Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder und Gemeinden [1 ed.] 9783428468270, 9783428068272

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 578

Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder und Gemeinden Von Hans-Wolfgang Arndt

Duncker & Humblot · Berlin

HANS-WOLFGANG ARNDT Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder und Gemeinden

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 578

Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder und Gemeinden

Von Hans-Wolfgang Arndt

Duncker & Humblot * Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek Arndt, Hans-Wolfgang: Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder und Gemeinden / von Hans-Wolfgang Arndt. — Berlin: Duncker u. Humblot, 1990 (Schriften zum Öffentlichen Recht; Bd. 578) ISBN 3-428-06827-0 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-06827-0

Inhaltsverzeichnis Einleitung

9 Erster Teil Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG für die Kostentragung bei Erfüllung öffentlicher Aufgaben

1. Allgemeine Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

10

2. Inhalt des Art. 104 a Abs. 1 GG

10

3. Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG für den Untersuchungsgegenstand

12

Zweiter Teil Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG bei den verschiedenen, der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen 1. Verträge über den Ausbau von Bahnstrecken, insb. Elektrifizierungs-, Modernisierungs- und Rationalisierungsvorhaben sowie Weiterbetrieb von unrentablen Strecken

18

a) Inhalt der Verträge beim Ausbau von Bahnstrecken

18

b) Inhalt der Verträge beim Weiterbetrieb von unrentablen Bahnstrecken

19

c) Grundsätzliche Verwaltungszuständigkeit bei Bundesbahnstrecken nach Art. 30, 83 ff. GG 20 d) Verwaltungskompetenz bei Bundesbahnstrecken, die dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 AEG nicht genügen

23

e) Ergebnis

28

2. Grundverträge über Verkehrs- und Tarifverbunde und die dazu gehörenden Gesellschaftsverträge 28 a) Inhalt der Verträge

28

b) Verwaltungszuständigkeit

29

c) Ergebnis

31

6

Inhaltsverzeichnis

3. Verträge über Tarifgemeinschaften

32

a) Inhalt der Verträge

32

b) Verwaltungszuständigkeit

33

c) Ergebnis

37

4. Verträge über die Durchführung von Personenbeförderungen innerhalb der Gemeinden oder eines Landkreises

38

a) Inhalt der Verträge

38

b) Verwaltungszuständigkeit

38

c) Ergebnis

39

5. Verträge zwischen Gemeinden oder Landkreisen und der DB über die Schülerbeförderung 40 a) Schülerbeförderung durch den Bahnbusbereich der DB

40

aa) Inhalt der Verträge

40

bb) Verwaltungszuständigkeit

40

b) Schülerbeförderung durch den Schienenbereich der DB

42

aa) Inhalt der Verträge

42

bb) Verwaltungszuständigkeit

42

c) Ergebnis

43

Ergebnis des Zweiten Teils

43

Dritter Teil Ausgabenzuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 1 GG bei den verschiedenen, der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen I. Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten bei Projekten, die der Bundesverwaltung allein unterliegen

47

1. Ausgangssituation

47

2. Vereinbarkeit der Kostenverträge mit Art. 104 a Abs. 1 GG

47

a) Wortlautinterpretation

48

b) Historische Interpretation

49

c) Systematische Auslegung

49

d) Objektiv-teleologische Auslegung

50

Inhaltsverzeichnis

7

e) (Zwischen-)Ergebnis der Auslegung

52

f) Keine Anwendung des Art. 104 a Abs. 1 GG bei Baulasten?

52

g) Ausnahme vom Verbot der Mischfinanzierung bei eindeutigem Willen des historischen Verfassungsgebers? h) Ausnahme vom Verbot der Mischfinanzierung beim Betrieb oder Ausbau unwirtschaftlicher Bahnstrecken? 3. Ergebnis II. Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten von Projekten, bei denen hinsichtlich der Verwaltungszuständigkeit eine Gemengelage besteht

53 54 59 60

1. Ausgangssituation

60

2. Vereinbarkeit der Verträge mit den Art. 30, 83 ff. GG

60

a) Verbotene Misch Verwaltung?

61

b) Vereinbarkeit der Verbundverträge mit den Art. 30, 83 ff. GG

64

c) Vereinbarkeit der Verträge über Tarifgemeinschaften mit den Art. 30, 83 ff. GG 3. Vereinbarkeit der Verträge mit Art. 104 a Abs. 1 GG a) Verbotene Mischfinanzierung? b) Zulässigkeit der Vereinbarungen nach den speziellen Lastenverteilungsregeln im GG? c) Zulässigkeit der Vereinbarungen nach Art. 104 a Abs. 1 GG

70 72 72 73 73

aa) Grundsätzliche Zulässigkeit gemeinsamer Finanzierungen bei Gemengelagen

73

bb) Verfassungsmäßigkeit der einzelnen „Mischfinanzierungen" ....

78

III. Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten bzgl. der Landes- oder Kommunaiverwaltung unterfallenden Aufgaben, die von der Bundesverwaltung durchgeführt werden

79

1. Ausgangssituation

79

2. Zulässigkeit der Vereinbarungen über die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung

80

a) Die Betrauung der DB mit Aufgaben anderer Verwaltungsträger als Organleihe?

80

b) Zulässigkeit der Betrauung der DB mit Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften nach den Art. 30, 83 ff. GG

81

3. Vereinbarkeit der Kostenvereinbarungen mit Art. 104 a Abs. 1 GG

84

4. Vereinbarkeit der Vereinbarungen mit einfachgesetzlichen Regelungen ..

85

Zusammenfassung

89

Literaturverzeichnis

94

Einleitung Die vorliegende Untersuchung beschäftigt sich mit der Frage, ob und inwieweit im Bundesstaat des Grundgesetzes eine gemeinschaftliche Koordinierung und Finanzierung von Verkehrsvorhaben zulässig ist. Im Mittelpunkt stehen dabei Fragen des öffentlichen Personennahverkehrs. In der Staatspraxis ist es seit Jahrzehnten üblich, Verkehrsvorhaben — handele es sich um einen Vertrag zwischen der DB und einem Landkreis über die Aufrechterhaltung einer Bundesbahnlinie, deren Stillegung geplant war oder um einen Vertrag zwischen Kommunen und der DB zur Koordinierung des Bundesbahnbetriebs und dem der kommunalen Verkehrsbetriebe — von den am Vorhaben interessierten Trägern und Gebietskörperschaften gemeinschaftlich zu finanzieren. Diese Praxis ist neuerdings nicht mehr unumstritten. Angesichts des Art. 104 a Abs. 1 GG wird vorgetragen, nur diejenige Gebietskörperschaft oder derjenige Verkehrsträger, in dessen Aufgabenbereich das Vorhaben falle, habe es zu finanzieren. Diese Ansicht hätte zur Folge, daß einige hundert der bereits abgeschlossenen Verträge vor Art. 104 a Abs. 1 GG keinen Bestand hätten. Angesichts dieser Sachlage war die Gliederung der Untersuchung vorgegeben. Der erste Teil der Arbeit beschäftigt sich mit Inhalt und Tragweite der hier einschlägigen Norm, Art. 104 a Abs. 1 GG. Im zweiten Teil geht es darum, aus der Fülle unterschiedlicher Verträge eine Typologie herauszuarbeiten und zu klären, welchem Vertragspartner bzw. welchen Vertragspartnern die Verwaltungszuständigkeit (Art. 83 ff. GG) für die zu erfüllende Verkehrsaufgabe zukommt. Im dritten Teil schließlich geht es darum zu prüfen, ob die Finanzierungsund Koordinierungsvereinbarungen so, wie sie von den jeweiligen Vertragspartnern getroffen wurden, vor den Kompetenzverteilungsvorschriften der Art. 83 ff. GG und der Finanzlastverteilungsvorschrift des Art. 104 a Abs. 1 GG Bestand haben können. Die Untersuchung betritt dort, wo sie den allgemeinen Anwendungsbereich des Art. 104 a Abs. 1 GG verläßt und sich den konkreten Verträgen und deren Zulässigkeit zuwendet, weitgehend Neuland. Daraus erklärt sich der oftmals nahezu spärliche Nachweis von Belegquellen.

Erster Teil

Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG für die Kostentragung bei Erfüllung öffentlicher Aufgaben 1. Allgemeine Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG In der Bundesrepublik Deutschland werden durch die grundgesetzlichen Kompetenzregelungen die staatlichen Aufgaben und Befugnisse auf den Zentralstaat und die Gliedstaaten verteilt. Ausgehend von der Grundregel des Art. 30 GG, wonach alle staatlichen Aufgaben und Befugnisse grundsätzlich von den Ländern wahrgenommen werden, kodifiziert Art. 104a GG die Abgrenzung der Finanzverantwortung zwischen Bund und Ländern. Die immense Bedeutung dieser Ausgabenverantwortung wird deutlich anhand der steigenden Zahl von Leistungen, etwa Subventionen und Sozialleistungen, die durch die Verwaltung verteilt werden. Die Antwort auf die Frage der Finanzierungsrechte und -pflichten enthält Art. 104a GG, der die Lastenverteilung zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten r e g e l t Z u r Klärung der Zulässigkeit der in der Einleitung angesprochenen Vereinbarungen muß zunächst der Inhalt der Lastenverteilungsregelung des Art. 104a Abs.l GG näher ausgeleuchtet werden.

2. Inhalt des Art. 104 a Abs. 1 GG Die in Art. 104 a Abs. 1 GG enthaltene Grundregel der Lastentragung verteilt die Finanzierungskompetenz derart, daß jedem Bundesglied die Finanzierungslast und -befugnis entsprechend seinen Aufgaben zugewiesen ist. Rechte und Pflichten zur Wahrnehmung einer Aufgabe fallen demnach mit den Rechten und Pflichten zur Finanzierung dieser in einer Hand zusammen. Dieser Konnexitätsgrundsatz geht nach dem Wortlaut des Art. 104a Abs.l GG von der verfassungsrechtlich vorgegebenen Aufgabenverteilung aus; an dieser hat sich die Finanzie1 Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 11; Fischer-Menshausen, in: v. Münch, GG-Kommentar, Art. 104 a Rdnr. 2; vgl. S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, Diss. Münster, S. 39 ff.; Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG-Kommentar, Art. 104 a Rdnr. 2.

. n

des Art. 104 a Abs. 1 GG

11

2

rungslast auszurichten . Denn wenn nach dem Text der Norm Bund und Länder „die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben" gesondert tragen, dann heißt das nichts anderes, als daß sich die Kostentragungslast an der Aufgabenzuständigkeit orientiert. Bestimmt damit die Aufgabenverantwortung zugleich die Finanzierungslast, so ist der Begriff „Aufgaben" i.S.d. Art. 104a Abs.l GG näher zu präzisieren. Der Wille des historischen Gesetzgebers war es, die Ausgabenzuständigkeit von Bund und Ländern einer eindeutigen Klärung zuzuführen 3. Dazu wurde sowohl im Entwurf der Bundesregierung als auch in den Stellungnahmen des Bundesrates der Aufgabenbegriff an die Verwaltungskompetenz geknüpft 4. Aufgabe i.S.d. Art. 104a Abs.l GG sollte nach dem Willen des Gesetzgebers die Verwaltungskompetenz nach den Art. 30, 83 ff. GG sein, die Kostentragungslast sollte dieser VerwaltungsVerantwortung folgen 5 . Schließlich bestätigen auch Überlegungen zu den Zwecken der Norm, nämlich das Nebeneinander der unterschiedlichen Aufgabenzuständigkeiten verwaltungsökonomisch zu organisieren 6, die Auslegung des Begriffes „Aufgaben" als Verwaltungszuständigkeit. Würden die finanziellen Lasten von einer Körperschaft aufgebracht, von einer anderen dagegen verwaltet werden, so müßte die verwaltende Körperschaft jeweils die Finanzierung gesondert bewilligen lassen. Abrechnungen, Rückerstattungen etc. wären notwendig, schließlich müßten die Kosten der Verwaltung auf beiden Seiten zusätzlich getragen werden. Soll hingegen dem Postulat der Effizienz der Verwaltung und der Verwaltungsökonomie Rechnung getragen werden, so ist der Konnexitätsgrundsatz dahingehend auszulegen, daß Aufgaben- und Ausgabenverantwortung in einer Hand vereint sind. Daneben dient Art. 104a Abs.l GG auch der Verwirklichung der Bundesstaatsgarantie7. Durch Art. 104a GG sollte der Zentralisierung der Finanzkraft beim Bund entgegengewirkt und der Entscheidungsspielraum der Länder sichergestellt werden. Dies kann aber insbesondere dadurch erreicht werden, daß die Übernahme der Finanzierungszuständigkeit mit der Verwaltungsverantwortung verbunden wird; eine Verschiebung der Finanzierungsbereiche zugunsten des Bundes kann so wirksam verhindert werden. Die gesamten Überlegungen zeigen, daß „Aufgaben" i.S.d. Art. 104a GG i.d.R. Verwaltungsaufgaben sind 8 . Darüber hinaus umfaßt der Begriff der „Auf2 Vogel /Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 21; Luther, a.a.O., S. 49 f. 3 BT-Drucks. V/2861, S. 23 Tz. 74. 4 BT-Drucks. V/ 2861, S. 30 Tz. 114; Stellungnahme des Bundesrates V/ 2861, S. 85. 5 BT-Drucks. V/2861, S. 30 Tz. 114. 6 Vogel / Kirchhof, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 38; Fischer-Menshausen, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 4. 7 Vogel / Kirchhof, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 39; Fischer-Menshausen, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 4.

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1. Teil: Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

gäbe" jede dem Bund oder den Ländern durch das GG zugewiesene Betätigung, da beispielsweise die Apparate der Legislative und der Judikative nicht unter die Verwaltungskompetenz gefaßt werden können. Im übrigen bedarf die grundgesetzlich geregelte Verwaltungskompetenz vielfach der einfachgesetzlichen Konkretisierung, so daß der Begriff „Aufgabe" daher die Verwaltungskompetenz und ihre einfachgesetzlichen Schranken umfaßt. Knüpft also die Ausgabenverantwortung grundsätzlich an die Verwaltungszuständigkeit an, so ergibt sich die Zuordnung der Finanzierungslast durch einen Blick auf die die Verwaltungszuständigkeit verteilenden Normen der Art. 30, 83 ff. GG. Nach dem Grundsatz der Art. 30, 83 GG, wonach die Länder die Kompetenz zur Ausführung der Gesetze haben, fällt dem Bund lediglich die Kompetenz im Rahmen der Art. 86 ff. GG zu. Auf den dort umschriebenen Gebieten hat der Bund die Befugnis, eine eigene Verwaltungsorganisation zu schaffen und die damit zusammenhängenden Gesetze zu vollziehen. Der Bund trägt damit nach Art. 104a Abs.l GG die Ausgaben auf den Gebieten, auf denen er die Verwaltungskompetenz nach den Art. 86 ff. GG besitzt. Soweit der Bund Sondervermögen geschaffen hat, gilt auch für sie Art. 104a Abs. 1 GG. Ihre Finanzierungsbefugnis endet also dort, wo die Verwaltungskompetenz des Bundes endet. Andernfalls könnte der Bund über bestehende oder Bildung neuer Sondervermögen Zuständigkeitsgrenzen im Verwaltungsund Finanzierungsbereich umgehen9.

3. Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG für den Untersuchungsgegenstand Die Lastenverteilungsregelung des Art. 104a Abs.l GG könnte Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Finanzierung gemeinschaftlicher Aufgaben von Bund und Ländern haben, was sich auch auf das Verhältnis zu den Gemeinden auswirken würde, da diese als Teil der Länder zu behandeln sind 10 . Als Vorfrage ist zunächst zu klären, ob die Art. 30, 83 ff. GG gemeinschaftliche Verwaltungsvorhaben überhaupt zulassen, da die strikte Trennung der Kompetenzen der verfassungsrechtliche Normfall ist. Die der Untersuchung zugrundeliegenden Gemeinschaftsvorhaben regeln etwa finanzielle Beteiligungen von Ländern und Gemeinden an Modernisierungs- und Ausbaumaßnahmen der DB oder betreffen Verträge über Verkehrs- und Tarifver» Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 4; ausführlich dazu auch MüllerVolbehr, Fonds- und Investitionskompetenz des Bundes, S. 39; Carl, DÖV 1986, S. 581, 582; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 3. 9 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 104 a Rdnr. 13; Schmidt-B leibtreu/Klein, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 5. 10 Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 68; Maunz, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 27; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 6.

3. Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

13

bunde zwischen diesen Beteiligten. Welche Überschneidungen und Abgrenzungen von Verwaltungszuständigkeit hier auftreten können, sei am Beispiel des Schienenverkehrs in der Bundesrepublik Deutschland kurz skizziert. Gem. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG ist der Bund für die Bundeseisenbahnen ausschließlich zuständig. Auf diesem Gebiet können die Länder von vornherein keine verwaltenden Funktionen ausüben11. Art. 87 GG hat demnach zwei Funktionen. Einmal weist er dem Bund Gegenstände der Verwaltung zu und weicht damit von der Grundsatznorm des Art. 30 GG ab. Darüber hinaus begründet er einen Kompetenzschutz des Bundes gegenüber den Ländern 12 . Er statuiert für die Länder eine Sperrwirkung, Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet des Schienenwesens wahrzunehmen, soweit der Begriff „Bundeseisenbahnen" reicht. Den Bundeseisenbahnen liegt die Konzeption eines bundesweit zusammenhängenden Verkehrs- und Streckennetzes zugrunde; diese Konzeption ist ausgerichtet auf den Fernverkehr und ein dichtes Zubringernetz, das seinerseits eine eigene Verkehrsbedeutung für den Regional- und Nachbarortsverkehr und — in den Ballungsräumen — auch für den innerstädtischen Verkehr hat. Deswegen erstreckt sich die Verwaltungskompetenz der DB nach h.M. auch auf diese Bereiche, da sie seit Beginn des Schienenverkehrs zur Eisenbahnverwaltung gehören. Hierzu zählen die Bedienung des Nahverkehrs, ergänzende Omnibuslinien durch die Bundesbahn sowie S-Bahnen in Ballungsgebieten13. Der Ortsverkehr mit Straßenbahnen fällt dagegen in die Kompetenz der Gemeinden. Diese Abgrenzung freilich ist nur auf den ersten Blick einigermaßen trennscharf. Unproblematisch ist nur die Zuständigkeit des Bundes für den Fern- und die der Gemeinden für den Ortsverkehr. Unproblematisch — das sei hier nur am Rande erwähnt — ist die Kompetenzzuweisung im Regelfall auch, soweit es nicht um den Schienen- sondern um den Omnibusverkehr geht. Für den Ortsverkehr sind hier die Gemeinden, für den Nachbarortsverkehr ebenfalls die Gemeinden oder der Landkreis und für den Regionalverkehr die Landkreise oder das Land zuständig. Problematisch ist dagegen die Kompetenzverteilung für den überörtlichen Schienenpersonennahverkehr, d.h. für die SchienenVerkehrsbedienung bis zu etwa 50 km. Hier kann es zu sogenannten Gemengelagen kommen, wo sich im einzelnen die Zuständigkeiten überschneiden 14. Der Unmöglichkeit einer exakten terminologischen Abgrenzung zwischen Zubringer-, Nachbarorts-, Nah- und überörtlichem Schienenpersonennahverkehr π Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 9. 12 vgl. v. Münch, GG-Kommentar, Art. 87 Rdnr. 4. 13 vgl. Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44; Finger, AEG, § 1 Anm. 3 e. 14 vgl. v. Mangoldt/Klein, GG-Kommentar, Bd. 3, S. 2296; Schmidt-Aßmann / Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn, S. 68 ff.

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1. Teil: Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

entspricht die Unmöglichkeit einer exakten sachlichen und räumlichen Aufgabentrennung. Die Planung, Gestaltung und Bedienung des Nahverkehrs ist eben auch gem. Art. 28 Abs. 1 GG eine kommunale Aufgabe. Bereits Art. 89 der Weimarer Reichsverfassung (WTRV) hat die Aufgabe des Zentralstaates auf die Übernahme der „dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen", unter Ausschluß des örtlichen und nachbarörtlichen Schienenverkehrs, beschränkt. Trotz der unüberwindbaren Schwierigkeiten, exakt zwischen „Zubringerverkehr", „überörtlichem Verkehr", „Nachbarortverkehr" und „Nahverkehr" zu differenzieren, dürfte aber angesichts der oben beschriebenen primären Aufgabe der Bundesbahn folgende Feststellung zu treffen sein: Je deutlicher ein Verkehrsbedürfnis durch überörtliche Interessen des allgemeinen Eisenbahnnetzes begründet ist, desto eher ist es auch von der Bundesbahn „mit zu befriedigen Aus dem Bau und Betrieb von S-Bahnen in einzelnen großstädtischen Verdichtungsräumen, der sich ursprünglich aus dem Zubringerverkehr zu Fernbahnhöfen entwickelt hat, kann eine Allein- oder Vorrangverantwortung des Bundes für den Schienenpersonennahverkehr angesichts des Art. 28 Abs. 1 GG nicht abgeleitet werden. Im Hinblick auf die daneben bestehende Verantwortung der Gemeinden für den Schienenpersonennahverkehr in der Gestalt des Straßenbahn-, Hochbahn- und U-Bahn-Verkehrs bildet das Gesamtgebiet eine kompetentielle Gemengelage. Diese Gemengelage wird noch zusätzlich durch den Befund verstärkt, daß es eben nicht nur Kompetenzen von Bund, Gemeinden und Gemeindeverbänden sind, die sich beim Schienenverkehr in der Bundesrepublik überschneiden und miteinander verschränken können. Daneben ist auch noch eine Zuständigkeit der Länder bei der Gesetzgebungs- und der Verwaltungskompetenz des Schienenverkehrs zu beachten. Der Bund hat nach Art. 73 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für die „Bundeseisenbahnen" und nach Art. 74 Nr. 22 und Nr. 23 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für den „Straßenverkehr" und die „Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind". Von seiner Gesetzgebungszuständigkeit hat der Bund mit dem Erlaß des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, des Bundeseisenbahngesetzes und des Personenbeförderungsgesetzes Gebrauch gemacht. Die Länder haben von ihrer Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet der Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind, durch die Landeseisenbahngesetze Gebrauch gemacht. Soweit es um die Ausführung dieser Gesetze geht, wird ein reibungsloses Zusammenspiel zwischen Bund und Ländern durch den Vorrang des § 4 Abs. 2 AEG gewährleistet. Danach hat das Land das Recht, eine neue öffentliche Eisenbahn zu bauen und zu betreiben nur dann, wenn die Deutsche Bundesbahn ihr Vorrangrecht nicht in Anspruch nimmt 15 . 15 vgl. auch § 2 Abs. 2 Nr. 4 LEG BW.

3. Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

15

Bereits Art. 42 der Reichsverfassung 1871 verpflichtete die damaligen Bundesstaaten, „die deutschen Eisenbahnen im Interesse des allgemeinen Verkehrs wie ein einheitliches Netz zu verwalten". Art. 89 WRV bezeichnete es sodann als Aufgabe des Reichs, „die dem allgemeinen Verkehre dienenden Eisenbahnen" (d.h. insbesondere die vormaligen Staatsbahnen der Länder) „in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten"; entsprechend war das Eisenbahnmonopol des Reichs nach Art. 94 Abs. 1 WRV auf den Neubau der „ dem allgemeinen Verkehr " dienenden Eisenbahnen beschränkt. Der Begriff des allgemeinen Verkehrs bezeichnete den Zweck dieser einheitlichen Verkehrsverwaltung, im gesamtstaatlichen Interesse ein durchgehendes, zusammenhängendes Verkehrsnetz zu unterhalten („Großbahnen"). Als außerhalb dieser Aufgabe liegend wurden die sog. „Kleinbahnen" betrachtet, die dem örtlichen Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder benachbarter Gemeinden dienten" 16. Diese Begriffsbildung war im preußischen Eisenbahnrecht vorweggenommen, das in § 1 des Kleinbahngesetzes vom 28. 7. 1892 17 wie folgt differenzierte: „Kleinbahnen sind die dem öffentlichen Verkehre dienenden Eisenbahnen, welche wegen ihrer geringen Bedeutung für den allgemeinen Eisenbahnverkehr dem Gesetze über die Eisenbahnunternehmungen vom 3. November 1838 (GS S. 505) nicht unterliegen." „Insbesondere sind Kleinbahnen der Regel nach solche Bahnen, welche hauptsächlich den örtlichen Verkehr innerhalb eines Gemeindebezirks oder benachbarter Gemeindebezirke vermitteln, sowie Bahnen, welche nicht mit Lokomotiven betrieben werden." Der Begriff des allgemeinen Verkehrs wurde allerdings nie als strikte Festlegung oder Begrenzung des Verkehrsbedienungsauftrags verstanden. Die Entwicklung von Verdichtungs- und wirtschaftlich verflochtenen Räumen hat dazu geführt, daß die Bundesbahn ihren Tätigkeitskreis auch auf die daraus entstandenen, räumlich beschränkten Verkehrsbedürfnisse ausgedehnt hat. Die Landeskompetenz auf dem Gebiet des regionalen Schienenverkehrs hat gegenwärtig aufgrund der wirtschaftlichen Situation im Eisenbahnwesen vor allem Bedeutung, soweit es um die Erhaltung und Verbesserung alter Schienenwege geht, die nicht der Bundes- oder der Gemeindekompetenz unterfallen. In den meisten Bundesländern gibt es eine Anzahl privat betriebener Schienenbahnen im überörtlichen Regionalverkehr, die — aufgrund ihrer wirtschaftlichen Situation — unmittelbar vom Landeshaushaltsgesetzgeber unterstützt werden. Von den größeren Unternehmen auf diesem Sektor seien beispielsweise genannt: die KBE (Köln-Bonner Eisenbahn Aktiengesellschaft), die OHE (Osthannoversche Eisenbahnen AG) und die Württembergische Eisenbahn-Gesellschaft m. b. H. Die Aufsicht über diese nicht bundeseigenen Eisenbahnen führt gem. § 5 Abs. 1 AEG das Land, in dessen Gebiet sie liegen. 16 vgl. Anschütz, WRV, 13. Aufl. 1930, Art. 89 Anm. 2, Art. 94 Anm. 1. π Preuß.GS S. 225.

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1. Teil: Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

Die Kompetenzen im öffentlichen Schienenverkehr der Bundesrepublik sind nach alledem eindeutig nur dort, wo es sich um Femverkehr (Bund) und um Ortsverkehr (Gemeinden) handelt. Während das Grundgesetz für die vorgenannten Verkehre eine eindeutige Zuordnung der Aufgabenverantwortung erlaubt, ist eine Zuordnung von Schienenverkehren, die über den Ortsverkehr hinausgehen, aber keinen Fernverkehr darstellen, nicht mit gleicher Deutlichkeit möglich. Diesen Bereich kann man als überörtlichen Verkehr bezeichnen und — je nach Verkehrsregion — auf eine Reichweite von etwa 50 km und mehr festlegen. Er umfaßt den Regionalverkehr, kann aber auch den Nachbarortsverkehr einschließlich des Zubringerverkehrs umfassen. Im allgemeinen ist davon auszugehen, daß dieser überörtliche Verkehr auf Strecken im Eigentum des Bundes in die Aufgabenverteilung des Bundes fällt, während nicht-bundeseigene Schienenbahnen zur Aufgabenverantwortung der Länder gehören. In diesem Bereich des überörtlichen Verkehrs kann es jedoch auch zu einem Nebeneinander von Bundes-, Landes- und Gemeindekompetenzen kommen. Im Rahmen der übergreifenden Aufgabe der Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs treffen hier kaum abgrenzbare Zuständigkeiten des Bundes, der Länder und der Gemeinden zusammen. Denn eine klare Trennlinie zwischen den Verwaltungskompetenzen läßt sich dort nicht eindeutig ermitteln, wo von der Sache her ein übergreifender Aufgabenbereich wahrzunehmen ist. Die Schwierigkeiten erwachsen hier daraus, daß sich einheitliche Lebenssachverhalte und Zwecke herausgebildet haben, die das Grundgesetz in verschiedene Kompetenztitel (Verwaltungsmaterien) aufteilt. Die Teilzuständigkeiten stehen jedoch nicht selbständig nebeneinander, sondern greifen je nach Sachlage mehr oder weniger verzahnt, ineinander über. Damit werden der Verwaltung zusätzliche Aufgaben gestellt, die sie vielfach nur durch faktisch-rechtliches Zusammenwirken, unter Aufrechterhaltung der getrennten Entscheidungsverantwortlichkeiten, erfüllen kann. Deshalb gibt es in der Verwaltungspraxis eine Vielzahl von unterschiedlichsten Verträgen, in denen sich Bund, Länder und Gemeinden bzw. Landkreise zur Kooperation und zur gemeinsamen Finanzierung von schienenbezogenen Verkehrsprojekten verpflichten. Angesichts der bisherigen Darlegungen zu den Art. 30, 83 ff. und 104a GG sind diese gemeinsamen Vorhaben verfassungsrechtlich nicht von vornherein unbedenklich. Den ihnen zugrunde liegenden Verfassungsfragen nachzugehen ist Aufgabe der vorliegenden Untersuchung. Der weitere Aufbau der Arbeit ergibt sich demnach zwangsläufig. Im zweiten Teil geht es darum, die Zulässigkeit von Vereinbarungen über die gemeinsame Durchführung von Verkehrsvorhaben zu beurteilen. Dabei wird vor allem die jeweilige Verwaltungszuständigkeit für diese Projekte zu klären sein, da Art. 104 a Abs. 1 GG an die Verwaltungszuständigkeit anknüpft. Da hier in der Praxis die unterschiedlichsten Verträge existieren, geht es im zweiten Teil auch darum, eine Typologie dieser Verträge zu erarbeiten, die die Gemeinsamkeiten und Unterschiede erkenntlich werden läßt. Erst im dritten Teil — nach Klärung der

3. Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG

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jeweiligen Verwaltungszuständigkeit — stellt sich die Frage, ob und inwieweit dem Art. 104 a Abs. 1 GG konkrete Aussagen über die Zulässigkeit der in den jeweiligen Verträgen und Abkommen enthaltenen Finanzierungsmaßnahmen der gemeinschaftlichen Verkehrsprojekte entnommen werden können.

Zweiter Teil

Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG bei den verschiedenen, der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen Art. 104 a Abs. 1 GG knüpft die Finanzierungslast grundsätzlich an die Verwaltungszuständigkeit nach den Art. 30, 83 ff. GG an. Diese Verbindung beruht auf der — auch vom Verfassungsgeber ausdrücklich erklärten — Absicht, eine verbindliche, möglichst trennscharfe Abgrenzung der Ausgabenzuständigkeit herbeizuführen. Zur Klärung der Frage nach der Zulässigkeit der Verträge zwischen Bund bzw. Deutsche Bundesbahn (DB) auf der einen und den Ländern und Gemeinden auf der anderen Seite über die gemeinsame Finanzierung von so unterschiedlichen Projekten wie die Elektrifizierung, Modernisierung oder Rationalisierung von Bahnstrecken, den Ausbau von Bundeswasserstraßen, die Gründung von Verkehrsverbunden und Tarifgemeinschaften, Erhaltung von unrentablen Bahnstrecken, Personenbeförderung innerhalb eines Landkreises oder im innerörtlichen Bereich ist zunächst die Verwaltungszuständigkeit für diese Projekte zu klären. Dies ist erforderlich, um daraus dann die Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Durchführung und Finanzierung von Vorhaben zu beurteilen, da Art. 104 a Abs. 1 GG an die Verwaltungszuständigkeit anknüpft.

