubler-Gmelin/Hammersley, Freie und pluralistische Medien als Rückhalt der europäischen Demokratie, 2013, S. 42. 243 Baydar, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 24. 244 Zlatev, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 51; Hulin, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 177.

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politischen, rechtlichen und kulturellen Hintergründe führen bisher bereits im Vergleich der europäischen Presseräte zu beachtenswerten Unterschieden.245 Diese Faktoren sind in den einzelnen Ländern Europas zum Teil sehr divergierend, würde man einen gemeinsamen Nenner bezüglich dieser Punkte zwischen allen Ländern finden wollen, entstünde wohl ein Kompromiss, welcher nur wenige Aspekte regeln könnte. Die wenigen Gemeinsamkeiten spiegeln sich auch in den innerhalb der Mitgliedsländer veröffentlichten Nachrichten wider, welche die unterschiedlichen Sensibilitäten für einzelne Bereiche des Journalismus aufzeigen.246 Dies wurde auch am Beispiel der Mohammed-Karikaturen deutlich, welche in Dänemark und Deutschland als erlaubt und von der Pressefreiheit gedeckt angesehen wurden, von muslimisch geprägten Ländern allerdings als Affront aufgefasst wurden. Ein Einheitsmodell für einen Europäischen Pressekodex scheidet daher wegen der starken kulturellen und sozialen Unterschiede der einzelnen Länder aus.247 Problematisch ist außerdem, dass sich der Grad und die Verankerung der Pressefreiheit in den 47 Ländern zum Teil stark unterscheiden. So ist diese zwar in Deutschland durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG verfassungsrechtlich garantiert, in anderen Ländern unterliegt die Presse allerdings einer eher restriktiven Möglichkeit zur freien Meinungskundgabe und Meinungsveröffentlichung. Für die Einführung eines einheitlich gültigen Pressekodex wurde auch das Argument vorgetragen, dass bei internationalen Medien, Auslandskorrespondenten oder reisenden Journalisten eine Vielzahl von zu beachtenden Pressekodizes vorhanden wären. Die Genannten stünden daher vor einem Dilemma, wenn sie beispielsweise im Ausland eine Person aus einem anderen Land interviewen und ihr Artikel dann in ihrem Heimatland veröffentlicht werden würde.248 Rechtlich gesehen besteht allerdings auch bisher kein Zuordnungsproblem bei der Tätigkeit von Journalisten und diese müssen nicht jeden potenziell tangierten Landespressekodex beachten. Es bleibt fraglich, warum die Tatsache wichtig sein sollte, wenn beispielsweise ein britischer Politiker in Schweden von einem Franzosen interviewt wird, wenn das Interview anschließend in einer deutschen Tageszeitung veröffentlicht wird. Die Staatsbürgerschaft des Interviewten, das Land, in dem das Interview stattfindet und auch die Nationalität des Interviewers sind von keiner Relevanz bei der Frage, was in Deutschland veröffentlicht werden darf. Der vom Deutschen Presserat herausgegebene Pressekodex erstreckt sich, wie aufgezeigt, auf die in diesem Land veröffentlichten Artikel und steht in keiner Konkurrenz zu den Kodizes 245 Pinker, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 192. 246 Baydar, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 24. 247 Koene, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 292. 248 Kreutler, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 382.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

aus anderen Ländern. Die Sorge, dass die internationale Journalistenarbeit durch eine Vielzahl von nationalen Pressekodizes erschwert wird, ist daher nicht nachvollziehbar und bekräftigt in keiner Weise die Forderung nach einem Europäischen Pressekodex.

V. Autorität Käme es entgegen vorstehend aufgeführter Bedenken zu einem Kompromiss darüber, was gemäß einem gemeinsamen Kodex geboten wäre, so hätte dieser womöglich nur allgemeingültige Mindeststandards festgeschrieben, was nicht zu einer hohen Achtung innerhalb der Presse führen würde. Insofern wären für die Europäischen Länder nur in beschränktem Umfang Vorschriften für die Tätigkeit der Presse vorgegeben. Dadurch könnten nur wenige Verstöße durch die Beschwerdeausschüsse geahndet werden. Die nationalen Presseräte sehen sich bereits in ihrer täglichen Arbeit zum Teil der starken Kritik ausgesetzt, sie wären bedeutungslos, ein intereuropäischer Presserat würde sich diesen Kritikpunkten gegenüber noch stärker verantworten müssen. Für mehr Respekt, sowohl in der Presse jedes Mitgliedslandes als auch in der Bevölkerung, wäre zudem ein Sanktionssystem als Folge von Verstößen erforderlich. Dies könnte durch die Staaten der einzelnen Länder durchgesetzt werden, allerdings müsste es dafür auch nach jedem Landesrecht möglich sein, solche Gesetze und Regelungen zu etablieren. In Deutschland wäre dabei abermals die verfassungsrechtlich garantierte Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG zu beachten. Bedenklich wäre außerdem die zwangsweise Umsetzung von Sanktionen. Alternativ bliebe nur ein dem Deutschen Presserat vergleichbares Sanktionssystem, welches auf Freiwilligkeit beruhen und an den Berufsethos der Journalisten appellieren würde. Eine von einem Europäischen Presserat ausgesprochene Rüge könnte gegenüber dem betroffenen Pressemedium zu einem höheren Druck der Folgeleistung führen, da die Sanktion von einem gesamteuropäischen Beschwerdeausschuss ausgesprochen wurde. Auf der anderen Seite hätte der Nichtabdruck einer beispielsweise gegenüber einer spanischen Zeitung ausgesprochenen Rüge keine Resonanz oder Relevanz für die Bevölkerung in Deutschland. So würde es das Kaufverhalten oder die Meinung über ein Pressewerk der Bevölkerung in den anderen Ländern nicht beeinflussen und damit keinen größeren finanziellen oder reputationsbeeinträchtigenden Verlust bedeuten.

VI. Kosten und Finanzierung Festzulegen wäre außerdem die Finanzierung eines Europäischen Presserates. Es erscheint angebracht, die Kosten unter allen Mitgliedern aufzuteilen. Allerdings

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wäre es den Pressevertretern von Ländern mit großer Pressekultur und Presseverbreitung wie Deutschland eher zumutbar die Summe aufzubringen, als kleineren Ländern wie Zypern. Ebenfalls gibt es nicht in jedem Land fest organisierte Herausgeber- und Journalistenorganisationen, die als Ansprechpartner und Financier herangezogen werden könnten. Fraglich wäre daher, wer in jedem Land stellvertretend für die gesamte Presse den Europäischen Presserat anteilig zu finanzieren hätte. Auf Grund der diversifizierten Tätigkeitsbereiche kann nicht abschließend festgelegt werden, wer die Presse eines Staates repräsentiert und für deren Selbstkontrolle auf europäischer Ebene aufzukommen hat. Des Weiteren sind die nationalen Presseräte in manchen europäischen Ländern noch sehr jung und neben diesen eine zusätzliche internationale Organisation zu finanzieren, könnte einige Länder vor finanzielle Herausforderungen stellen.249 Auch Wechselkurse für Staaten, die nicht den Euro eingeführt haben und die Frage, wer die Gelder eintreibt und verwaltet, wären noch zu beachten und scheinen die Bildung eines Europäischen Presserates zu erschweren.250 Darüber hinaus wären die erforderlichen Kosten eines Europäischen Presserates nicht zu unterschätzen. Die Behandlung gesamteuropäischer Beschwerden würde wohl auch zu einer hohen Beschwerdeanzahl führen, wodurch zur Vorarbeit und Organisation festangestellte Mitarbeiter nötig wären. Es ist davon auszugehen, dass aus organisatorischen Gründen eine ständige Hauptvertretung in einem der Staaten einzurichten wäre. Dies würde allerdings bedeuten, dass die Mitglieder der Beschwerdeausschüsse aus den einzelnen Ländern jeweils für Sitzungen anreisen müssten, was bereits hohe Reise- und Übernachtungskosten zur Folge hätte. Es ist nicht davon auszugehen, dass diese von den Vertretern selbst aufgebracht werden könnten. Vor allem wenn Laienmitglieder sich in den Beschwerdeausschüssen einbrächten, würde es diese vor eine Hürde stellen, zur Ausübung ihres Amtes selbst für die Kosten aufkommen zu müssen. Wahlweise könnten die Mitglieder auch über moderne Kommunikationsmittel miteinander in Kontakt treten. Bei einer höheren Zahl von Personen in den Beschwerdeausschüssen gestalten sich diese Varianten allerdings als unübersichtlich. Eine Kommunikation über eingegangene Beschwerden, die beispielsweise über EMailverkehr, Telefonie oder Videotelefonie unterhalten wird, stößt bei vielen Teilnehmern an ihre Grenzen. So sind bei der Arbeit in den Beschwerdeausschüssen Debatten und Beiträge erwünscht. Gleichzeitig kann es die Presselandschaft in jedem Mitgliedsland bereichern, wenn Erfahrungen auf internationaler Ebene ausgetauscht werden können. So könnte durch die Arbeit im Europäischen Presserat ein Austausch zwischen Staaten mit langer Pressevergangenheit und etablierten Presseräten sowie 249

Der irische und armenische Presserat wurden erst im Jahr 2007 gegründet, die Presseräte von Bulgarien und Montenegro im Jahr 2005. 250 Gore, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 287.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Staaten mit geringeren Erfahrungswerten erlangt werden. Es dient daher dem europäischen Gedanken, dass die Beschwerdeausschüsse unter Anwesenheit der Mitglieder tagen. Um die Kosten gering zu halten, wäre es allerdings denkbar, bei jeder Sitzung eine Höchstzahl von Fällen zu behandeln. Als Alternative verbliebe die Möglichkeit, dass die Staaten selbst für die Mitgliedsbeiträge im Europäischen Presserat aufkommen. Anschließend an den Gedanken der Verhinderung einer staatlichen Einflussnahme, wie er beim Deutschen Presserat vorgelebt wird, wäre es jedoch ratsam, eine staatliche Finanzierung nicht über 49 % der Gesamtsumme steigen zu lassen. Bedenklich erscheint des Weiteren, ob in Ländern mit geringem Wohlstand für eine solche Position im Haushalt aufzukommen wäre. Zudem besteht in einigen Ländern die Tendenz des Staates, in Belangen der Presse zu intervenieren, weswegen nicht gesichert ist, ob diese für eine freie Presseüberwachung einstehen würden. Die Finanzierung eines Europäischen Presserates erscheint daher nicht gesichert und könnte nicht verbindlich in jedem Staat oder durch Branchenvertreter garantiert werden.

VII. Verfahrensdauer Um eine zügige Verfahrensdauer zu sichern, müsste der Europäische Presserat mit fest angestellten Mitgliedern umgehend über eingehende Beschwerden vorentscheiden. So ließen sich unbegründete Beschwerden sofort zurückweisen. Nur potenziell gegen einen europäischen Pressekodex verstoßende Veröffentlichungen würden an den zuständigen Beschwerdeausschuss weitergeleitet werden. Betrachtet man allerdings die Zahl der in den 47 Ländern vertretenen Bürger von 820 Millionen, so ist davon auszugehen, dass ab einem gewissen Bekanntheitsgrad ein hoher Beschwerdeeingang zu verzeichnen wäre. Je nachdem, wie die einzelnen Beschwerdeausschüsse zusammengesetzt wären, würde es wegen der unterschiedlichen Hintergründe und nationalen Auffassungen auch zu einer langen Verfahrensdauer kommen können, bis die Mitglieder sich geeinigt haben. Zudem muss auch bei einem Vorgang vor dem Europäischen Presserat dem Beschwerdegegner die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werden. Auf Grund der aufgezeigten Sprachbarrieren dieses Vorgangs könnte sich die Verfahrensdauer allerdings durch zunächst jeweils vorzunehmende Übersetzungsarbeiten in erheblichem Maße verlängern. Bedeutend ist eine zügige Verfahrensdauer ab dem Eingang einer Beschwerde überdies für die Wirkung der Arbeit innerhalb der Presse aus den repräsentierten Staaten. Je länger die Zeitspanne ist, die bis zu einer Entscheidung vergeht, umso unbedeutender wird diese in der Wahrnehmung der Bevölkerung eines Landes. Da Beschwerden Veröffentlichungen der Presse zum Inhalt haben, ist es von gesteigerter Bedeutung, dass diese den Bürgern noch als Grundlage bekannt sind. Dadurch kann

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auch der Druck zur Befolgung von potenziellen Sanktionen gestärkt werden, da ein höheres Niveau der Kenntnisnahme innerhalb der Branche und bei den Bürgern zu erwarten ist.

VIII. Beschwerdeführer Des Weiteren stünde zur Debatte, ob sich, vergleichbar mit der Praxis in Deutschland, jedermann als Beschwerdeführer an den Europäischen Presserat wenden könnte, Popularklagen demnach möglich wären. Alternativ könnte eine persönliche Betroffenheit erforderlich sein, wie es in einigen anderen Ländern vor den Presseräten vorausgesetzt wird. Wären Popularklagen erlaubt, so könnte dies zu einer unübersehbaren Flut von Beschwerden führen. Bedenklich wäre auch, ob es dem Bewohner eines Landes zustünde, sich über die Veröffentlichungen in einem Presseerzeugnis eines anderen Landes zu beschweren. So wäre auch ein Missbrauch des Europäischen Presserates als politisches Instrument denkbar, indem sich einzelne Bevölkerungsgruppen, Bürger oder Interessengruppen über ihnen unliebsame Veröffentlichungen beschweren, um so eine andere Berichterstattung herbeizuführen. Über das Internet und soziale Netzwerke ist es heutzutage außerdem möglich, schnell und mit großer Reichweite andere zu informieren und diese zu Beschwerden zu motivieren. Auf der Gegenseite muss allerdings beachtet werden, dass das Erfordernis einer persönlichen Betroffenheit den Ausgang eines Verfahrens nicht beeinflussen kann. So wird ausschließlich ein Verstoß gegen einen zuvor festgelegten Kodex geprüft. Ist dieser sachlich gegeben, wäre es widersprüchlich diesem mangels einer persönlichen Betroffenheit des Beschwerdeführers nicht nachzugehen. Darüber hinaus kann ein Pressekodex auch Normen enthalten, die keine persönliche Betroffenheit implizieren. Dazu zählt beispielsweise die Trennung von redaktionellen Inhalten und Werbung. Wird gegen diese Vorschrift verstoßen, ist zunächst kein Bürger persönlich belastet oder in seinen Rechten beschränkt. Außerdem soll jeder der 820 Millionen Bürger sich angesprochen fühlen, eine Beschwerde einzureichen, sofern er einen vermeintlichen Verstoß aufgedeckt hat. Aus den vorstehenden Gründen ist daher die Beschränkung auf persönlich betroffene Beschwerdeführer abzulehnen. Die Möglichkeit der Beschwerde sollte jedem Bürger offenstehen.

IX. Konkurrenz zu nationalen Presseräten Als problematisch könnte sich erweisen, in welchem Verhältnis ein Europäischer Presserat zu den existierenden nationalen Presseräten der europäischen Staaten stehen würde. Es wäre fraglich, ob diese in einem Konkurrenzverhältnis zueinander stehen würden, so dass es sogar zu widerstreitenden Ergebnissen zwischen diesen

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

kommen könnte. Oder ob die nationalen Presseräte der einzelnen Mitgliedsländer zu Gunsten einer internationalen Organisation aufgelöst werden würden. Als komplex erweist sich die Umsetzbarkeit einer Koexistenz der Presseräte. Praktische Probleme ergeben sich bereits aus der Tatsache, dass nationale Regelungen auf Grund von einfacher zu generierenden Übereinstimmungen strenger ausfallen könnten als die international ausgehandelten Kompromisslösungen. Als schwierig stellt sich zugleich dar, ob Beschwerdeführer sowohl den nationalen als auch den internationalen Presserat zu derselben Veröffentlichung anrufen dürfen. Um Rechtssicherheit für alle Beteiligten herzustellen, müsste des Weiteren im Voraus festgelegt werden, inwiefern diametral zueinander gefällte Entscheidungen der beiden Presseräte zu behandeln wären. Gleichzeitig unterläge der Deutsche Presserat als privater Verein nicht den Vorgaben oder Anweisungen eines Europäischen Presserates. Ihre Entscheidungen würden auf unterschiedlicher Grundlage und unabhängig voneinander ergehen. Zudem bestünde die Gefahr, dass sich Verleger nur einer für sie positiv ausfallenden Entscheidung unterwerfen würden. Falls der Beschwerdeausschuss des Europäischen Presserates zu der Beurteilung gelangen würde, es sei nicht gegen den Europäischen Pressekodex verstoßen worden, könnte dennoch national ein Verstoß gegen den Pressekodex des Deutschen Presserates gegeben sein. Diese widersprüchlichen Ergebnisse können allerdings der öffentlichen Wahrnehmung der Presseregulierung sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene schaden und ihre Position innerhalb der Branche schwächen. Auch die Bürger könnten auf diese Weise nicht von den Vorteilen einer zweigliedrigen Kontrolle überzeugt werden. Die Lösung dieser Problematik könnte andernfalls nur durch eine zwangsweise Auflösung der nationalen Presseräte zu Gunsten einer europäischen Lösung erreicht werden. Dafür mangelt es einem Europäischen Presserat allerdings an den erforderlichen Befugnissen. Ein privater Verein, wie der Deutsche Presserat ihn beispielsweise verkörpert, kann zudem nicht aus europäischen Konkurrenzüberlegungen heraus verboten werden. Diese Problematik könnte auch durch den deutschen Gesetzgeber nicht gelöst werden, da gemäß Art. 9 Abs. 2 GG nur solche Vereinigungen verboten sind, deren Zwecke oder Tätigkeiten den deutschen Strafgesetzen zuwiderlaufen oder welche sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung und den Gedanken der Völkerverständigung richten. Die vorgenannten Verstöße sind bei der Ausübung der Presseselbstkontrolle in Deutschland durch den Deutschen Presserat nicht einschlägig. Im Ergebnis könnte sich die Situation ergeben, dass in einigen Ländern die nationalen Presseräte abgeschafft werden würden. Gleichzeitig bestünden diese jedoch weiterhin in anderen Nationen fort. Zusätzlich würde auf europäischer Ebene eine weitere internationale Kontrollinstanz für die Presse erschaffen werden. Eine Konkurrenz der zwei Presseräte sowie Widersprüche in ihren Entscheidungen tragen allerdings zu Nachteilen für beide bei. Da weder einem nationalen Presserat noch

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dem Europäische Presserat Rechte gegenüber dem anderen eingeräumt werden können, ist diese Situation auch nicht aufzulösen. Auf Grund der unlösbaren Konkurrenzsituation zwischen den nationalen Presseräten und dem Europäischen Presserat ist die Etablierung des Zweitgenannten mit erheblichen Problemen verbunden. Diese würden seine Durchsetzungskraft sowie Bedeutung innerhalb der Presselandschaft erheblich schwächen.

X. Alternative AIPCE Dem Gedanken des Austausches europäischer Presseräte und des gegenseitigen Beratens widmet sich auf europäischer Basis bereits die Alliance of Independent Press Councils of Europe (AIPCE). Sie wurde am 10. 06. 1999 in London gegründet.251 Die Gründung war eine Reaktion auf den Austritt aus der 1992 in Indien gegründeten World Association of Press Councils, in welcher einige Beteiligte aus Entwicklungsländern eine sehr große Staatsnähe aufwiesen und deren tatsächliche Selbstregulierung nicht gesichert schien.252 Die AIPCE ist ein loses Netzwerk vieler europäischer Presse- und Medienräte, welches die Chance eröffnet, Ideen und Möglichkeiten zu diskutieren aber auch auf internationale Entwicklungen reagieren zu können.253 Derzeit partizipieren die Organisationen aus 33 europäischen Ländern bei den Konferenzen der AIPCE, wobei Belgien sowohl mit Flandern als auch Wallonien vertreten ist und Spanien zusätzlich durch einen katalanischen Rat repräsentiert wird.254 Die AIPCE ist eine geeignete Institution, wenn es darum geht Erfahrungen und Wissen auszutauschen und die positiven und negativen Aspekte der Presseratsarbeit weiterzugeben.255 Vor allem Länder, die bisher noch keinen Presserat oder Pressekodex etabliert haben, können von dem jahrelangen Vorsprung der anderen profitieren und wichtige Kontakte

251 Tillmanns, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 55; ders., in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 62; Gore, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 289; Ernst-Flaskamp, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 20. 252 Nordenstreng, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 433; Studer, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 320. 253 Alliance of Independent Press Councils of Europe, Welcome Page, http://www.aipce.net, (15. 01. 2020); Ernst-Flaskamp, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2000, 2000, S. 21. 254 Alliance of Independent Press Councils of Europe, Members Page, http://www.aipce.net, (15. 01. 2020). 255 Koene, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 306; Tillmanns, in: Trägerverein des Deutschen Presserats e. V., Jahrbuch 2001, 2001, S. 62.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

knüpfen.256 Auf der anderen Seite können sich die etablierten Presseräte wiederum vom Enthusiasmus der neuen Mitglieder anstecken lassen und aus deren Perspektive neue Erkenntnisse für ihre Arbeit gewinnen.257 Als Fundament ihrer Arbeit hat die Allianz bei ihrer Gründung folgende vier Grundwerte für die beteiligten Organisationen festgelegt: - Die Regulierung von in den Medien herausgegebenen Inhalten soll von Regierungen unabhängig sein; - Die inhaltliche Medienregulierung soll sowohl national als auch regional auf den unterschiedlichen Kulturen der einzelnen Nationen basieren; - Das Verfassen und die Überwachung von Pressekodizes sind die Angelegenheit von Journalisten und Verlegern, welche die Gefühle der Öffentlichkeit beachten, und nicht die Angelegenheit der Regierungen; - Es ist nicht möglich einen universalen Pressekodex zu etablieren, und der Einführung von supranationalen Kodizes und Regulierungsorganisationen soll, entweder auf einem europäischen oder globalen Level, entgegengetreten werden.258 Diese Grundgedanken verdeutlichen die Ansicht der beteiligten europäischen Staaten, dass auf regionale Gegebenheiten in der Presselandschaft Rücksicht zu nehmen und der Aufbau einer gemeinsamen europäischen Institution der Presseselbstregulierung als Utopie zu bewerten ist. Daraus lässt sich schließen, dass die Gründung eines Europäischen Presserates auf erheblichen Widerstand der nationalen Presseräte stoßen würde. Da diese als Einrichtungen der Selbstkontrolle der Presse eines Landes selbst zumeist die Branche vereinen und durch diese finanziert werden, ist davon auszugehen, dass dieselben Financiers nicht gleichfalls für eine zusätzliche oder diese ersetzende aber als ineffektiver eingestufte Organisation aufkommen werden. Dieser Ansatz würde lediglich jenen zugutekommen, die bereits auf nationaler Ebene die Regulierung so gering wie möglich ausgestalten wollen. Auf Grund der zu erwartenden Kompromisslösungen aller Beteiligten können lediglich konsensfähige Mindeststandards festgesetzt werden. Diese werden allerdings in der Regel dem Begriff der Regulierung nicht gerecht werden können. Die AIPCE bietet als Zusammenschluss von Presseräten bereits die Vorteile eines regen Austauschs sowie gegenseitiger Beratungsmöglichkeiten unter den Mitgliedern. Gleichzeitig steht es jedem nationalen Presserat eines europäischen Landes frei, diesem beizutreten und ebenfalls von den Vorteilen zu profitieren. Lobenswert ist dabei, dass die regionalen Besonderheiten bei der Presseregulierung eines jeden Staates beachtet werden können. 256 Koene, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 306. 257 Gore, in: Pöttker/Schwarzenegger, Europäische Öffentlichkeit und journalistische Verantwortung, 2010, S. 289. 258 Alliance of Independent Press Councils of Europe, About Page, http://www.aipce.net, (15. 01. 2020).

§ 10 Verbindliche Ethikkodizes

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XI. Ergebnis Die Einführung eines Europäischen Presserates hat unter Beachtung aller zuvor aufgeführten Gesichtspunkte keine Aussicht auf Erfolg. Für eine erfolgreiche Etablierung muss die Initiative von den Pressevertretern selbst und nicht von den Mitgliedsstaaten ausgehen, was bisher weder geschehen noch in Zukunft absehbar ist. Auch die finanziellen Hürden sind sehr hoch. Schließlich muss ein neu zu gestaltender Europäischer Pressekodex die Besonderheiten eines jeden Mitgliedslandes und der einzelnen Regionen aufgreifen, ohne dabei zu einem zu allgemeinen und unverbindlichen Werk zu werden. Wegen der zum Teil starken regionalen Unterschiede und Besonderheiten fällt es zum Teil schon den einzelnen Presseräten der europäischen Länder schwer, auf nationaler Ebene verbindliche Regelungen zu etablieren. Es ist außerdem ein Fehler, die bereits etablierten und erfolgreich tätigen Presseräte aufzulösen. Auch ist eine Notwendigkeit für eine gesamteuropäische Kontrolle der Presse nicht ersichtlich. Wegen der natürlichen Sprachbarriere endet der Vertrieb eines Presseerzeugnisses meist auch an den Landesgrenzen, und auch in Ländern die sprachlich gleichgestellt sind, wie beispielsweise Deutschland, Österreich und die Schweiz, kommt es zu keinem großen Austausch an Presseerzeugnissen.259 Es existiert somit innerhalb Europas eine Vielzahl sprachlich voneinander unabhängiger Pressemärkte, für die neben den nationalen Selbstkontrollorganen keine Notwendigkeit einer europäischen Aufsichtsinstanz besteht. Eine gesamteuropäische Lösung ist daher keine Alternative zur Arbeit des Deutschen Presserates. Ein gemeinsamer Europäischer Presserat für alle 47 Länder ist abzulehnen.

§ 10 Verbindliche Ethikkodizes Schließlich könnte die Einführung von verbindlichen Ethikkodizes durch die jeweiligen Redaktionen zu einer gesteigerten Einhaltung der Branchenvorschriften beitragen. So könnten Redakteure als Bestandteil ihres Arbeitsvertrages mitunterschreiben, sich an den von der Redaktion aufgestellten Ethikkodex zu halten.260 Auf diese Weise würde die Verantwortung den einzelnen Redaktionen selbst zufallen und nicht auf den übergeordneten, jedoch im Alltag für die Redakteure vor Ort nicht präsenten, Presserat übergehen. Ebenso könnte, in Anlehnung an die Arbeit von Ombudsmännern, durch Kodizes im eigenen Hause und eine interne Überwachung derselben, das Bewusstsein zu ordnungsgemäßem Verhalten geschärft werden. Die Erstellung eigener Verhaltensregeln könnte zudem auch auf Verbände ausgedehnt werden, die auf diese Weise ihre zahlreichen Mitglieder sensibilisieren könnten.

