Rundfunkfreiheit für die Deutsche Welle?: Ein Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit eines Grundrechts zu bestimmen, zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Art. 19 Abs. 3 GG [1 ed.] 9783428517374, 9783428117376

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Schriften zu Kommunikationsfragen Band 41

Rundfunkfreiheit für die Deutsche Welle? Ein Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit eines Grundrechts zu bestimmen, zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Art. 19 Abs. 3 GG Von

Franck Schmidt-Husson

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

FRANCK SCHMIDT-HUSSON

Rundfunkfreiheit für die Deutsche Welle?

Schriften zu Kommunikationsfragen Band 41

Rundfunkfreiheit für die Deutsche Welle? Ein Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit eines Grundrechts zu bestimmen, zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Art. 19 Abs. 3 GG

Von

Franck Schmidt-Husson

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität des Saarlandes hat diese Arbeit im Jahre 2004 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4239 ISBN 3-428-11737-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

omnium namque virtutum generatrix, custos moderatrixque discretio est Die Unterscheidung ist die Mutter aller Tugenden, ihre Wächterin und Lenkerin Ioannes Cassianus Massiliensis (Collationes II cap. IV)

Vorwort Dieses Buch geht auf eine Arbeit zurück, die im Sommersemester 2004 der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität des Saarlandes als Dissertation vorlag. Für die Zwecke der Veröffentlichung habe ich sie zwischen Juni und Oktober 2005 auf den neuesten Stand gebracht. Das Gesetz zur Änderung des Deutsche-Welle-Gesetzes vom 15. Dezember 2004 (BGBl. 2004 I, S. 3456 ff.) ist in Form eines Nachtrags eingearbeitet. Die Frage der Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Welle einmal genauer zu untersuchen hatte ich mir schon während des juristischen Vorbereitungsdienstes vorgenommen, als ich – Ende 1998 – meine Wahlstation beim Verwaltungsdirektor der damals noch in Köln beheimateten Deutschen Welle absolvierte. Die Wahl zum 14. Deutschen Bundestag hatte gerade eine neue Mehrheit hervorgebracht, die wahrlich nicht viel Wasser den Rhein hinunterfließen ließ, ehe sie sich anschickte, ihre frisch gewonnene Gestaltungsmacht an der einzig verbliebenen „Rundfunkanstalt des Bundesrechts“ zu erproben. Die Deutsche Welle sollte nicht nur drastische Kürzungen ihres Haushalts hinnehmen. Sie mußte sich auch allerlei gute Ratschläge zum Programm anhören, mit denen die neue Bundesregierung in Gestalt ihres „Beauftragten . . . für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“ nicht hinterm Berg hielt. In dieser Situation bekam ich als Referendar den Auftrag, die Argumente zusammenzutragen, mit denen sich notfalls begründen ließe, daß die Deutsche Welle Trägerin des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sei. Das allerdings, so stellte sich heraus, war nicht so einfach wie gedacht. Die Argumente, die man dafür ins Feld führen konnte, wollten mich nicht recht überzeugen. Gleichwohl dominierten sie die politische und auch die wissenschaftliche Diskussion, die sich vom Herbst 1998 an über die verfassungsrechtliche Stellung des deutschen Auslandsrundfunks entspann. Das bestärkte mich in dem Glauben, daß die Probleme, auf die ich gestoßen war, eine nähere Betrachtung verdienten. Wenn ich heute im Vorwort zu diesem Buch einigen Menschen Dank sage, so möchte ich mit Herrn Dr. Reinhard Hartstein, damals wie heute Verwaltungsdirektor der Deutschen Welle, beginnen, der mir die Ausbildungsstation bei der Deutschen Welle ermöglicht hat. Ohne sie wäre die Arbeit, die diesem Buch zugrunde liegt, vermutlich nicht entstanden. Mein tief empfundener, herzlicher Dank gilt sodann Herrn Professor Dr. Wolfgang Knies, meinem verehrten Doktorvater. Bei ihm, in seinen Seminaren,

8

Vorwort

an seinem Saarbrücker Lehrstuhl für Staatsrecht und Verwaltungsrecht und in der von ihm eingerichteten Arbeitsstelle Medienrecht habe ich gut sieben Jahre arbeiten und lernen können: als Student, als Hilfskraft, als Wissenschaftlicher Mitarbeiter – und jenseits davon, auch „als“ nichts, wenn man so will. Frau Stephanie Meyer und Frau Sonnia Wüst, meine lieben Kolleginnen am Lehrstuhl, haben das Manuskript dieser Arbeit durchgesehen und die allmähliche Verfertigung der Gedanken durch geduldiges Zuhören, aber auch durch ihre Streitlust gefördert. Sie wissen, daß ich ihnen mehr als nur zu Dank verbunden bin. Dank sagen möchte ich auch Frau Ursula Fischer, die als Sekretärin des Lehrstuhls alles überblickt hat, für ihre Hilfe und ihren Zuspruch in guten wie in schlechteren Zeiten. Herrn Professor Dr. Rudolf Wendt danke ich für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens. Die Vereinigung der Freunde der Universität des Saarlandes hat den Druck dieses Buchs mit einem großzügigen Zuschuß gefördert und die ihr zugrunde liegende Dissertation mit dem Dr.-Eduard-Martin-Preis für hervorragende wissenschaftliche Leistungen im Rahmen der Promotion ausgezeichnet. Auch ihr sei hier noch einmal Dank gesagt. Meine Frau Irina und unsere kleine Tochter Emma-Cérès, die einzigen, so hoffe ich, die unter dem mit diesem Buch zum Abschluß gebrachten Projekt zu leiden hatten, bitte ich deswegen um Verzeihung. Gewidmet, schließlich, ist dieses Buch den Eltern, denen ich alles verdanke. Stuttgart, im November 2005

Franck Schmidt-Husson

Inhaltsverzeichnis

§1

Einleitung

13

Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

1. Teil Die Rechtstatsachen: Das Phänomen Auslandsrundfunk in Deutschland und anderswo

17

1. Abschnitt Die Deutsche Welle in der Gestalt des Gesetzes vom 16. Dezember 1997

17

§2

Der gesetzliche Phänotypus: normativer Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

§3

Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Der Werkbereich: Aussage und Bedeutung, Zeichen und Signale . . . . . . 1. Die Hörfunkprogramme der Deutschen Welle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das Deutsche Programm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Fremdsprachenprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Fernsehprogramme der Deutschen Welle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Das Online-Angebot der Deutschen Welle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Wirkbereich: Zielgruppen und Empfänger-Horizont . . . . . . . . . . . . . .

22 23 24 24 26 28 30 31

2. Abschnitt Die Geschichte des deutschen Auslandsrundfunks

37

§4

Bis 1945: Anfänge und Abgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

§5

Von 1949 bis 1960: Langer Streit um kurze Welle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

§6

Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

§7

Von 1960 bis zum Rundfunkneuordnungsgesetz von 1993 . . . . . . . . . . . . . . . .

58

§8

Die Entstehung des Deutsche-Welle-Gesetzes von 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

10

Inhaltsverzeichnis 3. Abschnitt Der Auslandsrundfunk in anderen Ländern des Westens

§9

71

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

§ 10 Radio France Internationale (RFI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

§ 11 Voice of America (VoA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

§ 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation (BBC-WS) . . . . . .

88

2. Teil Der Maßstab: Das Wesen der Grundrechte und des Grundrechts der Rundfunkfreiheit

96

1. Abschnitt Maßgabe und Unmaßgeblichkeit der Verfassung in Art. 19 Abs. 3 GG § 13 Das Wesen des Wesens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96 97

§ 14 Wesen und Wert des Art. 19 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 § 15 Der „Wesensvorbehalt“ des Art. 19 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 2. Abschnitt Die Wesensfremdheit juristischer Personen des öffentlichen Rechts und die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt

109

§ 16 Wesensfremdheit: Thema (herrschende Meinung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 § 17 Wesensfremdheit: Variation (materiell-institutionelle Sicht) . . . . . . . . . . . . . . . 113 § 18 Die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3. Abschnitt Das Wesen der Rundfunkfreiheit

124

§ 19 Die Rundfunkfreiheit als subjektives Abwehrrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 § 20 Die Rundfunkfreiheit als objektive Garantie der Staatsfreiheit des Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 § 21 Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Inhaltsverzeichnis

11

3. Teil Die Meßgröße: Das grundgesetzliche noumenon Deutsche Welle

135

§ 22 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 § 23 Gesetzgebungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zur Auslegung des Art. 73 Nr. 1 (1. Fall) GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zur kompetenzrechtlichen Qualifikation von Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . III. Der Zweck des Deutsche-Welle-Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Indienstnahme des Rundfunks für die Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . 2. Indienstnahme des Rundfunks für auswärtige Öffentlichkeitsarbeit . .

136 138 142 143 144 150

§ 24 Verwaltungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zum Regelungsanspruch des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG . . . . . . . . . . . . . . II. Zum Begriff des Auswärtigen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zur rechtlichen Verselbständigung der Deutschen Welle . . . . . . . . . . . . . .

156 157 159 162

4. Teil Die Messung: Was des Staates ist und Freiheit vom Staat

170

§ 25 Zur Einführung: Erinnerungen und Bedenken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 § 26 Auslandsrundfunk als Staatsaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Öffentliche Aufgaben und staatliche Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Auswärtige Angelegenheiten als ausschließliche Staatsaufgabe . . . . . . . . III. Auswärtige Staatspflege und Nicht-Identifikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

176 177 179 180

§ 27 Ergebnis und neue Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

5. Teil Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

185

§ 28 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 § 29 Auswärtige Meinungspflege und Meinungsbildungsfreiheit im Ausland . . . . 185 § 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? . . 191

12

Inhaltsverzeichnis 6. Teil Nachtrag

198

§ 31 Zum DWG-Änderungsgesetz vom 15. Dezember 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Thesen

204

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Einleitung § 1 Gegenstand der Untersuchung Grundrechtsfragen sind Machtfragen – besonders im Rundfunk. Immer wieder bricht dort der Konflikt zwischen grundgesetzlicher Freiheitsverheißung und demokratischem Herrschaftsanspruch hervor. Wie kaum ein anderes Rechtsgebiet ist deshalb das Rundfunkrecht vom Verfassungsrecht, genauer: von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Der Gesetzgeber, dem in Karlsruhe immer wieder treuherzig versichert wird, einen breiten Gestaltungsraum zu besitzen, ist in Wahrheit in ein enges Korsett verfassungsgerichtlicher Judikatur geschnürt. Für den Inlandsrundfunk, den öffentlichrechtlichen wie den privaten, sind die Verhältnisse gut vierzig Jahre nach dem grundlegenden Urteil zu Adenauers „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ im großen und ganzen geklärt. Diese Untersuchung widmet sich dem deutschen Auslandsrundfunk: der Deutschen Welle. Wie sich die Anstalt, die durch das Bundesrundfunkgesetz von 1960 errichtet worden ist, zur Rundfunkfreiheit verhält, darüber gibt es noch keine Gewißheit. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu bis heute nicht gesprochen. In der juristischen Literatur ist das Interesse an der Deutschen Welle erst vor wenigen Jahren (wieder) erwacht. Seit der deutschen Vereinigung ist der Auslandsrundfunk nicht mehr recht zur Ruhe gekommen. Der elfte, der zwölfte und der 13. Deutsche Bundestag haben sich, mehr oder minder erfolgreich, damit beschäftigt, ihn zu reformieren. Das „Gesetz über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts ,Deutsche Welle‘“, das der 13. Deutsche Bundestag im Herbst 1997 schließlich beschloß, war kaum ein Jahr alt, da regte sich schon der Wunsch nach einer Neuordnung der „medialen Außenrepräsentanz“1 und einer Novellierung des Deutsche-Welle-Gesetzes.2 Die

1 So der Koalitionsvertrag zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen v. 20.10. 1998, S. 39. 2 Vgl. etwa Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 10. Sitzung v. 2.12.1998, Sten. Ber., S. 570 (A). – Auf eine Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion v. 3.3.1999 (BT-Drs. 14/485) antwortete die Bundesregierung am 22.3.1999 allerdings, daß sie nicht beabsichtige, eine Änderung des Deutsche-Welle-Gesetzes herbeizuführen (BT-Drs. 14/665, S. 1 f.). Anders dann wieder die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur „Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks“ v. 10.10.2000: Es sei beabsichtigt, in der laufenden Legislaturperiode die Außendarstellung Deutschlands in den Medien zu reformieren (BT-Drs. 14/4493 v. 7.11.2000).

14

Einleitung

in der 14. für die folgende Legislaturperiode angekündigte Reform sollte vor allem den Programmauftrag neu fassen, aber auch die Finanzierung der Anstalt betreffen.3 Es brauchte schließlich mehrere Jahre, bis ein Gesetzentwurf erarbeitet war, der die Chance hatte, im Deutschen Bundestag und außerparlamentarisch breitere Zustimmung zu finden. Gerne reden die Medienpolitiker im Bund und in den Ländern von der Rundfunkfreiheit, wenn es um die Deutsche Welle geht. Auch die Anstalt selbst sieht sich als Trägerin des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Gegenüber der im Herbst 1998 ins Amt gelangten Bundesregierung, die ihr, kaum vereidigt, die Zuschüsse zu ihrem Haushalt kürzte,4 drohte die Deutsche Welle damit, zur Verteidigung ihrer Rechte notfalls das Bundesverfassungsgericht anzurufen.5 Unter ihrem neuen Intendanten Erik Bettermann6 hat man die Anstalt zu neuen Ufern aufbrechen lassen. Dank kräftiger Anschubfinanzierung durch den Bund7 ist die Deutsche Welle mit einem zweiten – deutschsprachigen – Fernsehprogramm auf Sendung gegangen,8 das sich vor allem an Auslandsdeutsche, an vorübergehend im Ausland weilende Deutsche sowie an Ausländer mit Interesse für deutsche Kultur wendet. Das Programm des „Deutschen Auslandskanals“ (auch „German TV“ genannt) entsteht auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung in enger Kooperation mit den Landesrundfunkanstalten der ARD und dem ZDF.9 Es handelt sich um ein pay-tv-Angebot, das sich unter dem Motto „Sehen, was Deutschland sieht“ zum größten Teil aus Material der 3 So im Sommer 2001 der (damalige) Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien beim Bundeskanzler, Staatsminister Nida-Rümelin (epd medien Nr. 56 v. 18.7.2001, S. 11). Vgl. auch BT-Drs. 14/8208 v. 7.2.2002 (Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der CDU/CSU Fraktion zur „Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks“ [BT-Drs. 14/6954 v. 24.9.2001]), S. 2. – Den Wunsch nach einer Novellierung des Deutsche-Welle-Gesetzes äußerte auch Erik Bettermann, der heutige Intendant der Anstalt, vor und bei Übernahme seines neuen Amtes (epd medien Nr. 10 v. 5.9.2001, S. 14; Nr. 78 v. 3.10.2001, S. 16). 4 Siehe dazu epd medien Nr. 7 v. 30.1.1999, S. 5; Nr. 10 v. 10.2.1999, S. 15 f.; Nr. 17 v. 6.3.1999, S. 9; Nr. 24/25 v. 31.3.1999, S. 15; Nr. 49 v. 26.6.1999, S. 7; Nr. 50 v. 30.6.1999, S. 9. 5 epd medien Nr. 50 v. 30.6.1999, S. 9 f.; F.A.Z. Nr. 148 v. 30.6.1999, S. 25; F.A.Z. Nr. 212 v. 13.9.1999, S. 52; auch epd medien Nr. 10 v. 10.2.1999, S. 15 f. 6 Vom Rundfunkrat gewählt am 10.5.2001, im Amt seit 1.10.2001. Der Vorgänger, Dieter Weirich (CDU), war – zermürbt offenbar von den seit dem Regierungswechsel anhaltenden rundfunkpolitischen Auseinandersetzungen – am 31.3.2001 vorzeitig aus dem Amt geschieden. 7 Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 153 (mit Zahlen); epd medien Nr. 91 v. 17.11.2001, S. 10 f.; Nr. 92 v. 21.11.2001, S. 13 f.; Nr. 93 v. 24.11.2001, S. 15 f. 8 Offizieller Sendestart war am 1.3.2002. 9 Der Text der Vereinbarung vom 11./14.9.2001 ist dokumentiert in: epd medien Nr. 76 v. 26.9.2001, S. 23 ff.; ferner in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2002, S. 398 ff.; sowie (als Anhang VI) bei Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 475 ff. – Zur Entstehungsgeschichte von „German TV“ siehe Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 145 ff.

§ 1 Gegenstand der Untersuchung

15

Kooperationspartner („best of“) speist und als Vollprogramm mit viel Unterhaltung konzipiert ist.10 Als im Sommer 2001 ein privater deutscher Auslandskanal, „Channel D“, den Betrieb aufnahm,11 meinte Bettermann schon, von einem dualen System im Auslandsrundfunk sprechen zu können.12 In der Startphase von „German TV“ Anfang 2002 kam dann in der Reihen der Regierungsparteien sogar der Gedanke auf, den Programmauftrag der Deutschen Welle auf das Inland auszudehnen, damit die Anstalt dort den „interkulturellen Dialog“ befördere und dabei mithelfe, Fremdenfeindlichkeit abzubauen und Ausländer in die deutsche Gesellschaft zu integrieren.13 Die Anstalt selbst, die sich seit der Wiedervereinigung und dem Start ihres Fernsehprogramms auf dem Weg zu einer „vollwertigen Rundfunkanstalt“ wähnt,14 diente sich als europapolitischer „Integrationsrundfunk“ an.15 Aus all diesen Gründen mag es sich lohnen, nach den verfassungsrechtlichen Grundlagen und Rechten der Deutschen Welle zu fragen. Manche meinen zwar, es sei „für jedermann auf den ersten Blick sichtbar“, daß die Deutsche Welle eine „echte Rundfunkanstalt“ sei, die sich auf das Grundrecht der Rundfunkfreiheit berufen könne.16 Und so wird eilig konstatiert, es sei inzwischen nicht nur „ganz herrschende Meinung“, sondern in der rundfunkrechtlichen Literatur „unbestritten“, daß die Deutsche Welle Trägerin des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei.17 Ganz so einfach liegen die Dinge aber wohl nicht. Wer sich die Frage vorlegt, welche Wirkungen die Rundfunkfreiheit für die Deut10 Inzwischen scheint das Ende von „German TV“ besiegelt. Nachdem das Programm bis Juni 2005 erst 20.000 Abonennten hatte gewinnen können, befand der Bundestagsausschuß für Kultur und Medien am 29.6.2005, daß im nächsten Haushalt des Bundes keine Mittel für „German TV“ mehr eingestellt werden könnten (Pressemitteilung des Deutschen Bundestages v. 29.6.2005). Vgl. auch F.A.Z. Nr. 129 v. 7.6. 2005, S. 46, Nr. 140 v. 20.6.2005, S. 42, Nr. 150 v. 1.7.2005, S. 40; epd medien Nr. 52 v. 6.7.2005, S. 4, 16. 11 Im Oktober 2002 stellte „Channel D“ den Programmbetrieb wieder ein. Ende September 2002 hatte das Unternehmen die Eröffnung des Insolvenzverfahrens beantragt (siehe dazu epd medien Nr. 76 v. 28.9.2002, S. 7). 12 F.A.Z. Nr. 251 v. 29.10.2001, S. 53. 13 Vgl. epd medien Nr. 15 v. 27.2.2002, S. 13, 14; Nr. 16 v. 2.3.2002, S. 3 ff.; Nr. 18 v. 9.3.2002, S. 18; Nr. 31 v. 24.4.2002, S. 3, 17. – Siehe auch BT-Drs. 14/8208 (Antwort der Bundesregierung v. 7.2.2002 auf die Große Anfrage der CDU/CSU Fraktion zur „Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks“ v. 24.9.2001), S. 3; „Diskussionspapier“ des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien v. 29.5.2002, dokumentiert in: epd medien Nr. 57 v. 24.7.2002, S. 17 ff. (Punkte 2.4 und 5.2). – Vgl. ferner Kleinsteuber, Auslandsrundfunk in der Kommunikationspolitik, S. 365. 14 Siehe das von den Gremien verabschiedete Papier „Deutsche Welle – das Profil“ v. 18.3.2003, S. 2. 15 Wie Fn. zuvor, S. 30. 16 Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22), sowie im Anschluß an ihn auch Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 59.

16

Einleitung

sche Welle entfaltet, der stößt auf eine Fülle staatsorganisationsrechtlicher und grundrechtsdogmatischer Probleme. Ihnen auf den Grund zu gehen soll hier versucht werden.

17 So Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 52; siehe auch Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22): „inzwischen völlig unbestritten“; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 46.

1. Teil

Die Rechtstatsachen: Das Phänomen Auslandsrundfunk in Deutschland und anderswo 1. Abschnitt

Die Deutsche Welle in der Gestalt des Gesetzes vom 16. Dezember 1997 § 2 Der gesetzliche Phänotypus: normativer Befund Die Deutsche Welle ist ein Geschöpf des Bundes, das den Rundfunkanstalten der Länder nachgebildet ist.1 Sie verdankt ihre Existenz dem „Gesetz über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts ,Deutsche Welle‘ (Deutsche-Welle-Gesetz – DWG)“ vom 16. Dezember 1997.2 Das DWG trat an die Stelle des Gesetzes über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts (BRfG) vom 29. November 1960,3 mit dem die Deutsche Welle erstmals als Rechtsperson4 ins Leben gerufen worden war.5 1 Vgl. die Begründung zu dem von der Bundesregierung beschlossenen Entwurf eines Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk v. 22.5.1996, BT-Drs. 13/4708, S. 20. 2 Das Gesetz ist als Art. 1 des Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk (BGBl. 1997 I, S. 3094 ff.) am 24.12.1997 in Kraft getreten, mit seinen §§ 44 bis 57, welche die Finanzierung der Anstalt betreffen, erst am 1.1.1998. – N.B.: Das Gesetz zur Änderung des DWG vom 15.12.2004 (BGBl. 2004 I, S. 3456 ff.) konnte in dieser Untersuchung nur in Form eines Nachtrags berücksichtigt werden. 3 BGBl. 1960 I, S. 862 ff., zuletzt geändert durch das Gesetz über die Neuordnung der Rundfunkanstalten des Bundesrechts und des RIAS Berlin vom 20.12.1993 (BGBl. 1993 I, S. 2246 ff.). 4 Unter dem Namen „Deutsche Welle“ existierte schon früher ein gemeinschaftlicher Kurzwellendienst der ARD, der allerdings keine eigene Rechtspersönlichkeit besaß. Vgl. den Vertrag der ARD-Anstalten über die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Kurzwellenprogramms v. 27.3./11.6.1953, Faksimile der ersten und letzten Seite bei Steininger, Langer Streit um kurze Welle, S. 164 f. Das Programm „Deutsche Welle“, für das zuerst der NWDR (später der WDR) die Verantwortung trug, ging am 3.5.1953 auf Sendung. 5 Das BRfG wurde durch Art. 5 Satz 1 des Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk aufgehoben.

18

1. Teil: Die Rechtstatsachen

Der Gesetzgeber hat den deutschen Auslandsrundfunk nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung zugeschlagen. Er hat die Deutsche Welle vielmehr als Rechtssubjekt verfaßt, das mit einer gewissen Autonomie begabt ist und weitreichende Unabhängigkeit von der vollziehenden Gewalt genießt. Der Bauplan der Deutschen Welle gleicht dem der Landesrundfunkanstalten. Das gilt vor allem für die gesetzlich bestimmte Rechtsform, die Anstaltsorgane und ihre Kompetenzen sowie für die rechtlichen Beziehungen zum Anstaltsherrn, namentlich die staatliche Aufsicht. Unterschiede gibt es besonders im Hinblick auf Anstaltsaufgabe und Programmauftrag sowie bei der Finanzierung. Das DWG bezeichnet die Deutsche Welle in seinem § 1 Abs. 1 als Rundfunkanstalt, genauer: als Rundfunkanstalt des Bundesrechts und als gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts. Es verleiht ihr Rechtsfähigkeit sowie das Recht zur Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 2) und stattet sie mit autonomer Satzungsbefugnis zur Regelung der betrieblichen Ordnung aus (§ 1 Abs. 3).6 Die Deutsche Welle unterliegt gemäß § 61 DWG keiner staatlichen Fachaufsicht, sondern einer beschränkten Rechtsaufsicht (§ 62 Abs. 2 bis 4 DWG), die durch die Bundesregierung als Kollegium ausgeübt wird (§ 62 Abs. 1 DWG).7 Die Aufgabe der Deutschen Welle besteht darin, Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) für das Ausland8 zu veranstalten (§ 3 Abs. 1 DWG). Die Sendungen sind sowohl in deutscher Sprache als auch in Fremdsprachen zu verbreiten (§ 3 Abs. 2 DWG). Der sachliche Funktionsbereich der Anstalt ist damit nach den Worten des Gesetzes die Veranstaltung von Rundfunk (für das Ausland9), ihr Sendegebiet die ganze Welt bis auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland.10

6 Die Satzung der Deutschen Welle in der Fassung vom 18.3.1999 ist abgedruckt im Bundesanzeiger 1999, S. 7907 ff., sowie unter C I 1.100 bei Ring, Medienrecht I. 7 Nach dem (internen) Organisationserlaß des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung Nr. 71 v. 29.10.1998, S. 879 f. [880]; BGBl. 1998 I, S. 3288) liegt die Zuständigkeit für die Deutsche Welle im Geschäftsbereich des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien beim Bundeskanzler (BKM); zuvor war sie im Geschäftsbereich des Bundesinnenministers – nicht etwa im Auswärtigen Amt – angesiedelt. 8 In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung heißt es dazu, daß sich die Sendungen „in erster Linie an die ausländische Bevölkerung“ richten sollten, BT-Drs. 13/4708, S. 22. 9 Der Zusatz „für das Ausland“ in § 3 Abs. 1 DWG kann als geographische Begrenzung des Sendegebiets, (zugleich) aber auch als inhaltliche Vorgabe für die Rundfunkdarbietungen gelesen werden. 10 Der örtliche Funktionsbereich (oder: Anstaltsbereich) der Deutschen Welle ist dagegen das Gebiet ihres Muttergemeinwesens, also der Geltungsbereich des DWG. Die Sendungen der Deutschen Welle sind in Deutschland zu produzieren und von dort aus abzustrahlen. Vgl. Herrmann, Rundfunkrecht, § 10 RdNr. 143; dens., AöR 90 (1965), 286 (317 f.).

1. Abschn.: § 2 Der gesetzliche Phänotypus: normativer Befund

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Zur Gestaltung der Sendungen der Deutschen Welle sagen die §§ 4 bis 7 DWG Näheres. Der Programmauftrag der Deutschen Welle lautet, den Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland zu vermitteln und ihnen die deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen darzustellen und zu erläutern (§ 4 DWG). § 5 DWG bindet die Deutsche Welle sodann an bestimmte Programmgrundsätze. Abs. 2 Satz 1 verpflichtet sie zu Unparteilichkeit und Ausgewogenheit: Ihre Sendungen müssen eine unabhängige Meinungsbildung ermöglichen und dürfen keiner gesellschaftlichen Gruppe einseitig Unterstützung zuteil werden lassen. Abs. 3 Satz 1 bestimmt, daß die Berichterstattung der Deutschen Welle umfassend, wahrheitsgetreu und sachlich sein soll, und läßt diesem Gebot die sog. „Bewußtseinsklausel“ folgen. Danach soll die Berichterstattung in dem Bewußtsein erfolgen, daß die Sendungen der Deutschen Welle die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu ausländischen Staaten berühren. Die Deutsche Welle ist durch § 8 Abs. 1 Satz 1 DWG gehalten, zur Herstellung ihrer Sendungen mit den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Länder zu kooperieren.11 Sie darf mit ihnen auch Programme austauschen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 DWG). Eine Zusammenarbeit mit privaten Rundfunkveranstaltern ist ebenfalls möglich (§ 8 Abs. 2 DWG). § 9 Abs. 1 DWG erlaubt der Deutschen Welle nicht nur, ihre Sendungen gemeinsam mit Dritten herzustellen, er gestattet ihr auch die Verbreitung von Auftrags- und Fremdproduktionen. Bei jeder Art von Zusammenarbeit hat die Anstalt freilich auf ihre redaktionelle Unabhängigkeit Bedacht zu nehmen (§ 8 Abs. 3 DWG). Die Deutsche Welle kann ihr Programm an ausländische Rundfunkveranstalter abgeben, die es im Ausland wiederausstrahlen, oder Dritten zur Einspeisung in ausländische Kabelnetze überlassen (sog. „Rebroadcasting“); solange es ihrem Programmauftrag dienlich ist, darf sie ihre Sendungen auch zur Verwendung außerhalb des Rundfunks – etwa zum Einsatz im Sprachunterricht12 – weitergeben (§ 12 DWG). § 13 DWG ermöglicht der Deutschen Welle über die einfache Programmabgabe hinaus den sog. Transkriptionsdienst, das heißt, aus ihrem Programmbestand sendefertige deutsch- oder fremdsprachige Rundfunkprodukte für ausländische Veranstalter herzustellen, die nicht in der Lage sind, 11 Zu diesem Zweck ist die Deutsche Welle seit dem 7.6.1962 Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD), vgl. § 1 Abs. 1 lit. b der ARD-Satzung, abgedr. bei Ring, Medienrecht I, C IV 1.100. Eine Verpflichtung der Rundfunkanstalten der Länder zur Zusammenarbeit mit der Deutschen Welle ist hingegen in den Staatsverträgen und Rundfunkgesetzen der Länder nicht vorgesehen. 12 Der Gesetzgeber hatte namentlich die Goethe-Institute oder Universitäten als Abnehmer im Auge; vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf für ein Gesetz über den deutschen Auslandsrundfunk v. 22.5.1996, BT-Drs. 13/4708, S. 24.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

diese Sendungen selbst zu bearbeiten und sprachlich wie redaktionell den Bedürfnissen ihres Publikums anzupassen.13 Zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgabe darf die Deutsche Welle gemäß § 15 Abs. 1 DWG die gleichen Übertragungstechniken benutzen wie die Rundfunkanstalten der Länder; dazu gehört auch die Zuspielung und Abstrahlung der Programme durch Satelliten. Die Errichtung und der Betrieb von (eigenen) Rundfunksendern ist der Anstalt nur im Ausland gestattet; im Inland muß sie die erforderlichen Anlagen mieten (§ 15 Abs. 2 DWG). Bei der Nutzung der Satellitentechnik unterliegt die Deutsche Welle keinerlei Beschränkungen, die terrestrische Verbreitung indes und die Einspeisung der Programme in Kabelnetze sind ihr wiederum nur im Ausland erlaubt (§ 15 Abs. 3 Satz 1 DWG). Für den Hörfunk gilt kraft § 15 Abs. 3 Satz 2 f. DWG eine besondere Regelung: Die Deutsche Welle darf sich hier – anders als für das Fernsehen – nicht auf die Verbreitung via Satellit beschränken. Sie muß die Radioprogramme auch auf traditionellem Weg ausstrahlen, und zwar nicht nur über gemietete Sender oder eigene Relaisstationen im Ausland, sondern auch vom Inland aus auf den Frequenzen, die ihr im Kurz- und Mittelwellenbereich zugewiesen sind. Für das Programm wie für den gesamten Betrieb der Deutschen Welle verantwortlich ist der Intendant als das monokratische Exekutivorgan der Anstalt (§ 42 Abs. 1 DWG). Der Intendant wird vom Rundfunkrat für sechs Jahre gewählt und kann von diesem jederzeit vor Ablauf der regulären Amtszeit abberufen werden (§§ 40 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 2 Satz 1 DWG).14 Der Rundfunkrat der Deutschen Welle hat 17 Mitglieder: Bundestag und Bundesrat wählen jeweils zwei, die Bundesregierung benennt drei Mitglieder, zehn verschiedene gesellschaftlich relevante Gruppen und Organisationen entsenden jeweils ein Mitglied (§ 37 DWG).15 Der Rundfunkrat hat die Aufgabe, die Interessen der Allgemeinheit bei der Deutschen Welle zu vertreten und beschließt in allen Fragen, die von grundsätzlicher Bedeutung für die Anstalt sind (§ 32 Abs. 1 Satz 1 f. DWG). Er wirkt darauf hin, daß die Anstalt ihren Auftrag erfüllt, und wacht darüber, daß das Programm den Programmgrundsätzen sowie den von ihm erlassenen allgemeinen Programmrichtlinien genügt (§ 32 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 DWG). Zu den wichtigsten Angelegenheiten, in 13 Zum Zweck des Transkriptionsdienstes vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/4708, S. 24, sowie zur Übernahme der Gesellschaft für deutsche Fernsehtranskription mbH (Transtel) durch die Deutsche Welle zum 1.1. 1999 epd medien Nr. 18/1998, S. 18. Der Transkriptionsdienst wird aus Mitteln des Auswärtigen Amtes und des Bundespresseamtes gefördert. 14 Eine nachfolgende Ernennung oder Entlassung durch den Bundespräsidenten sieht das DWG im Gegensatz zum BRfG (§§ 9 Abs. 1 und 4, 13 Abs. 1, 14 Abs. 1) nicht vor. 15 Der Anteil der von staatlichen Organen entsandten Mitglieder beträgt also rund 41 Prozent.

1. Abschn.: § 2 Der gesetzliche Phänotypus: normativer Befund

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denen der Rundfunkrat beschließt, zählt neben dem Erlaß und der Änderung der Anstaltssatzung die Verabschiedung der Aufgabenplanung der Deutschen Welle (§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 DWG). Mit der Aufgabenplanung, die sie unverzüglich der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrechnungshof zuleiten muß, hat die Anstalt immer für drei Jahre im voraus darzulegen, welche programmlichen Leistungen sie zu erbringen gedenkt, welche Änderungen sie im Programm vornehmen will und wie sie die Entwicklung der Investitionskosten einschätzt (§ 46 Abs. 3 Satz 1 DWG).16 Dem Rundfunkrat obliegt gemäß §§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 36 Abs. 1 Nr. 2 DWG ferner die Wahl und die Abberufung der vier Mitglieder des Verwaltungsrats, die den gesellschaftlich relevanten Gruppen und Organisationen zugerechnet werden. Die übrigen drei Mitglieder des Verwaltungsrats werden von Bundestag und Bundesrat und von der Bundesregierung gewählt oder benannt.17 Der Verwaltungsrat kontrolliert die Geschäftsführung des Intendanten außerhalb der Programmgestaltung (§ 37 Abs. 1 DWG). Er stellt den Haushaltsplan und den Jahresabschluß der Deutschen Welle fest, erläßt und ändert ihre Finanzordnung und ist für die Erteilung der Entlastung gegenüber dem Intendanten zuständig (§ 42 Abs. 2 Nr. 4 bis 7 DWG). Anders als die Rundfunkanstalten der Länder wird die Deutsche Welle nicht über (die) Rundfunkgebühren finanziert. Nach § 44 DWG ermöglicht der Bund der Deutschen Welle diejenigen Programme, die unter Berücksichtigung der rundfunktechnischen Entwicklung notwendig sind, damit die Anstalt ihren gesetzlichen Auftrag wahrnehmen kann. Das geschieht durch einen jährlichen Zuschuß aus dem Bundeshaushalt, dessen Höhe sich nach dem Haushaltsgesetz des Bundes und dem Haushaltsplan der Deutschen Welle bestimmt (§ 45 Abs. 1 u. 2 DWG). Sonstige Einnahmen, welche der Anstalt aus der Rundfunkwerbung (§ 10 DWG), aus dem Sponsoring (§ 11 DWG), aus dem Programmvertrieb (§§ 12 u. 13 DWG), aus Unternehmensbeteiligungen (§ 59 DWG) oder aus unbenannten Quellen (etwa aus dem Merchandising) zufließen können, werden nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes auf den Bundeszuschuß angerechnet (§ 45 Abs. 3 DWG). 16 Die Aufgabenplanung dient nach einer Erklärung des Bundesinnenministers „in erster Linie als Instrument einer geordneten, gesamtheitlich und perspektivisch ausgerichteten Unternehmensplanung“, epd medien Nr. 49/1998, S. 12. Die Pflicht zur Verabschiedung einer solchen Aufgabenplanung ist den Rundfunkgesetzen und Rundfunkstaatsverträgen der Länder unbekannt. Eine Ausnahme ist allenfalls das WDR-Gesetz mit seinem § 35 Abs. 2 Nr. 2. Die Aufgabenplanung der Deutschen Welle, die unverzüglich der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrechnungshof zuzuleiten ist, hat freilich eine ganz andere Bedeutung als die des WDR, die lediglich interne Bedeutung in Zusammenhang mit der Feststellung des Haushaltsplans und mit der mittelfristigen Finanzplanung des Senders hat. 17 Die staatlichen Organe stellen damit knapp 43 Prozent der Mitglieder des Gremiums.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

In ihrer Haushaltswirtschaft ist die Deutsche Welle gemäß § 46 Abs. 1 DWG selbständig, bedarf aber dennoch für manche finanzwirksame Entscheidungen des Einvernehmens oder gar der Zustimmung der Bundesregierung (§§ 47, 54 Abs. 1 Satz 2 DWG). Die Haushalts- und Wirtschaftsführung unterliegt der Prüfung durch den Bundesrechnungshof nach § 111 BHO (§ 56 Abs. 1 DWG). Für den Fall einer Auflösung der Deutschen Welle bestimmt § 58 Abs. 3 DWG, daß das gesamte Vermögen der Anstalt an den Bund fällt, der es gemeinnützigen Zwecken zuführen muß.

§ 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund Die Rechtswirklichkeit, die sich um das normative Gerüst des DWG rankt, ist reicher als das Gesetz erwarten läßt. Von der Realität des deutschen Auslandsrundfunks als mediales Phänomen gibt das DWG bestenfalls eine Ahnung. Die entscheidenden Sätze des Gesetzes sind knapp und in generalklauselartiger Weite formuliert. Bisweilen hat das publizistische Sein der Deutschen Welle keine Entsprechung in einem rechtlichen Sollenssatz. Die Normen, welche den Geist, das Werk und die Wirkung der Anstalt lenken sollen, sind weitaus weniger zahlreich und detailliert als die Normen, welche die Morphologie der Anstalt, ihre äußere Verfassung, bestimmen. Darin ist die Deutsche Welle den Rundfunkanstalten der Länder nicht unähnlich. Nach Budget und Mitarbeiterzahl kommt die Deutsche Welle in etwa dem Rundfunk Berlin-Brandenburg gleich.18 Sie ist ungefähr doppelt so groß wie das Deutschlandradio19 und halb so groß wie der Mitteldeutsche Rundfunk.20 Unter den Auslandssendern dieser Welt zählt die Deutsche Welle zu den größten. Mit einem Haushalt, der annähernd so groß ist wie die Etats des World Service der British Broadcasting Corporation (BBC-WS)21 und der Voice of America,22 produziert sie etwas mehr als 100 Programmstunden am Tag23 und 18 Die Deutsche Welle verbuchte 2003 Erträge in Höhe von 313 Mio. Euro und beschäftigte 1.401 Mitarbeiter (ARD [Hrsg.], Jahrbuch 2004/05, S. 334 ff.). Der RBB verzeichnete 2003 Erträge von 391 Mio. Euro und hatte im Durchschnitt des Jahres 1.683 Mitarbeiter (aaO., S. 320, 334). 19 Die Körperschaft Deutschlandradio verbuchte 2003 Erträge in Höhe von 216 Mio. Euro und hatte 693 Mitarbeiter (ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 334, 339). 20 Der MDR kam 2003 auf Erträge von 636 Mio. Euro und beschäftigte im Jahresdurchschnitt 2.082 Mitarbeiter (ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 314, 334). 21 Budget 2004/05: 225,1 Mio. Pfund (BBC World Service, Annual Review 2004/ 05, S. 36 f.). 22 Budget 2004: 152,2 Mio. Dollar (Broadcasting Board of Governors, 2004 Annual Report, S. 5). Hinzuzurechnen sind allerdings die Mittel, die zur Verbreitung der von VoA produzierten Programme notwendig sind. VoA sendet ihre Progamme nicht selbst. Dafür ist vielmehr das Office of Engineering and Technical Support zuständig,

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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sendet in 30 verschiedenen Sprachen. Damit wird sie nur von China Radio International (CRI), BBC-WS und Voice of America (VoA) übertroffen.24 Die Stimme Rußlands und Radio France Internationale (RFI) folgen ihr dagegen mit einigem Abstand,25 ebenso Radio Vatikan.26 Die Deutsche Welle als mediales Phänomen zu erfassen und in ihrer publizistischen Wirkung zu beschreiben ist nicht ganz einfach. Das Sendegebiet der Anstalt umfaßt die ganze Welt (minus das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland), und mit der globalen Verbreitung ihrer Sendungen geht eine Verdünnung der Daten der Medienforschung über Nutzung und Wirkung der Programme einher. I. Der Werkbereich: Aussage und Bedeutung, Zeichen und Signale Die Deutsche Welle produziert gegenwärtig 28 Hörfunkprogramme (ein Deutsches Programm und 27 Fremdsprachenprogramme: DW-radio) sowie zwei Fernsehprogramme (DW-tv und – in Kooperation mit ARD und ZDF – „German TV“).27 Daneben ist sie – ohne daß es dafür eine ausdrückliche Ermächtigung im DWG gäbe – mit einem umfangreichen Angebot im Internet vertreten (DW-world).

welches wie das Office of Voice of America Programs (kurz: VoA) unter dem Dach des International Broadcasting Bureau (IBB) eingerichtet ist. Zur Verbreitung ihrer Programme und für Angelegenheiten der gemeinsamen Verwaltung stand den verschiedenen unter dem Broadcasting Board of Governors (BBG) zusammengefaßten Einrichtungen des amerikanischen Auslandsrundfunks 2004 ein Budget von 233 Mio. Dollar zur Verfügung (aaO., S. 17). 23 Einschließlich Wiederholungen belief sich die Sendeleistung 2003 auf etwa 107 Stunden täglich (siehe ARD [Hrsg.], Jahrbuch 2004/05, S. 357). 1999 betrug die Sendeleistung rund 123 Stunden täglich, hinzu kamen 13,5 Stunden Transkriptionsprogramm via Satellit (siehe DW [Hrsg.], Geschäftsbericht 1999, S. 43, 46 ff.). 24 CRI: 211 Programmstunden, 43 Sprachen; BBC: 165 Programmstunden, 43 Sprachen; VoA: 162 Programmstunden, 44 Sprachen. 25 Voice of Russia: 87 Programmstunden, 32 Sprachen; RFI: 65 Programmstunden (2002), 20 Sprachen. 26 78 Programmstunden, 40 Sprachen. Zu Radio Vatikan siehe epd medien Nr. 13/ 2001, S. 21 f. 27 Auslandsfernsehen (via Satellit) betreibt die Deutsche Welle seit der Übernahme von RIAS-tv am 1.4.1992, obwohl sie bis zum 31.12.1993 durch das BRfG – in der Überschrift des Ersten Abschnitts – auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen über Kurzwelle, also auf terrestrisch zu verbreitenden Hörfunk beschränkt war. Schon im Juli 1988 hatte die Deutsche Welle in Nordamerika zwei Fernsehprogramme gestartet (ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 89, S. 144). Die Beschränkung auf die Kurzwelle entfiel erst durch Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes über die Neuordnung der Rundfunkanstalten des Bundesrechts und des RIAS Berlin (Rundfunkneuordnungsgesetz) v. 20.12.1993, BGBl. 1993 I, S. 2246.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

1. Die Hörfunkprogramme der Deutschen Welle a) Das Deutsche Programm Das Hörfunkprogramm in deutscher Sprache – kurz: Deutsches Programm oder DW-radio/deutsch – ist das „Leitprogramm“ im Hörfunkangebot der Deutschen Welle. Es will ein „Medium des weltweiten Dialogs mit Deutschland im sich vereinenden Europa“28 sein und durch umfassende Information den Menschen rund um den Erdball Deutschland und die Deutschen näherbringen. Das Deutsche Programm ist als informationsorientiertes, formatiertes Einschaltradio positioniert. Es wird weltweit und – mit Wiederholungen29 – rund um die Uhr gesendet. Auf diese Weise trägt es etwas mehr als ein Fünftel zur gesamten Sendeleistung von DW-radio bei.30 Die Signale werden weltweit über Satellit31 und Kurzwelle32, mancherorts zusätzlich über Mittelwelle33 und UKW34 abgestrahlt. Das Programm besteht aus vierstündigen – in bestimmten Teilen immer wieder auf den neuesten Stand gebrachten – Sendeblöcken mit Nachrichten und Musik, mit aktuellen Berichten und Interviews, Reportagen und Features, Analysen und Kommentaren zu Themen aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, Kultur und Sport. Das Programmschema hat zur Folge, daß die nicht-aktuellen Sendungen sechs Mal am Tag wiederholt werden.35

28 DW (Hrsg.), Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 3. Die Charakterisierung dürfte heute immer noch gültig sein (siehe etwa DW [Hrsg.], Deutsche Welle – das Profil, S. 19). 29 1998 betrug der Anteil der Wiederholungen im Deutschen Programm 46 Prozent, vgl. ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 99, S. 398. Seit dem ARD-Jahrbuch 2000 wird die von Wiederholungen bereinigte Sendeleistung des Deutschen Programms nicht mehr ausgewiesen. 30 ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 357. 31 PAS-9, Intelsat 10-02, Eutelsat Hot Bird 6, AsiaSat 2, ASTRA 1E, AMC-1, Nilesat 101, Telestar 5. 32 Je nach Tageszeit und Zielgebiet auf verschiedenen Frequenzen. Allein in Europa wird DW-radio/deutsch auf etwa 20 verschiedenen KW-Frequenzen gesendet. Außer in Nord-, Mittel- und Südwesteuropa kann das Programm nirgends durchgehend rund um die Uhr auf ein und derselben Frequenz empfangen werden. Auch in den genannten Regionen ist das allein auf der (analogen) Frequenz 6075 kHz möglich. Vgl. DW (Hrsg.), Tipps zum Empfang, März 2005, S. 24 f. – Seit Juni 2003 wird in Europa auch die digitale Kurzwellentechnik (DRM) genutzt. 33 Trincomalee (Sri Lanka), Moskau und St. Petersburg. 34 Sofia (Bulgarien), Tirana (Albanien), Prs|vtina (Kosovo), Kabul (Afghanistan), Kigali (Ruanda). 35 Von 1993 bis zur Reform, die am 1.2.1998 in Kraft trat, wiederholten sich die Sendungen im 8-Stunden-Rhythmus. – Vom 30.10.2005 an soll ein neues Programmschema gelten. Es wird dann im Zwei-Stundenrhythmus gesendet werden, die Moderationen sollen rund um die Uhr live sein.

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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Auf DW-radio/deutsch kommen zu jeder vollen Stunde Nachrichten aus Deutschland, Europa und aus aller Welt. Das aktuelle Informationsangebot wird ergänzt durch das 25 Minuten lange „Funkjournal“, das alle zwei Stunden – am Wochenende alle vier Stunden – gesendet wird. Wirtschaft und Soziales werden von Montag bis Freitag im Magazin „WISO“ präsentiert. Zu Politik und Zeitgeschehen gibt es verschiedene Formate: neben dem hintergründigen „Thema“ und dem „Weltspiegel“ – beide von montags bis freitags zu hören – sind dies das samstägliche Magazin „Europa“ oder „Radio.E“, das als Gemeinschaftsproduktion europäischer Auslandssender jeden Sonntag einen Überblick über Ereignisse und Entwicklungen in Europa gibt. Der „Standpunkt“ kommentiert von Montag bis Freitag Politisches und Gesellschaftliches, samstags gibt es den Gastkommentar des Chefredakteurs einer deutschen Zeitung. Der sonntägliche „Blickpunkt“ bringt Analysen und Meinungen, sein „Politisches Tagebuch“ Nachdenkliches in Form von Kommentaren und Glossen. Einmal im Monat wird mit Unternehmern, Künstlern, Politikern und Publizisten zu Fragen der Zeit „Klartext“ gesprochen. Über Kultur und Kulturpolitik berichtet montags bis freitags der „Kultur-Report“, der sich jeden Samstag mit Features und Essays auf ein großes „Kulturthema“ konzentriert. Das Magazin „Goethes Erben“ bespricht sonntags neue Bücher und läßt Autoren und Kritiker zu Wort kommen. Kirchliche und religiöse Themen aus Deutschland und der Welt werden jeden Mittwoch in „Gott und die Welt“ aufgenommen, sonntags wird abwechselnd aus einer katholischen und einer evangelischen Gemeinde ein Gottesdienst übertragen. Die Sendung „Mensch, Umwelt, Technik“ stellt am Freitag deutsche und ausländische Wissenschaftler und ihre Entdeckungen vor, beschäftigt sich mit Forschung und ihrer praktischen Anwendung sowie mit Medizin, Gesundheit und Bioethik. „Land und Leute“ werden den Hörern jeden Samstag durch Landschaftsportraits sowie durch Geschichten über Kulturschätze und Stätten sozialer Begegnungen nähergebracht. Das nationale und internationale Sportgeschehen ist an fünf Tagen in der Woche Gegenstand von „Sport-Kompakt“ und erfährt freitags, samstags und sonntags im „Sportreport“ seine Vertiefung. Mit der Sendung „Alltagsdeutsch“ bietet das Deutsche Programm von DW-radio an zwei Tagen in der Woche einen Sprachkurs für Fortgeschrittene, der in Form von Reportagen vom alltäglichen Leben von Menschen in Deutschland erzählt und dabei ihre Sprache erläutert. Dem Musikleben widmen sich jeden Montag das große „Musik-Thema“, donnerstags „Weltmusik“ und sonntags „Klassik und mehr“. Deutsche Volkslieder, lustige Musikanten und andere volkstümliche Musik füllen die sonntägliche Sendezeit von „Bunte Noten“. Aktuelle und alte Hitparaden liefern die Musik, Stars und Sternchen die Geschichten für das Magazin „Schlager“, das immer dienstags kommt. In „Was ihr wollt“ werden an jedem Samstag musikalische Hörerwünsche erfüllt. In der Sendung „Forum“ kann man sich einmal im Monat live an Diskussionen zu ausgewählten Themen beteiligen, in „Unter uns gesagt“ wird aus Hörerzuschriften aus aller Welt zitiert.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Der Wortanteil des Deutschen Programms liegt bei 86 Prozent.36 Das ist weniger als bei manchem reinen Nachrichtenkanal,37 aber mehr als bei anderen informationsorientierten Hörfunk(Voll-)Programmen.38 b) Die Fremdsprachenprogramme Neben dem Deutschen ist das Englische Programm das einzige Hörfunkprogramm, mit dem die Deutsche Welle global präsent ist. Die Programme in Arabisch, Russisch und Französisch wenden sich an ein transnationales Publikum, die anderen Fremdsprachenprogramme sind an eine regionale (Balkan) oder gar nationale Hörerschaft (Ukrainisch) oder an Menschen in bestimmten Sprachräumen (Hausa, Kisuaheli) gerichtet. Mit ihren Fremdsprachenprogrammen verfolgt die Deutsche Welle ein doppeltes publizistisches Ziel. Sie will ihren Hörern mit Informationen über Deutschland und die europäische Einigung dienen, vor allem aber – so sieht es das 1993 beschlossene Konzept „Deutsche Welle 2000“ vor – „Präventions-“ und „Krisenradio“ sein.39 In Konfliktregionen und in Ländern, in denen diktatorische oder autoritäre Verhältnisse herrschen, sieht sich die Deutsche Welle als „publizistische Medienfeuerwehr“.40 Wo keine Kommunikations- und Informationsfreiheit herrscht, will sie als mediale Vielfaltsreserve (sog. Komplementäroder Kompensationsradio) bereitstehen und als „Stimme der Freiheit“41 die Menschen von außen über die Ereignisse im Lande selbst und über das Weltgeschehen auf dem laufenden halten.42 Außerdem ist es ihr Anliegen, in Krisen36 ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 357. Der Wortanteil sämtlicher Hörfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten lag 2003 bei 36,4 Prozent, aaO., S. 357. 37 Der Wortanteil von „B 5 aktuell“ des Bayerischen Rundfunks (Informations- und Service-Anteil: 92,9 Prozent) betrug 2003 99,5 Prozent. Bei „MDR info“ des Mitteldeutschen Rundfunks (Informations- und Service-Anteil: 100 Prozent) lag er sogar bei 100 Prozent. Siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 348 f., 350 f. 38 Der Wortanteil von „NDR 4 INFO“ des Norddeutschen Rundfunks (Informations- und Service-Anteil: 62,7 Prozent) lag 2003 bei 73,9 Prozent. Die Programme „DeutschlandRadio Berlin“ und „Deutschlandfunk“ des Deutschlandradios (Informations- und Service-Anteil: 36,4 bzw. 46,7 Prozent) hatten einen Wortanteil von 60,7 bzw. 70,2 Prozent. Siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 356. 39 DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 26 ff.; DW (Hrsg.), Geschäftsbericht 1999, S. 6, 17; vgl. auch epd medien Nr. 31/1997, S. 12; Nr. 83/1999, S. 3 (8); Nr. 28/ 2000, S. 10; F.A.Z. Nr. 72 v. 26.3.1999, S. 4; Nr. 84 v. 8.4.2000, S. 42; Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22. 40 DW (Hrsg.), Geschäftsbericht 1999, S. 6; Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11. 1999, S. 22. 41 Vgl. DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 11; epd medien Nr. 24/25 v. 31.3.1999, S. 30 (32); Nr. 79/1999, S. 30; Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22. 42 DW (Hrsg.), Programme und Empfang, Sommer 2001, S. 26; dies. (Hrsg.), Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 11.

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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gebieten durch unabhängige und sachliche Information gegenseitiges Verständnis und Toleranz zu fördern.43 Die Fremdsprachenprogramme orientieren sich an den Bedürfnissen und Interessen der Hörer in ihren jeweiligen Zielgebieten. Sie wollen Information „aus der Region, über die Region und für die Region“ bieten44 und werden sowohl über die „unzensierbare“ Kurzwelle als auch via Satellit45 verbreitet. Anders als das Deutsche Programm werden sie aber weder weltweit noch rund um die Uhr ausgestrahlt, sondern derart, daß sie in ihren jeweiligen Zielregionen zu möglichst günstigen Zeiten zu hören sind. Eine Ausnahme bildet der Englische Dienst, der als einziges Fremdsprachenprogramm 24 Stunden am Tag auf Sendung ist.46 Die wichtigsten fremdsprachlichen Programme der Deutschen Welle sind derzeit nach dem Englischen Dienst die Programme in Russisch,47 in Arabisch,48 Französisch,49 Kisuaheli50 und Hausa51 sowie in den Sprachen des Balkans52 und in indo-iranischen Sprachen53. Die Anstalt setzt die Schwerpunkte nach (welt-)politischen und programmpolitischen Gesichtspunkten.54 Dabei orientiert sie sich an den außenpolitischen Interessen Deutschlands.55 Zur Zeit liegen die Schwerpunkte in Ost- und Südosteuropa, im „Dialog mit der islamischen Welt“ von Marokko bis zum Hindukusch sowie in West-, Zentral- und Ostafrika.56 43 DW (Hrsg.), Programme und Empfang, Sommer 2001, S. 26; dies. (Hrsg.), Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 11. 44 DW (Hrsg.), Programme und Empfang, Sommer 2001, S. 26; dies. (Hrsg.), Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 11; DWAufgabenplanung 2006–2009 (BT-DRs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 11, 16. 45 Astra 1E, PAS 9, Intelsat 10-02, Eutelsat Hot Bird 6, AsiaSat 2, AMC-1, Nilesat 101, Telestar 5. 46 Neben dem weltweit verbreiteten Englischen Dienst im engeren Sinn gibt es für bestimmte Regionen täglich besondere Programme in Englisch. Dadurch erhöht sich die Sendeleistung in englischer Sprache auf mehr als 24 Stunden am Tag. Die tägliche Programmleistung (Erstsendeminuten) liegt deutlich darunter, nämlich bei etwa 5 Stunden (Stand März 2002). 47 Täglich 12,5 Stunden. 48 Täglich 5 Stunden. 49 Täglich 3 Stunden. 50 Täglich 3 Stunden. 51 Täglich 2:20 Stunden. 52 Täglich 11,5 Stunden (Bulgarisch 2:30, Albanisch und Rumänisch je 2:15, Mazedonisch 1:30, Bosnisch, Serbisch und Kroatisch je 1:00). 53 Täglich 7 Stunden (Persisch [Farsi] 2:00, Urdu 1:15, Dari, Pashtu und Bengali je 1:00, Hindi 0:45). 54 DW (Hrsg.), Geschäftsbericht 1999, S. 15; vgl. auch dies. (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 28 ff., 32; dies. (Hrsg.), Deutsche Welle – die Agenda, S. 14 ff.; vgl. ferner epd Kirche und Rundfunk Nr. 5/1995, S. 23; Nr. 43/1995, S. 13 f.; epd medien Nr. 31/1997, S. 12. 55 So DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 32.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Die Fremdsprachenprogramme kamen 2003 auf insgesamt 30.164 Sendestunden.57 Das entsprach knapp vier Fünfteln der gesamten Sendeleistung von DWradio.58 Der Wortanteil schwankte zwischen 87,8 Prozent für den Englischen Dienst und 99 Prozent für die Sendungen in Richtung des Nahen und Mittleren Ostens.59 2. Die Fernsehprogramme der Deutschen Welle DW-tv konzentriert sich seit seiner Neuausrichtung zum 1. Januar 1999 ganz auf Nachrichten- und Informationssendungen und verzichtet dafür auf alle Unterhaltungsangebote, die bis dahin den „Mischcharakter“ von DW-tv ausmachten und es einem Vollprogramm anverwandeln sollten.60 In den Kernsprachen Deutsch und Englisch sendet DW-tv weltweit rund um die Uhr. Die Programme sind überall auf dem Globus zur gleichen Zeit zu empfangen. Ziel ist es, die großen kontinentalen Zeitzonen zur Wachzeit und zur örtlichen prime time mit den neuesten Nachrichten aus Politik, Wirtschaft und Kultur, dargeboten aus deutscher und europäischer Sicht, zu versorgen. In den weiteren Sprachen, Spanisch und Arabisch,61 sendet DW-tv nur in bestimmte Weltregionen und zu bestimmten Zeiten.62 DW-tv sendet in 60-Minuten-Blöcken, abwechselnd in Deutsch und in Englisch.63 Für Nord-, Mittel-und Südamerika öffnet sich zweimal täglich anstelle einer deutschen oder englischen Programmstunde ein spanisches Fenster.64 Im footprint von Nilesat 101 (im Maghreb, im Nahen und Mittleren Osten) gibt es 56 Zu den Schwerpunkten im Jahr 2003 vgl. ARD (Hrsg.), Jahrbuch 2004/05, S. 357. 57 Der Englische Dienst brachte es auf 8.938 Stunden (23,0 Prozent). Derzeit produzieren die fremdsprachlichen Redaktionen rund 83 Programmstunden täglich. Siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 357. 58 Siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 357. 59 Zahlen jeweils im Durchschnitt der Zielregionen, siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 357. 60 Vgl. epd Kirche und Rundfunk Nr. 32/1995, S. 13; F.A.Z. Nr. 145 v. 25.6.1998, S. 4. Der Abschied vom Konzept eines „Vollprogramms light“ war auch eine Reaktion auf die zunehmende Konkurrenz durch echte deutsche Vollprogramme, die dank digitaler (Satelliten-)Technik immer mehr im Ausland zu empfangen sind, vgl. epd medien Nr. 49/1998, S. 11. 61 Die seit 2000 in Bosnisch und 2001 in Serbisch (für den Balkan) sowie seit 2002 in Dari und Pashtu (für Afghanistan) produzierten Fernsehprogramme der Deutschen Welle werden nicht als besondere Fenster im Programm von DW-tv gesendet, sondern lokalen Fernsehsendern zur Ausstrahlung überlassen. Die betreffenden Projekte werden durch Mittel des Auswärtigen Amtes finanziert. 62 Als weitere Sprachen sind Russisch und Chinesisch geplant. 63 Vgl. zur Programmstruktur Zöllner, MP 2002, 232 (232 f.). 64 Zu den beim spanischen Programm ins Auge gefaßten Kürzungen, den hierdurch ausgelösten diplomatischen Verstimmungen und politischen Interventionen vgl. epd

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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seit August 2002 ein dreistündiges arabisches Fenster. Handelte es sich anfangs bloß um eine arabisch untertitelte bzw. synchronisierte Version des deutschen Programms, so gibt es seit Anfang 2005 eine eigenständige Redaktion und muttersprachliche Moderatoren.65 Wie beim Deutschen Programm von DW-radio steht die Verfertigung und Vermittlung eines kollektiven Selbstbildes für und an Fremde im Vordergrund der kommunikatorischen Bemühungen. Dafür steht DW-tv, das ausschließlich über Satellit66 abgestrahlt wird, nach älteren Zahlen ungefähr ein Drittel des Gesamt-Etats der Deutschen Welle zur Verfügung.67 Die erste halbe Stunde jedes Sendeblocks gehört dem „Journal“, der aktuellen Nachrichtensendung von DW-tv, die das „Flaggschiff“ des Programms darstellt. Die zweiten dreißig Minuten gehören einem Magazin, einer Dokumentation, einer Reportage oder einer Diskussionsrunde. Die Sendungen der zweiten halben Stunde werden mehrmals am Tag wiederholt. Unter ihnen finden sich Formate mit politischem Schwerpunkt wie „Politik Direkt“68 oder „Europa Aktuell“,69 Magazine zu Themen aus der Wirtschaft,70 zum Kulturgeschehen71 zu „Glaubenssachen“72 oder zum Stand der deutschen und europäischen Forschung und Wissenschaft,73 sodann „Quadriga“, ein internationaler Journalisten-Talk über weltbewegende Themen aus Politik, Wirtschaft und Kultur,74 aber auch medien Nr. 41/2004 v. 29.5.2004, S. 16; Nr. 52/2004 v. 7.7.2004; F.A.Z. Nr. 125 v. 1.6.2004, S. 56. 65 Die Programmerneuerung wird durch Mittel aus dem Haushalt des Auswärtigen Amtes (Öffentlichkeitsarbeit) finanziert; siehe dazu epd medien Nr. 16/2005 v. 2.3. 2005, S. 28. 66 Eutelsat Hot Bird 6, Astra 1E, PAS-9, AMC-1, Intelsat 10-02, AsiaSat 2, Nilesat 101, Telestar 5. 67 Vgl. epd medien Nr. 67/1998, S. 22 (24); Nr. 86/1998, S. 12; Nr. 53/1999, S. 8. 68 Magazin (zweimal in der Woche), produziert von der DW-tv-Parlamentsredaktion mit Analysen und Hintergründen, Reportagen und Interviews zur Arbeit von Regierung und Opposition, von Bundestag und Bundesrat in Berlin, zur deutschen Innenund Außenpolitik und zu den Auswirkungen internationaler Ereignisse auf Deutschland. 69 Wöchentliches Magazin aus dem Brüsseler Studio, das sich mit Politik und Wirtschaft in der Europäischen Union und in ihren Nachbarländern sowie mit Entwicklungen in der NATO beschäftigt und außerdem in Reportagen ein Bild der europäischen Regionen zeichnet. 70 „Made in Germany“, wöchentlich. 71 Täglich „euromaxx“ mit Berichten, Reportagen und Interviews zur europäischen Kultur und Gesellschaft, einmal in der Woche „Kultur.21“, ein Magazin über die deutsche Kulturszene, alle zwei Wochen unter dem Titel „popXport“ ein Pop-Musik-Magazin und alle vier Wochen „KINO“, ein Magazin zum deutschen und europäischen Film. 72 Einmal im Monat. 73 „Projekt Zukunft“, wöchentlich. 74 Zweimal in der Woche.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

buntere Sendungen wie „Im Focus“,75 „Gute Reise TV“76, „Bundesliga Kick off!“ oder „Auto, Motor und Sport tv“.77 Seit dem 1. März 2002 ist die Deutsche Welle außerdem mit „German TV“ auf Sendung, einem ausschließlich deutschsprachigen Programm, das mit informierenden, bildenden und unterhaltenden Sendungen ein best of deutschen Fernsehschaffens darstellen soll und – bislang allerdings nur in Nordamerika – über Kabel und Satellit als pay-tv empfangen werden kann. „German TV“ entsteht aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung vom 11./14. September 200178 und als Gemeinschaftsproduktion von ARD, ZDF und Deutscher Welle. Die Inhalte des rund um die Uhr ausgestrahlten Programms werden nur zu einem Fünftel von der Deutschen Welle geliefert, die anderen vier Fünftel steuern ARD und ZDF zu gleichen Teilen aus ihrem jeweiligen Fundus bei. Da die Zahl der Abonnenten weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist und sich das zusätzliche Angebot finanziell nicht selbst zu tragen vermag, wird „German TV“ vermutlich bald wieder eingestellt werden.79 3. Das Online-Angebot der Deutschen Welle Als erste öffentlichrechtliche Anstalt in Deutschland ist die Deutsche Welle 1994 ins Internet gegangen, obwohl auch das 1993 novellierte Bundesrundfunkgesetz Online-Dienste der Anstalt mit keinem Wort erwähnte.80 Die Deutsche 75

Jeden Tag Reportagen und Dokumentationen zu vielfältigen Themen. Die schönsten Ziele und Städte in Deutschland, alle vier Wochen. 77 „Bundesliga Kick off!“ und – in der spielfreien Zeit – „auto motor sport tv“ sind wöchentliche Sendungen. 78 Der Text der Vereinbarung ist dokumentiert in: ARD (Hrsg.), Jahrbuch 2002, S. 398 ff.; bei Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 475 ff.; sowie auch in: epd medien Nr. 76 v. 26.9.2001, S. 23 ff. – Zur Entstehungsgeschichte von „German TV“ siehe Niepalla, aaO., S. 145 ff. 79 Bis Juni 2005 hatten erst 20.000 Abonennten gewonnen werden können. Um sich selbst zu tragen, bräuchte „German TV“ ca. 70.000 Kunden. Der Bundestagsausschuß für Kultur und Medien befand daher am 29.6.2005, daß im nächsten Bundeshaushalt keine Mittel für „German TV“ mehr bereitgestellt werden könnten (Pressemitteilung des Deutschen Bundestages v. 29.6.2005). Vgl. auch F.A.Z. Nr. 129 v. 7.6.2005, S. 46; Nr. 140 v. 20.6.2005, S. 42; Nr. 150 v. 1.7.2005, S. 40; epd medien Nr. 52 v. 6.7. 2005, S. 4, 16. 80 Der Schritt ins Internet wurde im September 1993 im Rahmen des Zukunftskonzepts „Deutsche Welle 2000“ von den Organen der Anstalt beschlossen. Daß im Hinblick auf die Befugnis, Mediendienste anzubieten, auch heute noch eine gesetzliche Regelung fehlt, ist der Deutschen Welle durchaus bewußt. Vgl. epd medien Nr. 71/ 2000, S. 24 (32). Im Gesetzgebungsverfahren zum DWG v. 16.12.1997 schlug die SPD im Innenausschuß des Bundestages vor, den Internet-Aktivitäten der Deutschen Welle eine gesetzliche Grundlage zu geben. Der Ausschuß folgte dem jedoch nicht (BT-Drs. 13/8669, S. 47, 6 ff.). Siehe jetzt aber § 3 Abs. 1 DWG in der Fassung des Änderungsgesetzes v. 15.12.2004; „Die Deutsche Welle bietet . . . Rundfunk . . . und Telemedien an.“ 76

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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Welle betrachtet ihre Aktivitäten im Internet als „kongenial zum Auslandsrundfunk“.81 Das Netz ist für sie sowohl in technischer als auch in inhaltlicher Hinsicht die dritte Säule ihrer publizistischen Tätigkeit.82 Die Deutsche Welle nutzt das Internet zum einen als zusätzliche Transportschiene für ihre Sendungen: Sämtliche Hörfunkprogramme sowie DW-tv sind als audio- bzw. als video-on-demand abrufbar, das deutsche und das englische Hörfunkprogramm sowie DW-tv sind außerdem rund um die Uhr als live-stream zu verfolgen. Zum anderen unterbreitet die Anstalt den Internet-Nutzern in Gestalt des im Herbst 2001 lancierten „DW-world.de“ ein eigenständiges journalistisches Angebot. Darüber hinaus findet sich unter DW-world.de ein „elektronisches Klassenzimmer“ mit verschiedenen Sprachkursen.83 DW-world.de gibt es in 30 verschiedenen Sprachen: sieben „Schwerpunktsprachen“ und 23 „Basissprachen“. Während das Angebot in den Basissprachen von den entsprechenden Hörfunkredaktionen gepflegt wird und in der Regel wenig mehr als programmbegleitendes Material auf der Grundlage der Sendemanuskripte bereithält, ist das Angebot in den Schwerpunktsprachen84 redaktionell eigenständig, flexibler und aktueller. II. Der Wirkbereich: Zielgruppen und Empfänger-Horizont Die Deutsche Welle will ein „Medium des weltweiten Dialogs mit Deutschland“ sein, als „Brücke“ der Information, der Kultur und der Völkerverständigung dienen und die „Werte“ des „freiheitlich-demokratische(n) Gemeinwesen(s) Bundesrepublik Deutschland“ transortieren.85 Sie wendet sich – ihrem gesetzlichen Auftrag entsprechend – an alle Menschen im Ausland, insbesondere jedoch an sog. Entscheider und Multiplikatoren, die sich für Deutschland und Europa und ihre Perspektive auf das Weltgeschehen interessieren.86 Ihre Programme zielen hauptsächlich auf ein ausländisches Publikum; die Bedürf81

Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22. Zur Problematik öffentlichrechtlicher Online-Dienste als „dritte Programmsäule“ der Landesrundfunkanstalten siehe nur Degenhart, K&R 2001, 329 ff.; Ricker, ZUM 2001, 28 ff. 83 „Deutsch – warum nicht?“ (Grundstufe), „Wieso nicht?“ (Mittelstufe) und „Marktplatz – Deutsche Sprache in der Wirtschaft“. 84 Deutsch, Englisch, Chinesisch, Russisch, Arabisch, Spanisch und Portugiesisch (für Brasilien). In den beiden letztgenannten Sprachen sendet DW-radio nicht. In den nächsten Jahren sollen mit Persisch/Farsi und Koreanisch zwei weitere Schwerpunktsprachen bei DW-world hinzukommen. 85 DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 7; DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 11, 19; dies., Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 3 f. 86 DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 11 ff.; DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 8, 19, 25; 11, 19; dies., Deutsche Welle – 82

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

nisse und Interessen von Deutschen, die sich auf Dauer oder für kurze Zeit im Ausland aufhalten, spielen eine untergeordnete Rolle – auch bei DW-radio/ deutsch und DW-tv.87 Auf dem internationalen Medienmarkt trifft die Deutsche Welle auf die Konkurrenz von vielen hundert öffentlichen und privaten Rundfunkprogrammen. Nach dem Eingeständnis ihres ehemaligen Intendanten Weirich kann sie dort – wie jeder Auslandssender – immer „nur eine bescheidene Marktlücke“ füllen.88 Die Deutsche Welle steht nicht bloß im Wettbewerb mit anderen Auslandssendern, sondern auch mit dem Inlandsrundfunk fremder Länder und mit den Programmen deutscher Sender. Das Erste Deutsche Fernsehen und die Dritten Programme der Landesrundfunkanstalten, das Zweite Deutsche Fernsehen, 3sat, Arte, Phoenix, der Kinderkanal und BR-alpha sind via Satellit ebenso wie die privaten deutschen Fernsehsender weit über die Grenzen Deutschlands hinaus zu sehen.89 Nicht selten werden sie in die Kabelnetze ausländischer Hotels und Ferienanlagen eingespeist,90 hier und dort auch in die bouquets ausländischer pay-tv-Anbieter aufgenommen.91 Einige öffentlichrechtliche Hörfunkprogramme werden über Kurzwelle in die ganze Welt ausgestrahlt.92 Manche deutsche Fernseh-93 und etliche deutsche Hörfunkprogramme94 sind dank streaming-Technik rund um den Globus live über das Internet zu empfangen.95 die Agenda, S. 9; dies., Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 3. 87 DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 7 f., 19, 21, 25; dies., Deutsche Welle – die Agenda, S. 30; siehe auch E. Bettermann im epd-disput, epd medien Nr. 90 v. 14.11.2001, S. 11; ferner epd medien Nr. 24/25 v. 31.3.1999, S. 30. 88 FR Nr. 284 v. 5.12.1998, S. 32; epd medien Nr. 65/1999, S. 16. 89 In den Ausleuchtzonen (footprints) der Satelliten der Eutelsat Hot-Bird-Familie sogar weit über die Grenzen Europas im geographischen Sinne hinaus: in Nordafrika, im Nahen und Mittleren Osten. 90 Vgl. nur ZDF (Hrsg.), ZDF Jahrbuch 1999, S. 34. 91 Das südafrikanische Unternehmen Deukom zum Beispiel bietet für das südliche Afrika neben DW-tv und DW-radio auch „Das Erste“, ZDF, 3sat, RTL, Sat.1 und Pro Sieben sowie die Hörfunkprogramme Bayern 1 und Bayern 3 zum Empfang via Satellit an. 92 Das sind etwa: DeutschlandRadio Berlin (DLRB), Deutschlandfunk und B5 aktuell des Bayerischen Rundfunks, das nach Angaben des Senders selbst in den Vereinigten Staaten und in Neuseeland gehört wird. 93 Zum Beispiel: Phoenix, n-tv, N24, das Erste Deutsche Fernsehen mit „Tagesschau“, „Tagesthemen“ und anderen Nachrichtensendungen. 94 Fast von jeder öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt ist mindestens ein Programm im Internet. Das Deutschlandradio ist mit seinen beiden Programmen im Netz. Zu Angeboten, Nutzung und Inhalten des Hörfunks im Internet Barth/Münch, MP 2001, 43 ff. 95 Vom 1.9.2001 bis Oktober 2002 war mit der „Channel D“ Television und Radio GmbH auch ein kommerzieller Anbieter deutscher Auslandsprogramme auf Sendung. Das Unternehmen mit Sitz in Bremerhaven arbeitete mit einer Lizenz der Bremischen Landesmedienanstalt (Pressemitteilung Nr. 1/2001 der LMA v. 26.4.2001). Sein über-

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Wieviele Menschen die Deutsche Welle auf dem globalen Medienmarkt erreicht, läßt sich kaum ermitteln.96 Die Mediennutzungsforschung kann aus den meisten Ländern der Erde keine oder keine verläßlichen Daten liefern. Die Deutsche Welle schätzt, daß die Programme von DW-radio weltweit und über alle gesendeten Sprachen hinweg 65 Millionen wöchentliche Hörer haben.97 Das Fernsehprogramm der Deutschen Welle soll jede Woche von ungefähr 28 Millionen Menschen gesehen werden.98 Das Publikum der Deutschen Welle ist dispers und disparat bis zur Unkenntlichkeit.99 Das spiegelt sich etwa in der Tatsache wider, daß die Akquisition von Werbung und Sponsoren für die Anstalt ein schwieriges Unterfangen ist100 und die Einschaltpreise für Werbespots vergleichsweise niedrig sind.101 Während die nicht-deutschen Hörfunkprogramme der Deutschen Welle sprachlich wiegend unterhaltendes Programm war für ein deutschsprachiges Publikum im Ausland bestimmt und finanzierte sich aus den Abonnement-Entgelten seiner Kunden. Es wurde – zunächst nur mit Nord- und Südamerika als Zielgebiet – in vier jeweils sechs Stunden langen Programmschleifen pro Tag über Satellit verbreitet und speiste sich aus Sendungen, die überwiegend aus den Archiven von ARD und ZDF, aber auch von privaten deutschen Programmproduzenten stammten. 96 DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 26; DW (Hrsg.), Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 21. – Nach der Größe des Publikums eines Auslandssenders zu fragen ist nach Ansicht des ehemaligen Intendanten der Deutschen Welle Weirich eine „ziemlich dumme Frage“, FR Nr. 284 v. 5.12.1998, S. 32. Zu den Problemen der Akzeptanzmessung transnationaler Medienangebote Zöllner, MP 2002, 232 (233 f.). 97 DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 13. – Die Angaben dort sind freilich in sich widersprüchlich: Während DW-radio weltweit insgesamt 65 Mio. wöchentliche Hörer haben soll, wird das Publikum von DW-radio/ deutsch auf 8,5 Mio. Menschen geschätzt, das der Fremdsprachenprogramme auf 39 Mio. Das ergibt insgesamt 47,5 Mio. wöchentliche Hörer. DW-radio/englisch soll jede Woche von 17,4 Mio. Menschen gehört werden. Daß diese Zahl zur Zahl von 39 Mio. für die Fremdsprachenprogramme hinzuzurechnen sei, sagen die Autoren der DW-Aufgabenplanung nicht, eher das Gegenteil. – 1999 schätzte die Deutsche Welle ihre wöchentliche Hörerschaft noch auf 27 Mio. Menschen (vgl. epd medien Nr. 24/25 v. 31.3.1999, S. 30 [33]). 98 DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 13. – Vor wenigen Jahren beliefen sich die Schätzungen auf 12 bis 22 Mio. Zuschauer wöchentlich (vgl. DW [Hrsg.], Deutsche Welle – Informationsprogramme für die Welt, Stand: Februar 2000, S. 21; epd medien Nr. 79/80 v. 7.10.2000, S. 17; Zöllner, MP 2002, 232 [234 ff.]). 99 Zu den Bemühungen der Bundesregierung, mehr über das Publikum der Deutschen Welle zu erfahren, sowie dazu, wie die Programme ankommen und „welches Deutschlandbild“ vermittelt wird, siehe F.A.Z. Nr. 106 v. 8.5.2001, S. 56; Nr. 109 v. 11.5.2001, S. 47. 100 Vgl. Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 173, 318 f.; epd Nr. 7/97, S. 13; Nr. 61/1998, S. 17; Nr. 86/98, S. 12; Nr. 24/25 v. 31.3.1999, S. 30 (31); F.A.Z. Nr. 145 v. 25.6.1998, S. 4. Im Gesetzgebungsverfahren zum DWG sagte der Vorsitzende des Innenausschusses des Bundestages, der Abgeordnete Penner (SPD), die Frage, ob Werbung in den Programmen der Deutschen Welle zugelassen werden solle, sei „mehr oder weniger eine akademische Frage“ (epd medien Nr. 7/97, S. 13).

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und geographisch recht klar definierte Adressaten haben,102 ist das Publikum von DW-tv und des Deutschen Programms von DW-radio sehr heterogen. Die Redaktionen müssen einen „Spagat“ zwischen höchst unterschiedlichen Zielgruppen bewerkstelligen:103 zwischen germanophilen, deutschstämmigen oder beruflich an Deutschland interessierten Ausländern, Bildungseinrichtungen und Kulturinstituten im Ausland, dauerhaft in der Fremde lebenden Deutschen und schließlich deutschen Touristen und Geschäftsleuten, die nur für kurze Zeit im Ausland weilen. Da sich die Interessen der Deutschen im Ausland und des internationalen Publikums kaum miteinander versöhnen lassen,104 befindet sich die Deutsche Welle „programmphilosophisch auf einer . . . Gratwanderung“.105 Im Zweifel richtet sie sich an ein autochthones ausländisches Publikum und nach dessen Bedürfnissen.106 So versteht sich DW-tv nicht als „Sender für deutsche Minderheiten“.107 Es sieht seine Aufgabe nicht darin, den Deutschen in aller Welt „einen unterhaltsamen Fernsehabend zu bereiten“.108 Die Erwartungen der Auslandsdeutschen können von DW-tv als reinem Informationskanal, der auf den Horizont von Ausländern zugeschnitten ist, „zwangsläufig“ nicht befriedigt werden.109 Wer über Deutschland Bescheid weiß, dem ist mit deut101 Der Preis für einen 30-Sekunden-Spot betrug bei DW-tv (technische Reichweite: 47 Mio. Haushalte) im Jahr 2001 930 Euro, bei DW-radio/deutsch (technische Reichweite: über 100 Mio. Haushalte, wöchentliche Hörer: 27 Mio.) 240 Euro. Der Preis für einen 30-Sekunden-Spot lag im Ersten Programm der ARD (technische Reichweite: 33,5 Mio. Haushalte) zwischen 4.200 und 74.640 Euro (je nach Tages- und Jahreszeit); für einen Preis von 378 bis 1.425 Euro bekam man dort einen Spot von einer Sekunde Länge unmittelbar vor der „Tagesschau“. Der Preis für einen 30-Sekunden-Spot auf Radio „bremen vier“ (weitester Hörerkreis: 0,75 Mio. Hörer) betrug durchschnittlich 234 Euro. Quelle: ARD-Werbung Sales & Services GmbH, www.ardwerbung.de). – Im Jahr 2000 erzielte die Deutsche Welle Brutto-Einnahmen aus Werbung in Höhe von 640.000 DM, Radio Bremen dagegen fast das Fünfzigfache (rund 30 Mio. DM), siehe ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2001, S. 382 f. 102 Sie werden dementsprechend auch nur über bestimmte Satelliten verbreitet, bei der Ausstrahlung über Kurzwelle werden die Sender mit maximaler Feldstärke auf bestimmte Gebiete ausgerichtet. Eine Ausnahme bildet allenfalls der Englische Dienst. 103 So der Fernsehdirektor der Deutschen Welle, vgl. epd medien Nr. 10/1999, S. 15 (16); Nr. 16/1999, S. 27. 104 Sie überschneiden sich anscheinend nur in dem Bedürfnis nach aktuellen Nachrichten, vgl. die Zahlen in epd medien Nr. 71/2000, S. 24 (27). – Zum Problem unterschiedlicher Publikumserwartungen vgl. DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 8, 20 ff., 25. 105 Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22. 106 Zur Bedeutung des Fremdbildes, insbesondere des Bildes vom Publikum im Kommunikationsprozeß vgl. W. Schulz, in: Noelle-Neumann/Schulz, Publizistik, Art. Kommunikationsprozeß, S. 89 ff. (103 f.). 107 Vgl. die Äußerung des Fernsehdirektors der Deutschen Welle in FK Nr. 8/1999, S. 3. 108 Stellungnahme der Deutschen Welle zu einem Konzeptpapier der Bundesregierung zur Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks, abgedr. in: epd medien Nr. 71/ 2000, S. 24 (27).