1. Verträge über den Ausbau von Bahnstrecken, insb. Elektrifizierungs-, Modernisierungs- und Rationalisierungsvorhaben sowie Weiterbetrieb von unrentablen Strecken a) Inhalt der Verträge beim Ausbau von Bahnstrecken Die DB hat im Zuge der Elektrifizierung ihrer Bahnstrecken wiederholt Verträge mit den Bundesländern über deren Beteiligung an den finanziellen Aufwendungen bezüglich dieser Maßnahmen geschlossen. Der Inhalt dieser Vereinbarungen soll kurz beleuchtet werden, um anschließend die Verwaltungszuständigkeit zu klären. Als Beispiel sollen dazu das Dritte Abkommen zwischen der Deutschen Bundesbahn und dem Land Baden-Württemberg vom 28. 4. 1965 sowie die dazu erfolgte Erste und Zweite Durchführungsvereinbarung vom 21. 5. 1970 und vom 18. 9. 1971 dienen: Im 3. Abkommen zwischen der DB und dem Land Baden-Württemberg geht es nach § 1 Abs. 1 des Vertrages um die Umstellung auf elektrischen Betrieb

1. Verträge über den Ausbau von Bahnstrecken

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von Bundesbahnstrecken und die damit zusammenhängenden baulichen Verbesserungen (Modernisierung) auf namentlich aufgeführten Bundesbahnstrecken. Die §§3-5 enthalten die Regelungen über die Finanzierung, insbesondere über die finanzielle Beteiligung des Landes. Im übrigen werden organisatorische Fragen und Wirksamkeitsvoraussetzungen geregelt. Die Erste und Zweite Durchführungsvereinbarung konkretisieren das Vorhaben insoweit als für die Modernisierung bestimmter DB-Strecken die Finanzierungspläne festgelegt und die vom Land zu gewährenden Finanzhilfen auf die Übernahme der effektiven, einen bestimmten Zinssatz übersteigenden Zinsen festgeschrieben werden. Neben diesen „Elektrifizierungsverträgen" hat die DB mit den Ländern auch Vereinbarungen über Modernisierungs- und Rationalisierungsvorhaben geschlossen. Beispielhaft sei hier eine Vereinbarung zwischen der DB und dem Land Baden-Württemberg bzgl. der Modernisierung der Bundesbahnstrecke HausachFreudenstadt-Hochdorf genannt. In der Vereinbarung werden sowohl die zu erreichenden Ziele wie kostengünstiger Betrieb als auch die hierzu notwendigen Modernisierungsmaßnahmen wie etwa die Automatisierung von Bahnübergängen genannt. Schließlich wird klargestellt, daß die Trägerschaft des Vorhabens bei der DB bleibt, das Land aber einen finanziellen Zuschuß gewährt. b) Inhalt der Verträge beim Weiterbetrieb von unrentablen Bahnstrecken Vor allem in ländlichen Gebieten erwirtschaftet die DB auf Nebenstrecken des Schienenverkehrs zum Teil erhebliche Verluste. Zum Abbau dieser Defizite wird die Einstellung der unrentablen Strecken, soweit es im Rahmen der Gesetze möglich ist, erwogen. Wird diese Absicht öffentlich, bemühen sich die von der Stillegung betroffenen Gemeinden oder Landkreise, im Wege von Vereinbarungen um die Aufrechterhaltung und Weiterführung des Reisezugangebots auf den bedrohten Strecken. Der Inhalt einer solchen Vereinbarung sei am Beispiel des Vertrages des Kreises Neuss mit der DB vom 9. 10. 1985 erläutert. Nach § 1 verpflichtet sich die DB ungeachtet eines nach § 44 BbG eingeleiteten Verfahrens zur Aufrechterhaltung des bestehenden Reisezugangebots auf der Strecke NeussKaarst. Als Gegenleistung verpflichtet sich der Kreis Neuss zur Zahlung eines Zuschusses zu den Betriebsführungskosten in Höhe von T D M 124,7 einschließlich Mehrwertsteuer; weiterhin werden Beitragsbestimmungen für das Folgejahr getroffen und die Voraussetzungen für das Entfallen des Zuschusses, nämlich ein im Mindestmaß festgelegtes Ansteigen des Fahrgastaufkommens, bestimmt.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

c) Grundsätzliche Verwaltungszuständigkeit bei Bundesbahnstrecken nach Art. 30, 83 ff. GG Zur Ermittlung der Verwaltungszuständigkeit für die in den Vereinbarungen vorgesehenen Vorhaben bedarf zunächst die Frage der Klärung, ob es sich um Maßnahmen handelt, die auf Gesetz beruhen oder Gegenstände gesetzesfreier Verwaltung sind. Inhalt der Verträge ist der Ausbau der bestehenden Bundesbahnstrecken sowie deren Modernisierung bzw. der Weiterbetrieb von unrentablen Bahnstrecken. Diese Aufgaben haben in § 4 Abs. 1 AEG (Allgemeines Eisenbahngesetz) eine gesetzliche Normierung erfahren. Danach ist es Aufgabe öffentlicher Eisenbahnen, unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsätze und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis, ihr Netz auszubauen und der Entwicklung anzupassen. Insbesondere unter den Terminus „Anpassung an die Entwicklung" können Vorhaben wie die Elektrifizierung, Modernisierung und Rationalisierung subsumiert werden 1. Da auch die DB unter den Begriff der öffentlichen Eisenbahn i.S.d. § 4 AEG fällt 2 , richtet sich der gesetzliche Auftrag auch an sie; der Gegenstand der Vereinbarungen zwischen der DB und den Bundesländern beruht also auf Gesetz. Zuständig zum Vollzug dieses gesetzlichen Auftrages ist, da der Bund nach Art. 86, 87 Abs. 1 GG die Bundeseisenbahnen in eigener Verwaltung führt, die DB. Die Verwaltungszuständigkeit zur Elektrifizierung, Modernisierung und Rationalisierung liegt damit bei der DB. Der Klärung bedarf weiter die Frage, ob daneben für die in Angriff genommenen Maßnahmen auch eine Verwaltungszuständigkeit der Länder gegeben ist.Für eine Kompetenz der Länder zur Ausführung von Bundesgesetzen, die den Ausbau von Bahnstrecken betreffen, besteht keine verfassungsrechtliche Grundlage. Art. 83 GG weist den Ländern die Verwaltungszuständigkeit zum Vollzug von Bundesgesetzen nur zu, wenn keine ausdrückliche Bundeszuständigkeit besteht. Nach Art. 86,87 Abs. 1 GG obliegt der Vollzug des § 4 AEG für Bundeseisenbahnen dem Bund; für eine Landeszuständigkeit nach Art. 83 GG ist kein Raum. Eine Landeszuständigkeit kommt — wie oben dargestellt — lediglich für die nicht-bundeseigenen Eisenbahnen in Betracht. Die Verwaltungszuständigkeit der Länder könnte nach Art. 30 GG auch für Bundeseisenbahnen gegeben sein, wenn der Ausbau und die Modernisierung der Bundesbahnstrecken in Vollzug von Landesgesetzen zu erfolgen hat. Landesgesetze, die den Ausbau von Bundesbahnstrecken unmittelbar beinhalten, kann es gemäß Art. 73 Nr. 6 GG, der die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Bundeseisenbahnen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterwirft, nicht geben. ι Vgl. hierzu Finger, Kommentar zum Allgemeinen Eisenbahngesetz und Bundesbahngesetz, § 4 AEG Ziff. 1 e, f. 2 Vgl. hierzu § 2 AEG.

1. Verträge über den Ausbau von Bahnstrecken

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Bestehen danach keine Landesgesetze, die die Modernisierung von Bundesbahnstrecken unmittelbar regeln, so ist noch in Erwägung zu ziehen, ob nicht Ländergesetze mittelbar den Ausbau von Bundesbahnstrecken den Ländern zuweisen. Nicht herangezogen werden können aber Gesetze wie das „Zweite Gesetz über die Weiterführung der Elektrifizierung von Bahnstrecken in Baden-Württemberg" vom 15. 6. 1965 (GBL.BW 1965, S. 99). Dieses Gesetz ermächtigt Innen- und Finanzministerium, das 3. Abkommen über die Weiterführung der Elektrifizierung von Bahnstrecken in Baden-Württemberg auszuführen und regelt darüberhinaus die Bereitstellung der im Abkommen genannten Darlehensbeträge und Zuschüsse. Dieses Gesetz räumt bereits von seinem Wortlaut her dem Land keine Befugnis zum Ausbau von Bundesbahnstrecken ein. Ländergesetze, auf die mittelbar der Ausbau von Bundesbahnstrecken gestützt werden könnte, sind nicht zu ermitteln. Die einzig vorstellbaren Gesetze wären solche, die die regionale Wirtschaftsförderung oder die Verbesserung der Infrastruktur zum Gegenstand haben. Diese beiden Gebiete haben jedoch keine gesetzliche Regelung erfahren, sondern werden in gesetzesfreier Verwaltung verwirklicht. Der Klärung bedarf daher, ob die in gesetzesfreier Verwaltung durchgeführte regionale Wirtschaftsförderung bzw. Infrastrukturverbesserung dem Land auch die Verwaltungskompetenz zur Modernisierung oder zum Ausbau von Bundesbahnstrecken zuweist. Regelmäßig enthalten die zu diesen Komplexen ergangenen Programme und Richtlinien einen Maßnahmebereich, der die Förderung des Straßenbaus und sonstiger Verkehrsinfrastruktur zuläßt. Beispielhaft hierfür sei auf Ziff. 4.2.1. der Richtlinien des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Baden-Württemberg für das Landesprogramm zur Stärkung der Infrastruktur in wirtschaftsschwachen ländlichen Räumen vom 25. 2. 1983 (GABI. 1983, S. 1201) verwiesen. Grundsätzlich wäre danach dem Ausbau von Bundesbahnstrecken die Förderung nach dieser Richtlinie eröffnet. Jedoch nimmt Ziff. 4.2.2. der Richtlinie ausdrücklich den Ausbau der Bundeseisenbahnen von der Förderung aus. Doch auch unabhängig von dieser expliziten Ausnahme sprechen gewichtige Argumente gegen die Einbeziehung des Ausbaus von Bundesbahnstrecken in den topos regionale Wirtschaftsförderung oder Infrastrukturverbesserung. Zum einen bestehen erhebliche kompetenzrechtliche Zweifel. Art. 73 Nr. 6 GG weist die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für Bundeseisenbahnen dem Bund zu. Unterliegt ein Regelungsbereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, so sind nach Art. 71 GG Landesgesetze auf diesem Gebiet unzulässig3, es sei denn, das Bundesgesetz räumt dem Land die Befugnis zum Erlaß von Gesetzen ein. Die Sperrwirkung des Art. 71 GG beschränkt sich aber nicht nur auf die 3 v. Münch, GG-Kommentar, Art. 71 Rdnr. 1 ff.; Maunz, in: Maunz/Dürig, GGKommentar, Art. 71 Rdnr. 1.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

Landesgesetzgebung; sie hat darüber hinaus Auswirkungen für alle Tätigkeiten und Organe der Länder. Sie beinhaltet insbesondere auch ein Verbot von Tätigkeiten, die die Wahrnehmung der ausschließlichen Bundeszuständigkeit beeinträchtigen oder einschränken 4. Dieses Verbot schließt allerdings nicht die grundsätzliche Kompetenz der Länder aus, den Schienenverkehr zu fördern. Zu den Maßnahmen der Strukturförderung eines Landes kann auch die Unterhaltung von Eisenbahnstrecken durch das Land gehören, die Landesteile miteinander verbinden. Der an dieser Stelle auftretende Kompetenzkonflikt mit der Deutschen Bundesbahn führt dazu, daß die Vorrangkompetenz der DB durchgreift. Dies ergibt sich bereits aus § 4 Abs. 2 AEG. In dieser Bestimmung ist die entsprechende Kompetenz des Landes zum Betrieb von Eisenbahnen vorausgesetzt. § 4 Abs. 2 AEG regelt diesen Konflikt nach dem Prinzip des Vorranges der DB. Dies entspricht der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Art. 73 Nr. 6, 86, 87 GG. Da es bei den der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen ausschließlich um Vereinbarungen geht, die das bestehende Schienennetz der Bundesbahn betreffen, ist eine eigene Zuständigkeit der Länder insoweit ausgeschlossen. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß die regionale Wirtschaftsförderung sowie die Infrastrukturverbesserung und die dazu erforderlichen Maßnahmen nicht in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes fallen. Obwohl zutreffend, ändert diese Überlegung nichts daran, daß der Ausbau der Bundesbahnstrecken zu dem durch die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz umschriebenen Regelungsbereich zu zählen ist. Aber nicht nur Überlegungen zur Gesetzgebungszuständigkeit stehen einer Verwaltungszuständigkeit der Länder im Wege der gesetzesfreien Verwaltung entgegen. Auch die in Art. 86, 87 Abs. 1 GG geregelte ausdrückliche Verwaltungszuständigkeit der Deutschen Bundesbahn spricht eindeutig gegen eine Verwaltungszuständigkeit der Länder. Die grundlegende Norm der Bundesverwaltung — Art. 86 GG — unterscheidet sich von den Vorschriften der Art. 84, 85 GG, die den landeseigenen Vollzug von Bundesgesetzen gewissen Kautelen unterwerfen, strukturell und inhaltlich 5 . Während die Art. 84, 85 GG den landeseigenen Vollzug von Bundesgesetzen bestimmten Mitwirkungsrechten des Bundes unterwerfen, beinhaltet Art. 86 GG auf den von ihm erfaßten Sachgebieten den Ausschluß der Landeszuständigkeit6. Art. 86 GG erlaubt auf den von ihm erfaßten Teilgebieten kein Nebeneinander von Bund und Ländern, die Bundeszuständigkeit ist ausschließlich7. Belegt wird dies auch durch den Wortlaut der Bestimmung, der die Länder nicht erwähnt. 4 Maunz, a.a.O., Art. 71 Rdnr. 30. 5 Maunz, a.a.O., Art. 86 Rdnr. 4. 6 Maunz, a.a.O., Art. 86 Rdnr. 4 a); Broß, in: v. Münch, GG-Kommentar, Art. 86 Rdnr. 1. 7 Maunz, a.a.O., Art. 86 Rdnr. 4 a); v. Mangoldt/Klein, GG-Kommentar, Bd. ΠΙ, S. 2236.

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Bestehen aber für die Länder keine Möglichkeiten, beim Vollzug von Bundesgesetzen an der Verwaltung mitzuwirken 8 , so bedeutet dies zugleich, daß den Ländern Tätigkeiten untersagt sind, die die Wahrnehmung dieser ausschließlichen Bundeszuständigkeit beeinträchtigen. Eine solche Beeinträchtigung liegt etwa vor, wenn ein Land eine Verwaltungszuständigkeit, die dem Bund zugewiesen ist, wahrnehmen will. Der Ausbau der Bundesbahnstrecken ist durch Bundesgesetz geregelt und durch Art. 86, 87 GG der Bundesverwaltung unterstellt. Soweit die DB im Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG Aufgaben der öffentlichen Eisenbahnen wahrnimmt, besteht eine ausschließliche Bundeszuständigkeit neben der für eine Landeszuständigkeit kein Raum bleibt.

d) Verwaltungskompetenz bei Bundesbahnstrecken, die dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 AEG nicht genügen Anlaß und Grund für den Abschluß von Verträgen über den Ausbau von Bahnstrecken bzw. den Weiterbetrieb unrentabler Strecken sind vielfach strukturelle Veränderungen im öffentlichen Schienenverkehr. Die Zunahme des Individualverkehrs, Stagnation oder Rückgang der Schülerzahlen und hohe Sach- und Personalkosten führen dazu, daß Modernisierungsmaßnahmen notwendig werden oder sogar der weitere Betrieb einer Strecke unrentabel wird. In den Vereinbarungen geht es dann darum, den Reisezugverkehr auf den Strecken der DB weiter aufrecht zu erhalten und die Modernisierungsmaßnahmen abzusichern. Dieser Befund legt es nahe, davon auszugehen, daß hier die Verwaltungskompetenz des Bundes bzw. der DB betroffen ist. Dieser — zumindest auf den ersten Blick überzeugende — Schluß unterliegt jedoch gewichtigen Zweifeln. Nach Art. 87 Abs. 1 GG werden in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau die Bundeseisenbahnen geführt. Dabei knüpft diese Regelung an Art. 86 GG an. Nach dieser Norm führt der Bund Gesetze — womit allein Bundesgesetze gemeint sein können — in bundeseigener Verwaltung aus. In bundeseigener Verwaltung — und damit auch durch das Sondervermögen der DB — werden also allein Bundesgesetze vollzogen. Die Verwaltungskompetenz des Bundes endet aber dann auch dort, wo die Bundesgesetze enden; weisen diese Gesetze dem Bund eine Aufgabe nicht zu oder setzen sie der Aufgabenfülle des Bundes Grenzen, so ist der Bund auch beim Vollzug dieser Gesetze an diese Grenze gebunden. Ausgehend von diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund bedarf die Kompetenz des Bundes bzw. der DB zur Einrichtung, zur Modernisierung und zur Einstellung des Schienenpersonenverkehrs näherer Betrachtung. Die Einrichtung » Vgl. Broß, a.a.O., Art. 86 Rdnr. 1; v. Mangoldt/Klein, a.a.O., S. 2236.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

neuer, der Ausbau bestehender Strecken, die nähere Ausgestaltung und Bedienung des Reiseverkehrs zählt nach § 4 AEG i.V. m. Art. 87 Abs. 1 GG zu den Aufgaben des Bundes und damit der DB. Diese Norm setzt aber zugleich der Tätigkeit des Bundes Grenzen. Die genannten Aufgaben bestehen nur „unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsätze und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis" 9. Dem Wirtschaftlichkeitspostulat unterfallen sämtliche Modernisierungs- und Rationalisierungsvorhaben der DB. In die Bewertung der Wirtschaftlichkeit hat die DB dabei nicht nur ihre Kosten- und Ertragslage hinsichtlich der Fahrgelderträge einzubeziehen, sondern auch Zuwendungen des Bundes, die ihr nach den Ausgleichsregeln der VO (EWG) 1191/69 im Interesse der Wettbewerbsharmonisierung aus Mitteln des Bundes zufließen. Mit diesen Mitteln soll sichergestellt werden, daß die DB durch ihre gemeinwirtschaftlichen Lasten im Wettbewerb mit dem Straßengüter- und Binnenschiffsverkehr nicht benachteiligt wird. Nur unter Berücksichtigung ihrer eigenwirtschaftlichen Interessen auf den vorgenannten Grundlagen darf sie den Reise- und Güterverkehr bedienen und ausgestalten10. Aber nicht nur Aufnahme und Ausbau eines Betriebes stehen der DB nicht vorbehaltlos zu. Auch die Einstellung des Schienenpersonenverkehrs unterliegt rechtlichen Kautelen. Die Möglichkeit der Stillegung ist in den §§12 Abs. 1 Nr. 10, 14 Abs. 3 d, 28 a, 44 BbG angesprochen. Diese Bestimmungen legen die Zuständigkeiten und die Verfahrensweisen bei einer geplanten Stillegung fest; eine genaue Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen das Reisezugangebot eingestellt werden kann, enthalten sie dagegen nicht. Die Voraussetzungen für eine Streckenstillegung lassen sich aber aus anderen Normen, die sich mit den Aufgaben der DB befassen, ableiten. Insbesondere § 28 BbG ist in diesem Zusammenhang von wesentlicher Bedeutung. Nach dieser Bestimmung ist die DB unter der Verantwortung ihrer Organe wie ein Wirtschaftsunternehmen mit dem Ziel bester Verkehrsbedienung nach kaufmännischen Grundsätzen so zu führen, daß die Erträge die Aufwendungen einschließlich der erforderlichen Rückstellungen decken. In diesem Rahmen hat sie dann ihre gemeinwirtschaftliche Aufgabe zu erfüllen. Der Inhalt dieser Norm unterstellt das gesamte Handeln der DB dem Gedanken der Wirtschaftlichkeit; jedoch soll dies nicht zu einem echt kaufmännischen Unternehmen führen, das auf Gewinnmaximierung aus ist, sondern es soll ein gemeinwirtschaftliches Unternehmen entstehen, bei dem die Deckung der Aufwendungen durch die Erträge angestrebt wird. Doch muß bei aller Gemeinwirtschaftlichkeit, die auch in der Umschreibung „mit dem Ziel bester Verkehrsbedienung" angesprochen ist, der Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkt maßgeblich sein. Für die DB ist nach dem Wortlaut des § 28 BbG eigenwirt9 Vgl. in diesem Sinne auch Schmidt-Aßmann / Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, S. 91 f. 10 Vgl. Finger, Kommentar zum Allgemeinen Eisenbahngesetz und Bundesbahngesetz, § 4 Ziff. l.d.

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schaftliches Handeln oberstes Gebot, und nur in dem dadurch gezogenen Rahmen ist gemeinwirtschaftlichen Belangen Rechnung zu tragen. Diese Sicht des § 28 BbG wird noch durch die Bestimmung des § 28 a BbG gestützt, deren Ausgleichsregelung bei anderer Interpretation des § 28 BbG weitgehend ins Leere liefe. Dieses so verstandene Wirtschaftlichkeitspostulat fordert damit von der DB, daß sie ihr Angebot unter Beachtung gemeinwirtschaftlicher Gesichtspunkte so ausgestaltet, daß die wirtschaftliche Gesamtbilanz ausgeglichen ist. Dabei steht, wie bereits hervorgehoben wurde, das Ziel der besten Verkehrsbedienung unter dem Vorbehalt der Wirtschaftlichkeit. Schwindet nun ein öffentliches Verkehrsbedürfnis für ein Massenverkehrsmittel und liefert eine Strecke im Verhältnis zu anderen DB-Strecken höhere Verluste, so ist die DB durch § 28 BbG dazu aufgerufen, Maßnahmen zu ergreifen, die die defizitären Bereiche einschränken. Bestehen keine sinnvollen Möglichkeiten zur Sanierung dieser Reisezugstrecken, so erlaubt der Wirtschaftlichkeitstopos der DB als ultima ratio die Einstellung des Betriebes und damit auch die Stillegung dieser Strecke in einem bundesgesetzlich geregelten Verfahren gem. §§ 12 Abs. 1 Ziff. 10, 44, 14 Abs. 3 d BbG. Voraussetzung für die Stillegung einer Schienenstrecke oder der Einstellung des Schienenpersonenverkehrs ist damit der Wegfall eines öffentlichen Verkehrsbedürfnisses für ein Schienenverkehrsmittel, ein eklatanter Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsprinzip auf dieser Strecke und das Fehlen einer anderen Möglichkeit zur Sanierung. Aber nicht nur aus § 28 BbG lassen sich Voraussetzungen für eine Stillegung einer Strecke oder der Einstellung des Schienenpersonenverkehrs entnehmen. Auch § 4 Abs. 1 AEG gibt Anhaltspunkte dafür, wann diese Maßnahmen ergriffen werden können. Wenn diese Bestimmung den Eisenbahnen die Aufgabe zuweist, unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsätze und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis den Reiseund Güterverkehr zu bedienen und auszugestalten, so kann daraus im Umkehrschluß abgeleitet werden, daß, wenn es an diesen Kriterien mangelt, eine Aufgabe der Eisenbahnen nicht besteht und damit auch das bisherige Angebot nicht aufrechterhalten werden muß. Auf einigen Nebenstrecken werden diese Voraussetzungen nicht erfüllt, so daß dann auch zur Stillegung der fraglichen Strecken geschritten werden kann. Liegen die genannten Voraussetzungen für eine Stillegung vor und beschließen die nach §§ 12 Abs. 1 Nr. 10,14 Abs. 3 d BbG zuständigen Organe im Verfahren nach § 44 BbG die^ Stillegung einer Strecke, so besteht der durch § 4 Abs. 1 AEG umschriebene Auftrag zum Betrieb dieser Strecke nicht mehr fort. Die fehlende Wirtschaftlichkeit als Indiz für ein mangelndes öffentliches Verkehrsbedürfnis führt dann dazu, daß die einfachgesetzliche Verwaltungszuständigkeit der DB erlischt. Hier stellt sich die Frage, ob auch die in Art. 87 Abs. 1 GG umschriebene Verwaltungskompetenz des Bundes berührt wird. Dieses Problem wurde bisher,

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

soweit ersichtlich, im verfassungsrechtlichen Schrifttum noch keiner Erörterung unterzogen 11. Man wird davon auszugehen haben, daß die Verwaltungskompetenz des Bundes ebenfalls erlischt und damit die „Sperrwirkung" der Art. 86 und 87 GG für die Länder entfällt, Aufgaben der ausschließlichen Bundeszuständigkeit wahrzunehmen. Dafür spricht auch die Regelung in § 4 Abs. 2 AEG. Diese Bestimmung verdeutlicht die Verwaltungszuständigkeit der Länder für den Bau und Betrieb neuer öffentlicher Eisenbahnen, wenn der Bund dieses Recht für sich ausdrücklich nicht in Anspruch nimmt. Dem ist der Fall gleichzustellen, daß die Verwaltungszuständigkeit des Bundes erlischt. Die Entscheidungsprärogative der DB bleibt dabei erhalten. Denn die Befugnis, den Umfang der Leistungspflicht und damit auch den Wirtschaftlichkeitsmaßstab letztverbindlich im einzelnen festzulegen, liegt verfassungsrechtlich beim Bund als dem verantwortlichen Aufgabenträger 12. Erlischt die Bundeszuständigkeit unter den genannten Voraussetzungen, so stellt sich die Frage, wie der Personennahverkehr auf der bisher von der DB betriebenen Strecke durchzuführen ist. Zum einen haben private Anbieter die Möglichkeit, im Rahmen der §§13 Abs. 2, 42 ff. PBefG die Bedienung dieser Strecke an sich zu ziehen. Das Gleiche gilt für den Bahnbusbereich der DB, der privaten Anbietern im Rahmen der §§42 ff. PBefG gleichsteht. Neben dieser privatrechtlichen Möglichkeit der Bedienung des Personennahverkehrs stellt sich desweiteren die Frage, ob nach Erlöschen der Bundeszuständigkeit nicht ein Träger öffentlicher Verwaltung die Verwaltungszuständigkeit zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs besitzt. Entfällt die Verwaltungszuständigkeit des Bundes auf einem durch Bundesgesetz geregelten Gebiet, weil das Bundesgesetz dem Bund eine Aufgabe nur unter bestimmten Voraussetzungen zuweist und diese nicht mehr vorliegen, entsteht grundsätzlich, soweit keine andere gesetzliche Regelung besteht, die Verwaltungszuständigkeit der Länder nach Art. 30 GG. Fehlt innerhalb eines Landes eine gesetzliche Regelung, die eine Aufgabe den Landesbehörden zuweist, so entsteht, soweit es sichern Angelegenheiten des kommunalen Wirkungskreises handelt, die Verwaltungszuständigkeit der Kommunen oder Landkreise. Dieses Ergebnis läßt sich nicht nur — über Art. 30 GG — verfassungsrechtlich, sondern auch einfachgesetzlich begründen. § 4 Abs. 2 AEG gibt dem Land das Recht, eine neue öffentliche Eisenbahn zu bauen, wenn die DB dieses Recht nicht in Anspruch nehmen will. Sinngemäß muß diese Norm aber auch dann gelten, wenn die DB eine alte Streckenführung zulässigerweise einstellt. Der Einstellungsbeschluß enthält die Erklärung, das Recht der Verkehrsbedienung insoweit nicht mehr in Anspruch nehmen zu woln Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O., S. 93, behandeln nur die Frage, ob das Wirtschaftlichkeitspostulat den Leistungsauftrag des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 immanent begrenzt, was bejaht wird. 12 So auch Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O., S. 94.

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len. Mit der Einstellung der Bahnverbindungen erwacht auf diesen Strecken die bisher von der Bundeszuständigkeit zur Bedienung des Reiseverkehrs verdrängte Verwaltungszuständigkeit des Landes bzw. der kommunalen Gebietskörperschaften zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs. Mit der Einstellung des Schienenpersonenverkehrs steht damit den Gemeinden und Landkreisen die Verwaltungskompetenz zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs zu. Machen sie von dieser Kompetenz Gebrauch, so steht ihnen die Wahl zwischen verschiedenen Varianten der Durchführung offen. Zum einen können sie die Verkehrsbedienung durch eigene Verkehrsbetriebe oder durch Beauftragung privater Omnibusunternehmer durchführen. Aber auch der Bahnbusbereich der DB, der wie ein privater Anbieter zu behandeln ist, kann beauftragt werden. Schließlich ergibt sich auch die Möglichkeit, daß die DB den Schienenverkehr nicht in eigener Verwaltungskompetenz führt, sondern im Auftrag der Gebietskörperschaften den Schienenpersonenverkehr aufrecht erhält. Gegen diese Variante der Aufgabenerfüllung kann nicht vorgebracht werden, daß auf diese Weise letztlich doch die Verwaltungskompetenz des Bundes berührt sei. Diese Kompetenz besteht nur im Rahmen des Vollzugs von Bundesgesetzen; fehlt ein solches Gesetz, kann auch keine Verwaltungszuständigkeit des Bundes in Rede stehen. Mit der fehlenden Kompetenz ist aber noch keine Aussage darüber getroffen, ob der Bund nicht vom Inhaber einer Zuständigkeit mit der Erfüllung einer in dessen Zuständigkeitsbereich fallenden Aufgabe beauftragt werden kann. Die abgeschlossenen Vereinbarungen haben in der Regel einen anderen Inhalt. Hierin verpflichten sich die Länder, im Gegenzug für die Modernisierung oder Aufrechterhaltung unrentabler Bahnstrecken der DB Zuschüsse zu gewähren. In diesem Fall bleibt für die DB die Rentablität des Bahnbetriebs erhalten, eine Verwaltungskompetenz der Länder ist deshalb ausgeschlossen. Sofern sich die Finanzierungsverträge auf Strecken beziehen, die dem öffentlichen Personennahverkehr unterfallen, können die Vereinbarungen auch auf die Verwaltungszuständigkeit der Kommunen für den Nahverkehr gegründet werden. Eine Teilung der Verwaltungszuständigkeit etwa in dem Sinn, daß der DB die Zuständigkeit für den rentablen Teil der Bahnstrecke erhalten bleibt, dem Land hingegen die Zuständigkeit für den unrentablen Teil zuwächst, kommt nicht in Betracht. Abgesehen von der mangelnden Praktikabilität einer solchen Lösung stehen ihr auch verfassungsrechtliche Bedenken entgegen. Die Regelung der Verwaltungskompetenz in den Art. 30, 83 ff. GG geht von dem Prinzip der strikten Trennung — von bestimmten Gemengelagen abgesehen — der Verwaltungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern aus. Inwieweit sich aber aus dieser besonderen Situation Folgerungen für die Zuständigkeit der Mitfinanzierung von Bundesbahnaufgaben durch die Länder oder Gemeinden ergeben können, wird im 3. Teil unter I erörtert.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

e) Ergebnis Der Umfang der Aufgabenverantwortung im Eisenbahnverkehr ergibt sich sowohl für den Bund als auch für die Länder aus § 4 AEG. Bei der Erfüllung der Aufgaben sind wirtschaftliche Grundsätze zu wahren sowie das allgemeine Wohl und das öffentliche Verkehrsbedürfnis zu beachten. Soweit dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 AEG und des § 28 BbG genügt wird, hat der Bund die ausschließliche Verwaltungskompetenz bei Bundesbahnstrecken. Für eine Landeszuständigkeit bleibt kein Raum. Wenn aber der Bund den Schienenpersonennahverkehr auf Nebenstrecken im Hinblick auf ein fehlendes öffentliches Bedürfnis oder aus Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit zulässigerweise einstellt, so erlischt seine Verwaltungskompetenz zur Bedienung dieser Strecke. An ihre Stelle tritt die Kompetenz der Gemeinden und Landkreise oder des Landes zur Bedienung des öffentlichen Personenverkehrs in ihrem Zuständigkeitsbereich. Diese sich stellende Aufgabe kann auf verschiedene Art und Weise gelöst werden. Eine denkbare Lösungsmöglichkeit stellt dabei die Beauftragung der DB zur Aufrechterhaltung des Schienenpersonennahverkehrs dar. Die DB handelt hier dann nicht in eigener Verwaltungszuständigkeit, sondern im Auftrag des jeweiligen Inhabers der Verwaltungszuständigkeit. Inwieweit diese Beauftragung zulässig ist, bedarf noch weiterer Klärung. Finanziert eine Gemeinde oder das Land unwirtschaftliche Ausbaumaßnahmen bzw. unrentable Bahnstrecken, dann bleibt die Verwaltungskompetenz der DB weiter erhalten. Ob sich aus dieser besonderen Situation Folgerungen für die Zulässigkeit der Mitfinanzierung ergeben, wird im 3. Teil untersucht.

2. Grundverträge über Verkehrs- und Tarifverbunde und die dazu gehörenden Gesellschaftsverträge a) Inhalt der Verträge In den Ballungsgebieten der Bundesrepublik Deutschland wird die öffentliche Verkehrsbedienung im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs von der DB über ihr Fernstreckennetz und über ihre Schnellbahnlinien und von kommunalen Eigenbetrieben oder in Privatrechtsform organisierten kommunalen Verkehrsgesellschaften mit Hilfe von Straßenbahn- oder Buslinien vorgenommen. Zur Koordinierung des Bundesbahnverkehrs mit dem der kommunalen Verkehrsbetriebe wurden zwischen dem Bund bzw. der DB und den Kommunen, aber auch den Ländern, sog. Grundverträge geschlossen, in denen die Gründung einer Gesellschaft mit dem Zweck des Verkehrsverbundes vereinbart wurde. Exemplarisch soll am Beispiel des Verkehrsraumes Stuttgart der Vertragsinhalt aufgezeigt werden.