259 260

Kull, AfP 1993, 430 (434). Ruß-Mohl, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 15.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Die durch einen redaktionellen Kodex aufgestellten Vorgaben sind dabei als Ergänzung zu den im Pressekodex getroffenen Regelungen zu verstehen. Sie können einzelne Aspekte vertiefend ausführen und Journalisten im Alltag als Richtlinie bei ihrer Arbeit dienen.

I. Vorbilder in den Vereinigten Staaten von Amerika In den Vereinigten Staaten von Amerika sind Ethikkodizes in den Redaktionen deutlich verbreiteter als in Deutschland.261 In den 1970er und 1980er Jahren hat sich deren Anzahl dort stark vermehrt, was auch auf den als Jimmygate bezeichneten Journalismusskandal zurückgeführt wurde.262 Am 28. 09. 1980 hatte die renommierte Washington Post einen Artikel der jungen und ehrgeizigen Journalistin Janet Cooke auf der ersten Seite veröffentlicht, in dem sie einen 8-jährigen heroinsüchtigen Jungen namens Jimmy beschrieb.263 Der Artikel war so mitreißend und realistisch verfasst, dass die Polizei und Sozialarbeiter drei Wochen lang in Washington nach Jimmy suchten, um den Jungen vor Schlimmerem zu bewahren und ihm zu helfen.264 Obwohl Zweifel an der Authentizität der Reportage aufkamen, reichte die Washington Post den Beitrag für den Pulitzer Preis ein.265 Schließlich gewann Janet Cooke die höchste Journalistenauszeichnung und löste kurz danach den größten Presseskandal der Vereinigten Staaten von Amerika aus.266 Zwei Tage nach der Preisverleihung fielen erfundene Abschlüsse und Sprachkenntnisse in ihrem Lebenslauf auf, so dass sie auf Druck der Redaktion schließlich zugab, die Geschichte frei erfunden zu haben.267 Die Washington Post, die einst den Watergate-Skandal aufgeklärt und dafür mit einem Pulitzer Preis ausgezeichnet worden war, musste nun eingestehen, dass journalistische Grundregeln nicht beachtet worden waren. Sie ging allerdings mit sich selbst gnadenlos zu Gericht und arbeitete den Skandal lückenlos und öffentlich auf.268 Vor allem rechte Leser sahen sich jedoch durch den Skandal in ihrem Misstrauen gegenüber den Medien bestätigt und hetzten gegen die liberale Zeitung.269 Durch die entstandene Debatte, setzte sich die Zeitungsbranche allerdings auch neue Maßstäbe und im Resultat verbreiteten sich die durch Redaktionen selbst erarbeiteten Ethikkodizes. 261 Als Beispiel statt vieler siehe: New York Times, Standards and Ethics, https:// www.nytco.com, (15. 01. 2020). 262 Ruß-Mohl, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 175. 263 Cooke, Jimmy’s World, Washington Post v. 28. 09. 1980. 264 DER SPIEGEL, DER SPIEGEL 1981, 168 (169). 265 Ders., DER SPIEGEL 1981, 171 (182). 266 Ders., DER SPIEGEL 1981, 168 (168). 267 Ders., DER SPIEGEL 1981, 171 (182, 187). 268 Ders., DER SPIEGEL 1981, 168 (168). 269 Ders., DER SPIEGEL 1981, 168 (169).

§ 10 Verbindliche Ethikkodizes

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Obwohl der Auslöser für die Verbreitung der Kodizes in den Vereinigten Staaten von Amerika ein Skandal war, führte er im Ergebnis zu einem positiven Effekt für den dortigen Journalismus. Die Arbeit mit eigens konzipierten Ethikkodizes innerhalb der Redaktionen hat sich dort seit dieser Zeit als positiv erwiesen.

II. Etablierung in Deutschland In Deutschland ist die Verbreitung eigener Redaktions-Kodizes bisher nicht in gleicher Zahl existent, wie in den Vereinigten Staaten von Amerika. Allerdings hat beispielsweise der Axel Springer Verlag eigene „Leitlinien der journalistischen Unabhängigkeit bei Axel Springer“ aufgestellt. Diese konkretisieren ausweislich der Präambel explizit das Verständnis der durch den Deutschen Presserat im Pressekodex getroffenen Regelungen.270 Auch der Deutsche Fachjournalisten-Verband (DFJV) hat einen eigenen Ethikkodex für seine Mitglieder entworfen, der ebenfalls ausschließlich als Ergänzung zu den Vorgaben des Deutschen Presserates zu verstehen ist. Ebenfalls sind abhängig von dem Grad sowie der Häufigkeit von Verstößen Sanktionen vorgesehen. Bei wiederholten Verstößen sowie Weigerung der Folgeleistung der Entscheidungen des Vorstandes, kann ein Mitglied gemäß § 5 Abs. 4 des Kodexes vom Verband ausgeschlossen werden.271 Der DFJV stellt keine eigene Redaktion dar, auf Grund seiner Tätigkeit als Journalistenverband kann er mit seinem Kodex allerdings ebenfalls direkt Presseakteure an seine Vorgaben binden. Die vier Trägerverbände des Deutschen Presserates haben keine eigenen ergänzenden Kodizes für ihre Mitglieder herausgegeben. Ein für die deutsche Presselandschaft als Parallele zu Jimmygate wirkendes Schlüsselereignis könnten die jüngsten Enthüllungen des SPIEGEL über die gefälschten Reportagen des Reporters Claas Relotius bieten. Insgesamt hatte er für den SPIEGEL circa 60 veröffentlichte Artikel verfasst.272 Er war für seine Texte mehrfach ausgezeichnet worden und gewann im Jahr 2018 kurz vor dem Bekanntwerden seiner Manipulationen zum vierten Mal den Deutschen Reporterpreis.273 Der gekürte Artikel war nach Meinung der Juroren dabei „von beispielloser Leichtigkeit, Dichte und Relevanz, der nie offen lässt, auf welchen Quellen er basiert“.274 Diese Quellen 270 Axel Springer SE, Leitlinien der journalistischen Unabhängigkeit bei Axel Springer, https://www.axelspringer.com, (15. 01. 2020). 271 Deutscher Fachjournalisten-Verband, Ethik-Kodex, https://www.dfjv.de, (15. 01. 2020). 272 Spiegel Online, Der Fall Relotius: Wie das SPIEGEL-Sicherungssystem an Grenzen stieß, http://www.spiegel.de, (15. 01. 2020). 273 In den Jahren 2013, 2016 und 2018 gewann er in der Kategorie Beste Reportage und wurde im Jahr 2015 in der Kategorie Freier Reporter ausgezeichnet. 274 Reporter Forum e. V., Reporter Preis 2018 – Jurybegründungen, http://www.reporterforum.de, (15. 01. 2020).

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

stellten sich im Anschluss allerdings als Imagination des Autors heraus, Protagonisten und Geschichten waren gefälscht oder sogar frei erfunden.275 Der SPIEGEL beschäftigt zur Überprüfung von zu veröffentlichenden Artikeln eine hauseigene, als Dokumentation bekannte, Abteilung. Diese kann jedoch nur Fakten und Zusammenhänge überprüfen, nicht jedoch von Reportern getätigte Beobachtungen, Gespräche oder Telefonate. Auf diese Weise gelang es Relotius über einen langen Zeitraum, seine unwahren Artikel zu veröffentlichen. Schließlich wurde er durch seinen Kollegen Juan Moreno, mit dem er in Co-Autorenschaft zusammen einen Beitrag im SPIEGEL veröffentlicht hatte, überführt.276 Da Relotius nicht nur für den SPIEGEL, sondern zuvor auch als freier Autor beispielsweise für die Financial Times Deutschland, die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, Cicero und die taz tätig war und bei keinem dieser Medien seine betrügerische Vorgehensweise aufgedeckt werden konnte, könnte der Fall zu einer notwendigen Diskussion über die Selbstkontrolle der Presse in Deutschland beitragen. Mittlerweile hat auch das SZ-Magazin bekannt gegeben, dass zwei von Relotius veröffentlichte Interviews Manipulationen enthalten.277 Im Ergebnis könnten sich auch deutsche Verlage und Medienhäuser für einen umfangreicheren Einsatz von Ethikkodizes aussprechen und diese für Mitarbeiter zum verpflichtenden Bestandteil von Arbeitsverträgen ausformen. Die Auseinandersetzung mit Mindeststandards der Presse könnte auf diese Weise in ständigem Wandel vor Ort innerhalb der Redaktionen geführt werden. Auf diese Weise können auch in Deutschland Journalisten gegenüber ethisch korrektem Arbeitsverhalten sensibilisiert werden. So stellt bereits Ziffer 2 des Pressekodexes fest, dass für die Veröffentlichung gedachte Informationen in Wort, Bild oder Grafik wahr wiedergegeben und zuvor in angemessener Weise auf ihren Wahrheitsgehalt überprüft werden müssen. Deren Inhalt darf durch eine erfolgte Bearbeitung nicht verfälscht werden. Aufbauend auf Ziffer 2 könnten Verlage und Verbände eigene Kodizes erarbeiten, die helfen, Unwahrheiten zu erkennen und nicht zu veröffentlichen.

III. Kritik und Befürwortung Eine Untersuchung ergab im Jahr 2014, dass journalistische Akteure in Deutschland Ethikkodizes als effektiver empfinden als Presseräte.278 Die Verfasser der Studie gelangten zu dem Schluss, dass Maßnahmen nur dann als wirkungsvoll 275 Spiegel Online, Der Fall Relotius: Die Antworten auf die wichtigsten Fragen, http:// www.spiegel.de, (15. 01. 2020); Fichtner, Manipulation durch Reporter, http://www.spiegel.de, (15. 01. 2020). 276 Fichtner, Manipulation durch Reporter, http://www.spiegel.de, (15. 01. 2020). 277 Chefredaktion des SZ-Magazins, In eigener Sache, https://sz-magazin.sueddeutsche.de, (15. 01. 2020). 278 Fengler/Eberwein/Karmasin, in: Stark/Quiring/Jackob, Von der Gutenberg-Galaxis zur Google-Galaxis, 2014, S. 281.

§ 10 Verbindliche Ethikkodizes

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wahrgenommen werden, wenn diese bei journalistischen Verstößen auch zu spürbaren Konsequenzen führen; aus Sicht der befragten Teilnehmer ist dies bei Presseräten als traditionellem Instrument der Selbstregulierung hingegen nicht gegeben, da diesen meist die Sanktionsgewalt fehlt.279 Kodizes können außerdem als Basis für einen intensiven Diskurs innerhalb der Redaktionen dienen. Gespräche innerhalb eines Kollegiums, die auch über vorhandene Hierarchien hinweg, geführt werden, tragen dazu bei, dass ethische Fragen bei der Erstellung von Artikeln präsent sind. Ebenso können die Ergebnisse eines solchen Austauschs in den Kodizes festgehalten werden, wodurch deren Aktualität sowie Popularität abgesichert werden kann. Es ist darüber hinaus anzunehmen, dass redaktionelle Ethikkodizes den an sie gebundenen Journalisten als Leitfaden dienen können. Auf diese Weise können Grenzfälle entschieden werden. Ebenso können die Vorschriften eine Ergänzung zu den Regelungen des Pressekodexes bieten. Dadurch kann ein Zustand der Rechtssicherheit herbeigeführt werden, welcher im redaktionellen Alltag verbindlich zur Beantwortung ethischer Fragen herangezogen werden kann. Auf Grund der schriftlichen Fixierung sowie allgemeinen Bekanntheit der Kodizes, können Verstöße vermieden werden. Gleichzeitig kann die Führungsebene in Problemfällen auf Basis der selbst aufgestellten ethischen Grundsätze konstante Entscheidungen fällen. Auch die Außenwirkung eines Presseunternehmens profitiert von selbst auferlegten Ethikkodizes. Die Leserschaft erhält einen Einblick in die von einer Redaktion verfolgten ethischen Standards. Diese können jederzeit nicht nur durch an diese gebundene Journalisten, sondern von jedem Interessierten nachgelesen werden. Gleichzeitig wird durch die Etablierung eigener Vorschriften eine Vertrauensbasis geschaffen, die gegenüber den Rezipienten offenbart, dass Fragen der Ethik im journalistischen Alltag präsent sind. Ebenso kann auf Grund eines steten Austauschs sowie der Anpassung der Kodizes ein Dialog zwischen Redaktion und Leserschaft hergestellt werden. Dieser ist unter dem Gesichtspunkt der Leserbindung von erhöhter Bedeutung. Die Verlagerung vom Deutschen Presserat zu den Redaktionen könnte jedoch bewirken, dass es in Deutschland zu einer unübersehbaren Anzahl von Pressekodizes kommen könnte. Allerdings würden diese auf denselben Grundsätzen basieren und sich lediglich in Feinheiten voneinander unterscheiden. Es wäre zukünftig möglich, dass Journalisten mit der Unterzeichnung ihres Arbeitsvertrages auch ihre Bereitschaft zur Einhaltung des Pressekodexes erklären, der ihnen im Alltag als Kompass dienen soll, um Abweichungen von den Normen des journalistischen Standards zu vermeiden.280 Ein Befolgungsdruck kann von der Redaktion gegenüber Mitarbeitern dadurch aufgebaut werden, dass Mitarbeiter bei 279 Dies., in: Stark/Quiring/Jackob, Von der Gutenberg-Galaxis zur Google-Galaxis, 2014, S. 281 f. 280 Baydar, in: Haraszti, The Media Self-Regulation Guidebook, 2008, S. 29.

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

Verstößen die eigene Entlassung herbeiführen.281 Dadurch haben Vorschriften, die der eigene Arbeitgeber aufgestellt hat, eine höhere Bindungswirkung für Journalisten, als solche, die der Deutsche Presserat verfasst hat.282 Gleichsam bestünde die Möglichkeit, dass Redaktionen, die bisher den Pressekodex missachten, gleichsam bei Verstößen gegen ihren selbst auferlegten Kodex nichts unternehmen würden. Zu bedenken ist, dass nicht jeder in Deutschland tätige Journalist fest in eine Redaktion eingebunden ist. Die heutige Medienwelt bietet vielfältige Tätigkeitsfelder, die auch außerhalb des klassischen Berufsfeldes eines Zeitungs- oder Zeitschriftenjournalisten liegen. Allerdings ist es einem Journalisten zuzutrauen, den jeweiligen Ethikkodex seines Arbeitgebers zu kennen. Auch freiberuflich Tätige können sich über die ethischen Erwartungen ihres jeweiligen Auftraggebers informieren. Auf diese Weise sind durch redaktionelle Ethikkodizes bereits eine Vielzahl von Presse-Mitarbeitern erfasst. Zudem soll das System lediglich eine Ergänzung zur deutschen Selbstregulierung innerhalb der Presse abbilden. Allerdings hat der Deutsche Presserat mit dem Pressekodex bereits eine Standesethik etabliert, die hohe Maßstäbe setzt.283 Sofern die in den Redaktionen festgeschriebenen Ethikkodizes, wie beim Axel Springer Verlag und dem DFJV geschehen, lediglich die Vorgaben des Deutschen Presserates ergänzen, besteht jedoch kein Konkurrenzverhältnis zwischen diesen. Durch den ausdrücklichen Hinweis auf den bereits existierenden Pressekodex, dessen Normen als Basis der journalistischen Tätigkeit dienen sollen, wird zugleich dessen Bekanntheitsgrad erweitert. Journalisten müssen sich demnach auch zwingend mit den dort getroffenen Grundvorschriften auseinandersetzen, wenn sie die ergänzenden Vorschriften einordnen wollen. Auf diese Weise kann die Einführung von ergänzenden und für Mitarbeiter beziehungsweise Mitglieder verbindlichen Kodizes zusätzlich die Arbeit des Deutschen Presserates befördern.

IV. Ergebnis Die Erarbeitung eigener Ethikkodizes innerhalb von Redaktionen kann zu einer vertieften Auseinandersetzung mit den journalistischen Grundwerten führen. Durch eine fortlaufend geführte Debatte können die Vorschriften durchgängig ergänzt und wandelnde Aspekte mit einbezogen werden. Wenngleich der Anwendungsbereich sich lediglich auf für Redaktionen tätige Presseangehörige erstreckt, kann mit der Ergänzung des durch den Deutschen Presserat herausgegebenen Pressekodexes, die Selbstregulierung der Presse in Deutschland gestärkt werden. In gleichem Umfang sollte auch die Ausarbeitung von Ethikkodizes innerhalb von für die Presse zuständigen Verbänden verbreitet werden. Diese können durch ihre zum Teil große 281 282 283

Ruß-Mohl, Verbessern Ethik-Kodizes den Journalismus?, NZZ v. 30. 04. 1998, S. 75. Ders., Verbessern Ethik-Kodizes den Journalismus?, NZZ v. 30. 04. 1998, 75 (76). Stürner, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 2000, S. 121.

§ 11 Sentencing Guidelines

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Mitgliederzahl dazu beitragen, dass die Einhaltung der Ethikvorschriften innerhalb der Presse gestärkt wird.

§ 11 Sentencing Guidelines Eine weitere Maßnahme, welche Bezüge zur Etablierung von Ethikkodizes aufweist, stellt die Einführung und Befolgung von Sentencing Guidelines dar. Diese schützen Unternehmer, die nachweisen können, dass sie die Guidelines stets befolgt haben und können bei wirtschaftskriminellen Verstößen gegen Gesetze dazu führen, dass für das Unternehmen potenziell vernichtende Strafen abgemildert werden.284 Als Nachweis genügen dabei unter anderem, die Erstellung von Ethikkodizes, die Schulung von Mitarbeitern sowie ein eigens für die Überwachung der Einhaltung des unternehmensinternen Ethikkodexes eingestellter Mitarbeiter.285 Grundlage ist dabei, dass Mitarbeiter gleichzeitig mit ihren Arbeitsverträgen die Kenntnisnahme und Einhaltung des Ethikkodexes eines Unternehmens unterzeichnen. Auf diese Weise kann die aktive Auseinandersetzung eines jeden Journalisten mit der Ethik seines Arbeitgebers betrieben werden.

I. Ausländische Vorbilder In den Vereinigten Staaten von Amerika hat sich die Idee von Sentencing Guidelines im Wirtschaftsbereich durchgesetzt. Dort erließ der Kongress im Jahr 1991 die U.S. Federal Sentencing Guidelines, durch welche Unternehmen, die ein belegbares Legal Risk Management etabliert hatten, bei Vorfällen im Zusammenhang mit beispielsweise Bestechung, Geldwäsche oder Betrug mit milderen Strafen rechnen konnten.286 So bildeten die Guidelines eine Art Handbuch für Richter und beinhalteten Faktoren, die sie bei ihrer Urteilsbildung berücksichtigen sollten.287 Allerdings wurde das Modell der Sentencing Guidelines auch im Ausland bisher noch nie auf den Bereich der Presse übertragen. Vorbilder sind daher nicht existent und Vergleiche über die Wirkung und Effektivität können nicht getätigt werden.

284 Ruß-Mohl, in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 16; ders., in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 181. 285 Ruß-Mohl, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 181; ders., in: Rehbinder, FS Herrmann, 2002, S. 17. 286 Hangartner, Juristische Fallstricke in den USA, NZZ v. 01. 02. 2003, S. 27; Izraeli/ Schwartz, Journal of Business Ethics 1998, 1045 (1046). 287 Izraeli/Schwartz, Journal of Business Ethics 1998, 1045 (1045).

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5. Kap.: Lösungsvorschläge zur Verbesserung der Presseselbstregulierung

II. Kritik und Befürwortung Durch die Beachtung von Sentencing Guidelines könnte eine Lösung gefunden werden, welche die Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG nicht einschränkt, gleichzeitig für Medienunternehmer aber einen vor allem finanziellen Anreiz schaffen würde, sich zwischen der Ethik der Presse als öffentlicher Aufgabe und der Ökonomie eines auf Gewinn ausgerichteten Unternehmens neu auszurichten.288 Parallel dazu ließe sich ohne die Gefahr einer staatlichen Zensur der Presse ein ständiger Diskurs über Presseethik etablieren und als großen Vorteil für die Verlage das Risiko eines gerichtlichen Prozesses sowie mögliche Strafzahlungen reduzieren.289 Der Gesetzgeber kann dadurch ein Gegengewicht zu den Dynamiken des Pressemarktes aufstellen.290 Zudem kann im Vergleich zur bisher erfolgenden nachträglichen Korrektur von vermeidbaren Fehlern eine aktive Prävention betrieben werden. Verstöße gelangen im Optimalfall nicht zur Veröffentlichung. Da es zum Bestandteil von Sentencing Guidelines gehört, eigene Ethikkodizes zu etablieren und die von deren Geltungsbereich umfassten Mitarbeiter aktiv zu schulen, wird auch deren Verbreitung gestärkt. Da die Ethikkodizes wiederum auf den Pressekodex ausgerichtet sind und dieser als Grundlage sämtlicher Regelungen dient, werden auch dessen Reichweite und Bekanntheitsgrad erhöht. Unternehmen werden zudem verpflichtet, sich aktiv mit der eigenen Ethik innerhalb der Presse auseinander zu setzen. Dadurch kann die Gefahr von Presseverstößen gesenkt werden. Allerdings bestünde die Gefahr, dass Ethikkodizes lediglich als Alibi für Presseunternehmen aufgestellt werden könnten. Denn Unternehmen könnten ausschließlich auf Grund des finanziellen Anreizes agieren. Der Wunsch nach einer auf allen Hierarchien vorangetriebenen Auseinandersetzung mit der eigenen Unternehmensethik würde auf diese Weise nicht erfüllt werden. Dagegen lässt sich allerdings anführen, dass der Reiz, Maßnahmen aus wirtschaftlichen Überlegungen heraus zu etablieren, dennoch eine Bewegung in Gang setzt. Diese ist effektiver als weiterhin ohne Vorschriften zu arbeiten. Wenn diese etabliert wären, hätten sie außerdem in der Medienbranche genug Aufmerksamkeit und würden den Journalisten im Alltag auch bekannt sein. Zudem müsste auch bei einer wirtschaftlich motivierten Einführung von in den Sentencing Guidelines berücksichtigten Vorgehensweisen, eine Schulung der Mitarbeiter stattfinden und ein Mitarbeiter deren Einhaltung überwachen. Durch Mindeststandards dürfte auf der Ebene der Journalisten im Vergleich zu solchen Unternehmen mit einem hohen ethischen Bewusstsein kein Unterschied zu bemerken sein. Ebenso könnte die Journalistenausbildung auf diese Weise innerhalb der Unternehmen gefördert werden.

288 289 290

Ruß-Mohl, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 181. Ders., in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 181 f. Ders., in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 181.

§ 11 Sentencing Guidelines

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III. Ergebnis Die Einführung von Sentencing Guidelines durch den Staat bietet die Möglichkeit, Presseverstöße auf Grund einer dauerhaften Auseinandersetzung mit ethischen Standards zu vermeiden. Nachträgliche Korrekturen und langwierige gerichtliche Auseinandersetzungen können vermieden werden. Den Unternehmen werden finanzielle Anreize geboten, ebenso können sie Prozesskosten bei einem sensibilisierten Umgang mit Veröffentlichungen vermeiden. Voraussetzung dafür ist, dass der deutsche Gesetzgeber einen, den Sentencing Guidelines der Vereinigten Staaten von Amerika vergleichbaren, Katalog erstellt, der mildernde Faktoren bei Presseverstößen festlegt. Der Staat steht dabei nicht in der Gefahr gegen die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG festgeschriebene Pressefreiheit zu verstoßen und kann Kapazitäten deutscher Gerichte einsparen. Er erhält ein regulierendes Instrument, welches er auch nutzen sollte, während die Unternehmen und Journalisten selbst die Umsetzung gestalten können.

6. Kapitel

Selbstregulierung der Presse in Großbritannien Der erste britische Presserat wurde bereits im Jahr 1953 gegründet, weswegen die dort tätige Presse auf eine lange Zeit der Selbstregulierung zurückblicken kann. Im Jahr 1980 wurde noch die Ansicht vertreten, der britische Presserat habe sich weltweit das größte Ansehen erarbeitet, indem er Missständen im Pressewesen entgegentritt und als Vermittler zwischen der Öffentlichkeit und der Presse agiert.1 Auch zwölf Jahre später wurde noch vermutet, der damalige Press Council sei die am besten funktionierende Einrichtung dieser Art.2 Diese Aussagen sollen auf ihre heutige Korrektheit überprüft werden. Schließlich sieht sich die britische Presse in der heutigen Zeit mit dem Vorwurf konfrontiert, die Grenzen des anständigen Journalismus zumindest auszutesten, wenn nicht sogar zu übertreten. Zugleich gab es insgesamt schon sieben Untersuchungskommissionen oder königliche Kommissionen, die sich mit der britischen Presse befasst haben.3 Auf Grund dessen lässt sich erahnen, dass sich auch in Großbritannien das Modell der Selbstregulierung reger Kritik ausgesetzt sieht und nicht durchgängig funktioniert hat.