1. Abschn.: § 3 Der mediale Phänotypus: publizistischer Befund

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schen Inlandsprogrammen besser gedient.110 Aufgrund seiner Struktur (drei Sprachen, längstens eine Stunde Deutsch en bloc) ist DW-tv nach dem Bekenntnis des Intendanten Bettermann ein Programm, das „für viele nicht attraktiv“ sei und kaum Zuschauerbindung herstelle.111 Verläßliche Daten über die Nutzung und die Nutzer der Programme der Deutschen Welle gibt es nur für wenige Länder oder Städte112 sowie für Deutschland, obwohl es nicht zum Sendegebiet der Anstalt gehört und nur nebenbei – durch einen unvermeidlichen technischen overspill – von den ausgestrahlten Signalen erfaßt wird.113 Zweierlei immerhin scheint statistisch gesichert: Die fremdsprachlichen Sendungen sind für den Erfolg der Deutschen Welle auf dem internationalen Medienmarkt viel wichtiger als die deutschen Sendungen. Und: Die vom Gesetz wie in der publizistischen Wirklichkeit nicht als Publikum ins Auge gefaßten Inlandsdeutschen fühlen sich von den Sendungen der Anstalt auch tatsächlich nicht angesprochen – zumindest nicht von DW-radio in deutscher Sprache. Die Vertriebserfolge der Anstalt beruhen im wesentlichen auf ihrem fremdsprachlichen Angebot: 80 Prozent der Sendungen, die von den mehr als 5.000 Partnerstationen in aller Welt übernommen werden, stammen aus dem nichtdeutschen Angebot der Deutschen Welle.114 Nach Einschätzung des ehemaligen Intendanten Weirich würde DW-tv aus zwei Dritteln aller ausländischen Kabelnetze herausgenommen, wenn es ein rein deutschsprachiges Programm wäre.115 Rebroadcaster seien nur an solchen Produkten interessiert, die auf das Ausland zugeschnitten seien.116 109 Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22; vgl. auch E. Bettermann im epd-disput, epd medien Nr. 90 v. 14.11.2001, S. 5, 11. 110 Vgl. Elitz im epd-Interview, epd medien Nr. 20/2001, S. 3 (8). 111 epd medien Nr. 90 v. 14.11.2001, S. 5. 112 Vgl. DW-Pressemitteilung v. 25.4.2001; DW (Hrsg.), Geschäftsbericht 1999, S. 12 f., 17, 19, 24; ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2000, S. 230; Jahrbuch 1999, S. 214; epd medien Nr. 95/98, S. 15 f. 113 Das Programm von DW-tv ist in Deutschland (digital) über die Satelliten Eutelsat Hot Bird 6, Astra 1E und Intelsat 10-02 zu empfangen, das Programm von DWradio/deutsch zusätzlich über analoge und digitale Kurzwelle. Die von der Deutschen Welle genutzten Kurzwellensender der Deutschen Telekom stehen in Nauen bei Berlin und im Wertachtal (Bayern). Die technische Reichweite der Satellitenprogramme der Deutschen Welle liegt in Deutschland bei knapp 40 Prozent der Haushalte. Der Empfang über Kurzwelle ist technisch überall möglich, in Deutschland aber deshalb (besonders) problematisch, weil die Sender der Deutschen Welle mit maximaler Feldstärke nicht auf das Inland ausgerichtet sind und weil sich die Kurzwelle so ausbreitet, daß sie gerade in der Nähe des Ausstrahlungsortes schlecht zu empfangen ist. 114 Vgl. epd medien Nr. 28/2000, S. 10. Bei DW-radio allein waren es 1999 90 Prozent, DW (Hrsg.), Geschäftsbericht 1999, S. 8. Das Nachfrageverhalten dürfte sich seitdem nicht grundlegend verändert haben. 115 Ders., in: F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22; vgl. auch epd medien Nr. 79/ 1999, S. 30 (31); Nr. 83/1999, S. 14 (15); F.A.Z. Nr. 84 v. 8.4.2000, S. 42.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Auf dem deutschen Medienmarkt liegt das pragmatische Problem117 des Auslandsrundfunks umgekehrt. Nach einer hauseigenen Untersuchung hat immerhin knapp die Hälfte der Deutschen schon einmal von der Deutschen Welle gehört.118 Dennoch kennt kaum jemand ihr Programm.119 Die Selektion120 des Medienangebots durch die potentiellen Empfänger in Deutschland verläuft spiegelbildlich zu der, die auf fremden Medienmärkten stattfindet: Die Deutschen schalten kein Programm ein, das für ein ausländisches Publikum gemacht ist. Nach den Ergebnissen der Media Analyse 2004 Radio I121 lag der „weiteste Hörerkreis“ des Deutschen Programms von DW-radio in Deutschland bei 0,1 Prozent.122 Das bedeutet, daß ungefähr 64.000 Deutsche wenigstens einmal in 14 Tagen dieses Programm hörten, und sei es auch nur für ein paar Minuten. Tag für Tag hatte DW-radio/deutsch etwa 5.000 Hörer in Deutschland, das war eine Reichweite von 0,008 Prozent.123 Die tägliche Hördauer124 war so kurz 116

Weirich, in: F.A.Z. Nr. 266 v.15.11.1999, S. 22. Zum kommunikationswissenschaftlichen Begriff der Pragmatik vgl. W. Schulz, in: Noelle-Neumann/Schulz, Publizistik, Art. Informationstheorie, S. 44. 118 Vgl. Kleinsteuber, in: epd medien Nr. 78/1999, S. 3 (5); Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 53. – Nach Untersuchungen des Meinungsforschungsinstituts „Forsa“ sollen 58 Prozent der Deutschen die Deutsche Welle kennen. Nicht jeder allerdings, der die Deutsche Welle zu kennen glaubt, weiß, was er da kennt. Nur 20 Prozent der Deutschen sollen nämlich wissen, daß es sich bei der Deutschen Welle um einen Rundfunkveranstalter handelt. Vgl. F.A.Z. Nr. 295 v. 17.12.2004, S. 10. 119 So die Einschätzung der F.A.Z. (miha.) in Nr. 38 v. 14.2.2001, S. 49. – Diesem Befund widerspricht das von Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 53, zitierte Ergebnis einer Repräsentativbefragung, welche das „Forsa“-Institut im Herbst 1998 für die Deutsche Welle durchgeführt hat, nicht. Danach sollen 15,9 Mio. Deutsche „schon einmal“ ein Hörfunkprogramm der Deutschen Welle gehört und 3,9 Mio. Deutsche „schon einmal“ ihr Fernsehprogramm gesehen haben. 120 Zur Selektivität im Kommunikationsprozeß vgl. W. Schulz, in: Noelle-Neumann/ Schulz, Publizistik, Art. Kommunikationsprozeß, S. 89 ff. (100); Noelle-Neumann, aaO., Art. Wirkung der Massenmedien, S. 316 ff. (318 ff.); Kepplinger, in: NoelleNeumann/Schulz/Wilke, Massenkommunikation, Art. Wirkung der Massenmedien auf die Meinungsbildung, S. 518 ff. (539 ff.); W. Schulz, aaO., Art. Kommunikationsprozeß, S. 140 ff. (163 ff.). 121 Die Media Analyse 2004 Radio I der Arbeitsgemeinschaft Media Analyse e. V. (AG.MA) stützt sich auf eine repräsentative Umfrage, die in zwei Wellen von Januar bis April 2003 sowie von September bis Dezember 2003 unter 60.324 in deutschsprachigen Haushalten lebenden Personen im Alter von mindestens 14 Jahren stattfand. Zu Methode und Ergebnissen der Media Analyse vgl. Klingler/Müller, MP 2000, S. 414 ff. 122 Vgl. die Zahlen und Erläuterungen in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 367 ff. – Die Media Analyse (MA) 2003 Radio I der AG.MA hatte für das Jahr 2002 offenbar keine signifikanten Daten ermitteln können. Die MA 2003 Radio I stützte sich auf eine repräsentative Umfrage, die in zwei Wellen von Januar bis Mai 2002 sowie von September bis Dezember 2002 unter 61.629 in deutschsprachigen Haushalten lebenden Personen ab 14 Jahren stattgefunden hatte. Danach ergab sich für das Programm DW-radio/deutsch ein „weitester Hörerkreis“ von 0,0 Prozent (ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 2003, S. 347). 117

2. Abschn.: § 4 Bis 1945: Anfänge und Abgründe

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und der damit erzielte Anteil des Deutschen Programms am deutschen Hörfunkmarkt so niedrig, daß vor den entsprechenden Zahlen die Maßeinheiten der Medienforscher versagten.125 Die Reichweiten von DW-radio/deutsch liegen weit hinter denen aller Inlandsprogramme zurück, und zwar auch solcher – nicht eben populärer – Programme, die ihren Schwerpunkt in Information und Kultur haben und sich durch einen hohen Wortanteil auszeichnen.126

2. Abschnitt

Die Geschichte des deutschen Auslandsrundfunks § 4 Bis 1945: Anfänge und Abgründe Das Phänomen des Auslandsrundfunks ist in der Staatenwelt seit Mitte der zwanziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts bekannt.127 1927 wurden auf der Weltfunkkonferenz in Washington zum ersten Mal bestimmte Kurzwellenbänder für weltweite Radiosendungen ausgewiesen. Das Deutsche Reich ging – nach einer drei Jahre währenden Versuchsphase – am 26. August 1929 als einer der 123 Media Analyse 2004 Radio I, in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 369 („Hörer gestern“). Die Tagesreichweite sagt freilich nichts darüber aus, ob die Hörer das Programm auch regelmäßig täglich einschalten. – Die MA 2003 Radio I hatte für DW-radio/deutsch 14.000 „Hörer gestern“ ermittelt. Nach den Zahlen der AG.MA entspracht dies einer Reichweite von 0,0 Prozent. Vgl. hierzu die Angaben in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2003, S. 347. 124 Die Hördauer drückt aus, wie lange ein bestimmtes Medium im Durchschnitt genutzt wird. Basis für den Durchschnittswert ist die gesamte deutschsprachige Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland über 14 Jahren, vgl. Klingler/Müller, MP 2000, S. 414 (418 f.). 125 Vgl. die Angaben in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 369. Die Media Anlayse 2003 Radio I hatte das gleiche Bild ergeben, vgl. die Zahlen in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2003, S. 347. 126 Der „weiteste Hörerkreis“ des Deutschlandfunks war nach der Media Analyse 2004 Radio I mit 9,4 Prozent 94 Mal größer als der von DW-radio/deutsch, seine Tagesreichweite mit 1,13 Mio. Hörern 226 Mal höher als die von DW-radio/deutsch. Die Zahlen für DeutschlandRadio Berlin: 3,2 Prozent und 243.000 „Hörer gestern“, für Bayern 5 aktuell: 4,0 Prozent und 614.000, für NDR 4 Info: 2,6 Prozent und 345.000, für MDR info: 2,5 Prozent und 284.000, für das InfoRadio des RBB: 1,4 und 233.000. Quelle: Media Analyse 2004 Radio I, in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 368 f. – Von diesen Zahlen ausgehend spricht nichts für die Einschätzung Hartsteins, Finanzierungsgarantie, S. 50, wonach die Deutsche Welle im Inland „mehr Nutzer bzw. Empfänger“ habe als mancher private oder öffentlichrechtliche Sender. – Zu öffentlichrechtlichen Formatradios, Kultur-, Sparten- und Zielgruppenprogrammen der Rundfunkanstalten aus rechtlicher Sicht: Holznagel/Vesting, Spartenprogramme, S. 11 ff., 32 ff. 127 Vgl. die umfassende Darstellung bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 15, 20 ff., 30 ff.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

ersten Staaten mit einem Kurzwellendienst auf Sendung.128 Zwei Monate später folgte die Sowjetunion mit Radio Moskau. 1931 nahmen die Kurzwellensender des Vatikans129 und Frankreichs130 den Betrieb auf. Die BBC startete ihren Empire Service erst Ende 1932,131 Amerika erhob seine Stimme gar erst Anfang 1942.132 Der frühe Auslandsrundfunk hatte zumeist mehrere Ziele. Neben der Versorgung der Kolonien mit Nachrichten aus der Metropole waren das die Pflege der Verbindung zu Auswanderern und ihren Nachkommen, aber auch die Unterrichtung der Angehörigen fremder Staaten. Von Anfang an wurde der Auslandsrundfunk für politische Propaganda und Gegenpropaganda benutzt.133 Der Ätherkrieg mit immer stärkeren Sendern und Störsendern überdauerte den Zweiten Weltkrieg und erlebte im Kalten Krieg seinen Höhepunkt.134 Das Programm des „Deutschen Kurzwellensenders“, das unter dem Dach der Reichsrundfunkgesellschaft135 veranstaltet wurde, war in den ersten Jahren allein als „Heimatdienst“ für das „Auslandsdeutschtum“ gedacht. Die Sendungen waren deshalb ausschließlich in deutscher Sprache. Die Vorstellung von einem internationalen publizistischen Wettbewerb im Äther hatte sich ebensowenig durchsetzen können wie die Erkenntnis, daß Auslandsrundfunk einer besonderen Programmpolitik bedürfe.136 128 Der „Weltrundfunk-Kurzwellensender“ stand in Zeesen bei Königs Wusterhausen. Von Oktober 1930 an trug er den Namen „Deutscher Kurzwellensender“. Die 1924 gegründete „Deutsche Welle GmbH“, die 1926 ihren Programmdienst begonnen hatte, machte keinen Auslandsrundfunk. Sie betrieb einen Langwellensender, der Volksbildungs- und Kulturprogramme für das gesamte Deutsche Reich verbreitete („Deutschlandsender“). Abseits des Geschäftsgegenstands der Gesellschaft wurde freilich von 1927 an eine „Funkstunde des Auslandsdeutschtums“ ausgestrahlt. Einzelheiten bei Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 322 ff., 168 ff., 303 ff.; Rolfes, Deutsche Welle, S. 17 ff., 107 ff.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 6 ff. 129 Die Geschichte des päpstlichen Senders begann am 12.2.1931 mit einer Ansprache, die Pius XI. auf Latein an die Hörer in aller Welt richtete. 130 Der „Poste Colonial“ ging am 6.5.1931 auf Sendung. 131 Sendebeginn war am 19.12.1932. 132 Voice of America ist seit dem 24.2.1942 zu hören. 133 Vgl. Boelcke, Die Macht des Radios, S. 19 ff., 30 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 366 ff., 382 ff. 134 Nach Ansicht des Redakteursausschusses der Deutschen Welle ist der „Ätherkrieg“ nicht vorbei. Gegner der westlichen Sender seien heute die internationalen Radiostationen „reaktionärer, fundamentalistischer und demokratiefeindlicher“ Regime. Vgl. epd medien Nr. 73/2000, S. 33 f.; F.A.Z. Nr. 212 v. 12.9.2000, S. 74. Zum Auslandsrundfunk in der Ära des Kalten Krieges Boelcke, Die Macht des Radios, S. 531 ff. 135 Die „Deutsche Reichs-Rundfunk-Gesellschaft mbH“ (RRG) bestand seit dem 12.5.1925. Die Mehrheit der Geschäftsanteile lag bei der Deutschen Reichspost, also mittelbar beim Reich. Näheres bei Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 194 ff., 252 ff., 271 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 47 ff.; Fessmann, Rundfunk und Rundfunkrecht in der Weimarer Republik, S. 66 ff.

2. Abschn.: § 4 Bis 1945: Anfänge und Abgründe

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Der Deutsche Kurzwellensender besaß weder eine eigene Rechtspersönlichkeit noch sonst eine institutionelle Eigenständigkeit. Das Programm lebte fast ausschließlich von den Zulieferungen der Funk-Stunde AG in Berlin und anderer regionaler Rundfunkgesellschaften; nur notdürftig und „ohne zu große Kosten“ wurde es den Wünschen und Bedürfnissen der Hörerschaft im Ausland angepaßt.137 Bis 1933 richteten sich noch nicht einmal die Sendezeiten nach den Ortszeiten in den Empfangsgebieten.138 So blieb der Auslandsrundfunk – auch auf der Mittelwelle und auf der Langwelle139 – in der Weimarer Zeit ein bescheidenes, manche sagen: ein ziemlich klägliches Unternehmen.140 Das änderte sich erst, nachdem die Nationalsozialisten die Macht ergriffen hatten. Die vollständige Verstaatlichung des Kapitals der Reichsrundfunkgesellschaft im Jahr 1932 hatte den Boden für die Gleichschaltung des Rundfunks bereitet. Kaum hatten sich die Nationalsozialisten das „allerwichtigste Massenbeeinflussungsmittel, das es überhaupt gibt“,141 gefügig gemacht, stellten sie auch den Deutschen Kurzwellensender in den Dienst ihrer Politik. Der neue Reichskanzler hatte schon 1932 eindeutige Vorstellungen davon, welche Aufgaben dem Auslandsrundfunk einmal zugedacht sein würden: „Was die artilleristische Vorbereitung für den frontalen Angriff der Infanterie im Grabenkampf bedeutet hat, das wird in Zukunft die psychologische Zermürbung des Gegners durch revolutionäre Propaganda zu tun haben, ehe die Armeen überhaupt in Funktion treten. Das gegnerische Volk muß (. . .) moralisch in die Passivität getrieben sein, ehe man an eine militärische Aktion denken darf.“142 Die Nationalsozialisten gaben sich nicht mit „großdeutscher“ und „alldeutscher“ Propaganda143 in deutscher Sprache über Mittel- und Langwelle zufrieden. Da

136 Vgl. Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 324 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 388 ff., 420 ff. 137 Vgl. Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 322 ff.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 10 ff. 138 Burmester, 30 Jahre Deutsche Welle, S. 8; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 421. 139 Vgl. dazu Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 376 ff. 140 So das Urteil von Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 327. 141 Goebbels, Mitteilungen der RRG, Sonderbeilage zu Nr. 354 v. 30.3.1933, Bl. 2, zit. nach Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 228. 142 Rauschning, Gespräche mit Hitler, S. 15. Zu den Methoden der nationalsozialistischen Auslandspropaganda im Rundfunk vgl. Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 391 ff. 143 Sie richtete sich vornehmlich an „Deutsche“ im Baltikum, in Polen, in den Sudeten und – in besonders aggressiver Weise – gegen Österreich. Weitere Ziele waren das Saarland, Südtirol, Siebenbürgen, das Elsaß und Lothringen sowie der übrige „volksdeutsche Westen“. Näheres bei Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 214 ff.; ders., Rundfunkgeschichte, S. 327; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 396 ff., 400 ff., 408 ff.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

es ihnen an außenpolitischem Kredit mangelte, machten sie sich eilends daran, ihr „Wollen und Schaffen . . . der ganzen Welt kundzutun“.144 Gut zwei Wochen nach der Errichtung des Reichsministeriums für Volksaufklärung und Propaganda145 erhielt der Deutsche Kurzwellensender im Verbund der Reichsrundfunkgesellschaft institutionelle Selbständigkeit. Er bekam eine eigene Intendanz und sendete in der Nacht vom 1. auf den 2. April 1933 erstmals ein eigenes Programm, und zwar zum ersten Mal auch in einer fremden Sprache: in Englisch.146 Im Juli kamen für bestimmte Empfangszonen Sendungen in Spanisch dazu. Die Fremdsprachendienste wurden nach Zahl und Umfang, programmlich wie technisch beständig ausgebaut und inhaltlich auf den Empfängerhorizont abgestimmt.147 Die Olympischen Spiele in Berlin boten einen willkommenen Anlaß zur publizistischen und technischen Aufrüstung. Der propagandistische Auftrag des Kurzwellendienstes war klar, bis 1938 jedoch stand beschwichtigende Sympathiewerbung für das nationalsozialistische Deutschland im Vordergrund.148 Der Reichssendeleiter hatte ideologische Mäßigung befohlen. „Krasse Derbheiten“ und alles Anstößige, so seine Anordnung, waren zu unterlassen.149 Von 1938 an wurde der Auslandsrundfunk – begleitet von einem handfesten und durchaus auch handgreiflich ausgetragenen Kompetenzstreit zwischen dem Propagandaministerium und dem Auswärtigen Amt150 – vom Propagandawerk144

Dreßler-Andreß, Die Reichsrundfunkkammer, S. 13. Erlaß des Reichspräsidenten v. 13.3.1933, RGBl. 1933 I, S. 104. Zur Zuständigkeit des Ministeriums gehörte unter anderem der „Unterricht der . . . ausländischen Öffentlichkeit“ und die „Werbung für Staat, Kultur und Wirtschaft“, Verordnung des Reichskanzlers v. 30.6.1933, RGBl. 1933 I, S. 449. 146 Das Programm war für Nordamerika bestimmt und wurde über Richtstrahler dorthin gesendet. Genaueres bei Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 425 f.; Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 113; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 15. 147 Zur Entwicklung vgl. Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 425 ff., 455 f.; Boelcke, Die Macht des Radios, S. 44 ff. Bei Kriegsausbruch kam der Deutsche Kurzwellensender auf 57 Programmstunden in sieben Sprachen, im Oktober 1939 war er mit 18 Sprachendiensten der weltgrößte Auslandssender. Im Verlauf des Jahres 1940 besaß der Sender zeitweilig 31 Sprachendienste, die bis zu 90 Programmstunden produzierten. Gegen Ende des Krieges zählte man 47 Sprachen. Vgl. die Zahlen bei Boelcke, aaO., S. 313 f., 372 f.; Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 327, 330; Pohle, aaO., S. 428; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 21. 148 Zur Psychologie der Sendungen vgl. Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 430 ff., 439 f. 149 Pieper, Auslandsrundfunk, S. 17. 150 Vgl. dazu ausführlich Boelcke, Die Macht des Radios, S. 83 ff.; Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 317 ff. Zwischen den Fronten agierte Kurt Georg Kiesinger, der später zum stellvertretenden Leiter der Rundfunkpolitischen Abteilung des Auswärtigen Amtes aufrückte und dort unter anderem für Rundfunkrecht, „allgemeine Propaganda“ sowie für die Verbindungen zum Propagandaministerium zuständig war, vgl. zu ihm Boelcke, aaO., S. 89 f., 94, 103, 107 f. 145

2. Abschn.: § 4 Bis 1945: Anfänge und Abgründe

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zeug zur Propagandawaffe umgeschmiedet.151 Der politische Zweck des Auslandsrundfunks trat nun mit der Unterscheidung von Freund- und Feindpropaganda offen zutage. Der Kurzwellensender versuchte nicht mehr, „die Herzen der Welt“ zu erobern,152 seine „Langrohrgeschütze“ dienten jetzt als „Kampfwaffe an der . . . Ätherfront“.153 Schützenhilfe lieferten ihm zum einen die „Europa-Sender“ auf Mittel- und Langwelle, die mit Beginn des Krieges eingerichtet und zielstrebig ausgebaut wurden,154 zum anderen die „schwarze“ Propaganda der Geheimsender.155 Zur Mitte des Krieges kamen die Sender der „Deutschen Auslands-Rundfunk-Gesellschaft Interradio AG“ hinzu,156 einer Holding, die Tochtergesellschaften in vielen Ländern beherrschte.157 Die Interradio-Sender wandten sich „unter ausländischer Marke an fremde Völker“, um die Propaganda des Kriegsgegners zu parieren und für die Zeit nach dem Sieg „Pionierarbeit für deutsche Kultur, Wissenschaft und Wirtschaft“ zu leisten; auf diese Weise sollte die Interradio 151 Was die Nationalsozialisten mit dem Auslandsrundfunk vorhatten und welche Wirkung sie ihm beimaßen, zeigt sich recht eindrücklich in der „Verordnung über außerordentliche Rundfunkmaßnahmen“ v. 1.9.1939 (RGBl. 1939 I, S. 1683). Den Deutschen wurde durch § 1 Satz 1 der Verordnung das Abhören ausländischer Sender verboten, weil – so hieß es im Vorspruch der Verordnung – im modernen Krieg nicht nur mit Waffen, sondern auch mit Mitteln gekämpft werde, die das gegnerische Volk seelisch beeinflussen und zermürben sollen. Eines dieser Mittel sei der Rundfunk. 152 So der spätere Leiter der Nachrichten- und Informationsabteilung der RRG-Auslandsdirektion Schroeder in: Schroeder, Ein Sender erobert die Welt – Das Buch vom deutschen Kurzwellenrundfunk (1940), zit. bei Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 425. 153 Äußerung eines KWS-Mitarbeiters, zitiert bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 374; vgl. auch Schwipps, Wortschlacht im Äther, in: DW (Hrsg.), Wortschlacht im Äther, S. 11 (16). Zum Einsatz des Rundfunks als Kriegswaffe vgl. auch Boelcke, Kriegspropaganda 1939–1941, S. 157 f., 163 ff.; Lerg, RuF 14 (1966), 25 ff. 154 Die „Europa-Sender“, die beim Umbau des Auslandsrundfunks im April 1941 im Geschäftsbereich der neugeschaffenen Auslandsdirektion der RRG eine eigene Intendanz erhielten, sendeten im Januar 1940 in 16 Sprachen, im März 1942 in 29 Sprachen und brachten es im Oktober 1943 auf eine Programmleistung von 77 Stunden. Der Deutsche Kurzwellensender erhielt 1943 den Namen „Deutscher Übersee-Sender“. Näheres bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 316; Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 331 f.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, S. 455; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 24. 155 Die Programme der Sendergruppe „Concordia“ verheimlichten ihre deutsche Herkunft. Sie gaben sich als Stimme der Opposition in der angepeilten Zielregion aus, um dort Verwirrung zu stiften und die politische Stimmung zu vergiften. Vgl. dazu Boelcke, Die Macht des Radios, S. 206 ff., 313; ders., Kriegspropaganda 1939–1941, S. 166 f. 156 Auf die Gründung der Interradio AG als Dachgesellschaft hatten sich das Auswärtige Amt und das Propagandaministerium am 22.10.1941 in einem „Arbeitsabkommen“ geeinigt. Auszug aus der Vereinbarung und Faksimile bei Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 328 f. 157 Es gab Gesellschaften mit Sitz in Shanghai, Montevideo, Zürich, Monte-Carlo, Oslo, Bukarest, Belgrad und anderswo.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

die „militärische Kriegführung“ unterstützen und zur „Vernichtung“ des Feindes beitragen.158 Der Wortanteil im Programm des Auslandsrundfunks nahm im Krieg stark zu.159 Schließlich begann fast alle zehn Minuten ein neuer Nachrichtendienst.160 Die Auslandssendungen mußten – so jedenfalls die Vorstellung des Propagandaministeriums – „in Form objektiver Nachrichtenübermittlung“ aufgezogen werden, „damit kein Zweck und keine Beeinflussung herauszuhören“ sei.161 Der Reichsaußenminister, der seit dem „Führerbefehl“ vom 8. September 1939 zum Erlaß der allgemeinen Richtlinien und Weisungen auf dem Gebiet der außenpolitischen Propaganda befugt war,162 ordnete an, „daß jeden Tag ein oder zwei sehr geschickte Lügenmeldungen über die Absichten Roosevelts oder auch Churchills in die Welt gesetzt werden“ sollten.163 Zugleich bestand er – gegen Goebbels – darauf, zum „Einhämmern“ der nationalsozialistischen Ideologie die Zahl der „talks“ (Kommentare) im Programm zu erhöhen.164 Mitte 1943 – inzwischen wurden täglich knapp 150 Stunden Programm in mehr als 50 Sprachen produziert165 – bestanden 70 bis 80 Prozent der gesamten deutschen Auslandssendungen aus antisemitischer Propaganda.166 Ein Jahr später wurde der gesamte Rundfunk „unter das Gesetz des totalen Krieges“ gestellt.167

158 So der „Arbeitsplan und Finanzplan“ für die Interradio AG v. 5.11.1941, zit. bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 303; Steininger, Gründungsgeschichte, S. 2. 159 Zahlen bei Pieper, Auslandsrundfunk, S. 22. 160 Vgl. die Zahlen bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 374. Für Goebbels waren die Sendungen der Sprachendienste „ausgesprochene Propagandasendungen“, die als Nachrichten „getarnt“ seien; vgl. Boelcke, Kriegspropaganda 1939–1941, S. 165. 161 Protokoll der geheimen Ministerkonferenz im Propagandaministerium v. 12.1.1940, Pkt. 12; dokumentiert bei Boelcke, Kriegspropaganda 1939–1941, S. 265. Dennoch sollten die Sendungen „Wut entfachen“ (Protokoll v. 26.3.1940, Pkt. 6, aaO., S. 303.), „zersetzen“ (Protokoll v. 12.5.1940, Pkt. 3, aaO., S. 347), „Panik . . . forcieren“ (Protokoll v. 19.5.1940, Pkt. 1, aaO., S. 356) und versuchen, „in die . . . seelische Krise“ anderer Länder „mit aller Macht hineinzustoßen“ (Protokoll v. 27.4.1940, aaO., S. 333). 162 Teile des „Führerbefehls“ werden im Wortlaut wiedergegeben von Boelcke, Die Macht des Radios, S. 86. 163 Anordnung Nr. 142 v. 24.7.1941 zit. bei Boelcke, Die Macht des Radios, S. 95 mit Fn. 31 (S. 629). 164 Boelcke, Die Macht des Radios, S. 104. Goebbels hielt die Nachrichtenform für zweckmäßiger, vgl. Boelcke, aaO., S. 104 mit Fn. 56 (S. 630), S. 383 f.; dens., Kriegspropaganda 1939–1941, S. 265. 165 Zahlen bei Lerg, RuF 14 (1966), 25 (29 f.). 166 Boelcke, Die Macht des Radios, S. 384, 630. 167 So der Leiter der Rundfunkabteilung im Propagandaministerium, Fritzsche, im Oktober 1944 in der Zeitschrift „Reichsrundfunk“, Faksimile bei Diller, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, S. 433.

2. Abschn.: § 5 Von 1949 bis 1960: Langer Streit um kurze Welle

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§ 5 Von 1949 bis 1960: Langer Streit um kurze Welle Die Alliierten sprengten die meisten Kurzwellensender des deutschen Auslandsrundfunks in die Luft, sobald sie konnten.168 Artikel 9 der „Erklärung in Anbetracht der Niederlage Deutschlands . . .“ vom 5. Juni 1945 verbot jeden deutschen Sendedienst.169 Die Funkhoheit lag jetzt bei den Siegermächten, die sie durch die Militärgouverneure der Besatzungszonen ausüben ließen.170 Aus den Besatzungssendern entstanden im Verlauf der Jahre 1948 und 1949 die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Länder, die durch die Kopenhagener „Wellendemontage“ unter arger Frequenzknappheit litten.171 Kaum hatten sich im September 1949 die verfassungsmäßigen Organe des Bundes konstituiert, bekundeten sie schon ihr gesetzgeberisches Interesse am Rundfunk.172 Es war vor allem der Bundeskanzler, der möglichst schnell ein Bundesrundfunkgesetz haben wollte.173 Alsbald regte sich in Deutschland auch wieder das Bedürfnis, zur Welt zu sprechen. Das Ausland „hört nicht uns, sondern es hört nur von uns, und zwar aus zweiter Hand“, hieß es am 5. Juni 1950 im Deutschland-Union-Dienst, dem Pressedienst der CDU.174 „Was wir brauchen ist eine Möglichkeit, deutsches Kultur- und Gedankengut direkt an den ausländischen Hörer zu bringen, und zwar aus einer betont deutschen Sicht.“175 168 Die verbliebenen Sender der Reichspost fielen unter die Beschlagnahme des gesamten Reichsvermögens durch das MilitärG Nr. 52 des Alliierten Hauptquartiers (SHAEF) v. 3.4.1945, abgedr. bei Schuster, APF 1949, 65 (67 ff.). Die Reichsrundfunkgesellschaft ging erst am 21.6.1951 in Liquidation. 169 ABl. des Kontrollrats in Deutschland, Supplement Nr. 1, S. 7 ff. Siehe auch das MilitärG Nr. 191 des Alliierten Hauptquartiers (SHAEF) v. 24.11.1944 i. d. F. v. 12.5.1945, abgedr. bei Schuster, APF 49, 65 (66 f.). 170 Erst mit der Aufhebung des Besatzungsstatuts und der Wiedererlangung der staatlichen Souveränität durch den Deutschlandvertrag (BGBl. 1955 II, S. 306 ff.) und nach Auflösung der Alliierten Hohen Kommission (AHK) durch die Proklamation vom 5.5.1955 (ABl. AHK I, S. 3272) ging die Funkhoheit auf die Bundesrepublik Deutschland über. 171 Auf der Kopenhagener Wellenkonferenz von 1948, deren Beschlüsse am 15.3.1950 in Kraft traten, erhielt Deutschland nur ein technisches Minimum an Frequenzen. Es verlor alle Exklusiv-Frequenzen auf der Mittelwelle und auf der Langwelle. 172 Der gesetzgeberische Elan wurde indes schon sechs Tage nach der Wahl des ersten Bundeskanzlers durch ein Gesetz der Alliierten Hohen Kommission gebremst, das jegliche Neuordnung des Rundfunkwesens, aber auch internationale Übertragungen sowie Sendungen in fremder Sprache vom Einverständnis der Kommission abhängig machte. Das Gesetz Nr. 5 v. 21.9.1949 über die Presse, den Rundfunk, die Berichterstattung und die Unterhaltungsstätten (ABl. AHK Nr. 1 v. 23.9.1949, S. 7) trat erst Jahre nach Auflösung der Kommission, am 19.12.1960, aufgrund des Vierten Gesetzes zur Aufhebung des Besatzungsrechts (BGBl. 1960 I, S. 1015) außer Kraft. 173 Vgl. Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 313 ff.; Steininger, Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, S. 344 f. 174 Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 338, Faksimile DUD Nr. 109 (nur erste Seite) auf S. 340.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Die Verlautbarungen der CDU gaben den – nicht ganz haltlosen176 – Gerüchten Nahrung, die Bundesregierung wolle sich einen eigenen Sender als Sprachrohr ihrer Politik schaffen. Die SPD erkannte zwar „die berechtigten Interessen der Regierung“ im Auslandsrundfunk an, warnte aber davor, ihn als Mittel der „Nebendiplomatie“ zu gebrauchen. Der Wunsch nach einem Regierungsrundfunk offenbare, daß man nichts aus der Vergangenheit gelernt habe.177 Die SPD sprach sich dafür aus, den Auslandsrundfunk in die Hand der westdeutschen Rundfunkanstalten zu geben, die damals im Begriff waren, sich zur ARD zusammenzuschließen.178 Die Frage der Errichtung eines deutschen Auslandssenders geriet nicht bloß zwischen die Mühlsteine der Parteipolitik.179 Sie war von Anbeginn auch ein Teil des großen Ringens um die Kompetenz für den Rundfunk überhaupt, einer Auseinandersetzung, die Bund und Länder über ein Jahrzehnt bis zum „Fernsehurteil“ des Bundesverfassungsgerichts180 im Jahr 1961 führten. Der Auslandsrundfunk spielte in diesem Streit vor allem aus taktischen Gründen eine eigene Rolle. Für den Bund war es nicht schwer, den Auslandsdienst als übergeordnete Aufgabe des gesamten deutschen Rundfunks darzustellen und so einen Fuß in die Tür zum rundfunkrechtlichen Kompetenzraum zu bekommen. Die Rundfunkanstalten hingegen waren darauf bedacht, so schnell wie möglich einen Auslandsdienst als Gemeinschaftswerk der ARD einzurichten, um dem Bund den Wind für seine weitergehenden rundfunkpolitischen Ambitionen aus den Segeln zu nehmen.181 Immerhin aber waren die Länder und die Rundfunk-

175 DUD Nr. 109 v. 5.6.1950, zit. bei Steigner, RuF 18 (1970), 125 (126); Steininger, Gründungsgeschichte, S. 8. 176 Vgl. Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 308 f., 312 ff. 177 Titel und Inhalt eines Memorandums, das die Bundesgeschäftsstelle der CDU am 3.10.1950 „an den Herrn Bundeskanzler“ richtete, lassen erkennen, daß der Vorwurf der SPD nicht völlig aus der Luft gegriffen war. Das Memorandum trug den Titel „Massenführung in der Bundesrepublik“, und es hieß darin, der Rundfunk sei „in erster Linie zweifellos politisches Führungsmittel“. Die Vorstellung von einem Rundfunk als „Drehscheibe der Meinungen“ oder „Tauschzentrale der Ideen“ gefiel den Autoren des Papiers nicht. Sie plädierten dafür, daß ein „gewisser regierungsamtlicher Einfluß auf die Sender gewährleistet“ bleiben und der Bund „zur Auflage einzelner Nachrichten und Kommentare sowie einzelner Bestandteile der Sendungen zum Zeitgeschehen“ berechtigt sein müsse. Die Sender seien zentral mit Nachrichten „zu beliefern und zur Durchgabe dieser Nachrichten zu verpflichten, wie es bereits bis 1933 der Fall war“. Vgl. Steininger, Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, S. 347 f.; dens., Gründungsgeschichte, S. 13 f.; Steigner, RuF 18 (1970), 125 (127); Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 317 f. 178 Vgl. Sozialdemokratischer Pressedienst v. 20.7.1950, S. 7, Faksimile bei Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 341. 179 Vgl. dazu auch Steininger, Gründungsgeschichte, S. 112 ff., 117 f., 136 ff. 180 BVerfGE 12, 205 ff. 181 Vgl. Steigner, RuF 18 (1970), 125 (128 ff.); Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 346.

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anstalten anfangs182 – und noch erstaunlich lange183 – bereit, dem Bund in Rundfunkdingen ein Mitspracherecht zuzugestehen und die Kompetenzfrage auf sich beruhen zu lassen. Nachdem sich die Intendanten der ARD erstmals im Frühjahr 1951 mit Plänen für eine „Kurzwellenzentrale“ beschäftigt hatten, veröffentlichten sie Ende des Jahres ihre „Vorschläge für die Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik“.184 Darin stellten sie unter anderem fest, daß die Organisation des Rundfunks Sache der Länder sei und die Anstalten umfassende Unabhängigkeit vom Staat genössen. Wo dem Bund nach dem Grundgesetz Aufgaben in Rundfunkangelegenheiten blieben, habe er die Rundfunkanstalten bei ihrer Erfüllung zu beteiligen. Die Ausstrahlung „ausgewählte(r) Programme“ über Kurzwelle freilich sei eine „durch Selbstverwaltung“ zu regelnde gemeinsame Aufgabe der Rundfunkanstalten; die Bundesregierung könne die Sendeanlagen aber für eigene Sendungen benutzen. Die Intendanten ließen wissen, daß die Vorbereitungen für den Kurzwellendienst schon im Gange seien.185 Anfang 1952 beschlossen sie, das Programm am 1. April des Jahres zu starten. Der NWDR, die mit Abstand größte Anstalt, erbot sich, den Auslandsdienst auf der Grundlage eines Vertrages mit den anderen Mitgliedern der ARD zu übernehmen. Der Sender, so schlug der NWDR vor,186 solle den Namen „Deutsche Welle“ tragen und die 182 Der „Ausschuß für Gesetzgebung“ der Rundfunkanstalten befaßte sich schon im Januar 1950 mit einem ersten Entwurf für ein Bundesrundfunkgesetz. Der Entwurf stammte vom RIAS Berlin und sah die Errichtung eines „Bundesrundfunkamts“ vor, einer Behörde, die unmittelbar dem Bundeskanzler unterstehen sollte (Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 319; Steininger, Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, S. 351). Weitere Entwürfe für ein Bundesrundfunkgesetz von seiten der Anstalten folgten, es kam aber nie eine Einigung in der ARD zustande (vgl. Bausch, aaO., S. 321 f., 332, 360, 363). Der „Unterausschuß Rundfunk“ der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder verabschiedete im Dezember 1950 – nach Beratungen mit den Rundfunkanstalten – einen eigenen Entwurf für eine bundesgesetzliche Regelung auf dem Gebiet des Rundfunks (Bausch, aaO., S. 322; Steininger, aaO., S. 352). Im Mai 1951 folgten die „Hamburger Grundsätze“ für die Regelung des Rundfunkwesens (Bausch, aaO., S. 324; Steininger, aaO., S. 352 f.). 183 Noch 1959 und 1960 boten die Länder dem Bund Gespräche über gemeinsame Regelungen auf dem Gebiet des Rundfunks an. Vgl. Schriftsatz des Bundesministers des Innern im Verfahren 2 BvG 2/60 des BVerfG, Anlage E, abgedr. bei Zehner (Hrsg.), Fernsehstreit, Bd. 1, S. 88 ff. (154 ff.). 184 Im vollen Wortlaut wiedergegeben bei Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 333 ff. 185 Vgl. dazu Steininger, Gründungsgeschichte, S. 21 ff. – Der NWDR hatte schon seit August 1950 einen recht leistungsstarken Kurzwellensender in Osterloog/Norden bei Bremen in Betrieb, der aber nur das normale Mittelwellen-Programm des Senders ausstrahlte. Näheres bei Steininger, aaO., S. 26. 186 „Memorandum des Nordwestdeutschen Rundfunks zur Vorbereitung eines Kurzwellendienstes der Rundfunkanstalten der Bundesrepublik nach Übersee“ v. 29.2.1952. Vgl. dazu Steininger, Gründungsgeschichte, S. 41 ff.; Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 339.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Programme der Rundfunkanstalten im Ausland „repräsentativ widerspiegeln“. Aufgabe der politischen Sendungen solle es sein, „objektive Nachrichten“ zu verbreiten und darüber hinaus „den deutschen Standpunkt darzulegen, zu erläutern und zu fördern“. Die Gestaltung dieser Sendungen sei „mit der Bundesregierung und den politischen Parteien abzustimmen“. Zur „Veranschaulichung . . . der außenpolitischen Absichten der Bundesrepublik“ komme die „Übernahme offiziöser Kommentare“ in Betracht. In Personalfragen, bei der Aufstellung des Programms und hinsichtlich des Haushalts wollte der NWDR den anderen Anstalten vertragliche Mitwirkungsrechte einräumen. Unterdessen hatte auch der Bund seine Bemühungen verstärkt, einen eigenen Sender – „zunächst für das Ausland“ – zu bekommen.187 Im Bundespresseamt war man der Auffassung, der Auslandsrundfunk habe eine „reine außenpolitische Funktion“.188 Die politische Redaktion des Senders und die Wortsendungen müßten deshalb vom Einfluß der Rundfunkanstalten freigehalten werden. Die Pläne der ARD, Regierung und Opposition im Auslandsrundfunk gleichmäßig zu Wort kommen zu lassen, hielt der Bundeskanzler für „unannehmbar“.189 Der Bundespostminister wies die Anstalten darauf hin, daß es fraglich sei, ob sie überhaupt ein Programm ausstrahlen dürften, das nicht ihren gesetzlichen Sendegebieten zugute komme.190 In einem Papier aus dem Bundesinnenministerium191 hieß es, Kurzwellensender würden „erfahrungsgemäß im Inland kaum gehört“. Es sei daher unbedenklich, wenn sich die Bundesregierung Einfluß auf den Auslandsdienst sichern wolle. Sie könne „sogar“ so weit gehen, „die politischen Kommentare zu zensieren“.192 Nach zähen Verhandlungen zwischen dem Bundeskanzleramt und den Rundfunkanstalten – und mühevollen Einigungsversuchen auch unter diesen selbst – lenkten beide Seiten ein.193 Wohl wollten die Intendanten die Unabhängigkeit des Rundfunks vom Staat gewahrt wissen. Dennoch ließen sie sich darauf ein, 187

Näheres bei Steininger, Gründungsgeschichte, S. 45 ff. (Zitat S. 54). Internes Papier des Bundespresseamtes v. 4.2.1952, zit. bei Steigner, RuF 18 (1970), 125 (128); Steininger, Gründungsgeschichte, S. 52. Vgl. auch Steininger, aaO., S. 73 f. 189 Vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 53 f. 190 Vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 60 f. 191 Die „Stellungnahme zum Schreiben des Herrn Staatssekretärs im Bundeskanzleramt v. 6.4.1952 betreffend Kurzwellen- und Langwellensender“ v. 16.4.1952 wird in Auszügen zitiert bei Steininger, Gründungsgeschichte, S. 83 ff. 192 Zit. nach Steininger, Gründungsgeschichte, S. 85. Als weitere Mittel zur Sicherung des Einflusses der Regierung auf den Sender nannte die Stellungnahme: 1. Die Berufung des Nachrichtenchefs nur im Einvernehmen mit der Bundesregierung, 2. die Verpflichtung des Senders zur Verbreitung regierungsamtlicher „Auflagenachrichten“ und 3. die Bildung eines Beirats, der sich aus je einem Vertreter der Regierungskoalition, der Opposition und des Bundeskanzleramts zusammensetzen und die Aufgabe haben sollte, „Richtlinien“ für die Wortsendungen zu erlassen. Vgl. Steininger, aaO., S. 84 f. 188

2. Abschn.: § 5 Von 1949 bis 1960: Langer Streit um kurze Welle

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der Bundesregierung durch „verbrieftes Recht“ Einfluß auf den künftigen Auslandsrundfunk zu gewähren.194 Das Bundeskanzleramt und die ARD verständigten sich im Oktober 1952195 darauf, daß der NWDR den Kurzwellendienst im Auftrag der ARD veranstalten und dabei „die publizistischen Interessen der Bundesregierung im Ausland“ berücksichtigen werde. Die „Vereinbarung“196 sah unter anderem vor, daß die leitenden Redakteure des Senders im Einvernehmen mit der Bundesregierung berufen und jährlich von ihr bestätigt werden sollten. Außerdem sollten der „Bundespressechef“ und der jeweilige Vorsitzende der ARD unter dem Vorsitz einer dritten, neutralen Person einen „Beirat für den Kurzwellendienst“ bilden. Über die Funktion dieses Gremiums schwieg der Text. Erst später wurde verabredet, daß der Beirat nur Vorschläge und Empfehlungen aussprechen können solle.197 Am 24. Dezember 1952 begann der NWDR mit Versuchssendungen für den Kurzwellendienst. Für neuerlichen Streit sorgte im Februar 1953 der Gesetzentwurf des Bundesinnenministeriums für ein Bundesrundfunkgesetz, der am 18. März mit einigen Änderungen von Abgeordneten der CDU und der FDP in den Bundestag eingebracht wurde.198 Der Entwurf sah die Errichtung einer Anstalt 193 Das Bundeskanzleramt gab nach, weil der Bund weder über einen Sender noch über Frequenzen verfügte (und auch nicht erwarten konnte, von der Alliierten Hohen Kommission eine Sendegenehmigung zu erhalten) und weil es ihm nicht gelang, unter den Rundfunkanstalten eine zu finden, die bereit gewesen wäre, die Gestaltung der politischen Sendungen des Auslandsdienstes völlig der Bundesregierung zu überlassen. Nachgiebig stimmte das Bundeskanzleramt nicht zuletzt das Angebot des NWDR, für sämtliche Kosten des Kurzwellensenders aufzukommen (vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 129). Die Rundfunkanstalten wiederum waren zu einem Kompromiß mit dem Bund bereit, weil sie ein Bundesrundfunkgesetz und einen Staatsrundfunk doch zu sehr fürchteten. Vgl. dazu Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 342 ff.; Steininger, aaO., S. 68 ff., 87 ff., 90 ff., 112 ff. 194 Vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 73 ff.; Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 342. 195 Eine vorläufige Einigung war schon früher, im Juli 1952, erreicht worden. Das Bundeskabinett hatte das Verhandlungsergebnis am 11., die ARD am 28.7.1952 gebilligt. Weil der Chef des Bundeskanzleramts damit aber nicht zufrieden gewesen war, hatte er noch Ende August versucht, den Auslandsrundfunk in privatrechtlicher Form als „Deutsche Kurzwellensender GmbH“ aufzuziehen. Vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 129 ff., 133 ff., 140. 196 Die vier Punkte der „Vereinbarung“, die in einem Schriftwechsel zwischen dem ARD-Vorsitzenden und dem Staatssekretär im Bundeskanzleramt festgehalten wurde (Briefe v. 22. und 31.10.1952), werden in vollem Wortlaut wiedergegeben von Steininger, Gründungsgeschichte, S. 156. 197 Vgl. Steininger, Gründungsgeschichte, S. 162 f. 198 Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, Antrag der Abgeordneten Dr. Vogel, Dr. Mende, Walter und Genossen, BT-Drs. 1/4198. Ursprüngliche Fassung in: Bulletin des BPA Nr. 34 v. 20.2.1953, S. 889 f. Zur Vorgeschichte Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 357 ff.; Steininger, Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, S. 349 f., 353 ff., 360, 363 ff., 368 ff.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

des öffentlichen Rechts mit dem Namen „Der Deutsche Rundfunk“ vor, die das Recht der Selbstverwaltung genießen und unter anderem die Aufgabe haben sollte, „als Gemeinschaftssender der Landesrundfunkanstalten“ einen „Deutschen Kurzwellendienst“ zu betreiben.199 Das Programm sollte sich im wesentlichen aus Beiträgen der deutschen Rundfunkanstalten zusammensetzen.200 Für Nachrichten, politische Kommentare und Diskussionen war eine eigene Redaktion geplant, zu deren Aufgaben es gehören sollte, „das Ausland über die amtliche Haltung der Bundesrepublik zu außenpolitischen Fragen“ zu unterrichten.201 Die Verantwortung für das Programm legte der Entwurf in die Hand eines von Weisungen freien Intendanten.202 Ein „Gesamtrat“, dem die Rolle eines Rundfunkrats zugedacht war und in dem die Vertreter der Staatsorgane deutlich in der Minderheit waren,203 sollte über die Unparteilichkeit der Sendungen wachen.204 Der Bund wurde von allen Kosten des Kurzwellendienstes freigehalten.205 Dem Entwurf war kein Erfolg beschieden.206 Dagegen wandte sich – neben den Ländern, die den Entwurf fast einhellig aus verfassungsrechtlichen Gründen ablehnten – auch die ARD, die eine Denkschrift auf der Grundlage von Gutachten namhafter Rechtslehrer vorlegte.207 Darin erkannte sie zwar die Zuständigkeit des Bundes für den Betrieb eines Senders an, der die amtliche Haltung zu Fragen bekanntgebe, die das Ausland interessierten. Die Finanzierung eines solchen Senders sei dann aber Sache des Bundes. Der Gesetzentwurf kam nicht über eine erste Lesung im Bundestag208 hinaus und verfiel mit Ablauf der 199

§§ 1 Abs. 1 und 3, 2 Nr. 3, 15 des Entwurfs. §§ 14 Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 2 des Entwurfs. 201 §§ 14 Abs. 1 Satz 3, 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 des Entwurfs. In der Begründung des Bundesinnenministeriums (BMI) – dem Antrag aus der Mitte des Bundestages war keine Begründung beigegeben – hieß es zu § 15 des Entwurfs, die Regierung bestimme die amtliche Haltung gegenüber dem Ausland. Sie handle insoweit aber „nicht als Exponent einer oder mehrerer Parteien, sondern in überparteilicher Vertretung des Staates im ganzen“. Die Begründung aus dem BMI ist abgedruckt bei Lüders, Rundfunkgesetzgebung, S. 94 ff. 202 §§ 14 Abs. 5 Satz 2 lit. a, Abs. 6 Satz 1, 15 Abs. 2 des Entwurfs. 203 §§ 4, 14 Abs. 2, 15 Abs. 2 des Entwurfs. 204 §§ 14 Abs. 3 Satz 2, 15 Abs. 2 des Entwurfs. 205 Vgl. §§ 14 Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 2, 21 des Entwurfs. 206 Vgl. dazu Steininger, Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, S. 371 ff., 375 ff. 207 Brack, RuF 10 (1962), 30 (34 f.); RuF 8 (1960), 152 (157); Werner, Das Provisorium, S. 86 f.; Fischer, Dokumente, S. 126 ff. Das Gutachten von Maunz ist abgedr. bei Zehner (Hrsg.), Fernsehstreit, Bd. 1, S. 276 ff. 208 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. WP, 259. Sitzung v. 15.4.1953, Sten. Ber., S. 12592 ff. Zum ersten Mal hatte der Bundestag am 9.5.1951 auf einen Antrag der DP-Fraktion vom 5.3.1951 (BT-Drs. 1/2006) über den Rundfunk debattiert, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. WP, 140. Sitzung v. 9.5.1951, Sten. Ber., S. 5562 ff. 200

2. Abschn.: § 5 Von 1949 bis 1960: Langer Streit um kurze Welle

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ersten Wahlperiode der parlamentarischen Diskontinuität. Er wurde nicht mehr aufgegriffen. Überhaupt befaßte sich der Bundestag zunächst nicht mehr mit Angelegenheiten des Rundfunks. Die gesetzgeberischen Aktivitäten, die der Bund Anfang 1953 entfaltete, beschleunigten den Abschluß des Vertrages zwischen den Rundfunkanstalten über die gemeinsame „Deutsche Welle“.209 Die Vereinbarungen, die die ARD im Oktober 1952 mit dem Bundeskanzleramt getroffen hatte, wurden in den Vertrag eingearbeitet und ihm als Anlage beigefügt. Das Programm der „Deutschen Welle“ war nunmehr dazu bestimmt, „den Hörern im Ausland ein politisches, wirtschaftliches und kulturelles Bild vom heutigen Deutschland zu liefern“. Den politischen Sendungen war „insbesondere“ die Aufgabe zugedacht, „die deutsche Auffassung zu wichtigen politischen Fragen“ darzustellen und zu erläutern. Die Nachrichtendienste sollten einen „objektiven Überblick über die wichtigsten Ereignisse in Deutschland und der Welt“ geben. Auf Wirtschaftsund Handelsnachrichten sollte „besonderer Wert“ gelegt werden.210 Nachdem die Alliierte Hohe Kommission mitgeteilt hatte, daß sie keine Einwände gegen ein Kurzwellenprogramm in deutscher Sprache habe,211 eröffnete der NWDR am 3. Mai 1953 mit einer Ansprache des Bundespräsidenten den regulären Sendebetrieb.212 Bis zum Bundesrundfunkgesetz von 1960 blieb die Deutsche Welle eine gemeinsame Einrichtung der ARD-Anstalten ohne eigene Rechtspersönlichkeit, die vom NWDR in dessen Kölner Funkhaus – später vom WDR – „im Auftrag“213 der anderen Anstalten betrieben wurde. Sehr bald zeigte sich, daß das Programm-Material, das die Landesrundfunkanstalten der „Deutschen Welle“ überließen, nicht recht für Auslandssendungen taugte. Denn oft setzte es eine Vertrautheit mit inländischen Vorgängen und Verhältnissen voraus, die von Hörern im Ausland nicht erwartet werden konnte.214 So wurde schon früh damit begonnen, Sendungen eigens für die „Deutsche Welle“ zu produzieren und das Programm auf den Horizont der Empfänger hinter den deutschen Grenzen abzustimmen.215 Im Herbst 1954 sendete die „Deutsche Welle“ zum ersten Mal Nachrichten in fremden Sprachen. 209 „Vertrag über die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Kurzwellenprogramms der deutschen Rundfunkanstalten, abgeschlossen auf der Tagung der Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland in Hannover am 27. März 1953“, unterzeichnet am 11.6.1953. Faksimile der ersten und letzten Seite bei Steininger, Langer Streit um kurze Welle, S. 164 f. 210 Präambel des ARD-Kurzwellenvertrages v. 27.3./11.6.1953. 211 Schreiben v. 30.4.1953, Faksimile bei Steininger, Langer Streit um kurze Welle, S. 170. Für Sendungen in fremden Sprachen behielt sich die Kommission eine Genehmigung vor. 212 Das Programmschema der ersten beiden Wochen ist abgedruckt bei Werner, Das Provisorium, S. 26. 213 § 1 des ARD-Kurzwellenvertrags v. 27.3./11.6.1953. 214 Werner, Das Provisorium, S. 27 f.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Weil die Bundesregierung nicht von ihrem Plan abließ, eine Rundfunkanstalt des Bundesrechts zu errichten, galt der Kurzwellendienst der ARD immer als Provisorium.216 Von 1954 an verlegten sich die Rundfunkpolitiker des Bundes auf Verhandlungen mit den Ländern. Beide Seiten ließen den Streit um die Gesetzgebungskompetenz auf sich beruhen, um die Grundlagen des Rundfunks statt dessen einvernehmlich durch Staatsvertrag zu regeln.217 Auf diese Weise hoffte man, einen „kalten Rundfunkkrieg“218 und eine verfassungsgerichtliche Entscheidung der Streitfragen zu vermeiden.219 Die Verhandlungen in der „Bund-Länder-Kommission für Rundfunkfragen“220 mündeten im Januar 1955 in einen Referentenentwurf für einen „Allgemeinen Rundfunkvertrag“, der durch drei Zusatzverträge, darunter einen „Kurzwellenvertrag“ ergänzt wurde.221 Zur Veranstaltung von Sendungen für das Ausland war eine öffentlichrechtliche Anstalt mit dem Namen „Deutsche Welle“ geplant.222 Die Anstalt sollte rechtsfähig sein und sich selbst verwalten dürfen.223 Man wollte ihr auftragen, „den Hörern im Ausland ein umfassendes politisches, kulturelles und wirtschaftliches Bild Deutschlands (zu) vermitteln und ihnen die deutsche Auffassung zu wichtigen Fragen des öffentlichen Lebens in Deutschland und in aller Welt dar(zu)stellen und (zu) erläutern“.224 Die Landesrundfunkanstalten225 waren dazu ausersehen, unentgeltlich für das musikalische und unterhaltende Programm der „Deutschen Welle“ zu sorgen.226 Als Exekutivorgan der Anstalt war ein Intendant und als Aufsichtsorgan ein Kuratorium vorgesehen, in dem die Vertreter der Bundesregierung den Ton angeben konnten.227 Der Intendant sollte die Verantwortung für das Programm tragen, das er zusammen mit den Intendanten der Landesrundfunkanstalten aufzustellen 215

Pieper, Auslandsrundfunk, S. 39. Werner, Das Provisorium, S. 71, 73. 217 Zum Vertragshandel über die Rundfunkkompetenz H. Schneider, RuF 3 (1955), 358 ff. 218 So der Staatssekretär im Bundesinnenministerium Bleek, zit. bei Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 374. 219 Brack, RuF 8 (1960), 152 (157); RuF 10 (1962), 30 (35). 220 Näheres dazu bei Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 370 ff.; Werner, Provisorium, S. 88 ff.; Steininger, Deutschlandfunk, S. 84 ff. 221 In Auszügen abgedr. bei Fischer, Dokumente, S. 132 ff. Zu den verschiedenen Vorentwürfen Werner, Das Provisorium, S. 90 f. 222 § 1 Abs. 1 des Kurzwellenvertrags (KWV-E). 223 § 1 Abs. 2 KWV-E. 224 § 2 KWV-E. 225 Der Entwurf sprach vom Kurzwellensender stets als von der „Anstalt“, mit „Rundfunkanstalten“ waren stets die von den Ländern einzeln oder gemeinsam errichteten Anstalten gemeint. Vgl. §§ 1, 20 des Entwurfs für einen „Allgemeinen Rundfunkvertrag“, §§ 4, 12 Abs. 1 KWV-E. 226 § 4 Satz 1 KWV-E. 227 §§ 6, 7 Abs. 1 und 2, 8, 9 Abs. 1, 10 KWV-E. 216

2. Abschn.: § 6 Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle

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hatte.228 Bei der Berufung des Intendanten durch das Kuratorium behielt der Entwurf der Bundesregierung ein Mitspracherecht vor.229 Die Kosten der „Deutschen Welle“ sollten die Landesrundfunkanstalten „einheitlich“ tragen.230 Obwohl der Anspruch des Bundes, in bezug auf Sendungen für das Ausland mehr als nur technische Fragen zu regeln, nicht (mehr) bestritten wurde, traf der Entwurf für einen Kurzwellenvertrag auf Widerstand – vor allem bei den Landesrundfunkanstalten, aber auch im Beirat der „Deutschen Welle“. Sie alle kritisierten die allzu große Staatsnähe des geplanten Kurzwellensenders, die eine Bedrohung für die Unabhängigkeit auch der Landesrundfunkanstalten sei.231 Dennoch schien die Verwirklichung der Staatsverträge eine Zeitlang aussichtsreich zu sein. Sie scheiterte schließlich an den Regelungen des „Allgemeinen Rundfunkvertrages“ und des „Fernsehvertrages“. Im Februar 1958 beschloß das Bundeskabinett, keine weiteren Verhandlungen mit den Ländern mehr zu führen. Im Juli stimmte es dem Vorschlag des Bundesinnenministers zu, ein Bundesrundfunkgesetz vorzubereiten.232

§ 6 Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle Zwischen Juli 1958 und Juli 1960 erreichte die rundfunkpolitische Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern ihren Höhepunkt.233 Der Auslandsrundfunk spielte darin keine prominente Rolle.234 Die Länder erkannten nach wie vor die „berechtigten Wünsche des Bundes für die Organisation der Kurzwelle“ an.235 Die sozialdemokratische Opposition im Bundestag ging noch weiter: Sie gestand der Bundesregierung „besondere Aufgaben“ in bezug auf den Auslandsrundfunk zu und war sogar bereit, ihr dort ein „Vorrecht“ einzuräumen.236 Am 228

§ 10 Abs. 2 KWV-E. § 8 Abs. 1 und Abs. 2 KWV-E. 230 § 12 Abs. 1 KWV-E. 231 Vgl. die Stellungnahmen bei Fischer, Dokumente, S. 148 ff.; Werner, Das Provisorium, S. 92 ff. 232 Schriftsatz des Bundesministers des Innern im Verfahren 2 BvG 2/60 des BVerfG, Anlage E, abgedr. bei Zehner (Hrsg.), Fernsehstreit, Bd. 1, S. 88 ff. (152). 233 Zur Geschichte dieses Streits Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 390 ff., 394 ff., 415 ff.; Schriftsatz des Bundesministers des Innern im Verfahren 2 BvG 2/60 des BVerfG, Anlage I, abgedr. bei Zehner (Hrsg.), Fernsehstreit, Bd. 1, S. 88 ff. (134 ff.). 234 Auch in der Debatte des Bundestages v. 28.2.1958 ging es nur am Rande um den Auslandsrundfunk. Der Streit entzündete sich hauptsächlich am Fernsehen. Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 15. Sitzung v. 28.2.1958, Sten. Ber., S. 687 ff. 235 So der Berichterstatter des Bundesrates, der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Altmeier, in: Verhandlungen des Bundesrates, 211. Sitzung v. 13.11.1959, Sten. Ber., S. 200 ff. (201). 229

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Ende gelang es dem Bund, die „Deutsche Welle“, die bis dahin nur ein besonderes Programm unter dem Dach der Rundfunkanstalten der Länder gewesen war,237 als juristische Person des Bundesrechts neu zu erschaffen. Der Entwurf für ein „Gesetz über den Rundfunk“, aus dem die Deutsche Welle als Bundesrundfunkanstalt hervorgehen sollte, wurde am 30. September 1959 vom Bundeskabinett beschlossen.238 Er kam allerdings nur in stark veränderter Fassung und nur als Torso durch das Gesetzgebungsverfahren: Von den vier Einrichtungen, die der Bund auf dem Gebiet des Rundfunks errichten wollte, blieben schließlich nur zwei, die Deutsche Welle und der Deutschlandfunk, übrig.239 Ziel des Entwurfs war es, den „Mindestinteressen des Gesamtstaates“ im Rundfunkwesen Geltung zu verschaffen und die Rundfunkordnung „bundesstaatsgerecht“ zu ergänzen.240 Es ging darum, den Bund in die Lage zu versetzen, „seine außenpolitischen . . . Aufgaben auch durch den Rundfunk angemessen“ wahrnehmen zu können.241 Der Entwurf sah eine „alleinige natürliche Zuständigkeit“ des Bundes, die Aufgaben und die Tätigkeit von Sendern zu regeln, die das Ausland mit deutschen Rundfunksendungen versorgen.242 Dazu berief er sich unter anderem auf Art. 73 Nr. 1 GG; die Befugnis zur Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts folge aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG.243 In seinem ersten und allgemeinen Teil proklamierte der Entwurf – und das war durchaus auch in einem konstitutiven Sinn gemeint – die Freiheit des Rundfunks.244 Seine Sendungen, so hieß es, hätten einer unabhängigen Meinungsbildung zu dienen.245 Der „Deutschen Welle“, die aus „rundfunkpolitische(n)“ Gründen als rechtsfähige und sich selbst verwaltende Anstalt des öffentlichen Rechts konzipiert war,246 sollte die Aufgabe zukommen, „den Rund236 So der Abg. Kühn (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 97. Sitzung v. 27.1.1960, Sten. Ber., S. 5325 ff. (5339), sowie in der 23. Sitzung des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik v. 5.4.1960, Protokoll abgedr. bei Steininger, Deutschlandfunk, S. 228 ff. (232). 237 Vgl. dazu das Rubrum des ARD-Kurzwellenvertrages v. 27.3./11.6.1953, Faksimile bei Steininger, Langer Streit um kurze Welle, S. 164. 238 BT-Drs. 3/1434. 239 Neben diesen beiden Anstalten (§§ 13 ff. bzw. 17 ff. des Regierungsentwurfs [RegE]) waren ursprünglich als dritte Anstalt das „Deutschland-Fernsehen“ (§§ 21 ff. RegE) und als vierte Einrichtung der „Deutsche Rundfunkverband“ (§§ 32 ff. RegE) geplant. 240 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 12. 241 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 12. 242 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 14. 243 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 14. 244 § 1 Abs. 1 Halbs. 2 RegE; Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 15. 245 § 1 Abs. 2 Satz 2 RegE. 246 § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 RegE; Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 18 (Hervorhebg. von mir).

2. Abschn.: § 6 Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle

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funkteilnehmern im Ausland ein umfassendes, politisches, kulturelles und wirtschaftliches Bild Deutschlands (zu) vermitteln und ihnen die deutsche Auffassung zu wichtigen Fragen des öffentlichen Lebens dar(zu)stellen und (zu) erläutern“.247 Die Anstalt sollte keiner staatlichen Fachaufsicht, sondern nur einer beschränkten Rechtsaufsicht durch die Bundesregierung als Kollegium unterworfen sein.248 Als Organe waren ein Intendant, ein Verwaltungsrat und ein Beirat vorgesehen.249 Der Intendant, dem im Entwurf die Verantwortung für die gesamten Geschäfte der Anstalt und die Programmgestaltung übertragen wurde, sollte ausgehend von Vorschlägen des Verwaltungsrats vom Bundespräsidenten berufen werden.250 Die Hauptaufgabe des Verwaltungsrats sollte in der umfassenden Überwachung der Tätigkeit des Intendanten bestehen.251 In erster Linie war er jedoch als Verwaltungsaufsicht gedacht.252 Der Beirat sollte dazu berufen sein, die „Belange der Allgemeinheit“ gegenüber der Anstalt zu vertreten.253 Der Entwurf wies ihm die Aufgabe zu, den Intendanten laufend bei der Gestaltung des Programms zu beraten, und stattete ihn dazu mit der Befugnis aus, dem Intendanten sowohl allgemeine Richtlinien als auch besondere Anweisungen in Programmangelegenheiten zu geben.254 Außerdem sollte der Beirat die fünf Mitglieder des Verwaltungsrats wählen. Beide Kollegialorgane waren so zusammengesetzt, daß der Staat in ihnen maßgeblichen Einfluß ausüben konnte. Zwar sollten den Gremien weder Mitglieder der Bundesregierung oder des Bundestags noch der Landesregierungen oder der Landesparlamente noch irgendwer angehören dürfen, der im öffentlichen Dienst an Weisungen gebunden war.255 Das immerhin glaubte der Entwurf der Freiheit des Rundfunks vom Staat zu schulden.256 Da er aber die Tätigkeit der zu errichtenden Anstalten für eine Tätigkeit öffentlicher Verwaltung hielt, wollte er der Bundesregierung und den Regierungen der Länder das Recht geben, sechs der neun Mitglieder des Beirats zu bestimmen.257 247

§ 13 Abs. 1 Satz 2 RegE. §§ 47, 48 RegE. 249 § 14 RegE. 250 §§ 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 26 Abs. 1 RegE. 251 § 26 Abs. 4 Satz 1 RegE. Die Aufsicht sollte sich – unter Wahrung der Kompetenzen des Beirats – auch auf die Programmgestaltung erstrecken und zudem die Befugnis zur Erteilung von Weisungen einschließen, die sich auch auf Zweckmäßigkeitserwägungen gründen durften (Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 21). 252 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 18. 253 § 28 Abs. 3 RegE; Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 21. 254 § 28 Abs. 1, Abs. 3 RegE; Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 21. 255 §§ 15 Abs. 2, 16 Abs. 2 RegE. 256 Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 19. 257 § 16 Abs. 1 RegE; Begründung RegE, BT-Drs. 3/1434, S. 19. Drei Mitglieder sollten von der Bundesregierung, drei Mitglieder von den Landesregierungen und jeweils ein Mitglied von der evangelischen Kirche, der katholischen Kirche und vom Zentralrat der Juden in Deutschland entsandt werden. 248

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Der Bundesrat lehnte den Gesetzentwurf im Verfahren nach Art. 76 Abs. 2 GG einstimmig „aus verfassungsrechtlichen und staatspolitischen Gründen“ ab.258 Vergeblich hatte der Bundesinnenminister der Auffassung der Länder, ihre Anstalten seien die „geborenen Garanten der Rundfunkfreiheit“, entgegengehalten, daß die geplanten Bundesanstalten eine „mindestens gleichwertige Garantie“ böten.259 Der Bundesrat ersuchte die Bundesregierung, ihre Vorlage zurückzuziehen, und empfahl, das Rundfunkwesen per Staatsvertrag zu ordnen.260 Sonst, so meinte der Berichterstatter des Bundesrats, sei ein Verfassungsstreit „unausweichlich“.261 Die Bundesregierung brachte ihren Entwurf im November 1959 trotzdem beim Bundestag ein. Zu Beginn der ersten Lesung begründete der Bundesinnenminister die Vorlage vor dem Plenum. Sein einleitendes Bemerken, es gehe „doch letztlich nur (um) etwas Organisatorisches“, rief auf den Bänken der Opposition Heiterkeit hervor.262 Es gelte, sagte der Minister, die besatzungsrechtliche Ordnung des Rundfunkwesens an die Notwendigkeiten des Bundesstaates anzupassen. Den Auslandsfunk der Bundesrepublik dem Handel zwischen den Ländern zu überantworten sei eine „groteske Vorstellung“. Der deutsche Auslandsfunk könne auch nicht das „Nebenprodukt“ einer der Landesanstalten sein. Er bedürfe einer gesonderten und intensiven „Betreuung“, vor allem wenn man gegenüber dem Kurzwellensender der DDR Gehör finden wolle.263 Die Zusammensetzung der Anstaltsgremien mache deutlich, daß kein staatlicher Rundfunk geplant sei, sondern eine Einrichtung, die „doch . . . stärker in dem freien gesellschaftlichen Raum“ stehe.264 Die Regelungen über den Auslandsrundfunk fanden bei den Rednern der verschiedenen Fraktionen des Bundestags „in der Sache“ weitgehende Zustimmung.265 Der Streit entzündete sich vor allem am „Deutschland-Fernsehen“. Nach ausführlicher Debatte überwies das Plenum den Entwurf zur Berichterstattung an den Ausschuß für Kulturpolitik und Publizistik.266 Gleich in seiner ersten Sitzung entschied der Ausschuß, nur den Ersten und Allgemeinen Teil des Gesetzentwurfs sowie die Bestimmungen zu beraten, die für die Errichtung der „Deutschen Welle“ und des „Deutschlandfunks“ notwendig waren.267 Das 258

Verhandlungen des Bundesrates, 211. Sitzung v. 13.11.1959, Sten. Ber., S. 200 ff.

(208). 259

AaO., S. 207. AaO., S. 208. 261 AaO., S. 204. 262 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 97. Sitzung v. 27.1.1960, Sten. Ber., S. 5325 ff. (5330). 263 AaO., S. 5332. 264 AaO., S. 5333. 265 AaO., S. 5335, 5339, 5347, 5353. 266 AaO., S. 5357. 260

2. Abschn.: § 6 Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle

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Problem der Gesetzgebungskompetenz beschäftigte den federführenden Ausschuß nicht. Er verhandelte so, „als ob der Bund die Zuständigkeit habe“,268 und diskutierte vor allem über den Anspruch auf Sendezeit für die Bundesregierung und die Landesregierungen, über die Zusammensetzung der Anstaltsgremien und über das Verfahren bei der Wahl des Intendanten.269 Mit seinem Abschlußbericht legte der Ausschuß einen stark gekürzten und erheblich veränderten Entwurf vor und empfahl dem Plenum, diesen „als Teilgesetz“ zu beschließen.270 Der Ausschuß riet dazu, die Aufgaben und Gewichte zwischen und in den Anstaltsorganen neu zu verteilen. Der Beirat der „Deutschen Welle“ sollte jetzt Rundfunkrat heißen und elf statt neun Mitglieder haben. Die Zahl der von obersten Bundesorganen zu bestimmenden Mitglieder erhöhte sich von drei auf acht; die Bundesregierung sollte „entsprechend ihrer Verantwortung für die auswärtige Kulturpolitik“ allein vier Mitglieder des Rundfunkrats benennen dürfen.271 Die vornehmste Aufgabe des Rundfunkrats sollte es sein, den Intendanten zu wählen,272 dessen Stellung ebenfalls auf Kosten der Befugnisse des Verwaltungsrats gestärkt wurde.273 Im Hinblick auf die Gestaltung des Programms fügte der Ausschuß eine Vorschrift in den Entwurf ein, welche die „Deutsche Welle“ dazu anhielt, die Programme der Landesrund267 Über die Gegenstände der anderen Teile des Gesetzes – insbesondere über das Fernsehen – liefen inzwischen (wieder) Verhandlungen zwischen Bund und Ländern. 268 So der Ausschußvorsitzende, zit. nach Steininger, Deutschlandfunk, S. 160. Der mitberatende Rechtsausschuß sah die Kompetenz des Bundes für den „Auslandsfunk“ in Art. 73 Nr. 1 GG, BT-Drs. 3/1956, S. 1. 269 Steininger, Deutschlandfunk, S. 160 ff. Der Anspruch der Regierungen auf Einräumung von Sendezeit für „Mitteilungen“ (§ 4 RegE) war im Ausschuß besonders umstritten. Die Ausschußminderheit wollte ein gleiches Recht auch für die Opposition. Darüber hinaus war streitig, ob die Regierungen das Recht haben sollten, die Öffentlichkeit durch solche „Mitteilungen“ zu „orientieren“. Die SPD wollte ihnen lediglich zubilligen, „amtliche Verlautbarungen“ verbreiten zu können, und beschwor die Gefahr eines „Staatsrundfunks“. Der Streit drehte sich freilich vor allem um den Langwellensender. In bezug auf die „Deutsche Welle“ war die SPD durchaus bereit, der Bundesregierung ein „Vorrecht“ einzuräumen. Vgl. das Protokoll der 23. Sitzung des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik v. 5.4.1960, abgedr. bei Steininger, Deutschlandfunk, S. 228 ff. 270 BT-Drs. 3/1956, S. 1, 5 ff. 271 § 15 Abs. 1 Satz 1 RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik, BT-Drs. 3/1956, S. 11. Die Bundesregierung sollte nun vier (statt drei), der Bundestag zwei (statt null), der Bundesrat zwei (statt null) Mitglieder in das Gremium entsenden, die Kirchen und der Zentralrat der Juden sollten (weiterhin) jeweils ein Mitglied entsenden; die Landesregierungen büßten ihr Benennungsrecht ein (BT-Drs. 3/1956, S. 3, 11). 272 § 26 Abs. 1 RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik, BT-Drs. 3/1956, S. 3, 14. 273 So sollte der Intendant für die Auswahl der leitenden Angestellten der Anstalt nicht mehr der Zustimmung des Verwaltungsrats bedürfen (§ 30 Abs. 2 Satz 2 RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik, BT-Drs. 3/ 1956, S. 3, 16).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

funkanstalten – gegen Ersatz der „zusätzlich“ entstehenden Kosten – „soweit als möglich“ mitzuverwenden.274 Für die Finanzierung der Anstalt sah der Entwurf nun auch die Möglichkeit der Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt vor.275 Der Bundestag beschloß den überarbeiteten Text mit geringfügigen Änderungen in zweiter und dritter Lesung gegen die Stimmen der Opposition,276 die den Rundfunk zum „Instrument einseitiger Meinungsbildung“ verkommen sah.277 Lief schon der Text, den der Kulturausschuß empfohlen hatte, auf eine (noch) größere Staatsnähe der „Deutschen Welle“ hinaus, so vermehrten die Beschlüsse, die im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens gefaßt wurden, den Einfluß des Staates abermals. Der Bundesrat, von dessen Zustimmung das Zustandekommen des Gesetzes abhing, setzte einen Sonderausschuß Rundfunk ein.278 Der sprach sich unter anderem dafür aus, neben der Vorschrift über die Finanzierung279 auch die Bestimmung zu streichen, nach der Kabinetts- und Parlamentsmitglieder sowie Beamte nicht in den Anstaltsgremien mitwirken dürfen sollten. Die Hauptaufgabe des Auslandsrundfunks, so die Begründung, liege in der „Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland nach außen“. Es sei deshalb „aus staatspolitischen Gründen untragbar“, die „maßgebenden“ und demokratisch legitimierten Vertreter des öffentlichen Lebens von den Gremien auszuschließen.280 Da nun wiederum erhebliche Änderungen an dem Gesetzestext notwendig wurden, verlangte der Bundesrat, nach dessen Auffassung sich eine Bundeskompetenz für den Rundfunk „allenfalls“ aus Art. 73 Nr. 1 GG herleiten ließ,281 den Vermittlungsausschuß einzuberufen.282 274 § 39 b RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik, BT-Drs. 3/1956, S. 4, 18. Der Einsatz von Haushaltsmitteln könne angesichts der Aufgaben der Anstalt verantwortet werden, BT-Drs. 3/1956, S. 4. 275 § 39 a Abs. 2 RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik, BT-Drs. 3/1956, S. 3 f., 17. 276 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 121. Sitzung v. 29.6.1960, Sten. Ber., S. 7000 ff. (7008 f., 7016, 7019, 7024 f., 7029). 277 Abg. Kühn (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 121. Sitzung v. 29.6.1960, Sten. Ber., S. 7000 ff. (7019, 7025, 7027). – Die Bestimmungen über die „Deutsche Welle“ wurden ohne besondere Aussprache angenommen, aaO., S. 7019. 278 Ergebnisse der Beratungen des Sonderausschusses in BR-Drs. 211/1/60. 279 Anstoß erregte hier die Finanzierung aus den Rundfunkgebühren (§ 39 a RegE i. d. F. der Beschlüsse des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik des Bundestags). 280 BT-Drs. 3/2015, S. 7. 281 BT-Drs. 3/2015, S. 7; vgl. auch Verhandlungen des Bundesrates, 222. Sitzung v. 15.7.1960, Sten. Ber., S. 439 ff. (445). Der hessische Ministerpräsident Zinn hielt eine Bundeskompetenz für den Rundfunk insgesamt und damit auch für den Auslandsrundfunk für nicht gegeben, aaO., S. 447.

2. Abschn.: § 6 Die Ver-Anstaltung der Deutschen Welle

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In den Beratungen des Vermittlungsausschusses am 19. Oktober 1960 bekam der Entwurf die Fassung, die schließlich Gesetz wurde.283 Die Änderungsvorschläge, die der Bundesrat angebracht hatte, wurden im wesentlichen übernommen.284 Der Berichterstatter des Vermittlungsausschusses sagte im Plenum des Bundestags, in bezug auf die „Deutsche Welle“ und den „Deutschlandfunk“ bejahe der Ausschuß die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes „aus übergeordneten Gesichtspunkten der auswärtigen und der gesamtdeutschen Politik“.285 Weil die beiden Anstalten nach Wortlaut, Sinn und Zweck des Gesetzes politische Aufgaben zu erfüllen hätten, müßten Persönlichkeiten des politischen Lebens in ihren Gremien mitwirken dürfen.286 Der Bundestag folgte den Empfehlungen des Vermittlungsausschusses und beschloß am 26. Oktober 1960 das „Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts“.287 Der Bundesrat verzichtete danach auf einen Einspruch.288 Am 16. Dezember 1960 trat das BRfG289 in Kraft. Die Deutsche Welle war damit errichtet und der deutsche Auslandsrundfunk nunmehr ver-anstaltet. Entstanden war eine Einrichtung, die nicht in die unmittelbare Staatsverwaltung eingegliedert war und über die der Staat nur eine beschränkte Aufsicht zurückbehielt, die aber finanziell ganz von ihm abhängig war. Die Selbstverwaltungsgremien der Anstalt trugen zwar dieselben Namen wie bei den Rundfunkanstalten der Länder, boten indes den obersten Organen des Bundes reichlich Möglichkeiten zur Einflußnahme. Über die Freiheit des Rundfunks – oder wenigstens einzelner Anstalten – sagte das BRfG im Gegensatz zum ursprüngli-

282 Verhandlungen des Bundesrates, 222. Sitzung v. 15.7.1960, Sten. Ber., S. 439 ff. (449); BT-Drs. 3/2015, S. 1. Neufassung des Gesetzentwurfs: BR-Drs. 211/1/1960. 283 Mündlicher Bericht des Ausschusses, BT-Drs. 3/2141. Der Berichterstatter sprach im Bundestag von einer völligen Umgestaltung der Vorlage mit nicht weniger als 33 Änderungen teils grundsätzlicher, teils mehr gesetzestechnischer Art (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 129. Sitzung v. 26.10.1960, Sten. Ber., S. 7423 ff. [7434]). 284 Nur in einem Punkt folgte der Vermittlungsausschuß nicht den Vorschlägen des Bundesrates: Die technischen Einrichtungen des ARD-Kurzwellensenders sollten – wie in § 60 RegE vorgesehen – entschädigungslos in das Eigentum der Deutschen Bundespost übergehen. 285 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 129. Sitzung v. 26.10.1960, Sten. Ber., S. 7423 ff. (7434). 286 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 129. Sitzung v. 26.10.1960, Sten. Ber., S. 7423 ff. (7434 f.). 287 AaO., S. 7435; BR-Drs. 321/60. 288 Verhandlungen des Bundesrates, 224. Sitzung v. 28.10.1960, Sten. Ber., S. 487 ff. (489). Durch die umfangreichen Änderungen und Streichungen waren alle Vorschriften des Gesetzes entfallen, die eine Zustimmung des Bundesrates erforderlich gemacht hätten. 289 BGBl. 1960 I Nr. 61 v. 2.12.1960, S. 862 ff.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

chen Entwurf nichts mehr: Der Bundesrat, der dem Bund eine Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Rundfunks „allenfalls“ aus Art. 73 Nr. 1 GG und nur soweit hatte zugestehen wollen, wie es um die Regelung auswärtiger Angelegenheiten ging, hatte erfolgreich darauf bestanden, daß alle Bestimmungen aus dem Entwurf gestrichen würden, die nach seiner Auffassung über diesen Rahmen hinausgingen.290

§ 7 Von 1960 bis zum Rundfunkneuordnungsgesetz von 1993 Mit dem „Fernseh-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 1961,291 der „Magna Charta“ des Rundfunkrechts,292 war die Zeit der rundfunkpolitischen Irrungen und Wirrungen vorüber. Die Kompetenzfrage war nun zugunsten der Länder beantwortet. Nur im Hinblick auf den Auslandsrundfunk blieb sie offen.293 Zwar wurden hier und dort noch Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des BRfG geäußert.294 Hin und wieder wurden sogar Stimmen laut, die auch über diese Frage noch eine verfassungsgerichtliche Entscheidung herbeiführen wollten. Doch hatte es jedesmal mit Ankündigungen und Drohungen sein Bewenden. Am 1. Januar 1962 nahm die Deutsche Welle ihren Programmbetrieb auf. Ihr Auftrag lautete, „den Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland (zu) vermitteln und ihnen die deutsche Auffassung zu wichtigen Fragen dar(zu-) stellen und (zu) erläutern“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BRfG). Die Sendungen hatten einer „unabhängigen Meinungsbildung“ zu dienen und durften keine Partei, Religion oder Interessengruppe „einseitig“ unterstützen (§ 23 Satz 2 BRfG). Die Berichterstattung sollte umfassend, wahrheitsgetreu und sachlich sein (§ 24 Abs. 1 BRfG), Kommentare waren von Nachrichten abzusetzen und als persönliche Stellungnahmen zu kennzeichnen (§ 24 Abs. 2 BRfG). In den Aufsichtsgremien der Deutschen Welle saßen fast nur Mitglieder des Bundestages, Staatssekretäre und hohe Ministerialbeamte. 295 Da der Gesetzgeber die Anstalt errich290

Vgl. BR-Drs. 2015/60, S. 7. BVerfGE 12, 205 ff. Das Prozeßmaterial ist dokumentiert in: Zehner (Hrsg.), Fernsehstreit, 2 Bde., Karlsruhe 1964 f. 292 Stern, Föderative und unitarische Aspekte im deutschen Rundfunkwesen, S. 27. 293 Vgl. BVerfGE 12, 205 (241 f., 250). 294 So etwa Thieme, AöR 88 (1963), 38 ff.; Mallmann JZ 1963, 350 (352 ff., 360); Krause-Ablaß, JZ 1962, 158; ders., RuF 16 (1968), 27 ff.; Herrmann, AöR 90 (1965), 286 (292 ff.); Stern, Föderative und unitarische Aspekte im deutschen Rundfunkwesen, S. 29. 295 Das blieb auch bis in die achtziger Jahre so. Einen Überblick über die Mitglieder des ersten Rundfunkrats und des ersten Verwaltungsrats der Deutschen Welle gibt RuF 9 (1961), 321. Vgl. sonst nur ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 81, S. 211; ARD-Jahrbuch 89, S. 286. 291

2. Abschn.: § 7 Von 1960 bis zum Rundfunkneuordnungsgesetz von 1993

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tet hatte, ohne ein Wort über ihre Finanzierung zu verlieren, hatte sie keinen leichten Start. Die Länder weigerten sich standhaft, eine Einrichtung zu finanzieren, deren Sendungen nicht für Hörer in Deutschland bestimmt waren. Schließlich fand sich der Bund nolens volens bereit, den Etat der Deutschen Welle durch eine jährliche „Kassenhilfe“ aus seinem Haushalt zu bestreiten.296 Abgesehen von drei marginalen Eingriffen im Zuge anderer Gesetzesnovellen297 blieb das BRfG dreißig Jahre lang unverändert. Erst in den späten achtziger Jahren und mit der Wiedervereinigung regte sich der Wunsch nach einer Reform. Die SPD stieß sich nun (plötzlich) an der Übermacht der Staatsbank in den Gremien der Deutschen Welle und verlangte außerdem eine gesetzliche Regelung für die Finanzierung der Anstalt. Um ihrer Forderung nach einer Änderung des BRfG Nachdruck zu verleihen, drohte die SPD-Fraktion im Bundestag damit, vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen.298 Die Bundesregierung teilte die verfassungsrechtlichen Bedenken der Opposition nicht.299 Die Entstehungsgeschichte des BRfG zeige, daß der Gesetzgeber die Zusammensetzung der Anstaltsgremien bewußt an die besondere, und zwar: politische Aufgabe der Anstalt angepaßt habe. Ihr Auftrag, dem Ausland ein umfassendes Deutschlandbild zu vermitteln, rechtfertige die starke Präsenz derjenigen Kräfte in den Gremien, die das Bild Deutschlands prägten.300 Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks sei kein „Verfassungsprinzip an sich“, sondern hänge mit der dienenden Funktion zusammen, welche die Rundfunkfreiheit im Hinblick auf den Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung habe. Der Auslandsrundfunk sei aber weder Medium noch Faktor der öffentlichen Meinungsbildung. Was das Bundesverfassungsgericht für die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit fordere, gelte nur für Inlandsprogramme.301 Jedenfalls verbiete es Art. 5 296 Die Mittel wurden im Etat des Bundesinnenministers bereitgestellt und dann auf der Grundlage eines jährlichen Zuwendungsbescheids der Anstalt zur Verfügung gestellt. Zu den Einzelheiten dieser Art der Finanzierung siehe Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 35 ff.; Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (92 f.); Pieper, Auslandsrundfunk, S. 56 f. 297 Gesetze v. 25.6.1969, BGBl. 1969 I, S. 645 ff. (667); v. 2.3.1974, BGBl. 1974 I, S. 469 ff. (557); v. 14.12.1976, BGBl. 1976 I, S. 3341 ff. (3367). 298 epd Kirche und Rundfunk Nr. 72/1987, S. 10; Abg. Nöbel (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 137. Sitzung v. 20.4.1989, Sten. Ber., S. 10049 ff. (10173); vgl. auch Krumsiek (NRW) in: Verhandlungen des Bundesrates, 597. Sitzung v. 10.2.1989, Sten. Ber., S. 1 ff. (57); Abg. Glotz (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 199. Sitzung v. 7.3.1990, Sten. Ber., S. 15295 ff. (15356). 299 Auch der spätere Intendant der Deutschen Welle Weirich, in der 11. Wahlperiode noch Mitglied der CDU-Fraktion im Bundestag, hatte keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des BRfG von 1960. Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 137. Sitzung v. 20.4.1989, Sten. Ber., S. 10049 ff. (10175). 300 BT-Drs. 11/4152, S. 7 f., 14; Parl. StS Spranger (CSU) in: Verhandlungen des Bundesrates, 597. Sitzung v. 10.2.1989, Sten. Ber., S. 1 ff. (58). 301 BT-Drs. 11/4152, S. 8 mit Hinweis auf BVerfGE 73, 118 (153).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Abs. 1 Satz 2 GG nicht, die Gremien einer „neutralisierten“ Anstalt in „angemessene(m)“ Umfang mit Vertretern der staatlichen Organe zu besetzen. Obwohl sie nicht der Meinung war, daß das Grundgesetz zu einer Änderung des BRfG zwinge, legte die Bundesregierung im November 1988 einen Gesetzentwurf vor, mit dem sie einen „übermäßige(n) Einfluß des Staates“ in den Gremien der Deutschen Welle ausschließen wollte.302 Der Text war „auf höherer Ebene“ mit der sozialdemokratischen Opposition abgestimmt worden.303 Die Staatsbank sollte ihre Mehrheit in den Gremien verlieren: Im Rundfunkrat konnte sie sich fortan nur noch sieben von 17,304 im Verwaltungsrat nur noch drei von sieben Mitgliedern305 zurechnen. Zusätzlich sollte den entsendeberechtigten gesellschaftlichen Kräften verboten werden, Personen als Gremienmitglieder zu benennen oder zur Berufung vorzuschlagen, die der Regierung oder dem Parlament des Bundes oder eines Landes angehören.306 Dem Bundesrat, dem die Vorlage zunächst zugeleitet wurde, ging der Rückzug des Staates aus den Kollegialorganen der Anstalt unter verfassungsrechtlichen wie medienpolitischen Gesichtspunkten nicht weit genug. Dem Gebot der Staatsunabhängigkeit sei immer noch nicht ausreichend Rechnung getragen.307 Die institutionelle Garantie der Rundfunkfreiheit müsse für alle Rundfunkveranstalter deutschen Rechts mit Sitz in der Bundesrepublik gelten. Auch die auswärtige Gewalt unterliege rechtlichen Bindungen, die es verböten, Auslandsrundfunk als Staatsrundfunk zu organisieren. Im übrigen verfehle ein „auf Regierungskurs getrimmter“ Auslandssender „völlig“ seine Aufgabe, ein umfassendes und zutreffendes Bild Deutschlands zu vermitteln.308 Im Bundestag schlossen sich nur die Grünen der Kritik des Bundesrates an.309 Der Regierungsentwurf erfuhr nur leichte Korrekturen und wurde schließ302

BT-Drs. 11/4152, Zitat S. 2. Abg. Neumann (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 199. Sitzung v. 7.3.1990, Sten. Ber., S. 15295 ff. (15354); siehe auch Parl. StS Spranger (CSU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 137. Sitzung v. 20.4.1989, Sten. Ber., S. 10049 ff. (10173); Abg. Nöbel (SPD), aaO., S. 10173 f. 304 Art. 1 § 3 Abs. 1 bis 4 RegE (vorher 8 von 11: § 3 Abs. 1 BRfG). 305 Art. 1 § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 RegE (vorher keine Begrenzung: § 4 Abs. 1 BRfG). 306 Art. 1 § 3 Abs. 5 Satz 5 RegE. 307 Stellungnahme des Bundesrates, in: BT-Drs. 11/4152, S. 12; Krumsiek (NRW) in: Verhandlungen des Bundesrates, 597. Sitzung v. 10.2.1989, Sten. Ber., S. 1 ff. (57). 308 Krumsiek (NRW) in: Verhandlungen des Bundesrates, 597. Sitzung v. 10.2.1989, Sten. Ber., S. 1 ff. (57). 309 Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 137. Sitzung v. 20.4. 1989, Sten. Ber., S. 10049 (10176 f.); aaO., 199. Sitzung v. 7.3.1990, Sten. Ber., S. 15295 ff. (15358); BT-Drs. 11/6481, S. 10 f. Der Abgeordnete Briefs (Grüne) nannte die Vorlage eine „Verhöhnung des Prinzips der Rundfunkfreiheit“, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 137. Sitzung v. 20.4.1989, Sten. Ber., S. 10049 (10176). 303

2. Abschn.: § 7 Von 1960 bis zum Rundfunkneuordnungsgesetz von 1993

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lich mit den Stimmen der Union, der SPD und der FDP angenommen.310 Der Bundesrat verzichtete darauf, den Vermittlungsausschuß anzurufen.311 Das Erste Gesetz zur Änderung des BRfG vom 30. April 1990312 war für alle Beteiligten nur eine Etappe auf dem Weg zu einer „großen“ Novellierung, die der zwölfte Bundestag in Angriff nehmen sollte. Regierung und Opposition waren sich insbesondere darin einig, daß eine Regelung für die Finanzierung der Deutschen Welle gefunden werden müsse.313 Obwohl gleich zu Beginn der neuen Wahlperiode aus allen Fraktionen des Bundestages Forderungen nach einer neuen Rechtsgrundlage für die Deutsche Welle erhoben wurden,314 kam auch im zwölften Bundestag keine grundlegende Reform des deutschen Auslandsrundfunks zustande. Das Rundfunkneuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1993315 brachte nur eine einzige Änderung für die Deutsche Welle: Es entfiel die Beschränkung auf die Kurzwelle und also auf den Hörfunk.316 Kern des Gesetzes war die Erfüllung einer kompetenzrechtlichen condictio ob causam finitam. Spätestens mit dem Tag der deutschen Einheit war der rechtliche Grund, der den Deutschlandfunk als Anstalt des Bundesrechts getragen hatte, weggefallen. Seine gesetzliche Aufgabe, die „Veranstaltung von Rundfunksendungen für Deutschland und das europäische Ausland“,317 hatte schon 310 Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 199. Sitzung v. 7.3. 1990, Sten. Ber., S. 15295 ff. (15359). 311 Verhandlungen des Bundesrates, 611. Sitzung v. 6.4.1990, Sten. Ber., S. 139 ff. (145). 312 BGBl. 1990 I, S. 823 ff. 313 Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 11. WP, 199. Sitzung v. 7.3.1990, Sten. Ber., S. 15295 ff. (15355 f., 15359); 137. Sitzung v. 20.4.1989, Sten. Ber., S. 10049 ff. (10173, 10176, 10179). 314 Siehe nur Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 7. Sitzung v. 1.2.1991, Sten. Ber., S. 227 ff. (238); weitere Nachweise bei Pieper, Auslandsrundfunk, S. 61 mit Fn. 369. Der förmliche Antrag der SPD-Fraktion v. 4.6.1992, der Bundestag möge die Bundesregierung auffordern, „so schnell wie möglich“ einen Gesetzentwurf zur Novellierung des BRfG vorzulegen (BT-Drs. 12/2749), wurde erst im November 1992 im Plenum behandelt und an die Ausschüsse für Innere und für Auswärtige Angelegenheiten überwiesen (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 118. Sitzung v. 6.11.1992, Sten. Ber., S. 10041 ff. (10079 ff., 10085). Der federführende Innenausschuß empfahl dem Bundestag im Januar 1994, von der Bundesregierung zu verlangen, „schnellstmöglich“ den Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für die Deutsche Welle vorzulegen (BT-Drs. 12/6698). 315 BGBl. 1993 I, S. 2246 ff. 316 Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 Rundfunkneuordnungsgesetz. 317 § 5 Abs. 1 Satz 1 BRfG. Die Überschrift des Zweiten Abschnitts des BRfG lautete knapper: „Rundfunksendungen für Deutschland“. Das „europäische Ausland“ als Adressat der Sendungen des Deutschlandfunks war erst im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens zum BRfG – durch den Bundestagsausschuß für Kulturpolitik und Publizistik (vgl. BT-Drs. 3/1956, S. 12) – in die Formulierung des Anstaltszwecks aufgenommen worden. Der Regierungsentwurf hatte das Ausland nur und erst bei der Formulierung des Programmauftrags genannt (vgl. § 17 Abs. 1 RegE BRfG, BT-Drs.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

immer eine gehörige Portion Verfassungswidrigkeit enthalten,318 die sich allenfalls mit dem gesamtstaatlichen Interesse an der Aufrechterhaltung und Festigung des Einheitswillens der Deutschen hatte aufrechnen lassen. Seit der Neufassung der Präambel des Grundgesetzes durch den Einigungsvertrag319 war dem Bund indessen die „Flucht in den Vorspruch“320 als Superkompetenznorm verbaut. Mit dem Rundfunkneuordnungsgesetz beendete der Gesetzgeber deshalb die Aufgaben des Deutschlandfunks.321 Zugleich stimmte er dem Staatsvertrag mit den Ländern zu, der die Rechte und Pflichten des Senders auf die von den Ländern neu errichtete Körperschaft „Deutschlandradio“ überleitete.322 Nach dem Heimfall des nationalen Hörfunks in die Zuständigkeit der Länder brachten die Koalitionsfraktionen im April 1994 zwar noch einen Entwurf für ein Gesetz über den deutschen Auslandsrundfunk in den Bundestag ein.323 Die Vorlage fand jedoch keine gute Aufnahme und blieb schließlich im Vermittlungsausschuß von Bundestag und Bundesrat stecken. Der Entwurf ging von der Feststellung aus, daß die Deutsche Welle als nunmehr einzige Rundfunkanstalt des Bundesrechts einen solchen Bedeutungszuwachs erfahren habe, daß die hierdurch bewirkte „Verschiebung im Rundfunkgefüge Deutschlands“ mit dem alten BRfG nicht zu bewältigen sei. Die Deutsche Welle, so hieß es in der Entwurfsbegründung, könne sich auf das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen.324 Nun gehe es darum, die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beeinflussung durch ein entsprechendes Gesetz auch für die Deutsche Welle festzuschreiben und damit die Rechtsgrundlage der Anstalt dem „in den Ländern bereits erreichten Standard“ anzugleichen.325 Der Entwurf gab der Deutschen Welle auf, werbefreien Rundfunk – Hörfunk und Fernsehen – für das Ausland zu veranstalten,326 und faßte auch den Pro3/1434, S. 4, 19). Aus welchem Grund der Regierungsentwurf geändert wurde – ob aus kompetenzrechtlichen Erwägungen oder gar im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder einfach nur aus redaktionellen Gründen – ist anhand der Materialien nicht zu ermitteln. 318 Lerche, Kompetenzbereich, S. 18. 319 Art. 4 EVertr. v. 31.8.1990, BGBl. 1990 II, S. 889 ff. 320 Stern, Föderative und unitarische Aspekte im deutschen Rundfunkwesen, S. 30. 321 Art. 2 Abs. 1 Rundfunkneuordnungsgesetz. 322 Art. 1 Rundfunkneuordnungsgesetz. Zum Hörfunk-Überleitungsstaatsvertrag zwischen Bund und Ländern v. 17.6.1993 und zum Deutschlandradio-Staatsvertrag zwischen den Ländern v. 17.6.1993 siehe Schmidt-Husson, in: Hartstein/Ring/Kreile/ Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, C-0, Teil B 1, Kap. E (RdNr. 106 ff.); Kauffmann, Nationaler Hörfunk, S. 30 ff. 323 BT-Drs. 12/7401. 324 BT-Drs. 12/7401, S. 17. 325 BT-Drs. 12/7401, S. 17 f. 326 § 3 Abs. 1 DWG-E. Der Entwurf für ein Deutsche-Welle-Gesetz bildete den Art. 1 des Entwurfs eines Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk.

