Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE [1 ed.] 9783428510801, 9783428110803

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HOLGER HOLZWART

Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten

Band 96

Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE Von Holger Holzwart

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Hochschule für Verwaltungs wissenschaften Speyer hat diese Arbeit im Jahre 2002/2003 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2003 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-11080-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 §

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist an der Deutschen Hochschule für Verwaltungs wissenschaften Speyer (DHV Speyer) im Wintersemester 200212003 als Dissertation angenommen worden. Für die Veröffentlichung ist sie geringfügig überarbeitet und ergänzt worden. Literatur, Rechtsprechung und Dokumente der Gemeinschaftsorgane wurden bis März 2002 berücksichtigt. Diese Arbeit entstand am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der DHV Speyer (FÖV) im Rahmen eines Forschungsprojektes zur Struktur- und Regionalpolitik der Europäischen Union. Beim Leiter dieses Forschungsprojektes, meinem Doktorvater und akademischen Lehrer, Herrn Univ.-Prof. Dr. Siegfried Magiera, möchte ich mich an dieser Stelle herzlich dafür bedanken, dass er diese Arbeit jederzeit wohlwollend unterstützt und mit konstruktiver Kritik intensiv begleitet hat. Zu bedanken habe ich mich auch für die fachlich wie menschlich gewinnbringenden Jahre, die ich unter seiner Leitung an der DHV Speyer und am FÖV verbringen durfte. Dank sagen möchte ich auch Frau Assessorin Ramona Betz, Herrn Univ.-Prof. Dr. Matthias Niedobitek sowie Herrn Dr. Gerd Eckstein für die ertragreichen Diskussionen, die maßgeblich zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben. Frau Elisabeth Lerchenmüller und Frau Elisabeth Dichtl danke ich für ihre freundliche und geduldige Mithilfe, insbesondere bei der mühevollen Aufgabe, die Arbeit in ihre endgültige Form zu bringen. Bedanken möchte ich mich bei Herrn Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentop/für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens sowie bei Herrn Univ.-Prof. Dr. Siegfried Magiera und Herrn Univ.-Prof. Dr. Dr. Detle! Merten für die Aufnahme meiner Arbeit in die "Schriften zum Europäischen Recht". Besonderen Dank schulde ich meiner Ehefrau, Frau Dr. Veronika Holzwart. Sie hat mich nicht nur durch gewissenhaftes Korrekturlesen entlastet, sondern mir vor allem den Rückhalt und die Motivation gegeben, ohne die ich diese Arbeit nie erfolgreich abgeschlossen hätte. Deshalb widme ich ihr und unseren drei Kindern, Ines, Pa trick und Nils die vorliegende Arbeit. Holger Holzwart

Inhaltsübersicht

Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik .......... . ... . ...... .. .

25

I. Die Entstehung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik ......................

25

II. Der EFRE vor der Strukturfondsreform von 1988 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

III. Die primärrechtliche Verankerung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch die Einheitliche Europäische Akte .. ... ... . .. . ... . .

54

IV. Die Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

56

V. Die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch den Vertrag von Maastricht ...... . ............. . .. . ....... . ...... . .. . . .. .. ........

83

VI. Die Weiterentwicklung der Strukturfonds im Förderzeitraum 1994-1999 .... .

87

VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999 .... . . ........... . ............. 107 B. Grundlagen ..... . .. ... . ..... .... .. .. ... ... . .......................... . . ... . .. . ....

118

I. Vertragliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds .................. . . .... .... . 151

C. Grundsätze........ . ...................... . . . . . . .... .... . ... . .. .. ..... . ............ 160 I. Konzentration ................ . ..... . . .. . ....... .. . . . .................. ..... .. 160 11. Kofinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 III. Programmplanung .................... . .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 IV. Partnerschaft ... . ... . ........ . .. .... .. . ........ . . ...... . . ........ . ............ 218 V. Zusätzlichkeit .. ... ... .... ... ... .. .. . ..... . .. .. . . . .. . . ... . . . .................. 225

8

Inhaltsübersicht

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 I. Grundlagen ... . . ................ . ... ............... . .. .. ...... . . .... . . . ...... 235 11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen ....................... . ............ . ... 239 111. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge ... . . . . ...................... 260 IV. Strukturfonds und Umweltschutz............. . . . ... . .......... .. ......... . ... 271

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren ........ . ......... .. .............. . . . ........ 278 I. Grundlagen ........ .. ......... . ......... .... ... . ............... . .. . ..... . .... 278 11. Verfahren der finanziellen Abwicklung ........... ....... .......... . .. .... .... 284 111. Finanzkontrolle . .. ........... . ... . ........................................... 289 IV. Begleitung und Bewertung . ..... .. ... . .......... . . .. ..... . . . ......... . ....... 310 F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen .......... .... ................ ... ..... 318 I. Entwicklung ................. . . . . . .............................. . . . .......... 318 11. Grundlagen .......................... . .......... . .... . . . . . ... .. ......... . ... . 325 111. Grundsätze ................................................................... 330 IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken ................. . .......... 335 V. Verwaltungs- und Kontrollsystem .... .. . .... . .... .. . ... ....... . ........ . . ... . 341 VI. Schlussfolgerungen für die Reform der Strukturfonds ............ . ........ ... . 343

Schrifttums- und Dokumentenverzeichnis ........................................... 352 Verzeichnis der Rechtsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 370 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 380

Inhaltsverzeichnis

Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik . .. . ... .. .. .. ... . .. . ... .

25

I. Die Entstehung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik .............. . .......

25

1. Die regionalpolitischen Ansätze der Gemeinschaft in der Gründungsphase .

25

2. Die Gründe für die Schaffung einer eigenständigen Regionalpolitik der Gemeinschaft ... . ...... . . . . .... .. .. ..... .. ... . . . . . . .. . . ... . .... . ... ... . . .. .

27

11. Der EFRE vor der Strukturfondsreform von 1988 .. ...........................

30

1. Die va 724/75 über die Errichtung des EFRE .... . ............. . .........

30

a) Die Regelungen der va 724/75 . . .... . . . ... . ...... .. .. .. ... . . . ... . .. . ..

30

b) Die erste Phase der Tätigkeit des EFRE .... . . .. ............ . ............

33

2. Die ÄnderungsVaen 214/79 und 3325/80 .... .. ..........................

36

a) Die Neuregelungen der Vaen 214/79 und 3325/80 . ..... . .. ... ... . . . ..

36

b) Die zweite Phase der Tatigkeit des EFRE . .... ..... . ... .. .. ... .. . . . . ... .

38

aa) Überblick............ .. .................. .. ... . ............ ... .....

38

bb) Die Erfahrungen im Bereich der quotengebundenen Abteilung .....

39

cc) Die Erfahrungen im Bereich der quotenfreien Abteilung . . ... . .. . ..

44

3. Die Neuordnung des EFRE durch die va 1787/84 ... . ... .. ... . ... ... .....

46

a) Die Neuerungen der va 1787/84 ......... . . ..... . . ....... . .... .... ....

46

b) Die dritte Phase der Tätigkeit des EFRE ...... .... .............. .... ....

50

aa) Überblick ... ...... . .. .. ..... . .. . ... ... .. . ..... .. . . ... .. . .... .. . .. . .

50

bb) Die Erfahrungen mit dem neuen Rechtsrahmen des EFRE . ... . .. . ..

52

III. Die primärrechtliche Verankerung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch die Einheitliche Europäische Akte ...... ... ........

54

IV. Die Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

56

1. Die Gesamtentwicklung der Strukturfonds bis zur Reform von 1988 .......

56

10

Inhaltsverzeichnis 2. Die Grundzüge der Strukturfondsreforrn 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

a) Die Struktur des rechtlichen und finanziellen Rahmens ...... . ..........

60

b) Die Konzentration der Strukturfondsförderung ............... . ..........

61

aa) Die sechs Ziele und ihre Zuordnung zu den Fonds .................

61

bb) Die Kriterien für die Auswahl der Fördergebiete ...................

63

cc) Die Verteilung der Mittel auf Ziele, Mitgliedstaaten und Fonds.....

65

dd) Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung ...........................

67

c) Die Ausgestaltung des Verfahrens der Strukturfondsförderung ..........

67

aa) Koordinierung und Kohärenz ......................................

67

bb) Partnerschaft ..................................... . ..... . ..........

68

cc) Das Programmplanungsverfahren ..................................

69

dd) Zusätzlichkeit .....................................................

71

ee) Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung ...............................................................

72

3. Die Umsetzung der Strukturfondsreforrn ................ . . . .......... . .....

75

a) Die Umsetzung des Konzentrationsgrundsatzes ................... . .....

75

aa) Finanzielle Konzentration .........................................

75

bb) Inhaltliche Schwerpunkte..........................................

77

cc) Gemeinschaftsinitiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

b) Die Umsetzung der weiteren Verfahrensprinzipien ................ . .....

80

V. Die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch den Vertrag von Maastricht .......................................................

83

VI. Die Weiterentwicklung der Strukturfonds im Förderzeitraum 1994-1999 .....

87

1. Die Ausgestaltung des Konzentrationsgrundsatzes .........................

87

a) Verbesserung der Finanzausstattung und Stärkung der Ziel I-Regionen ..

87

b) Zuordnung zu den Zielen und Fonds ....................................

88

c) Auswahl und Festlegung der Fördergebiete .............................

89

d) Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten, Ziele und Fonds ..........

91

2. Neuerungen bei den Verwaltungs verfahren der Strukturfonds ..............

92

3. Die Tätigkeit der Strukturfonds im Förderzeitraum 1994-1999 und die Erfahrungen mit dem fortentwickelten Rechtsrahmen ......................

94

a) Die Umsetzung des Konzentrationsgrundsatzes .........................

94

aa) Finanzielle Abwicklung ...........................................

94

bb) Inhaltliche Ausrichtung.............................. . .............

96

Inhaltsverzeichnis

11

cc) Wirkungen

97

dd) Gemeinschaftsinitiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

b) Die Erfahrungen mit dem fortentwickelten Rechtsrahmen ............... 100 aa) Die Erfahrungen mit den allgemeinen Grundsätzen ................ 100 bb) Die Entwicklung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung ........................................... 103 VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999 ............................... 107 1. Die Reformüberlegungen im Zuge der Agenda 2000 ....................... 107 2. Verstärkte Konzentration der Strukturfondsförderung ...................... 109 a) Finanzausstattung ...................................................... 109 b) Die neuen Ziele und Gemeinschaftsinitiativen im Überblick ............ 110 c) Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung ................................ 113 3. Neuerungen bei den Verwaltungsverfahren der Strukturfonds .............. 113 a) Neuerungen bei den Grundsätzen ........................... ;........... 113 b) Neuerungen in den Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung .................................................... 115 B. Grundlagen ....................................................................... 118 I. Vertragliche Grundlagen...................................................... 118 I. Überblick über die vertraglichen Bestimmungen zu den Strukturfonds ..... 118 2. Strukturfonds und Kohäsionspolitik ........................................ 119 a) Die kohäsionspolitischen Ziele des Vertrages ........................... 119 b) Die AufgabensteIlung der Strukturfonds und insbesondere des EFRE ... 121 c) Folgerungen für die Ausgestaltung des Sekundärrechts der Strukturfonds ................................................................... 122 3. Kohäsionspolitik und andere Gemeinschaftspolitiken ...................... 124 a) Die Grundsätze für die Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken .................................................................... 124 b) Das Verhältnis zur gemeinschaftlichen Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik .................................................................. 126 c) Das Verhältnis zum Nachhaltigkeitsziel und zur Umweltpolitik ......... 128 4. Die vertraglichen Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds ...................................................................... 130 a) Problemstellung ........................................................ 130

12

Inhaltsverzeichnis b) Die Kompetenzverteilung im Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds ....................................................... 131 aa) Die Kompetenzverteilung im Rechtsetzungsverfahren der Strukturfonds .............................................................. 131 bb) Die Kompetenzverteilung im Haushaltsverfahren der Strukturfonds

133

c) Rechtliche Bedeutung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Berlin .............................................................. 134 d) Rechtliche Bedeutung der interinstitutionellen Vereinbarung vom 6.5. 1999............................................................... 136 e) Rechtliche Bedeutung der Vorgaben der StrukturfondsVO zur Finanzausstattung der Strukturfonds ........................................... 141 f) Kohäsionspolitische Entscheidungsfähigkeit der Gemeinschaft..........

142

5. Kohäsionspolitik und mitgliedstaatliche Regionalförderpolitik ............. 145 6. Die vertraglichen Vorgaben für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten .......................................... 149 11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds . . . . . . . . . .. . . ... ... . . ... . . .. . 151 1. Der rechtliche Rahmen und die allgemeinen Grundsätze der Strukturfonds im Überblick .............................................................. 151 2. Die Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten ......................... 154 a) Programmplanung ...................................................... 154 b) Durchführung .......................................................... 156 c) Kontrolle ............................................................... 158

c. Grundsätze ........................................................................

160

I. Konzentration ................................................................ 160 1. Inhalt und Funktion........................................................ 160

2. Entwicklung............................................................... 161 3. Überblick über die rechtliche Ausgestaltung ............................... 163 4. Die Ziele 1-3 ............................................................. 164 a) Inhalt der Ziele I - 3 und ihre Zuordnung zu den Strukturfonds ......... 164 b) Die Festlegung der Fördergebiete ....................................... 165 aa) Der Regionenbegriff der VO 1260/99 ............................. 165 bb) Die Festlegung der Ziel I-Gebiete

167

cc) Die Festlegung der Ziel2-Gebiete ................................. 168 dd) Rechtsschutz ...................................................... 172

Inhaltsverzeichnis

13

c) Die Verteilung der Mittel ............................................... 172 aa) Verfahren und Inhalt der Entscheidungen über die Mittelverteilung . 172 bb) Rechtliche Bedeutung der Entscheidungen über die Mittelverteilung ............................................................... 174 cc) Verteilung der Mittel auf die Fonds ................................ 176 d) Inhaltliche Ausrichtung ....... ... ............. ..... ..................... 176 5. Die Gemeinschaftsinitiativen .............................................. 177

a) Überblick . .................. . ........................................... 177 b) Die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten ....................... 177 c) Rechtliche Qualifizierung der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen ..................................................................... 178 d) Die aus dem EFRE finanzierten Gemeinschaftsinitiativen ............... 182 aa) INTERREG III .................................................... 182 bb) URBAN 11 .. ........... . . . ......................................... 184 6. Die Rolle des EFRE ............. ... ........ . .... .. .. . . . .......... ... ...... 185 7. Bewertung ....................... . .......... . ........ . ............ . ........ 186 11. Kofinanzierung ................ . .......... . .......... . ........................ 187 1. Inhalt und Funktion .......... .. ........ .. .. .. ..... . .......... . .......... ... 187

2. Entwicklung .................. . ................ .. .......................... 189 3. Vereinbarkeit mit dem Primärrecht ............... . ......................... 189 4. Rechtliche Ausgestaltung .................................................. 192 a) Kriterien für die Festlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 b) Berücksichtigung von Einnahmen ............ . ................ . ........ 193 c) Zuständigkeiten für die Festlegung ....... ...... .................. .. .... 195 5. Bewertung... .. . . ........................... . ...... ..... ....... ..... ....... 196 III. Programmplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 197 1. Inhalt und Funktion ....... . ........ ... ........ . .................... .... .... 197

2. Entwicklung .................... . .. . ....................................... 198 3. Rechtliche Ausgestaltung .................................................. 200 a) Überblick................. .. .............. . .. . .......................... 200 b) Das Standardverfahren .... ... ...................................... .. ... 201 aa) Die Leitlinien für die Programmplanung 2000 - 2006 ......... . .... 201 bb) Die Entwicklungspläne ............................................ 202 cc) Das Gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) ...................... 204

14

Inhaltsverzeichnis dd) Die operationellen Programme .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .... 205 ee) Rechtliche Qualifizierung .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .... 206 ff) Rechtsschutz ...................................................... 209

gg) Die Ergänzung zur Programmplanung ............................. 211 c) Das vereinfachte Verfahren............................................. 213 d) Das Programmplanungsverfahren der Gemeinschaftsinitiativen ......... 213 e) Großprojekte und Globalzuschüsse ..................................... 214 f) Innovative Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe......... 216

4. Bewertung................................................................. 216 IV. Partnerschaft............. . .................... .. ............................. 218 1. Inhalt und Funktion .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. 218

2. Entwicklung ............................................................... 219 3. Rechtliche Ausgestaltung. .. . .. . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. 220 4. Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 223 V. Zusätzlichkeit ................................................................ 225 1. Inhalt und Funktion ........................ . . . . . . .. . . . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . .. 225

2. Entwicklung ............................................................... 225 3. Rechtliche Ausgestaltung................... .. ......... .. .................. 226 a) Die Kriterien für die Überprüfung ....................... . .............. 226 b) Die Kontrollen der Zusätzlichkeit . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 229 c) Die Durchsetzung der Zusätzlichkeit . . . . . .. .. .. . . . . . .. .. .. . . . . . . . .. .. . .. 231 4. Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 233 D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 235 I. Grundlagen ......... . .......................... . . . . . ........ . .......... . . . ... 235 11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen ........................................ 239

I. Notwendigkeit der Abstimmung ........................................... 239 2. Anwendungsbereich des Beihilfenrechts und Verfahren .................... 242 3. Der Begriff der staatlichen Beihilfe........................................ 245 4. Die Regionalbeihilfenleitlinien ............................... . ............ 248 a) Funktion und Anwendungsbereich .................................. . ... 248

Inhaltsverzeichnis

15

b) Auswahl der Regionalbeihilfengebiete .................................. 249 aa) Primärrechtliche Vorgaben .................................. . ...... 249 bb) Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 a) EGV .............. 250 cc) Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 c) EGV .............. 251 c) Genehmigungsvoraussetzungen ....................... . .......... . ...... 255 5. Der muItisektorale Regionalbeihilfenrahmen ............................... 257 6. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259 III. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge ............................. 260 1. Notwendigkeit der Abstimmung .................................... . ...... 260 2. Der Rechtsrahmen des gemeinschaftlichen Vergaberechts ........... . ...... 261 a) Vertraglicher Rahmen ........................................... . ...... 261 b) Grundprinzipien der Vergabeverfahren .................................. 264 3. Verfolgung "vergabefremder" Zwecke..................................... 268 4. Bewertung.......... . . . .................................................... 271 IV. Strukturfonds und Umweltschutz..... . ..................... . ........ . . . ...... 271 E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren ...................................... . ...... 278 1. Grundlagen ........................................................... . ...... 278 11. Verfahren der finanziellen Abwicklung ....................................... 284 1. Mittelbindung ............................................................. 284

2. Zahlungsverfahren .................................................. . . . . . .. 286 3. Bewertung. . . .. . . . ..... . . . . . . . .. ... . . .. . . . . .. . . . . . . . ..... . . . . . . . . . . . . . .. . .. 288 III. Finanzkontrolle ............................................ . ................. 289 1. System der Finanzkontrolle ................................................ 289

a) Finanzkontrollpflichten der Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 289 aa) Prüfverfahren für die Bewilligung der Fondsmittel ................. 290 bb) Prüfpfad ........................................................... 291 cc) Kontrollen vor Ort ................................................. 291 dd) Ergänzende Kontrollen .......................... . ................. 293 b) Kontrollbefugnisse der Kommission.................. . ................. 293 c) Zusammenarbeit........................................................ 294

16

Inhaltsverzeichnis 2. Finanzkorrekturen ......................................................... 295 a) Finanzkorrekturen durch die Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 295 aa) Begriff und Rechtsfolgen .......................................... 295 bb) Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit.............................. 296 cc) Festsetzung der mitgliedstaatlichen Finanzkorrektur ............... 300 dd) Rechtsschutz ...................................................... 302 b) Anlastungen durch die Kommission .................................... 302 aa) Begriff und Rechtsfolgen .......................................... 302 bb) Pflichtwidriges Verhalten des Mitgliedstaates ...................... 304 cc) Festsetzung der Anlastung ......................................... 305 dd) Rechtsschutz ...................................................... 308 3. Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 309 IV. Begleitung und Bewertung ........................... . ....................... 310 1. Grundbegriffe und Methodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 310 2. Begleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 312 3. Halbzeit- und Ex-post-Bewertung .......................................... 313 4. Leistungsgebundene Reserve .............................................. 315 5. Bewertung .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 316

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen ...................................... 318 I. Entwicklung ................................................................. 318

1. Die Entwicklung bis zur Strukturfondsreforrn 1988 ........................ 318 2. Die Strukturfondsreforrn 1988 und nachfolgende Entwicklungen. . . . . . . . . .. 320 11. Grundlagen .................................................................. 325 1. Vertragliche Grundlagen ................................................... 325 a) Überblick über die vertraglichen Bestimmungen zu den Strukturfonds .. 325 b) Strukturfonds und Kohäsionspolitik ..................................... 325 c) Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken ....................... 326 d) Die vertraglichen Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds ................................................................... 326 e) Kohäsionspolitik und mitgliedstaatliche Regionalförderpolitik .......... 328 f) Vertragliche Vorgaben für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Kom-

mission und Mitgliedstaaten ............................................ 328

2. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds .......................... 329

Inhaltsverzeichnis

17

111. Grundsätze ................................................................... 330

1. Konzentration ............................................................. 330 2. Kofinanzierung ............................................................ 332 3. Programmplanung ......................................................... 333 4. Partnerschaft .............................................................. 334 5. Zusätzlichkeit ............................................................. 335 IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken ............................ 335

1. Grundlagen ................................................................ 335 2. Strukturfonds und staatliche Beihilfen ........................ . ............ 336 3. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge ... . .......... . ............ 339 4. Strukturfonds und Umweltschutz .......................................... 340 V. Verwaltungs- und Kontrollsystem ............................................ 341 VI. Schlussfolgerungen für die Reform der Strukturfonds ......................... 343

Schriftums- und Dokumentenverzeichnis ......... . .......... . ....................... 352 Verzeichnis der Rechtsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 370 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 380

2 Holzwart

Abkürzungsverzeichnis ABl.EG AdR Änd. APuZ Art. Aufl. AWD Beschl. BGBl. BIP BRDrs.

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BSP BTDrs. Bull.EG Bull.EU Calliess / Ruffert

Bruttosozialprodukt Bundestagsdrucksache Bulletin der Europäischen Gemeinschaften

CMLRev. Dauses DÖV Dok. DVBl. DVO EAGFL EAGFL-A EAGFL-G ECU EEA EFRE EFREVO

Bulletin der Europäischen Union Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Neuwied, 1999. Common Market Law Review Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, München Loseblatt (Stand Mai 2001) Die öffentliche Verwaltung Dokument Deutsches Verwaltungsblatt Durchführungsverordnung Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - Abteilung Ausrichtung Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - Abteilung Garantie European Currency Unit Einheitliche Europäische Akte Europäischer Fonds für regionale Entwicklung Verordnung über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung

Abkürzungsverzeichnis

19

EG

Europäische Gemeinschaft

EGKS

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGKSV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGKS-Vertrag

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EG-Vertrag

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EIB

Europäische Investitionsbank

ELR

European Law Review

endg.

endgültig

EP

Europäisches Parlament

EPPD

Einheitliches Programmplanungsdokument

EQUAL

Gemeinschaftsinitiative zur transnationalen Zusammenarbeit bei der Förderung neuer Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und Ungleichheiten jeglicher Art im Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt

ERE

Europäische Rechnungseinheit

ErgPP

Ergänzung zur Programmplanung

ESF

Europäischer Sozialfonds

EU

Europäische Union

EUDUR

Handbuch zum Deutschen und Europäischen Umweltrecht

EuGEI

Europäisches Gericht erster Instanz

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EuGRZ

Europäische Grundrechtezeitschrift

EuR

Europarecht

EUROSTAT

Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften

EUV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Union

EU-Vertrag

Vertrag zur Gründung der Europäischen Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWG-Vertrag

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

EWR-Abkommen

Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum

EWS

- Europäisches Währungssystem - Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht

FIAF

Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

FS

Festschrift

GA

Generalanwalt

GFK

Gemeinschaftliches Förderkonzept

Grabitz / Hilf

Grabitz, Eberhard / Hilf Meinhard (Hrsg.): Kommentar zur Europäischen Union, München Loseblatt, Stand 14. Lieferung 1999.

GS

Gedächtnisschrift

2*

20 G/T/E

Abkürzungsverzeichnis Von der Groeben, Hans I Thiesing, Jochen I Ehlermann, ClausDieter (Hrsg.): Kommentar zum EU/EG-Vertrag, 5. Aufl. BadenBaden 1997-99; 3. Aufl. (1983) und 4. Aufl. (1991) unter dem Titel: Kommentar zum EWG-Vertrag.

Handkomm. EUV I EGV Hailbronner, Kay I Klein, Eckardt I Magiera, Siegfriedl MüllerGraff, Peter-Christian: Handkommentar zum Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag I EG-Vertrag), Köln u. a. Loseblatt Hohe Behörde Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl - Hohe Behörde Hrsg.

Herausgeber

i.d.F.d.

in der Fassung der

INTERREG

Gemeinschaftsinitiative betreffend die transeuropäische Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des europäischen Raums

ISPA

Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt

JB

Jahrbuch

JCMS

Journal of Common Market Studies

JEI

Jahrbuch der Europäischen Integration

JEnvL KMU

Journal of Environmental Law Kleine und mittlere Unternehmen

LEADER

Gemeinschaftsinitiative für die Entwicklung des ländlichen Raumes

Lenz

Lenz, Carl Otto (Hrsg.), EGV-Kommentar, 2. Aufl. Köln u. a.

LIEI

Legal Issues of European Integration

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung

MOEL

MitteI- und osteuropäische Länder

NGI

Neues Gemeinschaftsinstrument

n.n.i.d.Slg.

NJW

1999

Neue Juristische Wochenschrift

NVwZ

noch nicht in der Sammlung des Gerichtshofs veröffentlicht Nationale Programme von gemeinschaftlichem Interesse Nomenclature des Unites territoriales statistiques = Systematik der Gebietseinheiten des statistischen Amtes der Europäischen Gemeinschaften Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

OLAF

Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

OP Parlament

Europäisches Parlament

NPGI NUTS

OperationeIles Programm

PHARE

ursprünglich: Poland and Hungary Aid for Restructuring of the Economies; nunmehr ausgebaut zum EU-Förderprogramm für die mittel- und osteuropäischen Bewerberstaaten

Prot.

Protokoll Politisches Vierteljahresschrift

PVS Rechnungshof

RMC

Europäischer Rechnungshof Revue du Marche Commun

Abkürzungsverzeichnis RTDEur SAPARD

Schwarze Slg. StrukturfondsJB RL Rn. URBAN

Verw.Arch. vgl. VO VorschI. WSA WSI-Mitteilungen WVK WWU ZEI ZEUS Ziff.

21

Revue Trimestrielle de Droit Europeen Gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraumes Schwarze, Jürgen (Hrsg.), EU-Kommentar, Baden-Baden 2000 Sammlung der Entscheidungen des Gerichtshofs Strukturfondsjahresbericht Richtlinie Randnummer* Gemeinschaftsinitiative für die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung der krisen betroffenen Städte und Stadtrandgebiete zur Förderung einer dauerhaften Stadtentwicklung Verwaltungsarchiv vergleiche Verordnung Vorschlag Wirtschafts- und Sozialausschuß Monatszeitschrift des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts der Hans-Böckler-Stiftung Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge Wirtschafts- und Währungsunion Zentrum für Europäische Integration Zeitschrift für europarechtliche Studien Ziffer

* Bei den Querverweisen auf Randnummern der Arbeit handelt es sich um die jeweiligen Absatzziffern innerhalb der römischen Abschnitte.

Einleitung Mit ihrer Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts verfolgt die Europäische Union das Ziel, das sozioökonomische Entwicklungsgefälle zwischen ihren Regionen abzubauen und dabei insbesondere die am stärksten benachteiligten Regionen zu unterstützen. Die gemeinschaftlichen Strukturfonds haben sich zu den wichtigsten Förderinstrumenten zur Verwirklichung dieses Ziels entwickelt. Die Bedeutung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und der Strukturfonds ist mit der fortschreitenden Erweiterung und Vertiefung des europäischen Integrationsprozesses stetig gestiegen. Mit den voraussichtlich im Jahre 2004 einsetzenden Beitritten von bis zu zwölf mittel- und osteuropäischen Bewerberstaaten wird sich angesichts der damit verbunden Verdoppelung der regionalen Ungleichgewichte die Bedeutung der Strukturfonds nochmals wesentlich erhöhen. Derzeit beträgt der Anteil der Strukturfonds an den Gesamtausgaben der Europäischen Union etwa ein Drittel. Für den Förderzeitraum 2000-2006 sind Mittel in Höhe von insgesamt 195 Mrd. Euro vorgesehen. Hiervon werden mehr als 25 Mrd. Euro nach Deutschland fließen, um insbesondere den Aufholprozess der fünf neuen Bundesländer zu unterstützen. Dies macht deutlich, dass die Strukturfonds nicht nur für die Gemeinschaft und die änneren Mitgliedstaaten Südeuropas, sondern auch für Deutschland als einen wohlhabenderen Mitgliedstaat wichtig sind. Gleichwohl fehlt es in der deutschsprachigen juristischen Literatur bisher an einer neueren Untersuchung des rechtlichen Rahmens der Strukturfonds. Die vorliegende Arbeit soll diese Lücke schließen. Dabei werden jeweils die übergreifenden Vorgaben für alle Strukturfonds herausgearbeitet und am Beispiel des wichtigsten Fonds, des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), weiter vertieft. Im Einzelnen gliedert sich die Untersuchung in sechs Teile. Der Teil A befasst sich mit der Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturfonds. Im Vordergrund steht dabei die Entwicklung des Rechtsrahmens des Strukturfonds und seine Bewährung in der Praxis, wobei der EFRE genauer betrachtet wird. Im Teil B werden die vertraglichen Grundlagen der Tätigkeit der Strukturfonds und insbesondere des EFRE analysiert. Daran schließt sich ein Überblick über das sekundärrechtliche System der Strukturfonds an. Im Teil C werden die allen Strukturfonds gemeinsamen Grundsätze und ihre Auswirkungen auf die aus dem EFRE finanzierten Maßnahmen untersucht. Der Teil D befasst sich mit der Abstimmung der Tätigkeit der Strukturfonds mit den anderen Gemeinschaftspolitiken. Vertieft behandelt werden dabei die für die Praxis des EFRE besonders bedeutsamen Politikbereiche der staatlichen Beihilfen, der öffentlichen Auftragsvergabe und des Umweltschutzes. Der Teil E beleuchtet die Ver-

24

Einleitung

waltungs- und Kontrollverfahren für die Durchführung der Strukturfondsprogramme. Im Teil F werden die wesentlichen Ergebnisse der Untersuchung zusammengefasst und die Schlussfolgerungen für die weitere Reform der Strukturfonds im nächsten, 2007 beginnenden Förderzeitraum gezogen.

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik I. Entstehung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik 1. Die regionalpolitischen Ansätze der Gemeinschaft in der GrüDdungsphase

(1) Bereits bei Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Jahre 1957' bestanden teilweise erhebliche Unterschiede im wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstand zwischen den verschiedenen Regionen ihrer sechs Gründungsmitglieder Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und Niederlande. 2 So war das Pro-Kopf-BIP, das in den wirtschaftlich am weitesten entwickelten Regionen erwirtschaftet wurde, drei- bis fünfmal so hoch wie in den am schwächsten entwickelten Regionen der Gemeinschaft. 3 Die Regionen mit erheblichem Entwicklungsrückstand befanden sich hauptsächlich in Süditalien und vereinzelt in Frankreich. 4 Sie waren dadurch gekennzeichnet, dass sie überwiegend landwirtschaftlich strukturiert waren und über keine bedeutenden Industriezentren verfügten. Daneben entstanden aber auch in traditionellen Industriegebieten, insbesondere in den überwiegend von Montan- und Textilindustrie abhängigen, erhebliche Strukturprobleme aufgrund veralteter industrieller Strukturen, Überkapazitäten und zunehmender Konkurrenz durch preiswertere Substitutionsprodukte. 5 Die starke Zuwanderung aus den benachteiligten Regionen und die Folgen der raschen wirtschaftlichen Expansion verursachten in den wirtschaftlich starken Regionen eine Überlastung der Infrastruktur sowie eine fortschreitende Zerstörung der Umweltressourcen, die sowohl die Lebensqualität als auch die weitere wirtschaftliche Entwicklung in diesen Regionen gefahrdeten. 6 Die starke Abwanderung in die Ballungsräume führte hingegen in den unterentwickelten Regionen zu einer Entvölkerung und einer überalterten Bevölkerung, zum Verlust an qualifizierten Arbeitskräften und zum Zerfall der Infrastruktur. 7 1 Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) vom 27. März 1957, BGBI. 1957 II S. 573; in Kraft getreten am 1. 1. 1958 gemäß Bekanntmachung vom 27.12.1957, BGBI. 1958 II S. 1. 2 Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik, S. 20 ff. 3 Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik, S. 75; Kommission, Regionalproblerne in der erweiterten Gemeinschaft, S. 6. 4 Vgl. dazu etwa Ventriglia, S. 87 ff. 5 Vgl. dazu näher Hohe Behörde, Die Politik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Umstellung und der regionalen Entwicklung. 6 Faure/Gelie, RMC 1979,482 ff.

26

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(2) Es war zu erwarten, dass sich diese regionalen Ungleichgewichte negativ auf die wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklung der Gemeinschaft auswirken würden. Denn starke regionale Disparitäten beeinträchtigen die optimale Ausnutzung der Produktionsfaktoren und damit die gesamtwirtschaftliche Entwicklung innerhalb der künftigen Gemeinschaft. 8 Ferner erhöhen sie die Gefahr protektionistischer mitgliedstaatlicher Maßnahmen zum Schutz weniger leistungsfähiger Wirtschaftszweige und -unternehmen, die das Funktionieren des zu schaffenden Gemeinsamen Marktes gefährden würden. 9 Das Endziel der politischen Union schien schließlich nur realisierbar bei einer stärkeren Annäherung der Lebensverhältnisse innerhalb der Regionen der Gemeinschaft. 10 (3) So setzte schon die Präambel des EWG-Vertrags der Gemeinschaft das Ziel, sowohl den Abstand zwischen den einzelnen Gebieten der Gemeinschaft als auch den Rückstand der weniger begünstigten Gebiete zu verringern. Art. 2 EWG-Vertrag wies der Gemeinschaft die Aufgabe zu, die harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft zu fördern. Ferner sah der EWG-Vertrag bereits in der Fassung der römischen Verträge einzelne Bestimmungen vor, aufgrund derer die Gemeinschaft Maßnahmen mit regionalpolitischem Bezug treffen konnte. 11 Als Ausnahmen vom grundsätzlichen Beihilfenverbot des Art. 92 Abs. 1 EWG-Vertrag eröffneten Art. 92 Abs. 3a) und c) EWG-Vertrag der Kommission die Befugnis, mitgliedstaatliche Beihilfen mit regional politischer Zielsetzung zu genehmigen und damit auch unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsinteresses Einfluss auf die mitgliedstaatliche Regionalförderung zu nehmen. 12 Der EWG-Vertrag sah zwei Fonds ohne eigene Rechtspersönlichkeit und eigene Einnahmen vor, den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft EAGFL (Art. 40 Abs. 4 EWG-Vertrag) und den Europäischen Sozialfonds ESF (Art. 123 ff. EWG-Vertrag). Diese gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente konnten auch für Vorhaben mit regionalpolitischen Zielen eingesetzt werden. Auf Grundlage des Art. 56 EGKS-Vertrag konnten sektoriell begrenzte Beihilfen für Umstellungen im Bereich der Montanindustrie gewährt werden. Schließlich konnte die mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete Europäische Entwicklungsbank (EIB) gern. Art. 130 a EWG-Vertrag Vorhaben zur Schließung weniger entwickelter Gebiete durch die Gewährung von Darlehen und Bürgschaften fördern. 13 7 Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik, S. 24 ff.; Albrechtl Faber; S. 353 f.; FaurelGetee, RMC 1979,482 ff. 8 Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik, S. 24 ff.; Faurel Gelee, RMC 1979,484 ff. 9 Mathijsen, S. 176. 10 Ep, Entschließung, ABl.EG 1960/414; Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik, S. 24 ff.; Van der Auwera, S. 119 ff. 11 Dazu näher Wäldchen, AWD 1966, 1; AlbrechtlFaber; Die Verwaltung 1983,353 f.; Van der Auwera, S. 116 f. 12 Zu weiteren Ausnahmeregelungen des EWG-Vertrags mit regionalpolitischem Bezug siehe Wäldchen, AWD 1966, S. 1.

I. Entstehung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik

27

(4) Jedoch widmete der EWG-Vertrag in der Fassung der Römischen Verträge diesem Politikbereich weder einen eigenständigen Kompetenztitel noch wurden gemeinschaftliche Instrumente mit ausschließlich regionalpolitischer Zielsetzung geschaffen. 14 Offensichtlich bestanden Vorbehalte auf Seiten einiger Mitgliedstaaten, ihre nationalen wirtschaftspolitischen Kompetenzen zugunsten einer umfassenderen gemeinschaftlichen Regionalentwicklungspolitik zu beschränken, zumal sich das Problem regionaler Unterentwicklung in der Gemeinschaft der Sechs zunächst hauptsächlich auf Süditalien konzentrierte. 15 Vor allem aber schien die Mehrheit der Mitgliedstaaten darauf zu vertrauen, dass allein das damalige starke Wirtschaftswachstum und die Kräfte des Gemeinsamen Marktes mit seiner Freihandelszone und der durch die Grundfreiheiten gesicherten grenzüberschreitenden Mobilität von Arbeitskräften und Kapital ausreichen würden, um die regionalen Entwicklungsunterschiede deutlich zu verringern. 16 2. Die Gründe für die Schaffung einer eigenständigen Regionalpolitik der Gemeinschaft (5) Die Kommission und das Europäischen Parlament erkannten bereits zu Beginn der 1960er Jahre die Notwendigkeit einer eigenständigen und koordinierten gemeinschaftlichen Politik zur Entwicklung benachteiligter Regionen. Sie entwickelten in diesem Jahrzehnt Konzepte für die Ausgestaltung einer künftigen europäischen Regionalpolitik, die später zu Ausgangspunkten für die Herausbildung wesentlicher Grundprinzipien gemeinschaftlicher Strukturpolitik wurden. Die Vorschläge des Europäischen Parlaments und der Kommission sahen vor, die mitgliedstaatlichen Regionalpolitiken in die Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken auf gemeinschaftlicher Ebene einzubeziehen. 17 Die verschiedenen nationalen und gemeinschaftlichen Instrumente und Politiken mit regionalpolitischem Bezug sollten aufeinander abgestimmt werden. Hierzu sollten die Planung und die Durch13 Dazu näher Boeck, S. 102; Wäldchen, AWD 1966, 1; AlbrechtlFaber; Die Verwaltung 1983,353 f. 14 Der Bericht der Delegationschefs der Außenminister für die Konferenz von Messina, S. 76 - 82, enthielt hingegen noch den Vorschlag, einen Europäischen Investitionsfonds mit spezifisch regionalpolitischer Zielsetzung zu schaffen. Dieser Fonds sollte eine gleichmäßige Entwicklung des gemeinsamen Marktes ohne Verzerrungen sichern. Er sollte durch Kredite und verlorene Zuschüsse Arbeiten im gemeinsamen europäischen Interesse, Aktionen zur Entwicklung der benachteiligten Regionen sowie Modernisierungs- und Umstellungsmaßnahmen in veralteten Industrien unterstützen. Dieser Vorschlag bildete die Grundlage für die Schaffung der EIB (Art. 130 EWG-Vertrag), die allerdings auf die Gewährung von Darlehen beschränkt wurde und deren Tätigkeit über regionalpolitische Maßnahmen hinausgehend ausgedehnt wurde. Vgl. dazu näher Romus, RMC 1975, 149 f. 15 Boeck, S. 101, 103. 16 Albrechtl Faber; Die Verwaltung 1983, 353; Mathijsen, S. 173. 17 Ep, Entschließung ABl.EG 1960/826; dasselbe, Entschließung, ABl.EG 1964/63; Kommission, Erste regionalpolitische Mitteilung, Ziff. 23.

28

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

führung der Regionalentwicklungsmaßnahmen auf Grundlage von Entwicklungsplänen erfolgen, die von den Mitgliedstaaten nach vorheriger Abstimmung mit der Kommission erstellt werden sollten. 18 Zusätzlich zur verstärkten Nutzung der bereits vorhandenen gemeinschaftlichen Förderinstrumente l9 wurde auch die Schaffung eines speziellen Finanzierungsinstrumentes für die regionale Entwicklung vorgeschlagen. 2o Aus gemeinschaftlichen Mitteln sollte ein ergänzender Beitrag zur Finanzierung der regional politischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten geleistet werden,21 soweit diese im Einklang mit den Entwicklungsplänen erfolgten. 22 Dabei sollten sich die regionalpolitischen Bemühungen auf prioritäre Gebiete mit Entwicklungsproblemen von gemeinschaftlicher Bedeutung konzentrieren. So sollten große, vorwiegend agrarisch strukturierte Gebiete durch die Schaffung von großen industriellen Entwicklungsschwerpunkten, benachteiligte Regionen geringerer Ausdehnung mittels sekundärer Entwicklungsschwerpunkte gefördert werden. 23 (6) Die in den ersten fünfzehn Jahren des Integrationsprozesses gewonnenen Erfahrungen zeigten, dass die Kräfte der Marktintegration trotz hohem und beständigem Wirtschaftswachstum keinen wesentlichen Beitrag zur Verringerung regionaler Entwicklungsunterschiede leisteten. 24 Die bis dahin bestehenden Instrumente der Gemeinschaft reichten nicht aus, um eine zielgerichtete und koordinierte gemeinschaftliche Politik zum Ausgleich schwerwiegender regionaler Ungleichgewichte durchführen zu können; vielmehr schien hierzu ein eigenständiger Regionalentwicklungsfonds besser geeignet. 25 Gleichzeitig trat die Notwendigkeit einer effizienten Regionalförderpolitik zu Beginn der 1970er Jahre immer deutlicher hervor. Mit der bevorstehenden ersten Erweiterung der Gemeinschaft um das Ver18 Ep, Entschließung ABl.EG 1964/63; dasselbe, Entschließung, ABl.EG 1966/2427; Kommission, Erste regionalpolitische Mitteilung, Ziff. 23; dieselbe, Vorschl. Ratsentscheidung Regionalentwicklung, ABl.EG 1969 C 152/6, Art. 7. 19 EAGFL - Abteilung Ausrichtung, ESF, EIB-Darlehen sowie Umstellungsbeihilfen nach den Art. 54 ff. EGKS-Vertrag. 20 Ep, Entschließung, ABl.EG 1966/2427; Kommission, Vorschl. Ratsentscheidung Regionalentwicklung, ABl.EG 1969 C 152/6, Art. 2 ff. 21 Ep, Entschließung, ABl.EG 1964/414. 22 Kommission, Vorschl. Ratsentscheidung Regionalentwicklung, ABl.EG 1969 C 152/6, Art. 6. 23 Kommission, Erste regionalpolitische Mitteilung, Ziff. 23; dieselbe, Vorschl. Ratsentscheidung Regionalentwicklung, ABl.EG 1969 C 152/6, Art. I. Dieses Entwicklungskonzept beruhte im Wesentlichen auf den Vorschlägen der Sachverständigengruppe Regionalpolitik; vgl. dazu näher Kommission, Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik. 24 Kommission, Regionalprobleme in der erweiterten Gemeinschaft, S. 6; Ep, Entschließung, ABl.EG 1973 C 62/33; Boeck, S. 107 f.; Cecchini-Bericht, S. 138; Padoa-SchioppaBericht, S. 91 f.; Van der Auwera, S. 119; AlbrechtlFaber, Die Verwaltung 1983, S. 353; Mathijsen, S. 173. 25 Kommission, EG-Gesamtbericht 1972, Ziff. 179; dieselbe, Regionalprobleme in der erweiterten Gemeinschaft, S. 6, mit einer Zusammenfassung der regionalpolitischen Fördermaßnahmen der Gemeinschaften im Zeitraum von 1952-1972; Boeck, S. 102; Van der Auwera, S. 117.

I. Entstehung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik

29

einigte Königreich, Irland und Dänemark würde es zu einer erheblichen Zunahme der regionalen Disparitäten innerhalb der Gemeinschaft kommen. 26 Zudem lag die Schaffung eines neuen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumentes für die Regionalentwicklung im besonderen Interesse des Vereinigten Königreiches, das aufgrund seines relativ kleinen Agrarsektors vergleichsweise geringe Leistungen aus dem den "Löwenanteil" des Gemeinschaftshaushalts darstellenden EAGFL zu erwarten haue. 27 Dies sollte durch Gemeinschaftszahlungen für regionalpolitische Maßnahmen zum Teil kompensiert werden. 28 (7) Zusätzlich zur ersten Erweiterung der Gemeinschaft gab das 1971 von Rat und Mitgliedstaaten initiierte - aber zunächst gescheiterte - Projekt einer Wirtschafts- und Währungsunion 29 den entscheidenden Anstoß zur Schaffung eigenständiger gemeinschaftlicher Finanzierungsinstrumente für die Regionalentwicklung. Nunmehr wurde der Ausgleich der strukturellen und regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft auch von den Mitgliedstaaten und damit vom Rat zum vorrangigen Ziel der Gemeinschaft erklärt. 30 Dem lag die Erkenntnis zugrunde, dass eine Wirtschafts- und Währungsunion aus ökonomischer, sozialer und politischer Sicht nur gelingen konnte, wenn zugleich eine stärkere Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung in den Mitgliedstaaten und ihren Regionen gesichert werden konnte. 31 (8) Im wirtschafts wissenschaftlichen Schrifttum setzte sich ferner die Auffassung durch, dass starke regionale Ungleichgewichte auch die Preisstabilität beeinträchtigen könnten. 32 In den boomenden, dicht besiedelten Ballungsräumen mit hoher Produktivität führte die starke Nachfrage nach den für eine weitere wirtschaftliche Expansion zur Verfügung stehenden knappen Produktionsfaktoren zu deren Verteuerung und beschleunigte damit den Preisauftrieb. Diese Effekte wurden dadurch verstärkt, dass die Ausweitung der Wirtschaftstätigkeit der Unternehmen und die starke Zuwanderung von Arbeitskräften aus den unterentwickelten Regionen gleichzeitig auch enorme öffentliche Investitionen für den Ausbau der Talbot, S. 188 ff.; Wishlade, S. 29. Vgl. dazu Tomuschat, S. 749; Wishlade, S. 29 f.; vgl. ferner die Britische Erklärung vor dem Rat, Bull.EG 3/1974 Rn. 11 04, Nr. 8, 11. 28 AlbrechtlFaber, Die Verwaltung 1983, S. 354; Wishlade, S. 29 f.; Britische Erklärung vor dem Rat, Bull.EG 3/1974 Ziff. 1104, insbes. Nr. 12; vgl. ferner die ausführliche Darstellung bei Talbot, S. 242 ff. 29 Rat und die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Entschließung zur WWU, S. I ff. 30 Rat und die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Entschließung zur WWU, S. 2 f.; Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs Paris (1972), EG-Gesamtbericht 1972, Ziff. 176; Kommission, Regionalprobleme in der erweiterten Gemeinschaft, S. 5. 3l Rat und die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Entschließung zur WWU, S. 3 f.; Ep, Entschließung, ABl.EG 1973 C 62/33 f. Diese Erkenntnisse waren letztendlich auch für die endgültige Ausgestaltung des rechtlichen Rahmens der Wirtschafts- und Währungsunion durch den Vertrag von Maastricht maßgebend. 32 Vgl. etwa Boeck, S. 101 ff.; Jarett, S. 379; Mathijsen, S. 176. 26

27

30

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

Infrastruktur notwendig machten, die jedoch in keinem ausgewogenen Verhältnis mehr zu dem hieraus gezogenen gesamtgesellschaftlichen Nutzen standen, aber auch nicht auf die Unternehmen als deren Verursacher und Nutznießer abwälzbar waren. 33 In den unterentwickelten Regionen bzw. den Regionen mit starken Umstellungsproblemen führte die massive Abwanderung hingegen dazu, dass die Erhaltung eines ausreichenden Infrastrukturangebotes aufgrund unzureichender Auslastung zunehmend unwirtschaftlicher wurde. 34 Auf diese Regionen wurden die in den Ballungsräumen erreichten Lohnsteigerungen häufig übertragen, ohne dass diesen entsprechende Produktivitätsfortschritte gegenüberstanden, so dass sie über Preiserhöhungen kompensiert wurden. 35 (9) Schließlich sollte die Schaffung eines gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumentes zum Ausgleich regionaler Ungleichgewichte eine solidarische Kompensation für die mit der Vollendung einer Wirtschafts- und Währungsunion verbundenen monetären und ökonomischen Zwänge bieten, so etwa für das im Rahmen einer Währungsunion entfallende wirtschaftspolitische Instrument der Wechselkursänderung. 36

11. Der EFRE vor der Strukturfondsreform von 1988 1. Die VO 724/75 über die Errichtung des EFRE

a) Die Regelungen der

va 724/75

(1) Als Reaktion auf die aus der ersten Erweiterung der Gemeinschaft sowie aus der geplanten Wirtschafts- und Währungsunion folgenden regionalpolitischen Herausforderungen erteilte im Oktober 1972 die Pariser Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs den Gemeinschaftsorganen den Auftrag, bis Ende 1973 einen aus Gemeinschaftsmitteln finanzierten Fonds zur Regionalentwicklung zu schaffen, der es ermöglichen sollte, die "hauptsächlichsten regionalen Unausgewogenheiten in der erweiterten Gemeinschaft zu korrigieren"?7 Der Rat hatte sich zuvor bereits in einer Entschließung vom März 1972 mit der Schaffung eines solchen Fonds einverstanden erklärt. 38 Daraufhin legte die Kommission im Juni 1973 einen Vorschlag für die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung vor,39 der noch auf Art. 235 EWG-Vertrag (nunmehr Art. 308 EG-Vertrag) zu stüt33

34 35

Boeck, S. 108. Kommission, Regionalproblerne in der erweiterten Gemeinschaft, S. 5; Jarett, S. 380. Boeck, S. 108 ff.

36 Kommission, Regionalproblerne in der erweiterten Gemeinschaft, S. 8 f. ; Boeck, S. 107 f. 37 Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs Paris (1972), EG-Gesamtbericht 1972, Ziff. 176. 38 Rat, Entschließung vom 21. März 1972, EG-Gesamtbericht 1972, Ziff. 178.

II. Der EFRE vor der Strukturfondsrefonn von 1988

31

zen war. 40 Die nach dieser Bestimmung erforderliche Einstimmigkeit konnte im Rat zunächst nicht erzielt werden, so dass der von der Pariser Gipfelkonferenz vom Oktober 1972 gesetzte Termin nicht eingehalten wurde. Insbesondere im Zusammenhang mit dem britischen Anliegen, das gemeinschaftliche Finanzierungssystem zugunsten des Vereinigten Königreiches zu verändern, ergaben sich schwerwiegende Differenzen über die Höhe der Dotierung des Fonds sowie über deren Verteilung auf die Mitgliedstaaten. 41 Diese konnten schließlich auf der Pariser Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs im Dezember 1974 beigelegt werden. 42 Auf Grundlage der dort gefassten Beschlüsse wurde schließlich der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) durch die VO 724/75 mit dem Ziel errichtet, die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte zu korrigieren. 43 Dem EFRE wurden ebenso wie dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - Abteilung Ausrichtung (EAGFL-A) weder eine eigene Rechtspersönlichkeit noch eigene Einnahmen verliehen. Für den Zeitraum von 1975 bis einschließlich 1977 wurde er mit 1,3 Milliarden ERE44 aus dem Gemeinschaftshaushalt ausgestattet. 45 (2) Die VO 724/75 enthielt als Ergebnis politischer Kompromisse im Rat gegenüber dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag erhebliche Veränderungen. Der Kommissionsvorschlag hatte vorgesehen, dass die förderfähigen Regionen vom Rat anhand bestimmter, regionale Unterentwicklung kennzeichnender Kriterien festgelegt werden sollten. 46 Tatsächlich verteilte die VO 724/75 nun die Mittel des EFRE nach starren Quoten auf die Mitgliedstaaten;47 ferner setzte die FörKommission, EFREVO-Vorschl. 1973, ABl.EG 1973 C 86/7. Die vertraglichen Bestimmungen über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt wurden als Titel V des EWG-Vertrags (Art. 130 a - 130 EWG-Vertrag, nunmehr Art. 158-162 EG-Vertrag) erst mit der einheitlichen Europäischen Akte v. 17. /28. 2. 1986, BGBl. II S. 1104, eingefügt. 41 Britische Erklärung vor dem Rat, Bull.EG 3/1974 Ziff. 1104; Talbot S. 241 ff. Talbot, S. 243, zitiert in diesem Zusammenhang den heutigen EU-Kommissar Neil Kinnock - damals noch entschiedener Gegner des britischen Beitrittes zur Gemeinschaft - mit der auf den Landwirtschaftskommissar Thomson gemünzten Äußerung: " ...the British have more to fear from the gremlins of Brussels than from the gnomes of Zurich." 42 Kommission, EG-Gesamtbericht 1974, Ziff. 208 ff. 43 Art. 1 VO 724/75. 44 Europäische Rechnungseinheiten. Diese wurden als Rechnungsgröße mit dem Inkrafttreten des Europäischen Währungssystems EWS am 13.3. 1979 durch die ECU abgelöst. 45 Art. 2 Abs. 1 VO 724/75. 46 Vgl. Kommission, EFREVO-Vorschl. 1973, ABl.EG 1973 C 86/7. Art. 3 dieses Vorschlags verlangte für die Aufnahme einer Region in das gemeinschaftliche Fördergebietsverzeichnis neben der Aufnahme in ein nationales Regionalbeihilfenprogramm zusätzlich noch ein Pro-Kopf-BIP unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Ferner hätte ein EFRE-Fördergebiet entweder strukturelle Unterbeschäftigung oder hohe Arbeitslosigkeit oder eine starke Abwanderung der Arbeitskräfte vorausgesetzt. 47 Art. 2 Abs. I VO 724/75. Die Mittel des Fonds wurden wie folgt auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt: Belgien 1,5%, Dänemark 1,3%, Frankreich 15%, Irland 6%, Italien 40%, 39

40

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

derfähigkeit eines Gebietes nur noch voraus, dass es in einer nationalen Regionalbeihilfenregelung als Regionalfördergebiet ausgewiesen wurde. 48 Die Möglichkeiten der Gemeinschaftsorgane, auf die Gestaltung der mitgliedstaatlichen Regionalpolitik Einfluss zu nehmen, hatten sich damit gegenüber dem Kommissionsvorschlag deutlich reduziert. 49 Der EFRE erhielt den Charakter eines Umverteilungsinstrumentes zwischen den Mitgliedstaaten zum Ausgleich vermeintlicher Haushaltsungleichgewichte. 50 Die Ausrichtung seiner Tätigkeit auf das übergeordnete gemeinschaftliche Interesse, den Rückstand der am stärksten benachteiligten Regionen zu verringern, wurde erheblich erschwert. 51 (3) Die va 724/75 sah eine Förderung durch Gemeinschaftsbeihilfen in Form von verlorenen Zuschüssen in Höhe von max. 50% der gesamten öffentlichen Beihilfen vor. Förderfähig waren dabei arbeitsplatzschaffende bzw. -erhaltende Investitionen in Industrie- und Dienstleistungsbetrieben mit 20% der Gesamtinvestitionssumme sowie mit solchen Vorhaben im Zusammenhang stehende öffentliche Infrastrukturinvestitionen mit 30% der Gesamtinvestitionssumme; diese Infrastrukturvorhaben konnten auch mit Zinsvergütungen für EIß-Darlehen in Höhe von 3 % unterstützt werden. 52 Die geplante Investition musste sich dabei in ein sogenanntes "regionales Entwicklungsprogramm,,53 einfügen, das zur Verringerung der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte geeignet sein musste. 54 Die Luxemburg 0,1 %, Niederlande 1,7%, Bundesrepublik Deutschland 6,4%, Vereinigtes Königreich 28%. Irland erhielt darüber hinaus 6 Mio. ERE, die von der Quote der anderen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Italiens in Abzug gebracht wurden. 48 Art. 3 VO 724/75. 49 Damit wurde den insbesondere vom Vereinigten Königreich erhobenen Forderungen nach Beibehaltung möglichst umfassender nationaler Souveränität im Bereich der Regionalpolitik Rechnung getragen; vgl. dazu die Britische Erklärung vor dem Rat, Bull.EG 3/1974 Ziff. 1104, Nr. 3, 10. 50 Ep, Bericht Barbarella, Entschließungsantrag, Ziff. B 1 sowie Begründung, Ziff. 23 ff.; ähnlich auch Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 11. Dass die Schaffung regionalpolitischer Förderinstrumente der Gemeinschaft auch durch mitgliedstaatliche Forderungen nach Kompensationsmechanismen motiviert war, zeigt sich etwa auch an der VO (EWG) 2744/80, ABl.EG 1980 L 284/4, die zusätzliche regionalpolitische Fördermaßnahmen zugunsten des Vereinigten Königreiches im Umfang von 193,5 Mio. ERE gewährte. Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Rechnungshof, Jahresbericht 1982, Ziff. 6.52. ff.; derselbe, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 1.2.3. 51 Ep, Bericht Lambrias, S. 14. 52 Art. 3 VO 724/75. Dabei galt für Infrastrukturvorhaben bis 10 Mio. ERE ein fester EFRE-Beteiligungssatz von 30%; bei einer höheren Investitionssumme konnte die Beteiligung zwischen 10 und 30% variieren. Die Möglichkeit der Zinszuschüsse wurde in der Praxis kaum genutzt; vgl. etwa Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.7. 53 Das regionale Entwicklungsprogramm hatte nach dem vom Ausschuss für Regionalpolitik gern. Art. 6 Abs. 4 VO 724/75 festgelegten Schema Angaben zur wirtschaftlichen und sozialen Situation, zu den EntwicklungszieIen, den geplanten Entwicklungsinterventionen, den hierfür notwendigen Aufwendungen und zur Durchführung der Entwicklungsinterventionen zu enthalten; vgl. dazu näher EG-Gesamtbericht 1975, Ziff. 194, sowie den diesbezgl. Beschluss des Ausschusses für Regionalpolitik, ABl.EG 1976 C 69/2.

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Entscheidung über die - ausschließlich von den Mitgliedstaaten zu stellenden Anträge auf Beteiligung des Fonds wurde von der Kommission getroffen, die dabei insbesondere das Ausmaß der regionalen Strukturprobleme in dem zu fördernden Gebiet, den Beschäftigungseffekt der geplanten Fördermaßnahme sowie ihre Vereinbarkeit mit sonstigen Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen zu berücksichtigen hatte.55 (4) Dabei sah die VO 724/75 die Einsetzung eines Fondsausschusses vor, dem Vertreter der Mitgliedstaaten sowie als nicht stimmberechtigter Vorsitzender ein Mitglied der Kommission angehörten.56 Der Fondsausschuss hatte zu sämtlichen Entscheidungen der Kommission über die Beteiligung des EFRE und über die Kürzung bzw. den Widerruf von EFRE-Beteiligungen Stellung zu nehmen. 57 Bei abweichender Stellungnahme des Fondsausschusses war die Entscheidung dem Rat vorzulegen. Dieser konnte innerhalb einer Frist von zwei Monaten eine abweichende Entscheidung treffen, ansonsten wurde die bis zum Ablauf dieser Frist auszusetzende Kommissionsentscheidung wirksam. 58 (5) Weiterhin wurde die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben von einem bei Rat und Kommission eingesetzten Ausschuss für Regionalpolitik unterstütZt. 59 Diesem oblag es, die strategischen Vorgaben für die Tätigkeit des EFRE mit zu entwickeln. So hatte er zu den nationalen Regionalentwicklungsprogrammen Stellung zu nehmen und sich zu Beihilfeanträgen für große Infrastrukturvorhaben mit einem Volumen von über 10 Mio. ERE zu äußern.60 b) Die erste Phase der Tätigkeit des EFRE (6) Der EFRE nahm seine Tätigkeit zügig auf. Die Förderung des EFRE konzentrierte sich dabei zu mehr als zwei Dritteln auf Infrastrukturinvestitionen der Mitgliedstaaten, nur weniger als ein Drittel der EFRE-Mittel wurde für unmittelbar arbeitsplatz schaffende Investitionen in Industrie- und Dienstleistungsunternehmen genutzt. 61 Die für den Zeitraum 1975 -1977 vorgesehenen Mittel in Höhe von 1,3 Mrd. ERE konnten bis Ende 1977 nahezu vollständig für Beteiligungen des EFRE an mitgliedstaatlichen Regionalfördermaßnahmen gebunden werden.62 Allerdings 54 55 56 57

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Art. 6 VO 724175. Art. 5 VO 724175 . Art. 11 VO 724175. Art. 5 Abs. 1,9 Abs. 1 VO 724175. Art. 12 VO 724175.

Art. 1 Besch!. des Rates 751 185/EWG. Art. 5 Abs. 2, 6 Abs. 4, 5 VO 724175; vgl. ferner EG-Gesamtbericht 1975, Ziff. 194; zu den weiteren Aufgaben vg!. ferner Art. 2 Beschl. des Rates 751 185 EWG und Rat und Kommission, 1. Bericht des Ausschusses für Regionalpolitik, Ziff. 4 ff. 61 Rechnungshof, Jahresbericht 1978, Ziff. 5.7. 59

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3 Holzwart

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konnte die Kommission die vorhandenen Zahlungsermächtigungen nicht einmal zur Hälfte für Zahlungen an die Mitgliedstaaten ausschöpfen. Die nicht ausgezahlten Mittel mußten aufgrund der bestehenden Mittelbindung auf die Folgejahre übertragen werden, so dass ein beträchtlicher Teil der zur Verfügung stehenden EFRE-Mittel zunächst vollkommen ungenutzt und damit wirkungslos blieb. Dies hatte seine Ursache vor allem darin, dass die tatsächliche Durchführung der geförderten Projekte meist deutlich mehr Zeit in Anspruch nahm als urspriinglich bei der Veranschlagung der Zahlungsermächtigungen in den Haushaltsplänen der Gemeinschaft angenommen. Deshalb konnten die Mitgliedstaaten - da die VO 724/75 die Zahlungen des EFRE zunächst an die vom Mitgliedstaat zur Durchführung der Projekte tatsächlich geleisteten Ausgaben koppelte - Zahlungsanträge nur in wesentlich geringerem Umfang als vorgesehen vorlegen. 63 (7) Um einen möglichst wirksamen Einsatz der EFRE-Mittel zu gewährleisten, versuchte die Kommission bereits in dieser Phase bei den Entscheidungen über die Beteiligung des Fonds die Einhaltung von drei wesentlichen Grundsätzen durchzusetzen. Diese Grundsätze, die schlagwortartig als die Prinzipien der Zusätzlichkeit (synonym werden auch die Begriffe "Additionalität" oder "komplementäre Fondstätigkeit" verwendet), der Konzentration sowie der Koordination und Kohärenz bezeichnet werden, sollten sich im Verlaufe des Integrationsprozesses zu zentralen Rechtsprinzipien der gesamtem gemeinschaftlichen Strukturpolitik entwickeln. 64 (8) Im Einzelnen soll das Prinzip der Zusätzlichkeit gewährleisten, dass die Gemeinschaftsbeihilfen einen zusätzlichen ("komplementären") Beitrag zu den nationalen Beihilfen leisten, nicht aber an deren Stelle treten. 65 Es konnte sich nicht auf eine konkrete Regelung der VO 724/75 selbst, sondern nur auf die in ihrer Präambel enthaltene elfte Begriindungserwägung stützen. 66 Diese wurde durch Art. 4 Abs. 2 der VO ergänzt, der eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten vorsah. Anhand der in Art. 6 VO 724/75 vorgesehen Regionalentwicklungsprogramme sollte der ergänzende Charakter der Gemeinschaftsbeihilfen beurteilt werden. 67 Abgesehen von diesem - hierfür kaum ausreichenden 68 - Instrument enthielt die VO 724/75 jedoch keine Vorkehrungen zur rechtlichen Absicherung dieses Grundsatzes. 69 Vgl. EG-Gesamtbericht 1977 Ziff. 274. Vgl. - auch zum Vorstehenden - Rechnungshof, Jahresbericht 1978, Ziff. 5.8 ff. 64 Dazu näher unten, A IV Rn. 8 ff. 65 Vgl. etwa EG-Gesamtbericht 1975, Ziff. 190; EG-Gesamtbericht 1976, Ziff. 234, 237. 66 Diese lautete: "Die Beteiligung des Fonds darf die Mitgliedstaaten nicht veranlassen, ihre Anstrengungen auf dem Gebiet der regionalen Entwicklung zu verringern; sie muss die Anstrengungen der Mitgliedstaaten vielmehr ergänzen." 67 Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 27. 68 Die Kommission umschrieb dies in ihrem Orientierungsrahmen Regionalpolitik mit den Worten ,,[mit den Regionalentwicklungsprogrammen] ist eine gewisse Gewähr dafür gegeben, dass insgesamt mehr für die Regionalentwicklung getan wird." 62 63

II. Der EFRE vor der Strukturfondsrefonn von 1988

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(9) Das Konzentrationsprinzip besagt, dass bei der Vergabe der EFRE-Mittel vorrangig die bedürftigsten Gebiete berücksichtigt werden sollen. Die VO 724/75 trug diesem Gedanken dadurch Rechnung, dass sie den Mitgliedstaaten mit den stärksten Regionalproblemen, nämlich dem Vereinigten Königreich, Italien und Irland, proportional die größte Quote zuteilte; im Übrigen wurde aber den Mitgliedstaaten die Auswahl der zu fördernden Gebiete überlassen, ohne dass die VO 724/75 hierfür nähere Vorgaben gemacht hätte, obwohl dies im Hinblick auf den Zweck der Gemeinschaftsbeihilfen zwingend geboten gewesen wäre. 70 Allerdings ermöglichte es die VO 724/75 der Kommission, zumindest bei ihrer Entscheidung über die Beteiligung des Fonds das Ausmaß der regionalen Entwicklungsprobleme zu berücksichtigen. 71 (10) Nach den Prinzipien der Koordination und der Kohärenz ist die Tätigkeit des EFRE mit den anderen gemeinschaftlichen Finanzinstrumenten und Politiken abzustimmen. Ferner gebieten es diese Prinzipien, die gemeinschaftliche und die nationale Regionalpolitik wirksam zu koordinieren. 72 Diese Grundsätze konnten aus Art. 5 Abs. 1 lit. b) und lit. e) VO 724/75 abgeleitet werden und schlossen insbesondere auch eine Koordinierung der nationalen Regionalbeihilfen auf Grundlage der Art. 92 ff. EWG-Vertrag (nunmehr Art. 87 ff. EG-Vertrag) mit ein. 73 Den gemäß Art. 6 VO 724/75 von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Regionalentwicklungsprogrammen sollte dabei die Rolle des zentralen Koordinierungsinstrumentes zukommen. 74 (11) In den ersten drei Jahren der Tätigkeit des EFRE wurde aber deutlich, dass sowohl die Abstimmung der EFRE-Interventionen mit den anderen Gemeinschaftspolitiken und -interventionen als auch die Koordinierung mit den nationalen Regionalpolitiken noch unzureichend war. 75 Die Regionalentwicklungsprogramme enthielten häufig nicht die erforderlichen Angaben, um der Kommission eine umfassende Prüfung der von den Mitgliedstaaten geplanten Maßnahmen zu ermöglichen. 76 Ebenso war es für die Kommission kaum möglich zu beurteilen, ob der 69 Dieses Problem wurde von der Kommission bereits frühzeitig erkannt; vgl. Kommission, Änd.Vorschl. VO 724175, Begründung Ziff. 18 u. Art. 18; diese/be, 1. EFRE-Jahresbericht, Ziff. 54 ff. 70 Vgl. Art. 2, 3 VO 724175. 71 Art. 5 Abs. 1 S. 1 VO 724175. 72 EG-Gesamtbericht 1978, Ziff. 239; Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 21 ff.; dieselbe, 1. EFRE-Jahresbericht, Ziff. 87 ff.; Rat, Entschließung vom 6.2. 1979, Ziff. 2, 3. 73 Art. 3 Abs. 2 VO 724175; Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 31. 74 EG-Gesamtbericht 1976, Ziff. 239; EG-Gesamtbericht 1977, Ziff. 269; Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 25 ff.; dieselbe, 1. EFRE-Jahresbericht, Ziff. 54 ff. 75 EG-Gesamtbericht 1978, Ziff. 239; Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 21 ff.; diese/be, 1. EFRE-Jahresbericht, Ziff. 87 ff. 76 Kommission, Stellungnahme zu den Entwicklungsprogrammen; Ep, Bericht Poetschki, S. 9 ff.; Rechnungshof, Jahresbericht 1978, Ziff. 5.13 ff.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

Grundsatz der Zusätzlichkeit von den Mitgliedstaaten bei der Verwendung der EFRE-Mittel tatsächlich beachtetet worden war.77 Auch zeigte sich die Notwendigkeit, die gemeinschaftliche Regionalpolitik durch ein übergreifendes Gesamtkonzept zu steuern, das für diesen Politikbereich sowohl die Ziele, Prioritäten und Mittel als auch die Maßstäbe zur Erfolgskontrolle festlegen sollte. Um eine gesicherte Informationsbasis hierfür zu gewinnen, war es erforderlich, ein einheitliches statistisches System zur gemeinschafts weiten Erfassung der wichtigsten, regionale Unterentwicklung kennzeichnenden Indikatoren zu schaffen. 78 Insgesamt musste der Schluss gezogen werden, dass die rechtlichen Vorkehrungen zur Durchsetzung der Grundsätze der Konzentration, der Zusätzlichkeit und der Koordination noch unzureichend waren, um eine effiziente Tätigkeit des EFRE gewährleisten zu können. (12) Die zweite Hälfte der 1970er Jahre war zudem durch eine Rezession in vielen Mitgliedstaaten geprägt, mit der sich die Probleme der am schwächsten entwickelten Gebiete noch mehr verschärften. Mit der in Aussicht genommenen Süderweiterung der Gemeinschaft um Griechenland, Spanien und Portugal war abzusehen, dass die Zahl der Regionen mit Entwicklungsrückstand noch erheblich zunehmen würde. 79 Diese Herausforderungen machten es notwendig, die gemeinschaftliche Regionalförderung weiter auszubauen und hierfür auch - angesichts der oben dargelegten Defizite - deren rechtlichen Rahmen zu überarbeiten. 80

2. Die ÄnderungsVOen 214/79 und 3325/80 a) Die Neuregelungen der VOen 214/79 und 3325/80 (13) Die zum 1. 1. 1978 vorgesehene Überarbeitung des rechtlichen Rahmens des EFRE81 erfolgte mit einjähriger Verspätung durch die VO 214/79 und führte zu einigen wesentlichen Neuerungen. So wurden als neue Form gemeinschaftlicher Fördermaßnahmen Gemeinschaftsinitiativen 82 (die VO 214/79 verwandte hierfür den noch wenig prägnanten Terminus "spezifische Gemeinschaftsprogramme") eingeführt, um einzelne Gemeinschaftspolitiken mit regionalen Auswirkungen zu unterstützen und um - in Ausnahmefällen - negativen strukturellen Auswirkungen in von "schwerwiegenden Ereignissen" betroffenen Regionen begegnen zu können. 83 Für die Gemeinschaftsinitiativen waren 5% der EFRE-Mittel vorgesehen; 77 Kommission, Änd.Vorschl. VO 724175, Begründung Ziff. 18 u. Art. 18; dieselbe, 1. EFRE-Jahresbericht, Ziff. 54 ff. 78 Kommission, Orientierungsrahmen Regionalpolitik, Ziff. 15 ff.; Rat, Entschließung vom 6. 2. 1979, Ziff. 1. 79 Vgl. dazu näher Kommission, Erweiterung der Gemeinschaft, S. 6 ff., 12. 80 Kommission, Erweiterung der Gemeinschaft, S. 6 ff., 12. 81 Art. 18 VO 724175. 82 So die heutige Terminologie der VO 1260/99.

11. Der EFRE vor der Strukturfondsrefonn von 1988

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sie waren quotenfrei, das heißt im Unterschied zu den sonstigen EFRE-Mitteln nicht bereits durch vorab festgelegte Quoten auf die Mitgliedstaaten verteilt. 84 Diese Maßnahmen wurden von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gemeinsam erarbeitet und finanziert. 85 Sie waren auch außerhalb nationaler Regionalfördergebiete zulässig. 86 Die Zuschüsse wurden nicht für Einzelvorhaben, sondern für mehrjährige Programme gewährt. Die rechtliche Grundlage für die jeweiligen Gemeinschaftsinitiativen bildeten vom Rat auf Grundlage eines Kommissionsvorschlages einstimmig zu verabschiedende Durchführungsverordnungen.87 Das Verfahren der Gemeinschaftsinitiativen eröffnete der Kommission im Vergleich zur quotengebunden Abteilung damit insgesamt bessere Möglichkeiten, die EFREFörderung an gemeinschaftlichen Zielen auszurichten. 88 (14) Für die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Unterstützung der von den Mitgliedstaaten getroffenen regionalpolitischen Maßnahmen, die 95% der EFRE-Förderung erhalten soUten, wurde weiterhin an dem System starrer nationaler Quoten festgehalten. Es kam nur zu geringfügigen Verschiebungen in der Verteilung der Quoten auf die Mitgliedstaaten. 89 Mit dem Beitritt Griechenlands am 1. 1. 1981 wurde dieses Verteilungs schema durch die VO 3325/80 nochmals geändert. 9O (15) Die Mittelausstattung des Fonds wurde nicht mehr durch die EFRE-VO selbst geregelt, sondern der Festlegung durch den Haushaltsplan überlassen. 91 Ferner wurden die Voraussetzungen für EFRE-Beteiligungen an Infrastrukturvorhaben erleichtert92 und die Höchstgrenze der EFRE-Förderung zugunsten regionalpolitisch vorrangiger Infrastrukturinvestitionen auf 40% der öffentlichen Gesamtausgaben erhöht. 93 Um der Kommission eine Überprüfung der Zusätzlichkeit zu erArt. 21it. b), 13 Abs. 1 va 724175 i.d.F. der va 214179. Art. 2lit. b) va 724175 i.d.F. der va 214179. 85 Art. 13 Abs. 1 va 724175 i.d.F. der va 214179. 86 Art. 3 Abs. 2 va 724175 i.d.F. der va 214179. 87 Art. 13 Abs. 3 va 724175 i.d.F. der va 214179; zu den DVaen vgl. unten, A 11 Rn.27. 88 Ebenso Poth-Mögele. S. 64. 89 Art. 2 Abs. 3 lit. a) va 724175 i.d.F. der va 214179. Es wurde folgendes Verteilungsschema festlegt: Belgien 1,39%, Dänemark 1,20%, Deutschland 6,00%, Frankreich 13,64%, Irland 6,46%, Italien 39,39%, Luxemburg 0,09%, Niederlande 1,58%, Vereinigtes Königreich 27,03%. 90 Art. 2 Abs. 3 lit. a) va 724175 i.d.F. der va 3325/80. Dieses an sich nur für 1981 geltende Verteilungsschema behielt, da vom Rat erst in der va 1787/84 eine Neuregelung getroffen wurde, bis zum 31. 12. 1984 faktische Gültigkeit; vgl. Rechnungshof, Jahresbericht 1983, Ziff. 7.3. Die quotengebundene Abteilung wurde wie folgt auf die Mitgliedstaaten verteilt: Belgien 1,11 %, Dänemark 1,06%, Deutschland 4,65%, Griechenland 13,00%, Frankreich 13,64%, Irland 5,94%, Italien 35,49%, Luxemburg 0,07%, Niederlande 1,24%, Vereinigtes Königreich 23,80%. 91 Art. 1 va 724175 i.d.F. der va 214179. 92 Art. 4 Abs. 1 lit. b) va 724175 Ld.F. der va 214179; nunmehr reichte es aus, wenn die Vorhaben einen Beitrag zur Entwicklung des geförderten Gebiets leisteten. 83 84

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

möglichen, waren die Mitgliedstaaten nunmehr verpflichtet, die Verwendung der EFRE-Mittel transparent nachzuweisen.94 Zur Sicherung von Koordination und Kohärenz mit dem gemeinschaftlichen Wettbewerbsrecht stellte die neugefasste VO 724/75 klar, dass auch Gemeinschaftsbeihilfen aus dem EFRE am Maßstab der vertraglichen Bestimmungen der Art. 92 ff. EWG-Vertrag (nunmehr Art. 87 ff. EG-Vertrag) zu messen waren. 95 Das Problem der unzureichenden Ausschöpfung der veranschlagten Zahlungsermächtigungen versuchte man durch die Einführung sogenannter "beschleunigter Zahlungen" zu entschärfen. 96 Um einen besseren Überblick über die Ergebnisse der EFRE-Förderung zu erhalten, wurden die Bestimmungen über die von den Mitgliedstaaten jährlich zu liefernden statistischen Gesamtübersichten zur Entwicklung in den durch den EFRE geförderten Gebieten ergänzt und präzisiert. 97 (16) Im Zusammenhang mit den Änderungen der VO 724/75 präzisierte die Kommission in einer Empfehlung die für die regionalen Entwicklungsprogramme notwendigen Mindestinhalte und -angaben, um deren Qualität als Koordinierungsinstrument zu verbessern. 98 Gleichzeitig legte der Rat in einer Entschließung fest, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit dem Ausschuss für Regionalpolitik in regelmäßigen Abständen einen Bericht über die soziökonomische Lage in der Gemeinschaft zu erstellen habe, dem die Funktion eines Gesamtrahmens für die Analyse und Konzeption der gemeinschaftlichen Regionalpolitik zukommen sollte und in dem die Kommission ihre Vorschläge für die vom Rat zu bestimmenden Prioritäten und Ziele der Regionalpolitik von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten darlegen sollte. 99 b) Die zweite Phase der Tätigkeit des EFRE

aa) Überblick (17) Die zweite Phase der Tätigkeit des EFRE begann mit dem 1. 1. 1978 und der oben dargestellten Überarbeitung der VO 724/75. Sie endete am 31. 12. 1984 mit der Aufhebung der VO 724/75 durch die VO 1787/84. In dieser Phase wurde der dem EFRE jährlich für Verpflichtungen zur Verfügung stehende Finanzrahmen Art. 4 Abs. Ilit. b) va 724/75 i.d.F. der va 214/79. Art. 19 va 724/75 i.d.F. der va 214/79. 95 Art. 20 va 724/75 i.d.F. der va 214/79. 96 Art. 8 Abs. 3 va 724/75 i.d.F. der va 214/79. Demnach konnten 75% der Fondsbeteiligung bereits dann ausgezahlt werden, wenn der Mitgliedstaat nachgewiesen hatte, dass er mindestens 30% der öffentlichen Gesamtaufwendungen für das geförderte Projekt geleistet hatte. 97 Art. 6 Abs. 6 va 724/75 i.d.F. der va 214/79. 98 Kommission, Empfehlung Entwicklungsprogramrne. 99 Rat, Entschließung vom 6. 2. 79. 93

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stetig von ca. 600 Mio. ERB im Jahr 1978 100 auf 2454,5 Mio. ECU im Jahre 1984 101 erhöht. Insgesamt wurden in dieser Phase EFRE-Mittel in Höhe von mehr als 10 Mrd. ECU bewilligt. 102 Der überwiegende Teil der Zahlungen entfiel dabei auf die zu diesem Zeitpunkt ärmsten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, nämlich Italien, Irland, Griechenland und Vereinigtes Königreich. 103 Die Überprüfung der sozioökonomischen Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft zeigte aber, dass sich die regionalen Ungleichgewichte in diesem Zeitraum trotzdem nicht verringert, sondern hinsichtlich der Arbeitsmarktsituation sogar verschärft hatten. 104 (18) In der Praxis zeigten sich in dieser Phase zahlreiche Unzulänglichkeiten in der Planung, Verwaltung und Durchführung der aus dem EFRB finanzierten Maßnahmen. Sie wurden insbesondere vom Rechnungshof und vom Parlament aufgedeckt. 105 Dabei handelte es sich meist um Probleme, die schon in der ersten Phase der Tätigkeit des EFRE in Ansätzen erkennbar waren,106 die aber nunmehr, da die Durchführung vieler Projekte weiter fortgeschritten war, in ihrer ganzen Tragweite sichtbar wurden. Im Bereich der neuen Gemeinschaftsinitiativen, der "quotenfreien Abteilung", ergaben sich zusätzlich zahlreiche neue und schwerwiegenden Probleme. 107

bb) Die Erfahrungen im Bereich der quotengebundenen Abteilung (19) Die Erfahrungen in dieser Phase machten deutlich, dass das starre Quotensystem der quotengebundenen Abteilung nicht dazu geeignet war, tatsächlich eine Konzentration der EFRE-Hilfen auf die bedürftigsten Regionen und die wichtigsten Sachprobleme zu sichern. 108 Es erwies sich vielmehr als Hindernis für eine effektive Verwaltung der EFRE-Mittel. Hinsichtlich der Auswahl der zu fördernden Gebiete fehlte es nach wie vor an strengen gemeinschaftseinheitlichen Krite100 Rechnungshof, Jahresbericht 1978, Ziff. 5.3. Dort ist der Betrag - da noch vor Inkrafttreten des EWS - noch in ERE ausgewiesen. 101 Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.4. 102 Vgl. die Angaben zur Verwendung der Verpflichtungsermächtigungen in Rechnungshof, Jahresberichte 1978 - 1984. 103 Dabei konzentrierte sich die Förderung in Italien auf Süditalien, im Vereinigten Königreich auf Nordirland; vgl. näher Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Anhang 1, Ziff. 44. 104 Kommission, EG-Gesamtbericht 1984, Ziff. 336. 105 Zur Kontrolltätigkeit des Rechnungshofes vgl. Rechnungshof, Jahresberichte 1979 - 85; sowie derselbe, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983; derselbe, Sonderbericht 2/86; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze. Zur Kontrolltätigkeit des EP in diesem Zeitraum und ihren wesentlichen Ergebnissen vgl. die zusammenfassende Darstellung in Ep, Bericht Gadioux. 106 Vgl. oben, AlIRn. 2, 6 ff. und Ep, Entschließung, ABl.EG 1980 C 346/32. 107 Dazu näher unten, All Rn. 26 f. 108 Ebenso AlbrechtlFaber; Die Verwaltung 1983,365 ff.

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rien für die Festlegung der am stärksten benachteiligten Gebiete. Dies führte dazu, dass nach dem Gießkannenprinzip über 50% des Gemeinschaftsgebietes mit mehr als 30% der Gemeinschaftsbevölkerung als EFRE-Fördergebiet ausgewiesen wurde. 109 Da die Mitgliedstaaten in der Praxis der Kommission Förderanträge nur mit einem Volumen entsprechend der ihnen zustehenden Quote einreichten, bestand für die Kommission, die eine möglichst vollständige Vergabe der zur Verfügung stehenden Mittel anstrebte, faktisch keine Möglichkeit, eine echte Auswahl zwischen den Projekten etwa im Hinblick auf besondere inhaltliche Schwerpunkte zu treffenYo Häufig schöpften die Mitgliedstaaten mit den von ihnen eingereichten Förderanträgen ihre Quote nicht aus. Um eine vollständige Verwendung der EFREMittel zu gewährleisten, war die Kommission gezwungen, anderen Mitgliedstaaten über ihre Quote hinaus zusätzlich EFRE-Mittel zu bewilligen; diese Überschreitungen sollten dann durch entsprechende Kürzungen innerhalb eines Zeitraumes von drei Jahren ausgeglichen werdenYI Für dieses vom klaren Wortlaut des Art. 2 Abs. 3 a) VO 724/75 abweichende Verfahren konnte sich die Kommission nicht auf eine tragfähige rechtliche Grundlage stützen. 1 12 (20) Es fehlte in dieser Phase auch an einer klaren Festlegung der inhaltlichen Prioritäten für die Tätigkeit des EFRE durch die Kommission und den Ausschuss für Regionalpolitik. 113 In der Praxis ergaben sich - bedingt durch die relativ weiten Formulierungen der VO 724/75 und fehlende konkretisierende Maßnahmen zahlreiche Schwierigkeiten und Unklarheiten bei der näheren Bestimmung der durch den EFRE förderfähigen Investitionen. 114 Die Förderung des Fonds konzentrierte sich zu einem überwiegenden Teil auf nicht unmittelbar arbeitsplatzschaffende Infrastrukturinvestitionen, 115 deren Zusammenhang mit dem jeweiligen Regionalentwicklungsprogramm zuweilen nicht hinreichend erkennbar war. 116 109 Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 13 ff.; allerdings verweist die Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Anhang I, Ziff. 44, zum Nachweis der Beachtung des Konzentrationsprinzips darauf hin, dass der EFRE-Mittel für Projekte in den ärmsten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft verwendet worden waren. Dies war jedoch eine zwangsläufige Folge des Quotensystems und sagte wenig über die tatsächliche Bedürftigkeit der geförderten Regionen und den Entwicklungsbeitrag der geförderten Projekte im Einzelfall aus. 110 Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.2.c); Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Anhang 1, Ziff. 45. 111 Rechnungshof, Jahresberichte 1980, Ziff. 7.11.; 1981, Ziff. 7.10. ff. 11 2 Ebenso Rechnungshof, Jahresbericht 1981 , Ziff. 7.10. ff. 113 Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.2.b).; derselbe, Jahresberichte 1983, Ziff. 7.24; 1979, Ziff. 7.20. 114 Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.18.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 4.3. f. 115 So wurden etwa 1983 89%, 198484,9% aller Mittel der quotengebundenen Abteilung für Infrastrukturinvestitionen gebunden; vgl. Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.7. ; derselbe, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.5. Art. 4 lit. b) VO 724/75 i.d.F. der VO 214/79 sah hingegen einen Anteil von 30% für Industrie- und Dienstleistungsinvestitionen vor. Diese Entwicklung wurde insbesondere vom EP stark kritisiert; vgl. die Übersicht in Ep, Bericht Gadioux, S. 14 f.

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(21) Auch stellte sich die Frage, ob die inhaltlichen Prioritäten für die Förderung von Investitionen in Industrie- und Dienstleistungsunternehmen richtig gesetzt worden waren. Nach der VO 724/75 waren EFRE-Zuschüsse für Investitionen in diesem Bereich an die Schaffung bzw. Erhaltung von mindestens zehn Arbeitsplätzen geknüpft. Dieses Kriterium erwies sich in mehrfacher Hinsicht als problematisch. So wirkte es gegenüber den für den Arbeitsmarkt sehr wichtigen kleinen und mittleren Unternehmen diskriminierend, die schon aufgrund ihrer Größe Schwierigkeiten hatten, ein solches Kriterium zu erfüllen. 117 Auch bestanden enorme Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in der praktischen Handhabung dieses Kriteriums. 118 Seine Einhaltung war bei Großunternehmen kaum kontrollierbar. 119 Es existierte keine wissenschaftlich fundierte Methode, um den Effekt von öffentlichen Fördermaßnahmen für die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen auf makroökonomischer Ebene im voraus annähernd abzuschätzen und nach Abschluss der geförderten Projekte zu überprüfen. 120 Nicht auszuschließen war, dass die Fördermaßnahmen lediglich zur Verlagerung von Arbeitsplätzen zwischen konkurrierenden Unternehmen innerhalb der Förderregion geführt hatten. 121 Insgesamt war festzustellen, dass die gesetzten Arbeitsplatzziele häufig deutlich unterschritten wurden und dies meist nicht zum Anlass für Sanktionen, sondern für eine erneute Förderung dieser Unternehmen genommen wurde. 122 (22) Der koordinierte, kohärente und effiziente Einsatz der EFRE-Mittel wurde durch Mängel und Unvollständigkeiten in den mitgliedstaatlichen Regionalentwicklungsprogrammen beeinträchtigt; die auf die Kritik an den Regionalentwicklungsprogrammen der ersten Generation getroffenen Maßnahmen zeigten wenig Wirkung. 123 So fehlte es meist bereits an einer fundierten und umfassenden Analyse der sozioökonomischen Lage der zu fördernden Gebiete und ihrer Entwicklungsperspektiven. 124 Noch immer waren die Programme in Aufbau und Inhalt Rechnungshof, Jahresbericht 1983, Ziff. 7.24. ff. Rechnungshof, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 2.3.3. 118 Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.19. 119 Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.19.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 3.1.1. ff. 120 Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.4.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 2.2.1.; vgl. auch Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Anhang 1, Ziff. 46. 121 Rechnungshof, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 3.2.2. f.; derselbe, Jahresbericht 1979, Ziff. 7.36. 122 Rechnungshof, Jahresbericht 1983, Ziff. 7.40. ff.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 1.3.4.4.,2.3.5.,3.5.1. 123 Rechnungshof, Jahresbericht 1981, Ziff. 7.17. ff.; vgl. ferner Ep, Entschließung, ABl.EG 1980 C 265/71; Ep, Bericht Poetschki, insbes. Ziff. 20 ff.; die Kommission, Stellungnahme Regionalentwicklungsprogramme, Ziff. 5, erkannte hingegen substantielle Verbesserungen gegenüber den Programmen der "ersten Generation". Zur Kritik an den Programmen der "ersten Generation" siehe oben, AlIRn. 11. 124 Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.14.; Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 21 f. 116

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sehr unterschiedlich und kaum miteinander vergleichbar; sie enthielten weiterhin in vielen Fällen weder eine klare Beschreibung der zur Lösung der regionalen Entwicklungsprobleme geplanten Maßnahmen noch klare, quantifizierte Ziele, die mit den geförderten Projekten erreicht werden sollten. 125 Vielmehr lag der Verdacht nahe, dass die Mitgliedstaaten insoweit präzise Angaben bewusst unterlassen hatten, um sich einer wirksameren Erfolgskontrolle durch die Kommission zu entziehen. 126 Unzureichend berücksichtigten die Programme auch die regionalen Auswirkungen anderer sektorieller Politiken der Gemeinschaft und des Mitgliedstaates selbst. 127 Auch war oft nicht ersichtlich, welche öffentlichen Stellen Beiträge für die Finanzierung der beantragten Projekte leisten sollten, so dass es in einigen Fällen zu einer unkoordinierten Mehrfachsubventionierung von Vorhaben aus verschiedenen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumenten kam oder aber auch zum Scheitern einzelner Projekte, da der nationale Kofinanzierungsanteil von den zuständigen nationalen Stellen nicht sichergestellt werden konnte. 128 Schließlich war festzustellen, dass die Regionen und Gemeinden der Fördergebiete häufig nicht oder nur unzureichend in die Entwicklung der Programme einbezogen worden waren. 129 Es war somit für die Kommission nicht möglich, auf Grundlage der Regionalentwicklungsprogramme eine umfassende und fundierte Vorausbeurteilung der Projektanträge vorzunehmen und den Erfolg der abgeschlossenen Projekte zu bemessen. Die Regionalentwicklungsprogramme konnten damit der ihnen zugedachten Funktion als zentrales Steuerungsinstrument für die Planung, die Durchführung und die Kontrolle der EFRE-Interventionen in einem Mitgliedstaat nicht gerecht werden. 130 (23) Das für die quotengebundene Abteilung geltende Prinzip der Genehmigung von Einzelprojekten erwies sich als schwerwiegendes Hindernis für eine effiziente Verwaltung der EFRE-Mittel. Die ständig steigende Zahl von Anträgen auf Beteiligung des EFRE an Einzelvorhaben führte in der Praxis dazu, dass die Kommission vor der Entscheidung über die Beteiligung des EFRE keine fundierte technische, wirtschaftliche und finanzielle Bewertung der zu fördernden Vorhaben vornehmen und später keine abschließende Erfolgskontrolle durchführen konnte. Hierfür fehlten der Kommission sowohl die personellen und sachlichen Ressourcen als auch die notwendigen Informationen der Mitgliedstaaten. 131 125 Rechnungshof, Jahresberichte 1979, Ziff. 7.18.; 1980, Ziff. 7.14; derselbe, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.2.a).; Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 18 ff.; dies räumt auch die Kommission, Stellungnahme Regionalentwicklungsprogramme, Ziff. 2., 5., ein. 126 Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 22. 127 Rechnungshof, Jahresberichte 1980, Ziff. 7.14.; 1981, Ziff. 7.17. ff., 7.22. ff.; 1983, Ziff. 7.15.; Kommission, Stellungnahme Regionalentwicklungsprogramme, Ziff. 1. 128 Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.20. ff. 129 Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 29 f.; vgl. auch Ep, Entschließung, ABl.EG 1984 C 127/240; Ziff. 5. 130 Rechnungshof, Jahresbericht 1983, Ziff. 7.21.; Ep, Bericht Poetschki, Ziff. 17. 131 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 26 und Anhang I, Ziff. 46.

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(24) Bei Durchführung und Abschluss der geförderten Projekte kam es auch weiterhin zu erheblichen Verzögerungen. 132 Die durch die va 214/79 eingeführte Möglichkeit beschleunigter Zahlungen hatte insoweit keinerlei Verbesserungen bewirkt. 133 Die Verzögerungen führten nicht nur dazu, dass sich der mit der EFREFörderung bezweckte Aufholprozess der benachteiligten Gebiete verlangsamte, sondern häufig auch zu einer erheblichen Verteuerung der Projekte. 134 Da - jedenfalls nach der Rechtsauffassung der Kommission - die va 724/75 keine ausreichende Rechtsgrundlage für eine Aufhebung der Mittelbindung bei erheblich verzögerter Durchführung der Vorhaben bot,135 wurden EFRE-Mittel in großem Umfang über viele Jahre nutzlos blockiert. 136 Die Ursachen für die Verzögerungen lagen überwiegend in den oben für die Regionalentwicklungsprogramme dargelegten Schwächen bei der Planung und Abstimmung der Vorhaben. 137 In einigen Mitgliedstaaten konnte aufgrund eines unerwartet starken wirtschaftlichen Abschwunges der nationale Kofinanzierungsanteil nicht mehr rechtzeitig bereitgestellt werden. 138 Aus Sorge vor einer möglichen Rückforderung der EFRE-Zuschüsse wurde bei Projekten mit unzureichenden Erfolgen gelegentlich deren förmlicher Abschluss von den mitgliedstaatlichen Behörden vorsätzlich hinausgezögert. 139 (25) Bei seinen Prüfungen stellte der Rechnungshof fest, dass die Projekte teilweise ohne Abstimmung mit der Kommission abweichend von der ursprünglichen Planung durchgeführt oder nach ihrer Fertigstellung kaum oder nicht bestim132 Rechnungshof Jahresberichte 1980, Ziff. 7.10; 1979, Ziff. 7.30 ff.; damit setzte sich die oben, All Rn. 6, beschriebene Entwicklung fort. I33 Das Verfahren der beschleunigten Zahlungen bewirkte zwar eine erheblich verbesserte Ausschöpfung der im Haushaltsplan veranschlagten Zahlungsennächtigungen (Rechnungshof Jahresbericht 1981, Ziff. 7.8.), führte aber nicht zu einer beschleunigten Durchführung der Vorhaben und verringerte sogar den Anreiz zu deren fönnlichem Abschluss. Es hatte ferner den Nachteil, dass der vom EFRE gezahlte Beihilfebetrag nun meist höher war, als es dem tatsächlichen Stand der Durchführung der Vorhaben entsprochen hätte. Vgl. dazu näher Rechnungshof Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.5.; derselbe. Jahresberichte 1979, Ziff. 7.33; 1981, Ziff. 7.33. ff. 134 So kam es durch die Verzögerungen zu Mehrkosten etwa infolge von Preissteigerungen, Zwischenfinanzierungskosten und zusätzlichem Aufwand für die Unterhaltung und den Betrieb von bereits zum Teil fertiggestellten, aber noch nicht oder nur unzureichend nutzbaren Anlagen; vgl. dazu näher Rechnungshof Jahresbericht 1980, Ziff. 7.23.; derselbe. Sonderbericht 2/86, Ziff. 4.7. I35 Vgl. Rechnungshof Jahresbericht 1980, Ziff. 7.21; der Rechnungshof a.a.O., vertrat hingegen die Ansicht, dass in diesen Fällen eine auf Art. 9 VO 724/75 gestützte Aufhebung der Mittelbindung zulässig sei. 136 So bestanden zum 31. 12. 1984 noch von den Mitgliedstaaten nicht abgerufene Verpflichtungen des EFRE in Höhe 4 543 Mio. ECU. Dies entsprach 41,7% der seit der Gründung des EFRE im Jahre 1975 insgesamt gewährten Bewilligungen; vgl. Rechnungshof Jahresbericht 1984, Ziff. 7.5. l37 Rechnungshof Jahresberichte 1984, Ziff. 7.16. ff.; 1983, Ziff. 7.15., und oben, A 11 Rn. 22. 138 Albrechtl Faber, Die Verwaltung 1983,378. 139 Vgl. Rechnungshof Jahresbericht 1984, Ziff. 7.8.

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mungsgemäß genutzt wurden. 140 Eine große Zahl von Projekten schlug ganz oder teilweise fehl. 141 Rechnungshof und Kommission kamen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass sowohl die Planung und Prüfung der Projektanträge als auch die Kontrolle der Durchführung der bewilligten Projekte durch Mitgliedstaaten und Kommission unzureichend waren. 142 (26) Auch gab es für die Kommission keinerlei wirkungsvolle Möglichkeiten, um zu kontrollieren, ob die EFRE-Mittel zusätzlich zu den bisherigen mitgliedstaatlichen Anstrengungen zur Regionalentwicklung eingesetzt wurden. 143 Vielmehr konnte bei den Prüfungen des Rechnungshofes kein direkter Zusammenhang zwischen der Durchführung der durch den EFRE geförderten Projekte und den Beteiligungsbeschlüssen der Kommission festgestellt werden; für Auswahl und Ausgestaltung dieser Vorhaben waren allein die von den Mitgliedstaaten für eine Förderung vorgegebenen Bedingungen maßgeblich. l44 Rechnungshof, Parlament aber auch die Kommission kamen deshalb folgerichtig zu dem Schluss, der EFRE sei im Bereich der quotengebundenen Abteilung letztendlich nur ein System zur Erstattung der Kosten für rein mitgliedstaatliche Regionalfördermaßnahmen, das keinen echten gemeinschaftlichen Mehrwert schaffe. 145 cc) Die Erfahrungen im Bereich der quotenfreien Abteilung (27) Für die ersten Durchführungsverordnungen zu den Gemeinschaftsinitiativen konnte erst im Herbst 1980 die erforderliche Einstimmigkeit im Rat erzielt werden. Drei Verordnungen hatten dabei die Entwicklung von Gebieten, die besonders hart von Schwierigkeiten infolge der Erweiterung der Gemeinschaft 146 sowie des Strukturwandels in der Stahl_ 147 und Schiffbauindustrie 148 betroffen waren, Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.25. f. Vgl. etwa Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.16. ff.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 3.4. ff. 142 Rechnungshof, Jahresberichte 1979, Ziff. 7.38. ff.; 1984, Ziff. 7.16. ff.; derselbe, Sonderbericht Arbeitsplätze, Ziff. 3.3.1. f.; Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 26 und Anhang 1, Ziff. 46; vgl. ferner oben, AlIRn. 23. 143 Rechnungshof, Jahresberichte 1980, Ziff. 7.10; 1984, Ziff. 7.12.; derselbe, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.3; vgl. näher Albrechtl Faber, Die Verwaltung 1983, S. 365. 144 Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.13. ff.; Ep, Bericht Lambrias, Ziff. 12; 18; Ep, Bericht Barbarella, Entschließungsantrag, Ziff. B 1 sowie Begründung, Ziff. 19. 145 Vgl. Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.14. f.; ähnlich auch Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 11. 146 VO 2615/80; die Regionen Mezzogiorno, Aquitanien, Südfrankreich-Pyrenäen, Languedoc-Roussilion sollten dabei mit 120 Mio. ERE aus EFRE-Mitteln gefördert werden. 147 VO 2616/80; hierfür waren 43 Mio. ERE zugunsten von Gebieten im Vereinigten Königreich, in Belgien und in Italien vorgesehen. 148 VO 2617/80; zu diesem Zweck sollten Gebiete im Vereinigten Königreich mit einem EFRE-Zuschuss in Höhe von 43 Mio. ERE unterstützt werden. 140 141

II. Der EFRE vor der Strukturfondsrefonn von 1988

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zum Ziel. Eine weitere Verordnung hatte die Diversifizierung der Energieversorgung in den Bergregionen Süditaliens zum Gegenstand;149 ferner wurde eine Gemeinschaftsinitiative für die Entwicklung des Grenzgebiets Irlands und Nordirlands geschaffen. 150 Für die Erarbeitung der zur Umsetzung dieser Verordnungen notwendigen Sonderprogramme wurde ein weiteres Jahr benötigt, so dass es erst 1981 zu ersten Zahlungen und Mittelbindungen kam. 151 In der Folgezeit wurden die Gemeinschaftsinitiativen räumlich und inhaltlich erweitert sowie ihre finanzielle Ausstattung deutlich erhöht. 152 Die Programme für die Gemeinschaftsinitiativen litten unter denselben Unzulänglichkeiten wie die nationalen Regionalentwicklungsprogramme, so dass bei ihrer Durchführung ebenfalls schwerwiegende Problemen auftraten. 153 (28) So kam es in noch weit stärkerem Maß als in der quotengebundenen Abteilung zu erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung der Projekte; deren veranschlagte Durchführungsdauer wurde zum Teil um mehr als das Doppelte überschritten. 154 Insgesamt konnte von den vorgesehenen Mitteln kaum die Hälfte gebunden und nur etwa ein Drittel tatsächlich ausgezahlt werden. 155 Die nicht benötigten Mittel wurden von der Kommission auf die quotengebundene Abteilung übertragen, um eine sinnvolle Verwendung zu gewährleisten. 156 (29) Die Verwaltung der Mittel der quotenfreien Abteilung durch die Kommission wies Defizite auf. Das noch nicht durch EDV unterstützte Buchhaltungssystem der Kommission konnte aufgrund einer unzureichenden Regelung hinsichtlich der Mittelbindung keine verbindliche Auskunft über die in dieser Abteilung tatsächlich eingegangenen Verpflichtungen geben. IS7 Die Zahlungen wurden im Wesentlichen auf der Basis von Vorschüssen und nicht auf Grundlage der tatsächlichen Projektfortschritte geleistet; für die Restzahlungen wurden sehr global gehaltene, für eine wirksame Kontrolle nicht ausreichende Bescheinigungen der Mitgliedstaaten akzeptiert. 158 (30) Angesichts der ohnehin geringen Mittelausstattung der Gemeinschaftsinitiativen und der noch geringeren Verwendungsrate dieser Mittel war es offensichtVO 2618/80; sie war mit 16 Mio. ERE ausgestattet. VO 2619/80; hierfür waren 24 Mio. ERE vorgesehen. 151 Kommission, EG-Gesamtbericht 1981, Ziff. 326; Rechnungshof, Sonderbericht 2/86, Ziff. 4.4. f.; derselbe, Jahresbericht 1981, Ziff. 7.5. 152 Durch die VOen 214/84 bis 219/84; vgl. dazu die zusammenfassende Darstellung in Kommission, EG-Gesamtbericht 1984, Ziff. 348. 153 Rechnungshof, Sonderbericht 2/86, Ziff. 3.7. ff., 3.30.; vgl. ferner oben, All Rn. 22. 154 Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.3.2.d); derselbe, Sonderbericht 2/86, Ziff. 2.7., 4.6. ff. 155 Rechnungshof, Sonderbericht 2/86, Ziff. 4.6. 156 Rechnungshof, Jahresbericht 1980, Ziff. 7.9. 157 Rechnungshof, Sonderbericht 2/86, Ziff. 2.11. ff. 158 Rechnungshof, Sonderbericht 2/86, Ziff. 2.14. ff. 149

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

lich, dass von ihnen kein messbarer Beitrag zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele ausgehen konnte. 159

3. Die Neuordnung des EFRE durch die VO 1787/84 a) Die Neuerungen der

va 1787/84

(31) Der Kommission als dem für die Verwaltung der EFRE-Mittel zuständigen Gemeinschaftsorgan blieben die oben dargestellten Defizite nicht verborgen. 160 Um die Schwächen des rechtlichen Rahmens des EFRE zu beseitigen, legte die Kommission in den Jahren 1981 und 1983 Vorschläge für eine grundlegende Überarbeitung der va 724/75 vor, die im Wesentlichen folgende Ziele verfolgten: Die Tatigkeit des EFRE sollte nunmehr stärker auf gemeinschaftliche Prioritäten ausgerichtet werden. Ferner sollte die EFRE-Förderung sachlich und räumlich stärker konzentriert und ihre Koordination mit anderen Instrumenten und Politiken der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten verbessert werden. Schließlich sollte durch eine wirksamere Ex-ante- und Ex-post-Kontrolle eine effizientere Tätigkeit des EFRE gewährleistet werden. 161 Allerdings konnte im Rat lange Zeit kein Konsens über wichtige Eckpunkte der Reform gefunden werden. Dabei stand vor allem die künftige Verteilung der EFRE-Mittel auf die Mitgliedstaaten im Streit. 162 Erst nach dreijährigen Verhandlungen konnte sich der Rat im Juni 1984 auf die va 1787/84 zur Reform des EFRE einigen, die mit Wirkung vom 1. 1. 1985 die va 724/75 aufhob. 163 (32) Durch die va 1787/84 wurde die Trennung zwischen quotengebundener und quotenfreier Abteilung beseitigt. An deren Stelle trat nun ein für alle aus dem EFRE finanzierten Maßnahmen geltendes System von Spannen, wobei für jeden Mitgliedstaat Mindest- und Höchstgrenzen vorgesehen waren. 164 Die Untergrenzen 159 Bis zum 31. 12. 1984 konnten in der quotenfreien Abteilung lediglich Verpflichtungen in Höhe von 140 Mio. ECU eingegangen und Zahlungen in Höhe von 63,4 Mio. ECU geleistet werden; vgl. Rechnungshof, Jahresbericht 1984, Ziff. 7.6.; vgl. auch die Kritik des EP, Entschließung, ABl.EG 1980 C 346/32, und bei Albrechtl Faber, Die Verwaltung 1983,377. 160 Kommission, Stärkung der Strukturfonds; zu den Defiziten vgl. näher oben, A II Rn. 18 ff. 161 Vgl. dazu näher Kommission, EFREVO-Vorschl. 1981; dieselbe, EFREVO-Vorschl. 1983; dieselbe, Stärkung der Strukturfonds. 162 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 20. 163 Art. 48 f. VO 1787/84. 164 Art. 4 Abs. 3 VO 1787/84. Die Mittel wurden dabei zunächst nach folgenden Spannen auf die Mitgliedstaaten verteilt: Belgien 0,9-1,2%, Dänemark 0,51-0,67%, Deutschland 3,76-4,81 %, Griechenland 12,35 -15,74%, Frankreich 11,05 -14,74 %, Irland 5,646,83%, Italien 31,94-42,59%, Luxemburg 0,06-0,08%, Niederlande 1,00-1,34%, Vereinigtes Königreich 21,42-28,56%. Mit dem Beitritt Portugals und Spaniens wurden durch die VO 3641/85 zum 1. 1. 1986 die Spannen wie folgt neu festgelegt: Belgien 0,61- 0,82 %, Dänemark 0,34 - 0,46%, Deutschland 2,55 - 3,40%, Griechenland 8,36 - 10,64%, Spanien

11. Der EFRE vor der Strukturfondsrefonn von 1988

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stellten jedoch nur dann ein garantiertes Minimum an EFRE-Förderung für den Mitgliedstaat dar, wenn er eine ausreichende Zahl von förderfahigen Beihilfeanträgen eingereicht hatte. 165 Vom System der Spannen erwartete man sich gegenüber dem früheren Quotensystem zwei wesentliche Vorteile: 166 Es sollte den Anreiz für die Mitgliedstaaten erhöhen, deutlich mehr Anträge auf EFRE-Förderung einzureichen. Damit sollte der Kommission tatsächlich die Möglichkeit eröffnet werden, anhand gemeinschaftlicher Ziele zwischen verschiedenen Förderanträgen auszuwählen. Außerdem sollte es die flexible Bewirtschaftung der EFRE-Mittel durch die Kommission erleichtern. 167 Die Konzentration der Mittel des EFRE auf die bedürftigsten Regionen der Gemeinschaft war aber weiterhin durch die va 1787/84 nur unzureichend gesichert. 168 Sie enthielt weder ein verbindliches Verzeichnis der aufgrund besonderer Entwicklungsrückstände vorrangig zu fördernden Regionen noch quantifizierte gemeinschaftliche Vorgaben für die Auswahl der EFRE-Fördergebiete. Die Auswahl der Fördergebiete für die von den Mitgliedstaaten initiierten Maßnahmen, die nach wie vor den überwiegenden Teil der vom EFRE geförderten Maßnahmen umfassten, war damit weiterhin der Einflussnahme durch die Gemeinschaft im Sinne einer besseren Berücksichtigung der grundlegenden Ziele des EFRE weitgehend entzogen. 169 (33) Ferner widmete die va 1787/84 jetzt den Prinzipien der Koordination und der Kohärenz der Tätigkeit des EFRE mit den anderen Politiken und Förderinstrumenten von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten einen eigenen Titel. 170 Damit erhielten diese Prinzipien eine klare rechtliche Verankerung; ihre Bedeutung als vorrangige Prüfungsmaßstäbe für die Entscheidungen der Kommission über Beteiligungen des EFRE wurde hervorgehoben. 171 Koordination und Kohärenz sollten durch verschiedene Instrumente gesichert werden: Den in Abständen von zweieinhalb Jahren von der Kommission zu erstellenden periodischen Bericht über die Lage und die sozioökonomische Entwicklung der Gemeinschaft, die Regionalentwicklungsprogramme, die alle zweieinhalb Jahre von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Berichte über die Durchführung der Regionalentwicklungsprogramme sowie die Analyse der Kommission über die Auswirkungen der wichtigsten Gemeinschaftspolitiken auf die Regionen. ln Diese Instrumente sollten durch die von 17,97-23,93%, Frankreich 7,48-9,96%, Irland 3,82- 4,61%, Italien 21,62-28,79%, Luxemburg 0,04 - 0,06%, Niederlande 0,68 - 0,91 %, Portugal 10,66 - 14,20%, Vereinigtes Königreich 14,50-19,31 %. 165 Art. 4 Abs. 4 VO 1787/84. 166 Vgl. zu den Defiziten des Systems der Quoten oben, AlIRn. 19. 167 Die max. Abweichung vom Mittelwert betrug 17%; dies wurde als ausreichender Flexibilitätsspielraum betrachtet; vgl. WSA, Stellungnahme EFREVO-Vorschl. 83, 3.2.3. 168 Ähnliche Bedenken äußerte bereits der WSA, Stellungnahme EFREVO-VorschI. 83, 3.2.4. 169 Zur Kritik hieran vgl. schon oben, AlIRn. 2, 22, 26. L70 Titel 1 "Koordinierung der Regionalpolitik" Art. 1 f. VO 1787/84. 171 Art. 1 VO 1787/84.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

der Kommission gemäß Art. 92 ff. EWG-Vertrag (nunmehr Art. 87 ff. EG-Vertrag) wahrzunehmende Gemeinschaftsaufsicht über nationale Regionalbeihilfen ergänzt werden. 173 (34) Zur Sicherung von Koordination, Kohärenz, Zusätzlichkeit und Effizienz der Tätigkeit des EFRE wurden die Bestimmungen über die Regionalentwicklungsprogramme erweitert und präzisiert. 174 Dabei wurde der von Rechnungshof und Parlament geübten Kritik an den Regionalentwicklungsprogrammen der "zweiten Generation" Rechnung getragen. 175 So sollten die Regionalentwicklungspläne der dritten Generation die zur Prüfung der Vereinbarkeit der geplanten Maßnahmen mit den oben genannten Prinzipien notwendigen Angaben enthalten, 176 ihre Qualität als Planungs- und Kontrollinstrument durch Standardisierung, Quantifizierung der Ziele, klare Beschreibung der zu ergreifenden Maßnahmen sowie genauere Zeit- und Finanzplanung verbessert l77 und an ihrer Erarbeitung grundsätzlich die zuständigen Regionalbehörden beteiligt werden. 178 (35) Weiterhin sah die va 1787/84 als neue Form der EFRE-finanzierten Maßnahmen die nationalen Programme von gemeinschaftlichem Interesse (NPGI) vor. 179 Damit sollte der allmähliche Übergang von der Finanzierung von Einzelvorhaben zur Finanzierung von Programmen eingeleitet werden. Für die NPGI sollten bis Ende 1987 zunächst 20% der EFRE-Mittel verwendet werden. 180 Diese auf Initiative des Mitgliedstaates in Abstimmung mit der Kommission entwickelten Programme sollten die Grundlage für die konkrete Umsetzung der in den Regionalentwicklungsprogrammen aufgestellten Ziele und Maßnahmen bilden. 181 Sie mussten sowohl den mitgliedstaatlichen als auch den gemeinschaftlichen Zielen entsprechen. Die Kommission hatte dabei die Programme auf ihre Vereinbarkeit mit den gemeinschaftlichen Prioritäten und Zielen insbesondere im Bereich der Regionalpolitik zu überprüfen. 182 Nachdem zwischen Mitgliedstaat und KomArt. 2 VO 1787/84. Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1787/84. 174 Art. 2 Abs. 3 lit. a) VO 1787/84. 175 Vgl. dazu oben, All Rn. 22. 176 Art. 2 Abs. 3 lit. a) VO 1787/84. Dabei wurden Koordination und Kohärenz u. a. dadurch gesichert, dass die Kommission über die wesentlichen öffentlichen Maßnahmen des Mitgliedstaates mit Einfluss auf die regionale Entwicklung zu unterrichten war. Um eine Beurteilung der Zusätzlichkeit des Einsatzes der EFRE-Mittel zu ermöglichen, sah diese Bestimmung ferner eine Pflicht zur Information über die nach Gebieten aufgeschlüsselten öffentlichen Investitionsausgaben vor. m Art. 2 Abs. 3 lit. a) UAbs. 1 u. 2 VO 1787/84. 178 Art. 2 Abs. 3 lit. a) UAbs. 3 S. 1 VO 1787/84. 179 Art. 10 ff. VO 1787/84. 180 Art. 6 VO 1787/84. 181 Art. 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 VO 1787/84; WSA, Stellungnahme EFREVO-Vorschl. 83, 3.3.1. IS2 Vgl. etwa Art. 10 Abs. 1 S. I, 11 Abs. 2 VO 1787/84. 172 173

11. Der EFRE vor der Strukturfondsreform von 1988

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mission Einigkeit über das Programm erzielt worden war, musste es vor seiner endgültigen Verabschiedung durch die Kommission dem EFRE-Ausschuss zur Prüfung vorgelegt werden. 183 Insgesamt zielten die Verfahren der Finanzierung von Programmen darauf ab, eine verstärkte Beachtung der gemeinschaftlichen Ziele des EFRE zu gewährleisten, die Koordination der gemeinschaftlichen und nationalen Maßnahmen zu verbessern und die betroffenen Regionen und Kommunen stärker in deren Planung einzubeziehen. Zugleich sollte die Kommission mit der Umstellung auf eine Programmfinanzierung von der ineffizienten Prüfung jedes einzelnen Vorhabens entlastet werden. 184 (36) Das Konzept der Programmfinanzierung wurde dadurch ergänzt, dass sich der ERFE nunmehr auch an den als Programmen ausgestalteten "Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotenzials der Regionen" sowie an "integrierten Entwicklungsmaßnahmen der Gemeinschaft" beteiligen konnte. Die Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotenzials hatten eine indirekte Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) zum Ziel. Hierzu konnten aus EFRE-Mitteln vor allem Studien über die regionalen Entwicklungspotenziale sowie die Schaffung von speziellen Serviceeinrichtungen für KMU insbesondere in den Bereichen Forschung, Beratung, Finanzierung und technologisches Know-how mit 50-55% der gesamten öffentlichen Ausgaben kofinanziert werden. 185 Integrierte Entwicklungsmaßnahmen sollten von besonders schweren sozioökonomischen Problemen betroffene Regionen durch den konzentrierten und koordinierten Einsatz der verschiedenen Finanzinstrumente von Mitgliedstaaten und Gemeinschaft fördern; sie sollten in enger Zusammenarbeit zwischen Kommission, Mitgliedstaat und dessen regionalen und lokalen Gebietskörperschaften geplant und durchgeführt werden. 186 (37) Mit diesen Bemühungen, auf das Verfahren der Programmfinanzierung überzugehen, verdichtete sich zugleich die mit der Einführung der Gemeinschaftsinitiativen l87 eingeleitete Entstehung weiterer Prinzipien der Verwaltung des 183 Art. 11 Abs. 5,13,40 VO 1787/84. Art. 40 VO 1787/84 sah wie bereits Art. 12 VO 724/75 vor, dass bei abweichender Stellungnahme des Fondsausschusses der Entwurf dem Rat zur Entscheidung vorzulegen war. Dieser konnte innerhalb einer Frist von zwei Monaten eine abweichende Entscheidung treffen, ansonsten wurde die bis zum Ablauf dieser Frist auszusetzende Kommissionsentscheidung wirksam. 184 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 26; dieselbe, Jahresbericht 1988, Ziff. 524, sowie oben, AlIRn. 23. 185 Art. 15 f. VO 1787/84. Damit wurde die bis dahin bestehende Diskriminierung der KMU im Rahmen der EFRE-Förderung abgemildert. 186 Art. 34 VO 1787/84. Als praktisch wichtigstes Beispiel hierfür waren die durch VO 2088/85 eingeführten integrierten Mittelmeerprogramme zu nennen. Sie waren mit 4, I Mrd. ECU (davon 2,5 Mrd. aus EFRE-Mitteln sowie 1,6 Mrd. aus zusätzlichen Mittel) für verlorene Zuschüsse sowie 1,5 Mrd. für EIB- und NGI-Darlehen ausgestattet. Sie sollten die Griechenland, Frankreich und Italien aus dem Beitritt Spaniens und Portugals entstandenen Nachteile kompensieren. Dazu näher Franzmeyer/Seidl, JE! 1984, 184 ff.; JEI 1985,71 ff.; Kommission, Informationsvermerk integriertes Konzept. 4 Holzwart

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EFRE und der Strukturlonds insgesamt, nämlich der Programmplanung und der Partnerschaft. 188 Ansätze für ein Prinzip der Partnerschaft, nach dem Mitgliedstaat und Kommission bei der Planung und Durchführung der vom EFRE geförderten Vorhaben zusammenarbeiten, kamen in der Bestimmung des Art. 13 va 1787/84 zum Ausdruck, der den partnerschaftlichen Charakter der Erarbeitung der EFREFörderung auf Grundlage von Programmen durch den Begriff des Programmvertrages hervorhob. Das Prinzip der Programmplanung, nach dem der Einsatz der EFRE-Mittel nur auf Grundlage einer unter Beachtung des Partnerschaftsprinzips erarbeiteten vorherigen Planung erlolgen darl, konnte sich auf die speziellen Bestimmungen für programmfinanzierte Vorhaben und auf die allgemeinen Regelungen für die Regionalentwicklungsprogramme stützen. (38) Zur Verstärkung der Wirkung der EFRE-Förderung sah die va 1787/84 eine deutliche Anhebung der Beteiligungssätze vor. 189 Zuschüsse für Investitionen in Industrie-, Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe waren mit Blick auf die bisherige Benachteiligung der KMU nun nicht mehr an das Kriterium der Schaffung bzw. Erhaltung von mindestens zehn Arbeitsplätzen gebunden. l90 Nunmehr sollte ein Anteil von mindestens 30% der EFRE-Mittel für unmittelbar Arbeitsplätze schaffende Investitionen im gewerblichen Bereich verwendet werden. 19l Durch die Einführung eines Systems von Vorschüssen sollte die Durchführung der Projekte beschleunigt werden. l92 b) Die dritte Phase der Tätigkeit des EFRE

aa) Überblick (39) Diese Phase war durch die Geltung der va 1784/84 gekennzeichnet, die am 1. 1. 1985 in Kraft trat und durch die umfassende Strukturlondsreform von 1988 mit Ablauf des 31. 12. 1988 aufgehoben wurde. 193 In diesem Zeitraum stieg die Finanzausstattung des EFRE von etwa 2,5 Mrd. ECU für Mittelbindungen und 1,6 Mrd. ECU für Zahlungen im Jahre 1985 auf 3,67 Mrd. ECU für MitteIbindungen und 2,9 Mrd. ECU für Zahlungen im Jahre 1988; der relative Anteil des EFRE Die VO 1787/84 bezeichnete sie nunmehr als "Gemeinschaftsprogramme". In diesem Sinne auch Franzmeyer/Seidl, JEI 1985, 174. 189 Der Beteiligungssatz wurde für Investitionen im gewerblichen Bereich auf 50%, für Infrastrukturvorhaben bis 15 Mio. ECU Investitionsvolumen auf 50% bzw. 55% für prioritäre Vorhaben, die Beteiligungsspanne für größere Vorhaben auf 30-50% bzw. 55% erhöht, Art. 20 Abs. 1 u. 2 VO 1787/84. 190 Art. 19 VO 1787/84. Zur Kritik an der vorherigen Regelung vgl. oben, All Rn. 21. 191 Art. 35 VO 1787/84. Zum Problem vgl. oben, All Rn. 20. 192 Art. 30 f. VO 1787/84. Zum Problem der schleppenden Durchführung der geförderten Projekte vgl. oben, All Rn. 24. 193 Zur Strukturfondsreform 1988 vgl. unten, A IV. 187 188

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an den Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt hatte sich damit von 5,6% zu Beginn auf 7% zum Ende dieser Phase erhöht. 194 (40) Zusätzliche Herausforderungen für die Tätigkeit des EFRE ergaben sich aus den Beitritten Spaniens und Portugals im Jahre 1986. Damit wurde die Gemeinschaft nicht nur nochmals größer, sondern auch deutlich heterogener. Das Einkommen je Einwohner betrug in Spanien nur 75%, in Portugal gerade 50% des Durchschnittseinkommens der bisherigen Zehner-Gemeinschaft, wobei innerhalb der iberischen Staaten ein ausgeprägtes Regionalgefälle zu verzeichnen war. Die Zahl der Arbeitslosen nahm mit dieser Erweiterung um 30% zu. Insgesamt ging die Kommission davon aus, dass sich das Gewicht des Problems rückständiger Regionen damit verdoppelt hatte. 195 (41) Gleichwohl wurden im Haushaltsjahr 1986 die EFRE-Mittel nur um 35 % / 48 % gegenüber dem Vorjahr auf ca. 3 Mrd. / 2,28 Mrd. ECU für Mittelbindungen / Zahlungsermächtigungen erhöht. 196 Diese Steigerung entsprach bei weitem nicht der von der Kommission festgestellten Zunahme der regionalen Ungleichgewichte. Die Mitgliedstaaten der bisherigen Zehner-Gemeinschaft mussten bei der EFRE-Förderung 1986 sogar erstmals real und absolut Einbußen hinnehmen. 197 Zusätzlich wurde das Jahr 1986 überschattet durch eine drohende Zahlungsunfähigkeit des EFRE und der beiden anderen Strukturfonds, ESF und EAGFL-A. Infolge deutlich zu niedrig veranschlagter Zahlungsermächtigungen sowie der starken Inanspruchnahme der beschleunigten Zahlungen und der neu eingeführten Vorschüsse vor allem auch durch Spanien und Portugal bestand zwischenzeitlich die Gefahr eines Fehlbetrages von fast 500 Mio. ECU, die nur durch den Erlass eines Nachtragshaushaltes unter völliger Ausschöpfung aller Eigenmittel der Gemeinschaft abgewehrt werden konnte. 198 Diese Haushaltskrise zeigte deutlich, dass sich die politische und finanzielle Bedeutung des EFRE und der anderen strukturpolitischen Instrumente durch die Süderweiterung der Gemeinschaft wesentlich erhöht hatte und eine rasche Neuordnung des Finanzsystems und -managements der Gemeinschaft unumgänglich machte. 199

194 Kommission, Haushaltsvademekum 1999, S. 35; dieselbe, EG-Gesamtberichte 1985, Ziff. 476 ff.; 1988, Ziff. 529. 195 Vgl. dazu näher Kommission, Dritter periodischer Bericht, I ff. 1% Kommission, EFRE-lahresbericht 1986, S. 87; dieselbe, Grundsätze EFRE-VO 1984, S. 3 ff. 197 Kommission, Grundsätze EFRE-VO 1984, S. 3 ff. 198 Vgl. dazu näher Kommission, Strukturpolitische Interventionen 1986; Läufer, JEI 1986/87, S. 142 f., m. w. Nw. 199 Kommission, Grundsätze EFRE-VO 1984, S. 3 ff.; Läufer, JEI 1986/87, S. 145 f., m.w.Nw.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

bb) Die Erfahrungen mit dem neuen Rechtsrahmen des EFRE (42) Nach Auffassung der Kommission hatte sich das neue Spannen system in der Praxis weitgehend bewährt. Die Chance, die Maximalquote ausschöpfen zu können, veranlasste die meisten Mitgliedstaaten dazu, eine wesentlich höhere Zahl von Förderanträgen vorzulegen. Damit eröffnete sich der Kommission die Möglichkeit, anhand gemeinschaftlicher Prioritäten über die Beteiligung des EFRE zu entscheiden. Die Kommission nutzte die durch das System der Spannen neu eröffneten Spielräume zugunsten der ärmeren Mitgliedstaaten und konzentrierte die EFRE-Förderung zu 80% auf die ärmsten Mitgliedstaaten. 2oo (43) Die Instrumente zur Sicherung von Koordination und Kohärenz 201 konnten ihren Aufgaben nur zum Teil gerecht werden. Zwar erfüllte die Kommission die ihr in diesem Zusammenhang obliegenden Pflichten, nämlich die regelmäßigen Berichte über die sozioökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft zu erstellen sowie die regionalpolitischen Auswirkungen der Gemeinschaftspolitiken zu untersuchen; hingegen kamen die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen zur Ausarbeitung der für die Qualität von Planung und Kontrolle entscheidenden Regionalentwicklungsprogramme der "dritten Generation,,202 sowie der Berichte über deren Umsetzung nur unzureichend und mit z. T. erheblicher Verspätung nach?03

(44) Nach der Zielsetzung der VO 1787/84 sollten nunmehr die verschiedenen Formen der Programmplanung und -finanzierung verstärkt eingesetzt und erprobt werden,z04 Dabei wurden die bereits bestehenden Gemeinschaftsinitiativen nochmals erweitert und ausgebaut,205 sowie verschiedene neue Gemeinschaftsinitiativen eingeführt, nämlich die Initiativen STAR,206 VALOREN,207 RESIDER,208 200 Kommission, Arbeitsdokument VO 1787/84, S. 6 ff.; dieselbe, Bull. EG 10 - 1986 Ziff. 2. 1. 104. 201 Vgl. dazu oben, All Rn. 33 f. 202 Art. 2 Abs. 3 lit. a) VO 1787/84 und näher oben, AlIRn. 34, 22, 11. 203 Kommission, Arbeitsdokument VO 1787/84, S. 2 ff.; Rechnungshof, Jahresbericht 1988, Ziff. 8.15. f. 204 Vgl. dazu oben, All Rn. 35 ff. 205 So wurden für die verschiedenen, noch auf Grundlage der VO 724/75 geschaffenen "spezifischen Gemeinschaftsinterventionen zur regionalen Entwicklung" Mittel in Höhe von etwa 620 Mio. ECU bereitgestellt. Die Maßnahmen sollten die Regionen fördern, die besonders stark von den Krisen in den Sektoren Fischerei, Stahl, Energie, Textil und Schiffbau sowie den Folgen der Erweiterung betroffen waren. Vgl. dazu näher die VOen 3641/ 85, 3634/85-3637/85, ABl.EG 1985 L 350/6 ff., sowie Kommission, EG-Gesamtberichte 1985, Ziff. 479; 1986, Ziff. 526 ff.; 1987, Ziff. 466; 1988, Ziff. 523. 206 Dieses auf Grundlage der VO 3300/86 durchgeführte und mit 780 Mio. ECU dotierte Programm diente der Verbesserung der Telekommunikationsinfrastruktur in Spanien, Griechenland, Portugal, Süditalien, auf Korsika sowie in Nordirland; vgl. dazu näher etwa Kommission, EG-Gesamtberichte 1986, Ziff. 516 ff.; 1987, Ziff. 463. 207 Das Programm war mit 400 Mio. ECU ausgestattet und diente der Sicherung und Verbesserung der regionalen Energieversorgung in Spanien, Griechenland, Portugal, Süditalien,

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RENAVAL209 und PEDIp21O . Die neuen, von den Mitgliedstaaten zu initiierenden "nationalen Programme von gemeinschaftlichem Interesse,,211 wurden dagegen zunächst nur zögernd und in sehr unterschiedlichem Umfang genutzt. Erst Ende des Jahres 1988 hatten alle Mitgliedstaaten solche Programme vorgelegt und es konnte erstmals der vorgesehene bescheidene Anteil von 20% der gesamten EFRE-Mittel 212 für solche Programme gebunden werden. 213 Die Umsetzung der integrierten Gemeinschaftsprogramme und der integrierten Mittelmeerprogramme, die als die Prototypen künftiger Planung und Durchführung gemeinschaftlicher Strukturfördermaßnahmen konzipiert worden waren, hatte sich weiter verzögert. 214 Auch wurde das neue Instrument der "Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotenzials der Regionen" kaum praktisch genutzt. 215 Mit Ausnahme der eher negativen Erfahrungen im Bereich der Gemeinschaftsinitiativen lagen somit zum Ende dieser Phase noch kaum zuverlässige, durch die Praxis bestätigte Erkenntnisse darüber vor, ob durch die Methode der Programmierung die Effizienz der Verwaltung der EFRE-Mittel verbessert werden würde. (45) Vielmehr wurde der weit überwiegende Teil der EFRE-Förderung auch in dieser Phase noch für die Förderung von Einzelvorhaben verwandt. 216 Diese wurden von den Mitgliedstaaten nach ihren eigenen Prioritäten geplant; der Kommission fehlten die Mittel, um die Berücksichtigung gemeinschaftlicher Ziele zu kontrollieren und durchzusetzen?17 Auch weiterhin wurden zwischen 80 und mehr als 90% der EFRE-Mittel für die Förderung von Infrastrukturvorhaben ausgegeben. 218 auf Korsika sowie in Nordirland; es fand seine Rechtsgrundlage in der VO 3301186. Vgl. dazu näher Kommission, EG-Gesamtberichte 1986, Ziff. 516 ff.; 1987, Ziff. 463. 208 Das Programm wurde auf Grundlage der VO 328/88 zugunsten der von der Umstrukturierung der Eisen- und Stahl industrie betroffenen Regionen durchgeführt; seine Laufzeit war für 1988-1992, seine Dotierung auf 300 Mio. ECU geplant; vgl. dazu näher Kommission, EG-Gesamtberichte 1987, Ziff. 453; 1988, Ziff. 519 f. 209 Programm zur Umstellung der Schiffbauindustrie auf Grundlage der VO 2506/88, Laufzeit 1988-1993, Dotierung 200 Mio. ECU; vgl. dazu näher Kommission, EG-Gesamtberichte 1987, Ziff. 453; 1988, Ziff. 519 f. 210 Mit 500 Mio. ECU für den Zeitraum von 1988-1992 dotiertes Sonderprogramm zur industriellen Entwicklung Portugals auf Grundlage der VO 2053/88. 211 Art. 10 ff. VO 1787/84. 212 Art. 6 VO 1787/84. 213 Kommission, Arbeitsdokument VO 1787/84, S. 13; dieselbe, EFRE-Jahresberichte 1986, S. 12 ff.; 1987, S. 13 ff.; Rechnungshof, Jahresbericht 1986, Ziff. 9.58. f. 214 Vgl. dazu etwa Kommission, Infonnationsvennerk integriertes Konzept; dieselbe, Arbeitsdokument VO 1787/84, S. 15 ff.; Rechnungshof, Jahresberichte 1986, Ziff. 9.14., 9.6.2. ff.; 1988, Ziff. 6.76. ff. 215 Kommission, Arbeitsdokument VO 1787/84, S. 14. 216 Rechnungshof, Jahresbericht 1988, Ziff. 8.2. 217 Rechnungshof, Jahresbericht 1986, Ziff. 9.22. ff. Zu den Nachteilen der Finanzierung von Einzelvorhaben vgl. oben, AlIRn. 23. 218 Rechnungshof, Jahresbericht 1988, Ziff. 8.6. f.; Art. 35 VO 1787/84. Zum Problem vgl. oben, AlIRn. 20.

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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Die Prüfungen durch den Rechnungshof ergaben, dass die Infrastrukturprojekte nach Fertigstellung in der Mehrzahl unzureichend ausgelastet waren, oft lediglich bereits veraltete Infrastruktur ersetzten und insgesamt kaum zusätzliche positive Impulse für die regionale wirtschaftliche und soziale Entwicklung gaben. 219 Die erneuten Prüfungen im Bereich der Investitionen im Industriebereich bestätigten im wesentlich die bereits früher getroffenen Feststellungen. Nach wie vor war eine hohe Quote von Fehlschlägen zu verzeichnen; die Einhaltung der vorgegeben Arbeitsplatzziele war kaum kontrollierbar; oft wurden diese nicht erreicht bzw. nur Arbeitsplatzverlagerungen innerhalb der Region bewirkt. So kam der Rechnungshof erneut zum Schluss, dass die Effekte der EFRE-Förderung von Industrievorhaben für die regionale wirtschaftliche Entwicklung unbefriedigend seien. 22o (46) Auch traten einige aus den vorausgegangenen Phasen bekannte Probleme weiterhin auf. Die Durchführung der Projekte durch die Mitgliedstaaten beschleunigte sich durch die zu diesem Zweck neu eingeführte Möglichkeit, Vorschüsse zu erlangen, ebenso wenig wie durch die erhöhten Kofinanzierungsanteile des EFRE.221 Vielmehr bestanden auch in dieser Phase noch in erheblichem Umfang Mittelbindungen für Projekte, für die in den Jahren 1975 - 1977 eine EFRE-Beteiligung bewilligt worden war. Auch bestand weiterhin keine effektive Möglichkeit die Einhaltung des Prinzips der Zusätzlichkeit zu kontrollieren und durchzusetzen?22

111. Die primärrechtliche Verankerung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch die Einheitliche Europäische Akte (1) Die Änderung der Gemeinschaftsverträge durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986223 führte die verschiedenen strukturpolitischen Instrumente der Gemeinschaft durch den neuen Titel V EWG-Vertrag (nunmehr Titel XVII EG-Vertrag) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in Art. 130 a - 130 e EWG-Vertrag (nunmehr Art. 158 bis 162 EG-Vertrag) in einem einheitlichen vertraglichen Rahmen zusammen und verankerte den Grundsatz der Solidarität zwischen den wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Mitgliedstaaten als ein wesentliches Prinzip der europäischen Integration im gemeinschaftlichen Rechnungshof, Jahresbericht 1987, Ziff. 6.13. ff. Rechnungshof, Jahresbericht 1988, Ziff. 8.17. ff. 221 Vg!. dazu näher oben, AlIRn. 38, 24. 222 Rechnungshof, Jahresbericht 1987, Ziff. 9.17. ff. Vg!. dazu ferner oben, All Rn. 26. 223 Einheitliche Europäische Akte vom 28.2. 1986, BOB!. 198611 S. 1102. - Zur primärrechtlichen Verankerung der Struktur- und Regionalpolitik vor Inkrafttreten der EEA vg!. oben, A I Rn. 3 f.; zur Entstehungsgeschichte der EEA vg!. näher Glaesner; EuR 1986, S. 119 ff.; HrbeklLäufer; Europa-Archiv 1986, 173 ff. 219

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III. Die primärrechtliche Verankerung der Politik

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Vertragsrecht. 224 Diese Bestimmungen stellten zugleich den Schwerpunkt der gemeinschaftlichen Strukturpolitik, die Regionalpolitik, auf eine klare vertragliche Grundlage. (2) Im neuen Art. 8a EWG-Vertrag (nunmehr Art. 14 EG-Vertrag) wurde das Ziel vorgegeben, bis Ende 1992 den Binnenmarkt zu vollenden. Aufgrund der bisherigen, im Integrationsprozess gewonnenen Erfahrungen glaubte man, dass die wirtschaftlich gut entwickelten Regionen in zentraler Lage von den Vorteilen des Binnenmarktes weit stärker profitieren würden, als die schwächeren, meist in einer Randlage befindlichen Regionen der Gemeinschaft. 225 Deshalb stellte die EEA dem Binnenmarktziel die - bisher schon in der Präambel des EWG-Vertrags 226

genannten - Ziele der Kohäsion und der Konvergenz korrespondierend und stützend zur Seite?27 Dabei forderte das Ziel der Kohäsion eine Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Gemeinschaft, um ihre harmonische Gesamtentwicklung zu fördern (Art. 130 a Abs. 1 EWG-Vertrag; nunmehr Art. 158 Abs. 1 EG-Vertrag). Dieses allgemeine Ziel wurde durch das an regionalpolitische Maßnahmen anknüpfende Konvergenzziel konkretisiert, nach dem die regionalen Entwicklungsunterschiede und insbesondere die Rückstande der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern sind (Art. 130 a Abs. 2 EWG-Vertrag; nunmehr Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag).228 Gern. Art. 130 b EWGVertrag (nunmehr Art. 159 EG-Vertrag) sind die Ziele der Kohäsion und Konvergenz sowohl von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Wirtschaftspolitiken und bei deren Koordinierung als auch von der Gemeinschaft bei der Durchführung ihrer Politiken sowie bei der Errichtung des Binnenmarktes zu beachten und zu verwirklichen?29

Beschel, in: G /T / E (4. Aufl.), Vorb. Art. 130 a-e. Nanetti, S. 63. Dieser Überlegung lag auch der - durch den Vertrag von Maastricht wieder aufgehobenen - Bestimmung des Art. 8 c EWG-Vertrag zu Grunde. Sie sah vor, dass bei der Vollendung des Binnenmarkts die Auswirkungen auf die schwächer entwickelten Volkswirtschaften zu berücksichtigen waren und eröffnete die Möglichkeit zu vorübergehenden Ausnahmen, soweit diese das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes nicht beeinträchtigten. 226 5. Erwägungsgrund der Präambel des EWG-Vertrags. 227 Kommission, Einheitliche Akte, S. 7 f.; Beschel, in: G/T/E (4. Aufl.), Art. 130 a u. Art. 130 b; Biehl, integration 1986, S. 117 f.; Frazer; ELR 1995, S. 9; Glaesner; EuR 1986, S. 127 ff., 142 ff.; Müller-Graf!, in: Dauses, A. I Rn. 136; Puttler; in: CaJliess/Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 4. 228 Zu den Zielen der Kohäsion und Konvergenz vgl. näher Haneklaus, S. 38 ff.; Puttler; in: Calliess/Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 1,8; und unten, B I Rn. 1 ff. 229 Durch den Vertrag von Maastricht wurde klargestellt, dass die Gemeinschaft verpflichtet ist, die Ziele der Kohäsion und Konvergenz bereits bei der Ausgestaltung ihrer Politiken zu berücksichtigen (Art. 130 b Abs. lEG-Vertrag i.d.F. d. MaastrichtV; nunmehr Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag). Vgl. Beschel, in: G/T/E (4. Aufl.), Art. 130 b; Priebe, GS Grabitz, S. 552 ff. ; Puttler; in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 2 ff. - Zu den Pflichten der Mitgliedstaaten vgl. unten, B I Rn. 11 ff. 224 225

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(3) Den Strukturfonds und den sonstigen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumenten wurde mit der EEA die übergreifende Aufgabe zugewiesen, einen unterstützenden Beitrag zur Erreichung der Kohäsions- und Konvergenzziele zu leisten (Art. 130 b S. 2 EWG-Vertrag; nunmehr Art. 159 Abs. I S. 2 EG-Vertrag). Der EFRE als wichtigstes regional politisches Förderinstrument der Gemeinschaft hat dabei gern. Art. 130 c EWG-Vertrag (nunmehr Art. 160 EG-Vertrag) durch Beteiligung an der Entwicklung und an der Strukturanpassung der rückständigen Gebiete sowie an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft beizutragen. 23o Mit Art. 130 b ff. EWG-Vertrag (nunmehr Art. 159 ff. EG-Vertrag) wurde zugleich der EFRE im gemeinschaftlichen Primärrecht verankert. Um die Effizienz der Strukturfonds zu steigern, verpflichtete Art. 130 d EWG-Vertrag (nunmehr Art. 161 EG-Vertrag) den Rat, nach Inkrafttreten der EEA binnen Jahresfrist einen übergreifenden Rechtsakt zu erlassen, der die allgemeinen Regeln für die Tätigkeit der Strukturfonds und für ihre Koordinierung untereinander und mit den sonstigen Finanzierungsinstrumenten festlegen sollte. Diese sollten für die einzelnen Fonds durch Durchführungsrechtsakte näher konkretisiert werden, die für den EFRE auf den Art. 130 e EWG-Vertrag (nunmehr Art. 162 EG-Vertrag), für den ESF und den EAGFL-A weiterhin auf die Art. 126, 127 EWG-Vertrag (nunmehr Art. 146 f. EG-Vertrag) bzw. Art. 43 EWG-Vertrag (nunmehr Art. 37 EGVertrag) zu stützen waren.