§ 1 Geschichte der britischen Presseselbstregulierung Im Jahr 1947 wurde die erste königliche Untersuchungskommission über die Presse eingesetzt.4 Hintergrund dafür war die Verringerung der Anzahl von Zeitungen, welche mit einer zunehmenden Pressekonzentration einherging und die Befürchtungen schürte, die Öffentlichkeit könnte zukünftig einseitig beeinflusst werden.5 Die Royal Commission on the Press, welche die Enquete leitete, kam zu dem Schluss, dass zur Bekämpfung der bestehenden Pressezustände ein Presserat gegründet werden sollte, der entweder durch ein Gesetz der staatlichen Oberaufsicht

1

Hauss, AfP 1980, 178 (179). Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 5. 3 Hacked Off, Thrown to the Wolves, 2018, S. 23. 4 Interview mit Mike Jempson, Honourable Director von The MediaWise Trust, am 09. 04. 2019 in Bristol; Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 95. 5 Sunarti Susanto-Sunario, Die politischen Kräfte hinter der Entstehung des Britischen Presserats, 1965, S. 24. 2

§ 1 Geschichte der britischen Presseselbstregulierung

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oder durch eine freiwillige Pressevereinbarung der Presse selbst unterliegen sollte.6 Allerdings wurde diese Empfehlung von der Presse zunächst nicht umgesetzt. Erst drei Jahre später führte die im britischen Unterhaus geäußerte Drohung, ein Gesetz einzubringen, welches die Gründung eines Presserats erzwingen würde, dazu, dass die Pressevertreter selbst aktiv wurden.7

I. The General Council of the Press Am 01. 07. 1953 wurde schließlich der erste britische Presserat mit dem Namen The General Council of the Press gegründet.8 Gründungsmitglieder waren vier Zeitungsverlegerverbände und drei Journalistenorganisationen.9 Im Widerspruch zu den Empfehlungen der Kommission wurde auf Laienmitglieder jedoch verzichtet und der Vorsitz nicht einem unabhängigen Richter anvertraut.10 Ebenso wurde entgegen der Vorgaben kein eigener Branchenkodex erarbeitet und der Tätigkeitsschwerpunkt nicht auf die Beschwerdearbeit gelegt.11 Auf Grund andauernder Kritik am General Council of the Press wurde schließlich die zweite Royal Commission on the Press eingesetzt, welche ihren Bericht im Jahr 1962 vorlegte.12 Ein Schwerpunkt ihrer Arbeit lag abermals auf der Überprüfung einer sich abzeichnenden Pressekonzentration, da seit dem Bericht der ersten Kommission weitere Zeitungen ihre Tätigkeit eingestellt hatten.13

II. Press Council Auf Basis dieser Ergebnisse wurde der General Council of the Press im Jahr 1963 in Press Council umbenannt.14 Zeitgleich wurden erstmals unabhängige Mitglieder 6

Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 255; Löffler/Hébarré, in: Löffler/Hébarré, Form und Funktion der PresseSelbstkontrolle, 1968, S. 89 f. 7 Löffler/Hébarré, in: Löffler/Hébarré, Form und Funktion der Presse-Selbstkontrolle, 1968, S. 90. 8 Freiherr von Mauchenheim, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, FS Löffler, 1980, S. 255. 9 Löffler/Hébarré, in: Löffler/Hébarré, Form und Funktion der Presse-Selbstkontrolle, 1968, S. 90. 10 Bermes, Der Streit um die Presse-Selbstkontrolle: der Deutsche Presserat, 1991, S. 301. 11 Sunarti Susanto-Sunario, Die politischen Kräfte hinter der Entstehung des Britischen Presserats, 1965, S. 164 f. 12 Curran/Seaton, Power without responsibility, 2003, S. 356; Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 256. 13 O’Malley/Soley, Regulating the press, 2000, S. 58, 97; Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 37 ff. 14 Musialek, Press Council und Deutscher Presserat, 1980, S. 35.

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

aufgenommen und es wurde beschlossen, den Vorsitz in Zukunft durch einen Richter im Ruhestand zu besetzen, wodurch das Ansehen des Presserates in der Öffentlichkeit gesteigert werden konnte.15 Im April 1989 setzte die damalige Regierung das Committee on Privacy and Related Matters ein, welches untersuchen sollte, wie die Privatsphäre im Vereinigten Königreich besser zu schützen sei.16 Im Juni 1990 legte der Vorsitzende Sir David Calcutt, seinen Abschlussbericht vor, in welchem er die Auflösung des Press Council empfahl, wobei darauf zu achten sein sollte, Personal und Ressourcen nicht bei der Gründung eines neues Presserates zu übernehmen.17

III. Press Complaints Commission In Folge dessen wurde der Press Council im Jahr 1991 von der Press Complaints Commission (PCC) abgelöst.18 Diese entwarf erstmalig einen Pressekodex in Form des Code of Practice.19 Sie löste damit das Prinzip des britischen case law ab, nach welchem zu entscheidende Fälle auf Grund von allgemeinen Prinzipien, eigenen erarbeiteten Richtlinien sowie vorausgegangenen Einzelfallentscheidungen beurteilt wurden.20 Aktive Journalisten waren in der PCC jedoch nicht vertreten.21 Positiv hervorzuheben ist, dass bei der Neugründung sogar eine Mehrheit von Laienmitgliedern geschaffen wurde, welche die Öffentlichkeit präsentieren sollten. Im Jahr 1997 nahmen diese Aufgabe beispielsweise eine Anwältin, eine Zahnärztin, ein Universitätsprofessor, ein Staatssekretär, die Vorsitzende eines Kulturfestivals, eine ehemalige Direktorin einer Buchmesse, ein Vorsitzender sowie ein Mitglied des House of Lords wahr.22 Die Zusammensetzung der Personen stellte auf Grund der gehobenen sowie vorwiegend akademischen Berufe jedoch kein realistisches Abbild der Gesamtbevölkerung dar. Die Press Complaints Commission unterlag schließlich einer Nachprüfung unter der Leitung Calcutts, welcher seine Ergebnisse im Januar 1993 unter dem Titel Review of Press Self-Regulation veröffentlichte. Darin gelangte dieser zu der Schlussfolgerung, es handele sich bei der Press Complaints Commission nicht um 15

Wiedemann, Freiwillige Selbstkontrolle der Presse, 1992, S. 35; Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, 256 f.; O’Malley/Soley, Regulating the press, 2000, S. 97. 16 Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 257. 17 Calcutt, Report of the committee on privacy and related matters, 1990. 18 Curran/Seaton, Power without responsibility, 2003, S. 356. 19 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 120. 20 Birt, in: Mestmäcker, Selbstkontrolle und Persönlichkeitsschutz in den Medien, 1990, S. 85. 21 Interview mit Mike Jempson, Honourable Director von The MediaWise Trust, am 09. 04. 2019 in Bristol. 22 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 119.

§ 1 Geschichte der britischen Presseselbstregulierung

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einen effektiven Regulierer der britischen Presse, weil diese nicht unabhängig sei.23 Er empfahl daher die Einführung gesetzlicher Vorgaben durch den Staat.24 Die Regierung sprach sich hingegen trotz der durch Calcutt aufgezeigten Mängel in einer abschließenden Stellungnahme nicht nur gegen eine gesetzliche Selbstkontrolle der Branche, sondern auch für den Erhalt der PCC aus.25 Die an den Bericht anknüpfende Arbeit des Presserates verlief in den folgenden Jahren wechselhaft und blieb nicht ohne Vorkommnisse. So kaufte beispielsweise der Mirror im Jahr 1993 heimlich von Prinzessin Diana im Fitnessstudio aufgenommene Fotos und veröffentlichte diese.26 Als der Vorsitzende des Presserates dieses Vorgehen kritisierte, und sogar dazu aufrief, dass Blatt zu boykottieren, wurde durch den Mirror die Mitgliedschaft im britischen Presserat beendet und die Anerkennung des Pressekodexes zurückgezogen.27 Hervorzuheben ist gegenüber den Skandalen allerdings die zügige Bearbeitung von eingegangenen Beschwerden. Trotz deren hoher Zahl, dauerte ein Verfahren vor der Press Complaints Commission beispielsweise im Jahr 2006 lediglich 42 Tage.28 In jenem Jahr gingen insgesamt 3.325 Beschwerden ein, wobei betont werden muss, dass von diesen lediglich 1.010 in die Zuständigkeit des britischen Presserates fielen.29 Ein großer Anteil von 418 Verfahren konnte durch die Durchführung einer Mediation gelöst werden.30 Schließlich wurde im Jahr 2011 die Press Complaints Commission von den Folgen des News of the World-Skandals erfasst. Kurze Zeit, bevor Lord Justice Leveson seinen Bericht über die Kultur, Praktiken und Ethik der Presse Großbritanniens, welcher in Folge des umfassenden Skandals in Auftrag gegeben worden war, vorstellen konnte, verkündete die PCC nach 21 Jahren ihre Auflösung.31 Der Bericht empfahl auf Grundlage der Feststellung, dass die PCC in ihrer Aufgabe versagt habe, diese durch eine neue Einrichtung zu ersetzen.32

23

Calcutt, Review of press self-regulation, 1993, S. 41, Abs. 5.26. Ders., Review of press self-regulation, 1993, S. 43, Abs. 5.38. 25 Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 195. 26 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 112. 27 Ders., in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 112 f. 28 Puppis, Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 190. 29 Ders., Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 190. 30 Ders., Organisationen der Medienselbstregulierung, 2009, S. 190 f. 31 Douglas, Press Complaints Commission to close before Leveson report, https:// www.bbc.com, (15. 01. 2020). 32 Leveson, An inquiry into the culture, practices and ethics of the press, 2012, S. 12, Nr. 41. 24

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

IV. Aktuelle Akteure Schlussendlich verabschiedete im Jahr 2013 Queen Elisabeth II. eine Royal Charter on Self-Regulation of the Press, in welcher sie die Gründung einer Institution mit dem Namen Press Recognition Panel (PRP) verkündete.33 Durch eine Royal Charter werden bestimmte Rechte durch den amtierenden Monarchen auf ein Individuum oder eine juristische Person übertragen.34 So wurden beispielsweise die Gründung der BBC, von Universitäten oder Institutionen durch eine solche verkündet.35 Durch die 2013 verkündete Royal Charter wurde allerdings erstmalig eine Regulierung für eine Gruppe festgelegt, die diese nicht erwünscht hat.36 Dem PRP sollte die Verantwortung übertragen werden, Organisationen der Pressekontrolle anhand eines ebenfalls festgeschriebenen Maßstabes zu überprüfen und im Anschluss legitimieren zu können.37 Die 23 Voraussetzungen für eine Anerkennung wurden in einem als Schedule 3 angefügten Dokument festgeschrieben. Die Kriterien beinhalten unter anderem die Vorgaben, dass ein unabhängiges Gremium der Selbstregulierung von einem unabhängigen Vorstand überwacht werden sollte, wobei bei der Wahl der Mitglieder darauf zu achten ist, dass diese frei von einer Beeinflussung aus der Branche oder der Politik vollzogen werden soll.38 Den Prozess der offiziellen Anerkennung durch das PRP hat bis heute lediglich eine Organisation durchlaufen. So wurde IMPRESS am 25. 10. 2016 als erster unabhängiger Presseregulierer des Vereinigten Königreichs anerkannt.39 Die Mitgliedschaft besteht derzeit aus 131 Publikationen, die über das gesamte Land verteilt sind.40 Allerdings handelt es sich bei diesen zu einem großen Teil um ausschließlich online erscheinende Werke. Nachdem sich die PCC aufgelöst hatte, wurde im Jahr 2014 wiederum die bis heute existierende IPSO gegründet. Diese hat derzeit eine Gesamtzahl von über 4.000 Mitgliedern, wobei auch etliche auflagenstarke Werke, wie beispielsweise die Daily Mail, der Daily Mirror oder die Magazine der BBC vertreten sind. Die IPSO hat sich ausdrücklich dagegen entschieden, den Anerkennungsprozess des PRP zu durchlaufen.41 Einige der geforderten Kriterien beschneiden ihrer Ansicht nach die Pressefreiheit und sind nicht mit ihrem Selbstverständnis zu vereinbaren.42 33

Her Majesty The Queen, Royal Charter on Self-Regulation of the Press, 2013, Nr. 1.1. World Association of Newspapers and News Publishers, in: World Association of Newspapers and News Publishers, Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 13. 35 Dies., in: dies., Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 13. 36 Dies., in: dies., Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 13. 37 Heawood, Journal of Media Law 2015, 130 (135 f.). 38 Her Majesty The Queen, Royal Charter on Self-Regulation of the Press, 2013, Schedule 3, Nr. 1. 39 IMPRESS, About us, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 40 Ders., Regulated Publications, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 41 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (119). 42 Barendt, Journal of Media Law 2015, 115 (115). 34

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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Ironischerweise bezog die IPSO ihre Räumlichkeiten in demselben Gebäude, in welchem zuvor auch schon die PCC versucht hatte, die britische Presse zu regulieren, was im Guardian als Erbärmlichkeit gewertet wurde und auch den Neustart durch die IPSO in den Verdacht stellte, genauso weiter zu machen, wie schon bisher durch die PCC gehandhabt.43 Renommierte Zeitungen, wie The Guardian, Financial Times und The Independent aber auch Zeitschriften, wie der bekannte The Economist haben sich weder der IPSO noch IMPRESS angeschlossen, da für sie keine Verbesserungen gegenüber der Tätigkeit der PCC erkennbar waren.44 Die Zahl derjenigen, die sich gegen eine externe Branchenregulierung entschieden haben, ist hoch. So existierten zum Zeitpunkt der Gründung von IMPRESS insgesamt 1.800 Zeitungen im Vereinigten Königreich, die sich gegen eine Mitgliedschaft bei IPSO entschieden hatten und von denen anzunehmen ist, dass eine Vielzahl in Großbritannien verlegt wurde.45 Im Ergebnis bestehen in Großbritannien drei parallele Modelle der Selbstregulierung. Um einen Überblick über die gesamte britische Selbstregulierung der Presse zu erhalten, ist daher eine Untersuchung aller drei erforderlich.

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO An ihre Gründungsgeschichte soll sich eine Übersicht über den organisatorischen Aufbau sowie die praktische Arbeitsweise der IPSO anschließen. So werden ihre Kompetenzen und Befugnisse, sowie deren Effektivität einer Untersuchung bedürfen. Dabei wird auch der Editors’ Code of Practice eine zentrale Rolle spielen.

I. Struktur der IPSO In einem ersten Unterabschnitt sollen die Organisationsform, die Zuständigkeit sowie die Mitglieder von IPSO ebenso wie deren Finanzierung und rechtliche Legitimation aufgezeigt werden.

43 Greenslade, Press regulation: The jury is out as Ipso becomes facto, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 44 Elliott, The readers’ editor on … life outside Ipso and the Guardian’s review panel for a post-PCC world, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020); Greenslade, Press regulation: The jury is out as Ipso becomes facto, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 45 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London.

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

1. Organisationsform Bei der Gesellschaftsform der IPSO handelt es sich um eine Community Interest Company limited by guarantee.46 Sie wurde beim Companies House in England und Wales unter der Nummer 02538908 registriert.47 Dies bedeutet, dass ein gemeinnütziger Zweck der Gesellschaft vorliegt und durch die Unternehmensvertreter eine Garantie zugesichert wurde, dass diese im Insolvenzfall bis zu einer festgelegten Höhe für offene Verbindlichkeiten der Gesellschaft haften.48 Die Obergrenze der Haftungssumme liegt dabei zumeist bei einem Pfund.49 Auf diese Weise kann die persönliche Haftung begrenzt werden und ist im Voraus auf eine genaue Summe festgelegt. Eine Besonderheit ist außerdem, dass Gewinne nicht an die Mitglieder ausgeschüttet werden, sondern dem gemeinnützigen Zweck zufließen müssen.50 Auf Grund dessen eignet sich die Gesellschaftsform vor allem für nicht-gewinnorientierte Organisationen. 2. Zuständigkeit Die Zuständigkeit der IPSO erstreckt sich auf die Zeitschriften- und Zeitungsindustrie des Vereinigten Königreichs.51 3. Besetzung Die Mitglieder der IPSO müssen getrennt für den Aufgabenbereich des Vorstandes, welcher für die Strategie und Ausrichtung zuständig ist, sowie des Beschwerdeausschusses ermittelt werden. Zudem existieren noch der Ernennungs-, Leser- und Journalistenausschuss.

46

Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (116). Companies House, Company information about IPSO, https://beta.companieshouse.gov.uk, (15. 01. 2020). 48 Pratt, Q&A: Setting up a Community Interest Company, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 49 Company Law Solutions Ltd, Community Companies: Companies Limited by Guarantee, https://www.communitycompanies.co.uk, (15. 01. 2020). 50 Pratt, Q&A: Setting up a Community Interest Company, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 51 IPSO, What we do, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 47

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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a) Ernennungsausschuss Der Ernennungsausschuss der IPSO besteht aus derzeit sechs Personen unter dem Vorsitz von Sir Hayden Phillips, wobei auch der Vorstandsvorsitzende und Leiter des Beschwerdeausschusses Lord Edward Faulks Mitglied ist.52 b) Vorstand Die zwölf Mitglieder des Vorstandes werden durch den Ernennungsausschuss berufen. Die Hälfte dieser Personen ist nicht im Pressewesen tätig, wobei eine Vielzahl aus dem Medienbereich stammt.53 c) Beschwerdeausschuss Der Beschwerdeausschuss von IPSO besteht gleichfalls aus zwölf Mitgliedern, wobei die knappe Mehrheit von ihnen keinen journalistischen Hintergrund, zum Teil aber juristische Expertise vorweisen kann.54 Den Vorsitz hat der Jurist Lord Edward Faulks übernommen. Er wurde als neutrale und außerhalb der Presse stehende Person für die IPSO gewonnen. d) Leserausschuss Die IPSO hat einen eigenen Leserausschuss, um die Sichtweise von Lesern und Bürgern nähergebracht zu bekommen.55 Die Mitglieder dürfen nicht bei einem Arbeitgeber tätig sein, welcher von der Organisation beaufsichtigt wird oder werden könnte.56 e) Journalistenausschuss Gleichfalls existiert ein Journalistenausschuss, welcher mit Personen besetzt ist, die einen Großteil ihres jährlichen Einkommens durch journalistische Tätigkeiten bestreiten, und deren Arbeitgeber der Regulierung durch die IPSO unterstehen.57

52 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (118); IPSO, People, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 53 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (118); IPSO, Board, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 54 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (118); IPSO, Complaints Committee, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 55 Greenslade, Ipso recruits panel to provide perspective on its work by readers, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 56 IPSO, Readers’ and Journalists’ advisory panels, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 57 Dies., Readers’ and Journalists’ advisory panels, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020).

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

4. Finanzierung Die Finanzierung der IPSO wird durch die Regulatory Funding Company (RFC) abgesichert, welche ihrerseits Einnahmen von ihren Mitgliedspublikationen generiert. Deren Vorstand besteht zurzeit aus acht Mitgliedern regionaler sowie nationaler Presseerzeugnisse. Nach einer Vereinbarung aus dem Jahr 2016 werden bis 2020 jährlich 2,6 Millionen Pfund für die Arbeit der IPSO abgesichert, wobei dieser Wert mit der Inflation einhergehend angepasst wird und die finanzielle Abhängigkeit gewährleisten sollte.58

II. Beschwerdeverfahren Der Ablauf nach Eingang einer Beschwerde bei der IPSO soll in gebotener Kürze dargestellt werden, um im Anschluss mögliche Kritikpunkte aufzeigen zu können, sowie einen Vergleich mit der Tätigkeit von IMPRESS sowie des Deutschen Presserates ermöglichen zu können. 1. Beschwerdeführer Die Eigenschaft als Beschwerdeführer auftreten zu können, hängt von der Art der Beschwerde ab. Zunächst kann jeder Betroffene, der sich durch einen Verstoß gegen die Ziffern 2 – 16 des Pressekodexes verletzt sieht, oder eine von diesem autorisierte Person eine Beschwerde vortragen.59 In Fällen, in denen Ziffer 1 des Pressekodexes über Genauigkeit betroffen ist, können sich sowohl Bürger als auch Organisationen an die IPSO wenden, sofern es ihnen um die Berichtigung einer signifikanten Ungenauigkeit geht.60 In einigen Fällen ist es zudem für repräsentative Gruppen möglich, eine Beschwerde einzureichen. Dazu ist es erforderlich, dass dargelegt wird, welche Interessengruppe vermeintlich betroffen ist, wieso diese durch einen selbst vertreten wird und weshalb die Öffentlichkeit an einer Korrektur ein Interesse haben könnte.61 Die IPSO entscheidet daraufhin selbst, ob sie die Begründungen akzeptiert und eine Beschwerde zulässt.62 Personen müssen für die Einreichung einer Beschwerde in der Regel über 18 Jahre alt sein, sofern sie bereits 16 Jahre alt sind, ist nur in Ausnahmefällen die 58

Jackson/Martinson, IPSO agrees four-year funding deal to ,underline independence‘, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 59 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (120); IPSO, IPSO Blog: Explaining third party complaints, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 60 IPSO, Complain – Complainant, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 61 Dies., Complain – Complainant, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 62 Dies., Complain – Complainant, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020).

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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Zustimmung der Sorgeberechtigten erforderlich während bei unter 16-jährigen stets deren schriftliche Einwilligung gefordert wird.63 2. Beschwerdegegner Beschwerdegegner können sämtliche über 4.000 Mitglieder der IPSO sein, die sich dazu entschlossen haben, von dieser beaufsichtigt zu werden. Für andere Zeitungen und Zeitschriften ist die IPSO nicht zuständig. 3. Beschwerdegegenstand Inhalt einer Beschwerde kann jegliches redaktionelles Material sein, welches in einer Mitgliedspublikation veröffentlicht wurde, wozu unter anderem veröffentlichte Artikel aber auch moderierte Leserforen zählen.64 Relevant ist außerdem journalistisches Missverhalten, wozu beispielsweise heimliche Bild- und Tonaufnahmen oder das Aufdrängen gegenüber Trauernden hinzugerechnet werden.65 4. Form und Frist Beschwerden können schriftlich über ein Onlineformular, per E-Mail oder Post eingeschickt werden, wobei grundsätzlich eine Frist von vier Monaten einzuhalten ist.66 Sofern eine online verfügbare Publikation Beschwerdeinhalt ist, kann nach Prüfung des Einzelfalles bis zu zwölf Monate im Anschluss an die erstmalige Veröffentlichung die Frist gewahrt werden.67 5. Beschwerdeablauf Der Beschwerdeablauf innerhalb der IPSO gliedert sich in unterschiedliche Abschnitte auf. a) Beschwerdeeingang Im Anschluss an den Eingang einer Beschwerde wird diese auf die Zuständigkeit der IPSO sowie die Möglichkeit eines Verstoßes gegen den Pressekodex kontrol-

63

Dies., Complaints from children, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Dies., Complain – Complainant, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 65 Dies., Complain – Complainant, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 66 Dies., Complain – Time Limit, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 67 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (120); IPSO, Complain – Time Limit, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 64

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

liert.68 Sofern ein Verstoß verneint wird, wird diese Entscheidung dem Beschwerdeführer durch einen Mitarbeiter übermittelt.69 Falls dieser jedoch an seiner Auffassung festhalten möchte, kann er innerhalb von vierzehn Tagen um eine Überprüfung dieser Entscheidung bitten, wobei der Beschwerdeausschuss über dieses Anliegen befindet.70 b) Weiterleitung an die Publikation Im Fall von Beschwerden, bei denen eine Verletzung des Kodexes möglich erscheint, werden alle vorliegenden Informationen inklusive der Kontaktdaten des Beschwerdeführers an den Beschwerdegegner weitergeleitet.71 Ziel ist es, eine gütliche Einigung zu finden, bevor die IPSO selbst aktiv wird.72 Dieser Prozess kann bis zu 28 Tage in Anspruch nehmen und dem Beschwerdeführer zufriedenstellende Lösungsmöglichkeiten offerieren, die außerhalb der Reichweite der IPSO liegen.73 c) Untersuchung Sofern sich die Parteien nicht auf eine einvernehmliche Lösung einigen konnten, eröffnet im Anschluss ein Beschwerdeoffizier der IPSO eine eigene Untersuchung, um den Sachverhalt für den Beschwerdeausschuss in vollem Umfang aufzuarbeiten.74 Hierfür stellt er allen Beteiligten abermals Fragen und achtet darauf, dass sich alle auf dem gleichen Wissensstand befinden.75 Wenn die Beschwerdeparteien weiterhin an einer Einigung interessiert sind, kann er außerdem als Mediator zwischen beiden vermitteln.76 d) Entscheidung des Beschwerdeausschusses Final entscheidet der Beschwerdeausschuss, ob ein Kodexverstoß vorliegt.77 Bejaht er diesen, enthält sein Urteil bereits Vorgaben darüber, wie eine Berichtigung veröffentlicht werden muss, etwa über den genauen Wortlaut, die Größe und die Platzierung.78 68

IPSO, Our complaints process, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Dies., Our complaints process, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 70 Dies., Our complaints process, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 71 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (120); IPSO, Complaints process – Referral, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 72 IPSO, Complaints process – Referral, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 73 Dies., Complaints process – Referral, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 74 Dies., Complaints process – Investigation, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 75 Dies., Complaints process – Investigation, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 76 Dies., Complaints process – Investigation, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 77 Dies., Complaints process – Adjudication, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 78 Dies., Complaints process – Adjudication, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 69

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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e) Unabhängiger Begutachter für Beschwerden Im Anschluss an eine Entscheidung des Beschwerdeausschusses kann sich ein mit dem Ausgang des Verfahrens unzufriedener Beschwerdeführer an den unabhängigen Begutachter für Beschwerden der IPSO wenden.79 Sofern dieser einen Fehler bei der Entscheidungsfindung des Beschwerdeausschusses feststellt, muss von diesem eine neue Entscheidung unter Berücksichtigung der durch den Begutachter gefundenen Verfahrensfehler getroffen werden.80 6. Sanktionsmöglichkeiten Zusätzlich zu einer Abdruckpflicht von Korrekturen besitzt die IPSO außerdem die Möglichkeit, finanzielle Sanktionen zu verhängen. Dabei können Strafzahlungen in Höhe von einem Prozent des jährlichen Umsatzes und bis zu einer Summe von 1.000.000 £ verhängt werden, wenn ein systematisches Versagen einer Mitgliedspublikation festgestellt wurde.81 Bei der Berechnung der Gesamtsumme sind sowohl die Größe von Verlag und Mitarbeitern als auch verschärfende und mildernde Umstände wie der Kooperationsgrad und die bisherige Beschwerdehistorie von Bedeutung.82 7. Entscheidungsverzeichnis Im Anschluss an jede von der IPSO angenommene Beschwerde wird der Ausgang des Verfahrens auf ihrer Homepage veröffentlicht und auf diese Weise allen Interessierten zugänglich gemacht.83 In den Protokollen werden zunächst die Sachverhalte einer Beschwerde dargestellt, wobei bereits die von beiden Parteien vorgetragenen Argumente bekannt gemacht werden.84 Im Anschluss erfolgt der Abdruck derjenigen Normen des Editors’ Code of Practice, welche durch die Veröffentlichung verletzt sein könnten.85 Daraufhin wird jeder vorgetragene Verstoß anhand der Vorschriften abgeglichen und ein Urteil durch das Komitee gefällt.86 Sofern dieses zu der Schlussfolgerung gelangt, als Sanktionsmaßnahme sei der Abdruck einer Kor79 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (120); IPSO, Complaints process – Review, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 80 IPSO, Independent complaints reviewer, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 81 Dies., Finanicial Sanctions Guide, 2016, Nr. 2.1, 2.2. 82 Dies., Finanicial Sanctions Guide, 2016, Nr. 2.3.1, 2.4.2, 2.4.5. 83 Dies., Rulings and resolution statements, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 84 Beispielhaft statt vieler, siehe: dies., Ruling – Solomon v Mail Online, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 85 Beispielhaft statt vieler, siehe: dies., Ruling – Solomon v Mail Online, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 86 Beispielhaft statt vieler, siehe: dies., Ruling – Solomon v Mail Online, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020).