2. Abschn.: § 7 Von 1960 bis zum Rundfunkneuordnungsgesetz von 1993

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grammauftrag neu. Die Sendungen sollten jetzt auch einen „objektiven Überblick über das Weltgeschehen geben“,327 doch „vor allem“ dem friedlichen Zusammenleben der Völker dienen sowie die internationale Verständigung und die europäische Einigung fördern.328 Aus dem BRfG übernommen wurde der Auftrag, die deutsche Auffassung – „insbesondere die der Bundesregierung“329 – zu wichtigen Fragen darzustellen und zu erläutern.330 Als neuen Programmgrundsatz und journalistische Sorgfaltspflicht formulierte der Entwurf die Mahnung, bei der Berichterstattung zu bedenken, daß die Sendungen der Anstalt die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu fremden Staaten tangierten (sog. Bewußtseinsklausel).331 Die spezifischen Aufgaben einer Auslandsrundfunkanstalt, so lautete die Begründung, zögen in dieser Hinsicht eine besondere Verantwortung nach sich.332 Rundfunkrat und Verwaltungsrat sollten nochmals vergrößert werden. An eine abermalige Verringerung der Staatsquote war allerdings nicht gedacht – im Gegenteil.333 In seinem Dritten Abschnitt enthielt der Entwurf die lange geforderten Regelungen für die Finanzierung der Deutschen Welle. Die Verfasser hatten sich dabei von dem Gedanken leiten lassen, einen „Interessenausgleich“ zwischen der Programmfreiheit der Anstalt und dem Budgetrecht des Parlaments herzustellen.334 So gab der Entwurf der Anstalt einen Finanzgewährleistungsanspruch gegen den Bund,335 schreckte aber doch davor zurück, eine Globalfinanzierung zu etablieren, wie sie von den Medienpolitikern aller Bundestagsfraktionen verlangt worden war.336 Mit der Deckungsfähigkeit und der Übertragbarkeit von Ausgaben337 wollte der Entwurf immerhin einige Zugeständnisse an die besondere Stellung und Eigenart einer Rundfunkanstalt machen.338

327

§ 4 Abs. 1 DWG-E. § 4 Abs. 2 DWG-E. 329 So die Entwurfsbegründung, BT-Drs. 12/7401, S. 19. 330 § 4 Abs. 1 DWG-E. 331 § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG-E. 332 BT-Drs. 12/7401, S. 20. 333 Vgl. §§ 29 Abs. 1 bis 3, 34 Abs. 1 DWG-E. 334 BT-Drs. 12/7401, S. 18, 28. 335 § 42 DWG-E. 336 Vgl. nur Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 118. Sitzung v. 6.11.1992, Sten. Ber., S. 10041 ff. (10081, 10085); 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20342). Zur Globalfinanzierung Näheres bei Pieper, Auslandsrundfunk, S. 198 ff. 337 §§ 48, 49 DWG-E. 338 Abg. Blank (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20338). 328

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Der Gesetzentwurf stieß auf heftige Kritik. Die Mitarbeiter der Deutschen Welle wandten sich vor allem gegen die sog. Bewußtseinsklausel, die nach ihrer Ansicht „Gesinnungszensur“ bedeute und den Sender zum „Handlanger der Diplomatie“ degradiere. Außerdem lehnten die Gewerkschaften die Vorschrift ab, die den Programm-Machern auftrug, die deutsche Auffassung zu wichtigen Fragen darzustellen und zu erläutern. Darin stecke ein „Berichterstattungsprivileg“ der Bundesregierung, das der Staatsferne des Rundfunks zuwiderlaufe.339 Die SPD-Fraktion im Bundestag bezeichnete den Entwurf als „Monstrum“. Er gehe „hart . . . an die Grenzen der Verfassungsmäßigkeit“ und überschreite sie manchmal sogar.340 Die Deutsche Welle sei eine Rundfunkanstalt, keine Behörde. Der deutsche Auslandsrundfunk müsse ein freier Rundfunk sein. Es dürfe nicht der Eindruck entstehen, daß er unter der Kuratel der Bundesregierung stehe. Dem Ausland müsse gezeigt werden, „wie ernst wir diesen Grundsatz (gemeint: die Rundfunkfreiheit) nehmen“. Die sog. Bewußtseinsklausel indessen bedeute die „Schere im Kopf“ der Journalisten. Sie werde einer „zwangsläufig“ folgenden verfassungsgerichtlichen Überprüfung nicht standhalten.341 Außerdem kritisierte die SPD, daß der Entwurf ein „nahezu uneingeschränktes“ Verlautbarungsrecht für die Bundesregierung vorsehe, das bei Bedarf „für regierungsamtliche Propaganda“ herhalten könne.342 Sie hielt die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien für verfassungsrechtlich bedenklich und warf dem Entwurf vor, die Anstalt ohne Globalfinanzierung in der Abhängigkeit des Finanzministers und des Innenministers zu halten.343 Die Koalitionsfraktionen verteidigten ihren Text als verfassungskonformen Kompromiß. Die Deutsche Welle solle ihren Programmauftrag als „geistig-kreative“ und staatsunabhängige Rundfunkanstalt erfüllen. Sie sei nicht dazu da, ausschließlich und unreflektiert die offiziellen Verlautbarungen des Parlaments oder der Bundesregierung wiederzugeben. Die Deutsche Welle sei kein Instrument der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit. Dennoch könne sie ihre Sendungen nicht „völlig losgelöst von allen Belangen der politischen Beziehungen zum 339

epd Kirche und Rundfunk Nr. 45/1994, S. 16 f. Abg. Verheugen (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20341). 341 Abg. Verheugen (SPD), aaO., S. 20339. 342 Abg. Verheugen (SPD), aaO., S. 20340. Die SPD wollte das Verlautbarungsrecht auf Katastrophenfälle und vergleichbare Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung beschränkt wissen, BT-Drs. 12/7969, S. 1. Die SPD fühlte sich beim Verlautbarungsrecht zu besonderer Kritik herausgefordert. Knapp drei Monate zuvor war bekannt geworden, daß das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung in den Jahren 1992 und 1993 von PR-Agenturen über 1.000 Hörfunkbeiträge hatte produzieren lassen und verschiedenen Sendern kostenlos zur Übernahme angeboten hatte (epd Kirche und Rundfunk Nr. 23/1994, S. 20). 343 Abg. Verheugen (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20340, 20339). 340

2. Abschn.: § 8 Die Entstehung des Deutsche-Welle-Gesetzes von 1997

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Ausland“ gestalten. Die sog. Bewußtseinsklausel rechtfertige sich als Appell an die Einsicht, daß in der Außenpolitik „manches zwangsläufig anders zu sehen und zu artikulieren ist als in der journalistischen Berichterstattung“.344 Wie die Deutsche Welle ihrer Sonderstellung und Sonderverantwortung gerecht werde, liege in ihrem „freien, selbstverantworteten Ermessen“. Um auch nur den bösen Schein eines stärkeren Staatseinflusses zu vermeiden, habe der Entwurf bewußt darauf verzichtet, die Rechtsaufsicht über die Anstalt beim Auswärtigen Amt anzusiedeln.345 Der Bundestag beschloß die Vorlage gegen die Stimmen der Opposition346 in einer nur leicht veränderten Fassung, die ihm der Innenausschuß empfohlen hatte.347 Der Bundesrat verlangte, den Vermittlungsausschuß einzuberufen.348 Er war der Ansicht, daß das Gesetz die Unabhängigkeit der Deutschen Welle gefährde und bemängelte vor allem die Formulierung des Programmauftrags, der Programmgrundsätze und des Verlautbarungsrechts sowie die Besetzung der Gremien. Auch die Regelungen, die für die Finanzierung der Anstalt gefunden worden waren, stellten den Bundesrat nicht zufrieden.349 Angesichts der herannahenden Wahl zum Bundestag verständigte sich der Vermittlungsausschuß im September 1994 darauf, das Gesetz nicht mehr zu beraten. So blieb es dem dreizehnten Bundestag vorbehalten, der Deutschen Welle eine neue Rechtsgrundlage zu geben.

§ 8 Die Entstehung des Deutsche-Welle-Gesetzes von 1997 Das heutige DWG350 ist aus einem Gesetzentwurf hervorgegangen, den die Bundesregierung Anfang 1996 dem Bundesrat zuleitete.351 Die Vorlage und ihre Begründung entsprachen sehr weitgehend dem Text, der 1994 gescheitert 344 Abg. Blank (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20337). 345 Abg. Otto (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20341 f.). 346 Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20346). 347 BT-Drs. 12/7927. Der Ausschuß hatte drei Änderungen vorgeschlagen. Eine hatte darin bestanden, in § 4 Abs. 1 DWG-E den Singular: „die deutsche Auffassung“ durch den Plural: „die deutschen Auffassungen“ zu ersetzen. Diese Änderung war von der SPD-Fraktion beantragt worden, vgl. BT-Drs. 12/7927, S. 3 u. 6. Der Text in der Fassung des Gesetzesbeschlusses des Bundestags v. 16.6.1994 ist dokumentiert in: BRDrs. 577/94; epd Kirche und Rundfunk Nr. 53/1994, S. 3 ff. 348 BT-Drs. 12/8285. 349 Vgl. BT-Drs. 12/8285. 350 Zum Änderungsgesetz vom 15.12.2004 siehe unten den Nachtrag (§ 31) zu dieser Untersuchung. 351 BR-Drs. 78/96.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

war. Wieder ging der Entwurf, der sich auf die Kompetenztitel der Art. 32, 73 Nr. 1 und 87 GG stützte,352 von der Prämisse aus, daß die Deutsche Welle Trägerin des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sei.353 Insgesamt kam er dabei den Standpunkten entgegen, die die Opposition und der Bundesrat zwei Jahre zuvor eingenommen hatten. Der Entwurf wies der Deutschen Welle die Aufgabe zu, Hörfunk und Fernsehen für das Ausland zu veranstalten, wobei sie sowohl in deutscher Sprache als auch in fremden Sprachen zu senden habe.354 So wurde es später auch Gesetz. In der Begründung freilich kamen die Vorstellungen der Bundesregierung klarer zum Ausdruck. Für das europäische Ausland, so hieß es, solle die Deutsche Welle ein 24-stündiges Programm ausstrahlen, das in besonderer Weise auf die Informationsbedürfnisse der europäischen Staaten abzustimmen sei. Es müsse sich deshalb sowohl inhaltlich als auch dem Umfang nach von den anderen Sendungen unterscheiden. Das Europaprogramm werde in Zukunft einen „wesentlichen Schwerpunkt“ bei der Deutschen Welle bilden. Seine Sendungen sollten vor allem die Entwicklungen „journalistisch begleiten“, die durch die europäische Integration und die deutsche Einheit in Gang gekommen seien.355 Damit sie ihre Aufgaben in zeitgemäßer Weise erfüllen könne, sah der Entwurf vor, den Einsatz der Satellitentechnik durch die Deutsche Welle zu legalisieren.356 Daß die Sendungen damit auch im Inland in guter Qualität empfangen werden konnten, hielt die Bundesregierung für „verfassungsrechtlich unproblematisch“. Schon zahlenmäßig fielen die deutschen Hörer und Zuschauer nicht ins Gewicht. Überdies ändere die bloße technische Möglichkeit des Empfangs in Deutschland nichts an der „Finalität“ der Sendungen, die für ein ausländisches Publikum produziert würden.357 Auf das anvisierte Publikum stellte der Entwurf auch ab, um zu begründen, warum die Deutsche Welle nicht mehr verpflichtet sein sollte, den Parteien vor Bundestagswahlen Sendezeit zur Verfügung zu stellen.358 352

BT-Drs. 13/4708, S. 20. BT-Drs. 13/4708, S. 20. 354 § 3 Abs. 1 und 2 DWG-E. 355 BT-Drs. 13/4708, S. 22. Die Passage findet sich auch in der Begründung zum Entwurf von 1994, BT-Drs. 12/7401, S. 19. 356 § 14 Abs. 1 DWG-E. Obwohl das BRfG sie auf die Kurzwelle festlegte, strahlte die Deutsche Welle seit Juli 1990 ihr Deutsches Programm und 14 europäische Fremdsprachenprogramme zusätzlich über Satelliten aus (ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 91, S. 156). 357 BT-Drs. 13/4708, S. 25. 358 BT-Drs. 13/4708, S. 25, zu § 15 DWG-E. Zur Bundestagswahl 1987 hatte die Deutsche Welle auf der Grundlage von § 27 Abs. 1 BRfG erstmals Wahlwerbung der politischen Parteien ausgestrahlt. Nach Schätzungen des Auswärtigen Amts waren damals etwa 550.000 im Ausland lebende Deutsche wahlberechtigt. Vgl. ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 88, S. 155. 353

2. Abschn.: § 8 Die Entstehung des Deutsche-Welle-Gesetzes von 1997

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Der Programmauftrag der Deutschen Welle und die Programmgrundsätze waren nun, im Vergleich zum Text von 1994, unverfänglicher formuliert.359 Die Anstalt sollte jetzt nicht mehr „die deutsche Auffassung“ oder „die deutschen Auffassungen“ zu wichtigen Fragen darzustellen und zu erläutern haben, sondern nur noch über die „Reaktionen der Öffentlichkeit sowie der wesentlichen staatlichen und gesellschaftlichen Kräfte in Deutschland auf (die) Ereignisse“ in der Welt berichten.360 Wie schon 1994 sollten ihre Sendungen „vor allem“ dem friedlichen Zusammenleben der Völker dienen sowie die internationale Verständigung und die europäische Einigung unterstützen.361 Mit einem solchermaßen konkretisierten Programmauftrag wollte der Entwurf die Arbeit der Deutschen Welle auf Themen lenken, denen er „unter staats- und gesellschaftspolitischen Gesichtspunkten“ besonderes Gewicht beimaß. Aus den Programmgrundsätzen war die sog. Bewußtseinsklausel verschwunden. In der Entwurfsbegründung hieß es dagegen weiterhin, daß sich der Bestand der Deutschen Welle auf die Zuständigkeit des Bundes für die Pflege der Beziehungen zu fremden Staaten gründe und die Anstalt daher aufgefordert sei, in ihrer Berichterstattung „die gebotene Sensibilität“ aufzubringen.362 Das Verlautbarungsrecht der Bundesregierung war enger gefaßt als vorher und beschränkte sich nun auf Krisensituationen und Katastrophenfälle oder vergleichbare Gefahrenlagen.363 Die Staatsquote im Rundfunkrat sank um ein paar Prozentpunkte.364 Bei den Regelungen über die Finanzierung der Deutschen Welle365 blieb der Entwurf zum Schutz der „Souveränität des Haushaltsgesetzgebers“ auf dem Stand von 1994.366 Neu war allerdings die Möglichkeit zur Finanzierung über Werbung.367 Der Bundesrat erhob in seiner Stellungnahme nach Art. 76 Abs. 2 GG eine Reihe von Einwänden gegen die Vorlage der Bundesregierung.368 So forderte 359 Vgl. dazu Abg. Blank (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 110. Sitzung v. 13.6.1996, Sten. Ber., S. 9665 ff. (9696 f.). 360 § 4 Abs. 1 DWG-E. Der Entwurf für ein Deutsche-Welle-Gesetz bildete – wie schon 1994 – den Art. 1 des Entwurfs eines Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk. 361 § 4 Abs. 2 DWG-E. 362 BT-Drs. 13/4708, S. 22. 363 § 15 DWG-E. 364 Nämlich von 46,67 auf 43,33 Prozent. Im Vergleich mit § 3 BRfG war das allerdings immer noch eine Erhöhung des Staatsanteils. Siehe die Tabellen BT-Drs. 12/ 7401, S. 24, und BT-Drs. 13/4708, S. 28. 365 §§ 43 ff. DWG-E. 366 Die Bundesregierung hielt das Modell der Globalfinanzierung nicht für mehrheitsfähig (Parl. StS Waffenschmidt, in: Verhandlungen des Bundesrates, 695. Sitzung v. 22.3.1996, Sten. Ber., S. 107 ff. [164]). 367 § 9 DWG-E. 368 BT-Drs. 13/4708, S. 38 ff. (Anlage 2).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

er, den Rundfunkrat in Größe und Besetzung gegenüber dem BRfG unverändert zu lassen sowie den Bundeszuschuß zum Haushalt der Deutschen Welle zum Schutz des Senders vor staatlicher Einflußnahme als Globalbetrag zu gewähren. Außerdem verlangte der Bundesrat, die Aufgabe der Deutschen Welle schärfer auf das Ausland zu fokussieren. Weil man die Sendungen der Deutschen Welle auch im Inland empfangen könne, müsse die Anstalt dazu verpflichtet werden, bei der Wahl der Übertragungswege und beim Zuschnitt der Programme in besonderem Maße darauf zu achten, daß Inlandsrundfunk Sache der nach Landesrecht errichteten oder zugelassenen Veranstalter sei.369 Die Bundesregierung lehnte all diese Vorschläge ab370 und brachte ihren Entwurf im Mai 1996 in den Bundestag ein. In den Ausschußberatungen erhielt der Text eine Fassung, die ihn wieder näher an die 1994 vom Bundestag beschlossene Gesetzvorlage brachte und dabei trotzdem auch die Zustimmung der Sozialdemokraten fand.371 Die Bundesregierung, die Koalitionsfraktionen und die Fraktion der SPD im Bundestag waren sich mit dem Bundesrat darin einig, daß die Sendungen der Deutschen Welle „die Bundesrepublik Deutschland“ im Ausland repräsentierten und „wesentlich“ zu ihrem Ansehen beitrügen.372 Zwischen der Union, den Freien und den Sozialdemokraten im Bundestag war unstreitig, daß ein steuerfinanzierter Auslandsrundfunk „nur im Kontext der Außenpolitik seine Begründung und seine Legitimation“ finde.373 Die Selbstdarstellung der Bundesrepublik vor der Welt sei ein legitimes außenpolitisches Ziel, die Deutsche Welle ein Teil der auswärtigen Kulturpolitik.374 Das erst bringe den Haushaltsgesetzgeber dazu, der Anstalt Geld zur Verfügung zu stellen.375 Die SPD

369

BT-Drs. 13/4708, S. 38. BT-Drs. 13/4708, S. 41 ff. (Anlage 3). 371 Vgl. BT-Drs. 13/8669 a; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17810). 372 BT-Drs. 13/4708, S. 22, 38; BT-Drs. 13/8669, S. 42; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17796 ff.). Der Abg. Duve (SPD) machte darauf aufmerksam, daß das Handeln der Deutschen Welle vielfach der Bundesrepublik Deutschland als Staat zugerechnet werde (aaO., S. 17808). Vgl. auch Abg. Verheugen (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20338); Abg. Otto (FDP), aaO., S. 20342. 373 So die Feststellung des Abg. Grotz (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17809). 374 Abg. Albowitz (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 110. Sitzung v. 13.6.1997, Sten. Ber., S. 9665 ff. (9679); Abg. Sonntag-Wolgast (SPD), aaO., S. 9695; Abg. Stadler (FDP), aaO., 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17804); Abg. Grotz (CDU), aaO., S. 17809. 375 Abg. Grotz (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17809). Der Abg. Duve (SPD) sagte, er erwarte, daß sich der Sender so verhalte, daß ihn der Bundestag mit den Mitteln ausstatte, die er für seine Arbeit brauche (aaO., S. 17809). 370

2. Abschn.: § 8 Die Entstehung des Deutsche-Welle-Gesetzes von 1997

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warnte deshalb vor einer „Selbstentmachtung“ des Parlaments und hielt einen gewissen Staatseinfluß für „angebracht“.376 Daß die Rundfunkfreiheit auch für die Deutsche Welle gelte, wurde im Bundestag nicht ernsthaft in Frage gestellt.377 Zugleich jedoch sollte die „Sonderstellung (der Anstalt) in der deutschen Rundfunklandschaft“378 nach Auffassung der Parlamentsmehrheit Folgen für ihren Programmauftrag und für die Programmgrundsätze haben. In den Beratungen der Ausschüsse wurden – auch auf Betreiben der SPD-Fraktion – gerade die Formulierungen des Regierungsentwurfs verworfen, die im Hinblick auf die vielbeschworene Staatsunabhängigkeit des Senders einen „neutrale(n)“ Ton hatten anschlagen wollen.379 So sollten die Sendungen der Deutschen Welle dem Ausland nun wieder „die deutschen Auffassungen“ nahebringen und auch wieder von dem „Bewußtsein“ getragen sein, daß durch sie die Beziehungen zu fremden Staaten berührt seien.380 In den Ausschüssen wurde sogar erwogen, die Exemtion von staatlicher Fachaufsicht um eine Vorschrift zu ergänzen, welche die Deutsche Welle dazu verpflichtet hätte, die Schwerpunkte ihres Programms regelmäßig mit der Bundesregierung abzustimmen. Das Ergebnis sollte in einer „Rahmenvereinbarung“ festgehalten werden, die redaktionelle Freiheit dabei „selbstverständlich“ gewahrt bleiben.381 Die innere Spannung und die Verlegenheit, unter denen dieser Vorschlag litt, waren dann doch so offensichtlich, daß man ihn fallenließ. Die Ausschüsse hielten es für richtig, selbst den Anschein eines Eingriffs in die Freiheit der Programmgestaltung zu vermeiden.382 376 Abg. Sonntag-Wolgast (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17800). 377 Nur der Abg. Duve (SPD) äußerte gewisse Zweifel. Es gehe nicht darum, an der Deutschen Welle „Art. 5 . . . (zu) exemplifizieren“. Es sei bedauerlich, daß die Rechtsstellung der Deutschen Welle nicht geklärt worden sei (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. [17808]). 378 Abg. Stadler (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17804). 379 Vgl. Abg. Blank (CDU) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 110. Sitzung v. 13.6.1997, Sten. Ber., S. 9665 ff. (9697). 380 BT-Drs. 13/8669, S. 6, 40, 41, 42, 46, 47. 381 Vgl. dazu Abg. Stadler (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17805); Abg. Duve (SPD), aaO., S. 17808; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 30 f., mit Wiedergabe des Formulierungsvorschlags der Abg. Lamers und Grotz (beide CDU). 382 Abg. Stadler (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17805). Der Abg. Duve (SPD) vermochte sich dagegen nicht von dem Gedanken einer Rahmenvereinbarung zu verabschieden und versagte dem Gesetz am Ende seine Zustimmung (aaO., S. 17808, 17810). Der Rundfunkratsvorsitzende der Deutschen Welle, der Abg. Verheugen (SPD), hielt eine Rahmenvereinbarung nicht für notwendig, weil in den Gremien (der Anstalt) auch bisher Wünsche der Bundesregierung behandelt worden seien (Protokoll der Sitzung des Rundfunkrats v. 13.6.1997, zit. bei Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 31).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Ebenfalls nicht durchzusetzen vermochten sich die Bestrebungen, Aufgabe und Auftrag der Deutschen Welle stärker auf nicht-deutsche Rezipienten und Fremdsprachendienste sowie auf „Länder . . . in Umbruch- und Krisensituationen“ zuzuschneiden.383 Im Regierungsentwurf hieß es lediglich, der Sender veranstalte Rundfunk „für das Ausland“. Nur in der Begründung stand zu lesen, daß sich die Sendungen in erster Linie an die ausländische Bevölkerung zu richten hätten.384 Der federführende Innenausschuß machte sich schließlich einen Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen zu eigen, der die Sendungen der Deutschen Welle an die „Rundfunkteilnehmer im Ausland“ adressierte.385 Der Ausschuß empfahl außerdem, den Regierungsentwurf beim Programmauftrag zu kürzen. Er befreite die Deutsche Welle zum einen von der Pflicht, einen objektiven Überblick über das Weltgeschehen zu geben, zum anderen von der Vorgabe, mit ihren Sendungen zuvörderst dem Weltfrieden zu dienen und zur internationalen Verständigung sowie zur europäischen Einigung beizutragen.386 In diesen Veränderungen verbanden sich einmal die beiden Leitgedanken, die den Regierungsentwurf wie auch die parlamentarischen Beratungen beherrscht hatten: die Vorstellung von der Programmautonomie der Deutschen Welle und die Idee von der Anstalt als Medium und Instrument der Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland im Ausland. Nach gut 15 Monaten parlamentarischer Beratung wurde das „Gesetz über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts ,Deutsche Welle‘“ am 9. Oktober 1997 als Art. 1 des Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der SPD-Fraktion in der Fassung vom Bundestag beschlossen, die der Innenausschuß empfohlen hatte387. Der Bundesrat verzichtete darauf, den Vermittlungsausschuß anzurufen.388 Am 24. Dezember 1997 trat das DWG in Kraft.389 Kaum ein Jahr sollte vergehen, bis sich nach dem Regierungswechsel im Bund die Spannungen entluden, die unter der Kruste des neuen Gesetzes in der Tektonik von Anstaltsautonomie, außenpolitischem Kom-

383 Vgl. etwa den Änderungsantrag der Fraktion der SPD in BT-Drs. 13/8669, S. 42, 47. Auch in den Reihen der Unionsfraktion gab es Abgeordnete, die die Deutsche Welle auf Auslandsrundfunk für Ausländer beschränken wollten. Vgl. Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 30. 384 BT-Drs. 13/4708, S. 22, zu § 3 DWG-E. 385 BT-Drs. 13/8669, S. 6, 41, 46. 386 BT-Drs. 13/8669, S. 6, 46. 387 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17810). Bei der SPD-Fraktion gab es eine Enthaltung (Abg. Duve). Die Fraktion der Grünen und die Gruppe der PDS stimmten gegen das Gesetz. 388 Verhandlungen des Bundesrates, 718. Sitzung v. 7.11.1997, Sten. Ber., S. 487 ff. (507, 527). 389 BGBl. 1997 I, S. 3094 ff. Der Abschnitt über die Finanzierung trat erst am 1.1.1998 in Kraft.

3. Abschn.: § 9 Einführung

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petenzgrund und parlamentarischer Budgethoheit, kurz: im Widerspruch zwischen Freiheitsverheißung und staatlichem Machtanspruch begraben lagen. 3. Abschnitt

Der Auslandsrundfunk in anderen Ländern des Westens § 9 Einführung Weltweit gibt es etwa 100 Länder, die einen internationalen Auslandsdienst unterhalten.390 Kaum ein größeres Land der Welt und keine der großen freiheitlichen Demokratien des Westens verzichtet auf einen eigenen Auslandssender. Purer Selbstzweck ist Auslandsrundfunk nirgends – selbst dort, wo die Präsenz im Äther nur eine symbolische ist. Auslandsrundfunk ist „säkularer Missions. . .funk“.391 Immer will er Einfluß auf die Denkweisen im Ausland gewinnen.392 Allen Auslandsdiensten ist gemeinsam, daß sie als Medium der nationalen Selbstdarstellung auf den Feldern der Politik, der Wirtschaft und der Kultur wirken sollen. Das unterscheidet sie sowohl von kommerziellen transnationalen Programmen wie etwa CNN International,393 BBC World394 oder NBC als auch von multinationalen Programmen wie Arte, 3sat oder TV5. Manche Auslandsdienste legen das außenpolitische Interesse, dem zu dienen sie berufen sind, offen, manche nicht. In den allermeisten Ländern wird Auslandsrundfunk in staatlicher Regie betrieben. Doch auch dort, wo der Rundfunk im allgemeinen und der Auslandsrundfunk im besonderen dem direkten Zugriff der Regierung entzogen ist, bleibt ein gewisser Einfluß des Staates auf die Lenkung und die Kontrolle des Auslandsdienstes institutionell gesichert.395 Dem ehemaligen Intendanten der Deutschen Welle Steigner galt es als „selbstverständlich“, daß ein 390 Die Hälfte davon sendet auch in deutsch. Kuhl, Internationaler Auslandsrundfunk, S. 50. 391 Bullinger, AfP 1985, 257 (258). 392 Köhler, Auslandsrundfunk und Politik, S. 16. 393 Zu CNN siehe Küng-Shankleman, Investigating the BBC and CNN, S. 134 ff., 181 ff., 219 ff. 394 BBC World ist ein kommerzielles Programm der BBC Global News Division, einer Direktion der BBC, die im Dezember 2002 geschaffen wurde, um – neben den (nicht-kommerziellen) Progammen des World Service (Radio) – das aus der BBC Worldwide Ltd. ausgegliederte und in die neugegründete BBC World Ltd. (einer Tochtergesellschaft der BBC Commercial Holdings Ltd.) übertragene Programm BBC World zu beherbergen. BBC World startete 1991 unter dem Namen „BBC World Service Television“ und kam später unter das Dach der BBC Worldwide Ltd., dem „commercial arm“ der BBC. 395 Vgl. Kuhl, Internationaler Auslandsrundfunk, S. 53 f.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Auslandssender die offizielle Außenpolitik seines Landes nicht konterkarieren dürfe, zumal das Ausland das Programm unweigerlich als Ausdruck des regierungsamtlichen Standpunkts verstehe.396 Diese Auffassung ist offenbar auf der ganzen Welt verbreitet. Die völlige Unabhängigkeit des Auslandsrundfunks vom Staat scheint man kaum irgendwo für verfassungsrechtlich gefordert zu halten. Vielmehr hat es den Anschein, als sei eine staatsferne Organisation des Auslandsrundfunks allenfalls politisch gewollt als Mittel zum Zweck, Vertrauen in die Glaubwürdigkeit seiner Sendungen zu wecken, zu erhalten oder zu stärken.

§ 10 Radio France Internationale (RFI) Das Land, das die Freiheit der Kommunikation zu einem der kostbarsten Menschenrechte erklärt hat,397 steht in dem Ruf, diese Freiheit für den Rundfunk „gleich wieder konfisziert“ zu haben.398 Virtuell immer schon in Art. 11 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 enthalten, wurde die Rundfunkfreiheit erst 1982 vom Conseil constitutionnel aus dem revolutionären Text hervorgeholt.399 Der rechtliche Status der audiovisuellen Medien in Frankreich ist gleichwohl „ein wenig paradox“ geblieben.400 Das Gesetz Nr. 82-652 vom 29. Juli 1982401 hat zwar das staatliche Rundfunkmonopol abgeschafft. Seitdem ist die audiovisuelle Kommunikation „frei“.402 Der Staat hat jedoch beträchtlichen Einfluß zurückbehalten.403 Von den Programmveranstaltern des secteur public ist der Auslandsrundfunk am engsten mit dem Staat verbunden. Er wird am deutlichsten für heteronome Zwecke vereinnahmt und im Vergleich zum Inlandsrundfunk (noch) weniger ge396

Steigner, RuF 18 (1970), 125 (133); vgl. auch Rudolf, RuF 2 (1954), 47 (48 f.,

54). 397

Art. 11 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte v. 26.8.1789. Roland Drago, zit. bei Balle, Médias et Sociétés, S. 406. 399 Entscheid Nr. 82-141 DC v. 27.7.1982, J.O. v. 29.7.1982, S. 2424 ff. Siehe auch Entscheide Nr. 84-181 DC v. 10./11.10.1984, J.O. v. 29.7.1984, S. 3200 ff.; Nr. 86-217 DC v. 18.9.1986, J.O. v. 19.9.1986, S. 11294 ff.; Nr. 88-428 DC v. 17.1.1989, J.O. v. 18.1.1989, S. 754 ff.; Nr. 2000-433 DC v. 27.7.2000, J.O. v. 2.8.2000, S. 11922 ff. Zum Inhalt der Rundfunkfreiheit in der Sicht des Conseil constitutionnel vgl. Debbasch (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 1667 ff. 400 Debbasch, Le principe constitutionnel, S. 11. Für Darstellungen der französischen Rundfunkordnung in deutscher Sprache siehe Zander, Rundfunkfreiheit und Rundfunkkontrolle in Frankreich, pass.; Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 29 ff., 105 ff. 401 J.O. v. 30.7.1982, S. 2431 ff. 402 Art. 1 Satz 1 des Gesetzes Nr. 82-652, heute Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 861067 v. 30.9.1986 i. d. F. des Gesetzes Nr. 2004-575 v. 21.6.2004 über den elektronischen Geschäftsverkehr: „La communication au public par voie électronique est libre.“ 403 Vgl. die tabellarische Übersicht über die Befugnisse der staatlichen Organe im Rundfunkwesen Derieux, Droit de la communication, S. 167 ff. 398

3. Abschn.: § 10 Radio France Internationale (RFI)

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gen staatliche Ingerenz abgeschirmt. Der französische Auslandsrundfunk ist zwar längst kein Teil der unmittelbaren Staatsverwaltung mehr; seine Leitung liegt auch nicht mehr in den Händen von Beamten.404 Dennoch kann man Radio France Internationale mit einigem Fug als Staatssender bezeichnen. Radio France Internationale wurde 1975 als eine besondere, der francophonie gewidmete Direktion von Radio-France, der nationalen Programmgesellschaft für den Hörfunk, gegründet.405 Eigene Rechtspersönlichkeit erhielt es erst aufgrund des Gesetzes Nr. 82-652.406 Das Dekret Nr. 82-793 des Premierministers vom 17. September 1982 vollzog die Errichtung von RFI als Aktiengesellschaft und Filiale von Radio-France.407 Die Mehrheit des Kapitals von RFI mußte bei Radio-France liegen. Der Staat hatte sich mit einer Minderheitsbeteiligung zu begnügen,408 hielt dafür aber alle Anteile an der Muttergesellschaft.409 Mit dem Gesetz Nr. 86-1067 vom 30. September 1986 „über die Freiheit der Kommunikation“ wurde RFI schließlich in eine staatsunmittelbare Gesellschaft umgewandelt.410 Auch heute noch beruht RFI auf diesem Gesetz.411 Die Änderungsgesetze vom 1. August 2000412 und vom 9. Juli 2004413 haben für den französischen Auslandsrundfunk wenig Neues gebracht.414 RFI ist auch weiterhin eine société 404

Zu Zeiten des Auslandsdienstes der Radiodiffusion-Télévision Française (RTF), die bis 1959 ohne eigene Rechtspersönlichkeit unmittelbar dem Informationsminister unterstand und bis zu ihrem Ende 1964 auch seiner Weisungsgewalt (autorité) – und nicht etwa nur seiner Aufsicht (tutelle) – unterlag, war dies noch der Fall. Siehe Rudolf, RuF 2 (1954), 47 (52); v. Mangoldt (Hrsg.), Rundfunk im Ausland, S. 63 f. Vgl. auch Zander, Rundfunkfreiheit und Rundfunkkontrolle in Frankreich, S. 118 mit Fn. 35. Zur Rechtsstellung der RTF Debbasch, Droit de l’audiovisuel, RdNr. 199 ff. 405 Zur Vorgeschichte siehe Debbasch (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 755. 406 Art. 55 des Gesetzes Nr. 82-652. 407 Art. 1 des Dekrets Nr. 82-793, J.O. v. 18.9.1982, S. 2812. 408 Art. 56 des Gesetzes Nr. 82-652. Das Dekret Nr. 82-1240 v. 31.12.1982 (J.O. v. 12.1.1983, S. 291), mit dem das Statut der Gesellschaft genehmigt wurde, bestimmte in seinem Art. 3, daß 53,75 Prozent des Stammkapitals – damals 250.000 Francs – von Radio-France und 46,25 Prozent vom Staat gehalten werden sollten. 409 Art. 44 des Gesetzes Nr. 82-652. 410 Art. 44 Nr. 5, 47 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 86-1067 v. 30.9.1986, J.O. v. 1.10.1986, S. 11755 ff. 411 Kommentar dazu: Delcros/Vodan, La liberté de communication, pass. 412 Gesetz Nr. 2000-719, J.O. v. 2.8.2000, S. 11903 ff. 413 Gesetz Nr. 2004-669, J.O. v. 10.7.2004, S. 12483 ff. 414 Seit Anfang 2002 ist aber bekannt, daß der Präsident der Republik den Auslandsrundfunk neu geordnet zu sehen wünscht. Frankreich brauche ein schlagkräftigeres Instrument in der „Schlacht der Bilder und der Wellen“: „. . . chacun constate que nous sommes encore loin de disposer d’une grande chaîne d’information internationale en français, capable de rivaliser avec BBC ou CNN. Et les crises récentes ont montré le handicap que subissent un pays, une aire culturelle, qui ne disposent pas d’un poids suffisant dans la bataille de l’image et des ondes.“ (Ansprache v. 12.2.2002 anläßlich eines Empfangs zu Ehren des Hohen Rats der francophonie).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

nationale de programme:415 eine Aktiengesellschaft, die dem secteur public des Rundfunks angehört und deren Kapital ganz in den Händen des Staates liegt.416 Zur RFI-Gruppe gehören eine Reihe von Tochtergesellschaften im Ausland.417 Mit drei verschiedenen Programmen418 und 19 Fremdsprachendiensten419 er-

Inzwischen liegt eine Reihe von Studien und Berichten zur (Neu-)Ordnung der action audiovisuelle extérieure und zur Schaffung einer Chaîne d’information internationale – oft auch CNN à la française genannt – vor, darunter ein Bericht des Rechnungshofs (Jahresbericht 2002, Kap. VI.I, S. 501 ff.), die Berichte der Abgeordneten Rochebloine und Kert v. 14.5. und 14.10.2003 im Namen einer vom Auswärtigen und vom Kulturausschuß der Nationalversammlung eingesetzten ad-hoc-Kommission (Doc. Ass. Nat., 12. WP, Nr. 857), der Bericht des vom Premierminister mit einer Spezialmission betrauten Abgeordneten Brochand v. 29.9./18.12.2003 sowie der Bericht des Senators Duvernois v. 1.12.2004 im Namen des Kulturausschusses des Senats (Rapport d’information Nr. 91/2004–2005). Der Abgeordnete Rochebloine brachte am 27.11.2003 einen Gesetzentwurf (Doc. Ass. Nat., 12. WP, Nr. 1259) in die Nationalversammlung ein, der die Errichtung eines Haut conseil de l’audiovisuel extérieur nach dem Vorbild des amerikanischen Broadcasting Board of Governors (siehe dazu unten § 11 dieser Untersuchung) und die Gründung eines groupement d’interêt public unter dem Namen Canal France International vorschlug. Die Regierung scheint bislang die Gründung einer Gesellschaft zu favorisieren, an der France Télévisions, die Holding der nationalen Programmgesellschaften, und der private Fernsehsender TF1 zu jeweils 50 Prozent beteiligt sein sollen. Im projet de loi de finances für 2006 sind im Haushalt des Premierministers (erstmals) 65 Mio. Euro für die Chaîne d’information internationale vorgesehen. Vgl. zum Projekt eines CNN à la française auch epd medien Nr. 12 v. 15.2.2003, S. 22; Nr. 33/34 v. 30.4.2003, S. 25 f.; Nr. 77/78 v. 1.10.2003, S. 27; Nr. 3 v. 17.1. 2004, S. 20; Nr. 61 v. 7.8.2004, S. 22; Nr. 97 v. 11.12.2004, S. 25; Nr. 56 v. 20.7. 2005, S. 21; F.A.Z. Nr. 227 v. 30.9.2003, S. 37; Nr. 287 v. 8.12.2004, S. 42; Nr. 39 v. 16.2.2005, S. 42; Nr. 147 v. 28.6.2005, S. 44. 415 RFI ist eine Programmgesellschaft: Sie strahlt ihre Produktionen nicht selbst aus. Das hatte bis zu den Änderungen, die Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2003-1365 vom 31.12.2003 betreffend die service-public-Verpflichtungen der Telekommunikation und die Gesellschaft France Télécom (J.O. v. 1.1.2004, S. 9 ff.) gebracht hat, eine besondere Gesellschaft zu erledigen, deren Kapitalmehrheit direkt oder indirekt beim Staat liegen mußte (Art. 51 des Gesetzes Nr. 86-1067 a. F.). 416 Art. 44 IV, 47 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 417 Die wichtigste ist die im Fürstentum Monaco beheimatete Société monégasque d’exploitation et d’études de radiodiffusion (SOMERA) mit ihrem in Paris produzierten arabischen Programm „Radio Monte Carlo Moyen-Orient“ (RMC-MO). Weitere Tochtergesellschaften sind die Société franco-portugaise de communication Radio Paris-Lisbonne (RPL, Lissabon), Delta RFI (Bukarest), RFI Bulgarie (Sofia) und schließlich RFI Deutschland GmbH (Leipzig). – RMC-MO und RPL gehörten bis Mitte der 90er Jahre zur Société financière de radiodiffusion (SOFIRAD), einer seit Ende 1998 in Liquidation befindlichen Holding, über die bzw. über deren (ehemalige) Tochtergesellschaft SOMERA sich der französische Staat an Sendern im Ausland beteiligte. – Die SOFIRAD hält heute noch über ihre Tochtergesellschaften Société financière de radiodiffusion Europe Afrique (SOFREA) und Compagnie internationale de radio-télévision (CIRT) Minderheitsbeteiligungen an Africa No. 1 (Libreville/Paris) und Radio Méditerranée Internationale (RMI/Medi-1, Tanger). 418 RFI 1 (weltweites Nachrichtenprogramm in Französisch), RFI 2 (Fremdsprachenprogramm) und RFI 3 (französische und frankophone Musik).

3. Abschn.: § 10 Radio France Internationale (RFI)

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reicht RFI – ohne seine Töchter – auf allen denkbaren Übertragungswegen jede Woche schätzungsweise 30 Millionen Hörer.420 Der Verwaltungsrat der Gesellschaft besteht aus zwölf Mitgliedern. Ihm gehören an: zwei Parlamentsmitglieder,421 vier Vertreter „des Staates“,422 zwei Personalvertreter sowie vier „qualifizierte Persönlichkeiten“, die vom Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), dem als unabhängige Behörde eingerichteten nationalen Rundfunkrat Frankreichs,423 bestimmt werden.424 Der Vorsitzende der Geschäftsführung – also der ,Intendant‘ (Président-Directeur général) von RFI – wird ebenfalls vom CSA berufen, und zwar anders als beim Inlandsrundfunk aus der Mitte der vier Staatsvertreter im Verwaltungsrat.425 In den Bera-

419 Darunter ein deutscher Dienst, der täglich zwei Stunden Programm herstellt. Die Aufgabe des deutschen Dienstes ist die Berichterstattung über Frankreich und die frankophone Welt. Sein besonderes Augenmerk gilt den deutsch-französischen Beziehungen. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der frankophonen Kultur, die als „Alternative“ zur angelsächsischen präsentiert wird. – Seit 1995 veranstaltet RFI in Berlin ein deutsch-französisches Hörfunk-Vollprogramm, das über UKW und Kabel verbreitet wird. Seit 1997 unterhält RFI ein Studio in der deutschen Hauptstadt, das ein tägliches „Berlin-Fenster“ für das deutsche Programm produziert. In Leipzig, Chemnitz, Dresden und Pirna ist RFI ebenfalls auf UKW zu empfangen. Die RFI Deutschland GmbH sendet seit dem Start Ende 2000 in Leipzig mit einer Lizenz der Sächsischen Landesmedienanstalt. Das Programm besteht zum einen aus deutschen und französischen Sendungen, die von RFI produziert werden, zum anderen aus englischen Sendungen, die vom World Service der BBC beigesteuert werden. Das wöchentliche „SachsenFenster“ wird von RFI und BBC gemeinsam hergestellt. 420 RMC Moyen-Orient, ein Programm in arabischer Sprache, erreicht im Nahen Osten, am Golf und im Maghreb wöchentlich etwa 15 Mio. Hörer. 421 Die Nationalversammlung und der Senat entsenden jeweils eines ihrer Mitglieder. 422 Das heißt: der Exekutive. In der Formulierung des Gesetzes manifestiert sich ein Unterschied zwischen dem deutschen und dem französischen Verständnis vom Staat, von der Rolle des Parlaments und vom Verhältnis des Gesetzes zu den grundrechtlichen Freiheiten. 423 Art. 3-1 ff. des Gesetzes 86-1067 n. F. – Zum CSA siehe Zander, Rundfunkfreiheit in Frankreich, S. 155 ff., 219 ff.; Debbasch, Droit de l’audiovisuel, RdNr. 273 ff.; ders. (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 544 ff.; ders. (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 106 ff.; Derieux, Droit de la communication, S. 173 ff. 424 Art. 47-2 des Gesetzes 86-1067 n. F. 425 Art. 47-3 Abs. 2 des Gesetzes 86-1067 n. F. Bei den anderen nationalen Programmgesellschaften muß der Präsident aus dem Kreis der vom CSA in den Verwaltungsrat berufenen „Persönlichkeiten“ stammen (Art. 47-3 Abs. 1). Im Entwurf zum Gesetz Nr. 86-1067 war vorgesehen, den Präsidenten von RFI im Ministerrat per Dekret zu ernennen. Die Lösung, die 1986 Gesetz wurde, war ein Kompromiß. In den Verhandlungen des Senats sagte der Senator de Cuttoli, Vertreter der Auslandsfranzosen: „Radio France Internationale n’est pas une chaîne comme les autres; il s’agit d’une chaîne qui fait de la politique extérieure et nous ne pouvons refuser à un Gouvernement, quel qu’il soit, de pouvoir maîtriser sa politique étrangère.“ (J.O., Débats du Sénat, séance du 21 juillet 1996, S. 3144, zit. nach Delcros/Vodan, La liberté de communication, S. 128).

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tungen zum Änderungsgesetz vom 1. August 2000 wurde dieser Unterschied damit gerechtfertigt, daß RFI eine „mission de souveraineté“ übertragen sei.426 RFI hat – wie die anderen nationalen Programmgesellschaften auch – einen öffentlichen Auftrag427 zu erfüllen und damit dem intérêt général zu dienen.428 Die besondere Aufgabe von RFI besteht darin, durch die Gestaltung von Sendungen, die sich in Französisch oder in Fremdsprachen sowohl an ausländische Hörer als auch an Landsleute im Ausland richten, zur Verbreitung der französischen und frankophonen Kultur beizutragen.429 Die Gesellschaft soll dem Publikum vor allem auf dem Feld der Information über nationale Ereignisse und über das Weltgeschehen, aber auch auf den Gebieten der Kultur, der Bildung, der Unterhaltung und des Sports gegenständliche Vielfalt und ein pluralistisches Meinungsbild offerieren.430 Die Regierung hat Anspruch, jederzeit mit allen Er426 So der Abgeordnete Mathus (PS), Berichterstatter des Ausschusses für Kultur, Familie und Soziales der Nationalversammlung, Bericht v. 8.3.2000, Doc. Ass. Nat., 11. WP, Nr. 2238, S. 67. Ebenso der Minister für Kultur und Kommunikation, Aillagon, bei seiner Anhörung am 30.4.2003 durch die ad-hoc-Kommission der Nationalversammlung zur Schaffung eines internationalen TV-Informationskanals (Anhang zum Kommissionsbericht, Doc. Ass. Nat., 12. WP, Nr. 857, Band I, 2. Teil). Vgl. auch die Stellungnahme des Außenministers zum Bericht des Rechnungshofes an den Präsidenten der Republik für das Jahr 2002 (2. Teil, Kapitel VI unter I. [S. 501 ff.]): Bei RFI handle es sich um ein „instrument de souveraineté française“. In der Stellungnahme, welche die Senatorin Pourtaud für die Kommission des Senats für Angelegenheiten der Kultur zum Entwurf für das Haushaltsgesetz für 2003 abgab, heißt es, die Verfügbarkeit der französischen Sicht des Weltgeschehens sei von fundamentaler Bedeutung für die „diplomatie d’influence“ Frankreichs. Die „puissance publique“ allein sei in der Lage, dafür zu sorgen, daß es französische Sender und Programme im Ausland gebe (Anhang Nr. 69 zum Protokoll der Sitzung des Senats v. 21.11.2002 unter B.2.b). Balle, Polititique audiovisuelle extérieure, S. 42, meint ebenfalls, daß ans Ausland gerichtete Rundfunksendungen als „une action de souveraineté“ einzuordnen seien, als „élément de plus en plus décisif de la ,diplomatie culturelle‘ “ (siehe auch aaO., S. 57). Auch nach Ansicht von Cousin/Delcros, Le droit de la communication, S. 173, ist RFI keine gewöhnliche Programmgesellschaft des secteur public. „Elle exerce en réalité des prérogatives de puissance publique.“ Die Autoren meinen, der Gesetzgeber hätte „vielleicht“ besser daran getan, den Auslandsrundfunk als „agence extérieure de la communication audiovisuelle“ direkt beim Premierminister anzusiedeln. Die Außendarstellung müsse von der Regierung koordiniert werden. Im übrigen sei es nicht Sache der Fernsehzuschauer, durch die redevance eine Angelegenheit der „souveraineté internationale de l‘État“ zu finanzieren. Bei Debbasch (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 158, heißt es, RFI oblägen „missions politiquement particulières“. 427 „Mission de service public“. Zum Begriff des service public im Rundfunk Derieux, Droit de la communication, S. 158 ff.; Debbasch, Droit de l’audiovisuel, RdNr. 260 ff.; ders. (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 630 ff.; ders. (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 289 ff.; Cousin/Delcros, Le droit de la communication, S. 142 ff. 428 Art. 43-11 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 429 Art. 44 IV des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 430 Art. 44 IV Satz 2, 43-11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F.

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klärungen und Mitteilungen ins Programm aufgenommen zu werden, die sie für nötig hält.431 Näheres ist in einem cahier des charges (Pflichtenheft) festgeschrieben, das die Regierung der Gesellschaft per Dekret oktroyiert, nachdem sie dazu eine Stellungnahme des CSA eingeholt hat.432 Das cahier des missions et des charges vom 20. Januar 1988433 verlangt von RFI, „den Standpunkt Frankreichs“ zum Weltlauf darzulegen und verständlich zu machen,434 und verpflichtet die Gesellschaft in vielen Dingen zur Abstimmung mit der Regierung.435 Auf Anforderung des zuständigen Ministers muß sich RFI etwa an der auswärtigen Kulturarbeit beteiligen.436 Wenn es mit ausländischen Rundfunkveranstaltern Kooperationen vereinbaren will, hat RFI verschiedene Minister437 zu konsultieren, falls sich das Vorhaben auf die allgemeine Politik der internationalen Zusammenarbeit auswirken kann.438 Über die Herstellung und Gestaltung des zur direkten Ausstrahlung ins Ausland bestimmten Programms muß RFI mit dem Minister für Kommunikation und dem Minister für Auswärtiges, für internationale Zusammenarbeit und für die francophonie alljährlich eine Übereinkunft schließen. Darin wird festgelegt, auf welche Art und Weise die Gesellschaft den Aufgaben nachzukommen hat, die ihr „vom Staat anvertraut“ worden sind.439 Unter anderem ist mit den zuständigen Ministern zu verabreden, für welche Regionen und in welchen Sprachen RFI Programme herstellen muß.440 Für die

431 Art. 54 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. Durch Art. 86 des Gesetzes Nr. 2000-719 v. 1.8.2000 war der Anspruch gegen RFI abgeschafft worden. Mit dem Gesetz Nr. 2004-769 v. 9.7.2004 (Art. 100) wurde er jedoch wieder eingeführt. Zum droit à l’antenne der Regierung siehe Debbasch, Droit de l’audiovisuel, RdNr. 531 ff.; ders. (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 490 ff. 432 Art. 48 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. – Zur Rechtsnatur der Pflichtenhefte siehe Debbasch, Droit de l’audiovisuel, RdNr. 318; ders. (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 655; ders. (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 310. 433 Anhang zum Dekret Nr. 88-66, J.O. v. 22.1.1988, S. 1049 ff., geändert durch Dekret Nr. 2004-743 v. 21.7.2004, J.O. v. 28.7.2004, S. 13441 ff. 434 Art. 4 Abs. 3 des Pflichtenhefts. 435 Die großen Linien der auswärtigen Rundfunkpolitik werden unter dem Vorsitz des Premierministers durch einen interministeriellen Conseil de l’audiovisuel extérieur de la France (CAEF) festgelegt. Der Rat wurde 1989 ins Leben gerufen, ist seitdem aber nur selten, seit November 1995 gar nicht mehr zusammengetreten. Das Tagesgeschäft wird durch die Direction de l’action audiovisuelle extérieure (DAAE) im Außenministerium besorgt. 436 Art. 18 Abs. 1 des Pflichtenhefts. 437 Nämlich: den Außenminister, den Minister für internationale Zusammenarbeit und den Minister für die francophonie. 438 Art. 89 Satz 2 des Pflichtenhefts. 439 Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 des Pflichtenhefts. Auch über den Transkriptionsdienst und über die Zuspielung von Sendungen an ausländische Radiostationen ist eine Vereinbarung zu schließen (Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 u. 3). 440 Art. 20 des Pflichtenhefts.

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ausländische Bevölkerung Frankreichs sind fremdsprachliche Sendungen zu produzieren.441 Da die Pflege und die Förderung der französischen Sprache zu den gesetzlichen Aufgaben der Gesellschaft zählen,442 schreibt das Pflichtenheft RFI außerdem vor, Sprachkurse anzubieten.443 Die Aufsicht über RFI führt der Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).444 Er schaut darauf, daß die Gesellschaft ihrer gesetzlichen Aufgabe genügt und sich ihrer Pflichten aus dem cahier des missions et des charges entledigt.445 Hierüber erstattet er dem Staatspräsidenten, der Regierung und dem Parlament alljährlich einen öffentlichen Bericht.446 Der Rat stellt aber auch (und namentlich gegen politische Einflüsse) sicher, daß die verschiedenen Geistesströmungen und Meinungen im Programm von RFI zum Ausdruck kommen.447 Über die politische Pluralität des Programms fertigt er jeden Monat eine Statistik an, die er den Präsidenten der beiden Kammern des Parlaments und den dort vertretenen Parteien übermittelt. Während die Aufsicht über RFI und die anderen nationalen Programmgesellschaften dieselbe ist, unterscheidet sich der Auslandsrundfunk in seinen Finanzquellen deutlich vom Inlandsrundfunk. Nach dem Gesetz Nr. 86-1067 a. F. war RFI die einzige nationale Programmgesellschaft, die aus dem Staatshaushalt finanziert werden konnte.448 Der Gesetzgeber wollte damit der Besonderheit Rechnung tragen, daß die Aufgabe von RFI unmittelbar das Wirken Frankreichs nach außen betreffe.449 Für 2005 betrug der Haushalt von RFI 129,97 Millionen Euro. Zu etwa 55 Prozent speiste er sich aus dem Budget des Außenministeriums,450 zwei Fünftel stammten aus der redevance, einer steuerähnli441 Art. 23 des Pflichtenhefts. Aus diesem Grund wird RFI für Paris und die Île de France (zusätzlich) über UKW und Mittelwelle verbreitet. Die Anträge der Gesellschaft, auch in anderen Großstädten Frankreichs Frequenzen zugeteilt zu bekommen, hat der CSA unter Berufung auf den Auslandsauftrag von RFI stets abgelehnt. 442 Art. 43-11 Abs. 2 Satz 3, Abs. 5 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F.; siehe auch Art. 6 des Pflichtenhefts. 443 Art. 22 Abs. 1 des Pflichtenhefts. 444 Der CSA besteht aus neun Mitgliedern. Drei werden vom Präsidenten der Republik, drei vom Präsidenten der Nationalversammlung, drei vom Präsidenten des Senats bestellt (Art. 4 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F.). 445 Art. 3-1, 13 ff., 48-1 ff. des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 446 Art. 18 Abs. 1 Satz 1 u. 2 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 447 Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. 448 Art. 44 Abs. 1 Nr. 5 Satz 3. – Vorher hatte RFI auch ohne ausdrückliche gesetzliche Erlaubnis Zuwendungen aus dem Staatshaushalt empfangen. Die Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 Nr. 5 Satz 3 ist durch das Gesetz Nr. 2000-719 zwar wieder entfallen. Durch den mit Gesetz Nr. 96-1181 v. 30.12.1996 in das Gesetz Nr. 86-1067 eingefügten Art. 53-1 ist aber klargestellt, daß der Auslandsrundfunk auch weiterhin aus dem allgemeinen Staatshaushalt finanziert werden darf. 449 So der Abgeordnete Péricard (RPR), Berichterstatter des Kulturausschusses der Nationalversammlung, Doc. Ass. Nat., 8. WP, Nr. 339, S. 137, zit. nach Delcros/Vodan, La liberté de communication, S. 123.

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chen Abgabe, die der deutschen Rundfunkgebühr entspricht.451 Werbung und Sponsoring spielt bei der Finanzierung von RFI keine nennenswerte Rolle.452 Wieviel Geld der Gesellschaft von dem Aufkommen aus der redevance zufließt, entscheidet das Parlament jedes Jahr mit dem Beschluß über das Haushaltsgesetz.453 Dem Gesetzentwurf hängen ein Bericht der Regierung über die action audiovisuelle extérieure sowie eine Aufstellung sämtlicher Zuwendungen an, mit denen der Staat die Unternehmen des Auslandsrundfunks subventioniert hat und zu subventionieren gedenkt.454 Alle drei bis fünf Jahre müssen der Staat und RFI eine „Ziel- und Mittelvereinbarung“ treffen, in denen sie die Umrisse der zukünftigen Entwicklung der Gesellschaft festlegen.455 Der Kontrakt soll unter anderem dokumentieren, mit welchen Kosten RFI für jedes Haushaltsjahr rechnet und mit welchen Beträgen die öffentliche Hand zur Deckung des Haushalts beitragen will. Die Mittel, die der Entwicklung des Programmetats dienen sollen, sind dabei besonders auszuweisen.

§ 11 Voice of America (VoA) Die Vereinigten Staaten von Amerika unterhalten eine ganze Familie von Auslandssendern. Dazu gehören zwei öffentliche Einrichtungen: Voice of America456 und das Office for Cuba Broadcasting (Radio Martí und TV Martí),457 die unter dem Dach des International Broadcasting Bureau (IBB) zusammenge450 Das Außenministerium wendete RFI mit 72,13 Mio. Euro knapp 44 Prozent der Mittel zu, die ihm in Kapitel 42-14 zur Subventionierung der action audiovisuelle extérieure zur Verfügung standen. Zahlen zur Entwicklung des Anteils der Zuwendungen aus dem Etat des Außenministeriums am Haushalt von RFI bei Debbasch (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 761. 451 Zur Rechtsnatur der redevance siehe Debbasch (Hrsg.), Droit des médias, RdNr. 1500 ff.; ders. (Hrsg.), Droit de la communication, RdNr. 391. 452 Der Beitrag der Einnahmen aus Werbung und Sponsoring zum Haushalt von RFI liegt unter 1 Prozent. 453 Art. 53 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. – Gemäß Art. 82 der loi de finances für 2005 (Gesetz Nr. 2004-1484 v. 30.12.2004, J.O. v. 31.12.2002, S. 22459 ff.) erhielt RFI für 2005 53,71 Mio. Euro. Das entsprach 2,08 Prozent des Bruttoaufkommens der redevance. 454 Art. 53-1 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. Der Anhang ist Teil der annexe informative jaune (auch jaune budgétaire genannt), die jedem Haushaltsgesetzentwurf (projet de loi de finances, kurz: PLF) beigefügt ist. 455 Art. 53 Abs. 1 u. 2 des Gesetzes Nr. 86-1067 n. F. – Die Bestimmungen über den contrat d’objectifs et de moyens gelten für alle nationalen Programmgesellschaften. Mit RFI ist eine solche Vereinbarung freilich bis heute nicht abgeschlossen worden. 456 Das Office of Worldnet Television and Film Service, das 1983 von der U.S. Information Agency als besondere Abteilung zur internationalen live-Übertragung von Konferenzen via Satellit eingerichtet worden war und sich später zu einem vollwertigen Nachrichten-, Informations- und Kulturprogramm entwickelt hatte, wurde im Mai 2004 mit Voice of America zusammengelegt.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

faßt sind, ferner drei non-profit Gesellschaften privaten Rechts: Radio Free Europe/Radio Liberty,458 Radio Free Asia459 und The Middle East Broadcasting Networks,460 die von staatlichen Zuschüssen leben, sowie schließlich Radio Farda, ein joint venture gewissermaßen von Radio Free Europe/Radio Liberty und Voice of America.461 Alle diese Sender462 stehen unter der Aufsicht des Broadcasting Board of Governors (BBG).463 457 Als besondere Dienste der VoA errichtet durch den Radio Broadcasting to Cuba Act v. 4.10.1983 (P.L. 98–111, 22 U.S.C. 1465 und ff.) bzw. den Television Broadcasting to Cuba Act v. 16.2.1990 (P.L. 101–246, 22 U.S.C. 1465aa und ff.). Mittlerweile gegenüber VoA verselbständigt. Zu Radio und TV Martí vgl. Menghetti, Völkerverständigung und Propaganda, S. 59; Ohmstedt, Public Diplomacy, S. 199 ff. 458 Radio Free Europe (RFE) wurde 1949, mitten im kalten Krieg, vom National Committee for a Free Europe (NCFE) gegründet, um den europäischen Satellitenstaaten der Sowjetunion einen Ersatz für freie Medien zu bieten. 1951 folgte Radio Liberation (später: Radio Liberty [RL]), das in die Sowjetunion selbst senden sollte. Die beiden Sender finanzierten sich angeblich aus Spenden, bis 1967 ein Nachrichtenmagazin das offene Geheimnis enthüllte, daß die Central Intelligence Agency der Hauptgeldgeber war. Präsident Johnson setzte die staatliche Finanzierung fort, jetzt aber offen und unter Einbeziehung des Kongresses. Nachdem RFE und RL eine Zeitlang direkt der Aufsicht des Außenministeriums unterstanden (P.L. 90–494), wurden sie 1973 der Kontrolle durch den Board for International Broadcasting anvertraut (Board for International Broadcasting Act v. 19.10.1973, P.L. 93–129, 87 Stat. 456). Der unabhängige Rat hatte die Aufgabe, das Programm der beiden Sender, die 1976 zur RFE/RL Inc. fusionierten, „in the context of the broad foreign policy objectives of the United States“ zu überprüfen. Durch sec. 310 des U.S. International Broadcasting Act v. 30.4.1994 (P.L. 103–236, 108 Stat. 442) wurde der Rat abgeschafft und seine Aufgabe dem neuen Broadcasting Board of Governors übertragen. Die staatlichen grants, die RFE/RL vom Board zugewiesen bekommt, dürfen 75 Mio. Dollar im Jahr nicht überschreiten (U.S. International Broadcasting Act v. 30.4.1994, P.L. 103–236, sec. 308 [c], 22 U.S.C. 6207 [c]). Der Kongreß gab 1994 als Ziel aus, daß RFE/RL spätestens vom 1.1.2000 an ohne staatliche grants auskommen müsse (aaO., sec. 312 [a]). Das Ziel ist nicht erreicht worden. Kurz vor Ablauf der Frist erklärte der Kongreß deshalb, RFE/ RL solle so lange weitersenden, bis in seinen Zielländern demokratische Verhältnisse herrschten und freie Medien seine Sendungen überflüssig machten (P.L. 106–113 v. 29.11.1999, 22 U.S.C. 6211). Der Kongreß hat es schon 1994 verboten, das Gesetz so auszulegen, als sei RFE/RL eine „federal agency or instrumentality“ (P.L. 103–236, sec. 308 [e], 22 U.S.C. 6207 [e]). Gleichwohl haben die staatlichen Organe – namentlich das Außenministerium – einigen Einfluß auf den Sender. Zu RFE/RL siehe Puddington, Broadcasting Freedom, pass. (im Anhang, S. 314 ff., Abdruck der „Policy Guidances“); Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 102 ff.; Menghetti, Völkerverständigung und Propaganda, S. 57 f.; Boelcke, Die Macht des Radios, S. 536, 551 ff. 459 Aufgrund der Ermächtigung durch den U.S. International Broadcasting Act v. 30.4.1994 (P.L. 103–236, sec. 309, 22 U.S.C. 6208) im März 1996 gegründet. 460 The Middle East Broadcasting Networks (MBN), Inc. (vormals The Middle East Television Network [MTN], Inc.), sendet seit März 2002 ein Programm in arabischer Sprache für Hörer unter 30 Jahren namens Radio Sawa. Zwei Fernsehprogramme (Alhurra und Alhurra Iraq) sind im Februar bzw. April 2004 hinzukommen; vgl. dazu etwa epd medien Nr. 12/13 v. 21.2.2004, S. 22, Nr. 19 v. 13.3.2004, S. 25. 461 Radio Farda ist ein Programm in Farsi, das seit Dezember 2002 für junge Hörer im Iran gesendet wird. Es entsteht mit Hilfe von VoA im Hause von RFE/RL. Vorgän-

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Voice of America, die größte und älteste Einrichtung des amerikanischen Auslandsrundfunks, meldete sich zum ersten Mal am 24. Februar 1942.464 Sie war zunächst die Stimme des U.S. Foreign Information Service, einer Abteilung des im Juli 1941 geschaffenen Auslandsgeheimdienstes der Vereinigten Staaten, wurde aber schon im Juni 1942 von Präsident Roosevelt seinem neugegründeten Office of War Information zugeschlagen.465 Nach dessen Auflösung im August 1945 übernahm das State Department den Auslandsinformationsdienst.466 Mit dem Smith-Mundt-Act vom 27. Januar 1948467 bekam der amerikanische Auslandsrundfunk erstmals eine gesetzliche Grundlage. Bis heute kann sich die amerikanische Regierung auf dieses Gesetz stützen, um in anderen Ländern ein besseres Verständnis der Vereinigten Staaten zu befördern und die Verständigung zwischen dem amerikanischen Volk und den Völkern anderer Länder zu vertiefen.468 Zu diesem Zweck erlaubt das Gesetz den Betrieb eines Dienstes, der Informationen über die Vereinigten Staaten, ihr Volk und ihre Politik ausstreut, so wie sie vom Kongreß, dem Präsidenten, dem Außenminister und anderen Verantwortlichen der regierungsamtlichen Außenpolitik herausgegeben werden.469 Der Außenminister ist ermächtigt, für die Aufbereitung solcher Informationen und ihre Verbreitung durch den Hörfunk und andere Medien zu sorgen.470 Alle diese Befugnisse sind schon vom Smith-Mundt-Act mit einem domestic ban belegt worden: Die für das Ausland bestimmten Informationen dürfen nicht in den Vereinigten Staaten verbreitet werden.471 Das Gesetz verger war von 1998 bis 2002 ein Programm namens Radio Azadi, von dem es hieß, es sei ein „Geheimsender“ der Vereinigten Staaten. 462 Die Bezeichnung als Sender ist (auch hier) nicht ganz zutreffend, denn für die Ausstrahlung der Programme des amerikanischen Auslandsrundfunks ist stets das Office of Engineering and Technical Operations zuständig, das ebenfalls unter dem Dach des International Broadcasting Bureau arbeitet. 463 Der Board of Governors erfüllt bei RFE/RL und RFA die Funktion eines „Board of Directors“ (BBG, 1999–2000 Annual Report, S. 10). 464 Und zwar in deutscher Sprache. – Heute ist Voice of America (Englisch) täglich von 21 bis 6 Uhr auf einer Berliner UKW-Frequenz zu empfangen. – Zu den Anfängen von Voice of America (1941–1945) siehe Cowan Shulman, The Voice of America, pass.; zur Zeit unmittelbar nach dem Krieg siehe Krugler, The Voice of America, pass. 465 Executive Order Nr. 9182 v. 13.6.1942, 7 F. R. 4468. 466 Office of International Information and Cultural Affairs (OIC), ab 1947 Office of International Information and Educational Exchange (OIE). 467 U.S. International Information and Educational Exchange Act v. 27.1.1948 (P.L. 80–402, 62 Stat. 6). Zur Ausführung des Gesetzes wurde im Außenministerium das Office of International Information (OII) eingerichtet, das 1952 in der International Information Administration (IAA), einer eigenständigen Behörde im Geschäftsbereich des Außenministers, aufging. 468 22 U.S.C. 1431. 469 22 U.S.C. 1431 (1). 470 22 U.S.C. 1461 (a).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

pflichtet den Außenminister zudem, die Informationstätigkeit der Regierung zurückzunehmen, sobald private Quellen ausreichend ergiebig sind.472 Auf keinen Fall, so die Mahnung des Kongresses, dürfe das Gesetz so interpretiert werden, als wolle es dem Außenministerium ein Monopol für die Veranstaltung oder Unterstützung von Kurzwellenprogrammen oder ein Monopol in irgendeinem anderen Informationsmedium verschaffen.473 Voice of America hat nie eigene Rechtspersönlichkeit besessen. Von den ersten Jahren im Dienste der Kriegspropaganda abgesehen war sie in ihrer ganzen Geschichte entweder ein Teil des State Department, einer ihm nachgeordneten Behörde oder aber einer besonderen, unabhängigen Einrichtung der vollziehenden Gewalt.474 Von 1953 bis 1994 operierte Voice of America als Abteilung der U.S. Information Agency (USIA), einer Behörde, deren Direktor den Weisungen des Außenministers unterlag.475 Seit 1994 ist sie ein besonderes „Office“ des International Broadcasting Bureau, das zunächst noch zur USIA gehörte, inzwischen aber beim Broadcasting Board of Governors eingerichtet ist.476 Durch den Foreign Affairs Reform and Restructuring Act vom 21. Oktober 1998477 wurde die USIA aufgelöst.478 Übrig geblieben sind nur das IBB und über ihm der BBG – beide erst durch den U.S. International Broadcasting Act vom 30. April 1994479 ins Leben gerufen.480 Alle anderen Befugnisse der USIA 471 22 U.S.C. 1461 (a). Siehe auch 22 U.S.C. 1461-1a und 22 U.S.C. 6552 (c) (1). Dort wird verboten, die für die Auslandsinformation bzw. für public diplomacy bewilligten Mittel zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung in den Vereinigten Staaten einzusetzen. 472 22 U.S.C. 1462. 473 22 U.S.C. 1462. 474 Zur politischen Geschichte der Voice of America Ohmstedt, Public Diplomacy, S. 215 ff. 475 Die USIA war von Präsident Eisenhower errichtet worden. Sein Reorganization Plan Nr. 8 v. 1.6.1953 (18 F. R. 4542) übertrug die Kompetenzen des Außenministers auf dem Gebiet der Auslandsinformation auf den Direktor der neuen Behörde (sec. 2 [a]). Der Außenminister behielt ihm gegenüber jedoch die volle Leitungs- und Weisungsbefugnis (sec. 2 [c] [2]). Er bestimmte weiterhin die Ziele und kontrollierte auch weiter den Inhalt derjenigen Teile des Auslandsprogramms, welche die offizielle Haltung der Vereinigten Staaten, einschließlich der Interpretation aktueller Ereignisse zum Gegenstand hatten (sec. 2 [c] [1]). 1978 aufgelöst und durch die International Communication Agency (ICA) ersetzt (Reorganization Plan Nr. 2 des Präsidenten Carter v. 11.10.1977, 42 F. R. 62461; Executive Order Nr. 12048 v. 27.3.1978, 43 F. R. 13361), wurde die USIA 1982 durch entsprechende Umbenennung der ICA wiederbelebt (P.L. 97–241 v. 24.8.1982, sec. 303, 22 U.S.C. 1461 note). Zur Geschichte und Organisation der USIA siehe Klöckner, Public Diplomacy, S. 38 ff., 54 ff., 81 ff., 94 ff.; Ohmstedt, Public Diplomacy, 53 ff., 74 ff., 107 ff., 130 ff., 143 ff., 156 ff., 209 ff. 476 In der Nomenklatur des IBB lautet der genaue Name von VoA: „Office of Voice of America Programs“. 477 P.L. 105–277, div. G, 112 Stat. 2681-761. 478 22 U.S.C. 6531. In Kraft getreten am 1.10.1999.

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liegen heute beim State Department.481 Dort gibt es seit dem Ende der USIA einen Under Secretary for Public Diplomacy, der auch für den Auslandsrundfunk zuständig ist.482 Er „unterstützt“ den BBG bei der Erfüllung seiner Aufgaben, indem er ihn mit Informationen und „guidance“ zur Außenpolitik versorgt.483 Der Außenminister seinerseits läßt sich, ebenso wie der Präsident und die Mitglieder des Kongresses, in Angelegenheiten des Auslandsrundfunks von der U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy beraten.484 Die sieben Mitglieder dieses Gremiums, das durch den Information and Exchange Act (SmithMundt-Act) von 1948 ins Leben gerufen wurde,485 ernennt der Präsident im Benehmen mit dem Senat. Durch Executive Order Nr. 13283 vom 21. Januar 2003486 hat sich der Präsident im Weißen Haus ein Office of Global Communications (OGC) eingerichtet. Das OGC hat den Auftrag, den Präsidenten, seine Minister und alle agencies 479

P.L. 103–236, title III, 108 Stat. 432. P.L. 103–236, sec. 307 (a) bzw. 304 (a). 481 22 U.S.C. 6532. 482 22 U.S.C. 2651a (b) (3). – Der Under Secretary sieht seine Aufgabe folgendermaßen: „The Under Secretary . . . helps ensure that public diplomacy (engaging, informing, and influencing key international audiences) is practiced in harmony with public affairs (outreach to Americans) and traditional diplomacy to advance U.S. interests and security and to provide the moral basis for U.S. leadership in the world.“ (Homepage des Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs, www.state.gov/r – Klammerzusätze dort). 483 22 U.S.C. 6205 (a). Siehe auch Reorganization Plan Nr. 8 v. 1.6.1953 (18 F. R. 4542, 22 U.S.C. 1461 note), sec. 2 (c) (2). 484 Die jüngsten Berichte und Empfehlungen der Kommission sind, neben dem Annual Report 2004 v. 28.9.2004, der Bericht „Building America’s Public Diplomacy Through a Reformed Structure and Additional Resources“ v. 18.9.2002 und der von einer Unterkommission erstattete Bericht „Changing Minds, Winning Peace – A New Stategic Direction for U.S. Public Diplomacy in the Arab & Muslim World“ v. 1.10.2003. Beide Berichte empfehlen nach den Anschlägen vom 11.9.2001, im Interesse der nationalen Sicherheit die public diplomacy der Vereinigten Staaten auszuweiten, aber auch effektiver zu organisieren. Dazu solle unter anderem der direkte Einfluß des Präsidenten, des Außenministers und seines Under Secretary for Public Diplomacy auf den Auslandsrundfunk gestärkt werden (vgl. Bericht v. 18.9.2002, S. 5 ff.; Bericht v. 1.10.2003, S. 8 f., 14, 16 f., 57 ff., 61 ff.). Ähnliche Stoßrichtung haben der Gesetzentwurf des Mitglieds des Repräsentantenhauses Hyde v. 14.3.2002 zur Neuordnung der amerikanischen public diplomacy (Freedom Promotion Act, H.R. 3969, in Titel I und III) sowie der Bericht des General Accounting Office (GAO) 4.9.2003 (GAO-03-951, S. 13 ff., 16 ff., 30). Mit Zielen, Erfolgen und der Strategie des BBG für den Auslandsrundfunk beschäftigt sich auch der Bericht des GOA v. 15.7.2003 (GAO-03-772). 485 Die Rechtsgrundlage findet sich in 22 U.S.C. 1469; siehe auch sec. 8 des Reorganization Plan Nr. 2 v. 11.10.1977. – Durch P.L. 106–113 (113 Stat. 1536) war die Kommission zum 30.9.2001 aufgelöst worden, P.L. 107–77 (115 Stat. 790) rief sie aber am 28.11.2001 rückwirkend wieder ins Leben zurück (vgl. 22 U.S.C. 1469 note). 486 68 F. R. 3371. 480

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

darin zu beraten, wie die Regierung der Vereinigten Staaten das Publikum weltweit am besten informiert und mit welchen Instrumenten die Botschaften herübergebracht werden können, die den amerikanischen Interessen im Ausland nutzen.487 Dazu ist ihm unter anderem aufgegeben, die von den verschiedenen Organen der Regierung in der Kommunikation mit den Menschen im Ausland praktizierten Methoden und Strategien zu beurteilen, die Formulierung der zu vermittelnden Botschaften unter den verschiedenen agencies zu koordinieren und eine Strategie zu entwickeln, damit wahre und wirkungsvolle messages über die Vereinigten Staaten, ihre Regierung und ihre Politik, aber auch über das amerikanische Volk und seine Kultur verbreitet werden.488 Veranstalter aller nicht-militärischen Programme des öffentlichen Auslandsrundfunks der Vereinigten Staaten ist das International Broadcasting Bureau.489 Das IBB stellt seinen broadcasting services Verwaltungs- und technische Leistungen, insbesondere Sendeeinrichtungen, zur Verfügung. Sein Direktor wird vom Präsidenten mit Zustimmung des Senats ernannt.490 Er sitzt einem Komitee vor, das den BBG in strategischen Fragen des Auslandsrundfunks berät.491 Der Broadcasting Board of Governors ist durch den Foreign Affairs Reform and Restructuring Act zwar eine „unabhängige Einrichtung“ geworden.492 Auch als solche ist er aber eine „agency“ im „Executive branch of Government“.493 Unterhalb der Ebene des Board sind vor allem leitende Positionen des amerikanischen Auslandsrundfunks – im Apparat des BBG, beim IBB und bis hinein in die newsrooms der broadcasting services – nach wie vor mit Beamten besetzt.494 Trotzdem sieht sich der Board als „firewall“ gegen staatliche und politische Einflußnahme auf seine Sender.495 487

Sec. 2 E.O. Nr. 13283. Sec. 3 E.O. Nr. 13283. 489 22 U.S.C. 6206 (a). 490 22 U.S.C. 6206 (b). 491 22 U.S.C. 6206 (c). Früher war der Direktor der USIA gleichzeitig der Berater des Präsidenten, des Nationalen Sicherheitsrats und des Außenministers in allen Fragen der auswärtigen Informationspolitik. 492 22 U.S.C. 6203 (a) (1) i. V. m. 5 U.S.C. 104 (1). Independent Executive Agencies berichten als Teil der Bundesbürokratie direkt dem Präsidenten, stehen also außerhalb der gewöhnlichen Ministerialverwaltung. 493 22 U.S.C. 104 (1), 105. 494 Vgl. nur 22 C.F.R. 501.1. – Zum Amt des „Foreign Service Information Officer“ sowie zur Personal- und Organisationsstruktur der aufgelösten USIA siehe Klöckner, Public Diplomacy, S. 63 f., 94 ff., 100 ff. Zur Personalpolitik der Präsidenten Carter und Reagan bei Voice of America siehe Ohmstedt, Public Diplomacy, S. 227 ff., 232 ff. 495 BBG, 2004 Annual Report, S. 3; 1999–2000 Annual Report, S. 9. – In seinem jüngsten Jahresbericht bekennt sich der BBG jedoch auch zur Rolle des Auslandsrundfunks als Instrument der Außenpolitik: „. . . as an integral part of the Global War on Terrorism, the BBG’s mission is even more critical to the United States’ foreign po488

3. Abschn.: § 11 Voice of America (VoA)

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Dem Broadcasting Board of Governors obliegt die Aufsicht über den gesamten amerikanischen Auslandsrundfunk.496 Er hat neun Mitglieder: acht von ihnen, darunter der Vorsitzende, werden vom Präsidenten mit Zustimmung des Senats bestellt, das neunte Mitglied ist ex officio der Außenminister.497 Der Präsident darf niemanden in den Rat berufen, der bei der Regierung der Vereinigten Staaten beschäftigt ist. Er muß seine Wahl vielmehr unter Persönlichkeiten treffen, die sich in der Massenkommunikation, in der Presse oder im Rundfunk, oder auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten ausgezeichnet haben.498 Höchstens vier seiner Kandidaten dürfen ein und derselben Partei angehören.499 Der Broadcasting Board of Governors überprüft und „evaluiert“ nicht nur die Aufgaben der verschiedenen Sender, er hat auch die Qualität, die Wirkung und die journalistische Integrität der Programme „im Kontext“ der Ziele der allgemeinen Außenpolitik der Vereinigten Staaten zu bewerten.500 Er stellt sicher, daß die Sendungen den gesetzlich fixierten Programmgrundsätzen genügen.501 Außerdem ist er für die Verteilung der vom Kongreß für den Auslandsrundfunk bewilligten Mittel unter die einzelnen Sender zuständig502 und entscheidet im Benehmen mit dem Außenminister alljährlich über die Einrichtung oder Abschaffung von Fremdsprachendiensten.503 Wie das State Department so ist auch der Board bei der Wahrnehmung seiner Befugnisse dazu aufgerufen, die „professionelle Unabhängigkeit“ des IBB und seiner broadcasting services sowie der anderen Auslandssender zu achten.504 Voice of America war immer ein asset und ein Mittel der public diplomacy505 der Vereinigten Staaten.506 Weder der Präsident noch der Kongreß halicy and national security.“ Der BBG verschaffe den Vereinigten Staaten und ihren Führern unmittelbaren Zugang zu einem weltweiten Publikum von mehr als 140 Mio. Menschen und sei eine der effektivsten und kostengünstigsten „Waffen“ im Kampf der Ideen (2004 Annual Report, S. 3). 496 22 U.S.C. 6204 (a) (1). 497 22 U.S.C. 6203 (b) (1) und (2). 498 22 U.S.C. 6203 (d). 499 22 U.S.C. 6203 (b) (3). 500 22 U.S.C. 6204 (a) (2). 501 22 U.S.C. 6204 (a) (3). 502 VoA erhielt für 2005 158 Mio. Dollar. 503 22 U.S.C. 6204 (a) (6) und (4). 504 22 U.S.C. 6204 (d). 505 Zur auswärtigen Informations- und Kulturpolitik der Vereinigten Staaten monographisch Klöckner, Public Diplomacy. – Anders als die traditionelle Diplomatie, bei der auf beiden Seiten der Kommunikationsbeziehung Regierungen oder zumindest staatliche Organe stehen, wendet sich public diplomacy an die „popular infrastructure“ anderer Staaten. Die amerikanische Politik versteht unter public diplomacy „the cultural, educational, and informational programs, citizen exchanges, or broadcasts used to promote the national interest of the United States through understanding, informing, and influencing foreign audiences“ (so die U.S. Advisory Commission on Public Di-

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

ben sich jemals gescheut, offen auszusprechen und gesetzlich zu fixieren, daß der amerikanische Auslandsrundfunk den nationalen Interessen diene und die außenpolitischen Ziele der Vereinigten Staaten vor- und auch: voranbringen solle.507 Selbst der Foreign Affairs Reform and Restructuring Act vom 21. Oktober 1998,508 der den Auslandsrundfunk doch in die Obhut eines unabhängigen Aufsichtsgremiums entließ, bestand darauf, daß der Auslandsrundfunk ein wichtiges „Instrument“ der auswärtigen Politik der Vereinigten Staaten sei und bleibe.509 Der amerikanische Auslandsrundfunk soll zwar „den höchsten Ansprüchen des Rundfunkjournalismus“ genügen.510 Der erste – und: oberste? – Programmgrundsatz des International Broadcasting Act von 1994 lautet aber, daß die Sendungen im Einklang mit den außenpolitischen Zielen der Regierung stehen sollen.511 Seit 1960 wird die tägliche Arbeit der Voice of America von einer charter regiert, die zunächst nur als Hauserlaß galt, durch Public Law 94-350 vom 12. Juli 1976 aber Gesetzeskraft erlangt hat.512 Die direkte Kommunikation mit den Völkern der Erde, so heißt es im Vorspruch der Charta, diene den langfristigen Interessen der Vereinigten Staaten. Damit sie ihre Wirkung entfalten plomacy, in: Building America’s Public Diplomacy Through a Reformed Structure and Additional Resources, Bericht v. 18.9.2002). „In the information age“, heißt es in dem Bericht weiter (S. 4), „diplomatic influence and military power go to those who can disseminate credible information in ways that support their interests and effectively put public pressure on the leaders of other countries.“ Public diplomacy sei ein „strategic element of power“ (S. 9). In den Augen des Nationalen Sicherheitsrates im Weißen Haus umfaßt sie „those actions of the U.S. government designed to generate support for our national security objectives“ (National Security Decision Directive 77 v. 14.1.1983, zit. nach Klöckner, aaO., S. 51). 506 Im 28. Bericht der U.S. Commission on Information vom Mai 1977 hieß es: „Voice of America had been placed at the intersection between journalism and diplomacy“. Zit. nach Ohmstedt, Public Diplomacy, S. 244. 507 Siehe nur den International Broadcasting Act v. 30.4.1994, sec. 302 (3) und (4), 22 U.S.C. 6201 (3) und (4). – Eine gewisse Schamhaftigkeit zeigte lediglich Präsident Carter, dessen Administration sich hinsichtlich der auswärtigen Informationspolitik Zurückhaltung auferlegte. „Under this administration“, so teilte Carter dem Kongreß bei der Übermittlung seines Reorganization Plan Nr. 2 v. 11.10.1977 mit, „VoA will be solely responsible for the content of news broadcasts – for there is no more valued coin than candor in the international marketplace of ideas.“ Die Aktivitäten der neugeschaffenen International Communications Agency (ICA) mußten „straightforward, open, candid, balanced, and representative“ sein. Die neue Behörde durfte nicht „in a covert, manipulative, or propagandistic way“ handeln und sollte „decent respect for the opinions of mankind“ demonstrieren helfen. Siehe 22 U.S.C. 1461 note. – Zu Voice of America in der Zeit der Entspannung von 1969 bis 1979 und zum Wandel durch die Reagan-Doktrin siehe Alexandre, The Voice of America, pass. 508 P.L. 105–277, div. G, 112 Stat. 2681-761. 509 P.L. 105–277, sec. 1321 (4), 22 U.S.C. 6541 (4). 510 P.L. 103–236, sec. 303 (a) (5), 22 U.S.C. 6202 (a) (5). 511 P.L. 103–236, sec. 303 (a) (1), 22 U.S.C. 6202 (a) (1). 512 22 U.S.C. 6202 (c).