IV. Die Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988 1. Die Gesamtentwicklung der Strukturfonds bis

zur Reform von 1988

(1) Bis zur Mitte der achtziger Jahre war nicht nur die Tatigkeit des EFRE, sondern auch die der beiden anderen Strukturfonds ESF und EAGFL-A weiter ausgebaut worden. So hatte sich der Anteil der Zahlungen aus den Strukturfonds an den Gesamtausgaben der Gemeinschaft von 6,2% im Jahr 1975, dem Gründungsjahr des EFRE, auf jeweils mehr als 15% in den Jahren 1986-1988 erhöht. 231 Von 1975 bis 1988 stieg der Anteil des EFRE an den Gemeinschaftsausgaben von 2,5% auf 9,3%, der des ESF von 2,4% auf 5,4%. Die geringste Steigerung war beim EAGFL-A zu verzeichnen. Sein Anteil an den Gesamtausgaben der Gemeinschaft wuchs von 1,4% im Jahre 1975 auf 2,7% im Jahre 1988?32 230 Dabei wurde die bereits in Art. 3 der VO 1787/84 enthaltene AufgabensteIlung wörtlich in das Primärrecht übernommen. 231 Umgerechnet in Euro entspricht dies einer absoluten Steigerung der Strukturfondausgaben ca. 375 Mio. im Jahre 1975 auf ca. 6419 Mio. Euro; vgl. Kommission, Haushaltsvademekum 1999, S. 28 ff.

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsrefonn 1988

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(2) Dem ESF kam dabei entsprechend seiner Ziel bestimmung in Art. 123 EWGVertrag (nunmehr Art. 143 EG-Vertrag) die Funktion eines arbeitsmarktpolitischen Instrumentes zu. Seine Tätigkeit nahm der ESF 1960 auf Grundlage der VO 9/60 auf?33 Er beschränkte sich zunächst auf die nachträgliche hälftige Kostenerstattung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die diese ausschließlich aufgrund ihrer nationalen Prioritäten geplant und durchgeführt hatten. Mit dem Beschluss 71/66 des Rates und den zu seiner Umsetzung erlassenen Durchführungsrechtsakten234 wurde der ESF grundlegend reformiert. Der ESF leistete nunmehr nicht mehr nur ergänzende Beiträge zu Maßnahmen nationaler Arbeitsmarktpolitik, sondern konnte auch Maßnahmen zur Verwirklichung spezifisch gemeinschaftlicher Arbeitsmarktziele fördern. 235 Der Rechtsrahmen des ESF wurde in den Jahren 1977 und 1983 durch die Ratsbeschlüsse 77 /801 236 und 83/516 EWG237 und die hierzu ergangenen zahlreichen Durchführungsrechtsakte 238 überarbeitet, um ihn an die durch die wirtschaftlichen Entwicklungen veränderten arbeitsmarktpolitischen Ziele der Gemeinschaft anzupassen und stärker auf klare inhaltliche und räumliche Prioritäten zu konzentrieren sowie seine Arbeitsweise effizienter zu gestalten?39 Der Schwerpunkt der Tätigkeit des ESF lag dabei auf der in der Regel hälftigen Kofinanzierung von Vorhaben öffentlicher und privater Träger vor allem im Bereich der beruflichen Bildung und der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit. In weit geringerem Umfang wurden auch Zuschüsse zu Kommission, Haushaltsvademekum 1999, S. 33 ff. Gemäß Art. 125 EWG-Vertrag konnte der Fonds Hilfen für die Berufsumschulung, die Umsiedlung sowie Lohnzuschüsse an Arbeitnehmer, die aufgrund von Umstellungsmaßnahmen in den sie beschäftigenden Unternehmen Einkommenseinbussen hinnehmen mussten, gewähren. Art. 125 EWG-Vertrag wurde seit der ESF-Refonn von 1971 nicht mehr angewandt. Der Rat hatte dabei mit den Beschlüssen 71166, 77/801 und 83/516 von der in Art. 126 EWG-Vertrag enthaltenen Kompetenz Gebrauch gemacht. Art. 125 EWG-Vertrag wurde schließlich durch den Vertrag von Maastricht ersatzlos aufgehoben. 234 Zu den Durchführungsrechtsakten zur ESF-Refonn 1971 vg!. näher von Drygalski, S. 38 ff. 235 Art. 4 Abs. 1 Besch!. 71/66. 236 Durch den Besch!. 77/801 wurde der Besch!. 71166 überarbeitet. Er enthielt zwei wichtige Neuerungen: Die selbständige Arbeit wurde der unselbständigen gleichgestellt. Ferner wurde eine Gewichtung nach Regionen und Sektoren vorgenommen. 237 Der Besch!. 83/516 trat an die Stelle des Besch!. 71/66 i.d.F. des Besch!. 77 1801. Er legte die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, die Erleichterung der beruflichen Eingliederung bestimmter benachteiligter Gruppen sowie die Hilfe für Gebiete mit besonders hoher Arbeitslosigkeit als Hauptaufgaben des ESF fest. 238 Die vollständigen Nw. zu den bis zur Strukturfondsrefonn von 1988 geltenden zahlreichen ESF-Durchführungsrechtsakten finden sich bei Stabenow, in: GI T I E (3. Aufl.), vor Art. 123 -128 Rn. 23 f. (bis zur ESF Refonn von 1983); Schulz, in: G IT IE (4. Aufl.), vor Art. 123-125 Rn. 24 (für den Zeitraum von der ESF Refonn 1983 bis zur Strukturfondsrefonn 1988). 239 Vg!. - auch zum Vorstehenden - näher von Drygalski, S. 30 ff.; Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 150 f.; Stabenow, in: G/T/E (3. Aufl.), vor Art. 123- 128 Rn. 3 ff., Art. 127 Rn. 1 ff.; Schulz, in: GI T I E (4. Aufl.), vor Art. 123 - 125 Rn. 6. f. 232

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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Einkommensbeihilfen und zur Förderung von Wanderungsbewegungen gewährt. 24o Die ESF-Mittel wurden von der Kommission vergeben (Art. 124 EWGVertrag; nunmehr Art. 147 EG-Vertrag). Hierfür waren die zuvor von der Kommission aufgestellten Leitlinien maßgeblich. 241 Die Finanzausstattung des ESF entsprach nicht dem tatsächlichem Bedarf an gemeinschaftlicher Arbeitsmarktförderung. Regelmäßig überstieg das finanzielle Volumen der von den Mitgliedstaaten eingereichten förderfähigen Anträge die dem ESF durch den Haushalt zur Verfügung gestellten Mittel deutlich. Die Kommission nahm deshalb sogenannte "gewichtete Kürzungen" vor, bei denen der jeweilige wirtschaftliche und soziale Entwicklungsstand in den Mitgliedstaaten berücksichtigt wurde. 242 (3) Die auf Grundlage des Art. 40 Abs. 4 EWG-Vertrag (nunmehr 33 Abs. 3 EGVertrag) 1970 durch die va 729170 errichtete Abteilung Ausrichtung des EAGFL (EAGFL-A) wurde als Instrument zur KOfinanzierung 243 von Maßnahmen zur strukturellen Anpassung der Produktions bedingungen in der Landwirtschaft eingesetzt. 244 Zunächst beschränkte sich die Agrarstrukturförderung der Gemeinschaft darauf, Einzelvorhaben zu fördern?45 Mit den drei grundlegenden Richtlinien 72/159 bis 72/161 aus dem Jahre 1972 konnte die Tätigkeit des EAGFL-A auf verschiedene Prioritäten konzentriert werden. Gemeinsames Ziel dieser Richtlinien war es, die Leistungsfähigkeit der landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebe in der Gemeinschaft deutlich zu verbessern. Hierzu war die gezielte Förderung von Maßnahmen zur Verbesserung der Ausbildung der in der Landwirtschaft tätigen Arbeitskräfte, zur Erhöhung der Betriebsgrößen und zur rationelleren Bewirtschaftung vorgesehen. Gleichzeitig sollten die Umstrukturierungsprozesse in der Landwirtschaft durch verbesserte Beratungsangebote, Umschulungsmaßnahmen sowie Vorruhestandsprogramme für die in der Landwirtschaft nicht mehr benötigten Arbeitskräfte begleitet werden. Dieses Förderinstrumentarium wurde 1975 durch die Richtlinie 75/268 ergänzt. Sie bezweckte die Erhaltung der Landwirtschaft in den Bergregionen und den anderen besonders benachteiligten Agrargebieten der Gemeinschaft, um dort eine bestimmte Mindestbevölkerung zu sichern, die Erholungslandschaft zu erhalten und negative ökologische Folgen zu venneiden. Sie sah zusätzliche, an die Besonderheiten dieser Regionen angepasste FördennöglichVgl. etwa Art. 4, 7 Beschl. 83/516. Art. 6 Beschl. 83/516. Vgl. näher Stabenow, in: G /T /E (3. Aufl.), vor Art. 123 -128 Rn. 12 ff. , Art. 124 Rn. 5 ff. 242 Kommission, EG-Gesamtberichte 1987, Ziff. 402; 1988, Ziff. 457 ff.; Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.4.; Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 152 f. 243 Im Gegensatz zu der in der Agrarmarktpolitik bestehenden Vollfinanzierung durch die Gemeinschaft aus dem EAGFL-G; vgl. GiisdorflPriebe, in: Grabitz/Hilf, Art. 40 Rn. 101, lllf. 244 Zur Abgrenzung zur Agrarmarktpolitik näher GilsdorfI Priebe, in: Grabitz / Hilf, Art. 39 Rn. 45; Thiele, in: Calliess/Ruffert, Art. 33 EG-Vertrag Rn. 17. 245 GilsdorfI Priebe, in: Grabitz / Hilf, Art. 39 Rn. 46; Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 154 f. 240 241

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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keiten vor. Sie dienten zur Verbesserung der allgemeinen Infrastruktur, zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit der landwirtschaftlichen Betriebe und zur Schaffung bzw. Stärkung ergänzender Einkommensquellen. Ferner konnten Beihilfen zum Ausgleich der naturgegeben schlechteren Produktionsbedingungen gewährt werden. Die in diesen vier Richtlinien enthaltenen Förderziele und -instrumente wurden 1985 in der an ihre Stelle tretenden VO 797/85 zusammengefasst 246 und an die Fortentwicklung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik angepasst. So sollte die Agrarstrukturförderung nunmehr Umweltschutzgesichtspunkte stärker berücksichtigen und keine zusätzlichen Anreize für die Überproduktion bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse schaffen. Ingesamt war jedoch festzustellen, dass der Agrarstrukturpolitik trotz der Notwendigkeit einer dauerhaften Umgestaltung der Produktionsstrukturen der europäischen Landwirtschaft im Vergleich zu der nur kurzfristig orientierten Agrarmarktpolitik eine sehr untergeordnete Bedeutung zukam?47 (4) Die in dieser Phase bei der Überwachung der Tätigkeit des ESF und des EAGFL-A gewonnenen Erfahrungen zeigten großen Parallelen zu den bereits oben für den EFRE beschriebenen. 248 So ergab sich auch für diese Fonds die Feststellung, dass ihre Tätigkeit insgesamt noch keine zufrieden stellenden Erfolge erzielt hatte?49 Ursächlich dafür war einerseits ihre nicht ausreichende finanzielle Ausstattung. 250 Andererseits war ihre Fördertätigkeit zu wenig auf die Umsetzung übergreifender gemeinschaftlicher Ziele ausgerichtet; die Mittel dieser Fonds wurden vielmehr häufig unkoordiniert eingesetzt, nach dem Gießkannenprinzip verteilt und als Erstattung für national orientierte Förderprogramme genutzt. 251 Auch konnte die Kommission weder eine systematische Überwachung der Durchführung noch eine abschließende Erfolgskontrolle der aus den Fonds finanzierten Vorhaben gewährleisten. 252 (5) Diese Erfahrungen mit den verschiedenen Strukturfonds führten in den Jahren 1983 - 87 zu einer intensiven Diskussion über die künftige Ausgestaltung ihres Rechtsrahmens, in deren Verlauf die Kommission die Grundzüge für deren übergreifende Refonn entwickelte. 253 Die für die Strukturfonds zur Verfügung stehen246 Wobei Art. 1 bis 3 RL 75/268 in abgeänderter Form weiter galten; vgl. Art. 33 797/85. 247 Kritisch dazu etwa Gilsdorf/ Priebe, in: Grabitz / Hilf, Art. 39 Rn. 48. 248 Vgl. dazu oben, AlIRn. 11, 18 ff., 43 ff. 249 Kommission, Dritter periodischer Bericht, I ff. 250 Vgl. oben, A II Rn. 41, A IV Rn. 2 f.

va

251 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 7 ff.; dieselbe, Einheitliche Akte, S. 8, 16 f.; Ep, Bericht Barbarella, S. 11 ff. 252 Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.2. ff., 3.4. ff.; Ep, Bericht Barbarella, S. 13 f. 253 Vgl. dazu insbesondere Rechnungshof, Wirtschaftlichkeitsbericht 1983, Ziff. 3.5.; Ep, Bericht Gadioux, S. 9 (mit Zusammenfassung der wesentlichen Reformvorschläge des EP); Ep, Bericht Barbarella, S. 6 f.; Kommission, Stärkung der Strukturfonds; dieselbe, Einheit-

60

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

den Mittel sollten verdoppelt werden, um dem erheblichem Anwachsen der regionalen Ungleichgewichte durch die Süderweiterung der Gemeinschaft 254 wirkungsvoller begegnen zu können. 255 Gleichzeitig sollte die Effizienz der Strukturfonds deutlich gesteigert werden. Dies sollte durch eine Konzentration aller Förderinstrumente zur strukturellen Entwicklung in inhaltlicher Hinsicht auf wenige vorrangige inhaltliche Ziele und in räumlicher Hinsicht auf die bedürftigsten Regionen und Gebiete der Gemeinschaft erreicht werden. Hierzu sollten weiterhin die Aufgaben und Ziele der verschiedenen gemeinschaftlichen Förderinstrumente klarer abgegrenzt, ihr Einsatz besser koordiniert sowie deren Abstimmung mit den anderen gemeinschaftlichen und nationalen Politiken verbessert werden. 256 Ferner sollten Mittel aus den Fonds nur noch dann gewährt werden, wenn sie auch zur Verwirklichung gemeinschaftlicher Ziele eingesetzt würden?57 Um sowohl die nationalen als auch die gemeinschaftlichen Förderziele verwirklichen zu können, sollten Planung und Durchführung der Strukturfondsprojekte durch eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verbessert werden, die auch die regionale und lokale Ebene stärker einbeziehen sollte. Die Förderaktivitäten sollten auf der Grundlage einer gemeinsam erarbeiteten mehrjährigen Programmplanung erfolgen. 258 Da die zersplitterten und inhaltlich sehr unterschiedlich ausgestalteten Rechtsgrundlagen der verschiedenen Förderinstrumente deren koordinierte und wirtschaftliche Verwaltung erheblich erschwerten, sollte ihre Tätigkeit künftig klaren und einheitlichen Grundregeln folgen?59

2. Die Grundzüge der Strukturfondsreform 1988 a) Die Struktur des rechtlichen und finanziellen Rahmens

(6) Mit dem Erlass der va 2052/88 und der sie konkretisierenden va 4253/88 260 erfüllte der Rat seine aus Art. 130 d EWG-Vertrag (nunmehr Art. 161 liche Akte, S. 7 f., 16 f.; sowie Europäischer Rat in Brüssel vom 29/30.6. 1987, Bull.EG 10/87, Ziff.1.1.4.2, der die von der Kommission vorgestellten Grundzüge der Strukturfondsreform billigte. 254 V gl. dazu oben, A II Rn. 40. 255 Kommission, Einheitliche Akte, S. 16. 256 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 12. 257 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 11. 258 Kommission, Stärkung der Strukturfonds, Ziff. 10; dieselbe, Einheitliche Akte, S. 8, 16 f. 259 Kommission, Einheitliche Akte, S. 16. 260 Mit dem Erlass der VO 4253/88 wurden die in der VO 2052/88 enthaltenen zahlreichen Einzelermächtigungen zum Erlass von Durchführungsregelungen nach dem Verfahren des Art. 130 e EWG-Vertrag umgesetzt. Dieser sah für die Rechtsetzung - im Unterschied zu Art. 130 d EWG-Vertrag - das mit weitgehenderen Mitwirkungsbefugnissen des Europäischen Parlaments und der Mehrheitsentscheidung im Rat verbundene Verfahren der Zusammenarbeit des Art. 189 c EWG-Vertrag vor.

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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EG-Vertrag) folgende Verpflichtung zur Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens für die Tätigkeit der Strukturfonds. Weitere, an die Besonderheiten der drei Strukturfonds angepasste Durchführungsbestimmungen wurden in die VOen 4254 bis 4256/88 aufgenommen. Dabei übernahm der Rat das von der Kommission zuvor entwickelte Grundkonzept einer übergreifenden Strukturfondsreform in seinen wesentlichen Bestandteilen. 261 Ebenso folgte er den Kommissionsvorschlägen, die Finanzausstattung der Strukturfonds für den Zeitraum von 1987 -1993 real zu verdoppeln?62 Die für sie zur Verfügung stehenden Verpflichtungsermächtigungen sollten von ca. 7,2 Mrd. ECU im Jahre 1987 stufenweise auf ca. 14,4 Mrd. ECU im Jahre 1993 Geweils zu Preisen von 1988) erhöht werden, woraus sich eine Gesamtausstattung für diesen Zeitraum von ca. 60,3 Mrd. ECU ergeben sollte. 263 Im Einzelnen war vorgesehen, die Verpflichtungsermächtigungen von 7,7 Mrd. ECU im Jahre 1988 um jährlich 1,3 Mrd. ECU auf 12,9 Mrd. ECU im Jahre 1992 Geweils zu Preisen von 1988) zu erhöhen, um schließlich 1993 die angestrebte reale Verdoppelung zu erreichen?64

b) Die Konzentration der Strukturfondsförderung aa) Die sechs Ziele und ihre Zuordnung zu den Fonds (7) Ein wesentliches Merkmal der Strukturfondsreform von 1988 war das Bemühen um eine inhaltliche, räumliche und finanzielle Konzentration auf gemeinschaftliche Förderziele. Inhaltlich wurde die Tätigkeit der Strukturfonds nunmehr in Art. 1 VO 2052/88 auf sechs Ziele konzentriert. In Art. 2 und 3 dieser VO wurde geregelt, aus welchem Fonds die Umsetzung dieser Ziele finanziert werden sollte. Drei der sechs Ziele waren gebietsbezogen 265 und regionalpolitischer Natur, nämlich das Ziel Nr. 1 der "Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand", das Ziel Nr. 2 der "Umstellung der Regionen, die von der rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind,,266 sowie das Ziel Nr. 5 b) der "Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums". Dabei konnte eine Region ausschließlich nur als Fördergebiet für ein gebiets bezogenes Ziel ausgewiesen werden?67 Ziel 1 konnte aus allen drei Strukturfonds, Ziel 2 aus dem EFRE und dem ESF, Ziel 5 b) aus dem EFRE und dem 261 Vgl. zum Grundkonzept der Kommission oben, A IV Rn. 5; sowie Kommission, KOM (87) 376. 262 V gl. zu den diesbezüglichen Kommissionsvorschlägen etwa Kommission, KOM (87) 376, S. 8. 263 Vgl. dazu näher Kommission, 1. StrukturfondsIB 1989, S. 15. 264 Art. 12 Abs. 2 VO 2052/88. 265 Art. 8 Abs. 1, Art. 9, Art. 11 Abs. 2 VO 2052/88. 266 Die Ziele Nr. 1 und 2 entsprechen der Vorgabe des Art. l30 c EWG-Vertrag (nunmehr Art. 160 EG-Vertrag) und dem früheren Art. 3 VO 1787/84. 267 Vgl. etwa Art. 4, Art. 5 Abs. 2 VO 4253/88.

62

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

EAGFL-A gefördert werden?68 Bei den anderen drei Zielen handelte es sich hingegen um Querschnittsziele ohne Gebietsbezug. 269 Dabei dienten die Ziele Nr. 3 "Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit" und Nr. 4 "Erleichterung der Eingliederung der Jugendlichen in das Erwerbsleben" arbeitsmarktpolitischen Zwecken. Für sie war entsprechend der historisch gewachsenen Aufgabenverteilung zwischen den Strukturfonds eine ausschließliche Finanzierung aus dem ESF vorgesehen. 27o Agrarstrukturpolitisch ausgerichtet wurde schließlich das Ziel Nr. 5 a) der "beschleunigten Anpassung der Agrarstrukturen". Maßnahmen zur Umsetzung dieses Zieles konnten ausschließlich aus EAGFL-A Mitteln unterstützt werden. 271 Eine Förderung aus den Querschnittszielen 3 und 4 konnte auch in den Ziel 1-, Ziel 2- und Ziel 5 b) -Gebieten, aus dem Querschnittsziel 5 a) in den Ziel 1- und Ziel 5 b) -Gebieten erfolgen. 272 (8) Die Aufgabenbereiche von EFRE, ESF und EAGFL-A wurden in Art. 3 va

2052/88 festgelegt und in den DurchführungsVaen 4254 bis 4256/88 präzisiert.

Dem EFRE wurde - anknüpfend an die bisherige Rechtslage 273 - die Aufgabe zugewiesen, in den Ziel 1-, Ziel 2- und Ziel 5 b) -Gebieten produktive Investitionen zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen, Infrastrukturinvestitionen zur regionalen Entwicklung sowie Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotenzials zu fördern. 274 Die va 4254/84 regelte nunmehr ausdrücklich, dass auch Umweltschutzinvestitionen aus dem EFRE förderfahig waren, soweit sie ausreichenden Bezug zur regionalen Entwicklung aufwiesen?75 Die va 4255/88 wies dem ESF weiterhin die Rolle eines arbeitsmarktpolitischen Förderinstrumentes sowohl in den gebiets bezogenen Zielen 1 und 2 als auch für die Querschnittsziele 3 und 4 ZU. 276 Aus dem ESF sollten - nach Maßgabe konkretisierender Leitlinien - Maßnahmen zur Berufsbildung, Einstellungsbeihilfen für neu geschaffene Arbeitsplätze sowie Maßnahmen zugunsten von Existenzgründern unterstützt werden??? Art. 3 Abs. 3 va 2052/88 wies dem EAGFL-A wieder die 268 269 270

Rn. 2.

Art. 2 Abs. 1 VO 2052/88. Art. 10, Art. 11 Abs. 1 VO 2052/88. Art. 2 Abs. 1 VO 2052/88. Zu den bisherigen Aufgaben des ESF vgl. oben, A IV

Art. 2 Abs. 1 VO 2052/88. Vgl. Art. 5 Abs. 2 VO 4253/88. 273 Vgl. oben, AlIRn. 3, 15,36. 274 Art. 3 Abs. 1 VO 2052/88, Art. 1 lit. a) bis c) VO 4254/88. Dabei wurde in Art. 1 lit. b) VO 4254/88 die Förderfahigkeit von Infrastrukturinvestitionen für jedes der drei gebietsbezogenen Ziele differenziert geregelt. 275 Art. 1 lit. f) VO 4254/88. 276 V gl. zur bisherigen Ausrichtung des ESF oben, A IV Rn. 2. 277 Art. 3 Abs. 2 VO 2052/88, Art. 1 bis 4 VO 4255/88. Im Einzelnen konnte der ESF im Bereich der beruflichen Bildung Zuschüsse für die Sach- und Verwaltungskosten von Maßnahmen der beruflichen Aus- und Fortbildung und für Einkommensbeihilfen an Teilnehmer von Berufsbildungsmaßnahmen gewähren. Ferner konnte er Einstellungsbeihilfen für neu ge271

272

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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Aufgaben zu, die sich schon aus den bestehenden Bestimmungen zur gemeinschaftlichen Agrarstrukturpolitik - insbesondere der VO 797/85 - ergaben. 278 Diese wurden durch die Strukturfondsreform von 1988 nicht aufgehoben. 279 Aufgabe des EAGFL-A war es, im Rahmen des Querschnittsziels 5 a) flankierende Maßnahmen zur Gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere zur Herstellung eines Gleichgewichtes zwischen Angebot und Nachfrage im Agrarbereich, zu finanzieren. 280 Im Rahmen der gebietsbezogenen Ziele 1 und 5 b) konnte ein umfangreicher Katalog von Maßnahmen zur Entwicklung der landwirtschaftlichen Struktur, zur Erhaltung der Natur und zur ländlichen Entwicklung unterstützt werden. 281 bb) Die Kriterien für die Auswahl der Fördergebiete (9) Dem Ziel, die Strukturfondsförderung räumlich und finanziell auf die bedürftigsten Regionen der Gemeinschaft zu konzentrieren und sie zugleich stärker auf gemeinschaftliche Interessen auszurichten, dienten verschiedene Regelungen der VOen 2052/88 und 4253/88. Sie enthielten - wenn auch in unterschiedlicher Präzision und Verbindlichkeit - gemeinschaftliche Kriterien zur Auswahl der Förderregionen im Rahmen der gebietsbezogenen regionalpolitischen Ziele Nr. 1, 2 und 5 b) und Vorgaben für deren finanzielle Gewichtung zueinander. Damit wurde der Kritik, die diesbezüglich an den Vorläuferbestimmungen der EFRE-VOen geäußert worden war, Rechnung getragen und eine stärkere Einflussnahme der Gemeinschaft auf die Auswahl der Fördergebiete und die Verwirklichung gemeinschaftlicher Förderziele ermöglicht. 282 (lO) Voraussetzung für ein Ziel I-Gebiet war grundsätzlich ein regionales ProKopf-BIP in einer Region auf der Ebene der sogenannten NUTS 11283 von weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnittes. 284 Diesen Gebieten gleichgestellt wurden Nordirland, die französischen überseeischen Departements sowie andere Reschaffene Dauerarbeitsplätze für die Dauer von 6 Monaten gewähren; bei Maßnahmen für Existenzgründungen konnte eine solche Förderung über einen Zeitraum von 12 Monaten erfolgen. 278 Vgl. zum bis zur Reform von 1988 entwickelten "Besitzstand" an Bestimmungen zur Agrarstrukturförderung oben, A IV Rn. 3. 279 Gern. Art. 11 VO 4256/88 fand lediglich die VO 729170 keine Anwendung mehr auf den EAGFL-A (mit Ausnahme der allgemeinen Bestimmungen zur Rechtsgrundlage und zur Zielsetzung des EAGFL); vgl. näher Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 155; Gilsdorf/ Priebe, in: Grabitz / Hilf, Art. 39 Rn. 48 a. 280 Art. 2 VO 4256/88. 281 Art. 3 ff. VO 4256/88. 282 Vgl. zur Kritik an den Vorgängervorschriften der EFRE-VOen oben, All Rn. 2, 22, 26, 32. 283 Das Akronym NUTS steht für "Nomenclature des Unites territoriales statistiques". Zur Abgrenzung der NUTS lI-Ebene vgl. unten, C I Rn. 18 ff. 284 Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 VO 2052/88.

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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gionen, deren Pro-Kopf-BIP dem Wert von 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts nahe kam. 285 Im Anhang zur va 2052/88 wurde abschließend geregelt, welche Regionen unter das Ziel 1 fallen würden. Dabei wurden das gesamte Staatsgebiet Irlands, Griechenlands und Portugals, 70% des spanischen Hoheitsgebiets, die französischen überseeischen Departements und Korsika, Süditalien und Sardinien sowie Nordirland als Ziel I-Gebiete festgelegt. Die Ziel I-Gebiete umfassten etwa 21,5% der Gemeinschaftsbevölkerung.286 (11) Für die Ziel 2-Gebiete war eine geringere räumliche Ausdehnung vorgesehen. Die für sie maßgebliche räumliche Gebietseinheit war die niedrigere Ebene NUTS 111. 287 Im Regelfall mussten Ziel 2-Gebiete folgende Kriterien kumulativ erfüllen: Die Arbeitslosenquote bezogen auf den Gemeinschaftsdurchschnitt der letzten drei Jahre musste überdurchschnittlich sein, der Anteil an in der Industrie beschäftigten Erwerbspersonen musste in einem beliebigen Bezugsjahr seit 1975 mindestens dem Gemeinschaftsdurchschnitt entsprochen haben und schließlich musste die Zahl der in der Industrie beschäftigten Erwerbstätigen im Vergleich zu diesem Bezugsjahr nachweisbar zurückgegangen sein. 288 Dabei gestattete die va 2052/88 eine ergänzende Feinabgrenzung, bei der Gebiete, die diese Kriterien ebenfalls erfüllten und an eine gemäß Ziel 2 förderfahige NUTS III-Gebietseinheit angrenzten, mit in das Ziel 2-Gebiet einbezogen werden konnten. Abweichend von den oben genannten Kriterien konnten auch städtische Ballungszentren mit einer Arbeitslosenquote von mindestens 50% über dem Gemeinschaftsdurchschnitt und einem erheblichen Rückgang der Erwerbstätigen im industriellen Sektor aufgenommen werden. Dies war auch für solche Gebiete möglich, die in den letzten drei Jahren eine ernsthafte Verschärfung der Arbeitslosigkeit durch "substantielle" Arbeitsplatzverluste in ihren Schlüsselindustrien zu verzeichnen hatten oder aber von einer solchen Entwicklung bedroht waren. 289 Westberlin wurde unmittelbar durch die va 2052/88 als Ziel 2-Gebiet anerkannt. Im übrigen waren die gemäß Ziel 2 förderfahigen Gebiete von der Kommission unter Beachtung des Zieles der finanziellen und räumlichen Konzentration auszuwählen. 29o Das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete wurde von der Kommission in den Entscheidungen 89/288 und 90/400 festgelegt. 16% der Gemeinschaftsbevölkerung lebten in Ziel 2-Gebieten,z91 (12) Für die Aufnahme in das Fördergebietsverzeichnis des Zieles 5 b) mussten grundsätzlich die nachfolgenden Kriterien kumulativ vorliegen: Das Gebiet musste Art. 8 Abs. I UAbs. 2 VO 2052/88. Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 3. 287 Zur Abgrenzung der NUTS III-Ebene vgl. unten, C I Rn. 18 ff. 288 Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 VO 2052/88. 289 Art. 9 Abs. 2 UAbs. 2 VO 2052/88. 290 Art. 9 Abs. 3 ff. VO 2052/88. 291 Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 17; dieselbe, EG-Gesamtbericht 1991, Ziff. 402,504. 285

286

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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einen hohen Anteil an in der Landwirtschaft Erwerbstätigen, niedrige Einkommen aus der Landwirtschaft und ein niedriges Pro-Kopf-BIP aufweisen. 292 Abweichend hiervon kam eine Anerkennung als Ziel 5 b) -Gebiet auch dann in Betracht, wenn das Gebiet durch einen niedrigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstand gekennzeichnet war und zusätzlich bestimmte Agrarstrukturprob1eme aufwies?93 Die Auswahl der Ziel 5 b) -Fördergebiete oblag der Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten, wobei die Kommission für eine Konzentration der Förderung auf die Gebiete mit den schwerwiegendsten ländlichen Entwicklungsproblemen Sorge zu tragen hatte?94 Die rechtsverbindliche Festlegung der Ziel 5 b) -Fördergebiete, erfolgte durch die Kommissionsentscheidung 89/426. Sie umfassten 5 % der Gemeinschaftsbevölkerung und 17% der Fläche der Gemeinschaft. 295

cc) Die Verteilung der Mittel auf Ziele, Mitgliedstaaten und Fonds (13) Der neue Rechtsrahmen der Strukturfonds regelte die Aufteilung der für die Strukturfonds zur Verfügung stehenden Mittel auf die sechs Ziele nicht im Detail. Er enthielt jedoch eine klare Präferenz zugunsten des Zieles 1, das der Unterstützung der bedürftigsten Regionen der Gemeinschaft diente. Dem trug die va 2052/88 dadurch Rechnung, dass sie vorsah, einen "erheblichen Teil der Haushaltsmittel" auf die Ziel I-Gebiete zu konzentrieren und die für sie vorgesehenen Verpflichtungsermächtigungen bis 1992 real zu verdoppeln?96 Ferner konnten bis zu 80% der EFRE-Mittel für Ziel I-Gebiete verwendet werden. 297 In der Praxis wurde dies dadurch umgesetzt, dass für das Ziel I ein Anteil von etwa zwei Dritteln der Gesamtmittel der Strukturfonds (etwa 38 Mrd. ECU, davon ca. 2 Mrd. für Gemeinschaftsinitiativen) eingeplant wurde. Für das Ziel 2 waren ca. 11,5% (7,2 Mrd. ECU), für die Ziele 3 und 4 ca. 5,5% bzw. 6,5% (zusammen 7,45 Mrd. ECU), auf das Ziel 5 a) ca. 6% (3,4 Mrd. ECU) sowie für das Ziel 5 b) ca. 4,5% (2,8 Mrd. ECU) der Gesamtmittel vorgesehen?98 Art. 11 Abs. 2 VO 2052/88, Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 VO 4253/88. Vgl. den umfangreichen Katalog des Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 VO 4253/88. Folgende Kriterien konnten alternativ eine Aufnahme als Ziel 5 b-Gebiet rechtfertigen: - niedrige Bevölkerungsdichte und / oder starke Bevölkerungsverluste; - Gebiete in Randlage zu den großen Wirtschaftszentren der Gemeinschaft; - benachteiligte Region im Sinne der RL 75/268; - Sensibilität des Gebiets bezüglich der Agrarentwicklung und der Reform der GAP; - Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe und demographische Struktur der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung; - Belastung der Umwelt und des ländlichen Raumes. 294 Art. 4 Abs. 3 f. VO 2052/88. 295 Kommission, I. Strukturfonds1B 1989, S. 17. 296 Art. 12 Abs. 3,6 VO 2052/88. 297 Art. 12 Abs. 5 VO 2052/88; zur Umsetzung vgl. Kommission. I. Strukturfonds1B 1989, S. 19. 292 293

5 Holzwart

66

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(14) Ebenso erfolgte keine vorherige verbindliche Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel auf die einzelnen Strukturfonds. Diese konnte vielmehr erst nach Abschluss des Planungsprozesses für den Förderzeitraum 1989 - 1993 festgelegt werden. Sie ergab sich aus den in der Planung festgelegten Schwerpunkten in Verbindung mit den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen der Strukturfonds?99 Aus dem klaren Vorrang zugunsten des regionalpolitisch orientierten Zieles 1 und der "deckungsgleichen" AufgabensteIlung des EFRE300 folgte aber zwingend, dass der EFRE künftig die anderen Strukturfonds in ihrer Bedeutung erheblich zuriickdrängen würde. 30 ! (15) Im Gegensatz zur friiheren Rechtslage beim EFRE sah der neue Rechtsrahmen für die Strukturfonds kein allgemeines, bereits durch die VOen selbst vorgegebenes, starres System nationaler Quoten oder Spannen vor. Die Gesamtverteilung der Strukturfondsmittel auf die Mitgliedstaaten wurde vielmehr von der Kommission anhand sozioökonomischer Kriterien im Rahmen der Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten über die Planung für den Förderzeitraum 1989 - 1993 festgelegt. 302 Angesichts der negativen Erfahrungen insbesondere mit dem Quotensystem stellte dies eine erhebliche Verbesserung gegenüber der friiheren Rechtslage dar. 303 Die Aufteilung der EFRE-Mittel für die Ziele 1,2 und 5 b) auf die Mitgliedstaaten ergab sich im Wesentlichen aus den auf Art. 12 Abs. 6 VO 2052/88 gestützten Kommissionsentscheidungen 89/250, 89/289 und 89/379. Dabei hatte die Kommission den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung ihrer sozioökonomischen Situation jeweils einen "indikativen" Anteil an den EFRE-Mitteln zugewiesen.304 Diese Aufteilung beanspruchte jedoch keine rechtliche Verbindlichkeit und sollte den Mitgliedstaaten zur Orientierung für die Gesamtplanung ihrer Strukturförderrnaßnahmen dienen. Die verbleibenden 15% der EFRE-Mittel waren für Gemeinschaftsinitiativen vorgesehen. 305

298 Die Betragsangaben erfolgen zu Preisen von 1989; vgl. zum Vorstehenden näher Kommission, I. Strukturfonds1B 1989, S. 15 ff.; dieselbe, EG-Gesamtbericht 1989, Ziff. 482. 299 Kommission, 1. Strukturfonds1B 1989, S. 21. 300 Vgl. Art. 3 Abs. 1 VO 2052/88, Art. 1 VO 4254/88. 301 9. Begründungserwägung der Präambel zur VO 2052/88. Vgl. ferner die Übersicht in Kommission,!. Strukturfonds1B 1989, Anhang 1, nach dem mehr als 50% der Verpflichtungen der Strukturfonds zu Lasten des EFRE erfolgten. Die Kommission, KOM (87) 376/2, S. 12, strebte längerfristig einen Anteil des EFRE von 80% an den gesamten für die Strukturfonds zur Verfügung stehenden Verpflichtungsermächtigungen an. 302 Kommission,!. Strukturfonds1B 1989, S. 20 f. 303 Vgl. dazu näher oben, All Rn. 32, 19. 304 Zu den Kriterien für die Mittelverteilung vgl. im Einzelnen Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 17. 305 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (87) 376/2, S. 12; dieselbe, I. Strukturfonds1B 1989, S. 17.

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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dd) Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung (16) Der finanziellen Konzentration auf die bedürftigsten Regionen dienten auch die Regelungen über die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung. Dabei hielt die Strukturfondsreform 1988 am bereits etablierten Prinzip der Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten fest, um deren Eigeninteresse an einem wirkungsvollen Mitteleinsatz und damit die Effizienz der Strukturfondsinterventionen zu gewährleisten, den Gemeinschaftshaushalt zu entlasten und darüber hinaus durch variable Beteiligungssätze eine einzelfallgerechte Entscheidung über den Einsatz der Fondsmittel zu ermöglichen?06 Im Unterschied zu den starren Vorgängervorschriften der EFRE-Verordnungen 307 wurde deshalb in einem gewissen Rahmen die Differenzierung der Höhe des gemeinschaftlichen Finanzierungsanteils ermöglicht. Dabei hatte die Kommission den Schweregrad der zu lösenden Strukturprobleme, die finanzielle Leistungsfähigkeit des betroffenen Mitgliedstaates, das besondere gemeinschaftliche und regionale Interesse an der zu fördernden Aktion sowie deren spezifische Merkmale zu berücksichtigen.308 Für die vorrangig zu fördernden Ziel I-Gebiete war ein Rahmen von höchstens 75% der Gesamtkosten und mindestens 50% der öffentlichen Gesamtausgaben, für die Ziel 2- und Ziel 5 b)-Gebiete von höchstens 50% der Gesamtkosten und mindestens 25% der öffentlichen Gesamtausgaben vorgegeben. 309 c) Die Ausgestaltung des Verfahrens der Strukturfondsförderung

aa) Koordinierung und Kohärenz (17) Ein weiteres wesentliches Merkmal der Strukturfondsreform von 1988 war die Vereinheitlichung der Verwaltungsverfahren der Strukturfonds mit dem Ziel, die Wirksamkeit der Strukturfondsmaßnahmen zu steigern und die Kontrolle zu verbessern. Im Anschluss an die Vorgängerbestimmungen der EFRE- va 1787/84 enthielt die va 4253/88 die an Kommission und Mitgliedstaaten gerichtete Verpflichtung, für die Koordinierung und die Kohärenz der Tätigkeiten der Strukturfonds Sorge zu tragen. 310 Dabei bedeutete Koordinierung eine zwischen den Strukturfonds untereinander sowie mit den anderen gemeinschaftlichen Förderinstrumenten abgestimmte und optimierte Förderung, etwa durch die Kombination von Zuschüssen aus den Strukturfonds mit Darlehen der EIB?lI Die Kohärenz zielte Ähnlich Priebe, GS Grabitz, S. 565. Vgl. etwa Art. 20 Abs. 1 f. VO 1787/84. 308 Art. 13 Abs. 1 VO 2052/88. 309 Art. 13 Abs. 3 VO 2052/88. Zu Einzelheiten vgl. Art. 17 VO 4253/88 mit Sonderregelungen für Investitionen, die Einnahmen schaffen, sowie für Unternehmensinvestitionen. 310 Art. 2, Art. 5 Abs. 3 f. VO 4253/88. Vgl. dazu schon oben, All Rn. 33, 10. 311 Art. 1 bis 3 VO 4253/88; zur praktischen Umsetzung des Grundsatzes der Koordinierung vgl. Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 21 ff., 28, 43. 306 307

5*

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

68

hingegen darauf ab, sämtliche in einem Mitgliedstaat aus den Strukturfonds kofinanzierten Fördennaßnahmen aufeinander abzustimmen und widerspruchsfrei zu den anderen Politiken der Gemeinschaft und im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auszugestalten. 312 Von besonderer praktischer Wichtigkeit war es dabei, die Vereinbarkeit mit Recht und Politik der Gemeinschaft in den Bereichen der staatlichen Beihilfen, der Vergabe öffentlicher Aufträge, des Umweltschutzes und der Vollendung des Binnenmarktes zu gewährleisten. 313

bb) Partnerschaft (18) Mit der Strukturfondsrefonn von 1988 wurde die "Partnerschaft" zu einem weiteren Grundprinzip für eine dezentralisierte Verwaltung der Strukturfonds?14 Dabei sollten die Kommission, der Mitgliedstaat sowie die von diesem benannten Behörden seiner regionalen und lokalen Ebene zur Erreichung der durch die va 2052/88 vorgegebenen gemeinsamen Ziele vertrauensvoll bei der Planung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Strukturfondsinterventionen zusammenarbeiten 315 und die jeweiligen strukturpolitischen Ziele und Interessen bestmöglichst aufeinander abstimmen. 316 Es ergänzte damit die aus Art. 130 b Abs. 1 EWG-Vertrag (nunmehr 159 Abs. 1 EG-Vertrag) sowie die aus den Grundsätzen der Koordination und Kohärenz folgenden Verpflichtungen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten. 317 (19) Die Zuständigkeiten für die Strukturpolitik verteilten sich in den Mitgliedstaaten sowohl auf die staatliche als auch auf die regionale und lokale Ebene. 318 Um die Infonnationsbasis zu verbessern sowie die Koordination der in der Gemeinschaft und in den verschiedenen mitgliedstaatlichen Ebenen vorhandenen administrativen und finanziellen Ressourcen für die Strukturpolitik zu erleichtern und damit insgesamt die Planung und Durchführung der Strukturfondsförderung effektiver zu gestalten,319 bezog die Strukturfondsrefonn von 1988 auch die regionale und lokale Ebene in die partnerschaftliche Zusammenarbeit ausdrücklich mit ein. 32o

Art. 7 VO 2052/88, Art. 5 Abs. 3 f. , Art. 14 Abs. 2 f. VO 4253/88. Art. 7 Abs. 1 VO 2052/88; dazu näher Kommission, 1. StrukturfondslB 1989, S. 12 ff. 314 Zu den die Partnerschaft betreffenden Ansätzen der EFRE-VO 1787/84 vgl. oben, A 11 Rn. 37. 315 Art. 4 VO 2052/88; Art. 9 VO 4254/88. 316 Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 140. 317 Vgl. dazu oben, A III Rn. 2, A IV Rn. 15. 318 Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 10; vgl. ferner die instruktive Übersicht bei Kelleher/Baterbury/Stem, S. 47. 319 Zu den Vorzügen der Methode der Partnerschaft vgl. näher Kelleher/Baterbury/Stem, S. 23 ff.; Bollen/ Hartwig / Nicolaides, S. 1; Nanetti, S. 86. 312 313

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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(20) Das Partnerschaftsprinzip ließ jedoch die jeweilige nationale Kompetenzordnung unberührt,321 so dass es dem Ermessen der jeweiligen Mitgliedstaates überlassen blieb, ob und in welchem Umfang er seinen Regionen und Kommunen entsprechende Mitwirkungsbefugnisse einräumte?22 Den Mitgliedstaaten kam damit die Schlüsselrolle für die tatsächliche Ausgestaltung der Partnerschaft ZU. 323 Aus dem Prinzip der Partnerschaft konnte auch keine Ermächtigung zugunsten der Kommission abgeleitet werden, einseitig oder im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten den Rechtsrahmen der Strukturfonds abzuändern bzw. zu erweitern. 324 Die durch die StrukturfondsVOen im Einzelnen vorgegebene Verteilung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten wurde durch das Partnerschaftsprinzip nicht berührt. 325

cc) Das Programmplanungsverfahren (21) Die Strukturfondsreform 1988 etablierte die Programmplanung als weiteres grundlegendes Prinzip zur Rationalisierung der Verwaltung der Strukturfonds. 326 Damit wurde der durch die EFRE-VO 1787/84 eingeleitete Übergang von der Finanzierung einer Vielzahl von kaum zu koordinierenden Einzelvorhaben zur Finanzierung von mehrjährigen Programmen, die auf einer übergreifenden und längerfristig-strategischen Planung beruhten, endgültig vollzogen. 327 Der Programmplanung kam eine tragende Rolle für die Sicherung von Koordination und Kohärenz der Interventionen der Strukturfonds, aber auch für die Steuerung ihrer Durchführung und für die Erfolgskontrolle zu. Sie war als ein dreistufiges Verfahren konzipiert, das durch die Vorgaben des Partnerschafts- und des Konzentrationsgrundsatzes geprägt wurde. 328 320 Zu den - insoweit engeren - Ansätzen des Partnerschaftsprinzips in der EFRE-VO 1787/84 vgl. oben, All Rn. 37. 321 Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 9. 322 Dies zeigte An. 4 Abs. 1 VO 2052/88, indem er die partnerschaftliche Zusammenarbeit auf die vom Mitgliedstaat bezeichneten zuständigen Behörden der regionalen und lokalen Ebene beschränkte und den nach innerstaatlichem Recht an der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen beteiligten Regionen und Kommunen kein allgemeines Recht auf Beteiligung einräumte. 323 Kelleher I Baterbury I Stern, S. 41 f., 56. Zur - in den einzelnen Mitgliedstaaten stark differierenden - praktischen Umsetzung der Partnerschaft vgl. näher Kommission, 1. StrukturfondsJB 1989, S. 9 f., sowie KelieherlBaterburylStern, S. 37 ff. 324 EuGH, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Sig. 1991, 1-5315 Rn. 31 ff.; GA Tesauro, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Sig. 1991,1-5315 Rn. 22. 325 Priebe, GS Grabitz, S. 568. 326 Kommission, KOM (90) 84, S. 9; Bollen IHartwig INicolaides, S. 18; Priebe, GS Grabitz, S. 568. 327 Vgl. dazu schon oben, All Rn. 35,23. 328 BollenlHartwiglNicolaides, S. 18; Priebe, GS Grabitz, S. 568.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(22) Zunächst legte der Mitgliedstaat für jedes Ziel - mit Ausnahme des Zieles 5a - und für ein oder mehrere Strukturfondsfördergebiete gesondert einen Plan vor?29 Dieser enthielt die für einen Förderzeitraum von drei bis fünf Jahren vorgesehenen Schwerpunkte, die zu ihrer Umsetzung vorgesehenen Operationen sowie Angaben zu den hierzu benötigten Beiträgen der Strukturfonds?30 Die Kommission hatte den Plan daraufhin zu überprüfen, ob er mit den Prinzipien der Koordination und Kohärenz sowie den Zielen der VO 2052/88 übereinstimmte. Genügte er diesen Anforderungen, so legte die Kommission binnen einer Frist von sechs Monaten 33 ! in Abstimmung mit dem Mitgliedstaat und nach Befassung der zuständigen Ausschüsse auf Grundlage dieses Planes ein gemeinschaftliches Förderkonzept (GFK) fest. Es regelte die im Programmplanungszeitraum vorgesehenen Schwerpunkte und Formen der Förderung durch die Strukturfonds sowie deren finanziellen Umfang und zeitliche Dauer. 332 Ferner wurden die Modalitäten der Ex-ante- und Ex-post-Bewertung der Interventionen der Strukturfonds im GFK geregelt. 333 Dem GFK kam damit eine überragende Bedeutung für die weitere konkretisierende Planung, die Umsetzung und die Kontrolle ZU. 334 (23) In einer dritten Stufe waren die Konkretisierung und Umsetzung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte in der Regel anhand operationeller Programme (OP) vorzunehmen,335 denen damit für die Praxis der Strukturfonds eine zentrale Funktion zukam. 336 Unter den OP war ein "kohärentes Bündel mehrjähriger Maßnahmen" zu verstehen, für das Finanzierungsbeiträge aus einem oder mehreren Strukturfonds und gegebenenfalls auch aus den sonstigen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumenten geleistet werden konnten. 33? Sie konnten entweder durch mitglied staatliche Initiativen oder - als Gemeinschaftsinitiative338 - von der Kommission im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten eingeleitet werden. 339 Zur Beschleunigung des Verfahrens konnten die Mitgliedstaaten ihre Anträge für die OP 329 Zu dieser ersten Phase des Programmplanungsverfahrens vgl. ausführlich Schäfers, S. 58 ff. 330 Art. 8 Abs. 4, Art. 9 Abs. 8, Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 3 VO 2052/88; Art. 5, Art. 6 VO 4253/88. Zu den für EFRE und ESF geltenden besonderen Anforderungen vgl. Art. 2 VO 4254/88; Art. 5 VO 4255/88. 331 Art. 10 Abs. I VO 4253/88. 332 Art. 8 Abs. 5, Art. 9 Abs. 9, Art. 10 Abs. 3, Art. 11 Abs. 3 VO 2052/88; zu Einzelheiten vgl. Art. 8 ff. VO 4253/88. 333 Art. 26 Abs. 4 VO 4253/88. 334 Kommission, EG-Gesamtbericht 1989, Ziff. 481. 335 Art. 8 Abs. 6, Art. 9 Abs. 10, Art. 10 Abs. 4, Art. 11 Abs. 4 VO 2052/88; Art. 12 VO 4253/88; Art. 3 VO 4254/88; Art. 6 VO 4255 / 88. 336 Priebe, GS Grabitz, S. 572. 337 Art. 5 Abs. 5 VO 2052/88. 338 Zum Begriff der Gemeinschaftsinitiative vgl. oben, AlIRn. 13. Hinsichtlich der Anwendung der hier dargestellten Grundsätze der Strukturfonds ergaben sich für die Gemeinschaftsinitiativen keine Besonderheiten; vgl. Kommission, KOM 93 (282), S. 11. 339 Art. 5 Abs. 5 VO 2052/88; Art. II VO 4253/88; Art. 3 VO 4254/88.

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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bereits ihren Plänen beifügen. 34o Die gemeinschaftlichen Förderkonzepte konnten von den Mitgliedstaaten abweichend vom Regelfall der OP auch durch geeignete Einzelvorhaben - in der Regel Großvorhaben - und nationale Beihilfenregelungen sowie durch die Vergabe von aus gemeinschaftlichen Globalzuschüssen finanzierten Einzelbeihilfen umgesetzt werden. 341 (24) Die Gemeinschaft beteiligte sich an den Umsetzungsmaßnahmen der dritten Stufe mit einem Kofinanzierungsantei1. 342 Die Pläne für die Umsetzungsmaßnahmen der dritten Stufe wurden der Kommission von den Mitgliedstaaten zusammen mit den Anträgen auf die hierfür notwendige Beteiligung der Strukturfonds zur Entscheidung vorgelegt. 343 Die Anträge mussten die für die Beurteilung durch die Kommission notwendigen Angaben enthalten. 344 Die Kommission hatte die vorgeschlagenen Umsetzungsmaßnahmen auf ihre Kohärenz, ihre Vereinbarkeit mit dem gemeinschaftlichen Förderkonzept und ihren Beitrag zur Erreichung der gemeinschaftlichen Ziele hin zu prüfen. Ferner musste der Mitgliedstaat die notwendigen administrativen und finanziellen Vorkehrungen für eine effiziente Durchführung und Kontrolle der Umsetzungsmaßnahmen nachweisen?45 Soweit diese Voraussetzungen erfüllt waren, hatte die Kommission in der Regel in einer Frist von sechs Monaten eine an den jeweiligen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung über die Beteiligung der Fonds zu treffen. 346 Erst mit dieser Entscheidung entstand ein gegenüber der Gemeinschaft durchsetzbarer Rechtsanspruch des betreffenden Mitgliedstaates auf entsprechende Zahlungen aus den Strukturfonds. 347

dd) Zusätzlichkeit (25) Ein weiteres Anliegen der Strukturfondsreform von 1988 war es, für eine bessere Beachtung und Kontrollierbarkeit des Prinzips der Zusätzlichkeit zu sorgen. 348 Nach dem Prinzip der Zusätzlichkeit leistet die Förderung aus den Struktur-

fonds einen zusätzlichen Beitrag zu den nationalen strukturpolitischen Anstrengun-

Art. 8 Abs. 4, Art. 9 Abs. 8 VO 2052/88. Art. 5 Abs. 2 VO 2052/88; Art. 16 VO 4253/88; Art. 4 ff. VO 4254/88; Art. 6 VO 4255/88. 342 Art. 5 Abs. 2 VO 2052/88. 343 Priebe, GS Grabitz, S. 573. 344 Art. 14 Abs. 2 VO 4253 / 88. 345 Art. 14Abs.3UAbs. I V04253/88. 346 Art. 14 Abs. 3 UAbs. 2 VO 4253/88. 347 Vgl. Kommission, KOM (91) 400, Zusammenfassung, S. I ; zur Bindungswirkung dieser Entscheidung vgl. ferner die Ausführungen der Kommission in Eu GEI, Rs. T-46 I /93 (An Taisce und WWF UK / Kommission), Slg. 1994, II-733 Rn. 22 ff., und unten, C III Rn. 26 ff. 348 Zur bisherigen Absicherung dieses Prinzips durch die vorausgegangenen EFRE-VOen und zu den dabei gewonnenen, wenig zufriedenstelIenden Erfahrungen vgl. oben, A II Rn. 8, 11, 26, 34, 46. 340 341

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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gen, darf aber nicht an deren Stelle treten. 349 Eine Missachtung dieses Prinzips hätte den Effekt der erheblichen Erhöhung der Strukturfondsmittel durch die Strukturfondsreform von 1988 stark abgeschwächt. 350 Deshalb sah die VO 4253/88 vor, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Festlegung und Durchführung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte dafür Sorge trugen, dass die Aufstockung der Fondsmittel sich tatsächlich auf die Wirtschaft der geförderten Regionen auswirkte und mindestens zu einer entsprechenden Zunahme der öffentlichen Gesamtausgaben zu strukturpolitischen Zwecken in dem betreffenden Mitgliedstaat führte?51 Demzufolge setzte die Einhaltung des Prinzips der Zusätzlichkeit nunmehr voraus, dass die Mitgliedstaaten ihre eigenen Ausgaben für strukturpolitische Zwecke auch weiterhin real mindestens auf dem bisherigen Niveau beibehielten. 352 Um der Kommission eine entsprechende Überprüfung zu ermöglichen, hatten die Mitgliedstaaten in ihren Plänen für die gemeinschaftlichen Förderkonzepte die notwendigen Angaben über ihre bisherigen und für die Zukunft geplanten öffentlichen Gesamtausgaben zu strukturpolitischen Zwecken zu machen?53 ee) Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung (26) Zur Verbesserung der Effizienz der Tätigkeit der Strukturfonds enthielt der durch die Strukturfondsreform von 1988 geschaffene Rechtsrahmen verschiedene Kontroll- und Sanktionsmechanismen, die im Einzelnen in den Bestimmungen der VO 4253/88 über die Finanzkontrolle sowie über die Begleitung und Bewertung geregelt waren?54 Damit sollten die bis dahin festgestellten Defizite in der Überwachung der Durchführung und der Erfolgskontrolle der Interventionen der Strukturfonds beseitigt werden?55 Bei der Finanzkontrolle wurde geprüft, ob die Strukturfondsinterventionen recht- und ordnungsmäßig, d. h. frei von Unregelmäßigkeiten 356 und in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Programme, ausgeführt Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 140; Priebe, GS Grabitz, S. 575. Kommission, I. StrukturfondsJB 1989, S. 11. 351 Art. 9 va 4253/88. 352 Kommission, I. StrukturfondsJB 1989, S. 11. 353 Kommission, I. StrukturfondsJB 1989, S. 11 f. 354 Art. 6, Art. 7 Abs. 2 va 2052/88; Art. 23 ff. va 4253/88. 355 Vgl. dazu oben, A I Rn. 60, 32. 356 Für den Begriff der "Unregelmäßigkeiten" enthielten zunächst weder die va 4253/88 noch das sonstige Gemeinschaftsrecht eine Legaldefinition. Nunmehr bestimmt Art. 1 Abs. 2 va 2988/95 den Begriff der Unregelmäßigkeiten für das gesamte Gemeinschaftsrecht einheitlich (vgl. näher unten, E III Rn. 15 ff.) Die Kommission hatte den Begriff der Unregelmäßigkeiten bereits 1989 im Sinne des Art. 1 Abs. 2 va 2988/95 ausgelegt (vgl. Rechnungshof, Sonderbericht 7/93, Ziff. 4.9; Magiera, Schutz der finanziellen Interessen, S. 19). Angesichts des weiten Begriffs der Unregelmäßigkeit kam dem in Art. 23 Abs. I UAbs. 1 genannten Kriterium der Fahrlässigkeit keine eigenständige Bedeutung zu. 349 350

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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wurden. 357 Widrigenfalls konnte die Kommission finanzielle Sanktionen verhängen. 358 Die im Rahmen der Partnerschaft erfolgende Begleitung und Bewertung diente dagegen dazu, darüber hinausgehend den tatsächlichen Erfolg der Strukturfondsinterventionen zu kontrollieren und im Sinne der Ziele des Art. 130 a EWGVertrag (nunmehr 158 EG-Vertrag) zu steuern. 359 An die negative Bewertung des Erfolges recht- und ordnungsmäßig ausgeführter Strukturfondsinterventionen konnten keine direkten finanziellen Sanktionen geknüpft werden. (27) Im Rahmen der Finanzkontrolle waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, regelmäßig zu überprüfen, ob die aus den Strukturfonds finanzierten Interventionen recht- und ordnungsmäßig durchgeführt wurden, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten verloren gegangenen Beträge zurückzufordern. 36o Sie hatten ferner die Kommission über ihre diesbezüglichen Aktivitäten umfassend zu informieren. 361 Zusätzlich wurde der Kommission die Möglichkeit zu Vorortkontrollen durch eigene Bedienstete und das Recht, von einem Mitgliedstaat im Zusammenhang mit Zahlungsanträgen die Durchführung einer konkreten Vorortkontrolle zu verlangen, eingeräumt. 362 Soweit die Prüfungen ergaben, dass bei der Durchführung einer Strukturfondsaktion Unregelmäßigkeiten aufgetreten waren oder die Interventionen erhebliche, nicht zuvor durch die Kommission genehmigte Abweichungen von den Vorgaben der Planung aufwiesen, konnte die Kommission nach vorheriger Anhörung des betroffenen Mitgliedstaates die Beteiligung der Strukturfonds kürzen oder aussetzen. 363 Den Mitgliedstaaten verblieb aber die Möglichkeit, diese Sanktionen durch eine sog. "Projektsubstitution" zu vermeiden, indem sie ihre nicht ordnungsgemäß durchgeführten Umsetzungsprojekte durch zusätzliche, mit den Vorgaben der Programmplanung und des Gemeinschaftsrechts vereinbare Projekte ersetzten. 364 Die Sanktionskompetenzen, die der Kommission im Rahmen der Finanzkontrolle eröffnet wurden, ließen ihre Befugnis unberührt, Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht, die von den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Strukturfondsinterventionen begangen wurden, im Vertragverletzungsverfahren gern. Art. 169 EG-Vertrag (nunmehr Art. 226 EG-Vertrag) zu rügen?65

Art. 23 VO 4253/88. Art. 24 VO 4253/88. 359 Art. 6 VO 2052/88; Art. 25 f. VO 4253/88. Zu den Zielen des Art. 130 a EWG-Vertrag (nunmehr Art. 158 EG-Vertrag) vgl. oben, A III Rn. 2. 360 Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 VO 4253/88. 361 Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 VO 4253/88. 362 Art. 23 Abs. 2 VO 4253/88. 363 Art. 23 Abs. 3 VO 4253/88. 364 Bollen/ Hartwig / Nicolaides, S. 80; die Sanktion für den Mitgliedstaat bestand dann lediglich darin, dass er die Kosten für die nicht ordnungsgemäßen Projekte voll selbst zu tragen hatte. 357 358

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(28) Begleitung und Bewertung wurden als gemeinsame, im Rahmen der Partnerschaft zu bewältigende Aufgaben der Kommission und den Mitgliedstaaten zugewiesen. 366 Ihre Modalitäten waren jeweils in der Programmplanung noch näher festzulegen. 367 Die Wahrnehmung dieser Aufgaben wurde durch eigens geschaffene Begleitausschüsse unterstützt. 368 Dabei kam der Begleitung die Funktion zu, in regelmäßigen Abständen den finanziellen und tatsächlichen Durchführungstand der Förderung aus den Fonds sowie deren Auswirkungen zu überprüfen, um gegebenenfalls die strukturpolitischen Interventionen entsprechend den bei der Durchführung aufgetretenen Notwendigkeiten anpassen zu können. 369 Die hierfür notwendigen Informationen sollten durch gemeinsam vereinbarte Meldeverfahren, Stichprobenkontrollen sowie Durchführungsberichte gewonnen werden. 370 Die Kommission hatte in den Entscheidungen über die Anträge auf Beteiligung der Strukturfonds finanzielle und materielle Indikatoren festzulegen. Deren laufende Messung sollte Auskunft geben über den Stand der Durchführung der Strukturfondsinterventionen, die dabei erzielten Ergebnisse sowie die tatsächliche Verwirklichung der gesetzten Ziele, wobei zugleich die Übereinstimmung mit den Vorgaben der Programmplanung und die Wirtschaftlichkeit geprüft werden sollten. 37l Die Kommission konnte in Zusammenarbeit mit dem betroffenen Mitgliedstaat und nach Anhörung des Begleitausschusses die ursprünglich genehmigten Bedingungen, Beträge und Zahlungstermine für die Strukturfondsbeteiligung anpassen, soweit dies aufgrund der in der Begleitung gewonnenen Erkenntnisse notwendig wurde. 372 Aufbauend auf den in der Begleitung gewonnenen Erkenntnissen war eine Ex-ante- und Ex-post-Bewertung der Auswirkungen der Strukturfondsinterventionen vorgesehen; dabei war festzustellen, ob in der Umsetzungsphase die in der Programmplanung angestrebten Ergebnisse erreicht und in welchem Umfang dadurch die gesetzten spezifischen und allgemeinen Ziele verwirklicht wurden?73 Die Ergebnisse der Bewertungen waren von der Kommission bei der Festlegung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte sowie bei den Einzelentscheidungen über die Beteiligung der Strukturfonds maßgeblich zu berücksichtigen. 374 Sie sollten 365 EuCH, Rs. C-325 194 P (An Taisce und WWF UK/Kommission), Slg. 1996, I-3727 Rn. 22 ff.; EuCEI, Rs. T-461 193 (An Taisce und WWF UK/Kommission), Slg. 1994, II-733 Rn. 35 ff. 366 Art. 25 Abs. 1 S. 1, Art. 26 Abs. 1 VO 4253/88. 367 Art. 25 Abs. 2, Art. 26 Abs. 4 VO 4253/88. 368 Art. 25 Abs. 3, Art. 26 Abs. 1 S. 3 VO 4253/88. Eingehend zur Rolle der Begleitausschüsse Lang/Schwab/Wollmann, VerwArch 91 (2000), S. 100 ff. 369 Art. 6 Abs. 1 S. 2 VO 2052/88; Art. 25 VO 4253/88; vgl. ferner Kommission, Leitlinien Begleitung, S. 9. 370 Art. 25 Abs. 1 S. 3, Abs. 4 VO 4253 1 88. 371 Art. 25 Abs. 2 VO 4253/88; vgl. dazu näher Kommission, Leitlinien Begleitung. 372 Art. 25 Abs. 5 VO 4253 188. 373 Art. 6 Abs. 2 VO 2052/88; Art. 26 Abs. 2 VO 4253/88. 374 Art. 26 Abs. 4 VO 4253 188.

IV. Zusarnmenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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ferner dem Parlament und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss vorgelegt werden, und so eine verbesserte politische Kontrolle der Tatigkeit der Strukturfonds ermöglichen. 375

3. Die Umsetzung der Strukturfondsreform

a) Umsetzung des Konzentrationsgrundsatzes aa) Finanzielle Konzentration (29) Im Förderzeitraum 1988 - 1993 konnte das Ziel der Verdoppelung der Strukturfondsmittel durch die praktische Umsetzung der Vorgaben des Art. 12 Abs. 2 va 2052/88 376 erreicht werden. Der Anteil der Strukturfondsmittel am BIP der Gemeinschaft nahm dabei von 0,2% im Jahr 1988 auf 0,3% im Jahr 1993 ZU. 377 Ihr Anteil an den Gesamtausgaben der Gemeinschaft steigerte sich von 17 % im Jahre 1987 auf etwa 27% im Jahre 1992. 378 Die zur Verfügung stehenden Mittel in Höhe von 60,3 Mrd. ECU wurden im Verlauf dieses Förderzeitraumes vollständig gebunden, wobei 89% auf national veranlasste Interventionen der Strukturfonds und 9% auf Gemeinschaftsinitiativen entfielen. 379 Die tatsächliche Mittelverteilung zeigte die hervorgehobene Bedeutung, die dem EFRE im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik zukam. Im Einzelnen ergab sich folgende Verteilung der Mittelbindungen auf die Fonds: EFRE: 46, 7%, ESF: 35%, EAGFL-A: 18,3%.380 Die Bemühungen um die Konzentration auf die bedürftigsten Regionen spiegelten sich in der tatsächlichen Verteilung der Mittel auf die Ziele der Strukturfonds wieder. Von den Mittelbindungen dieses Förderzeitraumes entfielen 64,8% auf das Ziel 1, 11,4% auf das Ziel 2, zusammen 13,3% auf die Ziele 3 und 4, 5,9% auf das Ziel5a) sowie 4,6% auf das Ziel 5 b)?81 Die Bemühungen um Konzentration führten dazu, dass die Strukturfondsförderung insbesondere in den ärmsten Mitgliedstaaten Griechenland, Irland, Portugal und Spanien sowie in den sonstigen Ziel I-Gebieten einen gesamtwirtschaftlich bedeutenden Umfang erreichten und dort sowohl einen wichtigen Beitrag für eine Beschleunigung des Wirtschaftswachstums leistete als auch den durch eine Rezession in der gesamten Gemeinschaft bedingten Anstieg der Arbeitslosigkeit bremsen bzw. im Falle Portugals ganz verhindern konnte.382 Für die Ziel 2- und Ziel 5 b)-Gebiete wurden "positive Art. 26 Abs. 5 VO 4253/88. Dazu näher oben, A IV Rn. 6. 377 Kommission, KOM (92) 84, S. 14. 378 Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 21. 379 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 1. Die verbleibenden 2% wurden für Übergangs- und innovative Maßnahmen gebunden. 380 Kommission, 5. StrukturfondslB 1993, S. 1. 381 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 1. 375

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

Impulse" infolge der Strukturfondsförderung festgestellt, für die Querschnittsziele 3,4 und 5a) konnten jedoch nur geringfügige Wirkungen nachgewiesen werden. 383 (30) Die von den Mitgliedstaaten eingereichten Anträge auf Beteiligung der Strukturfonds überschritten bei weitem die zur Verfügung stehenden Mittel der Gemeinschaft. So überstieg im Bereich des Ziels 1 das finanzielle Volumen der Anträge die vorhandenen Mittel um mehr als 2/3. Deshalb mussten die gemeinschaftlichen Beteilungssätze stark abgesenkt und zahlreiche Durchführungsmaßnahmen ganz gestrichen werden. 384 Dies führte dazu, dass in einigen Mitgliedstaaten Schwierigkeiten auftraten, die Mittel für den nunmehr höheren eigenen Kofinanzierungsanteil aufzubringen, und zeigte, dass die Mittelausstattung der Strukturfonds noch nicht dem tatsächlichen Bedarf entsprach. 385 Allerdings eröffnete diese Situation der Kommission auch die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Bewilligungsentscheidungen eine echte qualitative Auswahl zu treffen. 386 (31) Zusätzliche Herausforderungen für die gemeinschaftliche Strukturpolitik ergaben sich aus der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands. Die Regionalpolitik zugunsten der fünf neuen Bundesländer war in dieser Phase des Übergangs zur Marktwirtschaft mit außerordentlich schwierigen Rahmenbedingungen konfrontiert. 387 Um einen ergänzenden Beitrag der Gemeinschaft zu den nationalen Bemühungen um regionale Entwicklung der fünf neuen Bundesländer zu leisten, wurde der ursprüngliche Finanzrahmen der Strukturfonds um weitere 3,1 Mrd. ECU für den Zeitraum von 1991-1993 erhöht. Mit diesen zusätzlichen Mitteln wurden ausschließlich die fünf neuen Bundesländer gefördert. 388 Dabei fand der durch die VOen 2052/88 und 4253 bis 4256/88 vorgegebene Rechtsrahmen der Strukturfonds Anwendung,389 in der VO 3575/90 wurden aber für die Programmplanung und die Zuordnung zu den Zielen einige Übergangs- und Ausnahmeregelungen vorgesehen?90 Sie waren vor allem notwendig, weil zu diesem Zeit382 Die Anteile am BIP betrugen in Portugal 3,5%, in Griechenland 2,9%, in Irland 2,3%, in den sonstigen Ziel I-Gebieten zwischen 1,7% und O,8%.Vgl. dazu näher Kommission, KOM (92) 84, S. 14 ff.; dieselbe, StrukturfondsJBe, 5. JB 1993, S. 9 f.; 4. JB 1992, S. 83 f. 383 Kommission, KOM (93) 67, S. 4 f. 384 Kommission, KOM (92) 84, S. 10 f. 385 Kommission, KOM 92 (84), S. 10. 386 Zur Bedeutung dieser Auswahlmöglichkeit vgl. schon oben, All Rn. 32, 19. 387 Aus unzureichenden Infrastrukturen, offenen Eigentumsfragen und den Problemen im Zusammenhang mit der Beseitigung ökologischer Altlasten ergaben sich schwerwiegende Investitionshemmnisse. Die neuen Bundesländern litten unter schwacher Binnennachfrage und dem weitgehenden Verlust ihrer traditionellen Absatzmärkte in Mittel- und Osteuropa. Das Pro-Kopf-BIP lag deutlich unter der Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts und die offene Arbeitslosigkeit annähernd bei 15%, so dass in der Folge erhebliche Bevölkerungsverluste zu verzeichnen waren. Vgl. dazu näher Kommission, 4. StrukturfondsJB 1992, S. 16 ff.; dieselbe, KOM (92) 84, S. 14. 388 Art. 3 VO 3575/90. 389 Art. I V03575/90.

IV. Zusamrnenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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punkt noch keine zuverlässigen statistischen Daten über die sozioökonomische Lage in den fünf neuen Bundesländern vorlagen. 391 (32) Zum Ende des Programmplanungszeitraumes waren bei den von den Mitgliedstaaten initiierten Strukturfondsinterventionen 84% der Mittel ausgezahlt, bei den Gemeinschaftsinitiativen hingegen 70%. Damit wurde im Vergleich zur vorausgegangenen Fördertätigkeit der Strukturfonds eine deutliche Verbesserung der Relation zwischen Mittelbindungen und Zahlungen erreicht. 392 Dies rechtfertigte allerdings nicht die Schlussfolgerung, dass sich auch die Durchführung der Interventionen beschleunigt hatte, da der Stand der Zahlungen aufgrund der Möglichkeit umfangreicher Vorschüsse 393 nicht den tatsächlichen Durchführungsstand der Projekte widerspiegelte. 394 Die Erfahrungen in der Praxis zeigten, dass das Zahlungsverfahren noch weiterer Verbesserungen bedurfte. So dauerte es meist sehr lange, bis die Zahlungen aus den Strukturfonds den Endbegünstigten tatsächlich zur Verfügung standen. Dies verlangsamte die Durchführung der Strukturfondsinterventionen und machte verteuernde Vorfinanzierungen notwendig. 395 bb) Inhaltliche Schwerpunkte (33) Im Rahmen des aus dem EFRE vorrangig unterstützten Zieles 1 wurden verschiedene inhaltliche Prioritäten verfolgt. Ein besonderer, hauptsächlich aus dem EFRE finanzierter Schwerpunkt wurde auf die Angleichung der Basisinfrastrukturen für Verkehr, Energie, Telekommunikation und Umwelt gelegt. Hierfür wurden 30% der auf das Ziel 1 entfallenden Gesamtmittel verwandt. Ein zweiter, mit 21 % der Ziel I-Mittel finanzierter Schwerpunkt lag bei der Entwicklung der Humanressourcen. Insbesondere sollten dabei die erheblichen Defizite der unterentwickelten Regionen im Bereich der schulischen und beruflichen Ausbildung abgebaut werden. Die konkreten Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen wurden aus dem ESF, die hierfür notwendige begleitende Infrastruktur aus dem EFRE finanziert. In einem dritten Schwerpunkt wurden Maßnahmen unterstützt, die direkt mit den produktiven Tätigkeiten zusammenhingen. Dabei wurden 20% der 390 Art. 2 VO 3575/90. Deshalb wurden die fünf neuen Bundesländer formal keinem konkreten Ziel zugeordnet, faktisch aber wie ein Ziel I-Gebiet behandelt; vgl. näher Kommission, 4. StrukturfondsJB 1992, S. 16 ff. 391 Vgl. die Begründungserwägungen in der Präambel der VO 3575/90. 392 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 1 f. 393 Vgl. Art. 21 Abs. 2 f. VO 4253/88. 394 Der Durchführungsstand der Strukturfondsinterventionen konnte nur anhand der Ergebnisse der Begleitung ermittelt werden, welcher deshalb besondere Bedeutung zukam; vgl. näher Rechnungshof, Jahresbericht 1991, Ziff. 5.8., 5.11., und oben, A IV Rn. 28. 395 Kommission, KOM (92) 84, S. 26; Rechnungshof, Jahresberichte, 1993, Ziff. 6.5. ff.; 1991, Ziff. 5.8. ff.; mit ausführlicher Darstellung des Zahlungsverfahrens der Strukturfonds und seiner Schwächen.

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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Ziel I-Mittel für Investitionsbeihilfen zugunsten von Handwerk, Industrie und Fremdenverkehrsbetrieben, für Investitionen in die Tourismusinfrastruktur und für unternehmensbezogene Dienstleistungen verwendet. Ein letzter Schwerpunkt im Rahmen dieses Zieles galt der Strukturverbesserung in der Landwirtschaft und im ländlichen Raum. 396 (34) Für das auch aus EFRE-Mitteln unterstützte Ziel 2 wurden für diesen Förderzeitraum die inhaltlichen Prioritäten bei der direkten Schaffung von Arbeitsplätzen und dem Ausgleich der Umstellungskosten des industriellen Wandels gesetzt. Zu deren Umsetzung wurde die Tätigkeit im Rahmen des Zieles 2 auf bestimmte inhaltliche Schwerpunkte konzentriert, nämlich die Stärkung der Verkehrsinfrastrukturen, die Schaffung neuer und die Sanierung alter Industriestandorte, die Entwicklung neuer Unternehmen, insbesondere der KMU und die Förderung des Fremdenverkehrs in hierfür geeigneten Regionen, die Stärkung der wirtschaftsbezogenen Forschung sowie die Verbesserung der beruflichen Bildung?97 Damit konnte für das Ziel 2 insgesamt ein ausgeglicheneres Verhältnis zwischen Infrastruktur- und produktiven Investitionen hergestellt werden?98 Im Rahmen des auch aus dem EFRE unterstützten Zieles 5 b) wurden die inhaltlichen Schwerpunkte bei der Entwicklung der Land- und Forstwirtschaft und der Fischerei zur Anpassung an die Refonn der gemeinsamen Agrarpolitik, bei der Ausbildung, dem Umweltschutz und der Entwicklung des Tourismus und anderer alternativer Erwerbsquellen gelegt. 399

cc) Gemeinschaftsinitiativen (35) Kritische Betrachtung im Hinblick auf das Konzentrationsziel der Strukturfondsrefonn 1988 verdienen die Gemeinschaftsinitiativen des Förderzeitraumes 1988 - 1993, für die etwa 10% der gesamten Finanzausstattung der Fonds verwendet wurden. 4OO Auf der Grundlage von Art. 11 va 4253/88 und der konkretisierenden Bestimmungen der Durchführungsverordnungen401 schuf die Kommission - zusätzlich zu den bereits laufenden vier Gemeinschaftsprogrammen 402 - für diesen Förderzeitraum 14 weitere Gemeinschaftsinitiativen, die insgesamt mit einem 396 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 4 f.; dieselbe, KOM (92) 84, S. 11 ff. 397 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 5; dieselbe, KOM (92) 84, S. 13.

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Rechnungshof, Jahresbericht 1991, Ziff. 5.59. Kommission, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 5 f.; dieselbe, KOM (92) 84, S. 13.

Kommission, KOM (93) 282, S. 5. Art. 3 Abs. 2 VO 4254/88; Art. 4 VO 4255/88. 402 Es handelte sich dabei um die noch auf Art. 7 VO 1787/84 beruhenden Gemeinschaftsprogramme STAR, VALOREN, RESIDER und RENAVAL, die im Förderzeitraum 1989-1993 mit 1,7 Mrd. ECU unterstützt wurden; vgl. dazu näher oben, AlIRn. 44, sowie Kommission, KOM (93) 282, S. 5. 400 401

IV. Zusammenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreform 1988

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Fördervolumen von 4,1 Mrd. ECU ausgestattet wurden. 403 Im Einzelnen handelte es sich um die Gemeinschaftsinitiativen RECHAR404 , ENVIREG405 , STRIDE406 , INTERREG407 , REGIS 408 , REGEN409 , PRISMA41O , TELEMATIQUE411 , LEADER412 , RETEX413 und KONVER414 sowie um die drei GemeinschaftsinitiaKommission, KOM (93) 282, S. 5. Gemeinschaftsinitiative zur Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Kohlereviere der Gemeinschaft, für die 369 Mio. ECU aus ESF- und EFRE-Mitteln und zusätzlich 40 Mio. ECU aus EGKS-Mitteln eingesetzt wurden. Vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 20/3; dieselbe, KOM (93) 282, S. 28. 405 ENVIREG diente vorrangig der Umweltverbesserung in Regionen mit Entwicklungsrückstand und war mit 580 Mio. ECU für den Zeitraum 1990-1993 aus Mitteln aller drei Fonds ausgestattet. Vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 115/3; dieselbe, KOM (93) 282, S. 26. 406 Mit 460 Mio. ECU aus EFRE- und ESF-Mitteln dotierte Gemeinschaftsinitiative zur Stärkung des innovativen Potenzials und der technischen Entwicklung in Ziel 1- und 2-Gebieten. Vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 196/18; dieselbe, KOM (93) 282, S. 25. 407 Mit 914 Mio. ECU aus EFRE-, ESF- und EAGFL-A Mitteln geförderte Gemeinschaftsinitiative zur Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Förderregionen der Strukturfonds an den Binnengrenzen der Gemeinschaft mit dem Ziel, diese auf den gemeinsamen Binnenmarkt vorzubereiten. Vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 215/ 1; dieselbe, KOM (93) 282, S. 27. 408 Mit 234 Mio. ECU aus allen drei Strukturfonds ausgestattete Gemeinschaftsinitiative zugunsten der Beschleunigung des wirtschaftlichen Anpassungsprozesses in den ultraperipheren Regionen. Vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 196/15; dieselbe, KOM (93) 282, S. 27. 409 Mit 347 Mio. ECU ausgestattete Gemeinschaftsinitiative zur Diversifizierung der Energieversorgung in Ziel I-Gebieten durch den Einsatz von Erdgas und Elektrizität; vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 32617; dieselbe, KOM (93) 282, S.28. 410 Mit 114 Mio. ECU aus EFRE-Mitteln ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für die Verbesserung bestimmter Infrastrukturen und Dienstleistungen zugunsten von Unternehmen in Ziel I-Gebieten; vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1990 C 32617; dieselbe, KOM (93) 282, S. 28. 411 Mit 233 Mio. ECU ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für die verbesserte Nutzung fortgeschrittener Telekommunikationsdienste in Ziel I-Gebieten; vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG C 33/7; dieselbe, KOM (93) 282, S. 25. 412 Mit 450 Mio. ECU ausgestattete Gemeinschaftsinitiative zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raumes; vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1991 C 73/33, und dieselbe, KOM (93) 282, S. 29. 413 Mit 100 Mio. ECU aus EFRE- und ESF-Mitteln ausgestattete Gemeinschaftsinitiative zur Förderung der Diversifizierung in von der Textilindustrie stark abhängigen Regionen; vgl. dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABl.EG 1992 C 142/5; dieselbe, KOM (93) 282, S. 29. 414 Mit 130 Mio. ECU ausgestattete Gemeinschaftsinitiative zur Unterstützung von Gebieten, die von der rückläufigen Entwicklung der Rüstungsindustrie und der Verringerung von Militärbasen betroffen waren; vgl. dazu näher Kommission, KOM (93) 282, S. 29; dieselbe, 5. StrukturfondsIB 1993, S. 78 f. 403

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

tiven zu den Humanressourcen EUROFORM, NOW und HORIZON415 . Die abgesehen von der INTERREG-Initiative geringfügige Dotierung der Gemeinschaftsinitiativen und ihre starke inhaltliche Zersplitterung waren im Ergebnis sowohl in finanzieller als auch inhaltlicher Hinsicht nur schwer mit dem auch für Gemeinschaftsinitiativen uneingeschränkt geltenden Prinzip der Konzentration416 vereinbar. 417

b) Die Umsetzung der weiteren Verjahrensprinzipien (36) Die Kommission stellte fest, dass das Partnerschaftsprinzip qualitative Verbesserungen der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen bewirkt hatte. Die Einbeziehung der Regionen in diesen Prozess war zwar in den verschiedenen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausgestaltet, konnte sich aber in diesem Förderzeitraum weitgehend durchsetzen. 418 Dagegen wurde die lokale Ebene - mit Ausnahme der Ziele 2 und 5 b) - kaum in diesen Prozess einbezogen. 419 Die Kommission sah es als notwendig an, die Sozialpartner künftig zumindest in den vom ESF geförderten Interventionen verstärkt in die Partnerschaft zu integrieren. 42o Die Begleitausschüsse entwickelten sich zum organisatorischen Instrument der partnerschaftlichen Kooperation der gemeinschaftlichen, nationalen und regionalen Ebene in der Umsetzungsphase. 421 Ihre Arbeitsweise und -strukturen waren jedoch häufig noch nicht ausreichend entwickelt, um die komplexen Aufgaben in der Umsetzungsphase bewältigen zu können. 422

(37) Für das Prinzip der Programmplanung stellte die Kommission fest, dass es sich zwar im Grundsatz bewährt hatte,423 es aber meist zu lange Zeit in Anspruch nahm, bis die Programmplanungsverfahren mit der Genehmigung konkreter Umsetzungsmaßnahmen abgeschlossen werden konnten. 424 So kam es bei der Programmierung der Interventionen auf Initiative der Mitgliedstaaten zu Verzögerungen, so dass die Programmplanungsverfahren für die Ziele 1 und 2 erst zum Ende 415 Diese Gemeinschaftsinitiativen waren mit insgesamt 760 Mio. ECU ausgestattet und dienten Berufsbildungs- und Beschäftigungsförderungsmaßnahmen; vgl. dazu näher Kommission, KOM (93) 282, S. 30 f. 416 So auch die ausdrückliche Rechtsauffassung der Kommission, KOM (93) 282, S. 11. 417 Deshalb schlug die Kommission, KOM (93) 67, S. 5, eine Reduzierung der Zahl der Gemeinschaftsinitiativen vor. 418 Nanetti, S. 85 f. 419 Kommission, StrukturfondsJBe, 5. JB 1993, S. 7; 4. JB 1992, S. 81; 2. JB 1990, S. 9 f.; 1. JB 1989, S. 3 ff. 420 Kommission, StrukturfondsJBe, 5. JB 1993, S. 7; 4. JB 1992, S. 81. 421 Kommission, KOM (92) 84, S. 23; dieselbe, 4. StrukturfondsJB 1992, S. 80. 422 Rechnungshof, Jahresberichte, 1993, Ziff. 6.26.; 1991, Ziff. 5.67. ff. 423 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1992, S. 6. 424 Kommission, KOM (93) 67, S. 17.

IV. Zusamrnenführung der Strukturfonds durch die Strukturfondsreforrn 1988

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des Jahres 1990 weitgehend abgeschlossen werden konnten. Bei den zahlreichen Gemeinschaftsinitiativen verliefen die Programrnplanungsverfahren durchgängig schleppend. 425 In der Praxis zeigten sich weitere Defizite des Programmplanungsverfahrens. So waren in einigen besonders schwach entwickelten Regionen die notwendigen Verwaltungsressourcen zur Bewältigung des komplexen Programmplanungsprozesses und zu deren Umsetzung nicht vorhanden, weshalb es zu Verzögerungen bei Planung und Durchführung kam. 426 Auch wurde der Programmplanungsprozess in manchen Mitgliedstaaten durch unzureichende Koordination und nicht sachgerechte Verteilung der Zuständigkeiten innerhalb und zwischen den verschiedenen innerstaatlichen Ebenen erschwert. 427 In den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Plänen fehlten häufig die notwendigen genaueren Angaben zu den Zielen und der Finanzierung der geplanten Strukturfondsinterventionen. Dies erschwerte deren effektive Vorausbewertung durch die Kommission und führte zu qualitativen Mängeln in den GFK und den sie konkretisierenden OP, die in der Umsetzungsphase zahlreiche Korrekturen notwendig machten. Insbesondere war zu beobachten, dass die Ziele der Strukturfondsinterventionen nur unpräzise und nicht quantifiziert definiert wurden, so dass in der Umsetzungsphase die laufende Begleitung, Bewertung und gegebenenfalls gezielte Umsteuerung erheblich erschwert wurden. 428 Auch erwies sich das Programmplanungsverfahren insgesamt als kompliziert und für die Gebiete der Ziele 2 und 5 b) sowie für die Gemeinschaftsinitiativen als zu aufwendig. Die Umsetzung der Ziele 2 und 5 b) und der insgesamt 18 Gemeinschaftsinitiativen429 machte eine Vielzahl von aufwendigen Programmplanungsverfahren notwendig, die zu einer großen Zahl räumlich und finanziell eher bescheiden ausgestatteter OP und sonstiger Gemeinschaftsinterventionen führten. 43o Deren Planung, Umsetzung und Kontrolle verursachte einen durch ihre tatsächliche Bedeutung nicht gerechtfertigten erheblichen Verwaltungsaufwand auf allen Ebenen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten 431 und verringerte die mit der Umstellung auf das Verfahren der Programmfinanzierung verbundenen Effizienzgewinne432. Kommission, 2. StrukturfondsJB 1990, S. 3 f. Kommission, KOM (92) 84, S. 23; dieselbe, 5. StrukturfondsJB 1992, S. 5; Nanetti, S. 86. 427 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1992, S. 7. 428 Rechnungshof, Jahresberichte, 1993, Ziff. 6.25, 7.17.ff.; 1991, Ziff. 5.54.ff.; Kommission, 5. StrukturfondsJB, S. 6. Solche Mängel waren bereits früher bei den aufgrund ihrer Funktion und Ausgestaltung vergleichbaren Regionalentwicklungsplänen des EFRE aufgetreten, vgl. dazu bereits oben, AlIRn. 22. 429 Vgl. dazu schon oben, A IV Rn. 35. 430 So erfolgte die Durchführung der Gemeinschaftsinitiativen anhand von 150 OP, vgl. näher Kommission, 5 Jahresbericht 1993, S. 77. 1990 wurden allein für Ziel 2 130operationelle Programme genehmigt. Diese Ineffizienz wurde für das Ziel 2 noch verdoppelt durch die Unterteilung des Förderzeitraumes 1989-1993 in zwei zu knapp bemessene Programmplanungsphasen von 1989 -1991 und 1992 - 1993; vgl. näher - auch zur Aufwendigkeit der Verfahren bei Ziel 2 - Rechnungshof, Jahresbericht 1991 , Ziff. 5.21., 5.34., 5.56.ff. 431 Rechnungshof, Jahresbericht 1991, Ziff. 5.56. 425

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(38) Im Rahmen der Programmplanung zeigte es sich auch, dass die Koordinierung der Tätigkeiten der Strukturfonds untereinander und mit den sonstigen Finanzinstrumenten, insbesondere mit den Mitteln des EGKS und den zu diesem Zeitpunkt noch auf die Finanzierung von Einzelvorhaben ausgerichteten Darlehen der EIB, weiter verstärkt werden musste.433 (39) Die Prüfungen der Kohärenz der Strukturfondsinterventionen mit den anderen Gemeinschaftspolitiken ergaben, dass Defizite bei der Abstimmung mit der Gemeinschaftsaufsicht über staatliche Beihilfen (Art. 92 ff. EWG-Vertrag = Art. 86 ff. EG-Vertrag) aufgetreten waren. So waren die für mitgliedstaatliehe Regionalbeihilfen nach Art. 92 Abs. 3 lit. a) und c) EWG-Vertrag [= Art. 87 Abs. 3 lit. a) u. c) EG-Vertrag] genehmigten Fördergebiete nicht deckungsgleich mit den Fördergebieten der Strukturfonds. Besondere Schwierigkeiten bereitete dies im Rahmen des Zieles 2, denn 1/4 der Fläche der Ziel 2-Regionen lag außerhalb der genehmigten Fördergebiete für nationale Regionalbeihilfen. Dort konnten keine staatlichen Regionalbeihilfen eingesetzt werden. Staatliche Beihilfen zur Umsetzung der Ziele der Programmplanung waren in diesen Gebieten vielmehr nur auf Grundlage der sonstigen beihilferechtlichen Regelungen des Gemeinschaft in geringerer Intensität und unter restriktiveren Voraussetzungen zulässig. Dies erschwerte deren wettbewerbsrechtliche Beurteilung, führte zu Verzögerungen in den Genehmigungsverfahren und schwächte die Effekte der Förderung aus den Strukturfonds ab. 434 Auch war festzustellen, dass die Beihilfenintensität pro Beschäftigtem - im Widerspruch zum vertraglichen Ziel der Kohäsion - in den reicheren Mitgliedstaaten deutlich höher lag wie in den ärmeren. 435 (40) Überprüfungen durch Kommission, Rechnungshof und Nichtregierungsorganisationen ergaben, dass es bei der Durchführung der Interventionen der Strukturfonds zu Widersprüchen mit Recht und Politik der Gemeinschaft zum Schutz der Umwelt gekommen war. Dies hatte seine Ursache unter anderem darin, dass die Mitgliedstaaten in der Phase der Programmplanung keine spezifischen Vorkehrungen für die Beachtung von Umweltrecht und -politik der Gemeinschaft getroffen hatten. Insbesondere wurde keine allgemeine Gesamtbewertung der Umweltauswirkungen der im Zuge der Umsetzung eines Operationellen Programms geplanten Maßnahmen vorgenommen, so dass die Programmplanungsdokumente nicht zur Ex-ante-Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem gemeinschaftlichen Umweltrecht genutzt werden konnten. Diese Prüfung wurde von den Mitgliedstaaten vielmehr erst in der Durchführungsphase und nur im Einzelfall im Rahmen der

432 Diese Effizienzgewinne wurden von der Kommission immer wieder betont. V gl. Kommission, KOM (92) 84, S. 25; dieselbe, 2. StrukturfondsJB 1990, S. 3. 433 Vgl. dazu näher Kommission, KOM (92) 84, S. 21 f.; dieselbe, 2. StrukturfondsJB 1990, S. 5 f.; Rechnungshof, Jahresbericht 1991, Ziff. 5.45 ff. 434 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Rechnungshof, Jahresbericht 1991 , Ziff. 5.24. 435 Rechnungshof, Jahresbericht 1991, Ziff. 5.28. ff.

V. Stärkung des Zusammenhalts durch den Vertrag von Maastricht

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Genehmigung von Einzelprojekten in meist nicht zufriedenstelIender Weise vorgenommen. 436 (41) Erhebliche praktische Schwierigkeiten bereitete die Überprüfung der Frage, ob die Mitgliedstaaten das Prinzip der Zusätzlichkeit tatsächlich respektiert hatten. 437 So fehlte es in den meisten Mitgliedstaaten an zuverlässigen statistischen Daten, die eine Übersicht über die gesamten nationalen öffentlichen Strukturausgaben in ihren Strukturfondsfördergebieten der Ebene NUTS III zu Beginn und zum Ende der Förderperiode ermöglicht hätten. So konnte die Kommission nicht überprüfen, ob der Mitgliedstaat sein bisheriges Strukturförderniveau zumindest beibehalten hatte. Zum Ende dieses Förderzeitraumes konnten vor allem für die Ziele 2 und 5 b) keine zuverlässigen Aussagen über die Beachtung des Zusätzlichkeitsgrundsatzes getroffen werden. 438

V. Die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch den Vertrag von Maastricht (1) Durch den Vertrag von Maastricht über die Schaffung der Europäischen Union,439 der am 1. 11. 1993 in Kraft trat,440 wurden die vertraglichen Grundlagen der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes weiter vertieft und gestärkt.441 Die Bedeutung der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts für die Gesamtentwicklung der Europäischen Union wurde durch die Aufnahme in die Aufgaben- und Zielkataloge von EU-Vertrag und EG-Vertrag442 und durch das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (Protokoll Nr. 28 zu EU-Vertrag / EG-Vertrag)443 deutlich gemacht. 444 Dabei stellte dieses Protokoll klar, dass der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt als ein umfassenderes vertragliches Prinzip finanzieller Solidarität zwischen den Mit436 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Kommission, 5. Jahresbericht 1993, S. 115 f.; Rechnungshof, Sonderbericht 3/92, Ziff. 1.16. ff., 3.1. ff.; Scott, JEnvL 1996, S. 101 f. 437 Zu den Einzelheiten vgl. ausführlich die StrukturfondsJBe der Kommission, 4. JB 1992, S. 74 ff.; 2. JB 1990, S. 10 f. 438 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (92) 84, S. 8, 26; dieselbe, 5. StrukturfondsJB 1993, S. 7 f. 439 Vertrag über die Europäische Union vorn 7. 2. 1992, BGBI. 1992 II S. 1253. Mit dem Vertrag von Maastricht wurde der EWG-Vertrag in EG-Vertrag umbenannt. 440 Bekanntmachung vorn 19. 10. 1993, BGBI. 1993 II 1947. 441 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Maastricht vorn 9. /10. 12. 1991 , Bull.EG 12-1991, Ziff. 1.19. 442 Art. B EU-Vertrag (nunmehr Art. 2 EU-Vertrag), Art. 2, Art. 31it. c EG-Vertrag. 443 Protokolle sind gern. Art. 239 EG-Vertrag (nunmehr Art. 311 EG-Vertrag) in vollem Umfang Bestandteile des Vertragsrechts. 444 Zur rechtlichen Bedeutung dieser Regelungen näher Frazer; ELR 1995, S. 14 ff.; Kenner; LIEI 1994/1 , S. 20; Lane, CMLRev. 1993, S. 961 ff.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

gliedstaaten zu verstehen ist. Es bildet auf der Seite der Ausgaben den Maßstab für die Ausgestaltung einer an der Bedürftigkeit der Mitgliedstaaten und Regionen orientierten gemeinschaftlichen Strukturpolitik. Auf der Einnahmenseite bedingt es eine Finanzierung des Haushalts der Gemeinschaft, der die ökonomischen Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten berücksichtigt. 445 (2) Das Protokoll Nr. 28 zu EU-Vertrag / EG-Vertrag wies der gemeinschaftlichen Strukturpolitik die Aufgabe zu, die Vertiefung der Europäischen Union durch die Wirtschafts- und Währungsunion mittels eines bis zum 31. 12. 1993 neu zu schaffenden Kohäsionsfonds abzusichern, der in Art. 130 d Abs. 2 EG-Vertrag (nunmehr Art. 161 EG-Vertrag) zusätzlich verankert wurde. Er diente der Förderung von Großprojekten in den Bereichen des Umweltschutzes und der Verkehrsinfrastruktur446 zugunsten der ärmsten Mitgliedstaaten 44? der Europäischen Union mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts. 448 Diese Voraussetzungen erfüllten die sogenannten "Kohäsionsländer", nämlich Irland, Griechenland, Spanien und Portugal. 449 Die zusätzliche Förderung aus dem Kohäsionsfonds sollte es diesen Mitgliedstaaten ermöglichen, die für die Einführung der gemeinsamen europäischen Währung in der dritten Stufe der Wirtschaftsund Währungsunion notwendigen Voraussetzungen der wirtschaftlichen Konvergenz und der Haushaltsdisziplin zu erfüllen. Sie sollten sich intensiv darum bemühen, ihr wirtschaftliches Entwicklungsniveau den anderen Mitgliedstaaten anzunähern, und dabei gleichzeitig strikte Haushaltsdisziplin wahren. 450 Die Förderung aus den Kohäsionsfonds setzte deshalb die Einhaltung der durch die Bestimmungen über die Wirtschafts- und Währungsunion vorgegebenen haushaltspolitischen Beschränkungen voraus.451 445 19. Abs. des Protokolls Nr. 28 EU-Vertrag 1EG-Vertrag. Dies spiegelte sich in der konkreten Ausgestaltung des Eigenmittelbeschlusses 1994 der Europäischen Gemeinschaften (Beschluss 94/728 EG 1Euratom v. 31. 10. 1994, ABl.EG 1994 L 293/9) wider. Die Bedeutung der dritten Einnahmequelle, der Mehrwertsteuereinnahme, wurde wegen ihrer regressiven Wirkung zu Lasten der wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten reduziert. Dagegen wurde der relative Anteil der 4. Einnahmequelle, des ergänzenden BSP-Beitrages, erhöht (Art. 2 Eigenmittelbeschluss 1994). Damit wurde erreicht, dass sich die Anteile der Mitgliedstaaten an der Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts an ihrer ökonomischen Leistungsfähigkeit orientierten. Vgl. dazu näher Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 19,38. 446 Der Vertrag von Maastricht sicherte die Gemeinschaftskompetenz für die Kohäsionsfondsfinanzierungen für Verkehrsinfrastrukturen in Art. 129 Abs. 1 EG-Vertrag (nunmehr 155 Abs. 1 EG-Vertrag) und für mit unverhältnismäßigen Kosten verbundene Umweltschutzmaßnahmen in Art. 130 s Abs. 5 EG-Vertrag (nunmehr 175 Abs. 5 EG-Vertrag) ab. 44? Der Kohäsionsfonds wich mit seiner Anknüpfung an die Ebene der Mitgliedstaaten von dem auf die Ebene der Regionen bezogenen Ansatz der Strukturfonds ab. 448 15. Abs. des Protokolls Nr. 28 EU-Vertrag 1 EG-Vertrag. 449 Art. 1 VO 792/93; Art. 2 Abs. 2 VO 1164/94. 450 V gl. dazu näher Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 17, 32; Mestre / Petit, RTDeur 1995, S. 224 ff. ; Kenner, LIEI 1994/1, S. 32. 45\ Dies war durch ein mit den Bestimmungen des Art. 104 c EG-Vertrag (nunmehr Art. 104 EG-Vertrag) vereinbares Konvergenzprogramm nachzuweisen (15. Abs. des Pro-

Y. Stärkung des Zusammenhalts durch den Vertrag von Maastricht

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(3) Die materiellen Bestimmungen des EG-Vertrags zur gemeinschaftlichen Strukturpolitik wurden durch den Vertrag von Maastricht in verschiedenen Punkten präzisiert und fortentwickelt. In Art. 130 a Abs. 2 EG-Vertrag (nunmehr Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag) wurde klargestellt, dass auch die Entwicklung der benachteiligten ländlichen Gebiete vom vertraglichen Konvergenzziel 452 umfasst wird. Gern. Art. 130 b Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag (nunmehr Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag) waren nunmehr die Ziele der Kohäsion453 und Kohärenz ausdrücklich bereits bei der Erarbeitung und Ausgestaltung der Gemeinschaftspolitiken und -aktionen zu berücksichtigen. Damit wurde unterstrichen, dass es sich bei der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts um eine Querschnittsaufgabe handelt, die von der Gemeinschaft in all ihren Tätigkeitsbereichen zu berücksichtigen ist. 454 Die vertraglichen Bestimmungen des Art. 123 EG-Vertrag (nunmehr Art. 146 EG-Vertrag) über den ESF wurden im Hinblick auf seine beschäftigungspolitische AufgabensteIlung innerhalb des regionalpolitisch orientierten Gesamtsystems der gemeinschaftlichen Strukturfonds ergänzt. Die Bestimmungen über die EIß enthielten mit Art. 198 e Abs. 2 EG-Vertrag (nunmehr Art. 267 Abs. 2 EG-Vertrag)455 eine klare vertragliche Grundlage für die Koordinierung ihrer Tätigkeit mit den Strukturfonds und den anderen Finanzierungsinstrumenten im Rahmen des neuen Konzeptes der Programmfinanzierung. 456 (4) Mit weitreichenden Neuregelungen der Verfahren für den Erlass des Sekundärrechts im Bereich der Strukturpolitik verstärkte der Vertrag von Maastricht die Beteiligungsrechte des Europäischen Parlamentes erheblich und erhöhte damit zutokolJs Nr. 28 EU-Vertrag / EG-Vertrag). Die haushaltspolitischen Vorgaben ergeben sich insbesondere aus Art. 104 c EG-Vertrag (nunmehr Art. 104 EG-Vertrag) i.Y.m. Art. 109 e Abs. 3 EG-Vertrag (die Übergangsregelung des Art. 109 e EG-Vertrag wurde durch den Amsterdamer Vertrag wegen Eintritts in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion zum 1. 1. 1999 ersatzlos aufgehoben) in Verbindung mit dem Protokoll Nr. 20 zu EU-Vertrag/EGVertrag über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit. Demnach darf die Nettoneuverschuldung eines Mitgliedstaates grundsätzlich nicht mehr als 3% seines BIP, sein gesamter öffentlicher Schuldenstand nicht mehr als 60% seines BIP betragen, es sei denn, dass der Abbau der Gesamtsverschuldung zügig voranschreitet und sich rasch genug der 60% Grenze annähert. Zu den Einzelheiten vgl. näher Magiera, Einführung und rechtliche Absicherung, S. 421 ff. 452 Zum Inhalt des Konvergenzziels vgl. oben, A III Rn. 2, und unten, B I Rn. 6 ff. 453 Zum Inhalt des Kohäsionsziels vgl. oben, A III Rn. 2, und unten, B I Rn. 6 ff. 454 Vgl. näher Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 29; Besehel, in: G/T/E (4. Aufl.), Art. 130 b; Priebe, GS Grabitz, S. 552 ff.; Puttler; in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 2 ff. 455 Die zuvor in Art. 129 f. EWG-Vertrag befindlichen Bestimmungen über die EIß wurden durch den Vertrag von Maastricht in die Art. 198 d-198 e EG-Vertrag (nunmehr Art. 266 f. EG-Vertrag) verschoben. 456 MestrelPetit, RTDeur 1995, S. 237 ff.; Kenner; LIEI 1994/1, S. 22. Die Bedeutung der Finanzierungstätigkeit der EIB im Bereich der Strukturpolitik wurde durch das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zusätzlich hervorgehoben. Zu den Schwierigkeiten der Koordinierung der EIB-Finanzierungstätigkeit mit den Strukturfonds vgl. oben, A IV Rn. 38.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

gleich die demokratische Legitimation der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Dem Europäischen Parlament kam nunmehr für die grundlegenden Sekundärrechtsakte der Strukturfonds und des neuen Kohäsionsfonds die Rolle eines gleichberechtigten Mitgesetzgebers ZU. 457 Diese Rechtsakte bedurften vor ihrer einstimmigen Verabschiedung durch den Rat der Zustimmung des Europäischen Parlamentes (Art. 130 d Abs. 1 EG-Vertrag; nunmehr Art. 161 Abs. 1 EGVertrag). In einem gewissen Widerspruch hierzu wurde das Letztentscheidungsrecht für strukturpolitische Durchführungsrechtsakte dem Rat zugewiesen. Wie bisher verblieb es für die EFRE-Durchführungsrechtsakte beim Verfahren der Zusammenarbeit des Art. 189 c EG-Vertrag (nunmehr Art. 252 EG_Vertrag)458, dessen Anwendungsbereich jetzt durch Art. 125 EG-Vertrag (nunmehr Art. 148 EG-Vertrag) auch auf die ESF-Durchführungsrechtsakte ausgedehnt wurde. 459 Noch schwächer waren die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlamentes für EAGFL-A-Durchführungsrechtsakte ausgestaltet, wo das Europäische Parlament gern. Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EG-Vertrag (nunmehr Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGVertrag) auf ein Anhörungsrecht beschränkt blieb. Eine weitere Neuerung für die Rechtsetzungsverfahren der gemeinschaftlichen Strukturpolitik stellte die vertragliche Verankerung obligatorischer Anhörungsrechte des neugeschaffenen Ausschusses der Regionen dar (Art. 130 d, 130 e EG-Vertrag; nunmehr Art. 161, 162 EG-Vertrag). Die neuen Verfahrens bestimmungen konnten allerdings aufgrund der Verzögerungen im Ratifizierungsverfahren des Maastricht-Vertrages noch keine Anwendung auf die Fortentwicklung des Sekundärrechts für die Förderperiode 1994 - 1999 finden. 46o

457 In den grundlegenden Rechtsakten sind gern. Art. 130 d (nunmehr Art. 161 EG-Vertrag) die Aufgaben, die vorrangigen Ziele und die Organisation der Fonds, ihre allgemeinen Grundsätze, die Bestimmungen zur Gewährleistung ihrer Effizienz und zu ihrer Koordinierung zu regeln. 458 Der Vertrag von Maastricht hatte die durch die EEA eingeführten Bestimmungen über das Verfahren der Zusammenarbeit zur Verbesserung ihrer systematischen Stellung von Art. 143 II EWG-Vertrag zum inhaltsgleichen Art. 189 c EG-Vertrag (nunmehr Art. 252 EGV) verschoben. 459 Seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages im Mai 1999 findet auf die Durchführungsrechtsakte von EFRE und ESF das die Rechte des Parlamentes stärkende Verfahren der Mitentscheidung (Art. 189 bEG-Vertrag; nunmehr Art. 251 EG-Vertrag) Anwendung. 460 Der Maastricht-Vertrag konnte erst am I. 11. 1993 in Kraft treten. Die Überarbeitung des rechtlichen Rahmens musste - um einen ausreichenden Vorlauf für die Programmplanung zu gewährleisten - aber bereits zur lahresmitte 1993 abgeschlossen werden.

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994 - 1999

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VI. Die Weiterentwicklung der Strukturfonds im Förderzeitraum 1994 -1999 1. Die Ausgestaltung des Konzentrationsgrundsatzes a) Verbesserung der Finanzausstattung und Stärkung der Ziel I-Regionen (1) Der Vertrag von Maastricht räumte der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine besondere Priorität ein, um den gestiegenen Anforderungen an diesen Politikbereich im Zusammenhang mit der Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion wirkungsvoll begegnen zu können. 461 Ferner hatten die Erfahrungen der vorausgegangenen Förderperiode gezeigt, dass die bisherige Finanzausstattung der Strukturfonds bei weitem nicht dem tatsächlichen Bedarf entsprach. 462 Die Kommission hatte deshalb im Rahmen des sog. "Delors-Paket 11" vorgeschlagen, die finanzielle Ausstattung der gesamten gemeinschaftlichen Strukturpolitik nochmals erheblich zu verbessern. 463 Die Beschlüsse des Europäischen Rates von Edinburgh folgten diesen Vorschlägen in vollem Unfang. 464 Zur Anpassung an den zeitlichen Rahmen der vom Europäischen Rat genehmigten finanziellen Vorausschau wurde die Förderperiode auf sechs Jahre verlängert und deckte den Zeitraum von 1994 - 1999 ab. Für diesen Zeitraum wurden für die Strukturfonds Mittel in Höhe von 141,471 Mrd. ECU vorgesehen. 91 % der Mittel sollten für Strukturfondsinterventionen auf Initiative der Mitgliedstaaten, die restlichen 9% für Gemeinschaftsinitiativen verwendet werden. 96,436 Mrd. ECU, d. h. 2/3 der Gesamtmittel, wurden dabei auf Ziel I-Gebiete konzentriert. 465 Damit hatten sich real die Mittel für Ziel 1 um 70%, für die übrigen Ziele um 50% erhöht. 466

Zusätzlich wurden für den Kohäsionsfonds 15,150 Mrd. ECU für den Zeitraum 1993 - 1999 bereitgestellt,467 so dass sich für die Ziel I-Gebiete der Kohäsionsländer eine reale Verdoppelung der für sie zur Verfügung stehenden Mittel ergab. 468 Diese Bemühungen um eine weitere Stärkung der Ziel I-Gebiete insbesondere in den Kohäsionsländern wurde dadurch unterstützt, dass in den Kohäsionsländern und in den ultraperipheren Region der Gemeinschaft in begründeten Ausnahmefällen die Gemeinschaftsbeteiligung nunmehr auf bis zu 80 bzw. 85 % der Gesamtkos461

Vgl. dazu oben, A V Rn. 2.

462

V gl. dazu oben, A IV Rn. 30, und ferner Kommission, Von der EEA nach Maastricht,

S.30.

Vgl. dazu näher Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 19,20 f., 41. Europäischer Rat von Edinburgh vom 11. und 12. 12.1992, Bull. EG 12-1992, Ziff. 1.1., Ziff. 1.55. 465 Art. 12 VO 2052/88 n.F. sowie Anhang II VO 2052/88 n.F. (auch zum Vorstehenden). Alle - auch die nachfolgenden - Betragsangaben jeweils zu Preisen von 1992. 466 Kommission, Von der EEA nach Maastricht, S. 30. 467 Art. 4 Abs. 1 VO 1164/94. 468 Art. 12 Abs. 3 VO 2052/88 n.F. 463

464

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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ten erhöht werden konnte. 469 Damit sollte der aus Art. 130 a EG-Vertrag (nunmehr 159 EG-Vertrag) folgenden Verpflichtung zur Verringerung des Entwicklungsrückstandes der bedürftigsten Regionen in besonderem Maße Rechnung getragen werden. Eine weitere Steigerung der Finanzausstattung der Strukturfonds für diese Förderperiode ergab sich aus der am I. I. 1995 erfolgten Erweiterung der Europäischen Union um Finnland, Österreich und Schweden. Für Interventionen der Strukturfonds in den drei neuen Mitgliedstaaten wurden gern. den Festlegungen in der Beitrittsakte zusätzliche 4,747 Mrd. ECU bereitgestellt. 47o

b) Zuordnung zu den Zielen und Fonds

(2) Die Reformschritte von 1993 hielten am Grundkonzept der Ausrichtung der Fördertätigkeit der Strukturfonds auf sechs vorrangige Ziele fest. Allgemein wurde klargestellt, dass ein Gebiet nur im Rahmen eines gebietsbezogenen Zieles gefördert werden konnte. 471 Auch die Aufgabenverteilung zwischen EFRE, ESF und EAGFL-A blieb weiterhin unverändert. In einigen Punkten ergaben sich gleichwohl wichtige Modifikationen. Im Rahmen des Zieles I wurde der Förderung durch den EFRE ein neuer Schwerpunkt zugunsten von Interventionen im Bildungs- und Gesundheitswesen zugewiesen. 472 Die bisherigen Ziele 3 und 4 wurden in einem neuen Querschnittsziel 3 zusammengefasst, das die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und die Eingliederung von Jugendlichen und benachteiligten Randgruppen in den Arbeitsmarkt zum Gegenstand hatte. 473 Das neue Querschnittsziel 4 diente - wie in der Ergänzung des Art. 123 EG-Vertrag (nunmehr 146 EG-Vertrag) durch den Vertrag von Maastricht vorgegeben - der Anpassung der Arbeitskräfte an die industriellen Wandlungsprozesse und Veränderungen der Produktionssysteme. 474 Die Ziele 3 und 4 waren ausschließlich aus dem ESF zu fördem. 475 Schließlich wurde in der Reform von 1993 die gemeinschaftliche Fischereistrukturpolitik voll in den Rechtsrahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik integriert. Hierzu wurden die Maßnahmen zur Anpassung der FischereiArt. 13 Abs. 3 VO 2052 I 88 n.F. Dabei standen 4006 Mio. ECU für die Ziele 1-5 b) und 741 Mio. ECU für das neue Ziel 6 (dazu sogleich unten, A VI Rn. 2 a.E.) zur Verfügung; vgl. Anhang I, Nr. XVIII Beitrittsakte sowie Art. 3 Protokoll Nr. 6 zur Beitrittsakte, jeweils i.d.F. des Ratsbeschl. 9511 lEG, Euratom, EGKS, ABl.EG 1995 L 1 I 10. Vgl. ferner die Übersicht der Kommission, Struktur- und Kohäsionsfonds 94-99, S. 16. 471 Art. 12 Abs. 4 VO 2052/88 n.F. 472 Art. 3 Abs. 1 lit. d) VO 2052 I 88 n.F. Zu den Aufgaben der Fonds vgl. näher oben, A IV Rn. 8 und ferner die Übersicht der Kommission, Struktur-und Kohäsionsfons 93 - 99, S. 16, sowie für den EFRE die VO 4254/88 n.F., für den ESF die VO 4255 I 88 n.F., für den EAGFL-A die VO 4256 I 88 n.F., für das FIAF die VO 2080 I 93. 473 Art. 1 Nr. 3 VO 2052 I 88 n.F. 474 Art. 1 Nr. 4 VO 2052 I 88 n.F. 475 Art. 2 Abs. 1 VO 2052 I 88 n.F. 469

470

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994 - 1999

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strukturen mit in das Querschnittsziel 5a) einbezogen. Fischereistrukturpolitische Maßnahmen im Rahmen des Zieles 5a) wurden ausschließlich aus dem spezifisch hierfür geschaffenen neuen Fonds, dem Finanzinstrument zur Ausrichtung der Fischerei (FIAF), unterstützt. 476 Eine Unterstützung der von der Fischerei abhängigen Küstengebiete mit Strukturproblemen war außerdem im Rahmen der gebietsbezogenen Förderung nach den Zielen 1, 2 und 5 b) nach Maßgabe der allgemeinen Regelungen möglich. 477 Für den Zeitraum von 1995 - 1999 wurde gemäß den Festlegungen der Beitrittsakte zusätzlich das gebietsbezogene Ziel 6 geschaffen, das auf die besonderen regionalpolitischen Bedürfnisse der neuen skandinavischen Mitgliedstaaten Schweden und Finnland zugeschnitten war. Es diente der Förderung von Gebieten mit extrem niedriger Bevölkerungsdichte, konnte aus EFRE, ESF und EAGFL-A unterstützt werden und war mit 741 Mio. ECU dotiert.478 c) Auswahl und Festlegung der Fördergebiete

(3) Die Kriterien für die Festlegung der Ziel I-Gebiete blieben gegenüber der vorausgegangenen Förderperiode unverändert. 479 Der Rat selbst legte das Verzeichnis der Ziel I-Gebiete unmittelbar in der Verordnung 2052/88 n.F. fest. 48o Gern. Art. 130 d Abs. 1 EG-Vertrag (nunmehr Art. 161 Abs. 1 EG-Vertrag) musste dies einstimmig erfolgen. Dieser Zwang zur Einstimmigkeit führte zu einem politischen Kompromiss, bei dem abweichend von den obengenannten Kriterien noch weitere Regionen als Ziel I-Gebiete ausgewiesen wurden.481 Deren Pro-Kopf-BIP musste nahe bei der Grenze von 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts liegen und 476 Art. 2 Abs. I u.3 VO 2052/88. Die Aufgaben des FIAF wurden in der auf Art. 43 EGVertrag gestützten VO 2080/93 näher festgelegt. Mit der Schaffung des FIAF durch die VO 2083/93 wurden die bisherigen fischereistrukturpolitischen Instrumente der Gemeinschaft (VOen 4028/86 und 4042/89) in einer einheitlichen Rechtsgrundlage konsolidiert und zusammengefasst. 477 Vgl. 6. Erwägung der Präambel der VO 2081/93. Dabei konnte im Rahmen des Zieles I eine Unterstützung auch aus dem FIAF erfolgen, nicht aber im Rahmen des Zieles 2. 478 Protokoll Nr. 6 der Beitrittsakte i.d.F. des Ratsbeschl. 95/11 EG, EGKS, Euratom, ABl.EG 1995 L 1/11. 479 Demnach bezog sich das Ziel I auf Regionen der Ebene der NUTS 11 (V gl. dazu oben, A IV Rn. 10). Diese waren als Ziel I-Gebiete einzustufen, wenn ihr Pro-Kopf-BIP nach den Daten der letzten drei Jahre höchstes 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts betrug (Art. 8 Abs. I UAbs. I VO 2052/88 n.F.). 480 Anhang I VO 2052/88 n.F. Als Ziel I-Gebiete wurden festgelegt: Das gesamte Staatsgebiet der Kohäsionsländer Griechenland, Irland, Portugal; etwa des spanischen Hoheitsgebietes; die fünf neuen Bundesländer und Ostberlin; die Regionen Süditaliens sowie die Abruzzen für den Übergangszeitraum 1994-1996; in Belgien die Region Hainaut; in Frankreich die überseeischen Departements, Korsika sowie die drei an der Grenze zur belgischen Region Hainaut belegenen französischen Arrondissements Avesnes, Donais und Valensiennes; in den Niederlanden die Region Flevoland, im Vereinigten Königreich Nordirland, die Highlands and Islands Enterprise Area sowie die Merseyside. 481 Vgl. dazu näher Kommission, 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 116; Evans, S. 71.

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

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ferner mussten besondere Gründe für deren Einbeziehung vorliegen. 482 Über den Vorschlag der Kommission hinausgehend wurden vom Rat zusätzliche Ziel I-Gebiete in den Niederlanden, Frankreich und Italien ausgewiesen. 483 8% der Gemeinschaftsbevölkerung (7,4 Mio. Menschen), d. h. fast I /3 der Ziel I-Bevölkerung, lebte in Ziel I-Gebieten, in denen das Pro-Kopf-BIP über 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts lag. 484 Insgesamt erhöhte sich die Zahl der vom Ziel 1 erfassten Gemeinschaftsbevölkerung von 21,7% auf 26,6%; nach dem Beitritt der drei - relativ wohlhabenden - neuen Mitgliedstaaten Schweden, Finnland und Österreich betrug sie für die vergrößerte Union etwa 25%.485 (4) Im Rahmen der Gebietsauswahl für das Ziel 2 wurde an den bisherigen "harten Auswahlkriterien" unverändert festgehalten. 486 Die bereits in der vorherigen Förderperiode vorgesehenen alternativen "weichen Auswahlkriterien" für die Ausweisung weiterer Ziel 2-Gebiete wurden dagegen um zwei weitere Tatbestände ergänzt. 487 Mit Ausnahme Westberlins, das unmittelbar durch die VO 2052/88 zum Ziel 2-Gebiet erklärt wurde,488 legte wiederum die Kommission auf Grundlage mitgliedstaatlicher Vorschläge die Ziel 2-Gebiete für die bisherige 12er-Gemeinschaft in den Entscheidungen 94/169 489 und 96/472490 , für die neuen Mitgliedstaaten in den Entscheidungen 95/47 491 und 95/189492 fest. Die Festlegungen für die "Alt-Mitgliedstaaten" wurden für einen Zeitraum von nur jeweils drei Jahren getroffen, da man im Bereich industrieller Umstellung rascheren Wandel erwartete als in den Ziel 1- und 5 b)-Gebieten. Damit lebten 16,8% der Gemeinschaftsbevölkerung in Ziel 2-Gebieten, womit die Vorgabe der Präambel der VO 2052/88 von Art. 8 Abs. 1 UAbs. 2 VO 2052/88 n.F. Im Einzelnen handelte es sich dabei um Flevoland, die Abruzzen sowie die drei französischen Arrondissements. Diese Gebiete waren im Vorschlag der Kommission, KOM 93 (67), S. 22, nicht enthalten gewesen. 484 Kommission, 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 116. 485 Kommission, 6. StrukturfondsJB 1994, S. 12; dieselbe, Struktur- und Kohäsionsfonds 93-99, S. 12. 486 Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 VO 2052/88 n.F. Vgl. zu den Auswahlkriterien bei Ziel 2 näher oben, A IV Rn. 11. 487 Art. 9 Abs. 2 UAbs. 2 VO 2052/88 n.F. ermöglicht nun auch die Aufnahme von Stadtgebieten, die vor schwerwiegenden Problemen im Zusammenhang mit der Sanierung von Industriebrachen standen, sowie von Stadt- und Industriegebieten mit Strukturproblemen infolge der Umstrukturierung der Fischereiwirtschaft. 488 Art. 9 Abs. 5 VO 2052/88 n.F. 489 ABl.EG 1994 L 81/1. Damit wurde das Ziel 2-Gebietsverzeichnis in der bisherigen 12er-Gemeinschaft für den Zeitraum von 1994 - 1996 festgelegt. 490 ABl.EG 1996 L 193/54. Für den Zeitraum von 1997 - 1999 wurde das Ziel 2-Gebietsverzeichnis für Spanien, Italien und die Niederlande modifiziert, im übrigen aber beibehalten. 491 ABl.EG 1995 L 51/17. Damit wurde das Ziel2-Gebietsverzeichnis für Österreich und Finnland für den Zeitraum von 1995 - 1999 festgelegt. 492 ABl.EG 1995 L 123/18. Damit wurde das Ziel 2-Gebietsverzeichnis für Schweden für den Zeitraum von 1995 - 1999 festgelegt. 482 483

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15% nicht voll eingehalten werden konnte. 493 Bei den rechtlichen Voraussetzungen für die Auswahl der Ziel 5 b) -Gebiete ergab sich insoweit eine Modifikation, als nunmehr demographische und bevölkerungspolitische Faktoren als Hauptkriterien für die Festlegung der Ziel 5 b) -Gebiete heranzuziehen waren. Diese erfolgte durch die Kommissionsentscheidungen 94/197 494 , 95/37 495 sowie 95/143 496 . Insgesamt lebten 8,8% der Gemeinschaftsbevölkerung in Ziel 5 b) -Gebieten.497 Das neue Ziel 6 (Regionen mit extrem niedriger Bevölkerungsdichte) umfasste Regionen auf der Ebene NUTS 11 bzw. Teile dieser Regionen. Diese mussten eine Bevölkerungsdichte von weniger als 8 Einwohner je km 2 aufweisen. Die Ziel 6-Gebiete waren unmittelbar in der Beitrittsakte festgelegt. 498 Sie umfassten 0,4% der Gemeinschaftsbevölkerung. 499 Bezogen auf die 12erGemeinschaft stieg der Anteil der nach den gebiets bezogenen Zielen 1, 2 und 5 b) förderfähigen Bevölkerung von bisher 43% auf - mit dem Prinzip der Konzentration kaum mehr zu vereinbarende - 54% für den Planungszeitraum 1994-1999 an. Diese Steigerung wird mit der Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Situation in der Europäischen Union und der Einbeziehung der fünf neuen Bundesländer in die Förderung aus dem Ziel 1 erklärt. 5OO Mit einer strikteren Anwendung der Kriterien für die Festlegung der Ziel I-Gebiete und einer Verschärfung der Voraussetzungen für die Ausweisung als Ziel 2- bzw. Ziel 5 b)-Gebiete hätte die Zunahme begrenzt werden können und sollen. d) Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten. Ziele und Fonds

(5) Für den Förderzeitraum 1994-1999 wurde von den für die 12er-Gemeinschaft zur Verfügung stehenden Gesamtmitteln in Höhe von 141 Mrd. ECU ein Betrag von 134,464 Mrd. ECU für auf die Ziele 1 bis 5 b) verteilt. Dabei ergab sich folgende Aufteilung: Ziel 1: 93,810 Mrd. ECU (69,8%), davon 59,88 Mrd. ECU zugunsten der Kohäsionsländer, 33,93 zugunsten der übrigen Ziel I-Gebiete, Ziel 2: 15,124 Mrd. ECU (11,2%), Ziele 3 und 4 zusammen: 13,5 Mrd. ECU 493 Vg1. 18. Erwägung der Präambel der VO 2052/88 sowie Kommission. 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 116. 494 Festlegung der Ziel 5 b)-Fördergebiete für die bisherige 12er-Gemeinschaft für den Zeitraum 1994-1999. AB1.EG 1994 L 96/1. 495 Festlegung der Ziel 5 b)-Fördergebiete für Österreich und Finnland für den Zeitraum 1995-1999, AB1.EG 1995 L 49/65. 496 Festlegung der Ziel 5 b)-Fördergebiete für Schweden für den Zeitraum 1995-1999, ABl.EG 1995 L 92/29. 497 Kommission. Struktur- und Kohäsionsfonds 94-99, S. 14. 498 Vgl. - auch zum Vorstehenden - näher Protokoll Nr. 6 zur Beitrittsakte mit Anhang 1 i.d.F. des Ratsbeschl. 95/1/ EG, EGKS, Euratom, ABl.EG 1995 LI/li . 499 Kommission, Struktur- und Kohäsionsfonds 94-99, S. 15. 500 Kommission. 6 StrukturfondsJB 1999, S. 4.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(10,0%), Ziel 5 a): 5,450 Mrd. ECU (4,1 %), Ziel 5 b): 6,134 Mrd. ECU (4,6%).50\ Die VO 2052/88 regelte nunmehr ausdrücklich die Kriterien, anhand derer die Kommission die Aufteilung dieser Mittel auf die Mitgliedstaaten der 12er-Gemeinschaft vorzunehmen hatte. Dabei wurde für die Ziele 1 bis 4 und 5 b) im Wesentlichen auf die von der Kommission in der Praxis der vorausgegangenen Förderperiode bereits angewandten Kriterien zurückgegriffen,502 nämlich nationaler und regionaler Wohlstand, die Bevölkerung der Regionen sowie relatives Ausmaß der strukturellen Probleme einschließlich der Arbeitslosigkeit. Diese Faktoren waren von der Kommission bei der Mittelverteilung angemessen zu gewichten. 503 Die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten erfolgte für die gebiets bezogenen Ziele 1, 2 und 5 b) sowie für das Querschnittsziel 5a) durch Entscheidungen der Kommission. 504 Für die neuen Mitglieder wurden diese Fragen unmittelbar in der Beitrittsakte geregelt. 505 Für die 12er-Gemeinschaft ergab sich 1994 folgende Verteilung der veranschlagten Mittel auf die Fonds: EFRE: 51 %, ESF: 30,5%, ESF 16,5%, FIAF: 2,0%.506

2. Neuerungen bei den Verwaltungsverfahren der Strukturfonds (6) Bei ihren Überprüfungen war die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die Prinzipien der Strukturfondsreform von 1988 grundsätzlich bewährt hatten. Die Erfahrungen in der vorangegangen Förderperiode hatten aber auch gezeigt, dass ihre konkrete Ausgestaltung noch verbessert werden sollte. 50? Wichtige 501 Die Zahlen zu den Zielen ergeben sich aus Kommissionsentscheidungen 93/589/EWG, ABl.EG 1993 L 280/30 (Ziel I); 94/176/EG, ABl.EG 1994 L 82/35 (Zie12 1994-1996); 96/468/EG, ABl.EG 1996 L 192/29 (Ziel 2 1997 -1999); 94/203/EG, ABl.EG 1994 L 97/43 (Ziel 5 b); 94/279/EG, ABl.EG 1994 L 120/50 (Ziel 5a). Für die Ziele 3 und 4 vgl. Kommission, 6. StrukturfondsJB 1994, S. 64. 502 Vgl. dazu oben, A IV Rn. 15. 503 Art. 12 Abs. 4 UAbs. 1 VO 2052/88 n.F. Evans, S. 79, rügt allerdings zurecht, dass trotzdem das Verfahren der Mittelverteilung insgesamt nicht ausreichend transparent war. 504 Vgl. im Einzelnen die Kommissionsentscheidungen 93/589/ EWG, ABl.EG 1993 L 280/30 (Ziel 1); 941176/EG, ABl.EG 1994 L 82/35 (Ziel 2 1994-1996); 96/468/EG, ABl.EG 1996 L 192/29 (Ziel 2 1997 -1999); 94/203/EG, ABl.EG 1994 L 97/43 (Ziel 5 b); 94/279/EG, ABl.EG 1994 L 120/50 (Ziel 5a), sowie Evans, S. 78 f., 86, 90. Zur MitteIverteilung auf die Mitgliedstaaten für Ziele 3 und 4 vgl. Kommission, 6. StrukturfondslB 1994, S. 64. 505 Anhang Beitrittsakte, XVII, Anhang III; Protokoll Nr. 6 zur Beitrittsakte, Anhang 1, jeweils i.d.F. des Ratsbeschl. 95/1/ EG, EGKS, Euratom, ABl.EG 1995 LI/I O. 506 Eigene Berechnung auf Grundlage der Übersicht in Kommission, 6. StrukturfondsJB 1994, S. 12. In dieser Übersicht sind die Mittel für die zweite Förderphase des vorrangig aus dem EFRE finanzierten Zieles 2 (8,147 Mrd. ECU für 1997 - 1999) sowie zugunsten der neuen Mitgliedstaaten noch nicht berücksichtigt. Für die gesamte Programmplanungsphase 1994-1999 kam dem EFRE deshalb ein noch höheres Gewicht zu. Für das Ziel 1 ergab sich laut Kommission, KOM (95) 11, S. 12, folgende Verteilung: EFRE: 60%; ESF: 23,5%; EAGFL-A: 14,6%; FIAF: 1,9%.