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

rektur in einer Publikation erforderlich, so muss die Formulierung des Textes vor seiner Veröffentlichung mit der IPSO abgeglichen werden und einen ausdrücklichen Hinweis darauf enthalten, dass dieses Vorgehen auf Grund einer Entscheidung durch die IPSO erforderlich war.87 Gleichermaßen sind in der Schlussentscheidung des Komitees bereits Vorgaben darüber enthalten, auf welcher Seite eine Korrektur veröffentlicht werden muss.88 Die Übersicht der bisher ergangenen Entscheidungen kann durch den Nutzer nach unterschiedlichen Kriterien sortiert werden, etwa gegen welche Vorschrift des Kodexes verstoßen wurde, welchen Ausgang das Verfahren genommen hat oder welche Publikation verantwortlich war. Durch die Möglichkeit, Entscheidungen auch nach Verstößen geordnet einzusehen, ist es zudem auch für Journalisten möglich, Erfahrungswerte über sensible Themenbereiche vor einer eigenen Veröffentlichung zu erhalten. Zudem gelingt es der Beschwerdeinstanz jedem Leser den Sachverhalt darzulegen, die angewandten Regelverstöße nachzuvollziehen sowie die anschließende Umsetzung ihrer Entscheidung zu überprüfen. Diese Transparenz gegenüber der britischen Öffentlichkeit ermöglicht einen hohen Grad der Identifikation und erhöht die Glaubwürdigkeit, da die Grundlage und Beweggründe von Maßnahmen bekannt gemacht werden.

III. Schiedsverfahren Zusätzlich zum Beschwerdeverfahren wurde auch ein Schiedsverfahren zur Beilegung von Beschwerden eingeführt.89 Eine Vielzahl der auflagenstarken Verlagshäuser hat sich dazu verpflichtet, bei einem ernsthaften Anliegen dem Verfahren zwingend beizuwohnen.90 Das anzuwendende Verfahren ist dafür ausführlich schriftlich geregelt worden und kann auf diese Weise auch durch die Beschwerdeführer jederzeit nachverfolgt werden.91 Die Durchführung des Verfahrens wird von externen Spezialisten übernommen, welche allesamt aktive Rechtsanwälte sind.92 Die Gebühren für das Verfahren liegen bei 100 £, während eine Schadensersatzsumme von bis zu 60.000 £ sowie die Rückzahlung entstandener Kosten in Höhe von 25.000 £ ausgesprochen werden können.93 87 Beispielhaft statt vieler, siehe: dies., Ruling – Solomon v Mail Online, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 88 Beispielhaft statt vieler, siehe: dies., Ruling – Solomon v Mail Online, https:// www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 89 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (127). 90 IPSO, Arbitration – Participating publications, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 91 Dies., Arbitration Scheme Rules, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 92 Dies., Arbitrator panel, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). 93 Dies., Arbitration, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020).

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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IV. Editors’ Code of Practice Für die IPSO wurde ein eigener Pressekodex geschaffen, der Editors’ Code of Practice. Dessen Ziel ist es eine Balance zwischen den Individualrechten jedes Bürgers und dem Informationsanspruch der Öffentlichkeit herzustellen.94 1. Verfasser Für die Ausarbeitung und Erweiterung des Kodexes ist ein eigenes Komitee verantwortlich, das Editors’ Code of Practice Committee. Dieses besteht bereits seit dem Jahr 1990 und hat ebenfalls den Kodex der PCC erstellt, bevor diese von der IPSO abgelöst wurde.95 Von dessen 15 Mitgliedern sind fünf Personen Laienmitglieder, beispielsweise abermals Lord Edward Faulks, bei den Übrigen handelt es sich um Pressevertreter.96 2. Inhalt Der Editors’ Code of Practice legt die Regeln fest, an welche sich die Mitglieder der Zeitungs- und Zeitschriftenpresse, die der Aufsicht der IPSO unterliegen, bei ihrer Berichterstattung zu halten haben.97 Er besteht neben einer Präambel aus 16 Ziffern sowie einem eigenen Abschnitt zu einer Ausnahmeregelung, in welcher das öffentliche Interesse überwiegt. Um den Kodex an Veränderungen anzupassen sowie seine Wirkungsweise zu optimieren, steht es sowohl Bürgern als auch Mitgliedern der Regierung offen, Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten.98 Des Weiteren wird dieser jährlich einer Überprüfung unterzogen.99 3. Kodexbuch Die einzelnen Vorschriften und Absätze des Kodexes sind in einem zusätzlich veröffentlichten Kodexbuch ausführlich erläutert, wobei als Auslegungshilfe für Journalisten ebenfalls Beispielfälle und gemeldete Verstöße aufgeführt sind. Durch

94

Dies., Editors’ Code of Practice, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Editors’ Code of Practice Committee, About us, http://www.editorscode.org.uk, (15. 01. 2020). 96 Dass., About us, http://www.editorscode.org.uk, (15. 01. 2020). 97 Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (119). 98 Editors’ Code of Practice Committee, FAQ’S, http://www.editorscode.org.uk, (15. 01. 2020). 99 Dass., FAQ’S, http://www.editorscode.org.uk, (15. 01. 2020). 95

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

die Verbindung von Kodex und Einzelfallentscheidungen, sollen Pressevertreter und Beschwerdeführer gleichermaßen Zugriff auf Erfahrungswerte erhalten.100

V. Whistleblower-Hotline Verleger sind an die Vorschriften des Pressekodexes gebunden. Für den Fall, dass Journalisten sich durch ihre Vorgesetzten zur Überschreitung der Vorschriften genötigt sehen oder Rat suchen, wurde eine Whistleblower-Hotline bei der IPSO eingerichtet. Diese ist 24 Stunden an jedem Tag im Jahr besetzt, alternativ kann ein Onlineformular ausgefüllt werden, welches die vertrauliche Übermittlung von Bedenken gewährleistet.101 Zudem ist die Meldung von unethischen oder kriminellen Aktivitäten möglich, sofern diese einen Zusammenhang zum Pressekodex aufweisen.102 Voraussetzung ist, dass ein Journalist für eine Mitgliedspublikation der IPSO tätig ist.103 Die Anrufe werden nicht von Mitgliedern der IPSO selbst entgegengenommen, damit potenzielle Whistleblower nicht durch Anrufe bei Pressevertretern abgeschreckt werden, sondern von einem externen Dienstleister.104

VI. Belästigungs-Hotline Gemäß Ziffer 3 Abs. 1 des Pressekodexes ist es Journalisten untersagt, Personen einzuschüchtern, zu belästigen oder aufdringlich zu verfolgen. Sofern sie darum gebeten wurden aufzuhören, dürfen sie keine Fragen mehr stellen, Telefonanrufe tätigen, Personen verfolgen oder fotografieren.105 Sofern diesen Anforderungen nicht Folge geleistet wird, besteht die Möglichkeit, eine ebenfalls 24 Stunden zur Verfügung stehende Notfallhotline für Belästigungsfälle anzurufen.106 Zusätzlich existieren eigene Merkblätter und Hinweise für den Umgang mit Journalisten.107 Darüber hinaus können über die IPSO private advisory notices an die Presse verbreitet werden, in der diese über die Bedenken von Privatpersonen zu einem möglichen Kodexverstoß informiert werden.108 Diese Art der Bekanntgabe wurde bereits von Hinterbliebenen von Opfern von Terroranschlägen genutzt, die die Presse von Beerdigungen ausschließen und keine Fotos darüber veröffentlicht sehen wollten.109 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109

Dass., The Editors’ Codebook, 2017, S. 5. Dass., The Editors’ Codebook, 2017, S. 10. IPSO, Journalists’ Whistleblowing Hotline, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Dies., Journalists’ Whistleblowing Hotline, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Dies., Journalists’ Whistleblowing Hotline, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Ziffer 3 Abs. 2 S. 1 des Pressekodexes. IPSO, Harassment, https://www.ipso.co.uk, (15. 01. 2020). Siehe beispielsweise: dies., Harassment Help Leaflet, 2018. Duffy, Journal of Media Law 2015, 116 (121). IPSO, Harassment Help Leaflet, 2018, S. 2.

§ 2 Aufbau und Arbeitsweise der IPSO

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VII. Kritik Bereits zu Zeiten des Press Council erging die Kritik, dieser erfülle einem Verbandsorgan gleich eine Lobbyfunktion und diene als Alibi für die britische Presse, um eine staatliche Kontrolle zu verhindern.110 Auch die IPSO sah sich seit ihrer Gründung unterschiedlicher Kritik ausgesetzt, die im Folgenden aufgezeigt werden soll. 1. Alibifunktion Einer der vehementesten Kritiker der IPSO, die Organisation Hacked Off, welche die Umsetzung eines 2013 beschlossenen zweiten Leveson Inquiry fordert und sich als Reaktion auf den Abhörskandal entwickelt hat, wirft ersterer vor, dass es sich bei dieser um einen Scheinregulierer handele, der selbst von jenen, die er regulieren sollte, kontrolliert wird.111 So wurde bereits bei der Gründung der IPSO vermutet, dass diese nur eine weitere zahnlose Kreatur sei, die es nicht schaffen würde, die ihr gegenüberstehende mächtige Presseindustrie zur Verantwortung zu ziehen.112 Zu der Kategorie der reinen Alibifunktion kann auch die Berechtigung gezählt werden, Strafen von bis zu einer Million Pfund zu verhängen. Wenngleich diese hohe Summe zunächst einschüchternd auf Verlage wirken kann, um diese vor potenziellen Presseverstößen abzuhalten, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass jemals eine solche bezahlt werden muss, sehr gering.113 Voraussetzung ist zunächst eine eigene Investigation der IPSO, deren Prozess sehr umfangreich gestaltet ist und dem Verleger viele Gelegenheiten bietet, Widerspruch einzulegen.114 2. Leveson-Empfehlungen Zudem hat sich die IPSO dagegen entschieden, die eigene Organisation und Arbeitsweise durch das PRP auf die Einhaltung der Empfehlungen Levesons überprüfen zu lassen. Eine offizielle Anerkennung strebt sie auch weiterhin nicht an. Laut eigener Aussage geht es ihr nicht um das Abhaken der 23 Voraussetzungen, sondern um einen dynamischen Prozess, welcher zum Erfolg führt, obwohl sie viele der Vorgaben ebenfalls erfüllt.115 110

Wiedemann, RuF 1994, 82 (85). Ponsford, External review of IPSO finds press regulator is independent, effective and largely compliant with Leveson, https://www.pressgazette.co.uk, (15. 01. 2020). 112 Barnett, ,Toothless‘ press regulator is a busted flush, but genuine post-Leveson reform is still on the way, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 113 Moore, How Publishers’ Plans for New Press Regulator Fail the Public, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 114 Ders., How Publishers’ Plans for New Press Regulator Fail the Public, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 115 Moses, WHITHER IPSO: Ipso and the Future of Press Regulation, 2015, S. 13. 111

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

3. Mitglieder Bei der Neubesetzung der IPSO kam es auch zu fragwürdigen Entscheidungen. So wurden die Angestellten sowie Verbindlichkeiten und Vermögenswerte der PCC von der Nachfolgeorganisation mitübernommen.116 So wurde der frühere Herausgeber der auflagenstärksten Sonntagspublikation Mail on Sunday, Peter Wright, ebenfalls in den Beschwerdeausschuss berufen, obwohl er selbst bereits Vertreter in der PCC war und dort seinen Kollegen sowie der Öffentlichkeit verheimlicht hatte, dass seine Mitarbeiter selbst von der News of the World abgehört worden waren.117 Dies erweist sich als besonders brisant, da die PCC selbst Statements veröffentlichte, in denen sie den Vorfall kleinredete und von wenigen Einzelfällen ausging, während Wright von der Polizei schon darüber informiert worden war, dass es sich um einen Skandal größeren Ausmaßes handelte.118 Da er sich selbst nicht transparent verhielt und mit seinem Verhalten eine Aufklärung und Aufarbeitung verhinderte, erscheint es fraglich, ob er der verantwortungsvollen Aufgabe in der IPSO nachkommen kann, die Missstände in der Branche aufklären will und für Offenheit einsteht. Da die IPSO nach der Veröffentlichung des Leveson Inquiry die dort genannten Kritiken und Verbesserungsvorschläge berücksichtigen wollte, stellte es den Beginn der Arbeit in ein schlechtes Licht, mit der gleichen Person und gleichen Strukturen weiter zu arbeiten. 4. Abhängigkeit von der RFC Auch die Tatsache, dass die RFC bereits die Vorgängerorganisation PCC finanziert hat und diese immer noch als ein Zusammenschluss aus denselben einflussreichen Pressevertretern besteht, trägt ebenfalls zu einem Widerspruch mit dem angekündigten und unabhängigen Neuanfang durch die IPSO bei.119 Die RFC besitzt dabei eine umfangreiche Machtposition und weitreichende Befugnisse, die über die Hauptaufgabe der Finanzierung weit hinausgehen. So legen deren eigene Regelungen unter anderem fest, dass eine eigenständige Untersuchung durch die IPSO nur in Fällen eingeleitet werden darf, in denen sowohl schwerwiegend als auch systematisch gegen den Kodex verstoßen wurde.120 Auf nahezu jeder Ebene der IPSO, besitzt die RFC die Option, Entscheidungen oder personelle Fragen zu beeinflus116

Douglas, Press Complaints Commission to close before Leveson report, https:// www.bbc.com, (15. 01. 2020). 117 Greenslade, Why Peter Wright should not be sitting on Ipso’s complaints body, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 118 Ders., Why Peter Wright should not be sitting on Ipso’s complaints body, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 119 Barnett, ,Toothless‘ press regulator is a busted flush, but genuine post-Leveson reform is still on the way, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 120 Ders., IMPRESS vs IPSO: A chasm, not a cigarette paper, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020).

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS

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sen.121 Zudem handelt es sich bei dem Komitee, welches für die Ausarbeitung des Pressekodexes zuständig ist, lediglich um ein Unterkomitee der RFC.122 Auf diese Weise entsteht eine Abhängigkeit des Kontrolleurs von den zu Kontrollierenden. Schließlich führt diese Struktur dazu, dass die IPSO über die Einhaltung eines Kodexes wacht und über Verstöße urteilt, ohne dessen Inhalt als Entscheidungsgrundlage selbst festgelegt zu haben. 5. Staatliche Nähe Gleichsam wird die IPSO wegen einer zu großen staatlichen Nähe kritisiert, die sich darin widerspiegelt, dass Lord Black of Brentwood, einer ihrer Mitbegründer ist. Zuvor war dieser bereits Mitglied bei der PCC, bei welcher er von 1996 bis 2003 sogar den Posten des Direktors innehatte.123 Obwohl deren Wirkungsweise und Effektivität öffentlich durch den Bericht Levesons verneint wurde, wandte sich Lord Black nach ihrer Zwangsschließung der Nachfolgeorganisation zu, ohne nennenswerte Verbesserungen vorzunehmen. Zweitens ist er bei der Telegraph Media Group angestellt, welche die Zeitungen The Daily Telegraph und The Sunday Telegraph herausgibt und bei welcher er von 2005 bis 2018 Executive Director war, seit dem Jahr 2018 hat er die Position des Deputy Chairman inne. In dieser Position sitzt er zugleich seit dem 10. 05. 2016 als Vertreter einer nationalen Publikation im Aufsichtsrat der RFC.124 Schließlich ist er auch Politiker und als konservatives Mitglied der Tory Partei im House of Lords, was einer Involviertheit in die Angelegenheiten einer Selbstregulierungsorganisation der Presse ausschließen sollte.125

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS Im Jahr 2016 wurde IMPRESS als erster und bisher einziger Presseregulierer durch das PRP anerkannt, was vor allem die Unabhängigkeit von den durch IMPRESS Kontrollierten sowie eine gesicherte Finanzierung bestätigt hat. An seine Gründungsgeschichte soll sich eine Übersicht über den organisatorischen Aufbau sowie die praktische Arbeitsweise von IMPRESS anschließen. So werden die 121

Moore, How Publishers’ Plans for New Press Regulator Fail the Public, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 122 Media Standards Trust, The Independent Press Standards Organisation (IPSO), 2013, S. 4 f. 123 Hacked Off, The men behind IPSO, Part 1: Lord Guy Black, https://hackinginquiry.org, (15. 01. 2020). 124 Regulatory Funding Company, Board Members, http://www.regulatoryfunding.co.uk, (15. 01. 2020). 125 Interview mit Nathan Sparkes, Policy and Parliamentary Manager von Hacked Off, am 23. 04. 2019 in London.

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

Kompetenzen und Befugnisse, sowie deren Effektivität einer Untersuchung bedürfen. Dabei wird auch der Editors’ Code of Practice eine zentrale Rolle spielen.

I. Struktur von IMPRESS In einem ersten Unterabschnitt sollen die Organisationsform, die Zuständigkeit sowie die Mitglieder von IMPRESS ebenso wie dessen Finanzierung und rechtliche Legitimation aufgezeigt werden. 1. Organisationsform Bei der Gesellschaftsform von IMPRESS handelt es sich ebenfalls um eine Community Interest Company limited by guarantee. Sie wurde beim Companies House in England und Wales unter der Nummer 09655520 registriert.126 2. Zuständigkeit Die Zuständigkeit von IMPRESS erstreckt sich sowohl auf gedruckte als auch auf digitale Veröffentlichungen.127 3. Besetzung Die Mitglieder von IMPRESS sollen getrennt nach den Aufgabenbereichen des Ernennungsausschusses, des Vorstandes sowie des Beschwerdeausschusses vorgestellt werden. a) Ernennungsausschuss Der Ernennungsausschuss ist ein unabhängiges Unterkomitee des Vorstandes und ernennt dessen Mitglieder in einem offenen und fairen Prozess, wobei es auch deren Amtszeiten regeln kann.128 Von den sieben Mitgliedern sind zwei gleichzeitig Mitglieder des Vorstandes und besitzen einen journalistischen Hintergrund.129

126 Companies House, Company information about IMPRESS, https://beta.companieshouse.gov.uk, (15. 01. 2020). 127 IMPRESS, Join IMPRESS, https://impress.press, (15. 01. 2020). 128 Ders., Appointment Panel, https://impress.press, (15. 01. 2020). 129 Ders., Appointment Panel, https://impress.press, (15. 01. 2020).

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS

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b) Vorstand Ein zehnköpfiges Gremium bildet den Vorstand, wobei sechs Mitglieder Erfahrungen im Journalismus vorweisen können.130 Die Aufgaben des Vorstandes umfassen Entscheidungen über eingegangene Beschwerden.131 c) Finanz- und Prüfungsausschuss Um einen unabhängigen Überblick über die Angemessenheit und Effektivität der finanziellen Mittel zu erhalten, dient dem Vorstand ein eigener Finanz- und Prüfungsausschuss als Ratgeber.132 Mitglieder sind sowohl drei Vertreter des Vorstandes als auch ein Buchhalter sowie ein Journalist.133 d) Schlichtungsgremium Das Gremium setzt sich aus sieben aktiv praktizierenden Schlichtern aus allen Bereichen des Medienrechts zusammen.134 Sofern die Beteiligten sich für ein Schlichtungsverfahren entschieden haben, wird eine dieser Personen durch das Chartered Institute of Arbitrators ernannt, welches eine nicht-gewinnorientierte Instanz auf diesem Gebiet darstellt.135 4. Finanzierung Die Arbeit von IMPRESS wird durch den Independent Press Regulation Trust (IPRT) finanziert. Im Jahr 2015 hat dieser eine Förderung von 3,8 Millionen Pfund über den Verlauf der nächsten vier Jahre zugesichert.136 In einer weiteren Vereinbarung aus dem Jahr 2018 wurden für den Zeitraum bis 2022 eine Finanzierung von weiteren 2,85 Millionen Pfund abgesegnet.137 Der IPRT wird vollständig durch den von Max Mosley gegründeten Alexander Mosley Charitable Trust getragen.138 An diesen können auch Privatpersonen spenden. Durch die für diesen

130

Ders., Board, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020). 132 Ders., Finance & Audit Committee, https://impress.press, (15. 01. 2020). 133 Ders., Finance & Audit Committee, https://impress.press, (15. 01. 2020). 134 Ders., Arbitration Panel, https://impress.press, (15. 01. 2020). 135 Ders., Arbitration Panel, https://impress.press, (15. 01. 2020). 136 Ders., FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). 137 Ders., Funding, https://impress.press, (15. 01. 2020). 138 Barnett, IMPRESS vs IPSO: A chasm, not a cigarette paper, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 131

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

geltenden Regelungen des Wohltätigkeits- und Gemeinnützigkeitsrechts können sie keinen Einfluss auf die Entscheidungen innerhalb von IMPRESS ausüben.139 Zusätzlich entrichten die Medienhäuser Beiträge an IMPRESS, die nach der jeweiligen finanziellen Aufstellung berechnet werden.140 Diese sollen zukünftig an 0,1 % des jährlichen Umsatzes ausgerichtet werden, wodurch auch neu gegründeten und finanzschwächeren Publikationen der Beitritt ermöglicht werden soll.141 So wird eine Abdeckung von 20 % bis 30 % der finanziell benötigten Mittel über die Einnahmen aus den Gebühren der Mitglieder angestrebt.142 Ebenso ist die Bewerbung um weitere Drittmittel zur breiteren Aufstellung der Finanzierung und Absicherung der zukünftigen Unabhängigkeit in Arbeit.143 Letztendlich soll die zukünftige finanzielle Versorgung über sechs oder sieben unterschiedliche Organisationen und individuelle Förderungen für die benötigten verbliebenen zwei Drittel abgesichert werden.144 Durch die Anerkennung durch das PRP wird extern bestätigt, dass eine Unabhängigkeit von den Verlagen besteht, die es zu kontrollieren gilt und eine ausreichende Finanzierung vorliegt.145

II. Beschwerdeverfahren Um einen Vergleich mit den Abläufen des Deutschen Presserates sowie der IPSO ziehen zu können, soll das Beschwerdeverfahren von IMPRESS in gebotener Kürze aufgezeigt werden. 1. Beschwerdeführer Zunächst kann jede durch eine Verletzung des Kodexes tangierte Person eine Beschwerde einreichen.146 Interessengruppen können vorstellig werden, sofern die von ihnen repräsentierte Gruppe durch einen Kodexverstoß betroffen ist und ein 139

2020). 140

Ders., IMPRESS vs IPSO: A chasm, not a cigarette paper, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01.

IMPRESS, Funding, https://impress.press, (15. 01. 2020). Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London. 142 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London. 143 IMPRESS, Funding, https://impress.press, (15. 01. 2020). 144 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London. 145 Press Recognition Panel, Board recognises IMPRESS, https://pressrecognitionpanel.org.uk, (15. 01. 2020). 146 IMPRESS, Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). 141

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS

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öffentliches Interesse an der Beschwerde nachweisbar ist.147 Für Dritte besteht die Möglichkeit eine Beschwerde bei IMPRESS einzureichen, sofern der Beschwerdeinhalt die erste Ziffer des Kodexes ist, welche die Richtigkeit von Veröffentlichungen zum Inhalt hat.148 2. Beschwerdegegner Beschwerdegegner können sämtliche 131 Mitglieder von IMPRESS sein, die sich dazu entschlossen haben, von diesem beaufsichtigt zu werden. Für andere Zeitungen und Zeitschriften ist IMPRESS nicht zuständig. 3. Beschwerdegegenstand Inhalt einer Beschwerde können sowohl veröffentlichte Artikel als auch das Verhalten von Journalisten sein, sofern ein potenzieller Verstoß des von IMPRESS veröffentlichten Kodex durch ein der Organisation zugehöriges Medium aufgezeigt werden kann.149 4. Form und Frist Auch bei IMPRESS gilt eine viermonatige Frist, um eine Beschwerde nach einer Veröffentlichung oder einem als unangemessen empfundenen Verhalten einzureichen.150 5. Beschwerdeablauf Der Beschwerdeablauf innerhalb von IMPRESS gliedert sich in mehrere Abschnitte auf. Dabei sollen bis zum Abschluss des Verfahrens regulär nicht mehr als 42 Tage vergehen.151 a) Vorverfahren Bevor eine Beschwerde von IMPRESS entgegengenommen wird, muss in einem ersten Schritt das Medienhaus kontaktiert werden, von dem ein Verstoß gegen den Kodex angenommen wird.152 Daraufhin hat dieses 21 Tage Zeit, eine Antwort zu 147 148 149 150 151 152

Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Regulatory Scheme, 2018, Nr. 5.8. Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020).

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

verfassen.153 Geschieht dies nicht oder ist diese für den Beschwerdeführer nicht zufriedenstellend ausgefallen, kann das Anliegen an IMPRESS weitergeleitet und dort übernommen werden.154 b) Weiterleitung an die Publikation Eine Zusammenfassung der bei IMPRESS eingegangenen Informationen über die Beschwerde wird an die zuständige Publikation weitergeleitet und dieser die Pflicht auferlegt, zu dem Verfahren Stellung zu nehmen.155 Nachdem deren schriftliche Position auch dem Beschwerdeführer mit der Möglichkeit eine eigene Antwort darauf zu verfassen, übermittelt wurde, erhält final der Beschwerdegegner die Gelegenheit, sich abschließend zu der Angelegenheit zu äußern.156 c) Untersuchung Sofern es auf Grund eines umfangreichen Sachverhaltes für erforderlich erachtet wird, können unabhängige Experten oder Ermittler hinzugezogen werden.157 d) Anhörung Sofern es als nötig erachtet wird, kann IMPRESS auch eine eigene Anhörung festsetzen, im Rahmen derer die Beteiligten die an sie gerichteten Fragen persönlich vor Ort beantworten müssen.158 e) Entscheidung durch den Vorstand Der Vorstand von IMPRESS fällt eine bindende Entscheidung, die festhält, ob ein Verstoß gegen den IMPRESS Standards Code vorliegt und welche Maßnahmen beschlossen wurden.159 6. Sanktionsmöglichkeiten Wurde ein Verstoß gegen den IMPRESS Standards Code erkannt, stehen drei Sanktionsmöglichkeiten zur Auswahl. Zunächst kann eine Korrektur oder Ent153 154 155 156 157 158 159

Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Regulatory Scheme, 2018, Nr. 5.5. Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020).