3. Abschn.: § 11 Voice of America (VoA)

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könne, müsse die Stimme Amerikas die Aufmerksamkeit und die Achtung ihrer Hörer gewinnen. Das Gesetz schwört Voice of America darum auf drei Programmgrundsätze ein: Voice of America muß stets eine verläßliche Nachrichtenquelle sein. Sie hat zutreffend und genau, objektiv und umfassend zu informieren. Da sie ganz Amerika repräsentieren soll, ist sie verpflichtet, ein ausgewogenes und umfassendes Bild der amerikanischen Geisteswelt und Institutionen zu zeichnen. Schließlich ist es ihre Aufgabe, die Politik der Vereinigten Staaten klar und wirkungsvoll darzustellen und dazu verantwortungsbewußte („responsible“) Diskussionen und Meinungen wiederzugeben. Um zu gewährleisten, daß Voice of America diese Aufgabe erfüllt, gibt es im International Broadcasting Bureau ein „Office of Policy“. Dort werden die editorials513 verfaßt und andere Beiträge hergestellt, durch die der Sender täglich in 44 Sprachen den offiziellen Standpunkt der amerikanischen Regierung zu aktuellen oder grundsätzlichen Fragen der amerikanischen oder der internationalen Politik in die Welt trägt.514 Vor der Sendung werden die Manuskripte dem Außenministerium zur Genehmigung vorgelegt.515 Voice of America war lange Zeit das, was der deutsche Rundfunk nach den Vorstellungen der amerikanischen Besatzungsmacht nicht werden sollte: eine „Schachfigur der Regierung“.516 Erst der Foreign Affairs Reform and Restructuring Act von 1998 verwirklichte schließlich die Empfehlung der Rockefeller Commission517 aus dem Jahr 1953, den Auslandsrundfunk in Form einer independent agency einzurichten.518 Trotzdem muß Voice of America nach der Art

513 Siehe dazu BBG, 1999–2000 Annual Report, S. 18; U.S. State Department, DPB (Daily Press Briefing) Nr. 101 v. 18.10.2000; Klöckner, Public Diplomacy, S. 130 f. 514 VoA schätzt ihr wöchentliches Publikum auf etwa 100 Mio. Menschen. 515 Der Außenminister kann sich dazu immer noch auf die Ermächtigung in sec. 2 (c) (1) des Reorganization Plan Nr. 8 v. 1.6.1953 (18 F. R. 4542, 22 U.S.C. 1461 note) stützen. Der Einfluß des State Departments auf das Programm von Voice of America auch jenseits der editorials zeigte sich im September 2001, als der Sender – dem Druck des Ministeriums nachgebend – auf die Ausstrahlung eines Telefon-Interviews mit dem Anführer der afghanischen Taliban, Mullah Omar, verzichtete. Das State Department hatte wissen lassen, daß es den Beitrag für „unangemessen“ und für einen Verstoß gegen das Statut des Senders halte. Siehe dazu epd medien Nr. 76/2001, S. 17. 516 Vgl. die „Erklärung über die Rundfunkfreiheit in Deutschland“ v. 14.5.1946, wiedergegeben bei Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, S. 72 f. 517 Advisory Commission on Governmental Reorganization. 518 Die Errichtung der USIA durch Präsident Eisenhower war ein Kompromiß zwischen der Empfehlung der Rockefeller Commission einerseits und den Positionen des Jackson Committee on International Information Activities, des Hickenlooper Committee des Senats sowie des einflußreichen Senators Fulbright andererseits, die den Auslandsrundfunk unmittelbar vom Außenministerium veranstaltet wissen wollten. Auch im 105. Kongreß gab es noch die Meinung, der Auslandsrundfunk dürfe nicht unabhängig sein und gehöre unter die Kontrolle des Außenministeriums (vgl. nur das am

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

ihrer Organisation, ihrer Finanzierung und ihres Programmauftrags auch heute noch als staatliches Organ,519 als Staatssender gelten.

§ 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation (BBC-WS) Während der amerikanische wie der französische Auslandsrundfunk in den Augen der Deutschen Welle ein Staatsrundfunk ist,520 rühmt sie den Status des BBC World Service immer wieder als vorbildlich. In der Tat gibt es wohl nur wenige Auslandssender, die größere Freiheit von ihrer Regierung genössen als der britische. Die Rechtsstellung der BBC ist freilich nicht verfassungsrechtlich abgesichert. Die Souveränität des King in Parliament macht vor den civil liberties nicht halt.521 Nach wie vor gilt der Satz aus dem Beveridge-Report von 1949: Die formale Macht der jeweiligen Regierung über die BBC ist unbeschränkt.522 Die Unabhängigkeit der Körperschaft besteht ,nur‘ in der Praxis.523 Auffällig ist zudem, daß die BBC-Statuten der britischen Regierung in Ansehung des World Service größeren Einfluß ermöglichen als auf den Home Service. Und diese Chancen werden auch tatsächlich genutzt. Anders als in Deutschland und Frankreich ist der Auslandsrundfunk in Großbritannien nicht durch eigene Rechtspersönlichkeit vom Inlandsrundfunk geschieden. Die British Broadcasting Corporation vereint Home Service und World Service unter einem Dach.524 Der Initiative ihres Generaldirektors Reith ist es zu verdanken, daß ,London‘ seit 1932 auf der ganzen Welt zu hören ist: 17.6.1997 gescheiterte Feingold/Harkin/Wyden-Amendment No. 395, 105th Congress, 1st Session, Page S-5749, Temp. Record, Vote No. 104). 519 So für die Rechtslage im Jahr 1980 Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 102, der damals keinen Unterschied zu Radio Moskau festzustellen vermochte. 520 Vgl. epd medien Nr. 71/2000, S. 24 (30). 521 „In the constitution of this country there are no guaranteed or absolute rights.“ (Lord Wright, Liversidge v. Anderson [1942] AC 206, 261). Seit dem 2.10.2000 gilt im Vereinigten Königreich wenigstens die Europäische Menschenrechtskonvention, die nach Maßgabe des Human Rights Act v. 9.11.1998 in nationales Recht transformiert worden ist. 522 Report of the Broadcasting Committee (1951), Cmd. 8116, § 27, zit. nach v. Mangoldt (Hrsg.), Rundfunk im Ausland, S. 35, und Reichert, Autonomie des Rundfunks, S. 419 mit Fn. 6. Für Barendt, Broadcasting Law, S. 36, steht deshalb fest, daß der Status der BBC mit deutschem Verfassungsrecht nicht zu vereinbaren wäre. 523 Auch dies bezweifelnd Küng-Shankleman, Investigating the BBC and CNN, S. 114 f. 524 Die Unabhängigkeit des World Service vom Home Service gilt allerdings als ebenso wichtig wie seine Unabhängigkeit von der Regierung. Vgl. House of Commons, Session 1998–99, Foreign Affairs Committee, 5th Report, HC 271, § 29. – Seit Dezember 2002 ist der World Service Teil der „BBC World Service and Global News

3. Abschn.: § 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation

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Nachdem sich die britische Regierung geweigert hatte, einen Empire Service zu bezahlen, begann die BBC auf eigene Faust und auf Kosten der heimischen Gebührenzahler mit dem neuen Dienst.525 Auslandsrundfunk für fremde Länder und in fremden Sprachen macht sie erst seit 1938, als die politischen Spannungen in Europa es angezeigt erschienen ließen, auch auf Völker außerhalb des Empire einzureden. Im Krieg übernahm die Regierung die Leitung und die Finanzierung der gesamten BBC. Nachdem das Informationsministerium 1946 wieder aufgelöst worden war, blieb die Last der fremdsprachlichen Programme, mit denen die BBC nun „im nationalen Interesse“ betraut wurde, beim Staat hängen. Die fortdauernde Existenz der BBC beruht auf einer Royal Charter,526 die seit dem 1. Mai 1996 in Kraft ist und bis zum 31. Dezember 2006 gilt.527 Die Royal Charter errichtet die BBC als rechtsfähige Körperschaft, deren Mitglieder (zwölf) Governors sind,528 welche von der Königin in Council, de facto: der Regierung berufen werden.529 Im Interesse der Völker des Vereinigten KönigDivision“, zu der außerdem das kommerzielle Fernsehprogramm BBC World, BBC online und BBC Monitoring zählen. 525 Wenige Tage nach der Eröffnung hatte der König George V. zum ersten Mal die Gelegenheit, sich mit einer Weihnachtsansprache an „all my peoples throughout the world“ zu wenden. 526 Die Royal Charter wird von der Regierung erarbeitet und von der Krone kraft ihrer „Prerogative Royal“ und aus „especial grace, certain knowledge and mere motion“ oktroyiert. Für Bullinger, Aufgaben, S. 67, ist sie schlicht ein „Regierungsakt“. Das Parlament ist am Zustandekommen der Royal Charter nicht beteiligt. So soll die BBC aus den Händeln der (Tages-)Politik herausgehalten werden. Nach Art. 19 (1) RC kann die BBC jedoch ein Parlamentsgesetz anregen, wenn sie ein solches im Hinblick auf die in der Royal Charter niedergelegten Ziele und Befugnisse für nötig oder förderlich hält. 527 Art. 2 RC. Zur Rechtsstellung der BBC siehe Barendt, Broadcasting Law, pass.; Lincoln, Landesbericht, in: Bullinger/Kübler (Hrsg.), Rundfunkorganisation, S. 125 ff.; Humphreys, Rundfunksystem, S. 378 ff.; Krummenacher, Rundfunkfreiheit, S. 48 ff.; Wieland, Freiheit des Rundfunks, S. 260 ff.; Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 52 ff., 109 f.; v. Mangoldt (Hrsg.), Rundfunk im Ausland, S. 27 ff. Zum World Service: Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 105 ff.; Rudolf, RuF 2 (1954), 47 (51 f.). – Zu den Überlegungen für die Zeit nach dem 31.12.2006 vgl. das Papier des Ministeriums für Kultur, Medien und Sport v. 11.12.2003 „Review of the BBC’s Royal Charter“, den Bericht des Ausschusses für Kultur, Medien und Sport des Unterhauses v. 8./16.12.2004 „A public BBC“ (First Report of Session 2004–05, HC 82-1) sowie das am 2.3.2005 veröffentlichte Grünbuch des Ministeriums für Kultur, Medien und Sport: Review of the BBC’s Royal Charter, A strong BBC, independent of government. Ein entsprechendes Weißbuch wird in Kürze folgen. 528 Art. 1 RC. Die Mitglieder der Körperschaft sind gleichzeitig auch ihr Organ: Die Governors haben die Funktion, die Befugnisse der Körperschaft auszuüben und sie ihrer Pflichten zu entledigen (Art. 7 [1] RC). 529 Art. 8 (1) RC. Die Regierung stimmt sich dabei mit der Opposition ab. Die Mitgliedschaft im Board of Governors dauert höchstens fünf Jahre; zur Zeit sind es vier Jahre. Sie ist erneuerbar, kann vom Kronrat aber auch jederzeit ohne besonderen Grund vorzeitig beendet werden (Art. 9 [5] [b] RC).

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

reichs und anderswo im Commonwealth soll die BBC unabhängig sein.530 Dennoch ist die Royal Charter weit davon entfernt, die Regierung ganz aus dem Rundfunk herauszuhalten. Das Recht, Sendeanlagen errichten und betreiben zu dürfen (licence), muß die BBC vom Minister für Handel und Industrie immer wieder neu erwerben.531 Mit dem Minister für Kultur, Medien und Sport532 muß sie ein „Agreement“ schließen, das ihre Aufgaben, Rechte und Pflichten genauer festlegt.533 Die Royal Charter steht unter der „ausdrücklichen Bedingung“, daß alle ihre Vorschriften, aber auch die Lizenzauflagen, das Agreement und andere mit der Regierung getroffene Vereinbarungen sowie sämtliche Anordnungen und Richtlinien der zuständigen Minister „strikt und gewissenhaft“ beobachtet und ausgeführt werden.534 Der Minister für Kultur, Medien und Sport, der so etwas wie eine beschränkte Rechtsaufsicht über die BBC ausübt, kann die Königin notfalls ersuchen, die Charter zu widerrufen.535 Er kann aber auch das Agreement kündigen – und zwar schon dann, wenn er meint, daß die Körperschaft ihre Aufgabe nicht „adäquat“ erfülle.536 Zu den Aufgaben der BBC gehört es, in Gestalt eines public service Rundfunkprogramme herzustellen und zu verbreiten, die das Ausland mit Information, Bildung und Unterhaltung versorgen.537 Dieser Dienst trägt den Namen „World Service“.538 Er spricht 43 Sprachen und erreicht jede Woche etwa 150 Millionen Hörer,539 gut ein Viertel von ihnen mit dem Englischen Programm.540 Sein Direktor wird von den Governors bestimmt.541 Ihnen kommt es auch zu, die Strategie des Auslandssenders festzulegen.542 Nach der Royal Charter bedarf lediglich die Auswahl des Zielpublikums und der Sendesprachen 530

Vorletzter Absatz des Vorspruchs zur Royal Charter. Art. 3 (f) RC. Die Zuständigkeit ist mit dem Communications Act vom 17.7.2003 inzwischen auf das durch Gesetz vom 19.3.2002 (Office of Communications Act) neu errichtete Office of Communications (OFCOM) übergegangen. 532 Das Department of National Heritage, das die Charter als das zuständige Ministerium voraussetzt, ist im Juli 1997 in Department for Culture, Media and Sport umbenannt worden. 533 Art. 3 (f) RC. Das geltende Agreement v. 25.1.1996 (geändert durch amendments v. 3.7.2000 und 4.12.2003 und gültig bis zum 31.12.2006) sieht in Art. 18 immerhin die Zustimmung des Unterhauses vor. 534 Art. 20 (1) RC. 535 Art. 20 (2) RC. 536 § 15.1 (a) Agr. 537 Art. 3 (a) RC. Das Programm „BBC World“ dagegen ist ein Commercial Service nach Art. 3 (c) RC. 538 Art. 3 (a) RC. 539 Der German Service der BBC war am 26.3.1999, im 61. Jahr seines Bestehens, zum letzten Mal auf Sendung. In Leipzig, Chemnitz, Dresden und Pirna senden BBC Radiocom GmbH und RFI Deutschland GmbH ein gemeinsames Programm, das 24 Stunden am Tag auf UKW zu hören ist. Die Beiträge der BBC bestehen aus dem Englischen Programm des World Service. Die Sendungen in deutscher Sprache werden von RFI produziert. In Berlin sendet BBC-WS alleine auf einer UKW-Frequenz. 531

3. Abschn.: § 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation

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„von Zeit zu Zeit“ der Genehmigung des Außenministers.543 Das Agreement indessen sieht darüber hinaus auch Absprachen mit dem Foreign Office über die allgemeinen Aufgaben und Prioritäten des World Service vor.544 In allen Fragen, die den Inhalt der Programme betreffen, soll die Körperschaft nach der Grundregel des Agreement unabhängig sein.545 Gleichwohl hat sich die Regierung auch in der aktuellen Vereinbarung wieder das Recht vorbehalten, dem Sender jederzeit die Ausstrahlung bestimmter Sendungen oder die Behandlung ganzer Themenkreise zu verbieten.546 Die tägliche Programmarbeit des World Service richtet sich nach den überaus detaillierten BBC-internen „Producers’ Guidelines“.547 Seine Beiträge sollen höchsten journalistischen und ethischen Grundsätzen genügen: unparteilich und fair sein, geradeaus und genau. Über die Einhaltung der Richtlinien wachen die Governors, die auch darauf schauen, daß die gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen der BBC, insbesondere das Agreement und sonstige Absprachen mit der Regierung gehörige Beachtung finden.548 Eine „Consultative Group“ beurteilt regelmäßig die Qualität und die Reichweite der verschiedenen Sprachendienste.549 540 Der Englische Dienst ist auch im Inland zu hören: nachts auf BBC Radio 4 und den „nationalen“ Radios der BBC in Schottland, Wales und Ulster, in Südengland durchgehend auf Mittelwelle. 541 Art. 7 (1) (k) RC. Vor der Ernennung des Direktors des World Service ist der Generaldirektor (Intendant) der BBC zu konsultieren, der nach Art. 7 (1) (j) RC ebenfalls von den Governors bestellt wird. 542 Art. 7 (1) (h) RC. 543 Art. 7 (1) (h) RC. 544 § 9.1 Agr. Diese Klausel wurde bis in die neunziger Jahre dazu benutzt, dem World Service außer Zielgruppen und Sprachen auch Sendezeiten und Verbreitungswege vorzuschreiben, vgl. House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 23 Febr. 1999, HC 271, Question 66. 545 § 2.1 Agr. 546 § 8.2 Agr. Solche Zensur ist nicht bloß eine theoretische Möglichkeit. Der zuständige Minister hat das im Agreement festgelegte Recht in der Tat schon einige Male in Anspruch genommen (wenn auch nicht immer ganz ausgeschöpft), so während der Suez-Krise, im Falkland-Krieg und im Hinblick auf Interviews mit Führern der Parteien des nordirischen KonfIikts. Siehe Barendt, Broadcasting Law, S. 37, 44; Gornig, Äußerungsfreiheit, S. 501 mit Fn. 171; Craufurd Smith, Broadcasting Law, S. 48. 547 Die Guidelines beruhen auf Art. 7 (1) (f) RC und den §§ 5.3 (a), 5.4, 5.5 Agr. Sie konkretisieren die in der Royal Charter (Art. 7 [1] [f]) und im Agreement (§ 5.1) nur recht grob umrissenen Programmgrundsätze. Die letzte, vierte Auflage der guidelines ist vom 18.2.2000. 548 Art. 7 (1) (a) und (f) RC. 549 Die Consultative Group wurde 1996 als subcommittee des Board of Governors eingerichtet. Dem Gremium gehören fünf externe Sachverständige und ein BBC-Governor als Vorsitzender an. Die Berichte an den Board of Governors haben beratende Funktion. Vgl. BBC-WS, Annual Review 2000/2001, S. 22, 43; 2001/2002, S. 24; 2002/2003, S. 32; 2003/2004, S. 30 f.; House of Commons, Session 1998–99, Committee of Public Accounts, 19th Report, HC 219, § 7 (viii); House of Commons, Ses-

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

Dem World Service ist die besondere Aufgabe gestellt, einen unvoreingenommenen und unabhängigen Nachrichtendienst zu gewährleisten, der internationale und nationale Entwicklungen abdeckt, eine ausgewogene Darstellung der britischen Sicht auf diese Entwicklungen gibt und das Leben in Großbritannien, seine Institutionen und Leistungen exakt und wirkungsvoll widerspiegelt.550 Um sicherzustellen, daß die Programme des World Service dem „nationalen Interesse“ entsprechen, muß sich die BBC mit dem Foreign Office beraten und mit ihm zusammenarbeiten.551 Der Außenminister informiert sie über internationale Entwicklungen, die Verhältnisse in Übersee und über die Außenpolitik der Regierung, und die BBC soll diese Informationen „annehmen“.552 Die Beziehungen zwischen dem Foreign Office und der Körperschaft in Ansehung des Auslandsdienstes sind in einem speziellen „World Service Broadcasting Agreement“ geregelt.553 Dort wird der Auslandsdienst vor dem Hintergrund der übergreifenden außenpolitischen Ziele der Regierung dazu ermahnt, Großbritannien Gewinn zu bringen.554 In § 8 Nr. ii des Broadcasting Agreement heißt es, das Foreign Office werde „den von ihm benötigten Auslandsdienst durch robuste Zielvorgaben und Leistungsmaßstäbe klar definieren.“ Die BBC habe sodann darüber zu entscheiden, wie die solchermaßen definierten Dienste am wirkungsvollsten und wirtschaftlichsten erbracht werden können (§ 8 Nr. iii). Der World Service muss hierzu einen strategischen Dreijahresplan vorlegen (§ 10). In Anhang B zum Broadcasting Agreement wird der World Service auf die Ziele des Foreign Office eingeschworen: für eine positive Wahrnehmung des Vereinigten Königreichs im Ausland zu sorgen und weltweit Einfluß zu nehmen auf Entscheidungen und Abläufe, die britische Interessen berühren. Außerdem werden ihm – nach geographischen Regionen und dortigen Zielgruppen gegliedert – ganz bestimmte Zielmarken für seinen Bekanntheits-

sion 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i, Questions 109–113. 550 § 9.4 Agr. 551 § 9.3 Agr. 552 § 9.3 Agr. – Die BBC sieht sich hierdurch in der Lage, ein „Verständnis“ von den „internationalen Prioritäten“ der Regierung zu gewinnen (vgl. BBC, The BBC’s international role, Submission to the Independent Panel on Charter Review, S. 15 f.). 553 Das zur Zeit geltende Broadcasting Agreement (abgedruckt in: House of Commons, Session 2001–02, Foreign Affairs Committee, 12th Report, HC 826, S. Ev. 37 ff.) wurde am 17.6.2002 abgeschlossen. Gemäß § 14 soll es wenigstens alle drei Jahre einer Revision unterzogen werden. – Zu den Beziehungen zwischen BBC-WS und dem Foreign Office siehe auch: BBC, The BBC’s international role, Submission to the Independent Panel on Charter Review, S. 22 f. 554 Annex B zum Broadcasting Agreement. Siehe auch: House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 28 April 1999, HC 271, Memorandum submitted by the Foreign and Commonwealth Office, § 31, und Annex J (ii), § 1; Memorandum submitted by BBC World Service, § 3.3.

3. Abschn.: § 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation

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grad, seine Reichweite und das ihm entgegengebrachte Vertrauen gesetzt.555 Alle drei Monate findet in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe des Außenamts und des World Service ein performance assessment statt.556 Einmal im Jahr kommen der Chairman der BBC, der für den Auslandsdienst zuständige Governor und der Direktor des World Service mit Vertretern der Foreign Office zusammen, um die Leistungen des World Service zu bewerten und über zukünftige Strategien und Zielgruppen nachzudenken.557 Während der Home Service der BBC durch die licence fee, die britische Rundfunkgebühr, finanziert wird, lebt der Auslandsdienst von grants-in-aid, die das Parlament alljährlich im Haushalt des Außenministeriums bereitstellt.558 Für 2004/2005 waren das 225,1 Millionen Pfund.559 Die Bedingungen, unter denen das Foreign Office seine Zuschüsse gewährt, sind in einem „Financial Memorandum“ niedergelegt.560 Die besondere Art der Finanzierung bringt für den World Service umfangreiche Planungsobliegenheiten, Abstimmungs- und Re555 Siehe auch das „World Service Public Service Agreement target framework“ für die Jahre 2003 bis 2006, wiedergegeben in Anhang D zu BBC, The BBC’s international role, Submission to the Independent Panel on Charter Review, S. 87. 556 Zur 1996 eingerichteten „Joint FCO/BBC World Service Working Group“ siehe BBC-WS, Annual Review 2000/2001, S. 42; Annual Review 1999/2000, S. 10, 39; House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i, Questions 112, 113, 118, 154–166. Auf die Frage, wie er denn dafür sorge, daß die redaktionelle Unabhängigkeit des World Service unangetastet bleibe, sagte der Permanent Under-Secretary of State vor dem Committee of Public Accounts des Unterhauses: „I appoint the right person and give him sufficient authority . . . to beat up heavily on anybody in the Foreign Office who suggested, and it has happened back in history, that we should speak to the World Service about particular coverage of a particular – [Abbruch]“ (House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i, Q. 161). Der Direktor des World Service äußerte, daß die Unabhängigkeit des World Service zwischen diesem und dem Außenamt „absolutely non-negotiable“ sei (aaO., Q. 162). Der fragende Abgeordnete fand das „very reassuring“ (aaO., Q. 163). 557 § 12 des Broadcasting Agreement. 558 Grundlage dafür sind Art. 16 (1) (a) RC und § 10.7 Agr. 1998 wurde über eine andere Art der Finanzierung nachgedacht. Privatisierung und Kommerzialisierung kamen jedoch für das Außenministerium nicht in Frage, vgl. House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i, Question 16. 559 Für 2005/06 sind 239 Mio. Pfund vorgesehen. – Über die Jahre 2001 bis 2004 waren zusätzliche 64 Mio. Pfund zum Ausbau der Internetaktivitäten und des Sendernetzes bewilligt worden. 560 Das zur Zeit geltende Financial Memorandum (abgedruckt in: House of Commons, Session 2001–02, Foreign Affairs Committee, 12th Report, HC 826, S. Ev. 41 ff.) datiert wie das Broadcasting Agreement vom 17.6.2002. – Vgl. zu den finanziellen Arrangements zwischen BBC-WS und dem Außenamt House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i, Questions 2–17. Stellungnahme des National Audit Office, aaO., Appendix to the Report.

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1. Teil: Die Rechtstatsachen

chenschaftspflichten mit sich, die das Financial Memorandum detailliert regelt.561 Auch die zuständigen Ausschüsse des Unterhauses verlangen Berichte und laden den Direktor des World Service gelegentlich zu eingehenden, fast: peinlichen Befragungen vor.562 Die redaktionelle Unabhängigkeit des Senders soll davon unberührt bleiben – mit Rücksicht auf den public-service-Gedanken, mehr noch aber aus Sorge um seine Reputation in der ganzen Welt. Unterhaus und Regierung betrachten den World Service – wie dieser sich selbst – als nationales „asset“, das den Interessen des Vereinigten Königreichs dient563 und im Hinblick auf die Förderung der Ziele des Foreign Office hervorragenden „value for money“ liefere.564 Das Außenministerium sieht im Auslandsrundfunk ein Instrument der „public diplomacy“.565 Es ordnet den World Service der BBC als Orgnisation ein, die dem „impact abroad“ des Vereinigten Königreichs diene, insbesondere dazu beitrage, den britischen Einfluß in der Welt zu mehren und die Wahrnehmung der Regierungspolitik zu verbessern.566 In das Public Diplomacy Strategy Board, das den Außenminister in Fragen der auswärtigen Öffentlichkeitsarbeit berät, ist als Vertreter eines der „main player“ auf diesem Gebiet auch der Direktor des World Service eingebunden.567 561 Das Unterhaus hält „robuste“ Aufsichtsmechanismen und die Pflicht des Senders, über die Verwendung von Steuermitteln auch gegenüber dem Parlament Rechenschaft abzulegen, nicht für unvereinbar mit dem Grundsatz journalistischer Unabhängigkeit. Vgl. House of Commons, Session 1998–99, Committee of Public Accounts, 19th Report, HC 219-i, §§ 6, 7 (ii). 562 Vgl. dazu nur House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Committee of Public Accounts, 3 Febr. 1999, HC 219-i; House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 23 Febr. 1999, HC 271; House of Commons, Session 2000–01, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 30 Jan. 2001, HC 210-i. 563 House of Commons, Session 1998–99, Foreign Affairs Committee, 5th Report, HC 271, §§ 29 f.; Außenminister Cook, in: House of Commons, Session 2000–01, Hansard Debates, Vol. No. 359, Part No. 4, Text for 11 Dec. 2000, Column 383; BBC-WS, Annual Review 1999/2000, S. 2; House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 23 Febr. 1999, HC 271, Memorandum submitted by BBC World Service, § 2.1. 564 House of Commons, Session 2001–02, Foreign Affairs Committee, 12th Report, HC 826, S. 18 (§ 44). 565 Außenminister Cook in: House of Commons, Session 2000–01, Hansard Debates, Vol. No. 359, Part No. 4, Text for 11 Dec. 2000, Column 382; ders. in: House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 28 April 1999, HC 271, Question 203. Vgl. auch den sog. Wilton Report v. 22.3.2002 „Changing Perceptions, Review of Public Diplomacy“, S. 22 f., 46. 566 Siehe etwa Departmental Report des Foreign Office 2004–05 v. 7.6.2005 (Cm 6533), S. 16 f., 146 ff. (Objective no. 5, Public Service Agreement target no. 9); Departmental Report 2003–04 v. 29.4.2004 (Cm 6213), S. 13 f., 35. Vgl. auch BBC, The BBC’s international role, Submission to the Independent Panel on Charter Review, S. 23. 567 Der Board wurde im Oktober 2002 nach einer entsprechenden Empfehlung des sog. Wilton Report eingerichtet und tritt dreimal im Jahr zusammen. Public diplomacy

3. Abschn.: § 12 Der World Service der British Broadcasting Corporation

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So kann es nicht verwundern, daß der World Service in einem seiner letzten Berichte an den auswärtigen Ausschuß des Unterhauses versprochen hat, solchen Ländern besondere Aufmerksamkeit zu widmen, die unter dem Gesichtspunkt der „Geopolitik“ für Großbritannien „strategisch wichtig“ sind.568 Der britische Auslandsrundfunk versteht sich als Teil der auswärtigen Kulturpolitik569 und scheut sich nicht, seine Arbeit an den außenpolitischen Zielvorgaben des Foreign Office zu messen.570

definierte er als „Work which aims at influencing in a positive way, including through the creation of relationships and partnerships, the perceptions of individuals and organisations overseas about the UK and their engagement with the UK, in support of HMG [Her Majesty’s Government] overseas objectives.“ Im Mai 2003 legte der Board schließlich die übergreifende Strategie für die public diplomacy der britischen Regierung vor. Ziel der Bemühungen ist danach unter anderem „[t]o [. . .] improve foreign perceptions of the UK [. . .] in order to underpin our political and cultural influence [. . .].“ 568 House of Commons, Session 2000–01, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, HC 210-i, Memorandum submitted by BBC World Service, S. 2. 569 House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 23 Febr. 1999, HC 271, Memorandum submitted by BBC World Service, § 3.9. 570 Siehe nur House of Commons, Session 1998–99, Minutes of Evidence taken before the Foreign Affairs Committee, 23 Febr. 1999, HC 271, Memorandum submitted by BBC World Service, § 8 mit Tabelle. – Wie die BBC ihre Aufgabe und ihr Wirken auf dem Gebiet des Auslandsrundfunks sieht, ist auch einem Papier zu entnehmen, das sie im September 2004 im Rahmen der Konsultationen zur Erneuerung der Royal Charter vorgelegt hat („The BBC’s international role, Submission to the Independent Panel on Charter Review“).

2. Teil

Der Maßstab: Das Wesen der Grundrechte und des Grundrechts der Rundfunkfreiheit 1. Abschnitt

Maßgabe und Unmaßgeblichkeit der Verfassung in Art. 19 Abs. 3 GG Verglichen mit der Rechtslage in Frankreich, den Vereinigten Staaten und auch in Großbritannien1 ist die Verfassung des deutschen Auslandsrundfunks schon vom Standpunkt des ,einfachen‘ Gesetzes eine bemerkenswert freie. Die Deutsche Welle teilt mit Radio France Internationale, Voice of America und dem World Service der BBC die Abhängigkeit von finanziellen Zuwendungen des Staates. Sonst aber erfüllt sie anders als ihre Konkurrenten die wichtigsten Merkmale eines freien Rundfunks. Die Deutsche Welle genießt, sieht man einmal von der Bewußtseinsklausel des § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG ab,2 volle Programmfreiheit: Sie braucht sich weder in Inhalte noch in die Wahl von Verbreitungswegen, Zielländern oder Sendesprachen hineinreden zu lassen.3 Sie regelt ihre inneren Angelegenheiten durch pluralistisch besetzte Gremien selbst und ist auch in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig. Es gibt weder eine staatliche Fachaufsicht, noch braucht sich die Anstalt auf irgendwelche Konventionen, agreements oder Konsultationen mit der Regierung einzulassen. Ob das alles (mindestens) so sein muß oder ob der deutsche Gesetzgeber den Auslandsrundfunk auch staatsnäher organisieren dürfte, darüber kann nur das Grundgesetz Auskunft geben. An der Reichweite der Gewährleistung freier Be-

1 Was den World Service der BBC angeht, so ist man versucht zu fragen, ob seine vielgepriesene (redaktionelle) Unabhängigkeit nicht lediglich ein gut gepflegter Mythos ist, ein Image, das in weniger freiheitlichen Zeiten entstehen konnte, in die Gegenwart gerettet wurde und dort im Wettbewerb der Auslandssender gewiß von einigem Nutzen ist. 2 Dazu etwa Pieper, Auslandsrundfunk, S. 122 ff.; Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 122, 124 ff. 3 Das hat sich mit der DWG-Novelle vom 15.12.2004 (§§ 4a–c DWG n. F.) geändert. Siehe dazu unten § 31 dieser Untersuchung.

1. Abschn.: § 13 Das Wesen des Wesens

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richterstattung durch den Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entscheidet sich, wie weit die Verfassung der Deutschen Welle rechtlich vorgegeben und wie weit sie eine Angelegenheit politischer prudentia ist. Aus einer Handvoll Bauklötze, die in dem Satz über die Freiheit des Rundfunks bereitlagen, hat das Bundesverfassungsgericht ein prachtvolles und weitverzweigtes Gebäude errichtet: Deutsches Rundfunkrecht ist konkretisiertes Verfassungsrecht,4 ein Wunderwerk juristischer Hermeneutik. Der politische Gestaltungsspielraum des demokratischen Gesetzgebers auf dem Gebiet des Rundfunks ist durch die Dichte und Tiefe der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Grundrecht der Rundfunkfreiheit stark geschrumpft.5

§ 13 Das Wesen des Wesens Für die Deutsche Welle als juristische Person ist Art. 19 Abs. 3 GG das Tor ins Reich der Grundrechtlichkeit. An diesem Tor steht als Hüter, ebenso sperrig wie konturenlos, das „Wesen“ der Grundrechte. Bevor wir uns mit ihm auseinandersetzen und vom Wesen der Rundfunkfreiheit und des Phänomens Deutsche Welle handeln, ist ein methodologisches en garde am Platze. Denn „nirgends erweist sich methodische Unklarheit so verhängnisvoll wie da, wo man die freie, nur in Werterwägungen fundierte Rechtsbestimmung (hier: die Geltung der Grundrechte für juristische Personen) einengen will durch starre Seinsgesetze (hier: das Wesen der Grundrechte)“.6 Mag der Begriff des Wesens noch mit „ungefährlichen, gelegentlich allerdings ärgerlichen“ Unschärfen behaftet sein,7 gehört das Wesensargument gewiß zu den obskursten im Fundus des Juristen. Dennoch geht ein großer Reiz von ihm aus. Die Entstehungsgeschichte des Art. 19 Abs. 3 GG ist dafür nur ein Beispiel:8 Der Rekurs auf das Wesen ist fast immer das Ergebnis einer Verlegenheit.9 Mit der Wesensformel schaffte sich der Parlamentarische Rat kurzerhand die „furchtbar schwer(e)“ Frage10 vom Hals, wo die Grundrechte für juri4

Herrmann, Rundfunkrecht, § 5 RdNr. 1. Das Bundesverfassungsgericht, schreibt Starck, FS Stern, S. 777 ff. (789), habe sich das ganze Feld der Rechtsetzung auf dem Gebiet des Rundfunkrechts erobert. Zur Balance zwischen Grundrechtsstaat und Demokratie Kriele, in: HdBStR V, § 110 RdNr. 1 ff. 6 Reinach, Apriorische Grundlagen, S. 832 – Klammerzusätze von mir. Zum Problem der juristischen Person und der Frage, ob juristische Personen „Eigen-Personen“ sind, genauer: ob sie „ihrem Wesen nach“ selbst Träger von Rechten und Pflichten sein können, äußert sich Reinach aaO., S. 833 ff. Vom juristischen Positivismus, so meint er, könne diese Frage „nicht einmal als Frage verstanden, geschweige denn beantwortet werden“ (aaO., S. 836). 7 Husserl, Ideen zu einer reinen Phänomenologie, S. 6. 8 Zur Verwendung des Wesensbegriffs durch den Gesetzgeber Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (438, 446, 457, 468). 5

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2. Teil: Der Maßstab

stische Personen gelten sollten und wo nicht. Was das Wesen der Grundrechte sei, darüber gab er sich keine Rechenschaft.11 Das Wesensargument ist ein „Kryptoargument“, hinter dem sich – wenn sein Autor nicht überhaupt um Gründe verlegen ist – die eigentlichen Argumente verbergen.12 Kommen die tragenden Gründe auf den Tisch, ist der Rekurs auf das Wesen überflüssig; werden sie nicht genannt, ist die Argumentation ungenau oder gar unredlich. Besondere Wachsamkeit empfiehlt sich gegenüber dem sog. deduktiven Wesensargument, mit dessen Hilfe aus der Eigenart eines Gegenstands konkrete Rechte oder Pflichten ,entwickelt‘ werden.13 Wer sich auf das Wesen der Dinge beruft, erweckt den Anschein, als habe er ihr reines Sein frei von allen Bedingtheiten und Zusammenhängen und damit bar jeder Relativität eingefangen.14 In Wahrheit gibt er sich subjektiver Spekulation hin.15 Aus dem Wesen der Dinge läßt sich nur ableiten, was man zuvor hineingespielt hat.16 Was wir entdecken, sind Gründe, „die wir doch nur von uns selbst entleh9 Ein „Gedankensurrogat“, so Bekker, Ernst und Scherz, S. 147, zur Berufung auf die Natur der Sache. Siehe auch Adorno, Jargon der Eigentlichkeit, S. 9 ff., 11 ff., 208 ff. 10 Abg. v. Mangoldt (CDU), in: Sten. Prot. der 27. Sitzung des Grundsatzausschusses v. 1.12.1948, S. 3, zit. nach Maser, Geltung der Grundrechte, S. 11. 11 Vgl. dazu Matz, in: v. Doemming/Füßlein/Matz, JöR n. F. 1 (1951), 1 (180 ff.); v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 6; Stern, StR III/1, S. 1095 ff.; H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 10; Krebs, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 19 RdNr. 36; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (350 f.); Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 24; Maser, Geltung der Grundrechte, S. 10 ff.; Seidl, FS Zeidler, S. 1459 ff. (1461). 12 Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (430, 438, 440, 445 ff., 450, 452, 454 f., 460, 466, 469 ff.); Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 37, 64; Rüthers, Rechtstheorie, RdNr. 561, der das Wesensargument ein „Scheinargument“ nennt. Kritisch auch Müller, Juristische Methodik, RdNr. 123: Die „Natur der Sache . . . als . . . hermeneutisch und methodisch rational kaum auflösbare Figur“ habe in einer Methodik des Verfassungsrechts keinen Ort. Für Schreckenberger, Rhetorische Semiotik, S. 319 f., 331, lassen „ontologisierende“ Figuren wie das „Wesen-Schema“ eine „Strategie der semantischen Verhüllung“ vermuten. Zur Struktur der Argumentation aus der Natur der Sache R. Dreier, Natur der Sache, S. 114 ff. Zu Scheinbegründungen im Recht Brecher, FS Nikisch, S. 227 ff. 13 Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (450 ff., 471). Vgl. auch Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 479. 14 Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 27. Von einer „Ontologisierung des Ontischen“ spricht Adorno, Jargon der Eigentlichkeit, S. 105. 15 Knies, Kunstfreiheit, S. 116. Mit der Denkfigur der Natur der Sache, so Nawiasky, Allgemeine Rechtslehre, S. 145, sei dem Subjektivismus Tür und Tor geöffnet. Siehe auch Adorno, Jargon der Eigentlichkeit, S. 103 ff.: Da das, was an Phänomenen „eigentlich“ ist, kaum je aus ihnen schnurstracks hervorspringe, müsse es subjektiv reflektiert werden, um „in seiner Objektivität“ bestimmt werden zu können. Die Unterscheidung von wesentlich und unwesentlich, eigentlich und uneigentlich stehe indessen vielfach bei der definitorischen Willkür. Das „Tabu“, das (deshalb?) über der subjektiven Reflexion liege, nutze wiederum dem Subjektivismus. Letzten Endes bedeute „Eigentlichkeit“ soviel wie „Subjektivität als solche“.

1. Abschn.: § 13 Das Wesen des Wesens

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nen und andern Wesen beilegen“.17 Das Wesen, das seine Heimat irgendwo „zwischen Seyn und Begriff“ hat, ist so in der Tat „nur Product, ein gemachtes“.18 Der Adressat der argumentativen Bemühungen erfährt für gewöhnlich nicht, was genau die Essenz der Dinge ausmacht, um die es geht, und kaum jemals, wie in die Dinge hineingeraten ist, was dann in ungebundener Rechtsschöpfung wieder aus ihnen hervorgeholt wird.19 Das Verfahren der Wesenserschauung bleibt im Kampf ums Recht regelmäßig undurchsichtig. Auf dem Feld der Jurisprudenz sind keine reinen Phänomenologen am Werk, die unter „Ausschaltung“ der sozialen Wirklichkeit und ihrer selbst des Wesens ihres Gegenstandes innewerden könnten.20, 21 In das Urteil über das Eigentliche an einem Gegenstand geht – unvermerkt oder bewußt – das Interesse an ihm ein.22 Die Verallgemeinerung, die für den Rückgang auf das Wesen notwendig ist, wird, wenn und weil sie im Blick auf die Entscheidung einer Streitfrage stattfindet, die Merk16 Rüthers, Rechtstheorie, RdNr. 917, 206, 463; ders., Gerechtigkeit, S. 78 f.; ders., Entartetes Recht, S. 201; vgl. auch Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (452, 471); Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 61; Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 (269, 322 f., 392); Cassirer, Substanzbegriff, S. 22, 201; Cohn, Existenzialismus, S. 27; Schneider, Logik, S. 46; Gast, Juristische Rhetorik, RdNr. 322, 444 ff., 462, 465; Herbert, Sprachkritik, S. 231 f. 17 Vgl. Kant, Kritik der Urteilskraft, 2. Teil: Kritik der teleologischen Urteilskraft, § 61 a. E. 18 Hegel, Die Lehre vom Wesen, S. 242 f. – Bei Heidegger, FS Husserl, S. 71 ff. (72 f.), heißt es, alle Wesenserhellung müsse als eine zu innerst endliche Anstrengung immer auch notwendig für das Unwesen zeugen, das menschliche Erkenntnis mit allem Wesen treibt. 19 Vgl. nur die Fülle der Beispiele aus Rechtsprechung und juristischem Schrifttum bei Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 ff. 20 Zur eidetischen Reduktion und zur „Selbst-Ausschaltung“ des Phänomenologen bei Husserl siehe dens., Ideen zu einer reinen Phänomenologie, S. 3 f., 94, 108, 121 f. Zur Problematik einer phänomenologischen Rechtslehre vgl. R. Dreier, Natur der Sache, S. 62 ff.; Engisch, Gerechtigkeit, S. 222 ff. Brecht konstatiert: „Sooft Phänomenologen zu strittigen politischen und juristischen Fragen Stellung genommen haben, so oft haben sie auch Husserls vorsichtige Methoden verlassen“ (Politische Theorie, S. 463, siehe auch S. 372, 453 ff.). 21 Leibholz, Wesen der Repräsentation, S. 13 ff., ist da anscheinend anderer Ansicht. Wohl deutet er in den methodologischen Vorbemerkungen seiner Schrift die Gefahr einer Verwechslung von Wesensschau und Ideologie an. Offenbar meint er aber, die „Staatsrechtswissenschaft (sei) auf evidente Schauungen sozialer Wesenheiten angewiesen“ (S. 18). Empirismus und Rationalismus könnten den Sinngehalt staatstheoretischer Begriffe und Institutionen ebensowenig erschließen wie teleologische oder andere (sic) ideologische Erwägungen. Dieser „methodologische Mißstand“ könne nur durch phänomenologische Betrachtungsweise behoben werden. Das Wesen der fraglichen Gegenstände sei „durch eine auf sie gerichtete material-intuitive Schauung in synoptischer Analyse evident zu machen“ (S. 18 f.). Siehe dazu auch Leibholz, Zur Begriffsbildung im Öffentlichen Recht, in: Strukturprobleme, S. 262 ff. 22 Adorno, Jargon der Eigentlichkeit, S. 103. Vgl. auch Cohn, Existenzialismus, S. 24 f.

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2. Teil: Der Maßstab

male nicht mehr als akzidentiell aus dem Begriff ausscheiden, die den Streit entscheiden.23 Im besten Fall ist das Wesensargument ein schlichter Evidenzappell, profitieren beide Seiten von jenem seltenen „Glücksfall der Intuition“, der allein die Natur der Dinge zu offenbaren vermag.24 Viel öfter jedoch verdeckt es nur, wie persönliche Vorverständnisse, rechtspolitische Wünsche oder nackte Ideologie im Gewand ,objektiver‘ Wissenschaftlichkeit in die Rechtsfindung eingeschleust werden.25, 26 Mit dem Wesensargument werden „apokryphe Normen“ als Rechtsquelle erschlossen.27 Gleichwohl soll in dieser Untersuchung weder das Wort noch der Begriff des Wesens vermieden werden.28 Das Grundgesetz selbst spricht vom „Wesen“ (und an anderer Stelle sogar von seinem „Gehalt“), und ein Blankett durch ein anderes zu ersetzen, etwa indem statt vom Wesen der Grundrechte von ihrer (Rechts-)Natur oder ihrem Charakter gesprochen würde, wäre nichts als ein fauler Trick: Das Bezeichnete bliebe dasselbe, nur der Bezeichner wechselte. Es muß hier reichen, sich die Gefahren zu vergegenwärtigen, die dem Wesensargument innewohnen, und zu versuchen, ihnen aus dem Weg zu gehen. Doch auch wenn das Gesetz den Begriff des Wesens gebraucht, darf der Rechtsanwender nicht freirechtlicher Beschwörung dieses Wesens verfallen. Er muß sagen, was genau er meint, wenn er vom Wesen seines Gegenstandes spricht, und offenlegen, woher er es nimmt. Dazu bedarf der Begriff des Wesens der Interpretation, bei der die klassischen Auslegungsmethoden zum Einsatz kom-

23 Vgl. Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 (349, 399); zur „Psychologie der Abstraktion“ siehe Cassirer, Substanzbegriff, S. 13 ff. 24 Radbruch, Rechtsphilosophie, S. 99. 25 Rüthers, Rechtstheorie, RdNr. 561, 573, 647, 914, 926, 928 f., 935; ders., Entartetes Recht, S. 201 ff.; siehe auch Engisch, Juristisches Denken, S. 196 f.; dens., Gerechtigkeit, S. 232 ff.; R. Dreier, Natur der Sache, S. 120; Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 59 f. mit Fn. 18. 26 Besonders aufschlußreich ist es in diesem Zusammenhang, in W. Sauers Methodenlehre von 1940 zu lesen. Sauer widmet 21 Seiten seines Werks dem „Problem“ des Wesens und seiner „Lösung“ (§§ 12 f.). Da heißt es zunächst, es sei das Wesen des Wesens, nur geschaut, nur intuitiv erfaßt werden zu können (S. 91). Das ist dem Autor freilich kein Grund zur Skepsis – ganz im Gegenteil. Er sucht und findet die Lösung des durch das Wesen gestellten „Problems“ in der „Wert-Monade“ (S. 91 ff.). Diese bedeute nichts Geringeres als die Überwindung des Gegensatzes von Sein und Sollen und sei der „urteilsmäßige Ausdruck“ für den „höchstmöglichen Grad von Aktivität und Dynamik“ (S. 94). Durch die „Wert-Monade“ werde die berechtigte Forderung nach einer „Politisierung der Wissenschaft“ mit den Mitteln der Wissenschaft selbst erreicht (S. 92). 27 Vgl. Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 59 f. mit Fn. 18. 28 In der Tat läßt sich nichts gegen die von Nawiasky, Allgemeine Rechtslehre, S. 145 f., geäußerte Ansicht einwenden, daß der Gesichtspunkt der Natur der Sache dann legitimiert sei, wenn das Gesetz selbst darauf verweist. Ein solcher Verweis darf indessen nicht dazu benutzt werden, die Regeln der juristischen Auslegungskunst über Bord zu werfen.

1. Abschn.: § 14 Wesen und Wert des Art. 19 Abs. 3 GG

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men.29, 30 Schließlich ist eine methodengerechte – positive oder negative – Subsumtion zu liefern.31

§ 14 Wesen und Wert des Art. 19 Abs. 3 GG Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für (inländische) juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Juristische Personen können also Grundrechtsträger sein.32 Damit hat das Grund29 Warum sich gerade die historische Methode anbieten soll, wie Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (457), meint, ist nicht recht einzusehen. Die teleologische Interpretation etwa verspricht nicht weniger Ertrag. Zu Begriff, Theorie und Methode der juristischen Interpretation kurz und bündig Alexy, in: Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs, S. 71 ff.; siehe auch dens., Juristische Argumentation, S. 288 ff. 30 Für eine „schulgerechte“ Interpretation der Wesensklausel, die im Rahmen dieser Arbeit nicht geleistet werden soll, siehe R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. (85 ff.). 31 Scheuerle, AcP 163 (1963), 429 (457). 32 Sich den „Träger“ eines Rechts vorzustellen und davon zu sprechen, daß Personen Rechte „haben“, hält Kelsen (Allgemeine Staatslehre, S. 62 ff.; Reine Rechtslehre, S. 173 ff.) wie überhaupt den Begriff des Rechtssubjekts für unsinnig: für eine „vulgäre Begriffsbildung“, die auf derselben „primitiv anthropomorphe(n) Anschauung“ beruhe, die einst hinter jeder Quelle einen Quellgott erblickte. In Wahrheit sei das Rechtssubjekt nur die „Verdopplung“ des subjektiven Rechts, und sofern dieses auf das objektive Recht zurückgehe, dessen substantivische Reproduktion. Soviel diese Beobachtung für sich hat: Das Grundgesetz hat zumindest einen anderen Ausgangspunkt. Er liegt in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Sätze des Grundrechtsteils der Verfassung haben nicht bloß sprachlich Subjekt und Prädikat. Auch die rechtliche Grammatik des Grundgesetzes kennt und trennt Rechte und Rechtsträger. Der Mensch in seiner angeborenen Würde ist das Rechtssubjekt des Grundgesetzes: ewiger Zuordnungspunkt durchaus vergänglicher Berechtigungen (vgl. Art. 79 Abs. 3 GG). Der Mensch soll Person sein, auch ohne konkrete Rechte zu haben. Niemals darf er zum bloßen Gegenstand des Rechts werden. Das Grundgesetz setzt sich den Menschen als abstraktes und absolutes Rechtssubjekt, als reine Form gewissermaßen. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG positiviert eine „rechtselementare Rechtssubjektivität“ (vgl. zum Begriff Wolff, in: Wolff/Bachof, VerwR I9, § 32 I). Das Rechtssubjekt ist dem Grundgesetz nicht lediglich eine Funktion des subjektiven Rechts, mehr als nur Symbol, Inbegriff eines Normenkomplexes. Die Kategorie des Rechtssubjekts hat damit ihren eigenen Sinn. In der grundgesetzlichen Ordnung ist der Mensch nicht als das Person, wovon das Recht sagt, daß es der Mensch sei, und auch nicht als das, was das Recht sonst von ihm aussagt. In der grundgesetzlichen Ordnung ist der Mensch als Mensch Person, nicht als Gegenstand von Rechtssätzen, als normativer homunculus, als durch das Recht konstituiertes Etwas. Die menschliche Person ist unter der Herrschaft des Grundgesetzes das Maß aller Dinge – auch der Grundrechte. Deren Inhalt ist auch eine Funktion des Person-Seins des Menschen. Wer der Träger eines Grundrechts ist, ergibt sich aus dem Inhalt dieses Grundrechts. Jedes Grundrecht hat seinen personalen Schutzbereich. Zusammen mit den Verfassungsnormen, die jeweils mitzulesen sind, modelliert jeder einzelne Grundrechtssatz sein Subjekt. Doch es ergibt sich nicht allein auf diese Weise. Die abstrakte Rechtspersönlichkeit des Menschen wirkt umgekehrt auch auf den Inhalt der Grundrechte ein. Der Schutzbereich eines Grundrechts darf nicht so bestimmt werden, daß darüber die dem Menschen kraft seines Mensch-Seins innewohnende Würde angetastet

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2. Teil: Der Maßstab

gesetz eine Frage positiv entschieden, die in der Staatsrechtslehre des Kaiserreichs und der Weimarer Republik umstritten war.33 Die Tragweite des Art. 19 Abs. 3 GG ist beträchtlich:34 Mit dem personalen Geltungsumfang der Grundrechte wird zugleich über die Beschwerdefähigkeit im Verfassungsbeschwerdeverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG) entschieden, materiell über die grundrechtliche Aktivlegitimation, also darüber, wem neben natürlichen Personen die subjektive Rechtsmacht zusteht, die öffentliche Gewalt in ihre von den Grundrechten objektiv festgelegten Schranken zu weisen (Art. 1 Abs. 3 GG). Trotzdem wirft Art. 19 Abs. 3 GG mehr Fragen auf, als er beantwortet.35 Die Vorschrift verführt zu allerlei Vorurteilen und Kurzschlüssen.36 Sie kombiniert den dunklen Begriff des Wesens mit einem Gattungsbegriff hoher Ordnung, dem der juristischen Person, und potenziert damit die Unbestimmtheiten, die mit beiden Abstraktionen verbunden sind.37 So ist es nicht verwunderlich, daß würde. Vielmehr müssen den Grundrechten für ihre Intension wie für ihre Extension alle Gehalte erschlossen werden, die das Person-Sein des Menschen ermöglichen, absichern und durchsetzen. Der praktische Imperativ des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG lautet: Lies jedes Grundrecht so, daß es den Menschen sowohl in seinem Subjekt als auch in der Gestalt eines jeden anderen jederzeit zugleich als Person überhaupt begreift und unberührt läßt. Das heißt: Der Mensch muß als Träger jedes Grundrechts wie überall dort, wo er aus irgendwelchen Gründen Nichtberechtigter ist, stets als das Rechtssubjekt des Grundgesetzes erkennbar bleiben. Zusammenfassend läßt sich sagen: Die Grundrechte tragen ihre Subjekte in sich, doch immer sucht sich auch das Subjekt des Grundgesetzes seine Rechte. Die Identität von Rechtssubjekt und subjektivem Recht erweist sich im Lichte einer Besonderen Staatslehre des Grundgesetzes und grundrechtsdogmatisch – jedenfalls solange vom Menschen die Rede ist – nur als Kongruenz, eher noch als Ergebnis einer asymptotischen Konvergenz. Mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 hat das Grundgesetz in der Tat hinter jedes einzelne Grundrecht einen „Quellgott“ gesetzt: den Menschen in seiner unantastbaren Personqualität. Die Hypostasierung des subjektiven Rechts mag etwas mit Ideologie zu tun haben, wie Kelsen (Reine Rechtslehre, S. 175) vermutet, doch ist diese Ideologie im Grundgesetz positives Recht geworden. Die „Verdopplung“ des subjektiven Rechts im Rechtssubjekt, genauer: in der natürlichen Grundrechtsperson, gehört zu den Sicherheitsreserven der Verfassung. 33 Näheres bei Stern, StR III/1, S. 1092 ff.; Dietmair, Grundrechtsperson, S. 61 ff., 100 ff.; Maser, Geltung der Grundrechte, S. 7 ff.; Zimmermann, Schutzanspruch, S. 98 ff.; W. W. Schmidt, Grundrechte und Nationalität, S. 21 ff. 34 Vgl. dazu v. Mutius, Jura 1983, 30 (31 f.); Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (352 ff.); Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 13. 35 Siehe nur die Fragen, die Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (349 f.), aufgereiht hat; vgl. auch Stern, StR III/1, S. 1078. 36 v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 15 f. Für Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (27), liegt der Verdacht nahe, daß bei der Interpretation von Art. 19 Abs. 3 GG mit Vorverständnissen gearbeitet werde, zu deren „Verifizierung“ dann die jeweils passende Begründung gesucht werde. Siehe auch Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 34; Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 40 f. mit Fn. 3. 37 Zur Problematik der Verwendung systematischer Abstraktionen durch den Gesetzgeber Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 (376 ff. [397 ff.]). – Über die Vorliebe der

1. Abschn.: § 14 Wesen und Wert des Art. 19 Abs. 3 GG

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die Meinungen über die Bedeutung und das richtige Verständnis des Art. 19 Abs. 3 GG bis heute auseinandergehen. Ob Art. 19 Abs. 3 GG eine Erstreckungsnorm38 oder eine persönliche allgemeine verfassungsunmittelbare Vorbehaltsschranke39 ist, eine Berechtigungsnorm,40 eine Transformationsnorm,41 eine Komplementärnorm42 oder eine Auslegungsregel im Gewand einer Verfassungsnorm,43 ob er nur ein Ausübungsrecht44 enthält oder eine rechtstechnische Fiktion,45 ob er konstitutive46 oder bloß deklaratorische47 Bedeutung hat, dies alles kann dahingestellt bleiben. Solche Etiketten haben keinen heuristischen Wert. Wichtig ist: Art. 19 Abs. 3 GG ist die einzige und abschließende Regelung der Grundrechtsfähigkeit nichtmenschlicher Substrate, organisierter Entitäten.48 Er bestimmt, daß die GrundDemokratien für Gattungsbegriffe und Abstrakta Tocqueville, De la démocratie en Amérique, 2. Bd., Teil 1, Kap. XVI: „Les peuples démocratiques aiment passionément les termes génériques et les mots abstraits (. . .) Ces mots . . . agrandissent et voilent la pensée (. . .) Un mot abstrait est comme une boîte à double fond: on y met les idées que l’on désire, et on les retire sans que personne le voie.“ 38 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 3; Stern, StR III/1, S. 1079; vgl. auch v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 10, 19; dens., Jura 1983, 30 (33); H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 26 f.; a. A. Bleckmann, Grundrechte, § 9 RdNr. 74 ff., 89 ff. (nur prozessuale Bedeutung). 39 v. Mangoldt/Klein, GG, Art. 19 Anm. II 3 b. 40 Stern, StR III/1, S. 1079. 41 Schmidt-Aßmann, FS Thieme, S. 697 ff. (706); ähnlich Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 66. 42 Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 16; Frenz, VerwA 85 (1994), 22 (39). 43 Badura, BayVBl. 1989, 1 (1). 44 Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 131, 141, 144. Er spricht dort auch von „Zuerkennungsnorm“ (S. 128) und „verselbständigte(m) Gleichheitstatbestand“ (S. 133). 45 So früher Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 5 (Erstbearb.); Kübler, Wesen und Begriff, S. 166. 46 Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 246; v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 16; ders., Jura 1983, 30 (33); Bleckmann/Helm, DVBl. 1992, 9 (12 f.); Bethge, AöR 104 (1979), 54 (63 f.); Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 128, 139; Krebs, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 19 RdNr. 35. 47 Friesenhahn, Wandel des Grundrechtsverständnisses, G 6 mit Fn. 11; W. W. Schmidt, Grundrechte und Nationalität, S. 33 (anders für „nicht-menschenbezogene“ juristische Personen [S. 37]); Serick, Rechtsform und Realität, S. 170 f.; von „klarstellender“ Bedeutung sprechen auch Starck, in: HdBStR II, § 29 RdNr. 27; Badura, BayVBl. 1989, 1 (1). 48 Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 139; v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 75. – Es gibt keine Grundrechtssubjektivität juristischer Personen unmittelbar aus den Grundrechten, alle müssen sie den ,Umweg‘ über Art. 19 Abs. 3 GG nehmen und durch den Filter des Wesensvorbehalts hindurch (ebenso Zimmermann, Schutzanspruch, S. 48; v. Mutius, aaO., RdNr. 98 m. w. N.; ders., Jura 1983, 30 [33]; vgl. auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 146 ff.; Scholz, aaO., S. 142 m. w. N.; a. A. Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 40 ff.; Siepermann, DÖV 1975, 263 [269]; Wufka, Grundlagen, S. 80; wohl auch Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 33). Daß gewisse Freiheiten sach- und organisationsbezogen sind, vermag daran nichts zu ändern. Insbesondere ist

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2. Teil: Der Maßstab

rechte auf juristische Personen angewendet werden sollen, wenn sie auf sie angewendet werden können. Dafür soll es auf das Wesen der Grundrechte ankommen. Allein: Was dieses Wesen ist und wie es beschaffen sein muß, damit die Grundrechte „auch“ auf juristische Personen angewendet werden können, das behält Art. 19 Abs. 3 GG für sich. Die Wesensformel ist (in dieser Hinsicht) nichtssagend.49 Dem Parlamentarischen Rat ist das „Unwesen“ des Wesens50 nicht verborgen geblieben. Der Abgeordnete von Mangoldt (CDU) wandte gegen die vom Allgemeinen Redaktionsausschuß vorgeschlagene Wesensklausel ein, sie überlasse es „dem einzelnen“, welche Grundrechte er auf juristische Personen anwende.51 Das sei eine Ungenauigkeit, die man nicht in Kauf nehmen dürfe.52 Eine Enumeration der anwendbaren Grundrechte wollte trotzdem nicht gelingen. So blieb es bei der Formulierung des Allgemeinen Redaktionsausschusses, die in der Tat weniger Maßgabe für die Rechtsanwendung als vielmehr Aufgabe zur Rechtsfindung ist.

§ 15 Der „Wesensvorbehalt“ des Art. 19 Abs. 3 GG Wer die Frage beantworten will, ob eine juristische Person Subjekt einer bestimmten grundrechtlichen Berechtigung sein kann, muß sich darüber klar werden, was der sog. Wesensvorbehalt des Art. 19 Abs. 3 GG zu prüfen verlangt. Wenn das Grundgesetz bestimmt, daß die Grundrechte auch für juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind, so steckt darin nicht nur ein Vorbehalt. Es sind mehrere Vorbehalte. Sie ergeben Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Verhältnis zu Art. 19 Abs. 3 GG keine lex specialis. Grundrechtsobjekt (Rundfunk) und Grundrechtssubjekt (Rundfunkanstalt oder Rundfunkunternehmen) sind getrennte grundrechtsdogmatische Kategorien. Die verfassungsrechtliche Institution Rundfunk ist keine reale Organisation und daher kein taugliches Grundrechtssubjekt (vgl. Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 28). Folgerichtig wird die Grundrechtsträgerschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten vom BVerfG über Art. 19 Abs. 3 GG begründet und begrenzt (vgl. nur BVerfGE 31, 314 [321 f.]; 59, 231 [254 f.]; 78, 101 [102 f.]). 49 So auch Burmeister, Grundrechtsverständnis, S. 84; Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 20; v. Olshausen, Anwendbarkeit, S. 7; Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (9, 15). Bei Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 (355 f.), heißt es, Formeln dieser Art seien Ausdruck des Bestrebens, „irgend etwas zu sagen und nichts damit anzuordnen“. Sie bedeuteten den Verzicht des Gesetzgebers auf eine eigene Interessenabwägung, mehr noch: das „Eingeständnis der Unfähigkeit, die Umstände überhaupt anzugeben, die die Interessenabwägung im einzelnen Falle bestimmen sollen“. 50 Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 36. 51 Siehe Matz, in: v. Doemming/Füßlein/Matz, JöR n. F. 1 (1951), 1 (182). In v. Mangoldt, GG, Art. 19 Anm. 5, und v. Mangoldt/Klein, GG, Art. 19 Anm. VI 3, wird diese Feststellung wiederholt. 52 Siehe Matz, in: v. Doemming/Füßlein/Matz, JöR n. F. 1 (1951), 1 (182).

1. Abschn.: § 15 Der „Wesensvorbehalt‘‘ des Art. 19 Abs. 3 GG

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sich daraus, daß sowohl „die Grundrechte“ als auch die „juristischen Personen“ in Art. 19 Abs. 3 GG im Plural stehen, fürs erste also abstrakt-generell angesprochen sind, beide aber auch im Singular gelesen werden können und müssen.53 So ergeben sich folgende Sätze. Erstens: Ein Grundrecht gilt für eine juristische Person, soweit die Grundrechte ihrem Wesen nach auf diese juristische Person anwendbar sind. Zweitens: Ein Grundrecht gilt für eine juristische Person, soweit es seinem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar ist. Drittens: Ein Grundrecht gilt für eine juristische Person, soweit es seinem Wesen nach auf sie anwendbar ist. Es kommt demnach für die Grundrechtsfähigkeit einer juristischen Person auf das Wesen der Grundrechte insgesamt und uti singuli an.54 Das Wesen des einzelnen Grundrechts ist nichts anderes als sein Inhalt: Sinn und Zweck, Ziel und Funktion der Verbürgung.55 Ihm ist durch Auslegung des entsprechenden Satzes des Grundgesetzes auf den Grund zu gehen. Nur wenige Grundrechte sind ihrem Wesen nach schlechterdings nicht auf juristische Personen anwendbar, die Rundfunkfreiheit, das sei jetzt schon festgestellt und hiermit erledigt, zählt nicht 53 Das Grundgesetz will in Art. 19 Abs. 3 nicht die abstrakte Frage entschieden haben, ob die Grundrechte für juristische Personen gelten. Es hat diese Frage mit dem ersten Halbsatz des Art. 19 Abs. 3 selbst schon positiv beantwortet – wenn auch mit dem Vorbehalt des Soweit-Satzes. Das Grundgesetz will auf eine differenzierte Lösung hinaus. Die durch den Tatbestand des Art. 19 Abs. 3 GG aufgeworfene Frage, ob die Grundrechte auf juristische Personen anwendbar sind, hält es für eine Frage, die abschließend nicht in abstracto beantwortet werden kann. Sonst hätte es sie selbst entschieden, und der Soweit-Satz wäre überflüssig. Die Frage muß für jedes einzelne Grundrecht und für jede einzelne juristische Person untersucht werden (so auch Roellecke, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 1–3 RdNr. 88 ff.; Ulsamer, FS Geiger, S. 198 ff. [213 f.]; ähnlich BVerfGE 6, 273 [277]). Sowohl die Grundrechte als auch die juristischen Personen müssen deshalb in Art. 19 Abs. 3 GG im Singular gelesen werden. Der erhabene Plural hat nur in Kombination mit dem Singular seinen Sinn. 54 So auch Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 35; Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 36 f.; v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 24, 36, 148; ders., Jura 1983, 30 (34); ders., VerwA 65 (1974), 87 (90); Badura, Staatsrecht, C 13; Burmeister, Grundrechtsverständnis, S. 95 f.; Erichsen, Staatsrecht, S. 154, 157, 161; Frenz, VerwA 85 (1994), 22 (34); Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 328; Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 44; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (357, 360 f.); Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (63); a. A. (nur Wesen des einzelnen Grundrechts): Roellecke, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 1–3 RdNr. 90; Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (8 f., 15); K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. (110); Ossenbühl, FS Stern, S. 887 ff. (895); wohl auch Pieroth/Schlink, Grundrechte20, RdNr. 142. 55 v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 24, 36, 99, 148 ff.; ders., VerwA 65 (1974), 87 (90); Pieroth/Schlink, Grundrechte20, RdNr. 142; K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. (110); Rüfner, AöR 89 (1964), 261 (266); v. Mangoldt/Klein, Art. 19 Anm. VI 3; Burmeister, S. 94; Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 59 f.; Bachof, in: GR III/1, S. 178; Serick, Rechtsform und Realität, S. 172, 213 f.

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2. Teil: Der Maßstab

zu ihnen.56 Vom Wesen der Grundrechte insgesamt läßt sich jenseits allen Streits über die ,richtige‘ Grundrechtstheorie57 und ohne Ausschweifung in überpositive Gefilde des Rechts nur eines, doch immerhin dieses sagen: Die Grundrechte binden die öffentliche Gewalt als unmittelbar geltendes Recht (Art. 1 Abs. 3 GG). Das Grundgesetz beschränkt sich in Art. 1 Abs. 3 nicht darauf, die Grundrechte zu unmittelbar geltendem Recht zu erklären. Es enthält dort auch eine Aussage über das Verhältnis der öffentlichen Gewalt zu den Grundrechten: Die Grundrechte binden die öffentliche Gewalt und niemanden sonst, sie binden die öffentliche Gewalt und sonst nichts.58 Die Grundrechte verpflichten nicht den Privaten, und sie berechtigen nicht den Staat. Rechtslogisch lassen sich Rechte auf Pflichten reduzieren,59 und genauso verfährt das Grundgesetz in Art. 1 Abs. 3. Es nimmt die Grundrechte im ganzen, wendet sie in die eine ihnen zugrunde liegende Pflicht und ordnet diese Pflicht der öffentlichen Gewalt zu. Ein berechtigtes Gegenüber nimmt Art. 1 Abs. 3 GG ebensowenig in den Blick wie den genauen Gegenstand der staatlichen Pflicht. Von beidem sieht das Grundgesetz in dieser vor die Klammer gezogenen Vorschrift ab. So wird klar: Die öffentliche Gewalt kennt, so weit die Grundrechte reichen, im Anfang – ursprünglich und prinzipiell – nur Grenzen, Fesseln, Pflicht. Freiheit und subjektive Rechte kann es nur für andere geben. 56 Die klassische „Testfrage“ (Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 32; zustimmend v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 156 a. E.) lautet: Kann das Grundrecht nur individuell oder auch korporativ betätigt werden? Ersteres ist immer dann der Fall, wenn das Thema des Grundrechts die körperlich-seelische Existenz des (biologischen) Menschen voraussetzt. So verhält es sich etwa beim Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), bei der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) oder beim Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 GG). Alle diese Grundrechte scheiden für eine Anwendung auf juristische Personen aus. Juristische Personen leben und sterben nicht, sie haben kein Wohlbefinden und werden nicht krank, sie bewegen sich nicht im Raum und können nicht ins Gefängnis geworfen werden, sie schließen und führen keine Ehen und bekommen auch keine Kinder (plastisch: Pieroth/Schlink, Grundrechte9, RdNr. 180); zu anderen „zweifelsfrei“ nicht anwendbaren Grundrechten siehe H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 35; Rüfner, in: HdBStR V, § 116 RdNr. 37; Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 330; Roellecke, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 1–3 RdNr. 91. Demgegenüber stehen Grundrechte, die sich auf Tätigkeiten beziehen, die man auch durch andere ausführen lassen kann, also nicht ,höchstpersönlich‘ ausüben muß, einer Anwendung auf juristische Personen offen (vgl. Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 55). Darunter fällt auch die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk (vgl. BVerfGE 31, 314 [321 f.]; 35, 202 [223]; 59, 231 [254 f.]; 74, 297 [317 f.]; 78, 101 [102 f.]; 95, 220 [234]; 97, 298 [310 f.]; aus dem Schrifttum statt aller: Isensee, aaO.; Huber, aaO., RdNr. 336). 57 Siehe dazu nur Böckenförde, NJW 1974, 1529 ff. 58 Grundrechtliche Schutzpflichten und Ausgestaltungsaufträge sind auch eine Form der Bindung an die Grundrechte. 59 Engisch, Juristisches Denken, S. 18; siehe auch Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 447.

1. Abschn.: § 15 Der „Wesensvorbehalt‘‘ des Art. 19 Abs. 3 GG

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Bevor von irgendwelchen Freiheiten und ihren Schutzbefohlenen überhaupt die Rede ist, setzt Art. 1 Abs. 3 GG, der einzige Verfassungssatz, der etwas über die Grundrechte aussagt, den Staat als das schlechthin Unfreie. Ungebundenheit, Beliebigkeit und Willkür sind, wenn überhaupt, dann bei den Gewaltunterworfenen. Nur wer nicht öffentliche Gewalt ist, kann im Kraftfeld der Grundrechte tun und lassen, was er will. Was immer die Grundrechte im einzelnen verheißen mögen und wem – Freiheit kommt nur für nicht-staatliche Subjekte in Betracht. In der Perspektive des Art. 1 Abs. 3 GG und im Blick auf das Wesen der Grundrechte sind Mensch und juristische Person unter der Kategorie der – virtuellen – Aktivlegitimation noch vereint, wesensgleich, wenn man so will.60 Dem Wesen der Grundrechte fremd ist es allein, die öffentliche Gewalt zu berechtigen.61, 62

60 Keinen Unterschied zwischen juristischer und physischer Person erkennen vom Standpunkt des positiven Rechts etwa Kelsen, Hauptprobleme, S. 396; ders., Allgemeine Staatslehre, S. 62 ff.; ders., Reine Rechtslehre, S. 178, 193 f.; Jellinek, Gesetz und Verordnung, S. 193; ders., Subjektive Rechte, S. 28 f.; Laband, Staatsrecht, Bd. 1, S. 94 mit Fn. 1; Bernatzik, AöR 5 (1890), 169 (192 f.); Wolff, in: Wolff/Bachof, VerwR I9, § 32 III c 1. Für sie ist auch die natürliche Person eine juristische; ähnlich Serick, Rechtsform und Realität, S. 190, 213 ff.; Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 57. 61 Auf dieser Stufe der Abstraktion sticht das sog. Konfusionsargument: Die Grundrechte können die öffentliche Gewalt nicht zugleich binden und berechtigen. Zwar ist es rechtslogisch nicht ausgeschlossen, daß eine Person aus demselben Rechtssatz berechtigt und verpflichtet sein kann, genauer: in verschiedenen Rechtsverhältnissen einmal berechtigt und einmal verpflichtet sein kann. Die öffentliche Gewalt tritt uns irgendwann auch, wenngleich erst auf niedrigeren Abstraktionsstufen, in verschiedenen Ausprägungen mit eigener Rechtspersönlichkeit entgegen. So können sich in einem Rechtsverhältnis zwei ,öffentliche Gewalten‘ gegenüberstehen. In Art. 1 Abs. 3 indessen setzt das Grundgesetz einen ersten und ewigen (Art. 79 Abs. 3 GG) Grundsatz. Es abstrahiert dabei sowohl von konkreten Rechten und Pflichten als auch von jedem anderen Subjekt als der öffentlichen Gewalt. Rechtsverhältnisse sind da noch gar nicht möglich. Allenfalls eine einzige, ganz abstrakte rechtliche Beziehung wird vorausgedacht: die zwischen öffentlicher Gewalt und demjenigen, der nicht öffentliche Gewalt ist, unschärfer, doch plastischer: dem Gewaltunterworfenen. In dieser Beziehung ist man entweder das eine und dann der Pflichtenadressat oder das andere. Tertium hic non datur. Von verschiedenen Persönlichkeiten der öffentlichen Gewalt und insbesondere davon, daß sich eine von ihnen auch einmal in der Rolle des Gewaltunterworfenen wiederfinden kann, weiß Art. 1 Abs. 3 wie der ganze Grundrechtsteil des Grundgesetzes nichts. Er kennt nur verschiedene Funktionen einer einheitlichen Staatsgewalt, die alle an die Grundrechte gebunden sind. Man stelle sich folgenden Satz als Art. 1 Abs. 3 GG vor: Die Grundrechte binden und berechtigen Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. Ein solcher Satz kann dem Verfassunggeber – auch sub specie aeternitatis – nicht unterstellt werden. Er wäre auch in der Tat konfus. Zur Bedeutung des Rechtsverhältnisses für die Grundrechtssubjektivität von Organisationen grundsätzlich: Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. Wer rechtslogische Einwände gegen das Konfusionsargument erhebt, muß sich schließlich folgendes entgegenhalten lassen. Als bloßes Gedankenkonstrukt und Her-

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2. Teil: Der Maßstab

Mit dem Wesen der Grundrechte und dem Wesen des Grundrechts, um dessen Anwendbarkeit es im einzelnen Fall geht, ist der Maßstab für die Grundrechtsfähigkeit einer juristischen Person vorgegeben. Die Meßgröße, die gegen diesen Maßstab zu halten ist, ist die schutzsuchende juristische Person in ihrer individuellen Besonderheit und in ihrer Eigenschaft als juristische Person. Das Grundgesetz verlangt in Art. 19 Abs. 3 eine Messung, einen „Wesensvergleich“.63 Die juristische Person muß so beschaffen sein, daß sie in den grundrechtlichen Harnisch paßt. Bei der Anprobe ist erstens auf das Wesen juristischer Personen im allgemeinen,64 das heißt zunächst schlicht: ihre NichtMenschlichkeit, sodann: ihre Abhängigkeit vom einfachen Recht und ihre Zweckdienlichkeit, und zweitens auf das Wesen der konkreten juristischen Person zu achten.65 Dies letztere ist aus dem Kreationsakt, der die juristische Pervorbringung des positiven Rechts kann der Staat nur tun, wozu er gedacht und ermächtigt ist. Rechtslogisch ist es deshalb überflüssig, ihm durch positives Recht Bindungen aufzuerlegen und ihm zu sagen, was er nicht tun soll (vgl. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 155, 73 ff.). Unter dieser Prämisse hat Art. 1 Abs. 3 GG allerdings dann einen Sinn, wenn er als vor die Klammer gezogene personale Verengung späterer Berechtigungen gelesen wird. Er beugt dann dem rechtslogisch möglichen (Miß-)Verständnis vor, die „nachfolgenden Grundrechte“ könnten auch der öffentlichen Gewalt zustehen und „jeder“, etwa in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, könne auch der Staat sein. Der Akzent in Art. 1 Abs. 3 GG liegt dann derart auf dem Verb „binden“, daß der Satz folgendermaßen zu verstehen ist: Die Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht und berechtigen sie nicht. Sie verschaffen dem Staat keine Rechte, sondern begrenzen ihn in seinen anderswo begründeten Kompetenzen. Diese Lesart deckt sich mit dem, was sich voroder überpositiv nach der naturrechtlichen Herkunft und nach dem verfassungspolitischen Sinn und Zweck der Grundrechte als Freiheitsrechte gegen den Staat und nicht des Staates aufdrängt. 62 Ähnlich Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 54 ff.: Die Grundrechte konstituierten sich von ihrem Adressaten her, gewännen ihre „Identität“ von der Passivlegitimation. Das unterscheide sie von vorstaatlichen Menschenrechten. Die Vorschrift des Art. 1 Abs. 3 GG definiere – mittelbar – auch den Grundrechtsträger. Sie sei die lex generalis, die durch Sonderregelungen wie Art. 19 Abs. 3 GG nur noch „modifiziert“ werde. Vgl. auch Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 48; dens., in: HdBStR I, § 13 RdNr. 152 ff., HdBStR II3, § 15 RdNr. 145 ff.; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 65; Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 98, 121 f.; Zimmermann, Schutzanspruch, S. 109 ff. 63 So Schmidt-Aßmann, FS Thieme, S. 697 ff. (706); in der Sache ebenso Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 5; Stern, StR III/1, S. 1105, 1112; H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 29; Roellecke, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 1–3 RdNr. 89, 97, 107; Ladeur, in: AK-GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 11; Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (65); ders., AöR 89 (1964), 261 (266); Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (361); Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 42, 58 f.; Zimmermann, Schutzanspruch, S. 107; Suhr, Entfaltung, S. 171, 175; Starck, JuS 1977, 732 (734); Badura, BayVBl. 1989, 1 (1); Serick, Rechtsform und Realität, S. 214. 64 Die verschiedenen Theorien zum Wesen der juristischen Person stellen ausführlich vor: Wolff, Juristische Person, S. 1 ff.; John, Organisierte Rechtsperson, S. 22 ff. 65 Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 13, entnimmt Art. 19 Abs. 3 GG für diese Seite des Wesensvergleichs einen dreifachen Vorbehalt: einen „generellen“, der sich

2. Abschn.: § 16 Wesensfremdheit: Thema (herrschende Meinung)

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son formt und beseelt, und aus den organisationsrechtlichen Vorschriften, die ihn wiederum regieren, zu erschließen. 2. Abschnitt

Die Wesensfremdheit juristischer Personen des öffentlichen Rechts und die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt § 16 Wesensfremdheit: Thema (herrschende Meinung) Bei kaum einer anderen Frage, so scheint es, ist der deutsche Verfassungsjurist reizbarer als bei der Frage nach der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts.66 Was sich dem einen als Perversion der Grundrechtsidee darstellt,67 als „etatistisches Schelmenstück“,68 das hält der andere aus dem Wesen der juristischen Person überhaupt ergibt, einen „gattungsmäßigen“, der aus dem jeweiligen Typus einer juristischen Person als Idealverein, GmbH usw. folgt, und einen „individuellen“, für den es auf den satzungsmäßigen Wirkungskreis der betreffenden juristischen Person ankommt. Die Trennung zwischen einem „gattungsmäßigen“ und einem „individuellen“ Vorbehalt verspricht jedenfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts keinen Ertrag. Die Errichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegt keinem Typenzwang. Das öffentliche Recht kennt keine festen Rechtsformen, in denen seine juristischen Personen allein errichtet und bestehen könnten. Es kennt nur eine – recht grobe, durch die Wissenschaft und für ihre Systemzwecke geschaffene – Nomenklatur, die keinen Anspruch auf normative, insbesondere positivrechtliche Gültigkeit erheben kann. (Zur juristischen Konstruktion sowie zum Unterschied zwischen Rechtsbegriffen und systematischen Begriffen Ehrlich, AcP 115 [1917], 125 [376 ff., 382 ff.].) Unter diesem Blickwinkel gibt es im öffentlichen Recht unterhalb des Begriffs der juristischen Person keine Gattungen und Arten mehr, sondern nur noch die einzelnen juristischen Personen. Die Einsicht in das Wesen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts kann daher nur aufgrund der sie errichtenden und verfassenden Rechtsnormen, mithin „individuell“ gewonnen werden. 66 Die literarische Debatte über die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts scheint ihren Höhepunkt seit längerem überschritten zu haben, ist aber keineswegs erledigt. Möglicherweise ist die Gemeinde der Verfassungsinterpreten von der Ahnung beschlichen worden, daß ihre Debatte auf dem besten Wege war, zum Ritual zu verkommen (vgl. die Einschätzungen von Ronellenfitsch, JuS 1983, 594 [594], und Ossenbühl, FS Stern, S. 887 ff. [887]). 67 So vor allem Nipperdey, BB 1951, 593 (597): „völlige Verdrehung“; Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 36: „Vergewaltigung“; ebenso Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 RdNr. 204; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (355): „seltsame Verirrung“; Bethge, AöR 104 (1979), 54 (97, 107): „andere Grundrechtsrepublik“ und „exquisite Verkehrung“; Schmidt-Aßmann, BB 1990, Beil. 34, S. 1 ff. (7): „Verkehrung rechtsstaatlicher Gewährleistungen“; Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (842): „Pervertierung von Freiheit“; Stern, StR III/1, S. 1077: „Denaturierung“ (auf den ersten Blick!); siehe auch Benda, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, § 19 RdNr. 446.