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994 - 1999

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Änderungen betrafen das Programmplanungsverfahren, dass nunmehr beschleunigt, gestrafft und vereinfacht werden sollte. 50S Die Frist für die Vorlage der mitgliedstaatlichen Pläne wurde auf 3 Monate festgelegt. 509 Ferner wurde die Möglichkeit eröffnet, die Programmplanung nicht mehr in einem drei-, sondern in einem auf die Erfordernisse der Ziele 2 und 5 b) zugeschnittenen, komprimierten zweistufigen Verfahren durchzuführen. Dabei konnte der Mitgliedstaat die für die Programmplanung notwendigen Pläne und die Entwürfe für die sie konkretisierenden operationellen Programme bzw. sonstigen Interventionsformen in einem einzigen Antragsdokument zusammenfassen. 5 IO Die Kommission konnte dann die gemeinschaftlichen Förderkonzepte und die sie konkretisierenden operationellen Programme bzw. sonstigen Interventionsformen in einer einzigen Entscheidung festlegen, die bereits die Beteiligung der Fonds verbindlich festlegte. 511 Soweit die Mitgliedstaaten mit ihren Pläne bereits Anträge auf Beteiligung der Strukturfonds an Interventionen vorgelegt hatten, hatte die Kommission über diese, soweit sie die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllten, zusammen mit dem gemeinschaftlichen Förderkonzept zu entscheiden. 512 Zudem sollten die gemeinschaftlichen Förderkonzepte nunmehr mittels einer geringeren Zahl von operationellen Programmen umgesetzt werden, um die Effizienz des Programmplanungsverfahrens zu verbessern. 5 \3 (7) Gleichzeitig wurden die Anforderungen an die inhaltliche Qualität der Pläne verschärft: Um die Kohärenz mit dem gemeinschaftlichen Umweltrecht zu gewährleisten, hatten die Mitgliedstaaten in ihren Plänen für die gebietsbezogenen Ziele 1, 2 und 5 b) Angaben zur Vereinbarkeit der geplanten Strukturfondsinterventionen mit dem gemeinschaftlichen Umweltrecht zu machen. Um die Bewertung und Begleitung qualitativ zu verbessern, sollten die Mitgliedstaaten bereits in ihren Plänen die Ergebnisse der Bewertungen der vorausgegangenen Förderperiode einbeziehen und bewertungstaugliche Indikatoren zur Messung der Zielerreichung vorschlagen. 514 Zu diesem Zweck wurden ferner die Bestimmungen über die Begleitung und Bewertung überarbeitet. 515 Vgl. dazu näher Kommission, KOM (93) 67, S. 1 f., 14 ff. 6. Begründungserwägung VO 2082/93. Zu den Schwierigkeiten der Programmplanung vgl. oben, A IV Rn. 37. 509 Fristbeginn gern. Art. 6 Abs. 2 VO 4253/88 n.F. für die Ziele 1, 3 und 4 mit Inkrafttreten der VO 4253/88 n.F. ( d. h. zum 4.8. 1993, vgl. Art. 2 VO 2082/93), für die Ziele 2 und 5 b) mit Festlegung der Fördergebietskarte durch die Kommission. 510 Art. 5 Abs. 2 UAbs. 4 VO 4253/88 n.F. 5ll Art. 10 Abs. 1 UAbs. 3 VO 4253/88 n.F. Vgl. ferner 6. Erwägung Präambel VO 2082/93 sowie Kommission, Struktur- und Kohäsionsfonds 94-99, S. 23. 512 Art. 5 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 10 Abs. 1 UAbs. 2 VO 4253/88 n.F. 513 6. Erwägung Präambel VO 2082/93; Kommission, KOM (93) 67, S. 18 f. 514 Art. 8 Abs. 4, Art. 9 Abs. 8, Art. 11 a Abs. 5 VO 2052/88 n.F. 515 Art. 25 f. VO 4253 n.F. Dabei wurde die Rolle der Begleitausschüsse gestärkt. Die Aufgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen von Begleitung und Bewertung wurden klarer festgelegt. 507 508

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(8) Das Partnerschaftsprinzip wurde dahingehend erweitert, dass nunmehr vorgesehen war, auch die Wirtschafts- und Sozialpartner in die Partnerschaft einzubeziehen. Jedoch wurde die Ausgestaltung der Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner zur Disposition des betreffenden Mitgliedstaates gestellt. 516 In der Förderperiode 1994 - 1999 wurden die neuen strukturpolitischen Finanzinstrumente der Gemeinschaft, das FIAF und der Kohäsionsfonds 517 in die Gesamtkoordinierung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik einbezogen. 518 Ferner wurde der Grundsatz der Zusätzlichkeit nunmehr klarer dahingehend legal definiert, dass die Strukturfondsmittel nicht an die Stelle mitgliedstaatlicher Strukturausgaben treten dürfen und deshalb der geförderte Mitgliedstaat grundsätzlich seine öffentlichen Strukturausgaben in allen betroffenen Gebieten zumindest aufrechtzuerhalten hat. Dabei war der Mitgliedstaat verpflichtet, der Kommission regelmäßig die Informationen über seine Strukturausgaben zur Verfügung zu stellen. 519 Damit wurde die von der Kommission schon bisher zum Zusätzlichkeitsprinzip vertretene Rechtsauffassung bestätigt. 520

3. Die Tätigkeit der Strukturfonds im Förderzeitraum 1994-1999 und die Erfahrungen mit dem fortentwickelten Rechtsrahmen a) Die Umsetzung des Konzentrationsgrundsatzes aa) Finanzielle Abwicklung (9) Der Anteil der Zahlungen aus den Strukturfonds am Gemeinschafts-BIP betrug im Förderzeitraum 1994 - 1999 durchschnittlich 0,31 % und entsprach damit in etwa dem des vorangegangenen Förderzeitraums. 521 Der Anteil der Strukturfonds an den Gemeinschaftsausgaben stieg von 29,5% im Jahr 1993 auf 32,6% im Jahr 1999.522 Bezieht man das neugeschaffene strukturpolitische Förderinstrument des Kohäsionsfonds mit ein, so zeigt sich, dass sich im Förderzeitraum 1994 - 1999 die fiskalische Bedeutung der Strukturpolitik mit einer Steigerung ihres Anteils an Art. 4 Abs. 1 va 2052/88 n.F. Einschließlich seines für die Übergangszeit geschaffenen Vorläufers, des Kohäsionsfinanzinstrumentes. 518 Art. 1 bis 3 va 4253/88 n.F. 519 Art. 9 va 4253 n.F. 520 Vgl. dazu oben, A IV Rn. 25. 521 Eigene Berechnung auf Grundlage der Angaben in Kommission, Haushaltsvademekum 2000, S. 39. Addiert man die 15 Mrd. ECU für den Kohäsionsfonds hinzu, ergibt sich insgesamt eine geringfügige Steigerung des relativen Gewichts der gemeinschaftlichen Strukturförderung. Zum Förderzeitraum 1988-1992 vgl. oben, A IV Rn. 29. 522 Dabei entfielen 16,5% der Gemeinschaftsausgaben auf den EFRE, 8,1 % auf den ESF, 4,4% auf den EAGFL-A sowie 0,7% auf den FIAF; Kommission, Haushaltsvademekum 2000, S. 39. 516 517

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994-1999

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den Ausgaben der Gemeinschaft von 30,7% im Jahre 1993 auf 35,8% im Jahr 1999 weiter erhöht hat. 523 Im Rahmen der Programmplanung wurden die in der finanziellen Vorausschau für den Förderzeitraum 1994 - 1999 bereitgestellten Mittel in Höhe von 161 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999 = 141 Mrd. ECU zu Preisen von 1992) in vollem Umfang den Interventionen der Strukturfonds zugewiesen, wobei 90% auf die Förderung nach den Zielen 1 bis 6, 9% auf Gemeinschaftsinitiativen und 1% auf sonstige Maßnahmen entfielen. 524 (10) In den Programmplanungsverfahren für die Ziele 1 bis 6 wurden Verpflichtungen zu Lasten der Strukturfonds in Höhe von 144,6 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) eingegangen, wobei zum Ende des Jahres 1999 99% dieser Mittel gebunden und 75% ausgezahlt waren.525 Den Gemeinschaftsinitiativen wurden in den Programmplanungsverfahren Mittel in Höhe von 14,6 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) zugewiesen.526 Zum Ende 1999 waren von diesen Mitteln 95% gebunden und 57% ausgezahlt. 527 Sowohl bei den von den Mitgliedstaaten initiierten Strukturfondsinterventionen als auch bei den Gemeinschaftsinitiativen ergab sich somit eine niedrigere Zahlungsquote im Vergleich zum vorausgegangenen Förderzeitraum. 528 Dies lässt insbesondere bei den Gemeinschaftsinitiativen auf einen teilweise niedrigen Durchführungsstand der geförderten Programme schließen.529 Dies wird die effiziente Verwaltung und Finanzierung der Strukturfonds im Förderzeitraum 2000 - 2006 erschweren. Aufgrund der bestehenden Mittelbindungen werden in erheblichem Umfang Mittel für Zahlungen in den Haushalten des kommenden Förderzeitraums für die zahlreichen noch nicht abgeschlossenen Programme des Förderzeitraumes 1994 - 1999 bereitzustellen sein. Deren weitere Durchführung, Kontrolle und Abschluss wird bei Mitgliedstaaten und Kommission erhebliche Ressourcen zu Lasten der Verwaltung der Strukturfondsinterventionen des neuen Förderzeitraums binden.53o

Kommission, Haushaltsvademekum 2000, S. 39. Rechnungshof, Jahresbericht 1999, S. 73 ff. Unter die sonstigen Maßnahmen fallen die Maßnahmen der technischen Hilfe, innovative Maßnahmen sowie Übergangsmaßnahmen; vgl. näher Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, Teil II Anhänge 3 u. 4. 525 Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 32; Rechnungshof, Jahresbericht 1999, S.74. 526 Vgl. Rechnungshof, Jahresbericht 1999, S. 75, Tabelle 3.4, mit den in den nachfolgenden Anmerkungen enthaltenen Angaben zur Finanzausstattung der Gemeinschaftsinitiativen, jeweils zu Preisen von 1999. 527 Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 44; Rechnungshof, Jahresbericht 1999, S.75 . 528 Vgl. zum Förderzeitraum 1988-1993 oben, A IV Rn. 32, und zu den allgemein mit einer niedrigen Zahlungsquote verbundenen Problemen oben, AlIRn. 6. 529 Vgl. etwa Rechnungshof, Sonderbericht 1/2001, Ziff. 8 f., für die Gemeinschaftsinitiative URBAN. 530 Zu den hieraus resultierenden Schwierigkeiten vgl. näher Rechnungshof, Sonderbericht 14/98, Ziff. 3.4. 523

524

96

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(11) An der Verteilung der Strukturfondshilfen auf die Fonds ist die hervorgehobene Stellung zu erkennen, die dem EFRE im System der gemeinschaftlichen Strukturpolitik zukommt: Die Interventionen der Ziele 1 bis 6 wurden zu 51,9% aus dem EFRE (75 Mrd. Euro), zu 30% aus dem ESF (43,4 Mrd. Euro), zu 23,5% aus dem EAGFL-A (23,5 Mrd. Euro) sowie zu 1,9% aus dem FIAF (2,7 Mrd. Euro) finanziert. Die Mittel verteilten sich wie folgt auf die Ziele: Ziel 1: 97,9 Mrd. Euro (67,7%), Ziel 2: 15,9 Mrd. Euro (10,1 %), Ziel 3: 13,2 Mrd. Euro (9,1 %), Ziel 4: 2,6 Mrd. Euro (1,8%), Ziel5a: 6,6 Mrd. (4,6%), Ziel 5 b) : 7,5 Mrd. (5,2%), Ziel 6: 0,8 Mrd. (0,5%). Die höchsten Beträge aus den Strukturfonds erhielten nunmehr Spanien (22% der Gesamtausgaben der Fonds = 33,2 Mrd. Euro), gefolgt von Italien (14,4% = 20,9 Mrd. Euro) und Deutschland (14,1 % = 20,4 Mrd. Euro). Die Kohäsionsländer Irland, Spanien, Griechenland und Portugal erhielten 47,1 % (68, 1 Mrd. Euro) der für die Förderung aus den Zielen 1 bis 6 vorgesehenen Mittel. 53 ! Der hohe Anteil der Ziel I-Förderung und der - zusätzlich noch aus dem Kohäsionsfonds mit ca. 15 Mrd. Euro unterstützten - Kohäsionsländer an der Gesamtförderung aus den Strukturfonds zeigen, dass sich die gemeinschaftliche Strukturförderung trotz der erheblichen Zunahme der aus den gebietsbezogenen Zielen förderfähigen Bevölkerung 532 im Ergebnis vorrangig auf die bedürftigsten Regionen konzentrierte. bb) Inhaltliche Ausrichtung (12) Für die aus dem EFRE finanzierten Ziele 1,2 und 5 b) ergab sich folgende inhaltliche Ausrichtung: Bei Ziel 1 konzentrierte sich die Förderung auf die Schwerpunkte Infrastruktur mit einem Anteil von mehr als 31 %, davon für die Bereiche Verkehr und Umweltschutz 16% bzw. 9%, Entwicklung der Humanressourcen mit 28,5% und Stärkung des Umfelds des produktiven Sektors, wobei 17 % für die Bereiche Industrie und Dienstleistungen und 15 % für die Landwirtschaft und ländliche Entwicklung eingesetzt wurden. 533 Bei Ziel 2 verteilten sich die Schwerpunkte im 1. Förderzeitraum 1994-1996 wie folgt: Umfeld des produktiven Sektors 45%, davon Beihilfen an Industrie- und Dienstleistungsunternehmen 26% und wirtschaftsnahe Infrastrukturen 12,5%; Entwicklung der Humanressourcen 34%, Flächenerschließung und Sanierung 13%, Umweltschutz 6%.534 Im zweiten Förderzeitraum 1997 - 1999 veränderte sich diese Verteilung nur unwesentlich. 535 Für Ziel 5 b) wurden insgesamt sechs Schwerpunkte verfolgt. Die wichtigsten bildeten die Bereiche "Entwicklung und Diversifizierung der Land531 Vgl. zu den gesamten Angaben näher Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 32 ff.; Rechnungshof, Jahresbericht 1999, S. 74. 532 Dazu oben, A VI Rn. 3 f. 533 Kommission, 6. StrukturfondsIB 1994, S. 20. 534 Kommission, 6. StrukturfondsJB 1994, S. 45. 535 Kommission, KOM (97) 524, S. 29.

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994 - 1999

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und Forstwirtschaft" und "Beihilfen zur wirtschaftlichen Entwicklung, zur Erschließung von Industriegebieten und für KMU" mit jeweils 25%.536 cc) Wirkungen (13) Zum Ende des Förderzeitraums 1994-1999 konnte in den Kohäsionsländem Spanien, Portugal und Griechenland eine deutliche Annäherung an das Wohlstandsniveau der Gemeinschaft verzeichnet werden. 537 In Irland konnte das durchschnittliche Wohlstandsniveau der Gemeinschaft sogar deutlich übertroffen werden. 538 Die Kluft zwischen den ännsten und den reichsten Regionen konnte verringert werden; allerdings ist das insoweit festzustellende Gefälle nach wie vor erheblich. 539 Das z. T. starke Regionalgefälle innerhalb einzelner Mitgliedstaaten nahm zumeist ab, konnte aber noch nicht in allen Mitgliedstaaten auf ein zufriedenstelIendes Niveau angeglichen werden. 54o Insgesamt ist in den ersten zehn Jahren seit der Strukturfondsreforrn von 1988 eine Tendenz zur Annäherung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft erkennbar geworden. 54 ! Von der Kommission veranlasste Untersuchungen bestätigten, dass die Strukturfondsförderung einen wichtigen Beitrag zu dieser positiven Entwicklung und damit zur Verwirklichung des vertraglichen Konvergenz- und Kohäsionsziels leisten konnte. 542 Der Haupteffekt der Förderrnaßnahmen in den vorrangig geförderten Ziel I-Gebieten lag in der Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit durch eine überproportiona1e Steigerung der Produktivität pro Beschäftigten, so dass sich dort der Abstand des Pro-Kopf-BIP zum Gemeinschaftsdurchschnitt verringerte. Hinsichtlich der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit konnten jedoch kurzfristig keine durchgreifenden Fortschritte erzielt werden. 543 Vgl. näher Kommission, 6. StrukturfondsIB 1994, S. 88 f. In diesen drei Ländern stieg das Pro-Kopf-BIP in den vergangenen 10 Jahren von 68% auf 79% des EU-Durchschnitts, vgl. Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 4. 538 In Irland wuchs das Pro-Kopf-BIP in einem Zeitraum von nur 10 Jahren von 70% auf 114% des Gemeinschaftsdurchschnitts, vgl. Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 4. 539 So beträgt das Pro-Kopf-BIP in den reichsten 10% der Gemeinschaftsregionen das zweieinhalbfache der ännsten 10%; vgl. Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 6. 540 Insbesondere in Deutschland (Ostdeutschland) und Italien (Mezzogiorno) ist trotz intensiver nationaler und gemeinschaftlicher Anstrengungen nach wie vor ein sehr ausgeprägtes innerstaatliches Regionalgefälle zu verzeichnen; vgl. dazu näher Kommission, 2. Kohäsionsbericht 200 1, S. 6 ff. 541 Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 6. 542 Vgl. dazu näher Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Teil I1I; dieselbe, 6. sozioökonomischer Lagebericht 1999, S. 11 f., 147 ff.; diese Ergebnisse werden auch durch unabhängige wissenschaftliche Studien bestätigt; vgl. etwa Schaub, S. 69 ff., für die südeuropäischen Ziel I-Gebiete. 543 In den Regionen mit Ziel I-Status für die Förderzeiträume von 1988 - 1993 und 1994-1999 wurde eine Steigerung des Pro-Kopf-BIP von 63% des Gemeinschaftsdurchschnitts auf 68% im Jahre 1996 festgestellt; die Arbeitslosenquote in diesen Regionen lag 536 537

7 Holzwan

98

A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

Dies wird mit der spezifischen Entwicklungsstrategie bei Ziel 1 erklärt, die ihre Schwerpunkte bei der - teilweise sogar zunächst mit Arbeitsplatzverlusten verknüpften - Modernisierung des produzierenden Sektors und der Ausstattung mit Basisinfrastruktur legte, die erst längerfristig eine dauerhafte Verbesserung der Arbeitsmarktentwicklung bewirken können. 544 Eine weitere Ursache wird im Mangel an Fachkräften, insbesondere im Bereich der Informationstechnologie, gesehen. 545 Im Rahmen einer vorläufigen Bewertung für den gesamten Förderzeitraum 1994 - 1999 wurden folgende Wachstums- und Beschäftigungseffekte für die großen gemeinschaftlichen Förderkonzepte des Zieles 1 ermittelt: 546 Deutsch!.

Griechen!.

Spanien

Irland

Italien

Portugal

Zusätzliches Wachstum des BIP im GFK-Gebiet:

3,2%

4,8%

5,1%

3,8%

2,0%

4,4%

Beschäftigungswachstum im GFKGebiet:

1,5%

2,9%

2,4%

3,2%

1,0%

3,7%

Für die Ziele 2 und 5 b) wurden die zusätzlichen Effekte der Strukturfondsförderung noch nicht quantifiziert. Für die Ziel 2-Gebiete entwickelte sich der Arbeitsmarkt positiver im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt. In Ziel 5 b) -Gebieten war hingegen eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit zu verzeichnen. In beiden Gebietstypen konnte jedoch die beabsichtigte Entwicklung hin zu einer stärker diversifizierten Wirtschaftsstruktur beobachtet werden. 547 dd) Gemeinschaftsinitiativen (14) Trotz der negativen Erfahrungen im vorangegangenen Förderzeitraum wurde die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen nicht deutlich reduziert. 548 Dabei wurden 1997 mit über 17% über dem Niveau von 1988 (15,6%). Für die vier Kohäsionsländer wird der Beschäftigungseffekt der Strukturfonds in den Förderzeiträumen von 1988 - 1999 auf insgesamt 800 000 Arbeitsplätze bzw. 3,5% der Gesamtbeschäftigung geschätzt; vg!. Kommission, 6. sozioökonomischer Lagebericht 1999, S. 148, 154 ff., 224 f.; dieselbe, KOM (96) 109, S. 17 ff. - Zur Entwicklung der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigungsquote vg!. ferner dieselbe, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 13 ff. 544 Kommission, KOM (96) 109, S. 10. 545 Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 13 ff. 546 Vg!. Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.63., und Kommission, 6. sozioökonomischer Lagebericht 1999, S. 155 f.; dieselbe, KOM (96) 109. Der Rechnungshof, a.a.O., misst diesen Zahlen aufgrund der zur Bewertung benutzten, nicht vergleichbaren Methoden nur einen eingeschränkten Aussagewert bei. Vg!. ferner Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/98, Ziff. 7.1.ff. 547 Kommission, 6. sozioökonomischer Lagebericht 1999, S. 154 f.

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994-1999

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folgende Gemeinschaftsinitiativen aus dem vorausgegangenen Förderzeitraum fortgeführt: 549 RETEX,550 RESIDER 1I,551 RECHAR 1I,552 NOW und Horizon,553 REGIS 1I,554 LEADER 11555 sowie INTERREG 11. 556 Zusätzlich wurden folgende neue Gemeinschaftsinitiativen geschaffen: PESCA557 , URBAN558 , Initiative für KMU 559 , KONVER560 , ADAPT und "Beschäftigung und Entwicklung der Humanressourcen,,561 sowie PEACE562 . Wiederum ist festzustellen, dass die meist beVgL oben, A IV Rn. 35, 37. VgL oben, A IV Rn. 35 mit Anm. 550 VgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/17; RETEX wurden Mittel aus allen 4 Fonds in Höhe von 578 Mio. Euro zugewiesen. 551 VgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/22; RESIDER II wurden Mittel aus EFRE und ESF in Höhe von 572 Mio. Euro zugewiesen. 552 VgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/26; RECHAR II wurden Mittel aus EFRE und ESF in Höhe von 471 Mio. Euro zugewiesen. 553 Diese Gemeinschaftsinitiativen wurden unter dem Dach der neuen Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung der Humanressourcen" fortgeführt; vgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/36. 554 VgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/44; REGIS II wurden Mittel aus EFRE und ESF in Höhe von 649 Mio. Euro zugewiesen. 555 V gL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/48; LEADER 11 wurden Mittel aus EFRE, ESF und EAGFL-A in Höhe von 1793 Mio. Euro zugewiesen. 556 VgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/26; INTERREG II wurden Mittel aus allen 4 Fonds in Höhe von 3596 Mio. Euro zugewiesen. 557 Mit 301 Mio. Euro aus EFRE, ESF und FIAF ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für die Umstrukturierung des Fischereisektors; vgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/1. 558 Mit 898 Mio. Euro aus EFRE und ESF ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für städtische Problemgebiete; vgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/6; Rechnungshof, Sonderbericht 1/2001. 559 Mit 1027 Mio. Euro aus EFRE und ESF ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für die Rüstungs- und Standortkonversion, vgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/18. 560 Mit 700 Mio. Euro aus EFRE und ESF ausgestattete Gemeinschaftsinitiative für die Anpassung kleiner und mittlerer Unternehmen an den Binnenmarkt, vgL dazu näher die Mitteilung der Kommission, ABLEG 1994 C 180/10. 561 Die Gemeinschaftsinitiative ADAPT diente der Förderung der Beschäftigung und der Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel, die Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung der Humanressourcen" umfasste die bisherigen Initiativen NOW und HORIZON sowie ein neu es Programm YOUTHSTART zur Eingliederung von Jugendlichen ohne Berufsausbildung in den Arbeitsmarkt; vgL dazu näher die Mitteilungen der Kommission, ABLEG 1994 C 180/30. Diese Initiativen wurden zusammen mit insgesamt 3556 Mio. Euro aus EFRE und ESF ausgestattet. 562 Sonderprogramm zur Förderung des Friedens und der Versöhnung in Nordirland und den Grenzbezirken Irlands 1995 - 1999. Dieses Programm war für diesen Zeitraum mit 503 Mio. Euro ausgestattet; seine Finanzierung erfolgte aus allen 4 Fonds; vgL näher EU-Gesamtbericht 1996, Ziff. 321 m. w. Nw., sowie Rechnungshof, Sonderbericht 7/2000, ABLEG 2000 C 146/1. 548

549

7*

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

scheidene Finanzausstattung der Programme zur Umsetzung der Gemeinschaftsinitiativen, ihre Vielzahl und die Weite der Fördertatbestände zu einer inhaltlichen und finanziellen Zersplitterung der Förderung führten, die dem Konzentrationsgrundsatz widersprach. 563 b) Die Erfahrungen mit dem fortentwickelten Rechtsrahmen (15) Ingesamt konnte der Rechnungshof bei seinen Überprüfungen feststellen, dass die Strukturfondsreform von 1988 erhebliche Verbesserungen in der Verwaltung der Strukturfonds bewirkt hatte. 564 Gleichwohl zeigten sich auch im Förderzeitraum 1994 - 1999 Defizite des rechtlichen Rahmens der Strukturfonds und seiner praktischen Anwendung durch Kommission und Mitgliedstaaten. aa) Die Erfahrungen mit den allgemeinen Grundsätzen (16) Die Programmplanung für die Ziele 1 bis 5 konnte bis zum Frühjahr 1995 abgeschlossen werden. Zwar konnten damit die durch die Strukturfondsverordnungen vorgegebenen Fristen nicht eingehalten werden; es konnte aber eine Beschleunigung gegenüber dem vorausgegangenen Förderzeitraum erreicht werden. Für die überwiegende Zahl der kleineren Fördergebiete des Zieles 1 sowie der Ziele 2 und 5 b) wurde von den Mitgliedstaaten das neue vereinfachte Programmplanungsverfahren mittels der Einheitlichen Programmplanungsdokumente gewählt, wodurch die Programmplanungsverfahren beschleunigt werden konnten. Zu erheblichen Verzögerungen kam es wiederum bei der Programmplanung für die Gemeinschaftsinitiativen. 565 Die Erfahrungen zeigten die Notwendigkeit, die für die Programmplanung erforderlichen Grundentscheidungen über die Festlegung der Fördergebiete und die Mittelverteilung auf Ziele und Mitgliedstaaten möglichst schon vor Beginn eines Förderzeitraumes zu treffen, damit die Mitgliedstaaten mit ihren Planungsarbeiten frühzeitig beginnen können und ein nahtloser Übergang zwischen den Förderzeiträumen gewährleistet ist. 566 563 Ebenso Wishlade, S. 45; Rechnungshof, Sonderbericht 1/2001, Ziff. 19 f., 64 ff.; derselbe, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.13. Der Rechnungshof ermittelte in seinem Jahresbericht 1998, Ziff. 3.13., eine Zahl von 430 Operationellen Programmen zu Umsetzung der Gemeinschaftsinitiativen, wobei die durchschnittliche Gemeinschaftsbeteiligung 33 Mio. ECU betrug. Die Kommission räumte in ihrer Antwort, a.a.O., Ziff. 3.13., ein, dass zu viele Gemeinschaftsinitiati yen eingeleitet wurden. 564 Rechnungshof, Jahresbericht 1997, Ziff. 3.2. 565 Kommission, StrukturfondsJBe, 6. JB 1994, S. 4; 7. JB 1995, S. 23. 566 So kam es zu Verzögerungen in der Programmplanung für die Ziele 2 und 5 b), weil die Mitgliedstaaten erst im Anschluss an die im Januar und Februar 1994 getroffenen Kommissionsentscheidungen zur Festlegung der Fördergebiete und der Mittelverteilung (Nw. oben, A VI Rn. 3 f.) für diese Ziele über eine ausreichende Grundlage für die Programmpla-

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994-1999

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(17) Zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen gab es erhebliche Unterschiede in der für die Programmplanung benötigten Zeitdauer. Dabei konnten die Regionen und Mitgliedstaaten am schnellsten ihre Programmierung abschließen, die kaum neue Maßnahmen für diesen Förderzeitraum entwickelten, sondern überwiegend bereits laufende Maßnahmen zu einem Programm zusammenfassten. Diese Vorgehensweise erschwerte aber die Berücksichtigung neuer Entwicklungen und gemeinschaftlicher Prioritäten. 567 (18) Nach wie vor wurden die mit der Einführung des Systems der Verwaltung der Strukturfonds durch mehrjährige Programme verbundenen Rationalisierungseffekte dadurch geschmälert, dass die Ziele 2 und 5 b) sowie die 14 Gemeinschaftsinitiativen durch zu viele, zu kleine und zu gering dotierte Programme umgesetzt wurden, die - gemessen an ihrer geringen tatsächlichen Bedeutung - einen unverhältnismäßig großen administrativen Aufwand verursachten. 568 Zusätzlich verschärft wurde dieses Problem durch zahlreiche nicht abgeschlossene Programme und Projekte aus dem vorausgegangenen Förderzeitraum und sogar aus der Zeit vor der Strukturfondsrefonn von 1988. 569 In diese Richtung wirkte erneut auch die für Ziel 2 vorgesehene Aufteilung des Förderzeitraumes in 2 Programmplanungsphasen von 3 Jahren. Sie war mit einem enonnen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verbunden, ohne dass es zu wesentlichen Veränderungen hinsichtlich der Fördergebiete und der inhaltlichen Ausrichtung der Ziel2-Förderung kam. 57o (19) Insgesamt konnte die Qualität der Programmplanungsdokumente verbessert werden. 57 ! Viele grundsätzliche, bereits seit langem bekannte Probleme traten jedoch weiterhin auf. Insbesondere gaben die Programmplanungsdokumente zu wenig Aufschluss über die Zusammenhänge zwischen den Interventionen der Strukturfonds mit den jeweiligen nationalen strukturpolitischen Gesamtanstrengungen. Auch wurden die Kriterien für die Auswahl, Bewertung und Kontrolle der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Programmdurchführung zu fördernden Projekte nicht hinreichend in den Programmplanungsdokumenten konkretisiert. 572 nung verfügten. Bei den Gemeinschaftsinitiativen konnte eine Beschleunigung der Programmplanung dadurch erreicht werden, dass die Kommission sämtliche Gemeinschaftsinitiativen mit Ausnahme der Initiative PEACE bereits zu Beginn der Förderzeitraumes eingeleitet hatte. 567 Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.49. ff. 568 Ebenso Rechnungshof, Jahresbericht 1997, Ziff. 3.13. ff. sowie Kommission, a.a.O., in ihrer Antwort zu den Bemerkungen des Rechnungshofes; dieselbe, 7. StrukturfondsJB 1995, S. 23. Ingesamt hatte die Kommission 1134 Programme zu verwalten. Davon entfielen 610 auf Interventionen nach Zielen und 424 auf Gemeinschaftsinitiativen. Vgl. zu diesem Problem bereits oben, A IV Rn. 39. 569 Rechnungshof, Jahresbericht 1997, Ziff. 3.14.; vgl. dazu ausführlich derselbe, Sonderbericht 14/1998. 570 Kritisch hierzu auch Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 33 ff. 571 Kommission, 5. StrukturfondsJB 1994, S. 6. 572 Vgl. näher Rechnungshof, Jahresbericht 1997, Ziff. 3.16. ff.; derselbe, Sonderbericht 16/98, Ziff. 6.14 ff.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

(20) Der Grundsatz der Partnerschaft erlangte für die Praxis der Strukturfonds eine größere Bedeutung. Die regionale Ebene wurde nunmehr in vielen Mitgliedstaaten am Verfahren der Programmierung der Strukturfondsinterventionen beteiligt und in nahezu allen Mitgliedstaaten in deren Durchführung und Begleitung einbezogen. Weiterhin weniger stark ausgeprägt war die partnerschaftliche Beteiligung der lokalen Gebietskörperschaften, die aber in einigen Mitgliedstaaten und Regionen ausgebaut wurde. Die wichtigste Form der Beteiligung der Regionen und Kommunen in der Durchführungsphase bildete ihre institutionalisierte Mitwirkung in den Begleitausschüssen. 573 Die in der VO 4253/88 n.F. vorgesehene Erweiterung der Partnerschaft auf die Wirtschafts- und Sozialpartner574 wurde unterschiedlich umgesetzt. Art und Umfang der Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner differierten nicht nur zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen, sondern waren auch abhängig von den umzusetzenden Zielen. Am umfassendsten wurde die Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner bei den Zielen 3 und 4 verwirklicht. In allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs wurden sie als vollwertige Mitglieder an den Arbeiten der Begleitausschüsse beteiligt. Bei den gebietsbezogenen Zielen 1, 2 und 5 b) wurden in Frankreich, Irland, Italien (für das Ziel 2), sowie in den Benelux- und den skandinavischen Staaten den Wirtschafts- und Sozialpartnern umfassende Beteiligungsrechte eingeräumt. In den anderen Mitgliedstaaten wurden den Wirtschafts- und Sozialpartnern für diese Ziele überwiegend nur schwächere Mitwirkungsmöglichkeiten - etwa in der Form der Information und Anhörung - eröffnet. 575 (21) Auch im Förderzeitraum 1994-1999 ergaben sich weiterhin Schwierigkeiten, in der Praxis die Beachtung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit zu gewährleisten, wobei hier kaum Verbesserungen gegenüber dem vorausgegangenen Förderzeitraum festzustellen waren. Als besonders problematisch erwies es sich, dass eine Verletzung dieses Grundsatzes nicht sanktioniert werden konnte. 576 (22) Ein Ziel für den Förderzeitraum 1994-1999 war es, die Kohärenz der Tatigkeit der Strukturfonds mit der gemeinschaftlichen Umweltpolitik besser zu gewährleisten. 577 Hierzu war der Umweltschutz als Querschnittsaufgabe im gesamten Prozess der Programmplanung aber auch in der Durchführung und Bewertung der Interventionen der Strukturfonds vorrangig zu berücksichtigen. Dies sollte unter anderem durch eine umfassende Einbeziehung der nationalen Umweltbehörden 573 Kommission, StrukturfondsJBe, 6. JB 1995, S. 5; 7. JB 1995, S. 248 ff.; vgl. ferner zur praktischen Umsetzung des Partnerschaftsprinzips ausführlich Kelleher / Baterbury / Stern, S. 83 ff., und speziell zu den Erfahrungen in Deutschland Lang/Schwab/Wollmann, VerwArch. 91 (2000), S. 106 ff. 574 V gl. dazu oben, A VI Rn. 8. 575 Kommission, StrukturfondsJBe, 6. JB 1995, S. 4; 7. JB 1995, S. 24, 254 ff. 576 Rechnungshof, Jahresbericht 1997, Ziff. 3.50.; derselbe, Sonderbericht 6/99; Kommission, StrukturfondsJBe, 6. JB. 1994, S. 4; 11. JB 1999, S. 142. Zu den Erfahrungen im Förderzeitraum 1988-1993 vgl. oben, A IV Rn. 39. 577 Vgl. dazu insbesondere Kommission, KOM (95) 509.

VI. Weiterentwicklung der Strukturfonds von 1994 - 1999

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erreicht werden. Die Interventionen der Strukturfonds für die gebiets bezogenen Ziele und einige Gemeinschaftsinitiativen enthielten ferner jeweils Schwerpunkte zugunsten umweltbezogener Investitionen. Damit wurden insbesondere Vorhaben zur Abfallverwertung und Abwasseraufbereitung gefördert. 578 Bei der Durchführung von Strukturfondsprogrammen dieses Förderzeitraumes kam es gehäuft zu Verzögerungen, weil einige Mitgliedstaaten es unterlassen hatten, die in der naturschutzrechtlichen Richtlinie 92/43 (FFH-Richtlinie) zur Schaffung des europäischen Netzes von Schutzgebieten "Natura 2000" vorgesehene Zahl von Schutzgebieten auszuweisen. Deshalb herrschte in einigen Gebieten, in denen Strukturfondsvorhaben durchgeführt werden sollten, Unklarheit darüber, ob diese mit den Bestimmungen des gemeinschaftlichen Naturschutzrechtes vereinbar waren. 579 (23) Die Kohärenz mit anderen Gemeinschaftspolitiken konnte auch in diesem Förderzeitraum nicht umfassend gewährleistet werden. Unvereinbarkeiten der Durchführung der Strukturfondsinterventionen mit Recht und Politik der Gemeinschaft wurden von Rechnungshof und Kommission nicht nur für den Bereich des Umweltschutzes sondern vor allem auch in den Bereichen der staatlichen Beihilfen und der Vergabe öffentlicher Aufträge festgestellt. Zwar waren für diese Bereiche besondere Bestimmungen in die Programmplanungsdokumente aufgenommen worden, um die Beachtung des Gemeinschaftsrechts in der Durchführungsphase sicherzustellen. Oft verfügten aber die für die Durchführung der Strukturfondsinterventionen zuständigen nationalen Behörden nicht über hinreichende Kenntnisse und Informationen über die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts. 58o

bb) Die Entwicklung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung (24) Die Bedeutung der Finanzkontrollen für eine effiziente Verwaltung der Strukturfonds wurde im Förderzeitraum 1994 - 1999 zunehmend hervorgehoben. Dies stand im Zusammenhang mit den Bemühungen um einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, die mit der Einführung des Art. 209a EG-Vertrag (Art. 280 EG-Vertrag) verstärkt wurden, und der Initiative SEM 2000, die auf ein wirtschaftlicheres und effizienteres Management der EUFinanzen abzielte. 58! Der rechtliche Rahmen der Finanzkontrolle der Strukturfonds

578 Vgl. - auch zum Vorstehenden - näher Kommission, StrukturfondsJBe, 6. JB 1994, S. 128 f.; 8. JB 1996, S. 125; 9. JB 1997, S. 158 f.; 10. JB 1998, S. 152; dieselbe, KOM (95) 509, S. 6 f.; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 100 ff.; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 52 ff. 579 Vgl. Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 149; dieselbe, Pressemitteilung IP /00/266. 580 Rechnungshof, Jahresberichte, 1998, Ziff. 3.54 ff.; 1996, Ziff. 6.53 ff.; Kommission, 6. Strukturfonds JB 1994, S. 6; Kommission, KOM (2000) 92, S. 55.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

wurde dabei erheblich ausgebaut. Für diesen Bereich relevante Regelungen wurden in den allgemein der Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten dienenden VOen 2988/95 582 und 2185/96583 sowie in den spezifisch auf die Strukturfonds bezogenen und auf Art. 23 Abs. 1 VO 4253/88 n.F. gestützten VOen 1681/94 und 2064/97 getroffen. Die VO 1681/94 verpflichtete die Mitgliedstaaten, die Kommission regelmäßig und umfassend über die bei der Durchführung der Strukturfondsinterventionen festgestellten Unregelmäßigkeiten und deren weitere Behandlung zu informieren. 584 Die VO 2064/97 legte nähere Anforderungen an die nationalen Verwa1tungs- und Kontrollsysteme und die Modalitäten für die von den Mitgliedstaaten vorzunehmenden Überprüfungen fest. 585 Sie sah ferner vor, dass künftig Abschlusszahlungen nur noch erstattet werden sollten, wenn die Richtigkeit der Schlussrechnung zuvor von einem unabhängigen Prüfer bestätigt wurde. 586 Gleichzeitig nahm die Kommission interne Leitlinien über die Anwendung von Nettofinanzkorrekturen gern. Art. 24 VO 4253/88 an. 58? Um die ordnungsgemäße Verwaltung der Strukturfondsmittel sicherzustellen, wurde zusätzlich für die wichtigsten Zweifelsfälle geregelt, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Förderung aus den Strukturfonds möglich war. 588 Offensichtlich erlangten die Bestimmungen über die Finanzkontrolle trotz dieser Verschärfung der rechtlichen Instrumente für die Praxis der Strukturfonds jedoch wenig Relevanz. 589 Finanzkorrekturen wegen nicht ordnungsgemäß durchgeführter Vorhaben wurden von den Mitgliedstaaten bereits durch die von der Kommission geduldeten Praktiken der 581 Das Akronym SEM steht für "Sound and Efficient (Financial) Management". Vgl. näher zur SEM 2000-Initiative Kommission, SEC (96) 1999; dieselbe, SEM 2000/3 (97) doc. 5 rev.l; dieselbe, KOM (2000) 558. 582 Vgl. dazu näher Heitzer; S. 121 ff.; WolffganglUlrich, S. 633 f. 583 Vgl. dazu näher KuhliSpitzer; S. 1 ff.; WolffganglUirich, S. 636 f. 584 Art. 3 ff. VO 1681/94. 585 Art. 2 ff. VO 2064/97. 586 Art. 8 VO 2064/97; dessen Anwendung auf "Altfälle" wurde auf Drängen der Mitgliedstaaten durch die VO 2406/98, ABl.EG 1998 L 298/ 15, ausgeschlossen. 587 Kommission, C (97) 3151 endg. 11. Vgl. dazu ferner EuGH, Rs. C-443 / 97 (Spanien / Kommission), Sig. 2000,1-2415 Rn. 21 ff., und die diesbezüglichen Schlussanträge des GA La Pergola, a.a.O. Rn. 7 ff., und ferner die Pressemitteilung der Kommission, IP /97/886. Der EuGH, a.a.O., Rn. 28, wies - entgegen dem Schlussantrag des GA La Pergola, a.a.O., Rn. 18 ff. - die gegen diese Leitlinien gerichtete Klage Spaniens mit der Begründung ab, als interne Maßnahme begründeten sie keine Rechte oder Pflichten Dritter. Schwerwiegende Bedenken gegen die VO 2064 / 97 und die internen Leitlinien zu den Nettofinanzkorrekturen äußerte der Bundesrat, BRDrs. 312/97. 588 Diese Regelungen wurden durch Entscheidungen der Kommission nachträglich Bestandteil der für die Beurteilung der Förderfähigkeit im Einzelfall maßgeblichen Programmplanungsdokumente. Vgl. dazu die Kommissionsentscheidungen 97/317/ EG-97 / 329 / EG mit Anlagen 1 - 22, ABl.EG 1997 L 146 /l, sowie die Pressemitteilung der Kommission, IP/97/316. 589 Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 106 ff.; Rechnungshof, Sonderbericht 10/2001, Ziff. 20 ff.; Kommission, KOM (2000) 558, S. 10 (Ziff. 4).

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"Projektsubstitution,,590 und der sogenannten "Overdeclaration,,591 weitgehend vermieden. 592 Darüber hinaus verfügte die Kommission offensichtlich nicht über ausreichende Ressourcen und die politische Kraft, um die ihr gern. Art. 155 EGVertrag (nunmehr Art. 211 EG-Vertrag) und Art. 205 Abs. 1 EG-Vertrag (nunmehr Art. 274 Abs. I S. I EG-Vertrag) obliegende Aufgabe, die ordnungsgemäße Verwendung der Strukturfondsmittel durch die Mitgliedstaaten wirksam zu kontrollieren und durchzusetzen, erfüllen zu können. 593 Ein Indiz hierfür ist die - gemessen an Vergleichskontrollen des Rechnungshofes - auffällig niedrige Zahl der festgestellten Unregelmäßigkeiten und der geringe Umfang der von der Kommission daraufhin tatsächlich verhängten finanziellen Sanktionen. 594 (25) Es zeigte sich auch, dass die Verfahren für die finanzielle Abwicklung der Strukturfondsmittel wenig effizient waren und keine geeigneten Anreize und Kontrollmöglichkeiten eröffneten, um die ordnungsgemäße Verwendung der Strukturfondsmittel in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. So erwies sich das Verfahren der Mittelbindungen, mit dem die im Gemeinschaftshaushalt veranschlagten Fondsmittel haushaltsrechtlich verbindlich zugunsten eines Programmschwerpunktes gebunden wurden, als zu aufwendig. Die Mitte1bindungen hatten dabei aufgeteilt nach Jahresbeträgen, sogenannten Jahrestranchen, zu erfolgen. Eine Mittelbindung setzte voraus, dass ein bestimmter Mindestanteil der in Finanzierungsplänen der Programme enthaltenen Zahlungsansätze tatsächlich geleistet wurde. In der Praxis konnte diese Mindestausführungsrate häufig nicht erreicht werden. Dann musste, um dem jeweiligen Programm die zugesagten Fondsmittel zu sichern, die Finanzplanung in einem aufwendigen Verfahren an die tatsächlichen Zahlungsfortschritte angepasst werden. 595 Im übrigen hatte das Verfahren der Mitte1bindung nach Jahrestranchen weitere Nachteile. Es konnte den tatsächlichen Umfang der im Rahmen der Programmplanung zu Lasten der Strukturfonds eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen nicht in der Haushaltsrechnung abbilden und machte zur Vermeidung von Deckungslücken in den künftigen Haushalten zusätzliche Überwachungsverfahren erforderlich. 596 Auch beim Zahlungsverfahren zeigten sich Defizite. Das weiterhin überwiegend auf Vorschusszahlungen basierende Zahlungssystem eröffnete keine ausreichenden Kontrollmöglichkeiten und Vgl. Kommission, KOM (2000) 92, S. 54, sowie oben, A IV Rn. 27 a.E. Dabei reichte der Mitgliedstaat vorsorglich Zahlungsanträge ein, deren finanzielles Volumen deutlich über dem zuvor genehmigten Beitrag der Strukturfonds lag. Damit vermied er eine Kürzung des Gemeinschaftszuschusses für den Fall, dass im Zahlungsantrag auch nicht förderfähige Ausgaben enthalten waren. Vgl. näher Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff.3.1O. 592 Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, S. 108 f. 593 Rechnungshof, Jahresberichte 1998, Ziff. 3.33.; 1999, Ziff. 3.24. ff., 3.69. ff.; derselbe, Sonderbericht 10 12001, Ziff. 20 ff.; Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, S. 106 f. 594 Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, S. 107 f. 595 Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.3. 596 Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.7; derselbe, Stellungnahme 10/98, Ziff. 5.2. 590 591

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

setzte keine wirksamen Anreize für eine ordnungsgemäße und zügige Durchführung der Programme durch die Mitgliedstaaten. 597 Es bewirkte, dass der Haushaltsrechnung keine zuverlässigen Informationen über den Durchführungstand der Programme entnommen werden konnten. 598 In vielen Fällen dauerte es weiterhin zu lange, bis die Strukturfondsmittel tatsächlich dem Endbegünstigten ausgezahlt wurden. 599 (26) Bei der Begleitung und Bewertung der Strukturfondsprogramme dieses Förderzeitraums konnte die Kommission Verbesserungen erzielen. 6OO Allerdings war zu beobachten, dass die Vorgaben der Strukturfondsverordnungen für Begleitung und Bewertung601 in der Praxis nicht immer umgesetzt wurden. Viele Mitgliedstaaten und Regionen achteten noch immer einseitig auf eine zügige Verwendung der Mittel; die tatsächlichen Wirkungen der Programmdurchführung wurden dagegen vernachlässigt und zu wenig in die Auswahl der geförderten Projekte einbezogen. Qualität, Aussagekraft und Vergleichbarkeit der Ergebnisse von Begleitung und Bewertung wurden dadurch beeinträchtigt, dass hierfür in den Mitgliedstaaten und Regionen sehr stark differierende Methoden genutzt wurden und die Objektivität der Bewerter nicht immer ausreichend gesichert war. Insgesamt zeigte sich die Notwendigkeit, künftig die Bewertungsverfahren objektiver, transparenter und einheitlicher zu gestalten. Hierzu sollten bereits in der Programmplanung die Ziele einer Strukturfondsaktion klar definiert und eine begrenzte Zahl standardisierter "Wirksarnkeitsindikatoren" festgelegt werden, deren Messung in der Durchführungsphase aussagekräftige und vergleichbare Informationen über die tatsächliche Verwirklichung der Programmziele liefern sollte. Zur Gewinnung der hierfür notwendigen Daten müssen entsprechende computergestützte statistische Systeme eingerichtet werden. 602

597 Vgl. zu diesem für den EFRE im Rahmen des "Systems der beschleunigten Zahlungen" schon seit Beginn der I 980er Jahre bekannten Problem oben, A II Rn. 24 mit Anm. 598 Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.8. 599 Rechnungshof, Jahresbericht 1996, Ziff. 7.52. ff.; derselbe, Sonderbericht 16/98, Ziff. 6.34. ff. 600 Zur Funktion und zum rechtlichen Rahmen der Bewertung vgl. oben, A IV Rn. 28. Die Kommission konnte erreichen, dass in allen Mitgliedstaaten zur Halbzeit des Förderzeitraumes eine Zwischenbewertung vorgenommen wurde. Deren Zweck war es, weiterführende Erkenntnisse sowohl für die Programmdurchführung in der zweiten Hälfte des Förderzeitraumes als auch für die Programmplanung des kommenden Förderzeitraumes zu gewinnen. Dazu näher Rechnungshof, Jahresbericht 1998, Ziff. 3.68. ff.; Kommission, KOM (1998) 782. 601 Art. 25 f. VO 4253 / 88 n.F. und oben, A IV Rn. 28. 602 Vgl. - auch zum Vorstehenden - näher Rechnungshof, Sonderbericht 16/98; Kommission, KOM (1998) 782; dieselbe, Leitlinien Bewertung.

VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999

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VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999 1. Die Reformüberlegungen im Zuge der Agenda 2000 (1) Mit der Agenda 2000 wurde der Versuch unternommen, die Europäische Union auf die aus dem geplanten Beitritt von bis zu 12 Bewerberstaaten aus Mittel- und Osteuropa einschließlich Zyperns und Maltas folgenden Herausforderungen vorzubereiten. Eine wesentliche Aufgabe bestand dabei darin, die Beitrittsvoraussetzungen zu präzisieren, die Beitrittsverfahren vorzubereiten und Instrumente zur Gewährleistung der Beitrittsfähigkeit der Bewerberstaaten zu entwickeln. Als zweite große Aufgabe sollten die Sachpolitiken - insbesondere die Agrar- und Strukturpolitik - und das Finanzierungssystem der Europäischen Union so ausgestaltet werden, dass die Erweiterung erfolgreich bewältigt werden kann. 603

(2) Die Anforderungen an die gemeinschaftliche Strukturpolitik werden sich durch einen Beitritt der Mittel- und Osteuropäischen Staaten dramatisch erhöhen, da sie zu einer Zunahme der regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft in einer Größenordnung führen werden, die weit größer ist, als die durch die bisherigen Beitritte insgesamt zu verzeichnenden. 604 Die Kommission schätzt, dass sich durch eine Erweiterung auf 27 Mitgliedstaaten die regionalen Ungleichgewichte mehr als verdoppeln würden. 174 Mio. Menschen, d. h. 36% der gesamten Bevölkerung der erweiterten Union, würden in Gebieten mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75% des derzeitigen Gemeinschaftsdurchschnitts leben, 60S die nach dem derzeitigen System der Strukturfondsförderung aus dem Ziel 1 mit der höchsten Intensität zu fördern wären. 606 Für die Agenda 2000 wurde noch davon ausgegangen, dass eventuell bereits ab dem Jahr 2002 mit den ersten Beitritten der sechs am weitesten entwickelten Bewerberstaaten zu rechnen sei. 607 Daneben hielt es die Kommission für erforderlich, bereits für die Phase der Vorbereitung auf die Beitritte strukturpolitische Förderinstrumente zugunsten der Bewerberstaaten zu schaffen, die den Grundprinzipien der Strukturfonds entsprechen. Sie sollen Hilfen zur Beseitigung der stärksten regionalen EntwicklungsTÜckstände leisten und so die Beitrittsfähigkeit erhöhen. Damit soll zugleich die Entstehung von rechtlichen und administrativen Strukturen und Kompetenzen in den Bewerberländern geförVgl. näher Kommission, KOM (97) 2000, Bd. I und 11; Santer; S. 16 ff. Kommission, KOM (97) 2000, Bd. 11, S. 26; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 8 f.; vgl. ferner die Angaben zur Entwicklung des Pro-Kopf-BIP der Bewerberstaaten von 1995-1999 von EUROSTAT, News Release No. 31/2001, in: Agence Europe, 26.3.2001, Weekly Selected Statistics No.l187, S. 2. Demnach betrug das Pro-Kopf-BIP in den relativ fortgeschrittenen Bewerberstaaten Slowenien 71 %, Tschechien 59%, Ungarn 51 % und Polen 39% des Gemeinschaftsdurchschnitts. Noch größer ist das Gefälle gegenüber Bulgarien (23%) und Rumänien (27%), die die letzten Plätze belegen. 605 Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 8 f. 606 Vgl. zur Ziel-l Förderung näher unten, A VII Rn. 5 ff. 607 Europäischer Rat Berlin, Ziff. 10 ff., 79. 603 604

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

dert werden, um bereits unmittelbar nach einem Beitritt eine effiziente Tätigkeit der Strukturfonds zu sichern. 608 Schließlich hat sich gezeigt, dass sich die regionalen Entwicklungsunterschiede in der EU der 15 zwar verringert haben, die vertraglich vorgegebenen Ziele der Kohäsion und Konvergenz aber noch nicht verwirklicht werden konnten,609 so dass den Bemühungen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU der 15 auch im nächsten Förderzeitraum eine unverändert hohe Priorität zukommen muss. Die zusätzlichen Anforderungen der Beitritte können jedoch nicht durch eine weitere deutliche Erhöhung der insgesamt für die Strukturpolitik zur Verfügung stehenden Mittel kompensiert werden, weil ein weiteres Anwachsen der öffentlichen Ausgaben von Mitgliedstaaten und Europäischer Union den haushaltspolitischen Zielen der Endstufe Wirtschafts- und Währungsunion widersprechen und die Stabilität der Gemeinschaftswährung, des Euro, gefährden würde. 610 Dies bedeutet im Ergebnis, dass die Strukturfonds in der Förderphase 2000 - 2006 mit begrenzteren Mitteln deutlich größere Fortschritte bei der Beseitigung der regionalen Ungleichgewichte innerhalb der EU der 15 erzielen müssen. Darüber hinaus müssen möglicherweise schon in diesem Förderzeitraum große zusätzliche Herausforderungen aus den ersten Beitritten neuer Mitgliedstaaten bewältigt werden. Spätestens nach Ablauf dieser Förderphase wird sich dann die Strukturförderung der Europäischen Union zwangsläufig vorrangig auf die neu beitretenden Mitgliedstaaten mit ihren - auch im Vergleich zu den derzeitigen Ziel I-Gebiete der Gemeinschaft - weit gravierenderen Entwicklungsrückständen konzentrieren müssen. 611 (3) Auf Grundlage der bisherigen Erfahrungen 612 schlug die Kommission deshalb weitere Veränderungen des Rechtsrahmens der Strukturfonds zur Steigerung ihrer Wirksamkeit vor. Das wesentliche Ziel ihrer Vorschläge war, die Konzentration durch eine deutliche Reduzierung der förderfähigen Bevölkerung, der Strukturfondsziele und der Gemeinschaftsinitiativen zu stärken, die Verwaltung der Fonds zu vereinfachen, die Kompetenzen besser abzugrenzen und die Durchführung zu flexibilisieren und zu dezentralisieren. Des weiteren sollten Begleitung und Bewertung verbessert sowie die Finanzkontrolle verschärft und wirksamer gestaltet werden. 613 Der Europäische Rat von Berlin, der im Mai 1999 die abschließenden poli608 Kommission, KOM (97) 2000, Bd. II, S. 27 ff.; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, S. 14. 609 Vgl. oben, A VI Rn. 13. 610 Kommission, KOM (97) 2000, Bd. I, S. 16; dieselbe, KOM (98) 164, S. 24; Europäischer Rat Berlin, Ziff. 3 ff.; Bollen, EIPASCOPE 1999/ I, S. 3 f. 611 Vgl. näher Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 9, und die Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu diesem Bericht, S. 8 ff. (insbes. S. 17), mit ersten Überlegungen zur Reform der Strukturpolitik für den 2007 beginnenden Förderzeitraum. Diese machen deutlich, dass spätestens ab 2007 die strukturpolitischen Prioritäten der Gemeinschaft bei den neuen Mitgliedstaaten liegen werden. Vgl. ferner die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, Die Struktur und die Ziele der europäischen Regionalpolitik im Zuge von Erweiterung und Globalisierung, 14. /15.2.2001, CdR 157/00. 612 Vgl. dazu oben, A IV Rn. 29 ff. , A VI Rn. 8 ff.

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tischen Leitentscheidungen zu den "Agenda 2000-Reformen" der Sachpolitiken und des Finanzierungssystems traf, akzeptierte das von der Kommission entwickelte Konzept zur finanziellen Ausstattung der Strukturpolitik und zur Reform ihres Rechtsrahmens in seinen wesentlichen Bestandteilen. 614 2. Verstärkte Konzentration der Strukturfondsförderung a) Finanzausstattung

(4) Der bisherige Anteil der Strukturpolitik an den Gesamtausgaben der Union konnte für die - nunmehr um ein Jahr auf 7 Jahre verlängerte - Förderperiode 2000-2006 mit insgesamt 213 Mrd. Euro nahezu beibehalten werden. 615 Die Strukturfonds wurden für diesen Förderzeitraum mit Mitteln in Höhe von insgesamt 195 Mrd. Euro ausgestattet,616 wovon 15,4% Deutschland zugewiesen werden. 617 Ergänzend ist der Kohäsionsfonds für diesen Zeitraum mit insgesamt 18 Mrd. Euro dotiert. 618 Strukturpolitische Maßnahmen zur Unterstützung der Beitrittsvorbereitungen der Bewerberstaaten aus Mittel- und üsteuropa können aus dem mit 7,28 Mrd. Euro ausgestatteten strukturpolitischen Instrument ISPA,619 dem mit 3,64 Mrd. Euro dotierten agrarpolitischen Instrument SAPARD620 und in begrenztem Umfang - auch aus dem PHARE-Programm, für das 10,92 Mrd. Euro zur Verfügung stehen,621 gefördert werden. 622 Ferner wurden in der finanziellen Vorausschau bereits die nach einem Beitritt der ersten sechs Bewerberstaaten notwendigen zusätzlichen Strukturfördermittel eingeplant. Ausgehend von der mittlerweile überholten - Arbeitshypothese, dass diese Beitritte bereits im Jahre 2002 erfolgen werden,623 wurden für den Zeitraum 2002 - 2006 zusätzliche, aus613 Santer, S. 16 f.; Kommission, KOM (97) 2000, Bd. I, S. 16 ff.; dieselbe, KOM (98) 131. Dieses Konzept wurde auch vom Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 9.1. ff., grundsätzlich befürwortet. 614 Europäischer Rat BerUn, Ziff. 4 ff., 27 ff. 615 Zu Preisen von 1999. Dies bedeutet eine reale Absenkung um 6% gegenüber der vorangegangenen Förderperiode; vgl. Wulf-Mathies, S. 363. Die Finanzausstattung der Strukturpolitik beruht auf den Beschlüssen des Europäischen Rates Berlin und der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999, Ziff. 8 ff. u. Anhang 1. 616 Art. 7 VO 1260/99. 617 Wulf-Mathies, S. 367. 618 VO 1164/94 geänd. d. VO 1264/99; Kommission, Reform der Strukturfonds. S. 6. 619 Europäischer Rat Berlin, Ziff. 8; VO 1267/99; es werden Vorhaben in den Bereichen Umwelt und Verkehr gefördert. 620 Europäischer Rat Berlin, Ziff. 8; VO 1268/99; es werden strukturpolitische Maßnahmen im Agrarsektor gefördert. 621 Europäischer Rat Berlin, Ziff. 8; VO 3906/89 geänd. d. Art. 4 VO 1266/99; Ziff. 4 Präambel VO 1266/99. 622 Die Koordinierung dieser Instrumente wird durch die VO 1266/99 geregelt.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

schließlich für die Strukturpolitik in den neuen Mitgliedstaaten reservierte Mittel für Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 39,5 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) eingestellt. 624 Die zusätzlichen Beitrittsausgaben sollen durch eine strenge Ausgabendisziplin finanziert werden. Die Ausgaben zugunsten der EU-15 sollen deutlich unterhalb der Eigenmittel-Obergrenze von 1,27% des Gemeinschafts-BSP liegen. Die sich hieraus nach Abzug einer Sicherheitsmarge für Konjunkturschwankungen von 0,03% des Gemeinschafts-BSP ergebenden finanziellen Spielräume sollen zugunsten der neuen Mitgliedstaaten verwendet werden. Ergänzend werden die beitrittsbedingten Mehrausgaben auch aus dem durch die Beitritte erhöhten Eigenmitte1aufkommen getragen werden können. 625 Der Rechtsrahmen der Struktur- und Kohäsionsfonds sollte dann nach Ansicht der Kommission auch auf die gemeinschaftlichen Strukturinterventionen in den neuen Mitgliedstaaten Anwendung finden. 626 b) Die neuen Ziele und Gemeinsclwftsinitiativen im Überblick (5) Ein Kemziel der Reform von 1999 ist es, die Interventionen der Strukturfonds sachlich, räumlich und finanziell stärker zu konzentrieren, um damit ihre Wirksamkeit zu steigem. 627 Deshalb wird der in den Fördergebieten der Struktur623 Die Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, S. 15, geht nunmehr davon aus, dass die ersten Beitritte 2003 oder 2004 erfolgen werden. 624 Europäischer Rat Berlin, Ziff. 10 ff., 79; Interinstitutionelle Vereinbarung vorn 6. Mai 1999, Ziff. 8 ff., insbes. Ziff. 25, sowie Anhänge I, 11. Dabei sind zunächst für 2002 3,75 Mrd. Euro vorgesehen. Dann soll die Mittelausstattung um jährlich 2,08 Mrd. Euro auf 12,08 Mrd. Euro im Jahre 2006 ansteigen. Die Mittel für Zahlungen aus den Strukturfonds wurden noch nicht im Einzelnen veranschlagt. Die in der finanziellen Vorausschau (Interinstitutionelle Vereinbarung vorn 6. Mai 1999, Anhänge I, 11) insgesamt für beitrittsbedingte Ausgaben veranschlagten Zahlungen zeigen aber, dass von einer stetig steigenden Absorptionsfähigkeit der neuen Mitgliedstaaten ausgegangen wird, da ein gleichmäßiger Anstieg der Relation zwischen Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen von 64% im Jahre 2002 auf 84% im Jahre 2006 zugrunde gelegt wird. 625 Zur Finanzierung der Erweiterung vgl. näher Kommission, KOM (98) 164, S. 23; Interinstitutionelle Vereinbarung vorn 6. Mai 1999, Ziff. 25. Soweit in der Interinstitutionellen Vereinbarung, Ziff. 25 Abs. 3, davon die Rede ist, die beitrittsbedingten Ausgaben würden aus in der finanziellen Vorausschau vorgesehenen Reserven gedeckt, so können davon nicht die in Ziff. 23 dieser Vereinbarung definierten Reserven der Rubrik 6 der finanziellen Vorausschau umfasst sein. Diese sind für andere Zwecke bestimmt und ihr finanzielles Volumen reicht bei weitem nicht zur Deckung der veranschlagten beitrittsbedingten Mehrausgaben aus. Es ist deshalb davon auszugehen, dass unter "Reserven" im Sinne der Ziff. 25 der Interinstitutionellen Vereinbarung - wie in der Mitteilung der Kommission, KOM (98) 164, S. 23 - die durch eine Nichtausschöpfung der Eigenmittelobergrenze entstandenen Finanzierungsspielräume zu verstehen sind. 626 Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, S. 15. 627 Ziff. 4 Präambel u. Art. 3 ff., Art. 7 VO 1260/99; Europäischer Rat Berlin, Ziff. 25 ff.; Bollen, EIPASCOPE 1999/1, S. 4 f. - Vgl. näher zur Ausgestaltung des Konzentrationsgrundsatzes im Förderzeitraum 2000 - 2006 unten, C I.

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fonds unterstützte Bevölkerungsanteil deutlich von bisher 51 % auf 41,5% im Jahre 2006 gesenkt. 628 Die bisherigen Ziele 1 bis 6 werden zu drei neuen Zielen zu sammengefasst. 629 Der sich hieraus ergebende Konzentrationseffekt wird allerdings dadurch abgeschwächt, dass die früheren Ziel 1-, Ziel 2- und Ziel 5 b)-Gebiete, denen nach den neuen Kriterien nicht mehr der Status eines Fördergebiets der Strukturfonds zukommt, eine degressiv gestaffelte Übergangsunterstützung erhalten. 630 Ferner werden die Gemeinschaftsinitiativen von bisher 13 auf nunmehr vier reduziert und nur noch mit 5,35% der Mittel ausgestattet. 631 Der inhaltliche Schwerpunkt der Tätigkeit für Förderperiode 2000 - 2006 soll auf die Schaffung von zusätzlicher und nachhaltiger Beschäftigung gelegt werden. 632 Eine Veränderung der grundsätzlichen Aufgabenstellung der verschiedenen Fonds ist damit jedoch nicht verbunden. 633 (6) Dem Ziel 1, das weiterhin der Entwicklung der am stärksten benachteiligten Regionen dient, wird mit der Zuweisung von mehr als 2/3 der Mittel (135,9 Mrd. Euro) weiterhin das stärkste Gewicht beigemessen. Es umfasst ohne Übergangsgebiete ca. 22% der Gemeinschaftsbevölkerung. 634 Im neufonnulierten Ziel 1 werden die bisherigen Ziele I und 6 zusammengefasst. Förderungsfähig sind demnach wie bisher Regionen auf der Ebene NUTS 11, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt,635 sowie die früheren Ziel 6-Gebiete.636 Die Ziel I-Gebiete und die Verteilung der Ziel I-Mittel wurden von der Kommission festgelegt. 637 Die Finanzierung von Ziel I-Maßnahmen kann aus allen vier Strukturfonds erfolgen. 638 Für Deutschland ergaben sich für das Ziel I nur geringfügige Veränderungen. Die fünf neuen Bundesländer werden weiterhin im Rahmen des Ziels I gefördert, Ostberlin erhält Übergangsunterstützung. 639 (7) Im Rahmen des neuen Zieles 2 wird die wirtschaftliche und soziale Entwicklung von Gebieten der Ebene NUTS III, die im Dienstleistungs- oder Industriesektor einen sozioökonomischen Wandel durchlaufen, und von ländlichen Gebieten 628 Wulf-Mathies, S. 368; die Kommission, KOM (98) 131, S. 12, hatte noch eine Reduzierung auf 35 - 40% angestrebt. 629 Ziff. 4 Präambel, Art. 1 VO 1260/99; Europäischer Rat Berlin, Ziff. 28. 630 Art. 6, Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99; Entscheidungen 1999/501 und 1999/504,jeweils Anhänge 11. 631 Art. 7 Abs. 6, Art. 21 Abs. 1 VO 1260/99. 632 Leitlinien 2000-2006; Kommission, KOM (98) 131, S. 5 ff.; Wulf-Mathies, S. 369 ff. 633 Art. 2 VO 1260/99, VOen 1783/99 (EFRE), 1784/99 (ESF), 1257/99 (EAGFL-A), 1263/99 u. 2792/1999 (FlAF). Die VO 1164/94 n.F. lässt auch die AufgabensteIlung des Kohäsionsfonds unverändert. 634 Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 19. 635 Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99. 636 Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1260/99. 637 Entscheidungen 1999/502 (Fördergebiete), 1999/501 (Mittelverteilung). 638 Art. 2 Abs. 21it. a) VO 1260/99. 639 Kommission, Entscheidung 1999/502.

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

mit rückläufiger Entwicklung gefördert, soweit sie nicht bereits im Rahmen des Zieles 1 unterstützt werden.64o Im neuen Ziel 2 gehen die bisherigen Ziele 2 und 5 b) auf. Für das Ziel 2, von dem - ohne Übergangsgebiete - höchstens 18% der Gemeinschaftsbevölkerung erfasst werden,641 sind 22,5 Mrd. Euro (11, 5% der Mittel) vorgesehen,642 die durch Entscheidung der Kommission auf die Mitgliedstaaten verteilt wurden. 643 Die Verzeichnisse der Ziel 2-Gebiete wurden durch die Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten festgelegt. 644 Die Finanzierung von Ziel 2-Maßnahmen kann aus dem EFRE und dem ESF erfolgen; Ziel 2-Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums werden nunmehr nicht mehr aus der Abteilung Ausrichtung, sondern aus der Abteilung Garantie des EAGFL kofinanziert. 645 (8) Das neue Ziel 3 dient der praktischen Umsetzung des durch den Amsterdamer Vertrag geschaffenen neuen Titels VIII EG-Vertrag (Beschäftigung) und der darauf basierenden europäischen Beschäftigungsstrategie. Es ist als Querschnittsaufgabe der Förderung der Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitik und -systeme außerhalb von Ziel I-Gebieten gewidmet. 646 Im neuen Ziel 3 gehen die bisherigen Ziele 3 und 4 auf. 647 Es ist mit 12,3% der Mittel, d. h. 24,05 Mrd. Euro, ausgestattet,648 die wiederum von der Kommission auf die Mitgliedstaaten verteilt wurden. 649 Ziel 3-Maßnahmen können ausschließlich aus dem ESF gefördert werden.65o (9) Folgende vier Gemeinschaftsinitiativen sind für den kommenden Programmplanungszeitraum vorgesehen: Die mit 4 875 Mio. Euro aus dem EFRE ausgestattete INTERREG III-Initiative zur Förderung grenzüberschreitender und transnationaler Zusammenarbeit, die LEADER+ -Initative zur Entwicklung des ländlichen Raumes mit einem aus dem EAGFL-A finanzierten Budget von 2020 Mio. Euro, Art. 1 Abs. 1 Nr. 2, Art. 4 Abs. 10 VO 1260/99; Europäischer Rat Berlin, Ziff. 35 ff. Art. 4 Abs. 2 VO 1260/99. 642 Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. 643 Entscheidung 1999/504. 644 Art. 4 Abs. 3 u. 4 VO 1260/99. Die Ziel 2-Gebietsverzeichnisse wurden durch folgende, sämtlich im ABl.EG 2000 veröffentlichte Kommissionsentscheidungen festgelegt: Belgien: 2000/119, L 39/40; Dänemark: 2000/121, L 39/53; Deutschland: 2000/201, L 66/29; Finnland: 2000/120, L 39/49; Frankreich: 2000/339, L 12311; Luxemburg: 2000/277, L 87/32; Niederlande: 2000/118, L 39/29; Österreich: 2000/289, L 9911 ; Schweden: 2000 /220, L 69/54; Spanien: 2000/264, L 84/26; Vereinigtes Königreich 2000/290, L 99/27. 645 Art. 2 Abs. 21it. b), Abs. 3 UAbs. 2 VO 1260/99; Art. 1 Abs. 3 VO 1258/99. 646 Präambel Ziff. 17 u. Art. I, 5 VO 1260/99; Kommission, Reform der Strukturfonds, S. 2. 647 Zu den früheren Zielen 3 und 4 vgl. oben, A VI Rn. 2. 648 Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. 649 Entscheidung 1999/505. 650 Art. 2 Abs. 21it. c) VO 1260/99. 640 641

VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999

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die EQUAL-Initiative zur Bekämpfung von Diskriminierungen beim Zugang zum Arbeitsmarkt, für die aus ESF-Mitteln 2 847 Mio. Euro vorgesehen sind, sowie die Initiative URBAN 11 zur wirtschaftlich-sozialen Wiederbelebung von städtischen Krisengebieten, für die 700 Mio. Euro aus dem EFRE zur Verfügung gestellt wurden. 651 c) Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung

(10) Für alle aus den Strukturfonds finanzierten Maßnahmen gilt weiterhin, dass sie aus Mitteln des Mitgliedstaates kofinanziert werden müssen, wobei für die Entscheidung über die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung die bisherigen Kriterien maßgeblich sind. 652 Folgender Rahmen ist für die Gemeinschaftsbeteiligung vorgesehen: Für das Ziel 1 mindestens 50% der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben, höchstens aber 75% der Gesamtausgaben, für die Ziele 2 und 3 mindestens 25% und höchstens 50%.653 Für Untemehmensinvestitionen und Infrastrukturinvestitionen, die mit erheblichen Einnahmen verbunden sind, wurden deutlich niedrigere Beteiligungssätze festgelegt. 654

3. Neuerungen bei den Verwaltungsverfahren der Strukturfonds

a) Neuerungen bei den Grundsätzen (11) Das zweite Hauptziel der Strukturfondsreform war es, die Verfahren für die Verwaltung der Strukturfonds einfacher und wirkungsvoller zu gestalten. 655 Schon auf den ersten Blick wird das Bemühen um Vereinfachung erkennbar an der Verschmelzung der bisher für die allgemeinen Bestimmungen maßgeblichen VOen 2052/88 n.F. und 4253/88 n.F. in der neuen VO 1260/99. Über eine bloße Konsolidierung hinausgehend enthält die VO 1260/99 jedoch einige Neuerungen für die Planung, Durchführung und Kontrolle der Fördermaßnahmen. (12) Die VO 1260/99 hält weiterhin am Grundsatz der Partnerschaft fest. 656 Sie weitet diese nunmehr auch auf sonstige zuständige Einrichtungen, die in diesem Zusammenhang relevant sind, aus.657 Die Mitgliedstaaten sind jetzt ferner aus651 Dazu näher Europäischer Rat Berlin. Ziff. 41; Kommission. Analyse. S. 19, sowie die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen EQUAL, INTERREG III, LEADER+, URBAN 11. 652 Art. 28 Abs. 1, Art. 29 Abs. 1 VO 1260/99. 653 Art. 29 Abs. 3 VO 1260/99 und näher unten, C 11. 654 Art. 29 Abs. 4 VO 1260/99. 655 Europäischer Rat Berlin. Ziff. 49; Kommission, KOM (98) 131, S. 10 ff. ; Kommission. Reform der Strukturfonds, S. 6; Tetsch. S. 373. 656 Vgl. näher zur Ausgestaltung des Grundsatzes der Partnerschaft unten, C IV. 657 Art. 8 Abs. 1 VO 1260/99.

8 Holzwart

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

drücklieh verpflichtet, die betroffenen regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sowie die Wirtschafts- und Sozialpartner und sonstige relevante Stellen zu benennen und einzubeziehen. 658 Der Grundsatz der Partnerschaft lässt auch weiterhin sowohl die jeweilige innerstaatliche Kompetenzordnung als auch die durch die VO 1260/99 vorgegebene Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Kommission und Mitgliedstaaten unberührt. 659 Die Durchführung der Strukturfondsinterventionen bleibt - dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend - Aufgabe der Mitgliedstaaten. 660 Für diese Aufgabe sind jetzt die vom Mitgliedstaat zu benennenden Verwaltungsbehörden zuständig. 661 Hierbei werden sie von den wichtigsten partnerschaftlichen Organen, den Begleitausschüssen, kontrolliert und unterstützt. Deren Zusammensetzung, Aufgaben und Befugnisse sind neu und detaillierter geregelt worden.662 (13) Wichtige Neuerungen ergeben sich auch für die auf einen Zeitraum von sieben Jahren ausgedehnte Programmplanung. 663 Die Kommission machte den Mitgliedstaaten in Leitlinien vorab inhaltliche Vorgaben, die von diesen bei der Erarbeitung der Entwürfe für die Programmplanungsdokumente zu berücksichtigen waren. 664 Dem Programmplanungsverfahren wurde eine zusätzliche Stufe hinzugefügt. Die Verwaltungsbehörde schließt jetzt das Programmplanungsverfahren mit einem weiteren konkretisierenden Planungsdokument, der sog. Ergänzung zur Programmplanung ab. Die Programmplanung für das Ziel I erfolgt damit in der Regel in einem vierstufigen Verfahren. 665 Für die Ziele 2 und 3 ist ein vereinfachtes dreistufiges Verfahren als Regelfall vorgesehen. 666 (14) Die VO 1260/99 hält unverändert am Grundsatz der Zusätzlichkeit fest. 667 Für die Ziele 2 und 3 wurde jedoch der Bezugsrnaßstab modifiziert. Für die Ziele 2 und 3 müssen die Mitgliedstaaten jetzt ihre Ausgaben im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik beibehalten. 668 Die Überprüfungen der Zusätzlichkeit sind auf eine Vorab-, Halbzeit- und Abschlussprüfung reduziert worden. 669 Eine Verletzung dieses Grundsatzes in der Durchführungsphase bleibt weitgehend sanktionslos. 67o Art. 8 Abs. 1 VO 1260/99. Art. 8 Abs. I UAbs. 3 VO 1260/99. 660 Art. 8 Abs. 3 VO 1260/99. 661 Art. 34 VO 1260/99. 662 Art. 35 VO 1260/99. 663 Vgl. im Einzelnen Art. 13 ff. VO 1260/99 sowie unten, C 111. 664 Art. 10 Abs. 3 VO 1260/99; Leitlinien 2000-2006. 665 Vgl. Art. 16 ff. VO 1260/99. 666 Dabei wird auf Grundlage des Entwicklungsplanes ein einziges Planungsdokument, das einheitliche Programmplanungsdokument erarbeitet und genehmigt, das die in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten und den operationellen Programmen enthaltenen Vorgaben zusammenfasst (Art. 19 VO 1260/99). 667 Art. 11 Abs. 1 VO 1260/99. 668 Art. 11 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99; Kommission, Analyse, S. 21; vgl. näher dieselbe, Arbeitspapier 5. 658 659

VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999

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(15) Für die kommende Förderperiode wird ein besonders Gewicht auf eine verbesserte Kohärenz mit den mitgliedstaatlichen Regionalbeihilfen gelegt. 671 Dabei werden staatliche und gemeinschaftliche Beihilfen räumlich und inhaltlich besser aufeinander abgestimmt, um einerseits die Wirkungen der Strukturfondsförderung zu optimieren und andererseits Verzerrungen des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs durch die Kumulation gemeinschaftlicher und nationaler Beihilfen zu minimieren. 672 Dies macht es insbesondere notwendig, die nationalen Fördergebiete für Regionalbeihilfen gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) und 3 c) EG-Vertrag (früher Art. 92 Abs. 3 lit. a) und 3 c) EG-Vertrag) und die denselben Aufgaben dienenden Ziel 1- und Ziel 2-Gebiete der Strukturfonds für die kommenden Förderperiode weitgehend aneinander anzugleichen. Um die Absenkung des im Rahmen der Strukturfonds förderfähigen Bevölkerungsanteils nachzuvollziehen, wurde der durch mitgliedstaatliche Regionalbeihilfen förderfähige Bevölkerungsanteil auf 42,7% der Unionsbevölkerung reduziert. 673 Bei Förderung von Unternehmensinvestitionen darf weiterhin die Gesamtförderung durch Gemeinschaft und Mitgliedstaaten die für staatliche Beihilfen bestehenden Höchstgrenzen nicht überschreiten. 674 Auch im übrigen bleibt es bei dem Grundsatz, dass die aus Mitteln der Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen stets mit dem gemeinschaftlichen Beihilfenrecht vereinbar sein müssen.675

b) Neuerungen bei den Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Programmdurchführung

(16) Um die Verwaltung der Strukturfonds effizienter und - auch mit Rücksicht auf die begrenzten Ressourcen der Kommission - dezentraler auszugestalten, beschränkt die VO 1260/99 die Rolle der Kommission für die Aufgaben von Durchführung und Kontrolle auf eine "Kontrolle der Kontrolle".676 Dies macht es notwendig, die Kontrollmechanismen auszubauen und zu verbessern. Im Anschluss an die 1997 begonnenen Bemühungen um eine Verbesserung des Finanzmanagements der Strukturfonds677 erließ die Kommission auch eine für alle Strukturfonds Art. 11 Abs. 3 va 1260/99 sowie näher unten, C V Rn. 1 ff. Kritisch hierzu Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 110 f.; Rechnungshof, Sonderbericht 6/99, Ziff. 73; Kommission, 11. StrukturfondsIB 1999, S. 141. - Vgl. näher unten, C V Rn. 14. 671 Vgl. - auch zum Nachfolgenden - näher unten, D 11 Rn. 1 ff. 672 Vgl. etwa Oppermann, Rn. 1100 f. 673 Vgl. näher Kommission, Mitteilung 98/C 90/03; Dietz, S. 17 ff.; Tetsch. S. 375 ff.; Falcone / lcardi, Competition Policy Newsletter 3/2000, S. 35 ff. 674 Art. 29 Abs. 3 va 1260/99. 675 Art. 12 va 1260/99. 676 Dazu näher unten, E I. 677 Dazu oben, A VI Rn. 24. 669

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A. Die Entwicklung der gemeinschaftlichen Strukturpolitik

geltende Durchführungsverordnung, die nunmehr für die praktisch besonders bedeutsamen Zweifelsfälle deren Zuschussfähigkeit aus den Strukturfonds gemeinschaftsweit regelt, um damit Unregelmäßigkeiten bei der dezentralisierten Durchführung der Strukturfondsprogramme besser vorzubeugen. 678 (17) Um der Kommission eine effiziente Kontrolle der mitgliedstaatlichen Verwaltung der Strukturfondsprogramme zu ermöglichen, verpflichtet die VO 1260/99 die Mitgliedstaaten dazu, regelmäßig und umfassend Rechenschaft abzulegen über die Durchführung, die Finanzkontrolle679 und die tatsächlichen Leistungen der Strukturfondsprogramme. 680 Diese Aufgaben sind von der zuständigen Verwaltungsbehörde wahrzunehmen, die hierbei vom Begleitausschuss unterstützt wird. Die Mitgliedstaaten befürchten, dass die verschärften Regelungen zur Finanz- und Leistungskontrolle der Strukturfonds einen erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursachen. Die Anforderungen an die mitgliedstaatlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die Programmdurchführung sind in der von der Kommission erlassenen DurchführungsVO 438/2001 detailliert geregelt worden. (18) Um der Kommission die Durchsetzung dieser Verpflichtungen zu ermöglichen, wurde das Mittelbindungs- und Zahlungsverfahren der Strukturfonds neu geordnet. 681 Das Mittelbindungsverfahren wurde vereinfacht und sieht nunmehr automatische Mitte1kürzungen für solche Programme vor, deren Durchführung und Abschluss sich stark verzögert. Das Zahlungsverfahren wurde von einem stark auf Vorschüssen basierenden System zu einen Erstattungssystem umgestaltet, das die finanziellen Interessen der Gemeinschaft besser schützt. Die dem Mitgliedstaat im Rahmen des Zahlungsverfahrens obliegenden Aufgaben sind nunmehr von einer Zahlstelle wahrzunehmen, die dabei zugleich eine zusätzliche interne Kontrolle auszuüben hat. 682 (19) Ferner kann die Kommission im Rahmen ihrer Finanzkontrolle die Beteiligung der Fonds unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht mehr nur streichen oder kürzen, wenn der Mitgliedstaat nicht die notwendigen Maßnahmen gegen eine rechtswidrige oder unwirtschaftliche Verwendung der Förderge1der trifft, sondern auch, wenn dessen Kontroll- und Verwaltungssystem erhebliche VO 1685/2000. Die Finanzkontrolle ist primär Aufgabe der für das Programm verantwortlichen mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörde. Sie muss den lückenlosen Nachweis einer ordnungsgemäßen Verwendung der Fördergelder ermöglichen. Vgl. Art. 38 f. VO 1260/99, VOen 438/2001, 448/2001 und 1681 /94. Dazu näher unten, E III. 680 Die Leistungskontrolle erfolgt im Rahmen von Begleitung und Bewertung. Dabei wird anhand von quantifizierbaren Indikatoren geprüft, ob die in der Programmplanung festgelegten Ziele tatsächlich erreicht werden. Ist dies nicht der Fall, so muss die Verwaltungsbehörde die notwendigen Abhilfemaßnahmen ergreifen. Vgl. Art. 34 ff., Art. 40 ff. VO 1260/99 und näher unten, E IV. 681 Dazu näher unten, E 11. 682 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 31 f. VO 1260/99 und näher unten, E I, II. 678

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VII. Die Neuerungen der Strukturfondsreform 1999

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Mängel aufweist. 683 Die va 1260/99 knüpft dabei an das Vorbild des Rechnungsabschlussverfahrens der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) an. 684 (20) Zusätzliche neuartige Anreize für die effektive Durchführung der Programme werden durch die neue leistungsgebundene Reserve in Höhe von 4% der vorgesehenen Fördermittel gesetzt. Diese Mittel werden von der Kommission nach der Zwischenbewertung zum 31. 3. 2003 den leistungsHihigen Programmen innerhalb desselben Strukturfondszieles zugewiesen. In begrenztem Umfang kann es so innerhalb eines Ziels und Mitgliedstaats zu einer Umschichtung der Fondsmittel auf die wirkungsvolleren Programme kommen. 685

683 Art. 39 Abs. 3 VO 1260/99, Art. 4 f. VO 448/2001; Leitlinien Finanzkorrekturen; Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 106. - Vgl. näher unten, E III Rn. 29 ff. 684 GA La Pergola, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Slg. 2000, 1-2415 Rn. 20 ff., Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 106; das Rechnungsabschlussverfahren der GAP war bisher in der VO 729170 geregelt (vgl. näher Mögele, EWS 1998, S. 8 ff.); seit dem 1. 1. 2000 findet die VO 1258/99 Anwendung. 685 Vgl. näher Art. 44 Abs. VO 1260/99 und unten, E IV Rn. 17 f.

B. Grundlagen I. Vertragliche Grundlagen 1. Überblick über die vertraglichen Bestimmungen zu den Strukturfonds (1) Den Kern der vertraglichen Grundlagen für die Tätigkeit der Strukturfonds bilden die Bestimmungen des Titels XVII EG-Vertrag (Art. 158 - 162 EG-Vertrag) 1 über die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, die sogenannte Kohäsionspolitik. Sie wurden durch die EEA von 1986 im Zusammenhang mit der für 1992 geplanten Vollendung des Binnenmarkts in den Vertrag eingefügt. Damit wurde unterstrichen, dass die Gemeinschaft mit ihren Strukturfonds einen Beitrag zu leisten hat, um die Wettbewerbsnachteile der rückständigeren Regionen im Binnenmarkt auszugleichen. Mit den Art. 158-162 EG-Vertrag wurde ein übergreifender vertraglicher Rahmen für die Tätigkeit Strukturfonds geschaffen und zugleich der zuvor lediglich auf Art. 308 EG-Vertrag gestützte EFRE in Art. 160 EGVertrag auf eine klare primärrechtliche Grundlage gestellt. 2 (2) Die kohäsions politischen Bestimmungen des Primärrechts wurden durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam ausgebaut. Dabei wurden die Ziele der Strukturfonds weiter konkretisiert und die Beteiligungsrechte des Parlaments im Bereich der Kohäsionspolitik so gestärkt, dass es zu einem gegenüber dem Rat annähernd gleichwertigen Rechtsetzungsorgan wurde. 3 Eine weitere Änderung hinsichtlich des Rechtsetzungsverfahrens wird sich aus dem Vertrag von Nizza ergeben, der in dem neu einzufügenden Art. 161 Abs. 3 EG-Vertrag für die grundlegenden Rechtsakte der Strukturfonds den Übergang zur Mehrheitsentscheidung im Rat ab dem Jahr 2007 vorsieht. 4 (3) Besondere, die anderen Strukturfonds betreffende Regelungen finden sich für den ESF in Art. 146 ff. EG-Vertrag, für den EAGFL-A und das FlAF insbesondere in Art. 34 Abs. 3, Art. 37 Abs. 3 EG-Vertrag. 5 Sie legen deren vertragliche I Nachfolgend werden die Bestimmungen des EU-Vertrages und des EG-Vertrags - anders als im Teil A - in der nunmehr geltenden Zählung gemäß dem Amsterdamer Vertrag vom 2. 10. 1997 (BGB!. 199811 S. 387, ber. BGB!. 199911 S. 416) zitiert. 2 Vg!. oben, A I Rn. 3 f., A III Rn. I f. 3 V g!. oben, A V, und näher unten, B I Rn. 4 f. 4 Vg!. unten, B I Rn. 48 f. 5 V g!. dazu oben, A I Rn. 3, A V Rn. 4.

I. Vertragliche Grundlagen

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Grundlagen, 6 ihre Ziele und das Verfahren zum Erlass von konkretisierenden Rechtsakten fest. Weitere vertragliche Vorgaben für die Tätigkeit der Strukturfonds finden sich im Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Es wurde dem EG-Vertrag durch den Vertrag von Maastricht beigefügt und ist gern. Art. 311 EG-Vertrag Bestandteil des Vertrages. Es betont die Bedeutung der Kohäsionspolitik für den inneren Zusammenhalt und die harmonische Entwicklung der EU und stellt diese in den Zusammenhang mit einem umfassend verstandenen Prinzip der Solidarität. 7 Wichtige Aussagen für die Strukturfonds trifft das Primärrecht schließlich in den Präambeln von EU-Vertrag 8 und EG-Vertrag 9 sowie in den Ziel- und Aufgabenbestimmungen in Art. lAbs. 3 S. 2, Art. 2 EU-Vertrag und Art. 2, Art. 3 Abs. 1 lit. k) EG-Vertrag. 2. Strukturfonds und Kohäsionspolitik

a) Die kohäsionspolitischen Ziele des Vertrages

(4) Gern. Art. 159 Abs. 1 S. 3 EG-Vertrag haben die Strukturfonds - EFRE, ESF, EAGFL-A sowie das im Vertrag nicht explizit verankerte FIAF - die Aufgabe, die in Art. 158 EG-Vertrag und der Präambel des EG-Vertrags genannten Ziele der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, der sog. Kohäsionspolitik, zu unterstützen. Um den vertraglichen Rahmen für die Tätigkeit der Strukturfonds genauer bestimmen zu können, ist es notwendig, die vertraglichen Ziele der Kohäsionspolitik näher zu untersuchen. (5) Art. 158 Abs. I EG-Vertrag gibt der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts das Kohäsionsziel vor, nach dem die Kohäsionspolitik die harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes bezweckt. 10 Zur weiteren Konkretisierung des Kohäsionsziels ist zunächst zu fragen, welche übergeordnete Funktion der Kohäsionspolitik im System der Gemeinschaftspolitiken zukommt. Neben Art. 158 Abs. 1 S. 1 EG-Vertrag unterstreicht insbesondere das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (Protokoll Nr. 28 zu EUVertrag / EG-Vertrag) die Bedeutung der Kohäsionspolitik für die erfolgreiche Gesamtentwicklung der Gemeinschaft, deren inneren Zusammenhalt sowie deren Verbindung mit einem umfassend verstandenen Prinzip der Solidarität. 11 Die Ko6 Wobei nur ESF und EAGFL, nicht aber das erst 1993 geschaffene FIAF ausdrücklich im Vertrag verankert wurden. 7 Vgl. dazu oben, A V Rn. 1 f. 8 Vgl. insbesondere die Abs. 7 und 8 Präambel EU-Vertrag. 9 Vgl. insbesondere die Abs. 7 und 8 Präambel EU-Vertrag. IO Diese Tenninologie wurde von der Kommission, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 52 ff., entwickelt; sie findet sich ferner bei Puttler, in: Calliess/ Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 7 f.; Haneklaus, S. 38 ff. 11 Vgl. oben, A V Rn. 1 f., m. w. Nw.

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B. Grundlagen

häsionspolitik stellt sich damit als eine besondere Ausprägung der allgemeinen Gebote der inneren Kohärenz und der Solidarität des Art. 1 Abs. 3 S. 2 EU-Vertrag dar,12 die Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zur Wahrung des inneren Zusammenhaltes der Union verpflichten. 13 Demnach kommt der Kohäsionspolitik die Funktion zu, im Zusammenspiel mit den anderen Politiken der Gemeinschaft den inneren Zusammenhalt der Europäischen Union zu stärken und damit zur Verwirklichung des durch die Präambel des EG-Vertrags vorgegebenen Zieles eines immer engeren Zusammenschlusses der Völker Europas beizutragen. (6) Das Kohäsionsziel wird durch das Konvergenzziel konkretisiert. 14 Es folgt aus der Präambel des EG-Vertrags und aus Art. 158 Abs. 2, 160 EG-Vertrag. Danach soll die Kohäsionspolitik der Gemeinschaft die regionalen Entwicklungsunterschiede und insbesondere den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete verringern. Dieses Ziel wurde inhaltlich nicht durch die Einfügungen der Verträge von Maastricht und Amsterdam erweitert, obwohl diese im Zusammenhang mit den am stärksten benachteiligten Gebieten nunmehr auch die ländlichen Regionen und Inseln nennen. Denn Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag stellt nicht sämtliche Inseln und ländlichen Gebieten in der Europäischen Union unabhängig von deren tatsächlicher wirtschaftlicher und sozialer Situation automatisch den am stärksten benachteiligten Gebieten der Gemeinschaft gleich. Das in dieser Norm genannte Merkmal der "stärksten Benachteiligung" bezieht sich vielmehr auch auf die Inseln und die ländlichen Gebiete. 15 Deren ausdrückliche Nennung soll lediglich unterstreichen, dass es sich bei den Inseln 16 und den ländlichen Gebieten um potenziell 12 Magiera, in: Handkomm. EU-Vertrag 1EG-Vertrag, Art. 130 a Rn. 5; Müller-Graf!, integration 1993, S. 147; Pechstein/Koenig, Rn. 133; Oppennann, Rn. 979 f.; Marias, LIEI 1994/2, S. 85, 106; Calliess, in: Calliess 1Ruffert, Art. 1 EU-Vertrag Rn. 43,47; vgl. ferner zur Bedeutung der Kohäsionspolitik als Mittel zur Sicherung des inneren Zusammenhaltes der Union Schmitz, S. 314 f. 13 Klein, in: Handkomm. EU-Vertrag 1EG-Vertrag, Art. A Rn. 59 ff.; Müller-Graf!, integration 1993, S. 147; Pechstein/Koenig, Rn. 130 ff.; Marias, LIEI 1994/2, S. 94 ff.; Calliess, in: Calliess 1Ruffert, Art. 1 EU-Vertrag Rn. 41 ff. 14 Zur Abgrenzung zwischen Kohäsions- und Konvergenzziel vgl. die grundlegenden Ausführungen der Kommission, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 52 ff.; ferner Puttler; in: Calliess 1Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 7 f.; Haneklaus, S. 38 ff. 15 Dies wird in der französischen Fassung des Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag, JO 1997 C 3401 173, besonders deutlich: En particulier, la Communaute vi se a reduire l' ecart entre les niveaux de developpement des diverses regions et le retard des regions ou fles les moins favorisies, y compris !es zones rurales (Hervorhebung vom Verfasser). Diese Auslegung wird auch durch die deutsche, englische und italienische Fassung des Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag (zu letzteren vgl. OJ 1997 C 340/173 bzw. GU 1997 C 340/173) getragen. Demnach setzt sich die Gemeinschaft das Ziel " ... den Rückstand der am stärksten benachteiligten Regionen oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern" und nicht "den Rückstand der am stärksten benachteiligten Regionen, der Inseln und der ländlichen Gebiete zu verringern". 16 Auf die besonderen strukturellen Nachteile der Inseln weisen Art. 299 Abs. 2 EG-Vertrag und die von Regierungskonferenz angenommene Erklärung Nr. 30 zum Vertrag von Amsterdam hin.

1. Vertragliche Grundlagen

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stark benachteiligte Gebiete handelt. 17 Nach dem Konvergenzziel ist somit der innere Zusammenhalt in der Gemeinschaft dadurch zu stärken, dass die ökonomischen und sozialen Lebensverhältnisse in den Regionen der Union einander angenähert werden. 18 Diese vorrangige Ausrichtung auf das Ziel regionaler Konvergenz erklärt sich aus der Entstehungsgeschichte der vertraglichen Bestimmungen über die Kohäsionspolitik. Sie wurde durch die EEA im EG-Vertrag verankert, um die Wettbewerbsnachteile schwächerer Regionen im zu vollendenden Binnenmarkt auszugleichen und eine gleichmäßigere Verteilung seiner Vorteile zu sichern. 19 Dem trägt auch Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag Rechnung, der vorsieht, dass die Errichtung des Binnenmarktes die Ziele der Kohäsionspolitik zu berücksichtigen und zu deren Verwirklichung beizutragen hat. 2o

b) Die Aufgabenstellung der Strukturfonds und insbesondere des EFRE (7) Die besondere Aufgabenstellung der Strukturfonds und der anderen kohäsionspolitischen Förderinstrumente ist es, den inneren Zusammenhalt zu stärken, indem sie mittels Umverteilung finanzieller Ressourcen der Gemeinschaft die ökonomischen und sozialen Lebensverhältnisse innerhalb der Union annähern (Art. 159 Abs. 1 S. 3 i.Y.m. Art. 158 EG-Vertrag). Der Präambel des EG-Vertrags und Art. 158 Abs. 2 EG-Vertrag sowie dem spezifisch auf den EFRE bezogenen Art. 160 EG-Vertrag ist zu entnehmen, dass die Förderung aus den kohäsionspolitischen Finanzierungsinstrumenten der Gemeinschaft insbesondere den am stärksten benachteiligten Regionen zugute kommen und nur die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte ausgleichen soll, da in den genannten Vertragsbestimmungen ein besonderes Gewicht des Entwicklungsrückstandes gefordert wird?1 Damit wird zugleich der Grundsatz der Konzentration, der es gebietet, die Kohäsionsanstrengungen auf die bedürftigsten Teile des Gemeinschaftsgebietes und die wichtigsten Sachprobleme auszurichten, unmittelbar im Primärrecht verankert.

(8) Aus Art. 158 Abs. 2, 160 EG-Vertrag folgt weiterhin, dass die Tätigkeit der Strukturfonds schwerpunktmäßig regionalpolitisch orientiert sein muss, wobei die regionalen Ungleichgewichte in den Lebensverhältnissen durch gezielte Fördermaßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete beseitigt werden sollen. 22 Art. 160 17 Ebenso Puttler, in: Calliess I Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 8; unklar insoweit Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 8, und die Bundesregierung, Denkschrift zum Amsterdamer Vertrag, BRDrs. 784/97, S. 157. 18 Kommission, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 53 f.; Magiera, in: Handkomm. EU-Vertrag I EG-Vertrag, Art. 130 a Rn. 4 f.; Oppermann, Ziff. 973, 980; Schmitz, S. 314 f. 19 Vgl. oben, A III Rn. 2 f. 20 Magiera, in: Handkomm. EU-Vertrag lEG-Vertrag, Art. 130 b Rn. 2 ff.; Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 2. 21 Ebenso Priebe, in: Schwarze, Art. 160 EG-Vertrag Rn. 4. 22 Puttler, in: Caliiess/Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 8; Haneklaus, S. 42 f.

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EG-Vertrag weist dabei dem EFRE die Rolle des vorrangigen regional politischen Förderinstruments im Rahmen der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik ZU,23 stattet ihn aber weder mit eigener Rechtspersönlichkeit noch mit eigenen, d. h. vom Gemeinschaftshaushalt getrennten Haushaltsmitteln aus?4 Er legt für den Bereich des EFRE verbindlich zwei Grundtypen von zu fördernden Gebieten fest, nämlich die rückständigen Gebiete, die "traditionell" durch große Entwicklungsrückstände gekennzeichnet sind, und die ehemals gut entwickelten, aber aufgrund ökonomischer Wandlungsprozesse und struktureller Probleme von rückläufiger Entwicklung betroffenen Industriegebiete. Diese Gebietstypen finden sich in den gebietsbezogenen Zielen 1 und 2 der VO 1260/99 wieder?5 Dieses regionalpolitisch orientierte Konzept schließt es aber nicht aus, kohäsions politische Ziele - unter Beachtung des Konzentrationsgrundsatzes - durch Finanzhilfen der Gemeinschaft im Rahmen sektorbezogener Politiken oder durch Maßnahmen, die im gesamten Gemeinschaftsgebiet durchgeführt werden können,26 zu verfolgen?7 Dies folgt aus der Querschnittsklausel des Art. 159 Abs. I S. 2 EG-Vertrag sowie dem Gebot der inneren Kohärenz der Gemeinschaftspolitiken des Art. 1 Abs. 3 S. 2 EU-Vertrag. Bestätigt wird dies ferner durch die vertraglichen Bestimmungen über den Kohäsionsfonds, die eine auf das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates bezogene Strukturförderung in den Sektoren Verkehr und Umwelt vorsehen.

c) Folgerungen für die Ausgestaltung des Sekundärrechts

der Strukturfonds

(9) Aus der Verpflichtung der Strukturfonds, einen Beitrag zur Verwirklichung des Kohäsions- und Konvergenzzieles zu leisten, ist zu schließen, dass die Strukturfonds im Einklang mit dem Vertrag diejenigen Vorhaben unterstützen können, die geeignet erscheinen, die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in einem benachteiligten Teil des Gemeinschaftsgebietes so zu verbessern, dass sie sich dem durchschnittlichen Niveau innerhalb der Gemeinschaft annähern. 28 (10) Anhand der Bestimmungen des Primärrechts kann dagegen nicht abschließend beantwortet werden, welche Kriterien dabei für den Vergleich der wirtschaftPriebe, in: Schwarze, Art. 160 EG-Vertrag Rn. 2; vgl. ferner oben, A III Rn. 2. Borchardt, in: Lenz, Art. 160 Rn. 2; Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 160 EG-Vertrag Rn. 2. 25 Art. 1,3 f. VO 1260199. 23

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26

Etwa im Rahmen des Ziels 3 der Strukturfonds; vgl. Art. 1 Abs. I Nr. 3, Art. 5 VO

1260199.

27 Magiera, in: Handkomm. EU-Vertrag/EG-Vertrag, Art. 130 a Rn. 5, Art. 130 b Rn. 3; Priebe, in: Schwarze, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 5, 7. 28 Kommission, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 54; dieselbe, Kohäsionsberichte, 1. Bericht, S. 13 ff., 45 f.; 2. Bericht, S. 52 f.; dieselbe, KOM (2000) 576, S. 1 ff.; Puttler, in: Calliess 1Ruffert, Art. 158 EG-Vertrag Rn. 7.

1. Vertragliche Grundlagen

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lichen und sozialen Lebensverhältnisse maßgeblich sein sollen. Rückstände in der ökonomischen und sozialen Entwicklung können sich in einer Vielzahl von Faktoren widerspiegeln, etwa in unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen, unausgewogener Einkommensverteilung, niedrigerer Produktivität, überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit und niedriger Beschäftigungsquote. Ferner können in diesem Zusammenhang auch weitere Gesichtspunkte Berücksichtigung finden, wie etwa Defizite im Ausbildungsniveau und in den Ausbildungsmöglichkeiten, unzureichende Verfügbarkeit sozialer Sicherung, ungenügende Infrastrukturausstattung und dergleichen. 29 Daraus ist zu schließen, dass den Gemeinschaftsorganen für die Festlegung der aus den Strukturfonds förderfähigen Vorhaben ein weites Gestaltungs- und Beurteilungsermessen eröffnet ist. (11) Die Vielfalt der für die Beurteilung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung maßgeblichen Kriterien zeigt, dass mit der Verwirklichung der im Protokoll Nr. 28 EU-Vertrag / EG-Vertrag angesprochenen Konvergenzkriterien für die Einführung des Euro nicht zwangsläufig eine umfassende Angleichung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse an den Gemeinschaftsdurchschnitt im Sinne der kohäsionspolitischen Bestimmungen des EG-Vertrags verbunden ist. Die in Art. 121 Abs. 1 EG-Vertrag festgelegten Konvergenzkriterien, nämlich Preisstabilität, dauerhaft tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, Wechselkursstabilität sowie Konvergenz der langfristigen Zinsen, sollen die innere und äußere Währungsstabilität gewährleisten. Sie sind nicht ausreichend, um die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in den Mitgliedstaaten und ihren Regionen umfassend beurteilen und vergleichen zu können. 30 Dies bedeutet im Ergebnis, dass aus der Erfüllung der für die Einführung des Euro maßgeblichen Kriterien kein vertragliches Verbot der Förderung aus den Strukturfonds abgeleitet werden kann. (12) Ausgehend von der Aufgabenstellung der Kohäsionspolitik lässt sich die Frage beantworten, in welchen Fällen eine Unterstützung durch die Strukturfonds vertraglich geboten bzw. gerechtfertigt ist. Sie ist dann vertraglich geboten, wenn die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in einem Teil des Gemeinschaftsgebietes so stark nach unten vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen, dass sie den inneren Zusammenhalt der Gemeinschaft erheblich gefährden. Eine Förderung durch die Strukturfonds ist dann vertraglich gerechtfertigt, wenn die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in einem Teil des Gemeinschaftsgebietes so stark vom Durchschnittsniveau der Gemeinschaft abweichen, dass zumindest negative Auswirkungen für den inneren Zusammenhalt der Gemeinschaft zu besorgen sind. (13) Insgesamt zeigt sich, dass das Vertragsrecht den Gemeinschaftsorganen einen weiten Ermessenspielraum für die Entscheidung einräumt, ob, zu wessen 29 Kommission, Kohäsionsberichte, 1. Bericht, S. 37 ff.; 2. Bericht, S. 3 ff.; dieselbe, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 52 ff. 30 Kommission, 3. sozioökonomischer Bericht, S. 52 ff.; Haneklaus, S. 42 f.

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Gunsten und in welcher Intensität kohäsionspolitische Maßnahmen ergriffen werden sollen.3l Der Konzentrationsgrundsatz und die regionalpolitische AufgabensteIlung der Strukturfonds beschränken dieses Ermessen. Sie sind den Gemeinschaftsorganen verbindlich für die Schaffung des Sekundärrechts der Strukturfonds vorgegeben und binden Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten auch bei der praktischen Umsetzung strukturpolitischer Maßnahmen.

3. Kohäsionspolitik und andere Gemeinschaftspolitiken a) Die Grundsätze für die Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken (14) Bei der Kohäsionspolitik handelt es sich um eine Querschnittsaufgabe, deren Ausgestaltung und Umsetzung - etwa durch die Fördertätigkeit der Strukturfonds - regelmäßig zugleich die anderen Gemeinschaftspolitiken berührt und beeinflusst, die für die sozioökonomische Entwicklung in den Regionen der Gemeinschaft von Bedeutung sind, wie auch umgekehrt von diesen Gemeinschaftspolitiken Wechse1wirkungen auf die Kohäsion ausgehen. Hiervon betroffen sind die sozioökonomisch besonders relevanten Gemeinschaftspolitiken in den Bereichen Wirtschafts- und Währungsunion, Binnenmarkt, Wettbewerbspolitik, Landwirtschaft und Fischerei, Beschäftigung, Umwelt, Forschung und Entwicklung, Verkehr, Energie sowie Unternehmen,32 weshalb Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag die Berücksichtigung der kohäsionspolitischen Ziele bei ihrer Ausgestaltung verlangt. 33 Es stellt sich deshalb die Frage, in welchem Verhältnis die Kohäsionspolitik zu den anderen Gemeinschaftspolitiken steht.

(15) Das aus Art. 1 Abs. 3 EU-Vertrag und den zahlreichen Querschnittsklauseln des EG-Vertrags 34 abzuleitende Gebot innerer Kohärenz sieht vor, dass die Ge31 In diesem Sinne auch A. Glaesner, S. 27. Vgl. auch EuGH, Rs. C-149/96 (Portugal/ Rat), Slg. 1999, 1-8395 f. Rn. 86, der sinngemäß feststellt, dass der Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Konkretisierung durch die Gemeinschaftsorgane und die Mitgliedstaaten bedürfe. 32 Zum Beitrag dieser Politiken zur Erreichung der Kohäsionsziele vgl. näher Kommission, Kohäsionsberichte, 1. Bericht, Kapitel 4; 2. Bericht, Kapitel 2. 33 Vgl. auch Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 3; A. Glaesner, S. 26 f. Nicht haltbar ist wegen Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag die Ansicht des Generalanwalts Saggio, Rs. C-149/96 (Portugal/Rat), Slg. 1999,1-8395 Rn. 34, dass das Kohäsionsziellediglich ein politisches Ziel ohne rechtliche Wirkungen für die Gestaltung anderer Gemeinschaftspolitiken darstelle. Der EuGH, Rs. C-149/96 (Portugal/Rat), Slg. 1999, 1-8395 Rn. 86, spricht dagegen dem Kohäsionsziel rechtliche Relevanz für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu. 34 Vgl. etwa Art. 6 (Umweltschutz), 154 Abs. 4 (Kultur), Art. 153 Abs. 2 (Verbraucherschutz), Art. 157 Abs. 3 (Industrie), Art. 159 Abs. 1 (Kohäsionspolitik), Art. 178 (Entwicklungspolitik) EG-Vertrag. Vgl. ferner Art. 95 Abs. 3 EG-Vertrag, der für die Rechtsetzung im Binnenmarkt ebenfalls ein "integriertes" Konzept verfolgt, das auch den Belangen der Sicherheit, des Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzes Rechnung trägt.

I. Vertragliche Grundlagen

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mein schaft ihre Politiken so ausgestaltet, dass sie widerspruchsfrei aufeinander abgestimmt sind. 35 Für die Kohäsionspolitik wird dies durch die bereits erwähnte kohäsionspolitische Querschnittsklausel des Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag bestätigt, welche die Gemeinschaft verpflichtet, die Ziele der Kohäsionspolitik auch bei der Formulierung und Durchführung der anderen Gemeinschaftspolitiken zu berücksichtigen. 36 Deshalb kann den Zielen der Kohäsion und Kohärenz bei der Ausgestaltung der Gemeinschaftspolitiken kein genereller Vor- oder Nachrang gegenüber den anderen vertraglichen Zielen zukommen. 37 Die Konkurrenz widerstreitender Vertragsziele kann vielmehr nur im Einzelfall im Rahmen einer Ermessensentscheidung der Gemeinschaftsorgane aufgelöst werden. Dabei ist die bestmöglichste Verwirklichung der konkurrierenden Ziele im Wege eines optimierenden Ausgleichs anzustreben, wobei deren Bedeutung und Funktion im Gesamtssystem der Verträge maßgeblich zu berücksichtigen sind. 38 Im Sekundärrecht der Strukturfonds wird deshalb folgerichtig die Kohärenz mit den anderen Gemeinschaftspolitiken gewährleistet, indem Art. 12 va 1260/99 die volle Übereinstimmung der Strukturfondsinterventionen mit Recht und Politik der Gemeinschaft fordert.

35 Klein, in: Handkomm. EU-Vertrag/EG-Vertrag, Art. A Rn. 59 ff.; Müller-Graf!, integration 1993, S. 147; Pechstein/Koenig, Rn. 130 ff.; Marias, LIEI 1994/2, S. 94 ff.; Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 1 EU-Vertrag Rn. 41 ff. Vgl. ferner die Rechtspr. des EuGH, Rs. C-156/98 (Deutschland/Kommission), Slg. 2000, 1-6857 Rn. 76; EuGH, Rs. 103/84 (KommissionIItalien), Slg. 1986, 1759 Rn. 19, jeweils m. w. Nw., die für den Bereich des Beihilfenrechts exemplarisch Existenz und Bedeutung des Gebotes der inneren Kohärenz aufzeigen. 36 Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag bildet jedoch keine eigenständige Kompetenzgrundlage für spezifisch kohäsionspolitische Maßnahmen der Gemeinschaft, da er lediglich die Berücksichtigung der Kohäsionsziele bei der Ausübung anderer Gemeinschaftskompetenzen zum Gegenstand hat; ebenso Puttler; in: Calliess/Ruffert, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 3; missverständlich insoweit Hochbaum, DÖV 1992, S. 287. 37 Ebenso A. Glaesner; S. 26; a.A. Frazer; ELR 1995, S. 14 ff., der von einem generellen Vorrang des Kohäsionsziels ausgeht, sowie Basedow, S. 54 ff., der die Verwirklichung von Binnenmarkt und freiem Wettbewerb als stets vorrangig betrachtet. Vgl. ferner EuGH, Rs. C-149/96 (Portugal/Rat), Slg. 1999,1-8395 Rn. 82 ff., der dem portugiesischen Vorbringen, den Zielen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes komme ein genereller Vorrang vor anderen Gemeinschaftszielen zu, nicht gefolgt ist. 38 A. Glaesner; S. 26; Müller-Graf!, in: Dauses, A. I Rn. 120; Zuleeg, in: G /T / E (4. Aufl.), Art. 2 Rn. 12. Vgl. auch EuGEI, Rs. T-82/96 (ARAP u. a./ Kommission), Slg. 1999, II-1889 Rn. 87 ff., nach dem Zielkonflikte bei der Ausgestaltung der Agrarstrukturpolitik durch einen Ausgleich zwischen den konkurrierenden Zielen zu lösen sind, sowie Schröder; in: EUDUR, § 9 Rn. 25, für den Ausgleich zwischen Umweltbelangen und sonstigen gleichrangigen Zielen der Gemeinschaft.

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b) Das Verhältnis zur gemeinschaftlichen Wirtschaftsund Wettbewerbspolitik (16) So hat die Gemeinschaft bei der Verwirklichung der Ziele der Kohäsion und der Konvergenz auch die wirtschaftlichen und sozialen Ziele des EG-Vertrags zu berücksichtigen. Dabei sind die Lebensverhältnisse stetig zu verbessern und die Volkswirtschaften harmonisch zu entwickeln (vgl. Präambel und Art. 2 EG-Vertrag). Weiter konkretisiert wird dies in den sozioökonomischen Teilzielen des beständigen, nichtinflationären Wirtschaftswachstums, des hohen Beschäftigungsniveaus, des hohen Grades an Wettbewerbsfähigkeit sowie eines hohen Maßes an sozialem Schutz (Art. 2 EG-Vertrag).39 Deshalb darf die Kohäsionspolitik der Gemeinschaft die Annäherung der Lebensverhältnisse nicht durch Maßnahmen bewirken, die gezielt auf eine nivellierende Absenkung der Lebensverhältnisse in den begünstigteren Gebieten ausgerichtet sind. Dies stünde im offensichtlichen Widerspruch zu den genannten wirtschaftlichen und sozialen Zielen der Gemeinschaft. 4o (17) Auch für das Verhältnis zwischen Kohäsions- und Wettbewerbspolitik gilt, dass zwischen diesen Politiken kein allgemein vorgegebenes Vor- bzw. Nachrangverhältnis besteht. 41 Der EG-Vertrag enthält für die Querschnittsaufgabe Kohäsionspolitik - im Unterschied zu den sektorbezogenen Politiken Verkehr (Art. 73, 76,78 EG-Vertrag) und Landwirtschaft (Art. 36 EG-Vertrag) - keine wettbewerbspolitischen Ausnahmebestimmungen. Dies zeigt bereits, dass der EG-Vertrag den Zielen der Kohäsionspolitik keinen allgemeinen Vorrang vor den Zielen der Wettbewerbspolitik eingeräumt hat. Vielmehr sehen Art. 98, 159 Abs. 1 S. 1 und 2 EGVertrag i.Y.m. Art. 2,4 EG-Vertrag vor, dass Mitgliedstaaten und Gemeinschaft bei der Koordinierung und Führung ihrer Wirtschaftspolitiken die Kohäsionsziele berücksichtigen bzw. erfüllen und dabei zugleich im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb handeln. Demnach kann das Spannungsverhältnis zwischen den Zielen des freien Wettbewerbs und der Kohäsionspolitik, das etwa bei der Vergabe von staatlichen Regionalbeihilfen im Sinne des Art. 87 EG-Vertrag offensichtlich ist, nicht abstrakt, sondern nur im Einzelfall dadurch aufgelöst werden, das die erwarteten strukturpolitischen Vorteile und die zu befürchtenden Verzerrungen des freien Wettbewerbes gegeneinander abgewogen werden, wobei der durch Art. 4, 81 ff., 87 ff., 98 EG-Vertrag hervorgehobenen Bedeutung des freien Wettbewerbs für das Funktionieren des Binnenmarktes 42 besonders Rechnung zu tragen ist. 43 Das auf diesem Wege gefundene Ergebnis muss beide Ziele soweit wie möglich berücksichtigen. 39 Vgl. zu den ökonomischen Teilzielen Haneklaus, s. 45 f.; zum Teilziel der sozialen Absicherung der marktwirtschaftlichen Ordnung der Gemeinschaft vgl. Kommission, 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 13; Zuleeg, in: G/T /E (4. Aufl.), Art. 2 Rn. 11 f. 40 I. d. S. auch Püttner / Spannowsky, S. 40 f. 41 Anderer Ansicht Frazer,ELR 1995, S. 14 ff., Basedow, S. 54 ff.

42

Dazu näher Müller-Graff, in: Dauses, A. I Rn. 123 ff. (insbes. 129).

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(18) Auch die Gemeinschaft kann, wenn sie durch Zahlungen aus den Strukturfonds nationale Beihilfeprogramme kofinanziert, den kohäsionspolitischen Zielen keinen einseitigen und generellen Vorrang vor wettbewerbspolitischen Zielen einräumen. 44 Dies ergibt sich schon daraus, dass die wettbewerbsverzerrende Wirkung einer Beihilfe unabhängig davon eintritt, ob sie aus nationalen oder gemeinschaftlichen Mitteln finanziert wurde,45 und ferner daraus, dass die Gemeinschaft - ebenso wie die Mitgliedstaaten - einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist. 46

(19) Allerdings könnte dabei die Anwendung der Art. 87 ff. EG-Vertrag ausgeschlossen sein, weil sie nach ihrem Wortlaut auf staatliche Beihilfen beschränkt sind. Jedoch sind die den Art. 87 ff. EG-Vertrag nachgebildeten Bestimmungen der Art. 61 ff. EWR-Abkommen aufgrund der gemeinsamen Erklärung zum EWR-Abkommen Nr. 1247 dahingehend auszulegen, dass sie in vollem Umfang auf staatliche Beihilfen an Unternehmen anzuwenden sind, die aus den Strukturfonds kofinanziert werden. Diese gemeinsame Erklärung ist gern. Art. 119 EWR-Abkomrnen und mangels Ratifikation (vgl. Art. 129 EWR-Abkommen) zwar kein integraler Bestandteil dieses Abkommens, aber als eine anlässlich des Vertragsschlusses von den Vertragsparteien getroffene Übereinkunft gern. Art. 31 Abs. 2 a) WVK bei der Auslegung der Art. 61 ff. EWR-Abkommen zur Ermittlung des Willens der Vertragsparteien heranzuziehen. In dieser Erklärung haben die Vertragsparteien unmissverständlich ihren Willen zum Ausdruck gebracht, dass die Art. 61 ff. EWR-Abkommen auch auf die Strukturfonds Anwendung finden sollen. 48 Um Widersprüche zwischen den Verpflichtungen im Rahmen der Gemeinschaft und des EWR zu vermeiden, ist eine parallele Auslegung auch für die Art. 87 ff. EGVertrag geboten. (20) Aufgrund der Ausgestaltung der Vergabe von Unternehmensbeihilfen im Rahmen der Strukturfondsförderung ist dies auch mit dem Wortlaut des Art. 87 EG-Vertrag vereinbar, der den Anwendungsbereich der Art. 87 ff. EG-Vertrag ausdrücklich auf staatliche Beihilfen beschränkt. Denn die Zahlungen aus den Strukturfonds erfolgen an den Mitgliedstaat und werden damit Teil der staatlichen Mittel. 49 Die konkreten Beihilfen an Unternehmen werden von den Mitgliedstaaten 43 Damit werden zugleich auch die von Basedow, S. 54 ff., befürchteten BeeinträChtigungen von Binnenmarkt und freiem Wettbewerb minimiert. 44 Anderer Ansicht Frazer,ELR 1995, S. 14 ff. 45 VgL Ziff. 1.6 Gemeinschaftsrahmen Agrarbeihilfen; KöniglKühling, EuZW 1999, S. 519, 522. 46 Art. 4 Abs. 1 EG-Vertrag; vgL ferner Bär-Bouyssiere, in: Schwarze, Art. 87 EG-Vertrag Rn. 5; Mederer, in: G / T / E, vor Art. 92 - 94 Rn. 5, sowie oben, B I Rn. 16 f. 47 Gemeinsame Erklärung zum EWR-Abkommen über Beihilfen aus den Strukturfonds oder anderen Finanzierungsinstrumenten, ABLEG 1993, L I /3. 48 Zur rechtlichen Bedeutung von Erklärungen zum EU-Primärrecht vgL näher Toth, CMLR 1983, S. 803 ff., Röttinger, Art. 311 Rn. 3, Everling, GS Constantinesco, S. 133 ff. 49 VgL näher Art. 37 VO 1260/99.

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aufgrund nationaler Beihilfenregelungen vergeben und ohne Differenzierung nach der Herkunft der Mittel insgesamt als eine einzige Beihilfe an die begünstigten Unternehmen ausgezahlt. 5o Der gemeinschaftliche Kofinanzierungsanteil stellt sich demnach nur als teilweise Refinanzierung einer insgesamt dem Mitgliedstaat zuzurechnenden staatlichen Beihilfe dar,51 die somit ebenso wie die zugrundeliegende nationale Beihilfenregelung einheitlich nach den Regeln des gemeinschaftlichen Beihilfenrechts zu beurteilen ist. 52 Dem tragen die einschlägigen Bestimmungen der VO 1260/99 in vollem Umfang Rechnung. Sie stellen klar, dass das gemeinschaftliche Beihilfenrecht für die aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen gilt, wobei für die aus dem EAGFL-A und FIAF geförderten agrar- und fischereistrukturpolitischen Vorhaben gewisse Besonderheiten bestehen. 53

c) Das Verhältnis zum Nachhaltigkeitsziel und zur Umweltpolitik

(21) Die Gemeinschaft hat bei der Ausgestaltung ihrer Kohäsionspolitik den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung zu berücksichtigen. 54 Denn das Ziel der nachhaltigen Entwicklung ist der Europäischen Union durch das Vertragsrecht vorgegeben (vgl. Präambel EU-Vertrag, Art. 2 EU-Vertrag, Art. 2 EG-Vertrag). Art. 2 EU-Vertrag legt fest, dass ihre ausgewogene und nachhaltige Entwicklung durch die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu fördern ist. Ferner hat die Kohäsionspolitik gern. Art. 158 Abs. 1 EG-Vertrag die harmonische und damit auch die nachhaltige Entwicklung der Gemeinschaft zu fördern, da eine nicht nachhaltige Entwicklung schwerlich als eine harmonische betrachtet werden kann. Eine Entwicklung ist dabei nachhaltig im Sinne der vertraglichen Bestimmungen, wenn sie auf Dauer angelegt ist und Rücksicht auf künftige Generationen nimmt, indem sie Umwelt und natürliche Ressourcen schont. 55 50 Vgl. näher Art. 91it. j) u. I), Art. 18 f., Art. 28, Art. 32 VO 1260/99; Art. 9 Abs. 21it. b) iii) VO 438/2001; Ziff. 6.4 Anhang VO 1159/2000; Vgl. ferner die Antworten der Kommission, Ziff. 49 f., zu Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, sowie näher unten, D 11 Rn. 7 ff. 51 Im Unterschied zu dem vom EuGH, verb. Rs. 213 - 215/81 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor), Sig. 1982, 3583 Rn. 1 ff., entschiedenen Fall einer Beihilfe, die voll aus Gemeinschaftsmitteln finanziert wurde und deren Voraussetzungen umfassend durch das Gemeinschaftsrecht vorgegeben waren. Hier stellte der EuGH, a.a.O., Rn. 22, fest, dass der Anwendungsbereich der Art. 87 ff. EG-Vertrag nicht eröffnet sei. 52 Im Ergebnis ebenso Rawlinson, in: Lenz, Vorbem. Art. 87 - 89 Rn. 19; Bär-Bouyssiere, in: Schwarze, Art. 87 EG-Vertrag Rn. 5. Sie lehnen für "mittelbare Gemeinschaftsbeihilfen" aus den Strukturfonds zwar die unmittelbare Anwendbarkeit der Art. 87 ff. EG-Vertrag ab, sind weitergehend aber der Ansicht, dass die Gemeinschaftsorgane bei allen Gemeinschaftsbeihilfen die Wettbewerbsregeln des Gemeinschaftsrechts sinngemäß zu beachten haben. Vgl. ferner die Antworten der Kommission, Ziff. 49 f., zu Rechnungshof, Sonderbericht 7/99. 53 Art. 36 EG-Vertrag, Art. 12, 29 Abs. 3 VO 1260/99, Art. 51 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1257/99, Ziff. (7) Präambel VO 1685/2000. - Vgl. dazu näher, unten D 11 Rn. 7 ff. 54 Vgl. Kommission, KOM (95) 509, S. 3, 6.

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(22) Demnach schließt der im Rahmen der Kohäsionspolitik zu beachtende Grundsatz der Nachhaltigkeit vorrangig die Berücksichtigung von Umweltschutzgesichtspunkten ein. 56 Auch gebieten es die Zielbestimmungen der Art. 2 und 3 lit. k) EG-Vertrag und die Querschnittsklausel des Art. 6 EG-Vertrag, Umweltschutzbelange bei der Ausgestaltung der Kohäsionspolitik zu integrieren. Der Kohäsionsfonds hat aufgrund seiner primärrechtlichen Aufgabenstellung ausdrücklich Umweltvorhaben zu fördern (Protokoll Nr. 28 zu EU-Vertrag lEG-Vertrag, Art. 155 Abs. 1, 161 Abs. 2, 175 Abs. 5 EG-Vertrag). Daraus ist insgesamt zu schließen, dass den Belangen des Umweltschutzes ein besonderes Gewicht bei der Ausgestaltung der Kohäsionspolitik zukommt. 57 (23) Andererseits sind auch bei der Erarbeitung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik die unterschiedlichen Gegebenheiten in den Regionen, deren ausgewogene Entwicklung und die wirtschaftliche und soziale Gesamtentwicklung der Gemeinschaft zu berücksichtigen (Art. 174 Abs. 2 S. 1 u. Abs. 3 EG-Vertrag). Das Vertragsrecht enthält demnach eine wechselseitige Verpflichtung der Gemeinschaft, sowohl die Ziele des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik einzubeziehen58 als auch umgekehrt die umweltpolitischen Ziele bei der Ausgestaltung ihrer Kohäsionspolitik zu berücksichtigen 59 und die Ziele beider Politikbereiche - soweit sich Zielkonflikte ergeben60 - zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen,61 wobei das dabei gefundene Ergebnis mit dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung vereinbar sein muss. 55 Ebenso Kommission, I. Kohäsionsbericht 1996, S. 45 f.; dieselbe, Empfehlung für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik 2001, v. 25. 4. 2001, KOM (2001) 224, S. 17; dieselbe, KOM (2000) 576, S. I ff. und Anhang I, jeweils m. w. Nw. zur Definition der Nachhaltigkeit; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 5, 52. In diesem Sinne formuliert sind auch die Legaldefinitionen des Begriffs "nachhaltige Entwicklung" im gemeinschaftlichen Sekundärrecht in Art. 2 Nr. 4 VO (EG) 2494/2000 über Maßnahmen zur Förderung der Erhaltung und nachhaltigen Bewirtschaftung tropischer und anderer Wälder in Entwicklungsländern, ABl.EG 2000 L 288/6; Art. 2 VO (EG) 2493/2000 über Maßnahmen zur Förderung der vollen Einbeziehung der Umweltaspekte in den Entwicklungsprozess der Entwicklungsländer, ABl.EG 2000 L 2881 I. 56 Vgl. Umweltbeihilfenrahmen, Ziff. 3 f.; Kommission, KOM (95) 509, S. 6 ff.; JahnsBöhm, in: Schwarze, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 18; vgl. ferner die oben, B I Rn. 21 a. E., nachgewiesenen sekundärrechtlichen Normen. 57 Seot!, JEnvL 1996, S. 100; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 52; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 100; Art. 3 Spiegelstrich 4 des Kommissionsvorschlages für das 6. Umweltaktionsprogramm, KOM (2001) 31. 58 Vgl. hierzu näher Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 42; JahnsBöhm, in: Schwarze, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 29; Breier/Vygen, in: Lenz, Art. 174 Rn. 21; Krämer, in: G/T/E, Art. 13OrRn. 37. 59 Seot!, JEnvL 1996, S. 100; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 52; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 100. 60 Die Kommission, KOM (95) 509, S. 3 f., weist zutreffend daraufhin, dass sich die Ziele der Umwelt- und Kohäsionspolitik nicht zwangsläufig widersprechen, sondern einander auch ergänzen können. Vgl. ferner Umweltbeihilfenrahmen, Ziff. 13; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 61.

9 Holzwart

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B. Grundlagen

(24) Das Sekundärrecht konkretisiert diese vertraglichen Vorgaben für die kohäsionspolitischen Finanzinstrumente der Gemeinschaft. 62 Allgemein verpflichtet es die Strukturfonds und die anderen kohäsionspolitischen Instrumente der Gemeinschaft zur Verwirklichung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung. 63 Es legt für Struktur- und Kohäsionsfonds ausdrücklich fest, dass ihre Tätigkeit in voller Übereinstimung mit Recht und Politik der Gemeinschaft zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt erfolgen muss.64

4. Die vertraglichen Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds a) Problemstellung (25) Die gemeinschaftliche Strukturpolitik ist dadurch gekennzeichnet, dass ihre sachliche Ausgestaltung nur im Zusammenspiel mit der Festlegung der für diesen Politikbereich zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen und ihrer Verteilung geregelt werden kann. Dies zeigen die Europäischen Räte von Brüssel, Edinburgh und Berlin, die in einem Gesamtpaket die politischen Leitentscheidungen über die inhaltliche Reform der Strukturpolitik und deren Finanzierung für die Förderzeiträume seit der Strukturfondsreform von 1988 getroffen haben,65 und Art. 7 VO 1260/99, der die Finanzausstattung der Strukturfonds und deren Verteilung auf die Ziele der Strukturfonds festlegt. 66 Sehr deutlich wird dies schließlich an der Neufassung des Art. 161 EG-Vertrag durch den Vertrag von Nizza,67 der den Übergang zur Mehrheitsentscheidung für die grundlegenden Rechtsakte der Strukturfonds von einer vorherigen Einigung über die Finanzausstattung der Strukturpolitik abhängig macht. 68 61 Ebenso Jahns-Böhm, in: Schwarze, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 29; Zuleeg, in: G / T / E (4. Aufl.), Art. 2 Rn. 12; Krämer; in: G / T / E, Art. 130r Rn. 37. - Vgl. ferner allgemein zur Bedeutung des Umweltschutzes im Gesamtsystem der Ziele der EU Schröder; in: EUDUR, § 9, insbes. Rn. 23. ff., 65 ff., 82 ff. 62 Zur Einbeziehung des Umweltschutzes in die Tatigkeit der Strukturfonds vgl. näher unten, D IV. 63 Vgl. für die Strukturfonds allgemein: Ziff. 5 Präambel, Art. I, Art. 8 Abs. I, Art. 20 Abs. I VO 1260/99; für den EFRE: Ziff. 4, 5 Präambel, Art. I, Art. 3 Abs. I, Art. 4 Abs. I lit. a) VO 1783/99; für den ESF: Art. I VO 1784/99; für den EAGFL-A: Ziff. 29 Präambel, Art. I Abs. I, Art. 2, Art. 13, Art. 29 ff. VO 1257/99; für den Kohäsionsfonds: Art. 10 Abs. 5 VO 1164 / 94; für die strukturpolitischen Instrumente zur Vorbereitung auf den Beitritt: Ziff. 7 Präambel, Art. 2 Abs. 2 VO 1267/99; Art. 1 Abs. I VO 1268/99. 64 Art. 12 VO 1260/99, Art. 8 Abs. 1 VO 1164/94. 65 Vgl. die Schlussfolgerungen der Europäischen Räte in Brüssel v. 29./30. 6. 1987 und 11.-13.2.1988; in Edinburgh v. 11./12. 12. 1992; in Berlin v. 24./25. 3.1999; und oben, A IV Rn. 5, A VI Rn. I, A VII Rn. 1. 66 Vgl. oben, A VII Rn. 4. 67 Vertrag von Nizza vom 26. 2. 2001, ABl.EG 2001 C 80/1.

I. Vertragliche Grundlagen

l31

(26) Deshalb bedürfen die Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds und ihre Handhabung durch die Praxis der Organe einer gemeinsamen Betrachtung. Insbesondere ist dabei von Interesse, ob die notwendige Abstimmung zwischen den Rechtsetzungs- und Finanzierungsentscheidungen unter Wahrung der vertraglich vorgegebenen Kompetenzordnung erfolgt. Vertragsrechtliche Probleme können sich daraus ergeben, dass dem Parlament - im Unterschied etwa zur Verfassungsordnung in Deutschland - nicht in jedem Fall das Recht zur abschließenden Entscheidung über die Rechtsetzung und den Haushalt zukommt. Vielmehr sind die Mitwirkungsrechte der Organe im Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren abhängig von der betroffenen Gemeinschaftspolitik und können zudem innerhalb derselben Gemeinschaftspolitik zwischen Haushalts- und Rechtsetzungsverfahren differieren. Aus Sicht des Vertragsrechts könnte es sich ferner als Problem erweisen, dass in der Praxis die Haushalts- und Rechtsetzungsverfahren der Strukturfonds durch Vorgaben des Europäischen Rates und interinstitutioneller Vereinbarungen zwischen den Organen gesteuert werden. Angesichts der stetig anwachsenden Bedeutung der Kohäsionspolitik für den inneren Zusammenhalt der Europäischen Union 69 stellt sich schließlich die Frage, ob diese Verfahren demokratische Legitimation, Handlungsfähigkeit und Rationalität gemeinschaftlicher Strukturpolitik hinreichend gewährleisten können.

b) Die Kompetenzverteilung im Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds aa) Die Kompetenzverteilung im Rechtsetzungsverfahren der Strukturfonds (27) Gern. Art. 161 EG-Vertrag bedürfen die grundlegenden Sekundärrechtsakte der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds der Zustimmung durch das Pariament70 und der einstimmigen Verabschiedung durch den Rat. Für die Strukturfonds müssen in diesen grundlegenden Rechtsakten die Aufgaben, die vorrangigen Ziele und die Organisation der Fonds, ihre allgemeinen Grundsätze sowie die Bestimmungen zur Gewährleistung ihrer Effizienz und zu ihrer Koordinierung geregelt werden (Art. 161 EG-Vertrag).71 Die spezifischen Durchführungsrechtsakte für den EFRE und den ESF werden gern. Art. 148, 162 EG-Vertrag im Verfahren der Mitentscheidung des Art. 251 EG-Vertrag erlassen, d. h. durch qualifizierte Mehrheitsentscheidung im Rat unter gleichberechtigter Mitwirkung des Parlaments. 72 Art. 37 Abs. 2 Dazu näher unten, B I Rn. 47 f. Vgl. oben, A IV Rn. 6, A VI Rn. I, A VII Rn. 2, B I Rn. 4 ff. 70 Im Unterschied zum in Art. 251 EG-Vertrag geregelten Verfahren der Mitentscheidung besitzt das Parlament beim Verfahren der Zustimmung kein vertraglich abgesichertes Recht, den vorgelegten Rechtsakt abzuändern; vgl. näher Kommission, Bericht über die Funktionsweise des Vertrages über die Europäische Union, SEK (95) 731, Ziff. 46. 71 Auf dieser vertraglichen Grundlage wurde die VO 1260/99 erlassen, die die übergreifenden Vorgaben für die Tatigkeit aller Strukturfonds enthält. 68 69

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B. Grundlagen

EG-Vertrag sieht für die Durchführungsrechtsakte des EAGFL-A und des FIAF qualifizierte Mehrheitsentscheidung im Rat, aber nur ein Anhörungsrecht des Parlaments vor. 73 Für die grundlegenden Rechtsakte und die Durchführungsrechtsakte zu EFRE und ESF ist außerdem die vorherige Anhörung des Ausschusses der Regionen und des Wirtschafts- und Sozialausschusses obligatorisch. (28) Weiterhin eröffnen Art. 202, 3. Spiegel strich EG-Vertrag i.Y.m. Art. 211, 4. Spiegelstrich EG-Vertrag Rat und Parlament die Möglichkeit, im Rahmen eines Sekundärrechtsakts die Befugnis zu weiterer konkretisierender Rechtsetzung auf die Kommission zu delegieren. 74 Die wesentlichen Regelungen müssen aber von Rat und Parlament im Basisrechtsakt selbst getroffen werden.75 In der va 1260/99 wird von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Kommission ermächtigt, im Rahmen sog. Komitologieverfahren 76 Durchführungsbestimmungen etwa zu den Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Durchführung der Strukturfondsprogramme77 und für die Gemeinschaftsinitiativen78 zu erlassen. Sie wird dabei von dem aus Vertretern der Mitgliedstaaten und einem Kommissionsvertreter zusammengesetzten Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen kontrolliert, der dabei die Funktion eines Verwaltungs aus schusses ausübt. 79 Weicht die Stellungnahme dieses Ausschusses vom Rechtsaktvorschlag der Kommission ab, so kann der Rat binnen 2 Monaten mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluss fassen. 8o (29) Insgesamt kann festgestellt werden, dass - abgesehen von gewissen Defiziten bei den für die Praxis weniger wichtigen agrarstrukturpolitischen Fonds EAGFL-A und FIAF - seit den Verbesserungen der Verträge von Maastricht und Amsterdam 81 die direkte demokratische Legitimation des Sekundärrechts der 72 Auf diese Grundlagen stützen sich die VOen 1783/99 über den EFRE und 1784/99 betreffend den ESF. 73 Der Rat hat von dieser Kompetenz mit Erlass der VOen 1263/99 und 2792/99 für den FIAF und der VO 1257/99 für den EAGFL-A Gebrauch gemacht. 74 Vg1. allgemein zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Kommission näher Oppermann. Rn. 346 ff. ; Breier, in: Lenz, Art. 202 Rn. 4 ff.; Wichard. in: Calliess 1Ruffert, Art. 202 EG-Vertrag Rn. 5 ff. 75 Oppermann, Rn. 347; Breier, in: Lenz, Art. 202 Rn. 5; Wichard. in: Calliess/Ruffert, Art. 202 EG-Vertrag Rn. 5; jeweils m. w. Nw. zur Rechtspr. des EuGH. 76 Der allgemeine Rechtsrahmen des Komitologieverfahrens ist im auf Art. 202 3. Spiegelstr. EG-Vertrag gestützten Komitologiebeschluss des Rates 1999/4681 EG, AB1.EG 1999 L 184/23, festgelegt. 77 Art. 53 Abs. 2 VO 1260/99. Auf dieser Grundlage hat die Kommission folgende AusführungsVOen erlassen: 643/2000, 1159/2000, 1685/2000,438/2001,448/2001. 78 Art. 21 Abs. 1 VO 1260/99. Auf dieser Grundlage hat die Kommission Leitlinien zu INTERREG 111, EQUAL, URBAN 11 und LEADER+ erlassen. 79 Art. 53 Abs. 2, Art. 47 Abs. 3, Art. 48 Abs. 2 VO 1260/99. 80 Art. 47 Abs. 3 VO 1260/99. Das für die Durchführungsbestimmungen der Kommission zur StrukturfondsVO geltende Verfahren entspricht damit dem in Art. 4 des Komitologiebeschlusses vorgesehenen Verwaltungsverfahren.

1. Vertragliche Grundlagen

133

Strukturfonds durch die Mitwirkung des Europäischen Parlaments gewährleistet ist. 82 Dies gilt allerdings mit der Einschränkung, dass der Grundsatz der Gleichheit der Wahl durch die überproportionale Berücksichtigung kleinerer Mitgliedstaaten bei der Sitzverteilung im Europäischen Parlament (vgl. Art. 190 Abs. 2 EG-Vertrag) noch nicht in gleichem Maße verwirklicht ist wie in den Parlamenten der Mitgliedstaaten.

bb) Die Kompetenzverteilung im Haushaltsverfahren der Strukturfonds (30) Die verbindliche Entscheidung der Frage, in weIchem Umfang finanzielle Ressourcen der Gemeinschaft zugunsten der Strukturfonds zur Verfügung gestellt werden, ist nach dem Vertrag von der Haushaltsbehörde, also dem Rat und dem Europäischen Parlament, im Verfahren zur Aufstellung der jeweils für ein Haushaltsjahr geltenden Haushaltspläne zu treffen. Die Intensität der Mitwirkungsrechte von Rat und Parlament in diesem Verfahren hängt davon ab, ob über obligatorische Ausgaben, d. h. Ausgaben die sich zwingend aus dem Vertrag oder dem Sekundärrecht ergeben,83 oder über sonstige, d. h. nichtobligatorische Ausgaben, zu entscheiden ist. Im ersten Fall liegt das Recht zur abschließenden Entscheidung beim Rat, im zweiten beim Parlament. 84

(31) Der unterschiedliche Grad der Mitwirkungsrechte erschließt sich nur nach sorgfältiger Analyse der kompliziert gefassten Bestimmungen des Art. 272 EGVertrag:

Das Parlament kann bei obligatorischen Ausgaben mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen dem Rat Änderungsvorschläge zu dessen in 1. Lesung aufgestelltem Haushaltsplanentwurf machen (Art. 272 Abs. 4 UAbs. 2 2. Alt. EGVertrag). Das Verfahren zu deren Behandlung in der zweiten Lesung im Rat regelt Art. 272 Abs. 5 a) EG-Vertrag. Der Rat kann sie nur mit qualifizierter Mehrheit ablehnen, wenn ihre Umsetzung nicht zu einer Erhöhung der Gesamtausgaben eines Organs führen würde. Führt der Änderungsvorschlag dagegen zu einer Ausgabenerhöhung eines Organs, so kann er mit qualifizierter Mehrheit vom Rat angenommen werden und gilt ansonsten als abgelehnt. Werden die Änderungsvorschlä81

Vgl. dazu näher oben, A V Rn. 4.

82 Kritisch zur Ausweitung der Mitwirkungsrechte des Parlaments aber Rudzio, S. 260 ff. 83 Diese Legaldefinition findet sich in Art. 272 Abs. 4 UAbs. 2, Abs. 9 EG-Vertrag. Ziff.

30 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 (dazu näher unten, B I Rn. 36 ff.) enthält in der Sache lediglich eine Wiederholung dieser Definition. In ihrem Anhang IV werden die verschiedenen Ausgabearten den obligatorischen oder nichtobligatorischen Ausgaben zugeordnet. Diese Zuordnung soll gern. Ziff. 31 dieser Vereinbarung die Grundlage für die Lösung von Klassifizierungskonflikten im Haushaltsverfahren bilden. 84 Vgl. zum Vorstehenden näher EuCH, Rs. 34/86 (Rat/Parlament), Slg. 1986, 2155 Rn. 15 f.; EuCH, C-41195 (Rat/Parlament), Slg. 1995, 1-4411 Rn. 18 f.; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 203 Rn. 10 ff., Brinkhorst, S. 7 ff.