2. Grundverträge über Verkehrs- und Tarifverbunde

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Die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg und die Landeshauptstadt Stuttgart schlossen am 19. 12. 1977 einen Grundvertrag über die Grundlagen des Verkehrs- und Tarifverbundes Stuttgart. Um die öffentliche Verkehrsbedienung möglichst zweckmäßig zu gestalten und den Übergang zwischen den Verkehrsmitteln zu erleichtern, vereinbarten die Vertragsparteien in Art. 2 Abs. 1 des Vertrages eine GmbH „Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart" zu gründen. Zur Förderung dieses Verbundes verpflichten sich die Vertragspartner, ihre Einrichtungen zu einem verkehrsgerechten Gesamtnetz zusammenzufassen, Zubringerbuslinien verkehrsgerecht an Schnellbahnstrecken anzubinden und einen Gemeinschaftstarif einzuführen (Art. 3). Der Verbund soll nach Art. 4 Aufgaben auf dem Gebiet der Verkehrsplanung, des betrieblichen Leistungsangebots und des kommerziellen Verkehrsangebots erfüllen und die erzielten Tarifeinnahmen rechnerisch erfassen und aufteilen. Nach Art. 9 Abs. 1 sollen die Tarifeinnahmen des Verbundes von diesem nach einem Einnahmeverteilungsvertrag verteilt werden. Nach Art. 9 Abs. 2 werden die nach Verteilung der Tarifeinnahmen entstehenden Aufwanddeckungsfehlbeträge von den Verbundunternehmen selbst getragen. Diese Bestimmung eröffnet die Möglichkeit, daß entweder das Land oder die Stadt Defizite der DB oder umgekehrt die DB Defizite der kommunalen Verkehrsträger mitzutragen hat. Entspricht nämlich der Verteilungsschlüssel der Einnahmen nicht genau dem tatsächlichen Aufwand, so wird über die dann zu hohen Aufwendungsdeckungsfehlbeträge immer zugleich auch ein Teil der Kosten der anderen Verkehrsträger mitgetragen. Aufgrund dieses Grundvertrages schlossen die DB und die Stuttgarter Straßenbahnen AG am gleichen Tag einen Gesellschaftsvertrag, mit dem die Firma Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart, Gesellschaft mit beschränkter Haftung ( W S ) , gegründet wurde. Gegenstand des Unternehmens ist die Verwirklichung der im Grundvertrag angesprochenen Aufgaben zur Koordinierung der Leistungen der DB und der Stuttgarter Straßenbahn AG.

b) Verwaltungszuständigkeit Von der Vereinbarung und vom Gesellschaftsvertrag betroffen sind der Schienenpersonennahverkehr der DB und die Straßenbahn- und Buslinien im Großraum Stuttgart. Inhalt des Vertrages ist dabei die Koordination des bestehenden öffentlichen Personennahverkehrsangebots. Zur Klärung der Verwaltungszuständigkeit ist jeweils zu ermitteln, wer Verwaltungsträger i.S.d. Art. 83 ff. GG der jeweiligen Verkehrslinien ist. Die Deutsche Bundesbahn hat die oben genannten Verträge geschlossen, weil sie die Verwaltungszuständigkeit für den Betrieb von S-Bahnen für sich in Anspruch nimmt. Ohne weiteres überzeugend ist diese Kompetenzzuordnung jedoch nicht 13 . Die S-Bahn bedient in erster Linie den öffentlichen Personennah-

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

verkehr im innerörtlichen Bereich sowie den Nachbarortsverkehr. Unter Bundeseisenbahnen i.S.d. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG versteht aber die ganz h.M. 1 4 Eisenbahnen, die auf den Fernverkehr ausgerichtet sind. Diese Abgrenzung beider Kompetenzen ist jedoch — wie bereits ausgeführt — nur auf den ersten Blick eindeutig. Zum einen wurden bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes S-Bahnen von der früheren Deutschen Reichsbahn betrieben. Daß das Grundgesetz an dieser Zuständigkeit etwas ändern wollte, kann kaum angenommen werden, da es keinen Hinweis in diese Richtung enthält 15 . Neben diesem mehr geschichtlichen Argument erschöpft sich die Aufgabe der S-Bahnen nicht in der Bedienung des öffentlichen Nahverkehrs. Wesentliche Aufgabe der S-Bahnen ist der Zubringerverkehr zu den Fernbahnhöfen der DB sowie die Verbindung zwischen den Fernbahnhöfen 16. Die S-Bahnen dienen damit auch der Anbindung an den überörtlichen Verkehr. Insoweit kann die S-Bahn als Annex 17 des überregionalen Verkehrs betrachtet werden, so daß von einer Zuständigkeit der DB gesprochen werden kann. Mit dem S-Bahnbetrieb werden damit Aufgaben erfüllt, die sowohl in den Aufgaben- und damit in den Verwaltungsbereich der Kommunen als auch den der DB fallen. Die Bedienung des örtlichen bzw. nachbarörtlichen Personennahverkehrs fällt in die Zuständigkeit der Kommunen bzw. Landkreise oder Länder, die des überörtlichen Fernverkehrs in die Kompetenz der DB. Aus der so entstehenden Gemengelage von Verwaltungszuständigkeit zur Verwirklichung der sich stellenden Aufgaben gibt es verschiedene Lösungsmöglichkeiten; eine davon ist die alleinige Aufgabenzuständigkeit der DB. Für diese Zuweisung spricht insbesondere die historische Entwicklung 18 . Daher bestehen keine durchschlagenden Bedenken gegen die Zuordnung des SBahn-Verkehrs zum Zuständigkeitsbereich der DB. Nach den angestellten Überlegungen fällt sowohl der Betrieb als auch die Einrichtung von S-Bahnen in die Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs.l GG. Keine Bedenken gegen diese Zuständigkeit können aus der an sich für den kommunalen Bereich zur Bedienung des Nahverkehrs bestehenden Zuständigkeit der kommunalen Körperschaften abgeleitet werden. Rechtsklarheit und historischer Hintergrund sprechen für eine Zuweisung der S-Bahnen in die Verwaltungszuständigkeit der DB.

13 Zu den Bedenken siehe auch Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44. 14 Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 84; Finger, DÖV 1985, S. 227; Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44; Schmidt-Aßmann / Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, S. 68 ff. is Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44; Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O., S. 78 f. 16 Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 84: „Die S-Bahnen werden dem Eisenbahnbegriff zugerechnet, weil sie im Regelfall eine überörtliche Anbindung haben." Ähnlich SchmidtAßmann/Fromm, a.a.O., S. 78 f. 17 Vgl. Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O., S. 78. is Ebenso Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44.

2. Grundverträge über Verkehrs- und Tarifverbunde

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Der Bund bzw. die DB können daher Verträge, die den Betrieb von S-Bahnen betreffen, schließen. Weitere Vertragsparteien der Verbundverträge sind immer die Kommunen. Die Gemeinden haben nach den Gemeindeordnungen der Länder die Aufgaben des gemeindlichen Wirkungskreises zu erfüllen, soweit diese nicht durch Gesetz bereits einer anderen Körperschaft zugewiesen sind. Zu diesen Selbstverwaltungsaufgaben ist auch der innerörtliche Personennahverkehr zu rechnen 19. Die Kommunen können daher zur Bedienung des öffentlichen örtlichen Verkehrs Verkehrseinrichtungen schaffen, also ζ. B. Straßenbahnen oder Buslinien einrichten. Ihnen kommt daher die Verwaltungszuständigkeit zur Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs zu. Sie haben dabei die Wahlfreiheit zwischen der Verkehrsbedienung durch kommunale Eigenbetriebe, durch von den Gemeinden beherrschte Verkehrsgesellschaften privaten Rechts oder auch nur durch Private. Die Beteiligung der Länder an den Grundverträgen folgt aus ihrer Zuständigkeit zum überörtlichen Personennahverkehr 20. Zu einer Kollision mit der Zuständigkeit der DB kann es dabei — wie bereits ausgeführt — nicht kommen, da § 4 Abs. 2 AEG der DB den Vorrang einräumt. Zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs in Ballungsgebieten bestehen somit bei Vorhandensein von Bundesbahnschienenverkehr — insbesondere S-Bahnen — die Verwaltungskompetenz des Bundes, der Länder und der Gemeinden nebeneinander. Die in Verwirklichung dieser Kompetenzen geschaffenen Verkehrseinrichtungen greifen zum Teil ineinander, berühren oder überschneiden sich. Folge davon ist auch eine Gemengelage bei den Verwaltungszuständigkeiten. Um den öffentlichen Personennahverkehr optimal zu gestalten und die Kompetenzen aufeinander abzustimmen, schließen die Träger der Verkehrseinrichtungen sog. Verbundverträge ab.

c) Ergebnis Die Verwaltungszuständigkeit zur öffentlichen Verkehrsbedienung in den Ballungsgebieten der Bundesrepublik Deutschland steht nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG der DB insoweit zu, als der Verkehr von S-Bahnen durchgeführt wird. Daneben obliegt den Kommunen als Ausfluß des Selbstverwaltungsrechts der örtliche Personennahverkehr. Neben diesen beiden wesentlichen Verwaltungszuständigkeiten kann der öffentliche Personennahverkehr in Ballungsgebieten auch die Verwaltungskompetenz der Länder betreffen, wenn die Anbindung von KomSo auch Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 85; Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, S. 103; Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1, S. 49; Seeger / Wunsch, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, S. 55; Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 38. 20 Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 85.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

munen, die im Großraum einer Stadt liegen, an ein bestehendes Verkehrssystem in Frage steht. Bei der Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs kann es infolge der unterschiedlichen Verwaltungskompetenzen zu Überschneidungen oder zum Ineinandergreifen von Zuständigkeiten kommen. Zur Koordinierung des Verkehrsangebots und zur Klärung der durch die unterschiedlichen Zuständigkeiten entstehenden Gemengelage werden die sog. Verkehrsverbünde vertraglich vereinbart. Der Klärung bedarf im weiteren, ob diese Gemengelage im Wege der Vereinbarung gestaltet werden kann und welche Folgen dies für die Frage der Finanzierung beinhaltet (vgl. dazu Dritter Teil II).

3. Verträge über Tarifgemeinschaften a) Inhalt der Verträge Zur Verbesserung des Angebots des öffentlichen Personennahverkehrs, zur Steigerung seiner Attraktivität und Nutzerfreundlichkeit sowie zur tariflichen und verkehrlichen Kooperation wird vielfach eine Tarifgemeinschaft zwischen den Anbietern des öffentlichen Personennahverkehrs vereinbart. Vertragsparteien der Vereinbarungen sind im Regelfall die Geschäftsbereiche Bahnbus der DB, die kommunalen Verkehrsbetriebe, private Verkehrsunternehmen sowie die von der Tarifgemeinschaft erfaßten Landkreise und Städte. Eine Beteiligung der DB mit ihrem Schienenbahnbereich findet ebenfalls statt; soll auch dieser in eine Kooperation mit eingeschlossen werden, wird aber in der Regel der Gründung von Verkehrsverbünden der Vorrang eingeräumt. Der Inhalt eines solchen Vertrages zur Bildung einer Tarifgemeinschaft soll am Beispiel des Bereichs der Großen Kreisstadt Calw mit ihrem Umland dargestellt werden. Vertragsparteien dieser Tarifgemeinschaft sind der Landkreis Calw, die Stadt Calw, verschiedene private Verkehrsunternehmen sowie zwei Geschäftsbereiche Bahnbus der DB. Gegenstand des Vertrages sind nach § 2 die Bildung einer Tarifgemeinschaft unter den beteiligten Verkehrsunternehmen zur Einführung einheitlicher wechselseitig anerkannter Fahrausweise auf Parallelstrecken und im Umsteigeverkehr sowie zur Harmonisierung der Tarife innerhalb des Verkehrsraumes der Tarifgemeinschaft, die Erbringung der Leistungen des Landkreises Calw und der Großen Kreisstadt Calw an die in der Tarifgemeinschaft Calw zusammengeschlossenen Verkehrsunternehmen und die Zusammenarbeit der Vertragspartner. Nach § 3 soll der rechtliche Status der Vertragspartner unverändert bleiben. In den §§4-9 der Vereinbarung wird die Ausgestaltung der Tarifgemeinschaft näher umschrieben. In § 10 Abs. 1 u. 2 werden der Landkreis Calw und die Stadt Calw verpflichtet, die durch die Bildung der Tarifgemeinschaft den Verkehrsunternehmen entstehenden Verluste je zur Hälfte, nicht aber über 110 000,— D M hinaus zu tragen (Abs.3).In § 12 verpflichten sich Stadt und Landkreis zur Übernahme der Kosten namentlich aufgeführter Investitionen für

3. Verträge über Tarifgemeinschaften

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Geräteumrüstungen sowie für die Erstellung gemeinsamer Fahrpläne der beteiligten Anbieter der Tarifgemeinschaft. b) Verwaltungszuständigkeit Beteiligt von öffentlicher Seite sind an den Tarifgemeinschaften in der Regel die Geschäftsbereiche Bahnbus der DB sowie die Gebietskörperschaften Landkreis und Kommune. Deren Verwaltungszuständigkeit zum Abschluß der Vereinbarungen über Tarifgemeinschaften bedarf näherer Klärung. Die öffentliche Verkehrsbedienung innerhalb der Kommunen unterfällt nach den Art. 30, 83 i.V. m. Art. 28 Abs. 2 GG der Verwaltungszuständigkeit der Kommunen 21 . Denn zu den den Gemeinden zur Selbstverwaltung zustehenden Angelegenheiten zählt auch der innerörtliche Personennahverkehr 22. Die Kommunen können diesen Verkehr durch eigene Verkehrsbetriebe selbst durchführen, aber auch durch Unterstützung bestehender Verkehrsbetriebe die Verkehrsbedienung fördern. Sie besitzen damit die Verwaltungskompetenz zur Mitwirkung an Tarifgemeinschaften, die auch den innerörtlichen Verkehr betreffen. Neben der Verwaltungskompetenz der Kommunen wird bei Bildung einer Tarifgemeinschaft, die über die Gebietsgrenzen einer Kommune hinausreicht, auch die Verwaltungskompetenz der Landkreise berührt. Den Landkreisen kommt nach den weitgehend übereinstimmenden Vorschriften der Landkreisordnungen die Rechtsetzungs- und Verwaltungskompetenz hinsichtlich aller die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden übersteigenden öffentlichen Aufgaben zu, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist 23 . Die Zuständigkeit der Landkreise erstreckt sich dabei insbesondere auf übergemeindliche Angelegenheiten24. Darunter sind jene Belange der örtlichen Gemeinschaft zu verstehen, die nach ihrem sachlichen Zuschnitt über das einzelne Gemeindegebiet hinausreichen und daher sinnvoll nur vom übergreifenden Kommunalverband wahrgenommen werden können 25 . Die Tätigkeit des Landkreises muß dabei dem Interesse einer gleichmäßigen Versorgung und Betreuung des gesamten oder eines wesentlichen Teils des Kreisgebiets dienen.

21 Vgl. Stern, in: BK, Art. 28 (Zweitbearbeitung) Rdnr. 89; Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 85; Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, S. 103; Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1, S. 49; Seeger / Wunsch, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, S. 55; Seewald, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 38. 22 Nachweise FN. 1. 23 Vgl. etwa § 2 Abs. 1 BaWüKrO, Art. 5 Abs. 1 BayKrO, § 2 Abs. 1 S. 3 HessKrO, § 2 Abs. 1 NdsKrO, § 2 Abs. 1 NrWKrO, § 139 Abs.l SaKSVG, §§ 1 Abs. 2, 20 Abs. 3 SHKRO, die dem Sinne nach diesen Inhalt haben. 24 Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, S. 197. 25 Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, S. 197. 3 Arndt

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

Vor diesem Hintergrund der Verwaltungszuständigkeit der Kreise läßt sich deren Verwaltungskompetenz zum Abschluß von Tarifvereinbarungen zwanglos begründen. Der öffentliche Personennahverkehr im nachbargemeindlichen Bereich, aber auch im Gebiet des Landkreises muß als eine übergemeindliche Kreisaufgabe eingestuft werden. Es handelt sich um eine Verwaltungsaufgabe, die im örtlichen Bereich wurzelt, aber über den Bereich des einzelnen Gemeindegebiets hinausreicht und einer überörtlichen Erfüllung bedarf. Der damit bestehenden Verwaltungszuständigkeit des Kreises für den öffentlichen Personennahverkehr steht auch keine gesetzliche Zuweisung dieser Aufgabe entgegen; insbesondere kann Art. 87 Abs. 1 GG keine abschließende Zuweisung des überörtlichen Verkehrs an die DB entnommen werden. Der Kreis kann daher den innerkreislichen, über den Bereich einer Kommune hinausgehenden Personennahverkehr in eigener Verwaltungskompetenz mitgestalten26. Dies kann durch Gründung eigener, aber auch durch Unterstützung bestehender Verkehrsbetriebe erfolgen. Die Kompetenz zur Verwaltung des kreisinternen Personennahverkehrs schließt daher auch die Förderung von und Beteiligung an Tarifgemeinschaften ein. Als dritter Verwaltungsträger neben den Gemeinden und den Landkreisen ist der Bund bzw. die DB mit ihrem Geschäftsbereich Bahnbus Vertragspartner der Tarifgemeinschaften. Ihre Beteiligung rührt aus der interkommunalen Verkehrsbedienung durch Bahnbuslinien. Die Begründung ihrer Verwaltungszuständigkeit auf diesem Gebiet bereitet Schwierigkeiten, läßt sich aber letztlich doch rechtfertigen. Bedenken ergeben sich aus der Frage, ob der Bahnbusbetrieb der Bundeszuständigkeit nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG zuzuordnen ist 27 . Der Begriff „Bundeseisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG kann nach dem strengen Wortlaut der Norm nur im Sinne von Schienenbahnen verstanden werden. Dies läßt sich nicht durch Heranziehung von Art. 74 Nr. 23 GG, der nur Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind, erfaßt, bekräftigen 28, doch könnte Nr. 22 des Art. 74 GG Anhaltspunkte für den Begriff der Bundeseisenbahn geben, da das Kraftfahrwesen, das zweifelsfrei jeglichen Busbetrieb umfaßt, nach dieser Norm lediglich in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt. Die Gesetzgebungskompetenz bzgl. der „Bundeseisenbahnen" ist aber gem. Art. 73 Nr. 6 GG eine ausschließliche. Zudem unterliegt der Bahnbus verkehr nach dem PBefG in bestimmten Fällen der Genehmigung durch die zuständigen 26 Als Beispiel für die Erfüllung dieser dem Kreis zufallenden Aufgabe nennt SchmidtJortzig, Kommunalrecht, S. 197, den Betrieb eines Verkehrsunternehmens durch den Kreis. 27 Vgl. zu dieser Problematik v. Mangoldt/Klein, a.a.O., S. 2269; Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 45; insbesondere Finger, DÖV 1985, S. 227 ff. 28 So aber Finger, DÖV 1985, S. 227; wie hier. Lecheler, Die Grenzen der Privatisierung bei der Deutschen Bundesbahn, S. 4.

3. Verträge über Tarifgemeinschaften

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Landesbehörden; Art. 87 Abs. 1 GG schließt aber die Verwaltungstätigkeit von Landesbehörden bei der Bundesbahn gerade aus. Diese Überlegungen klammerten die Busdienste der DB aus dem Verfassungsbegriff der „Bundeseisenbahn" aus 29 . Eine verbreitete Definition des Begriffes „Bundeseisenbahn" versteht unter diesem alle Schienenbahnen, die dem überörtlichen Personen- und Güterverkehr dienen 30 . Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG hätte demnach nur Geltung für den schienengebundenen überörtlichen Verkehr. Seit jeher ist in der Literatur jedoch allgemein anerkannt, daß der Kompetenztitel des Art. 87 Abs. 1 GG auch Nebengebiete, die mit dem Betrieb der Bundeseisenbahnen zusammenhängen und die allgemein unter den Titel des Art. 87 Abs. 1 GG gefaßt wurden, umfaßt 31 . Dazu zählt auch der Bahnbusbetrieb 32. Dieses Verständnis des Begriffes „Bundeseisenbahnen" steht in einer gesicherten Tradition, die auf die Reichsbahn zurückgeht 33, denn bereits diese zählte zu ihrem Angebot den Bahnbusverkehr. Sie unterhielt durchgängig einen Personen — Linienverkehr auf der Straße, was das Bundesverwaltungsgericht dazu veranlaßte die Feststellung zu treffen, daß die linienmäßige Personenbeförderung auf der Straße zu den traditionellen Aufgaben der deutschen Bahn gehört 34 . An dieser Zuständigkeit sollte durch das GG nichts geändert werden. Darüber hinaus haben die Bahnbuslinien Ergänzungs- und Zubringerfunktion für den Schienenverkehr, so daß aufgrund dieses engen Zusammenhanges mit dem Schienenverkehr gegen die Zurechnung zum Kompetenztitel „Bundeseisenbahnen" keine Bedenken bestehen35. Neben dem Aspekt der Schienengebundenheit kommt nach der o.a. Definition dem Kriterium der Überörtlichkeit der Verkehrsleistung Bedeutung zu. Dieses ist jedoch nur von begrenztem Wert. Schon die Grenzziehung örtlicher / überörtlicher Verkehr ist in Zeiten zunehmender Regionalisierung der Verkehrsträger zweifelhaft; darüber hinaus nimmt die DB mit ihrem Busdienst in entscheidendem Maße auch Zubringerfunktionen für den Fernverkehr wahr, wofür nun wieder ganz eindeutig die Verwaltungskompetenz gem. Art. 87 Abs. 1 GG bei der DB liegt. Schließlich kommt hinzu, daß die Bahn immer schon auch Aufgaben des örtlichen Verkehrs mit ihrem normalen Verkehrssystem, seien es nun Züge oder S-Bahnen, wahrgenommen hat 36 . Auf29 Diese Konsequenz zieht Finger, DÖV 1985, 227, 229. 30 Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44. 31 v. Mangoldt/Klein, a.a.O., S. 2268 f.; Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 44 f. 32 Bayer, WiVerw 1983, S. 77, 84; v. Mangoldt/Klein, a.a.O., S. 2269; Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 45; Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O. (FN 9), S. 68 ff. 33 Lecheler, a.a.O. (FN 28), S. 7; Schmidt-Aßmann/Fromm, a.a.O., S. 80, 82. 34 BVerwGE 10, 49, 51. 35 Bayer, WuV 1983, S. 77, 84. 3*

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

grund des Kriteriums der Überörtlichkeit kann der Bahnbus aus dem Eisenbahnbegriff schon deshalb nicht ausgeschlossen werden, weil er zwar Leistungen im Bereich des örtlichen Personenverkehrs erbringt, dies jedoch nicht ausschließlich, sondern auch den Zubringerverkehr zur Schiene wahrnimmt 37 . Somit fällt auch der Bereich Bahnbus der DB unter den Begriff der „Bundeseisenbahnen". Grundsätzlich kann die DB unter dem Kompetenztitel des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG einen Bahnbusbetrieb führen 38 . Mit der Zuweisung der Kompetenz zum Bahnbusbetrieb ist aber noch keine Aussage darüber getroffen, welchen Inhalt diese Verwaltungskompetenz im einzelnen besitzt. Im Zusammenhang der Vereinbarung von Tarifgemeinschaften muß geklärt werden, ob bei bestehenden Bahnbuslinien die Verwaltungskompetenz die Mitwirkung an diesen Verträgen mitumfaßt. Zur Klärung des Umfangs der Verwaltungskompetenz des Bundes zum Betrieb von Omnibussen müssen neben Art. 87 Abs. 1 GG auch die Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnisse im Kraftfahrwesen herangezogen werden, da der Omnibusbetrieb der DB auch Kraftverkehr i.S.d. Art. 74 Nr. 22 GG ist. Der Bund hat von dieser konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis mit Schaffung des PBefG Gebrauch gemacht und nach den §§13 Abs. 2 Nr. 2 c, 42, 45 PBefG die Errichtung des Linien Verkehrs durch die DB mit Bahnbussen einer Genehmigung unterworfen. Zuständig zur Erteilung der Genehmigung sind, da die Kompetenz zum Vollzug des PBefG nicht durch die Art. 86 ff. GG dem Bund zugewiesen ist, die Länder. Da aber Art. 87 Abs. 1 GG die Verwaltungstätigkeit der Länder bei der Bundesbahn gerade ausschließen soll, läßt sich durchaus die Ansicht vertreten, die Errichtung einer Bahnbuslinie falle nicht unter den Kompetenztitel des Art. 87 Abs. 1 GG. Eine Konzession zur Errichtung haben die Länder zu erteilen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Dem Bund und damit der DB kommt dann nur die Verwaltungskompetenz zum Betrieb von Bahnbuslinien und aller damit zusammenhängender Fragen zu. Ob eine solche Aufsplitterung der Kompetenzen tatsächlich unumgänglich ist, kann im Rahmen der vorliegenden Untersuchung dahingestellt bleiben. Denn der Betrieb und die Organisation des Bahnbusverkehrs fällt nach der oben vorgenommenen Differenzierung immer in die Kompetenz des Bundes. Die Beförderungsentgelte und -bedingungen aber hängen auf das engste mit dem Betrieb, d.h. der inneren Organisation zusammen und müssen daher der DB vorbehalten bleiben. Dieses Ergebnis von der Zuständigkeit des Bundes bzw. der DB für die Tarifgestaltung findet eine weitere Stütze» darin, daß die Beförde36 Lecheler, a.a.O., S. 11. 37 Lecheler, a.a.O., S. 11. 38 Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch Lecheler, a.a.O., S. 17: „Der Begriff der Bundeseisenbahnen umfaßt vielmehr alle diejenigen Anlagen und Einrichtungen, die traditionell der Erfüllung der Aufgaben dieses Verwaltungsträgers gewidmet sind.".

3. Verträge über Tarifgemeinschaften

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rungsentgelte der DB nicht nach § 39 PBefG durch Landesbehörden, sondern nach § 45 Abs.2 durch den Bundesminister für Verkehr, also eine Bundesbehörde, zu genehmigen sind. Kommt dem Bund bzw. der DB damit die Kompetenz zur Tarifgestaltung im Bahnbuswesen zu, so beinhaltet diese Verwaltungszuständigkeit auch das Recht zum Abschluß von Vereinbarungen mit anderen Verkehrsträgern oder mit den Gemeinden oder Gemeindeverbänden über die sinnvollste und wirtschaftlichste Verkehrsbedienung. Der DB muß es bei bestehendem Bahnbusbetrieb ermöglicht sein, durch Koordination mit anderen Verkehrsträgern und Kommunen oder Kreisen ihre Aufgaben zu erfüllen; ansonsten könnten die den Bahnbusbetrieb überhaupt erst rechtfertigenden Zubringer- und Ergänzungsfunktionen ausgehöhlt oder möglicherweise nicht mehr erfüllt werden. Daneben erfordert auch das in § 28 BbG festgeschriebene Wirtschaftlichkeitsgebot ein Verhalten der DB, das diesem Ziel gerecht wird. Dazu ist auch der Abschluß von Vereinbarungen mit anderen Verwaltungsträgern zulässig, solange dadurch nicht durch Art.87 Abs. 1 GG zugewiesene Kompetenzen aufgegeben werden. Aufgrund dieser Überlegungen bestehen keine Bedenken zum Abschluß von Vereinbarungen der DB mit kommunalen Aufgabenträgern über Tarifgemeinschaften.

c) Ergebnis Für die Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs innerhalb von Gemeinden und Gemeindeverbänden besteht grundsätzlich nach den Art. 30, 83, 28 Abs. 2 GG die Verwaltungszuständigkeit der jeweiligen Gebietskörperschaften. Zur Wahrnehmung dieser Zuständigkeit steht den kommunalen Gebietskörperschaften auch die Möglichkeit offen, bestehende Omnibuslinien und -Unternehmer zu fördern. Die DB bzw. der Bund besitzen im Bahnbereich die Verwaltungszuständigkeit zur Gestaltung ihres Tarifwesens. Soll nun das Tarifwesen im Bereich der Kommunen oder Landkreise aneinander angepaßt werden, so berühren sich die Zuständigkeiten von Gemeinde und Landkreis auf der einen und der DB auf der anderen Seite. Besteht die Verwaltungskompetenz aller drei genannten Verwaltungsträger, so ergibt sich eine Gemengelage von Zuständigkeiten. In der Praxis führt dies zur Gründung von Tarifgemeinschaften. Die Zulässigkeit einer solchen Lösung, insbesondere der Vereinbarung über die Aufteilung von Finanzierungslasten, bedarf noch näherer Untersuchung (dazu: Dritter Teil I I 3).

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

4. Verträge über die Durchführung von Personenbeförderungen innerhalb der Gemeinden oder eines Landkreises a) Inhalt der Verträge In jüngerer Zeit werden in vielen Landkreisen und Gemeinden Überlegungen zur Verbesserung des öffentlichen Personennahverkehrs innerhalb des Kreisgebiets angestellt. Dazu wird insbesondere die Einrichtung neuer Omnibuslinien erwogen. Da aber den Landkreisen und Gemeinden die Errichtung eines eigenen Verkehrsbetriebes zu teuer und zu aufwendig erscheint, vereinbaren sie im Regelfall mit den Geschäftsbereichen Bahnbus der DB die Einrichtung eines Linienverkehrs. Beispielhaft hierfür soll der Vertrag zwischen der DB und dem Landratsamt Bad Bergzabern vom 19. 9. 1972 angeführt werden. Die DB und das Landratsamt schlossen ein Abkommen über die Durchführung eines Modellversuchs zur Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs im Landkreis Bad Bergzabern. Wesentlicher Vertragsinhalt ist die Einrichtung neuer Omnibuslinien innerhalb des Landkreises Bad Bergzabern durch die DB, wobei der Landkreis die Verluste der DB übernimmt.

b) Verwaltungszuständigkeit Zur Ermittlung der Verwaltungszuständigkeit zur Einrichtung neuer Omnibuslinien innerhalb der Gemeinden oder eines Landkreises muß die Kompetenz zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs in einem Landkreis geklärt werden. Wie bereits dargelegt, steht die Verwaltungskompetenz zur Erfüllung von Aufgaben, die die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden übersteigt, den Landkreisen zu 3 9 . Der öffentliche Personennahverkehr im gemeindenachbarlichen und damit auch im gesamten Kreisgebiet ist zu den zum Wirkungskreis und zu den Verwaltungszuständigkeiten des Landkreises 40 zählenden Aufgaben zu rechnen, da es sich hierbei um eine im gemeindlichen Bereich verwurzelte, aber über diesen Bereich hinausgehende Aufgabe handelt und diese durch Gesetz keinem anderen Verwaltungsträger zugewiesen ist. Weiter der Klärung bedarf die Frage, ob hinsichtlich der Einrichtung von Omnibuslinien innerhalb eines Landkreises oder einer Gemeinde auch die Verwaltungszuständigkeit der DB besteht. Wie bereits ausgeführt, fällt der Betrieb von Bahnbuslinien in die Verwaltungskompetenz der D B 4 1 . Die Zuständigkeitsregelung erstreckt sich dabei grundsätzlich auf den Betrieb und die damit zusammenhängende innere Organisation des Bahnbusbetriebes.

39 Siehe oben 3 b. 40 So auch Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, S. 197. 41 Siehe oben 3 b.

4. Verträge über körperschaftsinterne Personenbeförderungen

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Dagegen bestehen gewisse Zweifel an der Kompetenz zur Einrichtung neuer Linien zur Förderung, Verbesserung oder Stärkung des öffentlichen Personennahverkehrs. Während der Betrieb und die damit zusammenhängende innere Organisation aufgrund historisch gewachsener Übung und wegen des Fehlens entgegenstehenden geschriebenen Rechts der Verwaltungskompetenz nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG zuzuordnen ist, zählen diese Argumente bei Neuerrichtung einer Bahnbuslinie nicht. Aus den Bestimmungen der §§ 13 Abs.2, 42 i.V. m. 45 PBefG ergibt sich, daß die Einrichtung eines Linienverkehrs — auch durch die DB — der Genehmigung bedarf. Zuständig zur Genehmigungserteilung nach dem PBefG sind — da die Art. 86 ff. GG keine Kompetenz des Bundes begründen — nach den Art. 30, 83 GG die Länder. Aus dieser Länderzuständigkeit zur Genehmigungserteilung könnte man folgern, daß der Bund bzw. die DB nicht die Kompetenz hat, aufgrund eigener Verwaltungszuständigkeit nach Art. 87 Abs. 1 GG einen Linienverkehr im Bahnbusbetrieb zu eröffnen. Letztlich braucht diese Frage aber nicht entschieden zu werden. Denn auch die weiteren Überlegungen, die den Betrieb des Bahnbusbereichs durch die DB rechtfertigen, greifen bei einer erstmaligen Installation einer Buslinie durch die DB nicht ein. Während sich bei bestehenden Bahnbuslinien die Verwaltungskompetenz des Bundes aus der Zubringer- und Ergänzungsfunktion der Linien zum Schienenverkehr der DB ableitet, geht es bei der Eröffnung einer Linie, wie sie die DB mit dem Landratsamt Bad Bergzabern und in allen übrigen der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen vereinbart hat, nicht um einen Personennahverkehr, der im Zusammenhang mit dem Schienenverkehr der DB steht, sondern um die Verkehrsbedienung innerhalb eines Landkreises. Fehlt aber diese den Bahnbusbetrieb durch die DB rechtfertigende Funktion eines Zubringerdienstes zum überregionalen Schienenverkehr, so kann von einer Kompetenz des Bundes keine Rede mehr sein. Die Einrichtung eines kreisinternen öffentlichen Personennahverkehrs untersteht damit den Landkreisen. Landesrechtlich sind die Regierungspräsidenten bzw. in den Stadtstaaten die Senatoren als Genehmigungsbehörde bestimmt worden. Allein in Baden-Württemberg sind hierfür die kreisfreien Städte bzw. die Landkreise zuständig.

c) Ergebnis Unabhängig davon, ob man der DB die Verwaltungskompetenz zur Errichtung und zum Betrieb von Bahnbuslinien zuweist oder sie allein auf den Betrieb beschränkt, haben die Gemeinden und die Landkreise die alleinige Zuständigkeit zur Einrichtung eines innerörtlichen bzw. kreisinternen öffentlichen Personennahverkehrs. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Einrichtung der Verkehrsbedienung nicht nur die Funktion eines Zubringers zum Schienenverkehr der DB erfüllt. Eine daneben bestehende und sich mit der Kompetenz der Kreise über-

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

schneidende Zuständigkeit der DB kann in diesen Fällen nicht ermittelt werden. Eine Gemengelage von Zuständigkeiten besteht daher nicht. Es bleibt die Frage, ob die DB aufgrund eines Auftragsverhältnisses die Fahrten für den Landkreis durchführen darf (dazu Dritter Teil III).