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2. Teil: Der Maßstab

zur Sicherung und Förderung bürgerlicher Freiheit nur für nützlich und geboten, mancher sogar für unerläßlich.69 Die Fülle der literarischen Stellungnahmen ist kaum noch zu überblicken. Das Spektrum der Meinungen ist weit und entsprechend farbenfroh.70 Nicht selten freilich trifft sich im Ergebnis, was im Ansatz unversöhnlich scheint.71 Als herrschend läßt sich wohl die Ansicht bezeichnen, die das Bundesverfassungsgericht einem Beschluß im 21. Band seiner Entscheidungssammlung72 zugrunde gelegt hat und seitdem mit gewissen Modifikationen in ständiger Rechtsprechung vertritt.73 Die Grundrechte sind danach auf juristische Personen des öffentlichen Rechts „grundsätzlich“ nicht anwendbar und gelten demgemäß „grundsätzlich“ nicht für sie, sondern nur „ausnahmsweise“.74 Durch diese Hintertür sind die Kirchen und Religionsgesellschaften, die Universitäten und Fakultäten sowie die Rundfunkanstalten ins Reich der Grundrechtlichkeit eingelassen worden. Sie bilden die drei inzwischen kanonisierten „Ausnahmen“ vom „Grundsatz“ der Grundrechtsunfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts.75, 76 68

Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 36. So etwa Frenz, VerwA 85 (1994), 22 (passim); Burmeister, Grundrechtsverständnis, S. 96 ff.; T. Herzog, Grundrechtssubjektivität, S. 66 ff., 81 f., 96 ff.; siehe auch Ladeur, in: AK-GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 41 ff. 70 Die verschiedenen Auffassungen zu sortieren versuchen Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 33, v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 78 ff., Zimmermann, Schutzanspruch, S. 29 ff., und Kröger, JuS 1981, 26 (27). 71 So auch die Beobachtung von Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 233; H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG1, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 38; Krebs, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 19 RdNr. 44; Ronellenfitsch, JuS 1983, 594 (595). 72 BVerfGE 21, 362 (368 ff.). 73 Resümee und kritische Analyse der Rechtsprechung des BVerfG bei Zimmermann, Schutzanspruch, S. 2 ff. 74 BVerfGE 31, 314 (322); 39, 302 (312 ff.); 45, 63 (78 f.); 59, 231 (254); 61, 82 (101 f.); 68, 193 (206 f.); 75, 192 (195 ff.); 78, 101 (102); 107, 299 (310); Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 261 ff., 271 ff.; Roellecke, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 19 Abs. 1–3 RdNr. 131; Krüger/Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 19 RdNr. 92 ff.; K. Hesse, in: HdBVerfR, § 5 RdNr. 55; Papier, in: HdBStR VI, § 154 RdNr. 21; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 RdNr. 18; Denninger, in: AK-GG3, vor Art. 1 RdNr. 41 f.; Maurer, Staatsrecht, § 9 RdNr. 34 f.; Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 90 RdNr. 31; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs. 1, 2 RdNr. 170; Kley/Rühmann, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), BVerfGG, § 90 RdNr. 16; Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 64, 66 f.; ders., JA 1978, 533 (537); Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (73 f.); Badura, BayVBl. 1989, 1 (2); Schmidt-Aßmann, BB 1990, Beil. 34, S. 1 ff. (7 ff.); ders., FS Niederländer, S. 383 ff. (388 ff.); Kröger, JuS 1981, 26 (28). 75 BVerfGE 21, 362 (373 f.) – hier noch ohne Rundfunkanstalten; 31, 314 (322) – hier ohne Kirchen; 39, 302 (313 f.) – hier ebenfalls ohne Kirchen; 45, 63 (79); 61, 82 (102); 68, 193 (207); 75, 192 (196); Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 77 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 RdNr. 21 f.; Kley/Rühmann, in: Umbach/Clemens 69

2. Abschn.: § 16 Wesensfremdheit: Thema (herrschende Meinung)

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Bei juristischen Personen des Privatrechts geht das Bundesverfassungsgericht umgekehrt von einer prinzipiellen Grundrechtsfähigkeit aus und prüft sodann „im Einzelfall“, ob das geltend gemachte Grundrecht seinem Wesen nach auf das Gebilde anwendbar ist, das seinen Schutz begehrt.77 Dieses „Verfahren“ sei nicht praktikabel, wo es sich um juristische Personen des öffentlichen Rechts drehe. Das Wesen der Grundrechte gebiete es, „von vornherein“ eine grundsätzliche Unterscheidung zu treffen.78 Dem herrschenden Verständnis des Art. 19 Abs. 3 GG liegt eine materiale und individualistische Auffassung vom Wesen der Grundrechte insgesamt zugrunde. Die Grundrechte, so lautet die Prämisse, die in Art. 1 Abs. 1 GG durchaus mehr als nur einen Anhalt findet, bildeten ein Wertsystem, das in der Würde und Freiheit des einzelnen Menschen als natürlicher Person wurzele. Ihr Sinn und Zweck bestehe zuallererst darin, die individuelle Freiheit gegen Übergriffe zu schützen, die nach historischer Erfahrung von der Staatsgewalt drohten. Auf diese zentrale Vorstellung sei auch Art. 19 Abs. 3 GG bezogen.79 Juristische Personen in den Schutzbereich materieller Grundrechte einzubeziehen rechtfertige sich deshalb nur dann, wenn ihre Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung der privaten natürlichen Personen seien, insbesondere wenn der „Durchgriff“ – oder: der „Durchblick“80 – auf die hinter ihnen stehenden Menschen81 dies als sinnvoll und notwendig erscheinen lasse.82 Die Grund(Hrsg.), BVerfGG, § 90 RdNr. 17; Kröger, JuS 1981, 26 (29); (kritisch) zur „Ausnahmetrias“: Stern, StR III/1, S. 1151 ff., 1158 ff. 76 In BVerfGE 70, 1 (15 ff.) ist auch eine – öffentlichrechtlich organisierte – Innung als Grundrechtsträger anerkannt worden. Zimmermann, Schutzanspruch, spricht deshalb (schon) von „Ausnahmequadriga“ (S. 118) und „Ausnahmequartett“ (S. 131). In der Entscheidung des BVerfG dagegen wird das Dogma von Grundsatz und Ausnahme, das noch in BVerfGE 68, 193 (205 ff.) im Fall einer anderen Innung Anwendung fand, nicht einmal (mehr) erwähnt. 77 BVerfGE 21, 362 (368 f.); 68, 193 (206); siehe auch BVerfGE 39, 202 (312); 75, 192 (196). Das Gericht überspringt damit bei juristischen Personen des Privatrechts den Punkt im Prüfungsprogramm des Art. 19 Abs. 3 GG, der zu untersuchen verlangt, ob das Wesen der Grundrechte im allgemeinen zu der jeweils in Rede stehenden juristischen Person paßt. Es aktiviert diesen Filter nur, um die öffentliche Gewalt aus der Grundrechtlichkeit herauszuhalten. 78 BVerfGE 21, 362 (369). 79 BVerfGE 21, 362 (369); 61, 82 (100 f.); 68, 193 (205); 75, 192 (195); Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 1; Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 26, 65; Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (56); kritisch dazu: Stern, StR III/1, S. 1102 f.; v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 29 ff.; Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 53 ff. 80 BVerfGE 61, 82 (101); zustimmend Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 5; Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (56 f.). 81 Bei Suhr, Entfaltung, S. 174, heißen die durch die juristische Person mediatisierten natürlichen Personen „Hintersassen“. 82 BVerfGE 21, 362 (369); 68, 193 (205 f.); 75, 192 (195 f.); BVerfG NJW 1987, 2501 (2502) – Anführungszeichen überall auch im Original. Für den Durchgriff auf

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2. Teil: Der Maßstab

rechtsfähigkeit der juristischen Person habe, wie schon ihre Existenz, lediglich eine dienende Funktion.83 Während juristische Personen des Privatrechts als Geschöpfe der Privatautonomie diese Bedingungen „vielfach“ erfüllten und „daher“ grundsätzlich als Grundrechtsträger anzusehen seien,84 hätten juristische Personen des öffentlichen Rechts öffentliche Aufgaben wahrzunehmen. Dies geschehe nicht in Ausübung unabgeleiteter, urwüchsiger und selbstzweckhafter Freiheit, das eigene Dasein, Tun und Lassen nach beliebigen Entwürfen zu gestalten und in ungebundener Willkür über sich selbst zu bestimmen, sondern immer nur aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht geschaffen und zugewiesen sowie inhaltlich bemessen und begrenzt seien. Wenn dennoch einmal ein Hoheitsträger in die Aufgaben oder in das Vermögen des anderen, und sei es eines nachgeordneten, eingreife, so handle es sich lediglich um Kompetenzkonflikte, denen der unmittelbare Bezug zum Menschen fehle.85 In der Sache gehe es dort nur um eine möglichst zweckmäßige Organisation der öffentlichen Gewalt und die Abgrenzung der jeweiligen Teilzuständigkeiten. Thema der Grundrechte dagegen sei das Verhältnis des einzelnen zum Staat. Im Inneren des Staates, der dem Individuum als einheitliche Gewalt entgegentrete, könne es keine Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte geben.86 Das gelte auch dort, wo die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zugleich die Verwirklichung individueller Freiheiten fördere und die juristische Person als „Sachwalterin“ privater Interessen erscheinen könne. Prinzipiell nehme der Bürger seine Grundrechte selbst wahr.87 ein „personales Substrat“ auch Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 1, 6 f.; Rüfner, AöR 89 (1964), 261 (286); differenzierend: Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 26 f.; kritisch: H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 31 f.; R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. (92 f.); ablehnend: v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 33, 100 ff.; ders., Jura 1983, 30 (34); Stern, StR III/1, S. 1088, 1117 ff.; Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 3; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (359 f.); Kau, Persönlichkeitsschutz, S. 54; Bleckmann, Grundrechte, § 9 RdNr. 62 ff.; K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. (110, 112); Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (4 ff., 25); Erichsen, Staatsrecht, S. 158 f. Vgl. auch O. Mayer, FG Laband, S. 1 ff. (20 f.), der das „plumpe Zugreifen nach der nächsten Körperlichkeit“ als „echte Scholastik“ brandmarkt. 83 So Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (56). 84 Zitat: BVerfGE 68, 193 (206); ähnlich BVerfGE 39, 302 (312), und Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 64. Der Schluß von der Häufigkeit im Reich des Seins auf den Grundsatz im Reich des Sollens ist bemerkenswert und vor allem: methodisch unzulässig. 85 BVerfGE 21, 362 (370 f.); 61, 82 (101). 86 BVerfGE 21, 362 (369 f.); zustimmend Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 71 f. – Zur Aktivierung objektiver Gehalte siehe BVerfG, aaO., S. 371 ff.; Bethge, aaO., S. 76 f.; Zimmermann, Schutzanspruch, S. 42 ff. (sämtlich ablehnend). 87 BVerfGE 61, 82 (103 f.); 68, 193 (207); 75, 192 (196). Gegen den SachwalterGedanken Stern, StR III/1, S. 1117 ff.; Zimmermann, Schutzanspruch, S. 37 ff.; Ruppv. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (360); v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 33;

2. Abschn.: § 17 Wesensfremdheit: Variation (materiell-institutionelle Sicht) 113

Ausnahmen von diesen Grundsätzen soll es nur für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts geben, die – so die sibyllinisch-tautologische Formel des Bundesverfassungsgerichts – unmittelbar einem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen sind.88 Das setze voraus, daß es sich wie bei den Kirchen, Universitäten und Rundfunkanstalten um juristische Personen handele, die den Bürgern zur Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienten und als eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen Bestand hätten.89

§ 17 Wesensfremdheit: Variation (materiell-institutionelle Sicht) Schon in § 15 dieser Untersuchung hat sich als Ergebnis einer vergleichsweise formalen Sicht auf das Wesen der Grundrechte gezeigt, daß es ihnen fremd ist, die öffentliche Gewalt zu berechtigen. Bis auf den Staat indes, daran ist gegen die herrschende Meinung festzuhalten, kommen alle juristischen Personen als Träger von Grundrechten in Betracht. Das ergibt sich aus dem ersten Halbsatz des Art. 19 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 GG, bedeutet aber keineswegs, daß irgendeine juristische Person oder irgendeine Art von juristischen Personen „grundsätzlich“ grundrechtsfähig ist.90 differenzierend: Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 96 ff.: „actio pro societate“ (S. 98); Ossenbühl, Rundfunkprogramm, S. 25 ff. (29 ff.): „Grundrechtsgesamthand“ (S. 30); Burmeister, Grundrechtsverständnis, S. 103; ders., FS Stern, S. 835 ff. (854 ff.): „dritt-, fremd- oder gemeinnützig(e)“ Grundrechte. 88 BVerfGE 21, 362 (373); 31, 314 (322); 39, 302 (313); 45, 63 (79); 61, 82 (102); 68, 193 (207); 75, 192 (196); 78, 101 (102). Kritisch zum Zuordnungskriterium Zimmermann, Schutzanspruch, S. 123; v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 97; ders., Jura 1983, 30 (35, 40). Siehe auch R. Hermes, Zuordnung, S. 2 ff., der nicht Einrichtungen als organisatorische Gebilde dem Staat oder der Gesellschaft zuordnen will, sondern versucht, die grundgesetzliche Zuordnung von Aufgaben zu ihren „originären“ und „endgültigen“ Trägern aufzudecken (aaO., S. 46 ff., 99 ff.). 89 BVerfGE 45, 63 (79); ähnlich: BVerfGE 31, 314 (322); 61, 82 (103); 68, 193 (207); 75, 192 (196 f.). – Bisweilen zitiert das BVerfG auch den Topos der „grundrechtstypischen Gefährdungslage“, ohne ihn allerdings für seine Entscheidungen fruchtbar zu machen (siehe BVerfGE 45, 63 [79]; 61, 82 [105]; ähnlich Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 64, 66 f.). Zur „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ als Voraussetzung für den Grundrechtsschutz juristischer Personen des öffentlichen Rechts v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 114 ff.; ders., Jura 1983, 30 (35, 40); H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 33; ähnlich: K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. (109, 111, 115): Subjektion unter die vis publica; kritisch: Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 46; Frenz, VerwA 85 (1994), 22 (43 f.); Ladeur, in: AK-GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 41; ablehnend: Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (7, 25): „tautologieähnliche Leerformel“ (S. 7); Zimmermann, Schutzanspruch, S. 123. 90 Vgl. auch die Unterscheidung zwischen apersonaler (formaler) Grundrechtssubjektivität und personaler (materialer) Grundrechtsträgerschaft bei Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 75 f., 128 ff.

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2. Teil: Der Maßstab

Umgekehrt ist aber auch – ausgenommen: der Staat – keine juristische Person und keine Art von juristischen Personen „grundsätzlich“ von der Grundrechtsfähigkeit ausgeschlossen. Das Grundgesetz will mit Art. 19 Abs. 3 nicht eine theoretische oder dogmatische Frage aufwerfen und beantwortet haben. Sein ganz pragmatisches Ziel ist es vielmehr, einzelnen juristischen Personen – allenfalls sie gibt es in der Rechtswirklichkeit, die juristische Person überhaupt kommt nur im akademischen Vortrag oder in gelehrten Abhandlungen, nicht aber im Leben vor91 – die Berufung auf einzelne, zu ihnen passende Grundrechte zu ermöglichen.92 Die Rechtsfolge des Art. 19 Abs. 3 GG tritt nur dann und so weit ein, aber auch immer dann und so weit, wenn und wie sein Tatbestand erfüllt ist. Der verlangt einen Wesensvergleich, in den die konkrete juristische Person in ihrer Eigenart einzustellen ist. Apriorische Grundsätze über die Grundrechtsfähigkeit einzelner oder gar ganzer Arten juristischer Personen verbieten sich deshalb.93 Zugleich erübrigt sich jede teleologische „Reduktion“ des Art. 19 Abs. 3 GG.94 Wenn es stimmt, daß juristische Personen nichts anderes sind als die sie berechtigenden und verpflichtenden Rechtsnormen, nur Namen, Kürzel, Chiffren für mehr oder weniger komplizierte Gefüge von Rechtssätzen, die jeder für sich oder insgesamt (Teil-)Rechtsfähigkeit bedeuten, wenn es also die Rechtssätze sind, die uns sagen, ob und inwiefern sie Rechtssubjekte ins ,Leben‘ rufen,95 dann muß man die Rechtssätze sprechen lassen und darf ihnen nicht durch VorUrteile über eine „grundsätzliche“ Rechtsfähigkeit das Wort verbieten.96 Die 91 So Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 (383). Kritisch zur Verwertbarkeit des Begriffs der juristischen Person im öffentlichen Recht: O. Mayer, FG Laband, S. 1 ff. (46 ff., 67 ff.); Böckenförde, FS Wolff, S. 269 ff. (287 ff.). 92 Vgl. Ulsamer, FS Geiger, S. 199 (213 f.); Stern, StR III/1, S. 1158 f.; Badura, BayVBl. 1989, 1 (1). Die Vorstellung vom subjektiven Recht, das kommt hier zum Vorschein, ist eine Ausprägung der Unterscheidung des Konkret-Individuellen vom Abstrakt-Generellen, von Rechtsverhältnis und Rechtsordnung (vgl. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 58; v. Giercke, Genossenschaftsrecht, Bd. 2, S. 126 ff.). 93 Von „Vermutungen“ auszugehen (wie etwa Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 19 RdNr. 15) ist ebenfalls untunlich (so zutreffend Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 5). 94 Eine teleologische Reduktion des Wortlauts (sic) schlagen vor: Schmidt-Aßmann, BB 1990, Beil. 34, S. 1 ff. (7); ders., FS Niederländer, S. 383 ff. (386); Stern, StR III/ 1, S. 1107. 95 Vgl. Fabricius, Relativität der Rechtsfähigkeit, S. 93, 107; Wolff, in: Wolff/ Bachof, VerwR I9, § 32 II; ders., Juristische Person, S. 207; Bachof, AöR 83 (1958), 208 (263 ff.); Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 91 f.; Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 66 f.; ders., Reine Rechtslehre, S. 180 ff., 193 ff.; Müller-Freienfels, AcP 156 (1957), 522 (529); Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (358 f., 361); Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 20, 34 ff.; Neumann, Rechtsontologie, S. 81. 96 Nur auf diese Weise übrigens kann ein soziales Gebilde, das nach einfachem Recht keine Rechtsfähigkeit besitzt und also im gewöhnlichen juristischen Sprachgebrauch keine juristische Person ist, dennoch zur juristischen Grundrechtsperson werden. Nach allgemeiner Meinung knüpft Art. 19 Abs. 3 GG nicht an die einfachgesetz-

2. Abschn.: § 17 Wesensfremdheit: Variation (materiell-institutionelle Sicht) 115

Rechtsfähigkeit juristischer Personen ist stets nur etwas Relatives,97 und auch die juristische Grundrechtsperson kann nicht aus irgendwelchen Prinzipien abgeleitet, sondern nur induktiv aus den einzelnen Grundrechtsnormen gewonnen werden.98 Daß juristische Personen des Privatrechts „grundsätzlich“ (meistens) grundrechtsfähig sind, solche des öffentlichen Rechts dagegen nur „ausnahmsweise“ (selten), mag a posteriori und als deskriptiver Satz wahr sein. Als normativer Satz ist er nicht durch Art. 19 Abs. 3 GG gedeckt.99 Von vornherein aus der Grundrechtlichkeit ausgesperrt ist einzig und allein der Staat.100 Dieses Axiom ist durch Art. 1 Abs. 3 GG und das „Wesen“ der Grundrechte überhaupt jeder Überlegung hinsichtlich der Anwendbarkeit eines Grundrechts auf eine juristische Person vorgegeben. Es fragt sich nur, was als Staat anzusehen ist und was nicht.101 In Art. 1 Abs. 3 GG ist der Staat durch seine drei Funktionen: Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung liche Rechtsfähigkeit und den zivilrechtlichen Begriff der juristischen Person an (vgl. nur BVerfGE 6, 273 [277]; Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 22 f.; Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 8). 97 Siehe dazu nur Fabricius, Relativität der Rechtsfähigkeit, S. 103 ff., 109 f. 98 Verfehlt: A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 233, 504, wenn es heißt, die Grundrechtsfähigkeit einer juristischen Person sei eine „Eigenschaft der Person als solcher“. 99 Unhaltbar ist aber auch der Satz, juristische Personen des öffentlichen Rechts seien wie die des Privatrechts prinzipiell grundrechtsfähig, weil Art. 19 Abs. 3 GG nicht zwischen verschiedenen Arten von juristischen Personen unterscheide und deshalb eine Gleichstellung geboten sei. Zwar spricht das Grundgesetz in Art. 19 Abs. 3 ganz allgemein von juristischen Personen, und in der Tat sollten auf diese Weise alle juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts erfaßt werden (vgl. Matz, in: v. Doemming/Füßlein/Matz, JöR n. F. 1 [1951], 1 [183]). Keineswegs folgt daraus jedoch, daß beide hinsichtlich der – affirmativ formulierten – Rechtsfolge des Art. 19 Abs. 3 GG gleichzustellen seien (insoweit zutreffend: BVerfGE 21, 362 [369]; a. A. wohl K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. [109]). Wenn Art. 19 Abs. 3 GG nicht zwischen juristischen Personen des öffentlichen und solchen des Privatrechts unterscheidet, sagt er vielmehr gerade dadurch, daß sie ungleich behandelt werden können und sollen, nämlich je nachdem, wie weit die Grundrechte auf sie „anwendbar“ sind, und das heißt: je nach ihrer Eigenart. Nur darin sind alle juristischen Personen in Art. 19 Abs. 3 GG gleich. Das Grundgesetz kennt nur einen Maßstab für die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen, und es unterwirft sie ihm unterschiedslos. Es muß freilich nicht immer dasselbe herauskommen, wenn mehrere Meßgrößen an ein und demselben Maßstab gemessen werden. 100 Prägnant: Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (842); siehe auch Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 238 ff.; Möllers, Staat als Argument, S. 297 ff., 333. 101 Zur Relativität des Staatsbegriffs und zum Staat als „Staatsgewalt“ und Gegenüber der Grundrechtsträger, die in ihrer Gesamtheit die „Gesellschaft“ darstellen, Isensee, in: HdBStR I, § 13 RdNr. 145 ff., 152 ff., HdBStR II3, § 15 RdNr. 137 ff., 145 ff. Zum „Bereich des Staatlichen“ umfassend Krautzberger, Öffentliche Aufgaben, pass. – Zur Bedeutung des Staatsbegriffs für die Dogmatik des Staatsrechts Möllers, Staat als Argument, pass. Für ihn erweist sich die Frage nach der Grundrechtsfähigkeit intermediärer Organisationen als solche nach einer normativen Definition des Staatsbegriffs (aaO., S. 307 f.).

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2. Teil: Der Maßstab

beschrieben. Wer immer solche Funktionen wahrnimmt und also staatliche Gewalt ausübt, dem steht in dieser Eigenschaft und dafür grundrechtlicher Schutz nicht zu.102 Es gibt keinen Grundrechtsschutz für Staatsfunktionen, umgekehrt aber auch keine Staatsfunktionen für Grundrechtsträger.103 Das gilt für juristische Personen ebenso wie für natürliche: als citoyens im status activus etwa104 oder als Abgeordnete105, Beamte106 oder Beliehene.107 Es kommt nicht darauf an, in welcher Rechtsform das betreffende Subjekt besteht und handelt. Der Maßstab ist ein materieller.108 Daran ändert sich nichts, wenn man die Perspektive umkehrt: Die Rechtsform des Grundrechtsprätendenten und der Handlung, für die er grundrechtliche Freiheit beansprucht, hat allenfalls indizielle Bedeutung.109 Das mußte inzwischen auch das Bundesverfassungsgericht zugeben.110 Auch die Organisationsform der Selbstverwaltung kann – jedenfalls für sich genommen – nicht den Ausschlag geben.111 Entscheidend ist vielmehr wiederum die Funktion, in der die betreffende Person handelt.112 Auf Grundrechte kann 102

So auch Zimmermann, Schutzanspruch, S. 109 ff. (114). Zu letzterem programmatisch: Rupp, Privateigentum an Staatsfunktionen?, S. 9, 16 f., 22 f. und pass. 104 Vgl. dazu BVerfGE 8, 104 (114 f.). 105 Vgl. dazu nur BVerfGE 60, 374 (380); Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs.1, 2 RdNr. 170; Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, S. 176. 106 Gemeint ist hier der Beamte als Amtswalter, als Glied der Behördenorganisation und nicht als ,Person‘. Vgl. BVerfGE 8, 1 (17); 44, 249 (264); 73, 301 (315 ff.); BVerwG NVwZ 92, 65 f.; BGHZ 34, 99 (103 ff.); Isensee, in: HdBVerfR, § 32 RdNr. 80 ff.; ders., in: HdBStR V, § 115 RdNr. 123; Loschelder, in: HdBStR III, § 68 RdNr. 103 ff.; Stern, StR III/1, S. 1376 ff. (1386 f.); Stober, in: Wolff/Bachof/Stober, VerwR II5, § 107 RdNr. 29 ff.; Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (843 f.); Battis/Gusy, Staatsrecht, RdNr. 382; Bleckmann, Grundrechte, § 9 RdNr. 60. 107 Vgl. dazu BVerfG NJW 1987, 2501; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 38 f., 65; zum Beliehenen allgemein Stober, in: Wolff/Bachof/Stober, VerwR II5, § 104; Maurer, VerwR, § 23 RdNr. 56 ff. 108 Vgl. Isensee, in: HdBStR I, § 13 RdNr. 156, HdBStR II3, § 15 RdNr. 149; Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 241; Krebs, in: v. Münch/ Kunig, GG, Art. 19 RdNr. 39; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (357); Ulsamer, FS Geiger, S. 199 (210 ff.). Auf die Bedeutung der Formen und den materiellen Gehalt des Formendualismus des Organisationsrechts macht aufmerksam: Schmidt-Aßmann, BB 1990, Beil. 34, S. 1 ff. (7 ff.); ders., FS Niederländer, S. 383 ff. 109 Siehe nur Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 160 ff., 168, 188; Rüfner, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 55 ff. (73). 110 Siehe nur BVerfGE 68, 193 (207, 212), wo der „Indikationswert“ dann auch noch für „gering“ gehalten wird (S. 213). Siehe auch BVerfGE 70, 1 (20 f.); 75, 192 (197); BVerfG NJW 1987, 2501 (2502). In der Tat ist es oft nur historischer Zufall oder gesetzgeberische Willkür, ob eine Organisation eine solche des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts ist (K. A. Bettermann, Grundrechtsträger, in: Bettermann, Schriften, S. 102 ff. [111]; Ulsamer, FS Geiger, S. 199 ff. [218]; R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. [98]; vgl. die vielen Beispiele bei Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, pass.). Mit der Indiz-These bricht aber das ganze Grundsatz-AusnahmeSchema des BVerfG in sich zusammen (so auch Schmidt-Aßmann, BB 1990, Beil. 34, S. 1 ff. [9 f.]). 103

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sich mithin nur berufen, wer weder rechtsetzend noch rechtsprechend noch „als Teil der öffentlichen Verwaltung im materiellen Sinne“113 noch sonst als vollziehende Gewalt in Erscheinung tritt. Die Abgrenzung anhand eines solchen materiellen Kriteriums mag nicht immer einfach sein. Das kann den Verfassungsjuristen freilich nicht davon dispensieren, die „klare ,Wasserscheide‘“,114 die Art. 1 Abs. 3 GG zwischen die beiden Meere grundrechtlicher Freiheit und grundrechtsgebundener Staatsgewalt gelegt hat, ausfindig zu machen. Die Linie kann mitten durch ein und dieselbe Organisation laufen, je nachdem, welche Funktion sie gerade erfüllt.115 Daran indessen kommt man ebenfalls nicht vorbei: Eine Organisation, die unzweifelhaft durch den Staat – nämlich unmittelbar durch den Gesetzgeber,116 kraft eigener Organisationsgewalt durch die Regierung117 oder durch ein anderes Organ der vollziehenden Gewalt, etwa durch einen Träger öffentlicher Verwaltung118 – gebildet worden ist, hat mit ihrer Errichtung auch „ihre Zwecke 111 Vgl. BVerfGE 39, 302 (313 f.); 61, 82 (103); 68, 193 (207); Zimmermann, Schutzanspruch, S. 125 ff.; R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. (92); Bethge, AöR 104 (1979), S. 265 ff. (275 ff.); ders., FG v. Unruh, S. 149 ff. (152). Zum Verhältnis von Selbstverwaltung und Grundrechten allgemein: Hendler, Selbstverwaltung, S. 329 ff.; ders., in: HdBStR IV, § 104 RdNr. 46 ff.; mit dem Fokus auf die Rundfunkanstalten: Schreier, Selbstverwaltungsrecht, S. 285 ff. 112 BVerfGE 68, 193 (208, 212); 70, 1 (15, 20); 75, 192 (197); BVerfG NJW 1987, 2501 (2502); vgl. aber auch schon BVerfGE 45, 63 (78); 61, 82 (108). Außerdem: Maunz/Zippelius, Staatsrecht, S. 147; Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (361); Badura, BayVBl. 1989, 1 (3); Seidl, FS Zeidler, S. 1459 ff. (1466, 1469 ff.); Stern, StR III/1, S. 1114. 113 BVerfG NJW 1987, 2501 (2502) – Hervorhebung von mir. 114 Isensee, in: HdBStR I, § 13 RdNr. 155, HdBStR II3, § 15 RdNr. 148. Die Zuordnung einer vom Staat verselbständigten Funktionseinheit zu einem der beiden Pole: Staat oder Gesellschaft wird bei Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 88 ff., 165 ff., 187 ff., und Bumke, Landesmedienanstalten, S. 75 ff., 185 f., als „Skalierungsproblem“ behandelt. Wie man aber mit diesem Ansatz die Dichotomie: Grundrechtsträger/Nicht-Grundrechtsträger auflösen können soll, wird nicht recht klar. Im Hinblick auf private Grundrechtsberechtigung und staatliche Grundrechtsgebundenheit gibt es keine Konvergenzen, Mischungen, Übergänge oder gar Grauzonen, vielmehr herrscht „strikte Alternativität“ (Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 26; siehe auch Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 581; R. Hermes, Zuordnung, S. 26 f., 32 f., 36 ff.). 115 Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 26: Universität als Stätte freier Forschung und Lehre einerseits und als Anstalt zur Erfüllung staatlicher Ausbildungsaufgaben andererseits. Vgl. auch Böckenförde, FS Wolff, S. 269 ff. (282); Seidl, FS Zeidler, S. 1459 ff. (1466). 116 Zu den verschiedenen Gesetzesvorbehalten, dem die „Organ-Bildungs-Gewalt“ unterliegt, insbesondere zum allgemeinen (rechtsstaatlichen) sowie zum institutionellen Gesetzesvorbehalt: Wolff, in: Wolff/Bachof, VerwR II4, § 78 II b; siehe auch Stern, StR II, S. 570 ff., 824 ff., 832; Köttgen, VVDStRL 16 (1958), 154 (161 ff.); Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 89 ff.; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 263 ff., 270 ff. 117 Dazu Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 78 ff., 129 ff.

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vom Staate octroiert erhalten“ und nicht „von innen heraus frei gebildet“.119 Die ihr aufgegebenen Funktionen sind dadurch, daß der Staat sich organisierend mit ihnen befaßt hat, fürs erste staatliche Aufgaben geworden.120 Eine solche Einrichtung steht in jenem demokratischen Legitimationszusammenhang, der seinen Ursprung hat im Volk als Quelle aller Staatsgewalt und gesichert ist durch parlamentarische Kontrolle und ministerielle Weisungsgewalt.121 Nicht diese Bindung ist zu rechtfertigen, sondern im Gegenteil die Befreiung von solcher Bindung122 – hier herrscht in der Tat ein Regel-Ausnahme-Verhältnis.123 Die Verselbständigung von Staats wegen errichteter Organisationen bedarf der Rechtfertigung auch und gerade dann, wenn sie so weit gehen soll, wie es grundrechtlicher Freiheit entspricht.124 Sowenig wie der Staat ins Privatrecht 118 Dazu Wolff, in: Wolff/Bachof, VerwR II4, § 78 II c; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 250 ff. 119 Bernatzik, AöR 5 (1890), 169 (273). Siehe dazu Stern, StR III/1, S. 1082 ff., 1085 ff. 120 Vgl. BVerfGE 12, 205 (243, 246); zustimmend Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 137; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 248. Zur (potentiellen) Allzuständigkeit des Staates: Krüger, Staatslehre, S. 760 f.; Isensee, aaO., RdNr. 156 ff.; ders., Subsidiaritätsprinzip, S. 59 f., 189; Bull, Staatsaufgaben, S. 90 ff.; Krautzberger, Öffentliche Aufgaben, S. 46. 121 Zur Notwendigkeit, zum Gegenstand und zu den Formen demokratischer Legitimation für die Ausübung der Staatsgewalt: Böckenförde, in: HdBStR I, § 22 RdNr. 11 ff., HdBStR II3, § 24 RdNr. 11 ff.; Emde, Demokratische Legitimation, S. 34 ff., 322 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 171 ff., 225 ff., 265 ff. – Zum Ministerialprinzip Jestaedt, aaO., S. 302 ff., 323 ff. – Zur Weisungshierarchie als zentralem Bauprinzip der Verwaltung im demokratischen Verfassungsstaat Loschelder, in: HdBStR III, § 68 RdNr. 3 ff., 37 ff. 122 Isensee, Staat 20 (1981), 161 (170). Zur verfassungsrechtlichen Problematik des ministerialfreien (und damit auch parlamentsfreien) Raums: BVerfGE 9, 268 (279 ff.); E. Klein, Ministerialfreier Raum, pass.; Oebbecke, Weisungsfreie Räume, pass.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 102 ff., 404 ff.; Emde, Demokratische Legitimation, S. 337 ff., 352 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 70 ff.; Stern, StR II, S. 790 f.; Böckenförde, in: HdBStR I, § 22 RdNr. 21 f., 24, HdBStR II3, § 24 RdNr. 21 f., 24; Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 92 ff., 99 ff.; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 82 ff. – Zur Rechtfertigung legitimatorischer Defizite bei der Entstaatlichung: Emde, Demokratische Legitimation, S. 49 ff., 376 ff., 382 ff.; Bumke, Landesmedienanstalten, S. 239 ff., 253 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 425 ff., 490 ff., 559 ff., 587 ff. 123 Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 299; Emde, Demokratische Legitimation, S. 66, 376 f.; vgl. auch Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 92 ff. (99); Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 64 ff. (70), 73 ff. (79 f., 82 f.); Loschelder, in: HdBStR III, § 68 RdNr. 21 f., 48, 52, 57, 59, 71; Stern, StR II, S. 791. 124 Vgl. Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 236, 297 ff., 367 f., 422 ff.; Böckenförde, in: HdBStR I, § 22 RdNr. 22, HdBStR II3, § 24 RdNr. 22; Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 99; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 70, 79; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 38 ff., 42 ff., 85; Art. 87 RdNr. 193 ff.; Lange, VVDStRL 44 (1986), 169 (189 ff., 208); Breuer, VVDStRL 44 (1986), 211 (237, 240); Dittmann, Bundesverwaltung, S. 6 ff., 105 ff.; Emde, Demokratische Legitimation, S. 363 f.; Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (263 ff.).

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fliehen kann, um sich seiner grundrechtlichen Fesseln zu entledigen, sowenig kann er seine Bindungen dadurch loswerden, daß er sich oder: man ihm kurzerhand selbst das öffentlichrechtliche Gewand der Grundrechtlichkeit anlegt. Eine Einrichtung, die ihre Existenz vom Staat ableitet und von ihm ihre Zwecke empfangen hat, fungiert deshalb trotz organisatorischer Verselbständigung und bei aller Autonomie solange und soweit als ,Staat‘, wie Verfassungsnormen – namentlich: Grundrechte – sie nicht der Sphäre des Staatlichen entwinden, indem sie sie aus dem Bann staatlicher Funktionen und demokratischer Verantwortlichkeit lösen und ihr eine eigene, grundrechtliche Legitimation verschaffen.125 Der Staat ist keine grundrechtliche natura naturans. Seinen Geschöpfen ist – nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts, die sich auf juristische Personen generell beziehen, erkennbar jedoch auf solche des öffentlichen Rechts gemünzt sind126 – Grundrechtsfähigkeit „nur dann“ zuzuerkennen, wenn es „sinnvoll und erforderlich“ ist.127 Bei ihnen kann es nicht genügen, wenn ihre Betätigung thematisch in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt. Grundrechtsdogmatisch sind – hier wird die Unterscheidung virulent – der Gegenstand der grundrechtlichen Verbürgung und das Subjekt des Grundrechtsschutzes auseinanderzuhalten. Eine vom Staat geschaffene Organisation muß vielmehr, von der normativen Kraft des Grundrechts an ihren Aufgaben ergriffen, in besonderer Weise persönlich in seinen Schutzbereich hineingezogen werden. Manche Grundrechte des Grundgesetzes zeigen gerade durch ihre unpersönlichnominale Formulierung an, daß ihnen diese Kraft innewohnt.

125 Zu demokratischer und grundrechtlicher Legitimation als verfassungsrechtlicher Fundamental-Alternative: Isensee, Staat 20 (1981), 161 ff.; ders., in: HdBStR I, § 13 RdNr. 155 ff., HdBStR II3, § 15 RdNr. 148 ff.; siehe auch Starck, in: HdBStR II, § 29 RdNr. 1 ff., 27 f. – R. Hermes, Zuordnung, S. 24 ff., spricht von der Übertragung entweder des „herrschaftssichernden Ordnungsrahmens“ (dazu aaO., S. 17 ff.) oder des „freiheitssichernden Ordnungsrahmens“ (dazu aaO., S. 19 ff.) auf die Sphäre des überindividuellen Zwischenraums, der sich zwischen den polaren Fixpunkten des Staatlich-Politischen und des Individuell-Privaten samt ihrer Höfe auftue. – Kritisch gegenüber unselbständiger, bloß kompensierender Rechtfertigung hierarchisch-demokratischer Legitimationsdefizite aus den Grundrechten: Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 559 ff. (zu grundständigen Rechtfertigungen S. 571 ff.). 126 Vgl. BVerfGE 68, 193 (205 f.); 75, 192 (196) – Hervorhebung von mir. Ähnlich: BVerfGE 21, 362 (369); 61, 82 (101). 127 Vgl. auch Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (359 ff.); R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. (100); Bleckmann, Grundrechte, § 9 RdNr. 39. – Es geht also um verfassungsrechtliche Wertungen. Die zentrale Frage ist, ob eine „grundrechtliche Schutzwürdigkeit besteht, die eine Gleichbewertung mit dem Grundrechtsschutz natürlicher Personen gebietet“ (Stern, StR III/1, S. 1158 – Hervorhebungen von mir). Von „verfassungsrechtliche(m) Schutzbedürfnis“ spricht auch v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 125.

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2. Teil: Der Maßstab

Nur dort freilich, wo es auch nach dem Sinn und Zweck des Grundrechts um die Freiheitlichkeit eines ganzen Lebensbereichs geht und nicht allein, vielleicht sogar nur mittelbar um die Freiheit von Personen bei einer bestimmten Betätigung, nur dort, wo das Grundgesetz das Werk einer Handlung zum selbständig geschützten Grundrechtsgegenstand erhoben hat und dieses Werk nur durch zwangloses Wirken hervorgebracht werden kann,128 nur dort ist es „erforderlich“, einen formal aus der Staatsorganisation ausgegliederten Funktionsträger auch in der Sache nicht als Staat zu behandeln und „auch“ ihm einen grundrechtlichen Freiheitsanspruch zu geben.129 Das Grundrecht muß dazu einen institutionellen, organisationsrechtlichen Gehalt haben,130 kraft dessen die von ihm geschützte Betätigung materiell entstaatlicht ist, das heißt: nicht in staatliche Regie genommen und zur staatlichen Aufgabe gemacht werden darf,131 indes die staatliche Organisationsgewalt in den Dienst der Sicherung der Eigengesetzlichkeit eines bestimmten Sachbereichs gestellt ist.132, 133 128 Zu Grundrechtsausübung und Grundrechtswirkung, subjekt- und objektbezogenen Garantien sowie allgemein zu „Objektivationen“ im Recht Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 87 ff. 129 Man könnte umgekehrt auch sagen: Der Funktionsträger wird dort so behandelt, als ob ihm Freiheit zustünde. Vgl. Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (843 ff., 847 ff., bes. S. 854 ff.): Der Sachbezug eines Grundrechts könne die schlechthin bestehende Unmöglichkeit der Einbeziehung eines staatlichen Funktionsträgers in den Kreis der Grundrechtsberechtigten überwinden. Gleichwohl begründe die Ausstattung einer organisatorisch verselbständigten Einrichtung des Staates mit Grundrechtsfähigkeit „keine Freiheit im Rechtssinne“. Von Freiheit zu sprechen sei nur zur Kennzeichnung der „Freistellung“ gegenüber staatlichen Interventionen berechtigt (aaO., S. 854 f. – Hervorhebung dort). Vgl. auch C. Schmitt, Freiheitsrechte und institutionelle Garantien, in: Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 140 ff. (149 ff., 167 ff.); dens., Grundrechte und Grundpflichten, aaO., S. 181 ff. (206 ff.); dens., Verfassungslehre, S. 170 ff.; Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (78 ff.). 130 Zu Grundrechten als „Organisationsmaximen“ etwa Rupp, AöR 101 (1976), 161 (187 ff.); Stern, StR III/1, S. 953 ff.; ders., StR III/2, S. 1730, 1736 ff., 1803, 1807 f.; K. Hesse, in: HdBVerfR, § 5 RdNr. 42 ff.; Denninger, in: HdBStR V, § 113 RdNr. 1 ff., 19 ff., 29 ff.; Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 428 ff.; Badura, Staatsrecht, C 21; Dolderer, Objektive Grundrechtsgehalte, S. 232 ff., 255 ff.; Starck, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 480 ff.; Bethge, NJW 1982, 1 ff.; siehe auch Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 186 ff. (187, 196 ff.); ihm folgend R. Dreier, FS Scupin, S. 81 ff. (93 ff.). 131 Insoweit muß das Grundrecht echte „negative Kompetenznorm“ sein. 132 Ähnlich v. Mutius, Jura 1983, 30 (36); Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 37; Stern, StR III/1, S. 1115, 1161 f.; Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (848, 850 ff.). Siehe auch Kilian, DV 29 (1996), 285 (303): Juristischen Personen des öffentlichen Rechts komme dann eine Schutzstellung aus den Grundrechten zu, „wenn nur durch ihre Existenz bestimmte Grundrechte überhaupt zu gewährleisten sind“ (Hervorhebungen von mir). 133 Zur Eigengesetzlichkeit des Sachbereichs der Kunst siehe nur Knies, Kunstfreiheit, S. 170 f., 190 ff., 205 f. – Zur freien Meinungsbildung durch Rundfunk als „autopoietisch geschlossene(m)“ System Rossen, Freie Meinungsbildung, S. 147 ff., 153 ff., 158 f., 304 ff., 339 ff.; siehe auch Luhmann, Kommunikation, S. 41 ff. (50 ff.). – Zu den Sachgesetzlichkeiten „reine(r) Wissenschaft“ und zur „inneren

2. Abschn.: § 18 Die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt

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Anders ausgedrückt: Eine Organisation, die vom Staat ins Leben gerufen worden ist, besitzt grundrechtliche Persönlichkeit nur, wenn ihre Bildung, ihre Verfassung und ihre Aufgaben nicht Mittel zu irgendeinem noch so gemeinwohlförderlichen Zweck, sondern wenigstens in dem Sinne Selbstzweck sind, daß sie der Gewährleistung von Zweckfreiheit im Normbereich eines Grundrechts dienen, nach dessen telos die von ihm geschützte Betätigung inhaltlich der „Vernunfthoheit“134 des Staates schlechthin unzugänglich ist. Die staatliche Einrichtung fungiert dann nur als organisatorische „Hülle“ für die Ausübung dieses Grundrechts,135 als freiheitssichernde Form.136 Der staatliche Ursprung und die formale Rechtsqualität der Organisation, ob privatrechtlich oder publizistisch, sind dann gegenüber der materialen Freiheit, die den Staat für ihre Zwecke einspannt, ohne Bedeutung, bloßes accidens: unwesentlich.137 Ist die Einrichtung der Gesellschaft auf diese Weise als Medium der Freiheitsverwirklichung aller und jedes einzelnen, der mit dem betreffenden Lebensbereich in Berührung kommt, geliehen138 oder: gewidmet, ist sie organisierte Grundrechtlichkeit, personifizierter (verkörperter) Grundrechtszweck. Zur Verteidigung dieser Rechtsstellung besitzt sie eigene Grundrechtsfähigkeit.

§ 18 Die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt „Für Rundfunkanstalten“, so hat das Bundesverfassungsgericht ganz allgemein festgestellt, ist die besondere Zuordnung zu dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich „evident“.139 Dementsprechend wird die GrundStruktur“ von Forschung und Lehre etwa Köttgen, in: GR II, S. 291 ff. (300 ff.); zur Universität als Stätte „performativer Werke“ und Raum „unbedingter Freiheit“ sowie zum Anspruch auf akademische „Souveränität“ und „Immunität“ jüngst auch Derrida, Die unbedingte Universität, S. 9 f., 16 ff., 33, 43 ff., 71 ff. – Zu autopoietischen Systemen allgemein Luhmann, Rechtssoziologie, S. 354 ff.; ders., ZfSoz 1982, 366 ff.; Hejl, Rechtstheorie 13 (1982), 45 ff. – Zu Neutralität als verfassungsrechtlichem Prinzip, als „Abwehr fremder Maßstäbe“ und „Ruf zum eigenen Maßstab“ Schlaich, Neutralität, S. 18 ff., 42, 120 f., 203 ff., 218 ff., 226 ff., 244 ff.; zum Grundsatz staatlicher „Nicht-Identifikation“ Krüger, Staatslehre, S. 178 ff., 247 f., 388 f., 808. 134 BVerfGE 61, 82 (104). 135 Badura, Staatsrecht, C 14 a. E.; ders., BayVBl. 1989, 1 (1); ähnlich Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 6 ff.; Bethge, Grundrechtsberechtigung, S. 63; Stern, StR III/1, S. 1114 f., 1163; Isensee, Der Staat 20 (1981), 161 (169); ders., in: HdBStR V, § 118 RdNr. 25 f., 29 f.; Seidl, FS Zeidler, S. 1459 ff. (1469). 136 Namentlich als staatsfreie, grundrechtssichernde Anstalt; vgl. Lange, VVDStRL 44 (1986), 169 (193 f.); Breuer, VVDStRL 44 (1986), 211 (235); Hoffmann-Riem, Rundfunkaufsicht, S. 68 ff. 137 Ähnlich Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 250. Zur Kategorie der „organisationsrechtlichen Institutionsgarantie“ siehe dens., aaO., S. 245 ff.; Bethge, DV 15 (1982), 205 ff.; dens., FG v. Unruh, S. 149 ff. (163); dens., Grundrechtsberechtigung, S. 88 f. 138 Wären die Begriffe nicht schon anderweitig besetzt, könnte man vielleicht von (gesellschaftlicher) „Organleihe“ oder „Institutionsleihe“ (Wolff) sprechen.

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2. Teil: Der Maßstab

rechtsfähigkeit „der Rundfunkanstalten“ aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG heute auch im Schrifttum nicht mehr bestritten.140 Damit freilich ist diese Untersuchung keineswegs am Ende. Zwar ist die Deutsche Welle nach ihrem einfachgesetzlichen Phänotypus eine „Rundfunkanstalt“: Sie wird in § 1 Abs. 1 DWG als solche bezeichnet, und auch in vielerlei anderer Hinsicht entspricht sie dem, was sonst eine Rundfunkanstalt genannt zu werden pflegt. Damit ist jedoch nichts gewonnen. Der Satz, „die Rundfunkanstalten“ seien Träger der Rundfunkfreiheit, ist das Ergebnis vielfältiger verfassungsrechtlicher Überlegungen141 im Rahmen der Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und 19 Abs. 3 GG und sagt nur etwas über die betreffenden, konkret existierenden Anstalten aus. Ob die Deutsche Welle zu ihnen zählt, ist hier erst zu untersuchen. Auch der abstrakte(re) Satz: Rundfunkanstalten genießen Rundfunkfreiheit hilft nicht weiter. Weder ist er ein (Verfassungs-) Rechtssatz noch sagt er, was unter einer Rundfunkanstalt zu verstehen ist. Streng verfassungsrechtlich gesprochen ist er tautologisch, denn das entscheidende Merkmal eines Gebildes, das im verfassungsrechtlichen „Sprachspiel“142 unter dem Begriff der Rundfunkanstalt figuriert, besteht gerade darin, daß es Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist.143

139 BVerfGE 39, 302 (314); siehe auch – erstmals – BVerfGE 31, 314 (321 ff.), sowie BVerfGE 59, 231 (254); 74, 297 (317 f.); 78, 101 (102 f.); 87, 181 (195 f.); 107, 299 (310). 140 Siehe etwa: Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 5 RdNr. 47 a. E.; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 121 f., 171; Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 728; R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 210, 213a. – Scheuner etwa meinte in VVDStRL 22 (1965), 1 (13 ff.) noch, die Anstalten könnten nicht Träger einer subjektiven Berechtigung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sein, weil sie Personen des öffentlichen Rechts seien. In seiner Studie über das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (1982) vertrat er diese Ansicht nicht mehr (aaO., S. 34, 36). – Im neueren Schrifttum scheinen mir Hain und O. Klein die einzigen zu sein, die den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten die Grundrechtsfähigkeit absprechen. Für Hain sind die Rundfunkanstalten Träger staatlicher Verwaltung und materiell staatlicher Aufgaben. Er billigt ihnen lediglich verfassungsfeste Selbstverwaltungsrechte zu. Siehe dens., Rundfunkfreiheit, S. 118 ff. (bes. S. 133, 135 f., 143 ff.). Für O. Klein ist der Betrieb öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten lediglich Ausdruck grundrechtlicher Schutzpflichten des Staates. Anstaltsfunk sei als staatliche „Umhegung“ der individuellen Meinungsfreiheit zu begreifen und folglich in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und nicht Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verorten. Als staatliche Schutzmaßnahme im Rahmen von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG habe der Anstaltsfunk aber doch „verfassungsrechtliche Bedeutung“. Siehe dazu dens., Fremdnützige Freiheitsgrundrechte, S. 105 ff., 116 ff. 141 Kilian, DV 29 (1996), 285 (295), spricht von einem „erheblichen denkerischen Aufwand“. 142 Zu diesem Begriff Wittgensteins siehe Larenz, Methodenlehre, S. 89 ff. 143 Siehe nur Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 121.

2. Abschn.: § 18 Die Wesenlosigkeit der Rundfunkanstalt

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Immer bleibt die Frage, woran wir verfassungsrechtlich etwas als Rundfunkanstalt erkennen.144 Das Grundgesetz weiß von Rundfunkanstalten nichts,145 es kennt nur die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk. Das Wort Rundfunkanstalt ist nur ein Name für Gebilde des einfachen Rechts, bestenfalls das Zeichen für einen verfassungsrechtlichen Hilfsbegriff, der sich bei der Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewinnen lassen mag, aber nicht verselbständigt und begriffsrealistisch hypostasiert werden darf.146 Es gibt nicht die Rundfunkanstalt, aus deren Wesen man Schlüsse für die Anwendbarkeit des Grundrechts der Rundfunkfreiheit auf ein bestimmtes soziales Substrat ziehen könnte. Es gibt nur eine Anzahl öffentlichrechtlicher Einrichtungen, die Rundfunkanstalten genannt werden. Eine solche Einrichtung ist nicht etwa deshalb Träger der Rundfunkfreiheit, weil sie Rundfunkanstalt heißt, und auch nicht aufgrund der „Tatsache“, daß sie ihrer Form nach „eben eine Rundfunkanstalt ist“.147 Vielmehr genießt sie Rundfunkfreiheit nur, wenn und weil ihre Tätigkeit materiell als Berichterstattung durch Rundfunk im Sinne des Grundgesetzes zu beurteilen ist,148 genauer: wenn und weil sie mit den technischen und publizistischen Mitteln des Rundfunks ein Werk (individuelle und öffentliche Meinungsbildung) mit hervorbringt, das nur als frei entstandenes den Forderungen der Verfassung genügt. Wer für den Schluß auf die Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Welle von der Prämisse ausgehen wollte, die Deutsche Welle sei eine Rundfunkanstalt, der beginge einen Denkfehler.149

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Vgl. auch BVerfGE 97, 298 (310 f.). Darauf weist auch Stern, StR III/1, S. 1109, hin. 146 Zum Unterschied von Rechtsbegriffen und systematischen Begriffen siehe nochmals Ehrlich, AcP 115 (1917), 125 ff. (376 ff., 382 ff.). Zu Rolle und Wirkung juristischer Begriffe Luhmann, Recht der Gesellschaft, S. 384 ff.; vgl. auch Neumann, Rechtsontologie, S. 52 ff. 147 Zumindest mißverständlich H. Schiedermair, in: DW-Symosium, S. 79, 87; Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 f., 23; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 61; Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (95); verkürzt auch Siepermann, DÖV 1975, 263 (269). 148 Vgl. BVerfGE 95, 220 (234); 97, 298 (310): Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit stehe ohne Rücksicht auf öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Rechtsform, kommerzielle oder nichtkommerzielle Betätigung „jedem“ zu, der Rundfunkprogramme veranstalte. Diesem Satz muß – jedenfalls für Veranstalter, die vom Staat ins Leben gerufen wurden – ein Vorbehalt hinzugefügt werden: Der Rundfunkveranstalter muß formell wie materiell in verfassungsrechtlich zulässiger Weise existieren. Adenauers Deutschland-Fernsehen GmbH etwa war in kompetenzrechtlicher Hinsicht und auch materiell wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig (BVerfGE 12, 205 [207, 259 ff.]). Einem solchen Veranstalter die subjektive Berufung auf das Grundrecht der Rundfunkfreiheit zu erlauben wäre reichlich paradox. 149 In Form einer petitio principii oder einer Begriffsvertauschung (quaternio terminorum), vgl. hierzu nur Schneider, Logik, S. 200 ff., 239 ff. 145

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2. Teil: Der Maßstab

3. Abschnitt

Das Wesen der Rundfunkfreiheit § 19 Die Rundfunkfreiheit als subjektives Abwehrrecht Wie alle Grundrechte des Grundgesetzes ist die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) zuerst ein Satz des objektiven Rechts,150 der eine bestimmte Rechtslage abstrakt und generell festlegt und eine Pflicht des Staates begründet (Art. 1 Abs. 3 GG). Das durchaus Besondere an diesem Rechtssatz wie an allen anderen grundgesetzlichen Freiheiten indessen ist, daß dem objektiven Recht auch eine subjektive Berechtigung entspringt, der staatlichen Pflicht also ein Anspruch des Bürgers korrespondiert.151 Der Verfassungssatz von der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk – kurz, vielleicht verkürzt: Rundfunkfreiheit – entfaltet seine rechtliche Wirkung zunächst in der Sicherung subjektiver Rechtsmacht, staatliche Einmischungen in die Berichterstattung abzuwehren.152 Hier findet er sein wichtigstes Anwen150 Siehe nur Badura, Staatsrecht, C 2; Dolderer, Objektive Grundrechtsgehalte, S. 76 ff.; Stern, StR III/1, S. 477 ff., 908 ff.; siehe auch Fleiner/Giacometti, Schweizer. Bundesstaatsrecht, S. 242. 151 Daß die Grundrechte anders als die meisten anderen Normen des öffentlichen Rechts subjektive Rechte vermitteln, ist so selbstverständlich, daß diese ihre Besonderheit kaum noch als solche wahrgenommen wird und umgekehrt gerade objektive Gehalte als das besonders zu Erweisende und ergänzend und verstärkend Hinzutretende erscheinen (auf den Unterschied allerdings von Grundrechten als objektivem Recht und objektivrechtlichen Grundrechtsgehalten weist Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Vorb. vor Art. 1 RdNr. 5, hin). Schon zu Weimarer Zeit galten die Grundrechte als Prototyp der subjektiven öffentlichen Rechte, auch wenn sie damals überwiegend nur als Rechte auf Unterlassung gesetzwidriger Eingriffe verstanden wurden (siehe Stern, StR III/1, S. 508 ff.; Bauer, DVBl. 1986, 208 [211]). Die subjektivrechtliche Bedeutung der Grundrechte muß unter dem Grundgesetz nicht eigens – etwa mit Hilfe der sog. Schutznormtheorie, deren praktische Anwendung ohnehin eine Arkandisziplin ist (treffend Bauer, DVBl. 1986, 208 [218]) – begründet werden. Die Grundrechte des Grundgesetzes sind per definitionem subjektive Rechte (siehe nur Pieroth/Schlink, Grundrechte20, RdNr. 56; H. Dreier, in: Dreier [Hrsg.], GG2, vor Art. 1 RdNr. 66; Art. 1 Abs. 3 RdNr. 35). – Zum subjektiven öffentlichen Recht monographisch: Henke, Das subjektive öffentliche Recht; klassisch: G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte; siehe auch Henke, Zur Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht, in: Henke, Ausgewählte Aufsätze, S. 23 ff.; dens., Das subjektive Recht im System des öffentlichen Rechts, aaO., S. 41 ff.; Bachof, in: Wolff/Bachof, VerwR I9, § 43; Erichsen, in: Erichsen/Martens, VerwR, § 11 II 5; Maurer, VerwR, § 8 RdNr. 1 ff. – Zu den Grundrechten als objektivem Recht und subjektiven Berechtigungen: BVerfGE 7, 198 (204 ff.); 50, 290 (336 ff.); Stern, StR III/1, § 65 (S. 477 ff., 508 ff., 554 ff.), §§ 66 f. (S. 620 ff., 690 ff.), §§ 68 f. (S. 754 ff., 890 ff.); ders., in: HdBStR V, § 109 RdNr. 38 ff., 41 ff., 50 ff.; K. Hesse, in: HdBVerfR, § 5 RdNr. 13 ff.; Böckenförde, Staat 29 (1990), 1 ff.; Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 71 ff., 159 ff., 473 ff.; ders., Staat 29 (1990), 49 ff.; Jestaedt, Grundrechtsentfaltung im Gesetz, S. 108 ff.; Dolderer, Objektive Grundrechtsgehalte, S. 71 ff., 117 ff., 262 ff.; Jarass, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 35 ff.

3. Abschn.: § 20 Die Rundfunkfreiheit als objektive Garantie der Staatsfreiheit 125

dungsfeld.153 Rundfunkfreiheit bedeutet vor allem Programmfreiheit.154 Das ist ihr „Kern“155 und ihre „wesentliche Bedeutung“.156 Anders als es der Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vielleicht vermuten läßt, gilt die Rundfunkfreiheit nicht nur für berichtende Sendungen, Nachrichten etwa und andere Informationsformate, sondern unabhängig vom Inhalt für jede Art von Sendung.157 Als Programmfreiheit gewährleistet sie „jedem“ Rundfunkveranstalter158 das Recht, den Gegenstand sowie die Aussage und die Form seiner Sendungen nach eigenen professionellen Maßstäben bestimmen zu dürfen, das heißt: sich bei seiner gesamten Tätigkeit, von der Vorbereitung des Programms bis zu dessen Verbreitung, allein nach publizistischen Kriterien richten zu dürfen.159 Insofern verbürgt sie einen negatorischen Anspruch gegen den Staat.

§ 20 Die Rundfunkfreiheit als objektive Garantie der Staatsfreiheit des Rundfunks Seit dem ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts160 ist klar, daß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mehr – und: anderes – enthält als nur ein klassisches subjektiv-individuelles Abwehrrecht.161 Wie für die anderen Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG ist auch für die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk der Bezug zum demokratischen Prinzip des Art. 20 Abs. 1 GG „wesensbestimmend“.162 Die Rundfunkfreiheit ist ebenso wie die Freiheit der Meinungsäußerung, die Informationsfreiheit und die Pressefreiheit „schlechthin konstituierend“ für die freiheitliche Demokratie des Grundgesetzes.163 Die Kommunikationsgrundrechte gewährleisten jenen unbe152 BVerfGE 83, 238 (322). – Zur dogmatischen Figur des Abwehrrechts monographisch Poscher, Abwehrrechte, dort insbes. S. 107 ff., 153 ff. 153 BVerfGE 90, 60 (88). 154 BVerfGE 59, 231 (258); 87, 181 (201); 90, 60 (87, 91). – Zur Programmfreiheit ausführlich Ricker, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, F 1 ff.; siehe auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 52 ff., 82 ff. 155 BVerfGE 95, 220 (234); 97, 298 (310, 313); siehe auch BVerfGE 87, 181 (201). 156 BVerfGE 59, 231 (258); BVerfGE 89, 144 (152). 157 BVerfGE 35, 202 (222 f.); 59, 231 (258); siehe auch BVerfGE 12, 205 (260); 31, 314 (326). 158 BVerfGE 95, 220 (234); ähnlich BVerfGE 97, 298 (310). 159 BVerfGE 87, 181 (201); 90, 60 (87, 91). 160 BVerfGE 12, 205 (259 f.). 161 Zu grundrechtlichen Gewährleistungen jenseits des Abwehrrechts Cremer, Freiheitsgrundrechte, S. 180 ff. 162 So BVerfGE 27, 71 (81) für die Informationsfreiheit. 163 Für die Rundfunkfreiheit: BVerfGE 20, 56 (97); 35, 202 (221); siehe auch BVerfGE 12, 205 (259 f.); 57, 295 (323); 73, 118 (157 f.); 90, 60 (87, 89). – Für die anderen Kommunikationsgrundrechte: BVerfGE 7, 198 (208); 10, 118 (121); 12, 113

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2. Teil: Der Maßstab

hinderten und offenen Wettbewerb164 oder Kampf165 der Meinungen, jene ständige geistige Auseinandersetzung, die ein Lebenselement des freiheitlichen Staates, mehr noch: eine – wenn nicht sogar: die – Voraussetzung für seine Lebendigkeit und sein Überleben sind.166 Indem sich jeder ungehindert informieren und frei äußern kann und sich jeder auf beliebigem Wege mit seinen oder fremden Ideen an andere wenden und auf sie einwirken kann, ist von Verfassungs wegen dafür gesorgt, daß sich öffentliche Meinung167 bilden, bereichern und verändern kann und derjenige gesellschaftliche Prozeß in Gang und zur Geltung kommt, in dem der politische Willen des Volkes „vorgeformt“168 und der einheitliche Staatswillen pluralistischer Kritik und Kontrolle unterworfen wird.169 (125); 20, 56 (97); 80, 124 (134); siehe auch BVerfGE 20, 162 (174 f.); 25, 256 (268); 27, 71 (81 f.). 164 Zum Wettbewerb auf dem Meinungs-„Markt“: B. Klein, Konkurrenz, pass. (bes. S. 134 ff., 156 ff., 264 ff.); Bullinger, AöR 108 (1983), 161 ff.; Kübler, FS Ridder, S. 117 ff.; Krüger, Massenmedien, S. 31 ff. 165 Zu diesem Bild Brugger, Kampf der Meinungen, pass. 166 Zum demokratischen Bezug der Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG siehe nur Schmitt-Glaeser, in: HdBStR II, § 31 RdNr. 4 f., 21 ff., 27 ff., und Kloepfer, in: HdBStR II, § 35 RdNr. 11 f., 15 ff., 22 ff., 35 ff., 44 ff. – Näheres auch bei R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 2, 4 ff. und pass.; Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 4 f., 21 ff.; Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 5 RdNr. 11, 15 ff., 22, 50 ff., 65 f., 92, 94; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 1 ff.; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 40, 43 ff., 212 ff.; Schmidt-Jortzig, in: HdBStR VI, § 141 RdNr. 6 ff.; Bullinger, in: HdBStR VI, § 142 RdNr. 144 ff.; Herrmann, Rundfunkrecht, § 6 RdNr. 1 ff.; dems., Fernsehen und Hörfunk, S. 242 ff. – Allgemein zu Grundrechten als funktioneller Grundlage der Demokratie: Häberle, Wesensgehaltsgarantie, S. 17 ff., 339 f.; Starck, in: HdBStR II, § 29 RdNr. 4; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 104, 131 ff.; (kritisch) H. H. Klein, Grundrechte im demokratischen Staat, S. 13 ff., 20 ff. – Zu demokratisch-funktionaler Grundrechtstheorie: Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1534 f.). – Zur „Funktionalisierung“ der Kommunikationsgrundrechte (kritisch): Flitsch, Funktionalisierung, pass. (bes. S. 60 ff., 87 ff., 118 ff., 132 ff., 157 ff.). 167 Zum „Wesen“, zu den „Eigenschaften“ und „Organen“ sowie zur „Wirkungsweise“ der öffentlichen Meinung Krüger, Staatslehre, S. 437 ff.; siehe auch Kloepfer, in: HdBStR II, § 35 RdNr. 1 ff.; Arndt, Begriff und Wesen der öffentlichen Meinung, in: Schriften, S. 395 ff.; Fraenkel, Demokratie und öffentliche Meinung, in: Deutschland und die westlichen Demokratien, S. 232 ff.; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 62 ff.; C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 242 ff., 246 ff.; Noelle-Neumann, Schweigespirale, pass. (bes. S. 84 ff.); dies., in: Noelle-Neumann/Schulz/Wilke, Massenkommunikation, Art. Öffentliche Meinung, S. 366 ff.; Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit, pass. (bes. S. 343 ff.: öffentliche Meinung als „staatsrechtliche Fiktion“). 168 BVerfGE 8, 104 (113); 20, 56 (98); Schmitt-Glaeser, in: HdBStR II, § 31 RdNr. 21 ff., 25 ff.; Kloepfer, in: HdBStR II, § 35 RdNr. 20 ff., 23 ff.; K. Hesse, Verfassungsrecht, RdNr. 151 f., 386 ff. 169 Zum Dualismus von Volkswillensbildung und Staatswillensbildung als staatsrechtliche „Zwei-Reiche-Lehre“ Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 178 ff.

3. Abschn.: § 20 Die Rundfunkfreiheit als objektive Garantie der Staatsfreiheit 127

Sehr früh hat das Bundesverfassungsgericht deshalb den Kommunikationsfreiheiten objektivrechtliche Gehalte abgewonnen170 und festgestellt, daß in Art. 5 Abs. 1 GG auch die Freiheit der Bildung der öffentlichen Meinung garantiert sei.171 Der Prozeß, in dem die öffentliche Meinung entsteht und der politische Willen des Volkes vorgeformt wird, muß „grundsätzlich staatsfrei“ bleiben; der Staat darf sich daher „grundsätzlich“ nicht in bezug auf ihn betätigen.172 Nur so kann die staatliche Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen verlaufen, und nur so läßt sich verhindern, daß Regierung und Parlamentsmehrheit ihre demokratischen Mandate aus eigener Macht perpetuieren.173 Unter den Medien spielt der Rundfunk aufgrund seiner Suggestivkraft und der Breitenwirkung, die er seiner bequemen Konsumierbarkeit und seiner Aktualität verdankt, eine besondere Rolle.174 Er ist eines der mächtigsten Massenkommunikationsmittel 175 und als solches ebenso gefährdet wie gefährlich. Er ist, so die klassische und vielerorts aufgegriffene Formel des Bundesverfassungsgerichts,176 mehr als nur „Medium“ der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein herausragender „Faktor“ in diesem Prozeß.177 Indem Berichterstattung durch Rundfunk stattfindet, bilden sich Meinungen, wird aber auch Meinung gemacht. Die Sendungen des Rundfunks beeinflussen und prägen die Vorstellungen des Publikums von der Wirklichkeit ebenso wie seine Einstellungen zu Ideen und Werten. Weder die Meinungsfreiheit und die Informationsfreiheit als objektive Prinzipien noch die negative Informationsfreiheit als subjektives Recht besitzen die normative Kraft, staatlichen Organen zu verwehren, Meinungen zu äußern.178 170 Siehe nur BVerfGE 7, 198 (204 ff.); aus der jüngeren Rechtsprechung BVerfGE 57, 295 (319 f.); 74, 297 (323). 171 BVerfGE 8, 104 (112) unter Hinweis auf Ridder, in: GR II, S. 243 ff. (249 ff., 265, 285 ff.); aus jüngerer Zeit: BVerfGE 85, 1 (12). 172 BVerfGE 20, 56 (99). – Damit ist keineswegs jeder staatliche Einfluß ausgeschlossen. Vielmehr hat das BVerfG aaO. festgestellt, daß Einwirkungen von Staatsorganen auf den Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung verfassungsmäßig sind, „wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können“. 173 Anschaulich Lenz, JZ 1963, 338 (342 f.). 174 Vgl. die Feststellung und die Begründung in BVerfGE 90, 60 (87); auch schon BVerfGE 35, 202 (226 ff.); ausführlicher Stern/Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk, S. 41 ff. 175 BVerfGE 31, 314 (325); siehe auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 231 ff.; Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 39 ff. 176 BVerfGE 12, 205 (260); 57, 295 (320); 59, 231 (257); 73, 118 (155); 83, 238 (296, 322); siehe auch BVerfGE 35, 202 (222). 177 Zum Rundfunk als „Faktor“ der Meinungsbildung Lerche, Rundfunkorganisation, S. 84 ff. 178 Vgl. Jarass, Freiheit des Rundfunks, S. 37; dens., Freiheit der Massenmedien, S. 216, 229; differenzierend Lenz, JZ 1963, 338 (342 f.).

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2. Teil: Der Maßstab

Vielmehr ist es das ureigenste Recht der verschiedensten staatlichen Stellen und nicht selten ihre vornehmste Pflicht, Tatsachen zur Kenntnis zu bringen und Einschätzungen abzugeben – wenn auch nur im Rahmen ihrer Kompetenzen und ohne dafür grundrechtlichen Schutz in Anspruch nehmen zu können.179 Anders liegen die Dinge bei der Rundfunkfreiheit. Hier ist das grundrechtlich geschützte Verhalten domaine réservé der Gesellschaft, da der Prozeß der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung nur dann und nur so weit frei und offen gehalten werden kann, wenn und wie der Staat sich nicht selbst mit besonderer Kommunikationsmacht als Meinungsmacher betätigen kann. Daß der Rundfunk als wichtigstes Medium und wirkungsmächtigster Faktor im Meinungsbildungsprozeß frei von staatlicher Lenkung und Kontrolle sein muß, hat vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips einen besonderen Sinn. Verfassungsrechtlich verortet ist das Postulat indes allein180 in der lex specialis des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Er gewährleistet die Rundfunkfreiheit auch als institutionelle Freiheit181 im Sinne einer objektivrechtlichen Garantie der Staatsfreiheit des Rundfunks.182 An vorderster Front errichtet er ein absolutes Verbot staatlicher Eigenbetätigung im Rundfunk183 und ist insoweit negative Kompetenznorm im strikten Sinne.184 Der Staat darf nicht selbst Rundfunkprogramme 179 Siehe nur Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 5 RdNr. 40; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 174. 180 BVerfGE 59, 231 (255); a. A. Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 71 ff.; Wufka, Grundlagen, S. 78. 181 BVerfGE 12, 205 (261); 31, 314 (326); Badura, Rundfunkgesetzgebung, S. 32 ff.; Maunz/Zippelius, Staatsrecht, S. 192: „institutionelle Garantie“; ebenso Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 30; Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (78, 80 ff.): „institutionelle Rahmen- und Strukturgarantie“; ebenso Wieland, Freiheit des Rundfunks, S. 17, 94 f., 105, 129, 138 ff.; Lerche, Rechtsprobleme, S. 4, 15 f.: „institutionell-formelle“ Freiheit; ebenso Berendes, Staatsaufsicht, S. 49, 50 ff., 65 ff. – Im neueren Schrifttum taucht in bezug auf die Rundfunkfreiheit der Terminus der institutionellen Garantie oder der institutionellen Freiheit nur noch selten auf (skeptisch schon Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 356 ff.). Statt dessen wird von der objektivrechtlichen Dimension des Grundrechts gesprochen. In der Sache ändert sich damit aber nichts. Vgl. R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 11 ff.; Schmidt-Jortzig, in: HdBStR VI, § 141 RdNr. 10; Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 55 ff., 60 ff. – Zu institutioneller Grundrechtstheorie: Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1532 f.). Zur verfassungsrechtlichen Figur der Einrichtungsgarantie jüngst monographisch: Mager, Einrichtungsgarantien, pass. (zur Rundfunkfreiheit dort S. 256 ff.). 182 BVerfGE 31, 314 (329); 57, 295 (320); 83, 238 (323). Umfassend dazu: Gersdorf, Staatsfreiheit, pass. (bes. S. 58 ff., 85 ff.); Schiwy, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, D 1 ff.; siehe auch R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 213; Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, § 7 RdNr. 57. 183 Starck, Organisationsproblem, S. 16 ff.; Bumke, Landesmedienanstalten, S. 146; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 43. Siehe auch Jarass, Freiheit der Massenmedien, S. 215 f.; dens., Freiheit des Rundfunks, S. 11 f., 36 f.; Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 90 f.; Herrmann, Rundfunkrecht, § 7 RdNr. 81 f.; Schürmann, AfP 1993, 435 (442 ff.).

3. Abschn.: § 20 Die Rundfunkfreiheit als objektive Garantie der Staatsfreiheit 129

veranstalten.185 Er darf aber auch keine Anstalt und keine Gesellschaft unmittelbar oder mittelbar beherrschen, die Rundfunk betreibt.186 Auf diese Weise soll das Medium vor einer Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke und insbesondere vor jeder politischen Instrumentalisierung geschützt werden, gleichgültig ob die Gefahr von der Möglichkeit direkter Lenkung oder Maßregelung droht oder von subtileren Mitteln indirekten Drucks.187 Daraus folgt, daß auch die Finanzierung des Rundfunks nicht in den Händen des Staates liegen darf.188 Das Gebot der Staatsfreiheit gilt indessen nicht völlig lückenlos und in Reinkultur.189 Die Staatsfreiheit ist kein Wert an sich,190 sondern bezieht sich auf die Rolle und die Wirkung des Rundfunks als Medium und Faktor der Meinungsbildung.191 Verbot des Staatsrundfunks heißt nur: Verbot eines Rundfunks, der unter „unangemessen“ starkem staatlichen Einfluß steht.192 So gilt es etwa als verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn der Staat eine gewisse Anzahl von Vertretern in die Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten entsenden darf.193 Überhaupt sind dem Staat – zumindest als Legislative – medienpolitische und programmleitende Entscheidungen nicht schlechthin versagt.194 Es kommt, so hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder betont, „allein“ darauf an, daß freie Meinungsbildung gewährleistet ist.195, 196 184

So auch Schreier, Selbstverwaltungsrecht, S. 163. BVerfGE 31, 314 (329); 83, 238 (330); siehe auch BVerfGE 31, 314 (337) – Sondervotum. 186 BVerfGE 12, 205 (263); 90, 60 (88); siehe auch BVerfGE 57, 295 (320); 73, 118 (152); 74, 297 (324). 187 BVerfGE 73, 118 (183); 83, 238 (323); 87, 181 (201); 90, 60 (87 f.). 188 Dazu besonders BVerfGE 90, 60 (90 ff.). 189 R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 213; Bilstein, Amtliche Verlautbarungen, S. 42 f. – In der Terminologie von Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 71 ff., formuliert: Als Staatsfreiheit ist die Rundfunkfreiheit ein Prinzip, keine Regel. 190 Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, § 7 RdNr. 57; vgl. auch BVerfGE 97, 298 (314). 191 BVerfGE 83, 238 (322); Hoffmann-Riem, Rundfunkorganisation, S. 16. 192 Lerche, Rundfunkorganisation, S. 75 unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 (263); siehe auch Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 34. 193 BVerfGE 12, 205 (263); 83, 238 (330 f.); ausführlich Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 34 ff.; siehe auch Jarass, Freiheit des Rundfunks, S. 43 ff.; Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 773; Starck, Organisationsproblem, S. 34 ff. 194 BVerfGE 90, 60 (94). 195 BVerfGE 57, 295 (321 f.); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 305). 196 So halten manche Autoren selbst einen unmittelbar vom Staat betriebenen Rundfunksender für zulässig. Der Sender müsse nur im Rahmen der allgemeinen Aufgabenund Zuständigkeitsregeln bestehen und auf genügend Konkurrenz stoßen, so daß sich am Bild eines freien Rundfunks insgesamt nichts ändere. So etwa Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 81, 237 f., 246 ff.; ders., Rundfunkrecht, § 7 RdNr. 82; H. H. Klein, Rundfunkfreiheit, S. 53; ähnlich Schürmann, AfP 1993, 435 (442 ff.). – Ein (absolutes) grundrechtliches „Funktionsverbot“ an den Staat leugnet auch K. A. Better185

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2. Teil: Der Maßstab

§ 21 Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Rundfunkfreiheit keine Freiheit tout court, sondern eine „dienende Freiheit“.197 Mit diesem Prädikat, so offenbart sich schon unter grundrechtstheoretischem Blickwinkel, kann sie keine Freiheit im klassisch-liberalen Sinne sein, kein Recht, das dem einzelnen um seiner selbst willen zukommt und ihm zu zweckfrei-beliebigem und eigennützigem Gebrauch gewährleistet ist.198 Nach klassisch-liberalen Verständnis sind Freiheitsrechte negative Abwehrrechte, die ihrem Träger durch Ausgrenzung des Staates einen autonom beherrschten Lebensraum sichern und ihm insoweit verbürgen, tun und lassen zu können, was er will.199 Bürgerliche Freiheit kann deshalb nur als selbstherrliche Freiheit schlechthin, mann, Rundfunkfreiheit, in: Bettermann, Schriften, S. 250 ff. (253 f., 256 ff.). Rundfunk könne in staatsunmittelbarer Verwaltung betrieben werden, solange seine Unabhängigkeit (einfachgesetzlich) gesichert sei. Ebenso R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 213 a; siehe auch BVerfGE 73, 118 (182 ff. [183]) für staatliche Erlaubnisbehörden im privaten Rundfunk (kritisch hierzu Bumke, Landesmedienanstalten, S. 175 ff.). – Auch bei Jarass stehen das „ausnahmslos(e)“ Verbot des Staatsrundfunks und das entsprechende „Ausgliederungsgebot“ für rundfunkveranstaltende Organisationseinheiten unter einem Vorbehalt (siehe dens., Freiheit des Rundfunks, S. 36; dens., Freiheit der Massenmedien, S. 215 ff., 225 ff.). Besonderheiten sollen namentlich für Medien des „Autorepräsentationstypus“ gelten. – Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 28, hält einen staatlichen Verlautbarungsrundfunk für zulässig. – Daß der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks hinter andere Verfassungsgüter zurücktreten könne, meint Fiebig, Bundeswehr-Rundfunk, S. 261 ff. 197 BVerfGE 57, 295 (320); 74, 297 (323) – Hervorhebung jeweils dort; 83, 238 (295 f.) – hier als ständige Rechtsprechung bezeichnet; 87, 101 (197); siehe auch BVerfGE 59, 231 (257); 73, 118 (152); 78, 101 (103); 90, 60 (87); 97, 298 (314); Anklänge schon in BVerfGE 31, 314 (340) – Sondervotum. – Die Rechtsprechung des BVerfG ist anfangs bei einem Teil des Schrifttums auf harsche Kritik gestoßen, kann inzwischen aber wohl als verarbeitet und weitgehend akzeptiert gelten. Kritische Stimmen: Pestalozza, NJW 1981, 2158 ff.; Degenhart, DÖV 1981, 960 ff.; Kull, AfP 1981, 378 ff.; Scholz, JZ 1981, 561 ff.; aus späterer Zeit: Kull, FS Lerche, S. 663 ff.; Fink, DÖV 1992, 805 ff.; Engel, AfP 1994, 185 ff.; jüngst O. Klein, Fremdnützige Freiheitsgrundrechte, S. 105 ff., 179 ff. Zustimmung dagegen etwa bei: Bethge, DVBl. 1983, 369 (371 ff.); Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 ff. Bis heute nicht (ganz) überzeugt: Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 643 ff.; Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 5 RdNr. 53; Bullinger, FS BVerfG (50), Bd. II, S. 193 ff. Vermittelnd Borowski, Grundrechte als Prinzipien, S. 320 ff. (330 ff.). 198 So zutreffend und mit überzeugendem Versuch einer dogmatischen Grundlegung der Kategorie dienender Freiheiten als besonderem Grundrechtstypus Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (850 ff., 857 ff.); ders., in: Medienmarkt und Menschenwürde, S. 38 ff. (50 ff.). Siehe auch Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (78, 80 ff.); Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 450; Fink, DÖV 1992, 805 (810). Ablehnend O. Klein, Fremdnützige Freiheitsgrundrechte, pass. (zusammenfassend S. 179 ff.); skeptisch auch Rupp, JZ 2001, 271 ff. 199 Zum klassisch-liberalen Grundrechtsverständnis allgemein Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1530 ff.). – Zum Kern des grundgesetzlichen Freiheitsverständnisses siehe BVerfGE 7, 198 (204 f.); 50, 290 (337); 53, 257 (290); 75, 192 (195); Starck, in: HdBStR II, § 29 RdNr. 6 f., 16 f.; Stern, StR III/1, S. 628 ff.

3. Abschn.: § 21 Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit

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nicht als eine zu höheren Zielen und edleren Zwecken aufgegebene Freiheit begriffen werden. Verfehlt ist es deshalb, „Freiheit wovon als Freiheit wozu“ zu verstehen200 und dem Gebrauch der Freiheit normative Vorgaben machen zu wollen. Für die Rundfunkfreiheit fordert und praktiziert das Bundesverfassungsgericht spätestens seit seinem dritten Rundfunkurteil201 ein ganz anderes Verständnis. Danach würde eine schlicht-negatorische Sicht dieses Grundrechts seinem dienenden Charakter nicht gerecht. Die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgte Freiheit verlangt vielmehr nach einer „positiven Ordnung“.202 Das zwingt zu einem Vorgehen, das sonst mit Recht grundrechtstheoretisch verpönt ist: nämlich die Frage zu stellen, wozu die Freiheit ,eigentlich‘ gut ist, und dann äußere „Zielvorgaben“203 aufnehmend ihren ,wohlverstandenen‘ Inhalt zu ermitteln. Als dienende Freiheit trägt die Rundfunkfreiheit ihren Zweck nicht in sich selbst. Vielmehr ergibt er sich aus einer ungeschriebenen Norm des Art. 5 Abs. 1 GG: aus der Meinungsbildungsfreiheit, die zu gewährleisten das „Normziel“204 aller Kommunikationsgrundrechte ist und als besondere „Aufgabe“ der Rundfunkfreiheit deren „Eigenart“ und „Bedeutung“ bestimmt.205 Das Bundesverfassungsgericht hat das Ergebnis solcher Wesensschau in der Formel zusammengefaßt, die Rundfunkfreiheit sei eine Freiheit, die der Sicherung ebenso freier wie umfassender individueller und öffentlicher Meinungsbildung diene,206 und zwar sowohl in ihrer subjektivrechtlichen Dimension (als Programmfreiheit des einzelnen Veranstalters) als auch in ihrer objektivrechtlichen Bedeutung (etwa als Staatsfreiheit des Rundfunks im ganzen).207 200

Forsthoff, Verfassungsschutz, S. 15 – Hervorhebung von mir. BVerfGE 57, 295 ff. 202 BVerfGE 57, 295 (320); BVerfGE 73, 118 (152); 74, 297 (324); 83, 238 (296); 87, 181 (197 f.). 203 BVerfGE 90, 60 (94). 204 BVerfGE 83, 238 (296, 297); 90, 60 (87, 88). – Zur Freiheit der Meinungsbildung als „bedeutungsprägendes Zentrum“ und „Schlüsselfreiheit“ im Gefüge des Art. 5 Abs. 1 GG: Kloepfer, Grundrechte als Entstehungssicherung, S. 55 ff. (60 f., 63, 71); siehe auch Faber, Innere Geistesfreiheit, S. 40 ff., 58 ff., 163 ff. 205 BVerfGE 57, 295 (320). 206 BVerfGE 57, 295 (319); 59, 231 (257); 73, 118 (152); 74, 297 (323); 78, 101 (103); 83, 238 (295); 87, 181 (197); 90, 60 (87). – Die Aussage des BVerfG ist natürlich nicht bloß in einem soziologisch-deskriptiven Sinne, sondern auch und vor allem normativ zu verstehen. Klargestellt zu werden verdient indes an dieser Stelle, daß die Rundfunkfreiheit nicht etwa der Demokratie oder der freiheitlich-demokratischen Grundordnung dient, wie es etwa – und höchst mißverständlich (siehe dazu nur Arndt, Rolle der Massenmedien, in: Arndt, Politische Reden und Schriften, S. 316 ff. [316, 318 ff., 328]) – in § 1 Abs. 1 Satz 2 der meisten Landespressegesetze von der freien Presse heißt. Die Rundfunkfreiheit dient vielmehr wiederum einer Freiheit, und zwar auch in deren subjektiv-rechtlichen Elementen. Dies wird von den Kritikern des Konzepts der dienenden Freiheit oft vergessen oder unterschlagen. 207 BVerfGE 97, 298 (314). 201

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2. Teil: Der Maßstab

Schon im sog. Lebach-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht erkennen lassen, daß die Rundfunkfreiheit von ihrer „unmittelbar“ durch das Grundgesetz geschützten „Funktion“ her zu verstehen ist.208 Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk steht zur Meinungsbildungsfreiheit als Leitstern der Kommunikationsverfassung in einem Verhältnis funktionaler Akzessorietät.209 Sie gewährleistet nicht personale, sondern funktionale Freiheit.210 Sie ist ein „Instrumentalrecht“ zur Verwirklichung fremder subjektiver Freiheit und objektiver Freiheitlichkeit,211 das „Funktionsgrundrecht“ der Meinungsbildner im Rundfunk.212 Im Unterschied zu anderen Freiheitsrechten des Grundgesetzes, so hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, ist die Rundfunkfreiheit kein Grundrecht, das zur freien Persönlichkeitsentfaltung oder zu privatnütziger Interessenverfolgung bereitsteht.213 Sie schützt ihren Träger vielmehr (nur) in seiner Eigenschaft als Medium und Faktor der Meinungsbildung und (nur) um seiner Funktion in diesem Prozeß willen.214 Jede Inanspruchnahme der Rundfunkfreiheit hat der Aufgabe zu dienen, freie und umfassende Meinungsbildung zu gewährleisten.215 Das rückt sie in eine besondere „Verantwortungsbeziehung gegenüber der Allgemeinheit“.216 Am sinnfälligsten ist die Rundfunkfreiheit daher als dritt-, fremd- oder gemeinnütziges Freiheitsrecht charakterisiert.217 Nutznießer 208 Vgl. BVerfGE 35, 202 (221); siehe auch BVerfGE 74, 297 (350); 83, 238 (299, 302, 305, 324); 87, 181 (198); 90, 60 (91 ff.). 209 Vgl. Badura, FS Knöpfle, S. 1 ff. (1 f.); Ossenbühl, Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft, in: Ossenbühl, Ausgewählte Abhandlungen, S. 767 ff. (797 f., 808 f.). 210 Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 575. 211 Vgl. Starck, Organisationsproblem, S. 14; dens., FG BVerfG (25), Bd. II, S. 480 ff. (490); Ossenbühl, Rundfunkprogramm, S. 25 ff. (31); Hoffmann-Riem, Rundfunkorganisation, S. 16. 212 Vgl. Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (858 f.); Rossen, Meinungsbildung, S. 333 ff.; Stock, Medienfreiheit, S. 187 f., 289 ff., 325 ff.; dens., FS Badura, S. 781 ff. (783, 786 f.); Vesting, Rundfunkrecht, S. 150 ff., 227 ff.; Holznagel/Vesting, Spartenprogramme, S. 43 ff.; Schoch, VVDStRL 57 (1998), 158 (193); H. H. Klein, AfP 1982, 122 (124); Herrmann, Rundfunkrecht, § 7 RdNr. 121 ff.; dens., Fernsehen und Hörfunk, S. 375 ff.: „Funktionsgarantie“. – Kritisch: Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 38 f. 213 BVerfGE 87, 181 (197); siehe auch 83, 238 (315). 214 Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (82); Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, § 7 RdNr. 28; ders., Rundfunkorganisation, S. 16 f.; Badura, Staatsrecht, C 68; Niepalla, Grundversorgung, S. 25, 28 f.; Wieland, Freiheit des Rundfunks, S. 140; Wufka, Grundlagen, S. 78 f., 105; Stock, Medienfreiheit, S. 333 ff. – Einen funktionalen Ansatz verfolgt auch Jarass, Medienfreiheit, S. 155 ff., 165 ff., 181 ff., 193 ff. Ihm kommt es indessen in erster Linie auf die vermittelnde Funktion an, die die Medien zwischen Quelle und Rezipienten haben. Die Meinungsbildung sei demgegenüber „sekundär“ (S. 188). 215 BVerfGE 83, 238 (300). – Herrmann, Rundfunkrecht, § 7 RdNr. 53, spricht hier von einer immanenten Schranke des Grundrechts. 216 BVerfGE 83, 238 (300); siehe auch schon BVerfGE 12, 205 (246); 31, 314 (327).

3. Abschn.: § 21 Die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit

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ist der Rezipient: jeder einzelne, aber auch alle zusammen als bürgerliche Öffentlichkeit. Die Interessen der Rundfunkveranstalter sind zu beider Gunsten „treuhänderisch“ gebunden.218 In der Rundfunkfreiheit als dienender Freiheit verschmelzen in eigenartiger Weise Verfassungsvoraussetzungen, Grundrechtsvoraussetzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausübung.219 Was bei anderen Grundrechten ohne rechtliche Wirkung bleibt, besitzt hier normative Kraft und ruft danach, durch einfaches Gesetz verbindlich gemacht zu werden. Die Rundfunkfreiheit wird zum normprägenden und normgeprägten Grundrecht.220 Ausgangspunkt ist die Feststellung, daß die Rundfunkfreiheit in ihrer abwehrrechtlichen Dimension allein nicht zu gewährleisten vermag, was Art. 5 Abs. 1 GG „insgesamt“ bewirken will. Das macht eine „positive Ordnung“ notwendig, die sicherstellt, daß der Rundfunk seinen verfassungsrechtlich vorausgesetzten Dienst leistet.221 Art. 5 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, die Rundfunkfreiheit durch materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen auszugestalten und so mit ihrem vollen Inhalt zu entfalten und wirksam werden zu lassen.222 217 Burmeister, FS Stern, S. 835 ff. (857 f.); ders., in: Medienmarkt und Menschenwürde, S. 38 ff. (54 f.); Niepalla, Grundversorgung, S. 21 ff.; Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 5 RdNr. 107; Stock, Medienfreiheit, S. 188; ders., Koordinationsrundfunk, S. 28; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 47; vgl. auch BVerfGE 31, 314 (340) – Sondervotum; Jarass, Freiheit des Rundfunks, S. 27; Bethge, DVBl. 1983, 369 (373); ders., DVBl. 1986, 859 (861); Fink, DÖV 1992, 805 (807, 813). Ablehnend O. Klein, Fremdnützige Freiheitsgrundrechte, S. 105 ff., 115 f. 218 BVerfGE 83, 238 (300). – Zu Recht wird deshalb in bezug auf die Rundfunkfreiheit von einem fiduziarischen Grundrecht, von Grundrechtstreu- oder -gesamthand, manchmal sogar von einer Grundpflicht gesprochen. Vgl. Ossenbühl, Rundfunkprogramm, S. 25 ff. (29 ff. und pass.); Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 5 RdNr. 100; dens., DVBl. 1983, 369 (373); Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, § 7 RdNr. 15; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 194; Stern, StR I, S. 285; W. Schmidt, Rundfunkgewährleistung, S. 95; Stock, Koordinationsrundfunk, S. 28; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 574 f.; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 375: „sozialpflichtiges Grundfreiheitsrecht“. 219 Zu diesen Begriffen Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 7 ff., 16 ff., 23 ff., 33, 136 ff., 163 ff., 193 ff., 216 ff., 222 ff. Zu Grundrechtsvoraussetzungen siehe auch Kirchhof, in: HdBGrundRe I, § 21. 220 Vgl. dazu Nierhaus, AöR 116 (1991), 72 (83 f., 90 ff.); Jestaedt, Grundrechtsentfaltung im Gesetz, S. 29 ff.; Pieroth/Schlink, Grundrechte20, RdNr. 209 ff.; K. Hesse, Verfassungsrecht, RdNr. 303 ff.; Gellermann, Grundrechte in einfachgesetzlichem Gewande, S. 21 ff. 221 So BVerfGE 87, 181 (198); siehe ferner BVerfGE 57, 295 (320 ff.); 73, 118 (152 f.); 74, 297 (324); 83, 238 (296); 90, 60 (88); sowie auch schon BVerfGE 12, 205 (225, 237, 262 f.); 31, 314 (329). 222 BVerfGE 57, 295 (320 ff.); 73, 118 (152 ff.); 74, 297 (324 f.); 83, 238 (296 ff.); 87, 181 (197 f.); 90, 60 (88 ff.). – Zur gesetzlichen Ausgestaltung von Grundrechten im allgemeinen und der Rundfunkfreiheit als „gesetzesakzessorisch(er)“ Freiheit im besonderen: Gellermann, Grundrechte in einfachgesetzlichem Gewande, pass., bes. S. 184 ff.; siehe auch: Dolderer, Objektive Grundrechtsgehalte, S. 117 ff., 155 ff., 314 ff.; ferner: Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 139 ff.; Lerche, in: HdBStR V,

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2. Teil: Der Maßstab

Bei dieser Aufgabe genießt er weitgehende Freiheit.223 Entscheidend ist nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts (allein), daß das Rundfunksystem „in seiner Gesamtheit“ dem verfassungsrechtlich Gebotenen, nämlich: freie und umfassende individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten, „im Rahmen des Möglichen“ entspricht.224

§ 121 RdNr. 4 ff., 38 ff.; Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 300 ff.; Jestaedt, Grundrechtsentfaltung im Gesetz, S. 105, 108 ff.; Nierhaus, AöR 116 (1991), 72 ff.; Ruck, AöR 117 (1992), 543 (544 ff.). 223 So BVerfGE 87, 181 (198); siehe auch BVerfGE 57, 295 (321 f.); 73, 118 (153); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 315 f., 324); 90, 60 (94). 224 So BVerfGE 73, 118 (157); siehe ferner BVerfGE 57, 295 (321 f.); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 305).