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B. Grundlagen

ge vom Rat abgelehnt, so kann dieser mit qualifizierter Mehrheit am ursprünglichen Ansatz im Haushaltsplanentwurf festhalten oder einen neuen Betrag festsetzen. Das Parlament ist über das Ergebnis der Behandlung seiner Änderungsvorschläge lediglich zu unterrichten (Art. 272 Abs. 5 EG-Vertrag). Als letztes Mittel verfügt es aber gern. Art. 272 Abs. 8 EG-Vertrag über das Recht zur Ablehnung des gesamten Haushaltsentwurfes. Dies setzt das Vorliegen eines wichtigen Grundes und ferner die Mehrheit der Stimmen der Mitglieder und von 2/3 der abgegebenen Stimmen voraus . (32) Dagegen kann das Parlament bei nichtobligatorischen Ausgaben mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder Änderungen an dem in erster Lesung vom Rat aufgestellten Haushaltsplanentwurf vornehmen (Art. 272 Abs. 4 UAbs. 2 I. Alt. EG-Vertrag). Diese können ihrerseits vom Rat nur mit qualifizierter Mehrheit geändert werden (Art. 272 Abs. 5 a) EG-Vertrag). Das Parlament kann die vom Rat vorgenommen Änderungen mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder und mit 3/5 der abgegebenen Stimmen verwerfen bzw. abändern. So kommt ihm das Recht zur abschließenden Entscheidung im Bereich der nichtobligatorischen Ausgaben zu. (33) Die Abgrenzung zwischen bei den Ausgabenkategorien ist im Einzelfall schwierig und bot in der Vergangenheit häufig Anlass zu Streitigkeiten zwischen Rat und Parlament. Hauptgrund dafür war, dass die Abgrenzung, da sie von entscheidender Bedeutung für die Machtverteilung zwischen Rat und Parlament ist, in der Praxis nicht nach rechtlichen, sondern nach politischen Kriterien vorgenommen wurde. 85 Der hier interessierende Bereich der Ausgaben für die Strukturpolitik wird in der Praxis der Organe richtigerweise den nichtobligatorischen Ausgaben zugewiesen. 86 Somit kommt dem Europäischen Parlament nach dem vertraglichen Kompetenzsystem im Rahmen des Haushaltsverfahrens das Recht zur abschließenden Entscheidung über die Finanzausstattung der Strukturfonds zu.

c) Rechtliche Bedeutung der Schlussfolgerungen

des Europäischen Rates von Berlin

(34) In der Praxis seit der Strukturfondsreform von 1988 setzte der Europäische Rat die wesentlichen Vorgaben für einen Förderzeitraum der Strukturfonds sowohl in inhaltlicher als auch in finanzieller Hinsicht fest. 87 Im Zusammenhang mit der politischen Einigung über die mittelfristige Finanzplanung, die sog. finanzielle Vorausschau, und die Ausgestaltung des Eigenmittelsystems der Europäischen Union Vgl. dazu näher Brinkhorst. S. 16 ff.; liiufer, S. 114 ff., 124 ff. Ziff. 31 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999 i.V.m. Anlage IV. 87 Vgl. die Schlussfolgerungen der Europäischen Räte in Brüssel v. 29. / 30. 6. 1987 und 11.-13. 2. 1988; in Edinburgh v. 11./12. 12. 1992; in Berlin v. 24. /25 . 3. 1999; U1id oben, A IV Rn. 5, A VI Rn. 1, A VII Rn. 3. 85 86

I. Vertragliche Grundlagen

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erarbeitete der Europäische Rat jeweils eine Gesamtlösung für die Fortentwicklung der Sachpolitiken und des Finanzierungssystems. Dabei eröffnete die zusammenfassende Behandlung der verschiedenen Sach- und Finanzierungsfragen die notwendigen Verhandlungsspielräume, um die widerstreitenden Interessen der Mitgliedstaaten auszugleichen und damit den notwendigen Konsens herbeizuführen. 88 In diesem Rahmen erfolgte auch eine Einigung über die Grundzüge der gemeinschaftlichen Strukturpolitik und ihre finanzielle Ausstattung. Es ist deshalb zu untersuchen, welche rechtliche Bedeutung diesen Vorgaben des Europäischen Rates für die Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds zukommt. (35) Die aufgrund der Verhandlungsergebnisse eines Europäischen Rats erarbeiteten Schlussfolgerungen des Vorsitzes können die Haushalts- und Rechtsetzungsverfahren der Strukturfonds nicht rechtlich binden, wenn der Europäische Rat im Bereich des EG-Vertrags lediglich eine rein politische Funktion wahrnimmt. Hierfür spricht bereits Art. 4 Abs. 1 EU-Vertrag, nach dem der Europäische Rat die Aufgabe hat, Impulse für die Entwicklung der Europäischen Union zu geben und die politischen Leitvorstellungen festzulegen. 89 Auch eröffnen die Bestimmungen des EG-Vertrags dem Europäischen Rat keine Befugnis, rechtlich verbindliche Entscheidungen zu treffen. 9o Ferner räumt der EG-Vertrag dem Europäischen Rat nicht die Stellung eines Gemeinschaftsorgans ein. 91 Sie wird ihm weder durch Art. 7 EG-Vertrag verliehen, noch kann sie mit der These begründet werden, der Europäische Rat sei rechtlich identisch mit dem Gemeinschaftsorgan (Minister)Rat in der Zusammensetzung der Staats- bzw. Regierungschefs. Dies ist schon deshalb ausgeschlossen, weil im Europäischen Rat nicht nur die Staats- bzw. Regierungschefs sondern auch - im Unterschied zum (Minister)Rat - der Kommissionspräsident Mitglieder sind (Art. 4 Abs. I S. 2 EU-Vertrag).92 Außerdem sind die Verfahren im Europäischen Rat und im (Minister)Rat unterschiedlich ausgestaltet. 93 Während das Verfahren im Europäischen Rat nur ansatzweise in Art. 4 Abs. 2 EU88 Die Politikwissenschaft hat hierfür den Begriff der "Paket-Vereinbarungen" bzw. "package deals" geprägt; vgl. dazu näher Scharpf, PVS 1985, S. 345; Axt, S. 92 ff. 89 Vgl. zu den Funktionen des Europäischen Rates näher TrumpjlPiris-Bericht, S. 4 f.; Oppermann, Rn. 301 f.; Everling, EuR Beiheft 2/1995, S. 43 ff.; Glaesner, EuR 1994, S. 31 , 34. 90 So bilden die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und zur Beschäftigungspolitik gern. Art. 99 Abs. 2, 128 Abs. 2 EG-Vertrag nur die Grundlage für - rechtlich ebenfalls nicht verbindliche (vgl. Art. 249 EG-Vertrag) - Empfehlungen bzw. Leitlinien des Rates. Vgl. ferner Jacque, in: G IT 1E, Art. D Rn. 17; Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 2, 21. 91 Jacque, in: G/T/E, Art. D Rn. 11, 17; Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 7; Wichard, in: Calliess 1 Ruffert, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 13 f. 92 Ebenso Jacque, in: G IT IE, Art. D Rn. 11 , 17; Stumpf, in: Schwarze, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 11 f.; Wichard, in: Calliess 1Ruffert, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 13, m. Nw. zu der mit Einführung des Art. 4 (ex-Art. D) EU-Vertrag durch den Vertrag von Maastricht nicht mehr vertretbaren abweichenden Ansicht. 93 Darauf weist auch Jacque, in: GI T 1E, Art. D Rn. 11, hin.

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B. Grundlagen

Vertrag geregelt ist und Entscheidungen einvernehmlich getroffen werden,94 regeln der EG-Vertrag und die Geschäftsordnung des (Minister)Rates dessen Verfahren detailliert und differenziert in Abhängigkeit von der zu behandelnden Sachmaterie. Schließlich würde die Kompetenzordnung des EG-Vertrags durchbrochen, wenn Rat, Kommission oder gar das direkt legitimierte Parlament durch die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates rechtlich gebunden werden könnten. 95 Dies kommt in den an die Gemeinschaftsorgane gerichteten Aussagen der Schlussfolgerungen des Europäische Rates von Berlin zum Ausdruck, die nicht als verbindliche Aufträge, sondern im Sinne von Empfehlungen fonnuliert wurden. 96 Aufgrund der hervorgehobenen Zusammensetzung des Europäischen Rates kommt seinen Schlussfolgerungen demnach zwar eine hohe politische Bedeutung, aber keine rechtliche Verbindlichkeit für die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane im Haushaltsund Rechtsetzungsverfahren der Strukturfonds zu. 97

d) Rechtliche Bedeutung der interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 (36) Um die Finanzierung der Aufgaben der Gemeinschaft dauerhaft gewährleisten zu können, besteht - wie die Haushaltskrisen und -konflikte in den Jahren 1978-1988 gezeigt haben98 - die Notwendigkeit, über das nur auf ein Haushaltsjahr bezogene Haushaltsverfahren hinausgehend die Entwicklung der Ausgaben der Gemeinschaft und ihre Ausrichtung an den zu erwartenden Einnahmen mittelfristig zu steuern. 99 Ferner macht es das für die Strukturfonds geltende System der Verwaltung von mehrjährigen Programmen erforderlich, jeweils für die gesamte Förderphase die Ausstattung mit den hierfür notwendigen finanziellen Ressourcen sicherzustellen. Deshalb wurden seit 1988 in die interinstitutionellen Vereinbarungen zwischen Rat, Parlament und Kommission zum vertraglichen Haushaltsverfah94 Wichard, in: CaJliess / Ruffert, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 8; Pechstein/ Koenig, Rn. 174. Zur Praxis des Verfahrens im Europäischen Rat vgl. näher Trumpf/ Piris-Bericht, S. 5 f.; Pechstein/ Koenig, a.a.O. 95 Jacque, in: G / T / E, Art. D Rn. 22; Wichard, in: Calliess / Ruffert, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 12. 96 Vgl. etwa Europäischer Rat in Berlin, Ziff. 7, 18, 19,22 ff., 29, 60. 97 Trumpf/Piris-Bericht, S. 4 ff.; Everling, EuR Beiheft 2/1995, S. 43 ff.; Oppermann, Rn. 301; ebenso Glaesner; EuR 1994, S. 30 ff., Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 4 EU-Vertrag Rn. 11. Vgl. auch Monar, CMLRev. 1994, S. 708 f., der über die Verhandlungen zwischen Parlament und Rat zur finanziellen Vorausschau 1993 - 1999 berichtet, in dem das Parlament eine starke Position eingenommen habe, die weder rechtlich noch faktisch durch die Beschlüsse des Europäischen Rates von Edinburgh präjudiziert gewesen sei. Das Parlament habe vielmehr die Möglichkeit zu interinstitutionellen "package deals" genutzt. Anders dagegen die Bewertung bei Rudzio, S. 260 ff., der das Parlament durch die Beschlüsse der Europäischen Rates für faktisch weitgehend gebunden erachtet. 98 Vgl. die Übersicht bei Läufer, S. 124 ff. 99 Bieber, in: G/T /E, Art. 202 Rn. 16; Zangl, CMLRev. 1989, S. 675 ff.

I. Vertragliche Grundlagen

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ren auch die vom Europäischen Rat zuvor erarbeiteten finanziellen Vorausschauen aufgenommen. 'oo Die finanziellen Vorausschauen legen die Höchstbeträge für die Hauptausgabenkategorien der Gemeinschaft und ihre Verteilung auf die verschiedenen Haushaltsjahre ihres Geltungszeitraum fest. Dieser ist mittlerweile identisch mit den Förderphasen der Strukturfonds. Die am Haushaltsverfahren beteiligten Organe verpflichten sich dabei u. a., die Vorgaben der finanziellen Vorausschau im Rahmen der jährlichen Haushaltsverfahren einzuhalten. lOl In der derzeit geltenden Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6.5. 1999 102 finden sich zahlreiche weitere Bestimmungen, die gewährleisten sollen, dass die für den Zeitraum der finanziellen Vorausschau veranschlagten strukturpolitischen Ausgaben in den Haushaltsverfahren tatsächlich bereitgestellt und verausgabt werden. lo3 Damit haben Rat und Parlament sehr weitgehende Regelungen hinsichtlich der Modalitäten und der Ergebnisse künftiger Haushaltsverfahren getroffen, denen für die Finanzierung der Strukturfonds nach dem klaren, für die Auslegung maßgeblichen Willen lO4 der Parteien auch rechtliche Bindungswirkung zukommen soll. 105 (37) Die nach dem Grundsatz der Einzelermächtigung des Art. 5 Abs. 1 EG-Vertrag notwendige Kompetenz der Gemeinschaftsorgane zum Abschluss von Verträgen miteinander lO6 ergibt sich allgemein aus der in Art. 10 EG-Vertrag, Art. 1 Abs. 3 S. 2 EU-Vertrag verankerten Pflicht der Organe, miteinander zusammenzuarbeiten. 107 Dies wird auch durch die von der Regierungskonferenz angenom100 Ziff. I. 1,11 Ader Interinstitutionellen Vereinbarung v. 29. 6. 1988 i.Y.m. der als Anlage beigefügten finanziellen Vorausschau; Ziff. 1.1, 11 Ader Interinstitutionellen Vereinbarung v. 29. 10. 1993 i.Y.m. Anlage I; Ziff. 8 ff. und Anhänge I, 11 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999. 101 Ziff. 1.2., 11 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 29. 6. 1988; Ziff. 1.3., 11 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 29. 10. 1993; Ziff. 11 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999. 102 Vgl. zu den Festlegungen der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999 zur Finanzausstattung der Strukturfonds oben, A VII Rn. 4. 103 Ziff. 12, 17,21 Abs. 1,5 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999. Bei den Zuweisungen für die Strukturpolitik handelt es sich um AusgabenzieIe; vgl. näher Kommission, KOM (98) 165, S. 9 ff.; 18,20. 104 Vgl. Schwarze, EuR Beiheft 2/1995, S. 56 ff. 105 Vgl. Ziff. 2, 11,12 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999. Bobbert, S. 144, Schwarze, EuR Beiheft 211995, S. 56 ff. und Monar, CMLRev. 1994, S. 697 mit Fn. 12, kommen dabei auch für die Interinstitutionellen Vereinbarungen vorn 29. 10. 1993 (Ziff. 1.3.) und 29. 6. 1988 (Ziff. 1.2) angesichts des ebenfalls eindeutigen Wortlauts zum Ergebnis, dass sich die Organe nicht nur politisch, sondern auch rechtlich binden wollten. Ebenso berichtet Bieber, S. 193 mit Fn. 377, dass die Organe von einer rechtlichen Verbindlichkeit dieser Vereinbarungen ausgegangen seien. 106 Bobbert, S. 50. 1O? In diesem Sinne auch der EuGH, Rs. 204/86 (Griechenland/Rat), Sig. 1988, 5323 Rn. 16, der von einer Pflicht der Organe zur Zusammenarbeit im Haushaltsverfahren ausgeht, sowie Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 201 a Rn. 10; Monar, CMLRev. 1994, S. 700 f. Vgl. ferner Art. 272 Abs. 9 UAbs. 5 EG-Vertrag, der Rat und Parlament im Verfahren zur Fest-

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B. Grundlagen

mene Erklärung Nr. 3 zum - noch nicht ratifizierten - Vertrag von Nizza zu Art. 10 EG-Vertrag ausdrücklich bestätigt. Außerdem folgt sie für die Regelung von Verfahrensfragen aus dem Geschäftsordnungs- und Selbstorganisationsrecht der Organe, für die Regelung von Sachfragen aus dem vertraglich jeweils eröffneten Regelungsermessen. I08 Ferner beweist die ausdrückliche Nennung der Interinstitutionellen Vereinbarung zur finanziellen Vorausschau im nach Inkrafttreten des Vertrages von Nizza einzufügenden Art. 161 Abs. 3 EG-Vertrag, dass die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge den für das Haushaltsverfahren zuständigen Gemeinschaftsorganen auch die Befugnis zum Abschluss von Vereinbarungen zur mittelfristigen Finanzplanung verliehen haben. 109 (38) Allerdings beantwortet diese - noch der Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten bedürftige - Neuregelung des Vertrages von Nizza nicht die Frage, welche rechtliche Wirkung diesen Vereinbarungen zukommt. 110 Dass Verträgen zwischen Gemeinschaftsorganen nicht nur eine politische, sondern auch eine rechtliche Bindungs wirkung zukommen kann,111 folgt aus dem allgemeinen Rechtssatz "pacta sunt servanda" und ferner aus dem durch den Abschluss der Vereinbarung begründeten Vertrauenstatbestand sowie aus dem auf Art. 10 EG-Vertrag gestützten Grundsatz der Organtreue. 112 Da das primäre Gemeinschaftsrecht weder zur einseitigen noch zur einvernehmlichen Disposition der Gemeinschaftsorgane steht, kann den Bestimmungen der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6.5. 1999 zur Finanzierung der Strukturfonds jedoch nur insoweit rechtliche Verbindlichkeit zukommen, als sie mit dem Primärrecht vereinbar sind. 113 (39) Zweifel könnten sich daraus ergeben, dass mit der Verpflichtung zur Einhaltung der finanziellen Voraus schau die Organe der Haushaltsbehörde ihr Ermessen längerfristig gebunden haben, obwohl der Vertrag für das Haushaltsverfahren vom Prinzip der Jährlichkeit (Art. 268 Abs. I EG-Vertrag) ausgeht. 114 Aus dem legung des Erhöhungssatzes der nichtobligatorischen Ausgaben zur Einigung verpflichtet. Dazu näher EuCH, Rs. C-41 /95 (Rat/Parlament), Slg. 1995,1-4411 Rn. 18 f. 108 Vgl. näher Bieber; S. 187 ff.; Bobben, S. 70 ff.; Schwarze, EuR Beiheft 2/95, S. 50 ff., 66; Läufer, S. 298, 317; Magiera, in: Grabitz / Hilf, Art. 20 I a Rn. 10; Monar; CMLRev. 1994, S. 698 f. 109 In diesem Sinne auch Ciering, S. 102. 110 Auch die Erklärung Nr. 3 zum Vertrag von Nizza zu Art. 10 EG-Vertrag trifft hierzu keine Aussage. 111 So hat auch der EuCH, Rs. C-25/94 (Kommission/Rat) Slg. 1996, 1-1469/1510 Rn. 49; EuCH, Rs. C-I06/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission), Slg. 1998, 1-2729 Rn. 24 ff., einzelnen Bestimmungen interinstitutioneller Vereinbarungen rechtliche Bindungs wirkung zugemessen. 112 Schwarze, EuR Beiheft 2/95, S. 54; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 201 a Rn. 10; Monar; CMLRev. 1994, S. 700 ff.; Bobbert, S. 87 ff. 113 EuCH, Rs. C-204/86 (Griechenland/Rat), Slg. 1988, 5323 Rn. 17; EuCH, Rs. C-106/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission), Slg. 1998,1-2729 ff. Rn. 18 ff.; Erklärung Nr. 3 zum Vertrag von Nizza zu Art. 10 EG-Vertrag; Bieber; S. 194; Schwarze, EuR Beiheft 2/95; S. 55; Monar; CMLRev. 1994, S. 700, 719.

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Grundsatz der lährlichkeit folgende Bedenken könnten jedoch ausgeräumt werden, wenn die Bindungswirkung dieser Vereinbarung dadurch relativiert würde, dass den Organen des Haushaltsverfahrens die Möglichkeit eröffnet wäre, sich durch eine Kündigung einseitig von dieser Vereinbarung zu lösen und damit wieder die volle Autonomie im Haushaltsverfahren zurückzugewinnen. Änderungen dieser Vereinbarung bedürfen aber gern. ihrer Ziff. 4 der Zustimmung aller an der Vereinbarung beteiligten Organe; Änderungen der finanziellen Vorausschau sind nach dem hierfür in der Vereinbarung vorgesehenen Verfahren vorzunehmen. Ferner erwähnt Ziff. 26 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 ein Kündigungsrecht der Organe der Haushaltsbehörde nur im Zusammenhang mit einer möglichen Fortgeltung der derzeitigen finanziellen Vorausschau für den Fall einer nicht fristgerechten Einigung über die nächste finanzielle Vorausschau für den Zeitraum ab 2007. Daraus ist zu schließen, dass die Vertragschließenden das Recht zur einseitigen Kündigung für die vereinbarte Geltungsdauer der finanziellen Vorausschau ausschließen wollten. Der Rückgriff auf das allgemein anerkannte, nur durch den aus Art. 10 EG-Vertrag folgenden Grundsatz der Organ treue begrenzte Recht zur Kündigung aus sachlichem Grund 115 ist durch diese abweichende Regelung von den Vertragsparteien versperrt worden. 116 Somit haben die Organe des Haushaltsverfahrens ihr Ermessen durch diese Vereinbarung in Abweichung vom lährlichkeitsprinzip und ohne Möglichkeit zur einseitigen Loslösung für die Geltungsdauer der finanziellen Vorausschau gebunden. (40) Das Prinzip der lährlichkeit kann jedoch nicht isoliert, sondern nur im Gesamtzusammenhang mit den anderen Prinzipien des Haushaltsverfahrens und -rechts der Gemeinschaft betrachtet werden. Eine verbindliche finanzielle Vorausschau stellt ein geeignetes Instrument dar, um die für die Ausgestaltung des Gemeinschaftshaushalts tragenden Grundsätze des Haushaltsausgleichs (Art. 268 Abs. 3 EG-Vertrag)ll7 und der Haushaltsdisziplin (Art. 270 EG-Vertrag)118 mittelfristig gewährleisten zu können. 119 Der Grundsatz der lährlichkeit kann deshalb einer darüber hinausgehenden Ermessensbindung der Organe der Haushaltsbehörde nicht entgegenstehen, soweit dies - wie im vorliegenden Falle - zur Verwirklichung anderer tragender Prinzipien des Haushaltsverfahrens und -rechts gerechtfertigt ist. 120 114 BiebeT, S. 194 f., sah hierin eine unüberwindbare vertragliche Grenze der zulässigen Selbstbindung der Organe und sprach deshalb diesen Vereinbarungen rechtliche Bindungswirkungen ab; vgl. jedoch nunmehr derselbe, in: GI T 1 E, Art. 202 Rn. 13: "Seit 1988 kommt der Finanzplanung bindende Wirkung zu." I\S Vgl. dazu näher Schwarze, EuR Beiheft 2/95, S. 55; Bobbert, S. 98 f. 1\6 Ebenso Bobbert, S. 104 f., für die Parallelbestimmungen der Interinstitutionellen Vereinbarungen vom 29. 10. 1993 (Ziff. 1.4.) und vom 29. 6. 1988 (Ziff. 1.4.). 117 Vgl. dazu EuGH, Rs. C-284/90 (Parlament/Rat), Sig. 1992,1-2277 Rn. 23 ff. 118 Dazu näher Magiera, in: Grabitz 1Hilf, Art. 201 a Rn. 9 ff. 119 Kommission, KOM (98) 165, S. 9, 17; dieselbe, KOM (98) 164, S. 1; Brinkhorst, S. 17 f.; 20 f.; Magiera, in: Grabitzl Hilf, Art. 201 a Rn. 10; derselbe, Finanzverfassung, S. 426.

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B. Grundlagen

(41) Die Regelungen der interinstitutionellen Vereinbarungen zur finanziellen Vorausschau bewegten sich aber außerhalb des vertraglichen Kompetenzrahmens, wenn sie die Mitwirkungsrechte der Organe des Haushaltsverfahrens missachteten und so zu einer Verschiebung des institutionellen Gleichgewichtes führten. 121 Die an die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben anknüpfenden unterschiedlichen Mitwirkungsbefugnisse von Rat und Parlament im Haushaltsverfahren können beim Vertragsschluss über eine interinstitutionelle Vereinbarung nicht berücksichtigt werden. Denn der Charakter als Vertrag setzt eine einvernehmliche Regelung der finanziellen Vorausschau durch Rat und Parlament voraus, ohne dass zwischen diesen Ausgabenkategorien differenziert werden könnte. Mit anderen Worten haben der Rat bei den obligatorischen und das Parlament bei den nichtobligatorischen Ausgaben jeweils auf die Möglichkeit zur eigenmächtigen abschließenden Entscheidung zugunsten einer Lösung im Konsens verzichtet. Dies führt im Ergebnis aber nicht zu einer Verschiebung des für das Haushaltsverfahren vorgegebenen institutionellen Gleichgewichts,122 da das Haushaltsverfahren für beide Ausgabenkategorien keine Pflicht zur eigenmächtigen Entscheidung durch ein Organ der Haushaltsbehörde vorsieht. Diese bildet vielmehr nur die "ultima ratio", soweit der grundsätzlich anzustrebende Konsens nicht gefunden werden kann. 123 (42) Dieser Gedanke lässt sich auch auf die Einbeziehung der Kommission in die interinstitutionellen Vereinbarungen zur finanziellen Vorausschau übertragen. Abweichend vom Haushaltsverfahren, in dem ihr gern. Art. 272 EG-Vertrag eine dem Rechtsetzungsverfahren vergleichbare Initiativ- und Beratungsfunktion zukommt,124 wird der Kommission im Rahmen des konsensualen Verfahrens einer interinstitutionellen Vereinbarung die Möglichkeit eingeräumt, gleichberechtigt mit Rat und Parlament über die mittelfristige Finanzplanung zu entscheiden. Jedoch gilt auch hier, dass es den Organen unbenommen ist, über den Haushalt im gegenseitigen Einvernehmen zu entscheiden. Auch die Kommission ist durch Art. 10 EG-Vertrag zur Zusammenarbeit mit den anderen Organen des Haushaltsverfahrens verpflichtet. Ferner folgt aus der Einbeziehung der Kommission in diese Vereinbarung nur, dass die Kommission bei der Ausübung der ihr vertraglich für Im Ergebnis ebenso Bobbert, S. 144 f. EuGH, Rs. C-204/86 (Griechenland/Rat), Sig. 1988, 5323 Rn. 17; EuGH, Rs. C-106/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission), Sig. 1998,1-2729 ff. Rn. 18 ff.; Schwarze, EuR Beiheft 2/95, S. 55,67; Bobbert, S. 47 ff., S. 83. Art. 3 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999 wiederholt dies in der Form einer salvatorischen Klausel: "Die Vereinbarung berührt nicht die jeweiligen Haushaltbefugnisse der einzelnen Organe, die in den Verträgen festgelegt sind." 122 Anders offensichtlich die Einschätzung von Brinkhorst, S. 20, der von einer "Entwicklung extra legern" spricht, die "dem Parlament nur Vorteile gebracht habe". Allerdings zieht Brinkhorst, a.a.O., hieraus keine rechtlichen Schlussfolgerungen. 123 Vgl. Schwarze, EuR Beiheft 2/95, S. 53 f.; EuGH, Rs. 204/86 (Griechenland/Rat), Sig. 1988,5323 Rn. 16, und oben, B I Rn. 30 m. w. N. 124 Näher zur Rolle der Kommission im Haushaltsverfahren Brinkhorst, S. 8. 120 121

I. Vertragliche Grundlagen

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das Haushaltsverfahren zugewiesenen Entwurfs- und Beratungsaufgaben an die Vorgaben der finanziellen Vorausschau gebunden ist, so dass die vertraglich vorgesehenen Mitwirkungsrechte der Kommission nicht unzulässig ausgedehnt werden. (43) Schließlich enthält das Verfahren zur Änderung der finanziellen Vorausschau zur Wahrung des institutionellen Gleichgewichts Vorkehrungen, welche die weitergehenden Mitwirkungsbefugnisse des Parlaments bei nichtobligatorischen Ausgaben schützen. 125 Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, dass die über den Zeitraum eines Haushaltsjahres hinausgehende Ennessensbindung der Organe der Haushaltsbehörde mit dem Vertrag vereinbar ist und die Mitwirkungsrechte der Organe im Haushaltsverfahren respektiert werden. Den Vorgaben der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 zur Finanzierung der Strukturfonds kommt damit rechtliche Bindungswirkung für die Organe des Haushaltsverfahrens zu. 126

e) Rechtliche Bedeutung der Vorgaben der StrukturJondsVO zur Finanzausstattung der StrukturJonds (44) Art. 7 Abs. 1 VO 1260/99 stattet die Strukturfonds mit 195 Mrd. Euro zu Preisen von 1999 für 2000 - 2006 aus. Fraglich ist, ob diese Festlegung der finanziellen Gesamtausstattung der Strukturfonds für die Förderphase 2000 - 2006 für die Haushaltsverfahren dieses Förderzeitraums rechtlich bindend ist. 127 Allgemein sind verbindliche Ausgabenfestsetzungen im Legislativverfahren nur zulässig, wenn diese unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der am Haushaltsverfahren beteiligten Organe erfolgen. 128 Dieser Gedanke liegt auch Ziff. 33 ff. der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6.5. 1999 zugrunde. Er findet sich auch in Art. 238 Abs. 3 EG-Vertrag, nach dem der Rat für den Abschluss von Abkommen der Gemeinschaft mit Staaten oder internationalen Organisationen der vorherigen Zustimmung des Parlaments bedarf, wenn dieses Abkommen erhebliche finanzielle Fol125 So dürfen Mehrausgaben bei den obligatorischen Ausgaben nicht durch Einsparungen bei den nichtobligatorischen Ausgaben finanziert werden; vgl. Ziff. 21 Abs. 6 der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999. 126 Im Ergebnis ebenso Bobbert, S. 144 f.; Monar; CMLRev. 1994, S. 699 f., für die Interinstitutionellen Vereinbarungen vom 29.6. 1988 u. 29. 10. 1993:" ... the agreements on budgetary discipline, would, on account of their form and content, come actuaIly quite elose to "hard" law." Anderer Ansicht - allerdings ohne nähere Begründung - noch Zangl, CMLR 1989, S. 675 ff., für die Interinstitutionelle Vereinbarung v. 29. 6. 1988, die er als "gentlemen's agreement" einstuft. 127 Die Aufteilung zwischen den Strukturfonds ist nicht in der VO 1260/99 geregelt, sondern kann erst anband der Ergebnisse der Programmplanung und der Fortschritte in der Umsetzungsphase in den jährlichen Haushaltsverfahren festgelegt werden, wobei insgesamt die Obergrenzen der finanziellen Vorausschau für die Ausgaben der Strukturfonds einzuhalten sind. 128 Brinkhorst, S. 12 ff.; Läufer S. 121 ff.; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 203 Rn. 31.

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gen für die Gemeinschaft hat. 129 Mit der Regelung zur Höhe der Finanzausstattung der Strukturfonds wurden jedoch lediglich die Vorgaben der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 zur finanziellen Ausstattung der Strukturfonds nachvollzogen, die auf einer Einigung zwischen Rat und Parlament beruhen. Weiterhin sind - wie gesehen - seit den Verbesserungen der Verträge von Maastricht und Amsterdam die Mitwirkungsrechte der Organe im Verfahren zum Erlass der StrukturfondsVOen und im Haushaltsverfahren im Wesentlichen gleich verteilt. 130 Dies trägt auch zur Vermeidung von Konflikten zwischen Rat und Parlament im Bereich der Kohäsionspolitik bei. 131 Insgesamt wird damit deutlich, dass in dem mit dem Rechtsetzungsverfahren abgeschlossenen Prozess die Mitwirkungsrechte der am Haushaltsverfahren beteiligten Organe voll respektiert wurden, so dass den in Art. 7 Abs. 1 VO 1260/99 festgelegten Ausgabenzie1en rechtliche Verbindlichkeit für die Haushaltsverfahren zukommt. f) Kohäsionspolitische Entscheidungsfähigkeit der Gemeinschaft (45) Als problematisch erweist sich der aus Art. 161 EG-Vertrag folgende Zwang zur Einstimmigkeit im Rat für die Schaffung der grundlegenden strukturpolitischen Rechtsakte. Die hierdurch eröffnete Möglichkeit zur Blockade hemmt die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Strukturpolitik und beeinträchtigt ihre Rationalität. 132 Sie gibt letztlich jedem einzelnen Mitgliedstaat ein Druckmittel in die Hand, um eine weitere Förderung aus den Struktur- und Kohäsionsfonds in einem Umfang durchzusetzen, der nicht mehr durch seine sozioökonomische Situation gerechtfertigt ist. Als Beispiel sei hier etwa die weitere Förderung aus dem Kohäsionsfonds für Irland angeführt. Deren sachliche Berechtigung ist angesichts des mittlerweile in Irland erreichten Wohlstandsniveaus, das deutlich über Vgl. dazu EuGH, Rs. C-189/97 (Parlament/Rat), Slg. 1999,1-4741 Rn. 18 ff. Die einzige Ausnahme hiervon bilden der EAGFL-A und das FIAF. Anhang IV der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. 5. 1999 ordnet die ländliche Entwicklung und flankierende Maßnahmen und damit die aus dem EAGFL-A und FIAF finanzierte Agrar- und Fischereistrukturpolitik den nichtobligatorischen Ausgaben zu. Bei EAGFL-A und FIAF gehen deshalb die Mitwirkungsrechte des Parlaments im Bereich des Haushaltsverfahrens weiter als im Legislativverfahren. Da in die EAGFL-A- und FIAF-DurchführungsVOen 1257/99 und 1263/99 keine Finanzbestimmungen aufgenommen wurden, ergeben sich aus dieser Inkongruenz der Mitwirkungsrechte in Legislativ- und Haushaltsverfahren keine rechtlichen Folgeprobleme. 131 Insbesondere im Haushaltsverfahren kam es in der Vergangenheit häufig zu Konflikten zwischen Rat und Parlament, wenn die Haushaltsbefugnisse des um mehr demokratische Mitwirkung ringenden Parlaments weiter reichten als seine Rechtsetzungsbefugnisse. Vgl. näher Brinkhorst, S. 9 ff.; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 203 Rn. 30 f.; Läufer, S. 174. 132 Hierauf weist auch der portugiesische Vorsitz in seinem Bericht vom 14. 6. 2000 über den Stand der Regierungskonferenz 2000 an den Europäischen Rat von Feira, CONFER 4750/00, S. 25, ausdrücklich hin. Vgl. ferner Scharpf, PVS 1985, S. 334, 337 f., 345 f. Dagegen zweifelnd Eckstein, S. 436. 129

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1. Vertragliche Grundlagen

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dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt, nicht erkennbar. So betrug das Pro-Kopf BIP (nach Kaufkraftstandards) in Irland 1999 ca. 112-114% des Gemeinschaftsdurchschnitts. 133 (46) Dieses in der Politikwissenschaft als "Politik-" bzw. "Interessensverflechtungsfalle"134 bezeichnete Phänomen ist nicht auf die Europäische Union beschränkt. Es findet sich in vergleichbarem Maße auch in anderen föderativen Gemeinwesen wie etwa der Bundesrepublik Deutschland. 135 Der oben beschriebene Verlust an Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit ist eine nahezu zwangsläufige Folge des föderalen Systems von "checks and balances", das die Ausübung staatlicher Gewalt nicht nur zwischen Exekutive, Legislative und Judikative, sondern auch zwischen den verschiedenen Ebenen des föderativen Gemeinwesens verteilt und verschränkt. 136 (47) In einer erweiterten Europäischen Union mit ihrer erhöhten Zahl von Mitgliedstaaten und der weiter verschärften Konkurrenz um die knappen Fördermittel der Struktur- und Kohäsionsfonds l37 wird es noch wesentlich schwieriger werden, das Einvernehmen zwischen allen Mitgliedstaaten über die wesentlichen Entscheidungen zur Ausgestaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds herzustellen. 138 Deshalb galt es als eines der wesentlichen Ziele der Regierungskonferenz 2000, die Handlungsfähigkeit der Union nach ihrer Erweiterung durch eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidung im Rat auf weitere wichtige Sachpolitiken - u. a. auch die Kohäsionspolitik - zu erhalten. 139 Noch in der Schlussphase dieser Konferenz sahen alle Vorschläge zu Art. 161 EG-Vertrag einen sofortigen Übergang zur Mehrheitsentscheidung vor. 140 Sie scheiterten jedoch am Widerstand Spaniens. 141

133 Vgl. Eurostat, Porträt der EU-Wirtschaft 1999, Luxemburg 2000, S. 9; Kommission, Mitteilung: Das ganze Potenzial der Union ausschöpfen - Konsolidierung und Ergänzung der Lissabonner Strategie, KOM (2001) 79 Teil 11, S. 4; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 4; Ireland - Community Support Framework, S. 7 ff. (mit ausführlicher Beschreibung der überaus erfreulichen Entwicklung der irischen Wirtschaft; eine Zusammenfassung dieses Dokuments findet sich unter http://www.irlgov.ie/finance/csfsummaryl.htm). 134 Scharpf, PVS 1985, S. 323 ff. Vgl. ferner zur "strukturpolitischen Interessenverflechtungsfalle" näher Axt, S. 135 ff. 135 Vgl. dazu schon Scharpf, PVS 1985, S. 323 ff. 136 In diesem Sinne auch Scharpf, PVS 1985, S. 325 f. 137 Vgl. oben, A VII Rn. 2. 138 Vgl. Scharpf, PVS 1985, S. 345 f. 139 Vgl. näher Kommission, KOM (1999) 592, S. 7 ff.; dieselbe, KOM (2000) 34, S. 23 ff., 62 f.; Presidency Report (der finnischen Präsidentschaft im Rat für den Europäischen Rat von Helsinki vom 10./11. 12.1999), Efficient Institutions after Enlargement, Ratsdok. 1363/99, Ziff. 5; Ep, Bericht Dimitrakapolous/Leinen, A5-00581l999, Ziff. 16; Ep, Entschließung vom 13.4. 2000 mit Vorschlägen für die Regierungskonferenz, BRDrs. 278/00, Ziff. 30; Bundesrat, Entschließung zur Eröffnung der Regierungskonferenz zu institutionellen Fragen, BRDrs. 61/00, Ziff. 5.

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(48) So konnte im Vertrag von Nizza nur eine wenig befriedigende Kompromissregelung zu Art. 161 EG-Vertrag getroffen werden, die den Übergang zur Mehrheitsentscheidung im Rat auf das Jahr 2007 verschiebt. Die Überarbeitung der VO 1260/99 für den 2007 beginnenden Förderzeitraum der Strukturfonds muss demnach sogar im Falle der Erweiterung noch einstimmig verabschiedet werden,142 da dieses Rechtsetzungsverfahren spätestens zur Jahresmitte 2006 abgeschlossen sein muss. Denn ohne klare rechtliche Grundlage kann die Pogrammplanung für den nächsten Förderzeitraum nicht in Angriff genommen werden, mit der spätestens zu diesem Zeitpunkt begonnen werden muss, um eine kontinuierliche Fortführung der Strukturfondsinterventionen zu gewährleisten. 143 Art. 161 EGVertrag i. d. F. des Vertrages von Nizza stellt den Übergang zur Mehrheitsentscheidung im Jahr 2007 zusätzlich unter den Vorbehalt, dass zuvor eine Einigung über die finanzielle Vorausschau und die zu ihrer Umsetzung erforderliche interinstitutionelle Vereinbarung zwischen den am Haushaltsverfahren beteiligten Organen erzielt wurde. Damit wird offensichtlich, dass wiederum dem Europäischen Rat die Aufgabe zukommen wird, in einer die widerstreitenden Interessen ausbalancierenden Gesamtlösung den Konsens zwischen den Mitgliedstaaten über die Weiterentwicklung der Sachpolitiken einschließlich der Kohäsionspolitik und die damit verbundenen Finanzierungsfragen herzustellen und so die politischen Leitentscheidungen für den 2007 beginnenden Förderzeitraum zu treffen. 144 Dies hat zur Folge, dass die grundlegenden rechtlichen und finanziellen Regelungen der Strukturfonds für diese Förderphase nur im Einvernehmen zwischen allen Mitgliedstaaten getroffen werden können. Dies könnte die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Strukturpolitik hemmen und deren Rationalität gefährden. 145 (49) Welche Schwierigkeiten sich ergeben könnten, den notwendigen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten über die Zukunft der Strukturfonds in einer erweiterten Union zu finden, zeigen die von Regierungskonferenz zur Kenntnis genommen Erklärungen Nr. 2 und 3 zu Art. 161 EG-Vertrag in der Fassung des Vertrages von Nizza. 146 Die südeuropäischen Kohäsionsländer streben demnach an, dass die 2007 beginnende Programmplanungsphase wiederum 7 Jahre dauert, um möglichst 140 Vgl. die Konferenzdokumente CONFER 4706/1/00, 4734/00, 4737/00, 4750/00, 4753/00,4776/00,4784/00,4810/00,4815/00,4790/00. 141 Vgl. Agence Europe, No. 7902 v. 14. 2. 2001, S. 6 f., No. 7905 v. 17. 2. 2001, S. 10; Fischer; S. 125; Giering, S. 101. 142 Fischer; S. 125. 143 Vgl. zum Problem oben, A VI Rn. 16. 144 Vgl. zur Entscheidungsfindung im Europäischen Rat für die Förderzeiträume seit der Strukturfondsreform 1988 oben, B I Rn. 34, m. w. Nw. 145 Noch pessimistischer Giering, S. 102, der davon ausgeht, dass es vor dem Jahr 2013 nicht zu einer grundlegenden Reform der Struktur- und Kohäsionsfonds kommen wird. 146 ABl.EG 2001 C 80/87; vgl. dazu ferner Agence Europe, No. 7902 v. 14.2.2001, S. 6 f., No. 7905 v. 17.2.2001, S. 10.

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lange von den mit dem Druckmittel der Einstimmigkeit ausgehandelten Vorteilen profitieren zu können. Die "Nettozahlerstaaten" Deutschland, Österreich, Niederlande und Dänemark möchten sich hingegen noch nicht auf eine Laufzeit von 7 Jahren festlegen, um gegebenenfalls durch eine Verkürzung der Förderphase mögliche negative Folgen dieses "Konstruktionsfehlers" des Vertrages von Nizza zeitlich begrenzen zu können. (50) Deshalb werden sowohl die Kommission im Rahmen ihrer Initiativfunktion als auch das Parlament bei der Ausübung seiner Mitwirkungs- und Kontrollrechte im Legislativ- und Haushaltsverfahren in besonderem Maße gefordert sein, die Umsetzung der vertraglichen Ziele der Kohäsionspolitik im dem 2007 beginnenden Förderzeitraum zu gewährleisten.

5. Kohäsionspolitik und mitgliedstaatIiche Regionalförderpolitik

(51) Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten, auch die kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft sowohl bei der Führung ihrer Wirtschaftspolitiken als auch bei deren Koordinierung im Rahmen der Art. 98 ff. EG-Vertrag zu erreichen (S. 1), und die Gemeinschaft, diese Ziele bei ihren sozioökonomisch relevanten Politiken und der Errichtung des Binnenmarktes zu berücksichtigen und zu verwirklichen (S 2). Schließlich hat die Gemeinschaft die kohäsionspolitischen Bemühungen durch die Strukturfonds und die sonstigen Finanzierungsinstrumente zu unterstützen (S. 3). Letztere Bestimmung macht deutlich, dass die finanziellen Mittel für die Kohäsionspolitik nicht ausschließlich von der Gemeinschaft, sondern auch von den Mitgliedstaaten - unter solidarischer Berücksichtigung ihrer Wirtschaftskraft 147 - aufzubringen sind. Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag sieht somit keine volle Vergemeinschaftung dieses Politikbereiches vor, sondern weist die Verwirklichung der Ziele der Kohäsion und Konvergenz den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft als gemeinsame Aufgabe zu und verpflichtet sie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 S. 2 EU-Vertrag und Art. 10 EG-Vertrag zur Zusammenarbeit bei ihrer tatsächlichen Verwirklichung. 148 Fraglich ist allerdings, ob und weIche Auswirkungen sich hieraus auf die Kompetenzen der Mitgliedstaaten im Bereich der Regionalförderpolitik ergeben können. (52) Den Ausgangspunkt für die Beantwortung dieser Frage bildet die Feststellung, dass die Regionalförderpolitik ein wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftpolitik ist. Seit dem Beginn der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion sind die wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten zwar insoweit eingeschränkt, als die währungspolitische Souveränität für die Staaten der EuroZone voll auf die Europäische Gemeinschaft übergegangen ist. Ferner sind alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreiches haushaltspolitischen 147 148

Vgl. Protokoll Nr. 28 zu EU-Vertrag I EG-Vertrag. Oppennann, Rn. 971.

10 Holzwart

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Restriktionen unterworfen, da sie übermäßige Defizite vermeiden und ihre Verpflichtungen aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt erfüllen müssen. 149 Gleichwohl verbleibt nach dem geltenden Kompetenzsystem des EG-Vertrags der Schwerpunkt der wirtschaftspolitischen Kompetenzen noch bei den Mitgliedstaaten. lso (53) Nach seinem eindeutigen Wortlaut verpflichtet Art. 159 Abs. 1 S. 1 EGVertrag jedoch die Mitgliedstaaten, das Konvergenzziel des Art. 158 Abs. 2 EGVertrag bei der Führung ihrer Wirtschaftspolitiken nicht nur zu berücksichtigen, sondern auch tatsächlich zu erreichen. In Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 EG-Vertrag, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen zu treffen haben, können sich deshalb für die Mitgliedstaaten konkrete Handlungspflichten ergeben. 151 Auch die Regionalförderpolitik eines Mitgliedstaates muss sich - um das primärrechtliche vorgegebene Konvergenzziel zu erreichen - vorrangig auf die Regionen konzentrieren, die nach gemeinschaftlichen Maßstäben als besonders benachteiligt gelten, und dabei geeignete Anstrengungen zum Abbau der größten regionalen Ung1eichgewichte unternehmen, um die hiervon ausgehenden Gefahren für den inneren Zusammenhalt der Gemeinschaft zu verringern. IS2 (54) Ferner sieht 10 Abs. 2 EG-Vertrag vor, dass die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden. Deshalb ist zu prüfen, ob sich aus Art. 159 Abs. 1 S. 1 EG-Vertrag i.Y.m. Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag auch Pflichten zur Unterlassung von Regionalfördermaßnahmen ergeben können, wenn sie zugunsten von Regionen erfolgen, die gemessen an der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der gesamten Gemeinschaft nicht als benachteiligt angesehen werden können. Eine aus Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag i.Y.m. Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag folgende Pflicht, solche Regionalfördermaßnahmen zu unterlassen, setzte aber voraus, dass Maßnahmen dieser Art den vertraglichen Zielen der Kohäsionspolitik widersprächen. Ziel der Kohäsionspolitik ist es jedoch, die Lebensverhältnisse innerhalb der Union auf qualitativ hohem Niveau anzunähern, nicht aber deren Nivellierung durch eine gezielte Hemmung weiterer sozioökonomischer Fortschritte in den weniger benachteiligten Regionen der Gemeinschaft. 153 Ein allgemeines, aus Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag i. Y.m. Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag abgeleitetes Verbot aller Regionalfördermaßnahmen zugunsten solcher Regionen hätte zur Folge, dass ein Mitgliedstaat frühzeitige, aus seiner Sicht notVgl. dazu näher Magiera, Einführung und rechtliche Absicherung, S. 421 ff. Magiera, Einführung und rechtliche Absicherung, S. 426 f.; Oppermann, Rn. 971. 151 Haneklaus, S. 49; anderer Ansicht Borchardt, Art. 159 Rn. 6, nach dem die Klausel die Bedeutung einer verbindlichen Vertragszielbestimmung habe, aus der aber keine unmittelbare rechtliche Verpflichtung zu konkretem Handeln abgeleitet werden könne. - Zur Herleitung von mitgliedstaatlichen Handlungspflichten unter Rückgriff auf Art. 10 EG-Vertrag vgl. EuGH, Rs. C-265/95 (Kommission/Frankreich), Slg. 1997,1-6959 Rn. 32. 152 Haneklaus, S. 49, 51; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 5. 153 Vgl. oben, B I Rn. 16. 149

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I. Vertragliche Grundlagen

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wendige regionalpolitische Maßnahmen solange unterlassen müsste, bis sich die Strukturprobleme so verschärft hätten, dass es sich um eine im Vergleich zur Lage in der gesamten Gemeinschaft benachteiligte Region handeln würde. Dieses Ergebnis ist offensichtlich nicht von den Zielen der Kohäsion und Konvergenz gedeckt und wäre dem inneren Zusammenhalt der Gemeinschaft nicht förderlich. (55) Folglich ist festzustellen, dass solche Maßnahmen mit den kohäsionspolitischen Zielen des Vertrages grundsätzlich vereinbar sind und insoweit keine Beschränkung der nationalen Kompetenzen eintritt. 154 Eine Verletzung der mitgliedstaatlichen Pflichten aus Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag und Art. 10 Abs. 2 EGVertrag liegt vielmehr erst dann vor, wenn sich eine nationale Strukturfördermaßnahme "allein am nationalen wirtschaftlichen Vorteil orientiert,,155 und sich unmittelbar zu Lasten benachteiligter Regionen der Gemeinschaft auswirkt. 156 Dies ist etwa der Fall, wenn nationale Strukturfördermaßnahmen in eine direkte Konkurrenz zu aus den Strukturfonds geförderten Maßnahmen zugunsten benachbarter, besonders benachteiligter Gebiete treten und deren nachhaltigen Erfolg ernsthaft in Frage stellen. (56) Weitergehende Beschränkungen der mitgliedstaatlichen Regionalförderkompetenzen bestehen jedoch dann, wenn ein Mitgliedstaat Regionalfördermaßnahmen in Form von staatlichen Beihilfen im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag beabsichtigt. 157 Diese wesentlich weitergehenden Beschränkungen folgen allerdings nicht aus Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag, sondern aus den Art. 87 ff. EG-Vertrag, die staatliche Beihilfen aufgrund ihrer wettbewerbsverzerrenden Wirkungen grundsätzlich verbieten. Dieses Verbot gilt jedoch nicht absolut. So können Beihilfen mit regionalpolitischer Zielsetzung unter den in Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag bestimmten Voraussetzungen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Auf der Grundlage von Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag können staatliche Beihilfen nur in Gebieten, deren wirtschaftliche Lage erheblich schlechter als der Gemeinschaftsdurchschnitt ist, genehmigt werden; dagegen eröffnet Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag die Möglichkeit, staatliche Beihilfen auch in Gebieten zu gewähren, die lediglich im Vergleich zur wirtschaftlichen Lage in dem betreffenden Mitgliedstaat benachteiligt sind, soweit die geplanten Beihilfen nicht dem gemeinsamen Interesse widersprechen. 158 Die Entscheidung, ob solche Zu weitgehend deshalb Haneklaus, S. 52 f. Schmitz, S. 346. 156 In diesem Sinne auch Magiera, in: Handkomm. EU-Vertrag/EG-Vertrag, Art. 130 b Rn. I, und ferner Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. I, der Art. 159 Abs. S. I EG-Vertrag als ein "wirtschaftspolitisches Rücksichtnahmegebot gegenüber den rückständigen Regionen" interpretiert. 157 Zu den hierfür zentralen Begriffen der staatlichen Beihilfen und der Regionalbeihilfen sowie ihrer Abgrenzung zu allgemeinen Maßnahmen vgl. näher unten, D 11 Rn. 11 ff. 158 EuCH, Rs. 310/85 (Deufil/Kommission), Sig. 1987,901 Rn. 7 ff.; EuCH, Rs. 284/84 (Deutschland/Kommission), Sig. 1987,4013 Rn. 19; EuCH, Rs. C-169/95 (Spanien/Kommission), Sig. 1997,1-135 Rn. 15. 154

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B. Grundlagen

staatlichen Beihilfen ausnahmsweise als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, hat jedoch die für die Aufsicht über die staatliche Beihilfen zuständige Kommission zu treffen. Dabei räumt Art. 87 Abs. 3 EG-Vertrag der Kommission ein weites Ermessen ein,159 das nach Maßgabe wirtschaftlicher und sozialer Wertungen auszuüben ist, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind. 160 Art. 159 Abs. 1 S. 1 und 2 EG-Vertrag stellen klar, dass die Kommission bei den im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 EG-Vertrag vorzunehmenden Wertungen - etwa bei der Auslegung des Begriffs des "gemeinsamen Interesses" im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag - kohäsionspolitische Erwägungen einzubeziehen hat und die Mitgliedstaaten hieraus folgende Beschränkungen ihrer Möglichkeiten zur Vergabe von Regionalbeihilfen hinzunehmen haben. 161 (57) Im Ergebnis ist festzustellen, dass die vertraglichen Bestimmungen über die Kohäsionspolitik die mitgliedstaatlichen Kompetenzen im Bereich der Regionalförderpolitik nur für Ausnahmefälle begrenzen. 162 Dagegen ergeben sich aus den vertraglichen Bestimmungen der Art. 87 ff. EG-Vertrag erhebliche Beschränkungen für die Befugnis der Mitgliedstaaten, staatliche Beihilfen als Mittel der Regionalförderung einzusetzen. 163 Die Kommission hat bei ihrer Entscheidung darüber, ob solche Beihilfen ausnahmsweise zugelassen werden können, auch die kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft zu berücksichtigten. Hierdurch können in der Praxis erhebliche Konflikte zwischen den Gemeinschaftsorganen und den in ihren regionalpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten eingeengten Mitgliedstaaten und Regionen ausgelöst werden. l64 In der Praxis der Koordinierung der allgemeinen Wirtschaftpolitiken durch die - gern. Art. 249 Abs. 5 EG-Vertrag rechtlich ohnehin nicht verbindlichen - Empfehlungen des Rates zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitiken nach Art. 99 Abs. 2 EG-Vertrag haben sich dagegen noch keine nennenswerten Beschränkungen für die Formulierung mitgliedstaatlicher Regionalförderpolitik aus spezifisch kohäsionspolitischen Erwägungen ergeben. 165

159 Ständige Rechtspr. Vgl. etwa EuGH, Rs. 730/79 (Philip Morris/Kommission), Sig. 1980,2671 Rn. 24; EuGH, Rs. C-225/91 (Matra/Kommission), Sig. 1993,1-3203 Rn. 24; Eu GEI, verb. Rs. T-132/96 und T-142/96 (Sachsen u. a./Kommission), Sig. 1999,11-3663 Rn. 188; ferner Cremer; in: Calliess/Ruffert, Art. 87 EG-Vertrag Rn. 27, 31, 35 ff.; ebenfalls m. w. Nw. zur Rechtspr. des EuGH; vgl. ferner Ziff. 3.6. ff. Regionalbeihilfenleitlinien; Falcone /Icardi, Competition Policy Newsletter 3/2000, S. 36 ff. 160 EuGH, Rs. 310/85 (Deufil/Kommission), Sig. 1987,901 Rn. 18. 161 A. Glaesner; S. 112; Erlbacher; EuZW 1998, S. 517; Evans, E.L.Rev. 1998, S. 440 f., 443 f.; Frazer; S. 17 f.; Junginger-Dittel, S. 82 mit Fn. 4; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 8; Haneklaus, S. 52 f.; Kommission, Mitteilung 98/C 90/03; dieselbe, KOM (98) 131, S. 21, 43; anderer Ansicht Traupel, S. 101 f. 162 Vgl. oben, C I Rn. 48 ff. 163 In diesem Sinne auch Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 5; Traupel, S. 99. 164 Vgl. etwa Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, S. 18 f., 28; Tetsch, S. 373 ff.; Dietz, S. 177 ff., im Zusammenhang mit der für die Gestaltung der deutschen Regionalpolitik zentralen "Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschaftsstruktur" .

1. Vertragliche Grundlagen

149

6. Die vertraglichen Vorgaben für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten (58) Wie die Untersuchung der Entwicklung der Strukturfonds gezeigt hat, sind die Zuständigkeiten für die Planung, die Durchführung und die Kontrolle der Interventionen der Strukturfonds zwischen der Kommission und den mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden aufgeteilt. 166 Die Strukturfonds werden demnach - wie auch der zweite große Ausgabenbereich der Gemeinschaft, die Agrarmarktpolitik - von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam verwaltet. Die Strukturfonds sind aufgrund ihrer besonderen Aufgabenstellung aber dadurch gekennzeichnet, dass ihr rechtlicher Rahmen - im Unterschied zur Agrarmarktpolitik nicht abschließend regeln kann, welche Vorhaben im Einzelnen aus den Strukturfonds gefördert werden können. 167 Diese Fragen können vielmehr erst im Rahmen der Programmplanung geklärt werden, welche die weiten Vorgaben des Rechts der Strukturfonds räumlich, zeitlich und inhaltlich konkretisiert und damit praktisch umsetzbar macht. 168 Das System der gemeinsamen, vom Grundsatz der Partnerschaft geprägten Verwaltung der Strukturfonds muss aber im Einklang mit den vertraglichen Bestimmungen über die Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten stehen. (59) In diesem Zusammenhang sind verschiedene vertragliche Bestimmungen von Interesse, nämlich die Art. 211, 274 Abs. 1 und 280 EG-Vertrag sowie die bereits angesprochenen Art. 87 ff. EG-Vertrag. Gern. Art. 211 EG-Vertrag hat die Kommission als Hüterin der Verträge für die korrekte Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und seine Beachtung im Vollzug durch die Mitgliedstaaten zu sorgen. 169 Nach Art. 88 EG-Vertrag obliegt die Aufsicht über staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 87 EG-Vertrag allein der Kommission. Aus Art. 274 Abs. 1 EG-Vertrag ergibt sich, dass die Kommission den Haushaltsplan in eigener Verantwortung unter Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes auszuführen hat und dabei die Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet sind. Ferner haben gern. Art. 280 EG-Vertrag die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die finanziellen Interessen der Gemeinschaft effektiv zu schützen und zu diesem Zweck eng zu kooperieren. (60) Demnach muss das Verfahren zur gemeinsamen Verwaltung der Strukturfonds gewährleisten, dass die Kommission bei der Konkretisierung des rechtlichen 165 Vgl. dazu etwa Rat, Empfehlungen betreffend die Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft, v. 12. 7. 1999, ABLEG 1999 L 217 /34; v. 19.6.2000, ABLEG 2000 L 210/ I; v. 15.6.2001 , ABLEG 2001 L 179/ I. 166 Oben, A IV Rn. 7 ff., A VI Rn. 1 ff., A VII Rn. 4 ff. Vgl. ferner unten, B 11 Rn. 6 ff. 167 Vgl. oben, A IV Rn. 21 ff., A VI Rn. 8, A VII Rn. 20. 168 Dazu näher unten, C III. 169 Vgl. dazu näher Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 211 EG-Vertrag Rn. 2; Breier; in: Lenz, Art. 211 Rn. 3; Oppermann, Rn. 365; Schmitt von Sydow, in: G/T /E, Art. 155 Rn. 9 ff.

150

B. Grundlagen

Rahmens der Strukturfonds durch die Programmplanung ihrer vertraglich zugewiesenen Aufgabe nachkommen kann, die Beachtung sowohl der vertraglichen Ziele der Kohäsionspolitik und des Sekundärrechts der Strukturfonds als auch die Vereinbarkeit mit dem sonstigen Gemeinschaftsrecht zu sichern. 17o Da die Strukturfonds zahlreiche beihilfenrechtlich relevante Programme und Vorhaben kofinanzieren, muss das Verfahren der Strukturfonds so ausgestaltet sein, dass es eine effektive Beihilfenaufsicht der Kommission nicht beeinträchtigt. 171 Ferner muss die Kommission ihre aus Art. 274 Abs. I EG-Vertrag folgende Letztverantwortung 172 für die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung der aus dem Gemeinschaftshaushalt geleisteten Finanzbeiträge der Strukturfonds effektiv wahrnehmen können. 173 (61) Dies bedeutet, dass die wesentlichen Entscheidungen im Programmplanungsverfahren nicht allein von dem Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet sich dieses Verfahren jeweils bezieht, getroffen werden können. Vielmehr bedürfen diese des Einvernehmens der Kommission. Ebenso sind wesentliche Abweichungen oder Änderungen von Strukturfondsprogrammen in der Durchführungsphase vertragswidrig, wenn sie ohne vorherige Zustimmung der Kommission erfolgen. Deshalb sieht die va 1260/99 vor, dass sich die grundlegenden Festlegungen im Programmplanungsverfahren auf eine Entscheidung bzw. Genehmigung der Kommission stützen. 174 Folgt man der Rechtsprechung des EuGH, wäre es allerdings auch vom Vertrag gedeckt, das derzeitige System dahingehend umzugestalten, dass die Kommission bei der Ausübung ihrer Genehmigungs- und Entscheidungsrechte für die grundlegenden Fest1egungen im Programmplanungsverfahren durch einen Verwaltungsausschuss kontrolliert wird, der sich aus Vertretern aller Mitgliedstaaten zusammensetzt und im Streitfalle eine Verweisung an den Rat zur abschließenden Entscheidung bewirken kann. 175 Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Ziff. 3.3.1. f. Vgl. auch oben, B I Rn. 17 ff., 56, m. w. Nw. - Zur sekundärrechtlichen Ausgestaltung vgl. näher unten, 0 II Rn. 1 ff. 172 Vgl. Bieber, in: G /T /E, Art. 205 Rn. 7; Magiera, in: Grabitz/ Hilf, Art. 205 Rn. 1,5. 173 Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Ziff. 3.3.4.; Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 3.7., 6.1. ff. Vgl. näher unten, E. 174 Art. 15, Art. 28 Abs. I, Art. 34 Abs. 3 VO 1260/99. Dazu näher unten, C III Rn. 7 ff. 175 EuGH, Urteil v. 24.10.1989, Rs. 16/88 (Kommission/Rat), Sig. 1989,3457 Rn. 15 ff.; zustimmend Hecker, in: Lenz, Art. 274 Rn. 3; anderer Ansicht GA Darmon in seinem Schlussantrag zu dieser Rs., a.a.O. ; Magiera, in: Grabitz/Hilf, Art. 205 Rn. 4 f.; Bieber, in: G/T/E, Art. 205 Rn. 9,14 ff.; Schoo, in: Schwarze, Art. 274 EG-Vertrag Rn. 10 f., m. w. Nw. Die VO 1260/99 wirft insoweit keine vertragsrechtlichen Probleme auf, da die Kommission bei den Entscheidungen über die gemeinschaftlichen Förderkonzepte und die diesem entsprechenden Bestandteile der Einheitlichen Programmplanungsdokumente lediglich von einem beratenden Ausschuss unterstützt wird (Art. 15 Abs. 4 UAbs. 1, Abs. 5, Art. 48 Abs. 3, Art. 47 Abs. 2 VO 1260/99). Bei den Entscheidungen über die Beteiligung der Fonds, die zugleich die Genehmigung der operationellen Programme bzw. der diesen entsprechenden Teile der Einheitlichen Programmplanungsdokumente umfassen, ist keine Beteiligung von Ausschüssen vorgesehen (Art. 15 Abs. 4 UAbs. 2 u. 3, Abs. 4, Art. 28 Abs. I VO 1260/99). 170 171

11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

151

Die Aufgabe, die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der Strukturfondsmittel zu kontrollieren und gegebenenfalls deren nichtordnungsgemäße Verwendung zu sanktionieren, kann nicht vollständig auf die Mitgliedstaaten übertragen werden. Die Mitgliedstaaten haben hierbei mit der Kommission zusammenzuarbeiten (Art. 274 Abs. 1,280 EG-Vertrag), die aber die Letztverantwortung für die Erfüllung dieser Aufgabe wahrnehmen muss. 176

11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds 1. Der rechtliche Rahmen und die allgemeinen Grundsätze

der Strukturfonds im Überblick

(1) Vorrangiges Ziel der Kohäsionspolitik der Europäischen Union ist es, zur Stärkung ihres inneren Zusammenhalts die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in den verschiedenen Regionen der Union einander anzunähern und dabei insbesondere die Entwicklungsrückstände der am stärksten benachteiligten Gebiete der Union zu verringern (Art. 158 EG-Vertrag). Zur Verwirklichung dieses Zieles hat die Gemeinschaft insgesamt vier Strukturfonds als spezielle strukturpolitische Förderinstrumente geschaffen, 177 die über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen und Bestandteil des Gemeinschaftshaushaltes sind. 178 Ihnen kommt gern. Art. 159 EG-Vertrag die Aufgabe zu, die Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen zum Ausgleich regionaler Entwicklungsrückstände mit einer Kofinanzierung aus Haushaltsmitteln der Gemeinschaft zu unterstützen. Zur Erfüllung dieser Aufgabe stehen ihnen für den Förderzeitraum 2000 - 2006 Mittel in Höhe von 195 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) zur Verfügung. 179 Rechtlich zählen zu den Strukturfonds die im Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Fonds EFRE (Art. 160 EG-Vertrag), ESF (Art. 146 EG-Vertrag), und EAGFL-A (Art. 34 Abs. 3 EG-Vertrag) sowie das - im EG-Vertrag nicht ausdrücklich erwähnte - FIAF. 180 Für die Praxis ist der EFRE wegen seiner mit den vertraglichen Zielen der Kohäsionspolitik identischen Ausrichtung auf spezifisch regionalpolitische Aufgaben 181 der wichtigste 176 Ebenso Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Ziff. 3.3.4. ff., 3.22.1. ff.; vgl. auch Art. 38 Abs. 1 VO 1260/99, der zwar die Finanzkontrollaufgaben weitgehend an die Mitgliedstaaten delegiert, zugleich aber ausdrücklich auf die weiterhin fortbestehende Zuständigkeit der Kommission für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans hinweist. V gl. näher unten, E III. 177 Zur Entstehungsgeschichte der Fonds EFRE, ESF und EAGFL-A vgl. oben, A I Rn. 1 ff. 178 Borchardt, in: Lenz, Art. 160 Rn. 2; Puttler, in: Calliess/Ruffert, Art. 160 EG-Vertrag Rn. 2. 179 Art. 7 VO 1260/99. Vgl. ferner die Bestimmungen zur finanziellen Vorausschau der Interinstitutionellen Vereinbarung v. 6. 5. 1999, Ziff. 8 ff. mit Anhängen I und 11. Zur Gesamtausstattung der Strukturpolitik für diesen Förderzeitraum vgl. oben, A VII Rn. 4. 180 Art. 2 Abs. 1 VO 1260/99. 181 Vgl.Art. 160EG-Vertrag, Art. 1 VO 1783/99.

152

B. Grundlagen

Strukturfonds. 182 Der ESF ist hingegen beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitisch orientiert,183 während der EAGFL-A und das FIAF für die Förderung strukturpolitischer Maßnahmen im Agrar- und Fischereisektor bestimmt sind. 184 (2) Neben den bereits untersuchten vertraglichen Bestimmungen über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt bilden die grundlegenden Regelungen der va 1260/99 das Herzstück des für die Strukturfonds einheitlich geltenden rechtlichen Rahmens. Dieser wird durch verschiedene Durchführungsrechtsakte der Kommission, insbesondere zu den aus den Strukturfonds förderfähigen Ausgaben l85 sowie zur Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme l86 , ergänzt. Weitere Regelungen zu den spezifischen Aufgabenbereichen der Fonds und zu den aus den Fonds förderfähigen Vorhaben finden sich für den EFRE in der va 1783/99, für den ESF in der va 1784/99, für den EAGFL-A in der va 1257/99 und das FIAF in der va 1263/99. Besondere Bestimmungen für die Gemeinschaftsinitiativen sind in den diesbezüglichen Kommissionsleitlinien enthalten. 187 Durch die va 1260/99 sind einige allgemeine, übergreifend für die gesamte Tätigkeit der Strukturfonds geltende Rechtsprinzipien vorgegeben. Im Einzelnen handelt es sich um die Grundsätze der Konzentration und Kofinanzierung, der Programmplanung, der Partnerschaft, der Zusätzlichkeit l88 sowie der Kohärenz mit den anderen Gemeinschaftspolitiken 189 und schließlich der rechtmäßigen und effektiven Verwendung der Strukturfondsmittel. I9o (3) Besonders wichtig für die Tätigkeit der Strukturfonds ist der Konzentrationsgrundsatz, nach dem die Hilfen der Strukturfonds auf die bedürftigsten Regionen und die drängendsten Sachprobleme zu konzentrieren sind. l9l Deshalb wird die Fördertätigkeit der Strukturfonds auf zwei gebietsbezogene Ziele und ein Querschnittsziel ausgerichtet. Gemäß dem Ziel 1 werden die bedürftigsten Regionen der Gemeinschaft mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts mit ca. 70% der zur Verfügung stehenden Mittel unterstützt. 192 Im Rahmen des Zieles 2 wird die wirtschaftliche und soziale Umstellung von Gebieten mit Strukturproblemen mit etwa 12 % der Gesamtmittel gefördert. 193 Oben, A VI Rn. 11. Art. 146 EG-Vertrag, Art. 1 VO 1784/99. 184 Art. 33 EG-Vertrag, Art. 1 VO 1257/99, Art. 1 VO 1263/99. 185 VO 1685/2000. 186 VOen438/2001,448/2001. 187 Im Einzelnen handelt es sich um die Leitlinien zu INTERREG III, EQUAL, URBAN II und LEADER+. 188 Zu den Grundsätzen der Konzentration, Kofinanzierung, der Programmplanung, der Partnerschaft und der Zusätzlichkeit näher unten, C I-V. 189 Dazu unten, D I-IV. 190 Dazu unten, EI-IV. 191 Vgl. - auch zum Nachfolgenden - näher unten, C I. 192 Art. 1 Nr. 1, Art. 3, Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. 182 183

11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

153

Eine bis zum 31. 12. 2005 befristete Übergangsunterstützung ist für die Gebiete vorgesehen, die bis Ende 1999 aus den alten Zielen 1, 2 und 5 b)194 unterstützt wurden, für den Zeitraum 2000 - 2006 aber nicht als Fördergebiete der Ziele 1 und 2 ausgewiesen wurden. '95 Auf Grundlage des übergreifenden Zieles 3 werden außerhalb von Ziel I-Gebieten Maßnahmen der Berufsbildungs- und Beschäftigungspolitik mit etwa 12 % der Mittel gefördert. 196 Der Rest der zur Verfügung stehenden Mittel wird hauptsächlich für die vier Gemeinschaftsinitiativen EQUAL, LEADER+, URBAN 11 und INTERREG III verwendet. '97 Die Konzentration wird unterstützt durch das Prinzip der mitgliedstaatlichen Kofinanzierung der Strukturfondsinterventionen, nach dem die Gemeinschaft nur einen Teil der gesamten öffentlichen Förderaufwendungen trägt. 198 (4) Für die Tätigkeit der Strukturfonds prägend ist ferner das Prinzip der mehrjährigen Programmplanung. Es besagt, dass die Tätigkeit der Strukturfonds durch Programme gesteuert wird, die in der Regel für den gesamten Förderzeitraum gelten. 199 Sie legen Vorgaben fest, anhand derer die Behörden des Mitgliedstaates die konkreten Vorhaben auswählen können, die für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds in Betracht kommen. 2oo Dies ermöglicht eine dezentrale und ressourcenschonende Verwaltung der Strukturfonds, da die Kommission so von der zu aufwendigen Prüfung und Verwaltung von Einzelvorhaben befreit wird?OI In der Programmplanung ist ferner die Vereinbarkeit der geplanten Strukturfondsinterventionen mit den Grundsätzen der Strukturfonds und den übrigen Gemeinschaftspolitiken zu prüfen sowie ihre Koordinierung mit den sonstigen kohäsionspolitischen Finanzierungsinstrumenten der Gemeinschaft und den nationalen Regionalfördersystemen zu gewährleisten. 202 In den Programmplanungsdokumenten werden die Ziele der Strukturfondsinterventionen, ihre inhaltlichen Schwerpunkte, die Durchführungsmaßnahmen, ihre Finanzierung, die Beteiligung der Strukturfonds sowie die Maßstäbe und Modalitäten für die Kontrolle geregelt. 203 Die in der Planungsphase entwickelten Programme bilden so die zentralen Steuerungsinstrumente für die "operative" Tätigkeit der Strukturfonds in der Durchführungsphase?04 193 194 195 196 197 198

199

III.

Art. 1 Nr. 2, Art. 4, Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. Dazu näher oben, A IV Rn. 7 ff., A VI Rn. 2 ff. Art. 6 VO 1260/99. Art. 1 Nr. 3, Art. 5, Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. Art. 2 Abs. 4, 20 VO 1260/99. Art. 28 f. VO 1260/99. Art. 9 lit. a), Art. 14 VO 1260/99; dazu näher - auch zum Nachfolgenden - unten, C

Art. 18 f. VO 1260/99. Vgl. oben, A IV Rn. 21, AlIRn. 35, 23, und unten, C III Rn. 2. 202 Vgl. etwa allgemein Art. 15 Abs. 3-5 VO 1260/99 und unten, C III Rn. 2 ff. 203 Art. 18 f. VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 61 f. EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 URBAN-Leitlinien. 204 Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 3; Nanetti, S. 68 f. 200

201

154

B. Grundlagen

(5) Aber auch die weiteren Grundprinzipien der VO 1260/99 sind für die Tätigkeit der Strukturfonds bedeutsam. Nach dem Partnerschaftsprinzip sind die Strukturfondsprogramme von der Kommission und den Mitgliedstaaten - unter Einbeziehung ihrer regionalen und kommunalen Ebene und idealerweise auch sonstiger gesellschaftlich relevanter Gruppen - in einem partnerschaftlichen Prozess zu erarbeiten und durchzuführen?05 Aufgrund des Prinzips der Zusätzlichkeit (Additionalität) darf die Förderung aus den Strukturfonds nicht lediglich an die Stelle nationaler Strukturfördermaßnahmen treten. 206 Das Prinzip der Kohärenz besagt, dass die aus den Strukturfonds finanzierten Programme nicht im Widerspruch zu Recht und Politik der Gemeinschaft in ihren anderen Aufgabenbereichen stehen dürfen. 20 ? Schließlich soll das Prinzip der rechtmäßigen und effektiven Verwendung der Strukturfondsmittel gewährleisten, dass Programme nur dann aus den Strukturfonds unterstützt werden, wenn sie leistungsfähig sind und bei ihrer Durchführung das gesamte zu beachtende Recht eingehalten wurde. 208 2. Die Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten (6) Die VO 1260/99 steuert und ordnet die Tätigkeit der Strukturfonds nicht nur durch ihre allgemeinen Grundsätze, sondern auch durch die Verteilung von Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und ihren Behörden. Diese Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung lässt sich in einem Überblick am anschaulichsten anhand der im Förderzeitraum 2000 - 2006 wahrzunehmenden drei Hauptaufgaben, nämlich Programmplanung, Durchführung und Kontrolle, darstellen.

a) Programmplanung

(7) Die Strukturfondsprogramme werden in einer Planungsphase von der Kommission und dem jeweiligen Mitgliedstaat unter Beachtung des Prinzips der Partnerschaft in einem mehrstufigen Prozess erarbeitet. 209 Die "strategischen" Grundentscheidungen, die die erste Planungsstufe abschließen, werden von der Kommission in Abstimmung mit dem jeweiligen Mitgliedstaat getroffen. Dabei legt die Kommission zunächst allgemeine Leitlinien für die Programmplanung der Ziele I bis 3 vor, die den Mitgliedstaaten als Hilfestellung zur Entwicklung ihrer in Plänen zusammengefassten Vorschläge dienen. Auf Grundlage dieser Vorschläge schließt Art. 8 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99 und näher unten, C IV. Art. 11 Abs. I VO 1260/99 und näher unten, C V. 207 Art. 12 VO 1260/99. Dazu unten, D I-IV. 208 Vgl. Art. 34 ff. VO 1260/99 und näher unten, EI-IV. Vgl. ferner Ziff. 25 S. 3 Präambel VO 1260/99, die die "Effizienz" als Grundprinzip der Strukturfonds hervorhebt. 209 Art. 8, Art. 91it. a) VO 1260/99. 205

206

II. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

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die Kommission die erste Planungsstufe durch die Entscheidungen über die gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) bzw. die einem GFK entsprechenden Teile der Einheitlichen Programmplanungsdokumente ab. Diese Entscheidungen geIten jeweils für das Gebiet eines Mitgliedstaates oder Teile seines Hoheitsgebietes?1O Die Kommission wird dabei von dem aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen unterstützt, dem für diese Aufgabe eine beratende Funktion zukommt. 211 (8) Bei den Gemeinschaftsinitiativen wird die strategische Ausrichtung der Programmplanung durch spezifische Leitlinien der Kommission gesteuert, die jeweils für den gesamten Geltungsbereich einer Gemeinschaftsinitiative Anwendung finden?12 Beim Erlass der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen wurde die Kommission vom Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen kontrolliert. 213 Neben diesen verfahrensrechtlichen Besonderheiten grenzen sich die Gemeinschaftsinitiativen inhaltlich von den "Mainstream"-Initiativen nach den Zielen 1 bis 3 durch ihren innovativeren Charakter und für die Initiativen INTERREG III, EQUAL und die Titel 2 und 3 der LEADER+ -Intiative durch ihre grenzüberschreitende bzw. transnationale Ausrichtung ab. Für die Programmplanung der Gemeinschaftsinitiativen ergeben sich hieraus - abgesehen von der Möglichkeit der grenzüberschreitenden Geltung von Programmplanungsdokumenten - jedoch keine wesentlichen Abweichungen zum Verfahren für die Ziele 1 bis 3?14 (9) Die zweite Planungsstufe, in der die zuvor festgelegten generellen Vorgaben in einzelnen operationellen Programmen konkretisiert werden,215 wird durch eine auf mitgliedstaatlichen Vorschlag getroffene Entscheidung der Kommission abgeschlossen, in der zugleich die Beteiligung der Strukturfonds an diesen Programmen festgelegt wird?16 Dabei hat der Mitgliedstaat jeweils eine für die ordnungsgemäße und wirksame Durchführung des Programms verantwortliche Stelle, die sog. Verwaltungsbehörde, zu benennen. 217 210 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 15 Abs. 1, Art. 16 f., Art. 19 Abs. 3 Iit. a) u. b) VO 1260/99 und näher unten, ClIRn. 10 ff. 211 Art. 48 Abs. 31it. b) VO 1260/99. 212 Art. 21 VO 1260/99. 213 Gern. Art. 48 Abs. 2 lit. c) VO 1260/99 erfolgt die Kontrolle im Verwaitungsausschuss verfahren; vgl. dazu oben, B I Rn. 28 a.E. 214 Vgl. - auch zum Vorstehenden - im Einzelnen die Leitlinien zu INTERREG III, EQUAL, URBAN II und LEADER+ und unten, B II, Ziff. 9 f., C III Rn. 38 f. 215 Diese Stufe der Planung wird bei den Zielen 1 bis 3 mit operationellen Programmen [OP] (Art. 18 VO 1260/99) bzw. den diesen entsprechenden Teilen des Einheitlichen Programmplanungsdokumentes (Art. 19 Abs. 3 Iit. c) VO 1260/99), bei den Gemeinschaftsinitiativen mit Programmen im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen [PGI] (Art. 21 Abs. 5 VO 1260/99) abgeschlossen. Art. 9 lit. e) VO 1260/99 fasst die Programmplanungsdokumente dieser Stufe unter dem Oberbegriff der "Interventionen" zusammen. 216 Art. 15 Abs. 4 UAbs. 2, Art. 21 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 VO 1260/99; Ziff. 21 ff. INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 58 ff. EQUAL-Leitlinien; Ziff. 16 ff. URBAN-Leitlinien; Ziff. 24 ff., 35 LEADER+-Leit1inien.

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B. Grundlagen

(10) Diese konkretisiert die Programme in einer abschließenden dritten Planungsstufe durch die Ergänzung zur Programmplanung, die der Kommission lediglich vorzulegen ist. Sie enthält weitere Einzelheiten zu den förderfahigen Vorhaben, zum Kreis der Begünstigen, zur Finanzierung und zu den Systemen für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme in der Durchführungsphase?18 Die Verwaltungsbehörde wird dabei von einem Begleitausschuss kontrolliert. Dieser ist vom Mitgliedstaat für jedes Strukturfondsprogramm einzusetzen. Im Begleitausschuss sind nur die nationalen Vertreter stimmberechtigt. 219

b) Durchführung

(11) Für die konkrete Durchführung der Strukturfondsprogramme sind in Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Mitgliedstaaten zuständig?20 Dagegen kommt der Kommission in der Durchführungsphase lediglich die Aufgabe zu, die Finanzierungsanteile der Strukturfonds bereitzustellen und an die Mitgliedstaaten auszuzahlen 221 sowie gewisse Kontrollfunktionen 222 auszuüben. Die Aufgabenund Zuständigkeitsverteilung in der Durchführungsphase ist dabei für die Strukturfondsfondsprogramme der Ziele 1 bis 3 und der Gemeinschaftsinitiativen im Wesentlichen einheitlich geregelt. 223

(12) So treffen die Mitgliedstaaten die Entscheidungen über die Auswahl der zu fördernden Einze1vorhaben und regeln selbst die Zuschussfähigkeit von Ausgaben, soweit nicht bereits in der Kommissions VO 1685/2000 gemeinschaftsweit geltende Regelungen getroffen wurden. 224 Die im Programmplanungsverfahren be217 Art. 18 Abs. 2 lit. d) VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 58 f., 62 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 URBAN-Leitlinien; Ziff. 29 LEADER+-Leitlinien. 218 Art. 18 Abs. 3, Art. 19 Abs. 3 lit. d) VO 1260/99; Ziff. 28 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 59, 65 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 20 URBAN-Leitlinien; Ziff. 25 LEADER+ -Leitlinien. Vgl. näher unten, C III Rn. 33 ff. 219 Art. 35 VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 34, 62 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 URBAN-Leitlinien; Ziff. 29, 33 LEADER+-Leitlinien. 220 Ziff. 26 Präambel VO 1260/99; Art. 8 Abs. 3 VO 1260/99. - Eine eng begrenzte Ausnahme von diesem Prinzip kann sich für innovative Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe (dazu näher unten, C III Rn. 43) ergeben. Die hierauf entfallenden Mittel in Höhe von 2% der Gesamtmittel können auch direkt von der Kommission vergeben werden. Vgl. dazu näher Kommission, Handbuch Finanzkontrolle, S. 30 f. 221 Art. 31 f. VO 1260/99 und unten, E 11. 222 Vgl. dazu sogleich unten, B 11 Rn. 14 ff., und ferner näher unten, EI-IV. 223 Soweit die VO 1260/99 insoweit keine ausdrückliche Regelungen für die Gemeinschaftsinitiativen enthalten, verweisen die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen jeweils auf die entsprechenden Bestimmungen für die Programme der Ziele 1 - 3. Gewisse Ergänzungen des "Standardverfahrens" für die Ziele 1 bis 3 ergeben sich für grenzüberschreitende und transnationale Programme von Gemeinschaftsinitiativen, für die zusätzliche Koordinierungsgremien (sog. Lenkungsausschüsse) und -verfahren auf transnationaler bzw. grenzüberschreitender Ebene vorgesehen sind.

II. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

157

nannten Verwaltungsbehörden sind dafür verantwortlich, dass die Strukturfondsinterventionen rechtmäßig und wirkungsvoll verwaltet und durchgeführt werden. 225 Die Kompetenzen zur Entscheidung über die konkrete Vergabe der Mittel bzw. bei rechts- oder zweckwidriger Verwendung über deren Rückforderung können aber grundsätzlich auf andere Behörden des Mitgliedstaates oder von diesem beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen delegiert werden. 226 Vom Mitgliedstaat müssen jedoch effiziente Verwaltungs- und Kontrollsysteme geschaffen werden, die es den Verwaltungsbehörden ermöglichen, den wirksamen und rechtmäßigen Einsatz der Strukturfondsmittel zu gewährleisten?27 Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben werden die Verwaltungsbehörden wiederum von ihren Begleitausschüssen unterstützt und kontrolliert. 228 (13) Für die finanzielle Abwicklung der Strukturfondsprogramme ist vom Mitgliedstaat ferner eine Zahlstelle einzurichten, die mit der Verwaltungsbehörde identisch sein kann?29 Ihr obliegt die Erstellung der Zahlungsanträge einschließlich der diesen beizufügenden Unterlagen, deren Einreichung bei der Kommission, die Entgegennahme der Zahlungen der Kommission und die Auszahlung der Strukturfondsbeteiligung an die Endbegünstigten. 23o Im Kern handelt es sich beim Zahlungsverfahren der Strukturfonds nunmehr um ein Erstattungsverfahren, bei dem die gemeinschaftlichen Kofinanzierungsanteile an den Strukturfondsprogrammen - abgesehen von einem Vorschuss in Höhe von 7% - nur für die bereits tatsächlich getätigten und vom Mitgliedstaat bestätigten Ausgaben geleistet werden. 231 Die Zahlungen sind darüber hinaus daran geknüpft, dass der Mitgliedstaat zuvor seinen Berichts- und Rechenschaftspflichten vollständig nachgekommen ist. 232 Das Zahlungsverfahren kann damit von der Kommission als effektives Instrument zur Durchsetzung dieser Verpflichtungen genutzt werden.

Art. 30 Abs. 2 VO 1260/99. Art. 34 Abs. 1 VO 1260/99; Ziff. 28 ff. INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 34, 59, 62 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 Spiegelstrich 6, Ziff. 24 URBAN-Leitlinien; Ziff. 29 LEADER+-Leitlinien. Vgl. näher unten, E I Rn. 7, und Wobben, LKV 2000, S. 523 f. 226 Vgl. Art. 27 VO 1260/99, Art. 2 Abs. 2 VO 438/2001, die ausdrücklich die Einbeziehung sogenannter .. zwischengeschalteter Stellen" zulassen; dazu näher unten, E I Rn. 10. 227 Art. 2 ff. VO 438/2001 und näher unten, E III Rn. 2 ff. 228 Art. 35 VO 1260/99, Ziff. 31 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 18 Spiegelstrich 6, Ziff. 22 URBAN-Leitlinien; Ziff. 29, 33 LEADER+-Leitlinien; vgl. näher unten, E I Rn. 8. 229 Art. 91it. n) und 0), Art. 32 Abs. 1 u. 6 VO 1260/99, und näher unten, E I Rn. 9. 230 Art. 32 Abs. 1 bis 4 VO 1260/99. 231 Art. 32 Abs. 2 VO 1260/99 und näher unten, EIl Rn. 5 ff. 232 Art. 32 Abs. 3 u. 4 VO 1260/99. 224 225

158

B. Grundlagen

c) Kontrolle (14) Die Querschnittsaufgabe der Kontrolle stellt sich nach dem System der

va va

1260/99 im gesamten Förderzeitraum 2000-2006. Dabei unterteilt die 1260/99 die Kontrollaufgaben in die Finanzkontrolle, die auf eine Überwachung der recht- und ordnungsmäßigen Verwendung der Strukturfondsmittel in den Mitgliedstaaten ausgerichtet ist,233 und in die Begleitung und Bewertung, mit der die Ergebnisse und die tatsächlichen Wirkungen der aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen kontrolliert werden sollen. 234 Die va 1260/99 sieht hierfür ein dezentral ausgestaltetes System vor, bei dem vorrangig die Mitgliedstaaten für die Wahrnehmung der Kontrollaufgaben zuständig sind und die Kommission im Wesentlichen auf eine "Kontrolle der Kontrolle" beschränkt ist. 235 (15) So obliegt es den Mitgliedstaaten, geeignete Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzurichten und zu betreiben, die die rechtmäßige und wirksame Verwendung der Strukturfondsmitte1 gewährleisten?36 Sie haben im Rahmen der Finanzkontrolle insbesondere zu überwachen, ob die Strukturfondsmittel von den Endbegünstigten recht- und ordnungsmäßig verwendet werden. 237 Sie sind ferner verpflichtet, im Falle von Unregelmäßigkeiten die zu Unrecht geleisteten Strukturfondsmittel vom Endbegünstigten zurückzufordern. 238 Die Kommission prüft hingegen, ob der Mitgliedstaat diesen Pflichten nachkommt. 239 Verletzt ein Mitgliedstaat diese Pflichten, so kann dies dazu führen, dass die Kommission die Gemeinschaftsbeteiligung für die von den Pflichtverletzungen betroffenen Strukturfondsprogramme ganz oder teilweise streicht. 24o (16) Um die Wirksamkeit der Strukturfondsinterventionen zu gewährleisten,241 ist bereits bei der Programmplanung eine Vorabbewertung der voraussichtlichen Wirkungen der beabsichtigten Interventionen vorzunehmen und festzulegen, welche Ziele mit ihnen erreicht werden sollen. 242 Diese sollen möglichst durch quantifizierte Indikatoren ausgedrückt werden?43 In der Durchführungsphase hat die für

Art. 38 f. VO 1260/99. Art. 34 ff., Art. 40 ff. VO 1260/99. 235 Vgl. etwa Art. 34 Abs. 1, Art. 35 Abs. 1 VO 1260/99 für die "Wirksamkeitskontrolle" und Art. 38 Abs. 1 UAbs. 1 u. Abs. 2 UAbs. 1, Art. 39 VO 1260/99 für die Finanzkontrolle. Vgl. ferner Wobben, LKV 2000, S. 524. 236 Vgl. - auch zum Nachfolgenden - näher unten, E III. 237 Vgl. - auch zu den vorstehend genannten Pflichten - Art. 38 Abs. I VO 1260/99 und die VO 438 /2001. 238 Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99. 239 Art. 38 Abs. 2 bis 4 VO 1260/99. 240 Art. 39 Abs. 3 VO 1260/99; Art. 4 ff. VO 448/2001; Leitlinien Finanzkorrekturen. 24\ Vgl. zu den diesbezgl. Vorkehrungen näher unten, E IV. 242 Art. 41 VO 1260/99. 243 Art. 18 Abs. 21it. a) VO 1260/99. 233

234

11. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

159

das Programm zuständige Verwaltungsbehörde im Rahmen der Begleitung zu überwachen, ob und inwieweit diese Ziele erreicht werden und gegebenenfalls notwendige Abhilfemaßnahmen zu treffen, wobei sie wiederum von ihrem Begleitausschuss kontrolliert wird. 244 Bewertungen des tatsächlichen Erfolgs der Strukturfondsinterventionen sind zur Halbzeit des Förderzeitraums sowie nach deren Abschluss vorzunehmen. 245 Sie sollen jeweils in Zusammenarbeit zwischen Kommission, Verwaltungsbehörde und Mitgliedstaat vorgenommen werden, wobei die Verantwortlichkeit für die Zwischenbewertung der Verwaltungsbehörde 246 , für die abschließende Bewertung hingegen der Kommission247 zugewiesen ist. Auf Grundlage der Ergebnisse der Halbzeitbewertung weist die Kommission bis zum 31. 3. 2004 den Programmen, deren Leistung als angemessen zu betrachten ist, die sogenannte leistungsbezogene Reserve in Höhe von 4% der für die Ziele 1 bis 3 vorgesehenen Mittel ZU.z48

244 245 246 247 248

Art. Art. Art. Art. Art.

34 f. VO 1260/99. 42 f. VO 1260/99. 42 Abs. 2 VO 1260/99. 43 Abs. 2 VO 1260/99. 7 Abs. 5, Art. 44 VO 1260/99. Vgl. näher unten E IV, Ziff. 17 f.

C. Grundsätze I. Konzentration 1. Inhalt und Funktion (1) Ein zentrales Rechtsprinzip der Strukturfonds wird durch den Grundsatz der Konzentration gebildet, nach dem die Interventionen der Strukturfonds nicht nach dem sogenannten Gießkannenprinzip erfolgen dürfen, sondern räumlich, sachlich und finanziell zu bündeln sind. 1 Der Konzentrationsgrundsatz findet seine Grundlage unmittelbar im gemeinschaftlichen Primärrecht in den Bestimmungen der Praämbel des EG-Vertrags sowie in Art. 158 Abs. 2, 160 EG-Vertrag 2 und wird im Sekundärrecht der Strukturfonds insbesondere in den Bestimmungen der Art. 1 bis 7 VO 1260/99 weiter konkretisiert. (2) Dabei gebietet es das Konzentrationsprinzip, aus den Strukturfonds und insbesondere dem EFRE vorrangig die hinsichtlich ihrer sozioökonomischen Situation am stärksten benachteiligten Regionen der Europäischen Union zu unterstützen. 3 Darüber hinaus ist die wirtschaftliche und soziale Entwicklung von Gebieten zu fördern, die mit gewichtigen Strukturproblemen aufgrund sozioökonomischer Wandlungsprozesse konfrontiert sind. 4 Aufgrund der innerhalb Europas stark divergierenden Bevölkerungsdichte bildet nicht die räumliche Ausdehnung der Fördergebiete der Strukturfonds, sondern die in diesen Gebieten lebende Zahl von Einwohnern den vorrangigen Maßstab für die Prüfung dieser Aspekte des Konzentrationsgrundsatzes. 5 Nicht mit dem Konzentrationsgrundsatz vereinbar ist eine räumliche Zersplitterung in einen Flickenteppich kleiner, von der Einwohnerzahl her unbedeutender Gebiete. 6

I Bollen/ Hartwig / Nicolaides, S. 53; Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 7; Kommission, 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 116. 2 Dazu oben, B I Rn. 7 f. 3 Art. 158 Abs. 2, 160 EG-Vertrag; Art. 1 Abs. 1, Art. 3, Art. 7 Abs. 1 UAbs. 1 u. 2 VO 1260/99. 4 Vgl. Art. 160 EG-Vertrag, der den EFRE vertraglich zur Unterstützung von Regionen im industriellen Niedergang verpflichtet; Art. 1 Nr. 2, Art. 4 VO 1260/99. 5 Kommission, KOM (97) 2000, S. 18, die für die Beurteilung der räumlichen Aspekte des Konzentrationsgrundsatzes auf die in den Strukturfondsfördergebieten lebende Bevölkerung abstellt. 6 Vgl. Art. 4 Abs. 1 u. 9 VO 1260/99.

I. Konzentration

161

(3) Ferner folgt aus dem Konzentrationsgrundsatz, dass die zur Verfügung stehenden knappen Mittel so auf eine begrenzte Zahl von Programmen und Projekten zu bündeln sind, dass der jeweilige Finanzbeitrag aus den Strukturfonds noch einen wichtigen Impuls für die regionale Entwicklung geben kann. 7 (4) Inhaltlich sind die aus den Strukturfonds finanzierten Interventionen auf die Beseitigung der wesentlichen Ursachen für die jeweiligen regionalen Entwicklungsrückstände zu konzentrieren. 8 Darüber hinausgehend sind dem Konzentrationsprinzip jedoch keine Vorgaben zu entnehmen, welche Strategien im Einzelnen hierbei zu verfolgen sind. 9 Vielmehr ist es Aufgabe der Programmplanung, spezifisch an die Anforderungen und Möglichkeiten eines Fördergebietes angepasste Entwicklungsstrategien zu erarbeiten, wobei Kommission, Mitgliedstaaten und deren betroffene Regionen und Kommunen in einem partnerschaftlichen Prozess zusammenwirken sollen. 10 (5) Die Konzentration der Strukturfondshilfen auf die bedürftigsten Gebiete und ihre wesentlichen sozioökonomischen Entwicklungsprobleme soll es ermöglichen, die Tätigkeit der Strukturfonds anhand rationaler Kriterien gezielt auf die Verwirklichung der vertraglichen Zielvorgabe der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik, die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, auszurichten und damit den gemeinschaftlichen Mehrwert der Strukturfondsförderung zu sichern. Dem Konzentrationsgrundsatz kommt so die übergeordnete Funktion zu, die Wirksamkeit der Tätigkeit der Strukturfonds zu gewährleisten. II 2. Entwicklung

(6) In den ersten Jahren der Förderaktivitäten des EFRE, die 1975 begannen, fand sich im Recht der Strukturfonds noch keine ausdrückliche Verankerung des Grundsatzes der Konzentration. Die EFRE-Mittel wurden bis 1988 zum größten Teil anhand eines Quotensystems auf die Mitgliedstaaten verteilt. 12 Dabei flossen die Mittel des EFRE überwiegend an die Mitgliedstaaten, welche die Regionen mit den stärksten Entwicklungsrückständen aufwiesen. 13 Evans, S. 112; Kommission, 1. Kohäsionsbericht 1996, S. 116 f. Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 7; vgl. ferner Kommission, Leitlinien 2000 - 2006, die die komplexen Ursachen regionaler Entwicklungsrückstände systematisch aufzeigen und hieran anknüpfend die inhaltlichen Schwerpunkte für den Förderzeitraum 2000-2006 entwickeln. Vgl. zu den ökonomischen Ursachen regionaler Entwicklungsrückstände Nanetti, S. 60 ff. 9 Vgl. etwa Art. 2 VO 1783/99, nach dem ein sehr breites Spektrum von Maßnahmen aus dem EFRE finanziert werden kann (vgl. dazu näher unten C I Rn. 67). Diesen Maßnahmen ist aber gemeinsam, dass sie an den Ursachen sozioökonomischer Entwicklungsrückstände ansetzen. IO Vgl. oben, B 11 Rn. 4, 7 ff., und unten C III Rn. 1 ff. 11 Kommission, Struktur- und Kohäsionsfonds 94 - 99, S. 11. 12 Dazu oben, All Rn. 32. 7

8

II Holzwart

162

C. Grundsätze

(7) Der Kommission eröffneten sich jedoch nur eingeschränkte Möglichkeiten, die Konzentration der EFRE-Mittel in räumlicher und inhaltlicher Hinsicht zu steuern. Insgesamt war in dieser Phase eine sehr starke Ausweitung der EFRE-Fördergebiete zu verzeichnen, wobei eigene, am Gemeinschaftsinteresse orientierte inhaltliche Prioritäten der EFRE-Förderung nicht ausreichend erkennbar wurden. 14 (8) Auch für den EAGFL-A und den ESF wurden für den Zeitraum bis 1988 Feststellungen getroffen, die darauf schließen lassen, dass ihre Mittel zu sehr nach dem Gießkannenprinzip verteilt wurden. 15 (9) Mit der EEA von 1986 wurde der Grundsatz der Konzentration ausdrücklich im Vertragsrecht verankert 16 und durch die Strukturfondsreform von 1988 in der VO 2052/88 weiter konkretisiert. 17 Inhaltlich wurde die Tätigkeit der Strukturfonds zunächst auf sechs Ziele ausgerichtet. Drei der sechs Ziele waren gebietsbezogen und regionalpolitischer Natur. Im Einzelnen handelte es sich um das aus allen drei Strukturfonds unterstützte Ziel 1 "Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand", d. h. von Gebieten mit einem Pro-Kopf-BIP unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts, sowie um das - aus dem EFRE und dem ESF geförderte - Ziel 2 "Umstellung der Regionen, die von der rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind" sowie um das aus allen drei Fonds finanzierte Ziel 5 b) "Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums". Bei den anderen drei Zielen handelte es sich hingegen um nicht gebietsbezogene Querschnittsziele. Dabei dienten die aus dem ESF zu unterstützenden Ziele 3 und 4 Zwecken der Berufsbildung und Beschäftigungsförderung. Agrarstrukturpolitisch ausgerichtet wurde schließlich das Ziel Nr. 5 a) der "beschleunigten Anpassung der Agrarstrukturen", das aus EAGFL-A Mitteln gefördert wurde. 1995 kam das regionalpolitische Ziel 6 zugunsten der schwedischen und finnischen Gebiete mit extrem niedriger Bevölkerungsdichte hinzu. (10) Bedenken im Hinblick auf die Einhaltung des Konzentrationsgrundsatzes begegnet es, dass zum Ende des Förderzeitraums 1994 - 1999 mehr als die Hälfte der Gemeinschaftsbevölkerung in den Fördergebieten der Strukturfonds lebten. 18 (11) Gleichwohl kamen den ärmstem Regionen der Gemeinschaft, den etwa 25 % der Gemeinschaftsbevölkerung umfassenden Ziel I-Gebieten, mehr als 2/3 der Strukturfondsmittel zugute. 19 Dort leisteten die Hilfen der Gemeinschaft einen signifikanten Beitrag zur sozioökonomischen Entwicklung?O Für die bisherige I3 14 15

16 17

18 19

20

Vgl. oben, All Rn. 9, 17,42. Vgl. oben, AlIRn. 19,26,32. Vgl. oben, A IV Rn. 4. Vgl. oben, A III Rn. 2, B I Rn. 7. Vgl. - auch zum Folgenden - näher oben, A IV Rn. 7 ff., A VI Rn. 1 ff. Oben, A VI Rn. 3 f. Oben, AVI Rn. 5, 11. Oben, A VI Rn. 13; vgl. ferner Nanetti. S. 65 f.

I. Konzentration

163

Ziel I-Förderung kann insgesamt festgestellt werden, dass die wesentliche Vorgabe des Konzentrationsgrundsatzes, vorrangig die am stärksten benachteiligten Gebiete der Europäische Union zu unterstützen, Beachtung gefunden hat. (12) Aus Sicht des Konzentrationsgrundsatzes schwierig zu beurteilen ist hingegen die bisherige Förderung aus den Zielen 2 und 5 b). Dort betrugen die ProKopf-Mittel nur etwa 1/4 bzw. 1/5 der für das Ziel I zur Verfügung stehenden Mittel, so dass die Impulswirkung der Strukturfondsförderung für die Entwicklung der Ziel 2- und 5 b)-Gebiete weit geringer war?l Auch erfolgte die Festlegung dieser Gebiete anhand einer Vielzahl von Kriterien mit großen Ermessensspielräumen für Kommission und Mitgliedstaaten. 22 Dies war einer inhaltlichen und räumlichen Konzentration der Förderung abträglich und könnte dazu missbraucht worden sein, aus Gründen politischer Opportunität jedem Mitgliedstaat zu Strukturfondsfördergebieten in einem für angemessen erachteten Umfang zu verhe1fen. 23 (13) Die Förderung aus den Gemeinschaftsinitiativen war räumlich, inhaltlich und finanziell zersplittert und verletzte damit den Grundsatz der Konzentration?4

3. Überblick über die rechtliche Ausgestaltung (14) Angesichts der regionalpolitischen Herausforderungen der bevorstehenden Erweiterung der Europäischen Union und der knappen Ressourcen, die für die Strukturfonds zur Verfügung stehen,25 soll die Wirksamkeit der Strukturfonds im Förderzeitraum 2000 - 2006 dadurch gestärkt werden, dass der in den Fördergebieten der Strukturfonds unterstützte Bevölkerungsanteil von bisher 51 % auf ca. 40% im Jahre 2006 gesenkt wird?6 Um dies zu ermöglichen, wurden die bisherigen Ziele 1 bis 6 zu drei neuen Zielen zusammengefasst, für die 95% der Gesamtmittel der Strukturfonds in Höhe von 195 Mrd. Euro genutzt werden solIen. 27 Dem Ziel I, das weiterhin der Entwicklung der am stärksten benachteiligten Regionen dient, wird mit der Zuweisung von mehr als 2/3 der Mittel auch in diesem Förderzeitraum die höchste Priorität eingeräumt. 28 Im Rahmen des Zieles 2 wird die wirtschaftliche und soziale Umstellung von Gebieten mit Strukturproblemen mit etwa 12% der Strukturfondsmittel gefördert. 29 Von den Zielen I und 2 werden 2006 noch ca. 40% der Gemeinschaftsbevölkerung erfasst, wobei etwa 22% auf das Ziel 21 22

23 24

25 26

27

28 29

11*

Vgl. oben, A VI Rn. 4, 11. V gl. oben, A IV Rn. 11, A VI Rn. 4. Evans, S. 113. Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, A IV Rn. 35, 37; A VI Rn. 14. Vgl. dazu näher oben, A VII Rn. 1 f. Vgl. oben, A VII Rn. 5. Art. 7 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99. Vgl. näher zum Ziel 1 unten, C I Rn. 15,21 ff., 34 ff. Vgl. näher zum Ziel 2 unten, C I Rn. 16,24 ff., 34 ff.

C. Grundsätze

164

1 und 18% auf das Ziel 2 entfallen. 3o Aus dem Ziel 3 werden Maßnahmen zur beruflichen Bildung und zur Förderung der Beschäftigung mit ca. 12% der Mittel finanziert? 1 Die Gebiete, denen nach den neuen Kriterien nicht mehr der Status eines Fördergebiets der Strukturfonds zukommt, erhalten eine - degressiv gestaffelte - Übergangsunterstützung. 32 Außerhalb der Ziele 1 bis 3 unterstützen die Strukturfonds ferner noch die vier Gemeinschaftsinitiativen mit etwa 5% der Mittel. 33

4. Die Ziele 1- 3 a) Inhalt der Ziele 1- 3 und ihre Zuordnung zu den Strukturfonds (15) Das Ziel 1 dient der Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand. In diesem neuen Ziel werden die bisherigen Ziele 1 und 6 zusammengefasst. Förderungsfähig sind - wie bisher - Regionen auf der Ebene NUTS 11, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt,34 sowie die früheren Ziel 6-Gebiete, denen nunmehr unmittelbar aufgrund der VO 1260/99 der Status eines Ziel I-Gebietes zukommt. 35 Für die nicht mehr unter das Ziel 1 fallenden Regionen wurde eine Übergangsunterstützung, ein sog. "Phasing Out", vorgesehen. 36 Die Finanzierung von Ziel I-Maßnahmen kann aus allen vier Strukturfonds erfolgen. 37

(16) Im Rahmen des neuen Zieles 2 wird die wirtschaftliche und soziale Entwicklung von Regionen der Ebene NUTS III oder von Teilen dieser Regionen gefördert, die von Strukturproblemen aufgrund des sozioökonomischen Wandlungsprozesses betroffen sind?8 Die Gebiete dürfen nicht bereits im Rahmen des Zieles 1 unterstützt werden. 39 Im Ziel 2 gehen die bisherigen Ziele 240 und 5 b41 auf. Die bisherigen Ziel 2- und -5 b)-Gebiete, die nicht aus dem neuen Ziel 2 gefördert werden können, erhalten ebenfalls eine Übergangsunterstützung. Die Finanzierung 30

Vgl. unten, C I Rn. 21, 32.

31 Vgl. näher zum Ziel 3 unten, C I Rn. 17,34. 32 Vgl. näher zur Übergangsunterstützung unten, C I Rn. 15 f., 37 f. 33

Vgl. näher zu den Gemeinschaftsinitiativen unten, C I Rn. 47 ff.

34 Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99. 35 Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1260/99. 36 Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99. 37

Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO 1260/99.

38 Art. 1, Art. 4 Abs. 4 VO 1260/99. 39 Art. 4 Abs. 10 VO 1260/99. 40 Umstellung von Regionen, die von rückläufigen industriellen Entwicklungen schwer

betroffen sind; Art. 1, 9 VO 2052/88. 4\ Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch Erleichterung der Entwicklung und Strukturanpassung im ländlichen Raum.

1. Konzentration

165

von Ziel 2-Maßnahmen kann aus dem EFRE, dem ESF und dem EAGFL - Abteilung "Garantie" - erfolgen. 42 (17) Eine nicht gebietsbezogene Förderung erfolgt im Rahmen von Ziel 3. Es dient der praktischen Umsetzung des durch den Amsterdamer Vertrag geschaffenen neuen Titels VIII EG-Vertrag (Beschäftigung) und der darauf basierenden europäischen Beschäftigungsstrategie. Aus dem Ziel 3 wird die Anpassung und Modemisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitik und -systeme außerhalb von Ziel I-Gebieten gefördert. 43 Im neuen Ziel 3 gehen die bisherigen Ziele 3 und 4 auf. 44 Ziel 3-Maßnahmen können ausschließlich aus dem ESF gefördert werden. Eine nicht gebietsbezogene Förderung von fischereistrukturpolitische Maßnahmen kann außerhalb von Ziel I-Gebieten aus dem FIAF kofinanziert werden. 45

b) Die Festlegung der Fördergebiete aa) Der Regionenbegriff der VO 1260/99 (18) Die VO 1260/99 greift für die räumliche Abgrenzung der Fördergebiete der Strukturfonds auf die Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS)46 zurück. 47 Die NUTS-Systematik teilt die Europäische Union für Zwecke der Regionalstatistik in Regionen ein, die auf verschiedenen Ebenen hierarchisch klassifiziert werden. 48 Für die Fördergebiete der Strukturfonds sind die Regionen der Ebene NUTS 11 für das Ziel I, die Regionen der Ebene NUTS III für die Industriegebiete im sozioökonomischen Wandel und die ländlichen Gebiete des Ziels 2 maßgeblich.49 Die der Fördergebietsauswahl für den Zeitraum 2000 - 2006 zugrundeliegende Klassifikation der NUTS-Regionen wurde auf der Grundlage von Vereinbarungen zwischen dem Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaft Eurostat und den Mitgliedstaaten vorgenommen. 50

42

43

S.2.

2 Abs. 21it. b), Abs. 3 UAbs. 2 VO 1260/99. Präambel Ziff. 17 u. Art. I, 5 VO 1260/99; Kommission, Reform der Strukturfonds,

Zu den früheren Zielen 3 und 4 vgl. oben, A VI Rn. 2. Art. 2 Abs. 3 UAbs. I VO 1260/99. 46 Dieses Akronym beruht auf der französischen Bezeichnung "Nomenclature des Unites territoriales statistiques". 47 Art. 3 Abs. I, Art. 4 Abs. 21it. a) VO 1260/99. 48 Derzeit umfasst die NUTS-Klassifikation noch 5 Ebenen. Der Verordnungs vorschlag der Kommission, KOM (2001) 83, mit dem das NUTS-System auf eine klare rechtliche Grundlage gestellt werden soll, sieht in Art. 3 eine Beschränkung auf drei Ebenen vor. 49 Art. 3 Abs. I, Art. 4 Abs. 2lit. a) VO 1260/99. 50 Kommission, KOM (2001) 83, S. 2; BollenlHartwiglNicolaides, S. 55. 44

45

166

C. Grundsätze

(19) Die räumliche Abgrenzung der NUTS-Regionen beruht dabei in der Regel nicht auf Kriterien, die sich an den regionalen sozi ökonomischen Funktionszusammenhängen und Verflechtungen orientieren. Vielmehr wurde hierfür überwiegend auf die Grenzen der in den Mitgliedstaten bereits existierenden und rechtlich verankerten Gebietskörperschaften und Verwaltungseinheiten zurückgegriffen. Dabei handelt es sich meist um sog. normative Verwaltungseinheiten. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr räumlicher Zuschnitt auf politischen Wertungen und historischen Entwicklungen beruht. 5 1 So bilden in Deutschland in den Bundesländern mit dreistufigem Verwaltungsaufbau die Regierungsbezirke, in den Bundesländern mit nur zwei stufigem Verwaltungsaufbau deren gesamtes Landesgebiet die NUTS lI-Ebene; die Landkreise und kreisfreien Städte bilden die Ebene NUTS III. 52 Insofern besteht bei den Kriterien für die Einteilung der Regionen in Deutschland für die Strukturfondsförderung ein systematischer Unterschied zum Hauptinstrument der deutschen Regionalförderung, der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", die ihre Fördergebiete, die sog. Arbeitsmarktregionen, anhand von Pendlerbeziehungen abgrenzt. 53 (20) Der Rückgriff auf normative Verwaltungseinheiten für Zwecke der Strukturfondsförderung wird von Ökonomen mit der Begründung kritisiert, dass er die regionalen sozioökonomischen Funktionszusammenhänge nicht berücksichtige und so zu einem falschen Gebietszuschnitt und Fehleinstufungen führe. 54 Allerdings waren die bereits bestehenden normativen Verwaltungseinheiten schon fest im jeweiligen nationalen Verwaltungssystem verankert und ihre Grenzen klar festgelegt; für ihr Gebiet existierten in der Regel bereits Systeme zur Gewinnung der notwendigen statistischen Daten zur regionalen sozioökonomischen Entwicklung. 51 Vgl. - auch zum Vorstehenden - näher Kommission, KOM (2001) 83, S. 2; Eurostat, NUTS-Verzeichnis, S. 5; BollenlHartwiglNicolaides, S. 55. 52 Vgl. näher Eurostat, NUTS-Verzeichnis, S. 19. 53 Klemmer, S. 483 f.; Kommission, Entscheidung K(2000) 809, Ziff. 10 f., 36 ff. Dieses Konzept wird auch von Evans, S. 74, und Kart, S. 146, als besser für die Abgrenzung bestimmter Gebietstypen erachtet. Vgl. ferner Bundesrat, BRDrs. 183/01, mit ablehnender Stellungnahme zum o.g. Verordnungsvorschlag der Kommission, in dem eine Gefahr für das Konzept der Arbeitsmarktregion gesehen wird. 54 Klemmer, S. 483 f.; Evans, S. 75, 77 ff. Evans, a.a.O., berichtet über die niederländische Region Flevoland, die ihren Status als Ziel I-Gebiet des Förderzeitraums 1994-1999 nicht der tatsächlichen Armut der in diesem Gebiet lebenden Bevölkerung zu verdanken hatte, sondern dem Umstand, dass die in Flevoland wohnenden Erwerbspersonen in großem Umfang in die unmittelbar angrenzenden, wirtschaftlich starken Gebiete einpendelten. Die engen Verflechtungen mit diesen wirtschaftlich starken Gebieten und ihre Wirkungen auf die soziökonomische Situation blieben bei der Gebietsabgrenzung anhand administrativer Grenzen unberücksichtigt. Hierdurch wurde Flevoland in einem nicht der tatsächlichen Situation entsprechenden Maße als arm eingestuft. Vergleichbare Phänomene ergeben sich etwa für den Großraum Hamburg, wo der Gebietszuschnitt anhand administrativer Grenzen dazu führt, dass die Stadt Hamburg, auf deren Gebiet sich die Wertschöpfungsprozesse in diesem Großraum konzentrieren, als zu reich, das mit Hamburg verflochtene Umland dagegen als zu arm eingestuft wird.

I. Konzentration

167

Für die NUTS-Klassifikation wurde deshalb von den meisten Mitgliedstaaten eine Abgrenzung der Regionen anhand der vorhandenen normativen Verwaltungseinheiten bevorzugt. 55 bb) Die Festlegung der Ziel I-Gebiete (21) Eine Aufnahme in das Verzeichnis der Ziel I-Gebiete setzte voraus, dass die betreffende Region der Ebene NUTS II das seit der Strukturfondsreform von 1988 geltende "harte" Auswahlkriterium eines Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards von weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts erfüllte. 56 Diese Orientierung am Pro-Kopf-BIP wurde zwar verschiedentlich mit der Begründung kritisiert, dieses Kriterium berücksichtige die Unterschiedlichkeit regionaler Strukturprobleme zu wenig. Da es sich bei dem Pro-Kopf-BIP um ein objektives, einfaches und allgemein anerkanntes Kriterium zur Messung von nationalem bzw. regionalem Wohlstand handelt, für das gemeinschafts weit vergleichbare Daten verfügbar sind, erscheint das Festhalten an diesem Kriterium als sinnvoll. 57 Abweichend hiervon erhielten zusätzlich auch die im Protokoll Nr. 6 zur Beitrittsakte Österreichs, Finnlands und Schweden genannten extrem dünn besiedelten Regionen Schwedens und Finnlands den Status von Ziel I-Gebieten. Die Ziel I-Gebiete wurden - im Unterschied zur vorausgegangenen Programmplanungsphase - nicht mehr durch den Rat, sondern durch die Kommission in ihrer Entscheidung 1999/502 festgelegt. 58 Damit wurde die Lehren aus der vorangegangenen Förderperiode gezogen und eine dem Konzentrationsziel widersprechende Ausdehnung der Ziel I-Gebiete durch den Rat unter Missachtung der Kriterien der VO 1260/99 vermieden. 59 Insgesamt leben ca. 22% der Gemeinschaftsbevölkerung in den neuen Ziel I-Gebieten. 6O (22) Die Ziel I-Gebiete der Strukturfonds sind zugleich weitgehend identisch mit den nationalen Fördergebieten für staatliche Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung im Sinne des Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag. 61 Dies ermöglichte es, wettbewerbsrechtliche und regionalpolitische Belange aufeinander abzustimmen. So konnten einerseits zum Schutz des freien Wettbewerbs in einem immer stärker zusammenwachsenden europäischen Binnenmarkt die wettbewerbsverzerrenden Wirkungen von Regionalbeihilfen begrenzt werden, indem die Möglichkeit, staatKommission, KOM (2001) 83, S. 2; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 55 f. Art. 3 Abs. I u. 2 VO 1260/99. 57 Vgl. näher Evans, S. 71 f., 112 f. 58 Die Ermächtigungsgrundlage hierfür bildet Art. 3 Abs. 2 VO 1260/99. 59 Zu den diesbezüglichen Erfahrungen in der vorangegangenen Förderperiode vgl. oben, AVI Rn. 3. 60 Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 19. 61 Ziff. 16 Präambel VO 1260/99; Ziff. 3.5. Regionalbeihilfenleitlinien; Kommission, Mitteilung 98/C 90103; zu den Einzelheiten vgl. unten, D 11 Rn. 24. 55

56

168

C. Grundsätze

liche Regionalbeihilfen mit hoher Intensität zu gewähren,62 auf Regionen beschränkt wurde, die aus Sicht der Gemeinschaft besonders benachteiligt sind. Andererseits ist nunmehr gewährleistet, dass in allen Ziel I-Gebieten die wettbewerbsrechtliche Möglichkeit besteht, das wichtige Instrument der Regionalbeihilfen zur Strukturförderung einzusetzen. 63 (23) Die Entscheidung 1999/502 enthält ferner das Verzeichnis der Gebiete, die eine Übergangsunterstützung im Rahmen von Ziel 1 erhalten. In dieses Verzeichnis wurden alle Gebiete des früheren Zieles 1 der VO 2052/88 aufgenommen, die nicht mehr unter die Förderung des neuen Zieles fallen. 64 Ca. 5% der Gemeinschaftsbevölkerung leben in Ziel 1-Übergangsgebieten. 65 Für Deutschland ergaben sich für das Ziel 1 nur geringfügige Veränderungen. Die fünf neuen Bundesländer werden weiterhin im Rahmen des Ziels 1 gefördert, Ostberlin erhält Übergangsunterstützung. 66

cc) Die Festlegung der Ziel 2-Gebiete (24) Das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete wurde durch die Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten festgelegt. Im Gegensatz zum Ziel 1, dessen "harte" und gemeinschaftsweit geltende Kriterien eindeutig bestimmen, welche Gebiete in die Ziel I-Förderung einbezogen werden müssen, sind die Vorgaben für die Auswahl der Ziel 2-Gebiete durch eine Mischung einer Vielzahl von "harten" und "weichen" Kriterien gekennzeichnet, die teilweise gemeinschaftsweit gelten, zum Teil aber auch vom Mitgliedstaat selbst bestimmt bzw. gewichtet werden können. Für Kommission und Mitgliedstaaten eröffneten sich so erhebliche Spielräume für die Ziel 2-Gebietsauswahl. (25) Allgemeine Voraussetzung für die Aufnahme in das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete ist es, dass es sich um ein Gebiet mit Strukturproblemen handelt, dessen wirtschaftliche und soziale Umstellung gefördert werden soll; ferner muss der Bevölkerungsanteil oder die Fläche dieses Gebiets eine Größe aufweisen, die es rechtfertigt, ein Fördergebiet der Strukturfonds auszuweisen. 67 Dabei sind vier Arten von Gebieten förderungsfähig, nämlich Industriegebiete, städtische Gebiete 62 Zur zulässigen Beihilfenhöhe in Regionalfördergebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EGVertrag vgl. Ziff. 4.8 ff. Regionalbeihilfenleitlinien. 63 Kommission, Mitteilung 98/C 90103; vgl. näher Dietz, S. 22 ff., und unten, D 11 Rn. 25. 64 Entscheidung 1999/502, Anhang 11. 65 Dieser Wert lässt sich aus dem Vergleich des Bevölkerungsanteils der bisherigen Ziel 1und Ziel 6-Gebiete von zusammen 27% (Kommission, Kommentar, S. 10) mit dem Bevölkerungsanteil des neuen Zieles 1 von ca. 22% ermitteln, da - wie der Vergleich der alten und neuen Zielgebietsverzeichnisse zeigt - für den Förderzeitraum 2000 - 2006 nur Fördergebiete aus dem Ziel 1 gestrichen wurden, aber keine neuen Ziel I-Gebiete hinzukamen. 66 Entscheidung 1999/502, Anhang I. 67 Art. 2 Abs. 1 VO 1260199.

I. Konzentration

169

und Fischereigebiete sowie ländliche Gebiete. 68 Nach den Vorgaben der va 1260/99 soll sich der insgesamt für das Ziel 2 vorgesehene Anteil von 18 % der Gemeinschaftsbevölkerung wie folgt auf die vier Arten von Ziel 2-Gebieten verteilen: Industriegebiete 10%, ländliche Gebiete 5%, städtische Gebiete 2% und Fischereigebiete 1%.69 (26) Die Industriegebiete und die ländlichen Gebiete müssen einer Region der Ebene NUTS III entsprechen oder zu den innerhalb einer solchen Region am stärksten betroffenen Gebieten gehören. 7o Für die Industriegebiete gelten drei Kriterien, die kumulativ vorliegen müssen: Eine Arbeitslosenquote, die während der letzten drei Jahre über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag, ein in einem beliebigen Bezugsjahr seit 1985 über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegender Anteil an in der Industrie Beschäftigten sowie ein Rückgang der Zahl der in der Industrie Beschäftigten im Vergleich zum gewählten Bezugsjahr. 71 Ländliche Gebiete müssen eine geringe Bevölkerungsdichte oder einen hohen Anteil an landwirtschaftlicher Erwerbsbevölkerung und zusätzlich entweder eine überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit oder aber einen Bevölkerungsrückgang aufweisen. 72 (27) Städtische Gebiete und Fischereigebiete müssen dagegen nicht Regionen der Ebene NUTS III oder Teilen dieser Regionen entsprechen. Städtische Gebiete sind durch eine dichte Besiedlung gekennzeichnet. Sie müssen mindestens eines von insgesamt 5 Kriterien erfüllen, nämlich hohe Langzeitarbeitslosenquote, hohes Armutsniveau, geschädigte Umwelt, hohe Kriminalitätsrate oder niedriges Bildungsniveau. 73 Die Fischereigebiete sind Küstengebiete, die einen erheblichen Anteil der in der Fischerei Beschäftigten und einen Rückgang der Zahl der Arbeitsplätze in diesem Sektor zu verzeichnen haben. 74 (28) Um auch besonderen sozioökonomischen Problemlagen in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen zu können, die durch die für die vier Gebietsarten vorgesehen gemeinschaftsweit anzuwendenden Kriterien nicht ausreichend erfasst werden, können bis zu 50% der Ziel 2-Gebiete abweichend von den oben dargestellten Kriterien ausgewählt werden. Auch diese Gebiete müssen aber die allen Ziel 2-Gebieten gemeinsamen Merkmale aufweisen, nämlich die schwerwiegenden Strukturprobleme im Zusammenhang mit sozioökonomischen Umstellungsprozessen und - zur Vermeidung einer ineffizienten Zersplitterung - eine hinreichende räumliche Ausdehnung oder Bevölkerungszah1. 75

68 69

70 71

72 73

74 75

Art. 4 Abs. 1 VO 1260/99. 15. Erwägung Präambel VO 1260/99. Art. 4 Abs. 31it. a) VO 1260/99. Art. 4 Abs. 5 VO 1260/99 und oben, A VI Rn. 4. Art. 4 Abs. 6 VO 1260/99. Art. 4 Abs. 7 VO 1260/99. Art. 4 Abs. 8 VO 1260/99. Vgl. Art. 4 Abs. 1 u. 9 VO 1260/99; ferner Kommission, KOM (1998) 131, S. 17 f.

170

C. Grundsätze

(29) So können die nach den oben beschriebenen Kriterien ausgewählten Industriegebiete und ländliche Gebiete um solche angrenzenden Gebiete erweitert werden, die dieselben Problemlagen aufweisen; ferner können an Ziel I-Gebiete angrenzende Gebiete als Ziel 2-Fördergebiete ausgewiesen werden, wenn sie - abgesehen von ihrer Größe - im übrigen den Gemeinschaftskriterien für Industriegebiete oder ländliche Gebiete entsprechen. 76 Diese Regelungen ermöglichen es, Spannungslagen abzumildern, die mit der Gebietsabgrenzung anhand normativer Verwaltungseinheiten verbunden sein können. Ein Teil der Ziel 2-Gebiete kann schließlich auch unter Berücksichtigung spezifischer, vom betreffenden Mitgliedstaat selbst festgelegter bzw. gewichteter Kriterien ausgewiesen werden. 77 Insgesamt tragen diese Regelungen den Wünschen der Mitgliedstaaten, insbesondere Deutschlands, nach großer Flexibilität bei der Auswahl der Ziel 2-Fördergebiete Rechnung und sind durch das Bestreben motiviert, den Einfluss der Kommission auf die Ausgestaltung der Regionalförderpolitik in den Mitgliedstaaten zu begrenzen. 78 (30) Zusätzliche Anforderungen ergaben sich für die Auswahl der Ziel 2-Gebiete daraus, dass zur Wahrung der Kohärenz zwischen der Tätigkeit der Strukturfonds und der Politik im Bereich der staatlichen Beihilfen auch eine weitgehende Übereinstimmung der Ziel 2-Fördergebiete der Strukturfonds und der ihnen vergleichbaren nationalen Fördergebiete für staatliche Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung im Sinne von Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag gewährleistet werden musste. 79 Die Kommission wollte deshalb die Aufnahme eines Gebietes in das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete davon abhängig machen, dass der Mitgliedstaat sich verpflichtet hatte, auch die Genehmigung als Fördergebiet für staatliche Regionalbeihilfen nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag zu beantragen. 8o (31) Diese Vorgehensweise der Kommission wurde von Vertretern der deutschen Länder mit der Begründung kritisiert, sie eröffne der Kommission zu weitgehende Einwirkungsmöglichkeiten auf die Auswahl der nationalen Regionalfördergebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. 81 Insgesamt erscheint dieser Kritik jedoch als überzogen,82 da die Kommission insoweit nur versuchte, die Vorgaben der va 1260/99 zu vollziehen. 83 Ferner wurden die Kriterien für die Auswahl der nationalen Regionalfördergebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag von den Art. 2 Abs. 91it. a) VO 1260/99. Art. 4 Abs. 91it. b) u. c) VO 1260/99. 78 Vgl. Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, S. 18 f., 28; Tetsch, S. 378; Bollen/Hartwig/ Nicolaides, S. 59 f.; Jakoby, S. 407 f.; Eckstein, S. 412. 79 Ziff. 16 Präambel VO 1260/99 - Zu den Kriterien für die Auswahl der Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag vgl. näher unten, D 11 Rn. 27 ff. 80 Kommission, Mitteilung 98/C 90/03. 81 Tetsch, S. 376; Jakoby, S. 408. 82 Ebenso Jakoby, S. 409. 83 Vgl. Ziff. 16 Präambel VO 1260/99 sowie Evans, S. 85. 76

77

I. Konzentration

171

Mitgliedstaaten selbst und nicht von der Kommission bestimmt. 84 Im übrigen wurden den Mitgliedstaaten durch die VO 1260/99 erhebliche Spielräume auch für die Auswahl ihrer Ziel 2-Gebiete eröffnet. So konnten die Mitgliedstaaten bei der Abstimmung der nationalen Regionalfördergebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EGVertrag mit den Ziel 2-Gebiete der Strukturfonds weiterhin eigenständige Ziele nationaler Regionalförderpolitik verfolgen. In der Praxis konnte keine völlige Übereinstimmung bei der Typen von Regionalfördergebieten erzielt werden.85 (32) Die Festlegung der Ziel 2-Gebiete erfolgte in einem zwei stufigen Verfahren. Zunächst legte die Kommission in der Entscheidungen 1999/503 die auf jeden Mitgliedstaat entfallenden Bevölkerungshöchstgrenzen für Ziel 2 fest. Dabei war sie strikt zur Einhaltung der für Ziel 2 vorgegebenen - im Vergleich zum vorangegangenen Förderzeitraum deutlich reduzierten - Bevölkerungshöchstgrenze von 18% der gesamten Unionsbevölkerung verpflichtet,86 musste aber gewährleisten, dass dem einzelnen Mitgliedstaat mindestens zwei Drittel seiner nach den bisherigen Zielen 2 und 5 b) förderfähigen Bevölkerung verblieben.87 Die Entscheidung war ferner anhand der förderfahigen Bevölkerung, des regionalen und nationalen Wohlstandes und des relativen Ausmaßes der Strukturprobleme, insbesondere der Arbeitslosigkeit zu treffen. 88 Für Deutschland wurde die Bevölkerungshöchstgrenze für Ziel 2 auf nur noch 10,296 Mio. Einwohner festgelegt. 89 In einem zweiten Schritt legte die Kommission dann auf Vorschlag des betreffenden Mitgliedstaates und unter enger Abstimmung mit diesem die Verzeichnisse der Ziel 2-Gebiete fest. 9o Dieses gilt jetzt für den vollen Förderzeitraum, kann aber 2003 im Falle einer schwerwiegenden Krise in einer Region unter Beachtung der nationalen Bevölkerungshöchstgrenze geändert werden. 91

VgL näher unten, D 11 Rn. 27 ff. Vgl. näher unten, D 11 Rn. 34. 86 Art. 7 Abs. 2 VO 1260/99, Europäischer Rat Berlin, Ziff. 37 f. 87 Art. 4 Abs. 2 c VO 1260/99. 88 VgL im Einzelnen Art. 4 Abs. 2 b, 7 Abs. 3 VO 1260/99. 89 Dies entspricht 12,6% der deutschen Bevölkerung; 1994-1999 betrug der Anteil noch 18,9%. VgL näher Kommission, Entscheidung 19991503, und ferner hierzu kritisch Tetsch, S. 375. 90 Art. 4 Abs. 3 u. 4 VO 1260/99. Die Ziel 2-Gebietsverzeichnisse wurden durch folgende, sämtlich im ABLEG 2000 veröffentlichte Kommissionsentscheidungen festgelegt: Belgien: 2000/119, L 39140; Dänemark: 20001121, L 39153; Deutschland: 2000/201, L 66129 ; Finnland: 20001120, L 39/49; Frankreich: 2000/339, L 12311 ; Luxemburg: 2000/277, L 87/32; Niederlande: 20001118, L 39/29; Österreich: 2000/289, L 9911; Schweden: 2000 1220, L 69154; Spanien: 2000 1264, L 84/26; Vereinigtes Königreich 2000/290, L 99/27. 91 Art. 4 Abs. 11 VO 1260/99. 84

85

172

C. Grundsätze

dd) Rechtsschutz (33) Regionen, die bei diesen Entscheidungen der Kommission keine Berücksichtigung gefunden haben, können hiergegen keine Nichtigkeitsklage gern. Art. 230 EG-Vertrag vor dem EuGEI erheben. Eine solche Klage wäre unzulässig, da es insoweit an der von Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag für Nichtigkeitsklagen privater und juristischer Personen geforderten individuellen Betroffenheit fehlt. 92 Denn hierzu müsste die nichtberücksichtigte Region aufgrund bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer Umstände, welche die betreffende Region aus dem Kreis aller übrigen nichtberücksichtigten Regionen hervorheben, betroffen sein und damit in ähnlicher Weise wie der Adressat, der Mitgliedstaat, individualisiert sein. 93 Die Möglichkeit, dass die Nichtberücksichtigung negative sozioökonomische Folgen für die betreffende Region haben könnte, reicht hierfür nach der Rechtsprechung von EuGH und EuGEIjedoch nicht aus. 94

c) Die Verteilung der Mittel

aa) Verfahren und Inhalt der Entscheidungen über die Mittelverteilung (34) In der Förderperiode 2000-2006 stehen für das Ziel 1 135,9 Mrd. Euro (69,7% der Mittel) einschließlich der Übergangsunterstützung (4,3% der Mittel), für das Ziel 2 22,5 Mrd. Euro (11, 5% der Mittel) einschließlich 1,4% für die Übergangsunterstützung, für das Ziel 3 12,3% der Mittel, d. h. 24,05 Mrd. Euro, zur Verfügung. 95 Diese Mittel waren von der Kommission anhand eines transparenten Verfahrens auf die Mitgliedstaaten zu verteilen. 96 Dabei war darauf zu achten, dass die jährliche Gesamtunterstützung aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds für einen Mitgliedstaat eine Obergrenze von 4% seines BIP nicht überschritt. 97 92 Vgl. Eu GEI, Rs. T-263 197 (GAL Penisola Sorrentinal Kommission), Slg. 2000, 11-2041 Rn. 62 ff. 93 EuGEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Sig. 1999, 11-3663 Rn. 83 m. w. Nw.; EuGH, Rs. 169/84 (Cofaz/Kommission), Sig. 1986,391 Rn. 22; EuGH, (Plaumann/Kommission), Sig. 1963,215/238. 94 EuGH, Rs. 222/83 (Gemeinde Differdange 1Kommission), Sig. 1984, 2889 Rn. 12; EuGEl, Rs. T-238/97 (Communidad Autonoma de Cantabria 1Rat), Sig. 1998, 11-2271 Rn. 48 ff.; EuGEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Sig. 1999, 11-3663 Rn. 87. 95 Art. 7 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99. 96 Art. 7 Abs. 3 VO 1260/99. Allerdings hat die Kommission dem Gebot der Transparenz nicht optimal Rechnung getragen, da sie die Einzelheiten des Verfahrens zur Verteilung der Mittel nicht in den jeweiligen Entscheidungen erläuterte; sie sind lediglich in einer der Öffentlichkeit schwer zugänglichen Protokollerklärung zur Ratssitzung vom 21. 6. 1999 erläutert. Vgl. näher Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 4 ff. 97 Art. 7 Abs. 8 VO 1260/99.

I. Konzentration

173

(35) Für die Ziele 1 und 2 waren die Mittel auf der Basis von mindestens einem der folgenden Kriterien auf die Mitgliedstaaten zu verteilen, nämlich der förderfahigen Bevölkerung, des regionalen und nationalen Wohlstandes und des relativen Ausmaßes der Strukturprobleme, insbesondere der Arbeitslosigkeit. 98 (36) Für die Mittelverteilung im Rahmen des Ziels 1 durch die Entscheidung 1999/501 berücksichtigte die Kommission jedes der vier durch die va 1260/99 vorgegebenen Kriterien. Die Kommission ermittelte zunächst den Betrag der ProKopf-Beihilfe. Dabei wurde zuerst die Differenz zwischen dem regionalen ProKopf-BIP und dem Gemeinschaftsdurchschnitt ermittelt. Dieser Betrag wurde dann zur Berücksichtigung des regionalen Wohlstandes um 5 % für die Regionen erhöht, deren Pro-Kopf-BIP unter 64% des EU-Durchschnitts lag und um 5% gekürzt, soweit deren Pro-Kopf-BIP über 67% des EU-Durchschnitts lag. Dem nationalen Wohlstand wurde anschließend durch nach der Höhe des nationalen BIP gestaffelte Zuschläge zu dem O.g. Differenzbetrag Rechnung getragen: Bei Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-BIP von unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts wurde ein Zuschlag von 5%, bei einem Pro-Kopf-BIP zwischen 75% und 90% von 4% und bei einem Pro-Kopf-BIP über 90% von 3% gewährt. Der sich hieraus ergebende Betrag wurde mit der Zahl der Einwohner der Region multipliziert. Regionen mit überdurchschnittlicher Arbeitslosenquote erhielten zusätzlich einen Zuschlag von jährlich 100 Euro pro Arbeitslosen, wobei nur die Zahl der Arbeitslosen, die über dem Durchschnitt lag, maßgeblich war. Der sich hieraus ergebende Gesamtbetrag wurde schließlich mit 0,861, dem Berichtigungskoeffizienten, multipliziert.99 (37) Die Mittel für die Ziel l-Übergangsgebiete wurden gesondert verteilt. Die Übergangsförderung ist degressiv ausgestaltet. Dabei werden die Ziel l-Übergangsgebiete im Jahr 2000 im seI ben Umfang gefördert, wie im Rahmen des Zieles 1 uneingeschränkt förderfähige Gebiete, deren BIP 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt. Bis 2004 wird die Förderung linear auf das Niveau eines Ziel 2-Gebietes abgesenkt. Die Ziel l-Übergangsgebiete sollen dann in der Regel letztmals 2005, in Ausnahmefällen letztmals 2006 Fördermittel aus den Strukturfonds erhalten. 100 (38) Für die Mittelverteilung im Rahmen des Zieles 2, die in der Entscheidung 1999/504 erfolgte, beschränkte sich die Kommission auf die Berücksichtigung des Kriteriums der Einwohnerzahl. Hier wurde den Mitgliedstaaten für jeden Einwohner ihrer Ziel 2-Gebiete ein einheitlicher Förderbetrag in Höhe von 41,4 Euro (zu Preisen von 1999) zugewiesen. Auch für die Ziel 2-Übergangsgebiete wurden die Mittel anhand der jeweiligen Einwohnerzahl verteilt. Die Mittel für Ziel 98

99

S.4. 100

S.5 .

Art. 7 Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 VO 1260/99. Kommission, 11. StrukturfondsIB 1999, S. 17; dieselbe, Erklärung zur VO 1260/99, Kommission, 11. StrukturfondsIB 1999, S. 17 f. ; dieselbe, Erklärung zur VO 1260/99,

174

C. Grundsätze

2-Übergangsgebiete sind ebenfalls degressiv gestaffelt und werden letztmals 2005 gewährt. 101 (39) Die Verteilung der Mittel für Ziel 3 auf die Mitgliedstaaten erfolgte durch die Kommissionsentscheidung 1999/505. Maßgebliche Kriterien hierfür bildeten die förderfähige Bevölkerung, die Beschäftigungssituation und das Ausmaß der Probleme, wie z. B. das Ausbildungsniveau oder das Maß der Ausgrenzung sozial benachteiligter Gruppen. 102 Durch die Entscheidung 1999/500 wurden ferner Mittel des FIAF in Höhe von 1,1 Mrd. Euro für Vorhaben außerhalb von Ziel I-Gebieten vorläufig auf die Mitgliedstaaten verteilt. (40) Aus den genannten Entscheidungen ergibt sich für die Förderperiode 2000 - 2006 folgende Verteilung der Mittel für die Ziele 1 bis 3 auf die Mitgliedstaaten: 103 Mitgliedstaat

Ziel I

Übergangshilfe ehern. Ziel I

Ziel 2

Übergangshilfe ehern. Ziele 2 und 5 b

Ziel 3 737

B

0

625

368

65

DK

0

0

156

27

365

D

19229

729

2984

526

4581

EL

20961

0

0

0

0

E

37744

352

2553

98

2140 4540

F

3254

551

5437

613

IRL

1315

1773

0

0

0

I

21935

187

2145

377

3744

L

0

0

34

6

38

119

1686 528

NL

0

123

676

A

261

0

578

102

P

16124

0

0

0

0

FIN

913

0

59

30

403

S

722

0

354

52

720

UK

5085

1166

3989

706

4568

EUR15

127543

8411

19733

2721

24050

bb) Rechtliche Bedeutung der Entscheidungen über die Mittelverteilung (41) Die Entscheidungen über die Mittelverteilung dienen vorrangig dazu, den Mitgliedstaaten finanzielle Richtgrößen hinsichtlich der zu erwartenden Gemein101

S. 5 f. 102

103

Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999, S. 18; dieselbe, Erklärung zur VO 1260/99,

Entscheidung 1999/505; vgl. ferner Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 6. Kommission, 11. StrukturfondsJB 1999. S. 17.