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schuldigung durch die Publikation angeordnet werden.160 Bei einer Korrektur werden gleichzeitig der Inhalt und die Platzierung vorgeschrieben, im Falle einer OnlinePublikation auch der Zeitraum, innerhalb dessen diese verfügbar sein muss.161 Zusätzlich besitzt auch IMPRESS die Möglichkeit finanzielle Sanktionen zu verhängen. Dabei können Strafzahlungen in Höhe von einem Prozent des jährlichen Umsatzes und bis zu einer Höhe von 1.000.000 £ verhängt werden, wobei IMPRESS berechtigt ist, Unterlagen über den Jahresumsatz der Publikation anzufordern.162 Das Geld wird dabei in einem eigenen Fonds erhalten, der von den übrigen finanziellen Geschäften von IMPRESS abgetrennt ist. Dessen Mittel werden zur Finanzierung zukünftig erforderlicher Untersuchungen verwendet.163 Bei der Berechnung der Gesamtsumme sind sowohl die Größe von Verlag und Mitarbeitern als auch verschärfende und mildernde Umstände wie der Kooperationsgrad und die bisherige Beschwerdehistorie von Relevanz.164 7. Entscheidungsverzeichnis Innerhalb von sieben Tagen im Anschluss an eine durch den Vorstand ergangene Entscheidung wird diese inklusive des Sachverhalts auf der Website von IMPRESS online veröffentlicht.165

III. Schiedsverfahren Zusätzlich zum Beschwerdeverfahren wurde auch bei IMPRESS ein Schiedsverfahren eingeführt.166 Dieses stellt eine kostenlose Alternative zu Gerichtsverfahren dar und kann bei zivilrechtlichen Streitigkeiten für sechs ausgewählte Verstöße geltend gemacht werden, beispielsweise Belästigung oder Verleumdung.167 Nachdem beide Parteien dem Verfahren zugestimmt haben, wird ein unabhängiger Schiedsrichter berufen, welcher den weiteren Ablauf individuell festlegt und befähigt ist, Kosten oder Schadensersatz festzulegen oder Alternativlösungen zu erarbeiten.168

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Ders., Guidance on Complaints, https://impress.press, (15. 01. 2020). Merricks, IMPRESS and the Future of Press Regulation in the UK, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 162 IMPRESS, Regulatory Scheme, 2018, Nr. 6.2. 163 Ders., Regulatory Scheme, 2018, Nr. 6.7. 164 Ders., Complaints FAQ, https://impress.press, (15. 01. 2020). 165 Ders., Regulatory Scheme, 2018, Nr. 9.4. 166 Heawood, Journal of Media Law 2015, 130 (141). 167 IMPRESS, Arbitration, https://impress.press, (15. 01. 2020). 168 Ders., Guidance on Arbitration, https://impress.press, (15. 01. 2020). 161

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

Auch die Entscheidungen über den Ausgang eines Schiedsverfahrens werden auf der Website von IMPRESS zur Verfügung gestellt.169

IV. IMPRESS Standards Code IMPRESS hat für seine Mitglieder einen eigenen Kodex, den IMPRESS Standards Code aufgestellt, welcher Journalisten anleiten und Bürger beschützen soll und so modern verfasst ist, dass er auch digitale Presseprobleme erfasst.170 1. Verfasser Als Verfasser des Kodexes von IMPRESS trat ein eigenes Komitee, das IMPRESS Code Committee, auf.171 In einem ersten Schritt wurden 56 Pressekodizes aus der ganzen Welt zusammengetragen und verglichen, in einem zweiten Abschnitt wurden Workshops und Onlinebefragungen mit Vertretern der Bevölkerung durchgeführt, um den Willen der Leserschaft zu ermitteln und abbilden zu können.172 Diese Ergebnisse wurden anschließend in Expertenrunden erörtert, und der Öffentlichkeit die Möglichkeit eröffnet, zu einem ersten Entwurf Stellung zu nehmen.173 Eingegangene Änderungsvorschläge wurden beachtet und nach Konsultation mit den von IMPRESS regulierten Verlegern der ausgearbeitete Kodex durch den Vorstand bestätigt.174 2. Inhalt Der Standards Code legt die Regeln fest, an welche sich die Journalisten und Verleger, die der Aufsicht von IMPRESS unterliegen, bei ihrer Berichterstattung zu halten haben. Er besteht aus einer Präambel, einer Ausnahme für Fälle öffentlichen Interesses, und zehn Ziffern. Hervorzuheben sind etwa die Regelungen über die Verwendung von Inhalten Dritter und zu Plagiaten (Ziffer 2), zu Gerichtsberichterstattungen (Ziffer 6) oder Vorgaben zur Beschreibung von Suiziden (Ziffer 9).

169 170 171 172 173 174

Ders., Guidance on Arbitration, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Standards Code, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., About the Standards Code, https://impress.press, (15. 01. 2020). Ders., Standards Code: Consultation Response Paper, 2017, S. 6 f. Ders., Standards Code: Consultation Response Paper, 2017, S. 7. Ders., Standards Code: Consultation Response Paper, 2017, S. 7.

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V. Whistleblower-Hotline Für den Fall, dass Journalisten unrechtmäßiges Verhalten ihrer Vorgesetzten beobachten oder sie selbst sowie Kollegen von diesen zu solchem Verhalten animiert werden, wurde bei IMPRESS eine Whistleblower-Hotline eingerichtet. Die Kontaktaufnahme kann per E-Mail, über ein Onlineformular oder telefonisch erfolgen, wobei die letztgenannte Variante von einem unabhängigen Drittanbieter ausgeführt wird.175

VI. Kritik Kritikpunkte an der Arbeit sowie mögliche Schwächen der Regulierungstätigkeit von IMPRESS sollen im Folgenden dargelegt werden. 1. Geringe Reichweite Ein erster gegenüber der Arbeit von IMPRESS geäußerter Kritikpunkt ist in der geringen Mitgliederzahl begründet, welche mit einer geringen Reichweite innerhalb der Branche einhergeht, zumal viele dieser Mitgliedspublikationen auf einer sehr eingeschränkten lokalen Ebene agieren. Somit kann IMPRESS nicht für sich in Anspruch nehmen, für die gesamte Presse des Landes regulierend tätig zu sein. Auf Grund dessen mangelt es auch an einem ausreichenden Bekanntheitsgrad und Attraktivität im Rahmen der Anwerbung von Neumitgliedern. Sofern der Bevölkerung die Existenz von IMPRESS bekannt ist, kann nur über eine überschaubare Anzahl von Presseerzeugnissen eine Beschwerde eingereicht werden. Es ist jedoch ein ausgewiesenes Ziel von IMPRESS, sich durch die Anwerbung von hyperlokalen Publikationen hochzuarbeiten und so den Start der eigenen Organisationstätigkeit zu fördern.176 Zudem haben sich viele dieser Verlage erst vor wenigen Jahren gegründet und können so durch IMPRESS von Anfang an begleitet werden, wenn es um Fragen des ethischen Journalismus geht, wodurch Verstöße von Anfang an vermieden werden sollen.177 Des Weiteren zählen bereits preisgekrönte Onlinepublikationen, wie Bellingcat, zu den Mitgliedern, welche durch investigativen Journalismus die Identitäten der drei russischen Agenten enttarnen konnten, die den Ex-Agenten Sergei Skripal und seine Tochter vergiftet haben sollen.178 175

Ders., Whistleblowing, https://impress.press, (15. 01. 2020). Merricks, IMPRESS and the Future of Press Regulation in the UK, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 177 Ders., IMPRESS and the Future of Press Regulation in the UK, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 178 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London. 176

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

2. Mangelnde Umsetzung Section 40 Die Mitgliedschaft einer Publikation bei IMPRESS bot die Aussicht auf eine Abmilderung von Schadensersatzansprüchen unter Section 40 des Crime and Courts Act 2013.179 Dieser sieht vor, dass jene, die nicht Mitglied eines anerkannten Regulierers sind, die Kosten für jene Bürger zu übernehmen hätten, die sie auf Verleumdung verklagen, unabhängig davon, welche Partei am Ende vor Gericht gewinnen oder verlieren würde. Da IMPRESS der bis heute einzige durch das PRP anerkannte Regulierer ist, würden nur deren Angehörige in diese rechtlich vorteilhafte Position gelangen. Eine Klage gegen eine Publikation auf Grundlage eines Verleumdungsvorwurfes verursacht derzeit Kosten in Höhe von über 3.000 £, sofern dieser Betrag durch die Neuregelung nicht mehr durch den Kläger zu zahlen wäre, könnte die Anzahl der Klagen gegen die Presseangehörigen, die nicht zu IMPRESS gehören, steigen.180 Hintergrund dieser Neuregelung war die über Jahrzehnte etablierte Angewohnheit großer Verlagsgesellschaften, jene, die wegen Fehlverhalten gegen sie vorgehen wollten, mit den potenziell ruinösen Verfahrenskosten vor Gericht einzuschüchtern.181 Auf der anderen Seite sahen sich auch kleinere Verlagshäuser einer Zahl liquider Privatpersonen oder Unternehmen gegenüber, welche sie durch ein erhöhtes Klageaufkommen hätten ruinieren können.182 Ein anerkannter Presseregulierer müsste ein kostengünstiges Schiedsverfahren für Bürger anbieten.183 Es wären also sowohl die Presse als auch die Bürger vor einem rechtlichen Ungleichgewicht auf Grund finanzieller Überlegenheit ihres Klagegegners geschützt. Auf diese Weise wäre ein universeller Rechtsschutz für jeden Bürger gewährt, unabhängig davon, ob und welcher Regulierungsorganisation eine Publikation zugehörig wäre.184 Allerdings trat Section 40 bis heute nicht in Kraft. Erforderlich wäre dafür die Aktivierung durch den amtierenden Kulturminister, wobei diese Entscheidung noch durch das House of Lords überstimmt werden könnte.185 Auf Grund der Branchenmacht von IPSO und des großen Einflusses auf die Meinung im Land, hat es seit 2013 kein Kulturminister gewagt, Section 40 in Kraft treten zu lassen. Kein Minister möchte sich dem Vorwurf ausgesetzt sehen, die britische Pressefreiheit einzuschränken, indem Vorteile nur derjenige erhält, der einer staatlich kontrollierten Organisation angehört. So begründete auch Kulturministerin Karen Bradley im Jahr 179

Crime and Courts Act 2013 c.22 vom 25. 04. 2013. Abbott, What does a new press regulator mean for the independent community news sector?, https://www.communityjournalism.co.uk, (15. 01. 2020). 181 Barnett, Is Cameron surrendering to press power?, http://eprints.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 182 Moore, The Risks of Abandoning Leveson, http://blogs.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 183 Barnett, Is Cameron surrendering to press power?, http://eprints.lse.ac.uk, (15. 01. 2020). 184 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London. 185 Abbott, What does a new press regulator mean for the independent community news sector?, https://www.communityjournalism.co.uk, (15. 01. 2020). 180

§ 3 Aufbau und Arbeitsweise von IMPRESS

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2016 ihre Entscheidung, Section 40 vorerst nicht in Kraft treten zu lassen, damit, dass sie von einer Vielzahl von Herausgebern kontaktiert worden sei, die ihr versichert hätten, durch die dort getroffenen Regelungen potenziell in den Bankrott getrieben zu werden.186 Den rechtlichen Vorteil als Anreiz einer Zugehörigkeit zu IMPRESS kann die Organisation daher bis heute nicht zum Vorteil ihrer Mitglieder nutzen. IMPRESS selbst betont in diesem Zusammenhang, dass es bevorzugt wird, Verleger würden sich aus Überzeugung für eine Mitgliedschaft entscheiden und nicht auf Grund von Angst vor möglichen Repressalien.187 3. Financier Max Mosley In die Kritik geraten ist IMPRESS wegen des hinter dem ihn finanzierenden Alexander Mosley Charitable Trust stehenden Max Mosley. Dieser ist ehemaliger Motorsport-Präsident der Formel Eins und Sohn von Oswald Mosley, dem Gründer der Faschisten-Partei in Großbritannien. Zudem tauchte ein Pamphlet auf, dass von ihm im Jahr 1961 verlegt worden war und in welchem unter anderem dazu aufgerufen wurde, den Zuzug von schwarzen Migranten zu verhindern, da diese die Gesundheit der eigenen Kinder gefährden würden.188 Da Mosley selbst ein großer Kritiker der britischen Presse ist, wurde befürchtet, dass er Einfluss auf die Mitgliedspublikationen nehmen könnte und mit seiner Finanzierung eigene Ziele befolgen würde. Er setzt sich seit dem Jahr 2008 für mehr Privatsphäre und eine Reform innerhalb der Presse ein, nachdem die News of the World ein Video einer Sex-Orgie von ihm veröffentlicht hatte, in dessen Folge ihm 60.000 £ Schadensersatz wegen Verletzung seiner Privatsphäre zugesprochen wurden.189 Allerdings sind die Mechanismen von IMPRESS so angelegt, dass das von ihm zur Verfügung gestellte Vermögen direkt in den IPRT eingeht und dieser wiederum IMPRESS finanziert, ohne dass eine Einflussnahme über die Verwendung der Mittel möglich ist.190 Der IPRT ist zudem als gemeinnützige Organisation registriert, wodurch strenge staatliche Auflagen erfüllt werden müssen.191 Auch die Finanzierungszusage kann nicht einseitig als Druckmittel zurückgezogen werden. Gleichzeitig bestätigte Mosley selbst, dass er die 186 Ponsford, Culture Secretary Karen Bradley says commencing Section 40 could undermine ,vibrant free local press‘, https://www.pressgazette.co.uk, (15. 01. 2020). 187 Merricks, IMPRESS and the Future of Press Regulation in the UK, https://www.impress.press, (15. 01. 2020). 188 Doward, Max Mosley, the 56-year-old fascist leaflet and a battle for the press, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 189 Tobitt, Impress secures extra £3 m funding from Max Mosley family charity until 2022, https://www.pressgazette.co.uk, (15. 01. 2020). 190 Interview mit Mike Jempson, Honourable Director von The MediaWise Trust, am 09. 04. 2019 in Bristol. 191 Interview mit Ed Procter, Chief Operating Officer von IMPRESS, am 11. 04. 2019 in London.

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

Mitglieder von IMPRESS noch nie getroffen habe, lediglich Walter Merricks den Vorstandsvorsitzenden habe er einmal kurz gesehen.192 4. Beeinträchtigung der freien Meinungsäußerung Kritisiert wurde die Anerkennung von IMPRESS durch das PRP als Angriff auf die freie Meinungsäußerung, allerdings erging dieser Vorwurf von jenen, die selbst Mitglieder der IPSO waren.193 So wurde befürchtet, dass durch das PRP ein staatlicher Einfluss gegeben sei, welcher sich indirekt auf die Entscheidung auswirken könnte, welche Artikel zur Veröffentlichung freigegeben werden.194 Beide stehen zudem in einem finanziellen Verhältnis. Das PRP selbst wird über Steuergelder finanziert. Allerdings wurde bereits in Bezug auf seine Gründung der Vorwurf der Verschwendung dieser Gelder kundgetan, weil diese 900.000 £ kostete und durch unterschiedliche Ausschüsse und Gremien zusätzliche lukrative Beschäftigungsmöglichkeiten für Politiker zu schaffen schien.195 Als Gegenleistung für die offizielle Anerkennung entrichtet IMPRESS zudem eine jährliche Gebühr in Höhe von 220.000 £.196 Die von IMPRESS etablierten Strukturen zeigen allerdings das Gegenteil einer Möglichkeit für den Staat zu einer bis zur Zensur reichenden Beeinflussung der Mitgliedspublikationen von IMPRESS auf. Da der Staat selbst auch keinen finanziellen Beitrag für die Arbeit von IMPRESS leistet, besitzt er diesem gegenüber keinerlei Druckmittel. Zudem ist davon auszugehen, dass sich keines der freiwilligen Mitglieder einer angeordneten Überprüfung durch IMPRESS oder den Staat fügen würde. Auf diese Weise würde sich der Staat erst dem Vorwurf einer Zensur gegenübergestellt sehen und die Regulierungsorganisation ihre Glaubwürdigkeit gegenüber der Öffentlichkeit verlieren.

§ 4 Regulierung bei intern kontrollierten Presseerzeugnissen Die Regulierung von Presseerzeugnissen, die sich gegen die Mitgliedschaft und Kontrolle von IMPRESS oder der IPSO entschieden haben, soll beispielhaft anhand der Arbeit des britischen Guardian dargestellt werden. Dieser war zunächst Mitglied 192 Doward, Max Mosley, the 56-year-old fascist leaflet and a battle for the press, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 193 Abbott, What does a new press regulator mean for the independent community news sector?, https://www.communityjournalism.co.uk, (15. 01. 2020). 194 Ponsford, Culture Secretary Karen Bradley says commencing Section 40 could undermine ,vibrant free local press‘, https://www.pressgazette.co.uk, (15. 01. 2020). 195 Interview mit Mike Jempson, Honourable Director von The MediaWise Trust, am 09. 04. 2019 in Bristol. 196 Ponsford, State-funded Press Recognition Panel accused of misusing public funds with ,self-serving lobbying activity‘ on Data Protection Bill, https://www.pressgazette.co.uk, (15. 01. 2020).

§ 4 Regulierung bei intern kontrollierten Presseerzeugnissen

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der PCC, entschied sich im Anschluss an deren Schließung allerdings dafür, die Kontrolle über Presseverfehlungen intern zu übernehmen. Die Aufgabe wird seit dem Januar des Jahres 2020 von der Journalistin Elisabeth Ribbans als fünfter Person übernommen.197

I. Readers’ editor Die Position eines eigenen readers’ editor wurde im Jahr 1997 geschaffen, um auf Beschwerden aus der Bevölkerung über Verstöße gegen die Standards des Guardian reagieren zu können.198 Damit handelte es sich um das erste Mal, dass diese Position im Vereinigten Königreich innerhalb einer Publikation besetzt wurde.199 Der readers’ editor übernimmt die Aufgaben eines Ombudsmannes innerhalb der Publikation.200 Seine Anstellung erfolgt direkt durch die Scott Trust Limited, welche die Muttergesellschaft des Guardian darstellt und diesem somit übergeordnet ist.201 Zusätzlich erfolgt die Anstellung über den Zeitraum von zwei Jahren und kann um diesen abermals verlängert werden.202 Im Falle von Eigenkritik am Guardian oder einer Meinung, die im Widerspruch zu dort veröffentlichten Artikeln steht, kann er nicht durch die Chefredaktion gekündigt werden, so dass er in seiner Berichterstattung unbefangen und unbeeinflussbar ist. Er wird bei seiner Arbeit von vier Personen unterstützt, von denen zwei in Vollzeit und zwei in Teilzeit arbeiten.203 Das Büro des readers’ editors wird jährlich circa 30.000 Mal kontaktiert, wobei diese Zahl auch Eingänge für die zum Guardian gehörende Sonntagszeitung The Observer inkludiert sowie sämtliche Print- und Onlineauftritte des Guardian weltweit.204 Die Kontaktaufnahme von Seiten der Leserschaft kann über E-Mail, Post, Telefon oder Twitter erfolgen.205 Dabei ist die Tatsache zu beachten, dass eine 197 The Guardian, How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 198 Elliott, The readers’ editor on … life outside Ipso and the Guardian’s review panel for a post-PCC world, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 199 Mayes, ,Why should newspapers not be accountable?‘, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 200 The Guardian, How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 201 Editorial of the Guardian, The Guardian view on the new press regulator, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 202 The Guardian, Readers’ editor terms of reference, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 203 Interview mit Paul Chadwick, vierter readers’ editor des Guardian, am 24. 04. 2019 in London. 204 Interview mit Paul Chadwick, vierter readers’ editor des Guardian, am 24. 04. 2019 in London. 205 The Guardian, How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020).

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

Vielzahl der Personen ihr Anliegen auf eine sachliche Art und Weise vortragen, weil es ihnen ein Bedürfnis ist, die Zeitung besser zu gestalten.206 So ist ein beachtlicher Anteil selbst beruflich oder privat Experte auf einem Gebiet über das berichtet wurde und möchte der Redaktion helfen, die Fakten zukünftig korrekt zu veröffentlichen oder diese zu korrigieren.207 Nach Eingang einer Beschwerde erfolgt zunächst der Versand einer automatisch generierten E-Mail, die deren Eingang bestätigt und innerhalb von 72 Stunden sollte außerdem eine erste Kontaktaufnahme erfolgen.208 Nachdem alle relevanten Informationen beim readers’ editor eingegangen sind, wird von diesem eine Antwort im Zeitraum von 28 Tagen angestrebt.209 Täglich wird Platz an einer gut lesbaren Stelle für Korrekturen zur Verfügung gestellt, ebenso erhält der readers’ editor eine eigene wöchentliche Kolumne, in welcher er ohne Rücksprache mit der Redaktion seine eigene Position darlegen kann.210 Um über die Arbeit innerhalb der Redaktion informiert zu sein, muss ihm der Zugang zu Sitzungen, Treffen und Nachrichtenkonferenzen gewährt werden.211 Sofern der readers’ editor innerhalb des Guardians oder seiner Strukturen Missstände aufdeckt, kann er auch auf deren Verbesserung hinwirken. So wurde beispielsweise der Guardian News and Media editorial code angepasst, nachdem Siobhain Butterworth, die damals die Position innehatte, in ihren Kolumnen aufführte, dass Kinder besser geschützt werden müssten, wenn über diese berichtet wird.212 Diese sollten vor privaten und peinlichen Veröffentlichungen über ihre Kindheit in ihrem weiteren Leben geschützt werden.213 Mit der Wahrnehmung der Aufgaben des readers’ editor geht daher auch die Macht einher, Veränderungen anzustoßen und durchzusetzen.

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Interview mit Paul Chadwick, vierter readers’ editor des Guardian, am 24. 04. 2019 in London. 207 Interview mit Paul Chadwick, vierter readers’ editor des Guardian, am 24. 04. 2019 in London. 208 The Guardian, How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 209 Ders., How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 210 Editorial of the Guardian, The Guardian view on the new press regulator, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 211 The Guardian, Readers’ editor terms of reference, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 212 Butterworth, Open door: Siobhain Butterworth, the readers’ editor on hug-and-tell stories, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 213 Dies., ,I had to deal with the Guardian’s fast-changing relationship with readers‘, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020).

§ 4 Regulierung bei intern kontrollierten Presseerzeugnissen

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II. Independent review panel Während der Guardian noch der Aufsicht durch die PCC unterlag, standen Lesern drei Ansprechpartner zur Verfügung, um ihre Beschwerde vorzutragen. Diese waren erstens den readers’ editor des Guardian, zweitens die PCC und drittens die Gerichtsbarkeit zu kontaktieren.214 Durch den Wegfall der Option, die PCC zu kontaktieren, hat der Guardian einen neuen Ansprechpartner für jene geschaffen, die mit der Arbeit des readers’ editor unzufrieden sind. Zu diesem Zweck wurde im Jahr 2014 das independent review panel gegründet, bei welchem eine Beschwerde eingereicht werden kann.215 Auch die Anstellung dieser Mitglieder erfolgt durch den Scott Trust selbst, so dass keinerlei Weisungsbefugnis durch Mitarbeiter des Guardian besteht.216 Zur Zeit sind unter dem Vorsitz des ehemaligen Ombudsmannes der Guardian News & Media drei weitere Personen Mitglieder. Erst nachdem der readers’ editor kontaktiert wurde und der Ausgang des Verfahrens bei diesem nicht zufriedenstellend war, kann das independent review panel angerufen werden.217 Dies erfolgt allerdings nur durch die sehr geringe Anzahl von zwei oder drei Personen im Jahr, die mit der Arbeit des readers’ editor unzufrieden waren.218 Im Anschluss daran wird zunächst durch das Panel ein eigener Beschwerdebeauftragter ernannt, der sich eingehenden Fällen annimmt und diese einleitend überprüft sowie eine Zusammenfassung für dieses verfasst.219 Die Entscheidungen des Panels werden im Anschluss auf der Seite des readers’ editor veröffentlicht.

III. Entscheidungsgrundlage Mit dem Guardian News & Media Editorial Code wurde innerhalb des Unternehmens ein eigener Verhaltenskodex geschaffen. Seine Grundlage bildete der vormals durch die PCC herausgegebene Editors’ Code, den der Guardian bereits anwendete, als er dieser angehörte.220 Er beinhaltet 16 Ziffern, von denen einige ebenfalls eine Ausnahme für Berichte enthalten, in denen das öffentliche Interesse 214 Elliott, The readers’ editor on … life outside Ipso and the Guardian’s review panel for a post-PCC world, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 215 Ders., The readers’ editor on … life outside Ipso and the Guardian’s review panel for a post-PCC world, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 216 Editorial of the Guardian, The Guardian view on the new press regulator, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 217 Elliott, The readers’ editor on … life outside Ipso and the Guardian’s review panel for a post-PCC world, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 218 Interview mit Paul Chadwick, vierter readers’ editor des Guardian, am 24. 04. 2019 in London. 219 The Guardian, The review panel, https://www.theguardian.com, (15. 01. 2020). 220 Ders., How to make a complaint about Guardian or Observer content, https:// www.theguardian.com, (15. 01. 2020).

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6. Kap.: Selbstregulierung der Presse in Großbritannien

eine Veröffentlichung rechtfertigt.221 Neben einer allgemeinen Stichwortaufzählung inklusive Erläuterung zu professionellem Verhalten, welches von den der Guardian News and Media Gruppe angehörenden Mitarbeitern verlangt wird, ist unter anderem auch der Originaltext des Pressekodexes der PCC angefügt.222

221 222

Ders., Guardian News and Media Editorial Code, 2007. Ders., Guardian News and Media Editorial Code, 2007, Appendix 3.1., S. 8.

7. Kapitel

Vergleich Deutschland und Großbritannien Im Folgenden soll das britische Modell der Presseselbstkontrolle mit dem deutschen verglichen werden, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten aufzuzeigen, sowie Anregungen und Verbesserungsvorschläge für die Zukunft zu erforschen. Der Grundgedanke einer ausländischen Rechtsordnung kann dabei neue Impulse zur Verbesserung des inländischen Rechts liefern.1 Durch ähnliche Strukturen am Anfang ihres Entstehens und das – mit Unterbrechungen – über 60-jährige parallele Bestehen der Presseräte in beiden Ländern, eignet sich explizit das britische Modell für einen Vergleich mit dem Deutschen Presserat.