5. Verträge zwischen Gemeinden oder Landkreisen und der DB über die Schülerbeförderung a) Schülerbeförderung durch den Bahnbusbereich der DB aa) Inhalt der Verträge Im Zuge der Aufgabe von Zwergschulen und der durch rückläufige Schülerzahlen bedingten Vergrößerung der Schulbezirke sowie beim Neubau von Schulen oder schulischen Sportstätten stellte sich die Frage nach der Beförderung der Schüler zu diesen Einrichtungen. Zur Lösung dieser Problematik schlossen die Gemeinden oder Landkreise mit der DB Vereinbarungen, in denen sich die DB verpflichtete, in ihrem Bahnbusbereich neue Linien zu befahren, bestehende Linien zu verlängern, zusätzliche Fahrten durchzuführen oder zusätzliche Haltestellen einzurichten, um die Schüler zu befördern. Als Gegenleistung übernahmen die Gemeinden oder Landkreise die durch die genannten Beförderungsleistungen im Bahnbusbereich entstehenden Fehlbeträge. bb) Verwaltungszuständigkeit An den Vereinbarungen sind auf der einen Seite Gemeinden oder Landkreise, auf der anderen Seite die DB beteiligt. Gegenstand der Verträge ist die Beförderung von Schülern. Geklärt werden muß daher die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung. Bei der Schülerbeförderung handelt es sich im Regelfall um gesetzesgebundene Länderverwaltung. Z.B. bestimmt § 56 Abs. 1 S. 1 des Schulgesetzes RheinlandPfalz: „Den Landkreisen und kreisfreien Städten obliegt es als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung, für die Beförderung der Schüler zu den in ihrem Gebiet gelegenen Grund-, Haupt- und Sonderschulen zu sorgen, wenn die Schüler ihren Wohnsitz in Rheinland-Pfalz haben und ihnen der Schulweg ohne Benutzung eines Verkehrsmittels nicht zumutbar ist". Die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung liegt danach bei den Landkreisen und Gemeinden. Aber nicht nur in den Ländern, in denen die Schülerbeförderung den kommunalen Körperschaften expressis verbis übertragen ist, besteht deren Verwaltungszuständigkeit. In anderen Bundesländern wird die Schülerbeförderung meist nur im Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) angesprochen, eine unmittelbare Regelung im Schulgesetz fehlt dagegen.

5. Verträge über die Schülerbeförderung

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Doch ist die Schülerbeförderung eine örtliche Angelegenheit, die — im Rahmen der Gesetze — zuvörderst den Gemeinden und Gemeindeverbänden obliegt 42 . Zum Vollzug dieser landesgesetzlichen Verpflichtung sind nach den entsprechenden Landesgesetzen die Gemeinden und Landkreise zuständig. Die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung liegt damit bei diesen Gebietskörperschaften. Zu untersuchen ist weiter, ob daneben auch eine Verwaltungszuständigkeit der DB mit ihrem Bahnbusbereich besteht, so daß für die Verwaltungskompetenz von einer Gemengelage ausgegangen werden muß. Da die Schülerbeförderung in Landesgesetzen geregelt ist, kann aufgrund der Art. 30, 83 GG eine Bundeszuständigkeit zur Schülerbeförderung nicht bestehen. Die Verwaltungszuständigkeit des Bundes könnte sich jedoch aus Art. 87 Abs. 1 GG ergeben, da nach § 4 AEG Aufgabe der öffentlichen Eisenbahnen die Bedienung des Reiseverkehrs ist und dafür nach Art. 87 Abs. 1 GG der Bund die Zuständigkeit besitzt. Die Bundeszuständigkeit nach Art. 87 Abs. 1 GG besteht jedoch im Schienenbereich nur für den Fernverkehr und seine Zubringer im S-Bahn- und Bahnbusbereich, so daß die Schülerbeförderung schon von daher nicht dem Bund als Verwaltungsaufgabe zugewiesen ist. Zwar können Schüler, um zur Schule zu gelangen, DBEinrichtungen benutzen, dem Bund erwächst dadurch aber noch nicht die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung; denn dies setzt — wie ein Blick auf den Wortlaut der Art. 86, 87 GG zeigt — eine bundesgesetzliche Zuweisung an den Bund voraus 43 . Die Verwaltungskompetenz zur Schülerbeförderung besitzen allein die Landkreise und Gemeinden. Wie sie diese Aufgabe erfüllen, obliegt grundsätzlich ihrem eigenen Ermessen. Dies kann durch Übernahme von Fahrtkosten bei bestehenden Verkehrslinien, aber auch durch Einsatz von Schulbussen geschehen. Diese Schulbusse kann sich die Gemeinde bei privaten Busunternehmern mieten. Zu prüfen ist aber auch, ob sie öffentliche Verkehrsträger mit der Schülerverkehrsbedienung beauftragen kann. An der Verwaltungskompetenz der Landkreise und Gemeinden ändert sich dadurch nichts. Fraglich ist daher lediglich, ob eine Gemeinde oder ein Landkreis mit dem Bahnbusbereich der DB Vereinbarungen über die Einrichtung neuer Linien, Verlängerung bestehender Linien, die Durchführung zusätzlicher Fahrten oder Einrichtung zusätzlicher Haltepunkte treffen kann, obwohl der DB die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung fehlt. Insoweit stellt sich die gleiche Frage wie in den Fällen, in denen der 42 BVerwG 7 C 42.87 v. 15. 03. 1989 S. 7. 43 a. A. aber widersprüchlich BVerwG 7 C 42.87 S. 7, das Schülerbeförderung einerseits als „örtliche Angelegenheit" sieht, andererseits der DB die Kompetenz zum Betrieb „besonderer Schülerzüge" und besonderer Haltepunkte zuspricht, obwohl es sich dabei weder um Fern- noch um Zubringerverkehr handelt. Das BVerwG geht hier von einem „Bereich sich überschneidender Aufgabenzuständigkeit" aus; mithin also von einer Gemengelage der Kompetenzen.

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

innerörtliche Personennahverkehr durch die DB für die Gemeinden durchgeführt werden soll.

h) Schülerbeförderung durch den Schienenbereich der DB aa) Inhalt der Verträge Nicht nur im Bahnbusbereich übernimmt die DB Aufgaben der Schülerbeförderung, sondern auch im Schienenbereich. Soweit es dabei um die Beförderung der Schüler im normalen Schienennetz der DB geht, wirft dies keine größere Problematik auf. Bedeutsam sind hingegen die Fälle, in denen der Landkreis oder die Gemeinde an die DB mit Änderungswünschen hinsichtlich der DBEinrichtungen herantritt, um eine verbesserte Schülerbeförderung zu erreichen. Als Musterbeispiel sei hierfür der Fall Neustadt / Böbig vorgestellt. Die Stadt Neustadt /Weinstr. hat außerhalb des Stadtgebietes ein neues Schulzentrum errichtet. An diesem Zentrum führt die Bundesbahnstrecke Neustadt/ Weinstr. — Bad Dürkheim vorbei. Die Stadt und die DB schlossen eine Vereinbarung, nach der sich die DB verpflichtete, an der Schule einen Haltepunkt zu errichten und zu betreiben, der allein dem Schülerverkehr dienen sollte. Die Kosten der Baumaßnahme und die Betriebskosten sollten von der Gemeinde getragen werden 44 . Später wurde im Rahmen eines neuen DB-Konzepts der Haltepunkt in den Regelverkehr einbezogen, der Anteil der Benutzer der Haltestelle, die nicht Schüler waren, belief sich auf ca. 3%. Infolgedessen wurde der von der Gemeinde für die Betriebsführung zu zahlende Betrag in einer Zusatzvereinbarung heruntergesetzt. bb) Verwaltungszuständigkeit Bei Vereinbarungen, die die Schaffung eines Haltepunktes zum Zwecke der Schülerbeförderung zum Gegenstand haben, läßt sich die Frage nach der Verwaltungskompetenz der Vertragspartei Gemeinde oder Landkreis ohne Schwierigkeiten beantworten. Wie bereits ausführlich dargelegt wurde, sind nach den Schulgesetzen der Länder in Verbindung mit den Gesetzen über den kommunalen Finanzausgleich die Gemeinden und Landkreise Inhaber der Verwaltungskompetenz zur Schülerbeförderung. Fraglich ist daneben lediglich, ob auch eine Verwaltungskompetenz der DB besteht, so daß die Vereinbarung als Ausdruck der Lösung einer Gemengelage aufzufassen ist, oder ob die Vereinbarung lediglich ein Auftragsverhältnis wider44 Zu dieser vertraglichen Vereinbarung erging die Entscheidung BVerwG 7 C 42.87 v. 15. 03. 1989.

Ergebnis des Zweiten Teils

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spiegelt. Anhaltspunkte für eine Verwaltungszuständigkeit der DB ergeben sich aus der Errichtung der Haltestelle auf dem DB-Schienennetz. Die Errichtung von Haltestellen auf dem Schienennetz zählt zu den in § 4 AEG umschriebenen Aufgaben der Bedienung des Reiseverkehrs. Zum Vollzug des Gesetzes besteht nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG die Verwaltungszuständigkeit der DB. Jedoch steht diese Zuständigkeit unter einem Vorbehalt. § 4 AEG erteilt den gesetzlichen Auftrag zur Bedienung und zum Ausbau des Schienennetzes nur unter Beachtung wirtschaftlicher Grundsätze. Damit steht die Ausübung der Verwaltungskompetenz unter einem einfach-gesetzlichen Vorbehalt. Diesem Gebot der Wirtschaftlichkeit widerspricht die Schaffung und Unterhaltung eines Haltepunktes für Schüler aber eindeutig 45 . Allein die geringen Einnahmen aus dem Schülerverkehr sind in keiner Weise geeignet, die anfallenden Unterhaltungs- und Betriebskosten auch nur annähernd zu decken. Die DB würde von daher, hätte sie in eigener Verwaltungskompetenz zu entscheiden, unter Beachtung des § 4 AEG die Schaffung eines solchen Haltepunktes nicht erwogen haben. c) Ergebnis Bei der Schülerbeförderung handelt es sich um eine Angelegenheit, die in die alleinige Verwaltungskompetenz der Gemeinden und Landkreise fällt. Soweit die DB auf diesem Gebiet tätig wird, ist dies nicht Ausdruck eigener Verwaltungszuständigkeit. Geklärt werden muß daher, ob die DB durch Vertrag die den kommunalen Gebietskörperschaften obliegenden Aufgaben übernehmen kann (vgl. dazu Dritter Teil III).

Ergebnis des Zweiten Teils Nach den bisherigen Erkenntnissen verknüpft Art. 104 a Abs. 1 GG die Ausgabenzuständigkeit mit der Verwaltungszuständigkeit, die in den Art. 30, 83 ff. GG ihre gesetzliche Normierung gefunden hat. Die dort vorgenommene Verteilung von Kompetenzen auf Zentralstaat und Gliedstaaten ermöglicht für jeden Einzelfall die genaue und eindeutige Ermittlung der Verwaltungskompetenz zur Wahrnehmung einer Aufgabe. Will man daher die Ausgabenzuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 1 GG feststellen, so ist es jeweils unerläßlich, als „Vorfrage" zunächst die Verwaltungszuständigkeit anhand der Art. 30, 83 ff. GG zu bestimmen. Deshalb ist es für jeden Einzelfall notwendig, zunächst die Zuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG herauszuarbeiten, bevor eine Aussage zur Ausgabenzuständigkeit gewonnen werden kann. 45

licht).

In diesem Sinne jetzt auch ausführlich OVG Koblenz — 7 A 56/86 — (unveröffent-

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

Die bisherige Untersuchung beschäftigte sich daher mit der Klärung der Zuständigkeiten auf dem breiten Spektrum des öffentlichen Personenverkehrs. Die anhand der in der Praxis vorkommenden Verträge durchgeführte Untersuchung führte zu dem Ergebnis, daß es drei Grundkonstellationen der Verteilung der Kompetenzen gibt: 1. Die Aufgabenzuständigkeit liegt allein beim Bund; für eine daneben bestehende, sich mit der Bundeskompetenz überschneidende oder mit dieser verzahnte Verwaltungskompetenz der Länder ergeben sich keine Anhaltspunkte. Zu dieser Gruppe zählen die Fälle des Ausbaus, der Modernisierung oder der Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken. Der Bund besitzt hier wegen des Kompetenztitels „Bundeseisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich die alleinige Verwaltungszuständigkeit. Diese alleinige Verwaltungszuständigkeit besteht allerdings nur dann, wenn die Ausbaumaßnahme mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot des § 4 AEG vereinbar ist. Kann der Bund den Schienenpersonenverkehr im Hinblick auf ein fehlendes öffentliches Bedürfnis oder aus Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit zulässigerweise einstellen, so erlischt seine Kompetenz zur Bedienung dieser Strecke. An deren Stelle tritt die Kompetenz des Landes, des Landkreises, der Gemeinden oder ihrer Zusammenschlüsse zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs. Diese Gebietskörperschaften können die sich stellende Aufgabe auf verschiedene Art und Weise lösen. Eine denkbare Lösungsmöglichkeit stellt dabei die Beauftragung der DB zur Aufrechterhaltung des Schienenpersonennahverkehrs dar. Die DB handelt hier dann nicht in eigener Verwaltungszuständigkeit, sondern im Auftrag des jeweiligen Inhabers der Verwaltungszuständigkeit. Inwieweit diese Beauftragung zulässig ist, wird im dritten Teil unter I I I untersucht. Finanziert eine Gemeinde oder das Land unwirtschaftliche Ausbaumaßnahmen bzw. unrentable Bahnstrecken, dann bleibt die Aufgabenzuständigkeit der DB weiter erhalten. Ob sich aus dieser besonderen Situation Folgerungen für die Zulässigkeit der Mitfinanzierung ergeben können, wird ebenfalls im dritten Teil unter I erörtert. 2. Von der zweiten Fallgruppe sind Fälle erfaßt, in denen Kompetenzen von Bund und Ländern hinsichtlich der Verwirklichung von Projekten nebeneinander bestehen, ineinander greifen oder sich sonst überschneiden 46. Zu diesen Fällen der Gemengelage zählen die Bildung von Verkehrsverbünden und Tarifgemeinschaften. Bei Verkehrsverbünden geht es um die verbesserte öffentliche Ver46 Zu dieser Fallgruppe zählt die vom Grundgesetz bedachte Gemengelage beim Ausbau von Bundeswasserstraßen. Hier greifen die Verwaltungszuständigkeit, des Bundes nach Art. 89 Abs. 2 GG zum Bau von Bundeswasserstraßen und die Kompetenz der Länder auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft ineinander und überschneiden sich (i.d.R. immer beim Ausbau von Bundeswasserstraßen-BVerfGE 21, 312, 320). Die Koordination dieser Gemengelage findet ihre Regelung in Art. 89 Abs. 3 GG. Ausgehend von einer Art der Mischverwaltung ( Maunz, aaO, Art. 89, Rn 62; v. Mangoldt / Klein, aaO, Art. 89, S. 2473; Loeser, Die Mischverwaltung, S. 50) ist ein Mitwirkungsrecht der Länder verfassungsrechtlich vorgesehen.

Ergebnis des Zweiten Teils

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kehrsbedienung in den Ballungsgebieten der Bundesrepublik. Dabei besteht zum einen nach Art. 87 Abs. 1 GG die Verwaltungszuständigkeit des Bundes bzw. der DB zum S-Bahnbetrieb und zur Bedienung des Nahverkehrs als Teil des Fernverkehrsnetzes. Daneben besteht aber auch die Kompetenz der Gemeinden und der kommunalen Zweckverbände zur Bedienung des gemeindlichen öffentlichen Personennahverkehrs als Ausfluß des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Schließlich wird auch die Verwaltungskompetenz der Länder berührt, in deren Kompetenzbereich die Förderung öffentlichen Personenverkehrs innerhalb eines Landes fällt. Diese nebeneinander vorliegenden Verwaltungskompetenzen bedürfen der Koordination, soll die Aufgabe des öffentlichen Personennahverkehrs sinnvoll erfüllt werden. Eine ähnliche Gemengelage ist bei den sog. Tarifgemeinschaften auszumachen. Die Verwaltungskompetenz des Bundes bzw. der DB nach Art. 87 Abs. 1 GG erstreckt sich auf den Bahnbusbetrieb und hier, soweit die DB eine Omnibuslinie wie ein privater Unternehmer nach §§13 Abs. 2 Nr. 2 c, 42 ff. PBefG betreibt, auch auf die Tarifgestaltung. Die kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinde und Landkreis haben die Aufgabenzuständigkeit zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs in ihren Gebieten. Diese Kompetenz kann auch dadurch wahrgenommen werden, daß auf bestehende private Anbieter eingewirkt wird. Dazu gehört auch eine Einflußnahme auf die Tarifgestaltung. Soll nun auf Betreiben der kommunalen Gebietskörperschaften eine einheitliche Tarifgestaltung in ihrem Hoheitsbereich erfolgen, so überschneiden sich die Zuständigkeiten der DB und dieser Körperschaften. Wie die Gemengelage bei Tarifgemeinschaften und bei Verkehrsverbünden zu lösen ist und welche Konsequenzen sich hieraus für die Finanzierungszuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 1 GG ergeben, wird im dritten Teil unter I I geklärt. 3. Die Aufgabenzuständigkeit liegt allein bei den Ländern bzw. bei den Landkreisen oder Gemeinden als Teil der Länder; daneben haben der Bund bzw. die DB keine Kompetenzen. Hierzu zählen vor allem die Fälle des öffentlichen Personennahverkehrs innerhalb eines Landkreises oder einer Gemeinde, die nicht in erster Linie die Funktion eines Zubringers zum Fernverkehr erfüllen. In diesem Fall haben der Landkreis oder die Gemeinde die Kompetenz zur Errichtung von Omnibuslinien zwecks Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses innerhalb eines Landkreises oder innerhalb einer Gemeinde. Das gleiche gilt für den Busverkehr zwischen einer Gemeinde und dem übrigen Landkreis, für die Einrichtung zusätzlicher sowie für die Verlängerung bestehender Buslinien und für die Schaffung neuer Haltestellen oder der Durchführung zusätzlicher Fahrten. Daneben weisen ihnen die Schulgesetze der Länder, meist in Verbindung mit den Finanzausgleichsgesetzen der Länder, die Verwaltungszuständigkeit zur Schülerbeförderung zu. Nehmen Landkreis und Gemeinde die ihnen zugewiesene Kompetenz mit eigenen Verkehrsbetrieben wahr, so weist ihnen Art. 104 a Abs. 1 GG die Finanzierung dieser Betriebe zu. Soweit private Unternehmer beauftragt

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2. Teil: Verwaltungszuständigkeit nach Art. 30, 83 ff. GG

bzw. gefördert werden, gibt Art. 104 a Abs. 1 GG gleichfalls eine eindeutige Antwort auf die Finanzierungszuständigkeit der Gemeinde oder des Landkreises. Der Klärung bedarf aber noch, ob auch ein anderer Verwaltungsträger, hier der Bund bzw. die DB, mit der Wahrnehmung der Aufgaben betraut werden darf und welche Folgen dies für die Finanzierung hat (dazu unten Dritter Teil III).

Dritter

Teil

Ausgabenzuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 1 GG bei den verschiedenen, der Untersuchung zugrunde liegenden Verträgen I. Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten bei Projekten, die der Bundesverwaltung allein unterliegen 1. Ausgangssituation Nach den bisherigen Untersuchungen gibt es Maßnahmen und Projekte im öffentlichen Personenverkehr, die allein der Bundesverwaltung nach Art. 87 Abs. 1 GG unterliegen. Dazu zählen insbesondere Maßnahmen zur Modernisierung und Rationalisierung, zum Ausbau und zur Elektrifizierung der Bundesbahnstrecken. Als Konsequenz der Verwaltungszuständigkeit des Bundes trägt dieser — ausgehend von der gewonnenen Interpretation des Art. 104 a Abs. 1 GG 1 — nach der grundgesetzlichen Lastenverteilungsregelung des Art. 104 a Abs. 1 GG auch die Ausgabenlast für diese Maßnahmen. Da der Bund zur Wahrnehmung seiner Aufgabe nach Art. 87 Abs. 1 GG das Sondervermögen DB geschaffen hat, trägt dieses Sondervermögen in der Regel auch die Ausgabenlast nach Art. 104 a Abs. 1 GG 2 .

2. Vereinbarkeit der Kostenverträge mit Art. 104 a Abs. 1 GG Die Verträge zwischen der DB und den Ländern enthalten Kostenvereinbarungen über die Finanzierung von in den Aufgabenbereich der DB fallenden Angelegenheiten. Eine Norm, die die gemeinsame Finanzierung von Aufgaben durch den Bund und die Länder vorsieht, ist Art. 91a Abs. 4 GG. Diese Bestimmung deckt jedoch nicht die gemeinsame Finanzierung des Bundeseisenbahnausbaus durch Bund und Länder. Art. 91a Abs. 4 GG knüpft an die Regel des Art. 91a Abs. 1 GG an. Nach dieser Norm geht es um Aufgaben, die der ausschließlichen Länderzuständigkeit 3 unterliegen. Damit scheiden aufgrund dieser Formulierung 1

Siehe dazu oben Erster Teil 3. 2 Vgl. hierzu Maunz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 104 a Rdnr. 13. 3 Maunz, a.a.O., Art. 91 a Rdnr. 1; Liesegang, in: v. Münch, GG-Kommentar, Art. 91 a Rdnr. 7.

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des Art. 91a Abs. 1 GG aus dem Anwendungsbereich der Norm Bundesaufgaben aus; dies gilt sowohl für bundesgesetzlich geregelte als auch für Bundeszuständigkeiten im gesetzesfreien Raum 4 . Einen weiteren Fall der gemeinsamen Finanzierung von Investitionen durch Bund und Länder beinhaltet die Regelung des Art. 104 a Abs. 4 GG, jedoch rechtfertigt auch diese Bestimmung nicht die Mitfinanzierung von Bundesaufgaben durch die Länder. Denn nach dem insoweit klaren Wortlaut erlaubt die Norm nur eine Unterstützung des Bundes bei Investitionsvorhaben der Länder 5 , Finanzhilfen der Länder für den Bund sieht die Bestimmung dagegen nicht vor 6 . Findet damit die gemeinschaftliche Finanzierung von Investitionen auf dem Gebiet des Bundeseisenbahnwesens durch Bund und Länder in der Verfassung keine unmittelbare Stütze, so richtet sich die Finanzierung nach Art. 104 a Abs. 1 GG. Der Bund bzw. die DB als Träger der Aufgabenlast haben nach dieser Bestimmung die gesamten Kosten zu tragen. Bleibt die Frage zu klären, ob sie im Vereinbarungswege eine Kostenverteilung mit den Ländern erreichen können.

a) Wortlautinterpretation Jede Auslegung hat mit dem Wortsinn zu beginnen. Darunter ist die Bedeutung eines Ausdrucks allgemein oder im besonderen Sprachgebrauch eines Gesetzes zu verstehen 7. Nach dem Wortlaut des Art. 104 a Abs. 1 GG haben „der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben zu tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben". Der Begriff „gesondert" bedeutet dabei nach dem allgemeinen Sprachgebrauch, daß jeder Aufgabenträger seine Ausgaben selbst zu tragen hat. Ob er dabei seine eigenen Mittel verwendet oder sich finanziell von anderen Aufgabenträgern unterstützen läßt, bleibt seinen Erwägungen überlassen. Der Wortlaut des Begriffs „gesondert" kann im Kontext des Art. 104 a Abs. 1 GG aber auch die Bedeutung haben, daß eine Mitwirkung des anderen Verwaltungsträgers an der Ausgabentragungslast ausgeschlossen ist. Dadurch könnte klargestellt sein, daß der Bund nicht Landesaufgaben und die Länder nicht Bundesaufgaben finanzieren dürfen. Welche Bedeutung dem Begriff zukommt, läßt sich jedenfalls nicht aus dessen Wortlaut entnehmen, da er vage und unbestimmt ist. Läßt sich die Bedeutung eines Rechtsbegriffs nicht eindeutig aus dem Wortlaut entnehmen, kommt es auf den Bedeutungszusammenhang im Kontext der gesetzlichen Regelung an 8 . 4

Liesegang, a.a.O., Art. 91 a Rdnr. 7. s Maunz, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 45; Vogel / Kirchhof, in: BK, Art. 104 a Rdnr. 108. 6 Vgl. Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 108. 7 Larenz, Methodenlehre, S. 305 ff.

I. Vereinbarungen bei Projekten, die der Bundesverwaltung unterliegen

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Ein Bedeutungszusammenhang läßt sich dabei aus der Regelungsabsicht des Gesetzgebers, der systematischen Stellung einer Norm innerhalb einer gesetzlichen Regelung bzw. anhand objektiv-teleologischer Kriterien ermitteln 9 .

b) Historische Interpretation Nach dem Willen des historischen Gesetzgebers soll durch die Finanzreform 10 an den von den Ländern der DB zum Wiederaufbau, Ausbau und zur Modernisierung der Infrastrukturanlagen gegebenen Finanzierungshilfen „nichts geändert u werden n. Die Finanzreform und damit auch Art. 104 a Abs. 1 GG sollen für diesen Teilbereich keine Geltung beanspruchen. Ob dieser Wille des Verfassungsgebers tatsächlich zu einer Vereinbarkeit der Absprachen zwischen Bund und Ländern mit Art. 104 a Abs. 1 GG führt, unterliegt jedoch Zweifeln. Denn diese Vorstellungen haben im Wortlaut der Norm selbst keinen Ausdruck gefunden. Der fehlende Hinweis in der Norm auf diese Vorstellungen des historischen Gesetzgebers kann einer Herausnahme des Eisenbahnausbaus aus Art. 104 a Abs. 1 GG jedenfalls dann entgegenstehen, wenn die weitere Auslegung belegt, daß Vereinbarungen über die Kostentragungslast mit Art. 104 a Abs. 1 GG unvereinbar sind. c) Systematische Auslegung Eine systematische Interpretation des Art. 104 a Abs. 1 GG muß aus dem Zusammenhang mit anderen Kostentragungsregelungen erfolgen. Solche Regelungen enthalten die Art. 104 a Abs. 2-5 GG. Im Rahmen des Art. 104 a GG stellt der Absatz 1 die Grundregel dar 12 . Die Absätze 2-5 ergänzen die Grundregel teils als Klarstellungen teils als Ausnahmeregel 13. Von diesen Ausnahmeregelungen sieht allein Absatz 4 eine gemeinsame Finanzierung bei eindeutiger Aufgabenzuweisung vor. Danach kann der Bund den Ländern bei Erfüllung bestimmter den Ländern zugewiesenen Aufgaben finanzielle Hilfe leisten. Den umgekehrten Fall der Finanzierung von Bundesaufgaben durch die Länder sieht dagegen Art. 104 a Abs. 4 GG nicht vor. Aus Art. 104 a Abs. 4 GG könnte sich damit im Umkehrschluß ergeben, daß Finanzhilfen der Länder an den Bund nicht s Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 310 ff. 9 Larenz, Methodenlehre, S. 313 ff. 10 Finanzreformgesetz v. 12. Mai 1969, BGBl. I S. 359. h BT-Drucks. 5. Wahlperiode, V/2861 Tz. 49. 12 So die ganz h.M., vgl. Vogel / Kirchhof, a. a. O., Art. 104 a Rdnr. 11 ; Maunz, a. a. O., Art. 104 a Rdnr. 9. 13 Vogel /Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 12; Maunz, a.a.O., Art. 104 a II). 4 Arndt

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zulässig sind. Aus einem solchen Umkehrschluß wird auch allgemein die Unzulässigkeit der Finanzhilfen der Länder begründet 14. Dies ist aber nicht zwingend. Formal logisch folgt aus Art. 104 a Abs. 4 GG vielmehr nur der „Umkehrschluß", daß dann, wenn die Voraussetzungen des Art. 104 a Abs. 4 GG nicht vorliegen, der Bund keine Ausgaben der Länder finanzieren darf, nicht aber umgekehrt. Ob eine gesetzliche Regel einen Umkehrschluß erlaubt und welcher Inhalt diesem zukommt, ist nicht eine Frage der formalen Logik, sondern der gesetzlichen Teleologie, also der ratio legis 15 . d) Objektiv-teleologische Auslegung Art. 104 a GG hat eine ungeregelte und deshalb umstrittene Praxis des Bundes (sogenannte Fonds wirtschaft) abgelöst16. Im Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben hatte der Bund Finanzleistungen für Investitionen der Länder und Gemeinden aufgrund eigener Förderungsprogramme und Richtlinien oder Verwaltungsabkommen mit Ländern mit Bedingungen und Auflagen verbunden, durch die er Einfluß auf die Erfüllung der von ihm mitfinanzierten Aufgaben nahm. Das Finanzreform-Gesetz hat diese unbefriedigende Entwicklung der Bezuschussung von Landesaufgaben durch den Bund, die einen immer größeren Umfang annahm, in Art. 91 a, 91 b und 104 a Abs. 4 GG verfassungsrechtlich institutionalisiert und verrechtlicht. Aufgrund der Notwendigkeit der Finanzierung bestimmter Landesaufgaben durch den Bund ist Absatz 4 eine Kompetenznorm zur Finanzierung von Landesaufgaben. Eine solche Finanzierung schafft die Gefahr der Abhängigkeit der Länder vom Bund. Sie gefährdet damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben eingeräumt hat. Diese Aufgaben sind im Grundgesetz insbesondere in den Art. 30, 83 ff. GG auch für die Aufgaben der gesetzesfreien Verwaltung erschöpfend geregelt und grundsätzlich kein dispositives Recht 17 . Da die Gewährung der Finanzhilfen durch den Bund die fundamentale Stellung der Länder berührt 18 , die Länder aber nicht auf ihre Verwaltungskompetenz verzichten dürfen 19 , war die Einführung des Art. 104 a Abs. 4 GG notwendig. Sowohl im ersten 20, als auch im zweiten Investitionshilfeurteil 21 legt das Bundesverfassungsi* So Maunz, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 25; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 6. Aufl. 1983, Art. 104 a Rdnr. 8; Vogel / Kirchhof, in BK, Art. 104 a Rdnr. 64; Fischer-Menshausen, in: v. Münch, GG-Kommentar, 2. Aufl. 1983, Art. 104 a Rdnr. 3; Fastenrath / Simma, Die Rhein-Main-Donau-Verträge, DVB1. 1983, S. 8, 18. 15 Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 375. ι 6 Siehe dazu oben Erster Teil 2. π BVerfGE 39, 97, 108 f. is BVerfGE 39, 97, 116. 19 BVerfGE 32, 145; 39, 96, 190; 55, 274, 301. 20 BVerfGE 39, 96. 21 BVerfGE 41, 291, 314.