I. Konzentration

175

schaftsbeiträge aus den Strukturfonds für die Programmplanung des Förderzeitraumes 2000 - 2006 vorzugeben. I04 Gern. Art. 7 Abs. 3 VO 1260/99 sind sie indikativ, d. h. nicht verbindlich, mit der Folge, dass sie keine unmittelbaren Ansprüche der Mitgliedstaaten auf Leistungen aus den Strukturfonds zu ihren Gunsten in der in den Entscheidungen festgelegten Höhe begründen können. Solche Ansprüche entstehen vielmehr erst, wenn die Kommission eine an den Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung gern. Art. 28 VO 1260/99 über die Beteiligung der Strukturfonds an einer Intervention getroffen hat. (42) Dabei steht es nach Auffassung des Gerichtshofs im Ennessen der Kommission, die Entscheidungen über die Mittelverteilung unter bestimmten Voraussetzungen nachträglich einseitig zu ändern. 105 Die Änderungen müssen aber willkürfrei, d. h. anhand sachgerechter Kriterien und unter Wahrung des Gebots der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten, vorgenommen werden. 106 Eine einseitige Änderung der Mittelverteilung durch die Kommission ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs jedoch insoweit ausgeschlossen, als sie sich auch auf Mittel erstreckt, die dem Mitgliedstaat bereits gern. Art. 28 VO 1260/99 bewilligt wurden. 107 Auf bereits bewilligte Mittel entfallende Beträge können grundsätzlich nur mit Zustimmung des betroffenen Mitgliedstaates in eine Änderung der Mittelverteilung einbezogen werden. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Kommission zuvor in einer fönnlichen Entscheidung die Gemeinschaftsbeteiligungen an den von der Änderung der Mittelverteilung betroffenen Strukturfondsinterventionen des Mitgliedstaates entsprechend gekürzt hat. Eine Kürzung bereits bewilligter Mittel ist dabei nur zulässig, wenn die Voraussetzungen des Art. 39 VO 1260/99 vorliegen. 108 (43) Denn der Gerichtshof sieht die Gefahr, dass ansonsten die Kommission ihre Kompetenz zur Änderung der Mittelverteilung dazu nutzen könnte, die restriktiven Voraussetzungen des Art. 39 VO 1260/99 zu umgehen. 109 Zwingend ist diese Überlegung jedoch nicht, da weder die - für den Beschluss des EuGH streitentscheidenden - VOen 2052/88 n.F. und 4253/88 n.F. noch die nunmehr geltende VO 1260/99 Rechtsfolgen zu Lasten bereits bewilligter Gemeinschaftsbeteiligungen für den Fall von Änderungen der Mittelverteilungsentscheidungen vorsehen. Im Ergebnis ist der Rechtsprechung des EuGH aber zu folgen, da sie verhindert, dass Änderungen der Mittelverteilungsentscheidungen im Widerspruch zu den tatsächlich weiterbestehenden rechtlichen Verpflichtungen der Strukturfonds erfolgen. Rechnungshof Stellungnahme 10/98, Ziff. 2.4. EuGH. Rs. C-107 / 99 R (Italien / Kommission), Sig. 1999, 1-4011 Rn. 74 f. 106 EuGH. Rs. C-107 /99 R (ltalien/ Kommission), Sig. 1999.1-4011 Rn. 75. 107 EuGH. Rs. C-107 / 99 R (Italien / Kommission), Sig. 1999, 1-4011 Rn. 60 ff. Nachfolgend wurden vom Verfasser die für den EuGH-Beschluss streitentscheidenden Bestimmungen durch die nunmehr geltenden entsprechenden Bestimmungen der VO 1260/99 ersetzt. 108 EuGH. Rs. C-107 / 99 R (Italien / Kommission), Sig. 1999, 1-4011 Rn. 66. 109 EuGH. Rs. C-107 / 99 R (Italien / Kommission). Sig. 1999, 1-4011 Rn. 66. 104

105

176

C. Grundsätze

cc) Verteilung der Mittel auf die Fonds (44) Nach Abschluss der Programmplanung des Zieles I verteilen sich die für dieses Ziel im Förderzeitraum 2000 - 2006 zur Verfügung stehenden Gesamtmittel in Höhe von ca. 135,7 Mrd. Euro wie folgt auf die Strukturfonds: EFRE: ca. 83,8 Mrd. Euro (61,75%); ESF: ca. 32,1 Mrd. Euro (23,68%); EAGFL: ca. 17,5 Mrd. Euro; FIAF: ca. 2,3 Mrd. Euro (1,7%).110 Dies zeigt wiederum die hervorgehobene Stellung, die dem EFRE als dem wichtigsten der mittlerweile vier gemeinschaftlichen Strukturfonds zukommt.

d) Inhaltliche Ausrichtung (45) Der Verwirklichung des durch das Konzentrationsprinzip vorgegebenen Gebots, gemeinschaftsweite Prioritäten für die Strukturfondsinterventionen zu setzen, dienen die allgemeinen Leitlinien der Kommission für die Programme 2000 - 2006 der Ziele 1 bis 3. 1II Die Tätigkeit der Strukturfonds in dieser Förderperiode soll demnach ganz auf die Schaffung von zusätzlicher und nachhaltiger Beschäftigung ausgerichtet werden; zur Verwirklichung dieses Zieles sollen sich die Initiativen der Strukturfonds auf die Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, die Entwicklung der Humamessourcen und die Entwicklung ländlicher und städtischer Gebiete konzentrieren. 112 (46) Nach den Ergebnissen der Programmplanung werden die Strukturfonds im Rahmen des Zieles 1 auf drei Hauptinterventionsbereiche ausgerichtet, nämlich Infrastrukturinvestitionen mit 28%, Humamessourcen mit 30% und produktive Investitionen mit 42 % der für Ziel 1 zur Verfügung stehenden Mittel. 113 Voraussichtlich werden 10% der Mittel für Investitionen für die Querschnittsaufgabe Umweltschutz verwendet werden. 114 Nach den Beobachtungen der Kommission ist eine Tendenz erkennbar, sich - entsprechend den Vorgaben der Leitlinien 2000 - 2006 vorrangig auf die Bereiche zu konzentrieren, welche die regionale Wettbewerbsfähigkeit in besonderer Weise beeinflussen, nämlich Verkehr, Forschung und Entwicklung, Innovation, Informationsgesellschaft und Humankapital sowie Schutz der Umwelt. 115

Kommission, KOM (2001) 378, S. 17 f. und Annex 1, Tabelle (iii). Sie finden ihre rechtliche Grundlage in Art. 10 Abs. 3 VO 1260/99. Zu ihrer rechtlichen Bedeutung vgl. näher unten, C III Rn. 11 f. 112 Leitlinien 2000-2006; Kommission, StrukturfondsVOVorschl., S. 5 ff.; Wulf-Mathies, S. 369 ff. - Zur praktischen Bedeutung der Leitlinien 2000 - 2006 in den Programmplanungsverfahren dieses Förderzeitraumes vgl. näher Kommission, KOM (2001) 378, S. 12 f. 113 Kommission, KOM (2001) 378, S. 17 f. und Annex I, Tabelle (iiii). 114 Kommission, KOM (2001) 378, S. 18. 115 Kommission, KOM (2001) 378, S. 18. 110 111

I. Konzentration

177

5. Die Gemeinschaftsinitiativen a) Überblick

(47) Außerhalb der Ziele 1 bis 3 unterstützen die Strukturfonds ferner sogenannte Gemeinschaftsinitiativen, die die Initiativen nach den Zielen 1 bis 3 um grenzüberschreitende und innovativ ausgerichtete Programme ergänzen. 116 Deren strategische Konzeption beruht auf Leitlinien der Kommission. 117 Ihre Zahl wurde aufgrund der in der Vergangenheit aufgetretenen Schwierigkeiten für den Förderzeitraum 2000 - 2006 von bisher dreizehn auf künftig vier, ihre Ausstattung von bisher ca. 9% auf 5,35% der gesamten Strukturfondsmittel reduziertYs Dabei sind folgende Gemeinschaftsinitiativen vorgesehen, die nunmehr jeweils nur noch aus einem Fonds finanziert werden: Die mit 4,875 Mrd. Euro aus dem EFRE ausgestattete INTERREG-III Initiative zur Förderung grenzüberschreitender und transnationaler Zusammenarbeit, die LEADER+ -Initative zur Entwicklung des ländlichen Raumes mit einem aus dem EAGFL -A finanzierten Budget von 2020 Mio. Euro, die EQUAL-Initiative zur Bekämpfung von Diskriminierungen beim Zugang zum Arbeitsmarkt, für die aus ESF-Mitteln 2847 Mio. Euro vorgesehen sind, sowie die Initiative URBAN 11 zur wirtschaftlich-sozialen Wiederbelebung von städtischen Krisengebieten, für die 700 Mio. Euro aus dem EFRE zur Verfügung gestellt wurden. 119 Maßnahmen, die im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen des Förderzeitraums 1993 - 1999 förderfahig gewesen wären und nicht vom Anwendungsbereich der neuen vier Gemeinschaftsinitiativen erfasst sind, sollen nunmehr - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - aus den Zielen 1 bis 3 unterstützt werden. 120

b) Die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten

(48) Die Mittel für die vier Gemeinschaftsinitiativen wurden von der Kommission vorläufig auf die Mitgliedstaaten verteilt. 121 Entscheidende Kriterien waren hierbei für die Initiativen INTERREG III, LEADER+ und EQUAL die Kontinuität der bereits angelaufenen Interventionen und die vorrangigen Ziele der einzelnen Initiativen; bei URBAN 11 richtete sich die Mittelzuteilung nach der Einwohner-

116

lI7 118

Vgl. oben, B II Rn. 8. Zu deren rechtlicher Qualifizierung vgl. unten, C I Rn. 50 ff. Art. 7 Abs. 6, Art. 20 VO 1260/99; Kommission, KOM (2001) 558 11, S. 18.

119 Dazu näher Europäischer Rat Berlin, Ziff. 41; Kommission, Analyse, S. 19; sowie die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen EQUAL, INTERREG III, LEADER+, URBAN

11.

Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 8. Zur rechtlichen Einordnungen der Entscheidungen über die Mittelverteilung vgl. oben, C I Rn . 41 ff. 120 121

12 Holzwart

178

C. Grundsätze

zahl, den Arbeitslosenzahlen und der Langzeitarbeitslosenquote in den städtischen Gebieten. 122 (49) Hieraus ergab sich folgende indikative Aufteilung der verfügbaren Verpflichtungserrnächtigungen für die Gemeinschaftsinitiativen auf die Mitgliedstaaten (Angaben in Millionen Euro zu Preisen 1999):123 Mitgliedstaaten BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI

SE UK Netze EUR15

Interreg 104 31 737 568 900 397 84 426 7 349 183 394 129 154 362 50 4875

Equal 70 28 484 98 485 301 32 371 4 196 96 107 68 81 376 50 2847

Leader 15 16 247 172 467 252 45 267 2 78 71 152 52 38 106 40 2020

Urban 20 5 140 24 106 96 5 108 0 28 8 18 5 5 117 15 700

Insgesamt 209 80 1608 862 1958 1046 166 1172 13 651 358 671 254 278 961 155 10442

c) Rechtliche Qualifizierung der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen (50) Gern. Art. 21 Abs. 1 VO 1260/99 hat die Kommission die Ziele, den Geltungsbereich und geeignete Durchführungsbestimmungen für die Gemeinschaftsinitiativen des Förderzeitraums 2000-2006 in Leitlinien festzulegen. Deren rechtliche Qualifizierung bereitet Schwierigkeiten, da der Begriff der Leitlinien weder im Katalog der Rechtsakte des Art. 249 EG-Vertrag enthalten ist, noch an anderer Stelle im EU-Vertrag oder im EG-Vertrag für das gesamte Unionsrecht einheitlich definiert wird. (51) So steuert der Europäische Rat in der zweiten Säule der Europäischen Union, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, in Ausübung seiner politischen Leitungsfunktion gern. Art. 12 EU-Vertrag die außen- und verteidigungspoli122 Vgl. dazu näher Kommission, Pressemitteilung IP /99/744; dieselbe, inforegio news, Nr. 69, Nov. 1999. 123 Kommission, Pressemitteilung IP /99/744.

1. Konzentration

179

tischen Entscheidungen des Rates durch allgemeine Leitlinien. 124 Art. 128 EGVertrag sieht vor, dass die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten durch vom Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Anhörung des Parlaments erlassene Leitlinien koordiniert wird, weIche die Mitgliedstaaten bei ihrer nationalen Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen haben. 125 Die Ziele, Prioritäten und Grundzüge der Aktionen für den Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen Verkehr-, Energie- und Telekommunikationsinfrastruktur werden vom Rat gern. Art. ISS f. EG-Vertrag mittels im Verfahren der Mitentscheidung erlassener Leitlinien festgelegt. 126 Gemeinsam ist den Leitlinien, dass sie einen übergeordneten Rahmen für die weiteren, zur Verwirklichung der Ziele der jeweiligen Politikbereiche zu treffenden Maßnahmen vorgeben. 127 (52) Der Begriff der Leitlinien findet im Gemeinschaftsrecht ferner - etwa im gemeinschaftlichen Beihilfenrecht - für den deutschen Verwaltungsvorschriften vergleichbare Akte administrativer Nonngebung der Kommission Verwendung, mit denen die Kommission ihr eröffnetes Beurteilungs- und Entscheidungsennessen in abstrakt-generellen Regelungen ausübt und bindet. Insgesamt zeigt dies, dass allein aus der in Art. 21 Abs. I VO 1260/99 gewählten Bezeichnung als Leitlinien keine tragfähigen Schlussfolgerungen hinsichtlich ihrer rechtlichen Qualifizierung gezogen werden können. (53) Aus dem Umstand, dass die Leitlinien der Gemeinschaftsinitiativen (GILeitlinien) in der Fonn einer Mitteilung im Amtsblatt C 128 und nicht in dem für verbindliche Rechtsakte bestimmten Amtsblatt L veröffentlicht wurden, ist zu folgern, dass es sich bei diesen Leitlinien nicht um einen der drei in Art. 249 EGVertrag genannten Typen von verbindlichen Rechtsakten, nämlich Verordnung, Richtlinie oder Entscheidung, handeln kann. Dies bedeutet jedoch nicht zwingend, dass es sich bei den GI-Leitlinien um Rechtsakte ohne rechtlich verbindliche Wirkungen handeln muss. Denn die von den erlassenden Gemeinschaftsorganen gewählte Fonn bzw. Bezeichnung einer Maßnahme bildet kein abschließendes Kriterium für die Bestimmung ihrer rechtlichen Wirkungen. Sie kann hierbei als wichtiges Indiz herangezogen werden; maßgeblich ist aber vor allem ihr Gegenstand und ihr Inhalt, der anhand ihres objektiven Erklärungsgehalts zu ennitteln ist. 129 Dazu näher Cremer; in: Calliess /Ruffert, Art. 13 EU-Vertrag Rn. 2 f. Dazu näher Coen, in: Lenz, Art. 128 Rn. 9 f. 126 Dazu näher DieterlCrüter; in: Lenz, Art. 155 Rn. 2 f. 127 DieterlCrüter; in: Lenz, Art. 155 Rn. 2 f.; Ukrow, in: Calliess/Ruffert, Art. 155 EGVertrag Rn. 2. 128 EQUAL- Leitlinien: ABl.EG 2000 C 127/2; INTERREG III-Leitlinien: ABl.EG C 2000 C 143/6 mit Änderung in ABl.EG 2001 C 239/4; LEADER+-Leitlinien: ABl.EG 2000 C 135/9; URBAN lI-Leitlinien: ABl.EG 2000 C 141/8. 129 EuCH, Rs. 60/81 (IBM/Kommission), Sig. 1981,2639 Rn. 9; EuCH, Rs. 147/83 (Binderer/Kommission), Sig. 1985, 257 Rn. 11 f.; EuCH, Rs. 307/81 (Alusuisse/Rat u. Kommission), Sig. 1982,3463 Rn. 7; Hetmaier; in: Lenz, Art. 249 Rn. 5; Bievert, in: Schwarze, Art. 249 EG-Vertrag Rn. 17; Schmidt, in: G/T/E, Art. 189 Rn. 25; Ruffert, in: Calliessl 124

125

12*

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C. Grundsätze

(54) Für die Bestimmung der rechtlichen Wirkungen der GI-Leitlinien kann auf die Erkenntnisse zurückgegriffen werden, die im gemeinschaftlichen Beihilfenrecht für Fallgestaltungen gewonnen wurden, die auf die GI-Leitlinien übertragbar sind. Im Beihilfenrecht finden sich zahlreiche, von der Kommission erlassene, abstrakt generelle Regelungen ohne Entscheidungs- oder Verordnungsqualität, die im Amtsblatt C veröffentlicht wurden. Sie betreffen die Ausübung der Ermessensund Beurteilungsspielräume, welche der Kommission im Rahmen des Beihilfenaufsichtsverfahrens durch Art. 87 EG-Vertrag eingeräumt werden. Wurden diese Regelungen einseitig von der Kommission gesetzt, so werden sie meist als Leitlinien bezeichnet; wenn die Mitgliedstaaten ihrem Erlass zugestimmt haben, so wird häufig die Bezeichnung als Gemeinschaftsrahmen verwendet. 130 In beiden Fallkonstellationen wird eine Selbstbindung des Ermessens bewirkt, das der Kommission im Beihilfenaufsichtsverfahren durch Art. 87 EG-Vertrag eingeräumt wird. 13l Die Bindung folgt sowohl aus dem durch die Veröffentlichung im Amtsblatt gesetzten Vertrauenstatbestand als auch aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung und - sofern der Mitgliedstaat zugestimmt hat - auch aus dem vertraglichen Charakter der Regelung. 132 (55) Hat der Mitgliedstaat dagegen der Regelung nicht zugestimmt, so kann sie ihn nicht unmittelbar rechtlich binden. 133 Gleichwohl kommt einer von der Kommission einseitig gesetzten beihilferechtlichen Regelung faktisch eine Bindungswirkung zu, da ein Mitgliedstaat nur dann mit einer positiven Entscheidung der Kommission rechnen kann, wenn sein Beihilfevorhaben mit dieser Regelung vereinbar ist. 134 (56) Hat der Mitgliedstaat der beihilferechtlichen Regelung der Kommission zugestimmt, so ist er aufgrund seiner Zustimmung unmittelbar an diese gebunden. 135 Sowohl die einseitig von der Kommission als auch die mit Zustimmung der Mitgliedstaaten erlassenen Regelungen können von der Kommission bei Vorliegen eines sachlichen Grundes oder in Übereinstimmung mit den Mitgliedstaaten abgeändert werden. Hat ein Mitgliedstaat einer Regelung zugestimmt, so ist er - soweit nichts abweichendes vereinbart wurde - durch nachfolgende Änderungen nur dann unmittelbar gebunden, wenn er diesen zugestimmt hat. 136 Ruffert, Art. 249 EG-Vertrag Rn. 126, jeweils m. w. Nw. zur Rechtspr. des EuGH und des EuGEI. 130 Vgl. dazu näher Adam, S. 136 ff.; Schweda, S. 245 ff., S. 297 f. 131 Eu GEI, Rs. T-214/95 (Vlaams OewestiKommission), Slg. 1998, II-717 Rn. 79; Eu GEI, Rs. T-149/95 (Ducros/Kommission), Slg. 1997, II-2031 Rn. 61; EuGEI, Urt v. 12. 12. 1996, Rs. T-380/94 (AlUFASS u. a. /Kommission) Slg. 1996,11-2169 Rn. 57 . 132 Schweda. S. 271, 344; Rogmann, S. 109 f.; jeweils m. w. Nw. 133 Schweda. S. 305 f.; Mederer; in: O/T /E, Art. 92 Rn. 74 f.; Rogmann, S. 109 f. 134 Schweda, S. 306. 135 EuGH. Rs. C-292/95 (Spanien/Kommission), Slg. 1997, 1-1931 Rn. 27 ff.; GA Lenz, Rs. C-135/93 (C1RFS/Kommission), Slg. 1993,1-1125 Rn. 130; GA Lenz. Rs. C-311194 (Ijssel-Vliet), Slg. 1996, 1-5023 Rn. 34 ff.

I. Konzentration

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(57) Übertragen auf die GI-Leitlinien bedeutet dies folgendes: Die Kommission hat mit der Veröffentlichung der GI-Leitlinien im Amtsblatt C der EU ihr Ermessen gebunden, das ihr durch Art. 21 Abs. 1 va 1260/99 eingeräumt wurde. 137 Ferner werden auch die Mitgliedstaaten bei den Gemeinschaftsinitiativen INTERREG III, URBAN II und LEADER+ unmittelbar durch die Leitlinien gebunden, weil sie am Erlass der Leitlinien im Rahmen eines Komitologieverfahrens entscheidend mitgewirkt haben. Denn beim Erlass dieser Leitlinien hat die Kommission die zuständigen Ausschüsse im Verwaltungsausschussverfahren zu beteiligen. 138 Dabei können die aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschüsse mit qualifizierter Mehrheit eine Verweisung an den Rat bewirken, der seinerseits mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluss fassen kann. 139 Damit ist den Mitgliedstaaten eine der Zustimmung zu einem Gemeinschaftsrahmen des Beihilfenrechts gleichwertige Mitwirkungsmöglichkeit eröffnet worden. Denn nach dem Willen des Verordnungsgebers tritt hier an die Stelle der Zustimmung jedes einzelnen Mitgliedstaates die Mehrheitsentscheidung der Vertreter der Mitgliedstaaten. Die Verbindlichkeit auch für die überstimmten Mitgliedstaaten ist zwangsläufige Folge der Entscheidung des Verordnungsgebers für die Mehrheitsentscheidung. (58) Für dieses Ergebnis spricht auch, dass die formalisierte und aufwändige Beteiligung der Vertreter der Mitgliedstaaten am Erlass der Leitlinien im Verwaltungsausschussverfahren nur dann sinnvoll erscheint, wenn sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten rechtlich unmittelbar durch die dabei getroffenen Regelungen gebunden werden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen INTERREG III, URBAN II und LEADER+ sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten rechtlich unmittelbar binden. 140 Nachfolgende Änderungen der Leitlinien für diese Gemeinschaftsinitiativen binden die Mitgliedstaaten dann rechtlich unmittelbar, wenn sie unter Beachtung des jeweils einschlägigen Verfahrens erlassen wurden.

EuGH, Rs. C-292/95 (Spanien/Kommission), Slg. 1997,1-1931 Rn. 27 ff. Eine solche Bindungswirkung nach außen kann auch nicht unter Berufung auf die Entscheidung des EuGH, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Slg. 2000, 1-2415 Rn. 22 ff., verneint werden, da es sich bei den dort im Streit stehenden Leitlinien über Nettofinanzkorrekturen der Strukturfonds um interne Leitlinien handelte, die im Gegensatz zu den GI-Leitlinien nicht explizit an die Mitgliedstaaten gerichtet waren. 138 Vgl. Art. 21 Abs. I, Art. 48 Abs. 2, Art. 50 Abs. 2 VO 1260/99. 139 Vgl. zum Verfahren für Durchführungsbestimmungen der Kommission und zu den DurchführungsVOen der Kommission zur VO 1260/99 bereits oben, B I Rn. 28. 140 So hat auch das EuGEI, Rs. T-465 / 93 (Murgia Messapica/ Kommission), Slg. 1994, 11-361 Rn. 61 f., die streitige Kommissionsentscheidung anhand der LEADER-Leitlinie geprüft und so implizit deren rechtliche Verbindlichkeit bestätigt. - Die hier vertretene Auffassung kommt im Ergebnis der früheren Rechtslage und Praxis vor der Strukturfondsreform von 1988 sehr nahe, als die Rechtsgrundlagen für Gemeinschaftsinitiativen in Form von Verordnungen erlassen wurden; vgl. dazu die Nw. oben, All Rn. 4. 136

137

182

C. Grundsätze

(59) Für den Erlass der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative EQUAL verfügt der zuständige Ausschuss nur über ein Recht zur Stellungnahme, die für die Kommission nicht bindend iSt. 141 Hier sind die Mitgliedstaaten unmittelbar durch die EQUAL-Leitlinien gebunden, soweit die von der Kommission erlassenen Leitlinien nicht von der Stellungnahme des zuständigen Ausschusses abweichen. Weicht die Kommission dagegen von dieser Stellungnahme ab, so tritt insoweit nur eine einseitige rechtliche Bindung der Kommission ein. Jedoch entfalten die Leitlinien in diesem Fall faktisch gleichwohl eine Bindungswirkung auch für die Mitgliedstaaten, da diese nur für Programmentwürfe, die den Leitlinien entsprechen, mit einer Genehmigung durch die Kommission rechnen dürfen. 142

d) Die aus dem EFRE finanzierten Gemeinschaftsinitiativen aa) INTERREG III (60) Der EFRE ist der einzige Strukturfonds, der die INTERREG III-Initiative unterstützt. Gefördert werden alle Formen über die nationalen Grenzen hinausreichender regionaler Zusammenarbeit. Maßnahmen der INTERREG III-Initiative müssen einen grenzüberschreitenden Charakter aufweisen, auf einer gemeinsamen Programmplanung der betroffenen Regionen beruhen, gemeinsam ausgewählt werden und grundsätzlich auch in allen beteiligten Regionen umgesetzt werden. 143 Dabei kann nicht nur die Zusammenarbeit zwischen Gebieten innerhalb der EU, sondern auch zwischen Regionen eines EU-Mitgliedstaats und einem Drittstaat gefördert werden. 144 Die in den mittel- oder osteuropäischen Bewerberstaaten und in den Balkanstaaten gelegenen Regionen werden dann nicht aus dem auf das Gebiet der EU beschränkten EFRE, sondern aus den verschiedenen strukturpolitischen Heranführungsinstrumenten der Gemeinschaft zugunsten der Bewerberstaaten 145 bzw. aus dem Hilfsprogramm für die Balkanstaaten (CARDS) 146 unterstützt. 147 Die INTERREG III-Initiative untergliedert sich in drei als "Ausrichtungen" be-

VgL Art. 49 Abs. 2 VO 1260/99. VgL hierzu Rogmann, S. 109, der auf die faktische Bindungswirkung solcher einseitig von der Kommission gesetzten Leitlinien hinweist. 143 Ziff. 7 INTERREG III-Leitlinien. 144 Kommission, inforegio news Nr. 69, Nov. 99. 145 Die Bewerberstaaten werden dabei vor allem aus den den Finanzinstrumenten PhareeBe (VO 2760/98), ISPA (VO 1267/99) und Sapard (VO 1268/99) gefördert; vgL dazu näher Kommission, KOM (2001) 437, S. 17 f., 23 ff. 146 VO 2666/2000 v. 5. 12.2000, ABLEG 2000 L 30611, berichtigt in ABLEG 2001 L 38/51. 147 Ziff. 5 ff., 34 ff. INTERREG III-Leitlinien. - Dagegen trägt die Schweiz die auf ihr Hoheitsgebiet entfallenden Kosten für die INTERREG III-Programme zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein in vollem Umfang selbst. 141

142

I. Konzentration

183

zeichnete Schwerpunkte, welche die grenzübergreifende, die transnationale und die interregionale Zusammenarbeit zum Gegenstand haben. (61) Für die Ausrichtung A, grenzübergreifende Zusammenarbeit, ist der Großteil des INTERREG-Budgets vorgesehen. 148 Damit wird die grenzübergreifende Kooperation benachbarter Gebiete unterstützt. Die Grenzregionen sollen dabei gemeinsam Entwicklungsstrategien erarbeiten und implementieren. 149 Gemeinsames Ziel ist es, grenzübergreifende wirtschaftliche und soziale "Pole" zu schaffen. 150 Die Ausrichtung A erstreckt sich dabei grundsätzlich nur auf an den Binnen- und Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten gelegene Gebiete der Ebene NUTS III sowie bestimmte Küstengebiete der Ebene NUTS III.151 Voraussetzung für eine Förderung aus der Ausrichtung A ist, dass es sich um Vorhaben der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit handelt, die der nachhaltigen sozioökonomischen Entwicklung der im Anhang 1 der INTERREG III-Leitlinien genannten Förderregionen der Ausrichtung A dienen. Die INTERREG-Leitlinien enthalten einen umfangreichen, aber nicht abschließenden Katalog von Maßnahmen, die für eine Förderung aus der Ausrichtung A in Betracht kommen können. 152 (62) Die Ausrichtung B, transnationale Zusammenarbeit, soll einen Beitrag zur harmonischen Gesamtentwicklung der Gemeinschaft durch Förderung eines hohen Maßes an räumlicher Integration innerhalb von transnationalen Kooperationsräumen leisten. 153 Diese Kooperationsräume wurden auf der Grundlage von funktionalen bzw. geographischen Zusammenhängen und Verflechtungen zwischen den verschiedenen Regionen der EU gebildet. 154 Förderfähig sind dabei Maßnahmen zur transnationalen ausgewogenen Raumentwicklung, zur Förderung effizienter und umweltverträglicher Verkehrsnetze und zur Verbesserung des Informationszuganges, zum Schutz der Umwelt und des Kulturerbes und zur Integration von Küsten- und Inselregionen sowie zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den ultraperipheren Regionen. ISS (63) Für die Ausrichtung C, Interregionale Zusammenarbeit, ist der geringste Teil der INTERREG III-Mittel vorgesehen. 156 Sie fördert den Aufbau interregionaler Netzwerke für den Austausch von Informationen und Erfahrungen über Instrumente und Politiken für eine erfolgreiche regionale Entwicklung innerhalb der Kooperationsräume der Ausrichtung B. Dies soll es ermöglichen, dass auf die in den Ziff. 6 Abs. 2 lit. a) INTERREG III-Leitlinien. Ziff. 9 INTERREG III-Leitlinien. 150 Ziff. 9 INTERREG III-Leitlinien. 151 Ziff. 10 u. Anhang I INTERREG III-Leitlinien. 152 Ziff. 11 u. Anhang II INTERREG III-Leitlinien. 153 Ziff. 12 INTERREG III-Leitlinien. 154 Anhang III der INTERREG III-Leitlinien enthält den Katalog der jeweils zu den Großregionen gehörenden Regionen der EU. 155 Ziff. 11 u. Anhang IV INTERREG III-Leitlinien. 156 Ziff. 6 INTERREG III-Leitlinien. 148 149

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C. Grundsätze

verschiedenen Regionen der Gemeinschaft bei der Bekämpfung bestimmter sozioökonomischer Schwierigkeiten gewonnenen Erfahrungen auch in den anderen Regionen der Gemeinschaft, die mit vergleichbaren Problemen konfrontiert sind, zurückgegriffen werden kann. Die an den Kooperationsprojekten beteiligten Gebiete müssen dabei weder aneinander angrenzen, noch den Status eines Fördergebiets der Strukturfonds aufweisen. 157 bb) URBAN II (64) Die in den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission nicht mehr vorgesehene URBAN-Initiative l58 wird auf Drängen des Europäischen Parlaments auch im Förderzeitraum 2000 - 2006 fortgeführt. 159 URBAN II wird ausschließlich aus dem EFRE kofinanziert und fördert die wirtschaftliche und soziale Wiederbelegung in krisenbetroffenen kleinen und mittleren Städten und Stadtvierteln von Großstädten. Der Mehrwert der URBAN II- Initiative soll darin liegen, dass sie besonders innovative Maßnahmen fördert, die bei Bewährung zur Bewältigung vergleichbare Probleme im Rahmen der Förderung nach den Zielen 1 bis 3 eingesetzt werden können. 160

(65) Über die URBAN lI-Initiative sollen bis zu 50 städtische Gebiete gefördert werden, die in der Regel 20 000 Einwohner oder mehr, mindestens aber 10 000 Einwohner umfassen müssen. 161 Gebiete können unabhängig von einer möglichen Ausweisung als Fördergebiet im Rahmen der Ziele 1 und 2 gefördert werden, sofern sie mindestens drei Kriterien eines Kataloges von städtischen Entwicklungsproblemen wirtschaftlicher, sozialer und demographischer Natur erfüllen. 162 Die Zahl der auf die Mitgliedstaaten jeweils entfallenden URBAN lI-Gebiete wurde von der Kommission festgelegt,163 deren konkrete Auswahl anhand der obengenannten Kriterien obliegt aber den Mitgliedstaaten. 164 Gefördert werden können vielfältige Aktivitäten zur Beseitigung von städtischen Entwicklungsproblemen, etwa die Sanierung von Brachen, öffentlichen Anlagen und historischen Gebäuden, Maßnahmen zur Kriminalprävention und zur Verbesserung des wirtschaftlichen Umfeldes insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, die Schaffung sozialer und kultureller Infrastruktur, Projekte zur Integration benachteiligter Bevölke157 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Ziff. 17 ff. und Anhang V der INTERREG IIILeitlinien und ferner Kommission, Mitteilung "Interregionale Zusammenarbeit", Ausrichtung C der Gemeinschaftsinitiative INTERREG III, v. 7. 5. 2001, ABl.EG 2001 C 141/2. 158 Vgl. Kommission, KOM (98) 131, S. 29. 159 Ep, Bericht McCarthy 1 Hatzidakis, A4-0264/99, S. 7, 10. 160 Ziff. 7 ff. URBAN lI-Leitlinien. 161 Ziff. 10 URBAN lI-Leitlinien. 162 Ziff. 11 URBAN lI-Leitlinien. 163 Anhang 11 URBAN lI-Leitlinien. 164 Ziff. 16 URBAN lI-Leitlinien.

I. Konzentration

185

rungsgruppen, zur Verbesserung der lokalen Verkehrs- und Umweltsituation sowie zur verstärkten Nutzung moderner Informationstechnologie. 165

6. Die Rolle des EFRE (66) Gern. Art. 160 EG-Vertrag hat der EFRE zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte beizutragen. Dabei hat er sich an den Strukturfondsinterventionen zu beteiligen, die die Entwicklung der am stärksten benachteiligten Gebiete und die Umstellung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung unterstützen. Die va 1783/99 dehnt den Aufgabenbereich des EFRE insoweit aus, als sie ihm die Aufgabe zuweist, sich allgemein, d. h. nicht beschränkt auf die in Art. 160 EG-Vertrag genannten Gebietskategorien, an der Entwicklung und Umstellung der Regionen zu beteiligen und die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte auszugleichen. 166 Gern. der va 1260/99 beteiligt sich der EFRE im Förderzeitraum 2000 - 2006 an den Interventionen der Strukturfonds im Rahmen der Ziele 1 und 2 und der Gemeinschaftsinitiativen INTERREG III und URBAN 11. 167 (67) Die va 1783/99 präzisiert, welche Arten von Maßnahmen aus dem EFRE gefördert werden können. Demnach beteiligt sich der EFRE an produktiven Investitionen zur Schaffung und Erhaltung dauerhafter Arbeitsplätze, Infrastrukturinvestitionen, die die Voraussetzungen für eine dauerhafte Verbesserung der regionalen sozioökonomischen Situation schaffen, sowie Maßnahmen, die das Umfeld für die Tätigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen verbessern. Der EFRE kann dabei eine sehr breite Palette von Aktivitäten unterstützen, etwa die Förderung von Unternehmensinvestitionen, die bessere Erschließung von Regionen, die Förderung von Forschung und technologischer Entwicklung, die Entwicklung der Informationsgesellschaft, Investitionen in Fremdenverkehr und Kultur, Maßnahmen im Bereich Umweltschutz und zur Gleichstellung von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt sowie die grenzüberschreitende bzw. transnationale Zusammenarbeit von Regionen und Kommunen. 168 Da der EFRE der einzige Strukturfonds ist, aus dem die Gemeinschaftsinitiativen INTERREG III und URBAN 11 gefördert werden, wird der Bereich der aus dem EFRE finanzierbaren Maßnahmen für diese Gemeinschaftsinitiativen auf alle Vorhaben ausgedehnt, für die nach den Vaen 1784/99, 1257/99 und 1263/99 eine Beteiligung aus dem ESF, EAGFL-A und FIAF möglich iSt. 169 Ziff. 12 f. u. Anhang I URBAN II-Leitlinien. Art. 1 VO 1783/1999. 167 Art. 2 Abs. 2, Art. 20 f. VO 1260/99. Der EFRE kann sich ferner an der Finanzierung von innovativen Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe beteiligen. Aufgrund ihrer geringen finanziellen Ausstattung kommt ihnen eine sehr geringe PraxisreIevanz zu. Vgl. dazu näher unten, C III Rn. 43. 168 Art. 2 VO 1783/99. 169 Art. 3 VO 1783/99; kritisch hierzu Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 8.3 f. 165 166

186

C. Grundsätze

7. Bewertung (68) Abschließend stellt sich die Frage, ob die Zielsetzung der Reform von 1999 erreicht werden wird, die Tätigkeit der Strukturfonds im Förderzeitraum 2000 - 2006 stärker auf die schwächsten Regionen und deren gewichtigste Entwicklungsprobleme zu konzentrieren als in den vorangegangenen Förderzeiträumen. (69) Festzustellen ist, dass im Rahmen des Zieles 1 eine deutliche Reduzierung der förderfähigen Bevölkerung auf nur noch 22 % der Gemeinschaftsbevölkerung durch strikte Beachtung der Kriterien der VO 1260/99 erreicht werden konnte. Damit ist sichergestellt, dass ein großer Teil der Strukturfondsmittel, nämlich mehr als 2/3, tatsächlich den Regionen mit den größten Entwicklungsrückständen zur Verfügung steht. 170 Bei den Entscheidungen über die Verteilung der Ziel I-Mittel auf die Mitgliedstaaten wurden sowohl der nationale Wohlstand als auch das Gewicht der jeweiligen regionalen Entwicklungsdefizite berücksichtigt, so dass die innerhalb der Ziel I-Gebiete am stärksten benachteiligten Gebiete am intensivsten aus den Strukturfonds gefördert werden können. 171 (70) Auch im Rahmen des Zieles 2 ist eine deutliche Beschränkung des Fördergebietsumfanges im Vergleich zu vorangegangenen Förderzeiträumen durch die von der VO 1260/99 vorgegebene Deckelung auf 18% der Gemeinschaftsbevölkerung verwirklicht worden. l72 Das Verfahren zur Verteilung der Bevölkerungshöchstgrenzen für Ziel 2 auf die Mitgliedstaaten dürfte im Wesentlichen sichergestellt haben, dass der Umfang der Ziel 2-Gebiete in einem Mitgliedstaat dem Gewicht seiner sozioökonomischen Probleme auf regionaler und gesamtstaatlicher Ebene entspricht. 173 Damit konnte zugleich vermieden werden, dass die relativ weiten Ermessensspielräume für die Auswahl der Ziel 2-Gebiete zu einer nicht gerechtfertigten Ausdehnung der Ziel 2-Gebiete aus Gründen politischer Opportunität missbraucht werden konnten. Durch die stärkere Konzentration der Ziel 2-Mittel dürfte sich ihre Impulswirkung für die regionale Entwicklung verbessern. (71) Abgeschwächt werden die Konzentrationseffekte im Rahmen der Ziel 1und Ziel-2-Förderung durch die Übergangshilfen, die den bisherigen Fördergebieten bis 2005 bzw. 2006 gewährt werden, mit der Folge, dass das angestrebte Ziel der Begrenzung der Strukturfondsfördergebiete auf 40% der Gemeinschaftsbevölkerung erst im Jahr 2006 endgültig erreicht werden wird. 174 Mit der ÜbergangsVgl. oben, C I Rn. 21 ff., 34. Vgl. oben, C I Rn. 36. 172 Vgl. oben, C I Rn. 32. 173 Durch das sogenannte Sicherheitsnetz, d. h. die Begrenzung der Verluste auf maximal 1/3 der Fördergebietsbevölkerung der bisherigen Ziel 2 und 5 b, kann allerdings im Einzelfall der Umfang der Ziel 2-Gebiete über dem durch die sozioökonomische Situation gerechtfertigten Umfang liegen. 174 Vgl. oben, C I Rn. 15 f., 23, 37 f. - Kritisch hierzu Kar!, S. 147. 170 171

11. Kofinanzierung

187

förderung werden jedoch negative Folgen vennieden, die mit einer abrupten Beendigung der Strukturfondsförderung möglicherweise verbunden gewesen wären. Ihre degressive Staffelung verhindert ferner, dass sich die Förderung aus den Strukturfonds in den betroffenen Gebiete weiter zu einer dauerhaften Institution verfestigt. (72) Mit der Reduzierung der Gemeinschaftsinitiativen auf nur noch vier wird auch in diesem Bereich die Tätigkeit der Strukturfonds im Förderzeitraum 2000 - 2006 stärker räumlich, inhaltlich und finanziell gebündelt. 175 Allerdings stellt sich für die Initiative URBAN 11 die Frage, ob ihre Ziele nicht bereits im Rahmen der Ziel 2-Förderung zugunsten städtischer Problemgebiete hätten ausreichend verwirklicht werden können. 176 (73) Deutlich wurde auch, dass der Rechtsrahmen nur relativ weitgefasste Prioritäten und Orientierungen für die inhaltliche Ausrichtung der Strukturfondsinterventionen vorgibt. 177 Am Beispiel des EFRE wurde jedoch gezeigt, dass im Einklang mit dem Grundsatz der Konzentration (nur) solche Maßnahmen förderfähig sind, die geeignet sind, die Ursachen regionaler Entwicklungsrückstände zu beseitigen. Eine weitergehende abstrakt-generelle inhaltliche Festlegung ist weder notwendig noch sinnvoll, da das Instrument der Programmplanung das geeignete ist, um unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips und unter Wahrung der wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten die spezifisch auf die besonderen regionalen Anforderungen und Möglichkeiten zugeschnittenen Entwicklungsstrategien zu erarbeiten. (74) Insgesamt rechtfertigt die zusammenfassende Analyse des Rechtsrahmens der Strukturfonds die Prognose, dass das Konzentrationsprinzip im Förderzeitraum 2000 - 2006 stärkere Berücksichtigung finden wird. 178

11. Kofinanzierung 1. Inhalt und Funktion (1) Der für alle Strukturfonds geltende Grundsatz der Kofinanzierung besagt, dass die zuschussfähigen Ausgaben für eine im Rahmen der Programmplanung vereinbarte strukturpolitische Intervention gemeinsam durch die Gemeinschaft, den begünstigten Mitgliedstaat sowie den Endbegünstigten, d. h. die Stellen und öffentlichen und privaten Unternehmen, welche die Vorhaben tatsächlich durchVgl. oben, C I Rn. 47 ff. Vgl. oben, C I Rn. 64 f.; Rechnungshof, Sonderbericht 1/200l. 177 Vgl. - auch zum Nachfolgenden - oben, C I Rn. 4, 66 f. 178 Insgesamt scheint deshalb die Kritik von Seimer; S. 844 f., die Verteilung der Strukturfondsmittel auf die Mitgliedstaaten sei vollkommen intransparent, zufällig und führe nicht zu Finanzausgleichseffekten, als zu wenig differenziert. 175

176

188

C. Grundsätze

führen,179 finanziert werden. 180 Dabei richtet sich die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung an der Programmfinanzierung nach dem Gewicht der sozioökonomischen Probleme der betroffenen Region, der Finanzkraft des Mitgliedstaates und dem gemeinschaftlichen und nationalen Interesse an der Durchführung dieser Intervention. 181 Demnach führt der Grundsatz der Kofinanzierung zu einer Mischfinanzierung der Strukturfondsinterventionen aus gemeinschaftlichen, nationalen und gegebenenfalls auch privaten Finanzmitteln. 182 (2) Der Grundsatz der Kofinanzierung erfüllt verschiedene Funktionen im Rahmen der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik: Er ergänzt und verstärkt den bereits oben dargestellten Grundsatz der Konzentration, trägt zur Wirksamkeit der Tätigkeit der Strukturfonds bei und ist Ausdruck des Prinzips finanzieller Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten.

(3) Durch die Kombination mit nationalen und gegebenenfalls auch privaten Finanzmitteln wird die Hebelwirkung der begrenzten Strukturfondsmittel für die Verwirklichung der kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft deutlich erhöht und zugleich auch eine Bündelung der regionalpolitischen Förderaktivitäten von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten bewirkt. 183 In weiterer Verstärkung des Konzentrationsgrundsatzes führt die Differenzierung der Gemeinschaftsbeteiligung nach Maßgabe der jeweiligen regionalen und nationalen soziökonomischen Lage und der regionalpolitischen Bedeutung der geplanten Fördermaßnahmen bei konsequenter Anwendung in der Praxis zu einer besonders intensiven Förderung aus den Strukturfonds zugunsten der bedürftigsten Regionen und der wichtigsten Interventionen zur Beseitigung der Ursachen der regionalen Entwicklungsrückstände. 184 (4) Damit werden zugleich die ärmeren Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit einem besonders hohen Bedarf an Maßnahmen zur regionalen Entwicklung in die Lage versetzt, die Finanzierungsangebote der Gemeinschaft tatsächlich in Anspruch nehmen zu können, ohne dass ihre Haushaltausgaben unverhältnismäßig ansteigen und übermäßige, den Verpflichtungen der Wirtschafts- und Währungsunion widersprechende Haushaltsdefizite entstehen. 185 Schließlich sichert der 179

Zum Begriff des Endbegünstigten vgl. Art. 91it.l) VO 1260/99.

180 Ziff. 40 Präambel VO 1260/99, Art. 29 VO 1260/99; vgl. ferner Priebe, in: Schwarze,

Art. 161 EG-Vertrag Rn. 15. 181 Art. 28 f. VO 1260/99, 17. Erwägung des Protokoll (Nr. 28) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. 182 So werden etwa die Strukturinterventionen zugunsten der deutschen Ziel I-Gebiete im Förderzeitraum zu 40,1 % aus dem Gemeinschaftshaushalt, zu 25% aus nationalen öffentlichen Mitteln und zu 34,5% aus privaten Mitteln finanziert, vgl. GFK Deutschland Ziel 1, S. 5. 183 Vgl. etwa Ziff. 40 Präambel VO 1260/99. 184 Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 15; derselbe, GS Grabitz, S. 566. 185 17. Erwägung des Protokolls (Nr. 28) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt; Seidel, Rückführung, S. 35; vgl. ferner Rechnungshof, Sonderbericht 15/2000, Ziff. 50.

11. Kofinanzierung

189

Eigenbeitrag der Mitgliedstaaten und der Endbegünstigten deren Eigeninteresse daran, dass die in ihrer Zuständigkeit liegende Durchführung der Strukturfondsinterventionen ordnungsgemäß und effizient erfolgt; der Grundsatz der Kofinanzierung fördert so den wirksamen Einsatz der Mittel der Gemeinschaft und schützt ihre finanziellen Interessen. 186

2. Entwicklung

(5) Der Grundsatz der Kofinanzierung galt im Recht von EFRE, ESF und EAGFL-A bereits seit Beginn ihrer Tätigkeit. 187 Da sich dieses Prinzip in der Praxis insgesamt bewährt hatte, wurde es in der grundlegenden Strukturfondsreform von 1988 übernommen und um die Möglichkeit zur an die sozioökonomische Problematik angepassten Differenzierung der Beteiligungssätze erweitert. 188 In der Tätigkeit des EFRE zeigte es sich schon früh, dass relativ niedrig bemessene Kofinanzierungsanteile der Gemeinschaft insbesondere in wirtschaftlichen Abschwungphasen zu Schwierigkeiten in den wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten und Regionen bei der Bereitstellung der nationalen Finanzierungsanteile führen können, die Verzögerungen bei der Durchführung der Strukturfondsinterventionen verursachen. 189 Deshalb wurden die Höchstgrenzen für die Gemeinschaftsbeteiligung bei den Überarbeitungen des Rechtsrahmens der Strukturfonds mehrfach erhöht. 190 Davon profitierten in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Konzentration vor allem die Ziel I-Gebiete, wobei die in den Kohäsionsländern gelegenen Ziel I-Gebiete zusätzlich privilegiert wurden. 191

3. Vereinbarkeit mit dem Primärrecht (6) Angesichts der in jüngster Zeit gegen die insbesondere von Deutschland im Zuge der Verhandlungen zur Agenda 2000 vorgeschlagene Einführung einer nationalen Kofinanzierung der aus dem EAGFL-G finanzierten Agrarmarktausgaben 192 186 Ep, Bericht Haug, A4-0l05199, Entschließungsantrag Ziff. 13; Kommission, KOM (87) 376, S. 10; Priebe, GS Grabitz, S. 565 f. 187 Vgl. näher oben, All Rn. 8, A IV Rn. 2. 188 Vgl. näher oben, A IV Rn. 16; missverständlich insoweit Waldhoff, ZEuS 2000, S. 240, der die Einführung des Kofinanzierungsprinzips für den Bereich der Strukturfonds fordert. 189 V gl. näher oben, All Rn. 24, A IV Rn. 30.

Vgl. näher oben, A II Rn. 38, A IV Rn. 16, A VI Rn. 1. Vgl. näher oben, A IV Rn. 16, A VI Rn. 1. 192 Vgl. dazu etwa den Vorschlag der Kommission, Bericht über das Funktionieren des Eigenmittelsystems, EU-Nachrichten - Dokumentation Nr. 5198, S. 36 f., ohne vorherige Änderung des Eigenmittelbeschlusses eine 25% Beteiligung der Mitgliedstaaten an den im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik gewährten Direktbeihilfen an Landwirte einzuführen und die Bemerkungen des Rechnungshofes, Stellungnahme 10/98, Ziff. 28 f. Vgl. ferner Ep, 190 191

190

C. Grundsätze

vorgebrachten gewichtigen vertragsrechtlichen Bedenken 193 stellt sich die Frage, ob der Einsatz des Prinzips der Kofinanzierung im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturinterventionen im Einklang mit dem Primärrecht der Gemeinschaft steht. Eine nationale Kofinanzierung der Agrarmarktausgaben soll gegen das Primärrecht verstoßen, da sie es der Gemeinschaft für ihrer Regelungsbefugnis obliegende Aufgaben ermögliche, rechtlich verbindliche Verpflichtungen zur Subventionsgewährung zu Lasten der nationalen Haushalte ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten zu begründen und dabei sowohl die Begrenzungen des Eigenmittelbeschlusses zu umgehen als auch die Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten auszuhöhlen, ohne dass die hieraus resultierenden zusätzlichen Belastungen der Mitgliedstaaten im Rahmen eines umfassenden Finanzausgleiches zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten korrigiert würden. 194 (7) Allerdings lässt sich bereits die zugrundeliegende These, dass es der Gemeinschaft in ihrem Kompetenzbereich allgemein oder jedenfalls für die Agrarmarktordnungen verwehrt sei, die Mitgliedstaaten ohne deren vorherige Zustimmung durch Gemeinschaftsrechtsakte zu Geldleistungen zu verpflichten, die nicht voll von der Gemeinschaft erstattet werden,195 weder auf den Vertrag selbst, noch auf eine eindeutige Rechtsprechung des EuGH stützen. 196 Denn das Primärrecht enthält - anders als etwa Art. 104 a I GG für die bundesdeutsche Finanzverfassung 197 - keine allgemeine Regelung über die Ausgabenverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. 198 Lediglich für die Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik enthält der Vertrag in Art. 268 Abs. 2 EG-Vertrag eine ausdrückliche Regelung zur Ausgabenverteilung. Ferner hat der EuGH im Bereich der Agrarmarktordnung keine vertragsrechtlichen Bedenken gegen durch GemeinschaftsVOen begründete, unmittelbar gegen die Mitgliedstaaten gerichtete und voll aus den nationalen Haushalten zu finanzierende Subventionsansprüche VOn Gemeinschaftsbürgern erhoben und dabei ausdrücklich das Argument der Aushöhlung der Souveränität des nationalen Haushaltsgesetzgebers unter Hinweis auf Art. 10 EG-Vertrag (damals Art. 5 EWG-Vertrag) zurückgewiesen. 199 Andererseits könnte ein Gutachten des EuGH dahingehend interpretiert werden, dass die GeBericht Haug, A4-0105/99, Entschließungsantrag Ziff. 13, Begründung, S. 13 f., mit der Forderung nach einer 50% Kofinanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik. 193 Dazu näher Seidel, ZEuS 1999, S. 549 ff.; derselbe, Rückführung, S. 20 ff. 194 Seidel, ZEuS 1999, S. 560 ff.; derselbe, Rückführung, S. 20 ff. 195 Seidel, ZEuS 1999, S. 569 f., 572 f.; derselbe, Rückführung, S. 26 ff. 196 Häde, S. 401 ff., 418; Mägele S. 40. Zu weiteren Beispielen für durch Gemeinschaftsrechtsakte begründete, nicht voll von der Gemeinschaft erstattete Geldleistungspflichten der Mitgliedstaaten insbesondere im Agrarbereich Magiera, FS Menzel, S. 627 f., der implizit auch von der Zulässigkeit solcher Gemeinschaftsrechtsakte ausgeht. 197 Vgl. dazu näher Häde, S. 40 ff. 198 Häde, S. 401 ff., 418. 199 EuGH, Rs. 93/71 (Leonesio/ltalienisches Landwirtschaftsministerium), Sig. 1972, 287 Rn. 18 f.

11. Kofinanzierung

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meinschaft nicht berechtigt sei, völkerrechtliche Vereinbarungen, die unmittelbare finanzielle Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten nach sich ziehen, ohne deren vorherige Zustimmung abzuschließen. 2OO (8) Im Bereich der Kohäsionspolitik ist das System der Kofinanzierung jedoch bereits im Primärrecht angelegt. Denn die Verwirklichung der kohäsionspolitische Ziele des EG-Vertrags ist durch die Art. 158 ff. EG-Vertrag der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten als gemeinsame Aufgabe zugewiesen, wobei sich gern. Art. 159 Abs. 1 S. 3,160,161 Abs. 2 EG-Vertrag die Struktur- und Kohäsionsfonds an den diesbezüglichen Bemühungen der Mitgliedstaaten beteiligen. 201 Ferner anerkennt das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt das System der Kofinanzierung, indem es ausdrücklich die Differenzierung der Gemeinschaftsbeteilung an den Strukturfondsinterventionen am Maßstab der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten billigt. 202 (9) Auch im übrigen greifen die gegen die Primärrechtskonformität der Einführung des Kofinanzierungsprinzips in der Agrarmarktpolitik vorgebrachten Argumente im Bereich der Kohäsionspolitik nicht durch. Das Prinzip der Kofinanzierung hat sich schon seit langem in der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik etabliert?03 Die Mitgliedstaaten haben ihre Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss in voller Kenntnis dieses Prinzips der Kohäsionspolitik erteilt. Demnach kann sich aus dem Kofinanzierungsprinzip für den Bereich der Kohäsionspolitik keine Umgehung des Eigenmittelbeschlusses ergeben. Ferner entstehen den Mitgliedstaaten - im Unterschied zu dem vom EuGH entschiedenen Fall zur Agrarmarktpolitik204 - keine finanziellen Belastungen unmittelbar aufgrund von Rechtsakten, die ohne ihre Zustimmung von der Gemeinschaft erlassen wurden. 205 Denn die Entscheidung über die Beteiligung der Gemeinschaft an den geplanten Strukturfondsinterventionen erfolgt auf Grundlage der zuvor gemeinsam erarbeiteten Programmplanung auf Antrag des Mitgliedstaates. Auch begründen weder das Sekundärrecht der Strukturfonds noch die an die Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen über die Genehmigung der Programmplanungsdokumente und die Beteiligung der Strukturfonds Ansprüche Dritter auf Subventionsleistungen der Mitgliedstaaten. 206 Die Vergabe der zur Verfügung stehenden Mittel an die Endbegünstigten obliegt vielmehr dem Mitliedstaat im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Durchführung der Programmplanung. 207 200 EuGH, Gutachten 1/78 (Internationales Naturkautschukübereinkommen), Slg. 1979, 2871 Rn. 60. 201 V gl. näher oben, B I Rn. 7 f., 51, und ferner Seidel, Rückführung, S. 34. 202 17. Erwägung des Protokoll (Nr. 28) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. 203 Vgl. oben, All Rn. 8, A IV Rn. 2 f., 16. 204 EuGH, Rs. 93/71 (Leonesio / Italienisches Landwirtschaftsministerium), Slg. 1972, 287 Rn. 18 f.; vgl. oben, ClIRn. 7. 205 Im Ergebnis ebenso Seidel, Rückführung, S. 34. 206 Vgl. näher oben, B 11 Rn. 7 ff., sowie Seidel, ZEuS 1999, S. 577.

192

C. Grundsätze

4. Rechtliche Ausgestaltung a) Kriterien tür die Festlegung

(10) In Umsetzung des Prinzips der Kofinanzierung sieht die VO 1260/99 insbesondere folgende allgemeine Kriterien für die Bemessung des Finanzierungsanteils der Strukturfonds vor: Das Ausmaß der regionalen sozioökonomischen Probleme, denen die Strukturfondsprogramme abhelfen sollen, die Finanzkraft des betreffenden Mitgliedstaates, das gemeinschaftliche,208 nationale und regionale Interesse an der Durchführung des Programms und seiner Schwerpunkte, die besonderen Merkmale des geplanten Programms sowie neuerdings die optimale Verwendung der zur Verfügung stehenden gemeinschaftlichen und nationalen Mittel etwa durch Nutzung von alternativen Finanzierungsformen zu nicht rückzahlbaren Beihilfen?09 Dabei sind unter alternativen Finanzierungsformen vor allem Darlehen, Zinsvergütungen, Bürgschaften, Beteiligungen und dergleichen zu verstehen. 210 Diese weniger kostenintensiven Finanzierungsformen steigern die Hebelwirkung der eingesetzten öffentlichen Mittel und das Eigeninteresse der Begünstigten am erfolgreichen Abschluss der geförderten Maßnahmen; sie sollen im Förderzeitraum 2000-2006 verstärkt eingesetzt werden; deshalb wird ihre Nutzung bei der Bemessung der Gemeinschaftsbeteiligung positiv berücksichtigt. 211 (11) In Ziel I-Gebieten darf die Gemeinschaftsbeteiligung höchstens 75 % der zuschussfähigen Gesamtkosten betragen und soll mindestens 50% der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben ausmachen. In begründeten Ausnahmefällen kann der Höchstsatz der Gemeinschaftsbeteiligung an den zuschussfähigen Gesamtausgaben in den Ziel I-Gebieten Spaniens, Portugals, Griechenlands und Irlands auf 80%, in den ultraperipheren Regionen sowie in den aufgrund ihrer Entfernung benachteiligten griechischen Inseln in Randlage auf 85% erhöht werden?12 In sonstigen Gebieten 213 beträgt die Beteiligung der Strukturfonds höchstens 50% der zuschussfähigen Gesamtkosten und in der Regel mindestens 25% der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben?14 Bei Unternehmensinvestitionen sind ferner die Vgl. näher oben, B II Rn. 11 f. Im Rahmen von Infrastrukturinvestitionen soll künftig das umweltrechtliche Verursacherprinzip besonders berücksichtigt werden. Deshalb soll die Einführung von Gebührensystemen, die sich an den vom Nutzer der Infrastruktur verursachten Umweltkosten orientieren, privilegiert werden. Vgl. dazu näher Kommission, Anwendung des Verursacherprinzips. 209 Art. 29 Abs.1 va 1269/99. 210 Art. 28 Abs. 3 va 1260/99. 211 Ziff. 40 Präambel va 1260/99. 212 Art. 29 Abs. 3 lit. a) va 1260/99 in der durch Art. 1 Abs. 2 va 1447/01 geänderten Fassung. 213 Darunter fallen die aus Ziel 2 und 3 unterstützten Gebiete (vgl. Art. 29 Abs. 3 lit. b) va 1260/99) sowie die außerhalb der Ziel I-Gebiete gelegenen Gebiete, die aus den Gemeinschaftsinitiativen gefördert werden (vgl. Ziff. 48 INTERREG I1I-Leitlinien; Ziff. 68 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 41 LEADER+-Leitlinien; Ziff. 28 URBAN II-Leitlinien). 207 208

11. Kofinanzierung

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durch das gemeinschaftliche Beihilfenrecht vorgegebenen Begrenzungen der Beihilfenintensität einschließlich der Kumulierungsregeln zu berücksichtigen.215 b) Berücksichtigung von Einnahmen

(12) Werden durch die Programme Einnahmen schaffende Investitionen finanziert, so sind diese bei der Bemessung der Gemeinschaftsbeteiligung zu berücksichtigen. Dabei gilt als allgemeine Regel, dass die Gemeinschaftsbeteiligung nicht im Ergebnis zu einer Erhöhung des nationalen Haushalts führen darf.216 Dies wäre etwa der Fall, wenn die Einnahmen eines aus den Strukturfonds finanzierten Investitionsvorhabens den nationalen Kofinanzierungsanteil überstiegen, so dass faktisch das Vorhaben nicht nur voll aus Gemeinschaftsmitteln finanziert wäre, sondern dem Mitgliedstaat sogar ein Teil der Gemeinschaftsbeteiligung als Überschuss zur Finanzierung seines allgemeinen Haushalts zur Verfügung stünde?17 (13) Für Infrastruktur- und Unternehmensinvestitionen, die mit beträchtlichen (erheblichen)218 Nettoeinnahmen verbunden sind, wurden in Art. 29 Abs. 4 VO 1260/99 Höchstgrenzen festgelegt: Sie betragen für Ziel I-Gebiete höchstens 40% der zuschussfähigen Gesamtkosten, in den Ziel I-Gebieten Spaniens, Portugals, Griechenlands und Irlands höchstens 50%, für Ziel 2-Gebiete 25%. Bei Verwendung alternativer Finanzierungsformen219 kann die Gemeinschaftsbeteiligung um maximal 10% erhöht werden. Bei Unternehmensinvestitionen betragen sie in Ziel I-Gebieten 35% der zuschussfähigen Gesamtkosten, in Ziel 2-Gebieten 15%. Diese Sätze können bei Investitionen in kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) um bis zu 10% erhöht werden. Bei Investitionen in KMU in den ultraperipheren Regionen beträgt die Höchstgrenze 50% der zuschussfähigen Gesamtausgaben. 22o (14) Dabei sind Nettoeinnahmen in der Regel dann als beträchtlich anzusehen, wenn sie mindestens 25% der Investitionskosten entsprechen?21 Zweifelhaft ist allerdings, was unter Nettoeinnahmen zu verstehen ist, da dieser Begriff weder in der VO 1260/99 noch in der VO 1685/2000 näher definiert wird. Es handelt sich auch nicht um einen im betriebswirtschaftlichen Schrifttum allgemein anerkannArt. 29 Abs. 3lit. b) VO 1260/99. Art. 29 Abs. 31it. c) VO 1260/99. 216 Art. 29 Abs. 4 UAbs. 2 VO 1260/99; Regel 2 VO 1685/2000; Kommission, Antworten zu Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, Ziff. 57 ff. 21? Vgl. dazu etwa Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, Ziff. 57 ff., mit Beispielen aus dem Bereich der Entwicklung von Industrie- und Gewerbegebieten. 218 Ziff. 40 Präambel VO 1260/99 verwendet in der deutschen Fassung anstelle von "beträchtlich" den Ausdruck "erheblich". 219 Vgl. oben, ClIRn. 10. 220 Vgl. Art. lAbs. 2 VO 1447/01 zur Änderung der VO 1260/99. 221 Ziff. 40 Präambel VO 1260/99. 214 215

13 Holzwart

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C. Grundsätze

ten, aus sich heraus verständlichen Fachtenninus. 222 Für die Auslegung des Begriffs der Nettoeinnahmen muss berücksichtigt werden, dass es die VO 1260/99 verbietet, dass die Gemeinschaftsbeteiligung im Ergebnis die nationalen Haushaltsmittel erhöht. 223 Ferner stellt Ziff. 40 der Präambel der VO 1260/99 für die "Erheblichkeit" der Nettoeinnahmen auf deren Anteil an den Investitionskosten ab. Dies zeigt, dass gemäß Art. 29 Abs. 4 VO 1260/99 die Gemeinschaftsbeteiligung dann abgesenkt werden soll, wenn eine Gemeinschaftsbeteiligung nach den ungekürzten Sätzen nicht gerechtfertigt ist, weil die Investitionskosten während der Lebensdauer des Vorhabens in einem als erheblich erachteten Umfang aus Einnahmen wieder erwirtschaftet werden können. Dies setzt voraus, dass die tatsächlich erzielten Einnahmen die Kosten des Betriebs der Infrastruktureinrichtung überschreiten. Nettoeinnahmen ließen sich demnach definieren als die im Zusammenhang mit Infrastruktureinrichtungen tatsächlich erzielten Einnahmen abzüglich der durch ihren Betrieb entstandenen Kosten?24 (15) Deshalb können unter Nettoeinnahmen keine Gewinne im kaufmännischen Sinne verstanden werden, da diese voraussetzen, dass die Erträge sämtliche im Rahmen der Gewinn- und Verlustrechnung zu berücksichtigende Aufwendungen überschreiten, die auch die Abschreibungen für die Betriebsanlagen umfassen, d. h. mit anderen Worten, dass ein Gewinn im kaufmännischen Sinne erst entstehen kann, wenn die gesamten Investitionskosten durch die während der wirtschaftlichen Lebensdauer erzielten Einnahmen erwirtschaftet werden konnten. 225 Würde man den Begriff der Nettoeinnahmen mit Gewinnen im kaufmännischen Sinne gleichsetzen, so könnte der Betreiber einer Infrastruktureinrichtung die Gemeinschaftsbeteiligung ganz oder teilweise als zusätzlichen Gewinn verbuchen, sobald die erzielten Einnahmen die Betriebskosten sowie die seinem Kofinanzierungsanteil an der Infrastrukturinvestition entsprechenden Abschreibungen überschreiten würden. Sofern es sich um einen der öffentlichen Hand zuzurechnenden Betreiber handelte, würde dies gegen das oben genannte Verbot der faktischen Erhöhung der nationalen Haushaltsmittel durch die Gemeinschaftsbeteiligung verstoßen?26 222 Vgl. stellvertretend etwa GABLER-WirtschaJts-Lexikon, sowie Wähe, die den Begriff der Nettoeinnahmen nicht als eigenständigen betriebswirtschaftlichen Fachbegriff benutzen. Auch der in der englischen Sprachfassung benutzte Begriff "net revenue" wird - soweit ersichtlich - im englischsprachigen ökonomischen Schrifttum nicht als eigener Fachbegriff benutzt; vgl. stellvertretend Fink, ECONOMOTERMS, 5. Aufl. München 1994. 223 Vgl. oben, C 11 Rn. 12. 224 Die von der Kommission, Anwendung des Verursacherprinzips, S. 9, 12, 14, vorgeschlagene Anwendung des ungekürzten Kofinanzierungssatzes zugunsten von Investitionen in Infrastruktureinrichtungen, die durch ein auf dem tatsächlichen Ressourcenverbrauch beruhendes Gebührensystem eine volle Refinanzierung der Investition erzielen sollen, würde nach der hier vertretenen Auffassung gegen Art. 29 Abs. 4 lit. a) VO 1260/99 verstoßen, da es sich um beträchtliche Nettoeinnahmen handeln würde und Art. 29 Abs. 4 VO 1260/99 für diesen Fall keine Ausnahmetatbestände vorsieht. 225 Vgl. näher GABLER-WirtschaJts-Lexikon, Stichwort Gewinn- und Verlustrechnung; Wähe, S. 482 ff.

11. Kofinanzierung

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Ferner könnte eine Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligung erst bei einem Gewinn von 25 % erfolgen, die bei einem solch profitablen Vorhaben aber ohnehin nicht sinnvoll wäre. Dies wäre mit dem weiteren Zweck der Regelung, die Hebelwirkung der Gemeinschaftsmittel zu verstärken, nicht vereinbar?27 Vielmehr sind bei Vorhaben, die sich während ihrer wirtschaftlichen Lebensdauer durch Einnahmen voraussichtlich voll refinanzieren, rückzahlbare Finanzierungsformen zu wählen. 228 (16) Da auch keine gemeinschaftsweit geltenden Regelungen zur Kalkulation der zu erwartenden Nettoeinnahmen existieren, können die Mitgliedstaaten diese anhand von ihnen selbst gewählter Methoden und Parameter ermitteln, soweit diese aus betriebs wirtschaftlicher Sicht vertretbar sind?29 (17) Einnahmen, die nicht unter die Bestimmung des Art. 29 Abs. 4 VO 1260/99 fallen, sind dagegen - um eine nicht gerechtfertigte Finanzierung durch die Gemeinschaft zu vermeiden - vom Betrag der zuschussfähigen Ausgaben abzusetzen. 230 Dies gilt nicht für bestimmte Einnahmen aus Wagniskapital- und Kreditfonds, Garantiefonds und Leasinggeschäften sowie für die in der Finanzplanung der Programme vorgesehen Kofinanzierungsbeiträge Privater?31 Soweit tatsächlich Gewinne aus Infrastrukturinvestitionen erzielt werden, müssen diese in vergleichbare Vorhaben reinvestiert werden oder aber der Gemeinschaft erstattet werden, da ansonsten die allgemeine Regel, dass die Gemeinschaftsbeteiligung im Ergebnis nicht zu einer Erhöhung des nationalen Haushalts führen darf, verletzt wird.232

c) Zuständigkeiten für die Festlegung (18) Der Höchstbetrag der Gemeinschaftsbeteiligung wird auf der Ebene der Schwerpunkte im Rahmen der Genehmigung der GFK und der OP bzw. der EPPD nach Maßgabe der obengenannten Kriterien durch Entscheidungen der KommisVgl. oben, ClIRn. 12. Vgl. oben, ClIRn. 10. 228 Kommission, Antworten zu Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, Ziff. 57 ff.; Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, Ziff. 61. 229 Vgl. Kommission, Antworten zu Rechnungshof, Sonderbericht 15/2000, Ziff. 42; kritisch dazu Rechnungshof, Sonderbericht 15/2000, Ziff. 42 ff. Zu weiterführenden Hinweisen und Vorschlägen zur Ennittlung der Kosten für verschiedene Arten großer Infrastrukturprojekte vgl. die Ausführungen zur Finanzanalyse in Kommission, Anleitung zur KostenNutzen-Analyse von Großprojekten, Ausgabe 1997, http://www.inforegio.cec.eu.intlwbdoc/ docgener/guides/guide_de.htm, S. 20 ff. 230 Regel 2 VO 1685/2000. 231 Ziff. llit. b) u. c) Regel 2 VO 1685/2000. 232 Art. 29 Abs. 4 UAbs. 2 VO 1260/99; Regel 2 VO 1685/2000; Kommission, Antworten zu Rechnungshof, Sonderbericht 7/99, Ziff. 57 ff. 226 227

13*

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C. Grundsätze

sion festgelegt. 233 Daran anschließend legt der betreffende Mitgliedstaat mit Zustimmung des Begleitausschusses in der das OP konkretisierenden Ergänzung zur Programmplanung für jede zur Umsetzung der Schwerpunkte vorgesehene Maßnahme die Beteiligung der Fonds fest; dabei hat er den für den Schwerpunkt festgelegten Höchstbetrag der Gemeinschaftsbeteiligung sowie die oben erläuterten Kriterien für die Differenzierung der Gemeinschaftsbeteilung zu beachten. 234 Bei Großprojekten, d. h. Vorhaben mit berücksichtigungsfähigen Kosten von mehr als 50 Mio. Euro, bedarf der vom Mitgliedstaat festgelegte Beteiligungssatz der Bestätigung durch die Kommission. 235 (19) Die Mitgliedstaaten haben bei der Festlegung der Gemeinschaftsbeteiligung ferner das Prinzip einzuhalten, dass eine Mehrfachfinanzierung derselben Maßnahme bzw. Operation aus Mitteln verschiedener Strukturfonds unzulässig ist. Im Einzelnen bedeutet dies, dass eine Maßnahme jeweils nur aus einem Strukturfonds und nur im Rahmen eines Zieles gefördert werden darf?36 Für die nachfolgende Ebene der Operationen gilt, dass diese ausschließlich nur im Rahmen eines Zieles oder einer Gemeinschaftsinitiative gefördert werden können und ihre Finanzierung nur aus einem Strukturfonds oder dem EAGFL-G erfolgen darf?37 Zweck der Regelung ist es offensichtlich, die mit solchen Mehrfachfinanzierungen verbundenen Transparenz- und Koordinierungsprobleme zu vermeiden. So wird die Gefahr verringert, dass die Regeln über die Gemeinschaftsbeteiligung verletzt werden.

s. Bewertung (20) Der Grundsatz der Kofinanzierung führt zu einer Mischfinanzierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten und ggf. weiteren öffentlichen und privaten Trägern.238 Ein solches Mischfinanzierungssystem wird teilweise aus ökonomischer und verfassungspolitischer Sicht kritisiert, da es dazu führe, dass sich die Verantwortung für die Erfüllung der Aufgabe und die Bereitstellung der hierfür notwendigen finanziellen Ressourcen nicht mehr in einer Hand befänden. Ferner eröffneten sie der Gemeinschaft im zunehmenden Maße die Möglichkeit, die nationale Politik - insbesondere der von den Gemeinschaftshilfen stärker abhängigen ärmeren Mitgliedstaaten - über den sogenannten "goldenen Zügel" zu beeinflussen?39 233 Art. 15 Abs. 4 u. 7, Art. 17 Abs. 2 lit. c), Art. 18 Abs. 2 lit. c), Art. 28 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99. 234 Art. 15 Abs. 6, Art. 18 Abs. 3 lit. c) VO 1260/99; Kommission, Anwendung des Verursacherprinzips, Anhang 2. 235 Art. 25 Abs. 3 VO 1260/99. 236 Art. 25 Abs. 1 UAbs. 3 u. 4 VO 1260/99. 237 Art. 25 Abs. 1 UAbs. 4-7 VO 1260/99. 238 Vgl. oben, ClIRn. 1. 239 Seidel, ZEuS 1999, S. 577 ff.; Häde, S. 48 f., 418.

III. Programmplanung

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(21) Allerdings steht der Grundsatz der Kofinanzierung im Einklang mit dem gemeinschaftlichen Vertragsrecht und ist insbesondere durch die Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Bereich von Wirtschafts- und Kohäsionspolitik vorgezeichnet. 240 Die Kofinanzierung verstärkt die Effektivität der Strukturfonds, ohne zusätzlichen Kontroll- und Sanktionsaufwand zu verursachen, da auch die beteiligten nationalen und privaten Stellen aufgrund ihres Finanzierungsanteils ein Eigeninteresse an der erfolgreichen Durchführung der geförderten Vorhaben haben. 241 Für den dezentralen Vollzug des Gemeinschaftsrechts ist die Kofinanzierung gegenüber dem in der Agrarmarktpolitik angewandten Grundsatz der vollen Erstattung der Kosten durch die Gemeinschaft vorzuziehen?42 Mit der Differenzierung anhand des Gewichts der sozioökonomischen Probleme, die sich insbesondere zugunsten der Ziel I-Gebiete auswirkt, wird die Kofinanzierung sinnvoll zur Verstärkung der Konzentrationsbemühungen genutzt. 243 (22) Die Untersuchung der Bestimmungen zur Kofinanzierung hat gezeigt, dass die Frage der Berücksichtigung von Einnahmen klarer geregelt werden sollte, wobei insbesondere der Begriff der Nettoeinnahmen präzisiert werden sollte?44

III. Programm planung 1. Inhalt und Funktion (1) Das Prinzip der mehrjährigen Programmplanung ist von grundlegender Bedeutung für die Tätigkeit der Strukturfonds?45 Es besagt, dass die Tätigkeit der Strukturfonds in einem Fördergebiet durch mehrjährige Programme gesteuert wird, die in der Regel für den gesamten Förderzeitraum geiten. 246 Die Strukturfondsprogramme sind von der Kommission und den Mitgliedstaaten unter Einbeziehung der betroffenen regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften und relevanter Nichtregierungsorganisationen in einem partnerschaftlichen Prozess zu erarbeiten. Dabei ist die Wirksamkeit der geplanten Strukturfondsinterventionen, ihre Vereinbarkeit mit Recht und Politik der Gemeinschaft und der koordinierte Einsatz der zur Verfügung stehenden Finanzierungsinstrumente von Gemeinschaft und MitV gl. oben, C Ir Rn. 6 ff. Vgl. oben, C Ir Rn. 4. 242 Ep, Bericht Haug, A4-0105 /99, Entschließungsantrag Ziff. 13, Begründung, S. 13 f.; so wohl auch Waldhoff, ZEuS 2000, S. 240. 243 Vgl. oben, C Ir Rn. 3. 244 V gl. oben, C Ir Rn. 12 ff. 245 Ebenso Bollen/ Hartwig / Nicolaides, S. 62; Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 32. 246 Art. 91it. a), 14 VO 1260/99. 240 241

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c. Grundsätze

gliedstaaten umfassend zu prüfen. In den Programmen sind die Ziele und inhaltlichen Schwerpunkte, die Finanzierung, Verwaltung, Durchführung und Kontrolle der jeweiligen Strukturfondsinterventionen zu regeln?47 (2) Dem System der mehrjährigen Programmplanung kommen vier Hauptfunktionen zu, nämlich die der Rationalisierung, der Steuerung, der Koordinierung sowie der umfassenden Vorabkontrolle von Wirksamkeit, Rechtmäßigkeit und Kohärenz aller Strukturfondsinterventionen in einem Fördergebiet. 248 Das Programmplanungsverfahren setzt die Steuerung durch partnerschaftlich erarbeitete Programme an die Stelle der aufwendigen Prüfung und Kontrolle von Einzelvorhaben durch die Kommission. So wird die Kommission entlastet, um sich auf die strategische Ausrichtung der Strukturfonds zu konzentrieren (Rationalisierungsfunktion), und gleichzeitig die dezentrale Durchführung der Strukturfondsinterventionen durch die Mitgliedstaaten gesteuert (Steuerungsfunktion)?49 Im Rahmen des partnerschaftlichen Programmplanungsverfahren kann dabei in kompetenzschonender Weise den institutionellen, rechtlichen und finanziellen Gegebenheiten im jeweiligen Mitgliedstaat Rechnung getragen werden?50

(3) Ferner erleichtert es der mehrjährige Planungshorizont der Programme, die Tätigkeit der Strukturfonds auf eine längerfristige, nachhaltige Entwicklung eines Gebietes auszurichten. Die Zusammenfassung aller in einem Fördergebiet für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds vorgesehen Maßnahmen verbessert die Möglichkeiten, diese aufeinander abzustimmen und ihre Wirksamkeit sowie ihre Vereinbarkeit mit Recht und Politik von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten systematisch vorab zu überprüfen (Kontrollfunktion). Schließlich vereinfacht dieses Verfahren die Koordinierung der Strukturfonds und der sonstigen kohäsionspolitischen Finanzinstrumente untereinander und mit den Finanzmitteln der Mitgliedstaaten sowie privaten Finanzierungsquellen (Koordinierungsfunktion).251 2. Entwicklung (4) Der EFRE arbeitete zu Beginn seiner Tätigkeit nach dem Prinzip der Finanzierung und Genehmigung von Einzelvorhaben. Im Zuge der Ausweitung der Tätigkeit des EFRE führte dies dazu, dass die mit unzureichenden Ressourcen ausgestattete Kommission die Flut der Anträge nicht mehr bewältigen konnte. Eine 247 Art. 18 f. VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 61 f. EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 URBAN-Leitlinien. 248 Vgl. zu den Funktionen der Programmplanung auch Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 25. 249 Vgl. unten, C III Rn. 4 f., und oben, B 11 Rn. 4, sowie Kommission, KOM (1998) 131, S. 24 f. - Zur dezentralen Durchführung der Strukturfondsinterventionen vgl. näher oben, B 11 Rn. 11 ff. und unten, E I Rn. 1 ff. 250 Vgl. näher unten, C IV Rn. 9. 251 Art. 17 Abs. 1 VO 1260/99; Ziff. 29 Präambel VO 1260/99.

III. Programmplanung

199

effiziente Prüfung und Kontrolle jedes einzelnen Vorhabens war nicht mehr gewährleistet. 252 Deshalb wurde mit der VO 1787/84 der allmähliche Übergang zur Finanzierung von längerfristigen, strategisch ausgerichteten Programmen eingeleitet. 253 Allerdings wurde das Instrument der Programmplanung von den Mitgliedstaaten zunächst nur zögernd genutzt, so dass bis zur Strukturfondsreform von 1988 noch der weit überwiegende Teil der EFRE-Mittel auf die Förderung von Einzelvorhaben entfie1. 254 (5) Gleichwohl führte die Strukturfondsreform 1988 die mehrjährige Programmplanung als weiteres grundlegendes Prinzip zur Rationalisierung der Verwaltung der Strukturfonds ein. Die Programmplanung wurde als ein dreistufiges Verfahren konzipiert. Dabei legte der Mitgliedstaat in der ersten Stufe einen Regionalentwicklungsplan vor. Auf Grundlage dieses Planes entschied die Kommission nach Verhandlungen mit dem Mitgliedstaat in einem zweiten Schritt über das gemeinschaftlichen Förderkonzept (GFK), das die wesentlichen Vorgaben für die Interventionen der Strukturfonds im Geltungsbereich des GFK enthielt. In einer dritten Stufe wurden die gemeinschaftlichen Förderkonzepte durch sogenannte operationelle Programme (OP) konkretisiert. 255 Im darauffolgenden Förderzeitraum wurde für die Ziele 2 und 5 b) ein vereinfachtes zwei stufiges Verfahren eingeführt, bei dem der Mitgliedstaat die für die Programmplanung notwendigen Pläne und die Entwürfe für die OPs in einem einzigen Antrag zusammenfassten, über den die Kommission in einem einzigen Dokument, dem Einheitlichen Programmplanungsdokument (EPPD), entschied?56 (6) Insgesamt zeigten die Erfahrungen, dass die durch das System der Programmplanung eröffneten Rationalisierungspotenziale nur unzureichend genutzt wurden. So erwies sich die konkrete Ausgestaltung der Programmplanungsverfahren als zu aufwendig und nahm häufig zu viel Zeit in Anspruch. Auch wurden im Rahmen der Ziele 2 und 5 b) sowie der Gemeinschaftsinitiativen zu viele und zu kleine Programme initiiert. Ferner gab die inhaltliche Qualität der Programmplanungsdokumente Anlass zu Beanstandungen, da sie häufig keine hinreichend konkreten und vergleichbaren Aussagen über Ziele und Inhalte der geplanten Aktionen und ihre Vereinbarkeit mit Recht und Politik der Gemeinschaft enthielten. Sie konnten deshalb ihre Funktion als zentrales Steuerungsinstrument für die Durchführung und Kontrolle der Strukturfondsinterventionen nicht immer erfüllen?57 Für den Förderzeitraum 2000-2006 sollten die Programmplanungsverfahren deshalb weiter vereinfacht, gestrafft und dezentralisiert sowie die inhaltliche Qualität der Programmplanungsdokumente verbessert werden. 258 252 253 254 255 256 257

Vgl. oben, All Rn. 23. V gl. oben, All Rn. 35 ff. Vgl. oben, All Rn. 44 f. Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, A IV Rn. 21 ff. Vgl. oben, A VI Rn. 6. Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, A IV Rn. 37, A IV Rn. 16 ff.

200

c. Grundsätze 3. Rechtliche Ausgestaltung a) Überblick

(7) Die Refonnschritte von 1999 lassen die Grundstruktur des Programmplanungsverfahrens unverändert. Die Programme werden weiterhin von der Kommission und dem jeweiligen Mitgliedstaat unter Beachtung des Prinzips der Partnerschaft 259 in einem mehrstufigen Prozess erarbeitet. 26o Den Programmplanungsverfahren wurden indikative Leitlinien der Kommission vorgeschaltet, die generelle Vorgaben für die inhaltliche Ausrichtung der Strukturfonds im Förderzeitraum 2000 - 2006 enthalten. 261 Abgeschlossen wird die Programmplanung nunmehr durch ein neues, zusätzliches Programmplanungsdokument, die Ergänzung zur Programmplanung, in dem der Mitgliedstaat weitere wichtige Einzelheiten für die dezentrale Durchführung der Strukturfondsinterventionen festlegt. 262 Die Programmplanung für die Ziel I-Gebiete erfolgt in der Regel nach dem Standardverfahren, während für die Ziele 2 und 3 sowie die Gemeinschaftsinitiativen grundsätzlich das vereinfachte Verfahren Anwendung findet. 263 (8) Die Programme gelten einheitlich für den gesamten Förderzeitraum 2000-2006. 264 Sie sind zur Mitte des Förderzeitraums 2000-2006 zu überprüfen. Bei erheblichen Veränderungen der sozioökonomischen Situation können sie auch zu anderen Zeitpunkten überprüft werden. Im Anschluss an diese Überprüfungen werden die Programme angepasst, soweit dies erforderlich ist. Für die dabei notwendigen Änderungen finden die jeweils für die Aufstellung der Programme geltenden Bestimmungen entsprechende Anwendung. 265

(9) Für das Programmplanungsverfahrenverfahren sieht die VO 1260/99 bestimmte Fristen vor. Die Mitgliedstaaten haben - soweit keine andere Vereinbarung getroffen wurde - spätestens vier Monate nach Aufstellung der FörderKommission, KOM (1998) 131, S. 24 f. Vgl. dazu oben, B II Rn. 5, und näher unten, C III. 260 Art. 9lit a) VO 1260/99. 261 Die Leitlinien für die Programmplanung 2000-2006 stützen sich auf Art. 10 Abs. 3 VO 1260/99. 262 Art. 18 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4 VO 1260/99. 263 Art. 15 Abs. I VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG II1-Leitlinien; Ziff. 58 ff. EQUALLeitlinien; Ziff. 25 LEADER+-Leitlinien mit Anhang; Ziff. 18 URBAN lI-Leitlinien. Für die Ziele 1 ist das vereinfachte Verfahren nur vorgesehen, wenn die indikative Mittelzuweisung der Gemeinschaft für den Mitgliedstaat weniger als 1 Mrd. Euro beträgt. Dies ist im Förderzeitraum 2000-2006 bei Finnland, Schweden und Österreich der Fall; vgl. oben, C I Rn. 41. Für die Ziele 2 und 3 kann auf Wunsch des Mitgliedstaates auch das Standardverfahren angewandt werden. 264 Art. 4 Abs. 1 VO 1260/99. Die bei Ziel 2 früher vorgesehene Aufteilung des Förderzeitraums in zwei Programmplanungsphasen hatte sich als zu aufwendig erwiesen; vgl. näher oben, A VI Rn. 18. 265 Art. 14 Abs. 2 VO 1260/99. 258

259

III. Programmplanung

201

gebietsverzeichnisse266 ihre als Pläne bezeichneten Vorschläge vorzulegen?67 Deren Genehmigung soll innerhalb von fünf Monaten erfolgen?68 Diese Genehmigungsfrist wurde in der Praxis - abgesehen von wenigen Ausnahmenfällen - erheblich überschritten, weil sie offensichtlich nicht ausreichend ist, um den Qualitätsanforderungen der VO 1260/99 entsprechende Programmplanungsdokumente zu erstellen?69 Für die neue abschließende Stufe der Programmplanung, die Ergänzung zur Programmplanung (ErgPP), gilt eine Frist von drei Monaten. Auch diese Frist wurde überwiegend nicht eingehalten. 27o

b) Das Standardverfahren

(10) Das Standardverfahren beginnt mit dem Erlass der Leitlinien für die Programmplanung durch die Kommission?71 Auf deren Grundlage erarbeiten die Mitgliedstaaten Entwürfe für die GFK, die als die Entwicklungspläne bezeichnet werden, und für die zu ihrer Umsetzung erforderlichen operationellen Programme. Die Kommission prüft diese Entwürfe und stellt auf ihrer Grundlage die GFK und die sie konkretisierenden OP auf. Anschließend legt der Mitgliedstaat weitere Einzelheiten für die Verwaltung, Durchführung und Kontrolle der Strukturfondsinterventionen in der Ergänzung zur Programmplanung fest. aa) Die Leitlinien für die Programmplanung 2000 - 2006 (ll) In den Leitlinien für die Programmplanung 2000 - 2006 (Leitlinien 2000 - 2006) legt die Kommission die allgemeinen Prioritäten für die Tatigkeit der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds im Förderzeitraum 2000-2006 fest. 272 Sie enthalten ferner eine auf Grundlage der bisherigen Erfahrungen erarbeitete Zusammenstellung erfolgversprechender Konzepte für die inhaltliche Ausgestaltung der Zur Aufstellung der Fördergebietsverzeichnisse vgl. näher oben, C I Rn. 21 ff. Art. 15 Abs. 2 VO 1260/99. Für das Ziel 1 waren die Pläne zum Jahresende 1999 vorzulegen. Zur Verfahrensbeschleunigung sieht Art. 15 Abs. 4 VO 1260/99 für das Standardverfahren vor, dass die Pläne und die Entwürfe der konkretisierenden OP zusammen eingereicht werden können. 268 Art. 15 Abs. 4 u. 5 VO 1260/99. 269 Kommission, KOM (2001) 378, S. 11 f.; vgl. ferner Agence Europe No. 8068, v. 12. 10. 2001, S. 12. Nach dem dort wiedergegebenen Bericht des zuständigen Kommissars Barnier wurde (erst) im Herbst 2001 der Programmplanungsprozess für die Ziele 1 und 2 weitgehend abgeschlossen. Für die Gemeinschaftsinitiativen URBAN und INTERREG sei ein weitgehender Abschluss zum Jahresende 2001 zu erwarten. 270 Kommission, KOM (2001) 378, S. 12. 271 ABl.EG 1999 C 267/2. 272 In den vergangenen Förderzeiträumen erließ die Kommission für jeden Fonds gesonderte Leitlinien; vgl. dazu näher Evans, S. 263 f. 266 267

202

C. Grundsätze

Strukturfondsinterventionen, jedoch keine den Mitgliedstaaten verbindlich vorgegebenen Strategien zur Regionalentwicklung. 273 (12) Untersucht man die rechtliche Bedeutung dieser Leitlinien, so muss berücksichtigt werden, dass sie den Mitgliedstaaten als Hilfestellung für die Erarbeitung ihrer Programmplanungsstrategien dienen sollen. Ferner werden sie bereits durch die Verordnung 1260/99 ausdrücklich als indikativ, d. h. unverbindlich, bezeichnet. 274 Gleichwohl sind sie rechtlich nicht bedeutungslos. Sie wurden als an die Mitgliedstaaten gerichtete Mitteilung im Amtsblatt veröffentlicht und sind bei der Programmplanung zu berücksichtigen. 275 Damit lösen sie bei dem Mitgliedstaat ein rechtlich geschütztes Vertrauen darauf aus, dass ein den Leitlinien entsprechender Entwicklungsplan nicht mit der Begründung abgelehnt werde, er widerspräche den kohäsionspolitischen Prioritäten der Gemeinschaft oder verfolge im Widerspruch zum Gemeinschaftsinteresse stehende Ziele und Entwicklungsstrategien. 276 Deshalb kann die Kommission bei den Entscheidungen über die GFK nur bei Vorliegen eines sachlichen Grundes einseitig von diesen Leitlinien abweichen?77 Somit kommt diesen Leitlinien eine begrenzte rechtliche Bindungswirkung für die Kommissionsentscheidungen in den Programmplanungsverfahren ZU. 278 bb) Die Entwicklungspläne (13) Die im Rahmen des Ziels I von den Mitgliedstaaten eingereichten Entwicklungspläne sollen sich in der Regel auf eine Region der Ebene NUTS 11, d. h. auf eine Ziel I-Gebiet, beziehen. Den Mitgliedstaaten steht es jedoch auch frei, einen Entwicklungsplan vorzulegen, der mehrere oder alle Ziel I-Gebiete seines Hoheitsgebietes abdeckt. 279 Von dieser Möglichkeit haben etwa Deutschland, Italien, Irland, Griechenland, Portugal und Spanien Gebrauch gemacht, die jeweils einen Entwicklungsplan erstellten, der ihre gesamten Ziel I-Gebiete der Ebene NUTS 11 umfasst. 28o Für die Praxis scheint damit die für den räumlichen Geltungsbereich Vgl. näher zum Inhalt dieser Leitlinien oben, C I Rn. 45. Art. 10 Abs. 3 S. 2 VO 1260/99. Tetsch. S. 378, berichtet, dass diese Bestimmung das Ergebnis der erheblichen Bedenken einiger Mitgliedstaaten gegen eine Verbindlichkeit dieser Programmplanungsleitlinien sei. 275 Art. 10 Abs. 3, Art. 16. Abs. 1, Art. 17 Abs. 21it. a), Art. 19 Abs. 3lit. a) VO 1260/99; vgl. zur praktischen Bedeutung dieser Berücksichtigungspflicht näher Kommission, KOM (2001) 378, S. 8. 276 Vgl. oben, C I Rn. 55, m. w. Nw. zur Rechtsprechung des EuGH zur Frage der Bindungswirkung einseitig von der Kommission gesetzter beihilfenrechtlicher Leitlinien. 277 Vgl. oben, C I Rn. 42, m. w. Nw. zur Rechtsprechung des EuGH zum Parallelfall der einseitigen Abänderung der Entscheidungen über die indikative Verteilung der Strukturfondsmittel auf die Mitgliedstaaten. 278 Unklar insoweit Wobben, LKV 2000, S. 523; Tetsch, S. 378; Evans, S. 254, 264. 279 Art. 13 Abs. 1 VO 1260/99. 280 Vgl. Ziell GFK Deutschland, Italien, Irland, Griechenland, Portugal und Spanien. 273

274

III. Programmplanung

203

der Ziel l-Entwicklungspläne vorgesehene Grundregel keine Bedeutung erlangt zu haben. (14) Die Entwicklungspläne haben im Standardverfahren der Programmplanung die Funktion eines Entwurfes für das GFK. Sie müssen deshalb alle für die Genehmigung eines GFK erforderlichen Angaben enthalten. Diese ergeben sich im Einzelnen aus den Bestimmungen über die Entwicklungspläne und die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte?81 Für die Ausgestaltung der Pläne hat die Kommission Aufbauhinweise vorgegeben, welche die Erstellung, den Vergleich und die Prüfung der Pläne erleichtern sollen?82

(15) Im Einzelnen muss zunächst die sozioökonomische Lage und das Entwicklungspotenzial der betreffenden Regionen umfassend untersucht werden (sog. SWOT-Analyse283 ). Die Untersuchung umfasst insbesondere folgende Faktoren: Einkommens- und Beschäftigungsentwicklung, regionale Wettbewerbsfähigkeit, Produktivität, Infrastrukturversorgung, Bildungsstand, demographische Entwicklung, Potenziale im Bereich Forschung und Entwicklung, Bedeutung kleiner und mittlerer Unternehmen, Zustand der Umwelt sowie Chancengleichheit von Frauen und Männern. In diesem Zusammenhang ist auch eine Bilanz der bisherigen gemeinsamen und nationalen Bemühungen zur Entwicklung der betroffenen Regionen zu ziehen. 284 (16) In einem nächsten Schritt sind die Entwicklungsziele möglichst quantifiziert zu benennen, die im kommenden Förderzeitraum erreicht werden sollen. Daran ist eine Beschreibung der zu ihrer Verwirklichung verfolgten Strategie und ihrer Schwerpunkte285 anzuschließen. 286 Dabei ist nachzuweisen, dass diese Strategie mit Recht und Politik der Gemeinschaft insbesondere in den prioritären Bereichen Umwelt, Gleichstellung von Frauen und Männern sowie Beschäftigung vereinbar ist und die Leitlinien für Programmplanung berücksichtigt. 287 Ferner ist ein Überblick über die zur Umsetzung des GFK vorgesehen OP zu geben?88 Art. 16 f. VO 1260/99. Kommission, Arbeitspapier I, I. 283 Das Akronym SWOT steht für Strengths - Weaknesses - Opportunities - Threats = Stärken und Schwächen, Chancen und Risiken. - Es handelt sich hierbei um eine standardisierte Technik, die ursprünglich für die Privatwirtschaft entwickelt wurde, und als Hilfsmittel dient, um Unternehmens strategien in einem sich stetig verändernden Wettbewerbsumfeld zu definieren. Vgl. näher zur Methodik der SWOT-Analyse Kommission, MEANS Vol. 3, S. 41 ff. 284 Art. 16 Abs. Ilit. a) VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier I, I. I. 285 Zur Legaldefinition des Schwerpunktes vgl. Art. 91it. h) VO 1260/99. Der Sache nach handelt es sich um die abstrakte Bezeichnung für die oberste von insgesamt drei Stufen für die inhaltliche Untergliederung von Strukturfondsprogrammen. Die weiteren Untergliederungsstufen bilden die Maßnahmen und die zu ihrer Durchführung jeweils vorgesehen Vorhaben ("Operationen"), vgl. Art. 9lit.j) u. k) VO 1260/99. 286 Art. 16 Abs. I lit. b) VO 1260/99. 287 Art. 17 Abs. 2lit. a) VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 1,1.2. 281

282

204

C. Grundsätze

(17) Sodann ist eine Vorabbewertung vorzunehmen. Dabei sind auf Grundlage der Analyse der derzeitigen sozioökonomischen Lage umfassend die zu erwartenden Wirkungen der vorgesehenen Strukturfondsinterventionen insbesondere auf die Situation in den prioritären Bereichen Beschäftigung, Gleichstellung von Frauen und Männern sowie Umwelt zu beurteilen,z89

(18) In einem Finanzierungsplan erfolgt die Koordinierung der Finanzbeiträge der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und Privater. Dabei sind - nach Jahren und Schwerpunkten aufgeteilt - die vorgesehenen Finanzierungsanteile der verschiedenen Strukturfonds, des Kohäsionsfonds und der sonstigen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente, der zentralen, regionalen und lokalen Ebene des Mitgliedstaates sowie von Privaten anzugeben.29o So kann eine Überschreitung der vorgesehenen Kofinanzierungssätze vennieden werden,z91

(19) Der Entwicklungsplan muss auch die zur Vorabkontrolle der Zusätzlichkeit notwendigen Angaben 292 sowie einen Bericht über die Konsultation der sonstigen Partner zu diesen Plänen enthalten. 293 Ferner hat der Entwicklungsplan bestimmte, für die Durchführung des GFK notwendige Festlegungen zu treffen, etwa die Benennung der zuständigen Verwaltungsbehörde, die Modalitäten für die partnerschaftliche Mitwirkung in den Begleitausschüssen und die Bestimmung ihrer Mitglieder und schließlich die Vorkehrungen zur Sicherung der Kohärenz mit dem Gemeinschaftsrecht. 294

cc) Das Gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) (20) Auf Grundlage dieses Entwicklungsplanes genehmigt die Kommission im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat das GFK. Dieses enthält - dem oben beschriebenen Inhalt und Geltungsbereich des Entwicklungsplans entsprechend - die Strategie und die Prioritäten für die gemeinsamen Aktionen der Strukturfonds und der Mitgliedstaaten, deren spezifische Ziele, die Beteiligung der Strukturfonds und die übrigen Finanzmiue1. 295

Art. 17 Abs. 2 lit. b) VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 1, 1.2. Art. 17 Abs. 21it. a) i.V.m. Art. 41 VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 1, 1.3. 290 Art. 16 Abs. 1 lit. c) u. Abs. 2, Art. 17 Abs. 2 lit. c) VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 1, 1.4. 291 Vgl. dazu näher oben, ClIRn. 10 ff. 292 Kommission, Arbeitspapier 1,1.5. Vgl. näher zur Zusätzlichkeit unten, C V. 293 Art. 16 Abs. 1 lit. d) VO 1260/99. Gern. Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99 sind sonstige Partner die Regionen und Kommunen, die Wirtschafts- und Sozialpartner und die sonstigen relevanten Nichtregierungsorganisationen. Vgl. näher zum Grundsatz der Partnerschaft unten, C IV. 294 Art. 17 Abs. 21it. d) VO 1260/99. 295 Art. 91it. d), Art. 17 Abs. 2 VO 1260/99. 288 289

III. Programmplanung

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(21) Materiell setzt die Genehmigung durch die Kommission voraus, dass der vom Mitgliedstaat eingereichte Entwicklungsplan mit den Zielen der VO 1260/99 übereinstimmt, die Kohärenz der geplanten Strukturfondsinterventionen zu anderen Gemeinschaftspolitiken gewährleistet ist und eine ordnungsgemäße Vorabbewertung durchgeführt wurde. 296 (22) Bei der Aufstellung des GFK hat die Kommission den aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen zu beteiligen, dem für diese Aufgabe eine beratende Funktion zukommt. Ferner kann die Europäische Investitionsbank hinzugezogen werden?97

dd) Die operationellen Programme (23) In einer weiteren Planungsstufe werden die zuvor festgelegten generellen Vorgaben des GFK in operationellen Programmen (OP) konkretisiert. Grundsätzlich soll sich der räumliche Geltungsbereich eines OP auf das Gebiet einer Förderregion der Strukturfonds beschränken. 298 In ihrer Protokollerklärung zu Art. 18 Abs. 1 VO 1260/99 hat die Kommission jedoch erklärt, das sie auch OP akzeptieren werde, die alle aus demselben Ziel geförderten Regionen eines Mitgliedstaates abdecken?99 Die Mitgliedstaaten haben von dieser Möglichkeit im Rahmen des Zieles 1 häufig Gebrauch gemacht, indem sie für bestimmte Querschnittsbereiche zentrale OP, die mehrere oder sämtliche Ziel I-Gebiete ihres Hoheitsgebietes abdecken, aufgestellt haben?lO Dies führt zu einem teilweise nur schwer durchschaubaren Nebeneinander von regionalen und sektorbezogen geltenden OP. Entgegen der Art. 15 Abs. 3 VO 1260/99. Art. 15 Abs. 4 UAbs. I, Art. 48 Abs. 31it. b) VO 1260/99. 298 Art. 18 Abs. 1 VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 1, H. 299 Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 7. - Unzutreffend ist deshalb die Prognose von Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 63, die Kommission werde künftig wohl keine multiregionalen OP, d. h. OP, die für alle bzw. mehrere Ziel I-Gebiete eines Mitgliedstaates gelten, mehr akzeptieren. 300 Multiregionale OP sind im Förderzeitraums 2000-2006 in allen Hauptempfangerstaaten der Strukturfonds eine stark verbreitete Praxis. Sie existieren etwa in Deutschland (Verkehr, Humanressourcen und Fischerei), in Italien (Sicherheit und Entwicklung des Mezzogiorno, FfE u. Fortbildung, Verkehr, Schule, Fischerei, Entwicklung des Unternehmertums vor Ort, Technische Hilfe), Spanien (Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, lokale Entwicklung, FfE und Innovation, Telekommunikation und Informationsgesellschaft, Berufsbildung, Beschäftigung, Unternehmerische Initiative und Fortbildung, Kampf gegen Diskriminierung, Fischerei), Griechenland (Schulbildung, Beschäftigungsförderung, Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, Verkehr, Entwicklung ländlicher Raum, Fischerei, Umwelt, Kultur, Gesundheits- und Fürsorgewesen), Irland (Ökonomische und soziale Infrastruktur, Beschäftigung und Humanressourcen, Produktiver Sektor, Technische Hilfe) und Portugal (alle OP sind multiregionale mit Ausnahme der spezifischen Programme zur Entwicklung einzelner Regionen); vgl. dazu die Zusammenfassung der Kommission, 12. StrukturfondsIB 2000, S. 25 ff. 296

297

206

C. Grundsätze

Intention der VO 1260/99 kann nicht mehr einem einzigen OP entnommen werden, welche Interventionen in einem Ziel I-Gebiet aus den Strukturfonds kofinanziert werden. Hierdurch wird die Koordinierungsfunktion der OP beeinträchtigt. (24) Das OP enthält die Schwerpunkte und die Ziele des Programms, die Angaben zu seiner Abstimmung mit dem ihm übergeordneten GFK sowie eine Vorabbewertung seiner erwarteten Auswirkungen. Es hat ferner die zur Umsetzung der Schwerpunkte geplanten Maßnahmen zu beschreiben und die für eine beihilfenrechtliche Prüfung gern. Art. 87 ff. EG-Vertrag erforderlichen Angaben aufzunehmen. Ferner umfasst das OP einen indikativen Finanzierungsplan, der für jedes Jahr und jeden Schwerpunkt den Höchstbetrag der Beteiligung der Strukturfonds, die Finanzbeiträge der sonstigen Finanzierungsinstrumente der Gemeinschaft, des Mitgliedstaates und gegebenenfalls von Privaten festlegt. Ferner enthält es Bestimmungen zu seiner Durchführung, nämlich die Benennung der für die Verwaltung des OP zuständigen Verwaltungsbehörde, Beschreibungen der Regelungen für die Verwaltung des OP, seiner Begleitungs-, Bewertungs- und Kontrollsysteme, der Aufgaben des Begleitausschusses sowie die notwendigen Festlegungen für die Zahlungsverfahren. 301 (25) Die Kommission überprüft die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Entwürfe für die OP auf ihre Übereinstimmung mit den Vorgaben des entsprechenden GFK und mit den Gemeinschaftspolitiken. Sie genehmigt sie im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat. 302 Dabei werden zugleich die Beteiligung der Strukturfonds an diesen Programmen sowie die Anfangs- und Endtermine für die förderfähigen Ausgaben festgelegt. 303

ee) Rechtliche Qualifizierung (26) Untersucht man die rechtliche Qualität der GFK und der OP, so fällt zunächst auf, das sie das Ergebnis eines Verhandlungsprozesses zwischen Mitgliedstaat und Kommission sind?04 Sie sind inhaltlich durch die vom Mitgliedstaat vor301 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 18 Abs. 2 VO 1260/99 und näher Kommission. Arbeitspapier I, 11. 302 Nach dem Wortlaut des Art. 15 Abs. 4 UAbs. 2 S. 2 VO 1260/99 bezieht sich das Einvernehmen nur auf die Entscheidung über die Beteiligung der Strukturfonds. Gleichwohl muss sich das Einvernehmen auf das gesamte OP beziehen. Dies zeigt der Vergleich mit den Bestimmungen für das vereinfachte Verfahren: In Art. 15 Abs. 5 VO 1260/99 bezieht sich das Einvernehmen des Mitgliedstaates auf das gesamte EPPD, in dem die Regelungen eines GFK und eines OP zusammengefasst sind. Ferner enthält das OP neben den Finanzierungsentscheidungen u. a. auch organisatorische Regelungen zur Durchführung der Interventionen durch den betreffenden Mitgliedstaat und seine Behörden. Die Regelung dieser innerstaatlichen Fragen unterfallt der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Eine einseitige und verbindliche Festlegung durch die Kommission ist demnach ausgeschlossen. 303 Art. 15 Abs. 4 UAbs. 2, Art. 28 Abs. I, Art. 30 Abs. 2 VO 1260/99.

III. Programmplanung

207

gelegten Entwürfe vorbestimmt und setzen dessen Einvernehmen voraus?05 Dies ist auch notwendig, da das Primärrecht die Verwirklichung der kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten als gemeinsame Aufgabe zugewiesen hat und ferner die wirtschaftspolitischen Kompetenzen im Schwerpunkt noch bei den Mitgliedstaaten verblieben sind. 306 Deshalb können Strukturfondsinterventionen nur im Einvernehmen zwischen Kommission und Mitgliedstaat geplant werden. Gleichwohl kann es sich bei den GFK und den OP nicht um Verträge im Rechtssinne handeln,30? da die VO 1260/99 ausdrücklich davon spricht, dass sie von der Kommission genehmigt werden bzw. die Kommission über diese entscheidet. 308 Demnach erfolgt die Aufstellung des GFK nicht - wie für einen Vertrag erforderlich - durch Angebot und Annahme,309 sondern mittels einer einseitigen Regelung durch die Kommission. (27) Somit liegt es nahe, die GFK und OP als an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtete - zustimmungsbedürftige - Entscheidungen im Sinne des Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag zu qualifizieren. Ob sie als Entscheidungen im Sinne des Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag zu qualifizieren sind, ist vor allem anhand ihres Gegenstands und Inhalts zu ermitteln, wobei der objektive Empfängerhorizont maßgeblich ist; ferner ist ihre Bezeichnung als wichtiges Indiz heranzuziehen. 310 Die VO 1260/99 spricht ausdrücklich davon, das die GFK und die OP von der Kommission als Entscheidungen erlassen werden und schreibt ferner die Veröffentlichung des GFK im Amtsblatt EG vor. 311 Im Unterschied zur VO 4253/88 312 und 304 Vgl. näher zur Praxis solcher Verhandlungsprozesse Kommission, KOM (2001) 378, S. 1 ff. 305 Art. 9lit. d) u. f), Art. 15 Abs. 4, Art. 16, Art. 17 Abs. 2 VO 1260/99. 306 Vgl. näher oben, B I Rn. 51 ff. 307 Art. 13 VO 1787/84 benutzte dagegen noch den Begriff des Programmvertrages; vgl. dazu näher oben, AlIRn. 37. 308 Art. 91it. d) u. e), Art. 15 Abs. 4,6 u. 7 VO 1260/99. 309 Vgl. zu dem aus dem deutschen Verwaltungsrecht bekannten Paralle\problem der Abgrenzung des mitwirkungs bedürftigen Verwaltungsakts zum öffentlich-rechtlichem Vertrag etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., § 14 Rn. 18 f.; Ramsauer, in: Kopp, VwVfG, 7 Aufl., § 54 Rn. 21 ff. 3\0 EuCH, Rs. 60/81 (IBM/Kommission), Slg. 1981,2639 Rn. 9; EuCH, Rs. 147/83 (Binderer/Kommission), Slg. 1985, 257 Rn. 11 f.; EuCH, Rs. 307/81 (Alusuisse/Rat u. Kommission), Slg. 1982, 3463 f. Rn. 7; Hetmaier, in: Lenz, Art. 249 Rn. 5; Bievert, in: Schwarze, Art. 249 EG-Vertrag Rn. 17; Schmidt, in: G /T /E, Art. 189 Rn. 25, 42; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EG-Vertrag Rn. 126, jeweils m. w. Nw. zur Rechtspr. des EuGH und des EuGEI. 311 Art. 15 Abs. 4 UAbs. 1 u. 7 VO 1260/99. 312 Art. 10 Abs. 2 VO 4253/88 sah vor, dass die Kommission ihren Beschluss über ein GFK dem betreffenden Mitgliedstaat als "Absichtserklärung" übermittelte. Die Kommission, KOM (91) 400, Zusammenfassung, S. 1, folgerte hieraus, dass es sich bei den GFK nur um "politischen Absichtserklärungen" ohne rechtliche Verbindlichkeit handele. Ähnlich auch Evans, S. 254, 268 f., der die GFK als "soft law" qualifiziert, denen grundsätzlich nur politische, aber keine rechtlich Wirkungen zukämen. Da die Beschlüsse über die GFK bei den

208

C. Grundsätze

den GFK der vorausgegangenen Förderzeiträume313 enthalten die VO 1260/99 und die neuen GFK und OP keine allgemeinen Einschränkungen, die Zweifel an ihrer - für eine Entscheidung im Sinne des Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag notwendigen - Verbindlichkeit314 entstehen lassen. In diesen Programmplanungsdokumenten verpflichtet sich der Mitgliedstaat, bestimmten Schwerpunkten zugeordnete Maßnahmen zu initiieren und diese in der Durchführungsphase wie vereinbart zu finanzieren, zu verwalten und zu kontrollieren. Die Gemeinschaft wird durch die Genehmigungsentscheidungen der Kommission verpflichtet, für gemeinschaftsrechtskonforme Maßnahmen, die den Vorgaben der Programmplanungsdokumente entsprechen, die dort vereinbarte Kofinanzierung aus den Strukturfonds zu leisten. Die GFK und OP sind demnach als Entscheidungen im Sinne des Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag zu qualifizieren. 315 Art und Umfang der Rechte und Pflichten sind im Einzelnen jeweils durch Auslegung der einschlägigen Programmplanungsdokumente zu ermitteln.

(28) Dagegen spricht auch nicht, dass die VO 1260/99 die in den GFK und OP enthaltenen Finanzierungspläne als indikativ bezeichnet. 316 Der EuGH hat zwar festgestellt, dass es im Ermessen der Kommission stehe, bestimmte, als indikativ bezeichnete Entscheidungen bei Vorliegen sachlicher Gründe nachträglich einseitig zu ändern. 31 ? Diesem Beschluss des EuGH ist aber auch zu entnehmen, dass die in diesen Programmplanungsdokumenten enthaltenen Entscheidungen über die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung von der Kommission nur unter den Voraussetzungen des Art. 39 VO 1260/99 oder im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaates geändert werden können?18 Ferner stellt die Kofinanzierung einer Strukturfondsaktion durch den Begünstigten eine wesentliche Genehmigungsvoraussetzung dar. 319 Deshalb bezieht sich der indikative Charakter nicht auf die im Finanzierungsplan verbindlich festgelegten Höchstbeträge der GemeinschaftsMitgliedstaaten zumindest ein rechtlich geschütztes Vertrauen auf eine dem GFK entsprechende Genehmigungspraxis der Kommission im weiteren Programmplanungsverfahren begründeten, waren sie rechtlich als Akte der Selbstbindung einzustufen. Im Ergebnis ebenso A. Glaesner; S. 46, der zuvor das Vorliegen einer Entscheidung mit der nicht tragfähigen Begründung abgelehnt hatte, es fehle an einer näheren Regelung zur Form und zum Adressaten der Zustellung diese Beschlusses. 313 Diese wiederholten den einschränkenden Zusatz des Art. 10 Abs. 2 VO 4253/88; vgl. etwa jeweils Art. lAbs. 2, Art. 3 der Kommissionsentscheidungen 89/637 - 642, ABl.EG 1989 L 370/32. 314 Vgl. zu diesem Kriterium etwa Grabitz, in: Grabitz 1 Hilf, Art. 189 Rn. 72; Schmitt, in: G IT IE, Art. 189 Rn. 43. 315 So hat das EuGEl, Rs. T-263 197 (GAL Penisola Sorrentina/Kommission), Sig. 2000, 11-2041 Rn. 39 ff., die Genehmigung eines OP unproblematisch als Entscheidung im Sinne von Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag qualifiziert. 316 Art. 171it. c) VO 1260/99. 317 EuGH, Rs. C-107 1 99 R (Italien 1 Kommission), Slg. 1999,1-4011 Rn. 74 f. 318 EuGH, Rs. C-107 199 R (Italien 1 Kommission), Sig. 1999,1-4011 Rn. 66. 319 Eu GEI, Rs. T-143 199 (Hortiplant SAT 1 Kommission), Sig. 2001,11-1665 Rn. 67 f.

III. Programmplanung

209

beteilung und die nationalen und privaten Finanzierungsanteile, sondern nur auf die zeitliche Staffelung der veranschlagten Finanzierungsmittel, die bei Vorliegen sachlicher Gründe geändert werden kann. Diese Lösung erscheint auch sinnvoll, da es angesichts der Unsicherheiten über den zeitlichen Ablauf der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen schwer vorauszusehen ist, zu welchem Zeitpunkt die veranschlagten Mittel tatsächlich in Anspruch genommen werden. (29) Die GFK und OP begründen als an den Mitgliedstaat gerichtete Entscheidungen keine Ansprüche Dritter auf Förderung aus den in diesen Programmplanungsdokumenten vorgesehenen gemeinschaftlichen und nationalen Mitteln?20 Es ist vielmehr allein Aufgabe des für die Durchführung der Strukturfondsinterventionen zuständigen Mitgliedstaates, zu entscheiden, an welche Endbegünstigten diese Mittel vergeben werden?21

ff) Rechtsschutz

(30) Am Programmplanungsverfahren nicht beteiligte Dritte können gegen die Genehmigungsentscheidungen für die GFK und die OP grundsätzlich keine Nichtigkeitsklage gern. Art. 230 EG-Vertrag erheben, da sie durch diese Programmplanungsdokumente in aller Regel nicht - wie von Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag für Nichtigkeitsklagen privater und juristischer Personen gefordert - unmittelbar und indi viduell betroffen werden. 322 (31) Noch nicht eindeutig geklärt ist die Frage, ob Körperschaften und Verbänden, die im Rahmen der Partnerschaft an der Planung dieser Programme beteiligt wurden,323 aufgrund dieser Mitwirkung ein Klagerecht nach Art. 230 Abs. 4 EGVertrag gegen die Entscheidungen zur Genehmigung dieser Programme zukommt. Nach der Rechtsprechung des EuGH und des EuGEI kann das Vorliegen besonderer Umstände, wie die Rolle, die ein Verband in einem Verfahren gespielt hat, das zum Erlass einer Entscheidung geführt hat, die Zulässigkeit einer von einem Verband erhobenen Klage zur Folge haben, dessen Mitglieder von der streitigen Entscheidung nicht unmittelbar und individuell betroffen sind. 324 Dabei haben der Seidel, ZEuS 1999, S. 577. Art. 8 Abs. 3, Art. 30 Abs. 2 VO 1260/99; vgl. ferner oben, B II Rn. 10 ff. 322 Vgl. Eu GEI, Rs. T-263/97 (GAL Penisola Sorrentina/Kommission), Slg. 2000, II-2041 Rn. 62 ff.; EuGEl, Rs. T-585/93 (Stichting Greenpeace CounciIlKommission), Slg. 1995, 11-2205 Rn. 48 ff.; vgl. ferner die Nw. oben, C I Rn. 33. 323 V gl. dazu näher unten, C IV. 324 Vgl. EuGH, Rs. C-313/90 (CIRFS/Kommission), Slg. 1993,1-1125 Rn. 29f.; EuGH, verb. Rs. 67, 68 und 70/85 (van der Koy u. a./Kommission), Slg. 1988,219 Rn. 21 ff.; Eu GEI, Rs. T-465/93 (Murgia Messapica/Kommission), Slg. 1994, 11-361 Rn. 24 ff.; EuGEl, Rs. T-585/93 (Stichting Greenpeace CounciIlKommission), Slg. 1995, 11-2205 Rn. 59 ff. Vgl. ferner Stotz, in: EUDUR, § 45 Rn. 84, 99. 320

321

14

Holzwart

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C. Grundsätze

EuGH und das EuGEI die Klage eines Verbandes gegen an Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen nur in Fällen für zulässig erachtet, in denen der Verband von der Kommission direkt in die Verfahren zum Erlass der streitigen Entscheidung einbezogen worden war. 325 Die Beteiligung von Verbänden und Körperschaften im Rahmen der partnerschaftlichen Programmplanung der Strukturfonds erfolgt dagegen grundsätzlich nur auf nationaler Ebene,326 so dass es sich in der Regel nicht um eine vergleichbare Form der Mitwirkung handeln wird. Selbst wenn man zu der Auffassung käme, eine rein innerstaatliche Mitwirkung im Programmplanungsverfahren reiche aus, um das Kriterium der individuellen Betroffenheit einer Körperschaft oder eines Verbandes zu erfüllen, so müssen weitere, über diese Mitwirkung hinausgehende Umstände vorliegen, um die unmittelbare Betroffenheit zu begründen. 327 Nach der Rechtsprechung fehlt es bei an Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen dann an einer unmittelbaren Betroffenheit Dritter, wenn die angegriffene Entscheidung dem Mitgliedstaat noch größere Umsetzungsspielräume belässt. 328 Die Details der Programmplanung einschließlich der Kriterien für die Auswahl der Projekte und der Endbegünstigten werden vom Mitgliedstaat aber erst im Anschluss an die Entscheidungen über die GFK und OP in der sog. Ergänzung zur Programmplanung festgelegt. 329 Die konkrete Vergabe der Mittel erfolgt durch den Mitgliedstaat,330 dem noch ein erheblicher Umsetzungsspielraum eingeräumt ist. Insgesamt rechtfertigt dies den Schluss, dass die bloße Beteiligung am Verfahren der Programmplanung nicht ausreichen kann, um Verbänden und Körperschaften eine Klagerecht gern. Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag gegen Genehmigungsentscheidungen für GFK oder OP zu eröffnen. (32) Dagegen kann im Einzelfall eine Nichtigkeitsklage einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft gegen ein GFK oder ein OP zulässig sein. Dabei genügt die allgemeine Möglichkeit negativer sozioökonomischer Folgen für die Be325 Vgl. EuCH, Rs. C-313/90 (CIRFS/Kommission), Slg. 1993,1-1125 Rn. 29 f.; EuCH, verb. Rs. 67, 68 und 70/85 (van der Koy u. a. 1Kommission), Slg. 1988,219 Rn. 22; EuCEl, Rs. T-465 193 (Murgia Messapica/Kommission), Slg. 1994,11-361 Rn. 24 ff. 326 Vgl. unten, C IV Rn. 8 f. Anders dagegen im Fall EuCEI, Rs. T-465 193 (Murgia Messapica/Kommission), Slg. 1994,11-361 Rn. 24 ff. Hier war der klagende Verband direkt in die Verhandlungen einbezogen worden. 327 So haben der EuCH, verb. Rs. 67, 68 und 70/85 (van der Koy u. a. 1 Kommission), Slg. 1988, 219 Rn. 23, und das EuCEI, Rs. T-465/93 (Murgia Messapica/Kommission), Slg. 1994,11-361 Rn. 26, ausdrücklich geprüft, ob Umstände vorliegen, die eine unmittelbare Betroffenheit begründen. Auch aus der Rechtsprechung des EuCEl, Rs. T-585 193 (Stichting Greenpeace Council/ Kommission), Slg. 1995, 11-2205 Rn. 65, ist zu folgern, dass zusätzliche, über die Beteiligung am Verfahren hinausgehende Umstände vorliegen müssen, um eine unmittelbare Betroffenheit zu begründen. 328 EuCH, Rs. 222/83 (Gemeinde Differdange/Kommission), Slg. 1984,2889 Rn. 12; EuCEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Slg. 1999,11-3663 Rn. 89 f.; vgl. ferner Stotz, in: EUDUR, § 45 Rn. 90. 329 Vgl. näher unten, C III Rn. 33. 330 Vgl. oben, C III Rn. 29.

111. Programmplanung

211

gründung ihrer individuellen Betroffenheit nicht. 331 Voraussetzung ist vielmehr, dass die Gebietskörperschaft durch die Entscheidung an der selbstbestimmten Ausübung ihrer durch nationales Recht garantierten Selbstverwaltungsbefugnisse gehindert wird. 332 Die weitere Zulässigkeitsvoraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit ist erfüllt, wenn für den Adressaten der Entscheidung, den Mitgliedstaat, kein Ermessenspielraum hinsichtlich der Umsetzung der in die Selbstverwaltungsbefugnisse der Gebietskörperschaft eingreifenden Regelungen mehr besteht. 333 Da die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften im Rahmen der Partnerschaft auf der Ebene des jeweiligen Mitgliedstaates in die Programmplanung einbezogen wurden,334 wird Klagen von regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften gegen diese Programmplanungsdokumente in der Praxis voraussichtlich keine große Bedeutung zukommen. gg) Die Ergänzung zur Programmplanung (33) Die Programmplanung wird durch ein weiteres Planungsdokument abgeschlossen, die Ergänzung zur Programmplanung (ErgPP), welche die Ausführungsbestimmungen und -modalitäten eines OP auf der Ebene der Maßnahmen näher festlegt. 335 Die ErgPP enthält detaillierte Angaben über den Inhalt der Maßnahmen, zu ihrer Vorabbewertung und zu den Indikatoren, mit denen ihr Durchführungsstand und ihr tatsächlicher Erfolg gemessen werden soll. Für jede Maßnahme muss der Kreis der Endbegünstigten bestimmt und ein Finanzierungsplan aufgestellt werden, in dem die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung festgelegt wird. 336 Ferner sind die Vorkehrungen zu beschreiben, die getroffen wurden, um den Anforderungen der VO 1159/2000 hinsichtlich der Informations- und Publizitätsmaßnahmen Rechnung zu tragen. Schließlich sollen die zwischen Mitgliedstaat und Kommission geschlossenen Vereinbarungen über den Austausch der EDV-Daten zur Verwaltung der OP beschrieben werden?3? 331 EuGH. Rs. 222/83 (Gemeinde Differdange/Kommission), Slg. 1984, 2889 Rn. 12; EuGEI. Rs. T-238/97 (Communidad Autonoma de Cantabria/Rat), Slg. 1998, 11-2273 Rn. 48 ff.; EuGEI. verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a. /Kommission), Slg. 1999, 11-3663 Rn. 87. Vgl. näher zum Merkmal der individuellen Betroffenheit oben, C I Rn. 33, m.w.Nw. 332 EuGEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Slg. 1999, 11-3663 Rn. 84; EuGEI. Rs. T-288/97 (Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Kommission), Slg. 1999,11-1871 Rn. 31 ff.; EuGEI. Rs. T-214/95 (Vlaams Gewest/Kommission), Slg. 1998,11-717 Rn. 28 f. 333 EuGH. Rs. 222/83 (Gemeinde Differdange 1Kommission), Slg. 1984, 2889 Rn. 12; Eu GEI. verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Slg. 1999,11-3663 Rn. 89 f. 334 V gl. unten, C 111 Rn. 8 f. 335 Art. 91it. m) VO 1260/99. 336 Zur Verteilung der Zuständigkeiten für die Festlegung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung vgl. oben, C 11 Rn. 18; zu den dabei anzuwendenden Kriterien oben, C II Rn. 10 f. 14*

212

c. Grundsätze

(34) Dieses Dokument wird von der für die Durchführung des jeweiligen OP zuständigen Verwaltungsbehörde erstellt und muss vom Begleitausschuss des OP bestätigt werden,338 wobei dem Vertreter der Kommission lediglich eine beratende Stimme zukommt. 339 Die ErgPP muss der Kommission innerhalb von drei Monaten nach der Genehmigung des OP zur Information übermittelt werden. 34o Für Änderungen der ErgPP findet das Verfahren für seine Erstellung mit der Maßgabe Anwendung, dass für die Übermittlung an die Kommission eine Frist von einem Monat beginnend mit der Bestätigung der Änderung durch den Begleitausschuss gilt. 341 Darüber hinaus ist es auch Aufgabe des Begleitausschusses, innerhalb von sechs Monaten nach Genehmigung des OP die Auswahlkriterien für die im Rahmen dieser Maßnahmen zu finanzierenden Operationen zu prüfen und zu genehmigen?42 Damit sind nunmehr allein die Mitgliedstaaten für die detaillierte Programmplanung zuständig; dagegen entscheidet die Kommission nur noch über die grundlegenden Regelungen der Strukturfondsprogramme. Dies stellt eine wesentliche Neuerung im Vergleich zu den vorangegangen Förderzeiträumen dar,343 mit der das Verfahren zur Erstellung und Änderung der Programmplanung dezentralisiert, beschleunigt und vereinfacht werden soll.344 (35) Die ErgPP ist dem jeweiligen Mitgliedstaat zuzurechnen, da es sich bei der erstellenden Verwaltungsbehörde um seine nationale Behörde handelt345 und der Begleitausschuss, der dieses Dokument bestätigt, ausschließlich im Rahmen der Zuständigkeiten des Mitgliedstaates handelt. 346 Demnach kann die ErgPP nicht als ein Rechtsakt der Gemeinschaft qualifiziert werden.

Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 18 Abs. 3 VO 1260/99. Art. 35 VO 1260/99; Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 34, 62 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 18 URBAN-Leitlinien; Ziff. 29, 33 LEADER+-Leitlinien. 339 Art. 35 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1260/99. Vgl. näher zum Verfahren der Begleitausschüsse unten, C IV Rn. 9 f. 340 Art. 15 Abs. 6 VO 1260/99. Diese Frist wurde in der Praxis bis auf wenige Ausnahmen nicht eingehalten; vgl. Kommission, KOM (2001) 378, S. 12. 341 Art. 34 Abs. 3 VO 1260/99. 342 Art. 35 Abs. 3lit. b) VO 1260/99. 343 Nach der früheren Rechtslage bedurften auch Änderungen der Programmplanung, die sich auf die jetzt in der ErgPP geregelten Fragen beziehen, der Bestätigung durch die Kommission (Art. 25 Abs. 5 VO 4253/88 n.F.). Dies führte dazu, dass das Verfahren für die Anpassung von Details der Programmplanung einen unangemessenen Aufwand verursachte. Vgl. näher Kommission, KOM (1998) 131, S. 13 f., 23 ff.; dieselbe, Kommentar, S. 23. 344 Ziff. 34 Präambel VO 1260/99; Kommission, KOM (1998) 131, S. 13 f., 23 ff.; dieselbe, KOM (2001) 378, S. 6; Priebe, in: Schwarze, Art. 161 EG-Vertrag Rn. 25. 345 Art. 9 lit. n) VO 1260/99. 346 Art. 35 Abs. 3 UAbs. 2 VO 1260/99. 337

338

111. Programmplanung

213

c) Das vereirifachte Verfahren

(36) Das vereinfachte Verfahren unterscheidet sich vom Standardverfahren im Wesentlichen dadurch, dass die Regelungen des GFK und des bzw. der OP in einem Einheitlichen Programmplanungsdokument (EPPD) zusammengefasst werden. 347 Dementsprechend müssen die zur Erstellung des EPPD erforderlichen mitgliedstaatlichen Pläne die für die Genehmigung eines OP und eines GFK erforderlichen Angaben enthalten. 348 Die Genehmigung des EPPD erfolgt ebenfalls durch Entscheidung der Kommission, die im Einvemehmen 349 mit dem Mitgliedstaat ergehen muss. 350 Seine rechtlichen Wirkungen entsprechen denen des OP. 351 Ebenso wie ein OP muss auch das EPPD durch eine ErgPP umgesetzt werden. 352 (37) Bei Ziel I umfasst das EPPD alle aus den Strukturfonds in dem Ziel I-Gebiet kofinanzierten Maßnahmen. Die EPPD für das Ziel 2 gewährleisten die Koordinierung der Strukturfondsmaßnahmen in den Ziel 2-Gebieten nicht umfassend, da sie nicht die im Rahmen des Zieles 3 gewährten Hilfen für die Entwicklung der Humanressourcen einschließen. Die EPPD für Ziel 3 enthalten alle Strukturfondsmaßnahmen zur Förderung der Humanressourcen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates außerhalb von Ziel I-Gebieten. 353 d) Das Programmplanungsverfahren der Gemeinschaftsinitiativen

(38) Die Grundlage für das Verfahren der Programmplanung der vier Gemeinschaftsinitiativen des Förderzeitraums 2000-2006, INTERREG III, URBAN 11, EQUAL sowie LEADER+, bilden Leitlinien der Kommission, die für jede Initiative deren Ziele, ihren Geltungsbereich und geeignete Durchführungsbestimmungen festlegen. 354 Beim Erlass der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen (GI-Leitlinien) wurde die Kommission vom Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen kontrolliert. 355 Anhand der GI-Leitlinien - und im Falle von 347 Kommission, Kommentar, S. 21; die Einzelheiten ergeben sich aus Art. 19 Abs. 3 VO 1260/99. 348 Diese sind im Einzelnen in Art. 16, Art. 19, Art. 41 VO 1260/99 geregelt; vgl. näher Kommission, Arbeitspapier 1, Kap. 2. 349 Art. 15 Abs. 5 VO 1260/99 spricht in seiner deutschen Fassung im Unterschied zum Abs. 4 nicht von Einvernehmen, sondern von Benehmen. Die englische und französische Fassung verwenden jedoch in Abs. 4 und 5 einheitlich die Termini "in agreement" bzw. "en accord". Dies zeigt, dass in beiden Fällen das Einvernehmen des Mitgliedstaates erforderlich ist. 350 Art. 15 Abs. 5 VO 1260/99. 351 Vgl. näher oben, C III Rn. 26 ff. 352 Art. 19 Abs. 4 VO 1260/99. 353 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 19 Abs. 3 VO 1260/99. 354 Art. 21 Abs. 1 VO 1260/99. Vgl. näher zu Inhalt und Rechtsnatur der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiativen oben, C I Rn. 47 ff.

214

C. Grundsätze

INTERREG III auch der allgemeinen Leitlinien für die Programmplanung 2000 - 2006356 - erarbeiten die Mitgliedstaaten Vorschläge für die Programme der Gemeinschaftsinitiativen (PGI), über die anschließend die Kommission entscheidet. 357 Die PGI entsprechen den EPPD in Funktion, Aufbau und Inhalt358 und damit auch in ihrer rechtlichen Qualität und in ihren rechtlichen Wirkungen. 359 Die PGI sind ebenfalls durch eine ErgPP zu konkretisieren. 36o (39) Für die aus dem EFRE unterstützte Gemeinschaftsinitiative INTERREG III ergeben sich für das Programmplanungsverfahren einige Besonderheiten im Vergleich zum Verfahren der Ziele I bis 3, die in ihrer grenzüberschreitenden bzw. transnationalen Ausrichtung begründet sind. Die Vorschläge für die PGI werden von gemeinsamen grenzübergreifenden bzw. transnationa1en Ausschüssen ausgearbeitet. 361 Im Unterschied zum EPPD der Ziele I bis 3 beschränkt sich der Geltungsbereich des PGI dieser Gemeinschaftsinitiative nicht auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, sondern erfasst über die Grenzen hinweg die Gebiete, die in die grenzüberschreitende bzw. transnationale Zusammenarbeit einbezogen wurden. 362 Zur Verwaltung und Durchführung des PGI ist im Zuge der Programmplanung eine gemeinsame Kooperationseinrichtung zu benennen, welche die Funktionen der Verwaltungsbehörde und der Zahlstelle übernimmt. 363 In der Praxis werden die PGI teilweise durch nationale Teilprogramme umgesetzt. 364

e) Großprojekte und Globalzuschüsse

(40) Im Unterschied zu der vorangegangenen Förderzeiträumen kennt die VO 1260/99 nur noch 3 wichtige Formen von Interventionen der Strukturfonds, und zwar die EPPD, OP und PGC 65 Zwei spezifische Arten von Maßnahmen, nämlich

355 Gern. Art. 48 Abs. 2 lit. c) VO 1260/99 erfolgt die Kontrolle im Verwaltungsausschussverfahren; vg1. dazu oben, B I Rn. 28 a.E. 356 Ziff. 7 INTERREG III-Leitlinie dehnt den Anwendungsbereich der allgemeinen Programmplanungsleitlinien auf diese Gemeinschaftsinitiative aus. 357 Art. 15 Abs. 3 VO 1260/99. 358 Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 58 ff. EQUAL-Leitlinien; Ziff. 25 LEADER+ -Leitlinien mit Anhang; Ziff. 18 URBAN lI-Leitlinien; vg1. zu den Einzelheiten ferner auch Kommission, Vademekum URBAN 11, S. 5 ff.; dieselbe, Mitteilung INTERREG III C, Ziff. 23 ff. 359 V g1. näher oben, C III Rn. 36 f. 360 Ziff. 27 INTERREG III-Leitlinien; Ziff. 65 EQUAL-Leitlinien; Ziff. 20 URBAN 11Leitlinien; Ziff. 35 LEADER+-Leitlinien. 361 Ziff. 21 INTERREG III-Leitlinien. 362 Ziff. 22 INTERREG III-Leitlinien. 363 Ziff. 25 INTERREG III-Leitlinien. 364 Kommission, KOM (2001) 437, S. 23.

III. Programmplanung

215

Großprojekte und Globalzuschüsse, die bisher selbständig und außerhalb dieser drei Interventionsfonnen geplant und durchgeführt wurden,366 werden nunmehr in diese integriert. 367 Damit wird auch die Koordinierungsfunktion der für diese Interventionen maßgeblichen Programmplanungsdokumente gestärkt. (41) Unter Großprojekten sind technische Großvorhaben zu verstehen, deren für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds vorgesehenen Gesamtkosten mehr als 50 Mio. Euro betragen. Plant ein Mitgliedstaat die Beteiligung der Strukturfonds an einem Großprojekt, so muss er hierfür bei der Kommission einen gesonderten Antrag stellen. Dieser muss eine genaue Beschreibung des Projektes, der für seine Durchführung zuständigen Stelle, eine Vorabbewertung seiner voraussichtlichen Wirkungen auf die sozioökonomische Entwicklung, auf die Umwelt und auf den innergemeinschaftlichen Wettbewerb sowie einen Finanzierungsplan, aus dem sich die geplante Beteiligung der Fonds ergibt, enthalten. 368 Anhand dieser Angaben prüft die Kommission innerhalb einer Frist von zwei bzw. drei Monaten,369 ob die vom Mitgliedstaat vorgesehene Beteiligung der Strukturfonds ganz oder teilweise gerechtfertigt ist und setzt den Satz der Beteiligung der Strukturfonds durch eine Entscheidung im Sinne von Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag fest. 370

(42) Die Besonderheit des Globalzuschusses besteht darin, dass hierbei eine sogenannte zwischengeschaltete Stelle damit beauftragt wird, eine Strukturfondsintervention oder Teile einer solchen Intervention selbständig zu verwalten und durchzuführen. Bei den zwischengeschalteten Stellen kann es sich um regionale Behörden, Regionalentwicklungsorgane und NGOs handeln. 371 Die Nutzung des vor allem für lokale Entwicklungsinitiativen vorgesehenen Instruments 372 der Globalzuschüsse erfolgt auf Antrag des Mitgliedstaates und bedarf der Zustimmung durch die Kommission, die in die Entscheidung über die Genehmigung dieser Intervention aufzunehmen ist. Die Einzelheiten der Verwaltung und Verwendung des Globalzuschusses werden in einer Vereinbarung zwischen Mitgliedstaat und der zwischengeschalteten Stelle geregelt; bei POl ist zusätzlich die Kommission Partei dieser Vereinbarung. 373 365 Art. 9 lit. e) VO 1260/99. Zu den weiteren, praktisch kaum bedeutsamen Interventionsformen der technischen Hilfe und der innovativen Maßnahmen sogleich unten, C III Rn. 43. 366 Art. 5 Abs. 2 VO 2053/88 n.F. 367 Kommission, Kommentar, S. 23. 368 Art. 26 Abs. I VO 1260/99. 369 Im Regelfall beträgt die Frist zwei Monate. Wenn die EIB zu beteiligen ist, verlängert sich die Frist auf drei Monate. 370 Art. 26 Abs. 2 u. 3 VO 1260/99. 371 Art. 9lit. i) VO 1260/99. Die Anforderungen an die zwischengeschalteten Stellen sind in Art. 27 Abs. I VO 1260/99 näher geregelt. 372 Bund und Länder haben Globalzuschüsse für Maßnahmen nach Art. 4 Abs. 2 VO 1784/99 vorgesehen; vgl. Ziel I-GFK Deutschland, S. 204. 373 Art. 9lit. i), Art. 27 Abs. 2 VO 1260/99.