§ 1 Rechtliche Verankerung der Pressefreiheit Eine unterschiedliche Verankerung der Pressefreiheit in den Vergleichsländern könnte einen Umstand darstellen, welcher zu einer andersartigen Entwicklung der Presseselbstregulierung von Deutschland und Großbritannien beigetragen hat. Bereits die Gesetze beider Länder entstammen aus unterschiedlichen Traditionen. Während es sich beim britischen Recht um sogenanntes common law oder gemeines Recht handelt, welches auf dem englischen Rechtssystem basiert, stellt das deutsche Recht ein sogenanntes civil law dar, welches auf dem antiken römischen Recht begründet und durch die kontinentaleuropäischen Traditionen geprägt ist.2 Die Ursprünge des common law lassen sich auf William den Eroberer zurückführen, welcher sich nach der Einnahme des englischen Königreichs im Jahr 1066 zum König krönen ließ und ein einheitliches Rechtssystem einführte, um das Land und dessen Recht zu einen.3 Dafür wurden sogenannte writs als standardisierte Handlungsformen geschaffen, die sowohl den Gerichten in London, als auch reisenden Richtern als Entscheidungshilfe dienten.4 Es wurde ein gemeines Recht, das common law, geschaffen, welches im gesamten Königreich gelten sollte.5 Bei Strafsachen wurden die Ermittlung des Sachverhalts und Klärung der Schuldfrage 1 2 3 4 5

Bullinger, in: Schwenzer/Hager, FS Schlechtriem, 2003, S. 338. Siems, Comparative law, 2018, S. 41 f. Ders., Comparative law, 2018, S. 43. Ders., Comparative law, 2018, S. 43. Loewenstein, Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien Band II, 1967, S. 28.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

einer Jury überlassen, um die Akzeptanz der so gefällten Urteile innerhalb der Bevölkerung zu erhöhen.6 Es handelt sich beim common law um einen vorwiegend durch Fall- und Richterrecht dominierten juristischen Stil, bei welchem die Gesetzgebung nicht die primäre Quelle des Rechts bildet.7 Durch die Union von England und dem diesen bereits unterworfenen Wales mit Schottland im Jahr 1707 wurde die bis dahin ausschließlich englische Verfassungsgeschichte ab diesem Zeitpunkt zu einer britischen.8 Das civil law wiederum gründet sich in der modernen Fassung auf die universitäre Lehre und Untersuchungen der dort tätigen Professoren, weswegen es auch als Buchrecht bezeichnet werden kann.9 Als diejenigen, die die Gesetze maßgeblich bestimmt haben, konnten über Jahrhunderte hinweg die gelernten Juristen bezeichnet werden, welche von den Juraprofessoren der juristischen Fakultäten der einzelnen Universitäten angeführt wurden.10

I. In Großbritannien Im Jahr 1695 verwarf das britische Parlament die Zensur, indem es den Licensing Act nicht verlängerte und sicherte somit als erster moderner Staat der Welt den Bürgern das Recht der Pressefreiheit zu.11 Gemäß dem formellen Verfassungsbegriff wird durch die verfassungsgebende Gewalt ein Erlass verlangt, welcher nach einem festgeschriebenen Verfahren in einer Urkunde manifestiert wird.12 Im materiellen Sinne umfasst die Verfassung die Grundwerte eines Staates, etwa das Verhältnis zu den Bürgern, die Gesamtheit der Vorschriften, die die Organisation des Staates betreffen und die wesentlichen Rechtsgrundsätze.13 In Großbritannien existiert keine in einem einzigen zusammengehörigen Dokument niedergeschriebene Verfassung.14 Sie beruht vielmehr auf ungeschriebenen Konventionen, die sich über die Jahrhunderte etabliert haben, Gerichtsentschei6 Siems, Comparative law, 2018, S. 43; Loewenstein, Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien Band I, 1967, S. 4. 7 de Cruz, Comparative law in a changing world, 2007, S. 46. 8 Loewenstein, Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien Band I, 1967, S. 2. 9 Van Caenegem, European law in the past and the future, 2002, S. 39. 10 Ders., European law in the past and the future, 2002, S. 45. 11 Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution, 1915, S. 259; Neunhoeffer, Das Presseprivileg im Datenschutzrecht, 2005, S. 283. 12 Brömmekamp, Die Pressefreiheit und ihre Grenzen in England und der Bundesrepublik Deutschland, 1997, S. 16. 13 Dies., Die Pressefreiheit und ihre Grenzen in England und der Bundesrepublik Deutschland, 1997, S. 16. 14 Youngs, English, French & German Comparative Law, 2014, S. 3.

§ 1 Rechtliche Verankerung der Pressefreiheit

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dungen, einzelnen schriftlichen Werken des Parlaments und EU-Recht.15 Bedeutsame Regelungen des britischen Verfassungsrechts finden sich außerdem schriftlich festgehalten in jahrhundertealten Dokumenten, etwa der Magna Charta von 1215, der Petition of Right aus dem Jahr 1627, der Habeas Corpus Akte von 1679 sowie der aus dem Jahr 1689 stammenden Bill of Rights.16 Es mangelt an einer formellen Verfassung, weswegen die Pressefreiheit nicht ausdrücklich verfassungsrechtlich abgesichert ist. Sie ergibt sich vielmehr als eine Restfreiheit, eine sogenannte residual freedom.17 Sie stellt diejenige Freiheit dar, die erhalten bleibt, wenn alle bestehenden Gesetze und Einschränkungen berücksichtigt worden sind.18 Infolgedessen kann innerhalb der Presse alles veröffentlicht werden, solange kein geltendes Gesetz verletzt wird. Dies ist der Grund, weswegen auch keine Grundrechte existieren, auf welche sich britische Bürger berufen können und welche durch das Parlament im Rahmen der Gesetzgebung zu beachten wären.19 In Großbritannien existiert zudem kein Verfassungsgericht, welches zur Absicherung der Pressefreiheit und der Festlegung ihrer Reichweite beitragen könnte.20 Denn eine Verfassungsgerichtsbarkeit widerspricht dem englischen Rechtssystem, in welchem das Parlament ohne inhaltliche Beschränkungen die Gesetze für das Volk erlassen kann.21 Es ist keinem britischen Gericht zugebilligt, die Gültigkeit eines Gesetzes des Parlaments zu beurteilen.22 Durch den Mangel an einer in einem einzigen Dokument abschließend niedergeschriebenen Verfassung liegt kein höherrangiges Recht vor, an welchem sich Parlamentsgesetze gerichtlich überprüfen lassen müssten. Diese Macht des britischen Parlaments wurde bereits im Jahr 1915 von dem Juristen Albert Venn Dicey beschrieben: „There is no person or body of persons who can, under the English constitution, make rules which override or derogate from an Act of Parliament, or which (to express the same thing in other words) will be enforced by the Courts in contravention of an Act of Parliament“.23

15 Parpworth, Constitutional and administrative law, 2018, S. 12, Rn. 1.30 – 1.31; Neunhoeffer, Das Presseprivileg im Datenschutzrecht, 2005, S. 246. 16 Geisseler, Reformbestrebungen im englischen Verfassungsrecht, 1985, S. 6. 17 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 116. 18 Ders., in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 116. 19 Brömmekamp, Die Pressefreiheit und ihre Grenzen in England und der Bundesrepublik Deutschland, 1997, S. 20. 20 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 116. 21 Kischel, Rechtsvergleichung, 2015, S. 367, Rn. 240. 22 Ders., Rechtsvergleichung, 2015, S. 369. 23 Nach der Übersetzung der Verfasserin: „Es gibt keine Person oder Körperschaft von Personen, die nach der englischen Verfassung Regeln erlassen kann, die einen Akt des Parlaments außer Kraft setzen oder von ihm abweichen, oder die (um das Gleiche in anderen Worten auszudrücken) von den Gerichten unter Verstoß gegen einen Akt des Parlaments durchgesetzt werden“. Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution, 1915, S. 38.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

Daher kann auch von der Sovereignity of Parliament als einer Vorherrschaft des Parlamentes gesprochen werden.24 Parlamentsgesetze entstehen durch die Zusammenarbeit des House of Commons genannten Unterhauses, des House of Lords bezeichneten Oberhauses und der königlichen Zustimmung des regierenden Monarchen.25 Infolgedessen mangelt es für Akteure der britischen Presse an einem rechtlichen Sicherheitsnetz, welches ihnen Mindeststandards garantieren könnte.26

II. In Deutschland In Deutschland existiert für die Presse eine verfassungsrechtliche Absicherung durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG. Durch Art. 19 Abs. 2 GG wird der Wesensgehalt der im deutschen Grundgesetz festgeschriebenen Grundrechte abgesichert. Zudem wird auf Grund des in Art. 79 Abs. 1, 2 GG vorgegebenen Verfahrens eine Änderung der Grundgesetzes erschwert. Ebenfalls muss eine Güter- und Interessenabwägung zur Rechtfertigung einer solchen Maßnahme vorgenommen werden.27 Darüber hinaus besteht eine Absicherung der Pressefreiheit durch die Verfassungsgerichtsbarkeit, welche Gesetze überprüfen kann. Ein hoher Stellenwert kommt dabei der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu. Vor diesem kann im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle ein Verfahren, welches Bundesoder Landesrecht zum Inhalt hat, von der Bundesregierung, der Landesregierung oder einem Drittel der Mitglieder des Bundestages angestrebt werden, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. Eine konkrete Normenkontrolle über ein Gesetz, welches für eine Entscheidung wichtig ist, kann durch ein Gericht vorgelegt werden, Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG. Das Bundesverfassungsgericht kann ein verfassungswidriges Gesetz im ersten Verfahren gemäß § 78 S. 1 BVerfGG und im zweitgenannten Prüfvorgang gemäß §§ 78 S. 1, 82 Abs. 1 BVerfGG für nichtig und mit dem Grundgesetz unvereinbar erklären. Gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 BVerfGG hat eine solche Entscheidung Gesetzeskraft. Außerdem existieren die Pressegesetze der sechzehn Bundesländer, in welchen diese eigene Vorschriften für das Presserecht aufgestellt haben.

24

Kischel, Rechtsvergleichung, 2015, S. 367, Rn. 240. Bradley/Ewing/Knight, Constitutional and administrative law, 2018, S. 54. 26 World Association of Newspapers and News Publishers, in: World Association of Newspapers and News Publishers, Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 19. 27 Brömmekamp, Die Pressefreiheit und ihre Grenzen in England und der Bundesrepublik Deutschland, 1997, S. 26. 25

§ 2 Eingriffe in die Pressefreiheit

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III. Ergebnis Es lässt sich festhalten, dass in Großbritannien die Pressefreiheit als Restfreiheit jederzeit durch neue Gesetze eingeengt werden kann, weil nach dem Grundsatz der Sovereignity of Parliament jeder Gesetzgeber neue Regelungen zu schaffen vermag, welche keiner gerichtlichen Überprüfung unterliegen können. Das Parlament muss Gesetze nicht im Einklang mit der ungeschriebenen, bisher gültigen und über Jahrhunderte etablierten Verfassung erlassen. Währenddessen ist in Deutschland die Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG vor staatlichen Eingriffen geschützt. Gleichzeitig ist die Legislative durch Art. 1 Abs. 3 GG bei der Gesetzgebung an die Grundrechte gebunden.

§ 2 Eingriffe in die Pressefreiheit Bereits die rechtliche Fixierung der Pressefreiheit in den Vergleichsländern Deutschland und Großbritannien unterscheidet sich erheblich. Daher ist zu erwarten, dass auch ein Eingriff in diese auf unterschiedliche Weise geregelt ist.

I. In Großbritannien Gemäß dem britischen Recht kann ein Parlament nicht ein ihm folgendes an seine Entscheidungen binden.28 Daher ist es möglich, mit einem neuen Gesetz eine neue Rechtslage zu schaffen, welche die Restfreiheit der Pressefreiheit neu definiert.

II. In Deutschland Weil in Deutschland durch die Pressefreiheit im Grundgesetz ein Verhalten geschützt wird, welches in Konflikt mit anderen zu schützenden Interessen geraten kann, wurden in diesem zugleich die äußeren Schranken der grundrechtlich garantierten Pressefreiheit festgelegt.29 Demnach kann gemäß dem Schrankenvorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG die Pressefreiheit nur auf Grund von allgemeinen Gesetzen, gesetzlichen Jugendschutzbestimmungen und dem Recht der persönlichen Ehre eingeschränkt werden. Sofern ein Eingriff vorliegt, muss eine eingehende Prüfung der Verhältnismäßigkeit durchgeführt werden.

28

Dies., in: dies., Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 15 f. Gottzmann, Möglichkeiten und Grenzen der freiwilligen Selbstkontrolle in der Presse und der Werbung, 2005, S. 53. 29

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

III. Ergebnis Während in Deutschland dem Gesetzgeber durch das Grundgesetz Schranken bei Eingriffen in die Pressefreiheit gesetzt sind, kann die Restfreiheit der Pressefreiheit fortwährend durch den britischen Gesetzgeber tangiert sowie umgeschrieben werden.

§ 3 Presselandschaft und politische Reichweite Die Unterschiede bezüglich einer Selbstregulierung der Presse in den Vergleichsländern könnte auch in der individuellen Presselandschaft und Marktmacht der Akteure begründet liegen.

I. In Großbritannien In Großbritannien existiert ein stark zentralisierter Zeitungsmarkt, welcher zu einem erhöhten Wettbewerbsdruck innerhalb der englischen Presse beiträgt.30 Die Presse Großbritanniens ist mächtig und lukrativ, wodurch eine geringe Anzahl von Titeln die nationalen Gesprächsthemen setzen kann.31 Es werden elf nationale Tageszeitungen veröffentlicht, von denen zehn auch gesonderte Sonntagsausgaben herausgeben.32 Es kann unterschieden werden zwischen den Qualitätsblättern, den Boulevard-Zeitungen sowie dem Zwischenmarkt.33 Die Boulevard-Presse ist sehr stark ausgeprägt und national von Bedeutung, wohingegen regionale und lokale Tagespublikationen nur ein geringes Publikum erreichen.34 Zudem mussten viele lokale Blätter ihren Betrieb einstellen, seit 2015 waren es mindestens 200 Stück, oder es kam zu einer Umstellung von einer Tages- zur Wochenzeitung.35 52 % der Briten lesen monatlich Zeitung, ein Anteil von 23 % sogar täglich.36 Dabei erreicht die Sun mit einer Auflage von über drei Millionen Exemplaren täglich die meisten Leser.37 Die Auflage der gedruckten Zeitungen ist von 2010 bis 2018 um den Wert von 40 % zurückgegangen, allerdings erhöht sich beständig der Anteil der 30

Münch, Freiwillige Selbstkontrolle bei Indiskretionen der Presse, 2002, S. 186. Cathcart, in: World Association of Newspapers and News Publishers, Press Freedom in the United Kingdom, 2014, S. 35. 32 European Journalism Center, Print – United Kingdom, https://medialandscapes.org, (15.01.2020). 33 Dass., Print – United Kingdom, https://medialandscapes.org, (15.01.2020). 34 Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 110. 35 European Journalism Center, Print – United Kingdom, https://medialandscapes.org, (15.01.2020). 36 Newsworks, Print Facts, https://www.newsworks.org.uk, (15.01.2020). 37 Dass., Print Facts, https://www.newsworks.org.uk, (15.01.2020). 31

§ 3 Presselandschaft und politische Reichweite

187

online gelesenen Zeitungen.38 Im Bereich der im Internet lesbaren Presse, handelt es sich zum Großteil um online verfügbare Titel der etablierten Printverlage.39 Auf diese Weise schaffen es auch die alteingesessenen Printzeitungen eine große Leserschaft online an sich zu binden und ihre Reichweite zu verteidigen beziehungsweise zu stärken.40 Eine Besonderheit des britischen Pressemarktes findet sich in der mangelnden Pluralität der Eigentümer wieder, die dadurch erhöhten Einfluss ausüben können. Die britische Presse ist auf wenige Eigentümer konzentriert.41 So sind die drei Firmen News UK, Daily Mail and General Trust (DMGT) und Reach PLC für 70 % des Anteils an der Gesamtauflage der nationalen Zeitungen verantwortlich.42 News UK ist die von Rupert Murdoch kontrollierte Gruppe, die bis zum Abhörskandal auch die News of the World vertrieben hat. DMGT publiziert unter anderem die Daily Mail, den Evening Standard und die kostenlose Zeitung „Metro“ und wird jeweils vom amtierenden Viscount Rothermere gelenkt.43 Reach PLC als größter nationaler und regionaler Nachrichtenverleger stellt den Zusammenschluss der Mirror-Gruppe und der Trinity plc dar und vertreibt unter anderem den Daily Mirror und Daily Express.44 Auch der regionale Tageszeitungsmarkt ist mit über 70 % in der Hand von fünf Unternehmen gebündelt.45 Zudem handelt es sich bei der britischen Presse um eine Branche, die dafür bekannt ist, eine Kultur des Mobbings am Arbeitsplatz geschaffen zu haben, die so weit führte, dass einige Journalisten, die im Rahmen der Untersuchung von Leveson als Zeugen auftraten, dies aus Angst vor Repressalien, anonym taten.46 Nur wenige Druckerzeugnisse werden im Abonnement bezogen, der Großteil von ihnen wird im Tagesgeschäft verkauft.47 Dadurch erhöht sich der Druck für die

38

European Journalism Center, Print – United Kingdom, https://medialandscapes.org, (15.01.2020). 39 Media Reform Coalition, The elephant in the room: a survey of media ownership and plurality in the United Kingdom, 2014, S. 18. 40 Schlosberg, Breaking the Silence: The Case for Media Ownership Reform, http:// blogs.lse.ac.uk, (15.01.2020). 41 Cohen-Almagor, The International Journal of Press/Politics 2014, 202 (204). 42 Media Reform Coalition, The elephant in the room: a survey of media ownership and plurality in the United Kingdom, 2014, S. 1. 43 Dies., The elephant in the room: a survey of media ownership and plurality in the United Kingdom, 2014, S. 4. 44 Reach PLC, Our Newsbrands, https://www.reachplc.com, (15.01.2020); dies., Our History, https://www.reachplc.com, (15.01.2020). 45 Media Reform Coalition, The elephant in the room: a survey of media ownership and plurality in the United Kingdom, 2014, S. 1. 46 Barnett, IMPRESS vs IPSO: A chasm, not a cigarette paper, http://blogs.lse.ac.uk, (15.01.2020). 47 Esser, Die Kräfte hinter den Schlagzeilen, 1998, S. 139.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

Akteure, täglich die Leser neu zu einer Kaufentscheidung für ihr Produkt zu motivieren. Im europäischen Vergleich ist die britische Presse jene, der am wenigsten vertraut wird.48 Zugleich trauen mehr als zwei Drittel der Bevölkerung weder Verlegern noch Politikern zu, die Presse zu regulieren.49 In Großbritannien kann bei der Presse noch von einer vierten Gewalt im Staat gesprochen werden. So wurde bereits geschlussfolgert, die Presse besitze in Großbritannien mehr Macht als das eigene Parlament.50 Dies erklärt, weshalb trotz der Empfehlungen der vom Parlament einberufenen Kommissionen keine staatlichen Vorgaben oder Initiativen eingerichtet wurden. Auf die umfangreichen und meinungsbildenden Möglichkeiten der Presse, die politische Stimmung im Land mitzubestimmen, wird die Tatsache zurückgeführt, dass führende Politiker sich der Pressefreiheit nicht entgegenstellen wollten. Auf diese Weise wurden auch die Vorgaben der Berichte Calcutts nie umgesetzt. An der bisherigen Haltung, Section 40 des Crime and Courts Acts 2013, nicht in Kraft treten zu lassen, ist die Machtfülle der britischen Presse gegenüber der Politik ablesbar. In Folge des Abhörskandals erreichte der damalige Premierminister David Cameron eine parteiübergreifende Einigung darüber, die Empfehlungen von Leveson umzusetzen.51 Allerdings war es der Kultursekretär Whittingdale aus Camerons Kabinett, der verkündete, das in Kraft treten zu verzögern.52 Auffällig dabei war, dass während des Wahlkampfes die politischen Gegner Camerons von der britischen Presse verfolgt wurden, was ihm einen unerwarteten und knappen Wahlsieg gesichert haben soll.53 Die Macht der Presse über die Politik wäre dadurch deutlich sichtbar hervorgetreten. Die politische Reichweite der britischen Presse zeigt sich außerdem in der Verhinderung einer zweiten Leveson Untersuchung. Diese wurde bereits im Jahr 2013 vom britischen Parlament beschlossen, jedoch durch die Regierung nie verwirklicht.54 Obwohl der damalige britische Premierminister David Cameron in Folge des Abhörskandals harte Maßnahmen ankündigte, gab er dieses Ansinnen wieder auf, mutmaßlich, um vor den anstehenden Wahlen keine negative Presseberichterstattung

48

Heawood, That Feeling When You Are Held Accountable, http://blogs.lse.ac.uk, (15.01.2020). 49 Merricks, Why IMPRESS is Seeking Recognition as an Independent Press Regulator, http://blogs.lse.ac.uk, (15.01.2020). 50 Kettle, Like the unions before it, the press has shown us who really governs Britain, https://www.theguardian.com, (15.01.2020). 51 Barnett, Is Cameron surrendering to press power?, http://eprints.lse.ac.uk, (15.01.2020). 52 Ders., Is Cameron surrendering to press power?, http://eprints.lse.ac.uk, (15.01.2020). 53 Ders., Is Cameron surrendering to press power?, http://eprints.lse.ac.uk, (15.01.2020). 54 Moore, The Risks of Abandoning Leveson, http://blogs.lse.ac.uk, (15.01.2020).

§ 3 Presselandschaft und politische Reichweite

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auf sich zu ziehen.55 Die zweite Untersuchung Levesons sollte die Beziehung der Presse zur Polizei zum Inhalt haben.56 Diese Tendenzen stehen in direktem Zusammenhang zur britischen Presselandschaft. So wurde vermutet, dass die Milde, die Politiker gegenüber Medienunternehmern walten lassen, darin begründet liegt, dass es nur wenige, dafür sehr mächtige Unternehmen gäbe.57

II. In Deutschland Der deutsche Zeitungsmarkt ist der größte Europas und der fünftgrößte der Welt.58 Der Deutsche Presserat selbst sah es in Zeiten seiner eigenen Gründung noch als eine Hauptaufgabe an, eine zukünftige Pressekonzentration zu verhindern.59 Allerdings gelang es den Verlagsvertretern aus eigenen ökonomischen Interessen heraus, dass dieses Ziel vernachlässigt wurde.60 In den 60er Jahren begann die Tendenz, dass kleine und lokal vertriebene Zeitungen aus wirtschaftlichen Gründen den Betrieb aufgeben mussten oder von größeren Verlagen aufgekauft wurden, was zu einer zunehmenden Konzentration der deutschen Presse führte.61 Aufgekaufte Lokalzeitungen mussten ihre Tätigkeit zumeist jedoch nicht vollständig einstellen, sondern wurden mit Lokalteilen in die regionale Großzeitung eingegliedert.62 Im Jahr 2018 existierten in Deutschland noch 327 Tageszeitungen, von denen sieben Zeitungen überregionale Bedeutung besaßen und sechs Sonntagszeitungen wurden herausgegeben.63 Es werden 14,7 Millionen Tageszeitungen verkauft sowie circa vier Millionen Wochen- und Sonntagszeitungen.64 Für diese existieren eine Vielzahl von Abonnements, so werden beispielsweise zehn Millionen lokaler und regionaler Tageszeitungen über solche bezogen.65 55 Kettle, Like the unions before it, the press has shown us who really governs Britain, https://www.theguardian.com, (15.01.2020). 56 Sweney, Leveson 2 explained: what was it meant to achieve?, https://www.theguardian.com, (15.01.2020). 57 Media Policy Project, Leveson Round-Up: Has Cameron Shifted the Goalposts?, http:// eprints.lse.ac.uk, (15.01.2020). 58 Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, Die deutschen Zeitungen in Zahlen und Daten 2018, 2017, S. 2. 59 Baum, in: Schicha/Brosda, Handbuch Medienethik, 2010, S. 190. 60 Ders., in: Schicha/Brosda, Handbuch Medienethik, 2010, S. 190. 61 Röper, Wer hat die Macht?, http://www.bpb.de, (15.01.2020). 62 Krause, „Eine Katastrophe für die Vielfalt“, https://www.tagesspiegel.de, (15.01.2020). 63 Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, Die deutschen Zeitungen in Zahlen und Daten 2018, 2017, S. 5. 64 Ders., Die deutschen Zeitungen in Zahlen und Daten 2018, 2017, S. 2. 65 Ders., Die deutschen Zeitungen in Zahlen und Daten 2018, 2017, S. 12.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

Mittlerweile werden mehr als 61 % der Zeitungs-Gesamtauflage von den zehn größten deutschen Verlagsgruppen herausgegeben.66 Bei der Tagespresse ist die größte Verlagsgruppe die Axel Springer SE mit einem Marktanteil von 12,7 % im Jahr 2018.67 Deutsche Zeitungen haben mit sinkenden Werbeeinnahmen zu kämpfen. Während zu Beginn des Jahrtausends noch zwei Drittel der Einnahmen über Anzeigen generiert wurden und lediglich ein Drittel über den Verkaufserlös, hat sich dieses Verhältnis mittlerweile umgekehrt.68 Auch in Deutschland sind bei der Online-Presse die digitalen Ausgaben etablierter Printprodukte dominierend.69 Digitale Presse vermag es bisher nicht, Verluste im Printbereich auszugleichen, weswegen von einem Rückgang des Marktes um einen Prozentpunkt jährlich auszugehen ist.70 Zur Verhinderung von Monopolen und marktbeherrschenden Stellungen einzelner Unternehmen kann in Deutschland das Bundeskartellamt tätig werden. So kann es einen ihm angezeigten Zusammenschluss nach einem Hauptprüfverfahren untersagen oder freigeben, § 40 Abs. 2 S. 1 GWB. Anwendung finden die Vorschriften gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1, 2 GWB, sofern die beteiligten Unternehmen insgesamt weltweit Umsatzerlöse von mehr als 500 Millionen Euro und im Inland mindestens ein beteiligtes Unternehmen Umsatzerlöse von mehr als 25 Millionen Euro und ein anderes beteiligtes Unternehmen Umsatzerlöse von mehr als 5 Millionen Euro im letzten Geschäftsjahr vor dem Zusammenschluss erzielt haben. Für Verlage und die Hersteller sowie Vertriebler von Zeitschriften und Zeitungen ist gemäß § 38 Abs. 3 GWB der achtfache Umsatzerlös in Ansatz zu bringen. Sofern durch einen Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung für ein Unternehmen begründet oder verstärkt wird, ist dieser zu untersagen, § 36 Abs. 1 S. 1 GWB. Bei Zeitungs- oder Zeitschriftenverlagen gilt dies nicht sofern eine marktbeherrschende Stellung von demjenigen verstärkt wird, der einen kleinen oder mittleren Zeitungsoder Zeitschriftenverlag übernimmt, falls nachgewiesen wird, dass der übernommene Verlag in den letzten drei Jahren einen erheblichen Jahresfehlbetrag auszuweisen hatte und er ohne den Zusammenschluss in seiner Existenz gefährdet wäre, § 36 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 S. 1 GWB. Gemäß § 36 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 S. 2 GWB muss zusätzlich nachgewiesen werden, dass vor dem Zusammenschluss kein anderer Erwerber gefunden wurde, der eine wettbewerbskonformere Lösung sichergestellt hätte.