3. Teil

Die Meßgröße: Das grundgesetzliche noumenon Deutsche Welle § 22 Einführung Nachdem in § 2 dieser Untersuchung das Phänomen Deutsche Welle anhand des einfachen Gesetzes beschrieben worden ist, gilt es nun, das verfassungsrechtliche noumenon Deutsche Welle als Meßgröße, das heißt: zunächst ohne Rücksicht auf bestimmte Grundrechte, namentlich Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, zu ergründen, danach also zu fragen, welche staatsorganisationsrechtlichen Prägungen und Dispositionen die Anstalt durch den Kreationsakt des Gesetzgebers mitbekommen hat. Erst wenn neben dem einfachgesetzlichen Phänotypus auch dieser grundgesetzliche Genotypus der Deutschen Welle feststeht, läßt sich ermessen, ob das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinem Wesen nach auf sie paßt. Während die Landesrundfunkanstalten jene „positive Ordnung“ verkörpern, in der sich die Rundfunkfreiheit verwirklicht, und ihre verfassungsrechtliche Prägung unmittelbar und allein aus den Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 GG erhalten, liegen die Dinge für die Deutsche Welle komplizierter.1 Anders als die Landesrundfunkanstalten kommt sie nicht aus dem kompetenzrechtlichen ,Nichts‘. Ihre Existenz, ihre Aufgaben und ihre Tätigkeit müssen sich auf ausdrückliche Ermächtigungen des Grundgesetzes zurückführen lassen (Artt. 30, 70 Abs. 1, 83 GG). Als unbenannte Materie ist das Rundfunkwesen und insbesondere die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit durch Rundfunkordnung gemäß Art. 70 ff. GG Sache der Landesgesetzgebung.2 Die Zuständigkeiten des Bundes zur gesetzesakzessorischen wie gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben aufgrund der Art. 83 ff. GG reichen nicht weiter als seine Legislativbefugnisse.3 Ein (dennoch) vom Bund errichteter und betriebener Sender kann folglich nur einer rundfunkfremden Kompetenzmaterie entstammen und angehören. 1 Das übersieht Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff. (18). 2 BVerfGE 12, 205 (225 ff., 249). 3 BVerfGE 12, 205 (229); 78, 374 (386); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 RdNr. 2; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 70 RdNr. 27; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 31; Stettner, Kompetenzlehre, S. 393 f.

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3. Teil: Die Meßgröße

Allenfalls durch sie hindurch darf sich der Bund materiell oder organisatorisch mit (dem) Rundfunk befassen, und allenfalls so weit, wie sie es ihrem Umfang und ihrem Inhalt nach erlaubt, kann ein Bundessender in verfassungsmäßiger Weise existieren, Kompetenzen in Anspruch nehmen und Rechte geltend machen. Seit mehr als vierzig Jahren ist die Veranstaltung von Rundfunksendungen für das Ausland durch den Bund als Gegenstand eines Bundesgesetzes und Aufgabe einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts Staatspraxis unter dem Grundgesetz. Die Frage, ob der Bund in dieser Richtung tätig werden darf, ist vom Bundesverfassungsgericht nie (ganz) geklärt worden.4 In seinem ersten Rundfunkurteil hat es lediglich entschieden, daß der Bund keine Kompetenz für den Rundfunk „als Ganzes“ hat, insbesondere nicht für den Rundfunk „als Institution“ im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und soweit sich die Sendungen an die Allgemeinheit im Inland richten.5 Dagegen hat das Gericht ausdrücklich offengelassen, ob und inwiefern es dem Bund erlaubt ist, mittels einer Behörde (sic) oder Anstalt „ausnahmsweise“ solche Rundfunksendungen „besonderer Art“ zu veranstalten, die für das Ausland oder für Deutsche jenseits der Grenzen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.6

§ 23 Gesetzgebungszuständigkeit Daß eine Bundeskompetenz zur gesetzlichen Regelung der Materie Auslandsrundfunk besteht, ist heute – gewiß auch unter dem Eindruck der jahrzehntealten Staatspraxis7 – wohl nicht mehr umstritten.8 Allein über die Herleitung dieser Zuständigkeit ist man sich nicht ganz einig. Richtigerweise und mit der ganz herrschenden Meinung9 ist Art. 73 Nr. 1 GG (auswärtige Angelegenhei4 Das BVerwG dagegen hat eine Bundeskompetenz zumindest für den (inzwischen nicht mehr existierenden) Deutschlandfunk bejaht (BVerwGE 75, 79 [81]). 5 BVerfGE 12, 205 (225 ff., 240 ff., 243 ff.) – heute allgemeine Meinung, siehe nur Badura, in: BK, Art. 73 Nr. 7 RdNr. 20 ff. 6 Vgl. BVerfGE 12, 205 (225, 241 f., 250). 7 Siehe etwa H. Schneider, FS Carstens, S. 817 ff. (819, 821); Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145; zurückhaltend noch Stern, Föderative und unitarische Aspekte im deutschen Rundfunkwesen, S. 29. – Zur Bedeutung der Staatspraxis für die Auslegung von Kompetenzbestimmungen BVerfGE 68, 319 (328 f.); 77, 308 (331); Stettner, Kompetenzlehre, S. 394 f. 8 Gegen eine Kompetenz des Bundes zur Veranstaltung von Auslandsrundfunk früher vor allem Mallmann, JZ 1963, 350 (351 ff.) m. w. N. – Skeptisch bis ablehnend in jüngerer Zeit wohl nur noch Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 73 RdNr. 28 mit Fn. 46. 9 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 73 RdNr. 3; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 9; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 73 RdNr. 9; ders., FS Häberle, S. 681 ff. (685 f.); B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 32 RdNr. 38; Degenhart, in: BK, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 705; Hartstein/Ring/

§ 23 Gesetzgebungszuständigkeit

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ten) als Kompetenztitel heranzuziehen. Nur vereinzelt wird eine Bundeszuständigkeit kraft Natur der Sache10 oder kraft Sachzusammenhangs mit den auswärtigen Angelegenheiten und mit der Pflege der auswärtigen Beziehungen11 oder aber eine Annexkompetenz12 angenommen.13 Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, B 2 RdNr. 8; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 177; Fastenrath/Groh, in: Friauf/Höfling (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 95; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145; Köstlin, Kulturhoheit, S. 73; Herrmann, Rundfunkrecht, § 6 RdNr. 24; ders., Fernsehen und Hörfunk, S. 270 ff.; ders., AöR 90 (1965), 286 (293); Schütz, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B 217; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 20 f.; Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 19 f.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 108; Lerche, Kompetenzbereich, S. 13 ff.; Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 243 f.; Remmele, Selbstdarstellung, S. 18; Eberle/ Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 95 f.; Gersdorf, Grundzüge des Rundfunkrechts, RdNr. 158; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 148 ff.; Kauffmann, Nationaler Hörfunk, S. 25; Ricker, Deutsches Auslandsfernsehen, in: DW-Symposium, S. 31 ff. (36 f.); Gabriel-Bräutigam, Rundfunkkompetenz, S. 167; dies., DVBl. 1990, 1031 (1037); Puhl, DVBl. 1992, 933 (934, 942); Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (95 f.); wohl auch Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 RdNr. 122; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 73 RdNr. 3 mit Art. 70 RdNr. 24 (Fn. 117); Rojahn, in: v. Münch/ Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 26; Zuleeg, in: AK-GG3, Art. 32 RdNr. 10. 10 Badura, Staatsrecht, D 80; wohl auch Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 26 mit Fn. 65. – Lerche, Kompetenzbereich, S. 16 f., und ihm folgend Remmele, Selbstdarstellung, S. 19, nehmen eine natürliche Bundeskompetenz zusätzlich zur geschriebenen aus Art. 73 Nr. 1 GG an. – Eine Bundeskompetenz kraft Natur der Sache setzt nach der vom BVerfG (siehe etwa BVerfGE 3, 407 [421 f.]; 11, 89 [99]) aufgegriffenen Anschützschen Formel voraus, daß die in Rede stehende Materie aufgrund ihres Wesens ureigenste Angelegenheit des Bundes und partikularer Gesetzgebung a priori entrückt ist, vom Bund und nur von ihm geregelt werden kann. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine zentralstaatliche Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten zwingend erfordern. Bloße Zweckmäßigkeitserwägungen tragen eine natürliche Bundeskompetenz nicht. 11 Badura, in: BK, Art. 73 Nr. 7 RdNr. 30; wohl auch Stern, StR II, S. 830; Bullinger, AfP 1985, 257 (259). – Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs setzt voraus, daß eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine andere, ihm nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird. Der Zugriff auf dieses andere, unbenannte Sachgebiet muß unerläßliche Voraussetzung dafür sein, daß der Bund die ihm ausdrücklich verliehene Kompetenz überhaupt sinnvoll wahrnehmen kann. Vgl. hierzu BVerfGE 3, 407 (421); 98, 265 (299). 12 VGH Mannheim, ZUM 1993, 44 (48); Köstlin, DVBl. 1986, 219 (221). – Mit Hilfe der Figur der Annexkompetenz werden die Zuständigkeiten des Bundes nicht „in die Breite“ gehend auf weitere, ungeschriebene Gegenstände ausgedehnt, sondern lediglich „in (der) Tiefe“ einer dem Bund zugewiesenen Materie unbenannte Funktionen für die Gesetzgebung des Bundes erschlossen (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 70 RdNr. 49). 13 Während für innerstaatliche Akte der Gesetzgebung von den Art. 70 ff. GG auszugehen ist, betrifft Art. 32 Abs. 1 GG Handlungen im (unmittelbaren) Außenverhältnis. Zur Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten im Sinne dieser Vorschrift zählen nicht lediglich sog. völkerrechtsförmliche Akte wie zum Beispiel Vertragsschlüsse, sondern nach ganz h. L. jenseits rechtsbegründender und rechtsgestaltender Akte auch solche Handlungen sog. reiner Außenpolitik, denen keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt (siehe etwa Streinz, in: Sachs [Hrsg.], GG, Art. 32 RdNr. 12;

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3. Teil: Die Meßgröße

I. Zur Auslegung des Art. 73 Nr. 1 (1. Fall) GG Das Grundgesetz geht bei der Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus: Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Jede Gesetzgebungskompetenz des Bundes muß ihre Grundlage im positiven Recht haben. Es gibt für ihn keine ungeschriebenen Zuständigkeiten, allenfalls solche, die sich zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut, wohl aber nach genauerer Auslegung der Verfassung ergeben.14 Stets fordert die Systematik des Grundgesetzes eine „strikte“ Interpretation der B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 32 RdNr. 33 ff., 68; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 3, 10, 23; Pernice, in: Dreier [Hrsg.], Art. 32 RdNr. 25 ff.; Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 2, 82 f.; a. A. bes. Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 98 ff.; ders./Groh, in: Friauf/Höfling [Hrsg.], GG, Art. 32 RdNr. 44 ff., 49 ff.). Unter die Pflege der auswärtigen Beziehungen fallen auch schlichte Repräsentationsakte, solange sie im Namen der Bundesrepublik Deutschland stattfinden und geeignet sind, ihr zugerechnet zu werden (vgl. Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 2; Rojahn, aaO., RdNr. 3 a. E., 23; B. Kempen, aaO., RdNr. 22, 68; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 32 RdNr. 10). Nach allgemeiner Auffassung betrifft Art. 32 Abs. 1 GG seinem Wortlaut zum Trotz nicht nur Handlungen gegenüber fremden „Staaten“ (statt aller Pernice, aaO., RdNr. 22). Auch der Begriff der „Beziehungen“ ist weit auszulegen. Er ist nicht auf ein Gegenseitigkeitsverhältnis zwei- oder mehrseitiger Art beschränkt, sondern erfaßt die Gesamtheit grenzüberschreitender Handlungszusammenhänge, die sich auf die Stellung der Bundesrepublik Deutschland in der Völkerrechtsordnung auswirken (Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 10; a. A. wiederum Fastenrath, aaO., S. 83). Zur Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten rechnen daher auch Handlungen im Verhältnis zu den mit Völkerrechtssubjektivität ausgestatteten internationalen Organisationen, zu anerkannten Exilregierungen, de-facto-Regimen, kriegführenden Aufständischen, Befreiungsbewegungen und schließlich auch gegenüber fremden Völkern, sofern sie als Träger des nationalen Selbstbestimmungsrechts eigenen politischen Willen bilden können (vgl. B. Kempen, aaO., RdNr. 25 f.; Streinz, in: Sachs [Hrsg.], GG, Art. 32 RdNr. 14). Die Veranstaltung von Auslandsrundfunk kann nach alledem unter Art. 32 Abs. 1 GG gefaßt werden, wenn und weil sie als Akt gesamtstaatlicher Repräsentation auf die „popular infrastructure“ auswärtiger Staaten einwirkt, dabei für ein günstiges gesellschaftliches und politisches Meinungsklima sorgt und auf diese Weise die Rahmenbedingungen, vielleicht sogar die Grundlage für die Entwicklung zwischenstaatlicher Beziehungen schafft (im Ergebnis ebenso Zuleeg, in: AK-GG2, Art. 32 RdNr. 10; Rojahn, aaO., RdNr. 26; B. Kempen, aaO., 69; Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 18 f.; Bundesregierung, in: BT-Drs. 13/4708, S. 20, 23; a. A. aufgrund ihres engen Verständnisses des Art. 32 Abs. 1 GG [Beschränkung auf völkerrechtsförmliche Akte]: Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 99 f.; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 21; ohne Begründung: Pernice, aaO., RdNr. 30). 14 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 RdNr. 3; Umbach/Clemens, in: dies. (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 15. – Maunz spricht in Maunz/Dürig, GG, Art. 73 RdNr. 20, von „stillschweigend mitgeschriebene(n)“ Kompetenzen. – Kritisch zu ungeschriebenen Zuständigkeiten Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, Art. 70 RdNr. 88 ff.; Stern, StR II, S. 609 ff.; Stettner, in: FS Häberle, S. 681 ff. (686, 691 ff.); – Das BVerfG ist bei der Annahme ungeschriebener Kompetenzen ebenfalls „äußerst“ zurückhaltend (siehe zuletzt nur BVerfGE 98, 265 [299]).

§ 23 Gesetzgebungszuständigkeit

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Art. 73 ff. GG.15 Was Art. 73 Nr. 1 GG angeht, so wird darüber hinaus allgemein eine enge Auslegung verlangt.16 Die Kompetenz aus Art. 73 Nr. 1 GG ist dem Wortlaut nach um einiges weiter gespannt als die aus Art. 32 Abs. 1 GG. Schon aus Art. 73 Nr. 3, Nr. 5, Nr. 10 (3. Fall), Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 6 GG jedoch ergibt sich, daß mit auswärtigen Angelegenheiten nicht alles gemeint sein kann, was irgendwie einen Auslandseinschlag hat. Sonst hätten die gerade genannten Normen, die allesamt ebenfalls Materien mit Auslandsbezug zum Gegenstand haben, keinen Sinn. Art. 73 Nr. 1 GG muß in Zusammenhang mit Art. 32 Abs. 1 GG und der dem Bund vorbehaltenen Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten gesehen werden.17 Das Bundesverfassungsgericht versteht unter auswärtigen Angelegenheiten „nur die Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik als Völkerrechtssubjekt zu anderen Staaten (genauer: Völkerrechtssubjekten) ergeben“.18 Dies zugrundegelegt, bedeutet Art. 73 Nr. 1 GG bei weitem keine Generalermächtigung an den Bund, wenigstens alle die Dinge zu regeln, die sich auf das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zum Ausland auswirken können.19 Die Vorschrift bezieht sich vielmehr im Kern nur auf den auswärtigen Verkehr im engeren Sinne, das heißt: auf diplomatische und konsularische Angelegenheiten.20 Andere Gegenstände werden nur dann von Art. 73 Nr. 1 GG erfaßt, wenn sich in ihnen auf vergleichbare Weise die (Gesamt-)Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland ausdrückt21 und wenn sie in Ziel und Wirkung notwendig und unmittelbar auf das Ausland bezogen sind.22 Wer Art. 73 Nr. 1 GG richtig verstehen will, muß – so das Bundesverfassungsgericht – beim Staat und seiner Außenpolitik ansetzen.23 Dieser hoheitliche Grundzug macht den Begriff der 15 So etwa BVerfGE 12, 205 (228 f.); siehe dazu Stettner, Kompetenzlehre, S. 390 f.; Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, Art. 70 RdNr. 78. 16 Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 88; Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 71. 17 BVerfGE 100, 313 (368). 18 BVerfGE 33, 52 (60) – Klammerzusatz von mir; 100, 313 (368 f.). 19 Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 73 RdNr. 6; Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 71. 20 Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 8; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 73 RdNr. 2; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 73 RdNr. 6; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 16; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 26; Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 71; Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 88; Bothe, in: AK-GG, Art. 73 RdNr. 1; besonders enges Verständnis bei Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 25. 21 Vgl. Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 73 RdNr. 7; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 6 ff., 113 ff.; Kilian, FS Oppermann, S. 111 ff. (128 ff.); Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 109, 173; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 184. 22 Vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 RdNr. 30, 34.

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3. Teil: Die Meßgröße

auswärtigen Angelegenheiten aus.24 Das zeigt sich auch in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG, der den Auswärtigen Dienst der bundeseigenen Verwaltung vorbehält. Nationale Selbstdarstellung und gesamtstaatliche Repräsentation, die nicht mit den klassischen Mitteln der Diplomatie25 besorgt werden und sich weniger an fremde Staaten als vielmehr an fremde Gesellschaften wenden, können deshalb nur dann und darum zu den auswärtigen Angelegenheiten des Art. 73 Nr. 1 GG gerechnet werden, wenn und weil sie ausschließlich und unmittelbar ans Ausland adressiert sind und, der Pflege auswärtiger Beziehungen im engeren Sinne das Feld bereitend, die Bundesrepublik Deutschland „als Völkerrechtssubjekt“, das heißt: als (Gesamt-)Staat, zur Geltung bringen und diesem auch zugerechnet werden.26, 27 Der Bund kann sich demnach des Rundfunks nicht schon dann aufgrund von Art. 73 Nr. 1 GG annehmen, wenn es um Sendungen geht, die auf ein Publikum jenseits der Grenze zielen und wirken.28 Vielmehr sind nach Art. 70 Abs. 1 GG die Länder für grenzüberschreitenden Rundfunk zuständig.29 Sie bleiben es auch für ausschließlich ins Ausland gerichtete Programme, die ohne besonderen Bezug zur Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland schlicht Deutsches 23

BVerfGE 100, 313 (368 f.). Vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 8; Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 2, 7 f. 25 Zu den Aufgaben des Auswärtigen Dienstes Neumann, VerwA 88 (1997), 334 ff. 26 Vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 9; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 73 Nr. 3; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 24 mit Art. 73 RdNr. 3; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), Art. 73 RdNr. 9; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 23 f.; B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 32 RdNr. 68; Lerche, Kompetenzbereich, S. 14 f.; Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5; Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 266; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 96; Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 243; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 150, 152 f.; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 108 ff.; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145 ff.; Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 614 f.; Köstlin, Kulturhoheit, S. 49; A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 118 ff.; Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 97 ff., 132 ff. 27 Zum kompetenzrechtlichen Problem der hauptsächlich mit Hilfe der sog. Mittlerorganisationen betriebenen auswärtigen Kulturpolitik des Bundes sowie zur Öffentlichkeitsarbeit des Bundespresseamts im Ausland, die sich beide ebenfalls nicht unmittelbar an andere Staaten, sondern zuerst an Privatpersonen richten: Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 24; Köstlin, Kulturhoheit, S. 48 ff., 62 ff.; A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 118 ff.; Kilian, Auswärtige Kulturverwaltung, S. 111 ff.; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 123 ff.; Rudolf, FS Menzel, S. 141 ff.; Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 604 ff.; Neumann, VerwA 88 (1997), 334 (336, 344 ff.); Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 106 ff.; Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit, S. 77, 79, 100 f., 123; Ahlers, Öffentlichkeitsarbeit, in: Quaritsch (Hrsg.), Selbstdarstellung, S. 145 ff. (152 ff.). 28 Ablehnend gegenüber dem bloßen Argument der „Überregionalität“ und grenzüberschreitenden Wirkung von Rundfunksendungen, aber auch gegenüber dem Gedanken nationaler Repräsentation zur Begründung einer Bundeskompetenz für den Inlandsrundfunk: BVerfGE 12, 205 (250 ff.). 24

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über die Grenze tragen und auf diese Weise dort irgendein Deutschlandbild entstehen lassen.30, 31 Entscheidend für die Verbandskompetenz ist letztlich nicht das Kriterium, wohin und an wen die Sendungen adressiert sind, sondern wozu sie der Sache nach bestimmt sind.32 Der Gedanke einer rundfunkmäßigen Daseinsvorsorge zugunsten der Menschen außerhalb Deutschlands vermag eine Bundeszuständigkeit nach Art. 73 Nr. 1 GG ebensowenig zu tragen wie die diffuse Idee der Völkerverständigung für sich allein.33 Erst die Zweckgebundenheit eines Programms im Sinne der (vorbereitenden) Pflege auswärtiger Beziehungen und der Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland „als Völkerrechtssubjekt“, kurz: im Sinne (gesamt-) staatlicher Öffentlichkeitsarbeit nach außen, ruft den Bundesgesetzgeber auf den Plan. Zweckfreier Rundfunk, Rundfunk als Selbstzweck fällt in die Kompetenz der Länder. Rundfunk als Mittel zum Zweck nationaler Repräsentation, eingesetzt für „die politische und informatorische Einwirkung“34 auf das gesellschaftliche Substrat fremder Staaten ist eine auswärtige Angelegenheit und damit Sache des Bundes.

29 Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, B 2 RdNr. 8; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 21 f.; Puhl, DVBl. 1992, 933 (935); Bullinger, AfP 1985, 257 (262): Landeskompetenz für übernationalen „gebietsneutralen“ Rundfunk. 30 Vgl. Gabriel-Bräutigam, Rundfunkkompetenz, S. 167 f.; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 23 ff., 29 ff. (31), 96 ff.; Schütz, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B 218; Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 245; a. A. Schote, Rundfunkkompetenz, S. 150 f.; Stammler, ZUM 1988, 274 (283 ff.). – Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 176 u. 178, hält Auslandsprogramme der Landesrundfunkanstalten für zulässig, solange im Ausland kein Gesamtbild Deutschlands vermittelt werde; ähnlich Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 26, 98 f.: solange der Programmauftrag eine „landesspezifische Zielsetzung“ aufweise; siehe auch H. Schiedermair, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 43, 48. 31 Der private Auslandssender „Channel D“ etwa unterlag rundfunkrechtlich nicht der gesetzgeberischen Hoheit des Bundes. Die „Channel D Television und Radio GmbH“ arbeitete mit einer Lizenz der Bremischen Landesmedienanstalt (Pressemitteilung Nr. 1/2001 der LMA v. 26.4.2001). 32 So auch Gabriel-Bräutigam, Rundfunkkompetenz, S. 167 f.; Schütz, in: Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B 218; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 23, 25; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 26; Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 238 f., 250 f.; Jutzi, ZUM 1986, 21 (25); Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 76 f.; Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 20; vgl. auch Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 65 f.; B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 32 RdNr. 68; Krause-Ablaß, Zuständigkeit, S. 99, 103; dens., RuF 10 (1962), 113 (116). 33 So auch Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 27. 34 Maunz, Rechtsgutachten, S. 14/288. – Auf den Einsatz der „propagandistische(n) Wirksamkeit“ des Rundfunks stellt als entscheidendes Kriterium ab: Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 72 f., 75 ff.; nationale Repräsentation (allein) reicht ihm zur Begründung einer (ausschließlichen) Bundeszuständigkeit nicht. Ebenso Mallmann, JZ 1963, 350 (352); ähnlich Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5.

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Rundfunk als außenpolitische Stimme der Bundesrepublik Deutschland, säkularer „Missions . . . funk“,35 steht damit zunächst einmal unter verfassungsrechtlichem Perplexitätsverdacht: Während Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG es materiellrechtlich verbietet, Rundfunk für nicht-publizistische, insbesondere für staatliche oder politische Zwecke in Dienst zu nehmen, wird staatsorganisationsrechtlich gerade dies von Art. 73 Nr. 1 GG verlangt. Entweder ist solch ein Rundfunk ein verfassungsrechtliches Unding – die Länder dürften ihn ebenfalls nicht veranstalten, und zwar sowohl aus grundrechtlichen als auch aus kompetenzrechtlichen Gründen36 – oder aber es handelt sich hier nicht um Rundfunk im Rechtssinne. Kompetenzrechtlich jedenfalls geht es in der Tat nicht mehr um Rundfunk, sondern um ein eigenständiges Sachgebiet,37 einen „Teilbereich des Rundfunks“, von dem das Grundgesetz in Art. 73 Nr. 1 „unter (einer) anderen, sachnäheren Bezeichnung“ handelt.38 II. Zur kompetenzrechtlichen Qualifikation von Gesetzen Für die Frage, ob sich ein Gesetz einer bestimmten Kompetenznorm zuordnen läßt, kommt es darauf an, was mit ihm bezweckt und bewirkt wird.39 Das Gesetz muß nach seinem Ziel, seinen Rechtsfolgen und tatsächlichen Wirkungen „unmittelbar“40 oder „sonderrechtlich“41 das regeln, was auch Gegenstand der Kompetenznorm ist. Die Zuordnung gelingt, wenn sich das Spezifische der gesetzlichen Regelung in die Eigenart der Kompetenzmaterie einfügt und die sachlichen Strukturen, die das Kompetenzgebiet prägen, auch dem Gesetz zugrundeliegen.42 Sie scheitert, wenn die gesetzliche Regelung das Kompetenzthema nicht „ausschließlich“ oder „als solches“ zum Gegenstand hat, sondern es nur mittelbar als „Reflex“ berührt.

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Bullinger, AfP 1985, 257 (258 f.). Insoweit zutreffend Ricker, Deutsches Auslandsfernsehen, in: DW-Symposium, S. 31 ff. (36 ff., 40 f.). – Auf die „Sinnwidrigkeit“ dieser Konsequenz hat schon Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 76, hingewiesen. 37 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 272; ders., Rundfunkrecht, § 6 RdNr. 24; Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 266; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 96; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, B 2 RdNr. 8. 38 BVerfGE 12, 205 (228). – Gabriel-Bräutigam, Rundfunkkompetenz, S. 167, hält es deshalb für „irreführend“ von Auslandsrundfunk zu sprechen. 39 Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 31; ders., Kompetenzlehre, S. 420; Scholz, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 252 ff. (261 und öfter). 40 So vor allem das BVerfG, etwa in BVerfGE 8, 104 (116 f.); 8, 143 (148 ff.). 41 Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 39; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 32; Scholz, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 252 ff. (268) – sämtlich unter Bezugnahme auf Pestalozza, DÖV 1972, 181 (183). 42 Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 50 ff. 36

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Für die kompetenzrechtliche Qualifikation eines Gesetzes ist entscheidend auf den „Hauptzweck“ und die „unmittelbare Wirkung“ des Gesetzes abzustellen.43 Wo für einen einheitlichen (nicht zerlegbaren) Gegenstand44 sowohl ein Bundesgesetz als auch Landesgesetze in Betracht kommen, weil die ihn regelnden Normen, selbst auf den zweiten Blick noch, sowohl unter eine dem Bund zugewiesene als auch unter eine den Ländern zustehende Materie subsumiert werden können,45 muß zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten auf den „Schwerpunkt“ der Gesamtregelung zurückgegriffen werden.46 Ausschlaggebend ist dann, mit welcher Kompetenzmaterie der betreffende Gegenstand enger „verzahnt“ ist,47 zu welcher Zuständigkeit die „größere Sachnähe“, der „stärkere Sachzusammenhang“ besteht.48 Zur Wahrung der kompetenziellen Grenzen, die ihm durch die Verfassung gezogen sind, muß der Gesetzgeber durch hinreichende Bestimmung des Regelungszwecks, angemessene Zweckbindungen und eine darauf abgestimmte Ausgestaltung etwaiger Verwaltungsbefugnisse dafür Sorge tragen, daß die von ihm geschaffenen Ermächtigungen und die darauf beruhenden Vollzugsakte dem Sinn der grundgesetzlichen Kompetenznorm verpflichtet bleiben und den zuständigkeitsbegründenden Primärzweck des Gesetzes nicht überlagern.49 III. Der Zweck des Deutsche-Welle-Gesetzes Ist der ,Rundfunk‘ dem Bund materiell allenfalls als Instrument der ihm durch Art. 73 Nr. 1 GG zugewiesenen und vorbehaltenen Außenpolitik zugänglich und läßt sich das DWG nur dann auf diesen Kompetenztitel stützen, wenn es den Rundfunk nicht als solchen, sondern nur nebenbei als Teil einer anderen 43 Zum ganzen Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 RdNr. 4; Bothe, in: AKGG3, Art. 70 RdNr. 7 ff., 16 f.; Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 37; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 32; Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 70 RdNr. 70; Scholz, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 252 ff. (261 ff., 264 ff.) – alle mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr. des BVerfG. Siehe auch Stettner, Kompetenzlehre, S. 420 ff. 44 Und um einen solchen handelt es sich bei der Materie Auslandsrundfunk (siehe wiederum Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 272: „eigenständiges Sachgebiet“, für das eine „Kompetenzfusion“ nicht zu befürchten sei). 45 Zu solchen Kompetenzkonflikten Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 RdNr. 7 ff.; Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 70 RdNr. 71 ff., 74 ff. 46 BVerfGE 98, 265 (299); siehe auch Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 53; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 RdNr. 4; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 RdNr. 12; Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 70 RdNr. 76. 47 BVerfGE 98, 145 (158). 48 BVerfGE 97, 228 (252); Scholz, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 252 ff. (274); Bullinger, AöR 96 (1971), 237 (249 ff.). 49 BVerfGE 100, 313 (372).

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Gegenständen und Zwecken gewidmeten Gesamtregelung anspricht, so scheint die Frage durchaus berechtigt, ob das DWG überhaupt kompetenzgerecht ist. Im DWG ist von gesamtstaatlicher Repräsentation nicht die Rede. § 3 Abs. 1 DWG stellt die Deutsche Welle vielmehr vor die Aufgabe, „Rundfunk“ (Hörfunk und Fernsehen) zu veranstalten – für das Ausland zwar, aber eben doch „Rundfunk“. Die Begründung zum Entwurf des DWG sagte in ihrem allgemeinen Teil gar, „Zweck“ des Gesetzes sei es, die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Freiheit des Rundfunks auch für den deutschen Auslandsrundfunk zu verwirklichen und die Deutsche Welle von staatlicher Beeinflussung freizuhalten.50 Andere Ziele offenbarte der Entwurf nicht. Daran kann die Zuordnung des DWG zu den auswärtigen Angelegenheiten im Sinne des Art. 73 Nr. 1 GG indes nicht scheitern. Die von den Initiatoren eines Gesetzes kundgegebenen Absichten liefern bestenfalls Hinweise auf seinen Zweck. Gleiches gilt für den ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers und die Sprache des Gesetzes.51 Maßgeblich ist am Ende der objektivierte Willen des Gesetzes.52 Ihn zu ermitteln, muß das Gesetz notfalls in verfassungskonformer Auslegung gelesen werden. 1. Indienstnahme des Rundfunks für die Außenpolitik Zu welchem Zweck haben Bundestag und Bundesrat das DWG eigentlich beschlossen und gebilligt? Seit es ein Rundfunkgesetz des Bundes gibt, dient es den „Interessen des Gesamtstaates“.53 Das BRfG vom 29. November 196054 sollte den Bund in die Lage versetzen, seine „außenpolitischen . . . Aufgaben auch durch den Rundfunk“ wahrnehmen zu können.55 Der Bundesrat verstand den Auslandsrundfunk als ein Instrument der „Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland“ nach außen.56 Auch der Vermittlungsausschuß von Bundestag und Bundesrat kam zu dem Schluß, die zu errichtende Deutsche Welle habe nach Wortlaut, Sinn und Zweck des Gesetzes „politische Aufgaben“ zu erfüllen und gehöre aus „übergeordneten“ Gründen der auswärtigen Politik in die Zuständigkeit des Bundes.57

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BT-Drs. 13/4708, S. 21. Siehe nur wieder Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 70 RdNr. 69 f. 52 Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 40 mit Fn. 104; Scholz, FG BVerfG (25), Bd. II, S. 252 ff. (268) – von beiden mit umfangreichen Nachweisen als st. Rspr. des BVerfG ausgewiesen. 53 So die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk v. 26.11. 1959, BT-Drs. 3/1434, S. 12 – Hervorhebung von mir. 54 Zur Entstehungsgeschichte des BRfG oben § 6 dieser Untersuchung. 55 BT-Drs. 3/1434, S. 12 – wohlgemerkt: „durch“ den Rundfunk, Hervorhebung von mir. 56 BT-Drs. 3/2015, S. 7. 51

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Das DWG vom 16. Dezember 199758 beruht auf den gleichen Erwägungen. Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat gingen im Gesetzgebungsverfahren übereinstimmend davon aus, daß die Deutsche Welle durch ihre Sendungen die Bundesrepublik Deutschland im Ausland repräsentiere.59 Daß ihr (dabei) grundrechtliche Freiheit zu gewährleisten sei, wagte im Bundestag nur ein Abgeordneter in Zweifel zu ziehen.60 Angesichts einzelner – keineswegs nebensächlicher – mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 5 Abs. 2 GG nicht recht verträglicher Bestimmungen des Gesetzes61 indessen kamen die Fraktionen sowohl der Koalition und als auch der SPD, mit deren Stimmen das DWG parteiübergreifend beschlossen wurde, nicht um die – zutreffende – Feststellung herum, daß der Auslandsrundfunk eine „Sonderstellung“ habe und seine Begründung und Legitimation allein „im Kontext der Außenpolitik“ finde.62 Sobald es ans Detail und ans Eingemachte ging, blieb von der Rundfunkfreiheit als Wille und Vorstellung des Gesetzgebers nicht viel übrig.63 Die große Mehrheit des Bundestages wünschte sich einen Sender, der zwar kein Verlautbarungsorgan der Exekutive sein sollte,64 aber doch „unser demokratisch-pluralistisches Gemeinwesen“ nach außen darstellen und vermitteln,65 sein Ansehen fördern,66 als „Transporteur 57 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. WP, 129. Sitzung v. 26.10.1960, Sten. Ber., S. 7423 ff. (7434 f.). 58 Zur Entstehungsgeschichte des DWG oben § 8 dieser Untersuchung. 59 Vgl. BT-Drs. 13/4708, S. 22, 38; BT-Drs. 13/8669, S. 42; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17796 ff.). Der Abg. Duve (SPD) machte darauf aufmerksam, daß das Handeln der Deutschen Welle vielfach der Bundesrepublik Deutschland als Staat zugerechnet werde (aaO., S. 17808). Vgl. auch Abg. Verheugen (SPD) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. WP, 233. Sitzung v. 16.6.1994, Sten. Ber., S. 20275 ff. (20338); Abg. Otto (FDP), aaO., S. 20342. 60 Abg. Duve (SPD), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17808). 61 Genannt seien die Finanzierungsregelungen der §§ 44 ff. DWG sowie von den Programmgrundsätzen die sog. Bewußtseinsklausel des § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG. – Vgl. zur Problematik der Finanzierung: Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 35 ff., 63 ff.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 169 ff.; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 62 ff.; Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff.; allgemein: BVerfGE 87, 181 (198 ff.); 90, 60 (90 ff.); zur Bewußtseinsklausel: Pieper, Auslandsrundfunk, S. 122 ff. 62 Abg. Stadler (FDP), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17804); Abg. Grotz (CDU), aaO., S. 17809; vgl. auch Abg. Albowitz (FDP) in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 110. Sitzung v. 13.6.1997, Sten. Ber., S. 9665 ff. (9679); Abg. SonntagWolgast (SPD), aaO., S. 9695. 63 Das wird übersehen von: Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 46; Dörr, Rechtsaufsicht über die Deutsche Welle, S. 45; dems., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (23 f.). Sie betonen, daß sich im „politische(n) Umfeld“ alle Parteien, Fraktionen und auch die Bundesregierung „einhellig“ und „ganz eindeutig“ zur Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Welle bekannt hätten. Sowohl im Regierungsentwurf als auch in den parlamentarischen Beratungen zum DWG aber war Art. 5 GG mehr Monstranz denn Motiv.

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3. Teil: Die Meßgröße

demokratischer und friedlicher Ideen“ wirken67 und sich in die auswärtige Kulturpolitik des Bundes einordnen sollte.68 Der Abgeordnete Grotz (CDU) brachte es in der zweiten Lesung des DWG auf den Punkt: Es sei ein „legitimes außenpolitisches Interesse“, das den Haushaltsgesetzgeber dazu veranlasse, Geld für die Deutsche Welle bereitzustellen.69 Der traditionelle Primat des Außenpolitischen und der Gedanke nationaler Selbstdarstellung vor der Welt, die ohne eine Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen „schwerlich erreicht“ werden könnte,70 haben im DWG durchaus ihren Ausdruck gefunden. Schon § 3 Abs. 1 DWG („Rundfunk [. . .] für das Ausland“) ist nicht nur als Festlegung des Sendegebiets, sondern auch als inhaltlich-finale Bestimmung des Programmcharakters und als Ausrichtung auf einen fremden Empfängerhorizont zu lesen. § 4 DWG präzisiert das Ziel, dem sich der deutsche Auslandsrundfunk zu widmen hat. Er soll zum einen ein „umfassendes Bild“ des politischen (und also auch des staatlichen), des kulturellen und wirtschaftlichen Lebens „in Deutschland“ vermitteln, zum anderen „die deutschen Auffassungen“ zu wichtigen Fragen „darstellen und erläutern“. Die Deutsche Welle erfüllt damit nicht den klassisch-offenen Rundfunkauftrag (Information, Bildung und Unterhaltung).71 Ihr Auftrag ist inhaltlich begrenzt und bestimmt.72 Er geht darauf aus, den Menschen im Ausland zu sagen, 64 Abg. Sonntag-Wolgast (SPD), Stadler (FDP), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17799, 17804). 65 Abg. Grotz (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17809). 66 BT-Drs. 13/4708, S. 22. 67 Abg. Sonntag-Wolgast (SPD), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17799). 68 Siehe auch Abg. Stadler (FDP), Grotz (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17804, 17809 f.). – Zum Verhältnis der Deutschen Welle zur auswärtigen Kulturpolitik veranstaltete der Deutsche Bundestag zwei Expertenanhörungen (29.1. und 11.6.1997). 69 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 13. WP, 197. Sitzung v. 9.10.1997, Sten. Ber., S. 17677 ff. (17809). Der Abg. Duve (SPD) sagte, er erwarte, daß sich der Sender so verhalte, daß ihn der Bundestag mit den Mitteln ausstatte, die er für seine Arbeit brauche (aaO., S. 17809). – Daß der Bund sein Interesse an der Existenz der Deutschen Welle sehr bald verlieren könne, wenn er sie nicht (auch) als Werkzeug seiner Außenpolitik betrachten dürfte, mutmaßen wohl nicht zu Unrecht Hartstein und Di Fabio, in: DW-Symposium (Diskussionsbeiträge), S. 64, 89. 70 So BVerfGE 12, 205 (253) allgemein für Sendungen mit „nationalrepräsentative(m)“ Charakter. 71 Manche Landesrundfunkgesetze geben den durch sie errichteten Anstalten einfach nur auf, Rundfunk zu veranstalten oder Rundfunkprogramme zu gestalten und zu verbreiten (siehe etwa Art. 2 BayRG; § 2 Abs. 1 Satz 1 Radio-Bremen-Gesetz; § 18 Abs. 2 Saarl. LRG [i. d. F. vom 18.12.1998]; § 2 Abs. 1 Satz 1 SFB-Satzung). Näheres bei Herrmann, Rundfunkrecht, § 10 RdNr. 4 ff., 33 ff.; A. Hesse, Rundfunkrecht, S. 130 ff.

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was die Bundesrepublik Deutschland ist, was man dort tut und denkt, und ihnen die Welt aus deutscher Perspektive zu schildern und zu erklären. Während es den Rundfunkanstalten der Länder rechtlich gleichgültig sein darf, ob und wie sich die von ihnen zu übermittelnden Informationen als Abbild der Wirklichkeit zu einem Ganzen zusammenfügen, hat die Deutsche Welle genau darauf zu achten und ein Bild der Bundesrepublik Deutschland zu entwerfen.73 Im Gegensatz zu ihr haben die Landesrundfunkanstalten auch nicht den Auftrag, irgendwem irgendwelche Auffassungen darzulegen oder gar zu erläutern.74 Ob sie es tun oder ob sie es nicht tun: sie dürfen es, anders als der Auslandsrundfunk, 72 Er muß es auch sein, soll nicht der Rahmen der Kompetenz für nationale Repräsentation (nach außen) gesprengt und in die Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk übergegriffen werden. Der vom Bund veranstaltete Rundfunk muß das besondere „Gepräge“ (gesamt-)staatlicher Selbstdarstellung tragen und wahren, um eine „Umwandlung“ in allgemeine Berichterstattung durch Rundfunk auszuschließen. Dazu bedarf es eines begrenzten und sachlich eingeschränkten Programmauftrags, der einen inhaltlichen Bezug zum (Gesamt-)Staat aufweist (vgl. zu einem ähnlichen Problem BVerfGE 97, 198 [217 f., 224 f.]; auch BVerfGE 100, 313 [372]; siehe außerdem die Stellungnahme des Bundesrates zum DWG-Entwurf in: BT-Drs. 13/4708, Anlage 2, S. 38). Indem die Länder ihre Zuständigkeiten für den Rundfunk hüten, wachen sie mittelbar auch auf die Einhaltung der sachlichen Grenze zwischen (gesamt-)staatlicher Kompetenz für nationale Repräsentation (nach außen) einerseits und gesellschaftlicher ,Zuständigkeit‘ für Berichterstattung durch Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG andererseits (vgl. den Mechanismus in BVerfGE 12, 205 [259]). Überaus problematisch ist unter diesem Blickwinkel der „Deutsche Auslandskanal“ (auch „German-TV“ genannt), den die Deutsche Welle auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung in Zusammenarbeit mit den Landesrundfunkanstalten der ARD und dem ZDF veranstaltet. Der Kanal bietet ein 24stündiges „Vollprogramm“ mit informierenden, bildenden und unterhaltenden Teilen in deutscher Sprache an. Für die Sendungen soll „möglichst viel“ Programm-Material der ARD-Anstalten und des ZDF verwendet werden. Nach dem Programmleistungsplan (Anlage 11 zum „BusinessPlan“) bleibt für die Deutsche Welle ein Anteil von 17 Prozent; die Zulieferungen von ARD und ZDF bestehen zu mehr als 80 Prozent aus unterhaltenden Sendungen: Krimis, Soaps, Shows, Volksmusik, Familienserien, Talks, Comedy, Spiel- und Fernsehfilme. Nach außen tritt die Deutsche Welle als Veranstalterin auf, im Innenverhältnis wollen die Vertragspartner gleichberechtigt kooperieren. Die Federführung für die laufenden Geschäfte sowie Programmplanung, -beschaffung und -verantwortung liegen bei der Deutschen Welle. Finanziell soll sich der Kanal aus Mitteln des Bundes sowie daneben aus eigenen Erträgen, etwa aus Abonnementeinnahmen, speisen. – Der Text der „Vereinbarung über den Deutschen Auslandskanal“ zwischen der Deutschen Welle, den ARD-Landesrundfunkanstalten und dem ZDF vom 11./14.9.2001 ist dokumentiert in: epd medien Nr. 76 v. 26.9.2001, S. 23 ff.; ferner in: ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2002, S. 398 ff.; sowie (als Anhang VI) bei Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 475 ff. 73 Daß es nicht um die Vermittlung irgendeines (aktuell und zufällig sich bietenden), sondern eines bestimmten Deutschlandbildes (einer gewissen Idee von Deutschland) geht, zeigen auch die Äußerungen E. Bettermanns, die in F.A.Z. Nr. 202 v. 31.8.2001, S. 45, sowie in epd medien Nr. 70 v. 5.9.2001, S. 14, wiedergegeben sind: Im Sender, aber auch auf politischer Ebene gelte es zu klären, welches Deutschlandbild man vermitteln wolle. – Vgl. auch F.A.Z. Nr. 106 v. 8.5.2001, S. 56, Nr. 251 v. 29.10.2001, S. 53.

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nach ihren eigenen professionellen Maßstäben entscheiden. Der Programmauftrag des § 4 DWG macht die Deutsche Welle zum Medium gemeindeutscher Selbstdarstellung und Selbsterklärung, des Meinungsexports und der Verständniswerbung.75 Der Zweck, der hinter alledem steckt, tritt in den Programmgrundsätzen des § 5 DWG hervor: Abs. 3 Satz 1 verpflichtet die Deutsche Welle, bei der Berichterstattung zu bedenken, daß ihre Sendungen die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu auswärtigen Staaten berühren.76 Dieser Vorbehalt, der den Redakteuren die berüchtigte Schere in den Kopf setzt und so offenkundig den Forderungen zuwiderläuft, die Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 5 Abs. 2 GG (sonst) an die Ordnung des Rundfunks stellen,77 verrät den beherrschenden Gedanken des DWG: die „Indienstnahme“ des Rundfunks für „außerpublizistische“, nämlich außenpolitische Zwecke. Die Bewußtseinsklausel des § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG offenbart den Rahmen und die Grenzen, in denen sich nach dem objektiven Willen des Gesetzes die Veranstaltungen der Deutschen Welle bewegen sollen, und kennzeichnet das DWG endgültig als ein Gesetz, das nicht dem Rundfunk, sondern den auswärtigen Angelegenheiten im Sinne des Art. 73 Nr. 1 GG gewidmet ist.78 74 Die Formulierung des § 4 DWG: „darstellen und erläutern“ ist auch aus dem Kontext staatlicher Öffentlichkeitsarbeit bekannt. Vgl. BVerfGE 20, 56 (100); 44, 125 (147); 63, 230 (243); siehe auch die Rechtsgrundlagen des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung: den Organisationserlaß des Bundeskanzlers v. 18.1.1977 (BGBl. 1977 I, S. 128) unter Nr. 1 Buchst. c sowie die Vorbemerkung zu Kapitel 0403 eines jeden Haushaltsplans des Bundes seit 1963. 75 Ganz ähnliche Deutung des Programmauftrags bei Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 26.– In BT-Drs. 14/4493 v. 7.11.2000 (S. 4) spricht die Bundesregierung von (politischer) Überzeugungsarbeit. 76 Zur Entstehungsgeschichte dieser Norm siehe oben §§ 7 f. dieser Untersuchung mit Nachweisen. 77 Insoweit ebenso Pieper, Auslandsrundfunk, S. 122 ff. (siehe aber auch S. 77); Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 122, 126 f. – Der Konflikt mit Art. 5 GG war dem Gesetzgeber durchaus bewußt (vgl. die Nachweise oben § 8 dieser Untersuchung). 78 Bei der Annahme einer Gesetzgebungsbefugnis des Bundes kraft Natur der Sache, einer Bundeszuständigkeit kraft Sachzusammenhangs oder einer Annexkompetenz des Bundes wäre der Bezug zur (Gesamt-)Staatlichkeit des Bundes noch enger (im ersten Fall sogar begriffsnotwendig), die Indienstnahme des Rundfunks für außerpublizistische Zwecke, nämlich für die kompetenzbegründende rundfunkfremde Materie, noch deutlicher. – Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs, das sei an dieser Stelle angemerkt, läßt sich nicht konstruieren: Es ist nicht erkennbar, daß der Bund irgendeinen ihm zur gesetzlichen Regelung zugewiesenen Gegenstand, in Sonderheit die auswärtigen Angelegenheiten (die hier besonders eng zu begreifen sind, sonst bedürfte es keiner ungeschriebenen Zuständigkeit), nur dann sinnvoll ordnen können sollte, wenn er zugleich auch die Veranstaltung von Auslandsrundfunk mitregelte. Keiner der weiter oben (Fn. 11) genannten Befürworter einer Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs verliert dazu ein Wort. Der Auslandsrundfunk mag ein wichtiges, vielleicht sogar ein „unentbehrliches“ Mittel der Außenpolitik im allgemei-

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Wer dagegen sagt, die Deutsche Welle sei kein Instrument der Außenpolitik, ihr Auftrag bestehe nicht in gesamtstaatlicher Repräsentation und nationaler Selbstdarstellung,79 der behauptet nichts anderes als die formelle Verfassungswidrigkeit des DWG. Er wendet sich im übrigen auch gegen das – wohlbegründete – Selbstverständnis der Anstalt. Die legt großen Wert darauf, kein Verkündigungsorgan der Bundesregierung, insbesondere kein Propaganda-Sender des Auswärtigen Amts zu sein.80 Das entspricht ganz und gar der einfachgesetzlichen Rechtslage. Zugleich aber bekennt sie sich, auch hier im Einklang mit dem DWG, stets zu ihrer Rolle als Medium und Faktor der „Außenrepräsentanz“ der Bundesrepublik Deutschland.81 In einem von den Gremien der Anstalt beschlossenen Papier, das im März 2002 sowohl der Bundesregierung als auch dem Bundestag zugeleitet wurde, nen sein (so etwa Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 72, und im Anschluß an ihn Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 118 [allgemein für staatliche Öffentlichkeitsarbeit nach außen]; Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 177). Ebenso sicher aber ist die gesetzliche Regelung des Auslandsrundfunks nicht unentbehrlich zur sinnvollen Wahrnehmung der dem Bund auf dem Feld der Außenpolitik ausdrücklich verliehenen Gesetzgebungsbefugnisse, das heißt bei einem engeren Verständnis der auswärtigen Angelegenheiten: zur Ordnung des diplomatischen und konsularischen Verkehrs. – Eine Bundeskompetenz kraft Natur der Sache hat das BVerfG jedenfalls für solche Rundfunksendungen abgelehnt, die der „nationalen Repräsentation“ nach innen dienen sollen (BVerfGE 12, 205 [250 ff.]). 79 So etwa Pieper, Auslandsrundfunk, S. 78; Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff. (13, 19); Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 26 f. (in seltsamem Widerspruch zu S. 20); ähnlich Niepalla, ZUM 1993, 109 (112); ders., Deutsche-Welle-Gesetz, S. 60; siehe auch das von den Organen der Deutschen Welle beschlossene und der Bundesregierung sowie dem Deutschen Bundestag zugeleitete Papier v. 18.3.2002 „Deutsche Welle – das Profil“, S. 14. 80 Siehe nur Steigner, RuF 18 (1970), 125 (135); Weirich, in: Kulturaustausch Nr. 3/ 1997, S. 47 ff. („kein Bauchredner der Regierung“); E. Bettermann, epd medien Nr. 37 v. 12.5.2001, S. 9; Nr. 70 v. 5.9.2001, S. 14. 81 Siehe DW-Aufgabenplanung 2006–2009 (BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005), S. 7: „der entscheidende Faktor in der medialen Außenrepräsentanz Deutschlands“; DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil (in Kurzfassung dokumentiert in epd medien Nr. 30 v. 20.4.2002), S. 3, 5, 10 f., 19, 32; ferner: E. Bettermann, epd medien Nr. 59 v. 28.7.2001, S. 17; Hartstein (seinerzeit kommissarischer Intendant), Der Spiegel Nr. 31 v. 30.7.2001, S. 88: „internationale Präsenz Deutschlands“; V. Schmidt (Vorsitzender des Rundfunkrats), epd medien Nr. 51 v. 30.6.2001, S. 21: „mediale Außendarstellung unseres Landes“; Krüger (Direktor DW-tv), F.A.Z. Nr. 179 v. 4.8.2001, S. 47: „elektronische Positionierung Deutschlands in der Welt“. – Vgl. auch die Präambel der zwischen der Deutschen Welle, den ARD-Anstalten und dem ZDF geschlossenen Verwaltungsvereinbarung über den Deutschen Auslandskanal (dokumentiert in: epd medien Nr. 76 v. 26.9.2001, S. 23 ff.; ferner in: ARD [Hrsg.], ARD-Jahrbuch 2002, S. 398 ff.; sowie [als Anhang VI] bei Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 475 ff.), in der die Verbesserung der „mediale(n) Außenrepräsentanz Deutschlands“ als Ziel des neuen Programms genannt wird; vgl. weiter die Ergebnisse des DW-Symposiums „Strategien und Szenarien: Auslandsrundfunk im 21. Jahrhundert“ v. 13.10.2000 in Berlin, Zusammenfassung in: epd medien Nr. 83 v. 18.10.2000, S. 26 ff.

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hieß es, nach ihrem „Selbstverständnis“ sei die Deutsche Welle „der wichtigste Faktor der medialen Außenrepräsentanz Deutschlands“ und ihre Unabhängigkeit von der Regierung diene der „Image- und Vertrauensbildung“ zugunsten der Bundesrepublik.82 Die Aufgabe der medialen Außendarstellung gehöre „in den Kontext“ staatlicher Außen- und Sicherheitspolitik.83 Teil des Auftrags der Deutschen Welle sei es, „die politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Interessen Deutschlands zu flankieren“ und die „Aufgaben der deutschen Außenund Entwicklungspolitik journalistisch zu begleiten.“84 Der Intendant der Deutschen Welle, Bettermann, ließ sich in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung sogar mit den Worten zitieren: „Nicht nur der deutsche Außenminister macht Außenpolitik“. Der Auslandsrundfunk könne ihr – gerade wegen seiner Unabhängigkeit – ein wertvoller Interpret sein.85 Gegenüber dem Evangelischen Pressedienst deutete er den Programmauftrag der Deutschen Welle als Ausfluß des „außenpolitisch-medialen Interesses“.86 2. Indienstnahme des Rundfunks für auswärtige Öffentlichkeitsarbeit Irrig ist auch die Ansicht,87 nach dem DWG bestehe die Funktion der Deutschen Welle nicht in staatlicher Öffentlichkeitsarbeit nach außen. Das Gegenteil trifft zu und verschafft der Anstalt ihre kompetenzrechtliche Daseinsberechtigung.88 Die Deutsche Welle betreibt gewiß keine regierungsamtliche Öffentlich82 DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil (in Kurzfassung dokumentiert in epd medien Nr. 30 v. 20.4.2002), S. 10 f. 83 Wie Fn. zuvor, S. 3. 84 Wie Fn. zuvor, S. 5. 85 F.A.Z. Nr. 251 v. 29.10.2001, S. 53. – In epd medien Nr. 21 v. 20.3.2002, S. 18, wird Bettermann mit der Bemerkung zitiert, sein Vorgänger als Intendant, Weirich, habe dadurch, daß er angesichts des Zwangs zum Sparen verschiedene Programme eingestellt habe, „faktisch Außenpolitik gemacht“. In diesen Aussagen Bettermanns findet sich die Einschätzung Remmeles, Selbstdarstellung, S. 42, bestätigt, wonach der Auslandsrundfunk nicht nur auf die Außenpolitik einwirke, sondern „selbst ein Stück Außenpolitik“ verkörpere. 86 epd medien Nr. 90 v. 14.11.2001, S. 3 ff. (11). 87 Etwa Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 29 f.; ders./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 38; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 59, 60 ff. (siehe aber auch S. 88!); Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff. (19); Niepalla, ZUM 1993, 109 ff.; ders., Deutsche-Welle-Gesetz, S. 60, 122 ff.; Puhl, DVBl. 1992, 933 (936, 938 f.); DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil, S. 14; unklar: Pieper, Auslandsrundfunk, S. 73 ff.; Cremer, ZUM 1995, 674 (678 ff. 680). 88 Vgl. Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145; Schütz, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B 217 f.; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 177; H. Schiedermair, in: DW-Symosium, S. 73 ff. (77); Remmele, Selbstdarstellung, S. 3 f., 17 f., 42 f., 70; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 72, 108 ff.; Berendes, Staatsaufsicht, S. 113; Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 71 ff.; Krause-Ablaß, Zuständigkeit, S. 99, 103 ff.; Mallmann, JZ 163, 350 (352); Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 211 f.; Ahlers, Öffentlichkeitsarbeit, in: Quaritsch (Hrsg.),

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keitsarbeit.89 Das ergibt sich schon daraus, daß sie mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet ist, das Recht der Selbstverwaltung hat und nur einer (begrenzten) Rechtsaufsicht unterliegt (§§ 1 Abs. 2, 61 f. DWG). Richtig ist auch, daß die Deutsche Welle nach § 4 DWG keineswegs darauf beschränkt ist, die Politik der Bundesregierung bekannt und verständlich zu machen,90 und weitaus mehr und anderes veranstaltet als nur verlautbarenden Bulletin-Funk. Das alles freilich ändert nichts daran, daß ihre Tätigkeit, die „informatorische Einwirkung“ auf das gesellschaftliche Substrat fremder Staaten durch Vermittlung eines umfassenden Deutschlandbildes sowie der deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen, der auswärtigen Meinungspflege im Interesse des Staates dient.91 Die Deutsche Welle betreibt „Sympathiewerbung“ für Deutschland:92 Öffentlichkeitsarbeit nicht für die Bundesregierung,93 wohl aber für die Bundesrepublik94 – eine besonders attraktive und wirkungsvolle Art der ÖffentlichkeitsSelbstdarstellung, S. 145 ff. (152 f.). – Zum Begriff, zu Organisation und Erscheinungsformen, Grund und Grenzen (vor allem: inner-)staatlicher Öffentlichkeitsarbeit ausführlich Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit, pass.; O. E. Kempen, Öffentlichkeitsarbeit, pass.; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, pass.; siehe auch Bilstein, Amtliche Verlautbarungen, S. 99 ff., 139 ff.; Lackner, Sendezeiten für Dritte, S. 159 ff.; ferner: BVerfGE 20, 56 (97 ff., 100); 44, 125 (138 ff., 147 ff., 155 ff.); 63, 230 (242 ff.). 89 Vgl. die Differenzierung zwischen Öffentlichkeitsarbeit „im engeren Sinne“ und „im weiteren Sinne“ bei Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit, S. 62 ff. 90 Das freilich gilt für die Öffentlichkeitsarbeit des Bundespresseamtes im Ausland ebenfalls. Auch sie soll ein „umfassendes und wirklichkeitsnahes Deutschlandbild“ vermitteln. Vgl. die Vorbemerkung zu Kapitel 0403 eines jeden Bundeshaushaltsplans seit 1963; Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit, S. 77 f.; Neumann, VerwA 88 (1997), 334 (344). 91 Unter Zugrundelegung der Begrifflichkeit Schürmanns kann man die Tätigkeit der Deutschen Welle als staatliche „Öffentlichkeitsarbeit im weiteren [im besten? – Verf.] Sinne“ einstufen, als Öffentlichkeitsarbeit, die „keinen direkten Bezug zur Regierungspolitik aufweist“ und als „Teil der Sachaufgabe selbst“ im innerstaatlichen Meinungsstreit „wettbewerbsneutral“ ist (Öffentlichkeitsarbeit, S. 64 – Hervorhebung dort). 92 DW (Hrsg.), Deutsche Welle – das Profil (in Kurzfassung dokumentiert in epd medien Nr. 30 v. 20.4.2002), S. 14; E. Bettermann, F.A.Z. Nr. 202 v. 31.8.2001, S. 45, epd medien Nr. 70 v. 5.9.2001, S. 14. 93 Die deshalb (nur) ein Verlautbarungsrecht hat (§ 16 DWG). 94 Das verkennen Pieper, Auslandsrundfunk, S. 76 ff. (die immer wieder nicht nur Staat und Regierung ineinssetzt, sondern auch Regierungspolitik mit Parteipolitik verwechselt); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 26 ff.; ders., Rechtsaufsicht über die Deutsche Welle, S. 41 ff.; ders., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22, 27); ders./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 38 f.; Puhl, DVBl. 1992, 933 (939). Dörr präsentiert folgenden Gedankengang. Öffentlichkeitsarbeit erlaube lediglich die Mitteilung von Tatsachen, mithin allenfalls Verlautbarungs-Funk. Dagegen habe die Deutsche Welle den Auftrag, umfassende Pluralität zu vermitteln. Sie betreibe damit keine regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit, sondern „ohne Zweifel“ Rundfunk, und zwar „echten“ Rundfunk. Abgesehen von der kompetenzrechtlichen Problematik dieser Schlußfolgerung sind folgende – rechtliche und logische – Einwände ange-

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arbeit sogar, weil sie inhaltlich nicht auf die Vermeldung von Tatsachen und Meinungen aus dem Inneren des Regierungsapparats begrenzt ist, sondern ein „umfassendes“ Deutschlandbild vermittelt, und weil sie von Journalisten ins Werk gesetzt wird, deren Unabhängigkeit von den Organen der Staatsleitung gesetzlich garantiert ist. Beileibe also nicht das Sprachrohr der Exekutive, spricht die Deutsche Welle doch – und als eigens zu diesem Zweck geschaffenes Organ vielleicht umso besser und klarer – die „ursprüngliche Sprache gesamtstaatlicher Repräsentanz nach außen“.95 Sie repräsentiert den Staat als höchste Allgemeinheit. In diesem Sinne erfüllt sie eine politische Mission,96 die – horribile dictu! – durchaus propagandistisch gefärbt sein kann und darf.97 Daß die Deutsche Welle ihrem Publikum nicht nur die offizielle Auffassung zu wichtigen Fragen vortragen und explizieren soll, sondern gemäß § 4 DWG „die deutschen Auffassungen“ (im Plural) berücksichtigen muß, hat auch im Kontext der Vorgaben des Art. 73 Nr. 1 GG und im Rahmen staatlicher Öffent-

bracht. Erstens: Die Prämisse, amtliche Öffentlichkeitsarbeit dürfe nur Tatsachen vermitteln, ist falsch. Das BVerfG hat durchaus erläuternde und um Verständnis werbende Elemente zugelassen, die Grenze vielmehr dort gezogen, wo „Wahlwerbung“ beginnt (siehe nur BVerfGE 44, 125 [147 ff.]; 63, 230 [243 ff.]). Zweitens: Was für die innerstaatliche Öffentlichkeitsarbeit gilt, muß nicht auch für die auswärtige gelten (vgl. etwa O. E. Kempen, Öffentlichkeitsarbeit, S. 266; Lerche, Kompetenzbereich, S. 17; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 74). Drittens: Was sich nicht als regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit qualifizieren läßt, ist nicht deswegen schon überhaupt keine staatliche Öffentlichkeitsarbeit oder sogar gleich „echter“ – und das soll wohl heißen: grundrechtsbewehrter – Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Viertens: Ein Verhalten, das grundrechtlich gebunden und limitiert ist, ist dadurch noch lange nicht grundrechtlich geschützt und legitimiert. Staatliche Öffentlichkeitsarbeit mag auf gewisse Grenzen, namentlich aus Art. 5 Abs. 1 GG stoßen. Überschreitet sie diese Grenzen, verwandelt sie sich weder insoweit noch gar insgesamt in grundrechtsgeschütztes Verhalten. Aus verfassungswidriger Öffentlichkeitsarbeit wird keine grundrechtsbewehrte freie Kommunikation, aus verfassungswidrigem Staatsrundfunk kein „echter“ grundrechtsgeschützter Rundfunk. Staatliche Öffentlichkeitsarbeit und staatliche Nutzung von Funkwellen haben sich an ihre verfassungsrechtlichen Grenzen zu halten, jenseits davon aber zu unterbleiben. „Echten“ Rundfunk und nicht bloßes Bulletin sollte auch Adenauers Deutschland-Fernsehen GmbH veranstalten. Ihre Gründung verstieß „gegen Art. 5 GG“ (BVerfGE 12, 205 [264]), brachte aber keinen Grundrechtsträger hervor. Hätte die Gesellschaft den Programmbetrieb aufgenommen, wäre auch dies ein Verstoß gegen Art. 5 GG, keinesfalls jedoch geeignet gewesen, sie dem Bereich des Staatlichen zu entziehen und Ansprüche aus Art. 5 GG zu begründen. Die Verwechslung von Grundrechtsbindung und Grundrechtsberechtigung im berüchtigten „Nebel des ,Institutionellen‘ “ (K. A. Bettermann) beklagt im Hinblick auf die Diskussion um den verfassungsrechtlichen Status des Auslandsrundfunks zu Recht Gabriel-Bräutigam, DVBl. 1990, 1031 (1034 f.). 95 Lerche, Kompetenzbereich, S. 14 f. 96 Bullinger, AfP 1985, 257 (258). 97 Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5; Berendes, Staatsaufsicht, S. 113. – Siehe auch Remmele, Selbstdarstellung, S. 3; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 108, 110; Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 76; Mallmann, JZ 1963, 350 (352); Bull, Staatsaufgaben, S. 367 f.; a. A. Ricker, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 63.

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lichkeitsarbeit seinen Sinn.98 Einmal wird die Bundesrepublik Deutschland so als das dargestellt, was sie ist: als freiheitlich und demokratisch verfaßter Staat, für den die offene geistige Auseinandersetzung „schlechthin konstituierend“ ist. Außerdem stärkt es die Überzeugungskraft des Senders, wenn er nicht immer nur auf eine Autorität rekurrieren muß, sondern ein breiteres Spektrum übereinstimmender oder auch voneinander abweichender Ansichten offerieren kann. Nicht selten überdies werden staatliche Stellen, aus welchem Grund auch immer, ihre Haltung zu gewissen Fragen nicht oder nur in diplomatisch verträglicher Form und Dosis äußern wollen, vielmehr darauf bauen, daß das, was es zu sagen gibt, aus gesellschaftlich-privatem Munde stammend besser ankommt und dabei weniger unerwünschte Nebenwirkungen zeitigt. Indem es der Deutschen Welle aufgibt, „die deutschen Auffassungen“ zu wichtigen Fragen darzustellen und zu erläutern, macht das DWG die deutsche öffentliche Meinung für die Außenpolitik fruchtbar. Zugleich sorgt es für die weltweite Verbreitung derjenigen Interessen, Ideen und Ideale, die nicht nur die deutsche Gesellschaft prägen, sondern auch den Staat durchdringen, seine Außenpolitik leiten oder wenigstens beeinflussen. So können die Sendungen des Auslandsrundfunks auch dann, wenn sie nicht unmittelbar oder nicht allein die Auffassung der zuständigen Staatsorgane wiedergeben, Verständnis für das Handeln der Bundesrepublik Deutschland auf der internationalen Bühne wecken. Im übrigen liefern sie eine Momentaufnahme desjenigen noch gesellschaftlichen Prozesses, in dem sich der Staatswillen bildet, und erlauben damit eine gewisse Vorausschau auf künftige Regierungspolitik. Auch die Programmgrundsätze des § 5 DWG fügen sich zwanglos in die Logik auswärtiger Meinungspflege ein. Öffentlichkeitsarbeit, gleich welcher Art und Herkunft, kann nur gelingen, wenn ihr ein gewisses Maß an Vertrauen entgegengebracht wird, wenn sie ihre Adressaten nicht hinters Licht führt, nichts Wesentliches verschweigt, weder in Schönfärberei noch in Polemik verfällt. § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG schreibt deshalb vor, daß die Berichterstattung der Deutschen Welle umfassend, wahrheitsgetreu und sachlich sein soll. Alles andere würde das Ansehen Deutschlands auf die Dauer nicht fördern, sondern beschädigen und wohl auch rechtsstaatlichen Grundsätzen zuwiderlaufen.99 Auch an einer noch so geschickten Manipulation der Weltöffentlichkeit kann der Bundesrepublik nicht gelegen sein – weder im Hinblick auf ihre Selbstdarstellung noch im Hinblick auf die „wichtigen Fragen“, zu denen die Deutsche Welle die deutschen Auffassungen darzustellen und zu erläutern hat. Das Programm des deutschen Auslandsrundfunks soll durchaus werbenden Charakter – zumindest: werbende Wirkung – haben und von einem gewissen 98 Anders Pieper, Auslandsrundfunk, S. 76; wohl auch Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 29. 99 Siehe etwa Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 179.

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freiheitlich-demokratischen Sendungsbewußtsein getragen sein.100 Vor allem aber soll es nachhaltigen Erfolg bringen: überzeugen, nicht verführen und betrügen. § 5 Abs. 2 DWG verlangt daher, daß die Sendungen der Deutschen Welle eine „unabhängige“ Meinungsbildung ermöglichen müssen. In dieselbe Richtung zielt das Gebot des § 5 Abs. 3 Satz 3 DWG, Nachrichten und Kommentare voneinander zu trennen. Mit Besserwissertum, flammenden Bekenntnissen und missionarischem Eifer läßt sich selbst für eine gute Sache langfristig nicht viel erreichen. Psychologisch geschickter und politisch-taktisch klüger ist es, eine gewisse Zurückhaltung zu üben, zumal in fremden Angelegenheiten. Aus diesem Grund verbietet § 5 Abs. 2 DWG plumpe Propaganda und Agitation: Der deutsche Auslandsrundfunk darf nicht „einseitig“ eine Partei, einen Glauben oder eine Interessengemeinschaft unterstützen, und er hat die sittlichen, religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen seines Publikums zu achten.101 Der Gesetzgeber hat damit für den Auslandsrundfunk Grundsätze verbindlich gemacht, wie sie sich die (anderen) Organe staatlicher Außenpolitik selbst auferlegen und wie sie für gewöhnlich auch im diplomatischen Verkehr beobachtet und praktiziert werden.102 Weder der recht weit gespannte Programmauftrag des § 4 DWG noch die Programmgrundsätze des § 5 DWG sprechen also dagegen, die Deutsche Welle 100 Das wird dort besonders deutlich, wo sich die Deutsche Welle als Krisen-(Präventions-)Radio betätigt oder als Kompensations- oder Komplementärrundfunk agiert. 101 Pieper, Auslandsrundfunk, S. 77, will aus dem Parteinahmeverbot schließen, daß die Deutsche Welle „unabhängigen Rundfunk“ veranstalte wie die Landesrundfunkanstalten. Das Neutralitätsgebot des § 5 Abs. 2 DWG sei „eindeutig unvereinbar“ mit der Aufgabe staatlicher Repräsentation nach außen. Staatliche Repräsentation bedeute Parteinahme für die Politik der Regierung. Verfehlter noch dies., aaO., S. 76: Staatliche Repräsentation nach außen sei der Außenpolitik „und damit einer politischen Kraft zu dienen bestimmt“ (Hervorhebung dort). Hier äußert sich nicht nur ein seltsames Staatsverständnis. Pieper verkennt wohl schon die nach außen gewandte Perspektive des § 5 Abs. 2 DWG. Doch selbst wenn die Norm den Blick auch ins Innere richtete: Nicht nur dem Rundfunk, auch staatlicher Repräsentation und selbst der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung ist es verwehrt, sich (innenpolitisch) mit einer Partei zu identifizieren. Für die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung gilt: Sie darf die Politik der Regierung unterstützen (wobei gewisse Parallelen zu Aussagen und Programmen von Parteien unvermeidlich und deshalb hinzunehmen sind), sie muß es aber nicht unbedingt. Wo sie Verständnis für die Regierungspolitik wecken und um Verständnis für bestimmte Maßnahmen werben soll, hat sie „allen zu dienen“ und ist sie „dem ganzen Volk“ verpflichtet (BVerfGE 44, 125 [144, 149]). Selbst durch strikteste Neutralität und trockenste Sachlichkeit indes verliert sie nicht ihre Eigenschaft, amtliche Öffentlichkeitsarbeit zu sein, und gewinnt sie nicht den Charakter „unabhängiger“ Kommunikation. Entsprechendes gilt für staatliche Selbstdarstellung nach außen. 102 Sobald der Auslandsrundfunk rechtlich verselbständigt und dazu von fachlichen Weisungen der Regierung ausgenommen werden soll, muß er im ureigensten exekutivischen Interesse zur Neutralität verpflichtet werden. Denn wenn man ihm nicht mehr sagen kann, welche Partei im Einzelfall diejenige ist, welche nach Maßgabe der Außenpolitik der Regierung doch einmal deutlichere Unterstützung verdient, ist es besser, ihm generell jegliche „einseitige“ Parteinahme zu verbieten.

§ 23 Gesetzgebungszuständigkeit

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als Werkzeug gesamtstaatlicher Außenpolitik anzusehen. Wenn § 3 DWG ihr aufgibt, „Rundfunk“ zu veranstalten, so bezeichnet er damit lediglich das technische Mittel und damit zugleich die publizistischen Methoden, mit denen sie ihre Aufgabe erfüllen soll, nicht aber die Aufgabe selbst.103 Im Grunde genommen betreibt die Deutsche Welle elektromagnetisch verbreitete staatliche Öffentlichkeitsarbeit. Keine der Vorschriften, mit denen das DWG den sachlichen Funktionsbereich der Deutschen Welle festgelegt, zwingt zu dem Schluß, die Anstalt sei dem Staat gegenüber neutralisiert und sie nehme eine inhaltlich staatsfreie Angelegenheit wahr. Alle können und müssen sie vielmehr als Ausdruck außenpolitischer Staatsräson verstanden werden.104 Die Entscheidung für die Vermittlung eines „umfassenden“ und lebensnahen Deutschlandbildes und der Verzicht auf ein staatsorganschaftliches Interpretationsmonopol ist durch Art. 73 Nr. 1 GG nicht geboten, aber kompetenzrechtlich gedeckt. Auswärtige Öffentlichkeitsarbeit des Staates muß etwas weiter ausholen, um sich ihren Adressaten, die über die Verhältnisse in Deutschland nicht oder kaum Bescheid wissen, verständlich machen zu können.105 Die Befugnis zu staatlicher Repräsentation nach außen zwingt den Bund weder zu positivistisch-autistischen noch zu apologetischen Formen der Selbstdarstellung. In ihrem eigenen wohlverstandenen staatspolitischen Interesse hat sich die Bundesrepublik Deutschland deshalb dafür entscheiden können und entschieden, dem Ausland nicht als abstraktes rechtstechnisches Konstrukt: als juristische Person und also allein durch das Handeln und die Wertungskompetenz ihrer Organe zu begegnen. Sie präsentiert sich vielmehr – in kluger Selbstbescheidung und dabei ohne Selbstverleugnung – auch durch die sie belebenden und prägenden gesellschaftlichen Kräfte hindurch: als politische Einheit, als societas imperfecta und als Prozeß.106 Auf diese Ziele und Bedürfnisse ist der Auftrag der Deutschen Welle ebenso maßgeschneidert wie auf die psychologischen Erfordernisse politischer und insbesondere internationaler Kommunikation.

103 Die Einsicht in die Relativität der Rechtsbegriffe erspart im übrigen die Berufung auf den Satz: falsa demonstratio non nocet. 104 Anders als mit den Landesrundfunkanstalten ist mit der Deutschen Welle keine Bühne geschaffen worden, auf der staatsfreie Veranstaltungen stattfinden und – cum grano salis – gespielt wird, was beliebt und gefällt. Auf dem Programm der Deutschen Welle steht der Staat. Allerdings beansprucht der Prinzipal nicht, den Alleinunterhalter zu geben, eine Rolle, in der er aufgrund der Begrenztheit seiner Mittel und wegen der Erwartungen des Publikums versagen müßte. Aufgeführt wird kein Monolog, sondern ein Stück, das viele Darsteller braucht und auch viele Sprechrollen hat. Trotzdem und umso besser stellt es den Staat des Grundgesetzes dar: als ein Gesamtkunstwerk, wenn man so will. 105 So auch Pieper, Auslandsrundfunk, S. 74, 76. 106 Zu diesem Staatsbegriff und den Facetten staatlicher Einheit siehe etwa Isensee, in: HdBStR I, § 13 RdNr. 58 ff., 62 ff., HdBStR II3, § 15 RdNr. 75 ff., 82 ff.; K. Hesse, Verfassungsrecht, RdNr. 5 ff.

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3. Teil: Die Meßgröße

Selbst wenn sich der Programmauftrag und die Programmgrundsätze des deutschen Auslandsrundfunks materiell auch mit grundrechtlicher Freiheit (einer „echten“ Rundfunkanstalt sowie individueller und öffentlicher Meinungsbildung im Ausland und auch in Deutschland) vertragen sollten,107 hieße das noch lange nicht, daß der Gesetzgeber zum Zweck der Errichtung einer „positiven Ordnung“ im Sinne des Art. 5 Abs. 1 GG und also in grundrechtsverwirklichender Absicht tätig geworden wäre oder hätte tätig werden dürfen.

§ 24 Verwaltungszuständigkeit Woher die – so weit ich sehe – von kaum jemandem108 mehr bestrittene Kompetenz des Bundes zur Errichtung einer eigenen und rechtsfähigen ,Rundfunk‘-Anstalt und zur Wahrnehmung der Aufgabe auswärtiger Meinungspflege mittels ,Rundfunk‘ kommt, ist nicht ganz klar. Man wird sie aber weniger in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG109 oder in ungeschriebenen Kreations- und Verwaltungskompetenzen110 als vielmehr in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 (mit Art. 86 Satz 2 GG) zu suchen haben.111, 112 Davon ist, als es die Deutsche Welle schon vor 107 Was von manchen angenommen wird (etwa von Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 51 ff.; Niepalla, ZUM 1993, 109 [112 ff.]; zurückhaltender schon Pieper, Auslandsrundfunk, S. 76 ff., 117 ff.; gegenteilige Äußerungen sind mir nicht begegnet), aber durchaus bezweifelt werden kann. Man denke etwa an die sog. Bewußtseinsklausel (§ 5 Abs. 3 Satz 1 DWG) oder an § 4 DWG, der die Deutsche Welle mit einer aus der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit bekannten Formulierung dazu verpflichtet, (auch) Staatsmeinungen zu propagieren: nämlich die „Auffassungen“ der jeweils zuständigen Verfassungsorgane, insbesondere der Bundesregierung „dar(zu)stellen und (zu) erläutern“. Vgl. die Begründung zu § 4 DWG, BT-Drs. 13/4708, S. 22 f. 108 Anscheinend ist Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Art. 73 RdNr. 28 mit Fn. 46, unter den neueren Stimmen die einzige Ausnahme. Dittmann, Bundesverwaltung, S. 146 ff., hält nur die Errichtung einer rechtsfähigen Bundesrundfunkanstalt für verfassungswidrig. 109 So aber Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 22 ff.; ders., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22, 27); Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 20 f.; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 177; ders./Groh, in: Friauf/Höfling (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 95; Herrmann, Rundfunkrecht, § 9 RdNr. 13; ders., Fernsehen und Hörfunk, S. 273; Krause-Ablaß, Zuständigkeit, S. 103 ff.; Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 254; Ricker, Deutsches Auslandsfernsehen, in: DW-Symposium, S. 31 ff. (37); Schote, Rundfunkkompetenz, S. 211; Cremer, ZUM 1995, 674 (674 Fn. 8); Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 148; Puhl, DVBl. 1992, 933 (935 f.); Libertus, AfP 2000, 1 (2); „im Ergebnis“ auch Pieper, Auslandsrundfunk, S. 114 f.; nur aufgrund des „äußere(n) Erscheinungsbild(es)“ Köstlin, Kulturhoheit, S. 73, 171; wohl auch Badura, Staatsrecht, G 76. 110 So aber Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 193, Art. 86 RdNr. 85; unklar ders., in: Kompetenzbereich, S. 16 f.; Stern, StR II, S. 830; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 200 ff., 203 f.; wohl auch Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 RdNr. 7 mit Art. 87 RdNr. 3; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 28. 111 So auch Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 17, 25; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 26 ff. (28); Jestaedt, in: Umbach/

§ 24 Verwaltungszuständigkeit

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Augen hatte, auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Deutschland-Fernsehen ausgegangen.113 Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG verpflichtet den Bund, einen Auswärtigen Dienst zu unterhalten und ihn in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Unterbau zu führen. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG dagegen erlaubt es ihm, zur Verwaltung von Angelegenheiten, für die er das Recht der Gesetzgebung hat, bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts durch Gesetz zu errichten und also die betreffenden Angelegenheiten in mittelbare Bundesverwaltung zu nehmen. Was die Deutsche Welle angeht, so entspricht ihr äußeres Erscheinungsbild der von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG bereitgestellten Verwaltungsform.114 Mit den organisatorischen Vorgaben des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG indes verträgt sie sich auf den ersten Blick nicht. Weder hat sie eine rechtliche Verbindung zum Auswärtigen Amt115 noch stellt sie bundeseigene Verwaltung im Sinne von unmittelbarer Bundesverwaltung dar noch besitzt sie einen eigenen Verwaltungsunterbau. Das verhindert eine Zuordnung zu Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG jedoch nicht. I. Zum Regelungsanspruch des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG Der verfassungsrechtliche Primärgehalt des Art. 87 GG in allen seinen Absätzen ist föderaler Natur. Hauptsächliches Regelungsthema ist die Aufteilung der administrativen Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis: dem Bund zu geben, was des Zentralstaats sein soll, und die Länder von den entsprechenden Agenden auszuschließen.

Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 64 f.; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 146 ff.; Mallmann, JZ 1963, 350 (352); Köstlin, Kulturhoheit, S. 73; wohl auch Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 93; Remmele, Selbstdarstellung, S. 42; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 113 f., weicht nur wegen Art. 5 Abs. 1 GG „im Ergebnis“ auf Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG aus. 112 Die Bundesregierung berief sich in ihrem Gesetzentwurf pauschal auf „Artikel 87 GG“ (BT-Drs. 13/4708, S. 20). 113 Vgl. BVerfGE 12, 205 (250) – allerdings offenlassend. 114 Über die Zulässigkeit ihrer weitgehenden organisatorischen Entstaatlichung kann man freilich auch im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG streiten. Vgl. nur Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 441 ff., 465 ff., 490 ff., 559 ff., 587 ff.; Emde, Demokratische Legitimation, S. 337 ff., 352 ff., 363 ff., 382 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 38 ff., 42, 70 ff., 73 f., 85, Art. 87 RdNr. 193 ff. 115 Nicht einmal die Rechtsaufsicht liegt dort; sie wird von der Bundesregierung als Kollegium wahrgenommen (§ 62 Abs. 1 DWG). – Nach dem (internen) Organisationserlaß des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung Nr. 71 v. 29.10.1998, S. 879 f. [880]; BGBl. 1998 I, S. 3288) liegt die Zuständigkeit für die Deutsche Welle im Geschäftsbereich des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien beim Bundeskanzler; zuvor war sie im Geschäftsbereich des Bundesinnenministers angesiedelt.

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3. Teil: Die Meßgröße

Neben diesem Rechtsträger- oder Rechtskreis-Gehalt haben andere Gehalte, seien sie organisationsrechtlicher, materiell-staatsaufgabenrechtlicher oder demokratisch-legitimatorischer Art, lediglich untergeordnete, sekundäre Bedeutung.116 Die zuständigkeitsüberschießenden Aussagen sind behutsam und restriktiv zu interpretieren.117 Jenseits seines Zuweisungsgehalts ist Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG nicht mehr als eine „Grundsatznorm“,118 mit einem harten Kern zwar, doch abnehmender Trennschärfe zu den Rändern hin.119 Selbstverständlich dürfen die vom Grundgesetz vorgesehenen Typen und Bauformen staatlicher Verwaltung nicht derart aufgeweicht werden, daß sie schließlich in einem „Gesamtbrei“120 zusammenfließen. Angesichts der erstaunlichen Vielfalt apokrypher Verwaltungsformen indessen, welche die Staatspraxis seit Jahrzehnten kennt und duldet,121 herrscht in Literatur und Rechtsprechung eine pragmatische Haltung vor.122 Allenthalben wird davor gewarnt, „übertriebene“ Folgerungen aus den organisationsrechtlichen Aussagen der Art. 86 ff. GG zu ziehen.123 Im allgemeinen ist man sich darin einig, daß aus der Nennung ganz bestimmter Verwaltungsformen in Art. 86 ff. und besonders Art. 87 GG kein Typen116

Zu den verschiedenen Gehalten der Vorschriften über die Verwaltungskompetenzen des Bundes und ihrem Verhältnis zueinander siehe Jestaedt, Zuständigkeitsüberschießende Gehalte, S. 333 ff.; dens., Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 444 ff., 448 ff.; dens., in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 41 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 1, Art. 87 RdNr. 1 f., 13 ff.; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 4 ff., Art. 87 Abs. 1 RdNr. 1, 19 ff., 31 f., Art. 87 Abs. 3 RdNr. 106, 119 ff.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 12 ff., Art. 87 RdNr. 16 ff., 23; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 52; Badura, Staatsrecht, G 29. 117 Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 450 f. (allgemein zu den Interpretationsmaximen im Bereich der Sekundärgehalte aaO., S. 448 ff.). 118 Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 15 f. 119 Jestaedt, Zuständigkeitsüberschießende Gehalte, S. 338; ders., in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 28, 37, 47, 55 f. 120 Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 37. 121 Näheres bei Stern, StR II, S. 818, 829 f.; Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 86 ff.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 44 f.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 46, 49. 122 So auch die Einschätzung von G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 45. Gute Beispiele liefern Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 86; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 10; Stern, StR II, S. 829 f. (nicht jede Einrichtung, die dem geforderten Verwaltungstyp nicht entspreche, müsse deshalb gleich für verfassungswidrig erklärt werden). – Dittmann, Bundesverwaltung, S. 14, sieht sich veranlaßt, vor kurzsichtigem und antinormativem Pragmatismus zu warnen. 123 Siehe nur Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 43; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), Art. 86 RdNr. 44; Groß, in: Friauf/Höfling (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 10, 47; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 450 f. („behutsam-restriktive Auslegung“); dens., in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 40; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 51, 53; Stern, StR II, S. 830.