I. Vereinbarungen bei Projekten, die der Bundesverwaltung unterliegen

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gericht den Schwerpunkt auf die Frage, ob die jeweilige staatliche Maßnahme Kompetenzen des Landes oder Bundes berührt. Erst hieran knüpft sich dann die nähere Interpretation des Art. 104 a Abs. 4 GG unter dem Gesichtspunkt an, ob durch eine Finanzierung Kompetenzen der Beteiligten angetastet werden. Wertungswidersprüche zwischen den Kompetenzverteilungsregeln der Art. 30, 83 ff. GG und der sich hieran anknüpfenden Lastenverteilung (Art. 104 a GG) lassen sich vermeiden, wenn der Begriff „gesondert" in der Bedeutung eines Verbots der Finanzierung gegenseitiger Aufgaben zwischen Ländern und Bund interpretiert wird. Gegen dieses Ergebnis läßt sich allerdings einwenden, daß die Gefahr der Einflußnahme der Länder auf Aufgaben des Bundes geringer ist als umgekehrt und somit ein gravierender Wertungswiderspruch zu den Kompetenzregeln nicht auftreten kann. Deshalb spricht vieles für eine teleologische Reduktion des Art. 104 a Abs. 1 GG mit dem Inhalt,, daß die Norm kein Verbot für die Finanzierung von Bundesaufgaben durch die Länder enthält. Gegen eine solche teleologische Reduktion spricht als einziges denkbares Gegenargument das Bundesstaatsprinzip. Dürfte der Bund bei Erfüllung eigener Aufgaben Finanzhilfen annehmen, könnte dies dazu führen, daß er von ihm zu erbringende Leistungen — insbesondere etwa im Bereich der Daseinsvorsorge — möglichst dort gut zu „verkaufen" sucht, wo der Finanzbeitrag der Länder zur Verwirklichung der Bundesaufgabe am höchsten ist 22 . Gerade beim Ausbau der Bundesbahn, der jeweils in bestimmten Ländern erfolgt, besteht die Gefahr, daß das Land mit den stärksten finanziellen Mitteln zuerst seine Eisenbahnstrecken ausgebaut bekommt und damit zugleich wieder einen weiteren wirtschaftlichen und finanziellen Vorteil gegenüber den anderen Ländern erlangt. Ob die gesetzliche Aufgabenzuweisung durch das BbG und das AEG und der ungeschriebene Grundsatz bundes- und länderfreundlichen Verhaltens diese Gefahr wirksam zu bannen vermögen, mag an dieser Stelle dahingestellt bleiben. Festzuhalten gilt es vorerst, daß jedenfalls die ursprüngliche Zielrichtung des Art. 104 a Abs. 1 GG, zu vermeiden, daß der Bund durch Geldzuweisungen Länderzuständigkeiten de facto an sich zieht, Finanzhilfen der Länder für den Ausbau von Strecken der DB nicht berührt. Vom Zweck des Art. 104 a GG werden Finanzhilfen der Länder an den Bund nicht unmittelbar erfaßt. Der telos des Art. 104 a Abs. 1 GG erstreckt sich wohl auch nicht auf die beschriebene Gefahr eines „Verkaufs" von Bundesleistungen. An diese Möglichkeit ist jedenfalls bei Schaffung des Art. 104 a Abs. 1 GG nicht gedacht worden.

22 Ebenso Fastenrath / Simma, DVB1. 1983, S. 9, 18. 4*

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e) (Zwischen-)Ergebnis der Auslegung Das bislang gefundene Interpretationsergebnis läßt sich zunächst wie folgt zusammenfassen. Aus dem Wortlaut des Art. 104 a Abs. 1 GG läßt sich ein Verbot der Mitfinanzierung nicht entnehmen. Die historische Auslegung spricht eindeutig für die Zulässigkeit von vertraglichen Finanzierungsbeihilfen der Länder anläßlich der Modernisierung und des Ausbaus des Schienennetzes der DB. Aus der systematischen Auslegung lassen sich — anders, als die ganz herrschende Meinung annimmt — keine Gesichtspunkte für ein Verbot der Mitfinanzierung entnehmen. Auch Sinn und Zweck des Art. 104 a Abs. 1 GG erfassen Finanzierungshilfen seitens der Länder nicht — die Zielrichtung dieser Norm richtet sich gegen weitere Ingerenzrechte des Bundes. Für ein Verbot der Mitfinanzierung spricht nur, daß sich Wertungswidersprüche zwischen den Kompetenzverteilungsregeln der Art. 30,83 ff. GG und der sich hieran anknüpfenden Lastenverteilung des Art. 104 a GG vollständig nur dann vermeiden lassen, wenn der Begriff „gesondert" in der Bedeutung eines Verbots der Finanzierung gegenseitiger Aufgaben zwischen Ländern und Bund interpretiert wird.

f) Keine Anwendung des Art. 104 a Abs. 1 GG bei Baulasten? Das bisherige Interpretationsergebnis könnte zunächst bei Berücksichtigung einer früheren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) in Frage gestellt sein 23 . Das BVerfG zählt danach Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, nicht zu den Aufgaben im Sinne des Art. 106 Abs. 4 S. 2 Nr. 1 a.F. GG. Art. 106 Abs. 4 S. 2 Nr. 1 a.F. GG war der inhaltsgleiche Vorläufer des Art. 104 a Abs. 1 GG, so daß man die in der Entscheidung angesprochene Ausnahme von der Lastenverteilungsregel auch auf Art. 104 a Abs. 1 GG anwenden könnte 24 . Die Folge davon wäre, daß auch die Last des Ausbaus des Bundesbahnnetzes, die zum weiten Begriff der Baulast zu rechnen ist, nicht in den Anwendungsbereich des Art. 104 a Abs. 1 GG fiele und von daher Vereinbarungen zulässig wären. Dieser Ansatz des BVerfG vermag jedoch nicht zu überzeugen. Wieso Herstellung, Erneuerung oder Sicherung öffentlicher Bauten keine verwaltende Tätigkeit mit der Folge des Art. 104 a Abs. 1 GG sein sollen, begründet das BVerfG nicht. Es stellt lediglich lapidar fest, daß die Baulast nicht unter die Norm fällt. Dem BVerfG ist vorzuwerfen, daß es von der an sich klaren Regelung der Lastenverteilung eine Ausnahme statuiert, ohne dafür im Grundgesetz einen Anhaltspunkt zu haben und ohne diese Ausnahme zu begründen 25. 23 BVerfGE 26, 338, 391 f. 24 Skeptisch zu dieser Heranziehung: Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 63. 25 Vgl. Vogel/Kirchhof, BK, Art. 104 a Rdnr. 63 f.

I. Vereinbarungen bei Projekten, die der Bundesverwaltung u n t e r l i e g e n 5 3

Sieht man von diesem Vorwurf ab, so läßt sich bei angemessener Interpretation der Entscheidung nicht allzuviel Unterstützung für die Ansicht gewinnen, es sei zulässig, daß die Bundesländer die Finanzierung von alleinigen Bundesaufgaben mit übernehmen. Es ist nämlich davon auszugehen, daß das BVerfG nicht annahm, daß für Baulastkosten Gebietskörperschaften beliebig herangezogen werden könnten. Wäre es dieser Auffassung gewesen, so hätte es in dieser Entscheidung die Lastenverteilungsregelung des § 13 Abs. 1 S. 2 KreuzG nicht für teilweise verfassungswidrig erklären können. In dieser Entscheidung lag vielmehr die Besonderheit vor, daß sich die Baulastträgerschaften und damit die Verwaltungskompetenzen zweier Verwaltungsträger berührten, so daß die Notwendigkeit der Aufteilung der Kosten unter den Betroffenen gegeben war 26 . Auf diesen Fall der sich überschneidenden Kompetenzen wollte das BVerfG Art. 106 Abs. 4 Nr. 1 a.F. GG nicht angewandt wissen. Besteht jedoch nur eine Baulastträgerschaft, so läßt sich die Entscheidung nicht zur Rechtfertigung von Vereinbarungen über die Kostentragung heranziehen. Für diesen Fall bleibt es auch nach der Entscheidung des BVerfG bei dem Lastenverteilungsgrundsatz des Art. 104 a Abs. 1 GG.

g) Ausnahme vom Verbot der Mischfinanzierung bei eindeutigem Willen des historischen Verfassungsgebers? Eine weitere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts könnte indes eher dazu beitragen, der Ansicht zum Durchbruch zu verhelfen, die von der Zulässigkeit derartiger Finanzierungsvereinbarungen ausgeht. Soweit es um Auslegung und Methodik geht, betrifft die Entscheidung Β VerfGE 40, 56 einen Parallelfall. Hier ging es um die Auslegung der Begriffe „gleichartig" in Art. 105 Abs. 2 a GG. Der Wortlaut dieser Norm ist eindeutig. Mit dem Begriff „gleichartig" hat der Verfassungsgesetzgeber einen terminus technicus eingeführt, der im deutschen Finanzverfassungsrecht eine über fünfzigjährige Tradition hatte. Aussagekraft und Aussagefähigkeit dieses Begriffes waren eindeutig und unumstritten. Unumstritten war ferner, daß bei herkömmlicher Interpretation dieses Begriffes die althergebrachten kommunalen Steuern, ζ. B. die Getränke- oder die Vergnügungsteuer, mit der bundesgesetzlichen Umsatzsteuer „gleichartig" sind. Bei dieser Auslegung wären indes derartige kommunalen Steuern angesichts des Art. 105 Abs. 2 a GG verfassungswidrig. Dieses Ergebnis aber hat, wie die historische Auslegung zweifelsfrei ergibt, der Verfassungsgesetzgeber bei Schaffung des Art. 105 Abs. 2 a GG nicht gewollt. Er wollte ersichtlich vom Fortbestand dieser kommunalen Steuern ausgehen.

26 Zu dieser Sicht der Entscheidung vgl. auch Fastenrath / Simma, DVB1. 1983, S. 9, 19.

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Angesichts dieser Sachlage sahen sich sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch zuvor das Bundesverwaltungsgericht 27 veranlaßt, das „Versehen" des Verfassungsgesetzgebers zu „korrigieren". Sie legen den Begriff „gleichartig" anders aus als seit 50 Jahren üblich. Welche Bedeutung sie ihm geben, sagen beide Judikate allerdings nicht. Sie treffen nur die Aussage, die herkömmlichen kommunalen Steuern seien mit der Umsatzsteuer nicht gleichartig — obgleich sie nach anerkannter und unumstrittener Interpretation dieses Begriffes eben doch gleichartig sind. Methodisch gesehen gehen diese Judikate damit von der Zulässigkeit der „Berichtigung" des Wortlautes jedenfalls dann aus, wenn die herkömmliche Interpretation der „im Gesetzgebungsverfahren wiederholt deutlich zutage getretenen Absicht zuwiderlaufen" 28 würde. M.a.W.: Gehen eindeutiger Wille des Verfassungsgebers und Wortlaut der von ihm statuierten Norm auseinander, ist der historischen Interpretation der Vorzug zu geben. Überträgt man die tragenden Gesichtspunkte der Entscheidung BVerfGE 40, 56 auf die vorliegend zu entscheidende Frage, so liegt die Parallele auf der Hand. Die eindeutige Absicht des Verfassungsgebers, den Ausbau und die Modernisierung von Schienenstrecken der DB aus der Ausgabenverteilungsnorm des Art. 104 a Abs. 1 GG herauszuhalten, hat in Art. 104 a Abs. 1 GG keinen Niederschlag gefunden. Angesichts des eindeutig feststehenden Willens des historischen Verfassungsgebers ist der Wortlaut aber im Sinne des historischen Gesetzgebers auszulegen. Welche Bedeutung man ihm gibt, mag offenbleiben. Getroffen werden muß lediglich die Aussage, daß mit diesem Begriff Finanzierungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern über den weiteren Ausbau und die Modernisierung des Schienennetzes der DB jedenfalls nicht erfaßt werden. Angesichts dieser Rechtsprechung des BVerfG drängt sich daher der Schluß auf, die Finanzierungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern über die Modernisierung der Schienenwege für zulässig zu erachten. Dieser Schluß ist umso zwingender, als sich das Bundesverfassungsgericht bei Art. 105 Abs. 2 a GG mit seiner Argumentation sogar über den eindeutigen Wortlaut der Verfassungsnorm hinweggesetzt hat. Bei Art. 104 a Abs. 1 GG hingegen ist der Wortlaut offen. Bei offenem Wortlaut aber muß der historischen Auslegung noch mehr Gewicht zukommen.

h) Ausnahme vom Verbot der Mischfinanzierung beim Betrieb oder Ausbau unwirtschaftlicher Bahnstrecken? Die bisherige Auslegung des Art. 104 a Abs. 1 GG hat, jedenfalls dann, wenn man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde legt, zu einem relativ eindeutigen Auslegungsergebnis geführt. Angesichts des eindeutigen Wil27

DVB1. 1975, S. 104 m. Anm. Arndt, S. 108. 28 BVerfGE 40, 64.

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lens des historischen Verfassungsgebers würde danach für den Ausnahmebereich der von den Ländern der DB zum Wiederaufbau, Ausbau und zur Modernisierung der Infrastrukturanlagen gegebenen Finanzierungshilfen kein Verbot der Mitfinanzierung eingreifen. Gleichwohl ergeben sich gegen dieses weite, uneingeschränkte Auslegungsergebnis Bedenken. Sie gründen sich — wie dargestellt — zum einen auf verfassungsmethodische Vorbehalte und zum anderen auf die Möglichkeiten eines Wertungswiderspruches zwischen den Kompetenzverteilungsregelungen des Grundgesetzes und eines „Verkaufs" von Bundesleistungen an finanzstarke Bundesländer. Angesichts dieses Unbehagens liegt der Gedanke nahe, die Richtigkeit des bislang gefundenen uneingeschränkten Auslegungsergebnisses dahingestellt sein zu lassen und der Frage nachzugehen, ob diese Interpretation nicht jedenfalls für einen eingeschränkten Teilbereich ohne die soeben erwähnten Bedenken Geltung hat. Dieser Gedanke liegt umso näher als die DB in der Praxis ja keineswegs die Länder wahllos zu derartigen Finanzhilfen vertraglich heranzieht und auch angesichts der Tatsache, daß ein Vertrag beidseitiges Einvernehmen voraussetzt, gar nicht heranziehen kann. Kostenvereinbarungen für Projekte, die auch ohne eine Mitfinanzierung wirtschaftlich im Sinne des § 4 AEG sind und an denen ausschließlich die Bundesbahn interessiert ist, dürften in der Praxis nicht vorkommen. Projekte, die dem Wirtschaftlichkeitspostulat dieser Norm unterfallen, nimmt die DB aus eigenem Antrieb und auf eigene Kosten in Angriff. Die Länder werden sich nur dann vertraglich zu finanziellen Leistungen verpflichten, wenn es um die Wahrung ihrer Interessen und nicht derjenigen der DB geht. Die in der Praxis auftretenden Fälle betreffen damit einen eingeschränkten Teilbereich. Es handelt sich dabei um Vorhaben, die die DB allein angesichts des Wirtschaftlichkeitspostulates des § 4 AEG nicht vorantreibt, an denen aber zugleich auch die Länder, Landkreise oder Gemeinden aus einer Vielzahl von Gründen interessiert sind. Die nähere Untersuchung der Verwaltungszuständigkeiten ergab somit folgendes Ergebnis: Entspricht eine Aufgabe der Deutschen Bundesbahn nicht dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 Abs. 1 AEG, dann endet die Verwaltungszuständigkeit des Bundes, und die Sperrwirkung des Art. 87 GG entfällt. Den Ländern oder Landkreisen erwächst eine Verwaltungszuständigkeit, auf deren Grundlage sie die früheren Aufgaben der Bundesbahn weiterführen 29 können. Betreffen die unrentablen Bahnstrecken den Nahverkehr bzw. den überörtlichen Nahverkehr (Regionalverkehr), dann bestand bereits zuvor neben der Verwaltungszuständigkeit der DB eine Aufgabenzuständigkeit der Länder für den 29 Vgl. hierzu oben Zweiter Teil le.

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Regional- und der Gemeinden für den Nahverkehr 30. Diese Fälle sind unproblematisch, da eine Mitfinanzierung der Strecken, welche die Rentabilität wieder herstellt und damit die Verwaltungszuständigkeit der DB gemäß § 4 Abs. 1 AEG erhält, dann auf die eigene Verwaltungszuständigkeit der Länder gestützt werden kann. Der problematische Fall einer Mitfinanzierung ohne Verwaltungskompetenz liegt nicht vor 3 1 . Die Länder nehmen ihre Verwaltungskompetenz in Anspruch um diejenige der DB zu erhalten. Als ökonomisch unsinnige Alternative böte sich nur die Errichtung eines eigenen Schienennetzes der Länder neben dem unwirtschaftlichen der DB an. Durch die ökonomisch ungleich sinnvollere Möglichkeit der Mitunterhaltung des bestehenden Schienennetzes stellen die Länder und Gemeinden ihre Verwaltungskompetenz für den Nah- und Regionalverkehr der DB zur Verfügung. Diese Fallvariante entspricht der soeben erörterten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Anwendung des Art. 104 a Abs. 1 GG bei Baulasten, die in die Verwaltungskompetenz zweier Verwaltungsträger fallen. Hier hat — wie dargestellt — das Bundesverfassungsgericht keine Bedenken an einer gemeinsamen Kostentragung. Verfassungsrechtlich problematisch sind daher nur diejenigen Fälle, in denen die Länder unrentable Aufgaben der Bundesbahn, für die sie zuvor keine Verwaltungszuständigkeit gehabt haben, nach dem Wegfall der Sperrwirkung des Art. 87 GG nicht in eigener Verwaltungszuständigkeit weiterführen, sondern mit der vereinbarten Mitfinanzierung die Verwaltungszuständigkeit der DB weiter zu erhalten beabsichtigen. Hier bleibt die Verwaltungszuständigkeit der DB gemäß § 4 Abs. 1 AEG weiter erhalten, die Länder hingegen haben durch die Mitfinanzierung ihre eigene Verwaltungszuständigkeit ausgeschlossen. Eine eigene Verwaltungszuständigkeit könnte nur entstehen, wenn die Länder statt der Mitfinanzierung die unmodernen oder unrentablen Bahnstrecken in eigener Regie weiterbetreiben würden. Die Annahme eines grundsätzlichen Mitfinanzierungsverbots für diese Fälle aber würde der Intention der Lastenverteilungsregel in Art. 104 a GG und der vorgelagerten Kompetenzabgrenzung der Art. 30, 83 ff. GG nicht entsprechen. Die Länder könnten anderenfalls zwar unrentable Bahnstrecken in eigener Verwaltungszuständigkeit betreiben und auch vollständig finanzieren, die bloße Mitfinanzierung der gleichen Strecke unter Beibehaltung der Verwaltungszuständigkeit der DB wäre ihnen aber verwehrt 32 . Das Grundgesetz geht zwar grundsätzlich von der Unterscheidung zwischen Bundes- und Landesverwaltung aus und knüpft daran die Ausgabenzuständigkeit; es läßt jedoch auch erkennen, daß die Verwaltungsaufgaben von Bund und 30 Dieses Nebeneinander der Zuständigkeiten verkennt Fromm, Städtetag 1986, S. 823, 824, der offenbar von einer ausschließlichen Bundesaufgabe ausgeht. 31 Sodaß der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern entgegen Fromm, Städtetag 1986, S. 823, 825, nicht tangiert ist. 32 So aber Fromm, Städtetag 1986, S. 823, 825.

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Ländern nicht starr voneinander geschieden sind. Die Untersuchung der verschiedenen Gemengelagen hat gezeigt, daß die gesamtstaatliche Tätigkeit des Bundes und der Aufgaben der Länder in wichtigen Bereichen zunehmend ineinandergreifen. Hier treten in der Verfassungswirklichkeit die Verzahnung der einzelnen Aufgabenbereiche stärker in Erscheinung als die grundgesetzliche Zuständigkeitsabgrenzung dies vorgesehen hat 33 . Die Interpretation der Lastenverteilungsregel des Art. 104 a Abs. 1 GG als Verbot der gegenseitigen Finanzierung von Aufgaben zwischen Bund und Land hatte ihre Grundlage in der ratio legis der Kompetenzverteilungsnormen des Grundgesetzes in Bezug auf die Verwaltungszuständigkeit. Als maßgeblicher Gedanke hat sich hier das vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeitete Verbot erwiesen, durch die Mitfinanzierung bei der Erfüllung eigener Aufgaben beschränkt oder beeinträchtigt zu werden. Diesem grundlegenden Verfassungsprinzip der Bundesstaatlichkeit dienen die Kompetenznormen des Grundgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht hat für den besonderen Fall der „Mischverwaltung" ausdrücklich erklärt, daß nicht jedem Fall eines Zusammenwirkens von Bund und Ländern die Kompetenz- und Organisationsformen der Art. 30, 83 ff. GG entgegenstehen würden. Insofern bedürfe ein solches Zusammenwirken nicht in jedem Fall einer besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung, sofern nicht die Aufgaben des jeweils anderen Partners beeinträchtigt werden 34 . Überträgt man diese Gedanken auf das Ausgangsproblem, dann ergibt sich folgendes Bild. Den Ländern erwächst bei unwirtschaftlichen Ausbaumaßnahmen bzw. unrentablen Strecken eine eigene Verwaltungszuständigkeit, denn die Zuständigkeit der DB ist, da sie unter dem einfachgesetzlichen Vorbehalt der Wirtschaftlichkeit steht, nicht entstanden bzw. erloschen und damit die Sperrwirkung des Art. 87 GG entfallen. Deshalb können die Länder entscheiden, ob sie die jeweilige Aufgabe in eigener Regie weiterführen oder etwa die DB beauftragen, den weiteren Betrieb im Auftrag eines Landes weiterzuführen. Dann müssen die Länder aber erst recht entscheiden können, ob jeweils nur eine Mitfinanzierung erfolgen soll 35 . Andererseits ist auch die DB nicht verpflichtet, sich weiter an den Vorhaben zu beteiligen. Die Länder können ihr eine Mitfinanzierung nicht aufzwingen. In jedem Fall handeln die Vertragspartner im Rahmen ihrer eigenen Verwaltungszuständigkeit, ohne daß die getroffene Vereinbarung die jeweils verfassungsrechtlichen Aufgaben und Interessen des anderen berührte. Die Besonderheit besteht in diesen Fällen nur darin, daß die Verwaltungszuständigkeit mit Abschluß der Finanzierungsvereinbarung allein der DB erhalten bleibt, was „formaljuristisch" den Ländern die Grundlage für die Vereinbarung 33 Vgl. hierzu v. Mangoldt / Klein, GG-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 1974, Vorbem. IV vor Art. 91 a, S. 2572 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, Bearbeitung 1983, Art. 83, Rdnr. 90 ff., 103 ff. 34 BVerfGE 63, 381. 35 a. A. Fromm, Städtetag 1986, S. 823, 825.

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entziehen könnte. Dabei handelt es sich um ein „juristisches Paradoxon", das kaum geeignet ist, die Mitfinanzierung als verfassungsrechtlich unzulässig zu qualifizieren. Dieses Ergebnis, welches bislang im Wege der Verfassungsinterpretation gewonnen wurde, wird auch durch einen Blick auf einfachgesetzliches Recht, nämlich das Allgemeine Eisenbahngesetz, das Bundesbahngesetz und das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, gestützt und gestärkt. § 4 AEG enthält — wie bereits dargestellt — folgende Aussage: wenn für den Bund die alleinige Durchführung einer Aufgabe auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens unwirtschaftlich ist, darf er diese Aufgabe in einem gesetzlich geregelten Verfahren einstellen. An seiner Stelle kann das Land mit Einverständnis der DB als — gesetzlich nicht ausdrücklich geregeltes „weniger" — die alte Strecke betreiben oder gar als gesetzlich in § 4 Abs. 2 AEG geregeltes „mehr" eine neue Schienenstrecke errichten. Diese Alternative ist bisher nur in einem Fall eingetreten (Meckesheim-Aglasterhausen), allerdings in einer Reihe weiterer Fälle bisher an mangelnden Finanzmitteln der beteiligten Länder und Kommunen gescheitert 36. Eine isolierte Aufgabenwahrnehmung durch den Bund oder ein Bundesland scheidet damit praktisch aus. Eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung wird nicht von § 4 AEG, wohl aber von § 5 BbG angesprochen. Danach sind Leistungen der Deutschen Bundesbahn für die Länder angemessen abzugelten. Dieser Rechtsgedanke der Kooperation läßt sich auch für die vorliegende Fallkonstellation fruchtbar machen. Die Aufrechterhaltung einer unrentablen Bahnstrecke ist in wohl allen denkbaren Fällen eine Leistung, die die DB auch im Interesse der betroffenen Bundesländer erbringt. Für die Aufrechterhaltung, d.h. für den Verzicht auf Stillegung darf sie dann aber auch im Vertragswege eine kooperative Mitfinanzierung einfordern 37. Eine noch gesteigerte Kooperation zwischen Bund und Ländern sieht das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) i.d.F. vom 13. 3. 1972 38 bei der Förderung des Ausbaus schienengebundener Verkehrswege vor, die „dem öffentlichen Personennahverkehr dienen, in Verdichtungsräumen oder den zugehörigen Randgebieten liegen und auf besonderem Bahnkörper geführt werden". Das Gesetz geht davon aus, daß diese Aufgabe durch die Länder (Straßenbahnen, Hoch- und Untergrundbahnen und Bahnen besonderer Bauart, nicht bundeseigene Eisenbahnen) als auch durch die Bundesbahn erfüllt werden kann (§ 2 Abs. 1 Nr. 2, § 11 GVFG). Damit betrachtet das Gesetz den Ausbau schienengebundener Verkehrswege in Verdichtungsräumen als einen einheitlichen, übergreifenden Aufgabenzusammenhang, in dem sowohl die Länder als auch der Bund (DB) 36 Zu den tatsächlichen und finanziellen Erfolgen dieser Streckenübernahme vgl. Steinecke, in: Schriftenreihe der DVWG, Reihe Β 80, S. 29 ff. 37 So auch zu Recht schon Irsfeld, in: Schriftenreihe der DVWG, Reihe Β 37, S. 169, 175. 38 BGBl. I S. 501.

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Zuständigkeiten haben. Der Bund ist auf diesem Gebiet mit dem Verkehrsmittel „Bundeseisenbahnen", das Land mit der Förderung des Ausbaus der sonstigen schienengebundenen Verkehrsmittel tätig. Für beide, im übrigen nicht gegeneinander abgegrenzte Förderungswege stellt das Gesetz mit den in § 10 GVFG bestimmten Anteilen des Mineralölsteueraufkommens, die für Zwecke der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden zweckgebunden sind, einen einheitlichen, gemeinsamen Fonds zur Verfügung. Die gesetzliche Regelung erfordert, daß sich das Land und der Bund bei der Entscheidung über die durchzuführenden Maßnahmen abstimmen. Dabei hat das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz den Ländern insofern eine besondere Stellung eingeräumt, als Bundesbahnvorhaben nur mit ihrer Zustimmung durchgeführt werden können. Während nach § 4 Abs. 2 AEG „das Recht, eine neue öffentliche Eisenbahn zu bauen und zu betreiben", vorrangig der Deutschen Bundesbahn zusteht, entscheiden im Rahmen des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes vorrangig die Länder darüber, ob sie die zweckgebundenen Mittel für Ausbaumaßnahmen der Bundesbahn oder für andere Schienenverkehrsunternehmen in Anspruch nehmen. Diese gesetzliche Regelung läßt es zu, die administrative und finanzielle Beteiligung des Landes an dem Ausbau des Strekkenabschnitts nicht lediglich als Finanzierung einer Bundesaufgabe außerhalb der Zuständigkeiten des Landes zu begreifen. Im Rahmen der übergreifenden Aufgabe der Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs in Verdichtungsräumen wird eine Kooperation der beteiligten Veiwaltungsträger unausweichlich. Damit aber entspricht das verfassungsrechtliche Interpretationsergebnis, wonach die Länder befugt sind, unrentable Aufgaben der Bundesbahn im Vertragswege mitzufinanzieren, Vorgaben des einfachen Rechts, das ebenfalls von der Zulässigkeit derartiger Kooperationsvorhaben ausgeht. Als Fazit läßt sich festhalten, daß sich aus dem Regelungszweck und Sinnzusammenhang des Art. 104 a Abs. 1 GG sowie aus einfachem Recht kein Verbot der Mitfinanzierung unwirtschaftlicher Ausbaumaßnahmen bzw. des Weiterbetriebs unrentabler Bahnstrecken herleiten läßt.

3. Ergebnis Vereinbarungen der DB mit den Ländern hinsichtlich des Ausbaus und der Modernisierung des DB-Netzes beschränken sich auf Kostenvereinbarungen. Ob diese Kostenverträge gegen Art. 104 a Abs. 1 GG auch dann verstoßen, wenn sie Vorhaben betreffen, die ohne eine Mitfinanzierung wirtschaftlich im Sinne § 4 AEG wären, ist problematisch. Obgleich vieles für eine uneingeschränkte Zulässigkeit derartiger Kostenverträge generell spricht, kann diese Frage letztlich offen bleiben. Denn Kostenvereinbarungen über Projekte, die auch ohne Mitfinanzierung dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 AEG entsprechen, kommen in der Praxis nicht vor.

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Kostenverträge hingegen, aufgrund derer Länder, Landkreise oder Gemeinden dazu beitragen, daß dem § 4 Abs. 1 AEG genügt werden kann, sind verfassungsrechtlich zulässig. Art. 104 a Abs. 1 GG steht derartigen Abkommen nicht entgegen. Denn durch eine solche Kooperation mit der DB ersparen sich die Gebietskörperschaften, in deren Aufgabenbereich der schienenbetriebene öffentliche Personennahverkehr fällt, eigene Aufwendungen für die regionale Verkehrsversorgung.

I I . Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten von Projekten, bei denen hinsichtlich der Verwaltungszuständigkeit eine Gemengelage besteht 1. Ausgangssituation Als Ergebnis der bisherigen Untersuchungen ergab sich auch, daß es Maßnahmen und Projekte gibt, hinsichtlich deren Verwirklichung eine Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern oder Gemeinden besteht. Die Realisierung der Vorhaben berührt in diesen Fällen die Verwaltungskompetenz sowohl des Bundes als auch der Länder oder Gemeinden; die Zuständigkeiten stehen hier nebeneinander, überschneiden sich oder greifen ineinander. Der Klärung bedarf dabei zunächst die Frage, inwieweit hier eine Kooperation zwischen den unterschiedlichen Kompetenzträgern und eine Koordination derselben untereinander zulässig ist. Für einen Fall, den Ausbau von Bundeswasserstraßen, hat Art. 89 Abs. 3 GG eine Lösung der Gemengelage der Verwaltungskompetenz verfassungsrechtlich vorgeschrieben. Für die übrigen Fälle der Gemengelage — die Verbundverträge mit den dazugehörigen Gesellschaftsverträgen und die Tarifverträge — muß zunächst geklärt werden, inwieweit eine Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich zulässig ist. Anschließend muß der Frage nachgegangen werden, welche Konsequenzen aus dem Vorhandensein einer Gemengelage für die Verteilung der Kostentragungslast nach Art. 104 a Abs. 1 GG zu ziehen sind.

2. Vereinbarkeit der Verträge mit den Art. 30, 83 ff. GG In den von den Verbundverträgen erfaßten Bereichen geht es um die Koordination des Verkehrsangebots von unterschiedlichen, zur Verkehrsbedienung zuständigen Verwaltungsträgern, die den gleichen räumlichen Bereich bedienen. Hier stellt sich die Frage, ob diese Gemengelage im Wege der Vereinbarung koordiniert werden kann. Bei den von den Tarifgemeinschaften umfaßten Fällen hat die DB die Verwaltungskompetenz zur Tarifgestaltung im Bahnbusbereich, die

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Gemeinde oder der Landkreis die Kompetenz, in ihrem räumlichen Bereich den Tarif zu bestimmen. Auch hier geht die Frage dahin, ob diese Gemengelage im Wege der Vereinbarung abgestimmt und geordnet werden kann. Untersucht werden muß daher die Frage, ob bei einer Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten die Kompetenzinhaber im Wege der Vereinbarung ihre Zuständigkeiten aufeinander abstimmen können und ihr gesamtes Handeln koordinieren dürfen.

a) Verbotene Mischverwaltung? Die Praxis hat beim Vorhandensein von Gemengelagen von Verwaltungszuständigkeiten im Wege der Vereinbarung die Verwaltungskompetenz aufeinander abgestimmt und Wege zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung geschaffen. Dies führt zum einen dazu, daß Aufgaben der unterschiedlichen Aufgabenträger durch gemeinsame Einrichtungen 39 für sämtliche Aufgabenträger erfüllt werden 40 ; zum anderen wird durch Vereinbarungen über die in die Kompetenz der verschiedenen Hoheitsträger fallenden Tarife eine einheitliche Tarifgestaltung erreicht. Diese Koordination und Kooperation im Verwaltungsbereich wirft die Frage auf, ob sie mit den Regelungen der Art. 30, 83 ff. GG in Einklang steht. Der Zulässigkeit dieser Vereinbarungen könnte insbesondere das vor allem in der Literatur 41 vertretene „Verbot der Mischverwaltung" entgegenstehen. Dieses „Verbot" wird aus folgenden Überlegungen hergeleitet: Das Grundgesetz verteilt die Verwaltungskompetenz im Bundesstaat auf Bund und Länder. Diese Kompetenzen sind, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist — etwa wie in Art. 9 1 a GG -, strikt voneinander getrennt. Diese Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern 42 bedeutet, daß jeder Verwaltungsträger nur seine Aufgaben wahrzunehmen hat. Neben der Trennung der Verwaltungsräume beschreiben die Art. 83 ff. GG auch abschließend die möglichen Verwaltungstypen 43. Folge davon ist — soweit nicht Spezialnormen des Grund39 Bei den durch den Begriff „Verkehrsverbund" umschriebenen Komplexen handelt es sich um die Firmen „Verkehrs- und Tarifverbund GmbH". 40 So werden etwa die jedem Aufgabenträger obliegenden Aufgaben auf dem Gebiet der Verkehrsplanung, des betrieblichen Leistungsangebots und des kommerziellen Verkehrsangebots durch die gemeinsame Einrichtung wahrgenommen. 41 Vgl. etwa Achterberg, JA 1980, S. 210,215; Loeser, Die Mischverwaltung, passim; ders., Die bundesstaatliche Verwaltungsorganisation in der Bundesrepublik Deutschland, passim; Carl, DÖV 1986, S. 581, 582; v. Mangoldt / Klein, GG-Kommentar, S. 2587 f.; Broß, in: v. Münch, GG-Kommentar, Art. 83 Rdnr. 7; Ronellenfitsch, Die Mischverwaltung im Bundesstaat, passim; einschränkender jetzt im Anschluß an BVerfGE 63, S. 1 ff.; Lerche, in: Maunz / Dürig, GG-Kommentar, Art. 83 Rdnr. 84 ff.; auch die Rechtsprechung ging lange Zeit von einem Verbot der Mischverwaltung aus, vgl. etwa BVerfGE 11, S. 105, 124; 32, S. 145, 156; 39, S. 96, 120; BVerwGE 42, S. 279, 282. 42 Vgl. etwa Stem, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, § 41 VIII 1; Kratzer, DÖV 1950, S. 529 ff.; Schmidt-B leibtreu / Klein, GG-Kommentar, Vorb. vor Art. 83 Rdnr. 8.