66 67 68 69 70

Krause, „Eine Katastrophe für die Vielfalt“, https://www.tagesspiegel.de, (15.01.2020). Krupp, Media Perspektiven Basisdaten, 2019, S. 47. PWC, German Entertainment and Media Outlook 2018 – 2022, 2018, S. 53. Krause, „Eine Katastrophe für die Vielfalt“, https://www.tagesspiegel.de, (15.01.2020). PWC, German Entertainment and Media Outlook 2018 – 2022, 2018, S. 55.

§ 4 Völkerrechtliche Vereinheitlichung

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III. Ergebnis Während der Konkurrenzkampf um die Gunst der Leserschaft in Großbritannien sehr hoch ist und zu einem täglichen Wettkampf mit reißerischen Titeln führt, können deutsche Pressevertreter sich auf eine hohe Anzahl von Abonnementkunden verlassen. Beide Märkte haben mit einem Schwund von Konsumenten zu kämpfen. Der Werbemarkt zur Finanzierung von Presseerzeugnissen schwindet stetig, allerdings können Kunden über Online-Publikationen gehalten oder neu hinzugewonnen werden. Auf diesem Markt dominieren die etablierten Printmedien mit ihren Onlineangeboten.

§ 4 Völkerrechtliche Vereinheitlichung Deutschland und Großbritannien könnten durch das für beide geltende Völkerrecht eine Angleichung der Pressefreiheit erfahren haben. Diese könnte zum einen durch das Recht, welches für die Mitglieder des Europarates gilt und zum anderen durch das Gemeinschaftsrecht der Europäischen Union geschehen sein.

I. Europarat Der Europarat ist eine internationale Organisation mit Sitz in Straßburg. Er besteht aus derzeit 47 Mitgliedstaaten, welche insgesamt 820 Millionen Einwohner haben. Von diesen Ländern sind 28 zur gleichen Zeit die Mitgliedsländer der Europäischen Union. Deutschland ist seit dem 05. 05. 1949 eines der Mitglieder.71 1. Europäische Menschenrechtskonvention Die Europäische Menschenrechtskonvention wurde am 04. 11. 1950 in Rom unterzeichnet und stellt die erste rechtsverbindliche und internationale Niederschrift der Menschenrechte dar.72 In Art. 10 EMRK ist die Pressefreiheit abgesichert. Auch wenn diese dort nicht ausdrücklich aufgeführt wird, so ist sie als ein eigenständiges Recht legitimiert.73

71 72 73

Peters/Altwicker, Europäische Menschenrechtskonvention, 2012, S. 1. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2016, S. 18, Rn. 40. Peters/Altwicker, Europäische Menschenrechtskonvention, 2012, S. 85.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

a) In Deutschland Die Bundesrepublik Deutschland hat die Europäische Menschenrechtskonvention bereits am 05. 12. 1952 ratifiziert,74 sie trat schließlich am 03. 09. 1953 in Kraft.75 Dafür wurde dieser mit einem förmlichen Bundesgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG zugestimmt.76 Als Bundesgesetz ist die Europäische Menschenrechtskonvention somit unter dem Rang des Grundgesetz einzuordnen.77 Eine konventionskonforme Auslegung des Rechts erfolgt in Deutschland gemäß dem Verfassungsprinzip der völkerrechtsfreundlichen Auslegung.78 Sofern es methodisch vertretbar und mit dem Inhalt des Grundgesetzes vereinbar ist, sollen die Europäische Menschenrechtskonvention und auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte herangezogen werden, wobei eine schematische Parallelisierung nicht notwendig ist.79 Lediglich, wenn der deutsche Gesetzgeber eindeutig zum Ausdruck gebracht hat, dass er eine Verletzung oder Abweichung des Völkerrechts intendiert hat, kann von der Annahme abgewichen werden, dass grundsätzlich im Rahmen der völkerrechtlichen Verpflichtungen gehandelt werden soll.80 Der Europäischen Menschenrechtskonvention wird sogar verfassungsrechtliche Bedeutung durch den Bundesgerichtshof zugesprochen.81 In Art. 20 Abs. 3 GG ist das Rechtsstaatsprinzip niedergeschrieben, wonach die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, sowie die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind. Darauf gestützt müssen die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und der diesen zugrunde gelegten Europäischen Menschenrechtskonvention auch vor deutschen Gerichten berücksichtigt werden.82 b) In Großbritannien Mit dem Human Rights Act vom 09. 11. 1998, welcher am 02. 10. 2000 in Kraft trat, wurde eine bedeutende Erneuerung des britischen Verfassungsrechts geschaffen.83 Denn auf dessen Grundlage wurde der Beitritt des Landes zur Europäischen 74 Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten v. 07. 08. 1952, BGBl. II 685. 75 Bekanntmachung über das Inkrafttreten der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten v. 15. 12. 1953, BGBl. II 14. 76 Peters/Altwicker, Europäische Menschenrechtskonvention, 2012, S. 2 f. 77 BVerfGE 128, 326 (366), Sicherungsverwahrung. 78 BVerfGE 128, 326 (366), Sicherungsverwahrung. 79 BVerfGE 128, 326 (366 f.), Sicherungsverwahrung. 80 BVerfGE 74, 358 (370), Unschuldsvermutung. 81 BVerfGE 128, 326 (367), Sicherungsverwahrung. 82 BVerfGE 111, 307 (323), Görgülü. 83 Neunhoeffer, Das Presseprivileg im Datenschutzrecht, 2005, S. 247.

§ 4 Völkerrechtliche Vereinheitlichung

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Menschenrechtskonvention vom 04. 11. 1950 bestätigt und das Recht auf Meinungsfreiheit des Art. 10 EMRK abgesichert.84 Sofern ein britisches Gericht zu der Schlussfolgerung gelangt, ein Akt der Gesetzgebung sei nicht mit der Menschenrechtskonvention in Einklang zu bringen, kann es eine Unvereinbarkeitserklärung gemäß sec 4 (2) Human Rights Act 1998 verkünden. Das durch ein Gericht festgestellte Unrecht des Parlaments ist jedoch ein ausschließlich nicht-rechtliches, welches keine Folgen oder Rechtsmittel umfasst.85 Die Vorherrschaft des Parlaments wird dadurch nicht geschwächt und ist auf Grund der Tatsache abgesichert, dass Gesetze in Einklang mit der Konvention ausgelegt werden müssen.86 Vielmehr werden existierende britische Prinzipien weiterentwickelt.87 Allerdings verändert sich das Machtgefüge zwischen dem Parlament und den Gerichten, sofern diesen die Macht zugestanden wird, über die Vereinbarkeit einer Parlamentshandlung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention zu urteilen.88 Was es bedeuten würde, wenn Großbritannien aus der Europäischen Menschenrechtskonvention austreten würde, erscheint nicht seriös kalkulierbar. 2. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wurde im Jahr 1998 zu einer ständig tagenden Institution.89 Er ist für Verfahren zu Verstößen gegen die Vorschriften der Konvention zuständig. Gemäß Art. 46 Abs. 1 EMRK müssen die Mitgliedsländer den Urteilen des Gerichts Folge leisten. Verstöße gegen die Meinungsfreiheit aus Art. 10 EMRK können vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gebracht werden. Das Gericht ist so besetzt, dass ihm ein Richter aus jeder der Vertragsparteien angehört, Art. 20 EMRK.

II. Europäische Union Die Europäische Union hat derzeit 28 Mitgliedsländer, in welchen über 446 Millionen Menschen leben. Weil der Ausgang der Verhandlungen und die Folgen des Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Arbeit nicht absehbar ist, konnte dieser Umstand in der vorliegenden Arbeit nicht berücksichtigt werden. Es gilt daher die Rechtslage, nach welcher Großbritannien als ein aktives Mitgliedsland bewertet wird. 84 85 86 87 88 89

Esser, in: Gerhardt/Pfeifer, Wer die Medien bewacht, 2000, S. 116. Pollard/Parpworth/Hughes, Constitutional and administrative law, 2007, S. 60. Kischel, Rechtsvergleichung, 2015, S. 371, Rn. 247. Pollard/Parpworth/Hughes, Constitutional and administrative law, 2007, S. 59 f. Dies., Constitutional and administrative law, 2007, S. 60. Darbyshire, Darbyshire on the English legal system, 2011, S. 104.

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

West-Deutschland war mit dem Vertrag von Rom eines der sechs Gründungsmitglieder der am 25. 03. 1957 gegründeten Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, welche als Vorgängerorganisation als eine der drei Säulen in der Europäischen Union aufging.90 Großbritannien hingegen wurde erst am 01. 01. 1973 deren Mitglied.91 Aus diesem Grund konnte Deutschland von Anfang an stärker auf die Ausgestaltung der Europäischen Union und ihres Rechts Einfluss ausüben sowie eine Identifikation für seine Bewohner begründen. Währenddessen konnte Großbritannien erst sechzehn Jahre später erstmalig die gemeinsamen Grundlagen mitgestalten. Weil Großbritannien über keine in einem einzigen Dokument niedergeschriebene Verfassung verfügt, gestaltete sich die Implementierung des Rechts der Europäischen Union schwieriger als in Deutschland. Traditionell werden im Vereinigten Königreich Verträge nicht automatisch Bestandteil des nationalen Rechts.92 Vielmehr wird zur Gültigkeit ein eigenes Parlamentsgesetz benötigt.93 Für die Implementierung des Rechts der Europäischen Union ins Vereinigte Königreich wurde folglich der European Communities Act 1972 verabschiedet.94 Gegner des britischen EU-Beitritts befürchteten einen Einschnitt in die Vorherrschaft des Parlamentes und die Unabhängigkeit Großbritanniens.95 Allerdings ist der Beitritt mit der Vorherrschaft des Parlaments vereinbar, weil angenommen werden soll, dass das britische Parlament nicht gegen Unionsrecht verstoßen wollte.96 Das Verhältnis von EU-Recht zu nationalem Recht wurde durch den Europäischen Gerichtshof bereits im Jahr 1964, also vor dem Beitritt Großbritanniens geregelt. Demnach hat die Aufnahme des Gemeinschaftsrechts in die nationale Gesetzgebung zur Folge, dass es den Mitgliedstaaten unmöglich ist, nachträglich einseitige Maßnahmen ins Feld zu führen, andernfalls würde das Gemeinschaftsrecht nicht überall die gleiche Wirkung entfalten.97 Weil das deutsche Rechtssystem auf dem civil law basiert, hat Deutschland durch das Unionsrecht keine gravierenden Einschnitte in seiner Arbeitsweise und Rechtsetzung erfahren. Im Gegensatz dazu ist England zusammen mit Irland, Zypern und Teilen Maltas eines der einzigen Länder innerhalb der Europäischen Union, welches dem common law unterliegt und auf Grund dessen durch das Unionsrecht in tiefgreifenderem Ausmaß beeinflusst wird.98 90 91 92 93 94 95 96 97 98

Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 2018, S. 5, Rn. 10; S. 25, Rn. 53. Pollard/Parpworth/Hughes, Constitutional and administrative law, 2007, S. 292, 334. Dies., Constitutional and administrative law, 2007, S. 335. Dies., Constitutional and administrative law, 2007, S. 335. Dies., Constitutional and administrative law, 2007, S. 335. Bradley/Ewing/Knight, Constitutional and administrative law, 2018, S. 53. Kischel, Rechtsvergleichung, 2015, S. 370 f., Rn. 246. EuGH Slg. 1964, 1259 (1269 f.), Costa / E.N.E.L. = NJW 1964, 2371 (2372). Kischel, Rechtsvergleichung, 2015, S. 372, Rn. 251.

§ 4 Völkerrechtliche Vereinheitlichung

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1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union wurde von 1999 bis zum Jahr 2000 von einem eigenen Konvent erarbeitet.99 Verbindliche Rechtskraft erhielt sie am 01. 12. 2009, als der Vertrag von Lissabon nach erfolgter Ratifizierung aller Mitglieder in Kraft trat.100 Sie enthält neben einer Präambel 54 Artikel in sieben Kapiteln, in welchen die Rechte, Freiheiten und Grundsätze aufgeführt werden. Diese werden nach Art. 6 Abs. 1 S. 1 EUV von der Europäischen Union anerkannt, zudem besitzt die Charta den gleichen Rang wie der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und der Vertrag über die Europäische Union. In Art. 11 Abs. 2 GRCh ist die Medienfreiheit abgesichert. In dieser ist die Pressefreiheit enthalten.101 Die Regelung orientiert sich dabei an der in Art. 10 EMRK getroffenen.102 Allerdings wird der Medienfreiheit aus Art. 11 Abs. 2 GRCh ein eigener Gehalt zugewiesen und durch sie eine eigene Rechtsposition begründet.103 Das Vereinigte Königreich hat sich zusammen mit Polen eine Ausnahmeregelung zur Reichweite der Charta in Protokoll 30 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union zusichern lassen.104 Nach dieser bewirkt die Charta keine Ausweitung der Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union oder eines Gerichts des Vereinigten Königreichs zu der Feststellung, dass die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die Verwaltungspraxis oder Verwaltungsmaßnahmen des Vereinigten Königreichs nicht mit den durch die Charta bekräftigten Grundrechten, Freiheiten und Grundsätzen im Einklang stehen. Insbesondere sollen die in Titel IV der Charta festgelegten Regelungen zur Solidarität keine einklagbaren Rechte beinhalten, sofern diese nicht bereits im nationalen Recht enthalten sind. Allerdings wurden die von Großbritannien in dem Protokoll festgeschriebenen Regelungen bereits dahin interpretiert, dass diesen im Zweifelsfall ein rein politisches Gewicht zufallen würde und keine juristischen Auswirkungen auf die Regelungen der Charta hätten.105

99

Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2016, S. 5, Rn. 4. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2016, S. 7, Rn. 9; Darbyshire, Darbyshire on the English legal system, 2011, S. 93. 101 v. Coelln, in: Stern/Sachs, Europäische Grundrechte-Charta, 2016, S. 262 f., Rn. 30. 102 Europäische Union v. 14. 12. 2007 – 2007/C 303/21 – Erläuterungen zur Charta der Grundrechte. 103 Schladebach/Simantiras, EuR 2011, 784 (790 f.). 104 Protokoll Nr. 30 zum Vertrag von Lissabon, ABl. 2010 C 83/313. 105 Horspool/Humphreys/Wells-Greco, European Union Law, 2018, 163, Rn. 6.88. 100

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7. Kap.: Vergleich Deutschland und Großbritannien

2. Europäischer Gerichtshof Der Europäische Gerichtshof ist dafür zuständig die Wahrung des Rechts zu sichern, sofern die Auslegung und Anwendung der Verträge betroffen sind, Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV. Die Grenzen der Zuständigkeit in Bezug auf die Grundrechtecharta ergeben sich gemäß Art. 51 Abs. 1 S. 2 GRCh aus den Zuständigkeitsbereichen, welche an die Europäische Union durch die Verträge übertragen wurden. 3. Beitritt zur EMRK Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind jeweils einzeln der Europäischen Menschenrechtskonvention beigetreten. In Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV ist festgelegt, dass auch die Europäische Union selbst der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten wird. Allerdings ist dafür nach Art. 218 Abs. 8 S. 3 AEUVein einstimmiger Beschluss über den Abschluss der Beitrittsübereinkunft des Rates erforderlich, welcher erst nach einer im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften erfolgten Zustimmung der Mitgliedsstaaten in Kraft tritt. Gemäß Art. 218 Abs. 6 lit. a ii AEUV wird darüber hinaus die Zustimmung des Parlaments verlangt. Der Gerichtshof der Europäischen Union untersuchte im Jahr 2014 in einem Gutachten den Entwurf des Vertrages über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Er gelangte dabei zu dem Schluss, dass dieser nicht mit Art. 6 Abs. 2 EUV vereinbar sei.106

III. Ergebnis Sowohl britische als auch deutsche Bürger können sich durch die Mitgliedschaft ihrer Länder auf die in Art. 10 EMRK gesicherte Pressefreiheit berufen, wenngleich die Briten diese Freiheit erst 47 Jahre später erhielten. Da Großbritannien derzeit noch Mitglied der Europäischen Union ist, besteht ebenfalls für beide Länder die in der Medienfreiheit des Art. 11 Abs. 2 GRCh inkludierte Pressefreiheit fort. Durch das diesen Regelungen zugrundeliegende Völkerrecht ist eine vereinheitlichende Rechtslage geschaffen worden.

§ 5 Fazit des Vergleichs Dem britischen Pressewesen bietet sich, auf Grund der Tatsache, dass es sich bei der Pressefreiheit um eine nicht festgeschriebene Restfreiheit handelt, die Möglichkeit, alles zu veröffentlichen, solange dadurch kein in Großbritannien geltendes Gesetz verletzt wird. Allerdings kann die geltende Rechtslage jederzeit durch das 106

Gutachten 2/13 des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 18. 12. 2014.

§ 5 Fazit des Vergleichs

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Parlament geändert werden. Diese Gefahr wird dadurch relativiert, dass die britische Presse selbst ein mächtiger Akteur ist, der auch politische Entscheidungen und Debatten lenken kann. Beim täglichen Wettstreit um zahlende Leser werden die Freiheiten der Presse sehr weit ausgedehnt. In Deutschland ist die Pressefreiheit umfassend verfassungsrechtlich in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG abgesichert. Eingriffe können nur unter Beachtung des Schrankenvorbehalts des Art. 5 Abs. 2 GG erfolgen. Der deutsche Zeitungsmarkt ist von hoher wirtschaftlicher Bedeutung, der Konkurrenzkampf der Verlage untereinander wird dadurch abgemildert, dass viele Tageszeitungen über Abonnements bezogen werden. Die Pressefreiheit ist auf der Ebene des Europarates sowohl in Art. 10 EMRK als auch auf der Ebene der Europäischen Union gemäß Art. 11 Abs. 2 GRCh abgesichert. Durch den verfassungsrechtlich vorgegebenen festen Schutz für die Pressetätigkeit und im Voraus feststehende Schranken für diese bietet das deutsche Recht einen Handlungsrahmen, innerhalb dessen die Presse agieren kann. Verstöße können eindeutig rechtlich geahndet werden. Wegen der Tatsache, dass in Großbritannien lediglich eine Restfreiheit existiert, die sich jederzeit ändern kann, bestehen mehr Freiräume, weil die Grenzen nicht abschließend festgesteckt sind. Allerdings liegen auch Unsicherheiten vor, weil die Freiheit nicht verteidigt werden kann, sofern neue Gesetze diese weiter einschränken. Aus diesen Gründen ist für die Selbstregulierung der Presse in Deutschland eine stärkere Ausgangsposition vorhanden. Sowohl der Regulierende als auch die Regulierten kennen ihre Rechte und Pflichten bei der Ausübung ihrer Tätigkeit. Während staatlichen Eingriffen in die Presse stets eine Gefahr für einen Rechtsstaat immanent ist, kann es die Effektivität und den Willen zur Einführung eines funktionierenden Selbstregulierungsorgans schmälern, wenn keine Sanktionen auf ein Missverhalten innerhalb der Presse folgen. Dies trifft in besonderem Maße auf Großbritannien zu, wo ein Bewusstsein der Presse über die eigene Meinungsmacht innerhalb des Landes vorhanden zu sein scheint. Auch in Deutschland existiert innerhalb der Branche ein Bewusstsein für die grundrechtlich garantierte Pressefreiheit und die Grenzen des Staates, in diese einzugreifen. Zugleich scheint innerhalb der Presse aber auch ein stärkeres Bewusstsein darüber vorhanden zu sein, welche Inhalte innerhalb dieser Freiheit in Presseerzeugnissen veröffentlicht werden können. Dies wird auch im Vergleich der Presseskandale und Untersuchungen über ein mögliches Fehlverhalten innerhalb Deutschlands und Großbritanniens deutlich. Das britische Selbstregulierungssystem kann daher im Vergleich zu dem deutschen Selbstregulierungssystem als weniger effektiv bezeichnet werden.

8. Kapitel

Ergebnis und Handlungsempfehlungen Während der bewegten und abwechslungsreichen über 60-jährigen Geschichte des Deutschen Presserates sah sich dieser seit seiner Gründung der Kritik ausgesetzt, er sei auf Grund seiner Strukturen und rechtlichen Möglichkeiten nicht effektiv genug. Der Deutsche Presserat leidet unter einem Mangel an Autorität gegenüber der Branche, was auch an der Anzahl der bis heute nicht abgedruckten Rügen erkennbar ist. Ein geringer Bekanntheitsgrad sowohl gegenüber der Bevölkerung, welche ihn kontaktieren soll, als auch innerhalb der Branche, welche er kontrollieren möchte, trägt zu diesem Ergebnis bei. Durch eine fehlende Publizität über seine Arbeit, wird dieses Defizit verstärkt. Entscheidungen werden nicht umfassend kommuniziert und lediglich die Sanktion der öffentlichen Rüge kann bei Befolgung Aufmerksamkeit generieren. Mittel zur Durchsetzbarkeit von erteilten Sanktionen fehlen in dem System der Freiwilligkeit. Mit der Entscheidung die Öffentlichkeit auszuschließen und Beschwerdeausschüsse ausschließlich durch Vertreter der Journalisten und Verleger zu besetzen, wird das Interesse der Öffentlichkeit verringert.

§ 1 Handlungsempfehlungen innerhalb des Deutschen Presserates Das Verfassungsrecht mit der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 GG garantierten Pressefreiheit setzt einigen der überprüften Verbesserungsmöglichkeiten unüberwindbare Grenzen. Aus diesem Grund scheidet eine staatliche Kontrolle der Presse aus, gleichsam muss die Gefahr einer staatlich intendierten Zensur vermieden werden. Darüber hinaus würde dieses Modell unter den Pressevertretern auch nicht den für ein Gelingen notwendigen Rückhalt erlangen.1 Auch die Umsetzung einer regulierten Selbstregulierung, in deren Rahmen eine Verpflichtung zum Abdruck der durch den Deutschen Presserat ausgesprochenen Rügen erfolgen muss, verstößt gegen die Pressefreiheit. So wäre es erforderlich, dass der Staat notwendigerweise bereits das vorhergehende Verfahren überwachen müsste, womit in die freiwillige Selbstkontrolle der Presse eingegriffen wird. Eine Erweiterung der Befugnisse zur Ermittlung von Sachverhalten und effektiveren 1

Vgl. 5. Kapitel § 1.

§ 1 Handlungsempfehlungen innerhalb des Deutschen Presserates

199

Durchsetzung von Entscheidungen für das Gremium des Deutschen Presserates selbst verbietet sich hingegen durch das Monopol des Staates zur Aufklärung und die Tatsache, dass die deutsche Gerichtsbarkeit über Strafen zu befinden hat.2 Der Einrichtung einer Journalistenkammer, welche über die Einhaltung einer selbst verfassten Berufsordnung wacht, würde die Pressefreiheit in gleicher Weise entgegenstehen. Durch die Form einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft könnte andernfalls durch die Hintertür eine Beschränkung der Presse herbeigeführt werden. Gleichfalls würde ein Gesetz, welches eine Zwangskammer für Presseangehörige behandeln würde, ein Sondergesetz darstellen und Art. 5 Abs. 2 GG zuwiderhandeln.3 Derzeit ist der Deutsche Presserat finanziell von den vier Trägerverbänden abhängig. Eine staatliche Vollfinanzierung stellt keine Alternative dar, weil der Verdacht entstehen könnte, der Staat würde auf diese Weise auch inhaltlichen Einfluss auf die Regulierung der deutschen Presse ausüben.4 Mehreinnahmen durch eine direkte Mitgliedschaft von Journalisten scheitern daran, dass die von der Abgabe Betroffenen nicht zu ermitteln sind.5 Finanzielle Unabhängigkeit kann über direkte Abgaben von Journalisten erlangt werden, die Inhaber eines einheitlichen Bundespresseausweises sind.6 Der Deutsche Presserat selbst autorisiert jene Vereine, die diesen an ihre Mitglieder ausgeben dürfen. Er verleiht den Besitzern der Ausweise durch die Identifizierung als Journalist erleichterte Arbeitsbedingungen, beispielsweise bei der Akkreditierung für Veranstaltungen oder Zugang zu für die Öffentlichkeit gesperrten Bereichen. Im Gegenzug ist es denkbar, dass die vorwiegend hauptberuflich tätigen Journalisten einen Beitrag zur finanziellen Ausstattung an das Selbstkontrollorgan ihrer Branche entrichten. Infolge der finanziell besseren Ausstattung sollten die bisher ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Beschwerdeausschüsse eine Vergütung für ihre Tätigkeit erhalten. Im Gegenzug kann von ihnen erwartet werden, dass die Beschwerdeausschüsse öfter zusammenkommen und Verfahren zeitnah entschieden werden. Die Einreichung einer Beschwerde wird dadurch für potenzielle Beschwerdeführer attraktiver, und auch innerhalb der Öffentlichkeit sind die verhandelten Sachverhalte noch präsent. Es bilden sich Vorteile auf Seiten der Inhaber eines Bundespresseausweises, für den Deutschen Presserat sowie die Bevölkerung. Es hat sich gezeigt, dass es bei der Arbeit des Deutschen Presserates an einem öffentlichen Bekanntheitsgrad mangelt. Seine Entscheidungen werden innerhalb der Bevölkerung nicht wahrgenommen und können daher auch von der eigenen Branche ignoriert werden, die keinen Imageverlust bei Rügen fürchten muss. Das geringe 2 3 4 5 6

Vgl. 5. Kapitel § 2. Vgl. 5. Kapitel § 8. Vgl. 5. Kapitel § 3 I. Vgl. 5. Kapitel § 3 II. 1. Vgl. 5. Kapitel § 3 II. 2.