216

C. Grundsätze

f) Innovative Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe (43) Als weitere, praktisch allerdings wenig bedeutsame Interventionsformen kennt die VO 1260/99 noch die Unterstützung der technischen Hilfe und der innovativen Maßnahmen, für die zusammen ein Volumen von 0,65% der Gesamtmittel der Strukturfonds vorgesehen ist. 374 Sie werden auf Initiative der Kommission durchgeführt und können bis zu 100% aus Gemeinschaftsmitteln finanziert werden. 375 Für diese Interventionsformen ist aufgrund ihrer geringen Mittelausstattung und ihres spezifischen Charakters ein besonders ausgestaltetes Genehmigungsverfahren vorgesehen. 376 In der Praxis werden die Maßnahmen der technischen Hilfe in die Programmplanungsdokumente integriert, indem sie als eigenständiges OP eines GFK und / oder als ein gesonderter Schwerpunkt eines OP / EPPD geplant und durchgeführt werden. 377 Im Bereich der technischen Hilfe werden Maßnahmen zur Verbesserung von Vorbereitung, Begleitung, Bewertung und Kontrolle der Strukturfondsinterventionen finanziert. 378 Im Rahmen der innovativen Maßnahmen werden Pilotprojekte unterstützt, die neuartige Methoden und Praktiken zur Verbesserung der Qualität der Strukturfondsinterventionen für die Ziele 1 bis 3 erarbeiten. 379

4. Bewertung (44) Mit den Neuerungen der VO 1260/99 sollten die Programmplanungsverfahren des Förderzeitraum 2000 - 2006 vereinfacht, gestrafft und dezentralisiert sowie die inhaltliche Qualität der Programmplanungsdokumente verbessert werden?80 Die Untersuchung der Bestimmungen über das Programmplanungsverfahren und die ersten praktischen Erfahrungen lassen darauf schließen, dass diese Ziele teilweise erreicht werden konnten. (45) Auf den ersten Blick scheint es, als ob das Ziel der Vereinfachung vollständig verfehlt worden sei. 381 So führt das vereinfachte Verfahren des EPPD nicht zu Art. 7 Abs. 6, Art. 22 Abs. 1,23 Abs. 1 VO 1260/99. Art. 22 Abs. 1,23 Abs. 1, Art. 29 Abs. 6 VO 1260/99. 376 Vgl. dazu Art. 24 VO 1260/99. 377 Vgl. etwa die GFK Italiens, Spaniens, Irlands, Portugals, Nordirlands mit gesonderten OP "technische Hilfe" und die OP für Sachsen-Anhalt, Sachsen, Brandenburg sowie die EPPD für Rheinland-Pfalz und Hessen, die jeweils einen speziellen Schwerpunkt technische Hilfe vorsehen. 378 Art. 23 VO 1260/99. Vgl. dazu näher Kommission, Technische Hilfe im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturfonds, November 1994, http://www.inforegio.de. 379 Art. 22 VO 1260/99. Vgl. dazu näher Kommission, Leitlinien für die innovativen Maßnahmen des EFRE im Zeitraum 2000-2006, KOM (2001), S. 60. 380 Kommission, KOM (1998) 131, S. 24 f. 381 Vgl. etwa FAZ Nr. 162 v. 16. 7. 2001, S. 3. Demnach wird das Verfahren der Programmplanung von den Verwaltungen der deutschen Länder nach wie vor als viel zu aufwen374 375

III. Programmplanung

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einer wesentlichen Vereinfachung, da es sich im Ergebnis nur um die Zusammenfassung eines GFK und seiner konkretisierenden OP in einem einzigen Planungsdokument handelt. 382 Die Programmplanungsleitlinien der Kommission und das neue abschließende Programmplanungsdokument, die ErgPP, werden mit der Begründung kritisiert, mit ihnen sei das Programmplanungsverfahren nur noch komplizierter geworden. Allerdings verkennt diese Kritik, dass die Programmplanung in den vorangegangenen Förderzeiträumen durch spezifische Leitlinien für jeden einzelnen Fonds vorbereitet wurde. 383 Insoweit stellt sich die Schaffung übergreifender Leitlinien für alle Strukturfonds als eine Vereinfachung dar, die zugleich für eine bessere inhaltliche Koordinierung der Strukturfondsförderung sorgt. 384 Ferner ist mit der ErgPP keine Ausweitung der Programmplanung verbunden. Vielmehr werden in der ErgPP lediglich bestimmte Details der Programmplanung, die in den vorangegangenen Förderzeiträumen noch der Genehmigung durch die Kommission bedurften, nunmehr allein vom Mitgliedstaaten geregelt. Damit kann dieser Teil der Programme dezentral geplant und geändert werden. 385 Es ist deshalb zu erwarten, dass die "operativen" Teile der Programmplanung in der Durchführungsphase einfacher und schneller angepasst werden können. 386 (46) Wie die Erfahrungen zeigen, ist es nicht geglückt, die Verfahren zur Erstellung und Genehmigung der Programmplanungsdokumente zu beschleunigen, so dass es wiederum zu Verzögerungen bei der Durchführung der Programme kommen wird. Hiervon sind insbesondere das Ziel 2 sowie die Gemeinschaftsinitiativen stark betroffen.387 Es wurde deutlich, dass die in der VO 1260/99 vorgegebenen Fristen zu knapp bemessen sind, um in einem partnerschaftlichen Verfahren Programmplanungsdokumente zu erarbeiten, die den Qualitätsanforderungen der VO 1260/99 genügen. 388 Der Qualität der Programme kam angesichts ihrer zentralen Funktion für die Verwaltung der Strukturfonds389 Vorrang gegenüber einer nur scheinbaren Wahrung der vorgesehenen Fristen durch Genehmigung qualitativ unzureichender Programme zu. Es bleibt zu hoffen, dass die hierdurch entstandenen, zum Teil erheblichen Verzögerungen in der um ein Jahr verlängerten Förderphase zumindest teilweise aufgeholt werden können. (47) In ihrer ersten Bilanz hat die Kommission festgestellt, dass die inhaltliche Qualität der Programme insgesamt verbessert werden konnte. 39o Hierzu dürfte dig angesehen. Bedenken im Hinblick auf eine zu große Komplexität des Programmplanungsverfahrens äußerte auch der Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 4.1 ff. 382 Ebenso Bollen/ Hartwig / Nicolaides. S. 64; Evans. S. 270. 383 Vgl. näher Evans, S. 263 f. 384 V gl. oben, C III Rn. 11 f. 385 Vgl. oben, C III Rn. 33 f. 386 Kommission. KOM (2001) 378, S. 22. 387 Kommission, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 7 f., 15 ff., und oben, C III Rn. 9 388 Vgl. oben, C III Rn. 9. 389 Vgl. oben, C III Rn. 2 ff.

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C. Grundsätze

auch die deutlich klarere, systematischere und einheitlichere Regelung des Programmplanungsverfahrens durch die VO 1260/99 beigetragen haben?91 Positiv zu vermerken ist auch, dass die Koordinierungsfunktion der Programmplanungsdokumente der zweiten Stufe durch den verstärkten Einsatz von Multifondsprogrammen 392 und die Einbeziehung von Globalzuschüssen und Großprojekten gestärkt werden konnte.393 Das Prinzip, dass alle aus den Strukturfonds in einem Fördergebiet kofinanzierten Maßnahmen in einem einzigen Programmplanungsdokument der zweiten Stufe koordiniert werden, ist jedoch nicht durchgängig verwirklicht. 394 Durch die Reduzierung der Ziele und der Zahl der Gemeinschaftsinitiativen bedingt, werden im Förderzeitraum 2000 - 2006 deutlich weniger Programme initiiert. Damit werden die Rationalisierungspotenziale für die Verwaltung der Strukturfonds, die durch das Programmplanungsverfahren eröffnet werden, besser genutzt.

IV. Partnerschaft 1. Inhalt und Funktion (1) Der Grundsatz der Partnerschaft stellt ein allgemeines Prinzip der Tätigkeit der Strukturfonds dar. Er verpflichtet die Kommission, den betreffenden Mitgliedstaat sowie die von ihm zu benennenden sonstigen Partner zu einem abgestimmten, engen und loyalen Zusammenwirken395 bei der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen, um das gemeinsame Ziel, die Beseitigung schwerwiegender sozioökonomischer Probleme in den geförderten Gebieten, zu verwirklichen. 396 Als sonstige Partner einzubeziehen sind die betroffenen Regionen und Kommunen, die Wirtschafts- und Sozialpartner sowie sonstige relevante Nichtregierungsorganisationen, insbesondere Umwelt-und Frauenverbände.397

Kommission, KOM (2001) 378, S. 7 f. Vgl. etwa den Katalog des Art. 9 VO 1260/99, der für die zentralen Rechtsbegriffe der Programmplanung Legaldefinitionen enthält. Ferner ist auf die Vereinheitlichung der Planungsverfahren für alle Fonds und Interventionsformen hinzuweisen (vgl. oben, C III Rn. 7 ff.). 392 Kommission, KOM (2001) 378, S. 16. 393 Vgl. oben, C III Rn. 40 ff. 394 Vgl. oben, C III Rn. 23, 36 für die Ziele 1 und 2. Ferner ist es rechtlich nicht ausgeschlossen, dass ein Gebiet zugleich Fördergebiet der Ziele 1 bis 3 und gleichzeitig einer oder mehrerer Gemeinschaftsinitiativen mit jeweils gesonderter Programmplanung ist. 395 Vgl. EuGH, Rs. C-84/96 (Niederlande/Kommission), Slg. 1999, 1-6515 Rn. 47; EuGH, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Slg. 1991,1-5315 Rn. 31; GA Mischo, Rs. C-413/98 (DAFSE/Frota Azul), Slg. 2001, 1-673 Rn. 68. 396 Art. 8 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99. 397 Art. 8 Abs. 1 VO 1260/99. 390

391

IV. Partnerschaft

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(2) Das Partnerschaftsprinzip soll - wie auch alle anderen Grundprinzipien der Strukturfonds - dem generellen Ziel der Effizienz der Strukturfonds dienen. Dabei kommt ihm die spezifische Funktion zu, möglichst alle besonders betroffenen Akteure in die Tätigkeit der Strukturfonds im Rahmen vertrauensvoller Zusammenarbeit einzubeziehen, um eine breite Informationsbasis zu sichern, den gesamten, für Fragen der sozioökonomischen Entwicklung vorhandenen Sachverstand zu nutzen sowie die inhaltliche Qualität und umfassende Akzeptanz der Strukturfondsinterventionen in den geförderten Gebieten zu garantieren. 398

2. Entwicklung (3) Erste Ansätze eines Partnerschaftsprinzips entwickelten sich mit den 1985 begonnenen Bemühungen, im Bereich des EFRE von der Prüfung und Finanzierung jedes einzelnen Vorhabens auf ein System mehrjähriger Programmplanung und -finanzierung überzugehen. 399 In der Strukturfondsreform von 1988 wurde das Partnerschaftsprinzip als allgemeines Prinzip für die Tätigkeit aller Strukturfonds eingeführt, wobei zunächst nur vorgesehen war, dass neben der Kommission und dem Mitgliedstaat die betroffenen Regionen und Kommunen als sonstige Partner einbezogen werden sollten. 4OO Mit den Reformschritten von 1993 und 1999 wurde der Kreis der einzubeziehenden Partner zunächst um die Wirtschafts- und Sozialpartner und später um sonstige relevante Einrichtungen, d. h. insbesondere einschlägige Nichtregierungsorganisationen, erweitert. 401 (4) Insgesamt konnte festgestellt werden, dass sich das Partnerschaftsprinzip weitgehend bewährt hat. 402 In den vergangenen Förderzeiträumen wurden die Regionen in der Regel in die Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen eingebunden, während die Kommunen und die Wirtschafts- und Sozialpartner hieran noch nicht in allen Mitgliedstaaten hinreichend beteiligt wurden. Da die Umsetzung des Partnerschaftsprinzips nur unter Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner zulässig war (und ist), wurden Art und Umfang der Beteiligungsrechte der sonstigen Partner in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausgestaltet. Zum wichtigsten Instrument der Partnerschaft entwickelten sich die für die Überwachung der Umsetzung der Strukturfondsinterventionen zuständigen Begleitausschüsse. 403 398 Kommission, KOM (1998) 131, S. 10 f., 22. f.; dieselbe, KOM (2001) 378, S. 8; AdR, Entschließung zum Partnerschaftsprinzip, Ziff. 1; vgl. ferner Kelleher / Baterbury / Stern, S. 23 ff.; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 1; Nanetti, S. 86; Bollen, Managing EU-Structural Funds, S. 22 f. 399 Vgl. oben, A II Rn. 37. 400 Vgl. oben, A IV Rn. 18. 401 Vgl. oben, A VI Rn. 8, A VII Rn. 12. 402 Vgl. oben, A IV Rn. 36 sowie - auch zum Folgenden - Kelleher/Baterbury/Stern, S.156.

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C. Grundsätze

3. Rechtliche Ausgestaltung (5) Im Förderzeitraum 2000 - 2006 fordert das Partnerschaftsprinzip für die Tatigkeit der Strukturfonds das aufeinander abgestimmte Zusammenwirken von Kommission, Mitgliedstaaten und der sonstigen Partner. 404 Das Partnerschaftsprinzip ist in Art. 159 Abs. 1 EG-Vertrag angelegt, der die Verwirklichung der kohäsionspolitischen Ziele des EG-Vertrags der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten als gemeinsame Aufgabe zuweist. 405 Es bildet eine spezifische Ausprägung der aus Art. 10 EG-Vertrag folgenden Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten und deren zuständigen Behörden auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene,406 die durch Art. 8 VO 1260/99 auf die übrigen Partner ausgedehnt wird. 407 (6) Eine Veränderung oder Verwischung der durch die VO 1260/99 vorgegebenen Verteilung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten wird durch das Partnerschaftsprinzip nicht bewirkt. 408 So ergibt sich aus dem Partnerschaftsprinzip keine allgemeine Verpflichtung der Kommission, Mitgliedstaaten, die Obliegenheiten oder Pflichten bei der Verwaltung der Strukturfonds verletzen, über die daraus möglicherweise resultierenden negativen Rechtsfolgen zu informieren, soweit diese sich unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben und die Kommission insoweit über kein Ermessen verfügt. 409 Auch bildet das Partnerschaftsprinzip keine Rechtsgrundlage für die Kommission und die Mitgliedstaaten, um den Rechtsrahmen der Strukturfonds einseitig oder einvernehmlich abzuändern oder zu erweitern. 410 403 Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, A IV Rn. 36, A VI Rn. 8,20, und ferner Kommission, KOM (2001) 378, S. 8; Bollen, Managing EU-Structural Funds, S. 22 ff. 404 Art. 8 Abs. I u. 2 VO 126099. 405 Vgl. oben, B I Rn. 51. 406 Vgl. EuGH, Rs. C-84/96 (Niederlande/Kommission), Sig. 1999, 1-6547 Rn. 47; EuGH, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Sig. 1991,1-5315 Rn. 31; GA Mischo, Rs. C-413/98 (DAFSE/Frota Azul), Sig. 2001, 1-673 Rn. 68. 407 Vgl. Art. 8 Abs. I UAbs. 5 VO 1260/99, der alle Partner auf die Verfolgung eines gemeinsamen Ziels verpflichtet. 408 Kommission, KOM (1998) 131 , S. 23 ; Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 23. 409 EuGH, Rs. C-84/96 (Niederlande/ Kommission), Slg. 1999, 1-6547 Rn. 46 ff.; GA La Pergola, Rs. C-308/95 und C-84/96 (Niederlande/Kommission), Slg. 1999,1-6513 Rn. 29. In dem vom EuGH, a.a.O., entschiedenen Fall führte die Versäumung der fristgemäßen Vorlage gültiger Schlusszahlungsanträge für Altfälle zu einer sich unmittelbar und zwingend aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden, automatischen Streichung der hierfür vorgesehenen Gemeinschaftsbeteiligung. EuGH und Generalanwalt lehnten dabei eine unter Rückgriff auf das Partnerschaftsprinzip begründete Informations- und Wampflicht der Kommission ab. Für die vergleichbare Regelung des Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99 ist deshalb ausdrücklich eine Unterrichtungspflicht der Kommission vorgesehen; vgl. näher unten, EIl Rn. 3. 410 EuGH, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Slg. 1991, 1-5315 Rn. 31 ff.; GA Tesauro, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Slg. 1991,1-5315 Rn. 22 f.

IV. Partnerschaft

221

(7) Gern. Art. 8 Abs. 2 va 1260/99 erstreckt sich die Partnerschaft auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung. Daraus ist geschlossen worden, dass das Partnerschaftsprinzip für den Bereich der Finanzkontrolle411 keine Anwendung finde. 412 Diese von einem engen Verständnis des Begriffes der Finanzierung ausgehende Schlussfolgerung ist jedoch unzutreffend, da das wichtigste Element der Partnerschaft, die Verpflichtung zu enger Zusammenarbeit zwischen den jeweils zuständigen Partnern, auch für den Bereich der Finanzkontrolle anzuwenden ist. Denn bereits aus Art. 10, Art. 274 Abs. 1 S. 2 und Art. 280 Abs. 3 EG-Vertrag folgt eine vertragliche Verpflichtung der für die Finanzkontrolle zuständigen Partner, nämlich der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, eng miteinander zusammenzuarbeiten, um die wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten und die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. 413 In den Bestimmungen über die Partnerschaft und die Finanzkontrolle der Strukturfonds werden diese Verpflichtungen nochmals ausdrücklich wiederholt. 414 So gehen mittlerweile auch der EuGH415 und das EuGEI416 inzidenter von der Geltung des Partnerschaftsprinzips auch im Bereich der Finanzkontrolle aus.

(8) Um die umfassende Beteiligung der sonstigen Partner an der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen zu gewährleisten, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die sonstigen Partner zu Beginn der Programmplanung zu bestimmen. 417 Für deren Auswahl sind Art. 8 Abs. I va 1260/99 verschiedene Vorgaben zu entnehmen. Sie muss allgemein dem Gebot der Repräsentativität genügen und eine angemessene Vertretung der betroffenen Regionen und Kommunen, der Wirtschafts- und Sozialpartner418 sowie von sonstigen Nichtregierungsorganisationen, die sich mit für die sozioökonomische Entwicklung des betreffenden Gebietes relevanten Fragen befassen, gewährleisten. Dabei ist die Berücksichtigung von jeweils mindestens einem Verband, der sich mit Umweltbzw. Gleichstellungsfragen befasst, obligatorisch. (9) Das Primärrecht räumt der Gemeinschaft jedoch keine Kompetenz zur Regelung der innerstaatlichen Verfassungsstruktur ein. 419 So muss die Partnerschaft im Einklang mit den institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnissen der Art. 38 f. VO 1260/99. EuGH, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Sig. 1991, 1-5315 Rn. 33; GA Tesauro, Rs. C-303/90 (Frankreich/Kommission), Sig. 1991 , 1-5315 Rn. 22 f. ; Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 23. 413 Vgl. dazu näher oben, B I Rn. 59 ff. 414 Art. 8 Abs. 4, Art. 38 Abs. llit. g) VO 1260/99. 415 EuGH, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Sig. 2000, 1-2415 Rn. 35. 416 Eu GEI, Rs. T-461/93 (An Taisce / Kommission), Sig. 1994, 11-733 Rn. 34. 417 Vgl. Art. 8 Abs. 2, Art. 16 Abs. llit. d) VO 1260/99. Gern. letzterer Vorschrift hat der Mitgliedstaat der Kommission hierüber in seinem Regionalentwicklungsplan zu berichten. 418 D. h. vor allem Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Bauernverbände sowie Verbände der freien Wohlfahrtspflege. 419 Magiera, Kompetenzverteilung, S. 22. 411

412

222

c. Grundsätze

Mitgliedstaaten stehen. 42o Art und Umfang der Mitwirkungsbefugnisse der sonstigen Partner können deshalb vom jeweiligen Mitgliedstaat grundsätzlich nach Maßgabe seiner Rechts- und Verfassungsordnung ausgestaltet werden. 421 Dieser Gestaltungsspielraum wird allerdings dadurch begrenzt, dass der Mitgliedstaat deren effiziente und weitgehende Beteiligung zu gewährleisten hat. 422 So verfügt der Mitgliedstaat in den ersten Phasen der Programmplanung über einen sehr weiten - nur durch die Gebote der Effizienz und Repräsentativität begrenzten - Spielraum für die organisatorische Ausgestaltung der Partnerschaft. Für die daran anschließende Phasen des Abschlusses der Programmplanung 423 und der Durchführung wird dagegen die partnerschaftliche Zusammenarbeit in den Begleitausschüssen institutionalisiert,424 ohne dass hierdurch weitere Möglichkeiten zur Beteiligung der Partner ausgeschlossen werden. Bei der Benennung der Mitglieder der Begleitausschüsse muss der Mitgliedstaat für eine repräsentative und ausreichende Berücksichtigung der sonstigen Partner Sorge tragen und eine Regelung hinsichtlich der Art und Intensität ihrer Beteiligungsrechte treffen. 425 Die va 1260/99 enthält aber keine Vorgaben für die Intensität der Mitwirkungsrechte der sonstigen Partner; es begegnet deshalb keinen gemeinschaftsrechtlichen Bedenken, wenn etwa Vertretern der Nichtregierungsorganisationen nur eine beratende Stimme in den Begleitausschüssen zugestanden oder aber den Vertretern der nationalen oder regionalen Gebietskörperschaften Vetorechte eingeräumt werden. 426 (10) Der umfassende Charakter der Partnerschaft wird ferner dadurch gesichert, dass auch ein Vertreter der Kommission Pflichtmitglied in jedem Begleitausschuss ist. 427 Auf den ersten Blick überraschend ist es allerdings, dass dem Kommissionsvertreter - im Gegensatz zu den vorangegangenen Förderzeiträumen - nur eine beratende Stimme eingeräumt wird, obwohl der Begleitausschuss an Entscheidungen mitwirkt, welche die Letztverantwortung der Kommission für die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel unmittelbar berühren. 428 Die Kommission begründet dies mit dem Anliegen der Reform von 1999, 420 Vgl. Art. 8 Abs. 1 UAbs. 4 VO 1260/99 sowie allgemein Magiera, Kompetenzverteilung, S. 22. 42\ Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 22; AdR, Entschließung zum Partnerschaftsprinzip, Ziff. 1. 422 Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3. 423 Dieser erfolgt durch die Ergänzung zur Programmplanung gern. Art. 18 Abs. 3 VO 1260/99 und fällt in die Zuständigkeit des Mitgliedstaates. 424 Vgl. näher Lang/Schwab/Wollmann, VerwArch 91 (2000), S. 100 ff. 425 Art. 17 Abs. 2 lit. d) , Art. 19 Abs. 3 lit. d) iii) VO 1260/99; Kommission, KOM (1998) 131, S. 25. 426 Kommission, KOM (1998) 131, S. 25. - Solche Regelungen finden sich etwa im Ziel-l GFK Deutschland, S. 205; Ziel I-GFK Italien, Ziff. 6.4.3, OP Brandenburg, S. 222 f.; OP Sachsen-Anhalt S. 330; EPPD Hessen, S. 88; EPPD Rh-Pf. S. 264. 427 Art. 35 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1260/99.

IV. Partnerschaft

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die Verwaltung der Strukturfonds möglichst weitgehend zu dezentralisieren. 429 Die Mitwirkung der Kommission sichert zumindest ihre volle Information über die Arbeiten des Begleitausschusses. So kann die Kommission ihrer Letztverantwortung für die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel 430 dadurch gerecht werden, dass sie im Rahmen der Zahlungs- und Finanzkontrollverfahren die Beteiligung der Strukturfonds aussetzt bzw. streicht, soweit diese aufgrund eines rechtswidrigen Beschlusses eines Begleitausschusses431 nicht mehr gerechtfertigt ist. 432 (11) Die Durchsicht der Gemeinschaftlichen Förderkonzepte für die Ziel I-Gebiete der Hauptempfängerstaaten zeigt, dass im Bereich des Zieles I die Bestimmungen über die Partnerschaft nunmehr im allgemeinen Beachtung finden sollten. 433 So kann festgestellt werden, dass sowohl alle fachlich berührten staatlichen Behörden als auch repräsentative Vertreter der regionalen und lokalen Ebene, der Wirtschafts- und Sozialpartner sowie von Umwelt- und Frauenverbänden an der Programmplanung beteiligt wurden und auch in den Begleitausschüssen mitwirken. Dabei wird den Vertretern nichtstaatlicher Einrichtungen meist nur eine beratende Stimme eingeräumt. 434 4. Bewertung

(12) Die besondere Bedeutung des Partnerschaftsprinzips liegt in seinem Ansatz, auf Seiten des Mitgliedstaates auch die regionale und lokale Ebene sowie nichtsstaatliche Akteure in die weitgehend dezentralisierte Verwaltung der Strukturfonds einzubeziehen. 435 Dabei handelt es sich auf den ersten Blick um ein aufwendiges Modell, das die Gefahr einer Verzögerung der Planungs- und Entscheidungsprozes428 So etwa die Bestätigung der Festlegung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung an einer einzelnen Maßnahme im Rahmen der Ergänzung zur Programmplanung; vgl. dazu näher unten, E I Rn. 8. 429 Kommission. KOM (1998) 131. S. 25. 430 Vgl. zu diesem Erfordernis näher oben. B I Rn. 58 ff. 431 Aus Art. 35 Abs. I UAbs. 3 S. 2 VO 1260/99. nach dem die Begleitausschüsse im Rahmen der Zuständigkeit des Mitgliedstaates handeln. folgt, dass Beschlüsse der Begleitausschüsse dem Mitgliedstaat zuzurechnen sind. 432 Vgl. dazu oben, B II Rn. 13 ff. 433 Vgl. dazu näher die Ziel I GFK: Deutschland. S. 205; Italien. Ziff. 6.2.1., 6.4.3; Irland. S. 32 f., 94 f.; Spanien. Zusammenfassung, S. 20 ff.; Griechenland, Zusammenfassung, S. 18 f.; Portugal, S. 171. Vgl. ferner das OP für Nordirland, S. 15, 185, sowie Kommission. KOM (2001) 378, S. 8 f. 434 Vgl. die Nw. oben, C IV Rn. 9 a. E.; Kelleher/Baterbury/Stem. App. 3, sowie Kommission. KOM (2001) 378, S. 9. 435 Der AdR. Entschließung zum Partnerschaftsprinzip, Ziff. 8, bezeichnet dies als "horizontale Partnerschaft" im Gegensatz zur "vertikalen Partnerschaft", die das Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaat betrifft.

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C. Grundsätze

se mit sich bringen könnte. 436 Diese Befürchtungen scheinen sich in der Praxis aber nur teilweise zu bestätigen. 437 Insgesamt überwiegen jedoch die Vorteile einer effektiven Partnerschaft deutlich, da sie Qualität und Akzeptanz der Strukturfondsinterventionen stärken. 438 Ähnliche Modelle haben sich in der Praxis komplexer Planungsentscheidungen der öffentlichen Hand bewährt. So wird beispielsweise im deutschen Planungsrecht aus denselben Gründen seit langem die Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange und von Betroffenen praktiziert. Dabei werden nicht nur alle fachlich berührten staatlichen Behörden, sondern auch die betroffenen Gebietskörperschaften sowie bestimmte relevante Nichtregierungsorganisationen - wie etwa Naturschutzverbände - in den komplexen planerischen Entscheidungsprozess einbezogen. 439 Schließlich entspricht das Modell der Partnerschaft auch dem modernen Leitbild des aktivierenden Staates. 440 (13) In föderalistischen Staaten wie der Bundesrepublik Deutschland, Belgien oder Österreich dürfte eine aktive Rolle der Regionen und Kommunen bei der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen nur wenige verfassungsrechtliche und -politische Probleme aufwerfen. 441 Solche Probleme könnten aber in traditionell zentralistischen Staaten auftreten, da die Einbeziehung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in die Partnerschaft zu einer Stärkung ihrer Stellung gegenüber der zentralen Ebene führen kann. 442 Die Befugnis zur näheren Ausgestaltung ihrer Mitwirkungsrechte kommt aber wegen ihrer Wirkungen auf die innerstaatliche Verfassungsstruktur weiterhin den Mitgliedstaaten ZU. 443 Es ist deshalb Sache der jeweiligen Mitgliedstaaten, zu entscheiden, ob sie die Forderungen der Regionen und Kommunen nach weiterer Stärkung ihrer Stellung bei der Planung und Durchführung von Strukturfondsinterventionen erfüllen. 444 Insgesamt 436 Kommission, KOM (2001) 378, S. 23; Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 24. 437 Vgl. zu den praktischen Erfahrungen näher Kommission, KOM (2001) 378, S. 8 f.; Kelleher / Baterbury / Stern, S. 163. 438 Vgl. oben, C IV Rn. 2. 439 Vgl. dazu näher Siegel, S. 2 ff., 57 ff. 440 Vgl. Bundesregierung, Kabinettsbeschluss v. I. 12. 1999, Moderner Staat - Modeme Verwaltung, Ziff. 1.1., Ziff. 2 a) bb). 441 So sind in diesen Mitgliedstaaten die Regionen unmittelbar in die Programmverhandlungen mit einbezogen; vgl. näher Bollen, Managing EU-Structural Funds, S. 23 mit Fn. 8 f. - Vgl. allgemein zur Einteilung in föderale und eher zentralistische Mitgliedstaaten sowie zur divergierenden Kompetenzausstattung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in den Mitgliedstaaten AdR, Regional and Local Government, S. 35 ff. 442 Priebe, in: Schwarze, Art. 159 EG-Vertrag Rn. 24; Lang/Schwab/Wollmann, VerwArch 91 (2000), S. 102. So kommt die Studie von Kelleher/Baterbury/Stern, S. 157, zu dem Ergebnis, dass das Partnerschaftsprinzip durch die innerhalb der Europäischen Union zu beobachtende Entwicklung hin zur Regionalisierung und Dezentralisierung gestärkt wird und seinerseits zur Beschleunigung dieser Entwicklung beiträgt. 443 Vgl. oben, C IV Rn. 9. 444 Vgl. etwa AdR, Entschließung zum Partnerschaftsprinzip, Ziff. 8. Besonderes Konfliktpotenzial birgt dabei die vom AdR, a.a.O., erhobene Forderung, den regionalen und lokalen

V. Zusätzlichkeit

225

ist festzustellen, dass Erfolg oder Misserfolg der Partnerschaft wesentlich von der Bereitschaft und Fähigkeit eines Mitgliedstaates abhängen, die rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen für eine wirkungsvolle Beteiligung der sonstigen Partner zu schaffen. 445

V. Zusätzlichkeit 1. Inhalt und Funktion (1) Der Grundsatz der Zusätzlichkeit, synonym auch als Prinzip der Additionalität bezeichnet, besagt, dass die aus den Strukturfonds zur Verfügung gestellten Gemeinschaftsmittel nicht lediglich an die Stelle nationaler strukturpolitischer Ausgaben treten dürfen, da ansonsten die Förderung aus den Strukturfonds die zur Verwirklichung der vertraglichen Ziele der Kohäsionspolitik notwendigen zusätzlichen Wirkungen für eine positive sozioökonomische Entwicklung der Gemeinschaft nicht erzielen kann. 446 Der Beachtung des Prinzips der Zusätzlichkeit kommt eine besondere Bedeutung zu, weil insbesondere in den Kohäsionsländem ein erheblicher Teil der gesamten öffentlichen Investitionen für die Regiona1entwicklung aus den Strukturfonds finanziert wird. 447

2. Entwicklung (2) Das Prinzip der Zusätzlichkeit konnte sich zu Beginn der Tätigkeit des EFRE noch nicht auf eine ausdrückliche Grundlage in der VO 724/75 stützen, wurde aber in deren Präambel bereits als wichtiger Grundsatz für die Aktionen des EFRE erwähnt. 448 In der nachfolgenden Praxis bereitete es der Kommission erhebliche Schwierigkeiten, die Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips zu überprüfen. Ursachen hierfür bildeten das Fehlen klarer rechtlicher Vorgaben sowie ausreichender und vergleichbarer Informationen durch die Mitgliedstaaten. So konnten in den ersten Phasen der Tatigkeit des EFRE bis zur Strukturfondsreform von 1988 keine zuverlässigen Aussagen über die tatsächliche Beachtung dieses Prinzips getroffen werden. 449

Gebietskörperschaften weitergehende Möglichkeiten zur direkten Zusammenarbeit mit der Kommission zu eröffnen. 445 KelleherlBaterburylStem, S. VI ff., 159 f.; Bollen, Managing EU-Structural Funds, S. 25 f.; LanglSchwablWollmann, VerwArch 91 (2000), S. 106. 446 Art. 11 Abs. 1 VO 1260/99; Kommission, KOM (98) 131, S. 28; Magiera, Finanz- und Fondsverwaltung, S. 140; Priebe, GS Grabitz, S. 575. 447 Vgl. etwa Rechnungshof, Sonderbericht 6/99, S. 9 ff. 448 Vgl. oben, AlIRn. 10. 15 Holzwart

226

C. Grundsätze

(3) In der Strukturfondsrefonn von 1988 wurde der Grundsatz der Zusätzlichkeit als allgemeines Rechtsprinzip für die Tätigkeit der Strukturfonds übernommen. Dessen Einhaltung sollte nunmehr besser kontrolliert und durchgesetzt werden, um den Effekt der deutlichen Aufstockung der Strukturfondsmittel zu sichern. 45o Die VO 4253/88 verlangte deshalb, dass die Erhöhung der Strukturfondsmittel mindestens zu einer entsprechenden Zunahme der öffentlichen Gesamtausgaben für strukturpolitische Maßnahmen in dem betreffenden Mitgliedstaat führen sollte. Demnach hatten die Mitgliedstaaten ihre nationalen Ausgaben für strukturpolitische Zwecke real mindestens auf dem bisherigen Niveau beizubehalten. 451 Die Mitgliedstaaten hatten in den Programmplanungsdokumenten die notwendigen Angaben für die Priifung der Zusätzlichkeit aufzunehmen und die Kommission regelmäßig über die tatsächlichen Strukturausgaben zu infonnieren. 452 Trotzdem blieb die Kontrolle der Zusätzlichkeit weiterhin problematisch. Dies galt vor allem für die Ziele 2 und 5 b) mit ihren kleinräumigen Fördergebieten, für die keine hinreichend zuverlässigen statistischen Daten erhoben wurden und für die die VO 4253/88 verschiedene, wenig präzise gefasste Ausnahmetatbestände vorsah. 453 Dariiber hinaus erwies es sich für die Beachtung des Zusätzlichkeitsprinzips durch die Mitgliedstaaten als wenig hilfreich, dass der Rechtsrahmen der Strukturfonds für die - ohnehin kaum nachweisbare - Verletzung des Zusätzlichkeitsgrundsatzes keine wirkungsvollen Sanktionen vorsah. 454 3. Rechtliche Ausgestaltung a) Die Kriterien für die Überprüfung

(4) Für den Förderzeitraum 2000-2006 hält die VO 1260/99 daran fest, dass der Grundsatz der Zusätzlichkeit in der Regel voraussetzt, dass der betreffende Mitgliedstaat die tatsächlich geleisteten öffentlichen Strukturausgaben zugunsten seiner Strukturfondsfördergebiete in der Höhe des vorausgegangenen Förderzeitraums real beibehält.455 (5) Für das Ziel 1 sind die tatsächlich getätigten Strukturausgaben zugunsten der Ziel I-Gebiete des betreffenden Mitgliedstaates maßgeblich. 456 Unter Strukturaus449 Vgl. oben, AlIRn. 15,26,46. In der zweiten und dritten Phase der Tätigkeit des EFRE wurden den Mitgliedstaaten zwar zusätzliche Informationspflichten auferlegt (vgl. oben, A 11 Rn. 15,34), hierdurch konnten jedoch keine grundlegende Verbesserungen bewirkt werden. 450 Vgl. oben, A IV Rn. 25. 45\ Vgl. oben, A IV Rn. 25, A VI Rn. 8. 452 Vgl. oben, A IV Rn. 25, A VI Rn. 8. 453 Vgl. oben, A IV Rn. 39, A VI Rn. 21. 454 Vgl. oben, A VI Rn. 3. 455 Art. 11 Abs. 2 VO 1260/99. 456 Art. 11 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier I, Kap. 1.5.

V. Zusätzlichkeit

227

gaben sind dabei diejenigen öffentlichen Ausgaben eines Mitgliedstaates zu verstehen, die dem Grunde nach die Voraussetzungen für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds erfüllen. 457 Nicht erforderlich ist dagegen, dass die nationalen Strukturausgaben tatsächlich in eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds einbezogen werden. Für die Ermittlung der nationalen Strukturausgaben hat die Kommission vier Schwerpunkte vorgegeben, die den gesamten Bereich der aus Strukturfonds förderfähigen Ausgaben abdecken. 458 Demnach werden nationale Ausgaben als Strukturausgaben betrachtet, wenn sie den Schwerpunkten Basisinfrastrukturen,459 Stärkung der Humanressourcen,460 produktives Umfeld461 oder Sonstiges462 zugeordnet werden können. 463 (6) Im Rahmen der Ziele 2 und 3 sind die auf gesamtstaatlicher Ebene tatsächlich geleisteten öffentlichen Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik aufrechtzuerhalten. 464 Die aktive Arbeitsmarktpolitik bildet das Gegenstück zur passiven Arbeitsmarktpolitik, die durch Leistungen an den Arbeitslosen den durch die Arbeitslosigkeit verursachten Einkommensausfall abmildert. Der aktiven Arbeitsmarktpolitik zuzurechnen sind alle beschäftigungspolitischen Maßnahmen zur Bekämpfung und Vermeidung von Arbeitslosigkeit, insbesondere Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit, die den Arbeitslosen bzw. von Arbeitslosigkeit Bedrohten aktiv einbeziehen. 465 Im Einzelnen fallen hierunter etwa Maßnahmen zur beruflichen Aus- und Fortbildung, zum Erwerb von Berufserfahrung, öffentliche Beschäftigungsprogramme, die öffentliche Subventionierung von Arbeitsplätzen, die staatliche Unterstützung von Existenzgründungen sowie individuelle Berufsberatung und Schulung für die Arbeitssuche. 466 Welche Maßnahmen im Einzelnen die BestandKommission, Arbeitspapier 5, S. 3. Vgl. zu den aus den Strukturfonds förderfähigen Ausgaben die VOen 1783/99 (EFRE) , 1784/99 (ESF), 1263/99 u. 2792/99 (FIAF) und 1257/99 (EAGFL-A). Diese breite Definition der Strukturausgaben ist notwendig, da gern. Art. 2lit. a) VO 1260/99 alle vier Strukturfonds im Rahmen des Ziels 1 eingesetzt werden können. 459 Hiervon erfasst sind Infrastrukturinvestitionen in den Bereichen Verkehr, Telekommunikation, Energie, Wasserversorgung, Abfall- und Abwasserentsorgung, Energie und Gesundheit. 460 Hierzu zählen die Förderung der Aus- und Fortbildung sowie der Forschung und Entwicklung. 461 Hierunter fallen die Ausgaben zur Förderung des produktiven Sektors, wie die Schaffung unternehmensbezogener Infrastruktur und Beihilfen für Unternehmen aller Wirtschaftssektoren. 462 Hier können sonstige zur regionalen Entwicklung beitragende Maßnahmen mit geringer finanzieller Bedeutung berücksichtigt werden, z. B. Maßnahmen der technischen Hilfe. 463 Kommission, Arbeitspapier 1, Tabelle 2; dieselbe, Arbeitspapier 5, S. 4 f., mit weiteren Erläuterungen zu den einzelnen Schwerpunkten. 464 Art. 11 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99; Kommission, 12. StrukturfondslB 2000, S. 24 f. 465 Art. 2 Abs. 1 lit. a) VO 1784/99; Beschäftigungspolitische Leitlinien 2000, Ziff. I; Beschäftigungspolitische Leitlinien 2001, Ziff. I.; Empfehlungen über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik 2000, Ziff. 3.8. 457

458

15*

228

C. Grundsätze

teile der aktiven Arbeitsmarkpolitik eines Mitgliedstaates bilden, kann seinem zur Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien der Gemeinschaft erlassenen nationalen beschäftigungspolitischen Aktionsplan entnommen werden. 467 (7) Zweifelhaft ist allerdings, ob das für die Ziele 2 und 3 aus Vereinfachungsgründen gewählte Kriterium der Beibehaltung der auf gesamtstaatlicher Ebene geleisteten Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik geeignet ist, um die tatsächliche Beachtung des Zusätzlichkeitsprinzips zu gewährleisten. Für das ausschließlich aus dem ESF kofinanzierte Ziel 3, das das gesamte Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates mit Ausnahme seiner Ziel I-Gebiete erfasst,468 scheint die Anknüpfung an die nationalen Gesamtausgaben für die aktive Arbeitsmarkpolitik hinnehmbar, da bei einem weiten Verständnis des Begriffs der aktiven Arbeitsmarktpolitik der überwiegende Teil der aus dem ESF dem Grunde nach kofinanzierbaren nationalen Ausgaben erfasst wird. 469 So kann eine einigermaßen zuverlässige Aussage über die Beibehaltung des bisherigen Förderniveaus für die im Rahmen diese Zieles förderbaren Maßnahmen und damit auch über die Beachtung des Zusätzlichkeitsprinzips getroffen werden. (8) Anders stellt sich dagegen die Situation für das aus EFRE und ESF zu unterstützende gebietsbezogene Ziel 2 dar. Methodisch bedenklich ist bereits, dass auf die Ausgaben auf nationaler Ebene abgestellt wird, und nicht die spezifisch zugunsten der Ziel 2-Gebiete geleisteten Ausgaben betrachtet werden. Noch problematischer ist aber die Verwendung des Kriteriums der aktiven Arbeitsmarkpolitik auch im Rahmen des Zieles 2. Dies führt dazu, dass die nationalen Ausgaben, die im Rahmen des Zieles 2 für eine Kofinanzierung aus dem EFRE in Betracht kommen, bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit zu einem großen Teil unberücksichtigt bleiben,47o obwohl dem EFRE in der Praxis eine besondere Bedeutung für die Finanzierung der Ziel 2-Interventionen zukommt. 471 Deshalb kann auf Grundlage der für das Ziel 2 vorgesehenen Überprüfung der Zusätzlichkeit weder beurteilt werden, ob EFRE-Mittel nationale Ausgaben gleicher Art ersetzen, noch kann für das Ziel 2 insgesamt eine zuverlässige Aussage über die tatsächliche Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips getroffen werden.

466 Beschäftigungspolitische Leitlinien 2000, Ziff. I; Beschäftigungspolitische Leitlinien 2001, Ziff.l.; Kommission,; KOM (2000) 551, S. 24 ff. 467 Art. 2 Abs. 1 lit. a) VO 1784/99. Zu den nationalen beschäftigungspolitischen Aktionsplänen vgl. näher Kommission,; KOM (2000) 551, S. 99 ff. 468 Art. 5 VO 1260/99. 469 Vgl. Art. 2, 3 VO 1784/99. 470 So lassen sich etwa die aus dem EFRE gern. Art. 2 VO 1783/99 zu unterstützenden produktiven Investitionen zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen oder die Infrastrukturinvestitionen auch bei einem weiten Begriffsverständnis nicht der aktiven Arbeitsmarktpolitik zuordnen. Zur Verteilung der Ausgaben des EFRE auf die Schwerpunkte des Ziels 2 im Förderzeitraurn 1994-1999 vgl. oben, A VI Rn. 12. 471 Vgl. oben, A VI Rn. 12.

V. Zusätzlichkeit

229

(9) Ein Unterschreiten des so ermittelten bisherigen Durchschnittsniveaus nationaler Strukturausgaben ist jedoch zulässig, soweit dies durch spezifische wirtschaftliche Bedingungen gerechtfertigt ist. 472 Die va 1260/99 sieht insoweit vier abschließende Ausnahmetatbestände vor, nämlich Privatisierungen,473 eine außergewöhnliche Höhe der Strukturausgaben im vorangegangenen Förderzeitraum,474 die konjunkturelle Entwicklung der nationalen Volkswirtschaft475 sowie Verringerungen der Strukturfondsausgaben gegenüber dem vorangegangenen Förderzeitraum. 476

b) Die Kontrollen der Zusätzlichkeit (l0) Die Höhe der im Förderzeitraum 2000 - 2006 mindestens zu erreichenden nationalen Strukturausgaben wird zunächst in einer Ex-ante-Prüfung im Zuge der Programmplanungsverhandlungen zwischen Mitgliedstaat und Kommission in absoluten Zahlen verbindlich festgelegt und anschließend in die Entscheidungen über die gemeinschaftlichen Förderkonzepte bzw. die Einheitlichen Programmplanungsdokumente aufgenommen. 477 Dabei eröffnen sich für Kommission und Mitgliedstaaten durch die oben dargestellten Ausnahmetatbestände erhebliche VerArt. 11 Abs. 2 UAbs. 4 VO 1260/99. Damit kann institutionellen Veränderungen im öffentlichen Sektor eines Mitgliedstaates Rechnung getragen werden. Dabei ist insbesondere zu klären, ob und weIche Ausgaben privatisierter Unternehmen einbezogen werden sollen; vgl. Kommission, Arbeitspapier 5, S. 5. 474 Eine außergewöhnlicher Höhe der nationalen Strukturausgaben im vorangegangenen Förderzeitraum liegt dann vor, wenn der Anteil der Strukturausgaben am nationalen BIP oder die Intensität der Pro-Kopf-Förderung den EU-Durchschnitt erheblich überschreitet; ähnlich Kommission, Arbeitspapier 5, S. 5. 475 Dabei muss den Schwankungen in der konjunkturellen Entwicklung der nationalen Volkswirtschaft Rechnung getragen werden. Denn in starken Aufschwungphasen kann sich der Bedarf an staatlicher Förderung produktiver Unternehmensinvestitionen verringern. In Phasen der Rezession sinken in der Regel die staatlichen Steuereinnahmen, so dass eine Beibehaltung der Strukturausgaben - soweit keine ausreichenden anderweitigen Spielräume im nationalen Haushalt bestehen - durch eine zusätzliche Nettoneuverschuldung finanziert werden müsste. Dies könnte aber die Einhaltung der Verpflichtungen der Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramme zur Haushaltskonsolidierung gefährden. 476 Damit soll vor allem die reduzierte Strukturfondsförderung für die Übergangsgebiete gern. Art. 6 VO 1260/99 berücksichtigt werden. Die Kommission, Arbeitspapier 5, S. 5 f., strebt für die Ziel 1-Übergangsgebiete zur Vermeidung negativer Wirkungen eine weitgehende Beibehaltung der nationalen Strukturausgaben an. 477 Art. 11 Abs. 2 UAbs. 3 und UAbs. 4 lit. a) VO 1260/99; Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 6. Für Deutschland wurde für die nationalen Strukturausgaben zugunsten der Ziel I-Gebiete eine jahresdurchschnittlich zu erreichende Höhe von 24,623 Mrd. Euro (GFK Deutschland Ziel 1, S. 184), für die bei Ziel 2 und 3 relevanten Ausgaben der aktiven Arbeitsmarktpolitik eine jahresdurchschnittlich zu erreichende Höhe von 21,226 Mrd. Euro vereinbart, wovon 10,503 Mrd. auf die neuen Länder und 10,723 Mrd. auf die alten Länder entfallen sollen (EPPD Deutschland Ziel 3, S. 245 ff.). 472

473

230

C. Grundsätze

handlungsspielräume. 478 Die Festlegung der Höhe der nationalen Strukturausgaben hat in Übereinstimmung mit den in den Empfehlungen des Rates über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und in den nationalen Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen enthaltenen Annahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung zu erfolgen und die in diesen Dokumenten niedergelegten Verpflichtungen zur Haushaltskonsolidierung zu beachten. 479 (11) Spätestens bis zum 31. 12. 2003 ist bei einer Halbzeitüberprüfung zu kontrollieren, ob die vereinbarte Höhe der nationalen Strukturausgaben tatsächlich eingehalten wurde. 48o Wenn die Entwicklung der öffentlichen Einnahmen oder der Beschäftigungssituation des Mitgliedstaates erheblich von den bei der Programmplanung zugrundegelegten Annahmen abweicht, kann die zu erreichende Höhe der nationalen Strukturausgaben durch Vereinbarung zwischen Kommission und Mitgliedstaat neu festgelegt werden. 481 Dabei ist auch eine Erhöhung der anzustrebenden Ausgaben möglich, sofern die Entwicklung der öffentlichen Einnahmen deutlich positiver verlaufen sollte, als ursprünglich angenommen. 482 Dagegen kann sich der Mitgliedstaat für eine Verringerung seiner Strukturausgaben unter das vereinbarte Niveau nicht mehr einseitig auf die oben erläuterten "spezifischen wirtschaftlichen Bedingungen" als rechtfertigende Ausnahmetatbestände berufen. 483 (12) Eine abschließende Überprüfung der Zusätzlichkeit erfolgt vor dem 31. 12.2005. 484 Dies hat faktisch zur Folge, dass nur für die ersten fünf der insgesamt sieben Jahre des Förderzeitraums 2000-2006 die Einhaltung des Zusätzlichkeitsprinzips kontrolliert wird.

478 Kommission, Arbeitspapier 5, S. 2, 5. So fand bei der Festlegung der nationalen Strukturausgaben Deutschlands zugunsten seiner Ziel I-Gebiete der Ausnahmetatbestand der außergewöhnlichen Höhe der öffentlichen Strukturausgaben Anwendung. Dies führte zu einer Absenkung der realen nationalen Strukturausgaben um mehr als 9% im Vergleich zum vorangegangenen Förderzeitraum; vgl. näher GFK Deutschland Ziel I, S. 184; Kommission, 12. StrukturfondslB 2000, S. 23. Dagegen sollen die Strukturausgaben zugunsten der Ziel I-Gebiete der Kohäsionsländer und Italiens erheblich gesteigert werden; vgl. näher Kommission, 12. StrukturfondslB 2000, S. 23 f. 479 Vgl. dazu näher etwa Empfehlungen über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik 2000, Ziff. 3.2 f. 480 Art. 11 Abs. 3lit. b) VO 1260/99. 481 Die Kommission, Arbeitspapier 5, S. 7, betrachtet eine Abweichung der tatsächlichen öffentlichen Einnahmen als erheblich, wenn die Differenz zwischen den tatsächlichen und den erwarteten öffentlichen Einnahmen mehr als 5% beträgt. 482 Ebenso Kommission, Arbeitspapier 5, S. 6. 483 Im Gegensatz zur früheren Rechtslage; vgl. Kommission, Arbeitspapier 5, S. 2, und oben, A IV Rn. 41, A VI Rn. 21. 484 Art. 11 Abs. 31it. c) VO 1260/99.

V. Zusätzlichkeit

231

c) Die Durchsetzung der Zusätzlichkeit

(13) Der Mitgliedstaat hat der Kommission die für die Überprüfung der Zusätzlichkeit notwendigen Angaben zur Verfügung zu stellen und ferner die Kommission über alle Entwicklungen zu unterrichten, die es ihm unmöglich machen könnten, die vereinbarte Ausgabenhöhe tatsächlich einzuhalten. 485 Soweit ein Mitgliedstaat im Zuge der Programmplanung nicht die erforderlichen Angaben für die Exante-Prüfung der Zusätzlichkeit vorlegt, kann die Kommission die Genehmigung der Programmplanungsdokumente bis zur Vorlage ausreichender Informationen versagen; im Übrigen sieht die va 1260/99 für die Verletzung der Informationspflichten im Zusammenhang mit der Zusätzlichkeit - im Unterschied zu anderen Pflichten formaler Art - keine Sanktionen vor. 486 Die Kommission hat die Einhaltung dieser Informationspflichten über Klauseln in den Programmplanungsdokumenten abgesichert, welche die Genehmigung wesentlicher Änderungen der Programmplanung durch die Kommission von der Einhaltung dieser Pflichten abhängig machen. 487 (14) Noch nicht entschieden ist die Frage, ob und welche Maßnahmen gegen Mitgliedstaaten getroffen werden können, wenn bei den Überprüfungen zur Halbzeit und zum Ende des Förderzeitraums tatsächlich eine Verletzung des Zusätzlichkeitsprinzips festgestellt wird. Die Kommission hatte in ihrem Vorschlag für die va 1260/99488 in dessen Art. 43 Abs. 3 für diesen Fall noch einen Ausschluss von der Zuteilung der neuen "leistungsgebundenen Reserve,,489 vorgesehen, scheiterte aber hiermit am Widerstand der Mitgliedstaaten. 49o Aus der Streichung dieser speziell für Verletzungen des Zusätzlichkeitsprinzips vorgeschlagenen Sanktionsregelung wird geschlossen, dass die va 1260/99 keine rechtlichen Möglichkeiten eröffne, solche Verstöße - etwa nach der allgemeinen Bestimmungen über die Finanzkorrekturen491 _ zu sanktionieren. 492 (15) Allerdings bedarf es eingehenderer Überprüfung, ob dieser Auffassung tatsächlich zu folgen ist. Soweit eine Verletzung des Prinzips der Zusätzlichkeit einen der in Art. 39 Abs. 2 UAbs 1 a) bis c) va 1260/99 genannten Tatbestände verArt. 11 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 VO 1260/99. Vgl. etwa Art. 32 Abs. 3 und 4, Art. 31 Abs. 2 VO 1260/99. Gemäß diesen Bestimmungen führt die Nichterfüllung der Pflichten zur Vorlage von Durchführungsberichten, Halbzeitbewertungen, Ausgabenbescheinigungen oder Prüfvermerken zur Aussetzung von Zwischen- bzw. Abschlusszahlungen und bei Überschreitung bestimmter Fristen zur Aufhebung der Mittelbindung unter entsprechender Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligung. 487 Kommission, 12. StrukturfondsIB 2000, S. 22. 488 Kommission, KOM (98) 131. 489 Vgl. dazu oben, A VII Rn. 6, und unten, E IV Rn. 17 f. 490 V gl. Kommission, 11. StrukturfondsIB 1999, S. 141. 491 Art. 39 VO 1260/99. 492 In diesem Sinne jedenfalls Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 110 f.; Rechnungshof, Sonderbericht 6/99, Ziff. 73; Kommission, 11. StrukturfondslB 1999, S. 141. 485 486

232

C. Grundsätze

wirklichte, käme eine Aussetzung der Zahlungen bzw. eine Kürzung oder Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung für die von der Verletzung dieses Prinzips betroffenen Gemeinschaftsinterventionen in Betracht.493 Einschlägig könnte dabei die Tatbestandsalternative des Art. 39 Abs. 2 UAbs 1 b) va 1260/99 sein. Demnach müsste durch die Verletzung der Zusätzlichkeit die Rechtfertigung für die Gemeinschaftsbeteiligung an den betroffenen Strukturfondsprogrammen ganz oder zum Teil entfallen sein. (16) Eine erhebliche Veränderung der Durchführungsbedingungen eines Strukturfondsprogramms, welche die Rechtfertigung für eine Gemeinschaftsbeteiligung zumindest teilweise entfallen lässt, liegt unstreitig dann vor, wenn ein Mitgliedstaat die in den Vereinbarungen über die Zusätzlichkeit eingegangenen Verpflichtungen dadurch verletzt, dass er die in den Programmplanungsdokumenten vorgesehene Kofinanzierungsanteile für die Strukturfondsinterventionen teilweise nicht leistet. 494 Somit wäre in diesem Fall eine entsprechende Aussetzung oder Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligung durch die Kommission gerechtfertigt. Im Ergebnis beruhen diese Maßnahmen aber nicht auf der Verletzung der Zusätzlichkeit als solcher, sondern knüpfen an die Missachtung der Bestimmungen über die Kofinanzierung an. (17) Die Ursache einer Verletzung des Zusätzlichkeitsprinzips kann aber auch in einer Absenkung der nationalen Strukturausgaben für Maßnahmen, die nicht aus den Strukturfonds kofinanziert werden, liegen. Folgte man der Auffassung, dass jeder Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht, der bei der Durchführung einer Strukturfondsintervention begangen wird, unabhängig von seiner Schwere, die Rechtfertigung für eine Gemeinschaftsbeteiligung der Strukturfonds zumindest zum Teil entfallen lässt,495 so könnten bei allen Strukturfondsprogrammen eines Mitgliedstaates, die von einer verletzten Vereinbarung über die Zusätzlichkeit erfasst werden, Maßnahmen nach Art. 39 Abs. 2 u. 3 va 1260/99 ergriffen werden. Dabei würde aber verkannt werden, dass sich in dieser Konstellation die Verletzung der Zusätzlichkeit nicht auf die planmäßige Durchführung einzelner Strukturfondsinterventionen auswirkt. Im Ergebnis ist deshalb der Auffassung zu folgen, dass in dieser Fallgestaltung Verletzungen der Zusätzlichkeit nicht mit Maßnahmen nach Art. 39 Abs. 2 und 3 va 1260/99 begegnet werden kann. (18) So verbleibt der Kommission in dieser Konstellation nur die Möglichkeit, die Verletzung des Zusätzlichkeitsprinzips durch den betreffenden Mitgliedstaat im schwerfälligen Vertrags verletzungs verfahren gern. Art. 226 EG-Vertrag vor dem Art. 39 Abs. 2 u. 3 VO 1260/99; vgl. zu diesem Verfahren näher unten, E III Rn. 12 ff. Vgl. EuGEl, Rs. T-143 /99 (Hortiplant SAT / Kommission), Slg. 2001, 11-1665 Rn. 67 f., für die unterlassene Leistung eines privaten Finanzierungsanteils. 495 Diese Auffassung wird etwa von der Kommission in ihren Jahresberichten über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ständig vertreten. Vgl. Kommission, KOM (2001) 309, S. 116 f.; KOM (2000) 92, S. 54; KOM (1999) 301, S. 59 f.; KOM (1998) 317, S. 133; KOM (1997) 299, S. 70. 493 494

V. Zusätzlichkeit

233

EuGH feststellen zu lassen,496 und ihn damit zur Einhaltung seiner in der Ex-antebzw. Halbzeitüberprüfung rechtsverbindlich eingegangenen Verpflichtungen zur Erreichung einer bestimmten Höhe von Strukturausgaben zu zwingen. 497 Die Kommission erwägt ferner eine Kürzung der Fondsmittel für den anschließenden Förderzeitraum. 498 4. Bewertung (19) Der Grundsatz der Zusätzlichkeit stellt ein notwendiges und sinnvolles Prinzip für die Tätigkeit der Strukturfonds dar, da er sicherstellt, dass die Mittel der Strukturfonds tatsächlich einen Mehrwert im Hinblick auf die Verwirklichung der kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft schaffen. 499 Dabei ist der Mitgliedstaat grundsätzlich verpflichtet, die durchschnittlichen Strukturausgaben des vorangegangenen Förderzeitraums weiterhin beizubehalten, wobei spezifische wirtschaftliche Bedingungen niedrigere, aber auch höhere Strukturausgaben rechtfertigen können. 5OO Das Konzept, die Höhe der zur Einhaltung der Zusätzlichkeit zu erreichenden nationalen Strukturausgaben durch Vereinbarung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten festzulegen und gegebenenfalls bei der Halbzeitüberprüfung durch eine neue Vereinbarung zu korrigieren, ist positiv zu bewerten, da es die Rechtsunsicherheiten vermeidet, die sich bisher bei unterschiedlichen Auffassungen über die Auslegung der Ausnahmetatbestandes der "spezifischen wirtschaftlichen Bedingungen" ergeben hatten. 50l

(20) Kritisch ist jedoch anzumerken, dass es für den Förderzeitraum 2000-2006 nicht gelungen ist, eine zuverlässige Überprüfung der Zusätzlichkeit für das Ziel 2 zu gewährleisten. 502 Unbefriedigend ist es ferner, dass die Kommission nur über unzureichende Möglichkeiten verfügt, um die Einhaltung der Zusätzlichkeit durchzusetzen. Denn ein Mitgliedstaat, der seine nationalen Strukturausgaben für die nicht aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen unter die vereinbarte Höhe absenkt, ist nicht dem Risiko unmittelbarer finanzieller Sanktionen ausgesetzt. 503 496 Eu GEI, Rs. T-461 /93 (An Taisce/Kommission), Slg. 1994,11-733 Rn. 30 ff.; vgl. näher unten, E III Rn. 32. 497 Gern. Art. 228 Abs. 1 EG-Vertrag ist der Mitgliedstaat verpflichtet, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Widrigenfalls kann der Gerichtshof auf Antrag der Kommission Zwangsgelder oder Pauschalbeträge gegen den säumigen Mitgliedstaat verhängen (Art. 228 Abs. 2 EG-Vertrag). 498 Kommission, Arbeitspapier 5, S. 7; dieselbe, 12. StrukturfondsJB 2000, S. 22. 499 Vgl. oben, C V Rn. I. 500 Vgl. oben, C V Rn. 4, 9. 501 Vgl. oben, C V Rn. 10 f. 502 Vgl. oben, C V Rn. 5 ff. 503 Vgl. oben, C V Rn. 14 ff.; kritisch hierzu Ausschuss unabhängiger Sachverständiger; S. 110 f.; Rechnungshof, Sonderbericht 6/99, Ziff. 73; Kommission, 11. StrukturfondslB 1999, S. 141.

234

C. Grundsätze

Das für diesen Fall offen stehende Vertragsverletzungsverfahren504 dürfte viel zu schwerfällig sein, um eine rasche und wirkungsvolle Ahndung solcher Verstösse zu ermöglichen. 505

Vgl. oben, C V Rn. 18. Zur Schwerfälligkeit des Vertragsverletzungsverfahrens vgl. Kommission, KOM (2001) 31,S. 14. 504 505

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken I. Grundlagen (1) Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 und Art. 12 VO 1260/99 enthalten die zentrale Rechtsregel für die Abstimmung der Politik der Strukturfonds mit den anderen Gemeinschaftspolitiken. Demnach können nur solche Vorhaben aus den Strukturfonds kofinanziert werden, die mit dem gemeinschaftlichen Primär- und Sekundärrecht vereinbar sind und darüber hinaus im Einklang mit den Gemeinschaftspolitiken und -aktionen stehen. I Dies ist Ausdruck des auch für die Strukturfonds geltenden vertraglichen Prinzips der Kohärenz, nach dem alle Gemeinschaftspolitiken widerspruchsfrei aufeinander abzustimmen sind?

(2) Art. 12 VO 1260/99 hebt besonders vier Bereiche hervor, nämlich den Schutz des unverfälschten innergemeinschaftlichen Wettbewerbs und - unmittelbar damit zusammenhängend - die Vergabe öffentlicher Aufträge, ferner den Schutz und die Verbesserung der Umwelt sowie neuerdings auch die Gleichstellung von Frauen und Männern. 3 Die ausdrückliche Nennung der ersten drei Bereiche erklärt sich bereits daraus, dass sich dort bei der Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen erfahrungsgemäß die größten Schwierigkeiten ergeben, die Vorgaben von Recht und Politik der Gemeinschaft einzuhalten. 4 Die besondere Betonung des Umweltschutzes und der Gleichstellung der Geschlechter ist Folge der besonderen Bedeutung dieser Politikbereiche, die in den vertraglichen Querschnittsklauseln der Art. 3 Abs. 2 und Art. 6 EG-Vertrag zum Ausdruck kommt. Demnach ist die Gemeinschaft in ihrem gesamten Aufgabenbereich verpflichtet, 1 Art. 9 Abs. 2 lit. b) ii) VO 438/2001. - Die Rechtspflicht zur Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken bestand bereits zu Beginn der Tätigkeit des EFRE (vgl. oben, A 1I Rn. 3, 10). Eine übergreifende Verpflichtung, die Tätigkeit der Strukturfonds in Übereinstimmung mit den anderen Gemeinschaftspolitiken auszugestalten, ist mit der Strukturfondsreform von 1988 im Sekundärrecht verankert worden (vgl. oben, A IV Rn. 17). 2 Vgl. oben, B I Rn. 15. 3 Von diesen Bereichen werden unten, D lI-IV, die ersten drei wegen ihrer besonderen Relevanz für die Tätigkeit des EFRE eingehender untersucht. Zur Abstimmung der Gleichstellungs- mit der Strukturfondspolitik, die vorrangig für den ESF von Bedeutung ist, vgl. näher Kommission, Einbeziehung der Chancengleichheit in die Strukturfondsprogramme, Luxemburg 2000; dieselbe, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 76 ff. 4 Vgl. oben, A IV Rn. 38 f., A VI Rn. 22 f.; Kommission, Jahresberichte über die Kontrolle der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts für die Jahre 1996-2000, KOM (1997) 299, ABl.EG 1997 C 332/ I, S. 70 f.; KOM (1998) 317, S. 133 f.; KOM (1999) 301, S. 59 f.; KOM (2000) 92, S. 54 f.; KOM (2001) S. 309, 116 f.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

die Gleichstellung von Frauen und Männern zu fördern und die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken zu berücksichtigen. Darüber hinaus hat sich die Tätigkeit der Strukturfonds auch an den beschäftigungspolitischen Zielen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten auszurichten; dabei kommt dem ESF die Aufgabe zu, die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien zu unterstützen.5 (3) Als Hindernis für eine wirkungsvolle Vorabkontrolle der Übereinstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken wirkt sich das Konzept der Programmplanung aus. Die von der Kommission zu genehmigenden Programmplanungsdokumente der ersten und zweiten Stufe sind aufgrund ihrer strategischen Ausrichtung noch recht abstrakt gefasst, so dass die Kommission bei der Prüfung der Programmentwürfe noch nicht abschließend beurteilen kann, ob die für die Umsetzung der Programme in Betracht kommenden Vorhaben mit Recht und Politik der Gemeinschaft vereinbar sein werden. 6 Eine Ausnahme hiervon besteht für die sogenannten Großprojekte, d. h. Vorhaben mit einem kofinanzierungsfähigen Investitionsvolumen von mehr als 50 Mio. Euro. Hier ist eine gesonderte vorhabenbezogene Genehmigung durch die Kommission erforderlich, bei der die Vereinbarkeit dieses Vorhabens mit Recht und Politik der Gemeinschaft im Einzelnen geprüft wird. 7 Es ist deshalb in erster Linie die Aufgabe der für die Details der Programmplanung und die Durchführung der Programme zuständigen Mitgliedstaaten, die Vereinbarkeit mit den anderen Gemeinschaftspolitiken sicherzustellen. 8 (4) Die Untersuchungen von Kommission und Rechnungshof in den Förderzeiträumen 1989 - 1993 und 1994 - 1999 ergaben, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme des öfteren insbesondere die Bestimmungen des gemeinschaftlichen Umwelt-, Beihilfen- und Vergaberechts sowie die Dienstleistungsfreiheit und das allgemeine Diskriminierungsverbot verletzten. Die Ursachen dafür lagen vor allem in einer unzureichenden Kenntnis der einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, in der fehlenden oder unzureichenden Umsetzung von einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht, in der mangelnden Einbeziehung der für die Sachfragen kompetenten Fachbehörden und -ressorts in die Planung und Durchführung der Strukturfondsinterventionen sowie einer unzureichenden Vorabbewertung der Programme hinsichtlich ihrer mög-

5 Ziff. 8 Präambel, Art. lAbs. 3, Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2, Art. 9 lit. c), Art. 15 Abs. 3, Art. 16 Abs. I VO 1260/99, Art. 1 u. 2 VO 1784/99; Leitlinien 2000-2006, Teil2. - Der Rechnungshof, Sonderbericht 12/200 I, Ziff. 17. f., 131, fordert, dass auch der EFRE stärker als Umsetzungsinstrument der Europäischen Beschäftigungsstrategie eingesetzt werden sollte. 6 Kommission, KOM (1997) 299, ABl.EG 1997 C 332/1, S. 70; dieselbe, KOM (1999) 301,61; dieselbe, Mitteilung C (88) 2510, Ziff. 3 B. 7 Vgl. dazu oben, C III Rn. 40 f. 8 Kommission, KOM (1998) 317, S. 134; dieselbe, KOM (1999) 301, S. 60; dieselbe, Mitteilung C (88) 2510, Ziff. 3 B.

I. Grundlagen

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lichen Auswirkungen auf andere Gemeinschaftspolitiken, insbesondere hinsichtlich der möglichen Folgen für die Umwelt. 9 (5) Um diesen Erfahrungen Rechnung zu tragen, wird für den Förderzeitraum 2000 - 2006 ein besonderes Gewicht auf vorbeugende Maßnahmen im Zuge der Programmplanung gelegt, weIche die Übereinstimmung der Tätigkeit der Strukturfonds mit anderen Gemeinschaftspolitiken besser gewährleisten sollen. Bei der Auswahl der Fördergebiete der Strukturfonds der Ziele 1 und 2 wurde dafür Sorge getragen, dass diese weitgehend mit den Fördergebieten für staatliche Regionalbeihilfen gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag identisch sind, um so die Voraussetzungen für eine Kohärenz mit der Politik im Bereich der staatlichen Beihilfen zu schaffen. 1O Für die Programmplanung 2000 - 2006 hat die Kommission auf der Grundlage von Art. 10 Abs. 3 va 1260/99 allgemeine, von den Mitgliedstaaten zu berücksichtigende Leitlinien vorgegeben, weIche auch die Übereinstimmung der Strukturfondsinterventionen mit den anderen Gemeinschaftspolitiken gewährleisten sollen. 11 Ferner wurden die Bemühungen verstärkt, die mit der Planung und Durchführung der Gemeinschaftsinterventionen betrauten nationalen Stellen und die Endbegünstigten über das zu beachtende Gemeinschaftsrecht zu informieren,12 alle fachlich berührten staatlichen Behörden in den Planungs- und Durchführungsprozess einzubeziehen l3 sowie andere Politikbereiche bereits in der Planungsphase zu integrieren. Dabei ist eine möglichst umfassende Vorabprüfung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht und der Auswirkungen auf andere Bereiche, insbesondere die Umweltsituation, vorgesehen. 14 Zusätzlich enthalten die Programmplanungsdokumente gesonderte Bestimmungen, in denen sich der jeweilige Mitgliedstaat nochmals ausdrücklich verpflichtet, bei der Programmdurchführung die relevanten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in besonders problematischen Bereichen, wie Umwelt-, Vergabe- und Beihilfenrecht, einzuhalten. Ferner bildet etwa der Umweltschutz einen eigenständigen Schwerpunkt der Strukturfondsinterventionen und wird so spezifisch aus den Strukturfonds gefördert. 15 Schließlich ist in den Programmplanungsdokumenten für die aus dem ESF geförderten Strukturfondsinterventionen nachzuweisen, dass sie die beschäfti9 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - oben, A IV Rn. 38 f., A VI Rn. 22 f.; Kommission, Jahresberichte über die Kontrolle der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts für die Jahre 1996-2000, KOM (1997) 299, ABl.EG 1997 C 332/ I, S. 70 f.; KOM (1998) 317, S. 133 f.; KOM (1999) 301, S. 59 f.; KOM (2000) 92, S. 54 f.; KOM (2001) 309, S. 116 f.; dieselbe, Mitteilung C (88) 2510, Ziff. 3. - Zu den Problemen bei der Vorabbewertung der potenziellen Beschäftigungseffekte vgl. Rechnungshof, Sonderbericht 12/2001, Ziff. 22. ff. 10 V gl. dazu näher oben, C I Rn. 22, 30 f. 11 Vgl. zu den Leitlinien 2000-2006 näher oben, C I Rn. 45 f., C III Rn. 11 f. 12 Hierzu hat die Kommission zu den wichtigsten Themenbereichen Arbeitsdokumente erstellt, die der raschen Information über das jeweils zu beachtende Gemeinschaftsrecht dienen. 13 Art. 8 VO 1260/99 und näher oben, C IV Rn. 11. 14 Vgl. dazu oben, C III Rn. 16 f ., 21, 24 f.; Kommission, KOM (2001) 378, S. 20 f. 15 Vgl. dazu näher Kommission, KOM (2001) 378, S. 20 f.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

gungspolitischen Leitlinien der Gemeinschaft gern. Art. 128 EG-Vertrag l6 und die sie konkretisierenden nationalen beschäftigungspolitischen Aktionspläne 17 umsetzen. IB (6) Soweit der vom Mitgliedstaat vorgelegte Programmentwurf oder seine Rechtsordnung oder Verwaltungs- und Kontrollsysteme keine hinreichende Gewähr dafür bieten, dass die Durchführung der Strukturfondsprogramme in Übereinstimmung mit Recht und Politik der Gemeinschaft erfolgen wird, kann die Kommission die Genehmigung des Programms solange versagen, bis der Mitgliedstaat die notwendige Abhilfe geleistet hat, oder aber das Programm unter bestimmten Auflagen genehmigen. 19 (7) Daneben muss in der Durchführungsphase kontrolliert werden, ob die Strukturfondsprogramme tatsächlich übereinstimmend mit Gemeinschaftsrecht und -politiken durchgeführt werden. Widrigenfalls müssen die erforderlichen Sanktionen ergriffen werden. Hierfür sind wiederum vorrangig die Mitgliedstaaten zuständig, während sich die Rolle der Kommission auf die Kontrolle der Kontrolle beschränkt. Dies bedeutet, dass die Kommission lediglich die Kontroll- und Sanktionstätigkeit des Mitgliedstaates überwacht. 2o (8) Verletzt der Mitgliedstaat bei der Durchführung der Strukturfondsinterventionen Gemeinschaftsrecht oder -politik, so kann die Kommission verschiedene Maßnahmen ergreifen, nämlich die Erstattung für die von den Verstößen betroffenen Ausgaben ablehnen, die Zahlungen an den Mitgliedstaat für die betroffenen Strukturfondsprogramme aussetzen, oder die Gemeinschaftsbeteiligung für das betreffende Programm ganz oder teil weise streichen. 21 Parallel dazu kann die Kommission auch ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den betreffenden Mitgliedstaat anstrengen,z2 (9) Versucht man die rechtlichen Regelungen zur Sicherung der Abstimmung der Strukturfondsaktionen mit den übrigen Gemeinschaftspolitiken, d. h. der Kohärenz, zusammenfassend zu bewerten, so ist folgendes festzustellen: Die in Art 12

16 Vgl. dazu die vom Rat erlassenen beschäftigungspolitischen Leitlinien 2001, und seine Durchführungsempfehlungen, ABl.EG 2001 L 22/27. 17 Zu den nationalen beschäftigungspolitischen Aktionsplänen 2000 vgl. näher Kommission, KOM (2000) 551, S. 85 ff. 18 Art. 9lit. c), Art. 15 Abs. 3, Art. 16 Abs. 1 VO 1260/99, Art. 1 u. 2 VO 1784/99; vgl. dazu näher Kommission, KOM (2000) 551, S. 85 ff. 19 Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2, Art. 12, Art. 15 Abs. 3-5 VO 1260/99. Vgl. näher zur diesbezüglichen Kommissionspraxis Kommission, KOM (2001) 378, S. 20 f. 20 Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, B 11 Rn. 14 f. 21 Art. 32 Abs. 3 u. 4, Art. 38 Abs. 5, Art. 39 Abs. 2 u. 3 VO 1260/99; Art. 9 Abs. 21it. b) ii) VO 438/2001; Ziff. 1 e) u. f), 2.2. Leitlinien Finanzkorrekturen. Vgl. dazu näher unten, E lI-IV. 22 Eu GEl, Rs. T-461/93 (An Taisce/ Kommission), Sig. 1994,11-733 Rn. 30 ff.; vgl. näher unten, E III Rn. 32.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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VO 1260/99 enthaltene Regel, nach der die Strukturfondsaktionen so auszugestalten sind, dass sie in jeder Hinsicht mit Recht und Politik der Gemeinschaft vereinbar sind, ist bereits zwingend durch das Vertragsrecht vorgegeben. 23 Der zu ihrer Umsetzung gewählte Ansatz, die Kohärenz der Strukturfondsaktionen insbesondere im Rahmen der partnerschaftlichen Programmplanung vorab umfassend zu überprüfen, erscheint sinnvoll, da er eine übergreifende Beurteilung der Auswirkungen der Strukturfondsaktionen in einem Fördergebiet auf die anderen relevanten Politikbereiche ermöglicht, bei der zugleich der gebündelte Sachverstand aller beteiligten Partner einfließen kann. 24 .Ferner hat sich gezeigt, dass die Kommission auch über ausreichende rechtliche Möglichkeiten verfügt, um die Kohärenz der Strukturfondsaktionen in der Praxis durchzusetzen?5 Gleichwohl wird es weiterhin vor allem von den für Programmdurchführung zuständigen Mitgliedstaaten abhängen, ob die Strukturfondsaktionen tatsächlich in Übereinstimmung mit Recht und Politik der Gemeinschaft durchgeführt werden. 26

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen 1. Notwendigkeit der Abstimmung (1) Die Europäische Union ist dem Prinzip einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet (Art. 3 Abs. leu. g, Art. 4 Abs. 1, Art. 98 EG-Vertrag). In Umsetzung dieser ordnungspolitischen Grundentscheidung enthält Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag ein grundsätzliches Verbot staatlicher Beihilfen, um den von staatlichen Beihilfen ausgehenden Gefahren für den freien Wettbewerb und das Funktionieren des Binnenmarktes zu begegnen. 27 So können Beihilfen an Unternehmen etwa dazu führen, das ineffiziente Unternehmen zu Lasten wirtschaftlich arbeitender Konkurrenten im Markt verbleiben. Sie können falsche Anreize für das Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer setzen und eine Fehlallokation von Ressourcen verursachen. 28

(2) Allerdings kann das freie Marktgeschehen auch zu Ergebnissen führen, die aus politischen Gründen nicht erwünscht sind, etwa wenn die Marktergebnisse in offenem Widerspruch zu den umwelt-, sozial-, beschäftigungs- oder regionalpolitischen Zielen der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten stehen. Solche - auch als Vgl. oben, D I Rn. 1. Vgl. oben, D I Rn. 5. 25 Vgl. oben, D I Rn. 6 ff. 26 Vgl. unten, E I Rn. 3. 27 Std. Rechtspr.; vgl. stellvertretend EuGH, Rs. 173/73 (Italien / Kommission), Sig. 1974, 709/718; EuGH, Rs. C-241 /96 (Frankreich/Kommission), Sig. 1996,1-4551 Rn. 19 f.; vgl. ferner Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 25 mit Fn. 50. 28 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 1 ff.; dieselbe, KOM (2001) 412, S. 6 f., 30, 32; BRDrs. 592/01, S. 10. 23 24

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

Marktversagen bezeichnete - Phänomene können es als gerechtfertigt erscheinen lassen, dass die Mitgliedstaaten mit dem Instrument der staatlichen Beihilfen korrigierend in den freien Wettbewerb eingreifen?9 Deshalb gilt das vertragliche Verbot staatlicher Beihilfen nicht absolut. So nimmt auch Art. 87 Abs. 2 EG-Vertrag bestimmte Beihilfen vom Beihilfenverbot aus. Praktisch wichtiger ist jedoch Art. 87 Abs. 3 EG-Vertrag, nach dem staatliche Beihilfen unter den dort bestimmten Voraussetzungen als ausnahmsweise mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden können. (3) In der Praxis werden staatliche Beihilfen in einem volkswirtschaftlich bedeutsamen Umfang vergeben, wobei die Mitgliedstaaten mit ihrer Vergabe unterschiedlichste Ziele verfolgen. 30 Große Bedeutung kommt dabei den auf die Ausnahmebestimmungen der Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag gestützten Beihilfen mit regionalpolitischer Zielsetzung ZU. 3l Die Mitgliedstaaten gewähren diese Beihilfen zur Verwirklichung von Zielen, die auch im Rahmen der Strukturfonds und insbesondere des EFRE verfolgt werden, nämlich die nachhaltige Entwicklung sozioökonomisch benachteiligter Regionen durch produktive Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen?2 (4) Die Strukturfonds beteiligen sich in erheblichem Umfang an der Finanzierung staatlicher Beihilfen, die zur Verwirklichung der in den Strukturfondsprogrammen vereinbarten Ziele gewährt werden. 33 Da die Strukturfonds und insbesondere der EFRE vorrangig der Verwirklichung des Kohäsionsziels verpflichtet sind, liegt hierbei das Schwergewicht auf der Kofinanzierung von staatlichen Beihilfen mit regionalpolitischer Zielsetzung zugunsten der am stärksten benachteiligten Regionen der Gemeinschaft, der sog. Ziel I-Gebiete der Strukturfonds. 34 Ob29 Vgl. näher Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 5 ff.; dieselbe, Beihilfenvademecum, S. 5; BRDrs. 592/01, S. 10. 30 So wurden 1990 in der EU staatliche Beihilfen in einem Volumen von etwa 1,75%, 1995 von etwa 1,5%, 1999 von etwa 1,2% des Gesamt-BIP der EU gewährt. Da sich die staatlichen Beihilfen vorrangig auf das verarbeitende Gewerbe konzentrieren, ist in diesem Bereich die volkswirtschaftliche Wirkung staatlicher Beihilfen noch erheblich größer. Vgl. dazu näher Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 60 ff.; dieselbe, KOM (2001) 412, S. 10 ff. 31 Derzeit werden 56% aller Beihilfen zugunsten des verarbeitenden Gewerbes mit regionalpolitischer Zielsetzung gewährt; vgl. näher Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 40, Ziff. 73, Ziff. 92 f., dieselbe, KOM (2001) 412, Ziff. 3.2.; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht, S. 80; dieselbe, KOM (2001) 412, S. 26, 48; dieselbe, XXX. Bericht über die Wettbewerbspolitik 2000, Ziff. 344. 32 Vgl. Ziff. 1 Abs. 3 u. 4 Regionalbeihilfenleitlinien. 33 Vgl. etwa Kommission, 2. Kohäsionsbericht, S. 126 mit Tabelle 14, nach dem die produktiven Investitionen, die überwiegend aus direkten Beihilfen an gewerbliche Unternehmen bestehen, seit 1988 stets mehr als ein Drittel der Strukturfondsausgaben ausmachen. Diese Tendenz wird sich auch im Förderzeitraum 2000 - 2006 fortsetzen; vgl. Kommission, KOM (2001) 378, Technical Annex, Table (iv). 34 Nach Schätzungen der Kommission, KOM (2001) 403, Anhang III, S. 154 f. mit Tabelle A, wurden im Zeitraum 1995 - 1999 staatliche Beihilfen mit regional politischer Zielsetzung mit mehr als 10,5 Mrd. Euro aus dem EFRE kofinanziert. - So wird etwa in Deutschland ein

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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wohl die drei ärmeren Kohäsionsländer Spanien, Portugal und Griechenland die intensivste Unterstützung aus den Strukturfonds und zusätzlich aus dem Kohäsionsfonds erhalten, liegt die Beihilfenintensität pro Beschäftigtem in diesen Staaten deutlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt, während sie in den meisten wohlhabenderen Mitgliedstaaten - insbesondere in Finnland, Luxemburg, Deutschland, Frankreich und Belgien - erheblich darüber liegt. 35 Dies ist ein Indiz dafür, dass die ärmeren Mitgliedstaaten und Regionen mangels finanzieller Möglichkeiten in einem ungebremsten Subventionswettlauf nicht konkurrenzfähig wären. Um die Wirksamkeit der gemeinschaftlichen und nationalen Fördermaßnahmen zugunsten der besonders benachteiligten Regionen nicht zu gefährden, müssen deshalb die staatlichen Beihilfen für reichere Regionen begrenzt werden?6 (5) Dies steht auch im Einklang mit dem allgemeinen politischen Ziel der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten, den Gesamtumfang der staatlichen Beihilfen deutlich zu reduzieren, das vom Europäischen Rat in Stockholm erneut bekräftigt wurde?? Denn die wettbewerbsverzerrenden Effekte staatlicher Beihilfen werden in einem immer enger zusammenwachsenden Binnenmarkt verstärkt spürbar?8 Ferner muss die Europäische Union auch ihren diesbezüglichen internationalen Verpflichtungen - die sich etwa aus den WTO-Regeln ergeben - nachkommen?9 Schließlich unterstützt ein Abbau der staatlichen Beihilfen die Bemühungen der Mitgliedstaaten, ihre öffentlichen Haushalte zu konsolidieren und ihren Verpflichtungen aus der Wirtschafts- und Währungsunion nachzukommen. 4o (6) Insgesamt zeigt dies die Notwendigkeit, die Politik der Strukturfonds mit den gemeinschaftlichen und nationalen Politiken im Bereich der staatlichen Beihilfen abzustimmen. Dabei stellen sich zwei zentrale Aufgaben. Erstens muss verhindert werden, dass die Tätigkeit der Strukturfonds zu ungerechtfertigten Verzerrungen des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs führt und damit das Funktionieren bedeutender Teil der EFRE-Mittel zur Verstärkung der sog. "Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschafts struktur" eingesetzt, die einen Schwerpunkt bei Regionalbeihilfen für die gewerbliche Wirtschaft setzt; vgl. dazu näher Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, insbes. S. 22 ff., 26 ff., sowie die dort beschriebenen regionalen Förderprogramme der einzelnen Bundesländer. 35 Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 39, 58; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht, S. 79; dieselbe, XXX. Bericht über die Wettbewerbspolitik 2000, Ziff. 292. 36 Ziff. 1 Abs. 7 Regionalbeihilfenleitlinien; Ziff. 1.2. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen; Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 48, 54; dieselbe, KOM (2001) 412, S. 32; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht, S. 80. 37 Europäischer Rat von Stockholm, 23./24. 4. 2001, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EU 3-2001 Ziff. 10.12 f.; vgl. ferner Kommission, KOM (2001) 412, S. 6, m. w. Nw. 38 Vgl. Van Miert [Mitglied der "Santer"-Kommission], Schreiben an den [deutschen] Bundeswirtschaftsminister v. 24. 2.1998, SG(98) D/1670, ABl.EG 1999 C 340/21, S. 23. 39 Vgl. näher Kommission, KOM (2001) 403, Ziff. 12 f. 40 Kommission, KOM (2001) 412, S. 7, 30 f. 16 Holzwart

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

des Binnenmarkts beeinträchtigt. 41 Dies setzt voraus, dass die Bestimmungen über staatliche Beihilfen auch dann in vollem Unfang Anwendung finden, wenn staatliche Beihilfen aus den Strukturfonds kofinanziert werden. 42 Zweitens müssen die Fördergebiete für die Strukturfonds und für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung räumlich so aufeinander abgestimmt werden, dass sich sowohl die aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen als auch die staatlichen Regionalbeihilfen - unabhängig von einer möglichen Kofinanzierung aus den Strukturfonds - vorrangig auf die Entwicklung der am stärksten benachteiligten Regionen konzentrieren. 43 2. Anwendungsbereich des Beihilfenrechts und Verfahren

(7) Soweit die Strukturfondsprogramme vorsehen, dass die Strukturfonds zur Kofinanzierung von staatlichen Beihilfen eingesetzt werden sollen, entscheiden die für die Programmdurchführung zuständigen Mitgliedstaaten selbst darüber, welchen Vorhaben und Unternehmen diese Beihilfen gewährt werden. Dabei sind sie in vollem Unfang an die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen gebunden. Dies folgt bereits daraus, dass es sich aufgrund der konkreten Ausgestaltung des Beihilfevergabeverfahrens um die Vergabe staatlicher Beihilfen im Sinne des Art. 87 EG-Vertrag handelt. 44 Das Sekundärrecht der Strukturfonds stellt in Art. 12 VO 1260/99 klar, dass Vorhaben, die aus den Strukturfonds finanziert werden, mit Wettbewerbsrecht- und -politik der Gemeinschaft vereinbar sein müssen. 45 Dieses allgemeine Prinzip wird für die staatlichen Beihilfen durch weitere sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert. So müssen die Strukturfondsprogramme die erforderlichen Angaben enthalten, um eine Prüfung der Vereinbarkeit der geplanten Beihilfen mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen zu ermöglichen. 46 Gern. Art. 29 Abs. 3 VO 1260/99 erfolgt die Beteiligung der Strukturfonds unter Beachtung der für staatliche Beihilfen festgelegten Beihilfenintensitäten und Kumulierungsregeln. 47 Ziff. 7 Präambel VO 1685/2000 weist ausdrücklich darauf hin, dass die Art. 87 und 88 EG-Vertrag für die aus den Strukturfonds finanzierten Interventionen gelKommission, Beihilfenvademecum, S. 5. Kommission, Beihilfenvademecum, S. 11. - Vgl. näher unten, D II Rn. 7 ff. 43 Ziff. 1 Abs. 7, Ziff. 3.9 Regionalbeihilfenleitlinien; Kommission, KOM (97) 2000, S. 18; dieselbe, Mitteilung 98/C 90103, S. 3 ff.; dieselbe, 2. Kohäsionsbericht, S. 80, 124 ff.; Regionalbeihilfenleitlinien, Ziff. 1 a. E. - Vgl. näher unten, D II Rn. 21 ff. 44 V gl. hierzu oben, B I Rn. 19 f. 45 Art. 12 VO 1260/99. 46 Art. 18 Abs. 21it. b), Art. 19 Abs. 31it. b) VO 1260/99. 47 Korrespondierende Regelungen finden sich für den Bereich der staatlichen Regionalbeihilfen in Ziff. 4.18 Regionalbeihilfenleitlinien; Ziff. 2.1 [mit Fn. 9] Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen; für Umweltbeihilfen in Ziff. 74 Umweltbeihilfenrahmen. 41

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II. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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ten. In den der VO 1685/2000 im Anhang beigefügten Regeln für die Zuschussfähigkeit von Ausgaben finden sich schließlich zahlreiche Bestimmungen, die auf bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme anzuwendendes gemeinschaftliches Beihilfenrecht hin- bzw. verweisen. (8) Die Mitgliedstaaten haben in ihren Programmentwürfen umfassend anzugeben, welche Beihilfenregelungen und Einzelbeihilfen48 sie für die Programmdurchführung vorgesehen haben. 49 Deren förmliche beihilfenrechtliche Prüfung gern. Art. 88 EG-Vertrag ist jedoch nicht in das Verfahren zur Genehmigung der Strukturfondsprogramme integriert, so dass die Programmgenehmigung durch die Kommission keine Entscheidung über die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit der geplanten Beihilfemaßnahmen umfasst. 5o Noch nicht genehmigte Beihilfen, die weder die Voraussetzungen der "De minimis-Verordnung"51 noch der sogenannten "Freistellungsverordnungen,,52 erfüllen, müssen vielmehr der Kommission im Verfahren des Art. 88 Abs. 3 EG-Vertrag gesondert notifiziert werden. 53 Ein Auszahlung solcher Beihilfen an die Endempfänger ist erst nach ihrer Genehmigung durch die Kommission zulässig. 54 Werden staatliche Beihilfen unter Verletzung dieser Verpflichtungen ausgezahlt, so liegt ein schwerwiegender Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht und damit eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 39 VO 1260/99 vor, die dazu führt, dass sie von einer Kofinanzierung aus den Strukturfonds ausgeschlossen sind. 55 (9) Diese Vorgaben für die Abstimmung mit dem gemeinschaftlichen Beihilfenrecht gelten uneingeschränkt für die Tätigkeit des hier im Vordergrund stehenden

48 Zur Legaldefinition der Rechtsbegriffe "Beihilfenregelung" und "Einzelbeihilfe" vgl. Art. 1 lit. d) und e) VO 659199. 49 Art. 18 Abs. 2lit. b), Art. 19 Abs. 31it. b) VO 1260199. 50 Ziff. 7 Präambel VO 1685/2000; Art. 9 Abs. 21it. b) iii) VO 43812001. 51 VO 6912001, von der Kommission erlassen auf Grundlage von Art. 2 VO 994/98. Beihilfen an Unternehmen, die innerhalb von drei Jahren einen Gesamtbetrag von 100000 Euro nicht überschreiten, werden nach der VO 69/200 I nicht als staatliche Beihilfen im Sinne der Art. 87 ff. EG-Vertrag gewertet. 52 VO 6812001 (Ausbildungsbeihilfen), VO 70/2001 (Kleine und mittlere Unternehmen), von der Kommission erlassen auf Grundlage von Art. 1 VO 994/98. Staatliche Beihilfen, die den Bedingungen dieser VOen entsprechen, können von den Mitgliedstaaten ohne vorherige Notifizierung und Genehmigung durch die Kommission ausgezahlt werden. S3 Ziff. 7 Präambel VO 1685/2000; Art. 9 Abs. 21it. b) iii) VO 43812001. - Das Notifizierungs- und Genehmigungsverfahren für neue staatliche Beihilfen ist in Art. 2 VO 659199 näher geregelt. Vgl. dazu etwa Repplinger-Hach, S. 29 ff.; Kruse, NVwZ 1999, S. 1050 ff.; Sinnaeve, EuZW 1999, S. 271. 54 Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG-Vertrag, Art. 3 VO 659199. 55 Zum Begriff der Unregelmäßigkeit und den Voraussetzungen für die Anwendung des Art. 39 VO 1260/99 vgl. oben, C V Rn. 15 f. Ferner enthalten die Entscheidungen über die Genehmigung der Strukturfondsprogramme eine Klausel, die Beihilfen, die unter Verstoß gegen das gemeinschaftliche Beihilfenrecht gewährt wurden, ausdrücklich von einer Kofinanzierung durch die Strukturfonds ausschließen. Vgl. etwa Art. 4 Entscheidung C(2001) 551 v. 3.7.2001 zur Genehmigung des Ziel-2-EPPD für Bayern, CCI: 2000 DE 162 DO 007. 16*

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

EFRE sowie des ESF. Dagegen ergeben sich für die aus EAGFL und FIAF kofinanzierten agrar- und fischereistrukturpolitischen Maßnahmen einige Abweichungen. Gern. Art. 36 EG-Vertrag finden die Wettbewerbsregeln des Vertrages in diesen Bereichen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies in einem auf Art. 37 Abs. 2 u. 3 EG-Vertrag gestützten Rechtsakt vorsieht. Die Zulässigkeit der aus dem EAGFL und FIAF kofinanzierten Maßnahmen beurteilt sich ausschließlich anhand der jeweils einschlägigen agrar- und fischereistrukturpolitischen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts,56 da sie die gemeinschaftlichen Grundkriterien enthalten, die sicherstellen, dass die aus dem EAGFL und FIAF finanzierten Strukturfördermaßnahmen nicht nur in Übereinstimmung mit den Zielen der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik, sondern auch der anderen Gemeinschaftspolitiken, insbesondere zum Schutz des freien Wettbewerbs, erfolgen. 57 Die Genehmigung der aus dem EAGFL kofinanzierten Programmschwerpunkte schließt auch die Prüfung ihrer wettbewerbsrechtlichen Aspekte ein; eine gesonderte beihilfenrechtliche Genehmigung ist - im Unterschied zur EFRE und ESF - nicht erforderlich. 58 (10) Den Mitgliedstaaten ist die Möglichkeit eröffnet, ergänzend zu den im Rahmen der Strukturfondsprogrammen aus EAGFL und FIAF kofinanzierten Beihilfen zusätzliche staatliche Beihilfen für agrar- bzw. fischereistrukturpolitische Maßnahmen zu gewähren. 59 Diese sind den Bestimmungen des gemeinschaftlichen Beihilfenrechts unterworfen. 60 Die hierfür einschlägige Gemeinschaftsrahmen sind auf die für die Beihilfen aus dem EAGFL und FIAF geltenden Bestimmungen abgestimmt,61 so dass auch in diesen Bereichen für alle Strukturhilfen unabhängig von der Herkunft der Fördermittel einheitliche beihilfenrechtliche Grundsätze gelten. Im Agrarbereich sind die geplanten zusätzlichen staatlichen Beihilfen in die Programmentwürfe aufzunehmen; in der Programmgenehmigung entscheidet die Kommission auch über deren Zulässigkeit, einer gesonderter Notifizierung nach Art. 88 Abs. 3 S. 1 EG-Vertrag bedarf es nicht. 62

56 Diese ergeben sich für den Agrarbereich insbes. aus der VO 1257/99, für den Bereich der Fischerei aus der VO 2792/99. 57 Vgl. Ziff. 15 Präambel u. Art. 51 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1257/99; Leitlinien Fischereibeihilfen, Ziff. 1.2 ff., die staatliche Beihilfen im Fischereisektor immer dann als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ansehen, wenn sie mit den für Gemeinschaftsbeihilfen geltenden Regelungen der VO 2792/99 übereinstimmen. Vgl. ferner Eu GEI , Rs. T-82/96 (ARAP u. a./Kommission), Sig. 1999,11-1889 Rn. 111 ff. 58 Vgl. Art. 51 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1257/99. - Anders dagegen im Bereich des FIAF, wo die nationalen Kofinanzierungsmaßnahmen der Kommission zu notifizieren sind und von dieser am Maßstab der - mit der VO 2792/99 abgestimmten - Leitlinien Fischereibeihilfen geprüft werden; vgl. Kommission, XXX. Bericht über die Wettbewerbspolitik 2000, Ziff. 409f. 59 Art. 51 f. VO 1257/99, Art. 19 Abs. 2 VO 2792/99. 60 Art. 51 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1257/99; Art. 19 Abs. 2 VO 2792/99. 61 Vgl. näher den Gemeinschaftsrahmen Agrarbeihilfen, insbes. Ziff. 4 ff.; Leitlinien Fischereibeihilfen, Ziff. 1.2 ff.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

245

3. Der Begriff der staatlichen Beihilfe (11) Eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. I EG-Vertrag liegt dann vor, wenn einem Unternehmen oder einem bestimmten Produktionszweig ein wirtschaftlicher Vorteil ohne marktkonforme Gegenleistung gewährt wird, der aus öffentlichen Mitteln eines Mitgliedstaates finanziert wird und geeignet ist, den grenzüberschreitenden Wettbewerb zu beeinträchtigen.63 (12) Im Einzelnen setzt das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zunächst die Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils, d. h. in der Terminologie des Art. 87 Abs. I EG-Vertrag einer Begünstigung, voraus. Erfasst ist jede Form des wirtschaftlichen Vorteils, unabhängig davon, ob dieser direkt als Sach-, Geld- oder Dienstleistung, oder indirekt als Verschonung von Steuern, Abgaben oder marktüblichen Leistungsentgelten gewährt wird. 64 Somit können sowohl die hergebrachten Formen öffentlicher Subventionen, wie etwa verlorene Zuschüsse, Zinsvergünstigungen oder Steuererleichterungen, als auch andere Förderinstrumente, wie öffentliche Bürgschaften und Garantien oder Kapitalzuführungen durch die öffentlichen Hand, den Tatbestand einer staatlichen Beihilfe verwirklichen. 65 Unerheblich sind dagegen die Motive und Ziele, die mit der Vorteilsgewährung verfolgt werden. 66 (13) Der wirtschaftliche Vorteil muss aus öffentlichen Mitteln finanziert sein, d. h. von mitgliedstaatlichen Behörden der zentralen, regionalen oder kommunalen Ebene oder aber von einer sonstigen, staatlich beauftragten öffentlichen oder privaten Einrichtung vergeben werden.67 Staatliche Maßnahmen, die für die öffentlichen Haushalte weder zu Ausgaben noch zu Mindereinnahmen führen, fallen - da nicht aus öffentlichen Mitteln finanziert - auch dann nicht unter den vertraglichen Beihilfenbegriff, wenn sie in einer potenziell wettbewerbsverzerrenden Weise einArt. 52 VO 1257/99. EuGH, Rs. C-75/97 (Belgien/Kommission), Slg. 1999, 1-3761 Rn. 23 ff.; EuGH, Rs. C-200/97 (Ectorade Srll AFS), Slg. 1998, 1-7907 Rn. 34 ff.; EuGH, verb. Rs. C-52/97, C-53/97 u. C-54/97 (Epifanio Viscido u. a. /Ente Poste Italiane), Slg. 1998,1-2629 Rn. 13; EuGH, Rs. 241194 (Frankreich/Kommission), Slg. 1996, 1-4551 Rn. 34; EuGH, Rs. C-56/93 (Belgien/ Kommission), Slg. 1996, 1-723 Rn. 10. 64 KleinlHarratsch, EWS 1997, S. 412; KöniglKühling, EuZW 1999, S. 520; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 29; jeweils m. w. Nw. 65 Ziff. 4.2 Regionalbeihilfenleitlinien; Kommission, Staatliche Beihilfen in Fonn von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften, Ziff. 2.1 ff.; dieselbe, Staatliche Beihilfen und Unternehmensbesteuerung, Ziff. 8 f.; dieselbe, Staatliche Beihilfen und Risikokapital, Ziff. 4; König, Einführung, S. 146; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 30. 66 EuGH, Rs. 173/73 (Italien/Kommission), Slg. 1974,709/718; EuGH, Rs. C-241193 (Frankreich/Kommission), Slg. 1996, 1-4551 Rn. 20; vgl. ferner KleinlHarratsch, EWS 1997, S. 412; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 25 mit Fn. 51. 67 EuGH, Rs. 248/84 (Deutschland/Kommission), Slg. 1987,4013 Rn. 17; Kommission, Staatliche Beihilfen in Fonn von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften, Ziff. 2.1.4.; Soitesz, EuZW 1998, S. 748 ff., m. w. Nw. zur EuGH-Rechtspr. 62

63

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

zeIne Unternehmen oder Produktionszweige im innergemeinschaftlichen Wettbewerb begünstigen. 68 So stellen etwa wettbewerbsbeeinflussende Befreiungen einzelner Unternehmen von kostenintensiven Bau- oder Umweltauflagen oder arbeitsrechtlichen Schutz bestimmungen keine staatliche Beihilfe dar. 69 Ob solche Maßnahmen die vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen für den System- und Standortwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten überschreiten, ist vielmehr allein anhand der für die jeweiligen Sachbereiche geltenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu beurteilen. 7o (14) Eine Beihilfe liegt nur vor, wenn der wirtschaftliche Vorteil ohne marktkonforme Gegenleistung gewährt wird, d. h. zu günstigeren Konditionen, als sie sich am Markt ergeben hätten. Demnach scheidet eine Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag immer dann aus, wenn sich die öffentliche Hand bei ihrer konkreten Maßnahme nicht anders als ein am Markt agierendes Unternehmen verhält. 71 Eine Beihilfe ist also offensichtlich ausgeschlossen, wenn das Unternehmen für vom Staat erbrachte Leistung den Marktpreis gezahlt hat. Ist dieser nicht feststellbar, so fehlt es an einer Begünstigung, wenn die Höhe der Gegenleistung in einem objektiven Verfahren ermittelt wurde. Vorzugswürdig sind dabei Verfahrensgestaltungen, die den freien Wettbewerb als Instrument zur Preisfindung nutzen, so etwa die Vergabe im Rahmen eines hinreichend publizierten, allgemeinen und bedingungsfreien Bietverfahrens. Als weitere Instrumente zur Ermittlung des marktüblichen Preises kann auch auf unabhängige Wertgutachten sowie auf den Nachweis der Selbstkosten für die Erstellung der staatlichen Leistung zurückgegriffen werden. 72 (15) Unter den vertraglichen Begriff der staatlichen Beihilfe fallen nur Begünstigungen, die Unternehmen gewährt werden. Kennzeichnend für ein Unternehmen im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag ist, dass es eine auf Dauer angelegte wirtschaftliche Tätigkeit ausübt und dabei im Wettbewerb mit anderen Unternehmen am Marktgeschehen teilnimmt; unerheblich sind dagegen seine Rechtsform und die Frage der Gewinnerzielungsabsicht. Die Gewährung von Begünstigungen an Privatpersonen ist nicht vom Beihilfenverbot des Art. 87 Abs. 1 erfasst, soweit diese nicht zugleich auch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige bewirkt. 73 68 EuGH, verb. Rs. C-52/97 bis C 54/97 (Viscido u. a./Ente Poste Italiane), Sig. 1998, 1-2629 Ziff. 11 ff.; EuGH, Rs. C-379/98 (PreussenElektra AG/Schleswag AG), Sig. 2001, 1-2099 Rn. 58 ff.; Götz, in: Dauses, H. III Rn. 21, 25. 69 EuGH, verb. Rs. C-52/97 bis C 54/97 (Viscido u. a./Ente Poste Italiane), Sig. 1998, 1-2629 Ziff. 11 ff.; Bleckmannl Koch, S. 306 ff.; Götz, in: Dauses, H. III Rn. 21, 25; Soltesz, EuZW 1998, S. 752; a.A. KleinlHarratsch, EWS 1997, S. 412; KöniglKühling, EuZW 1999, S. 521; König, Einführung, S. 153, m. w. Nw. auch zur hier vertretenen Auffassung. 70 In diesem Sinne auch Bleckmannl Koch, S. 315 f.; Soltesz, EuZW 1998, S. 753. 71 Kommission, Staatliche Beihilfen und Risikokapital, IY.3. ii), IV. 5; dieselbe, Staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften, Ziff. 2. u. 4. 72 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, Grundstücksmitteilung, Ziff. 11; König, Einführung, S. 147 ff., m. w. Nw.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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(16) Die Begünstigung muss ferner bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen zugute kommen. An dieser auch als "spezifisch" oder "selektiv" bezeichneten Wirkung fehlt es bei staatlichen Maßnahmen, die automatisch und unterschiedslos auf sämtliche Unternehmen und Produktionszweige eines Mitgliedstaates Anwendung finden. Regelungen über die Gewährung von Begünstigungen an Unternehmen gelten als "selektiv" bzw. "spezifisch", wenn sie nicht im gesamten Staatsgebiet Anwendung finden oder aber der zuständigen nationalen Behörde die Möglichkeit eröffnen, nach Ermessen über die Gewährung der Begünstigung zu entscheiden. 74 (17) Wichtig für die Tätigkeit der Strukturfonds ist insbesondere die hieraus zu gewinnende Erkenntnis, dass Fördermaßnahmen, die allgemein die Rahmenbedingungen für die gesamte Wirtschaft verbessern, keine staatliche Beihilfen darstellen. Aus den Strukturfonds unterstützte öffentliche Investitionen zur Stärkung der regionalen Infrastruktur, wie etwa der Bau von Verkehrswegen, Kommunikationsinfrastruktur und Anlagen zur Abwasser- und Abfallbeseitigung, die Erschließung von Industrie- und Gewerbeflächen oder die Schaffung von Aus- und Fortbildungseinrichtungen im Bereich der beruflichen Bildung, werden grundsätzlich nicht vom vertraglichen Beihilfenverbot erfasst. 75 Etwas anderes gilt nur dann, wenn bestimmte Unternehmen dadurch begünstigt werden, dass ihnen Infrastruktureinrichtungen zu günstigeren Bedingungen als anderen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden und ihnen hieraus finanzielle Vorteile erwachsen. 76 (18) Schließlich muss die Begünstigung geeignet sein, den grenzüberschreitenden Wettbewerb zu verfälschen. Eine Wettbewerbsverfälschung setzt voraus, dass die Begünstigung zumindest potenziell dazu führen kann, dass die Wettbewerbsposition des geförderten Unternehmens gegenüber seinen gegenwärtigen und auch neu hinzutretenden Konkurrenten gestärkt wird. Dabei ist auf tatsächlichen Wettbewerbsverhältnisse abzustellen, so dass in die Prüfung auch Mitbewerber einzubeziehen sind, die auf dem Markt konkurrierende Substitutionsprodukte anbieten. Art. 87 Abs. I EG-Vertrag fordert weiterhin, dass auch der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt sein muss. Daraus folgt, dass nur solche Beihilfen, die den grenzüberschreitenden Wettbewerb tatsächlich oder potenziell verzer73 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Bär-Bouyssiere, in: Schwarze, Art. 87 EG-Vertrag Rn. 34; Kommission, Staatliche Beihilfen und Unternehmensbesteuerung, Ziff. 11; König, Einführung, S. 154, Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 33; jeweils m. w. Nw. 74 Götz, in Dauses, H. III Rn. 27; König, Einführung, S. 155; Kommission, Beihilfevademekum, S. 6; dieselbe, Staatliche Beihilfen und Risikokapital, Iv'3. iii); dieselbe, Staatliche Beihilfen und Unternehmensbesteuerung, Ziff. 12 ff.; dieselbe, Beihilfenüberwachung und Senkung der Arbeitskosten, Ziff. 11 ff.; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 33. 75 Es handelt sich bei diesen Infrastrukturinvestitionen um in der Praxis überaus bedeutsames Instrumente für die Regionalentwicklungspolitik, wie die bei der Umsetzung der Strukturpolitik insbesondere im Bereich des EFRE gewonnenen Erfahrungen zeigen; vgl. oben, All Rn. 23,45, A IV Rn. 33 f., A VI Rn. 12. 76 Vgl. näher König, Einführung, S. 155; Klein/Harratsch, EWS 1997, S. 412; Soltesz, EuZW 200 I, S. 107 ff.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

ren, dem vertraglichen Beihilfenverbot unterliegen. Hierfür ist es nicht notwendig, dass das begünstigte Unternehmen selbst grenzüberschreitend tätig ist. Vielmehr reicht es aus, wenn seine Wettbewerbsposition auf dem nationalen Markt gegenüber Konkurrenten aus anderen Mitgliedstaaten verbessert wird.?? Umstritten ist, ob die von der Begünstigung ausgehende Wettbewerbsverzerrung ein bestimmtes Gewicht aufweisen muss. 78 Für die Praxis ist die Frage jedoch dadurch geklärt, dass die sog. "De-minimis"-Va für die meisten Wirtschaftsbereiche?9 staatliche Beihilfen zugunsten einzelner Unternehmen, die in einem Zeitraum von drei Jahren einen Gesamtbetrag von 100 000 Euro nicht übersteigen, von der Anwendung des gemeinschaftlichen Beihilfenverfahrensrechts freistellt, da Beihilfen bis zu dieser Höhe erfahrungsgemäß den innergemeinschaftlichen Wettbewerb nicht verzerren. 80 4. Die RegionalbeihilfenleitIinien

a) Funktion und Anwendungsbereich (19) Gern. Art. 88 EG-Vertrag ist die Kommission für die Entscheidung zuständig, ob eine staatliche Beihilfe ausnahmsweise - etwa aufgrund ihrer regionalpolitischen Zielsetzung - als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann. Dabei kommt ihr ein weites Ermessen ZU. 8I Um ihre Entscheidungspraxis zu vereinheitlichen und für die Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsbürger transparent und vorhersehbar zu machen, hat die Kommission für den Bereich der staatlichen Beihilfen zahlreiche sog. Leitlinien und Gemeinschaftsrahmen erlassen. Sie legen im Einzelnen die Voraussetzungen dar, unter denen nach Auffassung der Kommission staatliche Beihilfen zugunsten bestimmter Wirtschaftssektoren oder mit horizontaler oder regionaler Zielsetzung zulässig sind. 82 Die für Ausbildungsbeihilfen und Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen anzuwendenden Bestimmungen sind nunmehr in gesonderten, auf die va 994/98 gestützten Kommissionsverordnungen enthalten. 83 Die für die EFRE-Förderung besonders bedeut77 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 34 f.; KleinlHarratsch, EWS 1997, S. 413; König, Einführung, S. 156 ff.; Kommission, Staatliche Beihilfen und Unternehmensbesteuerung, Ziff. 11; jeweils m. w. Nw. 78 Für ein "Spürbarkeitskriterium" etwa KleinlHarratsch, EWS 1997, S. 413; dagegen etwa Götz, in: Dauses, H. III Rn. 29; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 34. 79 Art. I VO 69/2001 nimmt lediglich die Bereiche Landwirtschaft und Verkehr und ferner Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten sowie Beihilfen, die Importe diskriminieren, aus. Die VO 69/200 I findet außerdem auf den Montanbereich keine Anwendung. 80 Ziff. 5 Präambel, Art. 2 VO 69/2001. 81 Vgl. näher oben, B I Rn. 56. 82 Zur rechtlichen Einordnung der Leitlinien und Gemeinschaftsrahmen im Bereich des Beihilfenrechts vgl. oben, C I Rn. 54 ff. 83 VO 68/2001 (Ausbildungsbeihilfen), VO 70/2001 (Kleine und mittlere Unternehmen).

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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samen Regelungen für die staatlichen Regionalbeihilfen hat die Kommission in den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (Regionalbeihilfenleitlinien) zusammengefasst. Sie werden für Großvorhaben, die mit Regionalbeihilfen gefördert werden sollen, durch den multisektoralen Gemeinschaftsrahmen für große Investitionsvorhaben (multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen) ergänZt. 84 (20) Gern. den Regionalbeihilfenleitlinien sind unter Regionalbeihilfen solche staatlichen Beihilfen zu verstehen, die bestimmten benachteiligten Gebieten vorbehalten sind und deren nachhaltige Entwicklung durch die Förderung produktiver Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen anstreben. 85 Unterstützt wird dabei grundsätzlich nur die Erweiterung, Modernisierung und Diversifizierung bestehender Unternehmen sowie die Ansiedlung neuer Unternehmen. 86 Betriebsbeihilfen sind dagegen nur ausnahmsweise und nur zum Ausgleich besonders schwerwiegender struktureller Nachteile eines Gebietes zulässig. 87 Dabei sind Regionalbeihilfen im Sinne der Leitlinien in der Regel nur sektorübergreifenden Beihilfenregelungen zuzuordnen, die allen Wirtschaftszweigen und Unternehmen der zu fördernden Region zugänglich sind. Ad-hoc-Beihilfen zugunsten einzelner Unternehmen oder auf bestimmte Produktionszweige begrenzte Beihilfen werden von der Kommission aufgrund ihrer Funktion und Wirkung als Mittel sektorieller Industriepolitik grundsätzlich nicht als Regionalbeihilfen anerkannt. 88 Beihilfen, mit denen vorrangig horizontale Ziele verfolgt werden, gelten nicht als Regionalbeihilfen. 89 b) Auswahl der Regionalbeihilfengebiete aa) Primärrechtliche Vorgaben (21) Der EG-Vertrag enthält in seinen Art. 87 Abs. 3lit. a) und c) die für Regionalbeihilfen maßgeblichen Freistellungstatbestände. Aus diesen Bestimmungen und den hierzu ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs lassen sich die wesentlichen allgemeinen Voraussetzungen für die Auswahl der Fördergebiete für staatliche Regionalbeihilfen (Regionalbeihilfengebiete) entnehmen. Sie eröffnen der Kommission ein weites Ermessen, wobei diese Wertungen vorzunehmen hat, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind. 9o

84 85 86 87 88 89

90

Dazu näher unten, D 11 Rn. 36. Ziff. 1 Abs. 3 u. 4 Regionalbeihilfenleitlinien; lungiger-Dittel, S. 82. Ziff. 1 Abs. 4 Regionalbeihilfenleitlinien; lunginger-Dittel, S. 82. Ziff. 1 Abs. 5 Regionalbeihilfenleitlinien; lunginger-Dittel, S. 82. Ziff. 2 Abs. 3 u. 4 Regionalbeihilfenleitlinien. lunginger-Dittel, S. 83. Vgl. näher oben, B I Rn. 56.

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D. Strukturfonds und andere Gerneinschaftspolitiken

(22) Gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag können Beihilfen zugunsten von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Die Rechtsprechung des EuGH hat klargestellt, dass auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag nur Beihilfen zugunsten von Gebieten gewährt werden können, in denen die Lebenshaltung im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt äußerst niedrig iSt. 91 (23) Auf Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag können dagegen Beihilfen zugunsten bestimmter Wirtschaftszweige und -gebiete gestützt werden, soweit diese Beihilfen nicht die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in einem Maße beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag können somit auch Regionalbeihilfen zugunsten von Gebieten, die nur im nationalen Maßstab als benachteiligt angesehen werden können, genehmigt werden, sofern dies nicht dem gemeinsamen Interesse widerspricht. 92 Wegen des deutlich geringeren Ausmaßes der regionalen Strukturprobleme sind in diesen Gebieten Regionalbeihilfen nur unter engeren Voraussetzungen und nur in einem begrenzten Teil des Hoheitsgebiets zulässig. 93 bb) Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 a) EGV (24) Zur Umsetzung dieser Vorgaben hat die Kommission in den Regionalbeihilfenleitlinien die Kriterien für die Auswahl der Regionalbeihilfengebiete weiter konkretisiert. Die Festlegung der Regionalbeihilfengebiete, die nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag freigestellt werden (Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag), erfolgt in einem einfachen und objektiven Verfahren. Alle Gebiete der Ebene NUTS II,94 deren durchschnittliches BIP in Kaufkraftstandards 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts nicht überschreitet, werden in das Verzeichnis der Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag aufgenommen. 95 (25) Damit ist zugleich gewährleistet, dass die Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag und für das Ziel 1 der Strukturfonds weitgehend übereinstimmen, da die für das Ziel 1 geltenden Bestimmungen der VO 1260/99 eine nahezu identische Regelung für die Auswahl der Ziel I-Gebiete enthalten. 96 Diskrepanzen zwischen den Fördergebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag 91 92

Vgl. näher oben, B I Rn . 56. Vgl. näher oben, B I Rn. 56.

Ziff. 3.7. Regionalbeihilfenleitlinien. Zur NUTS-Systernatik vgl. oben, C I Rn. 18 ff. 95 Ziff. 3.5. Regionalbeihilfenleitlinien. 96 Eckstein, S. 412. - Zur Gebietsauswahl für das Ziel 1 der Strukturfonds vgl. oben, C I Rn. 21. 93

94

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

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und für das Ziel I der Strukturfonds können sich im Förderzeitraum 2000 - 2006 nur für die mittlerweile in das Ziel 1 einbezogenen dünn besiedelten Regionen Skandinaviens, soweit diese das 75%-Kriterium nicht erfüllen, sowie die Ziel I-Übergangsgebiete ergeben. Diese Diskrepanzen sind jedoch sachlich gerechtfertigt, da sich die wirtschaftliche und soziale Situation in den nicht von der Freistellung nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag erfassten Ziel I-Gebieten der Strukturfonds günstiger als in den übrigen Ziel I-Gebieten darstellt. (26) Insgesamt konnte so sichergestellt werden, dass in allen aus gemeinschaftlicher Sicht besonders benachteiligten Regionen, aber auch nur dort, die rechtlichen Voraussetzungen für eine intensive Förderung mit dem wichtigen Instrument der Regionalbeihilfen vorliegen. Zugleich wird damit der Einsatz der nationalen und der gemeinschaftlichen Regionalfördermittel räumlich konzentriert und koordiniert. 97

cc) Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 c) EGV (27) Deutlich komplexer und aufwendiger ausgestaltet ist jedoch das Verfahren für die Auswahl der Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. Es weist Parallelen zur Auswahl der Ziel 2-Gebiete der Strukturfonds auf. 98 Es gliedert sich in zwei Stufen. Auf der ersten Stufe ermittelt die Kommission eine Bevölkerungshöchstgrenze für alle Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag und verteilt diese auf die Mitgliedstaaten. Auf der zweiten Stufe erfolgt die Auswahl der Fördergebiete auf Vorschlag der Mitgliedstaaten unter Einhaltung der zuvor auf der ersten Stufe ermittelten Quoten. 99 (28) Dabei setzt die Kommission für den Zeitraum 2000 - 2006 zunächst eine Bevölkerungshöchstgrenze für alle Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag fest. Sie stellt dabei zutreffend fest, dass auch den Regionalbeihilfen nur ein Ausnahmecharakter zukommt, und dass parallel zu den im Rahmen der Agenda 2000 für die Strukturfonds angestellten Überiegungen 100 für den Zeitraum 2000 - 2006 nicht nur die Regionalfördermittel der Strukturfonds, sondern auch die staatlichen Regionalbeihilfen vorrangig den am stärksten benachteiligten Regionen der Gemeinschaft zugute kommen müssen. 101 Deshalb wird die Gesamtbevölkerungshöchstgrenze aller Regionalbeihilfengebiete deutlich von bisher 46,7% auf nur noch 42,7% der Gemeinschaftsbevölkerung abgesenkt. 102 Die Vgl. dazu bereits oben, C I Rn. 22. Vgl. dazu oben, C I Rn. 24 ff. 99 Ziff. 3.8. Regionalbeihilfenleitlinien. 100 Vgl. dazu oben, A VII Rn. 1 ff. 101 Ziff. 1 Abs. 6 u. 7, Ziff. 3.3. f., 3.7. Regionalbeihilfenleitlinien; Erlbacher, EuZW 1998, S. 517. 102 Kommission. Mitteilung 1999/C 16/04. 97 98

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

Bevölkerungshöchstgrenze für die Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag wird dadurch ermittelt, dass der auf Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 31it. a) EG-Vertrag entfallende Bevölkerungsanteil (21,1 %) von der Gesamtbevölkerungshöchstgrenze von 42,7% abgezogen wird. 103 (29) Die so für Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag errechnete Bevölkerungshöchstgrenze (21,6%) wird dann auf Grundlage einer objektiven Methode anhand der Kriterien "regionale Arbeitslosigkeit" und "regionales BIP" auf die Mitgliedstaaten verteilt. Dabei wird die Bevölkerung aller Gebiete der Ebene NUTS m104 eines Mitgliedstaates, dessen BIP und Arbeitslosenquote dem Gemeinschaftsdurchschnitt entspricht, berücksichtigt, wenn das regionale BIP einen Schwellen wert von höchstens 85 % des Gemeinschaftsdurchschnitts nicht überschreitet bzw. die regionale Arbeitslosenquote mindestens den Schwellenwert von 115% des Gemeinschaftsdurchschnitts erreicht. Für Mitgliedstaaten, in denen sich insgesamt die Lage hinsichtlich der Arbeitslosigkeit und des BIP günstiger darstellt als im Gemeinschaftsdurchschnitt, werden diese Schwellenwerte erhöht, bei Mitgliedstaaten mit ungünstigerer Gesamtlage dagegen abgesenkt. Anschließend werden die Anteile jedes Mitgliedstaates an der Gesamtsumme aller Gebiete, die diese Schwellenwerte erfüllen, ermittelt. Der sich hieraus ergebende Prozentsatz bildet dann den Maßstab für die Aufteilung der Bevölkerungshöchstgrenzen gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag auf die Mitgliedstaaten. lOS (30) In einer hieran anschließenden "Berichtigung" wird die sich aus der Anwendung dieser objektiven Methode ergebende Verteilung "korrigiert". Dabei soll verschiedenen Zielen Rechnung getragen werden. Einerseits soll ausgeschlossen werden, dass die Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag in einem Mitgliedstaat mehr als die Hälfte seines nicht unter Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag fallenden Hoheitsgebietes ausmachen. Im Falle Spaniens kommt es deshalb zu massiven Kürzungen der Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. 106 Andererseits soll es ermöglicht werden, dass in jedem Mitgliedstaat dessen bisherige Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag und ferner dessen dünn besiedelten Regionen berücksichtigt werden können. Vor allem aber soll vermieden werden, dass einzelne Mitgliedstaaten in übermäßigem Umfang Regionalbeihilfengebiete verlieren. Für die unter diese "Härtefall"-Regelungen fallenden Mitgliedstaaten werden deren Bevölkerungshöchstgrenzen nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag entsprechend erhöht. Um hierdurch aber die vorgegebene Gesamtbevölkerungshöchstgrenze nicht zu über103 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Ziff. 3.9. Regionalbeihilfenleitlinien; Ziff. 1 f. Anhang 1II Regionalbeihilfenleitlinien; Kommission, Bevölkerungshöchstgrenzen 2000 - 2006; Erlbacher, EuZW 1998, S. 518. 104 Zur NUTS-Systematik vgl. oben, C I Rn. 18 ff. 105 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Ziff. 3.9. Regionalbeihilfenleitlinien; Ziff. 4 ff. Anhang 1II Regionalbeihilfenleitlinien. 106 Kommission, Bevölkerungshöchstgrenzen 2000 - 2006.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

253

schreiten, kürzt die Kommission im gleichen Umfang denjenigen Mitgliedstaaten, die nicht unter diese "Härtefall"-Regelungen fallen, proportional die auf diese entfallenden Bevölkerungshöchstgrenzen. 107 (31) Dies führt für einige Mitgliedstaaten, etwa Belgien, Frankreich, Österreich und Finnland zu erheblichen Reduzierungen ihrer Bevölkerungshöchstgrenzen nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. 108 Für Deutschland ergibt sich eine Absenkung von 23,4% auf 17,8%, so dass die Kommission Deutschland für den Zeitraum 2000 - 2006 Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag nur im Umfang von 17,8 % genehmigte. 109 Deutschland, das auf der ungekürzten Höchstgrenze von 23,4% beharrt, hat gegen diese Entscheidung der Kommission Klage vor dem Gerichtshof erhoben. Ziel der Klage ist es, auch für die Gebiete Deutschlands, die von der Kommission aufgrund der "Berichtigungsschritte" gestrichen wurden, eine Freistellung nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag durchzusetzen. 110 (32) Obwohl der EuGH die Klage als unzulässig abgewiesen hat,lII ist in der Sache durchaus Kritik an der Methode der Berichtigungsschritte angebracht. 112 Diese Methode führt im Ergebnis dazu, dass einerseits zahlreiche Gebiete, die objektiv ausreichende sozioökonomische Disparitäten aufweisen, nicht mit Regionalbeihilfen gefördert werden können, während andererseits eine bedeutende Zahl von Gebieten, die die zuvor hierfür festgelegten, objektiven Voraussetzungen nicht mehr erfüllen, in den Genuss von Regionalbeihilfen kommt. Dies führt im Ergebnis zu sachlich kaum zu rechtfertigenden Ungleichbehandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen der Gemeinschaft. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung hätte es besser entsprochen, für Härtefälle zeitlich begrenzte Übergangsgebiete mit degressiv gestaffelten Beihilfenintensitäten vorzusehen und dabei in Kauf zu nehmen, dass die Bevölkerungshöchstgrenze zeitweilig überschritten wird. Dies hätte ferner den Vorteil, dass die Reduzierung des Umfangs von Regionalfördergebieten für die sachlich eng miteinander zusammenhängenden Bereiche der Regionalbeihilfen und der Strukturfondsförderung einheitlichen Regeln folgen

107 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Ziff. 8 f. Anhang III Regionalbeihilfenleitlinien; Erlbacher, EuZW 1998, S. 518; - Zur sich hieraus tatsächlich ergebenden Aufteilung der Bevölkerungshöchstgrenzen auf die Mitgliedstaaten vgl. näher Kommission, Mitteilung 1999/ C 16/04; dieselbe, Bevölkerungshöchstgrenzen 2000 - 2006. 108 Vgl. Kommission, Bevölkerungshöchstgrenzen 2000 - 2006. 109 Entscheidung K(2000) 809 v. 4. 3. 2000 zur Neuabgrenzung der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" für 2000 - 2003 Westdeutschland und Berlin, ABl.EG 2001 L 97/27. 110 Vgl. näher Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, S. 18 f., 28; Traupel, S. 100. 111 EuGH, Urt. v. 18.6. 2002, Rs. C-242/00 (Deutschland/Kommission), n.n. i. d. Sig. 112 In diesem Sinne auch Traupel, S. 100; Eckstein, S. 422; a.A. offenbar Er/bacher, EuZW 1998, S. 522, der die .. Berichtigungsschritte" als objektiv und transparent charakterisiert.

254

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

würde. 113 Die Abstimmung zwischen Strukturfonds und nationalen Regionalbeihilfen würde hierdurch verbessert. (33) Die Festlegung der Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EGVertrag erfolgt durch die Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten unter Beachtung der jeweiligen nationalen Bevölkerungshöchstgrenze. Hierzu wird den Mitgliedstaaten ein erheblicher Spielraum eröffnet. Ihr Vorschlag muss auf einer von ihnen selbst näher zu bestimmenden objektiven Methode beruhen. Dabei wird zunächst auf Basis von höchstens fünf selbstgewählten relevanten sozioökonomischen Indikatoren eine nach dem Ausmaß der regionalen Disparitäten gereihte Liste der NUTS III-Gebiete eines Mitgliedstaates erstellt. In das Verzeichnis der Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag werden dann die Gebiete mit den relativ stärksten regionalen Disparitäten aufgenommen, bis die dem Mitgliedstaat zustehende Bevölkerungshöchstgrenze erreicht wird. 114 (34) Die Kommission beabsichtigte die Übereinstimmung der Regionalbeihilfengebiete nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag mit den Ziel 2-Gebieten der Strukturfonds dadurch zu gewährleisten, dass sie - abgesehen von ganz eng begrenzten Ausnahmen - die Aufnahme in das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete der Strukturfonds davon abhängig machen wollte, dass der Mitgliedstaat das betreffende Gebiet zuvor als Regionalbeihilfengebiet nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag gemeldet hatte. In die va 1260/99 wurde aber keine entsprechende verbindliche Bestimmung aufgenommen. Allerdings wurde in ihrer Präambel das Ziel, eine weitgehende räumliche Übereinstimmung beider Arten von Regionalfördergebieten herbeizuführen, ausdrücklich anerkannt. 115 (35) Dieses Ziel konnte aber in der Praxis nicht voll verwirklicht werden. Insoweit konnten gegenüber dem vorangegangenen Förderzeitraum der Strukturfonds keine signifikanten Verbesserungen erzielt werden. Der Umfang der Strukturfondsfördergebiete, in denen keine Regionalbeihilfen gewährt werden dürfen, beträgt derzeit 5,8% der Gemeinschaftsbevölkerung. 1l6 So verfügen etwa in der Bundesreplik Deutschland die in Baden-Württemberg gelegenen Ziel2-Gebiete der Strukturfonds nicht zugleich über den Status eines Regionalbeihilfengebiets gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. ll7 Staatliche Beihilfen können dort nur aufgrund der horizontalen und sektoriellen Regelungen des gemeinschaftlichen Beihilfenrechts mit meist erheblich geringerer Intensität gewährt werden. 118 Zu den Übergangsgebieten der Strukturfonds vgl. oben, C I Rn. 15 f., 23, 37 f. Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Ziff. 3.10. Regionalbeihilfenleitlinien; Jungiger-Dittel, S. 84; Erlbacher; EuZW 1998, S. 518 f. 115 Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, C I Rn. 30 f. 116 Kommission, 2. Kohäsionsbericht, S. 125. Die Kommission, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 76, betrachtet das Gesamtergebnis aber trotzdem als insgesamt zufriedenstellend. 117 Vgl. Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, Anhänge 16 u. 17. 118 In Betracht kommen hier insbesondere Beihilfen zugunsten von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) auf Grundlage der VO 70/2001, Ausbildungsbeihilfen aus Grundlage 113

114

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

255

c) Genehmigungsvoraussetzungen

(36) Regionalbeihilfen müssen, damit sie von der Kommission genehmigt werden können, verschiedenen allgemeine Voraussetzungen erfüllen. So muss zwischen den durch die Regionalbeihilfe verursachten Wettbewerbsverzerrungen und den mit ihr verbundenen Vorteilen für die Entwicklung des Regionalbeihilfengebiets ein Gleichgewicht bestehen. 119 Die ökonomische Rentabilität der geförderten Maßnahmen muss durch einen beihilfefreien Eigenanteil des Begünstigten von mindestens 25% der Investitionskosten gewährleistet sein. 120 Schließlich muss die Regionalbeihilfe einen Beitrag zur dauerhaften Entwicklung des Fördergebiets leisten, weshalb die geförderten Investitionen bzw. Arbeitsplätze mindestens fünf Jahre in der Förderregion verbleiben müssen. 121 (37) In welcher Art und Intensität Regionalbeihilfen zulässig sind, richtet sich nach der Schwere der Entwicklungsprobleme. Dabei muss nicht nur nach dem Status des Regionalbeihilfengebiets gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) oder c) EG-Vertrag, sondern auch zwischen Investitions- und Betriebsbeihilfen differenziert werden. Ferner ist maßgeblich, ob eine Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) oder von Großunternehmen beabsichtigt ist. Unter Investitionsbeihilfen sind dabei Beihilfen zugunsten sog. Erstinvestitionen in die Errichtung einer neuen Betriebsstätte, die Erweiterung bestehender Betriebe oder die grundlegende Änderung der Produktion oder der Produktionsverfahren zu verstehen. 122 Demgegenüber werden zu den Betriebsbeihilfen Beihilfen zur Senkung der laufenden Ausgaben eines Unternehmens gerechnet. 123 Ein unabhängiges 124 Unternehmen gilt als KMU, wenn es weniger als 250 Personen beschäftigt,125 sein Jahresumsatz nicht mehr als 40 Mio. Euro und seine Bilanzsumme weniger als 27 Mio. Euro erreicht. 126

der VO 68/2001 sowie sog. "De-minimis"-Beihilfen gern. VO 69/2001. - Vgl. näher zu diesen VOen Koenig/Kühling, DVBI. 2000,1025 ff.; Sinnaeve, EuZW 2001, S. 69 ff. 119 Ziff. 2 Abs. 2 Regionalbeihilfenleitlinien. 120 Ziff. 4.2. Regionalbeihilfenleitlinien; Art. 4 Abs. 3 VO 70/2001. - Dies bedeutet, dass 25% der beihilfefähigen Investitionskosten ausschließlich aus privaten Mitteln vorn Begünstigten selbst finanziert werden müssen. Dieser Teil muss auch von Garantien, Bürgschaften, Zinsvergünstigungen oder verbilligten Darlehen der öffentlichen Hand frei bleiben. Vgl. näher Erlbacher, EuZW 1998, S. 520. 121 Ziff. 4.10. u. Ziff. 4.14. Regionalbeihilfenleitlinien; Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. Abs. 6 lit. c) VO 70/2001. 122 4.4. Abs. 1 Regionalbeihilfenleitlinien; 7.2. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen. 123 4.15. Regionalbeihilfenleitlinien. 124 Vgl. näher zu diesem Kriterium Art. 1 Abs. 3 Anhang 1 VO 70/2001. 125 Maßgeblich ist die Zahl der Vollzeitarbeitsplätze, d. h. Teilzeit- und Saisonkräfte werden nur anteilig berücksichtigt; Art. 1 Abs. 7 Anhang 1 VO 70/2001. 126 Art. 1 Abs. 1 Anhang I VO 70/2001.

256

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

(38) Um eine sachgerechte und diskriminierungsfreie Behandlung von Beihilfen zugunsten von kapital- und arbeitsintensiven Unternehmen zu gewährleisten, können Investitionsbeihilfen sowohl aufgrund eines investitions- als auch eines lohnkostenbezogenen Ansatzes gewährt werden.127 Beim investitionskostenbezogenen Ansatz bilden die Kosten für den Erwerb von Sachanlagen, d. h. von Gebäuden, Grundstücken und Anlagen, sowie unter bestimmten Voraussetzungen auch von immateriellen Anlagewerten, wie Patente, die beihilfefahigen Investitionskosten. 128 Beim lohnkostenbezogenen Ansatz sind die Lohnkosten, die innerhalb von zwei Jahren für die durch die Erstinvestition zusätzlich geschaffenen Arbeitsplätze entstehen, als beihilfefähige Investitionskosten zu berücksichtigen. 129 (39) Die Regionalbeihilfenleitlinien enthalten Höchstsätze für Investitionsbeihilfen. Diese Höchstsätze legen in einem Prozentsatz den maximalen Anteil der staatlichen Regionalbeihilfe an den beihilfefähigen Investitionskosten fest. 130 Um einen Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, wird dabei der Wert der Beihilfe nach Steuern, das sogenannte Nettosubventionsäquivalent (NSÄ),131 zugrunde gelegt. Im Einzelnen sind folgende Höchstsätze vorgesehenY2 Art. 87 Abs. 3 Lit. a)-Gebiet Nicht Ultraperipher BIP>

60%

Großunternehmen KMU l37

127

BIP::;

40%

60% 50%

55%

65%

Art. 87 Abs. 3 Lit. c)-Gebiet

Ultraperipher l33 Nicht dünnbesiedeltl Dünn besiedelt 134 / Nicht Ultra-peripher Ultraperipher arm 135 reich 136 BIP::; reich arm BIP>

60%

50%

60% 65%

20%

10%

30%

20%

65%

75%138

30%

20%

30%139

30%

Ziff. 4.1. Regionalbeihilfenleitlinien.

128 Ziff. 4.5. f. Regionalbeihilfenleitlinien; Art. 4 Abs. 5 VO 70/200; ErLbacher; EuZW 1998, S. 519 f. 129 Ziff. 4.13. Regionalbeihilfenleitlinien; Art. 4 Abs. 6 VO 70/2001; ErLbacher; EuZW 1998, S. 520. 130 Ziff. 4.3., 4.5. Regionalbeihilfenleitlinien. 131 Zur Berechnung des NSÄ vgl. Anhang I Regionalbeihilfenleitlinien. 132 Die Beihilfehöchstsätze ergeben sich aus Ziff. 4.8. f. Regionalbeihilfenleitlinien. Gern. Ziff. 4.13. Regionalbeihilfenleitlinien finden sie auch Anwendung auf Regionalbeihilfen, die auf Grundlage des lohnkostenbezogenen Ansatzes gewährt werden. - Vgl. ferner ErLbacher; EuZW 1998, S. 519; Jungiger-DitteL, S. 84, mit weiteren Details. 133 Gebiete in äußerster Randlage gern. Erklärung Nr. 26 zum EU-Vertrag / EG-Vertrag. 134 Bevölkerungsdichte von weniger als 12,5 Einwohner pro km2 (3.10.4 Regionalbeihil-

fenleitlinien). 135 Gebiete deren Pro-Kopf-BIP unter oder deren regionale Arbeitslosigkeit über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt. 136 Gebiete deren Pro-Kopf-BIP über und deren regionale Arbeitslosigkeit unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

257

Auf dieser Grundlage legt die Kommission für jedes Regionalbeihilfengebiet eines Mitgliedstaates die dort jeweils zulässigen Beihilfenhöchstintensitäten fest. 140 Dabei können die in dieser Tabelle enthaltenen Höchstsätze von der Kommission auch unterschritten werden, wenn die jeweiligen regionalen Entwicklungsprobleme weniger schwerwiegend sind. 141 Die genehmigten Beihilfenhöchstintensitäten dürfen auch bei Kumulierung verschiedener Regionalbeihilfenregelungen nicht überschritten werden. Sie gelten unabhängig davon, ob die Regionalbeihilfen aus staatlichen, regionalen, kommunalen oder gemeinschaftlichen Mitteln finanziert werden. 142 (40) Betriebsbeihilfen sind dagegen nur ausnahmsweise und nur in Regionalbeihilfegebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag zulässig. Sie müssen durch ihre Art und ihren Beitrag zur regionalen Entwicklung gerechtfertigt sein. In ihrer Höhe sind sie auf den Ausgleich der sich aus dem Standort tatsächlich ergebendenden Nachteile beschränkt. Sie sind nur zeitlich begrenzt und degressiv gestaffelt zulässig und dürfen keine offene oder verdeckte Exportförderung vorsehen. 143

5. Der multisektorale Regionalbeihilfenrahmen (41) Die Bestimmungen der Regionalbeihilfenleitlinien werden für Regionalbeihilfen zugunsten von Großinvestitionsvorhaben durch den multisektoralen Regionalbeihilfenrahmen ergänzt und modifiziert. l44 Seine Zielsetzung ist es, den bei 137 Ziff. 4.9. Regionalbeihilfenleitlinien, Art. 4 Abs. 3 VO 70/2001 ermöglichten für KMV in Regionalbeihilfengebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag einen Zuschlag von 15 % (brutto), in Regionalbeihilfengebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag von 10% (brutto). Die Zuschläge gelten nicht für Vnternehmen des Verkehrssektors. 138 Gern. Art. 4 Abs. 3 VO 70/2001 dürfen die Höchstsätze in Regionalbeihilfengebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag 75% nicht überschreiten. Der volle KMV-Zuschlag in Höhe von 15% kann deshalb in dieser Konstellation nicht ausgeschöpft werden. 139 Gern. Art. 4 Abs. 3 VO 70/2001 dürfen die Höchstsätze in Regionalbeihilfengebieten nach Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag 30% nicht überschreiten. Der KMV-Zuschlag in Höhe von 10% kann deshalb in dieser Konstellation nicht ausgeschöpft werden. 140 Die Beihilfehöchstintensitäten bilden zusammen mit dem Verzeichnis der Regionalbeihilfengebiete die nationale Fördergebietskarte. Vgl. näher Ziff. 5 Regionalbeihilfenleitlinien. 141 Ziff. 4.8. Regionalbeihilfenleitlinien; Erlbacher, EuZW 1998, S. 519; kritisch Traupel. S. 101. Für Deutschland gelten folgende Beihilfenhöchstintensitäten: Berlin: 20% zzgl 10% für KMV, übriges Westdeutschland: 18% zzgl. 10% für KMV außer Hameln-Pyrmont, Hof, Passau, dort 10% zzgl. 10% für KMV; Ostdeutschland 35% zzgl. 15% für KMV (A-Fördergebiete), bzw. 28% zzgl. 15% für KMV (B-Fördergebiete); vgl. näher Bundesregierung, BTDrs. 14/5600, S. 50; Entscheidung K(2000) 809, insbes. Ziff. 61. 142 Ziff. 4.18. Regionalbeihilfenleitlinien; vgl. ferner zu den Kumulierungsregeln Erlbaeher, EuZW 1998, S. 520. 143 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Ziff. lAbs. 5, Ziff. 4.15. ff. Regionalbeihilfenleitlinien. 144 ABl.EG 1998 C 107/7. Zur rechtlichen Bedeutung der Gemeinschaftsrahmen vgl. oben, C I Rn. 54 ff. - Die Bundesrepublik Deutschland hat dem multisektoralen Regionalbei17 Holzwart

258

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

Großinvestitionsvorhaben immer stärker zu beobachtenden Subventionswettlauf zwischen den Regionen und Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzudämmen und Beihilfen für solche Vorhaben einer systematischeren Wettbewerbskontrolle zuzuführen und dabei auch den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Gemeinschaft zu stärken. 145 Er findet keine Anwendung im Agrarbereich sowie in den kritischen Wirtschaftssektoren, für die besondere Beihilfenkodizes gelten. 146 (42) Der multisektorale Regionalbeihilferahmen sieht für alle Beihilfen, die im Rahmen einer bestehenden Regionalbeihilfenregelung zugunsten von großen Investitionsvorhaben gewährt werden sollen, eine gesonderte Notifizierungs- und Genehmigungspflicht vor, wenn sie besondere Intensitäten erreichen. Ein besondere Intensität setzt voraus, dass die Gesamtkosten des geförderten Projekts mindestens 50 Mio. Euro betragen, die geplante Beihilfe mindestens 50% der für das betreffende Gebiet genehmigten Beihilfenhöchstintensität beträgt 147 und mindestens 40 000 Euro pro geschaffenem bzw. erhaltenem Arbeitsplatz gewährt werden. Eine besondere Intensität liegt ferner vor, wenn die Gesamtbeihilfen mindestens 50 Mio. Euro betragen. 148 (43) Die für das einzelne Großinvestitionsvorhaben zulässige Beihilfenintensität wird dann im Genehmigungsverfahren von der Kommission festgesetzt. Sie kann auch unter der für das Gebiet genehmigten Beihilfenhöchstintensität liegen. 149 Für die Festsetzung der zulässigen Beihilfenintensität sind drei Bewertungskriterien heranzuziehen, nämlich die potenziellen Auswirkungen auf den Wettbewerb, das Verhältnis zwischen Kapitaleinsatz und neu geschaffenen bzw. nachweislich erhaltenen Arbeitsplätzen sowie der erwartete Beitrag für die Entwicklung des Regionalbeihilfengebiets. Dabei werden von der genehmigten Beihilfenhöchstintensität nach dem Grad der wettbewerbsverzerrenden Wirkungen und der Kapitalintensität der Vorhaben gestaffelte Abschläge vorgenommen. Der Grad der positiven regionalen Auswirkungen wird dagegen durch besondere Zuschläge berücksichtigt. 150 (44) Von einigen reicheren Mitgliedstaaten und Regionen wird der multisektorale Regionalbeihilferahmen als weitere Beschränkung ihrer Regionalförderkompetenz kritisiert. Insbesondere richtet sich die Kritik gegen die Abschläge, die für hilfenrahmen nicht zugestimmt. Durch Art. 1 der Entscheidung K(l998) 2271, ABLEG 1998

L 304 / 24, hat die Kommission Deutschland jedoch verpflichtet, die unter diesen Gemeinschaftsrahmen fallenden Regionalbeihilfen zu notifizieren. Er ist am I. 9. 1998 in Kraft ge-

treten und sollte zunächst für eine Testphase von drei Jahren gelten. Durch Beschluss vom 3. 6. 2001 hat die Kommission seine Gültigkeit zunächst bis zum 31. 12. 2001 verlängert; vgL Barbera dei Rosal, Competition Policy Newsletter 3/2001, S. 61. 145 Ziff. 1.1. f. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen. 146 Ziff. 1.3. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen. - Im Einzelnen handelt es sich um die Sektoren Kohle und Stahl, Schiffbau, KFZ, Kunstfaser und Verkehr. 147 VgL dazu oben, D II Rn. 39. 148 Ziff. 2.1. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen. 149 Ziff.l.4. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen. 150 Vgl. näher Ziff. 3. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen; Kruse, S. 93.