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gesetzes etwas anderes besagen — die Unzulässigkeit der Erfindung weiterer Verwaltungstypen durch den Gesetzgeber und das Verbot für Bund und Länder, im einvernehmlichen Zusammenwirken neue Verwaltungstypen zu schaffen. Die Zuständigkeitsnormen der Art. 83 ff. GG sind damit grundsätzlich kein dispositives Recht 44 . Aus der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern sowie aus dem numerus clausus der Verwaltungstypen schließt der Großteil der Literatur das „Verbot der Mischverwaltung". Konsequenz dieses „Verbotes der Mischverwaltung" wäre die Unzulässigkeit jeglicher Koordination und Kooperation zwischen den unterschiedlichen Verwaltungsträgern. Damit wären auch Vereinbarungen zur Klärung und optimalen Erfüllung von Verwaltungsaufgaben bei Gemengelagen — also hinsichtlich Verkehrsverbünden und Tarifgemeinschaften — unzulässig. Die fehlende Verwaltungskompetenz würde gleichzeitig zur Verfassungswidrigkeit der Finanzierungsvereinbarungen führen, da Art. 104 a Abs. 1 GG eine kompetenzgerechte Wahrnehmung der Aufgabenzuständigkeit voraussetzt. Was aber unter Mischverwaltung nun genau zu verstehen und wie sie von anderen verwaltungsrechtlichen Erscheinungsformen abzugrenzen ist, bleibt unklar. Unter Mischverwaltung kann man zum einen im umfassenden Sinne jede Verwaltungstätigkeit verstehen, bei der sachliche Entscheidungen in einem irgendwie gearteten Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden getroffen werden 45 . Das aus dieser weiten Definition der Mischverwaltung folgende umfassende Verbot der Zusammenarbeit wird aber von seinen Vertretern vielfach mit Ausnahmen versehen 46. Andere verwenden den Begriff „Mischverwaltung" nur zur Kennzeichnung aller grundsätzlich rechtswidrigen und unzulässigen Kooperationsformen zwischen Bund und Ländern 47 . Mischverwaltung wird hier gleichgesetzt mit dem Verbot der Mischverwaltung. Die Qualifizierung einer Erscheinungsform als Mischverwaltung bedeutet danach zugleich ihre Beurteilung als rechtswidrig. Beide Begriffsbestimmungen der Mischverwaltung belegen, daß allein der Begriff noch keine Auskunft über die Zulässigkeit der Zusammenarbeit gibt. Vielmehr muß jeweils ermittelt werden, ob nicht eine zulässige Art der Zusam43 Sog. numerus clausus der Verwaltungstypen, vgl. hierzu Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 84; Broß, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 7; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Vorb. vor Art. 83 Rdnr. 8. 44 Lerche, a.a.O., Art. 83 vor Rdnr. 84; BVerfGE 32, S. 145, 156; 39, S. 96, 109; 63, S. 1, 39. 45 In diesem Sinne etwa Sendler, DÖV 1981, S. 409; Maunz, a.a.O., Art. 83 (Altkommentierung) Rdnr. 57. 46 Zu den Ausnahmen siehe etwa Maunz, a.a.O., Art. 83 J (Altkommentierung) Rdnr. 38; v. Mangoldt/Klein, a.a.O., 3. Bd. 2. Aufl., S. 2588; Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl., S. 118 f. . 47 Ronellenfitsch, Die Mischverwaltung im Bundesstaat, S. 58; BVerfGE 32, S. 145, 156; 39, S. 96, 120; 41, S. 291, 311.

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menarbeit vorliegt. Deshalb kann der Begriff nur zur klassifizierenden Kennzeichnung einer bestimmten Art verwaltungsorganisatorischer Erscheinungsformen sinnvoll sein. Daher hat auch das Bundesverfassungsgericht 48 zu Recht ausgeführt: „Für die Prüfung, ob ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden bei der Verwaltung zulässig ist, ergibt sich daraus (aus dem Begriff Mischverwaltung 49 ) nichts. Allgemeine Regeln lassen sich insoweit nur schwer aufstellen. Hierzu sind die organisatorischen Erscheinungsformen, die gemeinhin als Mischverwaltung angesehen werden, zu verschiedenartig. Auch Kompetenzund Organisationsnormen, anhand derer die rechtliche Zulässigkeit solcher organisatorischer Ausgestaltungen zu prüfen ist, sind zu unterschiedlich. Klassifizierungen verwaltungswissenschaftlicher Art können die rechtliche Beurteilung nicht ersetzen. Eine verwaltungsorganisatorische Erscheinungsform ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie als Mischverwaltung einzuordnen ist, sondern nur, wenn ihr zwingende Kompetenz- und Organisationsnormen oder sonstige Vorschriften des Verfassungsrechts entgegenstehen50." Daher kann allein daraus, daß bei einer Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten Vereinbarungen über die gemeinsame Aufgabenerfüllung getroffen werden, noch nicht der Schluß gezogen werden, da insoweit Mischverwaltung vorliege, seien die Vereinbarungen verfassungswidrig. Vielmehr muß, wie das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich dargelegt hat, für jeden Einzelfall anhand der Kompetenz- oder Organisationsnormen oder sonstiger Vorschriften des Verfassungsrechts geprüft werden, ob die Kooperation zulässig ist. Für ein mögliches Zusammenwirken von Bund und Ländern hat das Bundesverfassungsgericht allgemeine Grundsätze entwickelt. Diese sollen kurz erläutert werden, da sie für die weitere Untersuchung wertvolle Hinweise enthalten. Das Gericht geht davon aus, daß die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern in den Art. 30, 83 ff. GG erschöpfend geregelt und grundsätzlich nicht abdingbares Recht sind 51 . Von dieser Zuständigkeitsordnung darf nicht abgewichen werden, insbesondere sind Kompetenzverschiebungen aufgrund der Zustimmung eines Beteiligten nicht zulässig. 48 BVerfGE 63, S. 1, 38; zustimmend Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 85. 4 9 Einfügung des Verfassers. so Zustimmung hat die Entscheidung bei Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 85, gefunden. Lerche bezweifelt allein, ob nicht doch grundsätzliche Differenzierungen zwischen verschiedenen Formen der Mischverwaltung vorgenommen werden können (a.a.O., Rdnr. 86 ff.). Hierin liegt aber m.E. kein Widerspruch zur Entscheidung des BVerfG. Die Gruppen, die Lerche als grundsätzliche Differenzierungen etikettiert hat, ergeben sich auch, wenn man mit dem BVerfG jeden Einzelfall auf seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit hin untersucht. Im übrigen haben die Ausführungen des BVerfG zur Mischverwaltung kaum Beachtung gefunden. Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 8 erwähnt zwar die Entscheidung, zieht aber aus ihr keine Konsequenzen. Ähnlich auch Degenhardt, Staatsrecht I, Rdnr. 120. 5i BVerfGE 63, S. 1, 39 unter Hinweise auf BVerfGE 32, S. 145, 156; 39, S. 90, 196; 41, S. 291, 311.

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Die Art. 83 ff. GG lassen aber auch erkennen, daß die Verwaltungsbereiche von Bund und Ländern nicht starr voneinander geschieden sind. Zum einen ist ein Zusammenwirken von Bund und Ländern im Verwaltungsbereich in vielfacher Form in der Verfassung selbst vorgesehen; man denke nur an die Art. 84, 85, 91 a, b GG. Zum anderen gibt es keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, wonach Verwaltungsaufgaben ausschließlich vom Bund oder von den Ländern wahrzunehmen sind, sofern nicht ausdrückliche verfassungsrechtliche Regeln etwas anderes zulassen. Denn nicht in jedem Fall des Zusammenwirkens von Bund und Ländern im Bereich der Verwaltung werden die Organisations- und Kompetenznormen der Art. 30, 83 ff. GG angetastet. Zwar normieren Art. 30, 83 ff. GG bestimmte „Arten von Verwaltung". Dies ist bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung zu berücksichtigen. Doch kann auch insoweit nicht von einer starren Festlegung im Grundgesetz ausgegangen werden, vielmehr verbleibt den zuständigen Organen ein weiter Spielraum bei ihrer organisatorischen Ausgestaltung allgemein und im Einzelfall 52 . Daher kann im Ausnahmefall ein Kompetenzinhaber die Einrichtungen eines anderen Kompetenzinhabers zur Erfüllung eigener Aufgaben zur Hilfe nehmen. Da dies aber die Ausnahme sein soll, bedarf es für die Zuhilfenahme eines sachlichen Grundes. Im Ergebnis sieht also das Bundesverfassungsgericht Formen der Kooperation und Koordination verschiedener Kompetenzinhaber für zulässig an, wenn dadurch die Kompetenzverteilung der Art. 30, 83 ff. GG nicht in Frage gestellt wird. In diesem Rahmen kann sich ein Kompetenzinhaber sogar eines anderen zur eigenen Aufgabenerfüllung bedienen, wenn dafür ein sachlicher Grund besteht. b) Vereinbarkeit der Verbundverträge mit den Art. 30, 83 ff. GG Nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts muß für jeden Einzelfall gesondert geprüft werden, ob die getroffene Vereinbarung mit den Organisations- und Kompetenznormen der Art. 30, 83 ff. GG sowie mit sonstigem Verfassungsrecht vereinbar ist. Daher sind die Verbundverträge mit den dazugehörigen Gesellschaftsverträgen auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 30, 83 ff. GG zu untersuchen. Die Verbundverträge haben die Verkehrsbedienung in Ballungsgebieten zum Gegenstand. Hinsichtlich dieses Sachbereichs53 der öffentlichen Verkehrsbedienung in Ballungsgebieten bestehen nach den bisherigen Untersuchungen 54 die Kompetenzen des Bundes zum S-Bahnbetrieb und normalem DB-Betrieb und der Länder und Gemeinden zum Betrieb eigener Verkehrsunternehmen nebeneinander. Dieses Nebeneinander der Verwaltungskompetenzen unterschiedlicher 52 BVerfGE 63, S. 1, 39 ff.; Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 90 ff. 53 Vgl. zu diesem Begriff Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 103. 54 Siehe oben B.3.

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Kompetenzträger und diellaraus folgenden Kooperationen sind an den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts zu messen. Diese Untersuchung kann nicht etwa unter Hinweis darauf entfallen, es handle sich hier um einen Fall der Parallelverwaltung, für den sich die Problematik der Mischverwaltung nicht stelle 55 . Eine Parallelverwaltung liegt vor, wenn es sich um aufgeteilte Verwaltung handelt, also Verwaltung, die durch Gesetz zum Teil dem Bund und zum Teil den Ländern zugewiesen ist 56 . In diesem Falle soll es nach einer Literaturansicht den Kompetenzträgern dort, wo eine Scheidung der Bundesaufgaben von den Landeskompetenzen kaum möglich ist, offenstehen, im Wege der Vereinbarung die Aufgabenerfüllung anzugehen57. Nach diesen Kriterien der Parallelverwaltung handelt es sich bei der öffentlichen Verkehrsbedienung in Ballungsgebieten um eine solche. Die Verwaltung auf diesem Gebiet ist aufgeteilt zwischen Bund (DB) und Land bzw. Gemeinde. Vereinbarungen zur Abstimmung der Tätigkeiten wären danach ohne weiteres zulässig. Jedoch überzeugt die Herausnahme der Parallelverwaltung aus dem Oberbegriff „Mischverwaltung" nicht. Wird unter Mischverwaltung mit dem Bundesverfassungsgericht lediglich ein klassifikatorischer Begriff ohne rechtliche Aussage verstanden, so ist auch die sog. Parallelverwaltung unter diesen Begriff zu subsumieren. Denn auch hier kooperieren zwei Verwaltungsträger miteinander — das typische Element der Mischverwaltung. Die Zulässigkeit dieser Kooperation entscheidet sich dann aber wieder an den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien. Die Prüfung kann auch nicht unter Hinweis darauf entfallen, daß es sich bei Kooperationen im Verkehrswesen zwischen dem Bund bzw. der DB auf der einen Seite und den Ländern und Gemeinden auf der anderen Seite um in der VerfassungsWirklichkeit geschaffenes Verfassungsgewohnheitsrecht handelt 58 . Zum einen muß bereits bezweifelt werden, ob hinsichtlich des in den Verkehrsverträgen niedergelegten Verhältnisses unterschiedlicher Kompetenzträger die Voraussetzungen von Verfassungsgewohnheitsrecht überhaupt erfüllt sind 59 . Als entscheidender Einwand gegen das Absehen von einer Untersuchung infolge des Vorliegens von Verfassungsgewohnheitsrecht spricht, daß mit Hilfe des Verfas55 Zur Parallelverwaltung ausführlich Loeser, Die Mischverwaltung, S. 889 ff.; vgl. auch Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 87. 56 Als Beispiel für eine Parallelverwaltung nennt Loeser, Die Mischverwaltung, S. 89 f., die Polizeibefugnisse auf Bundes Wasserstraßen. Dem Bund kommen die Polizeibefugnisse zur Sicherung des Zwecks der Wasserstraße, namentlich für die Strom- und Schifffahrtpolizei, zu, die Länder besitzen dagegen die Deich-, Fischerei- und Jagdpolizeibefugnisse sowie die Hafenpolizeiaufgaben. 57 Loeser, Die Misch Verwaltung, S. 90. 58 Zur Frage der Zulässigkeit von Kooperationsformen aufgrund Verfassungsgewohnheitsrecht, vgl. auch Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 91. 59 Zu den Voraussetzungen des Verfassungsgewohnheitsrechts vgl. Müller, Juristische Methodik, S. 110; Maunz / Zippelius, Deutsches Staatsrecht, S. 46; Stern, Staatsrecht, Bd. 1, S. 110 ff.; Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht 1972. 5 Arndt

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sungsgewohnheitsrechts geschriebene Verfassungsschranken nicht überspielt werden können; im Gegenteil können geschriebene Verfassungsschranken gerade dann in ihrer Aktualität aufleben, wenn sich die Verfassungswirklichkeit gegen sie zu stellen scheint. Die Verbundverträge sind daher an den vom Bundesverfassungsgericht entwikkelten Kriterien für die Kooperation zweier Verwaltungsträger auf ihre Zulässigkeit hin zu untersuchen. Entscheidende Aussage der Verfassungsgerichtsentscheidung ist für die weitere Prüfung, daß „eine verwaltungsorganisatorische Erscheinungsform nur dann verfassungswidrig ist, wenn ihr zwingende Kompetenz- oder Organisationsnormen oder sonstiges Verfassungsrecht entgegenstehen 60 ". Inhalt der Verbundverträge ist die Koordination und die Kooperation der für die öffentliche Verkehrsbedienung in Ballungsgebieten zuständigen Verwaltungsträger. Diese Zusammenarbeit der Kompetenzinhaber berührt ihre grundsätzliche Verwaltungszuständigkeit nicht. Nach den Vereinbarungen verbleiben die Kompetenzen zum Betrieb der S-Bahnen weiterhin bei der DB; die Städte mit ihren Verkehrsgesellschaften verlieren die Verwaltungszuständigkeit zum Betrieb von Bus- oder Straßenbahnlinien nicht. Die Zusammenarbeit von Bund und Gemeinden in den Verbundverträgen steht damit im Grundsatz nicht im Widerspruch zu den Kompetenz- und Organisationsnormen der Art. 30, 83 ff. GG. Mit dieser grundsätzlichen Zulässigkeit der Verbundvereinbarungen ist aber noch keine Aussage darüber getroffen, ob nicht die in den Verträgen gewählte konkrete Art der Zusammenarbeit mit dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit behaftet ist. In den Verbundverträgen vereinbaren die Vertragspartner, daß ihre Verkehrsunternehmen — auf der einen Seite die DB, auf der anderen die regionalen oder städtischen Verkehrsbetriebe — eine Gesellschaft gründen, die Aufgaben wahrnehmen soll, die an sich in den Kompetenzbereich jedes Aufgabenträgers gesondert fallen. Die Gesellschaft soll für die Gesellschafter in deren Auftrag Aufgaben der konzeptionellen Planung und des betrieblichen Leistungsangebots erfüllen — darunter ist insbesondere die Aufstellung und Vorgabe der Fahrplanprogramme, die Zusammenstellung und Herausgabe des Verbundfahrplanes und die Bestimmung der Leistungen und Kapazitäten zu verstehen — sowie die tarifliche Integration des Verkehrs durch einen Gemeinschaftstarif herbeiführen und die erzielten Einnahmen erfassen und zwischen den Gesellschaftern aufteilen. Diese Übertragung von zum Kompetenzbereich der verschiedenen Verwaltungsträger zu zählenden Aufgaben wirft verschiedene Probleme auf: Zum einen stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf eine privatrechtliche Gesellschaft. Desweiteren bedarf der Klärung, ob es im Lichte der Art. 30, 83 ff. GG zulässig ist, daß die Gesellschaft von 60 BVerfGE 63, S. 1, 38.

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unterschiedlichen Verwaltungsträgern gegründet wird und die Aufgaben verschiedener Aufgabenträger erfüllt. Grundsätzlich gilt, daß der Verwaltungsträger, dem durch eine Kompetenznorm des Grundgesetzes Verwaltungsaufgaben zugewiesen worden sind, diese Aufgaben durch eigene Verwaltungseinrichtungen — mit eigenen personellen und sächlichen Mitteln — wahrnimmt. Insoweit kann von einem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung gesprochen werden 61 . Der sich mit der Verwaltung beschäftigende VIII. Abschnitt des Grundgesetzes, der nur von Behörden, Zentralstellen, Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts spricht, legt dabei durch die Nichterwähnung privater und privatrechtlicher Verwaltungsträger nahe, daß die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben nicht durch Rechtssubjekte des privaten Rechts erfolgen kann, die eigenverantwortliche Wahrnehmung von Aufgaben nicht deren Übertragung auf eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung erlaubt 62 . Die ganz h.M. 6 3 geht dagegen davon aus, daß auch die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf privatrechtliche Rechtssubjekte zulässig ist. Zum einen ergibt sich dies aus der Vorgeschichte der Art. 83 ff. GG 6 4 ; daneben folgt aber auch aus der systematischen Stellung der Art. 83 ff. GG dieses Ergebnis. Der Zusammenhang der Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG belegt, daß in erster Linie die Verwaltungszuständigkeiten aufgeteilt werden, und nicht auch eine abschließende Festlegung auf bestimmte Organisationstypen erfolgen sollte. Dementsprechend geht auch das Bundesverfassungsgericht davon aus, daß dem Verwaltungsträger ein weiter Spielraum für die organisatorische Ausgestaltung der in seine Zuständigkeit fallenden Verwaltungseinrichtungen zusteht65. Die Möglichkeit der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf Privatrechtssubjekte besteht jedoch nicht grenzenlos. Die in den Art. 83 ff. GG genannten Stellen zeigen, daß Verwaltung in der Regel von öffentlich-rechtlichen Einrichtungen wahrzunehmen ist. Die Organisation der Verwaltung hat danach grundsätzlich in öffentlich-rechtlicher Organisationsform zu erfolgen 66 . Folge daraus ist, daß die Verwendung privatrechtlicher Organisationsformen in der Verwaltung eine Ausnahme bleiben muß und nur zulässig ist, wenn sachliche Gründe für eine solche Organisationsform bestehen67. Sollen nur begrenzte Teilaufgaben 61 BVerfGE 63, S. 1, 41. 62 In dieser Richtung Reuß, DVB1. 1953, S. 684, 685; ders., DVB1. 1976, S. 927, 930. 63 Vgl. Bartelsperger, in: BK, Art. 90 Rdnr. 79; Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 431, 436; Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 116 m.w.N. 64 Vgl. Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 116. 65 BVerfGE 63, S. 1, 40 f. 66 Vgl. hierzu Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 117 f.; ähnlich auch BVerfGE 63, S. 1, 41; der gegenteiligen Ansicht von Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 31, der im Rahmen des Art. 87 Abs. 1 GG den Gebrauch privatrechtlicher Organisationsformen für obsolet hält, dürfte durch die Entscheidung BVerfGE 63, S. 1,41, die Grundlage entzogen sein. 67 So Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 118; BVerfGE 63, S. 1, 41. 5*

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übertragen werden, bleibt aber der Kern der Organisationsform im öffentlichrechtlichen Bereich, so sind an die Ausnahmegründe geringere Anforderungen zu stellen 68 . Daher ist die Übertragung von Aufgaben, wie sie in den Verbundverträgen vorgesehen ist, dann zulässig, wenn sachliche Gründe für die Zuweisung der Aufgaben an eine GmbH sprechen. Als solche sachlichen Gründe kommen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 69 insbesondere verwaltungspraktische und verwaltungsökonomische Erwägungen in Betracht. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen die Übertragung der genannten Verwaltungsaufgaben auf die Verkehrs- und Tarifverbund-Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Denn diese Organisationsform ermöglicht eine bestmögliche Koordination des Verkehrsangebots, eine schnelle Reaktion auf Veränderungen und erlaubt ein effektives Handeln außerhalb eines gegliederten Verwaltungsaufbaues. Bestehen damit gegen die in den Verbundverträgen mit den entsprechenden Gesellschaftsverträgen vorgenommene Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf Privatrechtssubjekte keine Bedenken, so muß noch geklärt werden, ob eine Übertragung sowohl von Bundes- und Landesaufgaben auf eine Gesellschaft zulässig ist. Das öffentliche Recht enthält keinerlei fertige Organisationsform für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bzw. Kommunen. Da das Privatrecht bereits ein ausgeformtes Typenangebot enthält und in der Literatur 70 einer Zusammenarbeit in Privatrechtsform keine verfassungsrechtlichen Bedenken entgegengesetzt wurden, wich die Verwaltungspraxis für Kooperations- und Koordinationsprobleme auf das Privatrecht aus 71 . Folgte man dieser Ansicht, so wären Verbundgesellschaften ohne weiteres zulässig. Jedoch gelten auch für die Organisation staatlichen Handelns in Privatrechtsform die gleichen Grundsätze wie bei öffentlich-rechtlicher Organisationsform. Durch eine „Flucht in das Privatrecht" lassen sich die verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Zusammenarbeit nicht überspielen 72. Der Prüfung bedarf daher, ob das Zusammenarbeiten von Bund bzw. DB und Gemeinden bzw. städtischen Verkehrsgesellschaften in den Verbund- und Tarifgesellschaften mit beschränkter Haftung mit den Art. 30, 83 ff. GG vereinbar ist. Bei dieser Betrachtung ist zu berücksichtigen, daß wesentliche Teile der Verwaltungsaufgaben, vor allem die Leitungsaufgaben, in den Verbund aufgenommen wurden und bei den unterschiedlichen Trägern nur die betrieblichen Aufgaben, die sog. Kutschertätigkeiten, verbleiben.

68 Vgl. Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 118; aus diesem Grund bestehen auch keine durchschlagenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den Bahnbusbetrieb durch regionale Verkehrsgesellschaften mit beschränkter Haftung der DB, vgl. hierzu Ehlers, a.a.O., S. 118 Fn. 49; a.A. Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 31 f. 69 BVerfGE 63, S. 1, 43. 70 Vgl. Loeser, Die Mischverwaltung, 1974, S. 109 f., 262. 71 Vgl. hierzu die Beispiele bei Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 336. 72 Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 337 m.w.N.

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Kooperationsformen sind mit den Art. 30, 83 ff. GG vereinbar, wenn die verfassungsgewollte, durch die Normen festgelegte Verantwortungsinnehabung nicht ausgehöhlt wird. Zusammenarbeit ist also möglich, soweit sich ein Kompetenzträger dabei seiner Sachverantwortung nicht entledigt 73 . Besonderheiten bezüglich dieses allgemeinen Maßstabes sind dann gegeben, wenn die zu bewältigende Aufgabe eine einheitliche Materie übergreifenden Charakters betrifft. Eine solche Aufgabe liegt vor, wenn es sich um eine Materie handelt, die nicht mit den verfassungsrechtlich abgegrenzten Sachbereichen konform geht, sondern in den Kompetenzbereich unterschiedlicher Aufgabenträger fällt. Dies ist der Fall, wenn aufgrund von Entwicklungen der Technik oder sonstiger Lebenssachverhalte die Art und Weise der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung den Sachanforderungen nicht mehr voll gerecht wird und sich neue Sachkomplexe bilden. In diesen Fällen kann die sich stellende Aufgabe nur durch faktischrechtliches Zusammenwirken gelöst werden 74 . Dem Grundsatz der Unantastbarkeit der Verantwortungsinnehabung soll bei der in diesen Fällen notwendigen Zusammenarbeit und der Schaffung gemeinschaftlicher Einrichtungen im Wege „praktischer Konkordanz" Rechnung getragen 75 werden. Von dieser Grundlage her bestehen gegen die Zusammenarbeit von DB und städtischen Verkehrsbetrieben in den Verbund- und Tarifgesellschaften keine aus Art. 30, 83 ff. GG ableitbaren verfassungsrechtlichen Bedenken. Bei der öffentlichen Verkehrsgestaltung in Ballungsgebieten handelt es sich um eine Materie übergreifenden Charakters. Die Verwaltungszuständigkeit auf diesem Gebiet ist aufgeteilt auf den Bund und die Gemeinden; eine den Erfordernissen der Entwicklung der Bedürfnisse im öffentlichen Personennahverkehr angepaßte Lösung des Problems des öffentlichen Verkehrs erfordert aber die Zusammenarbeit beider Verwaltungsträger. Als Folge der Qualifizierung der öffentlichen Verkehrsbedienung als einheitliche Materie übergreifenden Charakters ist eine Zusammenarbeit in gemeinschaftlichen Einrichtungen dann zulässig, wenn der jeweiligen Verantwortung trotz der gemeinschaftlichen Einrichtung soweit wie möglich Rechnung getragen wurde. Den unterschiedlichen Kompetenzträgern verbleibt auf dem Gebiet des öffentlichen Verkehrswesens die Durchführung der betrieblichen Aufgaben. Die koordinierende Leitungstätigkeit wurde hingegen von beiden Seiten in gleichem Ausmaß auf die gemeinschaftliche Einrichtung übertragen. Die Möglichkeit eines schonenderen Ausgleichs der sich überschneidenden Verantwortungsbereiche besteht im Hinblick auf das angestrebte Ziel des effektivsten öffentlichen Verkehrsangebots in Ballungsgebieten nicht, da die Durchführung der gemeinsamen Aufgabe nur durch eine Leitungskompetenz gewährleistet ist.

73 Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 93. 74 Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 103. 75 Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 121; zu der rechtlich kaum faßbaren Aussagekraft dieses Begriffs vgl. freilich Arndt, Praktikabilität und Effizienz, S. 120 f., 132 f.

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Für dieses Ergebnis der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der Zusammenarbeit von DB und städtischen Verkehrsgesellschaften in den Verbund- und Tarifgesellschaften mit beschränkter Haftung spricht auch der Gedanke, daß bei der Auslegung der gegebenen Verfassungsschranken die Nähe zum common sense zu suchen ist 7 6 . Einer Zeit, in der infolge der Umweltproblemtik verstärkt der Ruf nach einem verbesserten öffentlichen Verkehrsangebot laut wird, entspricht es, daß unter Beachtung des Kerns des Verantwortungsbereichs eine Zusammenarbeit der Kompetenzinhaber zur Stärkung des öffentlichen Verkehrsangebots erfolgt. Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß die Zusammenarbeit von DB und städtischen Verkehrsbetrieben in den Verbund- und Tarifgesellschaften m. b. H. eine mit den Art. 30, 83 ff. GG zu vereinbarende Form der Verwaltung darstellt. Die Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten ist in einer zulässigen Art und Weise geklärt worden. Welche Folgen dies für die Frage der Finanzierungslast hat, soll unter 3. geklärt werden. c) Vereinbarkeit der Verträge über Tarifgemeinschaften mit den Art. 30, 83 ff. GG Auch für die Vereinbarungen über die Tarifgemeinschaften muß nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 77 geprüft werden, ob die getroffene Vereinbarung mit den Organisations- und Kompetenznormen der Art. 30, 83 ff. GG sowie mit sonstigem Verfassungsrecht vereinbar ist. Die Verträge über die Bildung einer Tarifgemeinschaft haben die Vereinheitlichung des Tarifsystems im Personennahverkehr eines Verkehrsraums zum Gegenstand. Hinsichtlich dieses Sachbereichs besteht nach den bisherigen Untersuchungen die Kompetenz der Gemeinden bzw. der Gemeindeverbände zur Mitwirkung an der Tarifgestaltung als Ausfluß der Allzuständigkeit für den kommunalen Wirkungskreis sowie die Zuständigkeit der DB im Bahnbusbereich nach Art. 87 Abs. 1 GG 7 8 . Soweit es um die Tarifgestaltung im Bereich der Gemeinden bzw. der Gemeindeverbände geht, bestehen die Verwaltungszuständigkeiten nebeneinander. Macht die Gemeinde bzw. der Gemeindeverband von der Kompetenz keinen Gebrauch, ergeben sich keine Probleme 79. Will die kommunale Gebietskörperschaft dagegen Einfluß auf die Tarifgestaltung nehmen; überschneiden sich die Verwaltungszuständigkeiten. Ob die zur Lösung dieser Gemengelage geschlossenen Verträge über die Bildung einer Tarifgemeinschaft 76 Vgl. Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 91. 77 BVerfGE 63, S. 1, 38. 78 Vgl. oben B.4. 79 Vgl. hierzu den Fall des VG Schleswig bei Fromm, NVwZ 1986, S. 890, 895: Danach hat die Gemeinde zwar das Recht, auf die Tarifgestaltung einzuwirken, es besteht jedoch dem Bürger gegenüber keine Verpflichtung, für eine einheitliche Tarifgestaltung im Gemeindegebiet zu sorgen.