200

8. Kap.: Ergebnis und Handlungsempfehlungen

Interesse an den Entscheidungen der Beschwerdeausschüsse liegt teilweise im Sitzungsausschluss der Öffentlichkeit begründet. Um dem entgegenzutreten ist die Aufnahme von Laienmitgliedern, welche die Leserschaft repräsentieren, empfehlenswert.7 Ihre Teilnahme an den Sitzungen gewährt eine neutrale Komponente und hilft den Eindruck zu widerlegen, Mitglieder der Branche würden milde Urteile über Verstöße von Kollegen fällen. Um die Medienpräsenz des Deutschen Presserates zu erhöhen, kommen auch gesellschaftlich bekannte Persönlichkeiten als Neumitglieder in Betracht. Insgesamt sollte der Kreis der Laienrepräsentanten jedoch ein Spiegelbild der Gesellschaft darstellen und vorwiegend aus Bürgern ohne Bekanntheitsgrad bestehen. Dieses Modell ist bereits in anderen Ländern wie Großbritannien etabliert und verhalf dem Presserat dort zu einer Zunahme seines Ansehens und der eingegangenen Beschwerden. In Deutschland ist es bei Gericht zudem durch die Einbindung von Schöffen etabliert, berufsfremde Personen einzubeziehen. Die Gremiumsarbeit kann auf diese Weise an Profil gewinnen und einen Popularitätsanstieg verzeichnen. Auch der Posten des Vorsitzenden sollte zukünftig durch einen pressefernen Vertreter besetzt werden.8 Um diesem würdevollen Amt gerecht zu werden und gleichzeitig auch dessen Ansehen und Bekanntheitsgrad zu erhöhen, empfiehlt es sich den Vorsitz, an einen sich im Ruhestand befindenden Richter zu übergeben. Er kann den Entscheidungen der Ausschüsse rechtliche Neutralität verleihen. Diese Absicht hat der Deutsche Presserat selbst erklärt, als er im Jahr 1976 vom Bundestag einen Bundeszuschuss erhielt. Es wird Zeit, dass er diese in die Tat umsetzt. Die Einrichtung eines eigenen Pressedienstes ist ratsam, welcher umfassend über Beschwerdefälle informiert.9 Vorstellbar ist dabei ein eigener Newsletter, der im Anschluss an Sitzungen herausgeschickt werden kann. Auf diese Weise wird der Öffentlichkeit und Anwendern des Pressekodexes ein Einblick in die Tätigkeiten des Deutschen Presserates ermöglicht. Entscheidungen zu sensiblen gesellschaftlichen Themen, können umgehend wahrgenommen werden und helfen zukünftige Überschreitungen zu verhindern. Gleichfalls sollte nach britischem Vorbild mehr Transparenz durch ein online einsehbares Entscheidungsverzeichnis hergestellt werden, welches jeweils unmittelbar nach Sitzungen eines Beschwerdeausschusses aktualisiert werden sollte. Hervorzuheben ist das Vorbild des britischen Presserates IPSO, welcher Protokolle jeder Entscheidung inklusive Sachverhalt, möglichen Kodexverstößen, Parteienvortrag und Urteilsgrundlagen veröffentlicht.10 Die Übersicht der bisher ergangenen Entscheidungen kann darüber hinaus durch den Nutzer nach unterschiedlichen Kriterien sortiert werden, etwa gegen welche Vorschrift des Kodexes verstoßen wurde, welchen Ausgang das Verfahren genommen hat oder welche Publikation 7

Vgl. 5. Kapitel § 4 I. Vgl. 5. Kapitel § 4 II. 9 Vgl. 5. Kapitel § 7 I. 1. 10 Vgl. 6. Kapitel § 2 II. 7. 8

§ 1 Handlungsempfehlungen innerhalb des Deutschen Presserates

201

verantwortlich war. Durch die Möglichkeit, Entscheidungen auch nach Verstößen geordnet einzusehen, ist es für Journalisten möglich, Erfahrungswerte über sensible Themenbereiche vor einer eigenen Veröffentlichung zu erhalten. Zudem gelingt es der Beschwerdeinstanz, jedem Leser den Sachverhalt darzulegen, die angewandten Regelverstöße nachzuvollziehen sowie die anschließende Umsetzung ihrer Entscheidung zu überprüfen. Diese Transparenz gegenüber der britischen Öffentlichkeit ermöglicht einen hohen Grad der Identifikation und erhöht die Glaubwürdigkeit, da die Grundlage und Beweggründe von Maßnahmen bekannt gemacht werden. Der Deutsche Presserat hat im Jahr 2019 selbst ein Archiv mit Entscheidungen seit dem Jahr 1985 angelegt. Dieses enthält bisher lediglich eine Auswahl von Fällen und der dazu ergangenen Spruchpraxis und verschweigt die Beschwerdegegner. Eine Optimierung dieses Verzeichnisses nach britischem Vorbild und mit tagesaktueller Erweiterung von Entscheidungen ist wünschenswert. Dem Vorwurf von milden Urteilen unter Kollegen muss durch mehr Transparenz begegnet werden. Im Rahmen einer Live-Übertragung von Sitzungen der Beschwerdeausschüsse im Internet kann kostengünstig und umfassend ein Zugang für jeden Interessierten eingerichtet werden.11 Anhand der geführten Diskussionen kann die Auslegung des Pressekodexes durch praktische Fälle erläutert werden. Kritikergruppen, zu denen die Politik, die Verleger und sich bevormundet fühlende Journalisten zählen, können sich selbst einen Einblick über die Effektivität und Objektivität des deutschen Selbstregulierungsorgans verschaffen. Sofern in Bezug auf den Beschwerdeführer oder seine Anliegen höchstpersönliche Informationen von Belang sind, besteht die Möglichkeit, die Öffentlichkeit über einen kurzen Zeitraum auszuschließen. Eine Möglichkeit zur Kenntnisnahme von Verstößen sind eine WhistleblowerHotline und eine Belästigungs-Hotline, nach dem Vorbild der britischen Presseräte IPSO und IMPRESS.12 Der Deutsche Presserat sollte eine 24 Stunden erreichbare Hotline für Whistleblower einrichten, an welche sich Journalisten wenden können. Gemeldet werden können auf diese Weise Verstöße gegen den Pressekodex und unethisches Verhalten, zu welchem Redaktionen verleitet haben. Auch Belästigungsfälle von Pressevertretern gegenüber Bürgern sollen dem Deutschen Presserat gemeldet werden können. Sofern Journalisten Personen verfolgen oder fotografieren, diese sich womöglich sogar bedroht fühlen, kann der Kontakt zum Selbstkontrollorgan der Presse gesucht werden. Der Deutsche Presserat als Institution kann gegenüber dem genannten Presseerzeugnis einschreiten und dieses auf das unangebrachte Verhalten aufmerksam machen. Auch die sogenannten private advisory notices der britischen IPSO, als Presseinformationsschreiben über den Wunsch nach Privatsphäre von Privatpersonen, sollten für die Presse eingeführt werden. Eine Aufwertung der öffentlichen Wahrnehmung kann der Deutsche Presserat durch das Angebot sowie die Durchführung von Mediationsverfahren und einen 11 12

Vgl. 5. Kapitel § 7 I. 2. Vgl. 6. Kapitel § 2 V. und VI. sowie 6. Kapitel § 3 V.

202

8. Kap.: Ergebnis und Handlungsempfehlungen

Fokus auf solche Schlichtungsverfahren erhalten.13 Dabei ist es nicht relevant, welche der Parteien sich formal im Recht befindet, vielmehr soll ein Interessenausgleich aller Beteiligten erreicht werden. Dem Beschwerdegegner ist gleichzeitig die Möglichkeit eingeräumt, in direktem Kontakt, mit dem sich durch die Berichterstattung verletzt Sehenden, zu einer gütlichen Einigung zu gelangen, die auch für ihn zufriedenstellend ist. Der Beschwerdegegner wiederum kann in direkten Kontakt zu seinem Gegenüber treten. Dem Deutschen Presserat kommt dabei die Rolle des Vermittelnden zu. Er kann darüber hinaus durch das von ihm angebotene Verfahren zu einer Entlastung der deutschen Gerichtsbarkeit beitragen. Gleichzeitig kann den Betroffenen die Alternative eines öffentlichen und langwierigen Gerichtsverfahrens erspart werden. Zur Kommunikation genügt grundsätzlich ein ausschließlich schriftlich geführtes Verfahren, wobei zur gemeinsamen Lösungsfindung ebenfalls persönliche Telefonate oder Videotelefonate eine praktische Alternative zur persönlichen Anreise nach Berlin darstellen. Um die Unabhängigkeit des Verfahrens zu stärken muss die Öffentlichkeit durch Laienmitglieder vertreten werden. Diese können in Zusammenarbeit mit einem erfahrenen Mediator eine neutrale Ebene in das Verfahren einbringen. Ein Testlauf beim Deutschen Presserat, in welchem dieser ein eigenes Mediationsverfahren durchlaufen kann, ist empfehlenswert. Hierfür können die Beschwerdeführer nach Eingang ihrer Beschwerde über die Alternative einer gemeinsamen Erarbeitung eines Interessenausgleichs informiert werden. Nicht jede eingegangene Beschwerde ist für die Teilnahme geeignet, da beiden Medianten an einer zukunftsorientierten Konfliktbewältigung gelegen sein muss. Durch einen praktischen Versuch können sowohl die Vor- als auch die Nachteile auf ihre Bedeutung für die Presseselbstkontrolle in Deutschland überprüft werden. Der Deutsche Presserat kann Verbesserungen für die Selbstregulierung der Presse darüber hinaus durch interne Veränderungen herbeiführen. Dafür ist ihm die Konkretisierung seiner Anforderungen an die angemessene Form einer Rügenveröffentlichung zu empfehlen. So sollte der Gedanke der spiegelbildlichen Rügenveröffentlichung übernommen werden. Denn der Wiedergutmachungs- und Genugtuungsfunktion für den Beschwerdeführer kann nur entsprochen werden, wenn die abgedruckte Rüge in ihrer Aufmachung und Platzierung auch der beanstandeten Erstveröffentlichung entspricht. Der Vergleich mit Großbritannien hat erwiesen, dass es dort für die Presseräte sogar üblich ist, die konkrete Formulierung und Aufmachung einer Korrektur mit den Beschwerdegegnern zu koordinieren und diesen strenge Vorgaben aufzugeben. In Großbritannien wird durch den anerkannten Presserat IMPRESS bereits vorgeschrieben, wie der Inhalt und die Platzierung einer Berichtigung abzudrucken sind. Zusätzlich wird für Online-Publikationen der Zeitraum festgelegt, innerhalb dessen Korrekturen verfügbar sein müssen.14 Auch bei

13 14

Vgl. 5. Kapitel § 6. Vgl. 6. Kapitel § 3 II. 6.

§ 2 Handlungsempfehlungen innerhalb der Branche

203

dem branchenstarken britischen Presserat IPSO sind Sanktionierte gezwungen Korrekturtexte vor der Veröffentlichung vorzulegen.15 Der Deutsche Presserat sollte die in Großbritannien bei den beiden Presseräten IPSO und IMPRESS anerkannte Verhängung von finanziellen Sanktionen adaptieren.16 Obwohl eine Pflicht zur Begleichung von Bußgeldern durch den Staat ausgeschlossen ist, sollte sie auf freiwilliger Basis verfolgt werden. Dort können Strafzahlungen in Höhe von einem Prozent des Jahresumsatzes bis zu einer Gesamtsumme von 1.000.000 £ verhängt werden. Bei IMPRESS reichen die Befugnisse sogar so weit, dass eine Berechtigung besteht Unterlagen über den Jahresumsatz einer Publikation anzufordern. Gleichzeitig werden diese Gelder separat gesammelt und dienen der Finanzierung von zukünftigen Ermittlungserfordernissen durch IMPRESS. Berücksichtigt werden zur Berechnung der Endsumme alle verschärfenden sowie mildernden Umstände. Auch in Deutschland ist die Erweiterung der bestehenden vier Sanktionsmöglichkeiten durch die Verhängung von finanziellen Strafen denkbar. Vergleichbar mit der Selbstverpflichtungserklärung ist die Unterzeichnung einer Erklärung zur Befolgung von finanziellen Sanktionen durch die Pressehäuser möglich. Allerdings sollte diese rechtsverbindlich formuliert sein, so dass diese notfalls auch gerichtlich durchgesetzt werden können. Um das Instrument der finanziellen Sanktionen effektiv auszugestalten und nicht nur als Alibifunktion für eine stark regulierte Branche zu nutzen, sollten diese auch tatsächlich verhängt werden. In Großbritannien haben die beiden Presseräte von dieser Sanktionsmöglichkeit seit ihrem Bestehen noch keinen Gebrauch gemacht, wodurch die abschreckende Wirkung verloren gegangen ist.

§ 2 Handlungsempfehlungen innerhalb der Branche Neben den Verbesserungsmöglichkeiten für die Arbeit des Deutschen Presserates selbst, stehen auch Alternativen zur Verfügung, die eine erfolgreiche Selbstregulierung der Presse in Deutschland befördern. So ist es vorteilhaft, die Rolle von Ombudsmännern als Selbstregulierungsorgane in den Redaktionen und Verlagen vor Ort zu stärken.17 Auf diese Weise wird der Leserschaft ein Ansprechpartner geboten, welcher in direktem Kontakt auf Anregungen und Kritik reagieren kann. Die Entscheidungsgrundlage seiner Tätigkeit bildet der Pressekodex, welcher zugleich eine Aufwertung erfahren wird. Auch der Tatsache, dass viele Journalisten mit der eigenen Branchenethik während ihrer täglichen Arbeit nicht vertraut sind, wird auf diese Weise begegnet. Der Ombudsmann bietet auch für die eigene Redaktion eine Möglichkeit zu einer Qualitätskontrolle und einem fortlaufenden Fehlerdialog. Die üblicherweise wöchentlich erscheinende Kolumne, die frei von jeglicher Einfluss15 16 17

Vgl. 6. Kapitel § 2 II. 5. d). Vgl. 6. Kapitel § 2 II. 6. sowie 6. Kapitel § 3 II. 6. Vgl. 5. Kapitel § 5.

204

8. Kap.: Ergebnis und Handlungsempfehlungen

nahme erscheint, kann zur Leserbindung beitragen und helfen das finanzielle Hemmnis der Gehaltsausgaben für einen Ombudsmann zu überwinden. In Ergänzung dazu sollten in den einzelnen deutschen Redaktionen verbindliche Ethikkodizes eingeführt werden, welche von Arbeitnehmern gemeinsam mit ihrem Arbeitsvertrag unterschrieben werden müssen.18 Diese dienen als Ergänzung zum Pressekodex des Deutschen Presserates und bieten die Möglichkeit, einzelne Aspekte zu vertiefen. Ebenso sollen auch die in der Branche für die Presse zuständigen Verbände Kodizes aufgreifen und aktiv gegenüber ihren Mitgliedern auf diese aufmerksam machen. Der DFJV beispielsweise hat bereits einen eigenen Ethikkodex erstellt. Auf diese Weise wird eine konstante Auseinandersetzung mit journalistischen Grundwerten und eine anhaltende interne Debatte gefördert. In jeder Redaktion wird eine Plattform für den Austausch über die eigene Standesethik vor Ort, und nicht im entfernten Presserat, eröffnet. Der Tatsache, dass eine Vielzahl von Journalisten den Pressekodex oder seinen genauen Inhalt nicht kennen und ihn aus diesem Grund auch nicht befolgen können, kann auf diese Weise begegnet werden. Die Außenwirkung eines Presseunternehmens profitiert durch die Erstellung und Einhaltung eigener Ethikregelungen und die Leserbindung wird durch diesen Einblick gestärkt. Dieses Modell hat sich in den Vereinigten Staaten von Amerika bereits bewährt und dient als Vorbild für das deutsche Pressewesen. Sentencing Guidelines stellen eine weitere im Zusammenhang mit Ethikkodizes umzusetzende Maßnahme dar, welche ebenfalls aus den Vereinigten Staaten von Amerika entlehnt wurde, wenngleich sie dort aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität stammt.19 Durch den Nachweis über die Einhaltung solcher Guidelines können Unternehmer bei wirtschaftskriminellen Verstößen eine Strafmilderung erlangen und erhalten einen Anreiz diese einzuhalten. Als Instrumente zur Umsetzung der Guidelines zählen beispielsweise die unternehmenseigenen Ethikkodizes ebenso wie die Sensibilisierung und Weiterbildung von Journalisten. Grundlage dabei ist, dass Mitarbeiter gleichzeitig mit ihren Arbeitsverträgen die Kenntnisnahme und Einhaltung des Ethikkodexes eines Unternehmens unterzeichnen. Auf diese Weise kann die aktive Auseinandersetzung eines jeden Journalisten mit der Ethik seines Arbeitgebers betrieben werden. Durch die Korrelation zwischen einem Mehrwert für einzelne Publikationen und der Autorität des diese kontrollierenden Deutschen Presserates, kann durch das Mittel der Sentencing Guidelines das Ansehen des Branchenkontrolleurs gesteigert werden. Sobald die Auseinandersetzung und Einhaltung des Pressekodexes innerhalb einer Redaktion für einen Verlag wirtschaftliche Vorteile bieten, gewinnt dieser unmittelbar an Bedeutung. Die Tätigkeit von Ombudsmännern, die Erarbeitung von Sentencing Guidelines und Ethikkodizes stellen sich ergänzende Instrumente dar, welche außerhalb der Tätigkeit des Deutschen Presserates die Selbstregulierung der Presse in Deutschland bereichern. Durch sie kann eine präventive Fehlervermeidung und Reduzierung von 18 19

Vgl. 5. Kapitel § 10. Vgl. 5. Kapitel § 11.

§ 2 Handlungsempfehlungen innerhalb der Branche

205

Verstößen herbeigeführt werden. Wenngleich diese Art der Selbstregulierung nur an Redaktionen gebundene Journalisten erfasst, so kann dennoch eine gravierende Veränderung bewirkt werden. Eine Vielzahl von Journalisten ist auch heute noch im Printbereich tätig. Es hat sich außerdem gezeigt, dass im Bereich der Online-Presse die digitalen Versionen klassischer Printmedien dominierend waren, deren Mitarbeiter somit ebenfalls in Redaktionen eingebunden sind. Würden die bestehenden Print- und Online-Redaktionen die getätigten Vorschläge annehmen, könnten sie ein Beispiel für ihre Branche abgeben, wobei eine Ausstrahlungswirkung in alle Bereiche der Presse möglich ist. Die Umsetzung und die Kerngedanken der drei Instrumente sind aus diesen Gründen dringend von der Branche anzunehmen. Gleichfalls müssen sich auch die Medienhäuser gegenüber mehr Transparenz öffnen, um eine Kommunikation mit ihren Lesern zu ermöglichen.20 Der Dialog kann über soziale Medien geführt werden, welche einen direkten Austausch mit Presserezipienten ermöglichen. Die Konsumenten wiederum erlangen die Möglichkeit ihre Kritik umgehend und in direktem Kontakt mit den Verantwortlichen zu äußern sowie diese auf Verstöße aufmerksam zu machen. Es gestaltet sich dadurch ein Korrektiv für Presseschaffende, über welches sie ihre eigene Tätigkeit hinterfragen und berichtigen können. Das Verantwortungsgefühl jedes Journalisten kann geschärft werden, indem er direkte Rückmeldungen zu seiner Arbeit erhält und auch auf Fehler und Ungenauigkeiten in der Berichterstattung hingewiesen wird. Auf diese Art kann bereits auf der Ebene der einzelnen Redaktionen eine eigene Selbstregulierung etabliert werden. Auch die Leserschaft kann sich auf diese Weise verstärkt mit den Branchenregeln vertraut machen und für deren Einhaltung sensibilisiert werden. Sofern jene, die bereits Mitglied in einem der vier Trägerverbände des Deutschen Presserates sind, sich öffentlich zu diesem bekennen, können auch jene, die nicht in feste Redaktionen eingebunden oder ausschließlich online tätig sind, zu einer Anwendung des Pressekodexes motiviert werden. Große Verlage und Medienhäuser Deutschlands sollten dabei mit einer Vorbildwirkung vorausgehen. Denkbar wäre der Hinweis in jeder Ausgabe, dass eine Publikation sich zur Kontrolle durch den Deutschen Presserat entschieden hat und die im Pressekodex festgelegten Vorschriften zur Anwendung bringt. Durch das öffentliche Bekenntnis zum Selbstkontrollorgan der deutschen Presse kann zusätzlich der Druck auf jene erhöht werden, welche der Sanktion des Abdrucks einer öffentlichen Rüge bisher nicht nachkommen. Ein Beitrag dazu könnte ebenfalls herbeigeführt werden, wenn zukünftig auch innerhalb der Presse vermehrt über Rügen berichtet würde, welche gegenüber anderen Publikationen ergangen sind. Der Branchendruck ist als Mittel zur Durchsetzbarkeit nicht zu unterschätzen. Auch innerhalb eines Systems der Freiwilligkeit können Rahmenbedingungen geschaffen werden, welche die Befolgung von Sanktionen steigern.

20

Vgl. 5. Kapitel § 7 II.

206

8. Kap.: Ergebnis und Handlungsempfehlungen

Nicht umsetzbar ist hingegen die Idee eines Europäischen Presserates, welcher für alle 47 Mitgliedsländer des Europarates regulierend tätig sein soll.21 Es existieren auf Grund der Sprachbarriere natürliche Grenzen für den Vertrieb eines Presseerzeugnisses, weshalb in Europa voneinander unabhängige Pressemärkte existieren. Die Notwendigkeit, diese durch einen Europäischen Presserat kontrollieren zu lassen, könnte zwar dem europäischen Einheitsgedanken dienen, allerdings stehen bereits praktische Erwägungen diesem Vorhaben entgegen. Die Besetzung der Beschwerdeausschüsse mit Mitgliedern aus 47 Ländern, eine einheitliche Arbeitssprache und die Behandlung von Texten, die für die Mehrheit in einer Fremdsprache verfasst worden sind, stellen Hindernisse dar. Ebenso existieren bereits auf regionaler Ebene Unterschiede innerhalb eines Landes, welche es erschweren einen national verbindlichen Pressekodex zu erstellen. Ein Kodex, der als Konsens aller zu berücksichtigenden Ansichten zur Presseselbstregulierung und Pressefreiheit entstehen würde, könnte lediglich einfache Grundsätze festhalten. Ein Beitrag zur Verbesserung der Selbstregulierung der deutschen Presse ist ausgeschlossen.

§ 3 Ausblick Die Debatte um den Erfolg des Deutschen Presserates wird wohl auch in Zukunft nicht abreißen, bietet jedoch die Gelegenheit, bereits in anderen Ländern erprobte Neuerungen, auch in Deutschland zu etablieren und den Deutschen Presserat auf die zunehmenden Herausforderungen der deutschen Presselandschaft für die kommenden 60 Jahren auszurichten. Das vielmals als Krux bezeichnete Element der Freiwilligkeit, welches dem gesamten Handeln des Selbstkontrollorgans zu Grunde liegt, muss nicht nachteilig sein. Vielmehr kann es bei einer effektiv ausgestalteten Selbstkontrolle nach den vorstehenden Empfehlungen zu einer gestärkten Identifikation mit der eigenen Branchenethik beitragen. Der Deutsche Presserat trägt zu der Selbstregulierung der deutschen Presse in erheblichem Maße bei. Um den Erfolg seiner Tätigkeit zu steigern, sollte er sich den vorstehenden Verbesserungsvorschlägen annehmen. Den Konflikt mit den von ihm Kontrollierten sollte er dabei nicht scheuen, sondern diesem mutig entgegentreten. Er sollte nicht von dem Wohlwollen der Presse abhängig sein, sondern vielmehr ihren uneingeschränkten Respekt verdienen. Von besonderer Bedeutung ist jedoch nicht nur die Arbeit durch diese Institution, sondern eine durchgehende Veränderung in allen deutschen Redaktionen. Dem Kontakt zur Leserschaft kommt dabei eine besondere Rolle zu, um eine Identität zwischen den Interessen der Bevölkerung und der Branche zu schaffen. Eine gestärkte Selbstkontrolle vermag es, das Gesamtvertrauen in den Journalismus aufzuwerten und sich in der heutigen Zeit gegenüber Vorwürfen einer angeblichen 21

Vgl. 5. Kapitel § 9.

§ 3 Ausblick

207

Lügenpresse zur Wehr zu setzen. Journalismus, welcher sich durch Instrumente der internen Selbstkontrolle vor Ort und durch fremde Überprüfungen des Deutschen Presserates festgelegten Regeln unterwirft, kann durch diese Maßnahmen in Zeiten sinkender Auflagenzahlen an Qualität und Profil gewinnen. Auch die Leserbindung kann gestärkt werden, was einen finanziellen Mehraufwand für die Instrumente wirksamer Selbstkontrolle ausgleichen könnte. Ein starker Deutscher Presserat und eine starke Selbstregulierung vor Ort in den Redaktionen tragen zur Glaubwürdigkeit der deutschen Presse in Zeiten der Vorwürfe von Fake News bei und führen zu einer starken Presse.

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Stichwortverzeichnis Bundespresseausweis

80 ff.

Charta der Grundrechte der Europäischen Union 195 ff. Deutscher Presserat – Beschwerdeverfahren 40 ff. – Finanzierung 38 f. – Finanzierungsänderung 73 ff. – Gründung 32 ff. – Kritik 52 ff. – Legitimation 39 f. – Organisationsform 34 f. – Sanktionsmöglichkeiten 45 ff. – Zuständigkeit 35 ff. Ethikkodizes 139 ff. Europäische Menschenrechtskonvention 191 ff. Europäischer Gerichtshof 196 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 193 Europäischer Presserat 126 ff. Großbritannien – Europäische Menschenrechtskonvention 191 ff. – Geschichte der Presseselbstregulierung 148 ff. – Pressefreiheit 182 ff. – Presselandschaft 186 ff. IPSO – Belästigungshotline 162 – Beschwerdeverfahren, 156 ff. – Besetzung 154 f. – Editors’ Code of Practice 161 – Entscheidungsverzeichnis 159 ff. – Finanzierung 156 – Kritik 163 ff. – Organisationsform 154

– Sanktionsmöglichkeiten 159 – Schiedsverfahren 160 – Whistleblower-Hotline 162 – Zuständigkeit 154 IMPRESS – Beschwerdeverfahren 168 ff. – Besetzung 166 f. – Entscheidungsverzeichnis 171 – Finanzierung 167 f. – IMPRESS Standards Code 172 – Kritik 173 ff. – Organisationsform 166 – Sanktionsmöglichkeiten 170 f. – Schiedsverfahren 171 f. – Whistleblower-Hotline 173 – Zuständigkeit 166 Journalistenkammer – Konzept 121 f. – Rechtliche Umsetzbarkeit

124 f.

Laienmitglieder – Ausschussvorsitz 89 ff. – in den Beschwerdeausschüssen Mediation

84 ff.

107 ff.

Öffentlichkeit von Sitzungen Ombudsmänner – Idee 92 ff. – Verbreitung 97 ff. – Vorbilder 94 ff. Pressebegriff 23 ff. Pressedienst 114 ff. Pressefreiheit – Deutschland 184 – Großbritannien 182 ff. Presse im Nationalsozialismus Pressekodex – Europäischer 130 ff.

116 ff.

31 f., 122

224 – Geschichte 49 – Inhalt 50 f. – Rechtliche Einordnung 50 Presselandschaft – Deutschland 189 ff. – Großbritannien 186 ff.

Stichwortverzeichnis Readers’ editor 177 f. Regulierte Selbstregulierung Regulierung 26 ff.

65 ff.

Selbstregulierung 29 f. Sentencing Guidelines 145 ff. Staatliche Regulierung 63 ff.