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zwang oder numerus clausus zulässiger Bundesverwaltung erwächst.124 Manche Autoren sprechen sogar von grundsätzlicher Formenwahlfreiheit.125 So weit wird man wohl nicht gehen dürfen. Die notwendigen Grenzen sind aber zurückhaltend und ohne ungerechtfertigten Rigorismus zu ziehen.126 Sie müssen sich an der Eigenart der tatbestandlichen wie der konkret in Rede stehenden Verwaltungsaufgabe orientieren und – ohne den (regelmäßig föderal-gliedstaatlichen Schutz-)Zweck der organisationsrechtlichen Bestimmung zu unterlaufen – Luft für sachpolitisch vernünftige Gestaltungen lassen.127 Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich in dieser Richtung geäußert. Das Grundgesetz regele nicht in allen Einzelheiten, wie die Verwaltung organisatorisch auszugestalten sei. Das gelte auch für die bundeseigene Verwaltung. Vielmehr lasse es den zuständigen Organen des Bundes in Anbetracht verschiedenartiger und ständig sich wandelnder Erfordernisse der Praxis einen „weiten Spielraum“ für „sachgerechte“ Lösungen und die Organisation einer wirkungsvollen und leistungsfähigen Verwaltung.128 II. Zum Begriff des Auswärtigen Dienstes Das Grundgesetz verteilt die Verwaltungskompetenzen nach sachlichen Gesichtspunkten,129 es organisiert nicht die Organisation.130 Die Frage, wer dafür zuständig ist, eine bestimmte Verwaltungsaufgabe in die Hand zu nehmen (Verbandskompetenz), ist von der nachrangigen Frage zu trennen, welchen Organisationstyp das Grundgesetz bei gegebener Zuständigkeit vorsieht (Kompetenzausübung).131 Im Verhältnis zu Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ist die Vorschrift 124 Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 60, Art. 87 RdNr. 15 f.; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 23 f., Art. 87 Abs. 1 RdNr. 4, 21; Jestaedt, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 38; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 12, 48; Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 86 RdNr. 5; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 44. 125 So etwa Dittmann, Bundesverwaltung, S. 86 ff.; ähnlich G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 45: „organisatorische Ausgestaltungsfreiheit“. 126 Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 40, 46. 127 Vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 46 (unter Berufung auf Bökkenförde, FS Wolff, S. 269 ff.), Art. 87 RdNr. 15 f. 128 Vgl. BVerfGE 63, 1 (34, 40 f.); 97, 198 (217, 224). 129 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 RdNr. 1, Art. 87 RdNr. 1; Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 87 RdNr. 1 f.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 1, 13, 42, 45; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 13, Art. 87 RdNr. 15 f., 20; vgl. auch BVerfGE 12, 205 (247). 130 Zu Recht weist Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 42 Fn. 17, darauf hin, daß insbesondere die Vorschrift des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG in „unmittelbare Nähe zur Tautologie“ geriete, wenn man ihr unterstellen wollte, sie beziehe sich – anders als ihre Vorläufer in der RV 1871 und in der WRV – auf eine „Behördenorganisation“ und nicht auf eine bestimmte Materie, welche grundsätzlich in einer bestimmten Organisationsform zu führen sei.

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des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG lex specialis.132 Soweit es um Auswärtigen Dienst geht, kann sich der Bund also nicht auf die – durchaus nicht konsequenzenarme oder besonders flexible!133 – Generalklausel des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG berufen, braucht er sich aber auch nicht auf sie einzulassen. Was allerdings unter Auswärtigem Dienst zu verstehen ist, darüber gehen die Meinungen auseinander. Manche meinen, das Grundgesetz nehme damit einen bestimmten Behördenapparat in bezug. Auswärtiger Dienst, das sei kein Sachbereich, sondern die klassische Struktur des Auswärtigen Amtes mit den ihm nachgeordneten Botschaften, Konsulaten und anderen Auslandsvertretungen,134 allenfalls ergänzt um Stellen mit vorgrundgesetzlicher Tradition sowie deren zeitgemäße Nachfolger, stets aber beschränkt auf die von diesem „Gefüge“ herkömmlicherweise wahrgenommenen Aufgaben.135 Wer dieser Ansicht folgen will, der muß für alle Gegenstände, die sonst noch unter die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 Nr. 1 GG) oder unter die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten (Art. 32 Abs. 1 GG) fallen, entweder mit den von Art. 87 Abs. 3 GG zugelassenen Organisationsformen zurechtkommen oder auf breiter Front ungeschriebene Bundeskompetenzen bemühen oder aber die Verwaltung der betreffenden Materie gemäß Art. 83 GG den Ländern überlassen. Die administrative Bewältigung zahlreicher Aufgaben mit Auslandsbezug, die – wie die Entwicklungshilfe oder die mit Hilfe der zahlreichen Mittlerorganisationen betriebene auswärtige Kulturpolitik136 – allgemein zum Kompetenzbereich des Bundes gerechnet werden, hinge verfassungsrechtlich in der Luft. Aus systematischen und praktischen Gründen vorzuziehen ist deshalb die herrschende Meinung, die den Begriff des Auswärtigen Dienstes mit dem der auswärtigen Angelegenheiten unter Einschluß der staatlich organisierten Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten im Sinne von Art. 73 Nr. 1 und 32 Nr. 1 GG zusammenfallen läßt.137 Gesamtstaatliche Repräsentation nach außen 131

Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 19, Art. 87 RdNr. 13. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 170; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 87 Abs. 3 RdNr. 105, 107; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 65 f., 68, 72 ff., 76; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 90, 252; wohl auch Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 87 RdNr. 21. – Britz, DVBl. 1998, 1167 (1171), meint, Art. 87 Abs. 3 GG verleihe dem Bund eine „Notverwaltungskompetenz“ (zit. nach G. Hermes, aaO., RdNr. 67 mit Fn. 288). 133 Das übersehen manche Autoren, die im Hinblick auf Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG von einem „strengen“ Regime sprechen, in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG aber größeren Freiraum vorzufinden glauben. 134 Vgl. § 2 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst (GAD) v. 30.8.1990, BGBl. 1990 I, S. 1842 ff. 135 So besonders Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 110 ff.; Reichel, Auswärtige Gewalt, S. 173 f.; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 27; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 198 f.; wohl auch Puhl, DVBl. 1992, 933 (935 f.); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 23. 136 Siehe hierzu jüngst etwa Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung, S. 104 ff. 132

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und insbesondere die mit dem Mittel des ,Rundfunks‘ ins Werk gesetzte auswärtige Öffentlichkeitsarbeit des Bundes sind daher Gegenstände, die unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungskompetenz nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zu beurteilen sind. Ungeschriebener Zuständigkeiten bedarf es hier nicht; (sie wären im übrigen auch nicht geeignet, ein grundrechtsfähiges Gebilde kompetenziell zu tragen).138 137 Etwa Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 55 (dort als h. M. bezeichnet); Jestaedt, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 64; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 12 f.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 26; Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 87 RdNr. 10; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 87 RdNr. 3; Köstlin, Kulturhoheit, S. 69 f.; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 114 f.; A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 121, 501; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 113. – Siehe auch BVerfGE 12, 205 (250). 138 Vor allem Lerche vertritt die Ansicht, daß sich „grundrechtszugeordnete Rechtsträger“ des Bundesrechts, zu denen „wohl“ auch der Auslandsrundfunk zu rechnen sei, nur auf ungeschriebene Zuständigkeiten des Bundes stützen ließen (in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 85, Art. 87 RdNr. 193; vgl. auch dens., Kompetenzbereich, S. 16 f.). Für den Auslandsrundfunk als „ursprüngliche Sprache gesamtstaatlicher Repräsentanz“ und als Mittel der „vorbereitenden Pflege auswärtiger Beziehungen“ (Lerche, Kompetenzbereich, S. 14 f.) ließe sich eine ungeschriebene Kompetenz des Bundes kraft Natur der Sache sowohl auf dem Feld der Gesetzgebung als auch auf dem Feld der Verwaltung vielleicht noch konstruieren (zu Bedenken vgl. BVerfGE 12, 205 [250 ff.]). Allein: Wo eine Sache wesensmäßig und begriffsnotwendig allein vom Bund als dessen eigenste Angelegenheit geregelt und verwaltet werden kann, da kann es sich nur um eine Staatsaufgabe handeln. Grundrechtsträger auf natürliche Bundeszuständigkeiten gründen zu wollen, ist deshalb ein Widerspruch in sich. Wer für den Auslandsrundfunk eine Kompetenz kraft Sachzusammenhangs oder eine Annexkompetenz bejahen will, muß sich fragen lassen, zu welcher geschriebenen Materie der Zusammenhang denn bestehen soll. In Frage kommt allein der Auswärtige Dienst (dann allerdings nur in einem engeren Sinne). Gewiß aber lassen sich die Aufgaben des Auswärtigen Amts sowie seiner Botschaften und Konsulate auch dann sinnvoll verwalten, wenn nicht zugleich Auslandsrundfunk mitveranstaltet wird. Für die Erledigung dieser Aufgaben leistet der Auslandsrundfunk auch keine unselbständigen Hilfsdienste. Auch für die Annahme einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs oder einer Annexkompetenz würde im übrigen gelten: Die strengen Voraussetzungen, unter denen eine solche ungeschriebene Zuständigkeit nur möglich ist, machen den unbenannten Gegenstand fremden Sachzwängen dienstbar. Grundrechtliche Freiheit ist da nicht möglich. Am Ende drängt sich der generelle Verdacht auf, daß der Bund Grundrechtssubjekte allenfalls dort erschaffen kann, wo das Thema einer geschriebenen Kompetenznorm und das Thema der einschlägigen Grundrechtsnorm kongruent sind. Weil der Bund (abgesehen von sog. ungeschriebenen Kompetenzen) immer nur aufgrund ausdrücklich verliehener Zuständigkeiten handeln kann, die Verfassung ihm diese aber nicht ,einfach so‘, sondern stets mit bestimmten Hintergedanken und Zweckvorstellungen zugewiesen hat, ist es sogar denkbar, daß der Bund die Grundrechte immer nur von außen wahren und begrenzen, nicht aber von innen ausgestalten kann. Dazu wären dann überhaupt nur die Länder kraft ihrer ungenannt-unbestimmten Residualkompetenzen in der Lage. Der Bund taugte dann verfassungsstrukturell und ausnahmslos nicht dazu, Grundrechtsträger ins Leben zu rufen. Aber das soll hier nur ein Gedankenspiel sein. Zu ungeschriebenen Verwaltungskompetenzen des Bundes allgemein Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 116 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 39 ff.;

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3. Teil: Die Meßgröße

III. Zur rechtlichen Verselbständigung der Deutschen Welle Im Hinblick auf die organisationsrechtlichen Aussagen des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG läßt sich sagen, daß das DWG den grundgesetzlichen Anforderungen entspricht. Verfassungsrechtlich unschädlich ist jedenfalls das Fehlen sowohl einer Angliederung an das Auswärtige Amt als auch eines eigenen Verwaltungsunterbaus. Die Artt. 86 ff. GG setzen die Existenz einer Ministerialebene nur allgemein und gattungsmäßig voraus. Sie verlangen nicht, daß bestimmte Verwaltungsaufgaben bei bestimmten Ministerien ressortieren.139 Was die Abweichung vom Erfordernis eigener nachgeordneter Behörden angeht, so ist sie unbedenklich, weil föderal-gliedstaatliche Schutzzwecke nicht berührt sind140 und weil es bei staatlicher Öffentlichkeitsarbeit nach außen, zumal wenn sie durch das Merkmal: mittels Funkwellen zusätzlich eingegrenzt wird, nicht um den Kern derjenigen Aufgaben geht, die Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG pars pro toto mit dem Namen des Auswärtigen Dienstes belegt.141 Wohl will das Grundgesetz den Bund dazu zwingen, mit der auswärtigen Verwaltung im engeren und hergebrachten Sinn in die Tiefe des Raums vorzudringen und eine ortsnahe Wahrnehmung diplomatischer und konsularischer Angelegenheiten zu gewährleisten.142 Diesen Gedanken aber auf eine Aufgabe anzuwenden, die mit den technischen Mitteln des Rund-Funks bewältigt wird, wäre reichlich grotesk. Schwieriger stellt sich demgegenüber die Frage dar, ob der Bund im Rahmen des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG befugt war, die Deutsche Welle als rechtsfähige Anstalt mit dem Recht der Selbstverwaltung zu errichten (§ 1 DWG), die Konstrikt gegen ungeschriebene Verwaltungszuständigkeiten des Bundes: Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 83 RdNr. 11. 139 Vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 23, Art. 86 RdNr. 96, Art. 87 RdNr. 10, 42, 61; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 5, 13; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 24. – So ressortiert etwa die Entwicklungshilfe nicht beim Auswärtigen Amt, sondern beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, der Bundesnachrichtendienst, obwohl er ebenfalls auf dem Feld der auswärtigen Angelegenheiten agiert (vgl. BVerfGE 100, 313 [368]), beim Chef des Bundeskanzleramts (§ 1 Abs. 1 BNDG v. 20.12.1990, BGBl. 1990 I, S. 2954 ff., 2979 ff.). 140 In föderaler Hinsicht erlaubt und legitimiert Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG einen mehrstufigen Verwaltungsaufbau eher als daß er ihn erzwingen und dadurch die Kompetenzausübung des Bundes limitieren will. So auch Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 41; vgl. auch dens., aaO., Art. 86 RdNr. 9. 141 Zur Zulässigkeit des Verzichts auf einen eigenen Verwaltungsunterbau grundsätzlich und positiv: Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 49, Art. 87 RdNr. 41; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 29; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 29, Art. 87 RdNr. 23 f.; Jestaedt, Zuständigkeitsüberschießende Gehalte, S. 339 f. – Ablehnend: Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 20, der aber wohl einen anderen Ausgangspunkt hat, weil er die Zuständigkeiten des Bundes nicht materiell, sondern behördenbezogen versteht. 142 Man kann dies als den aufgabenrechtlichen Pflichtgehalt des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG bezeichnen.

§ 24 Verwaltungszuständigkeit

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trolle über sie bis auf eine beschränkte Rechtsaufsicht zurückzunehmen (§§ 61 f. DWG) und ansonsten pluralistisch zusammengesetzte unabhängige Gremien mit ihrer Überwachung zu betrauen (§§ 24 ff., 31 ff., 36 ff. DWG) – mit anderen Worten: die Aufgabe gesamtstaatlicher Selbstdarstellung und Repräsentation nach außen mittels Funkwellen im Wege der Kondominialverwaltung143 erfüllen zu lassen. Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG sagt, daß der Auswärtige Dienst in bundeseigener Verwaltung zu führen ist. Bundeseigene Verwaltung indes wird fast immer mit unmittelbarer Bundesverwaltung gleichgesetzt.144 Dieser Schluß findet seine begriffliche Stütze in Art. 86 Satz 1 GG, der bundeseigene Verwaltung und bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts nebeneinander nennt. Umstritten ist daher, ob Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG mittelbare Bundesverwaltung zuläßt und welches Maß an organisatorischer Verselbständigung verfassungsrechtlich erlaubt und erträglich ist. Die ganz herrschende Meinung hält die Ausgliederung von Verwaltungseinheiten dort, wo das Grundgesetz bundeseigene Verwaltung anordnet, prinzipiell nur so weit für statthaft, wie sie nicht die Schwelle zur Verleihung eigener Rechtspersönlichkeit überschreitet.145 Ausnahmen von diesem Grundsatz sollen aber möglich sein.146 143 Zur Kategorie und zur Sache Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, pass. (bes. S. 36 ff., 120 ff., 131 ff.). 144 Siehe nur: Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 77; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 53; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 RdNr. 13, 23 f.; Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 86 RdNr. 1. – Anders etwa Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 86 RdNr. 1. – Zu begrifflichen Unschärfen namentlich in der Rechtsprechung des BVerfG: Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 77; Lerche, aaO., Art. 86 RdNr. 6 ff., Art. 87 RdNr. 1. 145 Badura, Staatsrecht, G 29; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 86 RdNr. 44 f., Art. 87 Abs. 1 RdNr. 4, 22 f., 24; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 87 ff.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 25, 31, Art. 87 RdNr. 22; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 18, 43, 44 ff., 84, Art. 87 RdNr. 37 f.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 87 RdNr. 2. – A. A. (großzügiger) Bull, in: AK-GG, Art. 87 RdNr. 20. – Für Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 13, 19 f., 54 f., ist das Kriterium der eigenen Rechtsfähigkeit alleine nicht ausschlaggebend. Es sei rechtsdogmatisch aussagearm und gebe nur begrenzt Aufschluß über das Maß an (Un-)Abhängigkeit einer Organisation von einer anderen. Es gehe darum zu ermitteln, welche „Brüche“ die Entscheidungsstränge zwischen der zentralen und der abgesonderten Verwaltungseinheit aufweisen. Zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung bestehe ein gleitender Übergang. Eine solche skalare Betrachtungsweise findet sich auch bei Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 88 ff., 165 ff., 187 ff. – Zur Tauglichkeit des Kriteriums der Rechtsfähigkeit eingehend Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 83 ff., 454 ff., 478 ff. (eigene Kriterien S. 95). 146 Siehe die Nachweise zur h. M. in Fn. zuvor sowie auch Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 55. – A. A. Dittmann, Bundesverwaltung, S. 88 ff., 91, 142, der im Grundgesetz einen strikt-formalen „Grundsatz von der Impermeabilität der Organisationsformen unmittelbarer und mittelbarer Bundesverwaltung“ verankert sieht und rechtliche Verselbständigungen allein in Privatrechtsform für statthaft hält; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 16, 18, der aber, wie bereits erwähnt, im Gegensatz zur h. M. schon von einem engen, nämlich behörden- und nicht aufgabenbezogenen Ver-

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3. Teil: Die Meßgröße

Zunächst gilt es festzuhalten, daß der Schluß aus Art. 86 Satz 1 GG nicht begriffsjuristisch überstrapaziert werden sollte.147 Der Sinn des Art. 86 Satz 1 GG besteht nicht darin zu sagen, was keine bundeseigene Verwaltung ist. Die Vorschrift will keine Dichotomie zwischen dieser Verwaltungsform und mittelbarer Bundesverwaltung aufrichten. In dieser Richtung bleibt ihre Aussage blaß, abstrakt und reflexiv. Wenn sie einen Gegensatz im Auge hat, so ist es viel eher der zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, namentlich zur Bundesauftragsverwaltung, von der Art. 85 GG handelt. In Art. 86 Satz 1 nennt das Grundgesetz die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts (nur), um keine Mißverständnisse im Hinblick auf den Anwendungsbereich der dort angeordneten Rechtsfolgen aufkommen zu lassen. Auch die Verwaltung durch vom Bund getragene juristische Personen des öffentlichen Rechts,148 so soll hier klar sein, ist bundesausschließliche Verwaltung: Bundeseigenverwaltung im weiteren Sinne.149 Jenseits seines föderal-kompetenzverteilenden Primärgehalts ist Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG auch in Ansehung der auswärtigen Gewalt und im Hinblick auf die Anordnung bundeseigener Verwaltung lediglich eine Grundsatznorm.150 Sein organisationsrechtlicher Regelungsanspruch erschöpft sich in dem Verbot an den Bund, seine Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet des Auswärtigen insgesamt oder in wesentlichen Teilen in fremde Hände zu legen, insbesondere an bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts zu delegieren.151 Nur der Kernbestand der zentralstaatlichen Zuständigkeiten muß durch bundeseigene Verwaltung im engeren Sinne wahrgenommen werden. Das sind – wie schon bei Art. 73 Nr. 1 GG – die klassischen Agenden des auswärtigen Verkehrs, mithin sämtliche Angelegenheiten, die typischerweise den Behörden des Auswärtigen Amts zur Wahrnehmung obliegen.152 Aller übrigen Aufgaben, die ihm sonst durch Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesen und dadurch vorbehalten ständnis des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeht und deshalb wohl zu einer strengeren Sicht gezwungen wird. 147 Vor der Gefahr, bei Problemen der Verwaltungsorganisation konstruktive Fragen überzubewerten und in Begriffsjurisprudenz zu verfallen, warnt Böckenförde, FS Wolff, S. 269 ff. 148 Zu den Bedingungen, die an dieses Getragen-Sein (die Zurechnung zum Bund) zu stellen sind: Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 4, 27 f., 38 ff. (41) und öfter; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 43. 149 Vgl. Blümel, in: HdBStR IV, § 101 RdNr. 77; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 454 f.; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 4, 6 ff., 19, Art. 87 RdNr. 1; eingehend zum Typ der „bundesausschließlichen“ Verwaltung ders., aaO., Art. 86 RdNr. 27 ff. 150 Siehe abermals Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 15 f., sowie dens., aaO., RdNr. 37 f., 61 ff.; ferner Jestaedt, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 65. 151 Vgl. Badura, Staatsrecht, G 29. Siehe auch A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 164 ff.

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sind, kann sich der Bund auch auf andere Weise annehmen und entledigen – auch mittels rechtlich verselbständigter Einrichtungen.153 Dem föderalen Primärgehalt des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG wird hierdurch kein Abbruch getan:154 Der unitarische Effekt der Norm bleibt erhalten, während die Länder von mittelbarer statt unmittelbarer Bundesverwaltung nichts zu befürchten haben. Für die Wahrnehmung der Aufgabe auswärtiger Meinungspflege mit dem Mittel des ,Rundfunks‘ ist gegen die Errichtung einer rechtsfähigen Anstalt prinzipiell nichts einzuwenden. Diese Form staatlicher Öffentlichkeitsarbeit ist ein wichtiges – manche sagen: ein unentbehrliches155 – Mittel der Außenpolitik, zählt aber weder historisch noch in der Sache zum Kernbereich der auswärtigen Angelegenheiten und der Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten. Die Veranstaltung der entsprechenden Sendungen setzt keine völkerrechtliche Handlungsfähigkeit voraus. Sie findet im Inland statt und wendet sich von dort aus an fremde Gesellschaften, nicht an auswärtige Staaten. Zu ihnen in Beziehung zu treten soll vielfach gerade vermieden werden. Der Bund braucht den Auslandsrundfunk deshalb nicht höchstpersönlich in die Hand zu nehmen. Vielmehr darf er sich für diese Aufgabe einer selbständigen juristischen Person des öffentlichen Rechts bedienen. Auch im Rahmen zulässiger mittelbarer Bundesverwaltung indessen stößt die Verselbständigung von Verwaltungsträgern auf Grenzen.156 Die Emanzipation vom Bund als Muttergemeinwesen darf nicht so weit getrieben werden, daß nur 152 Zur Beschränkung auf den „Kern“, den „Typus“, die „essentialia“ der zuständigkeitsbegründenden Aufgabe im allgemeinen: Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 RdNr. 21 f.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 20, 24; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 55; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 47, Art. 87 RdNr. 16. – Zur Beschränkung des Kernbereichs der auswärtigen Verwaltung auf die Aufgaben des Auswärtigen Dienstes i. e. S. im besonderen: Burgi, aaO., RdNr. 25; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 110 ff.; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 28; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 55, 58 a. E. mit Fn. 27, RdNr. 63, 67, 69. 153 So auch Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 RdNr. 25; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 28; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 63; Jestaedt, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 65; Traumann, Organisationsgewalt, S. 257 ff. 154 Siehe Bull, in: AK-GG, Art. 87 RdNr. 20: Mittelbare Bundesverwaltung liege „nicht quer zu dem Gesamtkonzept der Bund-Länder-Beziehungen im Bereich der Verwaltung“. 155 So etwa Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 72; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 118 (allgemein für staatliche Öffentlichkeitsarbeit nach außen); Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5; Berendes, Staatsaufsicht, S. 111; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 145; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 177. 156 Vgl. dazu etwa Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 38 ff., 73 f. – Jestaedt behandelt dieses Problem unter dem Aspekt des „Ausgestaltungsgehalts“ der einzelnen Normen des Art. 87 GG (Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 452 ff., 465 ff., 476 ff.). Siehe auch dens., Zuständigkeitsüberschießende Gehalte, S. 333 ff.; dens., in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 45; Burgi, in:

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3. Teil: Die Meßgröße

noch eine formale, aber keine substanzielle rechtliche Zurechnung zu ihm mehr möglich ist.157 Eine streng hierarchische, bürokratische Organisation158 kann hier zwar nicht gefordert werden. Soll aber füglich von Bundesverwaltung, ausschließlicher zumal, gesprochen werden können, muß dafür gesorgt sein, daß den demokratisch legitimierten politischen Entscheidungszentralen, Regierung und Parlament, hinreichender Einfluß gesichert ist und sich die Steuerungskraft des Staates nicht völlig verflüchtigt.159 Das Grundgesetz duldet durchaus Trabanten im Verwaltungssystem des Staates (Art. 83 mit Art. 87 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 GG), doch keine freischwebenden Objekte. Ministerialfreiheit kann immer nur eine Ausnahme sein und bedarf stets der Rechtfertigung durch sachliche Gründe.160 Im Anwendungsbereich der Generalklausel des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ist dem Bund eine weitgehende Relativierung der Staatlichkeit seiner Verwaltung bis zum Minimum effektiver Rechtsaufsicht gestattet.161 Die sachliche Rechtfertigung dafür ist ihm aber auch hier keineswegs schon als eine Art Blankoscheck vorweg und pauschal konzediert.162 Umso mehr müssen sich im Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG (Auswärtiger Dienst) besondere Gründe für die Bildung autonomer Kompetenzträger aufweisen lassen. Was die Deutsche Welle anbelangt, so hat der Bund seine Direktionsbefugnisse gewiß in beträchtlichem Ausmaß zugunsten kondominialer Lenkung preisgegeben. Er hat aber auch – ebenso unverkennbar – einige Macht über die Anv. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 7, Art. 87 Abs. 3 RdNr. 127; Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (263 ff.). 157 Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 40 f. und öfter; siehe auch Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 43, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 4. 158 Zur hierarchischen Gliederung der Exekutive unter dem Grundgesetz, zu Einschränkungen der Weisungshierarchie und den Grenzen organisatorischer Verselbständigungen Loschelder, in: HdBStR III, § 68 RdNr. 37 ff., 52 ff. – Im Hinblick auf den Rundfunk ausführlich: Schreier, Selbstverwaltungsrecht, S. 179 ff., 193 ff. 159 Vgl. dazu Böckenförde, in: HdBStR I, § 22 RdNr. 11 ff., HdBStR II3, § 24 RdNr. 11 ff.; Emde, Demokratische Legitimation, S. 337 ff., 352 ff., 363 ff., 382 ff.; Hendler, in: HdBStR IV, § 106 RdNr. 56, 58 f.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 301 ff., 329 ff., 347 ff., 369 ff., 381 ff., 404 ff., 476 ff.; Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 92 ff., 96 ff., 99 ff.; Krebs, in: HdBStR III, § 69 RdNr. 53 ff., 70, 79 f., 82 f., 88; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 4, 27 f., 38 ff., 46 f., 50, 63 f., 70 f., 73 f., 84, Art. 87 RdNr. 1 mit Fn. 1, RdNr. 158, 194 f.; Loschelder, in: HdBStR III, § 68 RdNr. 21 f., 48, 52, 57, 59, 71; Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (263 ff.). – Zu den Steuerungsinstrumenten etwa Emde, aaO., S. 67 ff.; Jestaedt, aaO., S. 329 ff. 160 Statt aller: Badura, Staatsrecht, G 60. – Näheres bei Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 96 ff., 101. 161 Dittmann, Bundesverwaltung, S. 90 f., 96 f., 100; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 86 RdNr. 5. 162 So Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 195; ausführlich dazu Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 476 ff.

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stalt zurückbehalten und seinen Selbstbehauptungswillen institutionell abgesichert: Die Deutsche Welle unterliegt einer durchaus robusten, von manchen deshalb sogar für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsaufsicht (§ 62 DWG);163 sie ist finanziell völlig vom Bund abhängig (§§ 44 f. DWG)164 und in Fragen des Haushalts mit einer Vielzahl von Zustimmungs- und Einvernehmlichkeitsvorbehalten, von Kooperations- und Duldungspflichten belastet (§ 46 Abs. 2 und 3, § 47, § 49 Abs. 6 und 8, § 54 Abs. 1 Satz 2, § 55 Satz 5, § 56 Abs. 1 und 2);165 schließlich ist auch ihre interne Willensbildung stark vom Bund geprägt, dessen oberste Organe mehr als 40 Prozent der Mitglieder des Rundfunkrats wie des Verwaltungsrats bestellen (§ 31 Abs. 1 und 2, § 36 Abs. 1 DWG). Für das gleichwohl verbleibende demokratische Legitimationsdefizit166 – die materiellen Regelungen des DWG (§§ 3, 4 ff.) steuern das Handeln der Anstalt nur recht grob und sind daher nicht geeignet, staatliche Fachaufsicht von vornherein entbehrlich zu machen167 – muß und kann der Bund sachliche Gründe 163 Siehe dazu Pieper, Auslandsrundfunk, S. 208 ff.; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 50 ff., 66 ff.; dens., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (26, 28 f.); Frye, Staatsaufsicht, S. 91 f. – Alle drei halten sie § 62 Abs. 2 und Abs. 4 DWG nur in verfassungskonformer Auslegung für verfassungsgemäß. Die erste Bestimmung lasse eine Beschränkung der Aufsichtsbefugnisse des Bundes auf evidente Rechtsverstöße vermissen. Die andere sei insofern und deshalb verfassungswidrig, als und weil sie dem Bund erlaube, bei einem Rechtsverstoß sofort einzuschreiten, ohne eine spontane anstaltsinterne Fehlerkorrektur abzuwarten. – Allgemein zur Rechtsaufsicht über den Rundfunk Berendes, Staatsaufsicht, S. 100 ff., 136 ff.; Frye, Staatsaufsicht, pass., bes. S. 72 ff., 93 ff., 123 ff.; Gotzmann, Staatsaufsicht, pass.; Jarass, Freiheit des Rundfunks, S. 52 ff. – Zum „Umschlagen“ der Rechtsaufsicht in Fachaufsicht: Schreier, Selbstverwaltung, S. 190 f. 164 Das DWG kleidet diese Tatsache in den Euphemismus der „Finanzierungsgarantie“. – Zu Finanzierungsfragen Näheres bei Pieper, Auslandsrundfunk, S. 169 ff., 179 ff., 187 ff.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 35 ff., 63 ff.; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 58 ff.; Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DWSymposium, S. 11 ff. – Alle Genannten mit dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit, zumindest für das Verfahren zur Festsetzung des Bundeszuschusses. – Eigene Einnahmen der Deutschen Welle, etwa aus Werbung und Sponsoring (§§ 10 f. DWG), fallen in der Praxis nicht ins Gewicht und werden nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes auf den Bundeszuschuß angerechnet (§ 45 Abs. 3 DWG). 165 Zu einigen davon Pieper, Auslandsrundfunk, S. 187 ff., 190 ff.; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 67 f.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 100 ff., 121 ff. – Alle Genannten mit mehr oder weniger starken verfassungsrechtlichen Bedenken. 166 Zur Kondominialverwaltung als demokratisch defizitäre Staatsverwaltung eingehend Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 369 ff. – Speziell für die Deutsche Welle: H. Schiedermair, DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 79; Berendes, Staatsaufsicht, S. 113: „Wer anders als die Regierung, so lautet die berechtigte Frage, besitzt die Legitimation, darüber zu befinden, mit welchem Programm der Rundfunk Außen- . . . politik betreibt? Etwa die Organe einer autonomen Rundfunkanstalt?“ 167 Die Pflicht zu „wahrheitsgetreu(er)“ Berichterstattung (§ 5 Abs. 3 Satz 1 DWG) ist wohl die einzige materielle Vorgabe, die durch noch so präzise fachliche Einzelweisungen nicht anders oder besser verwirklicht werden könnte. Dagegen läßt sich schon darüber streiten, welche Berichterstattung „umfassend“ und „sachlich“ ist.

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3. Teil: Die Meßgröße

ins Feld führen. Sie ergeben sich aus der Eigenart der Aufgabe, die der Deutschen Welle zur Wahrnehmung übertragen ist, und rechtfertigen es, die Anstalt organisatorisch im Übergangsbereich von Staat und Gesellschaft anzusiedeln. Nationale Repräsentation, so hat das Bundesverfassungsgericht zutreffend festgestellt, ist eine Aufgabe, die zwar schwerlich ohne Einflußnahme des Bundes erfüllt werden kann, die sich aber gleichzeitig einer näheren Bestimmung entzieht.168 Diese Spannung manifestiert sich in allen Vorschriften, in denen sich das DWG mit Aufgabe und Auftrag der Deutschen Welle, mit ihrer inneren Verfassung und ihren Beziehungen zum Bund beschäftigt. Staatliche Selbstdarstellung und Öffentlichkeitsarbeit lassen sich nicht in detaillierte abstrakt-generelle Normen pressen, geschweige denn konditional programmieren. Entsprechend vage sind die inhaltlichen Vorgaben an die Arbeit der Deutschen Welle. Ähnlich aussichtslos wäre es, die Vorstellungen, die das Ausland von Deutschland hat oder entwickelt, durch punktuelle Eingriffe in die Verfertigung des deutschen Selbstbildes beeinflussen zu wollen. Interesse und Sympathie für die Bundesrepublik Deutschland und ihre Politik sind nicht so schnell zu gewinnen und auch nicht so leicht zu erschüttern, daß der Bund die nationale Selbstdarstellung jederzeit fachlich beaufsichtigen und durch Einzelweisungen steuern können müßte. Viel eher legt es die Aufgabe auswärtiger Meinungspflege nahe, daß er lediglich auf die Einhaltung der großen Linien des Gesetzes wacht und sich auf rechtsaufsichtliche Befugnisse beschränkt. Soll die Bundesrepublik das Ausland über das Medium des ,Rundfunks‘ ansprechen dürfen und soll sie mit solcher Öffentlichkeitsarbeit beim Publikum erfolgreich sein können, muß es dem Gesetzgeber, der das entsprechende staatliche Handeln organisiert, gestattet sein, auf die Eigengesetzlichkeiten dieser Form der Massenkommunikation Bedacht zu nehmen. Anders könnte es nicht gelingen, die schöpferischen Potenzen des Rundfunkjournalismus für die Aufgabe nationaler Repräsentation nutzbar zu machen. In § 4 DWG kommt die politische Entscheidung des Gesetzgebers zum Ausdruck, den auswärtigen Interessen der Bundesrepublik Deutschland sei am besten gedient, wenn sie sich als offenes, freiheitliches und pluralistisches Gemeinwesen darstellt. Aus diesem Grund ist der Deutschen Welle aufgetragen, ein umfassendes Bild des Lebens in Deutschland zu vermitteln und die Vielfalt der deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen darzubieten. Mit den Mitteln, die der Bürokratie zu Gebote stehen, lassen sich Lebensnähe und Pluralität indessen kaum vermitteln. Vielmehr wird ein farbiges, kontrastreiches und tiefenscharfes Deutschlandbild nur entstehen können, wenn das hierauf gerichtete Handeln in gewissem Umfang an-archisch organisiert ist, professionelle publizistische Methoden zum Einsatz kommen und gesellschaftliche Kräfte aktiviert werden. 168

BVerfGE 12, 205 (252 f.).

§ 24 Verwaltungszuständigkeit

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Die politische Entscheidung, die Aufgabe nationaler Selbstdarstellung einer rechtlich verselbständigten Einrichtung zur Wahrnehmung zu übertragen, die ihren Willen in pluralistisch zusammengesetzten Gremien autonom bildet und die journalistische Arbeit in fachlicher Hinsicht intern überwacht, ist daher sachlich begründet und staatsorganisationsrechtlich nicht zu beanstanden.

4. Teil

Die Messung: Was des Staates ist und Freiheit vom Staat § 25 Zur Einführung: Erinnerungen und Bedenken In den Anfangsjahren des deutschen Auslandsrundfunks blieb vor allem seine kompetenzrechtliche Zulässigkeit umstritten: Nachwehen wohl der fast zehn Jahre währenden Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern über die Zuständigkeit für den Rundfunk. Grundrechtliche Fragen dagegen fanden lange Zeit kaum Beachtung.1 Erstmals wurden sie Ende der sechziger Jahre und – wie könnte es anders sein? – in Zusammenhang mit dem Problem der Finanzierung (des Deutschlandfunks) virulent.2 Das Interesse am grundrechtlichen Status des Auslandsrundfunks verebbte aber bald wieder. Manch einer äußerte sich am Rande anderer Untersuchungen zum Thema, kaum jemand indessen beschäftigte sich näher mit ihm.3 Mittlerweile kann man auf eine Reihe wissenschaftlicher Stellungnahmen zu der Frage zurückblicken, ob eine Bundesrundfunkanstalt mit auslandsgerichtetem Programmauftrag das Grundrecht der Rundfunkfreiheit in Anspruch nehmen kann.4 Die Meinungen darüber sind gespalten,5 in jüngerer 1

Vgl. nur Mallmann, JZ 1963, 350 ff.; Lerche, Kompetenzbereich (1963), pass. Vgl. Ossenbühl, RuF 16 (1968), 389 ff.; dens., Deutschlandfunk (1969), pass. 3 Remmele, Selbstdarstellung (1979), ist wohl die einzige Ausnahme. 4 Die Rechtsprechung hat (abschließend) noch kein Wort mitreden können. Das BVerfG hat sich – wie schon erwähnt – überhaupt noch nicht mit dem Auslandsrundfunk befaßt. Das BVerwG hat in seinem Urteil E 75, 79 ff., die Frage der Grundrechtsfähigkeit nicht angeschnitten. Das OVG Münster (ZUM 1996, 340 ff.) hat sie offengelassen, dabei aber zu verstehen gegeben, daß „vieles“ dafür spreche, sie positiv zu beantworten. Das VG Köln hatte zuvor entschieden, daß sich die Deutsche Welle nicht wie die Landesrundfunkanstalten auf die Rundfunkfreiheit berufen könne (unveröff. Urteil v. 6.2.1992, Az. 6 K 1418/89, amtl. Umdruck, S. 25 ff. – zit. bei Niepalla, ZUM 1993, 109 [110 mit Fn. 4]; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 26; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 72). In dem Verfahren ging es um die Kürzung der Zuwendungen des Bundes an die Deutsche Welle in Zusammenhang mit der Sperrung verschiedener Zuschußtitel des Bundeshaushalts. 5 Gegen eine Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 1 GG: Dittmann, Bundesverwaltung, S. 147; Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 5 ff.; ders., RuF 16 (1968), 389 (393); Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 267; Krause-Ablaß, JZ 1962, 158 (159 f.); ders., RuF 10 (1962), 113 (116); Mallmann, Rundfunkreform, in: Fernsehstreit, S. 234 ff. (260); Gabriel-Bräutigam, DVBl. 1990, 1031 (1032, 1034, 1036, 1038); Berendes, Staatsaufsicht, S. 112 ff.; Köstlin, Kulturhoheit, S. 173 f.; Remmele, Selbstdarstellung, S. 41, 2

§ 25 Zur Einführung: Erinnerungen und Bedenken

171

Zeit häufen sich allerdings die Stimmen, die – zum Teil mit besonderem Blick auf die Deutsche Welle – für die Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG plädieren.6 Aus der Tatsache, daß sich gegen sie kein Widerspruch mehr erhoben hat, wird bereits geschlossen, daß die ganz überwiegende Meinung in Praxis und Literatur ihnen beipflichte.7 Ganz so schnell wird sich eine herrschende Meinung nicht etablieren lassen. Das gilt umso mehr, als die Gründe, die sie tragen sollen, nicht zu überzeugen vermögen. Nachdem sowohl das „Wesen“ der Rundfunkfreiheit als Prüfungsmaßstab beschrieben als auch das Wesen der Deutschen Welle als Meßgröße ergründet worden sind, ist das Ergebnis der nun vorzunehmenden Messung vorherzusehen: Auslandsrundfunk, so wie ihn die Deutsche Welle nur veranstalten kann, und Rundfunkfreiheit als subjektives Recht passen nicht zueinander. 45, 72; Wufka, Grundlagen der Rundfunkfreiheit, S. 105; Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 132 ff.; internes „Arbeitspapier“ des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung (Autor: J. Rischmüller, Leiter der Abteilung Audiovisuelle Öffentlichkeitsarbeit Ausland), dokumentiert in: epd medien Nr. 16 v. 3.3.1999, S. 27 ff. (31); siehe dazu auch aaO., S. 12 f., sowie F.A.Z. Nr. 57 v. 9.3.1999, S. 56. – Wohl auch: Gersdorf, Grundzüge des Rundfunkrechts, RdNr. 158 mit Fn. 253; Bullinger, AfP 1985, 257 (262 f.); Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 278 ff.; Schiwy, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, D 11; Jarass, Freiheit des Rundfunks, S. 10; Rudolf, FS Bachof, S. 97 ff. (105); Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 108 ff., 118 f., 141; Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 75 ff. – Zweifelnd Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 87 RdNr. 17; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 46 ff. (51 ff.), 98; skeptisch auch: Di Fabio, in: DWSymposium (Diskussionsbeitrag), S. 81 ff., 88 f.; H. Schiedermair, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 73 ff., 86 f. – Die Grundrechtsfähigkeit der Mittlerorganisationen der auswärtigen Kulturpolitik wird verneint von: Kilian, FS Oppermann, S. 111 ff. (138); Rudolf, FS Menzel, S. 141 ff. (148); a. A. A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 193 ff., 221 ff., 248 ff., 503 ff. 6 Zuletzt Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 25 ff.; Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 59 ff.; Hoffmann-Riem, in: AK-GG3, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 161; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 71 ff., 96 f. u. ö.; Schote, Rundfunkkompetenz, S. 209, 217; Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 32 ff., 40 f., 69 u. ö.; ders., Rechtsaufsicht, S. 45 ff.; ders., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (23, 27 u. ö.); ders./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 37 ff.; Frye, Staatsaufsicht, S. 92; Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff. (12, 18); Ricker, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 59; Holznagel, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 61 f.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 45 ff., 60; Hoffmann-Riem, Stellungnahme für epd medien Nr. 18/19 v. 13.3.1999, S. 19. – Früher schon Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG1, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 91 (in der 2. Aufl. des Kommentars: RdNr. 120, wo immer noch [im Plural] von „Bundesrundfunkanstalten“ die Rede ist); Cremer, ZUM 1995, 674 (682); Niepalla, ZUM 1993, 109 (112, 115); Puhl, DVBl. 1992, 933 (936 ff., 938, 942); Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (94 f.); Wieland, Freiheit des Rundfunks, S. 255 f. – Wohl auch: Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 RdNr. 85 mit Fn. 14, Art. 87 RdNr. 193; ders., Kompetenzbereich, S. 15 f., 20; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 108 ff.; Mallmann, JZ 1963, 350 (352 f.). 7 So Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 46; siehe auch Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22): „inzwischen völlig unbestritten“.

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4. Teil: Die Messung

Bevor dies noch einmal mit einem Blick auf den materiellrechtlichen Charakter der Aufgabe untermauert wird, welche die Anstalt erfüllt, mag es sich lohnen, einige Dinge in Erinnerung zu rufen und damit zugleich auf verschiedene Irrtümer aufmerksam zu machen, denen der eine oder andere offenbar erlegen ist, der die Grundrechtssubjektivität der Anstalt verficht. Erstens: Rechtspolitische und rechtliche Argumente sind auseinanderzuhalten. Sicher ist es wünschenswert, zweckmäßig und in höchstem Maße opportun, den Auslandsrundfunk so zu organisieren, daß er möglichst unabhängig vom Staat arbeiten kann. Das stärkt seine Glaubwürdigkeit beim Publikum,8 sichert dem Staat die Mitarbeit professioneller Journalisten und steigert so die Qualität und Attraktivität des Programms. Vielleicht ist es auch staatspolitisch klüger, leichter „verständlich“ und „stimmiger“,9 Inlandsrundfunk und Auslandsdienst gleich oder zumindest ähnlich zu verfassen. Nur: All das heißt nicht, daß das Grundgesetz den Auslandsrundfunk so geregelt sehen will und ihm über seine gesetzlich garantierte Freiheit hinaus grundrechtliche Freiheit zugestanden werden muß. Nicht alles Gute, Wahre, Schöne kann in die Verfassung hineingelesen und im Wege der Auslegung zur Geltung gebracht werden. Und nicht alles, was der Gesetzgeber an Sinnvollem schaffen kann, ist durch das Grundgesetz vorausbestimmt und gefordert. Zweitens: Einfaches Recht und Verfassungsrecht sind auseinanderzuhalten. Die Deutsche Welle mag in der Gestalt, die ihr das DWG gegeben hat, den Eindruck einer „echten“ Rundfunkanstalt erwecken. Das Gesetz gibt ihr auf, „Rundfunk“ zu veranstalten, und stattet sie sowohl für die inhaltliche Gestaltung der Sendungen als auch in ihren Beziehungen zum Staat mit einiger Freiheit aus.10 Der Verfassungsjurist darf sich davon allerdings nicht blenden lassen.

8 Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 98, und Schuppert, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 28, weisen auf das außenpolitisch motivierte Interesse hin, gewisse Betätigungen nicht als staatliche in Erscheinung treten zu lassen und den Staat als eigentlich Handelnden zu „camouflieren“. Dies sei besonders bei der auswärtigen Kulturpolitik oder bei der Entwicklungshilfe der Fall. 9 So und ähnlich etwa Cremer, ZUM 1995, 674 (680); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 38; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 59; Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 31 f. („Systemtreue“). – Die verfassungsrechtliche Lage kann kompliziert sein, man darf aber, darauf hat Di Fabio, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 85, sehr zu Recht hingewiesen, Komplexität nicht so reduzieren, daß es rechtlich falsch wird. Es ist deshalb wohl nicht ganz so erstaunlich, wenn dieselben Autoren, die es – sehr nah an der petitio principii übrigens – für einen befremdlichen „Bruch“ mit grundlegenden Verfassungsprinzipien halten, Inlands- und Auslandsrundfunk rechtlich unterschiedlich zu behandeln, schließlich doch einräumen wollen, daß im Hinblick auf die Regelungen des Grundgesetzes über die auswärtige Gewalt „eventuell bestimmte Besonderheiten“ gälten, die „gewisse Abweichungen“ von Grundsätzen zuließen, die im innerstaatlichen Bereich zu beachten seien (so bes. Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 38, 40; Cremer, ZUM 1995, 674 [680, 682]; vgl. auch Hartstein, in: DW-Symposium [Diskussionsbeitrag], S. 65).

§ 25 Zur Einführung: Erinnerungen und Bedenken

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Es ist ein gewaltiger Unterschied, ob das einfache Gesetz Freiheit gewährt oder ob die Verfassung sie fordert und gewährleistet.11 Es hilft daher auch nichts, wenn hier und dort festgestellt wird, der Gesetzgeber habe den Auslandsrundfunk dem Freiheitsbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG „unterstellt“12 oder: er habe „als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ“ der Deutschen Welle die Grundrechtsfähigkeit „ausdrücklich zugebilligt“.13 Grundrechte werden nicht oktroyiert. Der Staat kann sich auch nicht am eigenen Schopf in die Grundrechtlichkeit ziehen. Es ist die Verfassung allein, die den sachlichen und persönlichen Geltungsumfang der Grundrechte bestimmt.14 Natürlich ist das Maß an Autonomie, welche eine Einrichtung aufgrund ihres Errichtungsgesetzes im Verhältnis zum Staat genießt, ein wichtiger Anknüpfungspunkt, um die Frage nach ihrer Grundrechtsberechtigung zu beantworten. Gesetzlich garantierte Selbstverwaltung und sachliche Unabhängigkeit sind aber nur notwendige, keinesfalls hinreichende Bedingung für grundrechtliche Freiheit. Entscheidend für den verfassungsrechtlichen Status der Einrichtung ist der Grund für die Verleihung von Autonomie.15 Dieser Grund muß im Grundgesetz festgeschrieben oder sich aus ihm entfalten lassen. Freiheit mag eine bestimmte Organisation verlangen, niemals aber kann Organisation nach Freiheit verlangen.

10 Daß diese Freiheit in materieller wie in institutionell-formeller Hinsicht durchaus Grenzen hat, darauf ist in dieser Untersuchung schon mehrfach aufmerksam gemacht worden. 11 Es ist übrigens auch ein Unterschied, ob die Verfassung dem Staat erlaubt, gewisse Freiheiten zu geben und gesetzlich festzuschreiben, oder ob sie ihn dazu verpflichtet, Freiheit zu ermöglichen und zu achten. Das verkennt Pieper, Auslandsrundfunk, S. 87. Bei ihr ist zu beobachten, wie von einem Satz auf den anderen die Perspektive kippt. Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG, so schreibt sie zunächst, verpflichte den deutschen Gesetzgeber nicht, Regelungen zu schaffen, welche die Freiheit der Meinungsbildung auch im Ausland garantierten. Weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse, so fährt sie dann fort, verböten [aber] eine Geltung der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für den Inlandsrundfunk abzuleitenden Vorgaben zur staatsfreien und pluralistischen Organisation auch für den Auslandsrundfunk. Es sei [daher?] nicht zu begründen, so heißt es schließlich, warum den Staat, soweit er Auslandsrundfunk gesetzlich regele, nicht die Verpflichtung treffen solle, eine staatsfreie Organisation zu schaffen und Regelungen zu finden, die eine umfassende Information und die Sicherung einer möglichst breiten Meinungsvielfalt gewährleisteten. 12 Puhl, DVBl. 1992, 933 (939). 13 So Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 40; ähnlich ders., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (23 f.); ders., Rechtsaufsicht, S. 45; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 46; Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 64; Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (95); Frye, Staatsaufsicht, S. 92. 14 Vgl. Zimmermann, Schutzanspruch, S. 63; Isensee, in: HdBStR V, § 118 RdNr. 21 ff., 29. 15 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 47; BVerfGE 68, 193 (207).

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4. Teil: Die Messung

Schließlich sollte auch die Erkenntnis von der Relativität der Rechtsbegriffe,16 mit welcher der Jurist die allgemeine penuria nominum und besonders die seines Fachs methodisch zu bewältigen sucht, davor bewahren, der Sprache des Gesetzes allzusehr zu vertrauen: Wenn der Gesetzgeber zu dem Wort „Rundfunk“ gegriffen hat, um die Aufgabe der Deutschen Welle zu benennen, so muß es sich nicht unbedingt um Berichterstattung durch Rundfunk im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG handeln.17 Drittens: Der Bund kann nur aufgrund und innerhalb der ihm durch das Grundgesetz zugewiesenen Kompetenzen handeln (Art. 30, 70 Abs. 1, 83 GG); Grundrechte sind keine Kompetenznormen.18 Was dem Bund zu tun erlaubt oder aufgegeben ist, das kann er nur als Staat und muß er als Staat tun.19 Was ihm aufgrund seiner Kompetenzen zu tun nicht gestattet oder durch die Grundrechte sogar verboten ist, dessen kann und darf er sich auch nicht im Gewande der Freiheit annehmen, etwa indem er sich einem Grundrechtsträger anverwandelt. Die Kompetenzen des Staates lassen sich nicht unter Berufung auf Grundrechte erweitern,20 auch nicht am Rande oder im Interesse des einzelnen oder des Gemeinwohls. Wenn der Bund Auslandsrundfunk nur als Mittel zu außenpolitischen Zwecken regeln und betreiben darf (Art. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG),21 kann er unter diesem Titel nicht plötzlich zweckfreien Rundfunk einrichten und veranstalten oder (hierdurch) organisierte Grundrechtssubstanz schaffen. Der Hinweis, dies sei durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gerade geboten, hätte keine salvierende Wirkung. Wenn und soweit er zuträfe, würde er die Befugnis des Staates, den Rundfunk zur Erfüllung seiner Aufgaben zu benutzen, überhaupt vernichten.22 Kompetenzwidriges staatliches Handeln hat zu unterbleiben. Es kann nicht ersatzweise über die Grundrechte legitimiert werden. Wer den Bund also in Ansehung des DWG „beim Wort nehmen“ und ihn an der Einrichtung „echten“ unabhängigen Rundfunks „festhalten“ will,23 der hält 16

Dazu Engisch, Juristisches Denken, S. 78, 161 f. Siehe auch BVerfGE 97, 298 (310 f.). 18 Siehe nur BVerfGE 12, 205 (228, 242, 249). 19 Insoweit besteht keine „Formenwahlfreiheit“. Dazu Pestalozza, Formenmißbrauch des Staates, pass. (bes. S. 166 ff.). – Siehe auch Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 99. 20 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 40. 21 Dazu oben §§ 23 f. dieser Untersuchung. 22 (Nur) für die Einrichtung zweckfreien Rundfunks, der ohne die Aufgabe und ohne den Anspruch und den Charakter gesamtstaatlicher Repräsentation ins Ausland sendete, stünde die Residualkompetenz der Länder zur Verfügung. Vgl. H. Schiedermair, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 43, 48; Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 176, 178; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 26, 98 f.; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 32 RdNr. 26. 23 So etwa Puhl, DVBl. 1992, 933 (939). 17

§ 25 Zur Einführung: Erinnerungen und Bedenken

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ihn in der formellen Verfassungswidrigkeit fest und nimmt ihn dort beim Wort, wo sein Wort nichts gilt, nämlich: ultra vires. Viertens: Grundrechtsbindung und Grundrechtsberechtigung sind auseinanderzuhalten. Alles staatliche Handeln ist an die Grundrechte gebunden und durch sie begrenzt (Art. 1 Abs. 3 GG). Handelt der Staat im sachlichen Schutzbereich eines Grundrechts, indem er sich zum Beispiel wirtschaftlich betätigt oder indem er am Kommunikationsprozeß teilnimmt, so wird sein Handeln weder dadurch zu grundrechtsgeschütztem und grundrechtsbewehrtem Verhalten, daß es sich – und sei es überobligationsmäßig – an seine Grenzen hält, noch gar dadurch, daß es sie überschreitet. Im ersten Fall ist es als staatliches Handeln rechtmäßig und zulässig, im zweiten rechtswidrig und insoweit zu unterlassen. Beide Male erwirbt sich der Staat keine Grundrechtsberechtigung. Für den Auslandsrundfunk gilt, sofern es sich um eine Staatsaufgabe handelt,24 nichts anderes. Bedient sich der Staat für seine Außendarstellung der technischen und publizistischen Mittel des Rundfunks, so hat er – natürlich! – die Grenzen zu beachten, die ihm die Grundrechte als Normen des objektiven Rechts setzen und sich namentlich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben können.25 Soweit er das nicht tut, ist ihm die entsprechende Tätigkeit verboten. Muß er sich gewissen Forderungen bürgerlicher Freiheit fügen und organisiert er seine Selbstdarstellung deshalb staatsfern, pluralistisch und unter weitgehendem Verzicht auf inhaltliche Vorgaben, so wird daraus nicht etwa eine gesellschaftliche Veranstaltung. Die Frage kann dann nur sein, ob es sich materiell überhaupt noch um staatliche Repräsentation handelt. Aber das ist kein grundrechtliches, sondern ein kompetenzrechtliches Problem. Der Schluß von einer grundrechtskonformen Organisation des Auslandsrundfunks, von seiner freiheitsverträglichen und freiheitsähnlichen Verfassung auf seine Grundrechtsberechtigung ist jedenfalls nicht ohne weiteres möglich.26 Wenn und soweit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch den Tatbestand auswärtiger Öffentlichkeitsarbeit durch den Rundfunk ergreift und beherrscht, erwachsen dem Staat und seinen Kreaturen daraus und in diesem Umfang zuallererst Bindungen, Berechtigungen allenfalls unter den strengen Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 3 GG.27 Mit anderen Worten: Sollte sich herausstellen, daß die Deutsche Welle eine Staatsaufgabe wahrnimmt, wegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aber staatsfrei orga24

Dazu sogleich unten § 26 dieser Untersuchung. Siehe etwa BVerfGE 12, 205 (252 f.). – Wo diese Grenzen genau verlaufen und ob staatliche Selbstdarstellung nach außen größeren Spielraum hat als nach innen, kann hier offen bleiben. 26 Dennoch ist er immer wieder anzutreffen. Siehe nur Niepalla, ZUM 1993, 109 (112). 27 Mit Nachdruck auch Gabriel-Bräutigam, DVBl. 1990, 1031 (1033, 1035 f.). 25

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4. Teil: Die Messung

nisiert sein muß, so wäre darin zunächst das Ergebnis der umfassenden Grundrechtsbindung des Staates zu sehen. Erst einem weiteren Schritt könnte vielleicht noch an ein subjektives Recht gedacht werden. Wo indessen nicht einmal eine Grundrechtsbindung besteht, wo also eine vom Staat geschaffene Einrichtung von Verfassungs wegen nur staatsfrei organisiert werden darf, nicht aber freiheitlich verfaßt sein muß, da kommt eine grundrechtliche Berechtigung: ein Freiheitsanspruch von vornherein nicht in Betracht.28 Subjektive Rechte sind ohne korrespondierende objektive Pflichten nicht denkbar.29

§ 26 Auslandsrundfunk als Staatsaufgabe Juristische Personen sind Zweckschöpfungen und Zweckverkörperungen: Sie gehen in ihrer Funktion auf, sie sind mit ihrer Funktion identisch und haben Rechte nur in ihrem Rahmen.30 Anders als die Landesrundfunkanstalten, die eine Funktion wahrnehmen, welche dem Staat inhaltlich schlechthin unzugänglich ist, und zur Bewahrung gesellschaftlicher Alleinzuständigkeit Grundrechtsschutz genießen, erfüllt die Deutsche Welle eine genuine Staatsaufgabe.31, 32 28 Auch dies wird gelegentlich übersehen. Siehe etwa Puhl, DVBl. 1992, 933 (939); auch Niepalla, ZUM 1993, 109 (114): Zwar berühre der Auslandsrundfunk, indem er zur Repräsentation des Staates beitrage (sic), die auswärtigen Angelegenheiten des Bundes; es sei aber nicht ersichtlich, warum dieser Beitrag materiell nicht durch eine freie Berichterstattung geleistet werden solle. Mit einer solchen Argumentation ist das Beweisthema falsch formuliert. Wer dartun will, daß die Deutsche Welle grundrechtsberechtigt ist, hat sein Ziel nicht schon dann erreicht, wenn er zeigt, daß Auslandsrundfunk unabhängig vom Staat betrieben werden darf. Er muß begründen, warum Auslandsrundfunk frei sein muß. 29 Vgl. dazu Engisch, Juristisches Denken, S. 18; siehe auch Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 447. 30 Vgl. v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 44, 113, 130. – Auch Art. 19 Abs. 3 GG vermehrt die Rechte und Befugnisse überindividueller Organisationseinheiten nicht. Er hat keine Zuschreibungsfunktion, sondern hilft, anderweitig begründete Rechte in grundrechtsgeschützten Bereichen verfassungsrechtlich abzusichern (v. Mutius, aaO., RdNr. 44 mit Fn. 24, RdNr. 75). 31 Ebenso: Remmele, Selbstdarstellung, S. 42 ff.; Di Fabio, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 81; H. Schiedermair, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 73 f.; Schiwy, in: Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, D 11; Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 136; siehe auch Puhl, DVBl. 1992, 933 (939); Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 71 ff.; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 110, 151 f. – Die auswärtige Kulturpolitik wird zu den originären Staatsaufgaben gerechnet von Kilian, FS Oppermann, S. 111 ff. (135); Rudolf, FS Menzel, S. 141 ff. (146, 148); siehe auch Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 67. 32 A. A.: Bethge, Budgetrecht contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 11 ff. (13): Auftrag „staatsexterner Natur“; Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (22): „echter Rundfunk“; ders., Rechtsaufsicht, S. 41 ff.; ders., Verfassungsrechtliche Stellung, S. 26 ff., 40 f.; ders./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 41: „echter Rundfunk“; Niepalla, ZUM 1993, 109 (112 f.); ders., DeutscheWelle-Gesetz, S. 60, 88; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 73 ff., 77, 96.

§ 26 Auslandsrundfunk als Staatsaufgabe

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Das folgt unmittelbar aus der Verfassung, nicht etwa nur aus dem Kreationsgesetz, wie das gelegentlich unterstellt wird.33 I. Öffentliche Aufgaben und staatliche Aufgaben Das Grundgesetz kennt zwar den Begriff der staatlichen Aufgabe (Art. 30 GG). Vornehmlich jedoch beschäftigt es sich mit Staatsfunktionen (Rechtsetzung, Regierung und Verwaltung, Rechtsprechung), mit bestimmten Emanationen der Staatsgewalt (Organisationsgewalt, Finanzhoheit, auswärtige Gewalt) sowie mit Kompetenzen. Eine Kodifikation oder einen Katalog der Staatsaufgaben enthält es nicht. Auch eine allgemein anerkannte wissenschaftliche Staatsaufgabenlehre existiert nicht.34 Ihr Fehlen wird allenthalben beklagt. Einigkeit besteht aber darin, daß zwischen öffentlichen und staatlichen Aufgaben zu unterscheiden ist. Öffentliche Aufgaben sind solche, an deren Erfüllung ein öffentliches Interesse besteht, Agenden, bei denen nicht bloß die Interessen einzelner Personen, sondern die des ganzen Gemeinwesens auf dem Spiel stehen oder wenigstens betroffen sind, sei es, weil die betreffende Tätigkeit auf das Publikum zielt und wirkt, sei es, weil sie in der Öffentlichkeit stattfindet. Öffentliche Aufgaben können durch Private so gut erledigt werden, daß der Staat weder den Wunsch zu haben noch dem Bedürfnis nachzugeben braucht, sie zu regeln oder in eigene Regie zu nehmen.35 Nicht selten indes wird das öffentliche Interesse so stark, daß der Staat die Erfüllung gewisser Aufgaben zumindest überwacht oder, einen Schritt weiter noch, abstrakte Regeln über den Träger der Aufgabe und die Art und Weise der Aufgabenerfüllung erläßt. Schließlich kann er die betreffende Angelegenheit auch nach Maßgabe staatlicher Vorschriften durch eigene Behörden oder durch von ihm abhängige Rechtsträger wahrnehmen lassen. Zumindest in den letzten beiden Fällen kann man von Staatsaufgaben sprechen. Sie sind dann ein Unterfall der öffentlichen Aufgaben.36 33

Siehe etwa Niepalla, ZUM 1993, 109 (112). Siehe aber etwa Bull, Staatsaufgaben, S. 149 ff.; Häberle, AöR 111 (1986), 595 ff.; Schuppert, Staatswissenschaft, S. 213 ff., 306 ff.; Grimm (Hrsg.), Staatsaufgaben, pass.; Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 41 ff. 35 Hierher allenfalls läßt sich die Zusammenstellung und Verbreitung von Rundfunkprogrammen für Auslandsdeutsche, Deutschstämmige oder sonstwie am Klang der deutschen Sprache oder an deutschem Funkschaffen interessierte Menschen im Ausland rechnen, wie sie auf Abonnement-Basis von der „Channel D Television und Radio GmbH“ betrieben wurde. Die Herstellung solcher Programme ist wohl eine kulturelle Angelegenheit, keine rein wirtschaftliche, unterscheidet sich aber sonst kaum vom Export deutschen Biers. 36 Zum ganzen Peters, FS Nipperdey, S. 877 ff. (878 ff.); Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 132 ff., 136 ff.; ders., Subsidiaritätsprinzip, S. 174 ff.; siehe auch Bull, 34

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4. Teil: Die Messung

Die Entscheidung darüber, welche öffentlichen Aufgaben er selbst in die Hand nehmen will, liegt grundsätzlich beim Staat allein. Er ist virtuell allzuständig und besitzt eine Kompetenz-Kompetenz:37 Wenn sich der Staat in irgendeiner Form mit einer öffentlichen Aufgabe befaßt, wird sie insoweit zu einer staatlichen Aufgabe.38 Dieser vielgescholtene und häufig mißverstandene39 Satz des Bundesverfassungsgerichts gilt jedenfalls unter der Voraussetzung, daß der Staat die betreffende Angelegenheit rechtsförmlich und in den Grenzen der Verfassung an sich zieht. Der Inlandsrundfunk etwa könnte wegen des Eigenbetätigungsverbots, das Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wenigstens insoweit an den Staat richtet, nicht zur staatlichen Aufgabe gemacht werden. Staatliche (Pflicht-)Aufgabe ist hier allein der Erlaß des freiheitssichernden Organisationsgesetzes. Die mit ihm angestoßene Tätigkeit bleibt, obgleich öffentlichrechtlich, also im Amtsrecht des Staates verfaßt, inhaltlich eine staatsfremde.40 Die Abschichtung von öffentlichen und staatlichen Aufgaben, gesellschaftlichem und staatlichem Funktionsbereich ist ein Problem der Verfassungsauslegung.41 Klar ist, daß das Grundgesetz eine Verstaatlichung der Gesellschaft ebenso verbietet wie eine Vergesellschaftung des Staates.42 Unbestritten ist ferner, daß die Zuständigkeitskataloge des Grundgesetzes auch einen gewissen materiellen Aussagewert haben43 und in mancher Hinsicht ein Bild legitimer und notwendiger Staatsaufgaben widerspiegeln.44 Wiewohl Kompetenznormen nicht einfach als Aufgabenzuweisungen gelesen werden können, lassen sich aus dem Bund-Länder-Verhältnis doch Rückschlüsse auf das Verhältnis von Staat und Gesellschaft ziehen.45 Zuständigkeiten und Befugnisse setzen die Existenz von Aufgaben voraus, zu deren Bewältigung sie eingesetzt werden sollen.46 AufgaStaatsaufgaben, S. 47 ff.; Krautzberger, Erfüllung öffentlicher Aufgaben, S. 97 ff.; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 117 ff.; H. H. Klein, DÖV 1965, 755 ff. 37 Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 156 ff.; Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 3; Krüger, Staatslehre, S. 759 ff., 766 ff.; Bull, Staatsaufgaben, S. 90 ff., 96. 38 BVerfGE 12, 205 (243). 39 So Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 137. 40 A. A. – soweit ich sehe – nur Hain, Rundfunkfreiheit, S. 144, 147 f., mit interessanter Begründung. 41 Zum „Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft“ Ossenbühl, Ausgewählte Abhandlungen, S. 767 ff. 42 Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 17; Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 30 RdNr. 26; Rupp, in: HdBStR II3, § 31 RdNr. 44; siehe auch Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (274 in Fn. 152). 43 Stern, StR II, S. 608; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 70 RdNr. 19 ff. 44 Rengeling, in: HdBStR IV, § 100 RdNr. 26; Stern, StR II, S. 601; Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 161 f. – Zum Verhältnis von Staatsaufgabe und Kompetenz, zur Prärogativ-, Legitimations- und Auftragsfunktion von Kompetenzen ausführlich Stettner, Kompetenzlehre, S. 154 ff., 159 ff., 308 ff., 327 ff. 45 Bull, Staatsaufgaben, S. 152; Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 140 f., 147; H. H. Klein, DÖV 1965, 755 (757 f.).

§ 26 Auslandsrundfunk als Staatsaufgabe

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ben wiederum erwachsen aus sachlichen Bedürfnissen, die in bestimmten Lebensbereichen vermutet werden oder entstehen. So wird insbesondere den grundgesetzlichen Regelungen über die bundeseigene Verwaltung (Art. 87 ff. GG) ein überschießender aufgabenrechtlicher Gehalt beigemessen.47 II. Auswärtige Angelegenheiten als ausschließliche Staatsaufgabe In Anknüpfung an das System der föderalen Kompetenzverteilung läßt sich zwischen ausschließlichen und konkurrierenden, obligatorischen und fakultativen Staatsaufgaben unterscheiden. Ausschließliche und obligatorische Staatsaufgaben decken sich weitgehend, sind aber nicht identisch. Erstere zeichnen sich dadurch aus, daß nur der Staat sie erfüllen kann, letztere dadurch, daß der Staat sie erfüllen muß.48 Der Satz, im Bereich des Öffentlichen könne es keine Grundrechte geben,49 ist gewiß nicht richtig, zumindest überholt. Mit ausschließlichen Staatsaufgaben jedoch ist ein Bereich bezeichnet, in dem grundrechtliches Handeln von vornherein ausgeschlossen ist.50 Unter staatlichen Funktionsvorbehalt fällt namentlich die Ausübung „unwiderstehlicher Macht“:51 sämtliche Aufgaben, die den Einsatz physischen Zwangs mit sich bringen.52 Die Außenvertretung der rechtlich zur staatlichen Gemeinschaft verfaßten Gesellschaft ist ebenfalls eine klassische Staatsdomäne.53 Das ist keine bloße Redensart, sondern ergibt sich aus den Art. 32 Abs. 1, 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschriften sind keine reinen Kompetenznormen.54 Sie setzen bestimmte Materien als staatliche voraus.55 Wenn die Pflege „der Beziehungen“ zu auswärtigen Staaten und die Gesetzge46

Bull, Staatsaufgaben, S. 52; Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 140. Siehe dazu Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 86 RdNr. 8, Art. 87 Abs. 1 RdNr. 1; dens., Funktionale Privatisierung, S. 182; G. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 RdNr. 16; Jestaedt, Demokratieprinzip, S. 444 ff.; dens., Zuständigkeitsüberschießende Gehalte, S. 315 ff.; dens., in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 87 RdNr. 44; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 RdNr. 17 f., 43, 67, 86 ff., 113 ff. 48 Dazu Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 150 ff.; siehe auch dens., Subsidiaritätsprinzip, S. 158 ff. 49 Forsthoff, Öffentliche Körperschaft, S. 107. 50 Isensee, in HdBStR III, § 57 RdNr. 151; ders., Subsidiaritätsprinzip, S. 165 mit Fn. 51, S. 169; Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 58 f.; vgl. auch Möllers, Staat als Argument, S. 317 ff., 333. 51 Krüger, Staatslehre, S. 768. 52 Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 160 f., 168 f.; ders., in: HdBStR I, § 13 RdNr. 74 ff., HdBStR II3, § 15 RdNr. 86 ff.; H. H. Klein, DÖV 1965, 755 (758). 53 Näheres bei Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 1 ff., 9 ff., 19 ff., 32 ff.; siehe auch Bull, Staatsaufgaben, S. 102; Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 169; Stettner, Kompetenzlehre, S. 311. 54 Siehe auch A. Schulz, Parastaatliche Verwaltungsträger, S. 142. 47

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4. Teil: Die Messung

bung über „die auswärtigen Angelegenheiten“ dem Bund zugewiesen wird, so fragt sich jedesmal: wessen Beziehungen und wessen Angelegenheiten? Die Ellipse macht klar, daß es um eine bare Selbstverständlichkeit geht, nämlich um die Beziehungen und Angelegenheiten desjenigen Gemeinwesens, das mit dem Grundgesetz seine Verfassung erhalten hat: der Bundesrepublik Deutschland und also des Staates. Private Initiative ist in diesen Dingen verfassungsrechtlich ausgesperrt.56 Das bedeutet keineswegs, daß „private Außenpolitik“ schlechthin unmöglich wäre.57 Vielmehr kann jeder seine eigenen Kontakte ins Ausland pflegen und seine eigenen Interessen im Ausland verfolgen. Er genießt dabei sogar grundrechtlichen Schutz. Nur kann er nicht im Namen und mit Wirkung für die Bundesrepublik Deutschland handeln. Das zu tun ist allein Sache des Bundes. Der allerdings muß sich einer spezifisch hoheitlichen Aufgabe widmen, will er sich auf die Kompetenztitel der Art. 32 Abs. 1, 73 Nr. 1 und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG berufen können. Die Aufgaben, die hinter diesen Kompetenznormen stehen, werden nicht erst dadurch zu staatlichen Aufgaben, daß sich der Staat in irgendeiner Form mit ihnen befaßt. Sie liegen von vornherein nur als staatliche zum Zugriff bereit. III. Auswärtige Staatspflege und Nicht-Identifikation Aus dem Geist der auswärtigen Gewalt ist auch die Deutsche Welle geboren. Die Aufgabe, die ihr zur Wahrnehmung übertragen ist, kann nur aus dem Fundus der auswärtigen Angelegenheiten stammen. Dort jedoch sammelt das Grundgesetz nur originäre und ausschließliche Staatsaufgaben. Unter den Kompetenztiteln der auswärtigen Gewalt darf sich der Bund nichts angelegen sein lassen, was die Staatlichkeit nicht in sich trägt. Man kann der Deutschen Welle keine schlicht-öffentliche Aufgabe andichten, ohne ihr den kompetenzrechtlichen Boden zu entziehen, insbesondere nicht die Aufgabe der „Rundfunkversorgung“ für das Ausland,58 bei deren Erfüllung staatliches und gesellschaftliches Handeln problemlos konkurrieren könnten. Indem die Deutsche Welle Rundfunkprogramme ins Ausland sendet, sorgt die Bundesrepublik Deutschland zuerst für sich und ihre Interessen als Staat unter Staaten.59 Sie tut das in sach55 Zu Art. 32 GG vgl. Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 32 RdNr. 11; zu Art. 73 Nr. 1 GG vgl. BVerfGE 100, 313 (368 f.); Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 73 Nr. 1 RdNr. 8; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 73 RdNr. 7. 56 Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 89; Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 169; B. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 32 Abs. 1 RdNr. 16 f. 57 Dazu Heintzen, Private Außenpolitik, pass.; ders., Auswärtige Beziehungen, S. 36 ff. 58 So aber Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (25).

§ 26 Auslandsrundfunk als Staatsaufgabe

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licher und diskreter Art und Weise, das ändert aber nichts am materiell staatlichen Charakter der Aufgabe.60 In der Aufgabe Auslandsrundfunk, so wie sie die Deutsche Welle zu erfüllen hat, tritt der Staat nicht „als das Selbstlose“61 in Erscheinung. Die Anstalt dient vielmehr der „Staatspflege“:62 Sie trägt nicht einfach nur Deutsches in die Welt, sie soll in den Köpfen der Menschen im Ausland ein authentisches Bild der Bundesrepublik Deutschland entstehen lassen, sie als geistiges Gebilde zu Bewußtsein bringen und ihr dadurch Gestalt und Wirkung verleihen. Die Aufgabe nationaler Repräsentation und Selbstdarstellung nach außen, der allein die Anstalt ihre Daseinsberechtigung verdankt, fließt unmittelbar aus der Staatlichkeit.63 Sich selbst darstellen kann der Staat nur selbst.64 Hier das staatsbegrenzende Prinzip der Nicht-Identifikation65 anzuwenden und dadurch den Staat sich selbst zu entfremden wäre widersinnig.66 Die Selbstdarstellung des Staates ist zwar ein geistiges Werk, aber keines, das nur durch rundum zwangloses Wirken, in rechtlich abgesicherter Distanz und in wehrhafter latenter Gegnerschaft zu ihm entstehen kann. Nationale Selbstdarstellung ist eine Aufgabe, die von Staats wegen zu fördern und ohne Mitwirkung des Staates schwerlich möglich ist.67 In ihrem Rahmen kann es nicht um die Sicherung der Freiheitlichkeit der Meinungsbildung, son59 Als „instrumentale Staatsaufgaben“ bezeichnet Isensee, in: HdBStR III, § 57 RdNr. 154, solche Aufgaben, bei denen sich der Staat, als Herrschaftsorganisation verstanden, „selbst zur Staatsaufgabe“ wird. – Zur „Systemerhaltung“ als notwendige Staatsaufgabe R. Herzog, in: HdBStR III, § 58 RdNr. 89 ff.; zur „Funktionsfähigkeit“ des demokratischen Staates als Argument bei der Grundrechtsauslegung Kriele, in: HdBStR V, § 110 RdNr. 65 ff.; siehe auch Bull, Staatsaufgaben, S. 366 ff. 60 Vgl. oben § 23 dieser Untersuchung sub III. sowie § 24 sub III. 61 So Arndt, JZ 1965, 337 (338), für die organisierenden und institutionalisierenden Dienste, die der Staat für die freie Entfaltung des Rundfunks zu leisten hat. 62 Zum Begriff und zur Sache: Krüger, Staatslehre, S. 214 ff.; ders., Staatspflege, in: Quaritsch (Hrsg.), Selbstdarstellung, S. 21 ff.; Stern, StR I, S. 282 ff.; Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 173; Murswiek, FS Quaritsch, S. 307 ff. 63 Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 169. 64 Staatliche Selbstdarstellung nach außen durch das Medium des Rundfunks ist keine ,vertretbare‘ Handlung. Öffentliche und private Akte sind im Rahmen dieser Aufgabe nicht fungibel. Sie können sich nicht gegenseitig ersetzen (vgl. Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 173; Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 59 f.). Ein „duales System“, von dem E. Bettermann (F.A.Z. Nr. 251 v. 29.10.2001, S. 53) spricht, ist hier nicht möglich. – Unter den „Funktionstypen“ der Massenkommunikation unterscheidet Jarass einen besonderen „Typus der Autorepräsentation“, den er nicht unter Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG rechnet und deshalb vom staatlichen Eigenbetätigungsverbot ausnimmt (siehe dens., Freiheit der Massenmedien, S. 175 ff., 181 f., 226 ff.). – Zur „Subjekt-Objekt-Doppelrolle“ bei der staatlichen Selbstdarstellung siehe auch Wefing, Parlamentsarchitektur, S. 56 ff. 65 Näheres bei Krüger, Staatslehre, S. 178 ff., 247 f., 388 f., 808. 66 Ähnlich Krüdewagen, Selbstdarstellung, S. 67 ff. 67 Vgl. BVerfGE 12, 205 (252 f.).

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4. Teil: Die Messung

dern nur um ihre Beeinflussung im Sinne staatlicher Eigenwerbung gehen. Wenn sich der Staat dazu entschließt, die Herstellung dieses Werks in die Hände einer selbständigen Einrichtung zu legen, institutionalisiert er damit seine Selbstbeobachtung. Die daraus erwachsende Selbstdarstellung passiert dann aus und mit einer gewissen Distanz. Sie kann darüber hinaus auch in einer gewissen Freiheit stattfinden. Diese Freiheit jedoch kann und darf kein Selbstzweck sein, sonst wäre es um die Selbst-Darstellung des Staates und damit um seine Aufgabe und den staatlichen Funktionsvorbehalt geschehen. Es muß sich um eine Freiheit handeln, die mit Dienstbarkeiten zugunsten des Staates belastet ist und jederzeit vindiziert werden kann. Viele halten es deshalb für zulässig, manche sogar für ein grundgesetzliches Gebot, den Auslandsrundfunk in einen Staatsrundfunk in unmittelbarer Bundesverwaltung umzuwandeln.68

§ 27 Ergebnis und neue Fragen Die Deutsche Welle, so hat sich gezeigt, existiert nicht „aus eigenem Recht“, sondern in jeder Hinsicht nur „von Gnaden des Staates“.69 Während die Rundfunkanstalten der Länder in der Freiheit wurzeln und von dort ihre Legitimation beziehen, hat die Deutsche Welle ihren verfassungsrechtlichen Ursprung in der Kompetenz. Sie verwaltet für den Bund eine originäre und ausschließliche Staatsaufgabe, erfüllt also eine Staatsfunktion und kommt in dieser Rolle nicht als Träger von Grundrechten in Betracht. Der Bund hat sie sich als außenpolitischen „Streithelfer“70 geschaffen, nicht hingegen zur Verwirklichung und Verteidigung grundrechtlicher Freiheit. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Was den Rundfunk angeht, so können allein die Länder den einmaligen Akt staatlicher „Geburtshilfe“71 leisten, der gesetzlich organisierte Grundrechtssubstanz hervorbringt.72 Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Deutschland68 Im ersteren Sinne: Berendes, Staatsaufsicht, S. 114; Köstlin, Kulturhoheit, S. 174; Krause-Ablaß, RuF 10 (1962), 113 (116); Mallmann, Rundfunkreform, in: Fernsehstreit, S. 234 ff. (260); Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 13; ders., RuF 16 (1968), 389 (393); Remmele, Selbstdarstellung, S. 42, 70 ff.; Rudolf, FS Bachof, S. 97 ff. (105); Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 136; Wufka, Verfassungsrechtliche Grundlagen, S. 105. – Im letzteren Sinne (wegen Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG): Dittmann, Bundesverwaltung, S. 147 f.; Mallmann, JZ 1963, 350 (352). 69 So die Unterscheidung Dürigs bei der Frage der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts (in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 37 – Hervorgehobenes im Original in Anführungszeichen). 70 Krüger, Öffentliche Massenmedien, S. 5. 71 Ossenbühl, Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft, in: Ossenbühl, Ausgewählte Abhandlungen, S. 767 ff. (787). 72 Vgl. BVerfGE 12, 205 (249).

§ 27 Ergebnis und neue Fragen

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Fernsehen eine Kompetenz des Bundes „allenfalls“ dort für möglich gehalten, wo dieser „ausnahmsweise“ die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen „besonderer Art“ haben sollte.73 Wie sich im Rahmen dieser Untersuchung herausgestellt hat, sind jedoch die Rundfunksendungen, die auf der Grundlage von Art. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG74 veranstaltet werden können, von derart „besonderer Art“, daß grundrechtliche Freiheit als subjektives Recht damit nicht kompatibel ist. Die Transsubstantiation eines Organs der auswärtigen Gewalt in verkörperte Grundrechtlichkeit ist nicht möglich. Die Aufgabe, welche die Deutsche Welle zu erfüllen hat, besteht nicht darin, „Berichterstattung durch Rundfunk“ zu betreiben und auf diese Weise freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen. Die Deutsche Welle benutzt die technischen und publizistischen Möglichkeiten des Rundfunks vielmehr nur als Mittel zur Erfüllung staatlicher Aufgaben und Zwecke. Der Bund unterhält und finanziert die Anstalt nicht, damit der Welt irgend etwas gesagt werde. Er will ihr bestimmte Dinge von der Bundesrepublik Deutschland und über sie mitteilen lassen. Die Deutsche Welle ist kein Medium für beliebige Inhalte, sie soll ein Faktor ganz bestimmter Meinungen sein. Genau hier aber endet die Rundfunkfreiheit als subjektives Recht. Während der öffentlichrechtliche Inlandsrundfunk Medium und Faktor der Meinungsbildung ist und deswegen frei sein soll, kann der Auslandsrundfunk nicht frei sein, weil er Medium und Faktor einer bestimmten Meinungsbildung sein soll und nur deswegen überhaupt ist und sein darf. Was bleibt, sind objektive Grundrechtsbindungen. Aus ihnen können sich Gebote und Verbote an den Bund richten, die ihn dazu zwingen, materielle und/ oder organisatorische Regelungen für den Auslandsrundfunk zu treffen, die diesen am Ende wie eine „echte“ Rundfunkanstalt aussehen lassen. Nationale Repräsentation ist eine Aufgabe, die von Staats wegen zu fördern ist, der aber – darauf hat das Bundesverfassungsgericht im Fernseh-Urteil für die Binnen-Perspektive hingewiesen – „durch Art. 5 GG enge Grenzen“ gezogen sind.75 Auch unter dem Titel der Staatspflege darf der Staat nicht handeln, wie ihm beliebt. Das gilt auch bei Ausübung auswärtiger Gewalt, die keine eigenständige vierte Staatsfunktion darstellt, sondern – das ist heute unbestritten – unter die in Art. 1 Abs. 3 GG genannten Gewalten zu rechnen ist.76 73

BVerfGE 12, 205 (225). Für Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG würde nichts anderes gelten. 75 BVerfGE 12, 205 (252 f.) – im Hinblick auf die Repräsentation „nach innen, d.h. . . . vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland“. 76 Siehe nur Badura, Staatsrecht, D 137; Grewe, in: HdBStR III, § 77 RdNr. 6, 89 ff.; Rüfner, in: HdBStR V, § 117 RdNr. 35; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG3, Art. 1 Abs. 3 RdNr. 140, 147; Zuleeg, in: AK-GG3, Art. 32 RdNr. 3. – Zur Kontrolle der Auswärtigen Gewalt: Hailbronner und Wolfrum, in: VVDStRL 56 (1997), S. 7 ff. bzw. 38 ff. 74

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4. Teil: Die Messung

Wenn sich der Bund zum Zweck auswärtiger Meinungspflege des Rundfunks als eines Werkzeugs bedient, so fragt sich, inwiefern Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ihm dieses Instrument nicht wieder entwindet. Die Deutsche Welle ist heute einigermaßen staatsfrei und freiheitlich organisiert und darf es auch sein.77 Aus der Rundfunkfreiheit als objektiver Norm kann sich jedoch ergeben, daß der Bund die Anstalt auch so verfassen muß und vielleicht sogar noch staatsferner und freier zu stellen hat. Auf diese Weise kann sich die Rechtsstellung der Deutschen Welle, die nach den bisherigen Ergebnissen dieser Untersuchung subjektive Rechte gegen den Staat ,nur‘ aus einfachem Recht geltend machen kann, grundrechtlich anreichern.78 Möglicherweise profitiert die Anstalt im Wege eines Reflexes von objektivrechtlichen Wirkungen der Rundfunkfreiheit.79

77

Vgl. oben § 23 dieser Untersuchung sub III. sowie § 24 sub III. Von der Möglichkeit eines „Hineinwachsen(s)“ der Deutschen Welle in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG spricht Di Fabio, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 82. 79 Zu Reflexwirkungen und subjektiven Rechten im öffentlichen Recht: Bachof, in: Bachof, Wege zum Rechtsstaat, S. 127 ff. – Zur (Re-)Subjektivierung objektiver Grundrechtsgehalte BVerfGE 21, 362 (371 ff.); 98, 298 (313 f.); Böckenförde, Grundrechtsdogmatik, S. 41 ff.; Dolderer, Objektive Grundrechtsgehalte, S. 349 ff.; siehe auch: Bleckmann, StR II, § 9 RdNr. 42; Jarass, FS BVerfG II, S. 35 ff. (46 ff.); Ossenbühl, FS Stern, 887 (887 f., 890 ff.); Rüfner, FS BVerfG II, S. 55 ff. (68); dens., AöR 89 (1964), 261 (271 ff., 321); Stern, StR III/1, S. 978 ff., 1171; dens., in: HdBStR V, § 109 RdNr. 63; überaus kritisch: Rupp-v. Brünneck, FS Arndt, S. 349 ff. (354); Achterberg, GS Klein, S. 1 ff. (25); v. Mutius, in: BK, Art. 19 Abs. 3 RdNr. 11, 20, 86. 78

5. Teil

Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen § 28 Einführung Niemand hat einen Anspruch darauf, von Staatsmeinungen überhaupt verschont zu werden. Tagtäglich äußern staatliche Amtswalter millionenfach Behauptungen und Wertungen gegenüber privaten einzelnen oder gegenüber der Öffentlichkeit. Was Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem Staat allerdings strikt verbietet, um seine Sicht der Dinge unters Volk zu bringen, das ist der Einsatz der technischen und publizistischen Mittel des Rundfunks.1 Der Grund dafür liegt in der besonderen Suggestivkraft und Breitenwirkung dieses Kommunikationsmittels und in der Macht, die sich mit seiner Hilfe über den menschlichen Geist gewinnen und ausüben läßt. Wenn Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem Staat nicht nur verbietet, gesellschaftliche Berichterstattung durch Rundfunk zu stören, und den Trägern dieser Veranstaltungen die subjektive Rechtsmacht garantiert, staatliche Einmischungen zurückzuweisen, sondern dem Staat außerdem verbietet, sich selbst als Rundfunkveranstalter zu betätigen, so dient auch und gerade dies der Abwehr von Gefahren für die Freiheit individueller und öffentlicher Meinungsbildung. Die Rundfunkfreiheit setzt dem Staat in ihren objektivrechtlichen Gehalten dort – und zwar: immer dort, aber auch nur dort – Grenzen, wo das „Normziel“ des Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG beeinträchtigt oder bedroht ist, dort also, wo die Freiheitlichkeit des Prozesses individueller und öffentlicher Meinungsbildung auf dem Spiel steht.

§ 29 Auswärtige Meinungspflege und Meinungsbildungsfreiheit im Ausland Objektivrechtliche Bindungen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kommen, was die Tätigkeit der Deutschen Welle anbelangt, zuerst im Hinblick auf die Meinungsbildung im Ausland in Betracht. Der Rundfunk, den die Deutsche Welle veranstaltet, ist sendetechnisch und inhaltlich „für das Ausland“ bestimmt (§ 3 Abs. 1 1 Zu den objektivrechtlichen Gehalten der Rundfunkfreiheit näher oben § 20 und § 21 dieser Untersuchung.