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mit der Kompetenzordnung der Art. 30, 83 ff. GG in Einklang stehen, bedarf der Prüfung. Hinsichtlich der grundsätzlichen Möglichkeiten der Zusammenarbeit in Tarifgemeinschaften bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die grundsätzliche Verwaltungskompetenz der DB zum Bahnbusbetrieb und der Gemeinde zur Gestaltung des örtlichen öffentlichen Personenverkehrs bleibt durch die Mitarbeit in den Tarifgemeinschaften unberührt. Es werden sogar — im Gegensatz zu den Verbundverträgen — nicht einmal Verwaltungsaufgaben auf eine rechtlich selbständige Tarifgemeinschaft übertragen. Die Verkehrsträger bleiben vielmehr selbständige, in ihren sämtlichen Entscheidungen souveräne Unternehmen. Soweit die Tarifgemeinschaft lediglich Vorschläge entwickelt, die die Einzelunternehmen dann verwirklichen können, liegt das Entscheidungsrecht allein beim Verkehrsträger. Dadurch wird die Verantwortungsinnehabung als wesentliches Element der Grenzen der Kooperationsmöglichkeit von Verwaltungsträgern 80 in keiner Weise tangiert. Wenn den Tarifgemeinschaften vertraglich auch das Recht zu bindenden Beschlüssen zugestanden wird, so ist im Lichte der Art. 30, 83 ff. GG grundsätzlich Einstimmigkeit zu fordern. Dieses Erfordernis sichert, daß es bei der Verantwortung des jeweiligen Kompetenzträgers bleibt, da ansonsten bei Überstimmungen der faktische Verlust der Kompetenz droht 81 . Soweit die Tarifgemeinschaften Einstimmigkeit für bindende Beschlüsse festlegen — was in der Praxis der Regelfall ist — wird die Kompetenzordnung der Art. 30, 83 ff. GG nicht tangiert, so daß auch diesbezüglich keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Rechtlich bedenklich wäre nur die Statuierung des Mehrheitsprinzips für bindende Beschlüsse der Tarifgemeinschaften. Bei Mehrheitsentscheidungen besteht die Gefahr, daß die Kompetenzordnung des GG, insbesondere in ihrem Bestandteil der Verantwortungsinnehabung, ausgehöhlt wird und dem Kompetenzinhaber Maßnahmen aufgebürdet werden, für die er nicht die Verantwortung übernehmen will und kann. Daher fordern die Kompetenznormen des Grundgesetzes grundsätzlich Einstimmigkeit bei Formen der Zusammenarbeit, in denen bindende Beschlüsse ergehen. Bestehen damit gegen die Bildung von Tarifgemeinschaften keine grundsätzlichen Bedenken, so muß noch geprüft werden, ob die konkret gewählte Art der Zusammenarbeit verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Die DB verpflichtet sich in den Verträgen, ihre Tarife an die von der Tarifgemeinschaft vorgeschlagenen anzupassen und auch die Fahrausweise der anderen Verkehrsunternehmen anzuerkennen. Diese Verpflichtung unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips hinsichtlich der Tarifgestaltung und der Anerkennung anderer Fahrausweise tritt letztlich in keiner Weise ein Verlust an Verwaltungskompetenz auf. so Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 93. 8i In diesem Sinne auch Lerche, a. a. Ο., Art. 83 Rdnr. 113; ähnlich auch Stern, Staatsrecht, Bd. 1, S. 758.

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Bezüglich der Gemeinden bzw. Gemeindeverbände besteht ebenfalls keinerlei verfassungsrechtliche Problematik. Da den Gemeinden freisteht, wie sie ihre Aufgabe der Bedienung des öffentlichen Nahverkehrs erfüllen, können sie auch durch finanziellen Aufwand den bestehenden Verkehrsanbietern die einheitliche Tarifgestaltung ermöglichen. Insoweit ist auch eine Zusammenarbeit mit der DB ohne Bedenken möglich. Als Ergebnis läßt sich daher festhalten, daß die Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten bei der Bedienung eines kommunalen Verkehrsraums im Wege der Tarifgemeinschaften gelöst werden kann, ohne daß die Art. 30, 83 ff. GG entgegenstehen. Welche Folgen dies für die Finanzierungslast hat, soll nunmehr geklärt werden.

3. Vereinbarkeit der Verträge mit Art. 104 a Abs. 1 GG Haben die bisherigen Erörterungen gezeigt, daß die Verträge, die sich mit der Gemengelage bei Verwaltungszuständigkeiten befassen, mit der Verwaltungskompetenzordnung der Verfassung in Einklang stehen, so ist nun weiter zu prüfen, ob in diesen Fällen auch eine gemeinsame Finanzierung durch die unterschiedlichen Aufgabenträger zulässig ist. Maßstab der Untersuchung ist dabei Art. 104 a GG. a) Verbotene Mischfinanzierung? Eine nähere Untersuchung der Zulässigkeit der Vereinbarungen über die gemeinsame Ausgabentragung von Bund und Ländern bzw. zwischen DB und kommunalen Gebietskörperschaften könnte entfallen, wenn ein „Verbot der Mischfinanzierung", wie es vielfach im Anschluß an ein „Verbot der Mischverwaltung" vertreten wird 8 2 , besteht. Dann wären Vereinbarungen über eine gemeinsame Finanzierung unzulässig. Gegen ein solches „Verbot der Mischfinanzierung" sprechen im Grunde die gleichen Überlegungen, wie sie gegen ein „Verbot der Mischverwaltung" geltend gemacht wurden. Der Begriff selbst gibt keinerlei Auskunft über die Zulässigkeit von Formen gemeinsamer Finanzierung, er ist lediglich Schlagwort zur Umschreibung der Erscheinung einer bestimmten Finanzierungsform. Die Frage nach der Zulässigkeit gemeinsamer Finanzierung von Bund und Ländern kann mit ihm nicht beantwortet werden; dazu muß auf die Bestimmungen des Art. 104 a GG abgestellt werden. Gemeinsame Finanzierung bei Gemengelagen scheitert daher nicht an „dem Verbot der Mischfinanzierung". Vielmehr ist — wie bei der Frage nach der Zulässigkeit der Mischverwal82

Vgl. etwa Fischer-Menshausen, in: v. Münch, GG-Kommentar, Art. 109 Rdnr. 5; Carl, DÓV 1986, S. 581,587; Fastenrath/ Simma, DVB1. 1983, S. 8, 18; Maunz, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 8; Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 58, 66; BVerfGE 26, S. 338, 389; BVerwGE 44, S. 351, 364.

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tung — die Frage dahingehend zu stellen, ob nach den verfassungsrechtlichen Finanzierungsnormen und sonstigem Verfassungsrecht eine gemeinsame Finanzierung zulässig ist.

b) Zulässigkeit der Vereinbarungen nach den speziellen Lastenverteilungsregeln im GG? Gemeinsame Finanzierungen durch Bund und Länder kennt das GG unmittelbar in den Bestimmungen der Art. 91 a Abs. 4, 91 b S. 2, 104 a Abs. 3, Abs. 4 GG. Die der Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten und der gemeinsamen Finanzierung zugrunde liegenden Konstellationen können jedoch nicht unter diese Titel gemeinsamer Finanzierung subsumiert werden. Weder handelt es sich hier um Gemeinschaftsaufgaben im Sinne der Art. 91 a Abs. 1, 91 b S. 1 GG, noch geht es um den Vollzug von Geldleistungen gewährenden Bundesgesetzen oder um Finanzhilfen für Investitionen von Ländern und Gemeinden.

c) Zulässigkeit der Vereinbarungen nach Art. 104 a Abs. 1 GG In der Verwaltungspraxis treffen die Verwaltungsträger beim Vorliegen einer Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten Vereinbarungen über die aus der Gemengelage sich ergebenden Kosten. Ob diese Vereinbarungen grundsätzlich zulässig sind, ist, soweit ersichtlich, in Literatur und Rechtsprechung bislang noch nicht erörtert worden. Selbst für den Fall der verfassungsrechtlich vorgesehenen Gemengelage beim Ausbau von Bundeswasserstraßen — Art. 89 Abs. 3 GG — sind keine eindeutigen Aussagen zu ermitteln 83 . Daher ist zunächst nach der grundsätzlichen Zulässigkeit von gemeinsamen Finanzierungen bei Gemengelagen von Verwaltungszuständigkeiten zu fragen, bevor auf die Verfassungsmäßigkeit der einzelnen „Mischfinanzierungen" einzugehen ist. aa) Grundsätzliche Zulässigkeit gemeinsamer Finanzierungen bei Gemengelagen Gemeinsame Finanzierungen von Verwaltungsaufgaben durch verschiedene Verwaltungsträger sind in ihrer Zulässigkeit an Art. 104 a Abs. 1 GG zu messen. Hervorgehoben sei dabei, daß die Norm nicht nur das Verhältnis von Bund und 83 Schmidt-Bleibtreu / Klein, a. a. O., Art. 89 Rdnr. 8 und v. Mangoldt / Klein, a. a. O., S. 2473, sprechen lediglich davon, daß die Kostenbeteiligung der Länder umstritten ist. Jedoch fehlen jegliche weiteren Ausführungen und Literaturhinweise. Fastenrath / Simma, DVB1. 1983, S. 8, 19, lehnen unter aa) eine finanzielle Mitwirkung der Länder ab, widersprechen sich aber unter bb), indem sie dort den Ländern die finanziellen Lasten für die vom Ausbau betroffenen wasserwirtschaftlichen Belange zuweisen.

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Ländern betrifft, sondern auch das Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden als Teil der Länder 84 . Die Heranziehung des Art. 104 a Abs. 1 GG als Maßstab für die Zulässigkeit der Vereinbarungen kann nicht unter Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 85 zum Vorläufer des Art. 104 a Abs. 1 GG — Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 a.F. GG — entfallen. Das Gericht hat in dieser Entscheidung § 13 Abs. 1 Satz 2 KreuzG 86 für verfassungswidrig erklärt unter Hinweis darauf, daß für die Kreuzung des Schienenweges der DB mit Landesstraßen der Bund nach Art. 73 Nr. 6 GG die alleinige Gesetzgebungs- und nach Art. 87 Abs. 1 GG die alleinige Verwaltungskompetenz besitze. Daher habe er auch entsprechend Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG die Kosten zu tragen und könne sie nicht auf die Länder per Gesetz abwälzen. Weiter heißt es dann: „Soweit die Verteilung der Kosten an die Baulast für die beteiligten Verkehrswege anknüpft, (§ 13 Abs. 1 Satz 1), greift Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG nicht ein. Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, gehören nicht zu den Bundes- und Landesaufgaben im Sinne dieser Vorschrift." 87 . Aus dieser Aussage könnte abgeleitet werden, daß überall dort, wo Baulasten in Rede stehen, die Kostenverteilung sich nicht nach Art. 104 a Abs. 1 GG richtet; die Finanzierung des Ausbaus der Bundeswasserstraßen oder des Ausbaus von Schienenwegen wäre danach nicht an der Lastenverteilungsregelung des Art. 104 a Abs. 1 GG zu messen. Daneben könnte die Entscheidung auch wie folgt zu interpretieren sein: § 13 Abs. 1 Satz 1 KreuzG hat den Fall einer Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten zum Gegenstand und regelt hier die Kostenverteilung zwischen den Verwaltungsträgem. Für Fälle der Gemengelage findet die grundgesetzliche Lastenverteilungsregelung keine Anwendung, da von einer „gesonderten" Ausgabentragung nicht gesprochen werden kann. Die Kosten können dann von den Betroffenen frei aufgeteilt werden. Die Anknüpfung an die Baulastträgerschaft ist lediglich das im konkreten Einzelfall zur Verfügung stehende Beispiel 88 . Bei dieser Interpretation wäre in sämtlichen Fällen der Gemengelage Art. 104 a Abs. 1 GG nicht als Maßstab für die Beurteilung der Zulässigkeit der Vereinbarung heranzuziehen. Jede denkbare gemeinsame Finanzierung wäre verfassungsrechtlich unbedenklich.

84 Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 68; Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 4; Maunz, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 27 . 85 BVerfGE 26, S. 338, 391. 86 § 13 Abs. 1 Satz 2 KreuzG lautete: Das letzte Drittel der Kosten trägt bei Kreuzungen mit Bundesstraßen der Bund, bei Kreuzungen mit Landesstraßen das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte. 87 § 13 Abs. 1 Satz 1 KreuzG lautete: Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 durchgeführt, so tragen die Beteiligten die Kosten zu je 1/3. 88 Ansatzweise in diese Richtung Fastenrath / Simma, DVB1. 1983, S. 8, 19.

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Beide Interpretationsvarianten überschätzen den Aussagegehalt der Entscheidung. Zunächst ist es wenig überzeugend, wenn die Bedeutung der Aussage des Bundesverfassungsgerichts dadurch heruntergespielt wird, daß sie zu Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 a.F. GG ergangen und daher für Art. 104 a Abs. 1 GG nicht verbindlich sei 89 ; die Inhaltsgleichheit beider Regelungen spricht vielmehr für die Heranziehung der Entscheidung auch zu Art. 104 a Abs. 1 GG. Bedeutender erscheint dagegen zum einen, daß es sich um ein obiter dictum handelt, da § 13 Abs. 1 Satz 1 KreuzG nicht Verfahrensgegenstand der gerichtlichen Entscheidung war 90 . Obiter dicta sind aber in keiner Weise verbindlich 91 . Zum anderen ist die Entscheidung in sich widersprüchlich, so daß ihr von daher kein besonderes Gewicht zukommt. Denn wenn das Gericht § 13 Abs. 1 Satz 2 KreuzG, der ja auch die Kosten für die Baulast regelt, wegen Verstosses gegen Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 a.F. GG für verfassungswidrig erklärt, gleichzeitig aber ausführt, Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, fielen nicht unter Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 a.F. GG, so kann dies nur als unlösbarer Widerspruch bezeichnet werden. Schließlich läßt sich auch kein vernünftiges Argument für die Herausnahme der Baulasten aus den Verwaltungsaufgaben finden. Die Herstellung, Erneuerung und Sicherung öffentlicher Bauten ist zweifelsfrei eine verwaltende Tätigkeit 92 . Die Ausführungen in der Verfassungsgerichtsentscheidung stehen daher einer Anwendung des Art. 104 a Abs. 1 GG auf sämtliche Fälle der Gemengelage — auch bei Baulasten — nicht entgegen. Die Bedeutung des Art. 104 a Abs. 1 GG für die Zulässigkeit von Vereinbarung über die Kostentragungslast bei Gemengelagen von Verwaltungszuständigkeiten ergibt sich aus einer Interpretation der Bestimmung. Die Untersuchung hat dabei — wie jede Interpretation — mit dem Wortlaut der Regelung zu beginnen. Nach dem Text der Norm haben Bund und Länder gesondert die Ausgaben zu tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Der Wortlaut der Bestimmung geht dabei offensichtlich davon aus, daß sich die Aufgaben jeweils eindeutig Bund oder Ländern zuordnen lassen; nur so kann die gesonderte Ausgabentragung erklärt werden. Vom Wortlaut her erscheinen daher Aufgaben nicht unmittelbar erfaßt, die in die Verwaltungszuständigkeit von Bund und Ländern fallen. Dies führt nun nicht dazu, daß die Norm für diese Fälle keine Geltung beansprucht und die Kostentragung der freien Vereinbarung der Kompetenzträger unterliegt 93 . Vielmehr findet die Bestimmung auch auf Fälle der Gemengelage Anwendung. Erste Ansätze dazu sind auch bereits dem Wortlaut zu entnehmen. Nach ihm tragen Bund und Länder 89 So aber Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 63. 90 Zum Gegenstand dieser Entscheidung vgl. BVerfGE 26, S. 338, 345. 91 Zur Bedeutung von verfassungsrechtlichen obiter dicta: Schlüter, Das Obiter Dictum, München 1973; H. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, S. 170; Schiaich, Das Bundesverfassungsgericht, S. 206; Starck, JuS 1977, S. 732, 736 f. 92 Vgl. dazu ausführlicher Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 63. 93 In diese Richtung wohl Fastenrath / Simma, DVB1. 1983, S. 8, 19 l.Sp.

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die Ausgaben, die sich aus ihren Aufgaben ergeben. Obliegt die Erfüllung einer Aufgabe aufgrund der Verteilung der Verwaltungskompetenzen sowohl dem Bund als auch den Ländern, so gilt für die Ausgabentragungslast, daß sie Bund und Länder gemeinsam trifft. Nur auf diese Weise wird dem im Wortlaut der Bestimmung angelegten Konnexitätsgrundsatz Rechnung getragen. Aber auch bei gemeinsamer Kostentragungslast muß eine „gesonderte" Tragung der Ausgaben erfolgen. Die Sonderung der Ausgaben ist dabei weitgehend möglich. Vielfach lassen sich nämlich auch bei Gemengelagen eindeutige Grenzziehungen zwischen den Auf- und Ausgaben der verschiedenen Verwaltungsträger vornehmen 94. Eine gesonderte Ausgabentragung ist aber auch dort möglich, wo sich bei einer Gemengelage keine klare Grenzziehung hinsichtlich der Aufgaben vornehmen läßt. Dort wird man versuchen müssen, Aufgaben und Ausgaben wenigstens annäherungsweise zu trennen, so daß auch eine gesonderte Kostentragung möglich ist. Ein Weg zu dieser annäherungsweisen Trennung ist die Vereinbarung, die aber immer, soll sie mit Art. 104 a Abs. 1 GG in Einklang stehen, sich an der tatsächlichen Verteilung der Aufgaben im konkreten Fall zu orientieren hat. Läßt sich damit bereits mit dem Wortlaut des Art. 104 a Abs. 1 GG die Zulässigkeit von Vereinbarungen bei Gemengelagen hinsichtlich der Ausgabenkompetenz rechtfertigen, so wird dieses Ergebnis auch durch die historische Auslegung der Norm gestützt. Der Verfassungsgesetzgeber wollte die Möglichkeit der Vereinbarung für den Fall, daß in einer Aufgabe die Zuständigkeiten mehrerer Verwaltungsträger zusammentreffen, nicht ausschließen. In der amtlichen Begründung heißt es dazu 95 : „.. .Solche Fälle des Zusammentreffens zweier Zuständigkeiten lassen sich nicht vermeiden. Sie müssen gemeinsam gelöst und finanziert werden, sollen nicht unwirtschaftlich nur um der Trennung willen gleiche Einrichtungen doppelt errichtet werden. Dabei kann sich auch eine finanzielle Beteiligung von Ländern und Gemeinden an den Aufgaben des Bundes ergeben ...". Steht damit auch die historische Interpretation der Zulässigkeit von Vereinbarungen hinsichtlich der Ausgaben bei Gemengelagen nicht entgegen, so rechtfertigt schließlich auch Sinn und Zweck der Bestimmung dieses Ergebnis. Der Verteilungsregel liegt das Postulat zugrunde, Aufgabenzuständigkeit und Ausgabenverantwortung in einer Hand zu vereinigen, mithin der Gebietskörperschaft, die für den Vollzug einer Aufgabe zuständig ist, auch die Verantwortung für die Finanzierung der Aufgabe zuzuweisen96. Daneben ist es der Zweck der Bestimmung, der Fonds Wirtschaft entgegenzuwirken 97, d.h. zu verhindern, daß 94 Das ist immer dann der Fall, wenn Bund und Länder sich im Rahmen abgrenzbarer Teilzuständigkeiten nebeneinander betätigen; vgl. hierzu Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 5 a. 95 BT-Drucks. V/2861, S. 18 Nr. 49. 96 Vgl. etwa Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 3; Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 37 ff.; BT-Drucks. V/2861, S. 30 Nr. 113, 114.

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ein Verwaltungsträger die Aufgaben eines anderen finanziert und sie auf diese Weise an sich zieht. Der Verbindung von Aufgaben- und Ausgabenlast — dem Konnexitätsgrundsatz — wird auch dann Rechnung getragen, wenn Kostenvereinbarungen bei Gemengelagen in der Aufgabenzuständigkeit getroffen werden. Besteht eine Gemengelage bei Verwaltungszuständigkeiten, soll also eine Aufgabe in Zusammenarbeit der verschiedenen Verwaltungsträger erfüllt werden, weil beide zusammen die Aufgabe wahrnehmen wollen, so fordert der in Art. 104 a Abs. 1 GG festgelegte Konnexitätsgrundsatz, daß die gemeinsamen Kosten gesondert getragen werden, d.h. je nach Umfang der Tätigkeit aufgeteilt werden. Nur auf diese Weise läßt sich die Verknüpfung von Aufgaben und Ausgaben — wie es der Zweck des Art. 104 a Abs. 1 GG ist — verwirklichen. Soweit sich dabei die Aufgaben der verschiedenen Verwaltungsträger trotz Gemengelage in abgrenzbare Teilbereiche trennen lassen, können auch die jeden Kompetenzinhaber treffenden Ausgaben eindeutig ermittelt werden. Erfordert dagegen die sachgerechte Aufgabenerfüllung ein verschränktes, eng aufeinander bezogenes Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden, so kann im Verwaltungsbereich unter Berücksichtigung der zwingenden Kompetenz- und Organisationsnormen eine Vereinbarung getroffen werden, die Voraussetzungen, Umfang und Verfahrensregeln der notwendigen Kooperation festlegt. Sind aber die Ausgaben an die Aufgaben geknüpft, so bedeutet dies für den Fall der Verteilung der Aufgaben durch Vereinbarung, daß auch die finanziellen Verantwortungsbereiche einer Vereinbarung zugänglich sind 98 . Die Verteilung der Ausgaben ist dabei annäherungsweise so vorzunehmen, daß dem tatsächlichen Anteil an der Aufgabenverantwortung auch nur ein entsprechender Anteil an der Ausgabenverantwortung entspricht. Auf diese Weise wird gesichert, daß die Verantwortung für die Finanzierung an die Aufgabenzuständigkeit geknüpft bleibt und zugleich jeder Verwaltungsträger nur den Teil der Kosten trägt, für den er nach dem Aufgabenbereich auch die Kosten zu tragen hat. Erlaubt damit der erste Zweck des Art. 104 a Abs. 1 GG — der Konnexitätsgrundsatz — Vereinbarungen über die gemeinsame Finanzierung, so findet dieses Ergebnis eine weitere Stütze im Verbot der Fondswirtschaft. Art. 104 a Abs. 1 GG soll verhindern, daß der finanzstarke Bund aufgrund seiner Finanzkraft Verwaltungsaufgaben an sich zieht 99 . Diesem Zweck wird nicht zuwidergehandelt, wenn bei einer Gemengelage von Zuständigkeiten eine Vereinbarung über die Kostentragung getroffen wird, die die Ausgaben derart verteilt, daß dem tatsächlichen Anteil an der Aufgabenverantwortung ein entsprechender Anteil an der Ausgabenverantwortung entspricht. 97 Ausführlich dazu Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 82 ff.; Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, S. 25 ff.; Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 39. 98 Fischer-Menshausen, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 5 a. 99 Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 39 ff.

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Wortlautinterpretation, historische und teleologische Interpretation des Art. 104 a Abs. 1 GG belegen, daß bei einer Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten die Verwaltungsträger eine Vereinbarung über die Kostentragung treffen können 100 ; zu berücksichtigen ist dabei lediglich, daß die jeweiligen Ausgaben annähernd auch der tatsächlichen Aufgabenverantwortung entsprechen 101. Bei Gemengelagen sind daher Vereinbarungen grundsätzlich zulässig. bb) Verfassungsmäßigkeit

der einzelnen „Mischfinanzierungen"

Beim Vorhandensein von Gemengelagen von Verwaltungszuständigkeiten haben die Verwaltungsträger regelmäßig in Vereinbarungen auch die Kosten der gemeinsamen Aufgabenerfüllung geregelt. Diese Vereinbarungen stehen in Einklang mit Art. 104 a Abs. 1 GG, wenn die Kostenverantwortung annäherungsweise der Aufgabenverantwortung entspricht. Bei Verbundverträgen wurden zum einen Kosten derart verteilt, daß die jeweiligen Verwaltungsträger in der Organisationsform ihrer Verkehrsunternehmen — beim Bund die DB, bei den Kommunen die städtischen Verkehrsgesellschaften — ihre Fehlbeträge selbst zu tragen haben. Zwar kann dies dazu führen, daß infolge des Verbundes ein Verkehrsträger die Leistungen des anderen mitfinanziert, jedoch ist diese Verteilung der Ausgaben dazu geeignet, die Ausgabenverantwortung annäherungsweise an die Aufgabenverantwortung zu knüpfen. Jeder Verwaltungsträger trägt nämlich die ihm entstandenen Fehlbeträge, die auch annäherungsweise mit den ihm mit Blick auf seine Aufgabenzuständigkeit tatsächlich erwachsenen Fehlbeträgen übereinstimmen werden. Daneben wird in den Verbundvereinbarungen auch eine gemeinsame Gesellschaft der Aufgabenträger gegründet. Diese Gesellschaft soll für beide Verwaltungsträger Aufgaben erfüllen, die sich an sich klar abgrenzen lassen. Da für beide Kompetenzinhaber in gleichem Ausmaß Aufgaben erfüllt werden sollen, können auch die Kosten entsprechend eindeutig aufgeteilt werden. Die je hälftige Aufteilung des Gesellschaftskapitals unterliegt daher unter dem Blickwinkel des Art. 104 a Abs. 1 GG keinerlei Bedenken. Ebenfalls unbedenklich sind die Vereinbarungen über Tarifgemeinschaften. Da es in die Verwaltungskompetenz der kommunalen Gebietskörperschaften 100

Zu diesem Ergebnis gelangen auch Fischer-Menshausen, a. a. Ο., Art. 104 a Rdnr. 5 a. Auch Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 104 a Rdnr. 63, halten vertragliche Vereinbarungen für zulässig, beschränken sie aber auf die Interpretation der unterschiedlichen Verwaltungsmitbeteiligung mehrerer Aufgabenträger. Dies dürfte aber zu der hier vertretenen Auffassung kein wesentlicher Unterschied sein. Schließlich bejahen auch Fastenrath/ Simma, DVB1.1983, S. 8,19 f., die Zulässigkeit von Vereinbarungen, wobei ihre Haltung zu Art. 104 a Abs. 1 GG nicht überzeugt. ιοί Zutreffend weisen Fastenrath / Simma., DVB1.1983, S. 8,19 f., auf die Wichtigkeit der annäherungsweisen Kostenverteilung hin.

III. Vereinbarungen bei Aufgaben der Landes- oder Kommunalverwaltung

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selbst fällt, zu bestimmen, mit welchem Anteil sie sich an den Kosten einer Tarifgemeinschaft beteiligen, lassen sich die Kosten der Tarifgemeinschaft für DB und Kommune eindeutig bestimmen.

I I I . Zulässigkeit von Vereinbarungen über die Kosten bzgl. der Landes- oder Kommunalverwaltung unterfallenden Aufgaben, die von der Bundesverwaltung durchgeführt werden 1. Ausgangssituation Als dritte Gruppe der Vereinbarungen zwischen Bund bzw. DB und Ländern, Landkreisen und Gemeinden hat die bisherige Untersuchung die Fälle ergeben, in denen es sich um Aufgaben, Maßnahmen und Projekte handelt, die der alleinigen Verwaltungszuständigkeit der Länder bzw. kommunalen Körperschaften unterliegen, die aber vom Bund bzw. der DB wahrgenommen werden. Dabei handelt es sich beispielsweise um folgende Vereinbarungen: Verträge zwischen einem Landkreis und einem Bahnbusbereich der DB über die Personenbeförderung innerhalb eines Landkreises; Verträge zwischen Gemeinde, Landkreis und Bahnbusbereich DB über die Einrichtung eines Linienverkehrs in einer Gemeinde und dessen Fortsetzung im Kreisgebiet; Verträge zwischen einer Gemeinde und dem Bahnbusbereich DB über die Einrichtung oder taktmäßige Ausweitung eines die Gemeinde mit dem öffentlichen Nahverkehrssystem des Kreises verbindenden Linienverkehrs; Verträge einer Gemeinde mit dem Bahnbusbereich DB über die Durchführung des innerörtlichen öffentlichen Personenverkehrs und Verträge zwischen dem Schulträger und dem Bahnbusbereich DB über die Schülerbeförderung. Die Verwaltungszuständigkeit liegt in diesen Fällen bei den Schulträgern oder bei den kommunalen Gebietskörperschaften 102. Die Verwaltungszuständigkeit gibt nach der gewonnenen Interpretation des Art. 104 a Abs. 1 GG zugleich eine eindeutige Auskunft über die Ausgabenverantwortung. Folgt die Kostentragungslast der Aufgaben- und damit der Verwaltungszuständigkeit, so bedeutet dies für die von den Vereinbarungen betroffenen Bereiche, daß nach Art. 104 a Abs. 1 GG die Kosten von dem Land oder der kommunalen Gebietskörperschaft zu tragen sind. Dieses an sich eindeutige Ergebnis wird aber in Frage gestellt, wenn die Länder bzw. kommunalen Gebietskörperschaften mit dem Bund bzw. der DB Verträge schließen, in denen dem Bund bzw. der DB die Aufgabenwahrnehmung gegen Zahlung eines Geldbetrages übertragen wird. Zur Beurteilung der Recht102 Vgl. zu diesen Fällen ausführlich oben 2. Teil 5.

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mäßigkeit dieser Verträge muß zunächst geklärt werden, ob die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung mit der Verfassung in Einklang steht und wie vor diesem Hintergrund die Kostenvereinbarungen im Lichte des Art. 104 a Abs. 1 GG zu bewerten sind. Anschließend muß untersucht werden, ob die konkrete Art der Vereinbarung auch einfachgesetzlichen Regelungen entspricht.

2. Zulässigkeit der Vereinbarungen über die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung Den dieser Untersuchung zugrunde liegenden Fällen ist gemein, daß sich die Verwaltungszuständigkeit zur Erfüllung der sich stellenden Aufgabe eindeutig bestimmen läßt: sie liegt bei den Landkreisen und Gemeinden bzw. bei den Schulträgern. Diese zuständigen Verwaltungsträger führen aber diese Aufgaben nicht selbst durch, sondern schließen mit der DB Vereinbarungen, in denen diese mit der Wahrnehmung der Aufgabe betraut wird. Daher bedarf zunächst grundsätzlich der Klärung, ob die Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe der kommunalen Gebietskörperschaften oder der Schulträger auf die DB übertragen werden kann. Die Übertragung der Aufgabe erfolgt dabei auch soweit es um den Bahnbusbereich geht, an die DB als Verwaltungsträger, da der Betrieb des Bahnbuswesens unter den Verwaltungskompetenztitel des Art. 87 Abs. 1 GG fällt. a) Die Betrauung der DB mit Aufgaben anderer Verwaltungsträger als Organleihe? Die kommunalen Gebietskörperschaften, deren Organe die Aufgabenzuständigkeit für die hier in Rede stehenden Aufgaben besitzen, betrauen nach den bisherigen Untersuchungen die DB mit der Erfüllung dieser Aufgaben. Diese „Betrauung" eines Verwaltungsträgers mit gewissen Aufgaben eines anderen Verwaltungsträgers könnte als „Organleihe" verfassungsrechtlich unbedenklich sein. Unter Organleihe versteht man gemeinhin, daß das Organ eines Rechtsträgers ermächtigt und beauftragt wird, einen Aufgabenbereich eines anderen Rechtsträgers wahrzunehmen 103. Das entliehene Organ wird als Organ des Entleihers tätig, dessen Weisungen es unterworfen ist und dem die von diesem Organ getroffenen Maßnahmen und Entscheidungen zugerechnet werden 104 . Organleihe zeichnet sich damit durch w3 Das Bundesverwaltungsgericht spricht in diesem Zusammenhang von „ . . . einer Art von Amtshilfe", BVerwG 7 C 42.87 v. 15. 03. 1989 S. 10. 104 BVerfGE 63, S. 1, 31; BVerwG NJW 1976, S. 1468,1469; Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 26; Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 38; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rdnr. 54 ff.; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Vorb. vor Art. 83 Rdnr. 3.

III. Vereinbarungen bei Aufgaben der Landes- oder Kommunalverwaltung

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die ausleihende Inanspruchnahme von personellen und sächlichen Beständen eines Verwaltungsträgers für die Aufgaben des anderen Verwaltungsträgers aus 105 . Ob jedoch allein mit der Qualifikation einer verwaltungsorganisatorischen Erscheinungsform als Organleihe eine Aussage über die Zulässigkeit der Zusammenarbeit gewonnen werden kann, ist zweifelhaft. Der Begriff Organleihe hat keine festen Umrisse; unter ihn werden die verschiedenartigsten organisatorischen Erscheinungsformen subsumiert 106 . Ob daher die Verwendung des Begriffs „Organleihe" hilfreich ist, ist angesichts der vielfältigen Unterschiede zwischen den so bezeichneten organisatorischen Erscheinungsformen sehr zweifelhaft. Mit dem Begriff allein kann jedenfalls keine Aussage zur Zulässigkeit einer Zusammenarbeit unterschiedlicher Verwaltungsträger gewonnen werden 107 . Allein mit der klassifikatorischen Einordnung der Betrauung der DB mit der Erfüllung von Aufgaben kommunaler Körperschaften als Organleihe ist noch keine Auskunft über die Zulässigkeit dieser verwaltungsorganisatorischen Zusammenarbeit gewonnen. Vielmehr muß, da das Grundgesetz keine allgemeinen Regeln über die Zulässigkeit der Betrauung eines Kompetenzinhabers mit den Aufgaben eines anderen Verwaltungsträgers enthält, die Zulässigkeit dieser Form der Zusammenarbeit vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Organisations- und Kompetenzgefüges beurteilt und an sonstigem Verfassungsrecht gemessen werden 108 . Eine Untersuchung, ob die Betrauung der DB mit Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften als Organleihe zu qualifizieren ist, hängt daher davon ab, ob die Betrauung der DB mit der Aufgabe zulässig ist.

b) Zulässigkeit der Betrauung der DB mit Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften nach den Art. 30, 83 ff. GG Aus den bisherigen Ausführungen folgt, daß die Betrauung der DB mit der Erfüllung von Aufgaben, die nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung in die Aufgabenzuständigkeit der Länder fallen, nur zulässig ist, wenn sie mit den Kompetenz- und Organisationsformen sowie sonstigem Verfassungsrecht in Einklang steht. Die Untersuchung anhand dieser Kriterien kann auch nicht unter Hinweis auf ein „Verbot der Mischverwaltung" entfallen, da dieser klassifikatorische Begriff keinerlei Aussage über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Zusammenarbeit unterschiedlicher Verwaltungsträger enthält 109 .