11. Strukturfonds und staatliche Beihilfen

259

kapitalintensive Investitionsvorhaben vorgesehen sind. Sie führten zu einer Diskriminierung lohnkostenintensiver Standorte wie Deutschland und verhinderten die Schaffung hochproduktiver und wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze im High-TechBereich. 151 Die Kommission begründet die Beihilfenabschläge für solche kapitalintensiven Investitionsvorhaben jedoch überzeugend mit dem hohen Ausmaß der Wettbewerbsverzerrungen, die von solchen Beihilfen ausgehen. 152 Ferner werden positive regionale Auswirkungen, die solche Investitionen auslösen können, durch besondere Zuschläge berücksichtigt. 153 6. Bewertung (45) Der Kommission ist darin zuzustimmen, dass die Tätigkeit der Strukturfonds eng mit der Politik im Bereich der staatlichen Regionalbeihilfen abzustimmen ist, insbesondere weil solche staatlichen Beihilfen noch ein praktisch sehr bedeutsames Instrument zur sozioökonomischen Entwicklung benachteiligter Gebiete darstellen. Auch ist es rechtlich geboten und ökonomisch sinnvoll, die Fördergebiete der Strukturfonds und für staatliche Regionalbeihilfen weitgehend aneinander anzugleichen und die in einern Fördergebiet zulässigen Förderintensitäten anhand seiner sozioökonomischen Lage im Verhältnis zur Lage in der gesamten Gemeinschaft zu bestimmen. 154 Das für die Strukturfonds und die staatlichen Regionalbeihilfen geltende Gemeinschaftsrecht konnte sicherstellen, dass diese Vorgaben im Förderzeitraum 2000 - 2006 bei der Auswahl der Fördergebiete und der Bestimmung der jeweils zulässigen Förderintensitäten im Wesentlichen Beachtung finden. 155 Auch im übrigen ist die Kohärenz zwischen Strukturfonds und staatlichen Beihilfen dadurch gesichert, dass für staatliche Beihilfen, die aus den Strukturfonds kofinanziert werden, das gemeinschaftliche Beihilfenrecht in vollem Umfang Anwendung findet. 156 Kritisch ist allerdings anzumerken, dass das für die Auswahl von Regionalfördergebieten gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag gewählte Verfahren eine rechtlich bedenkliche Ungleichbehandlung zwischen den Mitgliedstaaten bewirkt hat. 157

\5\

\52

\53 154 \55

\56 \57

17*

Traupel, S. 101 f.; Kruse, S. 95; vgl. ferner Entscheidung K(1998) 2271, Ziff. 10 f. Entscheidung K (1998) 2271, Ziff. 27. Entscheidung K (1998) 2271, Ziff. 30. Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, D 11 Rn. 1 ff. Vgl. oben, D 11 Rn. 19 ff. Vgl. oben, D 11 Rn. 7 ff. Vgl. oben, D 11 Rn. 27 ff.

260

D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

IH. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge 1. Notwendigkeit der Abstimmung (1) Dem öffentlichen Auftragswesen kommt innerhalb der Europäischen Union eine enorme volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Man geht davon aus, dass jährlich öffentliche Aufträge im Wert von mehr als 11 % des jeweiligen BIP der Union vergeben werden. 158 Ein funktionierender Binnenmarkt setzt deshalb voraus, dass alle Unternehmen in der Europäischen Union in einem offenen und freien Wettbewerb, der frei von protektionistischen Diskriminierungen ist, um sämtliche öffentlichen Aufträge konkurrieren können. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass die Grundfreiheiten als weitere zentrale Elemente des Binnenmarktes in diesem wichtigen Bereich Anwendung finden. Demnach ist es vorrangige Aufgabe des gemeinschaftlichen Vergaberechts, die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes zu gewährleisten. 159

(2) Ferner dient das Vergaberecht auch dazu, die im Haushaltsrecht der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft verankerten Grundsätze der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit zu verwirklichen. Diese Grundsätze gebieten es, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhält. Dies wird durch einen unverfälschten, durch transparente Verfahren gesicherten Wettbewerb um die öffentlichen Aufträge am besten gewährleistet. Damit wird zugleich Korruption und Nepotismus in der öffentlich Verwaltung vorgebeugt. Deshalb existieren traditionell in allen Mitgliedstaaten Bestimmungen, welche die Vergabe öffentlicher Aufträge regeln. 160 (3) Mittlerweile wird ein erheblicher Teil der öffentlichen Investitionen, insbesondere in den Ziel I-Gebieten, aus den Strukturfonds kofinanziert,161 so dass ein bedeutender Anteil der in der Gemeinschaft zu vergebenden öffentlichen Aufträge im Zusammenhang mit der Umsetzung von Strukturfondsprogrammen steht. Um Verzerrungen des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs vorzubeugen, den optimalen Einsatz der Strukturfondsmittel zu gewährleisten sowie die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen, gilt deshalb das gemeinschaftliche Ver-

158 Kommission, KOM (89) 400, Ziff. 8 ff .. ; dieselbe, KOM (96) 583, S. 9; dieselbe, KOM (98) 143, S. 16. 159 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - EuGH, Rs. C-380/98 (Univ. of Cambridge/ H.M. Treasury), Sig. 2000, 1-8035 Rn. 16 f.; EuGH, Rs. C-237/99 (Kommission/Frankreich), Sig. 2001, 1-939 Rn. 41 f.; Kommission, KOM (89) 400, Ziff. 8 ff .. ; dieselbe, KOM (96) 583, S. 9; dieselbe, KOM (98) 143, S. 16; dieselbe, KOM (2001) 274, S. 4, 7; Prieß, S. 1 ff.; Nessler, DÖV 2000, S. 145 f.; Rittner, EuR Beih. 1/96, S. 7. 160 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (96) 583, S. 9 f.; dieselbe, KOM (98) 143, 15; Prieß, S. 2; Rittner, EuR Beih. 1/96, S. 8 f. 161 Vgl. Kommission, 2. Kohäsionsbericht, S. 121 f. ; dieselbe, KOM (2001) 378, S. 18 f. mit Technical Annexes [SEC (2001) 11401, Tabelle (i), S. 3.

III. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge

gaberecht in vollem Umfang für die Tätigkeit der Strukturfonds. 162 Art. 12 1260/99 stellt dies ausdrücklich klar.

261

va

(4) Dabei müssen die Mitgliedstaaten, die für die Durchführung der Programme zuständig sind, für jedes einzelne Vorhaben sicherstellen, dass das gemeinschaftliche Vergaberecht beachtet wird. Deshalb werden Zahlungen aus den Strukturfonds jeweils nur dann geleistet, wenn der antragstellende Mitgliedstaat zuvor für jedes zu bezuschussende Vorhaben im Detail nachgewiesen hat, dass bei der Auftragsvergabe die vergaberechtlichen Vorschriften beachtet wurden. Stellt die Kommission bei ihren Kontrollen Verletzungen des gemeinschaftlichen Vergaberechts fest, so kann sie für die betroffenen Programme unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Gemeinschaftsbeteiligung kürzen, bei schwerwiegenden Verstößen auch ganz streichen. 163 (5) Dem gemeinschaftlichen Vergaberecht kommt deshalb für die Praxis der Strukturfonds eine besondere Relevanz zu. Dabei stellt sich für die Durchführung der Strukturfondsprogramme auch die Frage, ob und in welchem Umfang die Vergabe öffentlicher Aufträge dazu eingesetzt werden kann, die in den Programmen vorgesehenen regional-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Ziele zu verfolgen. l64

2. Der Rechtsrahmen des gemeinschaftlichen Vergaberechts a) Vertraglicher Rahmen

(6) Der EG-Vertrag enthält keine spezifischen Regelungen zur Vergabe öffentlicher Aufträge. Mit den vertraglichen Bestimmungen über die Grundfreiheiten gibt er aber die wesentlichen inhaltlichen Maßstäbe des Gemeinschaftsrechts für die Vergabe öffentlicher Aufträge vor. Das Sekundärrecht koordiniert die nationalen Vergabeverfahren und -rechtsschutzsysteme, trifft aber nur wenige inhaltliche Regelungen. Aufgrund ihrer unmittelbaren Wirkung sind die Grundfreiheiten auch dann bei der Auftragsvergabe zu beachten, wenn im konkreten Vergabeverfahren keine Vergaberichtlinie der Gemeinschaft anzuwenden iSt. 165 (7) Die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28, 29 EG-Vertrag) verbietet mengenmäßige Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr sowie Maßnahmen gleicher Wirkung. Als Maßnahme gleicher Wirkung gilt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs Kommission, KOM (96) 583, S. 50 f., S. 8 f. Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Kommission, Mitteilung C (88) 2510, Ziff. 3 B; dieselbe, KOM (96) 583, S. 50 ff.; und unten, E III Rn. 29 ff. 164 Vgl. näher unten, D III Rn. 23 ff. 165 Die Kommission, KOM 96 (583), S. 20, sowie KOM (2001), S. 3, sah sich gezwungen, auf diese Selbstverständlichkeit ausdrücklich hinzuweisen, da in der Praxis mitgliedstaatlicher Vergabeverfahren die Grundfreiheiten häufig missachtet würden. 162

163

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern. 166 Dies bedeutet, dass grundsätzlich alle Maßnahmen der Mitgliedstaaten gegen Art. 28 EG-Vertrag verstoßen, die Importe aus anderen Mitgliedstaaten hemmen, wobei sowohl offene wie versteckte Diskriminierungen von Waren aus anderen Mitgliedstaaten von diesem Verbot umfasst werden. 167 Das Verbot des Art. 28 EG-Vertrag erstreckt sich nicht auf Regelungen, die lediglich den Verkauf einer Ware betreffen, wenn sie für alle im Inland tätigen Wirtschaftsteilnehmer gelten und den Absatz in- und ausländischer Waren rechtlich und tatsächlich in gleicher Weise berühren. 168 (8) Gern. Art. 30 EG-Vertrag kann der freie Warenverkehr aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, des Schutzes von Gesundheit und Leben von Menschen, Tieren und Pflanzen, wertvoller Kulturgüter oder gewerblichen und kommerziellen Eigentums beschränkt werden. Dabei darf es sich jedoch weder um willkürliche Diskriminierungen noch um verschleierte Handelsbeeinträchtigungen handeln. Die Rechtfertigungsgründe des Art. 30 EG-Vertrag sind als Ausnahmen vom Grundsatz der Warenverkehrsfreiheit eng auszulegen. 169 Insbesondere können wirtschaftliche Gründe keine Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit nach Art. 30 EG-Vertrag rechtfertigen. 170 (9) Für den Bereich der Maßnahmen gleicher Wirkung hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zusätzliche Rechtfertigungstatbestände entwickelt. Demnach sind Maßnahmen gleicher Wirkung gerechtfertigt, soweit sie notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen des Allgemeinwohls gerecht zu werden. 171 Als zwingende Erfordernisse anerkannt wurden etwa der Schutz der Umwelt, der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und der Verbraucher sowie die Gewährleistung wirksamer steuerlicher Kontrolle und bestimmter medien- und kulturpolitischer Ziele. In Zwingende Erfordernisse können Maßnahmen 166 Std. Rechtspr. seit EuGH, Rs. 8/74 (Dasonville), Sig. 1974, 837 Rn. 5; für das Vergaberecht bestätigt in EuGH, Rs. C-21188 (Du Pont De Namours It./USL No. 2 Carrara), Sig. 1990,1-889 Rn. 8; EuGH, Rs. 45/87 (Kommission/Irland), Sig. 1988,4929 Rn. 16. 167 Benedict, S. 212 ff. - Zum Begriff der versteckten Diskriminierung vgl. näher Streinz, Rn. 672 ff. 168 EuGH, verb. Rs. C-267/91 u. C-268/91 (Keck und Mithuord), Sig. 1993, 1-6097 Rn. 16. 169 Ständige Rechtsprechung; vgl. stellvertretend EuGH, Rs. 113/80 (KommissionIIrland), Slg. 1981, 1625 Rn. 7. - Zur Auslegung von Art. 30 EG-Vertrag vgl. näher Streinz, Rn. 734 f.; Benedict, S. 216 f., mit weiteren Nw. zur EuGH-Rechtsprechung. 170 Ständige Rechtsprechung seit EuGH, Rs. 7/61 (Kommission IItalien) , Sig. 1961, 693/720. Vgl. näher Becker, in: Schwarze, Art. 38 EG-Vertrag Rn. 60; Epiney, in: Calliess / Ruffert, Art. 30 EG-Vertrag Rn. 13; jeweils m. w. Nw. 171 EuGH, Rs. 120/78 (REWE/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [Cassis de Dijon]), Sig. 1979,649 Rn. 8. l72 Streinz, Rn. 700; Becker, in: Schwarze, Art. 30 EG-Vertrag Rn. 35 ff., mit Nw. zur EuGH-Rechtsprechung.

IlI. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge

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gleicher Wirkung aber nur dann rechfertigen, wenn die Maßnahmen verhältnismäßig, d. h. zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sind. 173 (10) Entsprechendes gilt auch für die weiteren Grundfreiheiten, die für das gemeinschaftliche Vergaberecht bedeutsam sind, nämlich die Niederlassungs(Art. 43 EG-Vertrag), die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag) sowie die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 39 EG-Vertrag). Sie verbieten für den Bereich des Vergaberechts eine offene oder versteckte Diskriminierung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten. 174 Auch bei diesen Grundfreiheiten sind Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit (Art. 46 Abs. 1, Art. 55, Art. 39 Abs. 3 EG-Vertrag) zulässig. Die zur Konkretisierung dieser gleichfalls eng zu interpretierenden 175 Schrankenbestimmungen erlassene RL 64/221 stellt ausdrücklich klar, dass wirtschaftlichen Zwecke Beschränkungen der Freiheiten des Personenverkehrs nicht rechtfertigen können. 176 Über diese vertraglichen Schrankenbestimmungen hinausgehend können - der Warenverkehrsfreiheit vergleichbar - nationale Maßnahmen, die die Personenverkehrsfreiheiten beschränken, mit zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden, wenn sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. 177 (11) Soweit keine besondere Vertragsbestimmung einschlägig ist, findet das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG-Vertrag Anwendung,178 das im Anwendungsbereich des EG-Vertrages allgemein jegliche Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit untersagt. Für das Vergaberecht kommt ihm aufgrund seiner subsidiären Geltung kaum praktische Bedeutung ZU. I79

173 Vgl. näher Streinz, Rn. 703, Becker, in: Schwarze, Art. 30 EG-Vertrag Rn. 63 ff. Sie weisen darauf hin, dass der EuGH i.d.R. keine Prüfung der Angemessenheit als drittem Merkmal des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vornimmt. 174 EuGH, Rs. C-360/89 (Kommission/Italien), Sig. 1992,1-3401 Rn. 11; EuGH, Rs. C-225 / 98 (Kommission / Frankreich), Sig. 2000, 1-7445 Rn. 80. 175 Ständige Rechtsprechung seit EuGH, Rs. 41/74 (Van Duyn/Home Office), Sig. 1974, 1337 Rn. 19. Vgl. ferner die Nw. bei Schlag, in: Schwarze, Art. 46 EG-Vertrag Rn. 6, Troberg, in: G/T /E, Art. 56 Rn. 3; Brechmann, in: Calliess/Ruffert, Art. 39 EG-Vertrag Rn. 90; Schneider/Wanders, in: Schwarze, Art. 39 Rn. 121. 176 Art. 2 Abs. 2 RL 64/221. 177 EuGH, Rs C-55/94 (Gebhard), Sig. 1995,1-4165 Rn. 37. Vgl. näher Schneider, in: Schwarze, Art. 39 EG-Vertrag Rn. 37,43 ff.; Brechmann, in: Calliess/Ruffert, Art. 39 EGVertrag Rn. 47; jeweils m. w. Nw. zur EuGH-Rechtsprechung. 178 EuGH, Rs. C-170/90 (Merci convenzionali), Sig. 1991,1-5889 Rn. 11. Die subsidiäre Geltung des allgemeinen Diskriminierungsverbots folgt aus dem Wortlaut des Art. 12 EGVertrag "Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ... ". Vgl. näher Epiney, in: Calliess/Ruffert, Art. 12 EG-Vertrag Rn. 7 ff.; Benedict, S. 243 f. 179 Benedict, S. 243 f., 265 .

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

(12) Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das gemeinschaftliche Primärrecht für die Vergabe öffentlicher Aufträge jegliche Form unmittelbarer oder mittelbarer Diskriminierung von Unternehmen, Arbeitnehmern, Waren oder Dienstleistungen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union untersagt. 180

b) Grundprinzipien der Vergabeverfahren

(13) Den Kern der sekundärrechtlichen Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge bilden die vier Vergaberichtlinien, 181 die in wesentlichen Grundstrukturen und -prinzipien übereinstimmen. Sie koordinieren die mitgliedstaatlichen Bestimmungen über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge oberhalb bestimmter SchweIlenwerte. 182 Sie gewährleisten, dass die Vergabe öffentlicher Aufträge transparent und auf der Grundlage eines freien Wettbewerbs erfolgt. 183 Die Vergaberichtlinien werden durch sogenannte Rechtsmittelrichtlinien ergänzt, die Mindestgarantien für den vergaberechtlichen Rechtsschutz und Schadensersatz bei Verletzungen des gemeinschaftlichen Vergaberechts enthalten und ferner bestimmte Kontrollbefugnisse der Kommission vorsehen. 184 (14) Die Vergaberichtlinien können zwei Gruppen zugeordnet werden. Die erste Gruppe wird durch die drei Richtlinien über die Auftragsvergabe für BauIeistungen, für Lieferaufträge sowie Dienstleistungen gebildet,185 die zweite durch die sogenannte Sektorenrichtlinie, welche die Auftragsvergabe in den früher von der Koordinierung nicht erfassten Bereichen Telekommunikation, Wasser-, Energie-

180 Prieß, S. 8; Benedict, S. 212 ff.; Rust, EuZW 1999, S. 454; Becker, in: Schwarze, Art. 30 EG-Vertrag Rn. 83 f. 181 RL 92/50 (Dienstleistungsaufträge), RL 93/36 (Lieferaufträge), RL 93/37 (Bauaufträge ), RL 93/38 (Sektorenrichtlinie). 182 Die Schwellenwerte betragen im allgemeinen ohne Mehrwertsteuer 200 000 Euro für Liefer- und Dienstleistungsaufträge (Art. 7 Abs. I RL 92/50, Art. 5 RL 93/36), 5 Mio. Euro bei Bauaufträgen (Art. 6 Abs. 1 RL 93/37), im Geltungsbereich der Sektorenrichtlinie bei Liefer- und Dienstleistungsaufträgen 400 000 Euro, bei Bauaufträgen 5 Mio. Euro (Art. 7 RL 93/38). Soweit die internationalen Abkommen über das Beschaffungswesen Anwendung finden, gelten gesonderte, in sogenannten Sonderziehungsrechten festgelegte Schwellenwerte. Zum aktuellen Gegenwert der in den Vergaberichtlinien festgelegten Schwellenwerte vgL die Bekanntmachung der Kommission, ABLEG 1999 C 379/20. 183 EuGH, Rs. C-243/89 (Kommission/Dänemark), Slg. 1993,1-3353 Rn. 33; Kommission, KOM (96) 583, S. 69; Rust, EuZW 1999, S. 454. 184 RL 89/665 (Rechtsmittel bei der Vergabe öffentlicher Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge), RL 92/13 (Rechtsmittel bei der Vergabe öffentlicher Aufträge im Anwendungsbereich der Sektorenrichtlinie). VgL dazu näher Gündisch, EuR Beih. 1/1996, S. 59 ff.; Prieß, S. 121 ff. - Die Kommission, KOM (2000) 275, hat die Zusammenfassung dieser Richtlinien in einem konsolidierten Rechtsakt vorgeschlagen. 185 RL 92/50, RL 93/36, RL 93/37. - Zur Abgrenzung dieser Richtlinien gegeneinander vgL näher Kommission, Leitlinien Lieferaufträge, S. 10 f.

III. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge

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und Verkehrsversorgung regelt. 186 Dabei ist die Sektorenrichtlinie als lex specialis vorrangig gegenüber den Richtlinien der ersten Gruppe. 187 (15) Beide Gruppen von Vergaberichtlinien gehen von einem funktionalen Begriff des öffentlichen Auftraggebers aus. Dies bedeutet, das unter öffentlichen Auftraggebern im Sinne der Vergaberichtlinien nicht nur alle öffentlich-rechtlich organisierten Körperschaften und Einrichtungen, sondern auch solche Einrichtungen und Unternehmen zu verstehen sind, die maßgeblich von staatlicher Seite beeinflusst werden. 188 Die Sektorenrichtlinie weitet den Kreis der dem gemeinschaftlichen Vergaberecht unterworfenen Auftraggeber auf Unternehmen in Privatrechtsform aus, denen von der öffentlichen Hand ausschließliche oder besondere Rechte verliehen wurden. 189 (16) Für alle Richtlinien gilt das bereits aus dem Vertragsrecht folgende allgemeine Diskriminierungsverbot. 19o Dies bedeutet, dass eine offene oder versteckte Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit unzulässig ist. 191 (17) Ferner enthalten alle Richtlinien ein Umgehungs verbot. So ist die verbreitete Praxis 192 gemeinschaftsrechtswidrig, die Anwendung der Vergaberichtlinien dadurch auszuschließen, dass ein sachlich zusammenhängender Auftrag künstlich in einzelne Lose aufgeteilt wird, um so die Schwellen werte, die die Anwendbarkeit der Richtlinien auslösen, zu unterschreiten. 193 (18) Die Vergabeverfahren sind transparent durchzuführen. Dieses Prinzip zeigt sich unter anderem darin, dass die Absicht, einen öffentlichen Auftrag zu vergeben, der den festgelegten Schwellenwert überschreitet, im Supplement zum Amtsblatt der Gemeinschaft sowie in der Datenbank TED bekannt zu machen ist, um allen in Betracht kommenden Bietern eine einfache Möglichkeit zu eröffnen, sich über die zu vergebenden öffentlichen Aufträge zu informieren. 194 Um die RL 93/38. Präambel RL 92/50, Art. 2 RL 93/36, Art. 4 lit. a) RL 93/37, Art. 21it. a) RL 93/38. 188 Art. I lit. b) RL 92/50, Art. Ilit. b) RL 93/36, Art. I Nr. I RL 93/38, Anhang 1 RL 93/97 (Verzeichnis der Einrichtungen und Kategorien von Einrichtungen des öffentlichen Rechts). Vgl. ferner EuGH. Rs. 31/87 (Beentjes/Niederlande), Sig. 1988,4635 Rn. 8 ff.; EuGH. Rs. C-380198 (Univ. of Cambridge/H.M. Treasury), Sig. 2000, 1-8035 Rn. 18 ff.; EuGH, Rs. C-237/99 (Kommission/Frankreich), Sig. 2001, 1-939 Rn. 43 ff.; sowie Kommission. Leitlinien Lieferaufträge, S. 8 f. 189 Art. 2 RL 93/38. Kritisch hierzu etwa Rittner, EuR Beih. 1/96, S. 10 f .• 19 ff. 190 Vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 RL 92/50, Art. 4 Abs. 2 RL 93/38. 191 EuGH. Rs. C-225 198 (Kommission/Frankreich), Sig. 2000, 1-7445 Rn. 80. 192 Vgl. dazu etwa Kommission, KOM (96) 583, S. 17; dieselbe. Mitteilung C (88) 2510, Ziff. I. 193 So finden sich in Art. 7 RL 92/50, Art. 5 RL 93/36, Art. 6 RL 93/37, Art. 7 RL 93/38 Bestimmungen, die bei der Ermittlung der Auftragswerte solche Umgehungsgestaltungen erfassen. Dazu näher Prieß, S. 60 f. 194 Zu den Einzelheiten der Bekanntmachungsverfahren vgl. näher Art. 9 ff. RL 93/39, Art. 11 ff. RL 93/37, Art. 15 ff. RL 92/50. Die Kommission. KOM (96) 583, S. 18, berichtet, 186 187

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

Chancengleichheit zu sichern, darf die Veröffentlichung in nationalen Bekanntmachungsorganen nicht vor der Veröffentlichung im Amtsblatt erfolgen. 195 Auch müssen die Kriterien für die Auswahl der Bieter und die Erteilung des Zuschlages bereits zu Beginn der Vergabeverfahren bekannt sein. Die Auswahl der Bieter und die Entscheidung über den Zuschlag darf nur anhand dieser Kriterien erfolgen. 196 Die VO 1260/99 weist ausdrücklich darauf hin, dass Bestimmungen über die Bekanntmachung öffentlicher Aufträge auch für Vorhaben, die aus den Strukturfonds kofinanziert werden, strikt einzuhalten sind. 197 (19) Alle Richtlinien sehen einheitliche Typen von Vergabeverfahren vor, nämlich das offene, das nicht offene und das Verhandlungserfahren. Dem offenen und dem nicht offenen Verfahren ist gemeinsam, dass der Auftragsgegenstand im Vergabeverfahren nicht mehr in Verhandlungen zwischen Auftraggebern und Bietern abgeändert werden darf. 198 Beim offenen Verfahren ist die Zahl der in Betracht kommenden Bieter nicht begrenzt. Diese geben ihre Angebote aufgrund der im Amtsblatt veröffentlichten Ausschreibung ab. 199 Beim nicht offenen Verfahren können dagegen nur Bieter teilnehmen, die zuvor vom Auftraggeber zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert wurden. Das nicht offene Verfahren beginnt mit einer im Amtsblatt zu veröffentlichenden Aufforderung an die potenziellen Bieter, sich um die Teilnahme am Vergabeverfahren zu bewerben. In dieser Aufforderung muss mitgeteilt werden, ob und in welchem Umfang der Kreis der zur Abgabe eines Angebotes aufgeforderten Bewerber beschränkt werden soll. Die Zahl der Bewerber muss ausreichend sein, um eine wettbewerbsorientierte Auftragsvergabe zu gewährleisten und darf fünf nicht unterschreiten. 2°O (20) Das Verhandlungsverfahren kommt dagegen nur ausnahmsweise in Betracht,201 insbesondere wenn zuvor ein offenes oder nicht offenes Verfahren erfolglos durchgeführt wurde. Es bedarf der vorherigen Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinschaften. Im Verhandlungsverfahren kann der öffentliche Auftraggeber mit einem oder mehreren potenziellen Auftragnehmern seiner Wahl Verhandlundass in der Praxis die Bekanntmachungen häufig nicht den qualitativen Anforderungen der Vergaberichtlinien genügen. 195 Vgl. etwa Art. 9 Abs. 9 RL 93 / 36. 196 EuGH, Rs. 31187 (Beentjes/Niederlande), Sig. 1988, 4635 Rn. 21 f.; EuGH, Rs. C-225 198 (Kommission 1Frankreich), Sig. 2000, 1-7445 Rn. 51. 197 Art. 34 Abs. Ilit. g) VO 1260/99. 198 Rat, Gemeinsame Erklärung zur RL 89/440/EWG, ABl.EG 1989 L 210/22. 199 Art. 1 lit. d) RL 92/50, Art. I lit. d) RL 93/36, Art. I lit. e) RL 93/37, Art. 1 Nr. 7 lit. a) RL 93/38. 200 Art. I lit. e) i.Y.m. Art. 19 RL 92/50, Art. I lit. d) RL 93/36, Art. I Iit. f) i.Y.m. Art. 13 RL 93/37, Art. 1 Nr. 7 lit. b) i.V.m. Art. 23 Abs. 5 RL 93/38. Vgl. ferner Kommission, Leitlinien Lieferaufträge, S. 21 f. 201 Art. 11 Abs. 4 RL 92/50, Art. 6 Abs. 4 RL 93/36, Art. 7 Abs. 4 RL 93/37; EuGH, Rs. 199/85 (KommissionIItalien), Sig. 1987, 1039 Rn. 14; EuGH, Rs. C-71192 (Kommission / Spanien), Sig. 1993, 1-5978 Rn. 36; Kommission, Leitlinien Lieferaufträge, S. 22 ff.

III. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge

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gen über alle Umstände der Auftragsvergabe, d. h. auch über Auftragsgegenstand, führen und anschließend den Auftrag vergeben?02 (21) Für die Bestimmung des Auftragsgegenstandes gilt, dass hierfür vorrangig die europäischen Normen anzuwenden sind. Soweit solche nicht vorhanden sind, darf auf internationale oder nationale Normen zurückgegriffen werden. Dabei darf die Definition des Auftragsgegenstandes nicht zu einer versteckten Diskriminierung ausländischer Bieter führen. 203 Den geforderten nationalen Normen gleichwertige Angebote dürfen nicht aus dem Grund zurückgewiesen werden, dass sie diesen nationalen Normen nicht entsprechen?04 (22) Die Entscheidung über die Vergabe der Aufträge erfolgt in zwei rechtlich zu trennenden Schritten?05 Zunächst erfolgt die Auswahl der in Betracht kommenden Bieter. Dabei wird deren Zuverlässigkeit sowie deren wirtschaftliche, finanzielle und technische Leistungsfähigkeit geprüft. 206 Für die daran anschließende Erteilung des Zuschlages werden nur Angebote in Betracht gezogen, die von Bietern abgegeben wurden, die sowohl für zuverlässig als auch leistungsfähig erachtet wurden. 207 Für die Erteilung des Zuschlages sehen die Vergaberichtlinien zwei alternative Entscheidungskriterien vor, entweder das niedrigste Angebot oder aber das wirtschaftlich günstigste Angebot, wobei in den Ausschreibungsunterlagen festgelegt sein muss, welches der beiden Entscheidungskriterien maßgeblich sein soll; soweit das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalten soll, muss ferner angegeben werden, welche weiteren Kriterien für die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebot herangezogen werden. 208 Dabei darf es sich, wie die in Richtlinien beispielhaft genannten Kriterien zeigen,209 nur um unmittelbar auftragsbezogene Kriterien handeln, die nicht diskriminierend sind und dem Auftraggeber einen unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil verschaffen. 210 Soziale, regio202 Vgl. näher zu den Einzelheiten des Verhandlungsverfahrens Kommission, Leitlinien Lieferaufträge, S. 21 f., Prieß, S. 66 ff. - Die Kommission, KOM (96) 583, S. 17 ff., stellte bei ihren Kontrollen fest, dass die genannten Bestimmungen über die Verfahrenswahl und -fristen häufig verletzt werden. Dies führt zu einer starken faktischen Diskriminierung von Bewerbern und Bietern aus anderen Mitgliedstaaten. 203 EuGH, Rs. 45/87 (Kommission / Irland), Slg. 1988, 4929 Ziff. 16 ff. 204 V gl. näher Art. 14 RL 92 / 50, Art. 8 RL 93/36, Art. 10 RL 93/37, Art. 18 RL 93/38. Instruktiv hierzu Kommission, KOM (2001) 274, S. 11 f. 205 Art. 15 RL 93/36, Art. 18 RL 93/37, Art. 23 Abs. 1 RL 92/50; Kommission, KOM (96) 583, S. 19. 206 Art. 29 ff. RL 92/50, Art. 20 ff. RL 93 / 36, Art. 24 ff. RL 93 / 37, Art. 30 ff. RL 93/38. 207 Art. 15 RL 93/36, Art. 18 RL 93/37, Art. 23 Abs. 1 RL 92/50. 208 Art. 36 RL 92/50, Art. 26 RL 93/36, Art. 30 RL 93/37, Art. 34 RL 93/38. 209 Die Richtlinien führen in den o.g. Bestimmungen über die Erteilung des Zuschlages beispielhaft als mögliche Kriterien für die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots an: Preis, Lieferfrist, Ausführungszeitraum, Betriebskosten, Kosten-Nutzen-Verhältnis, Qualität, ästhetische und funktionale Merkmale von Waren oder Dienstleistungen, Kundendienst, technische Unterstützung, Rentabilität, technischer Wert.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

nale oder beschäftigungspolitische Kriterien sind dagegen für die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots unbeachtlich. 211 In den Ausschreibungsunterlagen nicht enthaltene Kriterien dürfen nicht bei der Zuschlagsentscheidung herangezogen werden. 212

3. Verfolgung "vergabefremder" Zwecke (23) Fraglich ist ferner, ob und in welchem Umfang das gemeinschaftliche Vergaberecht eingesetzt werden kann, um die mit der Strukturfondsförderung verfolgten regional-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Ziele zu verwirklichen. Zur Verwirklichung dieser überwiegend als "vergabefremde Zwecke,,213 bezeichneten Ziele wurden in der Praxis der Mitgliedstaaten beispielsweise Unternehmen und Waren aus benachteiligten Regionen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge bevorzugt berücksichtigt; in anderen Fällen wurde die Vergabe öffentlicher Aufträge davon abhängig gemacht, dass die Unternehmen bestimmte beschäftigungs- oder sozialpolitische Kriterien erfüllten?14 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs regeln die Vergaberichtlinien die möglichen Kriterien für die Auftragsvergabe nicht abschließend. Vielmehr können für die Vergabeentscheidung auch weitere Kriterien herangezogen werden, soweit diese in den Ausschreibungsunterlagen zuvor angeführt wurden, mit den Grundfreiheiten vereinbar sind und weder zu einer offenen noch einer verstecken Diskriminierung von Bewerbern und Bietern aus anderen Mitgliedstaaten führen ? 15 (24) Diese Rechtsprechung des EuGH ist verschiedentlich kritisiert worden. 216 Es wird befürchtet, dass Möglichkeiten zur Berücksichtigung weiterer "vergabefremder" Auswahlkriterien die Ziele des Vergaberechts, insbesondere die Verwirklichung des Binnenmarktes, gefährden würden. 217 Jedoch sind auch die hier in Rede stehenden regional-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Ziele vom Vertrag gedeckt (Art. 2, 3 EG-Vertrag)?18 Ferner hat das öffentliche Auftragswesen als Ebenso Prieß, S. 104; Kommission, KOM (2001) 566, S. 14 ff.; jeweils m. w. Nw. Kommission, KOM (2001) 566, S. 14 ff. 212 EuGH, Rs. 31/87 (Beentjes 1Niederlande), Sig. 1988,4635 Rn. 21 f. 213 Dazu näher Benedict, S. 21 ff. 214 Vgl. näher unten, DIll Rn. 25 ff. 215 EuGH, Rs. 31/87 (Beentjes 1Niederlande), Slg. 1988, 4635 Rn. 27 ff.; EuGH, Rs. C-225 198 (Kommission 1Frankreich), Sig. 2000, 1-7445 Rn. 46 ff. 216 I. Seidel, in: Dauses, H. IV Rn. 145 f. 217 Vgl. etwa Rittner, EuR Beih. 1/96, S. 18 f. 218 Auf diesen Gesichtpunkt weisen auch die Kommission, KOM (89) 400, Ziff. 3 ff., und Nessler, DÖV 2000, S. 151, hin. Benedict, S. 21 ff., lehnt deshalb überzeugend den für diese Ziele überwiegend genutzten Begriff der "vergabefremden Zwecke" ab, da er eine negative Wertung impliziert. Er verwendet statt dessen den treffenderen Begriff der "Sekundärzwecke". 210

211

III. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge

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Teil der Politiken zur Vollendung des Binnenmarktes auch die Ziele des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, die vorrangig regional-, beschäftigungs- und sozialpolitischer Natur sind, zu verwirklichen (Art. 159 Abs. 1 S. 2 EG-Vertrag)?19 Allgemein gilt, dass die Konkurrenz widerstreitender Vertragsziele nur im Einzelfall aufgelöst werden kann. Dabei ist ihre bestmöglichste Verwirklichung im Wege eines optimierenden Ausgleichs anzustreben und ihre Bedeutung und Funktion im Gesamtssystem der Verträge maßgeblich zu berücksichtigen. 22o Die vom Gerichtshof für die Vergabe öffentlicher Aufträge entwickelte Formel trägt diesen Anforderungen Rechnung. Sie ermöglicht es, Konkurrenzen zwischen den binnenmarktorientierten Zielen des Vergaberechts und anderen, vom Vertrag ebenfalls anerkannten Zielen im Einzelfall aufzulösen, ohne dabei die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes als zentrales Element der wirtschaftlichen Integration 221 zu beeinträchtigen. 222 (25) So hat der EuGH zutreffend festgestellt, dass der EG-Vertrag keinen Raum lässt für regionalpolitisch motivierte Bevorzugungen im Vergabeverfahren zugunsten von Unternehmen, die ihren Sitz oder den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit in einer benachteiligten Region des ausschreibenden Mitgliedstaates haben. Bei solchen Regionalpräferenzen 223 handelt es sich in der ersten Konstellation um offene, in der zweiten um (kaum) verdeckte Diskriminierungen von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, die weder über Art. 55 i. V. m. Art. 48 EG-Vertrag noch über zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt werden können und damit gegen Art. 59 EG-Vertrag verstoßen. 224 (26) Die vergleichbare Konstellation der regionalpolitisch motivierten Präferenzen zugunsten von Waren, die in einer benachteiligten Region produziert wurden, stellt einen gleichermaßen offensichtlichen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit dar, da hier Waren aus anderen Mitgliedstaaten direkt diskriminiert werden. Auch hier hat der Gerichtshof keine Rechfertigung über die Bestimmungen des Art. 30 EG-Vertrag oder zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls in Betracht gezogen. 225 (27) Regionalpräferenzen im Vergabeverfahren sind auch dann unzulässig, wenn die betreffenden Regionen zuvor als Fördergebiete der gemeinschaftlichen Strukturfonds und für nationale Regionalbeihilfen gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EGVgl. oben, B I Rn. 4 ff. Vgl. oben, B I Rn. 15, und ferner Nessler, DÖV 2000, S. 15l. 221 Vgl. Oppermann, Rn. 1313 ff.; Hatje, in: Schwarze, Art. 14 EG-Vertrag Rn. 8 ff.; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 14 EG-Vertrag Rn. 4. 222 In diesem Sinne auch Nessler, DÖV 2000, S. 151 f. 223 Vgl. Kommission, KOM (89) 400, und Rust, EuZW 1999, S. 455, zur früher weitverbreiteten, aber wenig nutzbringenden Praxis von Regionalpräferenzen. 224 EuCH, Rs. C-360 /89 (Kommission / Italien), Slg. 1992, 1-3401 Rn. 6 ff. 225 EuCH, Rs. C-243 / 89 (Kommission / Dänemark), Slg. 1993, 1-3353 Rn. 23; EuCH, Rs. C-21 /88 (Du Pont De Namours It. /USL No.2 Carrara), Slg. 1990,1-889 Rn. 7 ff. 219

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

Vertrag eingestuft wurden,226 da weder die Bestimmungen des Art. 87 EG-Vertrag noch des Art. 158 ff. EG-Vertrag dazu dienen, den Grundfreiheiten des EG-Vertrags ihre Wirkung zu nehmen. 227 (28) Die Einhaltung bindender arbeits- und sozialrechtlicher Bestimmungen kann als Kriterium bei der Prüfung der Zuverlässigkeit in die Auswahl der Bieter und Bewerber herangezogen werden. 228 Jedoch verstößt es gegen die Dienstleistungsfreiheit, wenn von Unternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, verlangt wird, dass sie auch bei der Tätigkeit in ihrem Sitzstaat Standards beachten, die den sozial- und arbeitsrechtlichen oder tarifvertraglichen Bestimmungen im ausschreibenden Staat entsprechen. 229 (29) Dagegen hat der Gerichtshof die Frage nicht abschließend entschieden, unter welchen Voraussetzungen beschäftigungspolitisch motivierte Vergabekriterien zulässig sind. 23o So wurde in der Praxis die Vergabe öffentlicher Aufträge davon abhängig gemacht, dass bei der Ausführung eines öffentlichen Auftrages Staatsangehörige aus dem ausschreibenden Mitgliedstaat oder in diesem Mitgliedstaat arbeitslos gemeldete Langzeitarbeitslose beschäftigt werden mussten?31 Die Heranziehung solcher beschäftigungspolitisch motivierter Zusatzkriterien wird nach der vom Gerichtshof entwickelten Rechtsprechung allerdings nur sehr eingeschränkt möglich sein?32 Sie können bei einer Entscheidung über die Auftragsvergabe nur herangezogen werden, wenn zwei oder mehr wirtschaftlich gleichwertige Angebote vorliegen?33 Dabei müssen die Kriterien so ausgestaltet sein, dass sie mit den vertraglichen Grundfreiheiten vereinbar sind?34 Sie dürfen weder zu einer zu einer offenen noch zu einer versteckten Diskriminierung von Unternehmen und Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten führen. 235 Zur faktischen Übereinstimmung dieser Fördergebiete vgl. oben, D 11 Rn. 21 ff. EuCH, Rs. C-21/88 (Du Pont De Namours It./USL NO.2 Carrara), Slg. 1990,1-889 Rn. 20; EuCH, Rs. C-351/88 (Laboratori Bruneau/USL RM/24 Monterotondo), Slg. 1991, 1-3641 Rn. 7 f. 228 Kommission, KOM (96) 583, S. 54; dieselbe, KOM (98) 143, S. 31 f.; dieselbe, KOM (2001) 566, S. 11 f. Problematisch ist es deshalb, von nicht tarifgebundenen Unternehmen im Vergabeverfahren eine Erklärung zur Tarifvertragstreue zu verlangen. Vgl. dazu näher Nessler, DÖV 2000, S. 152. 229 Marx, S. 86. Vgl. ferner EuCH, Rs. C-493/99 (Kommission / Deutschland), noch nicht in der Slg., Rn. 8 ff. 230 EuCH, Rs. 31/87 (Beentjes / Niederlande), Slg. 1988, 4635 Rn. 27 ff., sowie EuCH, Rs. C-225/98 (Kommission/Frankreich), Slg. 2000, 1-7445 Rn. 46 ff., haben diese Frage ausdrücklich offen gelassen. 231 Für die erste Fallgestaltung vgl. EuCH, Rs. C-243/89 (Kommission / Dänemark), Slg. 1993, 1-3353, für die zweite Kommission, KOM (89) 400, Ziff. 54, und Benedict, S. 240 f. 232 Ebenso I. Seidel, in: Dauses, H. IV Rn. 148 ff. 233 Kommission, KOM (2001) 566, S. 17. 234 Vgl. dazu oben, D III Rn. 6 ff. 235 EuCH, Rs. 31/ 87 (Beentjes / Niederlande), Slg. 1988, 4635 Rn. 29; EuCH, Rs. C-225/98 (Kommission/Frankreich), Slg. 2000, 1-7445 Rn. 50. 226 227

IV. Strukturfonds und Umweltschutz

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(30) Deshalb kann die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht davon abhängig gemacht werden, dass bei deren Ausführung Staatsangehörige aus dem ausschreibenden Mitgliedstaat beschäftigt werden. Denn dies ist eine offene Diskriminierung von Arbeitnehmern und Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, die hierdurch in ihrer Arbeitnehmerfreizügigkeit bzw. Dienstleistungsfreiheit verletzt werden. 236 Eben so wenig ist es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, für die Auftragserteilung zu fordern, dass bei Ausführung des Auftrages im ausschreibenden Mitgliedstaat arbeitslos gemeldete Langzeitarbeitslose beschäftigt werden müssen. Dies stellt eine versteckte Diskriminierung von Arbeitnehmern und Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten dar, die weder mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit noch mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist. 237 4. Bewertung (31) Das Recht der Strukturfonds weist der vollen Beachtung des gemeinschaftlichen Vergaberechts zu Recht eine hervorgehobene Bedeutung zu. Denn die Beachtung des gemeinschaftlichen Vergaberechts trägt zur Verwirklichung der vertraglich garantierten Grundfreiheiten und des Diskriminierungsverbotes bei, schützt den unverfälschten innergemeinschaftlichen Wettbewerb und fördert den wirtschaftlichen und transparenten Einsatz der Strukturfondsmittel. Es ist deshalb sinnvoll, dass die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, gegenüber der Kommission die vergaberechtskonforme Durchführung der Strukturfondsprogramme im Einzelnen nachzuweisen. 238 Das gemeinschaftliche Vergaberecht eröffnet jedoch nur geringe Spielräume, um die Vergabe öffentlicher Aufträge auch zur Verfolgung regional-, beschäftigungs- oder sozialpolitischer Zwecke einzusetzen. 239

IV. Strukturfonds und Umweltschutz (1) Das Vertragsrecht verpflichtet Gemeinschaft und Mitgliedstaaten dazu, die Tätigkeit der Strukturfonds so auszugestalten, dass sie das Nachhaltigkeitsprinzip beachtet. Im Vordergrund steht dabei die von der umweltpolitischen Querschnittsklausel des Art. 6 EG-Vertrag geforderte Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes bei der konkreten Ausgestaltung der Strukturfondsförderung. Bereits im Primärrecht ist eine Pflicht zum Ausgleich zwischen den Zielen der gemeinschaftlichen Kohäsions- und Umweltpolitik enthalten, die sich bei einer längerfris-

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EuGH, Rs. C-243/89 (Kommission/Dänemark), Slg. 1993,1-3353 Rn. 23. Kommission, KOM (89) 400, Ziff. 54; Benedict, S. 240 f. Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, DIll Rn. 1 ff. Vgl. oben, DIll Rn. 23 ff.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

tigen, am Nachhaltigkeitsziel ausgerichteten Betrachtungsweise nicht zwangsläufig widersprechen, sondern häufig ergänzen werden?40 (2) Demnach gelten die vertraglichen Prinzipien gemeinschaftlicher Umweltpolitik für alle Maßnahmen, die aus den Strukturfonds kofinanziert werden. Von besonderer praktischer Bedeutung sind dabei die Prinzipien der Vorsorge und Vorbeugung sowie das Verursacherprinzip?41 Die Prinzipien der Vorsorge und Vorbeugung zielen auf eine Vermeidung von Umweltbeeinträchtigungen ab?42 Das Verursacherprinzip verlangt, die vollen Kosten der Inanspruchnahme einer Umweltressource ihrem Verursacher anzulasten, um ihn hierdurch zu einem umweltgerechten Verhalten zu veranlassen. 243 Dagegen stellt die dem sog. Gemeinlastprinzip folgende, aus nationalen oder gemeinschaftlichen Mitteln finanzierte Übernahme solcher Umweltkosten durch die Allgemeinheit die der Rechtfertigung bedürftige Ausnahme dar?44 Die Anwendung des Gemeinlastprinzips kommt nur in Betracht, wenn das Verursacherprinzip keine oder nur eingeschränkte Anwendung finden kann, weil der Verursacher einer Umweltbelastung nicht feststellbar ist, nicht zur Rechenschaft gezogen werden kann oder deren Kosten nicht zuverlässig quantifiziert werden können oder aber weil die volle Anlastung der Umweltkosten zu Ergebnissen führen würde, die aus wirtschaftlichen oder sozialen Gründen nicht vertretbar wären. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn die sofortige volle Anlastung der Umweltkosten die betroffenen Unternehmen oder Privatpersonen finanziell überfordern würde?45 Insoweit besteht Übereinstimmung mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen, die - dem Vorsorgeprinzip korrespondierend - staatliche Beihilfen zu Umweltschutzzwecken grundsätzlich verbieten und Ausnahmen hiervon für den Bereich des Umweltschutzes nur in Betracht ziehen, wenn diese aufgrund überwiegender Umweltschutzinteressen der Gemeinschaft gerechtfertigt sind. 246 (3) Das Sekundärrecht der Strukturfonds konkretisiert die vertragliche Verpflichtung zur Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes in Art. 12 va 1260/99. Demnach müssen alle aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen mit Umweltrecht und -politik der Gemeinschaft vereinbar sein. Dies bedeutet, dass die Tätigkeit der Strukturfonds sowohl mit dem gemeinschaftlichen Umweltrecht als auch mit den Zielen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, wie sie im Vor240

Vgl. oben, B I Rn. 21 f.

241 Kommission, 11. Strukturfonds JB 1999, S. 148; dieselbe, KOM (2001) 378, S. 21

242 Jahns-Böhm, in: Schwarze, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 18; BreyerlVygen, in: Lenz, Art. 174 Rn. 13, Krämer, in: G/T/E, Art. 130rRn. 22; jeweils m. w. Nw. 243 Umweltbeihilfenrahmen, Ziff. 6; Magiera, in: EU DUR, § 37 Rn. 10; Jahns-Böhm, in: Schwarze, Art. 174 EG-Vertrag Rn. 21, Krämer, in: G /T /E, Art. 130r Rn. 26; jeweils m. w. Nw. 244 Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 12, 85. 245 Umweltbeihilfenrahmen, Ziff. 18,38; Magiera, in: EUDUR, § 37 Rn. 13 ff. 246 Vgl. näher Umweltbeihilfenrahmen, Ziff. 17; vgl. ferner zum Zusammenhang zwischen Strukturfonds und Beihilfenrecht oben, D 11 Rn. I ff.

IV. Strukturfonds und Umweltschutz

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schlag der Kommission für das neue 6. Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft247 enthalten sind, im Einklang stehen muss.248 Dieses Programm wird die gemeinschaftliche Regionalpolitik und den EFRE als ihrem wichtigsten Förderinstrument verpflichten, einen Beitrag zum Schutz der Natur und der Landschaft, der Gewässer, des Bodens und der Luft zu leisten. Dabei sollen der Schutz bedrohter Lebensräume und Habitate sowie die umweltgerechte Wasser-, Abwasser- und Abfallwirtschaft im Vordergrund stehen?49

(4) Mit Beginn des Förderzeitraums 1994-1999 wurden die Bemühungen verstärkt, die Umweltbelange besser bei der Tätigkeit der Strukturfonds zu berücksichtigen.25o Seither werden - insbesondere den Prinzipien der Vorsorge und Vorbeugung folgend - aus dem EFRE zunehmend öffentliche Investitionen in Umweltinfrastrukturen gefördert, die sich vor allem auf die Wasser-, Abwasser- und Abfallwirtschaft und die umweltgerechte Sanierung belasteter Industriestandorte, Küstengebiete und Gewässer konzentrieren?51 Ferner werden aus dem EFRE gezielt staatliche Beihilfen an Unternehmen zugunsten produktiver Investitionen kofinanziert, weIche die Einführung umweltfreundlicher Produkte und Produktionsverfahren unterstützen?52 Dabei enthält Art. 2 Abs. 2 e) va 1783/99 die rechtliche Grundlage für diese umweltschutzbezogene Förderung aus dem EFRE. Vorhaben, die den gemeinschaftlichen Umweltprinzipien entsprechen, können durch eine besonders intensive Förderung aus staatlichen Beihilfen und aus den Strukturfonds privilegiert werden. 253 So können in den mit den Zielgebieten der Strukturfonds weitgehend übereinstimmenden Regionalbeihilfengebieten 254 zusätzliche Investitionen im Bereich des Umweltschutzes mit staatlichen Beihilfen gefördert werden, weIche die ansonsten für Umwelt- bzw. Regionalbeihilfen vorgesehenen Beihilfeintensitäten um bis zu 10% (brutto) überschreiten dürfen?55 Ferner können die Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Gemeinschaftsbeteiligung die hierfür durch die va 1260/99 vorgegebenen Höchstsätze voll ausschöpfen, wenn VorKommission, KOM (2001) 31. Kommission, Leitlinien 2000-2006, S. 2 f., 6 ff. 249 V gl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (2001) 31, S. 25, 32 ff., 50, 58 ff. 250 Kommission, KOM (95) 509, S. 2, 6; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 51 f.; Seot!, JEnvL 1996, S. 100 f. - Zu den Erfahrungen aus dem Förderzeitraum 1989-93 vgl. oben, A IV Rn. 40. 251 Kommission, Leitlinien 2000-2006, S. 6 ff. Laut Kommission, KOM (95) 509, S. 6 f., 15, wurden 1989-1993 etwa 7% der Strukturfondsmittel für direkte Umweltinfrastrukturinvestitionen verwendet; für den Förderzeitraum 1994 - 1999 habe sich dieser Anteil auf 8,9% erhöht. Diese Tendenz wird sich im Förderzeitraum 2000-2006 voraussichtlich fortsetzen, in dem für diesen Zweck mehr als 10% der Ziele I-Mittel verplant sind, vgl. Kommission, KOM (2001) 378, S. 18. - Vgl. ferner oben, A VI Rn. 22; Spannowsky, in: EUDUR, § 87 Rn. 55. 252 Kommission, Leitlinien 2000-2006, S. 12; Kommission, KOM (95) 509, S. 7. 253 Kommission, Leitlinien 2000-2006, S. 6 ff., 12. 254 Vgl. näher oben, D 11 Rn. 24 ff. 255 Ziff. 34 Umweltbeihilfenrahmen. 247 248

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Holzwart

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

haben gefördert werden, die - entsprechend der Konzeption des 6. Umweltaktionsprogramms 256 - dem Verursacherprinzip in besonderem Maße Rechnung tragen?57 (5) Um Umweltbelange besser zu berücksichtigen, wurde auch das Verfahren für die Planung und Durchführung der Strukturfondsprogramme ergänzt und ausgebaut. Da die Kriterien für die Auswahl der Fördergebiete der Strukturfonds in der Regel keinen unmittelbaren Bezug zur dortigen Situation der Umwelt aufweisen, ist für alle Pläne und Programme der Strukturfonds eine Vorabbewertung der zu erwartenden Umweltauswirkungen - die sogenannte strategische Umweltprüfung - obligatorisch?58 Ferner sind nunmehr die Umweltfachbehörden umfassend in die Programmplanung und -durchführung einzubeziehen und darüber hinaus auch repräsentative Nichtregierungsorganisationen aus dem Umweltbereich im Rahmen der Partnerschaft zu beteiligen. 259 (6) Die Strukturfonds folgen - anders als der Kohäsionsfonds - dem System der Programmverwaltung,260 so dass die Kommission keine systematische Einzelprüfung der für die Programmdurchführung in Betracht kommenden Vorhaben Unter umweltrechtlichen und -politischen Gesichtspunkten vornehmen kann und darf; dies ist vielmehr Aufgabe der für die Auswahl der einzelnen Vorhaben zuständigen Mitgliedstaaten?61 Die strategische Umweltprüfung ist deshalb allgemeiner gehalten als die für die konkreten Projekte ggf. gern. Art. 4 der RL 85/337 erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung und ersetzt diese nicht. 262 Besonderheiten ergeben sich für Großprojekte. Diese bedürfen einer zusätzlichen Einzelfallprüfung und -genehmigung durch die Kommission auch unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes?63 Um die aus dem System der Programmverwaltung folgenden Kontrolldefizite zumindest teilweise zu kompensieren, wurden in die Programmplanungsdokumente ausdrückliche Verpflichtungserklärungen der Mitgliedstaaten aufgenommen, bei der Programmdurchführung die einschlägigen Bestimmungen des gemeinschaftlichen Umweltrechts einzuhalten und bestimmte Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik zu verwirklichen. 264 256 Art. 3 Abs. 3 des Kommissionsvorschlages für das 6. UmweItaktionsprogramm, KOM (2001) 31. 257 Vgl. dazu näher Kommission, Leitlinien 2000-2006, S. 6 f.; dieselbe, Anwendung des Verursacherprinzips, S. 7 ff., und oben, C II, insbes. Ziff. 10 ff. mit Fn. 46. 258 Art. 15 Abs. 3, Art. 17 Abs. 21it. a), Art. 18 Abs. 21it. a), Art. 19 Abs. 3 lit. a), Art. 41 Abs. 21it. b) VO 1260/99. - Zu den Einzelheiten der strategischen UmweItprüfung vgl. näher Kommission, UmweItprüfung von Strukturfondsprogrammen. 259 Art. 8 Abs. 1 u. 2 VO 1260/99; Kommission, Umweltprüfung von Strukturfondsprogrammen, S. 37 f.; dieselbe, KOM (2001) 378, S. 23; dieselbe, KOM (95) 509, S. 9, und oben, C IV Rn. 8. 260 Zum System der Programmverwaltung vgl. oben, C III. 261 Kommission, KOM (95) 509, S. 11, und oben, B II Rn. II f. 262 Kommission, Umweltprüfung von Strukturfondsprogrammen, S. 22 ff. 263 Vgl. Art. 26 Abs. llit. g) VO 1260/99 und oben, C III Rn. 40 f.

IV. Strukturfonds und Umweltschutz

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(7) In der Durchführungsphase ist es Aufgabe der für die Programme jeweils zuständigen Verwaltungsbehörden und Begleitausschüsse die Einhaltung dieser Verpflichtungen bei Auswahl und Umsetzung der Vorhaben laufend zu kontrollieren und durchzusetzen. 265 Für den Bereich des EFRE sind dabei die Bestimmungen der FFH-Richtlinie (RL 92/43) und der Vogelschutz-Richtlinie (RL 79/409) zum Naturschutzrecht und die Vorgaben der UVP-Richtlinie (RL 85/337) für Umweltverträglichkeitsprüfungen besonders praxisrelevant,266 weil der EFRE insbesondere für die Finanzierung von Investitionen in Basisinfrastrukturen und die Schaffung von Industriestandorten eingesetzt wird. 267 Die naturschutzrechtlichen Richtlinien verpflichten die Mitgliedstaaten, eine für die Erhaltung der biologischen Vielfalt in Europa ausreichende Zahl von Schutzgebieten für bedrohte Pflanzen, Tiere und Lebensräume auszuweisen. 268 Diese Schutzgebiete bilden zusammen das europäische Netz Natura 2000. 269 Die UVP-Richtlinie verlangt die Durchführung einer Prüfung möglicher Umweltauswirkungen bestimmter öffentlicher und privater Projekte vor Erteilung der Genehmigung. 27o Diese Prüfung ist für bestimmte Projektarten stets vorzunehmen; bei anderen Projektarten kann sich aufgrund einer Einzelfalluntersuchung oder vom Mitgliedstaat festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien eine Verpflichtung zur Durchführung einer solchen Prüfung ergeben?71 Bei direkten Investitionen in Umweltinfrastrukturen sind ferner für Projekte zur Abfallentsorgung die Richtlinien über Abfälle (RL 91/156) und gefährliche Abfälle (91/689), für Vorhaben zur Sammlung und Aufbereitung von Abwässern die Richtlinie über die Behandlung kommunaler Abwässern (RL 91/271) von hervorgehobener Bedeutung?72

264 Kommission, KOM (2001) 378, Ziff. 20 f. Diese Verpflichtungserklärungen haben rechtlich keine eigenständige Bedeutung, soweit sie nur die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten wiederholen. Ihnen kann deshalb insoweit lediglich eine Informations- und Warnfunktion zukommen. Im vorangegangenen Förderzeitraum hat sich allerdings gezeigt, dass dies allein nicht ausreicht, um die Beachtung des gemeinschaftlichen Umweltrechts bei der Programmdurchführung zu gewährleisten; vgl. oben, AVI Rn. 23 . 265 Art. 8 Abs. 3, Art. 34 f. va 1260/99. Vgl. ferner oben, B 11 Rn. 11 ff., C IV Rn. 9. 266 Kommission, KOM (2001) 378, S. 21; dieselbe, 11. Strukturfonds JB 1999, S. 149; dieselbe, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 74; dieselbe, Umweltprüfung von Strukturfondsprogrammen, S. 15 ff. 267 Vgl. oben, C I Rn. 46. 268 Art. 4 RL 79/409; Art. 3 Abs. 2 RL 92/43. 269 Art. 3 Abs. I RL 92/43. 270 Art. 2 RL 85/337. 271 Art.4RL85/337. 272 Eine detaillierte Zusammenstellung über die bei der Durchführung von Strukturfondsaktionen jeweils zu beachtenden Normen des gemeinschaftlichen Umweltrechts findet sich in Kommission, Umweltprüfung von Strukturfondsprogrammen, S. 17. Zu den neueren, für die Strukturfonds relevanten Entwicklungen in den Bereichen Wasser, Abwasser und Abfall vgl. ferner Kommission, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 74 f.

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D. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

(8) Der Kommission eröffnen sich verschiedene rechtliche Möglichkeiten, um die Missachtung umweltrechtlicher Verpflichtungen bei der Planung und Durchführung von Strukturfondsmaßnahmen zu sanktionieren. So kann die Kommission, gestützt auf Art. 15 Abs. 3 VO 1260/99, die Genehmigung von Strukturfondsprogrammen versagen oder nur unter Auflagen bzw. Bedingungen erteilen, wenn die umweltbezogenen Verfahrensbestimmungen für die Programmplanung verletzt wurden oder allgemein nicht gewährleistet ist, dass bei der Programmdurchführung das gemeinschaftliche Umweltrecht gewahrt wird?73 Praktisch überaus bedeutsam wird dies für die Fälle, in denen einzelne Mitgliedstaaten Umweltrichtlinien der Gemeinschaft - wie insbesondere im Bereich des Naturschutzes - nicht oder nur unzureichend umgesetzt haben. In einer solchen Situation ist es nicht möglich zu beurteilen, ob der betreffende Mitgliedstaat die Programme tatsächlich richtlinienkonform durchführen wird. Die Kommission hat in diesen Fällen die von den insoweit säumigen Mitgliedstaaten vorgelegten Programmanträge nur unter Bedingungen genehmigt. In den Genehmigungsentscheidungen wurde im Einzelnen festgelegt, wie und bis zu welchem Zeitpunkt die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus den genannten Richtlinien nachkommen. 274 (9) Soweit die Kommission bei ihren Kontrollen Verstöße gegen das gemeinschaftliche Umweltrecht feststellt, kann sie gern. Art. 39 Abs. 2 und 3 VO 1260/99 die Zahlungen aus den Strukturfonds aussetzen und, soweit den Verstößen nicht abgeholfen wird, die Gemeinschaftsbeteiligung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kürzen, ggf. ganz streichen. 275 Die Möglichkeit, solche Verstöße im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gern. Art. 226 EG-Vertrag vor dem EuGH zu verfolgen, bleibt hiervon unberührt. 276 (10) Für eine zusammenfassende Bewertung der Abstimmung der Strukturfonds mit der gemeinschaftlichen Umweltpolitik ist zunächst festzustellen, dass bereits 273 Zu den Voraussetzungen der Programmgenehmigung vgl. näher oben, C III Rn. 20 ff., 25,36. 274 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Albin, DVBI. 2000, S. 1483 ff., insbes. 1491 f.; Kommission, KOM (2001) 378, S. 21; dieselbe, 11. Strukturfonds 18 1999, S. 149; dieselbe, 12. Strukturfonds 18 2000, S. 74; dieselbe, Pressemitteilung IP / 00 / 266; dieselbe, Leitlinien "Strukturfonds und Umwelt" vom 14. 3. 00. Diese Leitlinien sind an die Mitgliedstaaten gerichtet, die ihren aus den o.g. Naturschutzrichtlinien folgenden Verpflichtungen zur Meldung der Naturschutzgebietslisten nicht nachgekommen sind. Der Gerichtshof hat in jüngster Zeit beispielsweise Deutschland, Frankreich und Irland wegen Verletzung dieser naturschutzrechtlichen Pflichten verurteilt. Vgl. EuGH, Rs. C-71 /99 (Kommission I Deutschland), Sig. 2001, 1-5811; EuGH, Rs. C-220/99 (Kommission/Frankreich), Sig. 2001, 1-5831; EuGH, (KommissionIIrland), Rs. C-67/99, Sig. 2001, 1-5757. 275 Die Kommission, Leitlinien "Strukturfonds und Umwelt" vom 14. 3. 00, Ziff. 4 ff., hat angekündigt, verstärkt zu kontrollieren, ob die naturschutzrechtlichen Bestimmungen bei der Durchführung der Strukturfondsinterventionen beachtet werden. Die Zahlungen aus den Strukturfonds sollen in der Regel so lange ausgesetzt werden, bis der säumige Mitgliedstaat seiner Pflicht zur Meldung der Naturschutzgebiete nachgekommen ist. 276 EuGEI, Rs. T-461193 (An Taisce/Kommission), Sig. 1994,11-733 Rn. 30 ff.; vgl. näher unten, E III Rn. 32.

IV. Strukturfonds und Umweltschutz

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das Primärrecht den Strukturfonds die Aufgabe zuweist, einen Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik zu leisten. 277 Dieser - durch Art. 12 VO 1260/99 nochmals unterstrichenen - Verpflichtung wird durch den Ausbau der aus den Strukturfonds kofinanzierten Umweltschutzinvestitionen, die strategische Umweltprüfung der Programme und die Einze1fallprüfung für Groß vorhaben verstärkt Rechnung getragen?78 Gleichwohl ist aufgrund der Erfahrungen in der Vergangenheit weiterhin damit zu rechnen, dass die Kommission nicht in der Lage sein wird, umfassend die Beachtung des gemeinschaftlichen Umweltrechts im Vollzug der Strukturfondsprogramme zu kontrollieren und durchzusetzen. Bedenkenswert ist deshalb der Vorschlag, den anerkannten Naturschutzverbänden in allen Mitgliedstaaten der Union ein auf die Rüge von Verstößen gegen das gemeinschaftliche Umwe1trecht begrenztes Recht zur Verbandsklage einzuräumen. Dadürch könnten im Bereich Umweltpolitik Kontrolle und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts verbessert werden?79

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V gl. oben, D IV Rn. I ff. Vgl. oben, D IV Rn. 4 ff.

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Vgl. näher Scott, JEnvL 1996, S. 101 ff.

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren I. Grundlagen (1) Die Tatigkeit der Strukturfonds ist durch eine weitgehend dezentralisierte Struktur geprägt, die sich aus dem System der Programmplanung und -verwaltung ergibt. So werden in der Planungsphase die Grundzüge der Strukturfondsprogramme im Rahmen der Partnerschaft von Kommission und Gemeinschaft noch gemeinsam erarbeitet, deren Ausführungsbestimmungen und -modalitäten aber von den Mitgliedstaaten selbst in der Ergänzung zur Programmplanung festgelegt. 1 Dabei regeln die Mitgliedstaaten auch selbst, welche Vorhaben und Ausgaben im Einzelnen aus den Programmen bezuschusst werden sollen, sofern nicht bereits in der VO 1685/2000 eine gemeinschaftsweit geltende Regelung getroffen wurde. 2

(2) Anschließend werden diese Programme dezentral von den Mitgliedstaaten durchgeführt? Sie entscheiden, welche Projekte zur Umsetzung der Programme gefördert werden und legen dabei - sofern es sich nicht um Groß vorhaben handelt - auch allein die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung aus den Strukturfonds fest. 4 Im Förderzeitraum 2000-2006 werden nahezu die gesamten Strukturfondsmittel in Höhe von 195 Mrd. Euro 5 durch die Mitgliedstaaten vergeben. 6 Dem Prinzip der Dezentralisierung folgend, wurde den Mitgliedstaaten auch die Aufgabe zugewiesen, die recht- und ordnungsmäßige sowie effiziente Verwendung der Strukturfondsmittel durch die mit deren Verwaltung betrauten staatlichen und privaten Einrichtungen und durch die Endempfänger zu kontrollieren und durchzusetzen. 7 Die Rolle der Kommission wurde dagegen auf eine "Kontrolle der Kontrolle" beschränkt, die sich in erster Linie auf Überprüfungen der Verwaltungs- und KonVgl. zum System der Programmplanung und -verwaltung oben, C III. Art. 30 Abs. 3 VO 1260/99. 3 Art. 8 Abs. 3 VO 1260/99. Dies entspricht auch der Situation im anderen großen Ausgabenbereich der Gemeinschaft, der Agrarmarktpolitik, in dem die Durchführungszuständigkeit ebenfalls bei den Mitgliedstaaten liegt. 4 Vgl. oben, ClIRn. 18 f. 5 Art. 7 Abs. I VO 1260/99. 6 Ausnahmen vom Prinzip der Durchführungszuständigkeit der Mitgliedstaaten können sich für innovative Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe (vgl. dazu oben, C III Rn. 43) ergeben. Die hierauf entfallenden Mittel in Höhe von etwa 2% der gesamten Mittel können auch direkt von der Kommission direkt vergeben werden; vgl. näher Kommission, Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 30 f. 7 Art. 34 Abs. 1,38 Abs. 1, Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99. 1

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I. Grundlagen

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troll systeme der Mitgliedstaaten konzentriert, die durch stichprobenweise Einzelfallkontrollen ergänzt werden. 8 (3) Demnach hängt es vor allem von den Mitgliedstaaten und dem Funktionieren ihrer Verwaltungs- und Kontrollverfahren ab, ob die Strukturfondsmittel wirtschaftlich, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht und wie in der Programmplanung vereinbart verwendet werden; es ist ferner vorrangig Aufgabe des jeweiligen Mitgliedstaates, zu gewährleisten, dass die mit seinen Programmen verfolgten Ziele tatsächlich erreicht werden. 9 Dabei umfassen die Verwaltungs- und Kontrollsysteme alle Verfahren für die Bearbeitung von Auszahlungsanträgen, die Entscheidung über die Bereitstellung von Finanzmitteln, die Auszahlung und buchmäßige Erfassung der Finanzmittel sowie die Überwachung und Bewertung der Mittelverwendung, der erzielten Ergebnisse und der Auswirkungen auf die Verwirklichung der Programmziele.'o (4) Für die Ausgestaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für diese Verwaltungs- und Kontrollsysteme ergeben sich besondere Schwierigkeiten. Mit dem System der dezentralisierten Programmverwaltung ist für die Kommission ein Verlust an direkten Einwirkungsmöglichkeiten auf die Programmdurchführung verbunden, der durch die Stärkung der bestehenden Verwaltungs- und Kontrollverfahren kompensiert werden muss." Diese Verfahren müssen gern. Art. 274 Abs. I EG-Vertrag die wirtschaftliche Verwendung der Fondsmittel und den von Art. 280 EG-Vertrag geforderten effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gewährleisten sowie der aus Art. 274 Abs. I EG-Vertrag folgenden Letztverantwortung der Kommission für die Verwaltung des Gemeinschaftshaushalts Rechnung tragen. 12 Sie müssen deshalb auch die Möglichkeit wirksamer Maßnahmen gegen Mitgliedstaaten, die ihre Verwaltungs- und Kontrollpflichten verletzen, einschließen. 13 Um dabei Rechtssicherheit und Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten zu sichern, sind präzise und gemeinschaftsweit geltende Regelungen geboten, welche die Pflichten der Mitgliedstaaten für diese Bereiche näher bestimmen. 14 Der hierfür bestehende Regelungsspielraum wird jedoch dadurch begrenzt, dass die Kompetenz zur Regelung der innerstaatlichen Zuständigkeitsverteilung und Verwaltungsorganisation den Mitgliedstaaten zukommt. 15 Weiterhin müssen die Sys-

8 Art. 34 Abs. 2, Art. 38 Abs. 2 VO 1260/99. - Kritisch zur Übernahme des Dezentralisierungskonzepts auch für den Kontrollbereich Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Ziff. 3.22. Zur kontroversen Beurteilung dieses Konzepts vgl. ferner Tetsch. S. 375 ff.; WulfMathies. S. 369 f.; Bollen. EIPASCOPE 1999/1, S. 9. 9 Kommission. KOM (1998) 131, S. 32 f.; dieselbe. Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 8; Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, 3.170.3 f. 10 Kommission, Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 107. II Bollen/Hartwig/Nicolaides. S. 66. 12 Kommission. KOM (1998) 131, S. 26; vgl. ferner oben, B I Rn. 59 ff. I3 In diesem Sinne auch Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, 3.22.1. 14 AdR, CdR 20/95, Ziff. 3. f.

280

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

terne für Verwaltung und Kontrolle auch dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung Rechnung tragen. Dies bedeutet, dass ein zusätzlicher Aufwand für Verwaltung und Kontrolle durch entsprechende Verbesserungen von Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit der Strukturfondsmaßnahmen gerechtfertigt sein muss. 16 Dieses Spannungsverhältnis spiegelt sich darin wider, dass die Regelungen des Gemeinschaftsrechts, welche die Verwaltungs- und Kontrollverfahren der Strukturfonds betreffen, von einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen heftig mit der Begründung kritisiert werden, sie verursachten einen unangemessen hohen Verwaltungsaufwand und bewirkten im Ergebnis eine Beschränkung der nationalen Verwaltungsautonomie. 17 (5) Die Vorgaben für die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Strukturfonds finden sich in den sekundärrechtlichen Bestimmungen für die Bereiche finanzielle Abwicklung, 18 Finanzkontrolle 19 sowie Begleitung und Bewertung. 2o Jedem dieser Bereiche kommt zwar eine spezifische Funktion für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme zu; sie sind jedoch miteinander verbunden und ergänzen sich gegenseitig. Aufgabe der finanziellen Abwicklung ist es, ein effizientes Verfahren bereitzustellen, um die für Strukturfondsprogramme bewilligten Gemeinschaftsbeiträge im Haushalt der Gemeinschaft bereitzustellen und an die Mitgliedstaaten auszuzahlen. Dabei müssen präventive Vorkehrungen getroffen werden, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen und zu vermeiden, dass Mittel der Strukturfonds ohne Bezug zum tatsächlichen Fortschritt der geförderten Projekte ausgezahlt werden? 1 Der Finanzkontrolle kommt dagegen die Aufgabe zu, die recht- und ordnungsmäßige sowie wirtschaftliche Verwendung der Strukturfondsmittel zu kontrollieren und durchzusetzen.22 Im Rahmen der Begleitung und Bewertung wird schließlich überprüft, ob die in den Strukturfondsprogrammen festgelegten Ziele tatsächlich erreicht werden, und ob das Verhältnis zwischen den erreichten Ergebnissen und den hierfür eingesetzten öffentlichen Mitteln angemessen ist. 23 Ergänzend zu diesen Vorkehrungen wird schließlich die Informationsbasis für die politische Kontrolle durch die Gemeinschaftsorgane mit 15 EuGH, Rs. 8/88 (Deutschland/Kommission), Slg. 1990,1-2321 Rn. 13; Comijs, S. 305; Pache, S. 94 ff.; Kahl, Verwaltung 1996, S. 348 ff. 16 Vgl. etwa AdR, CdR 20/95, Ziff. 6.2. ; Bundesrat, BRDrs. 355/00; Kommission, Arbeitspapier 8, S. 11 . 17 AdR, CdR 20/95, Ziff. 2.4. f.; Bundesrat, BRDrs. 355/00; derselbe, BRDrs. 811 /01; Lang/Schwab/Wollmann, VerwArch 91 (2000), S. 102. 18 Vgl. Art. 31 f. VO 1260/99; Art. 9 VO 438/2001. 19 Art. 38 f. VO 1260/99; VOen 438/2001 u. 448/2001 20 Art. 34 ff., Art. 40 ff. VO 1260/99. 21 Vgl. näher unten, E 11. Zu den bisherigen Erfahrungen mit den Verfahren der finanziellen Abwicklung vgl. oben, A VI Rn. 25. 22 Art. 38 f. VO 1260/99; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 69; vgl. unten, E BI. 23 Kommission, Arbeitspapier 3, S. 4 ff.; dieselbe, Evaluation Design and Management, S. 24 f. ; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 69; vgl. unten, E IV.

I. Grundlagen

281

Berichtspflichten der Kommission abgesichert. Diese hat den anderen Gemeinschaftsorganen umfassend alle drei Jahre über die Gesamtentwicklung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft und über den diesbezüglichen Beitrag der Strukturfonds sowie jährlich über die Tätigkeit der Strukturfonds zu berichten. 24 (6) Akteure im Verwaltungs- und Kontrollverfahren der Strukturfonds sind die Kommission und die Mitgliedstaaten sowie die von den Mitgliedstaaten hierfür obligatorisch zu schaffenden Einrichtungen, nämlich die Verwaltungsbehörden, die Begleitausschüsse und die Zahlstellen. Dabei weist das Sekundärrecht die Zuständigkeit zur Erfüllung der die Mitgliedstaaten treffenden Verpflichtungen teilweise verbindlich den genannten drei Einrichtungen, teilweise aber auch nur dem Mitgliedstaat insgesamt zu. (7) Die VO 1260/99 definiert die Verwaltungsbehörde als die vom Mitgliedstaat für die Verwaltung eines Strukturfondsprogramms benannte öffentlich-rechtlich oder privatrechtlieh organisierte nationale, regionale oder kommunale Einrichtung oder Stelle. Der Mitgliedstaat kann auch selbst als Verwaltungsbehörde fungieren. Soweit der Mitgliedstaat nicht Verwaltungsbehörde ist, hat er in den Programmplanungsdokumenten zu regeln, wie die Beziehungen der Verwaltungsbehörden zu ihm und zur Kommission ausgestaltet sind?5 Die Verwaltungsbehörde trägt - dem Vorstand einer Aktiengesellschaft vergleichbar - die Verantwortung für die Wirksamkeit und Ordnungsmäßigkeit der Verwaltung und Durchführung der Strukturfondsprogramme; dabei umfasst ihre Tätigkeit die Bereiche der Finanzkontrolle26 und der Begleitung und Bewertung. 27 (8) Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben wird die Verwaltungsbehörde von einem Begleitausschuss unterstützt und kontrolliert. Dieser ist vom Mitgliedstaat im Einvernehmen mit der Verwaltungsbehörde und nach Anhörung der Partner für jedes Strukturfondsprogramm einzusetzen?8 Er handelt im Rahmen der mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten29 und ist deshalb dem jeweiligen Mitgliedstaat und nicht der Kommission zuzurechen. 3o Als institutionalisiertes Gremium der Partnerschaft setzt er sich zusammen aus Vertretern der beteiligten nationalen, regionalen und lokalen Behörden einschließlich der zuständigen Fachbehörden, der Kommission, der Wirtschafts- und Sozialpartner sowie repräsentativer Nichtregierungsorganisationen, insbesondere solcher, die sich mit Umwelt- und GleichstellungsfraArt. 45 VO 1260/99. Art. 91it. n) VO 1260/99. 26 Die in Art. 34 Abs. 1 lit. e)-h) VO 1260/99 genannten Aufgaben sind der Finanzkontrolle zuzuordnen; vgl. dazu näher unten, E III Rn. 1 ff. 27 Die Art. 34 Abs. 1 lit. a)-d) VO 1260/99 genannten Aufgaben sind der Begleitung und Bewertung zugeordnet; vgl. dazu näher unten, E IV Rn. 1 ff. 28 Art. 35 Abs. 1 VO 1260/99. 29 Art. 35 Abs. 1 VO 1260/99. 30 So schon Comijs, S. 314 ff., für die frühere Rechtslage. 24 25

282

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

gen befassen. 3! Dabei führt der Vertreter der Verwaltungsbehörde den Vorsitz; der Kommission kommt dagegen nur eine beratende Stimme ZU. 32 Die näheren Bestimmungen über die Beteiligung der Partner im Begleitausschuss sind in den Programmplanungsdokumenten festgelegt?3 Setzt man den oben gezogenen Vergleich mit einer Aktiengesellschaft fort, so könnte man den Begleitausschuss als den Aufsichtsrat eines Strukturfondsprogramms charakterisieren. Er übt in den Phasen des Abschlusses der Programmplanung und der Programmdurchführung für alle in die mitgliedstaatliche Zuständigkeit fallenden Aufgaben von hervorgehobener Bedeutung eine umfassende Kontrollfunktion aus. 34 (9) Die Zahlstelle ist die vom Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder kommunale Behörde, die von ihm beauftragt ist, für ein Strukturfondsprogramm die Auszahlungsanträge zu erstellen, die Zahlungen der Kommission entgegenzunehmen und an den Endempfänger weiterzuleiten. 35 Dabei kommt der Zahlstelle auch die Funktion eines zusätzlichen internen Kontrolleurs der ordnungsgemäßen Verwaltung und Durchführung der Strukturfondsprogramme durch die Mitgliedstaaten zu?6 Deshalb muss die Zahlstelle für die Wahrnehmung ihrer internen Kontrollfunktion unabhängig von den Dienststellen sein, die für die Vergabe der Strukturfondsmittel zuständig sind. 37 Zur institutionellen Sicherung der Unabhängigkeit, Zuverlässigkeit und Objektivität ihrer internen Kontrolle bietet es sich an, verschiedene, voneinander unabhängige Behörden oder Stellen mit den Aufgaben der Verwaltungsbehörde und der Zahlstelle zu betrauen. Im Recht der Strukturfonds ist dies jedoch nicht zwingend vorgesehen; vielmehr kann die Zahlstelle mit der als Verwaltungs behörde benannten Stelle oder Behörde identisch sein. 38 Ist dies der Fall, so darf dies nicht zu einer Verschlechterung der Kontrollstandards führen. 39 Die Einzelheiten der Beziehungen der Zahlstelle zur Kommission und zum Mitgliedstaat werden in den Programrnplanungsdokumenten festgelegt. 4o 31 Vgl. näher zum Grundsatz der Partnerschaft und seiner Bedeutung für die Begleitausschüsse oben, C IV Rn. 9 ff. 32 Art. 35 Abs. 2 VO 1260/99. - Zur Vereinbarkeit dieser Lösung mit der Letztverantwortung der Kommission für die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel vgl. oben, C IV Rn. 10. 33 Art. 17 Abs. 21it. d), Art. 19 Abs. 3 lit. d) VO 1260/99. 34 Gern. Art. 35 Abs. 3 VO 1260/99 genehmigt der Begleitausschuss die Ergänzung zur Programmplanung sowie ihre Änderung, die Auswahlkriterien für die aus den Programmen finanzierbaren Maßnahmen, prüft alle Vorschläge zur Änderung der Kommissionsentscheidung über die Fondsbeteiligung, überwacht die Erreichung der Programmziele, prüft und genehmigt die jährlichen Durchführungsberichte und den Schluss bericht. Ferner kommt ihm ein Initiativrecht für Änderungen der Ergänzung zur Programmplanung zu. Vgl. ferner Bollen/ Hartwig / Nicolaides. S. 66 f. 35 Art. 9lit. 0), Art. 32 VO 1260/99. 36 Vgl. Art. 32 Abs. 3 u. 4 VO 1260/99; Art. 9 VO 438/2001. 37 Art. 9 Abs. 1 VO 438/2001 38 Art. 9 lit. n) VO 1260/99. 39 Art. 9 Abs. 4 VO 438/2001. 40 Art. 9lit. 0) VO 1260/99.

I. Grundlagen

283

(10) Zur Erfüllung ihrer Aufgaben können sich die Verwaltungsbehörden und Zahlstellen sogenannter zwischengeschalteter Stellen bedienen. Hierunter sind öffentliche oder private Einrichtungen oder Dienste zu verstehen, die unter der Verantwortung der Verwaltungsbehörden oder Zahlstellen Aufgaben bei der Verwaltung und Durchführung der Strukturfondsprogramme übernehmen. 41 Aufgrund dieser Möglichkeiten müssen die Verwaltungsbehörden und Zahlstellen nicht als große, zentrale Organisationseinheiten ausgestaltet sein, die allein und umfassend für ein Strukturfondsprogramm alle Verwaltungs- und Kontrollaufgaben selbst wahrnehmen. Viele Mitgliedstaaten und ihre Regionen haben - gedeckt durch ihre Kompetenz für die eigenständige Regelung ihrer Verwaltungsorganisation und Zuständigkeitsverteilung42 - einen anderen Weg gewählt. So haben etwa die deutschen Länder die Verwaltungs- und Kontrollaufgaben entsprechend ihrer hergebrachten, zumeist recht komplexen innerstaatlichen Zuständigkeitsverteilung und Verwaltungsorganisation auf eine Vielzahl von Behörden und Einrichtungen übertragen, die diese unter der - formalen - Verantwortung der benannten Verwaltungsbehörden und Zahlstellen wahrnehmen. 43 Der Mitgliedstaat hat ein Verwaltungs- und Kontrollsystem zu schaffen, das eine ordnungsgemäße Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gewährleistet. Weist es Mängel auf, so haftet der Mitgliedstaat für die hieraus dem Gemeinschaftshaushalt entstehenden Schäden. 44 (11) Zusammenfassend ist festzustellen, dass das Konzept der Dezentralisierung der Strukturfondsverwaltung im Bereich der Verwaltungs- und Kontrollverfahren konsequent umgesetzt wurde. Die Programmdurchführung und ihre Kontrolle obliegt den Mitgliedstaaten, die Aufgaben der Kommission wurden im Wesentlichen auf eine Kontrolle der Kontrolle beschränkt. Diese Aufgabenverteilung erscheint sinnvoll, weil die Kommission durch diese Beschränkung auf die zentralen Aufgaben in ihrer Funktionsfahigkeit gestärkt wird und der jeweilige Mitgliedstaat dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend - die Strukturfondsprogramme in eigener Zuständigkeit durchführen kann. Zugleich wird damit deutlich, dass die Verantwortung für den Erfolg eines Strukturfondsprogramms vorrangig beim jeweiligen Mitgliedstaat liegt. 45 (12) Durch die Regelung gemeinschaftsweiter Mindeststandards für die nationalen Verwaltungs- und Kontrollsysteme und der Kontroll- und Sanktionsbefugnisse von Kommission und Mitgliedstaaten wurden die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für die Programmdurchführung klarer zwischen Kommission und MitArt. 2 Abs. 2 VO 438/2001. Vgl. EuGH, Rs. 8/88 (Deutschland/Kommission), Slg. 1990,1-2321 Rn. 13. 43 Vgl. etwa die OP Mecklenburg-Vorpommern, S. 229 f., 234 ff.; OP Brandenburg, S. 208 ff.; OP Sachsen, S. 214 ff.; EPPD Rheinland-Pfalz, S. 254 ff.; EPPD Hessen, S. 87 ff. 44 Art. 39 Abs. 2 u. 3 VO 1260/99; EuGH, Rs. 8/88 (Deutschland/Kommission), Slg. 1990, 1-2321 Rn. 20 f., für die insoweit vergleichbare Verwaltung der Mittel des EAGFL-G durch die Mitgliedstaaten. 45 V gl. oben, E 1 Rn. I ff. 41

42

284

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

gliedstaaten verteilt und mehr Rechtssicherheit geschaffen. Diese Regelungen greifen auch nicht unzulässig in die Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten ein. 46 Negativ ist jedoch anzumerken, dass die Durchführungsbestimmungen über die Verwaltung und Kontrolle von Strukturfondsprogrammen umfangreich und in einer Vielzahl von Rechtsakten geregelt wurden. 47 Diese Bestimmungen und ihr Zusammenhang sind für den Außenstehenden teilweise nur schwer verständlich. Für den nächsten Förderzeitraum sollten sie weiter systematisiert und konsolidiert werden.

11. Verfahren der finanziellen Abwicklung (1) Art. 31 ff. VO 1260/99 regeln das Verfahren für die finanzielle Abwicklung der Strukturfondsprogramme zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. Es gliedert sich in das Mittelbindungs- und das Zahlungs verfahren. Das Verfahren der Mittelbindung dient dazu, die Finanzierung der für die Durchführung eines Strukturfondsprogramms bewilligten Fondsbeteiligung aus dem Haushalt der Gemeinschaft zu gewährleisten. 48 Das Zahlungsverfahren regelt die Voraussetzungen, unter denen die zugunsten eines Programms gebundenen Mittel an den Mitgliedstaat ausgezahlt werden. 1. Mittelbindung

(2) Art. 31 VO 1260/99 legt die Bedingungen fest, um Mittel des Gemeinschaftshaushalts zugunsten eines Strukturfondsprogramms zu binden. Der Beschluss über die Mittelbindung bewirkt, dass die im Gemeinschaftshaushalt veranschlagten Zahlungs- oder Verpflichtungsermächtigungen in Höhe des in dieser Entscheidung festgelegten Betrages haushaltsrechtlich verbindlich dem Strukturfondsprogramm zugewiesen werden. Die Mittelbindung erfolgt im Rahmen und in den Grenzen der für das betreffende Programm geltenden Kommissionsentscheidung über die Fondsbeteiligung gern. Art. 28 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99. 49 Bei Programmen, die innerhalb von weniger als zwei Jahren durchgeführt werden, erfolgt die Mittelbindung mit der Kommissionsentscheidung über die Fondsbeteiligung. Bei mehrjährigen Programmen werden die Mittel entsprechend dem in der Kommissionsentscheidung über die Fondsbeteiligung festgelegten Finanzierungsplan jährlich bis spätestens zum 30.4. eines Jahres gebunden. 5o Die VO 1260/99 Vgl. - auch zum Vorstehenden - oben, E I Rn. 4 ff. Vgl. zu den einzelnen Durchführungsbestimmungen näher unten, E III u. IV. 48 Vgl. Art. 6 Abs. 4, 36 Abs. 1 HHO-EG. 49 Art. 38 Abs. 1 VO 1260/99. 50 Art. 31 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1260/99. Dies stellt eine deutliche Vereinfachung gegenüber dem bisher geltenden Mittelbindungsverfahren dar. Vgl. dazu näher oben, A VI Rn. 25. 46 47

H. Verfahren der finanziellen Abwicklung

285

hält damit weiterhin für mehrjährige Programme am System der nach Jahrestranchen gestaffelten Mittelbindung fest, obwohl es mit grundsätzlichen methodischen Schwächen verbunden ist. Es führt dazu, dass die Gemeinschaft in ihrer Rechnungsführung nur einen Teil der finanziellen Verpflichtungen ausweist, die sie mit den Entscheidungen über die Fondsbeteiligung eingegangen iSt. 51 (3) Die Bindungswirkung eines Mittelbindungsbeschlusses besteht auch im Falle der Nichtinanspruchnahme der gebundenen Mittel solange fort, bis der Mittelbindungsbeschluss aufgehoben wird und damit die gebundenen Beträge freigegeben werden. 52 Die Haushaltsordnung der Gemeinschaft enthält die Grundregel, dass die Mittelbindungen aufgehoben werden, wenn innerhalb der im Mittelbindungsbeschluss vorgesehenen Durchführungsfrist keine Abwicklung erfolgt ist. Diese Grundregel findet auf die Strukturfonds keine Anwendung.53 Für die Strukturfonds ist nunmehr vorgesehen, dass gebundene Beträge, für die am Ende des zweiten Jahres nach dem Jahr der Mittelbindung keine Vorauszahlung geleistet oder kein zulässiger Auszahlungsantrag gestellt oder kein fristgemäßer Schlussbericht vorgelegt worden ist, automatisch freigegeben werden und die Beteiligung der Strukturfonds für das betreffende Programm entsprechend gekürzt wird. 54 Angesichts des klaren Wortlauts handelt es sich bei dieser Frist um eine Ausschlussfrist, d. h. die Kommission verfügt über keinerlei Ermessen, um diese Frist gegebenenfalls zu verlängern. 55 Damit führt die nicht fristgemäße Inanspruchnahme der gebundenen Mittel durch den Mitgliedstaat im Ergebnis zum endgültigen Verlust des Anspruchs auf gemeinschaftliche Kofinanzierung in Höhe des nicht abgerufenen Betrages. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten rechtzeitig zu unterrichten, wenn eine automatische Freigabe der Mittel droht. 56 (4) Mit dieser Regelung soll verhindert werden, dass sog. "Altlasten,,57 entstehen, und die Mitgliedstaaten dazu angehalten werden, die StrukturfondsprogramRechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 5.2., und oben, A VI Rn. 25. Vgl. Art. 36 Abs. 1 u. 2 HHO-EG; Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99; EuCH, Rs. C-84/96 (Niederlande/Kommission), Sig. 1999,1-6515 Rn. 3 ff. - Zu Funktion und Wirkung der Miuelbindung vgl. ferner Fugmann, S. 85, 91; Strasser; S. 243. 53 Art. 36 Abs. 2 HHO-EG. 54 Art. 31 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99. - Die Frist ist gern. dieser Bestimmung unterbrochen, soweit die Verzögerungen nachweisbar auf einem Rechtsbehelfsverfahren mit aufschiebender Wirkung beruhen und die Kommission hierüber informiert wurde. 55 Vgl. EuCH, Rs. C-84/96 (Niederlande/Kommission), Sig. 1999,1-6515 Rn. 21 ff., zu Art. 12 VO 2083/93, der für die aus der Zeit vor der Strukturfondsreform stammenden "Altlasten" des EFRE eine automatische Freigabe gebundener Beträge für Vorhaben vorsah, für die bis zum 31. 3. 1995 kein Auszahlungsantrag gestellt war. 56 Art. 31 Abs. 2 UAbs. 4 VO 1260/99. EuCH, Rs. C-84/96 (Niederlande/Kommission), Sig. 1999,1-6515 Rn. 21 ff., hatte für die Parallelbestimmung des Art. 12 VO 2083/93 eine aus allgemeinen Rechtsprinzipien abgeleitete Warnpflicht der Kommission abgelehnt. 57 Unter "Altlasten" werden Verbindlichkeiten verstanden, die aus noch nicht abgewickelten Verpflichtungen aus vorangegangenen Haushaltsjahren resultieren. Solche "Altlasten" ergaben sich für den Bereich der Strukturfonds unter anderem aus zahlreichen nicht abge51

52

286

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

me schneller durchzuführen und abzuschließen. 58 Sofern die für die Mittelbindung maßgebliche Finanzplanung sorgfältig erstellt wurde, dürfte es dem Mitgliedstaat durchaus möglich sein, innerhalb dieser Ausschlussfrist von mehr als zwei Jahren für einen ordnungsgemäßen und wirksamen Einsatz der gebundenen Fondsmittel zu sorgen. Es ist deshalb zu hoffen, dass sich in der Praxis die Befürchtungen des Rechnungshofes nicht bestätigen werden, der durch diese Ausschlussfrist gesetzte Zeitdruck könne die Mitgliedstaaten zu einer weniger sorgfältigen Verwendung der Strukturfondsmittel veranlassen. 59

2. Zahlungsverfahren

(5) Für den Förderzeitraum 2000 - 2006 wurde auch das Zahlungsverfahren der Strukturfonds neu geordnet. Alle drei der in Art. 32 VO 1260/99 vorgesehenen Formen von Zahlungen, nämlich Vorauszahlungen, Zwischenzahlungen und Schlusszahlungen, können nur dann aus dem Gemeinschaftshaushalt geleistet werden, wenn sie durch einen Mittelbindungsbeschluss gedeckt sind. 6o Sie werden zwischen der Gemeinschaft und der Zahlstelle des Mitgliedstaates abgewickelt. Die Zahlstellen und ihre zwischengeschalteten Stellen sorgen dann für die rasche und vollständige Weiterleitung dieser Zahlungen an die Endbegünstigten. 61 (6) Die wesentliche Neuerung für den Förderzeitraum 2000-2006 besteht in der Umstellung von einem überwiegend auf Vorschüssen beruhenden System auf ein Erstattungsverfahren,62 das einen verbesserten Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und eine bessere Verknüpfung der ausgezahlten Fondsmittel mit dem tatsächlichen Durchführungsstand der geförderten Programme bewirken soll.63 Vorauszahlungen an den Mitgliedstaat haben nunmehr eine geringere Bedeutung. Bei der ersten Mittelbindung werden Vorauszahlungen in Höhe von 7% der für das betreffende Strukturfondsprogramm genehmigten Gemeinschaftsbeteischlossenen Vorhaben und Programmen, deren Mittelbindungsbeschlüsse nicht aufgehoben wurden; vgl. dazu näher Fugmann, S. 91; Rechnungshof, Sonderbericht 14/98. Die "Altlasten" aus der Zeit vor 1994 betrugen zum 30.6.2001 ca. 400 Mio. Euro; vgl. Agence Europe No. 8068 v. 12. 10.2001, S. 12; Kommission, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 12. Das Problem der "Altlasten" begleitet den EFRE schon seit Beginn seiner Tätigkeit; vgl. dazu schon oben, AlIRn. 24, 46. 58 Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 5.6. Vgl. ferner die Rede des für die Regionalpolitik zuständigen Mitglieds der Kommission Michel Bamier, gehalten vor dem Ausschuss für Regionalpolitik des Europäischen Parlaments, Brüssel, 9. 10. 2001, SPEECH/Oll444, S. 6. 59 Rechnungshof, Stellungnahme 10/98, Ziff. 5.6. 60 Art. 32 Abs. I UAbs. 1 u. 3 VO 1260/99. 61 Art. 32 Abs. 1 UAbs. 5 VO 1260/99 - Unzulässig ist es, wenn der Mitgliedstaat die Gemeinschaftsbeteiligung durch Abzüge, Einbehalte oder Abgaben mindert. 62 In diese Sinne auch Wobben, LKV 2000, S. 524 f. 63 Vgl. oben, A VI Rn. 25.

11. Verfahren der finanziellen Abwicklung

287

ligung geleistet. Sie sind zurückzuzahlen, wenn innerhalb von 18 Monaten nach der Entscheidung über die Fondsbeteiligung kein Zahlungsantrag bei der Kommission eingereicht wurde. Zwischenzahlungen und Restzahlungen können dagegen nur für die vom Endbegünstigten64 tatsächlich geleisteten, ordnungsgemäß belegten Ausgaben erfolgen.65 (7) Damit sind Vorschusszahlungen der Mitgliedstaaten an die Endbegünstigten unzulässig. Diese müssen zunächst den durch die Gemeinschaftsbeteiligung abgedeckten Teil ihrer Programmfinanzierung selbst vorfinanzieren. Erst nach Vorlage der quittierten Rechnung oder gleichwertiger Belege darf eine Erstattung durch den Mitgliedstaat erfolgen.66 Das Verfahren hat den offensichtlichen Vorteil, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft besser zu schützen. Nachteilig könnte sich aber auswirken, dass die Notwendigkeit der Vorfinanzierung zu einer langsameren und aufgrund zusätzlicher Vorfinanzierungskosten zu einer verteuerten Projektdurchführung führen kann.

(8) Anträge auf Zwischen- und Restzahlungen erfolgen auf der Grundlage sogenannter Ausgabenbescheinigungen, die von der zuständigen Zahlstelle zu erstellen sind. 67 In der Ausgabenbescheinigung zeigt sich die Funktion der Zahlstelle als einer zusätzlichen internen Kontrollinstanz. Mit dieser Bescheinigung bestätigt die Zahlstelle, dass sie aufgrund eigener Überprüfungen festgestellt hat, dass das betreffende Strukturfondsprogramm gemeinschaftsrechtskonform verwaltet wird, die bewilligten Fondsmittel wirtschaftlich verwendet werden, die Entscheidung über die Fondsbeteiligung eingehalten wird und alle geltend gemachten Ausgaben die Voraussetzungen für eine Beteiligung der Strukturfonds erfüllen. 68 (9) In den Ausgabenbescheinigungen für die Zwischenzahlungen muss ferner bescheinigt werden, dass die Ergänzung zur Programmplanung, die im Rahmen der Begleitung zu erstellenden jährlichen Durchführungsberichte und - soweit fällig - die Halbzeitbewertung vorliegen sowie die bei Empfehlungen und Aufforderungen der Kommission zum Verwaltungs- und Kontrollsystem zu treffenden Maßnahmen ergriffen wurden. 69 Darüber hinaus sind Zwischenzahlungen an weitere Voraussetzungen geknüpft. Die Kommission darf im Rahmen der Finanzkontrolle weder eine Entscheidung zur Aussetzung der Zahlungen für das betreffende Pro64 Art. 9 lit. I) VO 1260/99 definiert die Endbegünstigten als die Stellen sowie öffentlichen und privaten Unternehmen, die Vorhaben und Aktionen zur Durchführung der Strukturfondsprogramme in Auftrag geben. Werden Strukturfondsprogramme durch Beihilfenregelungen im Sinne des Art. 87 EG-Vertrag umgesetzt, so gilt die für die Vergabe der Beihilfen zuständige Stelle - obwohl sie nicht der Endempfänger der Fondsmittel ist - als Endbegünstigte. 65 Art. 32 Abs. 3 S. 1 VO 1260/99; Art. 9 Abs. 21it. b) u. i) VO 438/2001. 66 Auf diese Änderung der Rechtslage weist etwa das Finanzministerium Brandenburg, Mitteilung zur Änderung der Strukturfondsförderverfahren, ausdrücklich hin. 67 Art. 34 Abs. 2 u. 3 VO 1260/99; Art. 9 Abs. I VO 438/2001. 68 Art. 9 Abs. 2 VO 438/2001. 69 Art. 32 Abs. 31it. a) - e) VO 1260/99; Art. 9 Abs. 2lit. a) VO 438/2001.

288

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

gramm getroffen noch den Beschluss gefasst haben, bezüglich vom Programm erfasster Maßnahmen ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. 70 Die Gesamtsumme aller Voraus- und Zwischenzahlungen für ein Programm darf 95% des bewilligten Gemeinschaftsbeitrages nicht übersteigen. 7l Liegen die Voraussetzungen für eine Zwischenzahlung nach Ansicht der Kommission nicht vor, so hat sie den Mitgliedstaat und die betroffene Verwaltungs behörde unverzüglich zu unterrichten, die zur Abhilfe verpflichtet sind. 72 (10) Für Restzahlungen müssen neben der fristgerecht vorzulegenden Ausgabenbescheinigung der Zahlstelle auch eine weitere Bescheinigung über die zusätzliche Prüfung der Verwaltung und Kontrolle der Programmdurchführung durch einen unabhängigen Prüfer - der sogenannte Abschlussvermerk - sowie ein abschließender, von der Kommission genehmigter Durchführungsbericht vorliegen. 73 Berichtigungen der Restzahlung sind rechtlich ausgeschlossen, wenn die zuständige Zahlstelle diese nicht innerhalb einer Frist von neun Monaten nach Zahlung des Restbetrages beantragt hat. 74 (11) Damit die Zahlstelle ihre Aufgaben erfüllen kann, ist die Verwaltungsbehörde verpflichtet, sie regelmäßig über die Verfahren zur Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsinterventionen zu informieren. 75

3. Bewertung (12) Die Neuerungen im Verfahren der finanziellen Abwicklung sind positiv zu bewerten. Nunmehr verfallen gebundene Mittel automatisch, wenn Sie nicht rechtzeitig für ein geplantes Vorhaben in Anspruch genommen werden. Dies harte Sanktion wird dazu führen, dass die Programme sorgfältiger geplant und anschließend schneller durchgeführt werden. 76 Das Zahlungsverfahren wurde nunmehr zu einem Erstattungsverfahren umgestaltet, bei dem Zahlungen nur nach vorheriger Rechtmäßigkeitsprüfung durch die Zahlstelle erstattet werden. Dies reduziert die Betrugsanfälligkeit des Zahlungsverfahrens. 77

70

7l 72 73 74 75 76

77

Art. 32 Abs. 3 lit. f) VO 1260/99. Art. 32 Abs. 3 UAbs. 4 VO 1260/99. Art. 32 Abs. 3 UAbs. 3 VO 1260/99. Art. 32 Abs. 4 VO 1260/99. - Zum Abschlussvermerk vgl. näher unten, E III Rn. 7 f. Art. 32 Abs. 5 VO 1260/99. Art. 9 Abs. 3 VO 438/2001. Vgl. oben, E I Rn. 2 ff. Vgl. oben, E I Rn. 5 ff.

III. Finanzkontrolle

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IH. Finanzkontrolle (1) Der Finanzkontrolle der Strukturfonds kommt die Aufgabe zu, die recht- und ordnungsmäßige sowie wirtschaftliche Verwendung der Strukturfondsmittel zu kontrollieren und durchzusetzen und damit die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. Die Bestimmungen zur Finanzkontrolle regeln dabei zum einen das System der Finanzkontrolle,78 zum anderen legen sie das Verfahren für Finanzkorrekturen fest. 79 Aus den Bestimmungen zum System der Finanzkontrolle ergeben sich die diesbezüglichen Aufgaben und Pflichten der Mitgliedstaaten,80 die Kontrollbefugnisse der Kommission 81 sowie die Vorgaben für die Kooperation von Mitgliedstaaten und Kommission im Bereich der Finanzkontrolle der Strukturfonds. 82 Das Finanzkorrekturverfahren regelt die Kürzung oder Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung bei Unregelmäßigkeiten, die von den Endempfängern der Fondsmittel begangen werden,83 oder aufgrund von mitgliedstaatlichen Pflichtverletzungen. 84 Im ersten Fall sind die Finanzkorrekturen vom Mitgliedstaat zu Lasten des Endbegünstigten, im zweiten von der Kommission zu Lasten des Mitgliedstaates vorzunehmen. 85

1. System der Finanzkontrolle a) Finanzkontrollpjlichten der Mitgliedstaaten (2) Es ist in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten, eine effektiven Finanzkontrolle bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme zu gewährleisten. 86 Ihre in diesem Zusammenhang wahrzunehmenden Pflichten ergeben sich aus den Bestimmungen des Art. 38 Abs. 1 VO 1260/99 und den Durchführungsregelungen der VO 438/2001. Zur näheren Bestimmung von Art und Umfang der Pflichten sind ferner die VOen 1159/2000, 1685/2000 und 1681/94 heranzuziehen. 87 Die Finanzkontrollpflichten der Mitgliedstaaten lassen sich vier Aufgabenfeldern zuArt. 38 VO 1260/99; V0438/2001. Art. 39VO 1260/99;V0448/2001. 80 Art. 38 Abs. 1 VO 1260/99, VO 438/2001; VO 1681/94. - Dazu näher unten, E III Rn. 2 ff. 81 Art. 38 Abs. 2 VO 1260/99. - Dazu näher unten, E III Rn. 9. 82 Art. 38 Abs. 3 ff. VO 1260/99. - Dazu näher unten, E III Rn. 10 f. 83 Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99; Art. 2 f. VO 448/2001. - Dazu näher unten, E III Rn. 12 ff. 84 Art. 39 Abs. 3 VO 1260/99; Art. 4 ff. VO 448/200 1; Leitlinien Finanzkorrekturen. Dazu näher unten, E III Rn. 29 ff. 85 Art. 39 Abs. 1 u. 3 VO 1260/99. 86 Art. 38 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99. 87 Wichtige Hinweise zur Rechtsauffassung der Kommission können den Leitlinien Finanzkorrekturen entnommen werden. 78 79

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E. Verwaltungs- und KontrolIverfahren

ordnen, nämlich dem Prüfverfahren für die Bewilligung und Zahlung der Strukturfondsmittel an die Endbegünstigten, der Gewährleistung eines ausreichenden Prüfpfades, der laufenden Kontrolle der Wirksamkeit des Verwaltungs- und Kontrollsystems und schließlich deren zusätzliche Absicherung durch ergänzende Überprüfungen. Verletzungen dieser für die Finanzkontrolle grundlegenden Pflichten rechtfertigen im Finanzkorrekturverfahren nach Art. 39 Abs. 2 u 3 va 1260/99 pauschale Kürzungen der Gemeinschaftsmittel für die von der Pflichtverletzung betroffenen Programme, so dass sie für den pflichtwidrig handelnden Mitgliedstaat schwerwiegende finanzielle Folgen nach sich ziehen können. 88 aa) Prüfverfahren für die Bewilligung der Fondsmittel (3) Für die Vergabe der Strukturfondsmittel an die Endbegünstigten hat der Mitgliedstaat ein Finanzkontrollsystem aufzubauen, das sicherstellt, dass Strukturfondsmittel den Endbegünstigten nur dann bewilligt und ausgezahlt werden, wenn das geförderte Vorhaben die für das betreffende Programm geltenden Kriterien für die Auswahl und die Zuschussfähigkeit erfüllt, mit Gemeinschaftsrecht und -politik vereinbar ist, die Fondsmittel wirtschaftlich verwendet und die Entscheidung über die Fondsbeteiligung einhält. 89 Erste Prüfungen durch die Kommission haben gezeigt, dass hier in der Praxis noch erhebliche Schwierigkeiten und Fehler auftreten. 90 (4) Im Einzelnen haben die Verwaltungsbehörde und ihre zwischengeschalteten Stellen bei der Vergabe der Strukturfondsmittel an Endbegünstigte verschiedene Vorkehrungen zu treffen. Zunächst müssen sie zu Beginn der Durchführungsphase eines Strukturfondsprogramms dafür Sorge tragen, dass die potenziellen Begünstigten über die Möglichkeiten einer Strukturfondsförderung aus dem Programm informiert werden. 91 Die eingereichten Anträge müssen daraufhin überprüft werden, ob sie mit den für das betreffende Programm geltenden Kriterien für die Auswahl von Vorhaben und die Zuschussfahigkeit von Ausgaben übereinstimmen, die Vorschriften des gemeinschaftlichen Beihilfen-, Umwelt- und Vergaberechts einhalten und mit den Gemeinschaftspolitiken zur Gleichstellung von Frauen und Männern vereinbar sind. In den Entscheidungen über die Förderanträge sind die Gründe für die Annahme oder Ablehnung von Anträgen deutlich darzulegen. Die Förderbedingungen sind im Einzelnen in den Bewilligungsbescheid aufzunehmen. Vor der Auszahlung der bewilligten Fondsmittel hat sich der Mitgliedstaat zu vergewis88 Ziff. I.c), 2. Leitlinien Finanzkorrekturen; Kommission, 12. StrukturfondsJB 2000, S. 89; vgI. dazu näher unten, E III Rn. 29 ff. 89 Art. 38 Abs. I lit. a), c) u. g) VO 1260/99; Art. 2, Art. 4, Art. 9 Abs. 2 lit. b) VO 438/2001. 90 Kommission, 12. Strukturfonds JB 2000, S. 85 ff. 91 Art. 46 Abs. 2 VO 1260/99; vgI. ferner die hierzu erlassene DurchführungsVO 1159/2000, insbes. Ziff. 3.2.1.

111. Finanzkontrolle

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sem, dass die vorgesehenen Leistungen tatsächlich erbracht und dabei die Zuwendungsbedingungen sowie die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts eingehalten wurden. Schließlich ist zu prüfen, ob die in Rechnung gestellten Ausgaben die zeitlichen und sachlichen Kriterien für eine Zuschussfähigkeit aus den Strukturfonds erfüllen und durch quittierte Rechnungen oder gleichwertige Belege vollständig und richtig nachgewiesen sind. 92 bb) Prüfpfad (5) Weiterhin muss ein ausreichender Prüfpfad gewährleistet sein. Unter dem Prüfpfad ist die schriftliche Beschreibung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren zu verstehen, die detaillierte Angaben über die Verfahren und Kontrollen im Zusammenhang mit Entscheidungen über die Bewilligung von Strukturfondsmitteln, ihre Auszahlung und Verbuchung enthalten muss. Der Prüfpfad ist ausreichend, wenn er es ermöglicht, die Richtigkeit sämtlicher bei der Kommission eingereichten Zahlungsanträge ebenso wie die Zahlungswege der Fondsmittel für alle an der Programmverwaltung beteiligten Einrichtungen und Stellen lückenlos nachzuvollziehen und zu belegen. Hierzu ist insbesondere ein leistungsfähiges und zuverlässiges System für die Buchführung und die Verwaltung der Belege erforderlich. Dieses System muss es gestatten, die der Kommission vorgelegten Ausgabenbescheinigungen vollständig auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Dazu müssen alle der Ausgabenbescheinigung zugrundeliegenden Kostenaufstellungen der mit der Durchführung des Strukturfondsprogramms betrauten Stellen und Einrichtungen sowie sämtliche Belege und sonstige Unterlagen, die für die Erarbeitung dieser Aufstellungen benutzt wurden, verfügbar und zugänglich sein. Dieses System muss ferner garantieren, dass die Zuteilung und Überweisung der von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten bereitgestellten Finanzmittel umfassend kontrolliert werden kann. 93 cc) Kontrollen vor Ort (6) Im Rahmen der Finanzkontrolle darf sich der Mitgliedstaat nicht nur auf eine Kontrolle anhand der schriftlichen Antrags- und Buchhaltungsunterlagen beschrän92 Vgl. - auch zum Vorstehenden - 38 Abs. 1 lit. a), c) u. g) VO 1260/99; Art. 2, Art. 4, Art. 9 Abs. 2 lit. b) VO 438/2001; Ziff. 2.2. Leitlinien Finanzkorrekturen; Kommission, Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 21 f., 33 ff. In diesem Sinne hat auch der EuGH, Rs. C-413 198 (DAFSE/Frota Azul), Sig. 2001, 1-673 Rn. 27, auf Grundlage des alten Rechtsrahmens der Strukturfonds die diesbezüglichen Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten im Rahmen der ESF-Förderung bestimmt. 93 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 38 Abs. 1 lit. d) VO 1260/99; Art. 7 VO 438/2001, Anhang I VO 438/2001; Kommission, Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 10 ff., 106.

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

ken. Vielmehr sind vor Ort ergänzende Stichprobenkontrollen durchzuführen, um zu überprüfen, ob die Verwaltungs- und Kontrollsysteme tatsächlich wirksam sind, die wesentlichen Vorgaben des Programme bei ihrer Durchführung und Überprüfung beachtet werden, und ob es bei der Programmdurchführung zu individuellen oder systematischen Unregelmäßigkeiten94 kommt. 95 Die VO 438/2001 enthält nähere quantitative und qualitative Anforderungen an die Stichprobenkontrollen, die eine wirksame Überwachung und zugleich ein angemessenes Kosten-NutzenVerhältnis zwischen den hierfür einzusetzenden Ressourcen und den damit erzielbaren Verbesserungen gewährleisten sollen. 96 So hat der Mitgliedstaat die Zuständigkeiten für diese Kontrollen von den Zuständigkeiten für die zu überprüfenden Verwaltungsaufgaben zu trennen, um Unabhängigkeit und Objektivität dieser Kontrollen zu gewährleisten. Ferner sind bei wenigstens 5% der gesamten zuschussfähigen Ausgaben Stichprobenkontrollen durchzuführen. Die Stichproben sind aufgrund einer sorgfältigen, an der potenziellen Gefährdung der Strukturfondsmittel orientierten Risikoanalyse auszuwählen und müssen repräsentativ sein. Die wichtigsten zwischengeschalteten Stellen und Endempfänger eines Strukturfondsprogramms müssen mindestens einmal vor dessen Abschluss kontrolliert werden. 97 Bei seinen Kontrollen hat sich der Mitgliedstaat auf die Aufdeckung systematischer Unregelmäßigkeiten zu konzentrieren, weil diese potenziell ein hohes Schadensrisiko in sich tragen. Bei Verdacht einer systematischen Unregelmäßigkeit sind die Kontrollen auf alle möglicherweise betroffenen Vorhaben auszudehnen. 98 Der Mitgliedstaat hat seine vor Ort durchgeführten Kontrollen ausreichend zu dokumentieren. 99 Ergeben diese, dass die Strukturfondsprogramme abweichend von den festgelegten Vorgaben durchgeführt und kontrolliert werden, so hat der Mitgliedstaat die notwendigen Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. lOo Werden Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, so hat er diese durch Finanzkorrekturen zu berichtigen. 101

94 Der Begriff der Unregelmäßigkeit ist in Art. 1 Abs. 2 VO 2988/95 definiert. Vgl. dazu näher unten, E III Rn. 15 ff. 95 Art. 38 Abs. Ilit. e), Art. 39 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99. 96 Die Prüfungen des Rechnungshofes haben ergeben, dass diese im Wesentlichen bereits seit Inkrafttreten der VO 2064 197 bestehenden Pflichten von den Mitgliedstaaten bisher häufig nicht ordnungsgemäß erfüllt wurden. Vgl. näher Rechnungshof, Sonderbericht 10/2001, Ziff. 42 ff. 97 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 38 Abs. 1 lit. e), Art. 39 Abs. 1 UAbs. 1 VO 1260/99; Art. 10 ff. VO 438/2001; Kommission, Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme, S. 9, 16 ff., 83 ff. 98 Art. 12 VO 438/2001; Art. 2 Abs. 1 V0448/2001. 99 Art. 4 Abs. 2 VO 438/2001. 100 Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99. 101 Art. 38 Abs. 1 lit. e), Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99. - Zum Finanzkorrekturverfahren vgl. näher unten, E III Rn. 12 ff.

111. Finanzkontrolle

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dd) Ergänzende Kontrollen (7) Die Wirksamkeit des Verwaltungs- und Kontrollsystems ist zusätzlich durch die Zahlstelle und durch einen unabhängigen Abschlussprüfer zu kontrollieren. Dabei überprüft die Zahlstelle vor Erstellung der Ausgabenbescheinigungen, ob für das betreffende Programm alle im Rahmen der Finanzkontrolle wesentlichen Pflichten erfüllt wurden. 102 Daneben hat der Abschlussprüfer beim Abschluss eines Strukturfondsprogramms eine weitere Überprüfung der Wirksamkeit des Verwaltungs- und Kontrollsystems vorzunehmen. Über deren Ergebnisse berichtet er im sogenannten Abschlussvermerk, der dem Antrag auf Restzahlung beizufügen ist. 103 In diesem Vermerk ist die Richtigkeit des Restzahlungsantrages zu bestätigen; falls dies aufgrund erheblicher Mängel oder häufiger Unregelmäßigkeiten nicht möglich ist, sind die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Probleme anzugeben. 104 Zum Abschlussprüfer können auch öffentliche Stellen oder Einrichtungen bestimmt werden. Sie müssen für die Wahrnehmung dieser Funktion aber unabhängig von der Verwaltungsbehörde, den Zahlstellen sowie allen zwischengeschalteten Stellen sein. 105

(8) Abgesehen davon, dass der Abschlussprüfer auch die Tätigkeit der Zahlstelle überwacht, stimmen die Prüfungsaufgaben der Zahlstelle und des Abschlussprüfers weitgehend miteinander überein. Da auch der Abschlussprüfer letztlich nur eine interne Kontrolle unter der Verantwortung des Mitgliedstaates ausübt, ist deren Notwendigkeit und zusätzlicher Gewinn im Sinne einer effizienten Nutzung der knappen für Kontrollzwecke verfügbaren Ressourcen eher zweifelhaft. 106 Das Ziel, zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft eine objektive Kontrolle der Wirksamkeit der mitgliedstaatlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu gewährleisten, könnte mit einer externen, unter Verantwortung der Kommission stehenden Abschlussprüfung besser gewährleistet werden, die so auch ihre Letztverantwortung für die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel und ihre Funktion als Hüterin des Gemeinschaftsrechts 107 besser wahrnehmen könnte. b) Kontrollbefugnisse der Kommission (9) Auch der Kommission ist die Aufgabe zugewiesen, die Wirksamkeit der mitgliedstaatlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme sowie die rechtmäßige und 102 103 104

105 106 107

V gl. näher oben, E I Rn. 9 f., EIlRn. 8 f. Art. 38 Abs. 11it. f) va 1260/99; Art. 16 va 43812001. Art. 16 f. va 438/2001 mit Anhang 111. Art. 15 va 438/2001. In diesem Sinne auch der Bundesrat, BRDrs. 355100, S. 3. V gl. dazu oben, B I Rn. 59 ff.

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

wirtschaftliche Verwendung der Fondsmittel zu überwachen. 108 Die Kommission verfügt zu diesem Zweck über das Recht, sowohl die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme als auch die einzelnen aus den Programmen geförderten Vorhaben vor Ort durch eigene Bedienstete zu überprüfen. Sie wendet dabei ebenfalls das Stichprobenverfahren an. Die von der Kontrolle Betroffenen und der Mitgliedstaat müssen vorab informiert werden, wobei die Ankündigungsfrist mindestens einen Arbeitstag beträgt. Die Kontrollwirksamkeit dürfte durch diese knapp bemessene Ankündigungsfrist nicht spürbar beeinträchtigt werden. 109 Der Mitgliedstaat hat die Kommission bei der Prüfung zu unterstützen; seine Bediensteten können an der Prüfung teilnehmen. Die näheren Modalitäten für diese Kontrolle werden in bilateralen Vereinbarungen zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat geregelt. 110 Die Kommission hat ferner das Recht, vom Mitgliedstaat zu verlangen, unter Teilnahme von Kommissionsbediensteten bestimmte Vorhaben vor Ort zu kontrollieren. 111 Die Kontrollkompetenzen der Kommission aus Art. 38 Abs. 2 VO 1260/99 lassen ihre weiteren Kontroll- und Überprüfungsbefugnisse für Zwecke der Beihilfenkontrolle 112 oder zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft 113 unberührt. 114 c) Zusammenarbeit

(10) Die Kommission und die Mitgliedstaaten sind zur Zusammenarbeit bei der Finanzkontrolle der Strukturfonds verpflichtet. Diese hat auf der Grundlage von bilateralen Vereinbarungen zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat zu erfolgen. Ziel der Zusammenarbeit ist eine Koordinierung der Kontrollen, um ihren Nutzen zu steigern. Mitgliedstaat und Kommission haben sich gegenseitig unverzüglich über ihre Kontrollergebnisse zu informieren. Mindestens einmal jährArt. 38 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99. Es wird innerhalb eines Tages kaum möglich sein, grundlegende Mängel bei der Programmverwaltung und -kontrolle oder der Durchführung einzelner Vorhaben zu verdecken. Ferner ist diese Ankündigungsfrist jedenfalls insoweit sinnvoll, als sie den mitgliedstaatlichen Behörden eine Vorbereitungszeit eröffnet, um die Kontrollen der Kommission wirksam zu unterstützen. Im Übrigen können, falls der begründete Verdacht von Unregelmäßigkeiten vorliegt, auf Art. 5 VO 2185/96 gestützte Kontrollen vor Ort durchgeführt werden, die nur gegenüber dem Mitgliedstaat, nicht aber gegenüber dem Wirtschaftsteilnehmer vorher anzukündigen sind. 110 Art. 38 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99. 111 Art. 38 Abs. 2 UAbs. 3 VO 1260/99. 112 Art. 22 VO 1659/2000. 113 Vgl. näher VO 2185/96 sowie Kuhl/Spitzer; EuZW 1998, S. 37 ff. 114 Ziff. 7 f. Präambel VO 438/2001. So hat sich etwa das der Kommission zugeordnete Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) bei seinen die Strukturfonds betreffenden Kontrollen in den Mitgliedstaaten teilweise auf die VO 2185/96, teilweise auf die sektorbezogenen Kontrollbefugnisse aus den StrukturfondsVOen gestützt; vgl. näher Kommission, 12. StrukturfondsIB 2000, S. 88. 108

109

III. Finanzkontrolle

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lich haben die Kommission und der Mitgliedstaat gemeinsam die Ergebnisse der von ihnen und anderen gemeinschaftlichen oder nationalen Organen oder Stellen durchgeführten Kontrollen zu prüfen und zu bewerten, welche finanziellen Schäden sich aus festgestellten Verwaltungsmängeln und Unregelmäßigkeiten ergeben und welche Abhilfemaßnahmen zu treffen sind. 115 (11) Aufbauend auf den Ergebnissen dieser gemeinsamen Prüfung und Bewertung kann die Kommission gegenüber dem Mitgliedstaat eine Feststellung über die finanziellen Schäden aus den Verwaltungsmängeln und Unregelmäßigkeiten treffen und eine an den Mitgliedstaat gerichtete Aufforderung zu Abhilfemaßnahmen erlassen, zu der der Mitgliedstaat gehört wird. Bestätigt die Kommission nach erfolgter Anhörung diese Aufforderung, so ist der Mitgliedstaat verpflichtet, die von der Kommission geforderten Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. 116 Im Ergebnis ist damit der Kommission für die Finanzkontrollverfahren der Strukturfonds ein begrenztes Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedstaaten eröffnet, soweit diese ihre Verwaltungs- und Kontrollpflichten nicht ausreichend erfüllen. Von der Ausübung dieser Weisungsrechte unberührt bleiben die Befugnisse der Kommission, vorläufige und endgültige Maßnahmen im Anlastungsverfahren zu ergreifen. 117 2. Finanzkorrekturen a) Finanzkorrekturen durch die Mitgliedstaaten

aa) Begriff und Rechtsfolgen (12) Im Rahmen der Finanzkontrolle haben die Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Unregelmäßigkeiten vorzubeugen, diese aufzudecken und durch sogenannte Finanzkorrekturen zu berichtigen, indem sie die Gemeinschaftsbeteiligung aus den Strukturfonds für alle betroffenen Vorhaben ganz oder teilweise streichen; ferner ist die Kommission über alle relevanten Umstände umfassend zu informieren. ll8 (13) Dies schließt die Pflicht der Mitgliedstaaten ein, bereits ausgezahlte Strukturfondsmittel zurückzufordern und wiedereinzuziehen, wenn der Rechtsgrund für deren Leistung durch die Streichung oder Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligung nachträglich entfallen ist. 119 Ist die Wiedereinziehung der zu Unrecht geleisteten Vgl. - auch zum Vorstehenden - Art. 38 Abs. 3 VO 1260/99. Art. 38 Abs. 4 VO 1260/99. 117 Art. 38 Abs. 4 S. 1 VO 1260/99. - Zu den dabei einschlägigen Bestimmungen der Anlastungsverfahren vgl. näher unten, E III Rn. 29 ff. 118 Art. 38 Abs. I lit. e), Art. 39 Abs. 1 VO 1260/99; VO 1681/94; Art. 2 Abs. 3 VO 448/2001. 119 Art. 38 Abs. Ilit. h) VO 1260/99; Art. 3 Abs. 1 VO 448/2001; Art. 5 VO 1681/94. Insofern ist die Rechtslage bei den Strukturfonds identisch mit der für den Bereich der Agrarmarktpolitik; vgl. Art. 8 Abs. llit. c) VO 1258/99. 115

116

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

Strukturfondsmittel nicht möglich, so kann die Kommission den Mitgliedstaat für die zu Unrecht gezahlten Beträge im Anlastungsverfahren des Art. 39 Abs. 3 va 1260/99 120 haftbar machen, soweit nicht der Mitgliedstaat nachweist, dass die Unregelmäßigkeit begangen wurde, obwohl er seine Pflichten im Rahmen der Finanzkontrolle erfüllt hat. 121 Diese Verteilung der Beweislast rechtfertigt sich daraus, dass der für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme zuständige Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die Einhaltung dieser Pflichten nachzuweisen. 122 (14) Der Mitgliedstaat ist berechtigt, die durch die Finanzkorrekturen freigewordenen Mittel für das betreffende Strukturfondsprogramm wiederzuverwenden und damit andere Vorhaben, bei denen die beanstandeten Unregelmäßigkeiten voraussichtlich nicht auftreten werden, zu finanzieren. 123 Damit ist die Methode der Projektsubstitution, die in der Praxis schon seit längerem genutzt wird,124 nunmehr auf eine gesicherte rechtliche Grundlage gestellt. Dies stärkt die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre Pflichten im Rahmen der Finanzkontrollen zu erfüllen, da die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten für den pflichtgemäß handelnden Mitgliedstaat nicht zum Verlust von Strukturfondsmitteln führt. Die am Verfahren der Projektsubstitution geübte Kritik 125 vermag deshalb nicht zu überzeugen.

bb) Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit (15) Das zentrale Tatbestandsmerkmal, das die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einleitung von Finanzkorrekturverfahren auslöst und diese rechtfertigt, ist die Unregelmäßigkeit. Art. 1 Abs. 2 va 2988/95 definiert den Begriff der Unregelmäßigkeit als schuldhaften oder schuldlosen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht durch ein Handeln bzw. Unterlassen eines Wirtschaftsteilnehmers, das die Finanzen der Gemeinschaft entweder durch Verkürzung von Einnahmen oder durch ungerechtfertigte Ausgaben schädigt oder geschädigt haben würde. Diese Definition der Unregelmäßigkeit gilt einheitlich für das gesamte GemeinschaftsDazu näher unten, E III Rn. 29 ff. Art. 39 Abs. 3 lit. b) i.Y.m. Abs. 2 lit. a) VO 1260/99; Art. 5 Abs. 2 VO 448/2001; Art. 5 Abs. 2 VO 1681/94. Vgl. ferner Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 Spiege1strich 3 VO 4253/88 i.d.F. der VO 2082/93 sowie Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1258/99, der für den Bereich der Agrarmarktpolitik eine parallele Regelung enthält. In den Leitlinien Finanzkorrekturen, Ziff. 1 (b), hat die Kommission angekündigt, solche Anlastungen nur vorzunehmen, wenn der durch Unregelmäßigkeiten verursachte Schaden einen Schwellenwert von 4000 Euro übersteigt. 122 Vgl. EuGH, Rs. C-54/95 (Deutschland/Kommission), Slg. 1999,1-35 Rn. 35. 123 Art. 39 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1260/99, Art. 3 Abs. 2 VO 448/2001; Ziff. 1 (h) Leitlinien Finanzkorrekturen. 124 Vgl. oben, A VI Rn. 24, A IV Rn. 27 a. E. 125 Vgl. etwa Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, S. 108 f. 120 121

III. Finanzkontrolle

297

recht und damit auch für den Bereich der Strukturfonds. 126 Dies folgt aus Art. 1 Abs. 1 VO 2988/95, nach dem die VO 2988/95 die Rahmenregelungen für alle in den Bestimmungen für die gemeinschaftlichen Sachpolitiken vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft enthält. Angesichts seiner tatbestandlichen Weite und Unbestimmtheit muss der durch die VO 2988/95 allgemein vorgegebene Begriff der Unregelmäßigkeit für seine Anwendung im Einzelfall unter Berücksichtigung der jeweils geltenden sektorspezifischen FinanzkontrolIregelungen weiter präzisiert werden. 127 Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit, für die Finanzkontrolle der Strukturfonds die verschiedenen Merkmale der Unregelmäßigkeit näher zu bestimmen. (16) Gern. Art. 1 Abs. 2 VO 2988/95 können nur Handlungen eines Wirtschaftsteilnehmers den Tatbestand der Unregelmäßigkeit verwirklichen. Art. 7 VO 2988 / 95 definiert die Wirtschaftsteilnehmer als natürliche und juristische Personen oder sonstige nach einzelstaatlichem Recht anerkannte Rechtssubjekte. Dies bedeutet, dass nicht nur Privatpersonen, sondern auch juristische Personen des öffentlichen Rechts den Tatbestand der Unregelmäßigkeit verwirklichen, wenn sie als Wirtschaftsteilnehmer - d. h. als Endbegünstigte - Strukturfondsmittel, die ihnen von den programmverwaltenden Stellen für Operationen zur Durchführung von Strukturfondsprogrammen bewilligt wurden, unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts verwenden. 128 Dagegen liegt keine Unregelmäßigkeit vor, wenn eine für die Vergabe oder Einziehung von Mitteln eines Strukturfondsprogramms zuständige Behörde eines Mitgliedstaates bei der Wahrnehmung dieser hoheitlichen Aufgaben gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt. 129 (17) Der Tatbestand des Art. 1 Abs. 2 VO 2988/95 erfordert weiterhin die Verletzung einer Gemeinschaftsbestimmung. Im Rahmen der dezentralisierten Verwaltung und Durchführung der Strukturfondsprogramme legt der Mitgliedstaat selbst im Einzelnen die Kriterien für die Auswahl der Vorhaben und - soweit nicht bereits die VO 1685/2000 eine gemeinschaftsweit geltende Regelung getroffen hat - auch die Voraussetzungen für die Zuschussfähigkeit von Ausgaben sowie für die einzelnen Vorhaben die Finanzierungsanteile der Gemeinschaft, des Mitgliedstaates und seiner Untergliederungen sowie des Begünstigten fest. 130 Unter Berücksichtigung der Besonderheiten der dezentralisierten Verwaltung der Struktur126

Rn. 7.

Ziff. 1 (a) Leitlinien Finanzkorrekturen; Martens, S. 133; Prieß, in: G/T/E, Art. 209

In diesem Sinne auch Heitzer, S. 124. Zur Legaldefinition der Begriffe "Operation" und "Endbegünstigter" vgl. Art. 9 lit. k) u. I) VO 1260/99. 129 In diesem Sinne auch Martens, S. 133, nach dem Unregelmäßigkeiten nicht von den mit der Einziehung und der Vergabe von Gemeinschaftsmitteln befassten Behörden und Einrichtungen der Mitgliedstaaten begangen werden können. Vgl. ferner Magiera, Schutz der finanziellen Interessen, S. 35. 130 Vgl. oben, E I Rn. 1 f. 127

128

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

fonds sind auch diese - fonnal von den Mitgliedstaaten erlassenen - Durchführungsregelungen Bestandteil der Gemeinschaftsbestimmungen im Sinne der allgemeinen Definition der Unregelmäßigkeit, da sich erst unter Berücksichtigung dieser Durchführungsbestimmungen der gesamte rechtliche Rahmen für die rechtund ordnungsmäßige Verwendung der Fondsmittel ergibt. Eine solche Auslegung ist auch durch Art. 280 Abs. I EG-Vertrag geboten, der Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zur wirksamen Bekämpfung sämtlicher rechtswidriger Handlungen, die gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtet sind, verpflichtet. Die Richtigkeit dieses Ergebnisses zeigt auch der Blick auf die Bestimmungen über die Systeme der Finanzkontrolle, die den Mitgliedstaat ausdrücklich verpflichten, nicht nur die Einhaltung der allgemeinen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, sondern auch die Beachtung der von ihm selbst erlassenen Durchführungsregelungen zu kontrollieren und durchzusetzen. 131 Ferner verpflichtet Art. 8 Abs. I VO 2988/95 die Mitgliedstaaten, gemäß ihren innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, dass die Transaktionen, die die finanziellen Interessen der Gemeinschaften berühren, rechtmäßig sind und auch effektiv durchgeführt werden. Schließlich setzt ein wirksamer Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft voraus, dass dabei festgestellte Rechtsverletzungen einheitlich behandelt und Schäden für den Gemeinschaftshaushalt durch Finanzkorrekturen beseitigt bzw. verhindert werden. Demnach erfasst der Begriff der Unregelmäßigkeit auch alle Verhaltensweisen, die gegen zur Durchführung der Strukturfondsprogramme erlassene konkretisierende Regelungen verstoßen, unabhängig davon, ob diese von der Kommission oder in einern dezentralisierten System vorn Mitgliedstaat erlassen werden. 132 (18) Somit kann der Endbegünstigte eine Unregelmäßigkeit insbesondere durch folgende Handlungen oder Unterlassungen begehen: Inanspruchnahme von Fondsmitteln für Vorhaben, welche die Auswahlkriterien des betreffenden Programms tatsächlich nicht erfüllen; Geltendmachung von Ausgaben, die in Wirklichkeit nicht den Zuschussvoraussetzungen des betreffenden Programms und des Bewilligungsbescheids entsprechen; Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht oder gegen die im Bewilligungsbescheid festgelegten Förderbedingungen bei der Durchführung des aus den Fonds geförderten Vorhabens; Vorlage falscher oder unvollständiger Infonnationen und Unterlagen über Umstände, die für Bewilligungs- und Zahlungsentscheidungen bedeutsam sind. 133 Vgl. oben, E III Rn. 4, 6. Ebenso Ziff. 1 Leitlinien Finanzkorrekturen. Vgl. ferner etwa EuCEI. Rs. T-143/99 (Hortiplant SAT / Kommission), Sig. 2001, II-1665 Rn. 64, nach dem der Begriff der Unregelmäßigkeit auch die Durchführungsbedingungen eines aus den Strukturfonds geförderten Vorhabens umfasst. 133 In diesem Sinne auch die Definition von Heitzer, S. 125. Dies entspricht auch der bisherigen Rechtsprechung zu den Finanzkorrekturen der Strukturfonds; vgl. EuCH. Rs.C-2oo/89 (FUNOC/Kommission), Sig. 1990, 1-3669 Rn. 22; EuCEI. Rs. T-216/96 (Soc. Conserve Italia/Kommission), Sig. 1999, II-3139 Rn. 63 ff., EuCEI. Rs. T-143/99 (Hortiplant SAT/Kommission), Sig. 2001, II-1665 Rn. 67; EuCEI. Rs. T-142/97 (Eugenio 131

132

III. Finanzkontrolle

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(19) Gern. Art. lAbs. 2 va 2988/95 fordert der Tatbestand der Unregelmäßigkeit nicht, dass infolge der Rechtsverletzung bereits ein konkreter finanzieller Schaden für die Gemeinschaft eingetreten ist, vielmehr reicht es aus, wenn das rechtswidrige Verhalten geeignet ist, einen solchen Schaden zu verursachen. 134 Deshalb kann der Mitgliedstaat auch dann Finanzkorrekturen ergreifen, wenn noch keine Zahlungen an die Endbegünstigten erfolgt sind. Dies ist für die Praxis überaus bedeutsam, da das Zahlungsverfahren zu einem Erstattungsverfahren umgestaltet wurde, bei dem der Mitgliedstaat die Gemeinschaftsbeteiligung aus den Strukturfonds an den Begünstigten nur für tatsächlich bereits geleistete und ordnungsgemäß belegte Ausgaben auszahlt. 135 Werden bei der Prüfung dieser Erstattungsanträge Rechtsverletzungen festgestellt, so haben diese häufig noch keinen konkreten Schaden für den Gemeinschaftshaushalt verursacht. Gleichwohl können und müssen die Mitgliedstaaten diese durch Finanzkorrekturen ahnden. (20) Aus der allgemeinen Definition der Unregelmäßigkeit folgt, dass jedes objektiv gemeinschaftsrechtswidrige Verhalten ausreichend ist, um den Tatbestand einer Unregelmäßigkeit zu verwirklichen. Ein Verschulden ist aber in der Regel dann erforderlich, wenn an die Unregelmäßigkeit eine verwaltungsrechtliche Sanktion angeknüpft wirdP6 Diese grenzt sich von der verwaltungsrechtlichen Maßnahme, durch die lediglich der rechtswidrig erlangte Vorteil wieder entzogen wird,137 dadurch ab, dass sie darüber hinausgehend zusätzliche Belastungen wirtschaftlicher Art gegen den Verursacher der Unregelmäßigkeit verhängt. 138 Für Zwecke der Strukturfonds bedeutet dies, dass Finanzkorrekturen, durch die lediglich der zu Unrecht gewährte Vorteil entzogen wird, ohne Nachweis eines Verschuldens möglich sind. Darüber hinausgehende wirtschaftliche Belastungen setzen dagegen voraus, dass die Unregelmäßigkeit vorsätzlich oder fahrlässig begangen wurde. (21) Zusammenfassend lässt sich für die Finanzkontrolle der Strukturfonds folgende Definition der Unregelmäßigkeit ableiten: Unregelmäßigkeit ist jedes Branco/Kommission), Sig. 1998, II-3567 Rn. 64 ff.; Eu GEI, Rs. T-551/93 u. a. (Pesqueras Campos SA u. a./Kommission), Sig. 1996,11-247 Rn. 155 ff. \34 Vgl. näher Heitzer, S. 125 f. \35 Vgl. oben, Eil Rn. 6 f. \36 Der Grundsatz ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 VO 2988/95, die Ausnahme aus Art. 5 Abs. 2 VO 2988/95. 137 Art. 4 Abs. 1 u. 2 VO 2988/95. \38 Art. 5 Abs. 1 VO 2988/95. - Aus der Rechtsprechung des EuGH und des EuGEI ergibt sich, dass bei den Finanzkorrekturen der Strukturfonds auch Verwaltungssanktionen zulässig sind; vgl. EuGH, Rs. C-I04/94 (Cereol ItaHa/Kommission), Sig. 1995,1-2983 Rn. 24 m. w. Nw.; Eu GEI, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve Italia/Kommission), Sig. 1999, 11-3139 Rn. 103 ff.; Eu GEI, Rs. T-143/99 (Hortiplant SAT/Kommission), Sig. 2001, 11-1665 Rn. 118; Eu GEI, Rs. T-551/93 u. a. (Pesqueras Campos SA u. a. /Kommission), Sig. 1996, II-247 Rn. 160 ff. Vgl. ferner EuGH, Rs. C-240/90 (Deutschland/Kommission), Sig. 1992, 1-5383 Rn. 11 ff., nach dem die Gemeinschaft im Agrarbereich über die Kompetenz verfügt, Verwaltungssanktionen in sektorspezifischen Regelungen vorzusehen.