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

DWG).2 Es ist seine Absicht, die Einstellungen des Auslandes zur Bundesrepublik Deutschland und ihrer Politik zu beeinflussen. Es geht ihm um die „politische und informatorische Einwirkung“3 auf das personale Substrat fremder Staaten. Das fordert die Frage geradezu heraus, inwiefern die Rundfunkfreiheit auch in auswärtigen Angelegenheiten objektivrechtliche Wirkungen entfaltet. Schützt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch die Freiheit der Meinungsbildung im Ausland? Dient das staatliche Eigenbetätigungsverbot im Rundfunk auch ausländischen Interessen? Können deutsche Rundfunksendungen die Meinungsbildungsfreiheit der Menschen im Ausland bedrohen? Brauchen sie deshalb einen freiheitlich verfaßten deutschen Auslandsrundfunk? Haben sie sogar einen Anspruch darauf, nicht über den Rundfunk von deutschen Staatsmeinungen behelligt zu werden? Wäre ihnen damit gedient, würde es ihnen etwas nützen, wenn die Deutsche Welle nur in materieller und organisatorischer Staatsfreiheit bestehen dürfte? In der Tat gibt es Stimmen, die alle diese Fragen – zumindest implizit – bejahen.4 Manch einer will dem Staat des Grundgesetzes darum erst dann erlauben, seine Außendarstellung über den Rundfunk zu beherrschen, wenn er rund um den Globus auf eine Meinungsvielfalt treffe, die er durch sein Wirken nicht zu stören vermöchte.5 Andere meinen, schon der „bloße Anschein“ der Verbrei-

2 Die Sendungen der Deutschen Welle richten sich gemäß § 4 DWG an die „Rundfunkteilnehmer im Ausland“. Darunter soll nach der amtlichen Begründung zum DWG (BT-Drs. 13/4708, S. 22) in erster Linie die ausländische Bevölkerung zu verstehen sein. Hier (§ 29 der vorliegenden Untersuchung) geht es deshalb vorrangig um die Meinungsbildung der Ausländer im Ausland. Die Besonderheiten, die für die Meinungsbildung deutscher Staatsangehöriger im Ausland zu bedenken sind, werden unten in § 30 dieser Untersuchung thematisiert. 3 Maunz, Rechtsgutachten, S. 14/288. 4 Vgl. etwa Cremer, ZUM 1995, 674 (676 ff.); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 35 ff.; dens., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (27); dens., Rundfunkaufsicht, S. 47 f.; dens./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 42 f.; Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 46 ff.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 53 ff.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 79 ff.; Tillmanns/ Hein, DVBl. 1990, 91 (95). – Einige schrecken am Ende doch vor den Konsequenzen ihrer Antwort zurück, weil sie den „außenpolitischen Handlungsspielraum“ der Bundesrepublik Deutschland beschnitten sehen. Cremer, ZUM 1995, 674 (682), will deshalb die „Einschränkbarkeit der Rundfunkfreiheit“ anerkennen, und zwar entweder über Art. 5 Abs. 2 GG oder über verfassungsimmanente Schranken. Auf diese Weise lasse sich praktische Konkordanz herstellen. Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 38, 40, bleibt im Ungefähren. Er will nur einräumen, daß im Hinblick auf die Regelungen des Grundgesetzes über die auswärtige Gewalt „eventuell bestimmte Besonderheiten“ gälten, die „gewisse Abweichungen“ von Grundsätzen erlaubten, die im innerstaatlichen Bereich zu beachten seien. – Gegen die verfassungsrechtliche Rechtfertigung demokratischer Legitimationsdefizite aus objektivrechtlichen Grundrechtsgehalten im Wege praktischer Konkordanz: Jestaedt, Kondominialverwaltung und Demokratieprinzip, S. 582 ff. 5 So Cremer, ZUM 1995, 674 (680).

§ 29 Auswärtige Meinungspflege und Meinungsbildungsfreiheit im Ausland 187

tung von Regierungsmeinungen sei mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht zu vereinbaren.6 Sämtliche Autoren, die den Staat auch im Hinblick auf den Auslandsrundfunk den objektivrechtlichen Bindungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterwerfen wollen, konzedieren zunächst zweierlei. Das Grundgesetz schütze nicht die Freiheitlichkeit öffentlicher Meinungsbildung im Ausland, es könne nur der Schutz individueller Rechte in Rede stehen.7 Das ist zweifellos richtig: Die deutsche Verfassung kann sich nicht darum kümmern wollen, wie in fremden politischen Systemen die kollektive Willensbildung verläuft und wie dort der Staatswillen hervorgebracht wird.8 Es wird ferner eilfertig zugegeben, daß dem Grundgesetz ein „Grundrechtsimperialismus“, ein „Oktroi“ deutscher Wertvorstellungen fremd sei.9 Doch darum geht es gar nicht. Niemandem, weder fremden Staaten noch privaten Personen, würde etwas aufgezwungen oder aufgedrängt, wenn deutscher Auslandsrundfunk wegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG freiheitlich verfaßt sein müßte. Das deutsche Rundfunksystem würde dadurch nicht ins Ausland ausgedehnt. Die zentrale Begründung dafür, das grundgesetzliche Verbot des Staatsrundfunks auch auf den Auslandsrundfunk anzuwenden, ist schließlich jedesmal: Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit – die Meinungsbildungsfreiheit wird nur selten erwähnt – seien „echte Menschenrechte“, die der deutsche Staat auch gegenüber Ausländern im Ausland zu beachten habe.10, 11 Mit diesem Hinweis hat es meist sein Bewenden, ist es aber beileibe nicht getan. 6

So Niepalla, ZUM 1993, 109 (116). Siehe etwa Cremer, ZUM 1995, 674 (676); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 35 ff.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 53 ff., 56 f.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 83; Puhl, DVBl. 1992, 933 (941). 8 Auch das BVerfG bezieht die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung auf den gebietsbezogenen nationalen Rundfunk (BVerfGE 73, 118 [157 f.]; siehe auch aaO., S. 153). 9 Siehe etwa Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 52; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 82, 86; Schulz/Dreyer, Reform des DWG, S. 31. – Zum Argument des Oktrois: BVerfGE 31, 58 (74 f.); Stern, StR III/1, S. 1228; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 79, 89; Merten, FS Schiedermair, S. 331 ff. (337 ff.). 10 Cremer, ZUM 1995, 674 (677 f.); Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S, 21 ff. (27); ders., Verfassungsrechtliche Stellung, S. 37; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 54. 11 Wer mit der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) als objektivrechtlichem Prinzip argumentieren will, um darzutun, daß den Menschen im Ausland ein deutscher Staatsrundfunk nicht zugemutet werden könne, und diese Fürsorglichkeit als zwingendes Gebot des Grundgesetzes ausgibt, der muß sich sagen lassen, daß sein Argument ein durchaus zweischneidiges ist. Man frage sich einmal, warum der deutsche Staat die Meinungsbildung im Inland nicht vor all jenen Staats- und Propagandasendern geschützt hat und schützt, die seit Jahrzehnten gezielt auf die Deutschen einreden. Die Antwort ist ganz einfach. Dieselbe Informationsfreiheit, die es verbieten soll, Ausländer im Ausland mit deutschem Staatsrundfunk zu konfrontieren, garantiert 7

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

Die Deutsche Welle nimmt sicher einen gewissen Einfluß auf die Meinungsbildung ihres ausländischen Publikums. Die Freiheit dieser Meinungsbildung kann sie (dadurch) aber nicht berühren oder beeinträchtigen, geschweige denn beseitigen. Der germanophile Franzose in Paris, der deutschstämmige Chilene in Santiago, der chinesische Deutschlehrer in Peking: sie mögen die Programme des deutschen Auslandsrundfunks genauso interessiert verfolgen wie die sogenannten information poor auf dem Balkan, in Afghanistan oder in arabischen Ländern. In ihrer Persönlichkeit aber, in ihrer inneren Geistesfreiheit können sie dadurch alle nicht getroffen werden. Nichts, auch kein sozialer Druck, zwingt sie dazu, deutschen Auslandsrundfunk einzuschalten. Und wer in der Lage ist, Programme deutscher Herkunft zu empfangen, der hat stets die Auswahl unter einer schier unüberschaubaren Vielzahl und Vielfalt inländischer und ausländischer Programme. Schließlich darf auch nicht vergessen werden, daß die Sendungen des deutschen Auslandsrundfunks in ihrem Zielgebiet stets Sendungen aus einem fremden Land sind und meistens auch als solche eines fremden Landes wahrgenommen werden. Solchen Sendungen wird ein werbender oder propagandistischer Charakter leicht angemerkt und oft von vornherein unterstellt. Typischerweise kann Auslandsrundfunk nicht auf gemeinsamen Vorverständnissen und Konnotationen zwischen ihm selbst und seinem Publikum aufbauen und mit ihnen arbeiten.12 Man begegnet seinen Sendungen regelmäßig mit einer mentalen Reserve und kritischer Wachsamkeit. Man wird sie – vielleicht sogar: dankbar – zur Kenntnis nehmen, ihnen aber kaum jemals hörig werden. Rundfunk mag im Inland zur „unbemerkten Willensbeugung“ taugen und „unwiderstehliche“ Macht ausüben können.13 Im Ausland bleibt davon nichts übrig.14 Das alles läßt sich vielleicht als bloße Spekulation im Bereich des Tatsächlichen abtun. Auch aus „grundrechtskollisionsrechtlichen“ Überlegungen indessen ergibt sich, daß die rechtlichen Bindungen, die dem Staat aus der Rundfunkfreiheit15 erwachsen, keine isotrope Wirkung beanspruchen. Deutsche jedem Menschen, selbst den übelsten Propagandasendern zu lauschen und sich aus ihnen zu unterrichten. 12 Nicht nur sprachlich gesehen handelt es sich, wenn man so will, um babylonische Kommunikation. Politische Pfingsterlebnisse, tiefgreifende geistige Komplizenschaft zwischen Sender und Empfänger sind da kaum zu erreichen. – Zur Abhängigkeit des Ergebnisses der Kommunikation von der Interpretationsleistung des Rezipienten W. Schulz, in: Noelle-Neumann/Schulz/Wilke, Massenkommunikation, Art. Kommunikationsprozeß, S. 140 ff. (167). 13 Krüger, Staatslehre, S. 218; ders., Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 39 ff., 47 ff., 52 ff. 14 Ebenso Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 12 f. 15 Um sie geht es hier zuvörderst. Die Rechte der Rezipienten: Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit und das ungeschriebene Grundrecht der Meinungsbildungsfreiheit sind durch sie mediatisiert. Vgl. Goerlich/Radeck, NJW 1990, 302 ff.

§ 29 Auswärtige Meinungspflege und Meinungsbildungsfreiheit im Ausland 189

Rundfunksendungen mögen in jedem Winkel der Erde auf die ubiquitäre und präexistente Freiheit geistiger Selbstbestimmung treffen, ein Menschenrecht, zu dem sich das Grundgesetz in Art. 1 Abs. 2 programmatisch bekennt. Bloß aktualisiert sich dieses Menschenrecht als positives Recht nur gegenüber deutscher Staatsgewalt (Art. 1 Abs. 3 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat sich schon einige Male mit der Frage befassen müssen, ob die Grundrechte des Grundgesetzes bei Sachverhalten mit Auslandsberührung anwendbar sind und wie weit ihr Geltungsanspruch reicht. Freilich hat es sich dazu stets vorsichtig und einzelfallbezogen geäußert. Immerhin hat es festgestellt, daß die Grundrechte die deutsche Staatsgewalt auch binden, soweit die Wirkungen ihrer Betätigung im Ausland eintreten.16 Eine „sinngerechte“ Auslegung der Grundrechte könne aber durchaus dazu führen, die Besonderheiten zu berücksichtigen, die bei Sachverhalten mit Auslandsbezug bestehen.17 Der Verfassunggeber selbst habe bei der Positivierung einzelner Grundrechte zwischen Deutschen und Nichtdeutschen unterschieden. Unabhängig davon könne ein Grundrecht „wesensgemäß“ eine bestimmte Beziehung zur Lebensordnung im Geltungsbereich des Grundgesetzes voraussetzen, so daß die Annahme einer grenzenlosen Geltung den Sinn des Grundrechtsschutzes verfehlen würde. Wieweit das der Fall sei, müsse durch Auslegung der konkreten Verfassungsbestimmung ermittelt werden. Manche Autoren verstehen diese Sätze des Gerichts so, daß die Auslandsgeltung eines Grundrechts umso eher anzunehmen sei, je stärker sein menschenrechtlicher Charakter ausgeprägt sei:18 Soweit ein Grundrecht „rechtsordnungsbezogen“ sei, könne es auf transnationale Sachverhalte nicht angewandt werden; sei es dagegen „rechtsordnungsunabhängig“, spreche dies für seine Geltung in Fällen mit Auslandsbezug.19 Wollte man diese Kriterien anwenden, müßten gerade dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit jenseits der deutschen Grenzen alle Kräfte schwinden. In der Interpretation, die ihm das Bundesverfassungsgericht gegeben hat, ist es alles andere als ein klassisch-liberales Freiheitsrecht, geschweige denn ein natürliches Menschenrecht.20 Die Rundfunkfreiheit ist vielmehr auf gesetzliche Ausgestaltung angewiesen.21 Sie ist – und das gerade im Interesse der Rezipientenrechte – ein normprägendes und normgeprägtes und also ein „rechtsordnungsabhängiges“ Grundrecht. Institutionell und

16 BVerfGE 6, 290 (295) – in dem Verfahren ging es um das im Ausland belegene Grundstück eines Deutschen; BVerfGE 57, 9 (23) – hier ging es um ein deutsches Auslieferungsersuchen. 17 BVerfGE 31, 58 (77). 18 Cremer, ZUM 1995, 674 (678); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 37. 19 Cremer, ZUM 1995, 674 (677); Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 36. 20 A. A. Gornig, Äußerungsfreiheit, S. 6 ff.: Rundfunkfreiheit als „ius naturale“. 21 Dazu oben § 21 dieser Untersuchung.

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

funktional gedeutete Freiheiten sind, so wird man wohl generell sagen können, in besonderem Maße staatsintrovertiert.22 Die Wissenschaft hat sich auf ein allgemeingültiges Kriterium zur Bestimmung des internationalen Anwendungsbereichs der Grundrechte noch nicht einigen können.23 Allgemein wird ihnen aber wohl im Ausland eine geringere Wirkkraft zugeschrieben.24 Die einen halten sich an das hergebrachte Territorialprinzip und beschränken die Grundrechtsgeltung auf das deutsche Staatsgebiet.25 Andere wollen die deutsche Staatsgewalt überall da an die Grundrechte binden, wo sie sich auf diese auswirkt.26 Das Territorialprinzip greift offensichtlich zu kurz. Im Wirkungsprinzip hingegen steckt ein Zirkel: Um feststellen zu können, ob und wie sich die deutsche Staatsgewalt auf Grundrechte auswirkt, muß man schon wissen, ob und in welchem Umfang solche Rechte bestehen. Sonst kann man die Betätigung der Staatsgewalt nur ins Leere gehen sehen. Dem Zirkel entgeht nur, wer den Anknüpfungspunkt für die Reichweite der Grundrechtsbindung außerhalb der Grundrechte sucht. Zustimmung verdient deshalb eine dritte Ansicht in der Literatur, die vom Territorialprinzip ausgeht und es um eine statusrechtliche Dimension ergänzt.27 Die kollisionsrechtliche Leitnorm ist Art. 1 Abs. 3 GG, der sich – vor die Klammer der Grundrechte gezogen – um deren genauen Inhalt noch nicht kümmert.28 Art. 1 Abs. 3 GG konstituiert die Grundrechte von ihrem Adressaten, der Staatsgewalt, her und bestimmt auf diese Weise mittelbar auch die Reichweite der Grundrechtsgeltung.29 Den Schutz der deutschen Grundrechte genießt, wer der deutschen Staatsgewalt unterworfen ist. Die verschiedenen grundrechtlichen status, namentlich der status negativus, setzen eine qualifizierte Beziehung zum Staat, den status passivus voraus.30 22

Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 203 mit Fn. 178. Jüngere monographische Ausarbeitungen des Problems: Elbing, Zur Anwendbarkeit der Grundrechte bei Sachverhalten mit Auslandsbezug (1992); Hofmann, Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte (1994); siehe ferner Schröder, FS Schlochauer, S. 137 ff. 24 Vgl. H. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG2, Art. 1 Abs. 3 RdNr. 44 f. 25 Etwa Oppermann, FS Grewe, S. 521 ff. (mit Einschränkungen S. 523, 526 f.); im Ansatz auch Merten, FS Schiedermair, S. 331 ff. (334, 339). 26 Etwa Stern, StR III/1, S. 1230 (mit Einschränkungen S. 1232 ff.); wohl auch Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 1 RdNr. 53; Robbers, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 1 RdNr. 85; Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 1 RdNr. 79. 27 So etwa Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 96 ff., 112 ff., 122 ff.; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 83 ff.; Quaritsch, in: HdBStR V, § 120 RdNr. 74 ff., 80 ff.; wohl auch Rüfner, in: HdBStR V, § 116 RdNr. 14, § 117 RdNr. 35. 28 Vgl. hierzu noch einmal oben § 15 dieser Untersuchung. 29 Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 54 ff., § 118 RdNr. 48. – Zum Staat als Voraussetzung der Menschenrechte ders., aaO., § 115 RdNr. 45 ff. 30 Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 104 f., 112, 122; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 84 f.; Quaritsch, in: HdBStR V, § 120 RdNr. 81 f.; Merten, FS Schieder23

§ 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? 191

Im Inneren des Staates ist sein Handeln als gewaltsames gesetzt. Im Ausland dagegen muß es sich erst als solches erweisen. Gewaltsamkeit kommt ihm dort nicht von selbst zu. Dem Ausländer kann daher Grundrechtsschutz prinzipiell erst dann zuwachsen, wenn er sich unter deutsche Gebietshoheit begibt und damit eine individuelle sachlich-persönliche Beziehung zum deutschen Staat, ein Gewalt-Verhältnis begründet.31 Mangels deutscher Personalhoheit bricht sich hier das Territorialprinzip Bahn. Die territoriale Begrenzung des Grundrechtsschutzes gegenüber Ausländern ist ebenso Gebot staatlicher Selbstbehauptung wie staatlicher Selbstbescheidung.32 Indem er sich planetarische Grundrechtsverantwortung weder anmaßt noch zumutet, gewinnt der Staat des Grundgesetzes außenpolitischen Handlungsspielraum. Nach alledem findet seine kollisionsrechtliche Bestätigung,33 was sich schon oben angedeutet hat: Die Adressaten deutschen Auslandsrundfunks kommen nicht als Schutzbefohlene von Rechten in Betracht, die es gebieten würden, den Träger solchen Rundfunks staatsfrei zu halten. Staatliche Außendarstellung ist keine klassische Eingriffsverwaltung. Sie tritt nicht mit den Mitteln von Befehl und Zwang auf. Ihre Adressaten sind ihr weder rechtlich oder real untergeordnet noch in irgendeiner Weise von dem abhängig, was sie tut oder unterläßt. Auslandsrundfunk kann nicht mehr tun, als Angebote zu unterbreiten. Es können vergiftete Angebote sein, aber es bleiben doch Angebote.

§ 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? Die Sendungen der Deutschen Welle können als Folge eines unintended spillover im Inland sowohl über Kurzwelle als auch über Satellit empfangen werden.34 Funkwellen halten sich nun einmal nicht an Staatsgrenzen. In ihrem eigentlichen Zielgebiet, im Ausland, erreichen die Programme der Deutschen Welle auch deutsche Staatsangehörige: dauerhaft in der Fremde lebende Deutsche etwa, aber auch Geschäftsreisende und Urlauber. Muß, so lautet nun die Frage, der deutsche Auslandsrundfunk staatsfrei verfaßt sein, damit die Freiheit der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung in Deutschland und die innere Geistesfreiheit der Deutschen im Ausland gewährleistet ist? mair, S. 331 ff. (343 ff.); auch: Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 1 RdNr. 33, zumindest für grundrechtliche Leistungs-, Schutz- und Ausstrahlungsgehalte. 31 So auch Stern, StR III/1, S. 1232 f.; Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 78, 87; ders., VVDStRL 32 (1974), 49 (60 ff.); Quaritsch, in: HdBStR V, § 120 RdNr. 76, 81; Robbers, in: HdBVerfR, § 11 RdNr. 16. 32 Isensee, VVDStRL 32 (1974), 49 (63); zustimmend Stern, StR III/1, S. 1233. 33 Zur Wirkung des statusrechtlichen Kriteriums aus Art. 1 Abs. 3 GG als eines zusätzlichen Filters: Heintzen, Auswärtige Beziehungen, S. 123 f. 34 Siehe dazu oben § 3 dieser Untersuchung sub II.

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

Auch diese Frage wird in jüngerer Zeit des öfteren bejaht. Der deutsche Auslandsrundfunk sei „Medium und Faktor“ inländischer Meinungsbildung.35 Die Deutsche Welle, so heißt es, leiste einen „wesentlichen Beitrag“ zur Meinungsbildung der Deutschen36 und wirke in einem „ganz erheblichen Umfang“ an der innerstaatlichen Willensbildung mit.37 Das folge aus der unvermeidlichen Mithör- und Mitsehmöglichkeit im Inland. Die Deutsche Welle habe hierzulande mehr „Nutzer bzw. Empfänger“ als manches private oder öffentlichrechtliche Programm.38 Außerdem sei die Anstalt Mitglied in der ARD39 und dadurch „voll“ in das deutsche „Rundfunksystem“ eingebunden.40 Das habe der Gesetzgeber ausdrücklich so gewollt (§ 8 Abs. 1 DWG). Schließlich prägten die Sendungen der Deutschen Welle die Meinungen der Deutschen im Ausland, insbesondere derjenigen, die für längere Zeit dort leben.41 Die Auslandsdeutschen stellten ungefähr ein Prozent aller Wahlberechtigten im Sinne des Bundeswahlgesetzes. Keins dieser Argumente überzeugt: Im Bereich des Tatsächlichen wird ein Popanz aufgebaut,42 im Normativen die Reichweite der objektivrechtlichen Gebote des Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG überspannt. 35 Dörr, Rechtsaufsicht, S. 46; ders./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 41; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 50; Puhl, DVBl. 1992, 933 (937); siehe auch Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 60 ff. 36 Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 57. Pieper, Auslandsrundfunk, S. 88 ff., kommt zu dem Ergebnis, daß die Deutsche Welle den inländischen Meinungsbildungsprozeß „objektiv . . . erheblich beeinflussen“ könne und auch tatsächlich beeinflusse. Tillmanns/Hein, DVBl. 1990, 91 (94), meinen, „sehr wahrscheinlich“ wirke die Deutsche Welle „reflexartig“ an der innerstaatlichen Willensbildung mit. 37 Dörr, Rechtsaufsicht, S. 45 ff.; schwächer noch ders., Verfassungsrechtliche Stellung, S. 33: „durchaus nicht ganz unerhebliche(r) Einfluß“; zurückhaltender auch ders., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (27): „nicht unbeachtliche“ Wirkungen. 38 So Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 50. – Zwischen Nutzer und Empfänger besteht indes ein großer Unterschied. 39 Zu Struktur, Rechtsform, Aufgaben und Verfahren der Arbeitsgemeinschaft siehe Herrmann, Rundfunkrecht, § 16 RdNr. 1 ff.; A. Hesse, Rundfunkrecht, S. 200 ff.; Steinwärder, Arbeitsgemeinschaft, S. 19 ff., 51 ff., 293 ff., 297 ff. 40 So Dörr, Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (24). Es wäre, so Dörr, aaO., „schon etwas irritierend“, wenn ein Mitglied der ARD Programme machen könnte, die nicht den Bindungen der Rundfunkfreiheit unterlägen. – Die Mitgliedschaft in der ARD dient ferner als Argument bei Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 34 f.; dems., Rechtsaufsicht, S. 46 f.; dems./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 41 f.; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 50 f.; Pieper, Auslandsrundfunk, S. 92 f.; Niepalla, Deutsche-Welle-Gesetz, S. 63. 41 So das Argument von Dörr, Verfassungsrechtliche Stellung, S. 33 f.; dems., Rechtsaufsicht, S. 47; dems., Auslandsrundfunk contra Rundfunkfreiheit, in: DW-Symposium, S. 21 ff. (23); dems./S. Schiedermair, Deutsche Welle, S. 42; Hartstein, Finanzierungsgarantie, S. 52 f.; Hoffmann-Riem, Stellungnahme für epd medien Nr. 18/19 v. 13.3.1999, S. 19; Niepalla, ZUM 1993, 109 (114 f.); Pieper, Auslandsrundfunk, S. 90 ff.; Puhl, DVBl. 1992, 933 (937).

§ 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? 193

Zum Tatsächlichen: Kaum jemand in Deutschland kennt die Programme der Deutschen Welle.43 Selbst wenn nach hauseigenen Untersuchungen immerhin fast die Hälfte der Deutschen von der Existenz der Anstalt weiß44 und die allermeisten technisch in der Lage sind, ihre Sendungen zu empfangen: Umso deutlicher zeigen die Daten der Medienwirkungsforschung,45 daß Programme, die an ein ausländisches Publikum gerichtet und für es gemacht sind, Inländer nicht interessieren.46 Die Reichweite der Programme der Deutschen Welle ist verschwindend gering, ihr Marktanteil so klein, daß er nicht mehr meßbar ist.47 Auch auf die Ansprüche und Erwartungen der Auslandsdeutschen sind die Sendungen der Deutsche Welle nicht zugeschnitten.48 Sie zielen auf ein autochthones ausländisches Publikum ab, nicht darauf, den Angehörigen deutscher Kolonien eine Verbindung zur Heimat zu schaffen.49 Es darf deshalb angenommen werden, daß die Programme der Deutschen Welle, allesamt informationsorientiert, keinen besonderen Zuspruch von seiten der Auslandsdeutschen erfahren.50 Was Geschäftsreisende, Urlauber und andere Deutsche angeht, die sich nur für kurze Zeit im Ausland aufhalten, so steht kaum zu befürchten, daß sie ihre Ein42 Zum „Wirkbereich“ der Deutschen Welle siehe noch einmal oben § 3 dieser Untersuchung, bes. die Zahlen sub II a. E. 43 So auch die Einschätzung des für Medien zuständigen Redakteurs der F.A.Z. Hanfeld (miha.) in: F.A.Z. Nr. 38 v. 14.2.2001, S. 49. 44 Nach Untersuchungen des Meinungsforschungsinstituts „Forsa“ sollen 58 Prozent der Deutschen die Deutsche Welle kennen. Nicht jeder allerdings, der die Deutsche Welle zu kennen glaubt, weiß, was er da kennt. Nur 20 Prozent der Deutschen sollen nämlich wissen, daß es sich bei der Deutschen Welle um einen Rundfunkveranstalter handelt. Vgl. F.A.Z. Nr. 295 v. 17.12.2004, S. 10. 45 Siehe zur „Media-Analyse“ nochmals Klingler/Müller, MP 2000, S. 414 ff.; ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 367 ff. (369). 46 Zur Selektivität im Kommunikationsprozeß vgl. W. Schulz, in: Noelle-Neumann/ Schulz, Publizistik, Art. Kommunikationsprozeß, S. 89 ff. (100); Noelle-Neumann, aaO., Art. Wirkung der Massenmedien, S. 316 ff. (318 ff.); Kepplinger, in: NoelleNeumann/Schulz/Wilke, Massenkommunikation, Art. Wirkung der Massenmedien auf die Meinungsbildung, S. 518 ff. (539 ff.); W. Schulz, aaO., Art. Kommunikationsprozeß, S. 140 ff. (163 ff.). 47 Vgl. die Zahlen in ARD (Hrsg.), ARD-Jahrbuch 2004/05, S. 369. 48 Vgl. den Beitrag des ehemaligen Intendanten der Deutschen Welle Weirich in F.A.Z. Nr. 266 v. 15.11.1999, S. 22. 49 Vgl. die Stellungnahme der Deutschen Welle zu einem Konzeptpapier der Bundesregierung zur Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks, abgedr. in: epd medien Nr. 71 v. 6.9.2000, S. 24 ff. (27). 50 Zu bedenken ist ferner, daß diese Personen ihre Meinungen auch, wenn nicht gar überwiegend durch die Medien ihres Gastlandes bilden, in dessen Gesellschaft sich zu integrieren sie regelmäßig bemüht sein werden. Der offenkundige Mißerfolg von „German TV“ könnte auch damit zu erklären sein. Im übrigen konstituieren die Deutschen in der Diaspora keine Öffentlichkeit: Sie leben verstreut, es existiert kein einigendes Band zwischen ihnen, kein gemeinsamer Kontext, in dem sich Meinungen gegenseitig verstärken könnten. Ein Gemeinsinn der Auslandsdeutschen läßt sich so schwerlich programmieren.

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

stellungen ausgerechnet aufgrund von Informationen gewinnen, die sie durch gelegentliches Einschalten der Programme der Deutschen Welle aufnehmen.51 Insgesamt wird man also einen nennenswerten Einfluß des Auslandsrundfunks auf die Meinungsbildung der Deutschen und insbesondere auf die politische Willensbildung in Deutschland getrost ausschließen können.52 Keinesfalls vermag er, wie vielleicht der Inlandsrundfunk, die „Integration der Gemeinschaft in allen Lebensbereichen“ herzustellen.53 Seine Tätigkeit baut vielmehr auf bereits vollzogener Integration der einzelnen zum Einen und Ganzen: zum Staat auf. Zum Rechtlichen.54 Der Bund darf Auslandsrundfunk nur soweit regeln und betreiben, wie ihm dies seine Kompetenz für gesamtstaatliche Repräsentation gegenüber dem Ausland (Art. 32 Abs. 1, 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG) gestattet. Ein solcher ,Rundfunk‘ darf sich nur an das personale Substrat anderer Staaten wenden. Seine Sendungen müssen sowohl technisch ins Ausland gerichtet als auch in Form und Inhalt für einen fremden Empfängerhorizont bestimmt sein. Der Programmauftrag muß darüber hinaus sachlich begrenzt sein und einen gegenständlichen Bezug zum (Gesamt-)Staatlichen erkennen lassen.55 Unter 51 Die Einschätzung Hartsteins, Finanzierungsgarantie, S. 53, der Auslandsurlaub sei eine Zeit „besonders intensiver Mediennutzung“ dürfte nur in seltenen Ausnahmefällen die Realität zutreffend wiedergeben. 52 Ebenso H. Schiedermair, in: DW-Symposium (Diskussionsbeitrag), S. 77: Die „redlichen Bemühungen“, die Deutsche Welle zum Faktor des politischen Willensbildungsprozesses in Deutschland zu erheben, könnten nicht gelingen. – In derselben Richtung: Eberle/Gersdorf, Grenzüberschreitender Rundfunk, S. 51; Berendes, Staatsaufsicht, S. 114; Dittmann, Bundesverwaltung, S. 148; Gersdorf, Staatsfreiheit, S. 267; Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, S. 119; Mallmann, Rundfunkreform, in: Fernsehstreit, S. 234 ff. (260); Ossenbühl, Deutschlandfunk, S. 13 f.; Remmele, Selbstdarstellung, S. 45; Weil, Grenzüberschreitende Rundfunksendungen, S. 134 f. 53 BVerfGE 35, 202 (222) für die Wirkung und Bedeutung des Inlandsrundfunks; ähnlich BVerfGE 31, 314 (329). 54 Das Argument der ARD-Mitgliedschaft der Deutschen Welle richtet sich selbst. Dennoch sogleich: Diese Mitgliedschaft ist völlig unbedenklich, auch wenn die Deutsche Welle in ihrem Rahmen „sogar den leitenden Datenschutzbeauftragten“ (Pieper, Auslandsrundfunk, S. 92 mit Fn. 91) der ARD stellen sollte. Nichts zwingt die – freiwillig – in der Arbeitsgemeinschaft zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, die Deutsche Welle in ihrem Kreis zu dulden und mit ihr zu kooperieren. An der Gestaltung des Gemeinschaftsprogramms der ARD, des Ersten Deutschen Fernsehens, mit dem allein sich der ARD-Staatsvertrag der Länder beschäftigt, hat die Deutsche Welle keinen Anteil (vgl. § 1 ARD-StV). Nach der ARD-Satzung ist sie kein völlig gleichberechtigtes Mitglied der Arbeitsgemeinschaft (vgl. §§ 2 Abs. 2, 4 Abs. 4 Satz 1 u. 2, 5 Abs. 9 Satz 1 lit. b ARD-Satzung, abgedr. bei Ring, Medienrecht I, C IV 1.100). Sollte der Auslandsrundfunk jemals die freiheitliche Verfassung verlieren, die ihm heute durch das DWG im großen und ganzen gewährleistet ist, und in einen Staatsrundfunk umgewandelt werden, müßte er die ARD verlassen. Das wäre dann (allenfalls) das Gebot des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. im übrigen die Voraussetzungen für eine Aufnahme in die ARD in § 8 Abs. 1 ARD-Satzung). 55 Siehe dazu oben § 23 dieser Untersuchung.

§ 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? 195

dem Titel nationaler Selbstdarstellung nach außen können keine Vollprogramme, erst recht keine Unterhaltungsprogramme, sondern nur informationsorientierte Spartenprogramme oder außenpolitische Dauerwerbesendungen veranstaltet werden.56 Die kompetenzrechtlichen Grenzen, die dem Bund damit gezogen sind, halten ihn zugleich in den Grenzen, die sich objektivrechtlich aus der Rundfunkfreiheit ergeben.57 Kompetenzgemäßer Auslandsrundfunk kann keinen solchen Einfluß auf die Meinungsbildung der Deutschen haben oder entwickeln, daß er materiellrechtlich gegen Verbote des Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG verstoßen könnte oder grundrechtliche Gebote aktiviert würden, die sein formellrechtlich legitimiertes und limitiertes Handeln zusätzlich einzuschränken vermöchten. Selbst wenn der Auslandsrundfunk gewisse Einflüsse auf die Meinungsbildung der Deutschen hätte: Der Staat ist von Verfassungs wegen nicht schlechthin als Faktor der Geisteswelt geächtet.58 Das Grundgesetz untersagt dem Staat nicht jedwede Einflußnahme auf den Prozeß individueller oder öffentlicher Meinungsbildung. Vielmehr sind staatliche Einwirkungen zulässig, sofern sie verfassungsrechtlich legitimiert sind.59 Absolut verboten ist dem Staat allein, die Freiheitlichkeit des Meinungsbildungsprozesses zu beeinträchtigen.60

56 So schon Krause-Ablaß, Zuständigkeit, S. 104; auch Schote, Rundfunkkompetenz, S. 213 f. – Der von der Deutschen Welle zusammen mit den ARD-Anstalten und dem ZDF ins Leben gerufene Deutsche Auslandskanal („German TV“) geht über diese Grenzen hinaus. 57 Aus diesem Grund – nicht etwa nur unter dem Blickwinkel des Verbots der Mischverwaltung – ist auch eine Bund-Länder-Kooperation im Auslandsrundfunk bedenklich. Indem die Länder darauf sehen, daß der Bund seine Kompetenzen im Auslandsrundfunk nicht überdehnt, verhelfen sie mittelbar auch den Geboten der Rundfunkfreiheit, für deren Gewährleistung sie nach BVerfGE 12, 205 (249) zuständig sind, zur Geltung. Eine Verletzung des Art. 5 GG können sie im Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG rügen (BVerfGE 12, 205 [259]). Treffen sie in Sachen Auslandsrundfunk dagegen Vereinbarungen mit dem Bund, können dabei sehr leicht Verträge zu Lasten Dritter, nämlich der Rundfunkfreiheit, herauskommen. 58 Die Schule etwa, neben oder sogar noch vor dem Rundfunk „das wirksamste unter den geistigen Einflußinstrumenten des Verfassungsstaates“ (Isensee, in: HdBStR V, § 115 RdNr. 264) steht unter der – umfassenden – Aufsicht des Staates (Art. 7 Abs. 1 GG). Hier besitzt der Staat eine monopolähnliche Dominanz (Kirchhof, in: HdBStR III, § 59 RdNr. 165). Auch die Bundeszentrale für politische Bildung ist ganz in seiner Hand (vgl. den Erlaß des Bundesministers des Innern v. 24.1.2001 über die [nicht rechtsfähige] Bundesanstalt, abrufbar unter www.bpb.de/html/body_erlass/html). Nationale Repräsentation (Staatspflege) nach innen und regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit sind ebenfalls dazu da, gezielt auf die individuelle und öffentliche Meinungsbildung Einfluß zu nehmen. Beide sind sie nicht nur verfassungsrechtlich zulässige, sondern notwendige Staatsaufgaben (vgl. BVerfGE 12, 205 [252]; 20, 56 [100]; 44, 125 [147]; 63, 230 [242]), und beide dürfen sie durchaus werbenden Charakter haben (vgl. BVerfGE 12, 205 [252 f.]; 44, 125 [148]; 63, 230 [245]). 59 BVerfGE 20, 56 (99).

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5. Teil: Das Ausmaß objektivrechtlicher Bindungen

Die objektivrechtlichen Gebote und Verbote, die Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG an den Staat richtet, sind kein Selbstzweck. Sie dienen der „Gefahrenabwehr“.61 Wie weit sie im einzelnen reichen, so hat das Bundesverfassungsgericht gesagt, hängt wesentlich von den Gefahren ab, die dem grundrechtlichen Schutzgut: der Meinungsbildungsfreiheit drohen.62 Für den Inlandsrundfunk – sei es nationaler, regionaler oder lokaler Rundfunk63 – wird staatlicher Einfluß deshalb, aber auch nur deshalb unwiderleglich als Gefahr vermutet, weil ein überaus machtvolles Massenkommunikationsmittel in Rede steht. Wollte der Bund mittels Rundfunksendungen nationale Repräsentation nach innen betreiben, wären ihm durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enge Grenzen gezogen.64 Für gesamtstaatliche Repräsentation nach außen dagegen, welche die Deutschen nicht – schon gar nicht: gezielt – anspricht und allenfalls faktische Nebenwirkungen auf den Prozeß inländischer Meinungs- und Willensbildung haben kann, muß man die Macht des Mediums und die Gefahren für die Freiheit geistiger Selbstbestimmung nachweisen. Es muß sich um „ernsthafte“ Gefährdungen handeln.65 Wo genau die Einwirkung des Staates auf die individuelle und öffentliche Meinungsbildung in eine greifbare Bedrohung für die Freiheitlichkeit dieses Prozesses umschlägt, läßt sich nur schwer sagen. Irgendwo aber verläuft eine Grenze.66 So bedeutet auch das Verbot des Staatsrundfunks nur: Verbot eines Rundfunks, der unter „unangemessen“ starkem staatlichen Einfluß steht.67 Selbst dort, wo der Staat – im Herzen des Gewährleistungsgefüges des Art. 5 Abs. 1 GG – die Freiheit des

60 Vgl. BVerfGE 57, 295 (321 f.); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 305): Es komme allein darauf an, daß freie Meinungsbildung gewährleistet sei. 61 Vgl. BVerfGE 31, 314 (338) – Sondervotum; R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 9; Hain, Rundfunkfreiheit, S. 144. – Krüger, Rundfunk im Verfassungsgefüge, S. 64 u. ö., spricht von „Machtpolizei“. 62 BVerfGE 97, 298 (312); siehe auch BVerfGE 31, 314 (325); 57, 295 (323); 90, 60 (89); 95, 220 (234). 63 Die Gebote des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind auch auf den Lokalrundfunk anzuwenden, obwohl er nur wenige Leute erreicht (vgl. BVerfGE 74, 297 [327]; 83, 238 [324 ff.]). Man kann daraus aber nicht folgern, daß auch der Auslandsrundfunk staatsfrei sein müsse (so aber Niepalla, ZUM 1993, 109 [115]); ders., Deutsche-Welle-Gesetz, S. 62). Eine solche Proportionalität ist verfehlt. Lokalsender sind auf ihr kleines lokales Publikum fokussiert. Sie können die Bedürfnisse ihrer Empfänger regelmäßig zielsicherer aufnehmen und ihnen deshalb höhere Identifikationsmöglichkeiten anbieten (BVerfGE 87, 181 [204]). Die Programme des Auslandsrundfunks dagegen haben einen sehr groben Fokus und nehmen die Informationsbedürfnisse der Inländer überhaupt nicht auf. 64 BVerfGE 12, 205 (253). 65 Vgl. BVerfGE 73, 118 (202). 66 Aus der Schwierigkeit der Grenzziehung darf nicht auf das Nichtvorhandensein einer Grenze geschlossen werden. Zum „Grenzenlosigkeitsschluß“ C. Schmitt, Freiheitsrechte und institutionelle Garantien, in: ders., Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 140 ff. (147): „logisch höchst merkwürdiger, aber anscheinend suggestiver Schluß“.

§ 30 Auslandsrundfunk als Medium und Faktor inländischer Meinungsbildung? 197

Rundfunks gesetzlich auszugestalten berufen ist, genießt er einen gewissen Handlungsspielraum.68 Entscheidend ist nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts, daß das Rundfunksystem „in seiner Gesamtheit“ dem verfassungsrechtlich Gebotenen „im Rahmen des Möglichen“ entspricht.69 Obwohl etwa der private Rundfunk ebenso als Gefahr für die Freiheit individueller und öffentlicher Meinungsbildung in Frage kommt wie staatlicher Rundfunk,70 hat es das Gericht für verfassungsrechtlich hinnehmbar gehalten, wenn der Gesetzgeber Ungleichgewichtigkeiten im Programm privater Veranstalter zuläßt.71 Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn Programme, die nicht speziell für Deutschland bestimmt seien, den Anforderungen gleichgewichtiger Vielfalt nicht genügen müßten. Solche Programme könnten die Meinungsbildung nicht in gleichem Maße beeinflussen wie Inlandsprogramme. Ernsthafte Gefährdungen für das Schutzgut der Rundfunkfreiheit seien deshalb nicht zu befürchten.72 Verfassungsrechtlich gefordert sei (lediglich), daß das „Gesamtangebot“ der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt „im wesentlichen“ entspreche.73 Diese Überlegungen lassen sich nahtlos auf den Auslandsrundfunk übertragen: Solange und soweit die rundfunkmäßige Grundversorgung durch den gebietsbezogenen nationalen Rundfunk gewährleistet ist und die Vielfalt der Meinungen in den Programmen der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Länder unverkürzt zum Ausdruck kommt, ist gegen einen staatlich kontrollierten Auslandsrundfunk nichts zu erinnern.

67 Lerche, Rundfunkorganisation, S. 75; vgl. auch BVerfGE 12, 205 (263); Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 34; R. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1 u. 2 RdNr. 213; Bilstein, Amtliche Verlautbarungen, S. 42 f. 68 So BVerfGE 87, 181 (198); siehe auch BVerfGE 57, 295 (321 f.); 73, 118 (153); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 315 f., 324); 90, 60 (94). 69 So BVerfGE 73, 118 (157); siehe ferner BVerfGE 57, 295 (321 f.); 74, 297 (324); 83, 238 (296, 305). 70 Vgl. BVerfGE 12, 205 (262); 31, 314 (325); 57, 295 (323 ff.); 83, 238 (296 f.). 71 BVerfGE 73, 118 (159); 83, 238 (297). 72 BVerfGE 73, 118 (202). 73 BVerfGE 73, 118 (153); vgl. auch BVerfGE 57, 295 (323).

6. Teil

Nachtrag § 31 Zum DWG-Änderungsgesetz vom 15. Dezember 2004 Das Deutsche-Welle-Gesetz vom 16. Dezember 1997, das das Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 ersetzt hat, ist sieben Jahre nach seinem Inkrafttreten deutlich verändert worden.1 Das Änderungsgesetz,2 vom Deutschen Bundestag einstimmig be1 Zu den Reformüberlegungen siehe: das Positionspapier aus dem Hause des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM) vom August 2000: „Überlegungen zur Neugestaltung des Deutschen Auslandsrundfunks“, dokumentiert in: epd medien Nr. 68 v. 26.8.2000, S. 30 ff.; das „Reformkonzept für die Deutsche Welle – Diskussionspapier mit Vorschlägen zur Neugestaltung des Deutschen Auslandsrundfunks“ des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien v. 29.5.2002, dokumentiert in: epd medien Nr. 57 v. 24.7.2002, S. 17 ff.; den Referentenentwurf zur DWG-Novelle v. 19.3.2003, dokumentiert in: epd medien Nr. 84 v. 25.10.2003, S. 3 ff. Zu den von der Deutschen Welle eingebrachten Vorstellungen siehe: die von den Organen der Anstalten beschlossenen und der Bundesregierung sowie dem Deutschen Bundestag zugeleiteten Papiere v. 18.3.2002 „Deutsche Welle – das Profil“ sowie „Deutsche Welle – die Agenda“ (in Kurzfassung dokumentiert in epd medien Nr. 30 v. 20.4.2002); ferner den Brief der Organe der Deutschen Welle an Staatsminister NidaRümelin v. 25.7.2002 (dokumentiert in epd medien Nr. 64 v. 17.8.2002, S. 19 ff.). Ein von der Anstalt in Auftrag gegebenes Gutachten von Dörr ist dokumentiert in epd medien Nr. 75 v. 24.9.2003. Die vom BKM beim Hans-Bredow-Institut in Auftrag gegebenen Gutachten „Regulierte Selbstregulierung als Form modernen Regierens“ und „Reform des DeutscheWelle-Gesetzes – Optionen zur Konkretisierung von Aufgabe und Auftrag der Anstalt“ sind (auszugsweise) dokumentiert in epd medien Nr. 47 v. 19.6.2002 bzw. epd medien Nr. 94 v. 29.11.2003. Das letztgenannte Gutachten (Autoren: W. Schulz und S. Dreyer) ist 2005 in Buchform erschienen. Zur politischen Diskussion siehe: die Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion v. 3.3.1999 (BT-Drs. 14/485); die Antwort der Bundesregierung v. 22.3.1999 (BT-Drs. 14/665); die Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur „Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks“ v. 10.10.2000 (BT-Drs. 14/4342); die Antwort der Bundesregierung v. 7.11.2000 (BT-Drs. 14/4493); die Große Anfrage der CDU/CSU Fraktion zur „Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks“ v. 24.9.2001 (BT-Drs. 14/6954); die Antwort der Bundesregierung v. 7.2.2002 (BT-Drs. 14/8208); den Entschließungsantrag der FDP-Fraktion v. 18.4.2002 zu der Beratung der Großen Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur Zukunft des deutschen Auslandsrundfunks (BT-Drs. 14/8819); die Unterrichtung durch die Bundesregierung „Bericht über den Stand der Entwicklungen und Re-

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schlossen,3 ist seit dem 1. Januar 2005 in allen seinen Teilen in Kraft.4 In der Fassung der Novelle ist das DWG als „eines der modernsten Mediengesetze Europas und sicherlich das modernste in Deutschland“ gepriesen worden.5 Es etabliere ein Modell, das für die Rundfunkgesetzgebung der Länder „durchaus als beispielhaft“ gelten könne.6 Die wichtigsten Änderungen betreffen die Aufgabe und den Programmauftrag der Anstalt. In § 3 Abs. 1 DWG heißt es jetzt, die Deutsche Welle biete Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) sowie Telemedien für das Ausland an. Der Gesetzgeber hat damit die Lücke, die seit einem Jahrzehnt in bezug auf die Online-Aktivitäten der Anstalt zwischen Aufgabennorm und Rechtswirklichkeit klaffte, geschlossen. Die dritte Säule der publizistischen Tätigkeit der Deutschen Welle ist nunmehr legalisiert. Die „Seelenachse“7 der Novelle indessen ist der neuformulierte Programmauftrag (§ 4 DWG n. F.), den die Anstalt in einem Verfahren regulierter Selbstregulierung – die Gesetzesbegründung spricht formmaßnahmen bei der medialen Außenrepräsentanz“ v. 30.5.2002 (BT-Drs. 14/9502, insbes. S. 3 ff., 16 ff.); den Antrag der CDU/CSU-Fraktion „50 Jahre Deutsche Welle – Perspektiven für die Zukunft“ v. 24.6.2003 (BT-Drs. 15/1208); den Antrag der Koalitionsfraktionen „50 Jahre Deutsche Welle – Zukunft und Modernisierung des Deutschen Auslandsrundfunks“ v. 25.6.2003 (BT-Drs. 15/1214); die Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 10. Sitzung v. 2.12.1998 (Sten. Ber., S. 569 ff.); 38. Sitzung v. 5.5.1999 (Sten. Ber., S. 3116 ff.); 55. Sitzung v. 16.9.1999, S. 4864 ff.); 231. Sitzung v. 19.4.2002 (Sten. Ber., S. 22989 ff.); 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003 (Sten. Ber., S. 4395 ff.). Zum Gesetzgebungsverfahren siehe: den Gesetzentwurf der Bundesregierung v. 24.3.2004 (BR-Drs. 265/04, BT-Drs. 15/3278); die Befragung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 99. Sitzung v. 24.3.2004, Sten. Ber., S. 8827 ff.); die Stellungnahme des Bundesrates v. 14.5.2004 (BR-Drs. 265/1/04, 265/04 [Beschluß]); die erste Beratung des Gesetzentwurfs im Bundestag (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 114. Sitzung v. 17.6. 2004, Sten. Ber., S. 10418 ff.); Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kultur und Medien des Bundestages (BT-Drs. 15/4046); die zweite und dritte Beratung des Gesetzentwurfs im Bundestag (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12384 ff.); die vom Bundestag beschlossenen Änderungen des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BR-Drs. 841/04); den Beschluß des Bundesrates (806. Sitzung v. 26.11.2004, Sten. Ber., S. 579). 2 BGBl. 2004 I, S. 3456 ff. – In konsolidierter Fassung neu bekanntgemacht wurde das DWG in BGBl. 2005 I, S. 91 ff. 3 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12384 ff. (12392 [D]). 4 Bis auf seine §§ 44–56 ist das Gesetz zur Änderung des Deutsche-Welle-Gesetzes schon am Tag nach seiner Verkündung, am 21.12.2004, in Kraft getreten. 5 So die Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien, Staatsminsterin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12384 ff. (12384 [C]). 6 Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 99. Sitzung v. 24.3.2004, Sten. Ber., S. 8827 ff. (8828 [A]). 7 So Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 99. Sitzung v. 24.3.2004, Sten. Ber., S. 8827 ff. (8827 [B]).

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6. Teil: Nachtrag

von einem „dialogischen Prozeß“8 – weiter konkretisieren muß (§§ 4a bis 4c DWG n. F.). Gemäß § 4 DWG n. F. bestehen die „Ziele“9 der Deutschen Welle darin, Deutschland durch ihre Angebote „als europäisch gewachsene Kulturnation und freiheitlich verfaßten demokratischen Rechtsstaat verständlich zu machen“. Die Anstalt soll ferner „das Verständnis und den Austausch der Kulturen und Völker . . . fördern“, indem sie „deutschen und anderen Sichtweisen zu wesentlichen Themen“ – vor allem der Politik, der Kultur und der Wirtschaft – sowohl in Europa als auch in anderen Kontinenten ein „Forum“ gibt. Im Hinblick auf die „Generalklausel“ des § 4 der Novelle hielten sich die Autoren des Gesetzentwurfs zugute, daß „auf die Vorgabe materieller Regelungen weitgehend verzichtet“ werde, um die „Autonomie“ der Anstalt zu „wahren“.10 Neu ist, daß die Deutsche Welle nicht mehr (nur) ein „umfassendes (Ab-)Bild des . . . Lebens in Deutschland vermitteln“ soll, sondern ihr (auch) gesagt wird, als was Deutschland verständlich zu machen ist. Und statt (nur) „die deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen dar(zu)stellen und (zu) erläutern“, hat sie jetzt auch „anderen Sichtweisen zu wesentlichen Themen . . . ein Forum“ zu geben. Das (Selbstregulierungs-)Verfahren, durch das die Deutsche Welle zu einer „programmlichen Selbstverpflichtung gedrängt“11 und „eine Art ,Zielvereinbarung mit der Öffentlichkeit‘“12 hervorgebracht werden soll, gliedert sich in drei Phasen: die Erarbeitung des Entwurfs einer Aufgabenplanung durch die Anstalt, sodann die Beteiligung von Bundestag und Bundesregierung sowie der interessierten Öffentlichkeit und schließlich die Bewertung der publizistischen Angebote und ihrer Wirkungen. In der Aufgabenplanung, die sie für vier Jahre im voraus zu erstellen und alljährlich fortzuschreiben hat, muss die Deutsche Welle – aufgeschlüsselt nach Angebotsformen und Verbreitungswegen, Zielgebieten und Zielgruppen – ihre Programmziele sowie die Schwerpunkte und die Gewichtung ihrer künftigen Tätigkeit darlegen (§ 4a Abs. 1, 2 DWG n. F.). Dabei hat sie zu erläutern, warum sie sich die genannten Angebotsformen und Verbreitungswege, Zielgebiete und Zielgruppen vorgenommen hat (§ 4a Abs. 4 DWG n. F.). Die Kriterien, anhand deren ihre publizistischen Angebote später zu bewerten sein sollen, muss sie in der Aufgabenplanung gleich mitliefern (§ 4a Abs. 4 DWG n. F.).

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BT-Drs. 15/3278, S. 12. Den Begriff des „Programmauftrags“ kennt das Gesetz nicht mehr. 10 BT-Drs. 15/3278, S. 11, 12. 11 Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 99. Sitzung v. 24.3.2004, Sten. Ber., S. 8827 ff. (8827 [D]). 12 So die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 15/3278, S. 12). 9

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Nach dem Willen des Gesetzgebers hat die Deutsche Welle schon beim Entwurf ihrer Aufgabenplanung zu berücksichtigen, daß „nicht jedes wünschenswerte Angebot des deutschen Auslandsrundfunks realisiert werden kann“.13 § 4a Abs. 1 Satz 3 DWG n. F. erklärt deshalb „die finanziellen Rahmendaten der Bundesregierung“, das heißt: die mittelfristige Finanzplanung des Bundes, zur Grundlage für die Aufgabenplanung der Deutschen Welle. Unübersteigbare Grenze aller Planungen soll in jedem Fall das jährliche Haushaltsgesetz des Bundes sein (§§ 4a Abs. 1 Satz 4, 4b Abs. 6, Abs. 7 DWG n. F.). Das Beteiligungsverfahren beginnt gemäß § 4b Abs. 1 DWG n. F. damit, daß die Deutsche Welle den „in eigener Verantwortung“, doch „unter Nutzung aller für ihren Auftrag wichtigen Informationen und Einschätzungen, insbesondere außenpolitischem Sachverstand“14 erstellten Entwurf einer Aufgabenplanung (§ 4a Abs. 1 DWG n. F.) dem Bundestag und der Bundesregierung zum Zweck der Stellungnahme zuleitet.15 Damit sich auch die interessierte Öffentlichkeit im In- und Ausland äußern kann,16 ist der Entwurf zu veröffentlichen (§ 4b Abs. 2 DWG n. F.). Nachdem zuerst die Bundesregierung und dann der Bundestag Stellung genommen haben (§ 4b Abs. 3 DWG n. F.), wird die Aufgabenplanung „unter Einbeziehung“ aller vorliegenden Stellungnahmen von den Gremien der Deutschen Welle17 beschlossen (§ 4b Abs. 5 Satz 1 DWG n. F.). Will die Anstalt den Stellungnahmen nicht folgen, so muss sie das begründen (§ 4b Abs. 5 Satz 3 DWG n. F.). Der Gesetzgeber hat es für angezeigt gehalten, mit § 4b Abs. 5 Satz 4 DWG n. F. klarzustellen, daß die Entscheidung über die Aufgabenplanung der Deutschen Welle obliegt. In der zu veröffentlichenden Schlußfassung muß die Aufgabenplanung allerdings „dem Bundeszuschuß entsprechen“, den die Anstalt mit dem jährlichen Haushaltsgesetz erhält (§ 4b Abs. 7 DWG n. F.). Im Fall der Inkongruenz ist die Aufgabenplanung, so stellt die Gesetzesbegründung klar, an die Maßgaben des Haushaltsgesetzgebers anzupassen.18 § 4c DWG n. F. verpflichtet die Deutsche Welle schließlich dazu, ihre Angebote und deren Wirkungen kontinuierlich zu evaluieren (Abs. 1) und nach Ab13

BT-Drs. 15/3278, S. 12. Gemeint sind der Auswärtige Dienst sowie die Mittlerorganisationen der auswärtigen Kulturpolitik (BT-Drs. 15/3278, S. 12). 15 Dies ist im März 2005 zum ersten Mal geschehen (vgl. BT-Drs. 15/5200 v. 29.3.2005 „Unterrichtung durch die Deutsche Welle: Aufgabenplanung der Deutschen Welle 2006–2009 – Globale Präsenz, regionale Relevanz und technische Innovationen“). 16 Gemeint sind „insbesondere (die) mit der Außendarstellung Deutschlands befaßten Institutionen“ (BT-Drs. 15/3278, S. 13). 17 Genauer: beschließt der Rundfunkrat mit Zustimmung des Verwaltungsrats aufgrund einer Vorlage des Intendanten (§§ 4b Abs. 5, 32 Abs. 2a, 37 Abs. 1a DWG n. F.). 18 BT-Drs. 15/3278, S. 14. 14

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6. Teil: Nachtrag

lauf des vierjährigen Planungszeitraums einen Bericht über die Bewertungen vorzulegen. In diesen Bericht hat sie externen Sachverstand aus dem In- und Ausland einzubeziehen (Abs. 2). Die Methoden und Maßstäbe der Evaluierung hat die Deutsche Welle schon im Entwurf ihrer Aufgabenplanung selbst festgelegt (§ 4a Abs. 4 DWG n. F.). Was die Frage anbelangt, ob die Anstalt Trägerin des Grundrechts der Rundfunkfreiheit ist, so haben die Autoren des Entwurfs der DWG-Novelle ein klares Bekenntnis abgelegt: Die Reform erfolge „unter Wahrung der Rundfunkfreiheit der Deutschen Welle“.19 Daß die „Staatsferne“ und die „journalistische Unabhängigkeit“ der Anstalt von Rechts wegen zu achten seien, war auch der Tenor der parlamentarischen Beratungen des Gesetzentwurfs und der mehrjährigen Diskussionen über die Reform der „medialen Außenrepräsentanz“ Deutschlands.20 Ebenso deutlich wurde freilich ausgesprochen, daß der Bund auf dem Gebiet des Auslandsrundfunks „berechtigte Interessen“ habe, die in seiner Kompetenz für die auswärtigen Angelegenheiten und in seiner Rolle als Financier begründet seien.21 Die Deutsche Welle sei ein wichtiges „Instrument medialer Außendarstellung“,22 ein „Instrument der Außenpolitik“23 und habe einen „Auftrag im Dienste der Bundesrepublik Deutschland“ zu erfüllen.24 Ihre publizistischen An19

BT-Drs. 15/3278, S. 11. BT-Drs. 14/485 (Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion), S. 1; BT-Drs. 14/665 (Antwort der Bundesregierung), S. 3 f.; BT-Drs. 14/4342 (Kleine Anfrage der CDU/ CSU-Fraktion), S. 1 f.; BT-Drs. 14/4493 (Antwort der Bundesregierung), S. 3 f.; BTDrs. 15/1208 (Antrag der CDU/CSU-Fraktion), S. 2; BT-Drs. 15/1214 (Antrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen), S. 2; Abg. Otto (FDP), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 38. Sitzung v. 5.5.1999, Sten. Ber., S. 3118 C; Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 231. Sitzung v. 19.4.2002, Sten. Ber., S. 22989 D; Staatsminister Nida-Rümelin, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 231. Sitzung v. 19.4.2002, Sten. Ber., S. 22992 A; Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003, Sten. Ber., S. 4398 D, 4399 A/B; Abg. Hoyer (FDP), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003, Sten. Ber., S. 4400 D; Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 99. Sitzung v. 24.3.2004, Sten. Ber., S. 8827; Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 114. Sitzung v. 17.6.2004, Sten. Ber., S. 10418 D, 10419 A; Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12384 D; Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12387 D. 21 BT-Drs. 15/3278, S. 13. 22 Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 14. WP, 231. Sitzung v. 19.4.2002, Sten. Ber., S. 22990 A; ähnlich ders., in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003, Sten. Ber., S. 4397 D; Abg. Griefahn (SPD), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 114. Sitzung v. 17.6.2004, Sten. Ber., S. 10421 C. 23 Abg. Hoyer (FDP), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003, Sten. Ber., S. 4400 D. 20

§ 31 Zum DWG-Änderungsgesetz vom 15. Dezember 2004

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gebote seien „kein Selbstzweck“.25 Folgerichtig blieb der Programmgrundsatz des § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG a. F., wonach die Berichterstattung der Deutschen Welle „in dem Bewußtsein“ zu erfolgen hat, daß ihre Sendungen „die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu ausländischen Staaten berühren“, durch die Novelle unangetastet – obwohl er sub specie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mehr als problematisch wäre. Ob die Deutsche Welle in der Gestalt, die ihr das Änderungsgesetz vom 15. Dezember 2004 verliehen hat, freier ist als zuvor, darf durchaus bezweifelt werden. Auf den ersten Blick jedenfalls verträgt sich das Konzept regulierter Selbstregulierung nur schwer mit den Forderungen grundrechtlicher Freiheit. Das in §§ 4a–c DWG n. F. vorgesehene Verfahren scheint die „Gestaltung der Sendungen“ – so lautet die Überschrift des betreffenden Unterabschnitts des Gesetzes – allerlei mittelbaren Einflußnahmen staatlicher Stellen zugänglich zu machen. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG indessen will nicht nur den manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks wehren. Sein Schutz erstreckt sich auch auf die subtileren Mittel indirekter Einwirkung, mit denen staatliche Organe Einfluß auf das Programm nehmen oder Druck auf die im Rundfunk tätigen Personen ausüben können.26 Für die Zwecke dieser Untersuchung braucht diesen Zweifeln nicht nachgegangen zu werden. Selbst wenn die Deutsche Welle ihrem einfachgesetzlichen Phänotypus nach mehr Freiheit genösse als vor der Novellierung des DWG, so bliebe es dabei, daß sie aufgrund ihres grundgesetzlichen Genotypus kein taugliches Subjekt des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rechts sein kann: Die Deutsche Welle entstammt – wie § 1 Abs. 1 DWG in seiner neuen Fassung verdeutlichen soll27 – der Kompetenz des Bundes für die auswärtigen Angelegenheiten (Artt. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG). Dabei jedoch handelt es sich um eine Materie, aus der sich verkörperte Grundrechtssubstanz nicht erschaffen läßt. Ihrem „Wesen“ nach ist die Deutsche Welle auch unter dem novellierten DWG ein Organ der auswärtigen Gewalt, das für den Bund eine originäre und ausschließliche Staatsaufgabe verwaltet.

24 BT-Drs. 15/1208 (Antrag der CDU/CSU-Fraktion), S. 2; Abg. Neumann (CDU), in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 53. Sitzung v. 26.6.2003, Sten. Ber., S. 4398 D. 25 Staatsministerin Weiss, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 15. WP, 135. Sitzung v. 28.10.2004, Sten. Ber., S. 12384 D. 26 BVerfGE 90, 60 (88); siehe auch BVerfGE 83, 238 (323); 73, 118 (183). 27 BT-Drs. 15/3278, S. 11.

Thesen I. Zu Freiheit und Staatsnähe des Auslands-„Rundfunks“ 1. Es gibt für die Deutsche Welle keine Rundfunkfreiheit: Die Deutsche Welle ist kein taugliches Subjekt des durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rechts, und sie profitiert auch nicht im Wege eines Reflexes von objektivrechtlichen Wirkungen der Rundfunkfreiheit. 2. Die Freiheit, welche die Deutsche Welle genießt, ist lediglich eine einfachgesetzliche: Sie ist politisch gewollt und von Verfassungs wegen „gedurft“, nicht aber rechtlich gesollt. 3. Wie staatsnah der Gesetzgeber den Auslandsrundfunk gestaltet, ist eine Angelegenheit politischer prudentia, allenfalls in Grenzfällen eine Frage des Verfassungsrechts. 4. Die dem Auslands-„Rundfunk“ vom Gesetzgeber gewährte Freiheit ist kein Selbstzweck. Es ist eine Freiheit, die mit Dienstbarkeiten zugunsten des Staates belastet ist und jederzeit vindiziert werden kann. 5. Während der öffentlichrechtliche Inlandsrundfunk Medium und Faktor der Meinungsbildung ist und deshalb von Verfassungs wegen frei sein soll, kann der Auslands-„Rundfunk“ nicht frei sein, weil er Medium und Faktor einer bestimmten Meinungsbildung sein soll und nur deswegen überhaupt ist und sein darf. 6. Die politische Entscheidung, Auslands-„Rundfunk“ durch eine rechtlich verselbständigte Einrichtung besorgen zu lassen, die ihren Willen in pluralistisch zusammengesetzten Gremien autonom bildet und ihre journalistische Arbeit in fachlicher Hinsicht intern überwacht, ist sachlich begründet und staatsorganisationsrechtlich nicht zu beanstanden. 7. Solange und soweit die rundfunkmäßige Grundversorgung durch den gebietsbezogenen nationalen Rundfunk gewährleistet ist und die Vielfalt der Meinungen in den Programmen der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Länder unverkürzt zum Ausdruck kommt, ist gegen einen staatlich kontrollierten Auslands-„Rundfunk“ nichts zu erinnern.

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II. Zu „Wesen“, Schutzgut und Geboten der Rundfunkfreiheit 1. Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk ist eine „dienende“ Freiheit. 2. Sowohl in ihrer subjektivrechtlichen Dimension (als Programmfreiheit) als auch in ihrer objektivrechtlichen Bedeutung (als Staatsfreiheit des Rundfunks) dient sie wiederum einer Freiheit, genauer: dem Schutz der geistigen Selbstbestimmung jedes einzelnen (subjektive Freiheit der individuellen Meinungsbildung) sowie der Gewährleistung bürgerlicher Öffentlichkeit (objektive Freiheitlichkeit öffentlicher Meinungsbildung). 3. In seiner objektivrechtlichen Dimension errichtet Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an vorderster Front ein absolutes Verbot staatlicher Eigenbetätigung im Rundfunk und ist insoweit negative Kompetenznorm im strikten Sinne. 4. Die objektivrechtlichen Gebote und Verbote, die Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG an den Staat richtet, sind kein Selbstzweck, sondern dienen der „Gefahrenabwehr“. Wie weit sie im einzelnen reichen, hängt wesentlich von den Gefahren ab, die dem grundrechtlichen Schutzgut: der Meinungsbildungsfreiheit drohen. 5. Während beim Inlandsrundfunk – sei es nationaler, regionaler oder lokaler Rundfunk – staatlicher Einfluß unwiderleglich als Gefahr für die Meinungsbildungsfreiheit vermutet wird, bedürfen beim Auslands-„Rundfunk“ die Macht des Mediums und die Gefahren für die Freiheit der geistigen Selbstbestimmung des einzelnen und die Freiheitlichkeit der öffentlichen Meinungsbildung des Nachweises. 6. Die rechtlichen Bindungen, die dem Staat aus der Rundfunkfreiheit erwachsen, beanspruchen keine isotrope Wirkung. Die Adressaten kompetenzgemäßen deutschen Auslands-„Rundfunks“ kommen nicht als Schutzbefohlene von Rechten in Betracht, die es gebieten würden, den Träger solchen Rundfunks staatsfrei zu halten.

III. Zur Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen, namentlich des öffentlichen Rechts 1. Für die Grundrechtsfähigkeit einer juristischen Person kommt es auf das Wesen der Grundrechte insgesamt und uti singuli an. 2. Art. 1 Abs. 3 GG trifft auch eine Aussage über das „Wesen“ der Grundrechte: Die Grundrechte binden die öffentliche Gewalt und niemanden sonst, sie binden die öffentliche Gewalt und sonst nichts.

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3. Auf der Stufe des in Art. 1 Abs. 3 GG gesetzten „ewigen“ Grundsatzes sticht das sog. Konfusionsargument: Die Grundrechte können die öffentliche Gewalt nicht zugleich binden und berechtigen. 4. In Art. 1 Abs. 3 setzt das Grundgesetz den Staat als das schlechthin Unfreie. Was immer „die nachfolgenden Grundrechte“ im einzelnen verheißen mögen und wem – Freiheit kommt nur für nicht-staatliche Subjekte in Betracht. 5. Eine Einrichtung, die ihre Existenz vom Staat ableitet und von ihm ihre Zwecke empfangen hat, fungiert trotz organisatorischer Verselbständigung und bei aller Autonomie solange und soweit als „Staat“, wie Verfassungsnormen – namentlich: Grundrechte – sie nicht der Sphäre des Staatlichen entwinden, indem sie sie aus dem Bann staatlicher Funktionen und demokratischer Verantwortlichkeit lösen und ihr eine eigene, grundrechtliche Legitimation verschaffen. 6. Ein formal aus der Staatsorganisation ausgegliederter Funktionsträger kann nur dort nicht als „Staat“ gelten und einen grundrechtlichen Freiheitsanspruch haben, wo es nach dem Sinn und Zweck des betreffenden Grundrechts um die Freiheitlichkeit eines ganzen Lebensbereichs geht, die Verfassung das Werk einer Handlung zum selbständig geschützten Grundrechtsgegenstand erhoben hat und dieses Werk nur durch zwangloses Wirken hervorgebracht werden kann. 7. Das Grundrecht muß dazu einen institutionellen, organisationsrechtlichen Gehalt haben, kraft dessen die von ihm geschützte Betätigung materiell entstaatlicht ist, das heißt: nicht in staatliche Regie genommen und zur staatlichen Aufgabe gemacht werden darf, indes die staatliche Organisationsgewalt in den Dienst der Sicherung der Eigengesetzlichkeit eines bestimmten Sachbereichs gestellt ist.

IV. Zum Kompetenzgrund 1. Als unbenannte Materie fällt der Rundfunk, auch der grenzüberschreitende, in die Kompetenz der Länder. Entscheidend für die Verbandskompetenz ist nicht das Kriterium, wohin die Sendungen adressiert sind, sondern wozu sie der Sache nach bestimmt sind. 2. Ein vom Bund errichteter und betriebener Sender kann nur einer rundfunkfremden Kompetenzmaterie entstammen. Allenfalls durch sie hindurch darf sich der Bund materiell oder organisatorisch mit (dem) Rundfunk befassen, und allenfalls so weit, wie sie es ihrem Umfang und ihrem Inhalt nach erlaubt, kann ein Bundessender in verfassungsmäßiger Weise existieren, Kompetenzen in Anspruch nehmen und Rechte geltend machen.

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3. Zur Wahrung der Grundrechte, namentlich zur Gewährleistung von Rundfunkfreiheit durch Rundfunkordnung, sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Was den Rundfunk angeht, so können allein die Länder den einmaligen Akt staatlicher „Geburtshilfe“ leisten, der gesetzlich organisierte Grundrechtssubstanz hervorbringt. 4. Die Kompetenz des Bundes, den Auslands-„Rundfunk“ gesetzlich zu regeln und durch eine von ihm errichtete rechtsfähige Anstalt besorgen zu lassen, folgt aus Artt. 73 Nr. 1 (auswärtige Angelegenheiten) und 87 Abs. 1 Satz 1 GG (auswärtiger Dienst). 5. Ungeschriebener Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten bedarf es hier nicht. Auf ihrer Grundlage könnte auch kein grundrechtsfähiges Gebilde erschaffen werden. Die strengen Voraussetzungen, unter denen ungeschriebene Zuständigkeiten nur möglich sind, machten den unbenannten Gegenstand fremden Sachzwängen dienstbar. 6. Die „Rundfunk“-Sendungen, die auf der Grundlage von Artt. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG nur veranstaltet werden können, sind von derart „besonderer Art“ (BVerfGE 12, 205, 225), daß grundrechtliche Freiheit als subjektives Recht damit nicht kompatibel ist. 7. Unter den Kompetenztiteln der auswärtigen Gewalt darf sich der Bund nichts angelegen sein lassen, was die Staatlichkeit nicht in sich trägt. 8. Die Artt. 73 Nr. 1 und 87 Abs. 1 Satz 1 GG sind keine reinen Kompetenznormen, sie setzen bestimmte Materien als staatliche voraus: Die hinter ihnen stehenden Aufgaben, werden nicht erst dadurch zu staatlichen Aufgaben, daß sich der Staat in irgendeiner Form mit ihnen befaßt; sie liegen von vornherein nur als staatliche zum Zugriff bereit. 9. Im Namen und mit Wirkung für die Bundesrepublik Deutschland zu sprechen und zu handeln ist nach der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung allein Sache des Bundes. Der allerdings muß sich einer spezifisch hoheitlichen Aufgabe widmen, will er sich auf die Kompetenztitel der Artt. 73 Nr. 1, Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG berufen können. 10. Auslands-„Rundfunk“ darf der Bund nur soweit regeln und betreiben, wie ihm dies seine aus Artt. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Kompetenzen für gesamtstaatliche Repräsentation und nationale Selbstdarstellung gegenüber dem Ausland gestatten. 11. Die Länder bleiben auch für solche ausschließlich ins Ausland gerichtete Programme zuständig, die ohne besonderen Bezug zur Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland schlicht Deutsches über die Grenze tragen und auf diese Weise dort irgendein Deutschlandbild entstehen lassen.

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12. Erst die Zweckgebundenheit eines Programms im Sinne der vorbereitenden Pflege auswärtiger Beziehungen und der Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt, das heißt: als (Gesamt-)Staat, ruft den Bund als Gesetzgeber und Verwaltungsträger auf den Plan. 13. Dem Bund ist der „Rundfunk“ nur als Mittel zum Zweck zugänglich: als Instrument der politischen und informatorischen Einwirkung auf das personale Substrat fremder Staaten, kurz: als Werkzeug gesamtstaatlicher Öffentlichkeitsarbeit nach außen. 14. Die Sendungen eines vom Bund betriebenen Auslands-„Rundfunks“ müssen in Form und Inhalt für einen fremden Empfängerhorizont bestimmt sein. Der Programmauftrag muß darüber hinaus sachlich begrenzt sein und einen gegenständlichen Bezug zum (Gesamt-)Staatlichen erkennen lassen. 15. Unter dem Titel gesamtstaatlicher Repräsentation und nationaler Selbstdarstellung nach außen können keine Vollprogramme, erst recht keine Unterhaltungsprogramme, sondern nur informationsorientierte Spartenprogramme oder außenpolitische Dauerwerbesendungen veranstaltet werden. 16. Die kompetenzrechtlichen Grenzen, die dem Bund gezogen sind, halten ihn zugleich in den Grenzen, die sich objektivrechtlich aus der Rundfunkfreiheit ergeben: Kompetenzgemäßer Auslandsrundfunk kann keinen solchen Einfluß auf die individuelle oder kollektive Meinungsbildung der Deutschen haben oder entwickeln, daß er materiellrechtlich gegen Verbote des Art. 5 Abs. 1 (Satz 2) GG verstoßen könnte oder grundrechtliche Gebote aktiviert würden, die sein formellrechtlich legitimiertes und limitiertes Handeln zusätzlich einzuschränken vermöchten. 17. Kompetenzrechtlich geht es beim Auslands-„Rundfunk“ nicht um Rundfunk, sondern um ein eigenständiges Sachgebiet, einen „Teilbereich des Rundfunks“, von dem das Grundgesetz in Art. 73 Nr. 1 unter einer „anderen, sachnäheren Bezeichnung“ (BVerfGE 12, 205, 228) handelt.

V. Zu „Wesen“ und Aufgabe der Deutschen Welle 1. Während die Rundfunkanstalten der Länder in der Freiheit wurzeln und von dort ihre Legitimation beziehen, hat die Deutsche Welle ihren verfassungsrechtlichen Ursprung in der Kompetenz. 2. Die Aufgabe, welche die Deutsche Welle zu erfüllen hat, besteht nicht darin, „Berichterstattung durch Rundfunk“ zu betreiben und auf diese Weise freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen.

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3. Die Deutsche Welle ist ein Werkzeug gesamtstaatlicher Außenpolitik. Der Bund hat sie sich als außenpolitischen „Streithelfer“ geschaffen, nicht hingegen zur Verwirklichung oder Verteidigung grundrechtlicher Freiheit. 4. Die Transsubstantiation eines Organs der auswärtigen Gewalt in verkörperte Grundrechtlichkeit ist nicht möglich. 5. Die Deutsche Welle verwaltet für den Bund eine originäre und ausschließliche Staatsaufgabe. Das folgt unmittelbar aus der Verfassung, nicht etwa nur aus dem Kreationsgesetz. 6. Man kann der Deutschen Welle keine schlicht-öffentliche Aufgabe andichten, ohne ihr den kompetenzrechtlichen Boden zu entziehen, insbesondere nicht die Aufgabe der Rundfunkversorgung für das Ausland. 7. Die Aufgabe nationaler Repräsentation und Selbstdarstellung nach außen, der allein die Anstalt ihre Daseinsberechtigung verdankt, fließt unmittelbar aus der Staatlichkeit. 8. Die Deutsche Welle betreibt elektromagnetisch verbreitete staatliche Öffentlichkeitsarbeit nach außen – nicht für die Bundesregierung, wohl aber für die Bundesrepublik. Sie erfüllt eine politische Mission, die durchaus propagandistisch gefärbt sein darf. 9. In der Deutschen Welle tritt der Staat nicht als „das Selbstlose“ in Erscheinung. Die Anstalt dient vielmehr der auswärtigen Meinungspflege im Interesse des Staates und damit der „Staatspflege“. 10. Sich selbst darstellen kann der Staat nur selbst. Hier das staatsbegrenzende Prinzip der Nicht-Identifikation anzuwenden und dadurch den Staat sich selbst zu entfremden wäre widersinnig. 11. Die Selbstdarstellung des Staates ist zwar ein geistiges Werk, aber keines, das nur durch rundum zwangloses Wirken, in rechtlich abgesicherter Distanz und in wehrhafter latenter Gegnerschaft zu ihm entstehen kann. 12. Im Rahmen der Aufgabe nationaler Selbstdarstellung kann es nicht um die Sicherung der Freiheitlichkeit der Meinungsbildung, sondern nur um ihre Beeinflussung im Sinne staatlicher Eigenwerbung gehen. 13. Keine der Vorschriften, mit denen das DWG Aufgabe, Auftrag und Programmgrundsätze der Deutschen Welle festgelegt, ihre innere Verfassung und ihre Beziehungen zu Dritten, insbesondere zum Bund regelt, zwingt zu dem Schluß, die Anstalt sei dem Staat gegenüber neutralisiert und nehme eine inhaltlich staatsfreie Angelegenheit wahr. Alle diese Vorschriften können und müssen vielmehr als Ausdruck außenpolitischer Staatsräson verstanden werden.

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14. Wenn § 3 DWG der Deutschen Welle aufgibt, „Rundfunk“ zu veranstalten, so bezeichnet das Gesetz damit nur das technische Mittel und damit zugleich die publizistischen Methoden, mit denen die Anstalt ihre Aufgabe erfüllen soll, nicht aber die Aufgabe selbst. 15. Die Bewußtseinsklausel des § 5 Abs. 3 Satz 1 DWG verrät die Indienstnahme der Deutschen Welle für außerpublizistische, nämlich außenpolitische Zwecke und kennzeichnet das DWG als ein Gesetz, das nicht dem Rundfunk, sondern den auswärtigen Angelegenheiten im Sinne des Art. 73 Nr. 1 GG gewidmet ist.

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Sachverzeichnis ARD-Mitgliedschaft 19, 192, 194 Art. 1 Abs. 1 GG, und Wesen der Grundrechte 111 Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG 101, 102 Art. 1 Abs. 3 GG 113, 117 – als kollisionsrechtliche Norm 189, 190 – und Begriff des Staates 115 – und Konfusionsargument 107, 108 – und Wesen der Grundrechte 106, 107, 115 Art. 19 Abs. 3 GG 97, 101, 102, 103, 104, 105, 108, 111, 113, 114, 115 Art. 32 Abs. 1 GG 137, 139, 179, 180 Art. 73 Nr. 1 GG 139, 140, 142, 152, 155, 179, 180 Art. 86 Satz 1 GG 163, 164 Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG 140, 156, 157, 158, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 179, 180 Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 156, 157, 159, 160, 166 Aufgabe 199 Aufgabenplanung 21, 200, 201 Aufsicht 18 Auslandsrundfunk – als Instrument der Politik 39, 40, 44, 46, 52, 56, 57, 64, 68, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 86, 94, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 152, 153, 155, 165, 174, 182, 183, 184, 202 – als Rundfunk im Rechtssinne? 142, 155, 174, 183 – als Staatsaufgabe 176, 180, 181, 182, 183 Ausnahmetrias 110, 113 auswärtige Angelegenheiten 139, 140, 141, 148, 165, 180

auswärtige Beziehungen 137, 138, 139, 140, 141, 165, 179 auswärtiger Dienst 157, 160, 163 BBC – Agreement 90, 91 – Governors 89, 90 – Guidelines 91 – Royal Charter 89, 90 – Rechtsform 89 BBC World Service siehe BBC-WS BBC-WS 22, 88 – Aufgabe 90, 91, 92 – Aufsicht 91, 94 – Broadcasting Agreement 92 – Consultative Group 91 – Financial Memorandum 93 – Finanzierung 93 – Programmgrundsätze 91, 92 – Programmkontrolle 91 – Rechtsform 88 – und national interest 92, 94 BBG 80, 82, 84, 85 Beteiligungsverfahren 201 Bewußtseinsklausel 19, 63, 64, 65, 67, 69, 148, 203 Broadcasting Board of Governors siehe BBG Bundeskompetenz 44, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 66, 135, 136, 140, 141, 147, 156, 161, 194, 195 – aus Art. 32 Abs. 1 GG 138 – kraft Natur der Sache 137, 148, 149, 161 – kraft Sachzusammenhangs 137, 148, 161

242

Sachverzeichnis

Bundesrundfunkgesetz, Entwurf 1953 47, 48 Bundesrundfunkgesetz 1960 43, 57, 58 – Änderung 1990 59, 60, 61 – Entwurf 52, 54, 55, 56, 57 Chaîne d\9information internationale siehe CII Channel D 15, 32, 141, 177 CII 73, 74 Conseil supérieur de l\9audiovisuel siehe CSA CSA 75, 77, 78 Deutsche Welle, Kurzwellendienst des NWDR 45, 47, 49 Deutsche Welle GmbH 38 Deutscher Auslandskanal siehe German TV Deutscher Kurzwellensender 37, 39, 40 Deutsches Programm siehe DW-radio/ deutsch Deutsche-Welle-Gesetz, Entwurf 1994 62, 64, 65 Deutsche-Welle-Gesetz 1997 65, 70 – Entwurf 1996 65, 66, 67, 68, 69, 70 – Entwurfsbegründung 144 domestic ban 81 Durchgriffstheorie 111 DW-radio/deutsch 24, 25, 26, 36 DW-tv 28 DW-world.de 30, 31 Eigenbetätigungsverbot 120, 127, 128, 130 – staatliches 178, 185 Eigengesetzlichkeit 120, 168 Entstaatlichung, organisatorische siehe Verselbständigung, rechtliche Entstaatlichung, materielle 120 Europa-Sender 41 Evaluierung 201, 202

Fernsehprogramm siehe DW-tv Finanzierung 21, 59, 61, 63, 67, 68, 201 Freiheit, aus der Hand des Gesetzgebers 52, 57, 62, 144, 173, 182 Fremdsprachenprogramme 26, 27, 28 Funktionsgrundrecht 132 German TV 14, 30, 147, 195 Gesetzgebungskompetenz 136 Gremien 20, 21 Gremienbesetzung 20, 21, 58, 59, 60, 63, 64, 67, 68, 129, 167 grenzüberschreitender Rundfunk 140 Grundrecht(e), als negative Kompetenznorm(en) 120, 128 Grundrechte, institutionell-organisationsrechtlicher Gehalt 120 Grundrechtskollisionsrecht 188 Grundsatz-Ausnahme-Schema 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118 IBB 79, 82, 84, 85 Ideologie 99, 100, 102 Informationsfreiheit 187 International Broadcasting Bureau siehe IBB Interradio AG 41 Kollisionsrecht 188 Kompetenzen 44, 50, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 66, 135, 136, 140, 141, 147, 156, 157, 161, 194, 195 – ungeschriebene 161 Kompetenznormen, zuständigkeitsüberschießende Gehalte 178, 179, 180 Kondominialverwaltung 163, 166, 168 Konfusionsargument 107 Kurzwellenvertrag 50, 51 Legitimation – demokratische 56, 118, 166, 167 – grundrechtliche 119, 174

Sachverzeichnis Media Analyse 36 Mediennutzungsforschung siehe Nutzungsforschung Medienwirkungsforschung siehe Nutzungsforschung Meinungsbildung, inländische 191, 192 Meinungsbildungsfreiheit 131, 132, 185, 186, 195, 196 – Ausländer im Ausland 185, 187, 188 Meinungspflege, auswärtige 151, 153, 165, 168, 184 Menschenwürde 101, 111 Ministerialfreiheit 166 Neutralitätsgebot 154 Nicht-Identifikation 181 Nutzungsforschung 23, 33, 35, 36, 193 öffentliche Aufgabe 177, 178, 180 Öffentlichkeitsarbeit, staatliche 64, 141, 148, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 161, 162, 165, 168 Office of Global Communications (OGC) 83 Office of Policy 87 Online-Angebot siehe DW-world.de Organe 20, 21 organisierte Grundrechtlichkeit 121 Phänomenologie 99 Producers Guidelines 91 Programmauftrag 19, 58, 63, 64, 67, 69, 70, 146, 147, 148, 150, 152, 154, 156, 168, 194, 199, 200 Programmgrundsätze 19, 20, 63, 67, 69, 86, 87, 91, 148, 153, 154, 156, 203 Programmkontrolle 20, 78 Programmrichtlinien 20 Propaganda 38, 39, 40, 41, 42, 64, 82, 86, 141, 152, 154, 187 public diplomacy 83, 85, 86, 94 Publikum 33, 34, 36

243

Radio France Internationale siehe RFI Radio Free Europe siehe RFE Radio Liberty siehe RL Rahmenvereinbarung 69 Rechtsaufsicht 18 Rechtssubjekt 101, 102, 114 Relativität – der Rechtsbegriffe 174 – der Rechtsfähigkeit 115, 176 Repräsentation, gesamtstaatliche 56, 68, 138, 140, 141, 144, 145, 147, 149, 152, 155, 160, 161, 163, 168, 181, 194, 202 RFE 80 RFI 23, 73, 75, 76, 77, 79 – Aufgabe 76, 77 – Aufsicht 78 – cahier des charges 77, 78 – Finanzierung 78, 79 – mission de souveraineté 76 – Organe 75 – Rechtsform 73 – Rechtsgrundlage 73 RFI Deutschland GmbH 74, 75 RL 80 Rundfunkanstalt – Begriff der 121, 122, 123 – Deutsche Welle als 18, 64, 122, 123 – Grundrechtsfähigkeit 110, 113, 121, 122, 123 Rundfunkfreiheit – als Abwehrrecht 124 – als dienende Freiheit 130, 131, 133, 185 – als fremdnütziges Freiheitsrecht 132 – als Funktionsgrundrecht 132 – als institutionelle Garantie 128 – als negative Kompetenznorm 128, 178, 185 – als normgeprägtes Grundrecht 133, 189 – als objektives Recht 124 – als rechtsordnungsabhängiges Grundrecht 189

244

Sachverzeichnis

– als subjektives Recht 124 – demokratischer Bezug 125 – objektivrechtliche Gehalte 127 Rundfunkneuordnungsgesetz 1993 61, 62 Rundfunkstreit 44, 50, 51, 54 Rundfunkurteil – drittes 131 – erstes 58, 125, 136, 157 – viertes 197 Rundfunkvertrag, allgemeiner 50, 51 Sachlichkeitsgebot 153 Selbstdarstellung, nationale 68, 70, 71, 140, 141, 146, 147, 148, 149, 153, 155, 163, 168, 169, 181, 195, 202 Selbstregulierung 199, 200, 201, 203 Selbstverständnis 24, 26, 29, 31, 34, 149 Staat 115, 117, 118, 119, 120, 121, 139, 140, 147, 155, 174, 181 Staatlichkeit 139, 140, 166, 180, 181 Staatsaufgabe 118, 120, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183 Staatsaufsicht 18 Staatseinfluß 166 Staatsfreiheit 59, 127, 128, 129 Staatsnähe 56, 58, 59, 60, 63, 67, 69, 71 Staatspflege 181, 183 Staatsräson 155 Staatsrundfunk 71, 129, 130, 182, 187, 194, 196 Territorialprinzip 190 U.S. Information Agency (USIA) 82 Ungeschriebene Zuständigkeiten 161 Verselbständigung – Grenzen der 165 – rechtliche 18, 118, 119, 154, 162, 163, 165, 166, 169, 173, 182 Verwaltungskompetenz 156, 157, 161

Voice of America 22, 79, 81 – als Werkzeug der public diplomacy 85, 86, 87 – Aufsicht 85 – charter 86 – editorials 87 – Finanzierung 85 – Programmgrundsätze 86, 87 – Programmkontrolle 85 – Rechtsform 82 – Rechtsgrundlage 81 Wesen der Grundrechte 97, 98, 100, 104, 106, 107, 108, 111, 113, 115 Wesen der juristischen Person 108, 114, 176 Wesensargument 97, 98, 100 Wesenserschauung 99 Wesensformel siehe Wesensvorbehalt Wesensschau siehe Wesenserschauung Wesensvergleich 108, 114, 171 Wesensvorbehalt 101, 102, 103, 104, 105, 108 Willensbildung, innerstaatliche 192 Wirkungsprinzip 190 Zielgruppen 31, 34 Zweck – Anstaltszweck 144, 145, 146 – -bindung 143, 148 – des BRfG 144 – des DWG 144, 148 – -freiheit 121, 130, 131 – -gebundenheit 141, 148 – -gebung 117, 119 – Gesetzeszweck 143, 144 – Grundrechtszweck 120, 121, 196 – juristische Person als Zweckverkörperung 176 – Selbstzweck 121, 182