105 Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 26. 106 Vgl. etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rdnr. 54-56. io? So auch BVerfGE 63, S. 1, 33; kritisch auch Maunz, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 38. los BVerfGE 63, S. 1, 33; in diese Richtung auch Lerche, a.a.O., Art. 87 Rdnr. 26. 109 Vgl. zum „Verbot der Mischverwaltung" ausführlich oben 3.Teil II 2 a, sowie BVerfGE 63, 1, 37 ff.; Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 84 ff. 6 Arndt

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Das Grundgesetz normiert in den Art. 28 Abs. 2, 30, 83 ff. GG bestimmte Arten von Verwaltung. Dabei wird grundsätzlich zwischen der Bundesverwaltung und der Landes- bzw. Kommunalverwaltung unterschieden. Für diese Verwaltungskompetenzinhaber gilt grundsätzlich, daß derjenige Verwaltungsträger, dem durch Kompetenznormen des Grundgesetzes Verwaltungsaufgaben zugewiesen wurden, diese Aufgaben durch eigene Verwaltungseinrichtungen — mit eigenen personellen oder sächlichen Mitteln — wahrnehmen muß. Dieser Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung schließt aber die Inanspruchnahme der Hilfe eines nicht zuständigen Verwaltungsträgers durch den zuständigen Verwaltungsträger nicht grundsätzlich aus. Nur muß die Zuhilfenahme bundesbehördlicher Einrichtungen für Zwecke der Landes- oder Kommunalverwaltung die Ausnahme bleiben. Eine solche Ausnahme rechtfertigt sich nur, wenn für sie besondere sachliche Gründe sprechen 110 und an der Verantwortungsinnehabung nichts geändert wird 1 1 1 . Sachliche Gründe, die solche Ausnahmen rechtfertigen können, sind nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auch verwaltungspraktische und -ökonomische Erwägungen 112 . Die Betrauung der DB mit den verschiedenen Aufgaben der kommunalen Gebietskörperschaften ist an diesen Kriterien zu messen. In allen Fällen, in denen die DB für die kommunalen Gebietskörperschaften die Aufgabe der Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs übernimmt, rechtfertigen sachliche Erwägungen diese Ausnahme von der Regel der Erfüllung eigener Aufgaben mit eigenen Verwaltungseinrichtungen. Verwaltungspraktische und -ökonomische Gründe sprechen für die Zulässigkeit dieser Betrauung. Ohne die Heranziehung des Bahnbusbereichs der DB wären die kommunalen Gebietskörperschaften gezwungen, zur Erfüllung ihrer Aufgaben kommunale Eigenbetriebe oder Verkehrsgesellschaften zu gründen. Dies hätte einen erheblichen Verwaltungsaufwand und hohe Kosten — insbesondere Anschaffungskosten — zur Folge. Der Bahnbusbereich der DB ist hingegen ein gerade in der öffentlichen Verkehrsbedienung erfahrener Verwaltungsträger, bei dem die sächlichen und personellen Mittel sowie eine funktionierende Organisationsstruktur bereits vorhanden sind und der die Aufgabe der Gemeinde unter geringerem Verwaltungsaufwand als die Gemeinde und zu vergleichsweise geringeren Kosten erfüllen kann, denn die DB „baut" diese kommunale Aufgabe in ihr schon vorhandenes Verkehrssystem ein. Von daher entspricht es in allen Fällen verwaltungspraktischen und ökonomischen Erwägungen, daß die kommunalen Gebietskörperschaften die DB mit der Wahrnehmung ihrer Aufgaben betrauen. Dieselben Überlegungen sprechen auch für die Zulässigkeit der Übertragung der Schülerbeförderung vom Schulträger auf die DB. no BVerfGE 63, S. 1, 41. m Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 95. 112 BVerfGE 63, S. 1, 43; ähnlich auch Lerche, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 26; obwohl dessen Aussagen zur „Organleihe" erfolgen, gelten sie doch für sämtliche Fälle, in denen die Betrauung eines Verwaltungsträgers mit den Aufgaben eines anderen erfolgt.

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Aber nicht nur das Kriterium der sachlichen Gründe steht der Betrauung der DB mit Aufgaben der kommunalen Gebietskörperschaften oder der Schulträger nicht entgegen. Auch an den Verwaltungskompetenzen, insbesondere an der Innehabung der Verwaltungsverantwortung, wird durch die Vereinbarungen, in denen die DB mit der Erfüllung der Aufgaben betraut wird, nichts geändert. Bei den Vereinbarungen zwischen einem Landkreis und dem Bahnbusbereich der DB über die öffentliche Verkehrsbedienung im Kreisgebiet werden keine Verwaltungskompetenzen des Landkreises auf die DB übertragen; vielmehr hilft die DB lediglich dem Landkreis durch Überlassung von sächlichen und personellen Mitteln bei seiner Aufgabenerfüllung 113. Diese „bloße" Hilfe ohne Übertragung von Verwaltungskompetenzen kommt insbesondere darin zum Ausdruck, daß sich die DB dem Landkreis im Regelfall „verpflichtet", bestimmte Fahrten durchzuführen, ohne von sich aus eine Initiative zur Bedienung des öffentlichen Personenverkehrs zu unternehmen. Darüberhinaus überträgt der Landkreis in den Vereinbarungen der DB nicht das Recht, eine Entscheidung über das „Ob" und „Wie" der Aufgabenerfüllung zu treffen, so daß die Verwaltungskompetenz zur öffentlichen Verkehrsbedienung unangetastet beim Landkreis verbleibt. An der Verantwortungsinnehabung des Landkreises wird also durch die Vereinbarung nichts geändert. Aus den gleichen Überlegungen stehen auch Verträge über die Einrichtung eines Linienverkehrs in einer Gemeinde und dessen Fortsetzung im Kreisgebiet, über die Einrichtung und taktmäßige Ausweitung eines die Gemeinde mit dem Nahverkehrssystem des Kreises verbindenden Linienverkehrs, über die Durchführung innerörtlichen Personenverkehrs sowie über die zusätzliche Einrichtung von Buslinien, von Haltestellen und zusätzlichen Fahrten mit der Kompetenzordnung in Einklang. Auch in diesen Fällen „verpflichtet" sich die DB der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft, Fahrten durchzuführen, wird ihr die Durchführung des Verkehrs „übertragen", „bittet" oder „beauftragt" die Kommune die DB mit der Durchführung der Fahrten, wird „auf Wunsch" der Kommune die Verkehrsbedienung vorgenommen. Der DB wird in allen diesen Fällen lediglich die sachliche Wahrnehmung der Aufgabe übertragen, ohne daß zugleich die Verwaltungskompetenz mitübertragen wird. Die Verantwortung zur Erfüllung der Aufgaben verbleibt bei den kommunalen Gebietskörperschaften. In den Vereinbarungen über die Schülerbeförderung zwischen der DB und dem Schulträger wird gleichfalls die Verantwortungsinnehabung des Schulträgers für diese Aufgabe nicht berührt. Die DB „verpflichtet" sich lediglich zur Durchführung der Schülerbeförderung, erlangt aber keinerlei Entscheidungsrecht hinsichtlich der Aufgabenwahrnehmung; die Verwaltungskompetenz wird auf sie nicht übertragen. Die gesamte Untersuchung belegt, daß die Kompetenz- und Organisationsnormen der Verfassung der „Betrauung" der DB mit den Aufgaben der kommunalen 113 6*

Das BVerwG (s. FN 102) spricht hier von „ . . . einer Art von Amtshilfe".

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Gebietskörperschaften und der Schulträger nicht entgegenstehen; gemessen an den Kriterien des Bundesverfassungsgerichts 114 handelt es sich — da aus sonstigem Verfassungsrecht keine Bedenken resultieren — in allen Fällen um eine nach den Art. 28 Abs. 2, 30, 83 ff. GG zulässige Kooperation unterschiedlicher Verwaltungsträger 115. Die Vereinbarungen sind also, soweit sie die Aufgabenwahrnehmung betreffen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

3. Vereinbarkeit der Kostenvereinbarungen mit Art. 104 a Abs. 1 GG Durch die Vereinbarungen über die Aufgabenwahrnehmung wird an der bestehenden Verwaltungszuständigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften zur Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs keine Änderung vorgenommen. Gleichfalls verbleibt die Verwaltungskompetenz und damit die Aufgabenverantwortung zur Schülerbeförderung trotz der Vereinbarungen beim Schulträger. Konsequenz dieser eindeutigen Aufgabenzuständigkeit ist nach Art. 104 a Abs. 1 GG, daß kommunale Gebietskörperschaften und Schulträger auch die Kosten für diese Aufgaben zu tragen haben, da nach Art. 104 a Abs. 1 GG den Aufgabenträger die Kostentragungslast trifft. Dieser Zusammenhang von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung führt für den Fall der Heranziehung eines Dritten zur Aufgabenerfüllung dazu, daß der Aufgabenverantwortliche die durch die Betrauung des Dritten entstehenden Auslagen zu tragen hat. Muß er nämlich die Ausgaben tragen, wenn er selbst die Aufgabe erfüllt, so muß er für die Kosten auch dann einstehen, wenn er — anstatt selbst — mit Hilfe eines Dritten die Aufgabe wahrnimmt. Der Konnexitätsgrundsatz fordert daher auch, daß derjenige Verwaltungsträger, der eine Verwaltungsaufgabe nicht mit eigenen personellen oder sächlichen Mitteln erfüllt, die Kosten trägt, wenn er seine Aufgabe dadurch erfüllt, daß er einen Dritten mit der Aufgabenwahrnehmung betraut 116 . Die Verbindung von Ausgaben- und Aufgabenverantwortung bedeutet dabei, daß der Aufgabenträger sämtliche bei der Erfüllung der Aufgaben tatsächlich anfallenden Kosten zu tragen hat. Zur Klarstellung der Höhe dieser Kosten können der Verwaltungsträger und der Betraute eine Vereinbarung über die Kosten treffen. Diese Vereinbarung steht aber — darauf sei ausdrücklich hingewiesen — nur dann in Einklang mit Art. 104 a Abs. 1 GG, wenn sie die Kosten in der Höhe bestimmt, wie sie bei der Erfüllung der Verwaltungsaufgabe tatsächlich anfallen. Zur Bestimmung der tatsächlichen Aufwendungen steht auch eine Kostenpauschale mit dem Art. 104 a Abs. 1 GG in Einklang, wenn der Zweck der Pauschalierung lediglich eine Vereinfachung der Ausgabenbestimmung bedeutet und die Summe den tatsächlich entstehenden Kosten annähernd entspricht. 114 BVerfGE 63, S. 1, 38 ff. us So im Falle Neustadt / Weinstr.-Böbig auch das BVerwG (s. FN 102) S. 8. ne So i.E. auch BVerwG s. FN 114.

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Der Auf- und Ausgabenträger kann daher mit demjenigen, der die Aufgabe für ihn erfüllt, eine Vereinbarung schließen, in der er sich zur Zahlung der Aufwendungen verpflichtet, die dem Betrauten durch die Erfüllung der Aufgabe für den Aufgabenverantwortlichen entstehen. Dies gilt sowohl für die Betrauung eines anderen Verwaltungsträgers als auch eines Privaten. Aus diesen grundsätzlichen Überlegungen folgt die Zulässigkeit der Kostenvereinbarungen der verschiedenen Verwaltungsträger mit der DB. In allen Fällen übernimmt der zuständige Kompetenzinhaber die dem Betrauten durch die Aufgabenerfüllung entstehenden Aufwendungen. Anhaltspunkte für überhöhte Kosten bestehen dabei in keinem Fall. Insbesondere der fehlende Zwang für die zuständigen Verwaltungsträger, die DB mit der Wahrnehmung der Aufgabe zu betrauen, deutet eindeutig darauf hin, daß jeweils nur die tatsächlich für die Erfüllung der Aufgabe notwendigen Aufwendungen beglichen werden. Verfassungsrechtliche Bedenken aus Art. 104 a Abs. 1 GG gegen Vereinbarungen über die Kostentragung bei Betrauung der DB mit der Wahrnehmung von Aufgaben eines anderen Verwaltungsträgers bestehen daher nicht, da der Aufgabenträger letztlich dem Konnexitätsgrundsatz entsprechend die Ausgaben für die Erfüllung der Aufgaben trägt 117 .

4. Vereinbarkeit der Vereinbarungen mit einfachgesetzlichen Regelungen Die bisherige Untersuchung der Vereinbarungen zwischen der DB und den Landkreisen, Gemeinden und Schulträgern hat ergeben, daß verfassungsrechtliche Bedenken aus Art. 30, 83 ff. GG und aus Art. 104 a Abs. 1 GG gegen die Vereinbarungen nicht bestehen. Daneben müssen die Vereinbarungen auch den einfachgesetzlichen Regeln entsprechen. Dazu ist zunächst deren Rechtsnatur zu klären. In Betracht kommt die Qualifizierung der Vereinbarungen als öffentlich-rechtliche Verträge nach § 54 Satz 1 VwVfG. Nach der Legaldefinition des § 54 Satz 1 VwVfG liegt ein solcher Vertrag vor, wenn er ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet, ändert oder aufhebt. Aus dieser Definition wird von der ganz überwiegenden Ansicht in Literatur und Rechtsprechung abgeleitet, daß es für die Zuweisung eines Vertrages zum öffentlichen oder privaten Recht entscheidend auf den Gegenstand der Vereinbarung 118 ankommt. Zur Bestimmung dieses Gegenstandes wird zum Teil auf die durch den Vertrag begründeten bzw. mit ihm verknüpften Rechtsfolgen 119 oder auf die Feststellung, ob der Vertrag sich auf öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geregelte Sachverhalte bezieht 120 , abgestellt. Teilweise werden auch beide Krite117 So i.E. auch BVerwG s. FN 114. us Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rdnr. 10; Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, S. 505; Kopp, VwVfG, § 54 Rdnr. 6 ff.; Meyer, in: Meyer / Borgs, VwVfG, § 54 Rdnr. 25 ff.; BVerwGE 49, S. 361; BVerwG, DÖV 1980, S. 878. 119 BGH, JZ 1973, S. 420.

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rien herangezogen 121. Diese Arten der Bestimmung der Rechtsnatur von Vereinbarungen werden zum Teil kritisiert 122 , jedoch bieten auch die von den Kritikern vorgebrachten Lösungsvorschläge keine überzeugenden Kriterien zur Abgrenzung. Deshalb soll im weiteren von der h.M. insbesondere in der Rechtsprechung ausgegangen werden. Dabei sollen der Untersuchung sowohl der Sachverhalt als auch die Rechtsfolgen der Verträge zugrunde gelegt werden. Für die Qualifizierung eines Vertrages als öffentlich-rechtlich genügt es bei der Untersuchung der Rechtsfolgen, daß die vertragliche Vereinbarung wenigstens eine öffentlichrechtliche Verpflichtung enthält oder sich auf eine solche bezieht 123 . In den Vereinbarungen geht es um die Wahrnehmung der Aufgabe der Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs sowie um die Aufgabe der Schülerbeförderung. Beide Aufgaben sind — wie ihre Herleitung aus den einschlägigen Bestimmungen der Landkreis- und Gemeindeordnungen sowie aus den Schulgesetzen belegt — öffentlich-rechtlicher Natur. Nach dem Vertragsinhalt sollen diese öffentlichen Aufgaben zur Wahrnehmung auf die DB übertragen werden. Dies genügt bereits für die Qualifizierung als öffentlich-rechtlicher Vertrag. Daran ändert es auch nichts, daß die Verpflichtung zur Geldzahlung als solche als neutral zu bewerten ist, denn diese Zahlungsverpflichtung beruht ebenfalls auf einem dem öffentlichen Recht zurechenbaren Sachverhalt. Sie ist Folge des in Art. 104 a Abs. 1 GG geregelten Konnexitätsgrundsatzes; sie beruht daher gleichfalls auf den Aufgaben der öffentlichen Verkehrsbedienung und der Schülerbeförderung. Bestimmt man die Rechtsnatur der Vereinbarungen nach den mit dem Vertrag verknüpften Rechtsfolgen, so ergibt sich auch daraus der öffentlich-rechtliche Charakter der Vereinbarung. Ein Vertrag i.S. des § 54 Satz 1 VwVfG liegt insbesondere vor, wenn Verpflichtungen begründet werden, die dem Vollzug öffentlich-rechtlicher Rechtsnormen dienen 124 . In den Vereinbarungen der DB mit ihren Vertragspartnern geht es um den Vollzug der aus den Landkreis- und Gemeindeordnungen ableitbaren Aufgabe der öffentlichen Verkehrsbedienung und um die in den Schulgesetzen geregelte Aufgabe der Schülerbeförderung. Geht es damit in den Vereinbarungen um den Vollzug öffentlich-rechtlicher Normen, so sind die Verpflichtungen, die die DB eingeht, gleichfalls öffentlichst) v. Mutius, Jura 1979, S. 223, 224; Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 314; Kopp, VwVfG, § 54 Rdnr. 6; BVerwGE 42, S. 331, 332; BVerwG, NJW 1976, S. 2360; BayVGH, BayVBl. 1985, S. 372; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, §14 11. 1 2Rdnr. 1 Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 314; Kopp, VwVfG, § 54 Rdnrn. 6, 7; Bonk, in: Stelkens / Βonk / Leonhardt, VwVfG, § 54 Rdnr. 35. 122 Zur Kritik im einzelnen vgl. Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 443; Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, S. 507 ff.; Lange, JuS 1982, S. 500, 501. 123 Vgl. etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, §14 Rdnr. 11; Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 316 f.; Meyer, a.a.O., § 54 Rdnr. 31; a. A. Bonk, a.a.O., § 54 Rdnr. 36. 124 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rdnr. 11.

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rechtlich. Da es aber für die Qualifizierung als öffentlich-rechtlicher Vertrag ausreicht, daß wenigstens eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung Inhalt der Vereinbarung ist, muß auf die Verpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften oder Schulträger zur Geldzahlung nicht eingegangen werden. Bei den Vereinbarungen handelt es sich also um öffentlich-rechtliche Verträge. Diese Verträge unterfallen § 54 Satz 1 VwVfG. Zwar erfaßt § 54 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung der §§1, 9 VwVfG nicht alle öffentlich-rechtlichen Verträge, sondern nur sogenannte Verwaltungsverträge, d.h. Verträge, die von einer Behörde abgeschlossen wurden und dem Bereich des Verwaltungsrechts zuzuordnen sind. Diese Kriterien sind aber bei den zu untersuchenden Verträgen erfüllt. Gegenstand der Verträge ist jeweils die Erfüllung einer öffentlichen Verwaltungsaufgabe, sie sind also dem Bereich des Verwaltungsrechts zuzuordnen. Zudem werden sie von den Behörden des Landkreises und der Gemeinden sowie von den Schulträgern geschlossen. Diese Verwaltungsverträge sind koordinationsrechtliche Verträge i.S. des § 54 S. 1 VwVfG, da die Vertragspartner sich hinsichtlich des Gegenstandes der Vereinbarung nicht in einem Über-Unterordnungsverhältnis befinden, sondern gleichgeordnet sind. Der Vereinbarung kann somit § 56 VwVfG, der nur auf subordinationsrechtliche Verträge Anwendung findet, nicht entgegenstehen. Auch das für koordinationsrechtliche Verträge geltende Kopplungsverbot ist nicht verletzt 125 , denn die Verpflichtung der DB zur Verkehrsbedienung und Schülerbeförderung gegen Zahlung eines Geldbetrages durch die Verwaltungsträger ist kein unzulässiges Abhängigmachen der Verwaltungsentscheidung von einer Gegenleistung, sondern vielmehr die Konsequenz aus Art. 104 a Abs. 1 GG. Diese Bestimmung fordert gerade die Zahlung einer Geldsumme an die DB und die Abhängigkeit dieser Zahlung von der Verpflichtung der DB zur Durchführung der Aufgabe. Dieses Ergebnis wird gestützt durch § 5 BBahnG, der besagt, daß Leistungen der DB für andere Unternehmen und Körperschaften angemessen abzugelten sind. Übernimmt die DB somit die Schülerbeförderung für Gemeinden oder Landkreise, so liegt gegenüber der zur Schülerbeförderung verpflichteten Körperschaft eine Leistung i. S. d. § 5 BBahnG vor 1 2 6 . Eine Kostenübernahmeverpflichtung durch die Gemeinden / Landkreise verstößt auch nicht gegen die VO (EWG) 1191/69 127 , die der Bundesregierung 125 Wegen dieser Geltung des KopplungsVerbots für koordninationsrechtliche Verträge wird z.T. die analoge Anwendung des § 56 VwVfG auf diese Verträge erwogen; vgl. Kopp, VwVfG, § 56 Rdnr. 4. 126 So auch BVerwG 7 C 42.87 S. 8. 127 VO (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26.Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedsstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Β innenschiff s Verkehrs (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 28. 06. 69 Nr.L 156/1).

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ermöglicht, der DB gemeinwirtschaftliche Leistungen wie ζ. B. fahrpreisbegünstigte Schülerbeförderung aufzuerlegen, jedoch gleichzeitig einen finanziellen Belastungsausgleich aus Bundeshaushaltsmitteln fordert. Diese Möglichkeit des Vorgehens schließt die finanzielle Mitwirkung eines Dritten, Gemeinden oder Landkreisen, nicht aus 128 , insbesondere besagt sie nicht, daß die DB gemeinwirtschaftliche Aufgaben wie die Schülerbeförderung nur aufgrund einer Entscheidung der Bundesregierung bzw. des Bundesministers für Verkehr übernehmen dürfe 129 . Sonstige einfachgesetzliche Bedenken gegen die Übertragung der Aufgabenerfüllung von den kommunalen Gebietskörperschaften und Schulträgern auf die DB sind nicht ersichtlich.

128 Irsfeld, Einzel- statt Globalsubvention..., S. 169, 175. 129 BVerwG 7 C 42.87 S. 9 f.

Zusammenfassung 1. Teil 1. Art. 104 a Abs. 1 GG enthält die Grundregel der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern. Der in der Norm angelegte Konnexitätsgrundsatz besagt, daß die Ausgabenverantwortung an die Aufgabenzuständigkeit geknüpft ist; die Kostentragungslast folgt der Aufgabentragungslast. 2. Aufgabe i.S. des Art. 104 a Abs. 1 GG ist grundsätzlich die Verwaltungszuständigkeit nach den Art. 30, 83 ff. GG, so daß die Kostentragungslast an die Innehabung der Verwaltungsverantwortung nach den Art. 30, 83 ff. GG geknüpft ist. 3. Die Verwaltungszuständigkeit im öffentlichen Schienenverkehr in der Bundesrepublik ist eindeutig nur dort, wo es sich um Fernverkehr (Bund) und um Ortsverkehr (Gemeinde) handelt. Eine Zuordnung von Schienenverkehren, die über den Ortsverkehr hinausgehen aber keinen Fernverkehr darstellen (sog. überörtlicher Verkehr bis ca. 50 km), ist nicht mit gleicher Deutlichkeit möglich. 4. Für den überörtlichen Verkehr gelten die folgenden unscharfen Kompetenzzuweisungen: je deutlicher ein überörtliches Verkehrsbedürfnis durch Interessen des Fernverkehrs (Zubringerfunktion) begründet ist, desto eher ist es von der Deutschen Bundesbahn „mitzubefriedigen". Der nachbarörtliche Verkehr zwischen den Gemeinden und Gemeindeverbänden gehört zu den Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung. Zum Zμständigkeitsbereich der Länder gehört der historisch gewachsene Regionalverkehr so, wie er in den meisten Bundesländern durch private Schienenbahnunternehmen durchgeführt wird. Die Errichtung neuer Schienenbahnen durch die Länder steht unter dem Vorbehalt des § 4 Abs. 2 AEG. 5. Eine schärfere Kompetenzabgrenzung ist beim überörtlichen Verkehr deshalb nicht möglich, weil von der Sache her, im Rahmen des öffentlichen Personennahverkehrs, ein übergreifender Aufgabenbereich wahrzunehmen ist. Die Teilzuständigkeiten stehen deshalb nicht selbständig nebeneinander, sondern greifen ineinander über (sog. Gemengelage). Damit werden der Verwaltung zusätzliche Aufgaben gestellt, die sie vielfach durch faktischrechtliches Zusammenwirken, durch den Abschluß von Kooperations- und Finanzierungsvereinbarungen, zu erfüllen sucht.

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6. Zur Klärung der Frage, ob die Vereinbarungen, die der Bund bzw. die DB mit den Ländern oder kommunalen Gebietskörperschaften geschlossen haben, mit Art. 104 a Abs. 1 GG in Einklang stehen, ist als Vorfrage jeweils die Verwaltungszuständigkeit nach den Art. 30, 83 ff. GG festzustellen.

2. Teil 7. Soweit dem Wirtschaftlichkeitspostulat des § 4 AEG und des § 28 BbG genügt wird, besitzt allein der Bund die Verwaltungszuständigkeit zur Elektrifizierung, Modernisierung, Rationalisierung oder sonstigem Ausbau von Bundesbahnanlagen nach Art. 87 Abs. 1 GG. 8. Wenn die DB den Verkehr im Hinblick auf ein fehlendes öffentliches Bedürfnis oder aus Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit einstellt, erlischt ihre Verwaltungskompetenz. An deren Stelle tritt die Kompetenz des Landes oder der regionalen Gebietskörperschaften zur Bedienung des öffentlichen Personenverkehrs. 9. Finanziert das Land oder eine regionale Gebietskörperschaft unwirtschaftliche Ausbaumaßnahmen bzw. unrentable Bahnstrecken, bleibt die alleinige Verwaltungskompetenz der DB weiter erhalten. 10. Die Verwaltungszuständigkeiten zur öffentlichen Verkehrsbedienung in Ballungsgebieten bilden ebenfalls eine Gemengelage (vgl. 3-5), die in der Praxis durch sog. Verkehrsverbundverträge geklärt wird. 11. Der Bahnbusbetrieb der DB unterfällt der Verwaltungskompetenz des Art. 87 Abs. 1 GG. Die Verwaltungskompetenz erstreckt sich dabei auf alle mit dem Betrieb von Bahnbussen zusammenhängende Fragen. Für die Bedienung des öffentlichen Personennahverkehrs in Gemeinden oder Gemeindeverbänden besteht grundsätzlich nach Art. 28 Abs. 2 GG die Verwaltungszuständigkeit der Gebietskörperschaften. Besteht im kommunalen Bereich ein Bahnbus verkehr der DB, so besitzt diese als Ausfluß der Kompetenzzuweisung des Art. 87 Abs. 1 GG auch das Recht zur Tarifgestaltung. Will die kommunale Gebietskörperschaft das Tarifwesen in ihrem Bereich vereinheitlichen, so entsteht eine Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten, die die Praxis durch Verträge über die Gründung einer Tarifgemeinschaft löst. 12. Für die Einrichtung oder Ausweitung eines Linienverkehrs innerhalb einer Gemeinde oder dessen Fortsetzung in den Kreis besteht — j e nach Leistungs-

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Fähigkeit der Gemeinde — nach Art. 28 Abs. 2 GG i.V. m. den einschlägigen Bestimmungen der Gemeinde- und Landkreisordnungen entweder die Verwaltungszuständigkeit von Gemeinde und Landkreis oder allein der Gemeinde. Eine Verwaltungszuständigkeit der DB daneben besteht nicht; sie handelt hier nur für den Verwaltungsträger. 13. Die Beförderung der Schüler ist Verwaltungsaufgabe der Schulträger; im Regelfall sind dies Gemeinden oder Landkreise. Eine Verwaltungszuständigkeit der DB zur Schülerbeförderung besteht nicht. Soweit die DB allein zur Schülerbeförderung tätig wird, handelt sie für den Schulträger. 14. Die Untersuchung der Verwaltungszuständigkeit hinsichtlich der Vereinbarungen im öffentlichen Personennahverkehr hat damit drei Fallgruppen ergeben: 1). Es besteht die alleinige Verwaltungszuständigkeit des Bundes bzw. der DB (vgl. 7 und 9). 2). Die Verwaltungszuständigkeit für eine Aufgabe liegt sowohl beim Bund bzw. der DB, als auch bei den Ländern, Landkreisen oder Gemeinden, sog. Gemengelage (vgl. 10 und 11). 3). Allein den Ländern oder kommunalen Gebietskörperschaften kommt die Verwaltungszuständigkeit zu (vgl. 12 und 13).

3. Teil 15. Als Folge der alleinigen Verwaltungszuständigkeit der DB zur Elektrifizierung, Modernisierung, Rationalisierung und zum Ausbau der Bundeseisenbahnen trägt die DB nach Art. 104 a Abs. 1 GG auch die Ausgabenverantwortung für diese Bereiche. 16. Kostenvereinbarungen zwischen der DB und den Ländern zum Ausbau der Bundeseisenbahnen sollen nach einer umstrittenen Interpretation des Art. 104 a Abs. 1 GG entgegen dem Willen des historischen Gesetzgebers mit der Verfassung unvereinbar sein. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts spricht allerdings für eine Berücksichtigung des Willens des historischen Gesetzgebers und damit generell für die Zulässigkeit der Mitfinanzierung der DB durch die Länder. 17. In der bundesstaatlichen Praxis werden nur Kostenvereinbarungen über solche Maßnahmen geschlossen, die die DB allein wegen mangelnder Wirtschaftlichkeit gem. § 4 Abs. 1 AEG nicht ausführen würde. Derartige Mitfinanzierungsverträge sind verfassungsrechtlich zulässig, da die Gemeinden oder Länder in einem solchen Fall Aufgaben der DB mitfinanzieren, zu deren Übernahme die DB aus wirtschaftlichen Gründen nicht verpflichtet wäre. Denn durch eine solche Kooperation mit der DB ersparen sich die

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Gebietskörperschaften, in deren Aufgabenbereich der schienenbetriebene öffentliche Personennahverkehr fällt, eigene Aufwendungen für die überörtliche Verkehrsversorgung. 18. Bei den Vereinbarungen zur Lösung von Gemengelagen von Verwaltungszuständigkeiten handelt es sich nicht um verbotene Mischverwaltung. Der Begriff „Mischverwaltung" gibt keinerlei Auskunft über die Zulässigkeit einer Kooperation von Verwaltungsträgern. Vielmehr muß jede Form der Zusammenarbeit unterschiedlicher Verwaltungsträger anhand der Organisations· und Kompetenznormen sowie sonstiger Vorschriften des Verfassungsrechts auf ihre Zulässigkeit hin untersucht werden. 19. Der Zusammenarbeit von DB und Ländern oder kommunalen Gebietskörperschaften in der Form der Verbundverträge und der dazugehörenden Gesellschaftsverträge stehen Kompetenz- und Organisationsnormen sowie sonstiges Verfassungsrecht nicht entgegen. Ebenso stehen der Übertragung von Verwaltungsaufgaben der DB und der kommunalen Verkehrsbetriebe auf eine von beiden gegründete Gesellschaft mit beschränkter Haftung keine Bedenken entgegen. Das Gleiche gilt für die Vereinbarungen über die Bildung einer Tarifgemeinschaft. Sie stehen mit den Art. 30, 83 ff. GG in Einklang. 20. Folge der Gemengelage von Verwaltungszuständigkeiten ist nach Art. 104 a Abs. 1 GG, daß auch die Kosten gemeinsam zu tragen sind. Die Aufteilung der Kosten kann dabei im Wege der Vereinbarung erfolgen. Zu berücksichtigen ist dabei lediglich, daß die jeweiligen Ausgaben annähernd auch der tatsächlichen Ausgabenverantwortung entsprechen. Von daher bestehen gegen die in den Fällen der Gemengelage getroffenen Vereinbarungen keinerlei Bedenken. 21. Mit Hilfe der Rechtsfigur „Organleihe" kann nicht geklärt werden, ob sich die Länder oder kommunalen Gebietskörperschaften zur Erfüllung ihrer Aufgaben der DB bedienen können. „Organleihe" umschreibt lediglich eine verwaltungsorganisatorische Erscheinungsform, gibt aber keinerlei Auskunft über die Zulässigkeit der Kooperation. 22. Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben der Länder und kommunalen Gebietskörperschaften auf die DB zur Wahrnehmung muß an den Organisations· und Kompetenznormen des Grundgesetzes geprüft werden. Grundsätzlich hat jeder Verwaltungsträger seine Aufgabe mit eigenen personellen und sächlichen Mitteln zu erfüllen. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sachliche Gründe dafür sprechen. Verwaltungsökonomische und -praktische Erwägung sprechen für die Übertragung des öffentlichen Personennahverkehrs und der Schülerbeförderung von den kommunalen Gebietskörperschaften auf die DB.

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23. Werden die Aufgaben zur Wahrnehmung auf die DB übertragen, so wird der Aufgabenträger dem Art. 104 a Abs. 1 GG dadurch gerecht, daß er die der DB durch die Aufgabenerfüllung entstehenden Kosten übernimmt. Von daher sind die Kostenvereinbarungen zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften und der DB mit Art. 104 a Abs. 1 GG vereinbar.

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