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

Verhalten eines Endbegünstigten von Strukturfondsmitteln, das gegen einschlägige gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen oder gegen mitgliedstaatliche Durchführungsregelungen für die Strukturfondsförderung verstößt und die Strukturfonds schädigt oder schädigen kann. cc) Festsetzung der mitgliedstaatlichen Finanzkorrektur (22) Der Mitgliedstaat vollzieht Gemeinschaftsrecht, wenn er die von den Endbegünstigten eines Strukturfondsprogramms begangenen Unregelmäßigkeiten durch Finanzkorrekturen ahndet. Für die Festsetzung dieser Finanzkorrekturen hat er die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zu beachten, die sich insbesondere aus Art. 39 Abs. 1 va 1260/99 und den Art. 2 f. va 448/2001 und darüber hinaus aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts 139 ergeben. Für deren Auslegung und Anwendung ist insbesondere die Rechtsprechung des EuGH und des EuGEI zu den bisher von der Kommission durchgeführten Finanzkorrekturverfahren heranzuziehen. (23) Soweit das Gemeinschaftsrecht keine Regelung enthält, richtet sich das Verfahren für die Festsetzung der mitgliedstaatlichen Finanzkorrekturen nach dem innerstaatlichen Recht. Dabei muss eine Gleichbehandlung mit vergleichbaren, allein vom innerstaatlichen Recht erfassten Sachverhalten gewährleistet sein (Grundsatz der Gleichwertigkeit). Ferner darf die Anwendung des innerstaatlichen Rechts nicht dazu führen, dass den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Finanzkontrolle der Strukturfonds ihre praktische Wirksamkeit genommen wird (Grundsatz der Effektivität). 140 (24) Bei ihrer Entscheidung über die Festsetzung der Finanzkorrekturen haben die Mitgliedstaaten Art und Schwere der Unregelmäßigkeit und den für die Strukturfonds entstandenen Schaden zu berücksichtigen. 141 Dabei ist die Verhältnismäßigkeit zu wahren, die als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts auch im Finanzkorrekturverfahren der Strukturfonds gilt. Nach diesem Grundsatz dürfen die im Finanzkorrekturverfahren vorgenommenen Streichungen der Gemeinschaftsbeteiligung nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Zieles geeignet und erforderlich ist. 142 Bei der Beurteilung dieser Fragen kommt den zuständigen Stellen eine weites Ermessen zu. 143 139 Zur Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts für die Festsetzung von Finanzkorrekturen vgl. Pemice I Kadelbach, DVBI. 1996, S. 1113; Heitzer, S.112ff. 140 Vgl. - auch zum Vorstehenden - näher Magiera, DÖV 1998, S. 177 f.; Kahl, Die Verwaltung 1996, S. 346 ff., insbes. 351 f.; PemicelKadelbach, DVBI. 1996, S. 1103 ff., inbes. S. 1113; Rodriguez 19lesias, EuGRZ 1997, S. 290 ff.; Zuleeg, NJW 2000, S. 2489 f.; jeweils m. w. Nw. zur Rechtspr. des EuGH. 141 Art. 2 Abs. 2 VO 448/2001. 142 Vgl. EuCEl, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve ltalia/Kommission), Sig. 1999, II-3139 Rn. 101; EuCEI, Rs. T-143 199 (Hortiplant SAT 1 Kommission), Sig. 2001, II-1665 Rn. 117 f.; EuCH, Rs. C-200 189 (FUNOC 1 Kommission), Sig. 1990, 1-3669 Rn. 24 ff.

III. Finanzkontrolle

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(25) Die schuldhafte Verletzung von Rechtsvorschriften, die für die recht- und ordnungsgemäße Durchführung der Strukturfondsinterventionen von grundlegender Bedeutung sind, rechtfertigt auch die vollständige Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung. l44 So ist es nicht unverhältnismäßig, die Gemeinschaftsbeteiligung ganz zu streichen, wenn der Endbegünstigte schuldhaft unvollständige oder falsche Angaben über die Durchführung eines Vorhabens und die hierfür aus den Strukturfonds zu erstattenden Ausgaben macht, selbst wenn hiervon nur ein Teil des Vorhabens betroffen ist. Im Einklang mit dem Ziel eines effektiven Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist die verwaltungsrechtliche Sanktion der vollständigen Streichung der Fondsbeteiligung zulässig, um jeglichen Anreiz zum Betrug auszuschließen. 145 Demnach können im Rahmen der Finanzkontrolle der Strukturfonds auch über bloße Ausgleichsmaßnahmen hinausgehende Verwaltungrechtssanktionen verhängt werden. 146 (26) Verletzt der Endbegünstigte Rechtsvorschriften, die für die Gewährung der Strukturfondsmittel wesentlich sind, so kann er sich nicht auf die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes 147 und des Schutzes wohlerworbener Rechte 148 berufen, wenn die zuständigen Stellen aufgrund dieser Rechtsverletzungen Finanzkorrekturen vornehmen. (27) Die Verteidigungsrechte der Betroffenen sind insbesondere dadurch zu gewährleisten, dass ihnen vor Festsetzung einer Finanzkorrektur umfassend rechtliches Gehör gewährt 149 und die daraufhin getroffene Entscheidung so klar und 143 Vgl. Eu GEI, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve Italia/Kommission), Slg. 1999, 11-3139 Rn. 10 1, das der Kommission für gegenüber dem Endbegünstigten vorgenommene Finanzkorrekturen ein weites Ermessen zubilligte. Entsprechendes muss gelten, wenn der Mitgliedstaat berufen ist, die Gemeinschaftsinteressen im Finanzkorrekturverfahren gegenüber dem Endbegünstigten durchzusetzen. 144 EuGH, Rs. C-104/94 (Cereol Italia/Kommission), Slg. 1995, 1-2983 Rn. 24 m. w. Nw.; Eu GEI, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve ltalia/Kommission), Slg. 1999, 11-3139 Rn. 103 ff.; EuGEl, Rs. T-143/99 (Hortiplant SAT/Kommission), Slg. 2001, 11-1665 Rn. 118; Eu GEI, Rs. T-551/93 u. a. (Pesqueras Campos SA u. a.lKommission), Slg. 1996, 11-247 Rn. 160 ff.; Heitzer, S. 97 ff. 145 Eu GEI, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve Italia/Kommission), Slg. 1999, 11-3139 Rn. 106; Eu GEI, Rs. T-143/99 (Hortiplant SAT/Kommission), Slg. 2001, 11-1665 Rn. 121; EuGEl, Rs. T-551/93 u. a. (Pesqueras Campos SA u. a./Kommission), Slg. 1996,11-247 Rn. 160 ff. 146 Die Legaldefinitionen für die Ausgleichsmaßnahmen und die Verwaltungsrechstsanktionen finden sich in Art. 4 u. 5 VO 2988/95. - Zur Systematik dieser Sanktionsmaßnahmen vgl. näher Magiera, Schutz der finanziellen Interessen, S. 35 f. 147 EuGEl, Rs. T-126/97 (SonasalKommission), Slg. 1999,11-2793 Rn. 34. 148 Eu GEI, Rs. T-126/97 (SonasalKommission), Slg. 1999, II-2793 Rn. 57 ff.; EuGEl, Rs. T-194/97 u. T-83/98 (Eugenio Branco 1Kommission), Slg. 2000, II-69 Rn. 94 ff.; Eu GEI, Rs. T-142/97 (Eugenio Branco/Kommission), Slg. 1998,11-3567 Rn. 94 ff. 149 EuGEl, Rs. T-180/96 u. T-181/96 (Mediocurso/Kommission), Slg. 1998, 11-3481 Rn. 49 f.; EuGH, Rs. C-462/98 P (Mediocurso/Kommission), Slg. 2000, 1-7183 Rn. 37; EuGEl, Rs. T-450/93 (LISRESTALIKommission), Slg. 1994,11-1177 Rn. 42.

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

eindeutig begründet wird, dass die Betroffenen ihre Rechte tatsächlich wahrnehmen können und eine richterliche Kontrolle möglich ist. 150 dd) Rechtsschutz (28) Der Rechtsschutz gegen die von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Finanzkorrekturen wird von den nationalen Gerichten nach Maßgabe des nationalen Prozessrechts gewährt. Dabei sind wiederum die Vorgaben der Grundsätze der Gleichbehandlung und der Effektivität zu beachten. 151 Soweit sich im Rechtsstreit Zweifels fragen zur Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen stellen, die entscheidungserheblich sind, steht das in Art. 234 EG-Vertrag geregelte Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH zur Verfügung. 152 Kann die Entscheidung des nationalen Gerichts noch mit einem Rechtsmittel angegriffen werden, so steht es grundsätzlich im Ermessen des nationalen Richters, die Zweifelsfrage dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen. 153 Ist dagegen kein Rechtsmittel gegen die Entscheidung des nationalen Gerichts eröffnet, so ist die Zweifelsfrage dem EuGH vorzulegen. 154

b) Anlastungen durch die Kommission

aa) Begriff und Rechtsfolgen (29) Das Sekundärrecht der Strukturfonds sieht im Rahmen der Finanzkontrolle ein Anlastungsverfahren vor, das sich am Vorbild des Rechnungsabschlussverfahrens der gemeinschaftlichen Agrarmarktpolitik, 155 dem zweiten großen Ausgabenbereich der Europäischen Union, orientiert. 156 Das Anlastungsverfahren der Strukturfonds kann zu Finanzkorrekturen der Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten führen. In Anlehnung an das Rechnungsabschlussverfahren der gemeinschaftli150 EuCEI, Rs. T-450/93 (LISRESTALlKommission), Slg. 1994, 1I-1I77 Rn. 52; EuCEI, Rs. T-216/96 (Soc. Conserve Italia/Kommission), Slg. 1999,11-3139 Rn. 117. 151 Zuleeg, NJW 2000, S. 2850; Rodriguez Iglesias, EuGRZ 1997, S. 292 f. Vgl. zu diesen Grundsätzen oben, E III Rn. 23. 152 Vgl. näher zum Vorabentscheidungsverfahren Streinz, Rn. 557 ff. 153 Eine Vorlagepflicht für erstinstanzliche Gerichte besteht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs jedoch dann, wenn diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes Gemeinschaftsrecht unangewendet lassen oder als nichtig betrachten. Vgl. näher EuCH, Rs. 314/85 (Foto-FrostlHauptzollarnt Lübeck-Ost), Slg. 1987,4199 Rn. 12 ff. 154 Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag; EuCH, Rs. 314/85 (Foto-Frost/Hauptzollamt LübeckOst), Slg. 1987,4199 Rn. 12. 155 Vgl. Art. 7 VO 1258/99. 156 CA La Pergola, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Slg. 2000,1-2415 Rn. 20 ff.; Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, S. 106.

III. Finanzkontrolle

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chen Agrarmarktpolitik werden sie nachfolgend als Anlastungen bezeichnet, um sie auch terminologisch klar von den von Finanzkorrekturen, die der Mitgliedstaat gegenüber den Begünstigten verhängt, abzugrenzen. Ein Anlastungsverfahren wird eingeleitet, wenn die Mitgliedstaaten ihre Pflichten zur recht- und ordnungsmäßigen Verwaltung und Finanzkontrolle von Strukturfondsprogrammen verietzen. 157 Dabei haften sie auch für die von ihren mit autonomen Befugnissen ausgestatteten Gebietskörperschaften oder sonstigen Einrichtungen bei der Programm verwaltung und -kontrolle begangenen Pflichtverietzungen. 158 Die Anlastungen werden vorgenommen, indem die Gemeinschaftsbeteiligung der Strukturfonds für die von der Pflichtverletzung betroffenen Programme ganz oder teilweise gestrichen wird. 159 (30) Im Unterschied zu den vom Mitgliedstaat gegenüber den Begünstigten verhängten Finanzkorrekturen führen Anlastungen der Kommission für den Mitgliedstaat zum endgültigen Verlust der Fondsmittel; eine anderweitige Verwendung für Strukturfondsprogramme, die nicht von der Pflichtverletzung betroffen sind, ist ausgeschlossen.1 6o Die Mitgliedstaaten haben bereits erhaltene Zahlungen aus den Strukturfonds zu erstatten, soweit der Rechtsgrund für deren Leistung infolge der Anlastung nachträglich entfallen ist. 161 (31) Die Befugnisse der Kommission, Zahlungsanträge im Zahlungsverfahren gern. Art. 32 Abs. 3 und 4 VO 1260/99 abzulehnen, werden durch ein Anlastungsverfahren nicht berührt. 162 Auch entbinden von der Kommission ausgesprochene Anlastungen den betroffenen Mitgliedstaat nicht von seinen Verpflichtungen, selbst Unregelmäßigkeiten weiter zu verfolgen und gemeinschaftsrechtswidrig ausgezahlte staatliche Beihilfen zurückzufordern. 163 (32) Daneben steht der Kommission auch die Möglichkeit offen, gegen den Mitgliedstaat, der bei der Durchführung eines Strukturfondsprogramms Gemeinschaftsrecht verletzt, ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof einzuleiten, da es sich bei den Anlastungsverfahren der Strukturfonds und den Vertragsverletzungsverfahren um zwei voneinander unabhängige rechtliche Instrumente handelt, die von der Kommission sowohl alternativ als auch parallel genutzt Vgl. näher unten, E III Rn. 33. EuGH. Rs. 8/88 (Deutschland/ Kommission), Slg. 1990,1-2321 Rn. 20 f., für den vergleichbaren Fall der Verwaltung der Mittel des EAGFL-G durch die Mitgliedstaaten. Ob und unter welchen Voraussetzungen ein Mitgliedstaat seine Gebietskörperschaften für Anlastungen, die durch deren Pflichtverletzungen ausgelöst wurden, in Regress nehmen kann, richtet sich nach innerstaatlichem Recht. Die damit zusammenhängenden Fragen sind für das bundesdeutsche Recht trotz ihrer großen praktischen Relevanz noch nicht ausreichend durch Gesetz oder höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt. Vgl. dazu näher lsensee. S. 760 ff.; Dederer, NVwZ 2001, S. 258 ff., jeweils m. w. Nw. 159 Art. 39 Abs. 3 lit. b) VO 1260/99. 160 Ziff. I (h) u. Ziff. 3 Leitlinien Finanzkorrekturen. 161 Art. 39 Abs. 4 VO 1260/99. 162 Art. 39 Abs. 5 VO 1260/99. 163 Art. 8 Abs. 3 VO 448/2001. 157

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

werden können, um die Mitgliedstaaten zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen im Bereich der Strukturfonds anzuhalten. l64 Allerdings haben die Vertragsverletzungsverfahren den Nachteil, dass sie sehr langwierig und aufwendig sind und oft Jahre vergehen, bevor Maßnahmen ergriffen werden, um dem Gemeinschaftsrecht entsprechende Zustände herzustellen. Finanzielle Konsequenzen ergeben sich für den säumigen Mitgliedstaat erst, wenn er in einem weiteren Verfahren gern. Art. 228 Abs. 2 EG-Vertrag wegen Missachtung der Entscheidung des Gerichtshofs verurteilt wird. Es ist deshalb zu vermuten, dass sich die Anlastungsverfahren als besonders wirkungsvolle Instrumente erweisen werden, um die Beachtung des Gemeinschaftsrechts bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme durchzusetzen. Dagegen sollten Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht parallel zu diesen Sanktionen nur dann mit Vertragsverletzungsverfahren verfolgt werden, wenn es sich um Fälle von grundsätzlicher Bedeutung handelt. 165 bb) Pflichtwidriges Verhalten des Mitgliedstaates (33) Voraussetzung eines Anlastungsverfahrens ist es, dass der Mitgliedstaat seine Pflichten zur recht- und ordnungsmäßigen Verwaltung und Finanzkontrolle von Strukturfondsprogrammen verletzt. Die VO 1260/99 unterscheidet dabei drei Kategorien von Pflichtverletzungen, die ein Anlastungsverfahren auslösen. Demnach leitet die Kommission ein Anlastungsverfahren ein, wenn der Mitgliedstaat nicht die geeigneten und erforderlichen Maßnahmen trifft, um Unregelmäßigkeiten aufzuklären und abzustellen und die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten nicht mit angemessenen Finanzkorrekturen ahndet. 166 Ein Anlastungsverfahren wird ferner ausgelöst, wenn der Mitgliedstaat bei der Durchführung eines Strukturfondsprogramms das Gemeinschaftsrecht verletzt oder gegen die für das betreffende Programm geltenden gemeinschaftlichen und nationalen Durchführungsbestimmungen verstößt,167 und daher die Rechtfertigung für eine Beteiligung der Strukturfonds an der Programmfinanzierung ganz oder teilweise entfällt. 168 Schließlich kommt es zu einem Anlastungsverfahren, wenn beim Finanzkontrollsystem des Mitgliedstaates erhebliche Mängel vorliegen, die zu systembedingt wiederkehrenden Unregelmäßigkeiten führen können.169 164 Eu GEI, Rs. T-461 /93 (An Taisce/Kommission), Slg. 1994,11-733 Rn. 30 ff.; Kommission, Jahresberichte über die Kontrolle der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts für die

Jahre 1996 bis 2000, KOM (1997) 299, ABl.EG 1997 C 332/1, S. 70 f.; KOM (1998) 317, S. 133 f.; KOM (1999) 301, S. 59 f.; KOM (2000) 92, S. 54 f.; KOM (2001) 309, S. 116 f.; dieselbe, KOM (2000) 92, S. 54 f. 165 Vgl. näher - auch zum Vorstehenden - Mägele, EWS 1998, S. 8 ff.; Albin, DVBl. 2000, S. 1491 f.; Kommission, KOM (2001) 31, S. 14; WSA, Die Situation der Natur und des Naturschutzes in Europa, CES 721 /2001, Ziff. 3.5.2. 166 Art. 38 Abs. 5, Art. 39 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a) i. V. m. Abs. 1 VO 1260/99. 167 Zum Kreis der zu beachtenden Bestimmungen vgl. näher oben, E 111 Rn. 18. 168 Art. 39 Abs. 2 UAbs. llit. b) VO 1260/99.

111. Finanzkontrolle

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cc) Festsetzung der Anlastung (34) Stellt die Kommission bei ihren Prüfungen fest, dass die oben beschriebenen Voraussetzungen für die Einleitung eines Anlastungsverfahrens vorliegen, so setzt sie gern. Art. 39 Abs. 2 UAbs. 1 VO 1260/99 die Zwischenzahlungen für die von der Pflichtverletzung erfassten Programme aus. Der Zahlungsaussetzung nach Art. 39 Abs. 2 UAbs. I VO 1260/99 steht die vorläufige Aussetzung der Zwischenzahlung nach Art. 38 Abs. 5 VO 1260/99 gleich. 17o Dem betroffenen Mitgliedstaat sind die Gründe für die Zahlungs aussetzung mitzuteilen. Dabei ist ihm eine Frist zu setzen, um sich zu den Vorwürfen der Kommission zu äußern und die erforderlichen Abhilfemaßnahmen zu treffen. 171 Die Frist hierfür beträgt in der Regel zwei Monate. l72 Beabsichtigt die Kommission die Höhe der Anlastungen anhand extrapolierter oder pauschaler Anlastungen 173 festzusetzen, so kann sie um weitere zwei Monate verlängert werden. 174 Wurde das Anlastungsverfahren durch eine vorläufige Aussetzung der Zwischenzahlung nach Art. 38 Abs. 5 VO 1260/99 eingeleitet, so beträgt diese Frist einheitlich fünf Monate. 175 Erhebt der Mitgliedstaat Einwände gegen die Feststellungen der Kommission und die von dieser vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen, so findet innerhalb dieser Frist eine Anhörung statt, bei der sich Kommission und Mitgliedstaat in partnerschaftlichem Zusammenwirken um eine Einigung bemühen. 176 (35) Soweit innerhalb der Frist keine Einigung zustande gekommen ist und der Mitgliedstaat keine angemessenen Abhilfemaßnahmen getroffen hat, um finanzielle Schäden für die Strukturfonds zu verhindern, kann die Kommission innerhalb von drei Monaten - gerechnet ab dem Zeitpunkt der oben beschriebenen Anhörung 177 - die Vorauszahlungen kürzen oder die erforderlichen Anlastungen festsetzen, indem sie die Beteiligung der Strukturfonds für das betreffende Programm ganz oder teilweise streicht. 178 Die Anlastung hat damit für den Mitgliedstaat weitreichende Konsequenzen, da sie zum vollen oder teil weisen Verlust des durch die Entscheidung über die Fondsbeteiligung begründeten Anspruchs auf die für das 169 Art. 39 Abs. 2 UAbs. I lit. c) VO 1260/99; Ziff. I a) Leitlinien Finanzkontrolle. Zu den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die Finanzkontrollsysteme vgl. oben, E 111 Rn. 2 ff. 170 Vorläufige Aussetzungen der Zwischenzahlungen können von der Kommission als Sicherungsmaßnahme getroffen werden, wenn erhebliche Unregelmäßigkeiten vorliegen, die vom Mitgliedstaat nicht berichtigt wurden und sofortiges Handeln erforderlich ist. 171 Art. 39 Abs. 2 UAbs. I VO 1260/99. 172 Art. 5 Abs. I V0448/2OO1. 173 Dazu sogleich unten, E III Rn. 36 ff. 174 Art. 5 Abs. 2 VO 448/2001. 175 Art. 38 Abs. 5 VO 1260/99, Art. 6 VO 448/2001. 176 Art. 39 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99. 177 Art. 5 Abs. 3 VO 448/200 1. 178 Art. 39 Abs. 3 UAbs. 1 VO 1260/99; Ziff. 1 i) u. 3 Leitlinien Finanzkontrolle.

20 Holzwart

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

Programm bewilligten Strukturfondsmittel führt. Sie bedarf deshalb nachfolgend einer näheren Betrachtung. (36) Bei ihrer Entscheidung über die Bemessung der Anlastung hat die Kommission den finanziellen Schaden für die Strukturfonds und das Gewicht der mitgliedstaatlichen Pflichtverletzungen zu berücksichtigen sowie die Verhältnismäßigkeit l79 zu wahren. 180 Dabei gilt der Grundsatz, dass die Höhe der Anlastung dem Schaden entsprechen soll, der den Strukturfonds tatsächlich entstanden ist, wobei die Schadenshöhe durch eine vollständige Prüfung aller von den Pflichtverletzungen betroffenen Vorhaben ermittelt wurde. 181 (37) Soweit aber die tatsächliche Schadenshöhe zwar theoretisch genau ermittelbar ist, dies aber zu einem unangemessen hohen Aufwand führen würde, wird die für die Bemessung der Anlastung maßgebliche Schadenshöhe mittels einer Extrapolation ermittelt. Dabei werden homogene Gruppen von Vorhaben gebildet, die vergleichbare Merkmale aufweisen und die nachweisbar von derselben Pflichtwidrigkeit betroffen sind. Sie werden mittels einer repräsentativen Stichprobe überprüft. Die dabei festgestellte Schadenshöhe wird auf die gesamte Gruppe hochgerechnet. 182 (38) Ist dagegen die Schadenshöhe nicht quantifizierbar oder eine völlige Streichung der bewilligten Strukturfondsmittel unverhältnismäßig, so erfolgt die Festsetzung der Anlastung anhand von Pauschalsätzen. 183 Eine pauschale Anlastung erfolgt bei Mängeln im Finanzkontrollsystem des Mitgliedstaates, wenn die durch die Mängel verursachten Schäden nicht im Einzelnen quantifiziert werden können, weil sie in einer Wechselwirkung zu weiteren möglichen Faktoren stehen oder weitgestreute Wirkungen haben können. Eine pauschale Anlastung ist ferner anzuwenden bei Verletzungen des bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme gern. Art. 12 V 0 1260/ 99 zu beachtenden Gemeinschaftsrechts, insbesondere in den Bereichen staatliche Beihilfen, Vergabe öffentlicher Aufträge und UmweltschutZ. 184 (39) Ihr für die Bemessung der Anlastungen durch Art. 39 Abs. 3 VO 1260/99 eröffnetes Ermessen hat die Kommission durch den Erlass der Leitlinien Finanzkorrekturen einseitig gebunden. 18s Die Leitlinien Finanzkorrekturen sehen für die Vgl. zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits oben, E III Rn. 24. Art. 39 Abs. 3 UAbs. 2 VO 1260/99. 181 Art. 4 Abs. I VO 448/2001; Ziff. I c) Leitlinien Finanzkontrolle. 182 Art. 4 Abs. 2 lit. a) VO 448/2001; Ziff. 1 d) Leitlinien Finanzkontrolle. 183 Art. 4 Abs. 21it. b) VO 448/2001; Ziff. 1 e) u. f) Leitlinien Finanzkontrolle. 184 Art. 4 Abs. 2 VO 448/2001; Ziff. 1 e) u. f) Leitlinien Finanzkontrolle. 185 Vgl. EuCH, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Slg. 2000, 1-2415 Rn. 32 f. Vgl. ferner die ständige Rechtsprechung des EuGH zu den auf dem sog. "Belle-Bericht" basierenden Leitlinien der Kommission, die für die gemeinschaftliche Agrarmarktpolitik ein vergleichbar ausgestaltetes Anlastungsverfahren vorsehen. Der Gerichtshof misst diesen Leitlinien rechtliche Bindungswirkung für die Kommission bei, indem er die Rechtmäßigkeit der 179

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III. Finanzkontrolle

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genannten Fallgruppen Anlastungen in Fonn von Pauschalsätzen vor, deren Höhe in Anwendung der von Art. 39 Abs. 3 va 1260/99 vorgegebenen Kriterien des Schweregrads der mitgliedstaatlichen Pflichtverletzung, ihrer potenziellen Schadensträchtigkeit sowie der Verhältnismäßigkeit der Kürzung in fünf Stufen von 100%,25%, 10%,5 % und 2% gestaffelt iSt. 186 (40) Die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit der pauschalen Anlastungen folgt daraus, dass eine Gemeinschaftsfinanzierung die volle Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften voraussetzt. Ist es unmöglich festzustellen, in welchem Umfang eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Maßnahme zu einer Erhöhung der geltend gemachten Ausgaben geführt hat, so hat die Kommission grundsätzlich das Recht, die Finanzierung aller fraglichen Ausgaben abzulehnen. 187 In beiden Fallgestaltungen, in denen pauschale Anlastungen vorgenommen werden, liegen demnach die Voraussetzungen für eine Beteiligung der Strukturfonds dem Grunde nach nicht vor. Gegenüber der völligen Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung bildet die pauschale Anlastung das mildere Mittel, mit dem im Einzelfall die Verhältnismäßigkeit gewahrt und der Schweregrad der Rechtsverletzung und ihre potenzielle Schadensträchtigkeit berücksichtigt werden kann. Durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs wurde deshalb die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit solcher pauschaler Anlastungen ausdrücklich bestätigt. Dabei wurde es auch als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar angesehen, dass sich die Einzelheiten für die Bemessung der pauschalen Anlastungen nicht unmittelbar aus dem Basisrechtsakt, sondern aus ennessensbindenden Leitlinien der Kommission ergeben. 188 (41) Beabsichtigt die Kommission, die Anlastungen anhand von Extrapolationen oder Pauschalsätzen festzulegen, so hat sie die Pflichtverletzungen des Mitgliedstaates lediglich glaubhaft zu machen; dem betroffenen Mitgliedstaat steht dagegen die Möglichkeit offen, den Gegenbeweis zu erbringen, dass der tatsächliche Schaden für die Strukturfonds und der Umfang der Pflichtverletzungen geringer waren, als von der Kommission veranschlagt. 189 Diese Verteilung der Beweislast von der Kommission getroffenen Maßnahmen voll am Maßstab dieser Leitlinien überprüft. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-238/96 (Irland/Kommission), Sig. 1998,1-5801 Rn. 34 ff.; EuGH, Rs. C-242/96 (Italien/Kommission), Sig. 1998,1-5863 Rn. 63 ff.; EuGH, Rs. C-242/97 (Belgien/Kommission), Sig. 2000, 1-3421 Rn. 100 ff.; EuGH, Rs. C-278/98 (Niederlande/ Kommission), Sig. 2001, 1-1501 Rn. 95. 186 Vgl. näher Ziff. 2 Leitlinien Finanzkontrolle. 187 So auch die ständige Rechtsprechung des EuGH zur Übernahme von Agrarmarktausgaben durch die Gemeinschaft. Vgl. EuGH, Rs. C-278/98 (Niederlande/Kommission), Sig. 2001,1-1501 Rn. 38, llO; EuGH, Rs. C-242/97 (Belgien/Kommission), Sig. 2000, 1-3421 Rn. 122 f.; EuGH, Rs. C-238/96 (Irland/Kommission), Sig. 1998,1-5801 Rn. 36 f. 188 EuGH, Rs. C-443/97 (Spanien/Kommission), Sig. 2000, 1-2415 Rn. 30 ff., und die ständige Rechtsprechung des EuGH zu den Anlastungsverfahren der gemeinschaftlichen Agrarmarktpolitik; vgl. etwa EuGH, Rs. C-238/96 (Irland/Kommission), Sig. 1998,1-5801 Rn. 34 ff.; EuGH, Rs. C-278/98 (Niederlande/Kommission), Slg. 2001, 1-1501 Rn. 95; EuGH, Rs. C-242/96 (Italien/Kommission), Sig. 1998,1-5863 Rn. 63 ff. 20'

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

zu Lasten der Mitgliedstaaten rechtfertigt sich daraus, dass sie für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme zuständig sind, und deshalb am besten zur Aufklärung dieser Umstände in der Lage sind. 190 dd) Rechtsschutz (42) Gegen die Anlastungsentscheidung der Kommission ist dem betroffenen Mitgliedstaat die Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof gern. Art. 230 Abs. I EGVertrag eröffnet. Regionale oder kommunalen Gebietskörperschaften mit autonomen Verwaltungskompetenzen, die nach nationalem Recht für die selbständige Verwaltung eines von Anlastungen betroffenen Strukturfondsprogramms zuständig sind, können gern. Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag gegen die Anlastungsentscheidung Nichtigkeitsklage vor dem EuGEI erheben, da die Anlastungsentscheidung ohne weitere Zwischenschritte zur Kürzung der für das Programm bewilligten Strukturfondsmittel führt und sie daher unmittelbar 191 und individuell 192 betrifft. (43) Dagegen kommt den Begünstigten eines vom Anlastungsverfahrens betroffenen Strukturfondsprogramms in der Regel kein Klagerecht gegen Anlastungsentscheidungen der Kommission nach Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag zu, da diese Entscheidungen nur die finanziellen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und dem Mitgliedstaat regeln und dem Begünstigten gegenüber keine Rechtswirkungen entfalten, so dass der Begünstigte durch eine Anlastungsentscheidung nicht unmittelbar und individuell betroffen iSt. 193 Die Voraussetzungen des Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag liegen aber dann vor, wenn die streitige Anlastungsentscheidung eine zusätzliche Bestimmung enthält, die den Mitgliedstaat verpflichtet, FinanzkorrekArt. 5 Abs. 2 V0448/2001. So die ständige Rechtsprechung des EuGH zur Beweislastverteilung hinsichtlich der finanziellen Folgen bei Mängeln im Verwaltungs- und Kontrollsystem im Bereich der gemeinschaftlichen Agrarmarktpolitik. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-54 / 95 (Deutschland / Kommission), Sig. 1999, 1-0035 Rn. 35; EuGH, Rs. C-238/96 (Irland/Kommission), Sig. 1998, 1-5801 Rn. 27 ff., 37 f.; EuGH, Rs. C-242/97 (Belgien/Kommission), Sig. 2000, 1-3421 Rn. 33 f. , 104; EuGH, Rs. C-278/98 (Niederlande/Kommission), Sig. 2001, 1-1501 Rn. 39 f., 110. 191 Zur unmittelbaren Betroffenheit von regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften durch Kommissionsentscheidungen vgl. EuGH, Rs. 222/83 (Gemeinde Differdange / Kommission), Sig. 1984, 2889 Rn. 12; EuGEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a. / Kommission), Sig. 1999,11-3663 Rn. 89 f., sowie oben, C III Rn. 32. 192 Zur individuellen Betroffenheit von regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften durch Kommissionsentscheidungen vgl. näher EuGEl, verb. Rs. T-132/96 u. T-136/96 (Sachsen u. a./Kommission), Sig. 1999, 11-3663 Rn. 84; EuGEl, Rs. T-288/97 (Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Kommission), Sig. 1999, 11-1871 Rn. 31 ff.; Eu GEI, Rs. T-214/95 (Vlaams Gewest/Kommission), Sig. 1998, 11-717 Rn. 28 f.; sowie oben, C III Rn. 32. 193 Vgl. EuGEl, Rs. T-244/00 (Coillte Teoranta/Kommission), Sig. 2001, 11-1275 Rn. 44 f., für die Rechnungsabschlussverfahren der gemeinschaftlichen Agrarmarktpolitik. 189

190

III. Finanzkontrolle

309

turen gegen den Begünstigten zu verhängen. 194 Soweit dem Begünstigten gegen die Anlastungsentscheidung keine Nichtigkeitsklage gern. Art. 230 Abs. 4 EG-Vertrag eröffnet ist, kann er im Verfahren vor den nationalen Gerichten deren Rechtmäßigkeit bestreiten, falls der Mitgliedstaat aufgrund dieser Anlastungsentscheidung Finanzkorrekturen gegen ihn verhängt. Zweifel an ihrer Gültigkeit sind dann in einem Vorlageverfahren vor dem EuGH zu klären. 195

3. Bewertung (44) Das Recht der Strukturfonds setzt das Konzept der dezentralisierten Verwaltung der Strukturfonds auch im Bereich der Finanzkontrolle konsequent um und sieht eine klare Zuweisung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen Kommission und Mitgliedstaat vor. (45) Dabei ist der Mitgliedstaat verpflichtet, die recht- und ordnungsmäßige Verwendung der Strukturfondsmittel bei der Programmdurchführung zu gewährleisten. Hierfür hat er ein laufend auf seine Wirksamkeit zu überprüfendes Verwaltungs- und Kontrollsystem zu unterhalten und die von den Wirtschaftsteilnehmern bei der Programmdurchführung begangenen Unregelmäßigkeiten durch Finanzkorrekturen zu ahnden. 196 Die dabei freigewordenen Strukturfondsmittel kann er für andere, zur Programmdurchführung geeignete Vorhaben verwenden. Dies erscheint sinnvoll, da so vermieden wird. dass der Mitgliedstaat von Finanzkorrekturen durch einen drohenden Verlust von Strukturfondsmitteln abgeschreckt wird. 197 (46) Aufgabe der Kommission ist es, die Erfüllung der mitgliedstaatlichen Pflichten zu überprüfen und durchzusetzen. 198 Insbesondere mit dem Anlastungsverfahren verfügt die Kommission über ein wirksames Durchsetzungsinstrument, das dem Vertragsverletzungsverfahren überlegen ist. Nunmehr können auch Mängel im Verwaltungs- und Kontrollsystem für den Mitgliedstaat zu pauschalen Anlastungen und damit zu erheblichen und endgültigen Verlusten an Strukturfondsmitteln führen. Nach den Erfahrungen mit dem vergleichbar ausgestalteten Rechnungsabschlussverfahren der Gemeinsamen Agrarpolitik ist damit zu rechnen, dass die von der Kommission künftig zu treffenden Anlastungsentscheidungen zu zahlreichen Klagen der Mitgliedstaaten vor dem EuGH führen werden. 199 194 Eu GEI, Rs. T-244/00 (Coillte Teoranta/Kommission), Sig. 2001 , II-1275 Rn. 45. Eine solche Verpflichtung könnte auf Art. 38 Abs. 4 VO 1260/99 gestützt werden. 195 EuGE/, Rs. T-244/00 (Coillte Teoranta/Kommission), Sig. 2001, II-1275 Rn. 49. Zur Vorlagepflicht nationaler Gerichte im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens vgl. oben, E III Rn. 28. 196 Vgl. oben, E III Rn. 2 ff. 197 Vgl. oben, E III Rn. 14. 198 Vgl. oben, E III Rn. 9. 199 Vgl. - auch zum Vorstehenden - E III Rn. 29 ff.

310

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

IV. Begleitung und Bewertung 1. Grundbegriffe und Methodik (1) Die Notwendigkeit, die Wirksamkeit und Effizienz ihrer Investitionsstrategien und -entscheidungen zu prüfen und zu gewährleisten, stellt sich nicht nur für privatwirtschaftliche Unternehmen, sondern in gleicher Weise auch für die an der Finanzierung von Strukturfondsprogrammen beteiligten öffentlichen Träger, die gegenüber dem Steuerzahler Rechenschaft über die Verwendung der öffentlichen Mittel abzulegen haben. Deshalb ist eine Begleitung und Bewertung der Strukturfondsprogramme vorgesehen, bei der die Leistung eines Strukturfondsprogramms während der Durchführungsphase überwacht und bewerteeOo sowie das Programm angepasst wird, soweit sich dies als notwendig erweist, um seine Leistungsfähigkeit zu sichern bzw. zu verbessern. 201 In Anlehnung an die Terminologie der Kommission 202 und der VO 1260/99203 lassen sich Begleitung und Bewertung unter den Oberbegriff der Leistungskontrolle subsumieren.

(2) Die Leistungskontrolle umfasst die Überprüfung der Wirksamkeit und der Effizienz der Programme. Bei der Überprüfung der Wirksamkeit ist zu untersuchen, ob die Ergebnisse der Programmdurchführung mit den in den Planungsdokumenten festgelegten Zielen übereinstimmen und ferner, ob unerwartete Ergebnisse aufgetreten sind. Die Effizienzprüfung stellt dagegen die Frage nach dem angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnis zwischen den Ergebnissen und den hierfür eingesetzten finanziellen Ressourcen?04 (3) Die Leistungskontrolle folgt dem drei stufigen Aufbau der Programmplanung?05 Dabei wird zunächst die unterste Programmstufe der Maßnahmen, dann die mittlere Stufe der Schwerpunkte und schließlich die oberste Stufe der Strategie geprüft. Für die Bewertung einer höheren Programmstufe werden jeweils die für die nachgeordnete Stufe gewonnenen Ergebnisse herangezogen. Es ist auch zu prüfen, ob sich die zugrundeliegende sozioökonomische Lage verändert hat, und, sofern dies der Fall ist, welche Wechsel wirkungen sich für die Programmleistung ergeben?06

(4) Die Leistung wird kontrolliert, indem die für das Programm festgelegten Ziele mit den Ergebnissen und den hierfür eingesetzten Ressourcen verglichen werden. 207 Die Ziele jeder Programmstufe sind hierarchisch auf drei Ebenen zu Art. 40 Abs. 1 VO 1260/99. Art. 14 Abs. 2, Art. 34 Abs. 3 VO 1260/99. 202 Vgl. etwa Kommission, Arbeitspapier 3, S. 13. 203 Vgl. Art. 44 Abs. 2 VO 1260/99. 204 Art. 42 Abs. I, Art. 43 Abs. 1 VO 1260/99; Kommission. MEANS Vol. I, S. 71 f.; dieselbe, Arbeitspapier 3, S. 10 ff.; Bollen/ Hartwig / Nicolaides. S. 68. 205 Vgl. dazu näher oben, C III Rn. 15 ff. 206 Kommission, MEANS Vol. I, S. 87; Bollen/Hartwig/Nicolaides. S. 67 f. 200 201

IV. Begleitung und Bewertung

311

staffeln und miteinander zu verknüpfen. 208 In den Programmplanungsdokumenten müssen für alle Ebenen der Zielhierarchie die Ziele klar definiert und der Grad ihrer Verwirklichung kontrollierbar gemacht werden. Hierzu sind Indikatoren im Sinne von Zielgrößen und -werten festzulegen, anhand derer gemessen werden kann, ob das betreffende Ziel in der Durchführungsphase tatsächlich erreicht wurde. 209 (5) Die Aufgabe, die Programmziele und -indikatoren zu bestimmen, ist von den für die Ausarbeitung der Pläne zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden im Rahmen der Ex-ante-Bewertung wahrzunehmen,z1O Dabei sollen die von der Kommission entwickelten Basisindikatoren verwendet werden. Bei diesen Basisindikatoren handelt es sich um standardisierte Indikatoren, die quantifiziert und für Ziele dieser Art allgemein anerkannt und gebräuchlich sind; sie beruhen auf den Erfahrungen aus vorangegangenen Bewertungsverfahren,zll (6) Das oben beschriebene Verfahren soll eine methodische Hilfestellung bieten, um die zu erwartenden Programmleistungen vorherzusagen, die erbrachten Leistungen zu messen und um verschiedene Programme miteinander zu vergleichen. 212 Allerdings dürfen seine Grenzen nicht verkannt werden. Für die Auswahl und Bemessung der Indikatoren besteht ein erheblicher Spielraum, so dass die Leistungsbewertung maßgeblich davon abhängt, welche Indikatoren festgesetzt und wie ehrgeizig diese quantifiziert wurden. Auch ist häufig nicht feststellbar, ob und in welchem Ausmaß bestimmte Ergebnisse auf das betreffende Strukturfondsprogramm oder auf außerhalb dieses Programms liegende Umstände zurückzuführen sind. Ferner lassen sich verschiedene Programme nur dann miteinander vergleichen, wenn ihre Leistungen anhand desselben Kataloges von Indikatoren gemessen wurden. 213 (7) Folgerichtig führt zwar die Verletzung wesentlicher Verpflichtungen im Rahmen von Begleitung und Bewertung zur Aussetzung der ProgrammgenehmiArt. 40 Abs. 2,42 Abs. 1 VO 1260/99. Art. 36, Art. 40 Abs. 2 VO 1260/99. - Zur Zielhierarchie und zu den verschiedenen Zielkategorien vgl. näher Kommission, MEANS Vol. 1, S. 71, 87 f.; dieselbe, Arbeitspapier 2, S. 13 f.; dieselbe, Arbeitspapier 3, S. 10 ff.; vgl. ferner oben, C III Rn. 15 ff. 209 Art. 36 VO 1260/99. - Zu den verschiedenen Typen von Indikatoren vgl. näher Kommission, MEANS Vol. 2, S. 28 ff.; dieselbe, Arbeitspapier 3, S. 24 f.; Bollen/ Hartwig / Nicolaides, S. 68 f. 210 Art. 41 VO 1260/99; vgl. ferner oben, C III Rn. 15 ff. 211 Art. 36 Abs. 1 VO 1260/99, Kommission, Arbeitspapier 3, S. 17 f., 24 ff. mit Anhang 2; dieselbe, KOM (98) 131, S. 31; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 69; Rechnungshof, Sonderbericht 12/2001, Ziff. 44,128, 142. 212 Vgl. näher Kommission, Arbeitspapier 3, S. 24 ff.; Rechnungshof, Sonderbericht 12/2001, Ziff. 142. 213 Vgl. Kommission, Arbeitspapier 3, S. 27 f.; dieselbe, Arbeitspapier 2, S. 15. - Zu den methodischen Problemen der Bewertung von Beschäftigungseffekten vgl. Rechnungshof, Sonderbericht 12/2001, Ziff. 14. ff. 207

208

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E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

gung 214 oder von Zwischen- und Restzahlungen,215 dagegen zieht es für den Mitgliedstaat keinen endgültigen Verlust von Strukturfondsmitteln nach sich, wenn die Programmleistung als unzureichend beurteilt wird. 216 2. Begleitung (8) Im Rahmen der Begleitung sind unter Verantwortung der Verwaltungsbehörde fortlaufend diejenigen Daten über die Programmdurchführung zu erfassen, die notwendig sind, um die Leistung der Programme anhand der in den Planungsdokumenten festgelegten Indikatoren zu messen. 217 Diese mit einem beachtlichem Verwaltungsaufwand verbundene Aufgabe sollte von den Behörden wahrgenommen werden, die für die Durchführung der Programme jeweils zuständig sind.218 Das Begleitsystem muss zusätzlich die von anderen statistischen Systemen des Mitgliedstaates erhobenen Daten einbeziehen, soweit sie für die Überwachung und Evaluation der Programme relevant sind?19 Die so gesammelten Daten sind aufzubereiten und zu analysieren und dem Begleitausschuss zur laufenden Überprüfung der Programmleistung vorzulegen. 22o Die wesentlichen Ergebnisse sind in einem jährlichen Durchführungsbericht und in einem Schlussbericht zusammenzufassen, der über die Bedingungen der Programmdurchführung, die dabei erzielten Fortschritte und die finanzielle Abwicklung Rechenschaft ablegen muss?21 (9) Im Rahmen eines jährlichen Treffens zwischen der Kommission und der Verwaltungsbehörde werden das Begleitsystem des Programms, die wichtigsten Ergebnisse der Programmdurchführung und -begleitung und die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen geprüft. Die Kommission kann nach Abschluss der Prüfung dem Mitgliedstaat oder seiner Verwaltungsbehörde Anpassungen der Regelungen für die Begleitung und Verwaltung der Strukturfondsprogramme empfehlen, wenn sie der Auffassung ist, dass diese unzureichend sind. Diese Empfehlungen sind 214 Die Verweigerung der Programmgenehmigung erfolgt bei einer unzureichenden Ex-ante-Bewertung; vgl. Art. 15 Abs. 3 VO 1260/99 und näher oben, C III Rn. 15 ff. 215 Gern. Art. 32 Abs. 31it. b), c), e) u. Abs. 4lit. b) VO l260/99 wird die Zwischen- und Abschlusszahlung verweigert bei Nichterfüllung der Berichtspflichten und unzureichenden Stellungnahmen zu Empfehlungen der Kommission (unten, E IV Rn. 8 f.) und ferner bei Fehlen der falligen Halbzeitbewertung (unten, E IV Rn. 11 ff.) - Zum Zahlungsverfahren vgl. näher oben, EIl Rn. 5 ff. 216 Vgl. näher unten, E IV Rn. 17 f. 217 Art. 34 Abs. 3 lit. a) u. Art. 36 Abs. 1 VO 1260/99; BollenlHartwiglNicolaides, S. 69. 218 Kommission, Arbeitspapier 3, S. 20. 219 Art. 40 Abs. 3 VO l260/99. 220 Die Modalitäten für die Sammlung der zur Leistungsmessung benötigten Daten, ihre Aufbereitung, Auswertung und Weiterleitung an den Begleitausschuss sind in den Programmplanungsdokumenten geregelt. 221 Art. 37 VO 1260/99.

IV. Begleitung und Bewertung

313

aber - im Unterschied zu den Kommissionsaufforderungen im Bereich der Finanzkontrolle 222 - unverbindlich. Der Mitgliedstaat hat der Kommission lediglich darzulegen, ob und in welchem Umfang er den Empfehlungen gefolgt ist, und ggf. mitzuteilen, weshalb er die Empfehlungen nicht befolgt hat. 223 (10) Im Rahmen der Begleitung kann die ErgPP unter Beachtung der Kommissionsentscheidung über die Fondsbeteiligung angepasst werden. Zuständig hierfür ist die Verwaltungsbehörde, die dabei auf Antrag des Begleitausschusses oder in eigener Verantwortung handeln kann. Änderungen der ErgPP bedürfen der Bestätigung durch den Begleitausschuss?24

3. Halbzeit- und Ex-post-Bewertung (11) Die VO 1260/99 sieht neben der bereits untersuchten Ex-ante-Bewertung 225 mit der Halbzeitbewertung und der Ex-post-Bewertung zwei weitere obligatorische Bewertungen der Strukturfondsprogramme vor?26 Trotz einiger Unterschiede in der Funktion, dem Zeitpunkt und den Zuständigkeiten folgen diese Bewertungen dem einheitlichen methodischen Konzept für die Leistungskontrolle von Strukturfondsprogrammen227 und ferner gemeinsamen Grundsätzen für ihre ordnungsgemäße Durchführung. 228 (12) Um die Objektivität dieser Bewertungen zu gewährleisten, müssen sie von einem unabhängigen Bewertungssachverständigen durchgeführt werden. 229 An der Unabhängigkeit fehlt es, wenn diese Bewertungen von Personen oder Stellen vorgenommen werden, die unmittelbar mit der laufenden Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme befasst sind. 23o Ferner hat der Bewerter zunächst die Zuverlässigkeit des Begleitsystems zu prüfen, damit die Bewertung auf einer gesicherten Datenbasis beruht. 231 Die Auswertung der in der Begleitung erfassten Daten und Informationen muss auf fachlich anerkannten Verfahren beruhen; die daraus gezogenen Schlussfolgerungen müssen nachvollziehbar, eindeutig und ordnungsgemäß begründet sein?32

222 223 224 225 226 227 228

229 230

231 232

Vgl. Art. 38 Abs. 4 VO 1260/99 und näher oben, E III Rn. 11. Art. 34 Abs. 2 UAbs. 2 VO 1260/99. Art. 34 Abs. 3 VO 1260/99 und oben, C III Rn. 33 ff. Vgl. oben, C III Rn. 15 ff., E IV Rn. 6. Art. 40 Abs. 1 VO 1260/99. Vgl. oben, E IV Rn. 1 ff. Kommission, Arbeitspapier 8, S. 14. Vgl. Art. 42 Abs. 2 u. Art. 43 Abs. 2 VO 1260/99. Kommission, Arbeitspapier 8, S. 11. Vgl. Art. 42 Abs. 1 VO 1260/99. Kommission, Arbeitspapier 8, S. 12 ff.

314

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

(13) Der Halbzeitbewertung kommen besonders wichtige Aufgaben zu. Ihre Ergebnisse bilden die Grundlage für die Entscheidung, ob Änderungen am laufenden Programm vorgenommen werden sollen. 233 Sie schafft ferner die Basis für die Verteilung der leistungs gebundenen Reserve?34 Schließlich sind die im Rahmen der Zwischenbewertung gewonnenen Erkenntnisse von großer Bedeutung für die Konzeption der Strukturfondsprogramme im nächsten, 2007 beginnenden Förderzeitraum?35 Um die Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchführung der Halbzeitbewertungen anzuhalten, sind Zwischenzahlungen nunmehr an die Bedingung geknüpft, dass der Kommission die fälligen Halbzeitbewertungen vorliegen. 236 (14) In der Halbzeitbewertung wird überprüft, ob sich die Strukturfondsprogramme in der Praxis tatsächlich als wirksam und effizient erweisen. Hierzu werden die bis dahin gemessenen Ergebnisse der Programmdurchführung mit den in der Planung vorgegebenen Zielen verglichen. Dabei ist prüfen, ob die für die Beseitigung der sozioökonomischen Probleme gewählten Entwicklungsstrategien und Schwerpunkte weiterhin geeignet sind, oder ob diese - etwa im Hinblick auf veränderte Rahmenbedingungen - angepasst werden sollten?37 (15) Verantwortlich für die Halbzeitbewertung der Strukturfondsprogramme238 ist die Verwaltungsbehörde. Sie arbeitet dabei mit dem Mitgliedstaat und der Kommission zusammen. Die vom unabhängigen Bewertungssachverständigen durchgeführte Halbzeitbewertung ist dem Begleitausschuss zur Prüfung vorzulegen. Anschließend ist sie der Kommission in der Regel drei Jahre nach der Programmgenehmigung, spätestens aber am 31. 12. 2003 zu übermiueln. 239 Dies gilt auch dann, wenn sich die Programmgenehmigung - wie etwa bei zahlreichen Programmen der Gemeinschaftsinitiativen und des Zieles 2240 - erheblich verzögert hat. Die Kommission prüft dann die Qualität der Bewertung sowie die aus ihr zu ziehenden Schlüsse für die Verteilung der leistungsgebundenen Reserve und eine mögliche Anpassung des Programms?41 Solche Anpassungen können im Anschluss an die Zwischenbewertung auf Initiative des Mitgliedstaates oder der Kommission nach den für die Programmplanung geltenden Bestimmungen vorgenommen werden?42 Art. 42 Abs. 3, Art. 14 Abs. 2 VO 1260/99. Art. 42 Abs. 3, Art. 44 Abs. 2 VO 1260/99; dazu sogleich unten, E IV Rn. 17 f. 235 Kommission, KOM (1998) 782, S. 33; dieselbe, Arbeitspapier 2, S. 7. 236 Art. 32 Abs. 2lit. c) VO 1260/99. 237 Art. 42 Abs. 1 VO 1260/99 - Vgl. ferner Kommission, Arbeitspapier 8, S. 16 ff.; Bollen/Hartwig/Nicolaides, S. 70 f.; jeweils mit ausführlicher Darstellung der Inhalte der Halbzeitbewertung. 238 Zu bewerten sind gern. Art. 42 Abs. 2 LY.rn. Art. 9lit. e) VO 1260/99 GFK, OP, EPPD undPGI. 239 Art. 42 Abs. 2 VO 1260/99. 240 Vgl. oben, C III Rn. 9, 46. 241 Art. 42 Abs. 3 VO 1260/99. 233

234

IV. Begleitung und Bewertung

315

(16) Mit der Ex-post-Bewertung sind dagegen weniger weitreichende Konsequenzen verbunden. Sie dient in erster Linie dazu, die längerfristigen Ergebnisse der Strukturfondsförderung festzustellen, um systematisch Erkenntnisse zu sammeln, wie Strukturfondsprogramme so verbessert werden können, dass sie ein Höchstmaß an Wirksamkeit und Effizienz erzielen und dabei eine nachhaltige Verbesserung der sozioökonomischen Situation bewirken. Sie wird unter Verantwortung der Kommission von einem unabhängigen Bewerter durchgeführt. Dabei sind Kommission, Mitgliedstaat und Verwaltungsbehörde zur Zusammenarbeit verpflichtet. Ihre Ergebnisse müssen spätestens drei Jahre nach Abschluss des Programms vorliegen?43 Demnach stehen die Erkenntnisse der Ex-Post-Bewertung frühestens zur Mitte des nächsten, 2007 beginnenden Förderzeitraums zur Verfügung, so dass ihnen für die Gestaltung der Programme dieses Förderzeitraums voraussichtlich nur eine geringe Bedeutung zukommen wird. 4. Leistungsgebundene Reserve (17) Art. 44 va 1260/99 führt für die Programme der Ziele 1 bis 3244 das neuartige Anreizinstrument der leistungsgebundenen Reserve ein. Diese beträgt 4% der für die jeweiligen Programme vorgesehenen Mitte1. 245 Damit werden Programme belohnt, deren Leistung angemessen ist. 246 Die Leistungsfähigkeit wird gemessen, indem die Zwischenzielwerte der Leistungsindikatoren,247 die im Rahmen der ex-ante Bewertung speziell für die Verteilung dieser Reserve festgelegt wurden, mit den zum 31. 12.2003 erreichten Ergebnissen der Programmdurchführung verglichen werden?48 Werden jeweils mindestens 75% jedes Zwischenzielwertes der ausgewählten Leistungsindikatoren erreicht, so gilt die Leistung als angemessen.249 (18) Die Mittel der leistungsgebundenen Reserve werden von der Kommission in Abstimmung mit dem betroffenen Mitgliedstaat am 31. 03. 2004 den leistungsfähigen Programmen innerhalb desselben Strukturfondszieles proportional zu ihrer 242 Art. 14 Abs. 2 VO 1260/99; zum Programmplanungsverfahren vgl. näher oben, C III Rn. 10 ff. 243 Art. 43 Abs. 2 VO 1260/99. 244 Das Instrument der leistungsgebundenen Reserve findet für die Programme von Gemeinschaftsinitiativen keine Anwendung; vgl. Art. 44 Abs. I VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 4, S. 2. 245 Art. 7 Abs. 5 VO 1260/99. 246 Art. 44 Abs. 2 VO 1260/99; zu den Einzelheiten vgl. näher Kommission, Arbeitspapier 4, S. 2. 247 Zur Auswahl der Leistungsindikatoren vgl. näher Kommission, Arbeitspapier 4, S. 4 ff. 248 Art. 44 Abs. I UAbs. 2, Art. 34 Abs. I VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 4, S.8. 249 Kommission, Arbeitspapier 4, S. 8.

316

E. Verwaltungs- und Kontrollverfahren

ursprünglich bewilligten Mittelausstattung zugewiesen.25o Ist dagegen die Leistung eines Programms unangemessen, so wird es von der Zuteilung der leistungsgebundenen Reserve ausgeschlossen. Die dadurch freiwerdenden Mittel werden nicht gemeinschaftsweit, sondern nur innerhalb des Mitgliedstaates auf alle leistungsfähigen Programme desselben Ziels umverteilt. 251 Damit verlieren Mitgliedstaaten mit leistungsschwachen Programmen im Ergebnis keine Strukturfondsmittel. Dies schwächt die Anreizfunktion der leistungsbezogenen Reserve. Ein echter, gemeinschaftsweiter Wettbewerb zwischen den Programmen um die knappen Mittel der Strukturfonds scheitert aber bisher an den noch ungelösten methodischen Problemen eines direkten Leistungsvergleichs zwischen den sehr unterschiedlich ausgestalteten Programmen.252 5. Bewertung (19) Die Regelungen über die Begleitung und Bewertung bilden die rechtliche Grundlage für die nunmehr obligatorische Kontrolle der Leistungen der Strukturfondsprogramme. Diese Leistungskontrolle ist notwendig, damit eine Aussage darüber getroffen werden kann, ob die mit dem Programm angestrebten Ziele zu einem angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnis erreicht werden oder ob hierzu gegebenenfalls Veränderungen an der Programmstrategie und -durchführung vorgenommen werden müssen. Darüber hinaus können aus der flächendeckenden Leistungskontrolle wertvolle Informationen darüber gewonnen werden, welche Strategien für die Beseitigung bestimmter Entwicklungsprobleme benachteiligter Regionen besonders erfolgversprechend sein können und deshalb künftig verstärkt bei vergleichbaren Entwicklungsproblemen eingesetzt werden sollten. 253 (20) Die für die Leistungskontrolle genutzte Methode, in jedem Programm quantifizierte Ziele festzulegen, deren Verwirklichung in der Durchführungsphase laufend gemessen wird, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, zumal dem Mitgliedstaat keine Strukturfondsmitte1 verloren gehen, wenn sich eines seiner Programme als nicht ausreichend leistungsfähig erweist. Mit zunehmender Erfahrung dürfte auch das Problem, für bestimmte Kategorien von Regionalentwicklungsrnaßnahmen realistische, aber auch ausreichend ehrgeizige Ziele vorzugeben, besser gelöst werden können?54 Angesichts der erheblichen Bedeutung, die der Leistungskontrolle für die Durchführung und Planung von Strukturfondsprogrammen zukommt, erscheint der mit der Begleitung und Bewertung verbundene zusätzliche Verwaltungsaufwand als vertretbar.

250 251

252 253 254

Art. 44 Abs. 2 VO 1260/99; Kommission, Arbeitspapier 4, S. 2. Kommission, Erklärung zur VO 1260/99, S. 10. Vgl. oben, E IV Rn. 7. Vgl. oben, E IV Rn. 1 ff. Vgl. oben, E IV Rn. 4 ff.

IV. Begleitung und Bewertung

317

(21) Der neu eingeführten leistungsgebundenen Reserve wird in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung voraussichtlich nur eine geringe praktische Bedeutung zukommen. 255 Für die Zukunft sollte intensiv an der Entwicklung von Verfahren gearbeitet werden, die einen zuverlässigen Leistungsvergleich zwischen verschiedenen Programmen ermöglichen. Dann könnte die leistungsgebundene Reserve zu einem Instrument umgebaut werden, bei dem die verschiedenen Strukturfondsprogramme in einem leistungsfördemden Wettbewerb um die knappen Mittel der Strukturfonds konkurrieren.

255

Vgl. oben, E IV Rn. 17.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen I. Entwicklung 1. Die Entwicklung bis zur Strukturfondsreform 1988 (1) Allgemein führt ein zu starkes ökonomisches Entwicklungsgefälle zwischen den Regionen eines Wirtschaftsraumes zu einer Überlastung der prosperierenden Ballungszentren und zu einer weiteren Verschlechterung der wirtschaftlichen, sozialen und demographischen Situation in ohnehin bereits benachteiligten Regionen. Es behindert die optimale Nutzung der vorhandenen Produktionsfaktoren. Folglich beeinträchtigen starke regionale Entwicklungsunterschiede das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und gefährden den innergemeinschaftlichen Zusammenhalt. Die Gemeinschaft setzte sich deshalb schon bei ihrer Gründung das vertragliche Ziel, den Rückstand der am stärksten benachteiligten Regionen abzubauen. Jedoch eröffnete das Primärrecht der Gemeinschaft zunächst keine ausdrückliche Kompetenz zur Gestaltung einer eigenständigen Regionalpolitik. 1

(2) Die Hoffnung, dass allein die Kräfte des Gemeinsamen Marktes ausreichen würden, um die bestehenden Entwicklungsunterschiede abzubauen, erfüllte sich jedoch in der Folgezeit nicht. Vielmehr nahmen die regionalen Disparitäten mit der ersten Erweiterung der Gemeinschaft noch weiter zu. Dies führte schließlich zur Schaffung eines spezifischen Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der 1975 seine Tätigkeit aufnahm. Die anschließende Süderweiterung verdoppelte die Zahl der besonders benachteiligten Regionen. Deshalb entwickelte sich der EFRE bereits bis zur Reform der Strukturfonds von 1988 zum wichtigsten Förderinstrument der Gemeinschaft zur Beseitigung von regionalen Entwicklungsrückständen. 2 (3) Dabei wurden die EFRE-Mittel überwiegend für staatliche Investitionen in wirtschaftsnahe Infrastrukturen verwendet. Ferner beteiligte sich der EFRE an staatlichen Beihilfen zugunsten von arbeitsplatzschaffenden Unternehmensinvestitionen. Die Bilanz der Tatigkeit des EFRE in diesem Zeitraum fiel nicht zufriedenstellend aus, da weder eine Verringerung der regionalen Ungleichgewichte erzielt noch ein durch die EFRE-Mittel indizierter gemeinschaftlicher Mehrwert erkennbar wurde. Vielmehr wurde der EFRE entgegen seiner Zielsetzung auch als

I

2

A I Rn. 1 ff. A I Rn. 6 ff.

I.

Entwicklung

319

Umverteilungsmechanismus zum Ausgleich venneintlicher Haushaltsungleichgewichte genutzt. 3 (4) Dies fand seine Ursache auch in Mängeln des rechtlichen Rahmens. Eine grundlegende Schwäche der EFRE-Verordnungen dieser Zeit lag darin, dass sie der Kommission kaum Einflussmöglichkeiten eröffneten, um eine ausreichende Berücksichtigung der übergreifenden Interessen der Gemeinschaft durchzusetzen. Die Auswahl der EFRE-Fördergebiete wurde allein vom Mitgliedstaat vorgenommen. Ferner wurden die EFRE-Mitte1 nach einem System fester Quoten auf die Mitgliedstaaten verteilt, das weder Anreize setzte, um diese zur Vorlage einer großen Zahl attraktiver Projektvorschläge zu veranlassen, noch eine angemessene Bewirtschaftung der Strukturfondsmittel ennöglichte. Das Quotensystem konnte einzelne Mitgliedstaaten nicht daran hindern, die Mittel intern nach dem Gießkannenprinzip zu verteilen.4 (5) Die Verwaltung der EFRE-Mittel war wenig rationell. Die Kommission hatte jedes einzelne Vorhaben gesondert zu prüfen, zu genehmigen, zu kontrollieren und finanziell abzuwickeln. Dieses Verfahren überforderte die Kommission völlig, weil ihre Verwaltungskapazitäten der stetigen Ausweitung der EFRE-Tätigkeit nicht angepasst worden waren. Sie konnte weder die Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken und den nationalen Regionalentwicklungsbemühungen noch die Koordinierung mit den anderen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumenten in ausreichendem Maße gewährleisten. Auch gab es keine Möglichkeit, um effektiv zu kontrollieren, ob die EFRE-Mittel nicht lediglich nationale Fördennittel ersetzten. Die geförderten Projekte wurden von den Mitgliedstaaten aufgrund unzureichender Planung und fehlender Sanktionen oftmals nur schleppend und mangelhaft durchgeführt und mit großer Verspätung abgeschlossen. Dies führte unter anderem dazu, dass EFRE-Mittel in großem Umfang nutzlos blockiert wurden und als sog. "Altlasten" die ordnungsgemäße Bewirtschaftung des Gemeinschaftshaushalts erschwerten. 5 (6) Aufgrund dieser Erfahrungen versuchte die Kommission seit Beginn der 1980er Jahre einen Übergang zum Verfahren der Programmverwaltung einzuleiten und dabei stärkeren Einfluss auf die Ausgestaltung der aus dem EFRE kofinanzierten Vorhaben zu gewinnen.6 (7) Parallel zur Expansion des EFRE wurde auch die Tätigkeit der beiden anderen Strukturfonds ESF und EAGFL-A ausgebaut, so dass der Anteil der Strukturfonds an den Gesamtausgaben der Gemeinschaft auf mehr als 15 % anwuchs. Dem ESF kam die Funktion eines arbeitsmarktpolitischen Instruments zu, während der EAGFL-A für die strukturelle Anpassung im Agrarsektor eingesetzt wurde. Die 3

4 5

6

All Rn. 1 ff. All Rn. 11 f ., 18 ff., 42 ff. All Rn. 11 f., 18 ff., 42 ff. AlIRn. 13,27 ff., 35 ff., 43 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

320

für den EFRE festgestellten Defizite und Probleme traten in gleicher Weise auch bei diesen Fonds auf. Ingesamt zeigte sich die Notwendigkeit, die Tätigkeit der Strukturfonds effektiver zu gestalten, um den großen Herausforderungen der Süderweiterung und der Vollendung des Binnenmarktes zu begegnen. 7

2. Die Strukturfondsreform 1988 und nachfolgende Entwicklungen (8) Die Einheitliche Europäische Akte legte das vertragliche Fundament für die Strukturfondsreform von 1988, indem sie die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ausdrücklich im Vertrag verankerte. Durch den 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht wurde diese Politik weiter vertieft und gestärkt. Sie verpflichtete die Mitgliedstaaten und Regionen der Gemeinschaft zu wirtschaftlicher Solidarität untereinander, damit die Vorteile des vollendeten Binnenmarktes und der Wirtschafts- und Währungsunion auch ihren benachteiligten Mitgliedstaaten und Regionen zugute kommen. Durch die neu eingefügten Art. 130 abis e EWG-Vertrag wurde ein übergreifender vertraglicher Rahmen für alle strukturpolitischen Instrumente der Gemeinschaft geschaffen. Er wies den Strukturfonds die Aufgabe zu, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Gemeinschaft zu stärken und die schwerwiegendsten regionalen Entwicklungsnachteile auszugleichen. 8 (9) Durch die Erweiterung und Vertiefung des europäischen Integrationsprozesses in den Jahren 1980 bis 1995 wurden die Herausforderungen an die gemeinschaftliche Regionalpolitik wesentlich erhöht. Diesen wurde durch eine erhebliche Steigerung der für die Strukturfonds insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel auf mehr als 1 /3 der Gesamtausgaben der Gemeinschaft und ca. 0,31 % ihres BIP begegnet. Maßgeblich für die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten waren der Umfang der regionalen sozioökonomischen Probleme und die wirtschaftliche Leistungskraft des jeweiligen Mitgliedstaates. Folgerichtig wurden Griechenland, Spanien, Portugal, Irland sowie Italien wegen seines starken Nord-Süd-Gefalles und Deutschland mit seinen fünf neuen Bundesländern zu den Hauptempfängern der Strukturfondsmittel. Der EFRE blieb weiterhin der wichtigste Strukturfonds. 9 (10) Die Strukturfondsreform von 1988 hielt an der gewachsenen Aufgabenverteilung zwischen den Fonds fest, gab ihnen aber einen übergreifenden sekundärrechtlichen Rahmen vor und ermöglichte eine stärkere Berücksichtigung gemeinschaftlicher Interessen. Seither wird die Tätigkeit der Fonds durch die gemeinsamen Grundsätze der Konzentration, der Kofinanzierung, der Partnerschaft, der Programmplanung sowie der Zusätzlichkeit gesteuert. Ferner wurden gemeinsame Regelungen für die Koordinierung der Fonds, ihre Abstimmung mit den anderen 7

A IV Rn. 1 ff.

8

A III, A V.

9

A IV Rn. 6, 15,29 ff., A VI Rn. 1,5,9.

I. Entwicklung

321

Gemeinschaftspolitiken und für die Verwaltungs- und Kontrollverfahren vorgegeben. Ergänzt wurden sie durch spezifische Verordnungen für die verschiedenen Fonds. Dieser Rechtsrahmen wurde durch zwei weitere Reformen für die Förderzeiträume 1994 bis 1999 und 2000 bis 2006 fortentwickelt und ausgebaut. 10 (11) Entscheidend geprägt wurden die reformierten Strukturfonds durch den Grundsatz der Konzentration, nach dem die Strukturfondsmittel vorrangig für die am stärksten benachteiligten Regionen und zur Beseitigung der schwerwiegendsten sozioökonomischen Entwicklungsrückstände zu verwenden sind. Umgesetzt wurde der Konzentrationsgrundsatz insbesondere durch die Ausrichtung der Strukturfonds auf zunächst sechs, nach dem Beitritt Finnlands und Schwedens auf sieben Ziele. Über sie wurden mehr als 90% der Gesamtmittel abgewickelt. Die Ziele 1, 2, 5 b) und 6 waren regionalpolitisch ausgerichtet und gebietsbezogen, die Ziele 3 und 4 sowie 5 a) dagegen Querschnittsziele, die Förderungsmöglichkeiten im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates eröffneten. Dabei diente das Ziel 1 der Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand, das Ziel 2 der Umstellung der Regionen mit stark rückläufiger industrieller Entwicklung, das Ziel 5 b) der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, das Ziel 6 der Förderung von Regionen mit extrem niedriger Bevölkerungsdichte. Die Ziele 3 und 4 waren arbeitsmarktpolitisch, das Ziels 5 a) agrarstrukturpolitisch ausgerichtet. 11 (12) Dem Ziel 1, mit dem die ärmsten Regionen der Gemeinschaft gefördert wurden, kam die weitaus größte Bedeutung zu. Die Ziel I-Gebiete wurden mit mehr als 2/3 der zur Verfügung stehenden Mittel unterstützt. 12 (13) Über die Auswahl der Fördergebiete für die gebietsbezogenen Ziele entschieden die Organe der Gemeinschaft unter Berücksichtigung gemeinschaftlicher Kriterien. Dabei wurden im Rahmen der Ziele 1 und 6 starre Kriterien verwendet. Die Kriterien für die Ziele 2 und 5 b) eröffneten Spielraum für Flexibilität und erforderten eine Kooperation zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaat bei der Gebietsauswahl. 13 (14) Im Rahmen des Ziels 1 konnten grundsätzlich nur Regionen der NUTS lI-Ebene mit einem regionalen Pro-Kopf-BIP unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts gefördert werden. Diesen Regionen wurden aber vom Rat weitere Gebiete gleichsteHt, die diese Voraussetzungen nicht in vollem Umfang erfüHten. Dies und die notwendige Einbeziehung der fünf neuen Bundesländer in die Ziel I-Förderung führten im Förderzeitraum 1994 bis 1999 dazu, dass sich der Bevölkerungsanteil der Ziel I-Gebiete von zunächst 21,5 % auf 25 % der Gemeinschaftsbevölkerung erhöhte. 14 10

11 12

13

A IV Rn. A IV Rn. A IV Rn. A IV Rn.

21 Holzwart

6 ff., A VI Rn. 1 ff., A VII Rn. 4 ff. 7 ff., A VI Rn. 2. 13, A VI Rn. 5. 9 ff., A VI Rn. 3 f.

322

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

(15) Bei Ziel 2 und 5 b) wurden Gebiete der NUTS III-Ebene unterstützt. Ziel 2-Gebiete mussten von einer über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegenden Arbeitslosigkeit und gleichzeitig von einem Rückgang der in der Industrie beschäftigten Erwerbstätigen betroffen sein. Hauptkriterien für die Ziel 5 b) -Gebiete waren eine hohe landwirtschaftliche Erwerbsquote und ein niedriges Pro-Kopf-BIP. Auch bei diesen Zielen kam es im Förderzeitraum 1994 bis 1999 zu einer Zunahme der förderfähigen Bevölkerung. Insgesamt lebten im Förderzeitraum 1994 bis 1999 mehr als die Hälfte der Gemeinschaftsbevölkerung in Fördergebieten der Strukturfonds, so dass insoweit ein Widerspruch zum Grundsatz der Konzentration entstand. 15 (16) Die Ziel I-Förderung konzentrierte sich auf vier Schwerpunkte, nämlich die Schaffung von Basisinfrastrukturen, die Entwicklung der Humanressourcen, Unternehmensbeihilfen sowie Strukturverbesserungen im Agrarsektor. Die Ziel 2-Förderung setzte zwei Schwerpunkte, nämlich den Ausbau wirtschafts naher Infrastrukturen und die Unterstützung produktiver Investitionen. Die Ziel 5 b)-Förderung wurde dagegen auf ein breiter gestreutes Spektrum von Prioritäten verteilt. 16 (17) Der verbleibende Rest der Strukturfondsmittel wurde vorrangig für Gemeinschaftsinitiativen verwendet, die in viel zu großer Zahl eingeleitet wurden. Sie waren - abgesehen von wenigen Ausnahmen - durch eine starke räumliche und inhaltliche Zersplitterung und eine relativ geringfügige Finanzausstattung gekennzeichnet und in dieser Form nicht mit dem Grundsatz der Konzentration vereinbar. l ? (18) Die Wirkungen der Strukturfondsförderung sind differenziert zu beurteilen. In ihrem wichtigsten Teilbereich, der Ziel I-Förderung, konnte sie ihrer vertraglichen AufgabensteIlung weitgehend gerecht werden, da sie einen wichtigen und messbaren Beitrag zur Beschleunigung des Wirtschafts wachstums und zur Steigerung der Produktivität in den Ziel I-Gebieten leistete. Auch konnte sie dort eine Stabilisierung des Arbeitsmarktes bewirken. Weniger günstig fällt die Bilanz für die übrigen Ziele und Gemeinschaftsinitiativen aus. So werden der Ziel 2- und der Ziel 5 b)-Förderung positive Impulse zugeschrieben. Dagegen sind positive Wirkungen der Förderung aus den Zielen 3, 4 und 5 a) und den Gemeinschaftsinitiativen nicht ausreichend erkennbar. 18 (19) Beibehalten wurde auch der Grundsatz der Kofinanzierung. Er ermöglichte eine sachgerechte Differenzierung der Gemeinschaftsbeteiligung, verstärkte die Hebelwirkung der Strukturfondsmittel und das Eigeninteresse der Mitgliedstaaten 14 15

16 17

18

A IV Rn. 10, A VI Rn. 3. A IV Rn. 11 f., A VI Rn. 4. A IV Rn. 33 f., AVI Ziff. 12. A IV Rn. 35, A VI Rn. 14. A VI Rn. 13.

I. Entwicklung

323

an der rechtmäßigen und wirksamen Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen. 19 (20) Eine wesentliche Neuerung der Strukturfondsreform von 1988 stellte der Übergang auf das Verfahren der Programmverwaltung dar, das eine dezentralisiertere Verwaltung der Strukturfonds ermöglichte. Dabei hatte die mehrjährige Programmplanung die Aufgabe, Koordination und Kohärenz der aus den Strukturfonds zu finanzierenden Maßnahmen zu sichern, die wesentlichen Vorgaben für ihre Durchführung zu definieren und ferner die Kommission von der viel zu aufwendigen Prüfung jedes einzelnen Vorhabens zu entlasten. Aus Sicht der Kommission hat sich das System der Programmverwaltung insgesamt bewährt. Das Programmplanungsverfahren wurde jedoch als kompliziert, schwerfällig und aufwändig kritisiert. Die durch das Verfahren der Programmverwaltung eröffneten Rationalisierungspotenziale wurden nicht ausgeschöpft, weil außerhalb des Ziels 1 zu viele, zu kleine und zu schwach dotierte Programme initiiert wurden.2o (21) Durch das Prinzip der Partnerschaft wurden die Kommission und die Mitgliedstaaten einschließlich ihrer regionalen und kommunalen Ebene verpflichtet, vertrauensvoll bei der Planung und Durchführung VOn Strukturfondsprogrammen zusammenzuarbeiten. Später wurde die Partnerschaft auch auf die Wirtschaftsund Sozialpartner ausgedehnt. Im Förderzeitraum 1994 bis 1999 wurden die betroffenen Regionen in allen Mitgliedstaaten weitgehend einbezogen. Die Beteiligung der Kommunen und der Wirtschafts- und Sozialpartner war dagegen noch nicht durchgängige Praxis. Im Einzelnen differierte die konkrete Ausgestaltung der Partnerschaft erheblich zwischen den Mitgliedstaaten. Insgesamt konnte durch die partnerschaftliche Zusammenarbeit die Qualität der Strukturfondsprogramme und ihrer Durchführung gesteigert werden?!

(22) Nach dem Grundsatz der Zusätzlichkeit sollten die Gemeinschaftsmittel nicht lediglich an die Stelle nationaler Fördermittel treten. Deshalb hatten die Mitgliedstaaten ihre Förderausgaben für das betreffende Gebiet in der Regel auf dem bisherigen Niveau beizubehalten. In der Praxis zeigte sich aber, dass die Einhaltung der Zusätzlichkeit weder kontrolliert noch durchgesetzt werden konnte. 22 (23) Die Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken wurde im Rahmen der Programmplanung überprüft. Allerdings konnte anhand der noch eher abstrakt gefassten Entwürfe für die Programme nicht sicher beurteilt werden, ob in der Durchführungsphase die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts tatsächlich eingehalten würden. Bei der Durchführung der Programme kam es insbesondere bei der Vergabe staatlicher Beihilfen und öffentlicher Aufträge sowie im Bereich des Umweltschutzes gehäuft zu Verletzungen des Gemeinschaftsrechts. Es zeigte sich, 19

20 21 22 21*

A IV Rn. 16. A IV Rn. 21 ff., 37 f., A VI Rn. 6, 16 ff. A IV Rn. 18 ff. , 36, A VI Rn. 8, 20. A IV Rn. 25, 41, A VI Rn. 8, 21.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

324

dass die Abstimmung mit den Fördergebieten für staatliche Regionalbeihilfen weiter verbessert werden sollte?3 (24) Die Verfahren für die Verwaltung und Kontrolle der Programmdurchführung waren in die Bereiche finanzielle Abwicklung, Finanzkontrolle sowie Begleitung und Bewertung gegliedert. Die finanzielle Abwicklung erwies sich als ineffizient, langsam und betrugsanfällig. Die Finanzkontrolle sollte die recht- und ordnungsmäßige Durchführung der Programme gewährleisten, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. In der Praxis blieb die Finanzkontrolle aufgrund erheblicher Kontrolldefizite aber weitgehend wirkungslos. Begleitung und Bewertung sollten Wirksamkeit und Effizienz der Strukturfondsprogramme stärken. Hier konnten im Förderzeitraum 1994 bis 1999 wichtige Fortschritte erzielt werden. Es zeigte sich aber die Notwendigkeit, diese Verfahren objektiver, transparenter und einheitlicher zu gestalten. 24 (25) Im Rahmen der Agenda 2000 stellte sich die Aufgabe, die Strukturfondsförderung für den Förderzeitraum 2000 bis 2006 so wirksam auszugestalten, dass sie einen wesentlich höheren Beitrag zum Abbau der regionalen Ungleichgewichte in der bisherigen EU der 15 leistet und auf die großen Herausforderungen aus den geplanten Beitritten der mittel- und osteuropäischen Bewerberstaaten vorbereitet ist. Dabei wurde der Umfang der Finanzausstattung der Strukturfonds mit 195 Mrd. Euro nahezu beibehalten. Die Tätigkeit der Strukturfonds wurde stärker konzentriert, indem die Zahl der Ziele auf drei und die förderfähige Bevölkerung auf 41,5% im Jahre 2006 verringert wurde. Die bisherigen Ziele 1 und 6 wurden im neuen Ziel 1 zusammengefasst. Im neuen Ziel 2 gingen die bisherigen Ziele 2 und 5 b) auf. Im neuen Ziel 3 finden sich die bisherigen Ziele 3 und 4 wieder. Die bisherigen Strukturfondsfördergebiete, die nicht mehr im Rahmen des neuen Zieles 1 oder 2 gefördert werden können, erhalten Übergangsunterstützung. Die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen wurde auf vier begrenzt, ihre Mittelausstattung deutlich verringert. Der Ziel I-Förderung kommt mit einer Finanzausstattung von 2/3 der Mittel weiterhin die größte Bedeutung zu. Die Dezentralisierung der Strukturfonds wurde weiter verstärkt, indem nunmehr die Einzelheiten der Programmplanung vom Mitgliedstaat selbst festgelegt werden. Ferner wurde die Aufgabe, die Programme rechtmäßig und effizient durchzuführen und zu kontrollieren, eindeutig den Mitgliedstaaten zugewiesen, die Kommission dagegen auf eine Kontrolle der Mitgliedstaaten beschränkt. Im Gegenzug wurden die Anforderungen an die Verwaltungs- und Kontrollverfahren der Mitgliedstaaten erhöht und die Sanktionsmöglichkeiten der Kommission ausgebaut, um die recht- und ordnungsmäßige Durchführung der Strukturfondprogramme besser gewährleisten zu können. 25

23 24 25

A IV Rn. 17, 39 f., A VI 7, 22 f. A IV Rn. 26 ff., A VI 24 ff.

A VII.

11. Grundlagen

325

11. Grundlagen 1. Vertragliche Grundlagen

a) Überblick über die vertraglichen Bestimmungen zu den Strukturfonds (1) Den Kern der vertraglichen Bestimmungen über die Strukturfonds bilden die Art. 158 bis 162 EG-Vertrag. Spezifische Regelungen für die einzelnen Fonds finden sich für den EFRE in Art 160 EG-Vertrag, den ESF in Art. 146 ff. EG-Vertrag und für den EAGFL und das FIAF in Art. 34 und 37 EG-Vertrag. Für die Tätigkeit der Strukturfonds wichtige Aussagen enthalten ferner das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie die Präambel und die Ziel- und Aufgabenkataloge von EU-Vertrag und EG-Vertrag?6

b) Strukturfonds und Kohäsionspolitik (2) Die Strukturfonds sind die gemeinschaftlichen Förderinstrumente zur Unterstützung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Sie haben zur Verwirklichung der Ziele der Kohäsion und der Konvergenz beizutragen. Mit dem Kohäsionsziel wird die harmonische Gesamtentwicklung der Gemeinschaft angestrebt, um ihren inneren Zusammenhalt zu stärken. Das Konvergenzziel verpflichtet zur Verringerung der Unterschiede in der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zwischen den Regionen der Gemeinschaft und dabei insbesondere zur Reduzierung des Rückstandes der am stärksten benachteiligten Regionen. Es bildet den vertraglichen Anknüpfungspunkt für den Grundsatz der Konzentration, nach dem die knappen Mittel der Strukturfonds vorrangig zugunsten der am stärksten benachteiligten Regionen und zur Beseitigung der wichtigsten Entwicklungsdefizite einzusetzen sind. Aus dem Konvergenzziel folgt zugleich, dass die Tätigkeit der Strukturfonds vorrangig regionalpolitisch auszurichten ist. Dem EFRE wird die Funktion des spezifisch für die regionale Entwicklung bestimmten Fonds zugewiesen. 27 (3) Für die Ausgestaltung des Sekundärrechts der Strukturfonds ergeben sich hieraus Anforderungen, die das Ermessen der Rechtsetzungsorgane der Gemeinschaft begrenzen. Soweit in einer Region die sozialen und wirtschaftlichen Lebensverhältnisse so stark unter dem durchschnittlichen Niveau in der Gemeinschaft liegen, dass hiervon schwerwiegende Gefahren für ihren inneren Zusammenhalt ausgehen, ist eine Förderung aus den Strukturfonds vertraglich geboten. Ferner ist zu gewährleisten, dass die Strukturfondsmittel nur für Vorhaben eingesetzt werden, die geeignet sind, die sozioökonomische Lage in benachteiligten Regionen zu verbessern. Für die Frage, ob eine Region aus den Strukturfonds gefördert werden 26

B 1 Rn. 1 ff.

27

B 1 Rn. 4 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

326

soll, darf nicht allein auf die wirtschaftliche und soziale Situation im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates abgestellt werden, vielmehr ist auch die Lage in dieser Region maßgeblich zu berücksichtigen. 28

c) Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

(4) Das Primärrecht weist den Zielen der Kohäsionspolitik keinen generellen Vor- oder Nachrang gegenüber anderen Gemeinschaftspolitiken zu. Die Konkurrenz zwischen kohäsionspolitischen und anderen vertraglichen Zielen kann nur im Einzelfall durch Entscheidung der zuständigen Gemeinschaftsorgane aufgelöst werden. Dabei ist ein Ausgleich zwischen den konkurrierenden Zielen vorzunehmen, der ihrer Bedeutung und Funktion im Gesamtsystem der Verträge gerecht wird. 29 (5) Auch für das Verhältnis zwischen Kohäsions- und Wettbewerbspolitik gilt kein allgemeines Vor- oder Nachrangverhältnis. Unterstützen die Strukturfonds staatliche Beihilfen, so müssen die zu erwartenden strukturpolitischen Vorteile die Beeinträchtigungen des freien innergemeinschaftlichen Wettbewerbs überwiegen. Die Art. 87 ff. EG-Vertrag finden in vollem Umfang auch auf staatliche Beihilfen Anwendung, die aus den Strukturfonds kofinanziert werden. 3o (6) Bei der Ausgestaltung der Kohäsionspolitik hat die Gemeinschaft den Grundsatz der Nachhaltigkeit und insbesondere die Erfordernisse des Umweltschutzes zu beachten. Bei der Erarbeitung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik müssen auch die Ziele des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts einbezogen werden?!

d) Die vertraglichen Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren der Strukturfonds (7) Für die grundlegenden Rechtsakte der Strukturfonds ist Einstimmigkeit im Rat und die Zustimmung des Parlaments erforderlich. Die spezifischen Verordnungen für EFRE und ESF werden im Mitentscheidungsverfahren erlassen; dagegen kommt dem Parlament für die Verordnungen zu EAGFL-A und FlAF nur ein Anhörungsrecht zu. Das derzeitige Rechtsetzungsverfahren gewährleistet mit geringen Einschränkungen die direkte demokratische Legitimation des gemeinschaftlichen Sekundärrechts der Strukturfonds durch die Beteiligung des Europäischen Parlaments. 32 28 29 30

31

B I Rn. 7 ff. BIRn.14ff. B I Rn. 16 ff. B I Rn. 21 ff.

H. Grundlagen

327

(8) Im Rahmen des Haushaltsverfahrens kommt dem Parlament das Letztentscheidungsrecht über die Festsetzung der für die Strukturfonds bereitzustellenden Mittel zu, da es sich hierbei um nichtobligatorische Ausgaben handelt. 33 (9) Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Berlin setzen für den Förderzeitraum 2000 bis 2006 die wesentlichen Vorgaben zur Finanzausstattung der Strukturfonds und zur Weiterentwicklung ihres rechtlichen Rahmens fest. Diesen Schlussfolgerungen kommt zwar eine hohe politische Bedeutung zu, sie können aber keine rechtliche Bindung der Gemeinschaftsorgane für die Rechtsetzungs- und Haushaltsverfahren bewirken. 34 (10) In der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 9. 5. 1999 haben Rat, Parlament und Kommission die Höhe der im Förderzeitraum 2000 - 2006 für die Strukturfonds zur Verfügung zu stellenden Gemeinschaftsmittel und ihre jährliche Aufteilung festgelegt. Ihre Befugnis, solche Vereinbarungen miteinander zu schließen, folgt aus ihrem vertraglich eröffneten Ermessen für die Regelung dieser Frage und ferner aus der vertraglichen Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Organen des Haushaltsverfahrens. Der hierfür vom Vertrag eröffnete Rahmen wurde nicht überschritten. Die Sicherung des Haushaltsausgleichs und der Haushaltsdisziplin rechtfertigen die aus dieser Vereinbarung folgende Beschränkung des Jährlichkeitsprinzips. Die vertragliche Lösung durch Konsens sichert die Wahrung der Mitwirkungsrechte der beteiligten Organe, so dass es hierdurch nicht zu einer Verschiebung des institutionellen Gleichgewichts kommt. Deshalb sind die Regelungen der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 9. 5. 1999 zur Finanzausstattung der Strukturfonds für die beteiligten Organe im Haushaltsverfahren rechtlich bindend.35 (11) Die Bestimmungen des Art. 7 VO 1260/99 zur Finanzausstattung der Strukturfonds wurden unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Organe des Haushalts verfahrens erlassen. Ihnen kommt deshalb rechtliche Verbindlichkeit für die Organe des Haushaltsverfahrens ZU . 36 (12) Im Hinblick auf die Erweiterung der Union ist es dringend erforderlich, dass die Gemeinschaft auch im Bereich der Kohäsionspolitik entscheidungsfähig ist. Für die grundlegenden Rechtsakte in diesem Bereich gilt jedoch bisher das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat. Dies gefährdet eine an sachlichen Gesichtspunkten orientierte Anpassung der Strukturfonds an die Herausforderungen aus den Beitritten. Trotzdem enthält der Vertrag von Nizza, der die institutionellen Voraussetzungen der Erweiterung schaffen soll, für den nächsten, 2007 beginnenden Förderzeitraum keine hierfür tragfähige Lösung. 37 32

B I Rn. 27 ff.

B I Rn. 30 ff. 34 B I Rn. 34 f. 35 B I Rn. 36 ff. 36 B I Rn. 44. 37 B I Rn. 45 f. 33

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

328

e) Kohäsionspolitik und mitgliedstaatliche Regionaljörderpolitik (13) Die Mitgliedstaaten sind ebenso wie die Gemeinschaft verpflichtet, das vertragliche Konvergenzziel zu erreichen. Sie haben deshalb ihre Regionalförderung vorrangig auf die im gemeinschaftsweiten Vergleich besonders benachteiligten Gebiete und die Beseitigung der schwerwiegendsten Entwicklungsrückstände zu konzentrieren. Die kohäsionspolitischen Bestimmungen der Verträge stehen aber mitgliedstaatlichen Regionalfördermaßnahmen zugunsten von im gemeinschaftsweiten Vergleich nicht benachteiligten Gebieten grundsätzlich nur entgegen, wenn sich diese Maßnahmen rücksichtslos allein am nationalen Vorteil orientieren und sich unmittelbar zu Lasten benachteiligter Regionen auswirken. 38 (14) Dagegen ergeben sich weitergehende Beschränkungen der mitgliedstaatlichen Regionalförderkompetenzen, soweit eine Förderung durch staatliche Regionalbeihilfen im Sinne von Art. 87 EGV erfolgen soll. Für die Entscheidung, ob solche staatlichen Beihilfen als ausnahmsweise mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden können, ist die Kommission zuständig. Ihr ist hierfür ein weites Ermessen eröffnet. Die Kommission ist vertraglich verpflichtet, bei dieser Ermessensentscheidung die kohäsionspolitischen Ziele der Gemeinschaft zu berücksichtigen?9

f) Vertragliche Vorgaben für die Zuständigkeits verteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten (15) Das Vertragsrecht begrenzt für den Bereich der Strukturfonds die Möglichkeiten, Entscheidungs-, Kontroll- und Sanktionsbefugnisse auf die Mitgliedstaaten zu übertragen. Allgemein hat die Kommission die Aufgabe, die Um- und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Ferner ist der Kommission die Letztverantwortung für die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel zugewiesen. Schließlich haben Gemeinschaft und Mitgliedstaaten in enger Zusammenarbeit die finanziellen Interessen der Gemeinschaft effektiv zu schützen. Hieraus folgt, dass die Leitentscheidungen für die Tätigkeit der Strukturfonds in einem Fördergebiet der Zustimmung der Kommission bedürfen. Ferner muss gewährleistet sein, dass die Kommission über ausreichende Möglichkeiten verfügt, um die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung der Fondsmittel zu kontrollieren und durchzusetzen. 4o

B I Rn. 51 ff. B I Rn. 56 f. 40 B I Rn. 58 ff. 38

39

11. Grundlagen

329

2. Das sekundärrechtliche System der Strukturfonds

(16) Die grundlegenden sekundärrechtlichen Regelungen der Strukturfonds finden sich in der VO 1260/99. Sie regeln die allgemeinen Grundsätze der Strukturfonds, ihre Abstimmung mit den anderen Gemeinschaftspolitiken und die Grundzüge der Verfahren für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme. Ergänzende Regelungen für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme finden sich ferner in den KommissionsVOen 1685/2000,438/2001 und 448/2001. Daneben enthalten die VOen 1783/99, 1784/99, 1257/99, 1263/99 und 2792/99 besondere Bestimmungen zu den einzelnen Fonds. Spezifische Regelungen zu den Gemeinschaftsinitiativen finden sich in den INTERREG III-, URBAN II-, EQUAL- und LEADER+ -Leitlinien der Kommission. 41 (17) Die Tätigkeit der Strukturfonds wird durch die Grundsätze der Konzentration, der Kofinanzierung, der Programmplanung, der Partnerschaft und der Zusätzlichkeit gesteuert. Dabei kommt den Grundsätzen der Konzentration und der Programmplanung die größte Bedeutung zu. Die Umsetzung des Konzentrationsgrundsatzes gewährleistet, dass mehr als 2/3 der Fondsmittel zugunsten der am stärksten benachteiligten Regionen der Gemeinschaft verwendet werden. Das Verfahren der Programmplanung ermöglicht eine dezentrale und ressourcenschonende Verwaltung der Strukturfonds, vereinfacht die Koordinierung der verschiedenen Förderinstrumente und erleichtert die Abstimmung mit den anderen Gemeinschaftspolitiken. 42 (18) Die Analyse der Zuständigkeitsverteilung zeigt, dass die VO 1260/99 die Planung, Durchführung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme noch stärker dezentralisiert hat. In der Planungsphase entscheidet die Kommission in Abstimmung mit dem betroffenen Mitgliedstaat über die Strategie und die Schwerpunkte der Strukturfondsprogramme und die dafür bereitzustellenden Gemeinschaftsbeteiligung. Die Mitgliedstaaten regeln dagegen in eigener Verantwortung die Details der Programme. Für die Durchführung und Kontrolle der Programme sind die Mitgliedstaaten zuständig. Die Rolle der Kommission ist in der Durchführungsphase darauf beschränkt, zu überprüfen, ob der Mitgliedstaat seine Kontrollpflichten erfüllt hat. Deshalb hängt die Wirksamkeit der Strukturfonds vorrangig von den Mitgliedstaaten ab. 43

41

42

43

B 11 Rn. 1 f. B 11 Rn. 2 ff. B 11 Rn. 6 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

330

III. Grundsätze 1. Konzentration (1) Der unmittelbar aus Art. 158 Abs. 2, 160 EG-Vertrag abzuleitende Grundsatz der Konzentration stellt ein zentrales Prinzip der Strukturfonds dar. Er gebietet es, die Strukturfonds vorrangig auf die am stärksten benachteiligten Regionen der Gemeinschaft und auf die Beseitigung der wesentlichen regionalen Entwicklungsprobleme auszurichten. Unzulässig ist damit eine Förderung nach dem Gießkannenprinzip.44

(2) Die Förderung aus den Strukturfonds konzentriert sich für den Zeitraum 2000-2006 auf drei Ziele, für die mehr als 90% der insgesamt vorgesehenen 195 Mrd. Euro eingesetzt werden. Dabei sind die Ziele 1 und 2 gebietsbezogen und regionalpolitisch ausgerichtet. Sie umfassen 2006 noch etwa 40% der Gemeinschaftsbevölkerung. Aus dem Querschnittsziel 3 ist dagegen eine Förderung im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates außerhalb seiner Ziel I-Gebiete möglich. Im Rahmen des Ziels 1 werden die am stärksten benachteiligten Gebiete der Gemeinschaft aus allen 4 Fonds unterstützt. Ziel 2 fördert aus dem EFRE, ESF und EAGFL-G die Umstellung von Gebieten, die von Strukturproblemen infolge von sozioökonomischen Wandlungsprozessen betroffen sind. Das Ziel 3 wird ausschließlich aus dem ESF finanziert und dient der Anpassung und Modernisierung der beruflichen Aus- und Fortbildung und der aktiven Beschäftigungspolitik.45 (3) Die Fördergebiete der Strukturfonds werden in der Regel unter Rückgriff auf die bestehenden Grenzen normativer Verwaltungseinheiten räumlich abgrenzt. Dies kann bei kleinen Gebietseinheiten zu Fehleinstufungen führen. 46 (4) Für die Auswahl der Ziel I-Gebiete sind ausschließlich gemeinschaftsweit geltende, starre Kriterien maßgeblich. In das Verzeichnis der Ziel I-Gebiete werden Gebiete der Ebene NUTS 11 aufgenommen, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt. Ferner werden die extrem dünn besiedelten Regionen Schwedens und Finnlands einbezogen. Der Umfang der Ziel I-Gebiete beträgt nunmehr 22% der Gemeinschaftsbevölkerung. Aus dem Ziel 1 werden auch Gebiete, die ihren bisherigen Status als Ziel I-Gebiet verloren haben, übergangsweise unterstützt. 47 (5) Die Ziel 2-Gebiete werden anhand von Kriterien ausgewählt, die teilweise gemeinschaftsweit gelten, teilweise aber auch vom Mitgliedstaat selbst gewichtet oder bestimmt werden. So werden der Kommission und den Mitgliedstaaten erhebliche Spielräume für die Festlegung der Ziel 2-Gebiete eröffnet. 48 44

C I Rn. I f.

45

C I Rn. 14 ff.

46

CIRn.18ff.

47

C I Rn. 21 ff.

III. Grundsätze

331

(6) Die Auswahl der Ziel 2-Gebiete erfolgt in zwei Stufen. Zunächst verteilt die Kommission die durch die VO 1260/99 für Ziel 2 vorgegebene Höchstgrenze in Höhe von 18% der Gemeinschaftsbevölkerung auf die Mitgliedstaaten. In einem zweiten Schritt legt die Kommission in Abstimmung mit dem betroffenen Mitgliedstaat das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete durch Entscheidungen fest. Gebiete, die bisher aus den alten Zielen 2 und 5 b) gefördert wurden, im neuen Ziel 2 aber nicht mehr berücksichtigt werden, werden bis 2005 übergangsweise unterstützt. 49 (7) Die Kommissionsentscheidungen über die Festlegung der Fördergebiete können von nicht berücksichtigten Regionen und Kommunen nicht mit der Nichtigkeitsklage vor den Gemeinschaftsgerichten angegriffen werden. 50

(8) Die Verteilung der Mittel auf die 3 Ziele ist unmittelbar in der VO 1260/99 geregelt. Dabei sind annähernd 70% der Mittel für Ziel 1 vorgesehen, für das Ziel 222,5% und für das Ziel 3 12,3%. Diese Mittel werden für jedes Ziel gesondert von der Kommission auf die Mitgliedstaaten verteilt. Den Entscheidungsmaßstab bildet das Gewicht der jeweils zu bewältigenden Strukturprobleme und der regionale und nationale Wohlstand. Ferner darf die jährliche Gesamtunterstützung aus den Struktur- und Kohäsionsfonds 4% des jeweiligen nationalen BIP nicht überschreiten. Auf Grundlage dieser Entscheidungen werden Spanien, Griechenland, Portugal, Italien und Deutschland zu den Hauptempfangern der Strukturfondsmittel im Förderzeitraum 2000 bis 2006. 51 (9) Die von der Kommission getroffenen Mittelverteilungsentscheidungen lösen keine einklagbaren Ansprüche der Mitgliedstaaten auf Zahlung von Strukturfondsmitteln aus. 52 (10) 5,35% der Strukturfondsmittel werden für die vier Gemeinschaftsinitiativen INTERREG-III, EQUAL, LEADER+ und URBAN 11 verwendet. Ziele, Geltungsbereich und Durchführungsbestimmungen der Gemeinschaftsinitiativen wurden in Leitlinien geregelt, die für die Mitgliedstaaten unmittelbar bindend sind. 53 (11) Der EFRE unterstützt die Strukturfondsprogramme, die der Umstellung und Entwicklung von Regionen und dem Ausgleich regionaler Entwicklungsrückstände dienen. Darüber hinausgehend kann der EFRE bei den Gemeinschaftsinitiativen INTEREG III und URBAN 11 auch Vorhaben finanzieren, die dem Grunde nach die Voraussetzungen für eine Beteiligung aus den anderen drei Fonds erfüllen. 54

48 49

50 51

52

53 54

C I Rn. 24 ff. C I Rn. 32. C I Rn. 33. C I Rn. 34 ff. C I Rn. 41 ff. C I Rn. 47 ff. C I Rn. 66 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

332

(12) Insgesamt ist festzustellen, dass die jüngste Strukturfondsrefonn eine verbesserte Berücksichtigung des Konzentrationsgrundsatzes im Förderzeitraum 2000 - 2006 bewirkt. 55

2. Kofinanzierung (13) Der Grundsatz der Kofinanzierung besagt, dass die Kosten der Durchführung von Strukturfondsprogrammen gemeinsam von der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den Endbegünstigten zu tragen sind. Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung ist zu differenzieren nach dem Gewicht der sozioökonomischen Probleme der betroffenen Region, der Finanzkraft des Mitgliedstaates sowie dem gemeinschaftlichen und nationalen Interesse an der Durchführung des Programms. Das Prinzip der Kofinanzierung stärkt damit die Hebelwirkung der Fondsmittel und das Eigeninteresse am Erfolg der Programme. Die Differenzierung der Gemeinschaftsbeteiligung sichert, dass die am stärksten benachteiligten Mitgliedstaaten und Regionen die Fondsmittel tatsächlich in Anspruch nehmen können.56 (14) Die Kofinanzierung ist mit dem Vertrag vereinbar. Ihre Zulässigkeit folgt bereits daraus, dass die Kohäsionspolitik der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten vom Primärrecht als gemeinsame Aufgabe zugewiesen und das Prinzip der differenzierten Kofinanzierung im Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ausdrücklich anerkannt wird. 57 (15) Grundsätzlich darf in Ziel I-Gebieten die Gemeinschaftsbeteiligung höchstens 75% der zuschussfähigen Gesamtkosten betragen und soll mindestens 50% der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben ausmachen. In sonstigen Gebieten beträgt die Beteiligung der Strukturfonds höchstens 50% der zuschussfähigen Gesamtkosten und in der Regel mindestens 25% der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben. Bei Unternehmensinvestitionen ist ferner das gemeinschaftliche Beihilfenrecht einzuhalten. (16) Die va 1260/99 sieht gestaffelte Kürzungen der Gemeinschaftsbeteiligung vor, wenn Investitionen kofinanziert werden, die zu erheblichen Nettoeinnahmen führen. Bei der Festsetzung der Gemeinschaftsbeteiligung nicht vorab berücksichtigte Einnahmen sind von den zuschussfähigen Ausgaben abzusetzen. 58 (17) Die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung wird auf der Ebene der Schwerpunkte durch die Kommission festgelegt. Anschließend bestimmen die Mitgliedstaaten für die konkretisierende Ebene der Maßnahmen die Höhe der Gemein-

55 56 57

58

C I Rn. 68 ff. ClIRn. 1 ff. ClIRn. 6 ff. ClIRn. 12 ff.

111. Grundsätze

333

schaftsbeteiligung in eigener Verantwortung. Nur bei Großvorhaben muss diese Festlegung durch die Kommission bestätigt werden. 59

3. Programmplanung (18) Der Grundsatz der mehrjährigen Programmplanung ist für die Tätigkeit der Strukturfonds von elementarer Bedeutung. Er besagt, dass die Tätigkeit der Strukturfonds in einem Fördergebiet durch gemeinsam erarbeitete, mehrjährige Programme gesteuert wird, die für ein Fördergebiet die Ziele, Schwerpunkte und Finanzierung der Strukturfondsmaßnahmen sowie die Anforderungen für die Verwaltung und Kontrolle festlegen. Dem System der mehrjährigen Programmplanung kommen vier Hauptfunktionen zu, nämlich die der Rationalisierung der Strukturfondsverwaltung, der Steuerung der Programmdurchführung, der Koordinierung der eingesetzten Finanzierungsinstrumente sowie der Vorabkontrolle. 6o

(19) Für die Erarbeitung der großen Ziel I-Programme ist ein Standardverfahren vorgesehen, für die übrigen Programme der Ziele 1 bis 3 und der Gemeinschaftsinitiativen soll dagegen ein vereinfachtes Verfahren angewendet werden. Die Planungsverfahren der Ziele 1 bis 3 werden durch die Leitlinien für die Programmplanung 2000 - 2006, die der Gemeinschaftsinitiativen durch die spezifischen Leitlinien für die jeweilige Initiative gesteuert. 61 (20) Auf Grundlage dieser Leitlinien erarbeiten die Mitgliedstaaten im Standardverfahren ihre Entwürfe für die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und für die zu ihrer Umsetzung erforderlichen operationellen Programme (OP). Im vereinfachten Verfahren tritt an deren Stelle der zusammenfassende Entwurf für das Einheitliche Programmplanungsdokument (EPPD).62 (21) Genügen diese Entwürfe den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, so werden sie von der Kommission im Standardverfahren in getrennten Entscheidungen über die GFK und die sie konkretisierenden OP, im vereinfachten Verfahren in der Entscheidung über das EPPD genehmigt. 63

(22) Die Entscheidungen über die Genehmigung der Programmplanungsdokumente begründen keine Ansprüche Dritter auf Förderung aus den Strukturfonds und können von Dritten in der Regel nicht mit der Nichtigkeitsklage vor den Gemeinschaftsgerichten angegriffen werden. Im Einzelfall kann jedoch eine Nichtigkeitsklage einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft zulässig sein.64 59 60

61 62 63 64

ClIRn. 18 ff. C 111 Rn. 1 ff. C 111 Rn. 10 ff., 36, 38. C 111 Rn. 13 ff., 36 ff. C 111 Rn. 20 ff., 36 ff. C 111 Rn. 29 ff.

334

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

(23) Anschließend legt der Mitgliedstaat weitere Einzelheiten für die Verwaltung, Durchführung und Kontrolle der Strukturfondsinterventionen in der Ergänzung zur Programmplanung (ErgPP) fest. Dieses Dokument ist der Kommission lediglich vorzulegen und nur dem Mitgliedstaat zuzurechnen. Die ErgPP führt zu einer sinnvollen Dezentralisierung, Vereinfachung und Beschleunigung der Programmplanung und -änderung. 65 (24) In der Praxis kam es auch in den Programmplanungsverfahren für den Zeitraum 2000 - 2006 wieder zu erheblichen Verzögerungen. Dagegen konnte die Qualität der Programme insgesamt verbessert und ihre Koordinierungsfunktion gestärkt werden. Die durch das Verfahren der Programm verwaltung eröffneten Rationalisierungspotenziale werden nunmehr besser genutzt. 66 4. Partnerschaft (25) Der Grundsatz der Partnerschaft verpflichtet die Kommission, den betreffenden Mitgliedstaat sowie die von ihm zu benennenden sonstigen Partner zu einem engen und loyalen Zusammenwirken bei der Planung und Durchführung der Strukturfondsprogramme. Als sonstige Partner einzubeziehen sind die betroffenen Regionen und Kommunen, die Wirtschafts- und Sozialpartner sowie sonstige relevante Nichtregierungsorganisationen. 67 (26) Das Partnerschaftsprinzip lässt die durch die VO 1260/99 vorgegebene Zuständigkeitsverteilung und die Befugnisse der Mitgliedstaaten unberührt. Diese verfügen über einen weiten Spielraum für die Organisation der Partnerschaft und die Festlegung der Mitwirkungsrechte der sonstigen Partner, haben dabei aber deren effiziente, repräsentative und angemessene Beteiligung zu gewährleisten. Für die Endstufe der Programmplanung und deren anschließende Durchführung wird die Partnerschaft in den Begleitausschüssen institutionalisiert. 68 (27) In der Praxis scheint sich das Modell der Partnerschaft zu bewähren. Der mit der Einbeziehung der sonstigen Partner verbundene zusätzliche Aufwand wird dadurch aufgewogen, dass Qualität und Akzeptanz der Strukturfondsprogramme durch ihre Beteiligung verbessert werden. Eine konsequente Umsetzung des Partnerschaftsprinzips kann zu einer Stärkung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften gegenüber der zentralen Ebene führen. 69

65 66 67

68

69

C III Rn. 33 ff., 45. C III Rn. 9, 46 f. C IV Rn. 1 f. C IV Rn. 5 ff. C IV Rn. 12 f.

IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

335

5. Zusätzlichkeit

(28) Der Grundsatz der Zusätzlichkeit besagt, dass die Strukturfondsmittel nicht lediglich an die Stelle nationaler strukturpolitischer Ausgaben treten dürfen. Deshalb sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichtet, ihre Strukturfondsgebiete mit öffentlichen Strukturausgaben zu fördern, die mindestens das Niveau des vorausgegangenen Förderzeitraums erreichen. Im Rahmen des Ziels I sind unter Strukturausgaben diejenigen Ausgaben zu verstehen, die dem Grunde nach die Voraussetzungen für eine Kofinanzierung aus den Strukturfonds erfüllen. Bei den Zielen 2 und 3 sind dagegen die Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik aufrechtzuerhalten. Dieses Kriterium ist allerdings für eine Überprüfung der Zusätzlichkeit im Rahmen von Ziel 2 wenig aussagekräftig. 70 (29) Die Höhe der mindestens zu erreichenden Strukturausgaben wird von der Kommission in Abstimmung mit dem bereffenden Mitgliedstaat bestimmt. Dabei kann auch eine unterhalb des bisherigen Niveaus liegende Ausgabenhöhe festgelegt werden, soweit dies durch spezifische wirtschaftliche Bedingungen gerechtfertigt ist. Zum 31. 12.2003 wird die Einhaltung der Zusätzlichkeit überprüft. Bei erheblichen Abweichungen von den Annahmen der Programmplanung kann die Höhe der Strukturausgaben durch Vereinbarung zwischen Kommission und Mitgliedstaat neu festgelegt werden. Zum 31. 12. 2005 wird nochmals kontrolliert, ob die Zusätzlichkeit eingehalten wurde. 7I (30) Die Kommission kann die Gemeinschaftsbeteilung aussetzten oder ggf. kürzen, wenn eine Verletzung der Zusätzlichkeit Auswirkungen auf die recht-und ordnungsmäßige Durchführung der Strukturfondsprogramme hat. 72

IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken 1. Grundlagen

(1) In Umsetzung des vertraglichen Prinzips der Kohärenz zwischen den Gemeinschaftspolitiken dürfen nur solche Vorhaben aus den Strukturfonds kofinanziert werden, die mit Gemeinschaftsrecht und -politik vereinbar sind. Die VO 1260/99 hebt dabei fünf Bereiche besonders hervor, nämlich die staatlichen Beihilfen, die Vergabe öffentlicher Aufträge, den Umweltschutz, die Gleichstellung von Frau und Mann sowie die Beschäftigung. In den für den EFRE besonderes bedeutsamen ersten drei Bereichen kam es in der Vergangenheit oft zu Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht bei der Durchführung der Strukturfondsprogramme. 73 70 71

72

CVRn. l,4ff. C V Rn. 10 ff. C V Rn. 13 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

336

(2) Das Prinzip der Programmplanung schließt es grundsätzlich aus, dass die Kommission vorab die Vereinbarkeit einzelner Vorhaben mit Recht und Politik der Gemeinschaft kontrolliert. Eine einzelfall bezogen Vorabprüfung findet nur bei Großprojekten statt. Die Kohärenz mit den anderen Gemeinschaftspolitiken wird vielmehr auf der Ebene der Programme geprüft und durch verschiedene präventive Vorkehrungen abgesichert. So wird eine weitgehende Übereinstimmung der Fördergebiete für die Strukturfonds und für die staatlichen Regionalbeihilfen herbeigeführt. Die Abstimmung der Programmentwürfe der Mitgliedstaaten mit den anderen Gemeinschaftspolitiken wird durch allgemeine Programmplanungsleitlinien der Kommission und eine umfassende Vorabbewertung dieser Entwürfe gesichert. Ferner werden alle fachlich berührten Behörden in den Prozess von Planung und Kontrolle einbezogen. Schließlich enthalten die Programme Klauseln, in denen sich die Mitgliedstaaten zu weiteren, für die gemeinschaftsrechtskonforme Programmdurchführung notwendigen Maßnahmen verpflichten. 74 (3) Die Kommission verfügt über verschiedene Instrumente, um durchzusetzen, dass die Strukturfondsprogramme in Übereinstimmung mit Recht und Politik der Gemeinschaft geplant und durchgeführt werden. Sie kann die Genehmigung der Programme versagen oder mit Auflagen versehen, wenn der vom Mitgliedstaat vorgelegte Programmentwurf oder seine Rechtsordnung oder seine Verwaltungsund Kontrollsysteme keine hinreichende Gewähr dafür bieten, dass Gemeinschaftsrecht und -politik bei der Programmdurchführung beachtet werden. Verletzt ein Mitgliedstaat bei der Programmdurchführung das Gemeinschaftsrecht, so kann die Kommission die Zahlungen aus den Strukturfonds für die betroffenen Programme aussetzen und ggf. kürzen. Ferner kann gegen den Mitgliedstaat parallel auch ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. 75 2. Strukturfonds und staatliche Beihilfen (4) Strukturfonds und staatliche Regionalbeihilfen dienen dem gemeinsamen Ziel, sozioökonomisch benachteiligte Regionen zu entwickeln. Deshalb werden insbesondere die Mittel des EFRE in erheblichem Umfang zur Kofinanzierung von staatlichen Regionalbeihilfen für die am stärksten benachteiligten Regionen der Gemeinschaft eingesetzt. Der Erfolg dieser Maßnahmen wäre ohne eine effektive Begrenzung der Regionalbeihilfen zugunsten reicherer Regionen gefährdet. Daher müssen die Politiken im Bereich der Strukturfonds und der staatlichen Beihilfen so aufeinander abgestimmt werden, dass die Tätigkeit der Strukturfonds nicht zu ungerechtfertigten Verzerrungen des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs führt. Dabei sind auch die Fördergebiete für staatliche Regionalbeihilfen stärker zu kon73 74

75

D I Rn. 1 ff. D I Rn. 3 ff. D I Rn. 6 f.

IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

337

zentrieren. Ferner ist eine räumliche Identität mit den Strukturfondsgebieten anzustreben. 76 (5) Soweit die Mitgliedstaaten Strukturfondsprogramme durch staatliche Beihilfen umsetzen, sind sie in vollem Umfang an das gemeinschaftliche Beihilfenrecht gebunden, das auch auf den gemeinschaftlichen Kofinanzierungsanteil Anwendung findet. Die Mitgliedstaaten haben in ihren Programmentwürfen umfassend alle staatlichen Beihilfen, die für die Programmdurchführung vorgesehen sind, anzugeben. Die Genehmigung der Strukturfondsprogramme schließt jedoch für den Bereich von EFRE und ESF keine Entscheidung über die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit dieser Beihilfen ein. Diese ist vielmehr in einem gesonderten Beihilfenverfahren gern. Art. 88 EG-Vertrag zu überprüfen, soweit nicht die VOen 68 bis 70/2001 Anwendung finden. Abweichendes gilt aufgrund der Ausnahmebestimmung des Art. 36 EG-Vertrag für aus dem EAGFL-A und dem FlAF kofinanzierte staatliche Beihilfen für den Agrar- und Fischereisektor. 77 (6) Eine staatliche Beihilfe im Sinne des EG-Vertrags liegt vor, wenn einem Unternehmen oder einem bestimmten Produktionszweig ein wirtschaftlicher Vorteil ohne marktkonforme Gegenleistung gewährt wird, der aus öffentlichen Mitteln eines Mitgliedstaats finanziert wird und geeignet ist, den grenzüberschreitenden Wettbewerb zu beeinträchtigen. Erfasst werden sowohl Leistungs- als auch Verschonungs subventionen unabhängig von den mit der Vorteilsgewährung verfolgten Zielen. Aus den Strukturfonds kofinanzierte Maßnahmen, die lediglich die Rahmenbedingungen für die gesamte Wirtschaft verbessern, stellen keine Beihilfen dar. Die Grenze zur Beihilfe wird aber überschritten, wenn einzelnen Unternehmen Infrastruktureinrichtungen zu günstigeren Bedingungen als anderen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden und ihnen hieraus finanzielle Vorteile erwachsen. Liegt die einem Unternehmen gewährte Beihilfe unter der Grenze von 100 000 Euro innerhalb von drei Jahren, so ist sie von der Anwendung des Beihilfenrechts freigestellt. 78 (7) Für die Genehmigung von Regionalbeihilfen hat die Kommission ihr weites Ermessen durch den Erlass der Regionalbeihilfenleitlinien gebunden. Sie regeln, wann Beihilfen mit regionalpolitischer Zielsetzung als ausnahmsweise mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Für Großvorhaben werden sie durch den multisektoralen Regionalbeihilfenrahmen ergänzt. Als Regionalbeihilfen gelten nur sektorübergreifende Beihilfenregelungen, die allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen einer Region zugänglich sind. 79

(8) Art. 87 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag enthalten die für Regionalbeihilfen maßgeblichen Freistellungstatbestände, die durch die Rechtsprechung des Ge76 77 78

79

D 11 Rn. D 11 Rn. D 11 Rn. D 11 Rn.

22 Holzwart

1 ff. 7 ff. 11 ff. 19 f.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

338

richtshofs präzisiert wurden. Demnach können gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag Regionalbeihilfen nur zugunsten von Gebieten gewährt werden, in denen die Lebenshaltung im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt äußerst niedrig ist. Gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag können Regionalbeihilfen mit geringerer Intensität und unter restriktiveren Voraussetzungen auch zugunsten von Gebieten, die nur im nationalen Maßstab als benachteiligt gelten, genehmigt werden, sofern dies nicht dem gemeinsamen Interesse widerspricht. 8o (9) Parallel zur Konzentration der Strukturfonds hat die Kommission eine deutliche Absenkung der Gesamtbevölkerungshöchstgrenze für alle Regionalbeihilfengebiete auf 42,7% der Gemeinschaftsbevölkerung durchgesetzt. Dabei beträgt der Anteil der Art. 87 Abs. 3 lit. a)-Gebiete 21,1 %, der Anteil der 87 Abs. 3 c)-Gebiete 21,6% der Gemeinschaftsbevölkerung. (10) Gemäß den Regionalbeihilfeleitlinien werden alle Regionen der Ebene NUTS 11, deren Pro-Kopf-BIP nicht mehr als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt, in das Verzeichnis der Art. 87 Abs. 3 lit. a)-Gebiete aufgenommen. Die Fördergebiete des Ziels 1 der Strukturfonds und gern. Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag stimmen damit weitestgehend überein. So kann sichergestellt werden, dass in allen besonders benachteiligten Regionen die intensivste Förderung mit Regionalbeihilfen möglich ist. Gleichzeitig werden damit die gemeinschaftlichen und nationalen Regionalfördermittel auf die besonders benachteiligten Regionen konzentriert. 8l (11) Deutlich komplexer ausgestaltet ist das Verfahren für die Auswahl der Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag. Die Kommission verteilte die auf dieses Ziel entfallende Bevölkerungshöchstgrenze zunächst nach objektiven Kriterien auf die Mitgliedstaaten. Die dabei gewonnen Ergebnisse werden - vor allem um die hieraus einzelnen Mitgliedstaaten entstehenden Härten abzumildern - in einem nächsten Schritt berichtigt. Dies führt zu dem mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz kaum vereinbaren Ergebnis, dass in einigen Mitgliedstaaten eine erhebliche Zahl von Gebieten, die die objektiven Kriterien der Kommission erfüllen, nicht mit Regionalbeihilfen gefördert werden kann, während in den von der Berichtigung profitierenden Mitgliedstaaten zahlreiche Gebiete, die diese Kriterien nicht erfüllen, in den Genuss von Regionalbeihilfen gelangen. Die anschließende Auswahl der Art. 87 Abs. 3 lit. c)-Gebiete erfolgte durch Entscheidung der Kommission auf Grundlage eines mitgliedstaatlichen Vorschlages. Dabei wurden die Gebiete mit den stärksten regionalen Ungleichgewichten aufgenommen. Das Ziel einer räumlichen Übereinstimmung zwischen den Art. 87 Abs. 3 lit. c)-Gebieten und den Ziel 2-Gebieten der Strukturfonds konnte nicht voll verwirklicht werden. 82

80 81 82

D II Rn. 21 ff. D II Rn. 24 ff. D II Rn. 27 ff.

IV. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

339

(12) Regionalbeihilfen sind nur genehmigungsfähig, wenn die durch sie verursachten Wettbewerbsverzerrungen durch Entwicklungsvorteile für das begünstigte Gebiet aufgewogen werden. Der Endbegünstigte muss einen beihilfefreien Eigenanteil von mindestens 1 /4 der Investitionskosten leisten. Die geförderten Investitionen und Arbeitsplätze müssen mindestens fünf Jahre im Fördergebiet verbleiben. Die Intensität der Regionalbeihilfen richtet sich nach der Einstufung als Art. 87 Abs. 3 lit. a)- oder c)-Gebiet, wobei innerhalb dieser zwei Gebietstypen nochmals eine Abstufung zwischen ärmeren und reicheren Regionen vorgenommen wird. Zuschläge können für ultraperiphere und extrem dünn besiedelte Regionen sowie für kleine und mittlere Unternehmen gewährt werden. Zulässig sind in der Regel nur Beihilfen für Erstinvestitionen. Betriebsbeihilfen können dagegen nur ausnahmsweise und zeitlich befristet in Art. 87 Abs. 3 lit. a)-Gebieten genehmigt werden; sie sind auf den Ausgleich standortgebundener Nachteile zu beschränken. 83 Für große Investitionsvorhaben findet zur Eindämmung des Subventionswettlaufes innerhalb der Gemeinschaft ergänzend der multisektorale Regionalbeihilfenrahmen Anwendung. Die für das einzelne Großinvestitionsvorhaben zulässige Beihilfenintensität wird dann von der Kommission gesondert festgesetzt. Dabei wird die für das betreffende Regionalfördergebiet geltende Höchstgrenze je nach wettbewerbsverzerrender Wirkung der Beihilfe und Kapitalintensität der Investition gekürzt. Besondere positive regionale Auswirkungen werden durch Zuschläge berücksichtigt. 84

3. Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge (13) Ein erheblicher Teil öffentlicher Investitionen in der Gemeinschaft wird aus den Strukturfonds kofinanziert. Damit das gemeinschaftliche Vergaberecht seine Aufgabe erfüllen kann, die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes und die sparsame und wirtschaftliche Verwaltung öffentlicher Mittel zu gewährleisten, gilt es in vollem Umfang für die Tatigkeit der Strukturfonds. Dabei sind die Mitgliedstaaten gehalten, das gemeinschaftliche Vergaberecht anzuwenden und durchzusetzen. Verletzt der Mitgliedstaat diese Pflichten, so drohen ihm die Aussetzung und Kürzung der Fondsmittel für die betroffenen Programme und ferner ein Vertragsverletzungsverfahren. 85 (14) Die Grundfreiheiten und das allgemeine Diskriminierungsverbot des EGVertrages verbieten jede offene oder versteckte Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Dies gilt auch dann, wenn im konkreten Vergabeverfahren die Vergaberichtlinien der Gemeinschaft keine Anwendung finden. 86 83 84

85 86

22*

o 11 Rn. 36 ff. o 11 Rn. 41 ff.

0 III Rn. 1 ff. 0 III Rn. 6 ff.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

340

(15) Das vertragliche Diskriminierungsverbot wird in den sekundärrechtlichen Bestimmungen zur Vergabe öffentlicher Aufträge weiter konkretisiert. Die Koordinierungsrichtlinien, die für die Vergabe öffentlicher Aufträge oberhalb bestimmter Schwellenwerte gelten, schreiben vor, dass die Auftragsvergabe transparent und auf der Grundlage eines freien Wettbewerbs erfolgt. Ergänzt werden sie durch die Rechtsmittelrichtlinien, die Mindestgarantien für den Rechtsschutz und die Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen vorsehen. 87 (16) Öffentliche Aufträge dürfen nur an leistungsfähige und zuverlässige Bieter vergeben werden. Dabei ist der Zuschlag dem wirtschaftlich günstigsten Angebot zu erteilen. Zusätzliche regional-, beschäftigungs- und sozialpolitische Kriterien können dagegen nur unter sehr engen Voraussetzungen berücksichtigt werden. Sie dürfen nur für die Auswahl zwischen wirtschaftlich gleichwertigen Angeboten herangezogen werden. Ferner müssen diese Zusatzkriterien bereits zu Beginn des Vergabeverfahrens transparent gemacht werden. Schließlich dürfen sie nicht zu einer Diskriminierung von Bietern aus anderen Mitgliedstaaten führen. Die frühere Praxis der Regionalpräferenzen verstößt eindeutig gegen das gemeinschaftliche Vergaberecht. 88 4. Strukturfonds und Umweltschutz (17) Alle aus den Strukturfonds kofinanzierten Vorhaben müssen mit Umweltrecht und -politik der Gemeinschaft vereinbar sein. Sie haben die Umweltprinzipien der Gemeinschaft zu beachten und müssen zum Schutz der Natur und Landschaft, der Gewässer, des Bodens und der Luft beitragen. Deshalb werden aus dem EFRE zunehmend öffentliche Investitionen in Umweltinfrastrukturen und staatliche Beihilfen zugunsten umweltfreundlicher Produkte und Produktionsverfahren kofinanziert. Solche Umweltinvestitionen werden durch eine höhere Förderung aus den Strukturfonds und aus staatlichen Beihilfen privilegiert. 89 (18) Für alle Strukturfondsprogramme ist eine strategische Umweltprüfung obligatorisch. Sie tritt nicht an die Stelle einer ggf. gern. RL 85/337 für einzelne Vorhaben erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung, sondern bewertet auf der Programmebene die potenziellen Auswirkungen auf die Umwelt. Eine zusätzliche einze1fallbezogene Umweltprüfung ist im Programmplanungsverfahren nur für Großvorhaben vorgesehen. 9o (19) Es ist Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Vereinbarkeit der Programmdurchführung mit Umweltrecht und -politik der Gemeinschaft zu gewährleisten. Als praktisch besonders bedeutsam und fehlerträchtig haben sich dabei die natur87 88

89 90

DIlIRn. 13 ff. DIlIRn. 22 ff. D IV Rn. 1 ff. D IV Rn. 5 f.

V. Verwaltungs- und Kontrollsystem

341

schutzrechtlichen Richtlinien 92/43 und 79/409 sowie die RL 85/337 zur Umweltverträglichkeitsprüfung erwiesen. Die Kommission sichert die Einhaltung der naturschutzrechtlichen Verpflichtungen durch Auflagen in den Programmgenehmigungen ab. Wird das Umweltrecht bei der Programmdurchführung verletzt, so können die Zahlungen aus den Strukturfonds ausgesetzt und ggf. gekürzt werden. Parallel kann ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. 91

V. Verwaltungs- und Kontrollsystem (l) Die Erarbeitung der Einzelheiten der Strukturfondsprogramme und ihre Durchführung ist Aufgabe der Mitgliedstaaten. Dieses dezentrale System führt dazu, dass die Kommission die Möglichkeit zu unmittelbaren Einwirkungen auf die Programmdurchführung verliert. Dies muss durch Verwaltungs- und Kontrollverfahren ausgeglichen werden, welche die recht- und ordnungsmäßige, wirksame sowie effiziente Durchführung der Strukturfondsprogramme sichern und die finanziellen Interessen der Gemeinschaft schützen. Dem Dezentralisierungskonzept folgend sind hierfür vorrangig die Mitgliedstaaten zuständig, wobei sie ihrerseits von der Kommission überwacht werden. 92 Dabei stehen der Kommission weitgehende rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung, um einseitig die recht- und ordnungsgemäße Durchführung der Programme durchzusetzen. 93 Weit schwächer sind dagegen die Befugnisse, die der Kommission eingeräumt wurden, um Wirksamkeit und Effizienz der Strukturfondsprogramme zu sichern. 94 (2) Die recht- und ordnungsmäßige Durchführung der Programme wird durch die Verfahren der finanziellen Abwicklung und der Finanzkontrolle gesichert. Im Rahmen der finanziellen Abwicklung wird eine rechtzeitige Durchführung der Strukturfondsprogramme dadurch gewährleistet, dass die Gemeinschaftsbeteiligung aus den Strukturfonds gestrichen wird, soweit gebundene Mittel nicht spätestens bis zum Ablauf des zweiten auf den MiUelbindungsbeschluss folgenden Jahres in Anspruch genommen werden. 95 Das Zahlungsverfahren sichert präventiv die finanziellen Interessen der Gemeinschaft dadurch, dass es zu einem Erstattungsverfahren umgestaltet wurde und Anträge des Mitgliedstaates auf Auszahlung der bewilligten Fondsmittel nur dann zulässig sind, wenn er zuvor durch eine interne Kontrolle die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Verwaltung und Kontrolle des Programms und aller geltend gemachten Ausgaben nachgewiesen hat. 96

91 92 93

94 95 96

D IV Rn. 7 ff.

E I Rn. 1 ff. EIlRn. 3 f., 8 f., E III Rn. 11,29 ff. E IV Rn. 9, Ziff. 17 f. EIl Rn. 3 f. EIlRn. 8 f.

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

342

(3) Die Bestimmungen der Finanzkontrolle verpflichten den Mitgliedstaat, die recht- und ordnungsmäßige Programmdurchführung durch geeignete Prüfverfahren für die Bewilligung und Zahlung der Fondsmittel an die Begünstigten, durch einen ausreichenden Prüfpfad, durch repräsentative Stichprobenkontrollen vor Ort und durch ergänzende interne Kontrollen abzusichern. 97 Ferner hat der Mitgliedstaat die von den Begünstigten bei der Durchführung der Programme begangenen Unregelmäßigkeiten aufzudecken, abzustellen und durch Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung zu sanktionieren. 98 Unter Unregelmäßigkeit ist dabei jedes Verhalten eines Endbegünstigten von Strukturfondsmitteln zu verstehen, das gegen einschlägige gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen oder gegen mitgliedstaatliche Durchführungsregelungen für die Strukturfondsförderung verstößt und die Strukturfonds schädigt oder schädigen kann. 99 (4) Verletzt der Mitgliedstaat diese Pflichten, so kann die Kommission eine verbindliche Weisung zu Abhilfemaßnahmen erteilen und ferner die Beteilung der Strukturfonds in einem Anlastungsverfahren kürzen. 1oo Die Höhe der Kürzung richtet sich grundsätzlich nach dem Schaden der den Fonds entstanden ist bzw. entstehen könnte. Ist dieser nicht ermittelbar, so erfolgt die Kürzung in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht anhand von Pauschalen, die sich nach der potenziellen Schadensträchtigkeit und der Schwere der Pflichtverletzung richten. Hierfür bilden Mängel im Finanzkontrollsystem den Hauptanwendungsfall. lOl Somit stehen im Rahmen der Finanzkontrolle wirkungsvolle Sanktionsinstrumente zur Verfügung, um die recht- und ordnungsmäßige Durchführung der Programme sicherzustellen. Sie sind in der Praxis effizienter als ein schwerfälliges Vertragsverletzungsverfahren. 102 (5) Wirksamkeit und Effizienz der Programme sollen durch Begleitung und Bewertung gesichert werden. 103 Dabei werden die in den Programmen gesetzten, durch Indikatoren quantifizierten Ziele mit den tatsächlich erreichten Ergebnissen verglichen. I04 Für den Mitgliedstaat führt es nicht zum Verlust von Fondsmitteln, wenn sich eines seiner Programme als nicht ausreichend effizient oder wirksam erweist. Die Kommission kann in diesem Fall nur unverbindliche Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen aussprechen. 105 Ferner ist eine Revision des betroffenen Programms in Betracht zu ziehen. 106 Um einen Anreiz für wirkungsvolle und effiE III Rn. 1 ff. E III Rn. 12 ff. 99 E III Rn. 15 ff. 100 E III Ziff.ll, 29 ff. 101 E II1 Rn. 34 ff. 102 E II1 Rn. 32. 103 E IV Rn. 1 f. 104 E IV Rn. 3 ff. 105 E IV Rn. 9. 97 98

106

E IV Rn. 12 ff.

VI. Schlussfolgerungen für die Reform der Strukturfonds

343

ziente Programme zu schaffen, werden Programme von der Zuteilung der leistunggebundenen Reserve in Höhe von 4% der veranschlagten Mittel ausgeschlossen, wenn sie zum 31. 12. 2003 keine angemessene Leistung aufweisen. Die frei werdenden Mittel werden den leistungsfähigen Programme des jeweiligen Mitgliedstaates zugewiesen. 107 (6) Die gemeinschaftlichen Regelungen zu den Verwaltungs- und Kontrollverfahren werden von den Mitgliedstaaten stark kritisiert. 108 Eine Ursache liegt darin, dass die Mitgliedstaaten durch das Risiko der Zahlungsaussetzungen und der Anlastungen häufig gezwungen sind, ihr bisheriges System für die Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme auszubauen und zu reformieren, damit sie ihre Pflichten ordnungsgemäß erfüllen können. Die in der Praxis etwa der deutschen Länder zu beobachtende Unübersichtlichkeit und Komplexität des Verwaltungs- und Kontrollsystems ist jedoch in erster Linie vom Mitgliedsaat selbst und weniger durch das Gemeinschaftsrecht verursacht, das zwar die Inhalte und Ziele der Verwaltung und Kontrolle der Strukturfondsprogramme regelt, aber nur wenige Rahmenvorgaben zur Organisation der dazu notwendigen Systeme enthält. 109 (7) Der zweite Hauptkritikpunkt liegt in dem zusätzlichen Verwaltungsaufwand, der durch diese Regelungen verursacht wird. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass die recht- und ordnungsmäßige, effiziente und wirtschaftliche Verwendung der Strukturfondsmittel im gemeinsamen Interesse aller Beteiligten und insbesondere des europäischen Steuerzahlers liegt. Funktionierende Verfahren für die Finanzkontrolle und die Begleitung und Bewertung sind unerlässlich, um die finanziellen Interessen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zu schützen und den Erfolg der Investitionsstrategien und -entscheidungen laufend zu kontrollieren. 110 Der Kontrollaufwand der Mitgliedstaaten wird in der Finanzkontrolle durch die Methode der repräsentativen Strichproben, in der Programmbegleitung und -bewertung durch die Messung einer begrenzten Zahl ausgewählter Basisindikatoren begrenzt. Insgesamt ist nicht erkennbar, dass der für die Kontrolle der Programmdurchführung erforderliche Aufwand außer Verhältnis zu den dadurch erzielbaren Verbesserungen steht. 111

VI. Schlussfolgerungen für die Reform der Strukturfonds (1) Abschließend stellt sich mit Blick auf die bevorstehende Erweiterung der Europäischen Union um bis zu 13 neue Mitgliedstaaten die Frage, welche Schluss107 108

109 110

111

E IV Rn. 17 f. E I Rn. 4 . E I Rn. 6 ff. EIRn. 4,EIVRn.1. E III Rn. 2 ff., E V Ziff. 3 ff.

344

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

folgerungen aus den wesentlichen Ergebnissen dieser Untersuchung für die Fortentwicklung der Strukturfonds zu ziehen sind. (2) Nach der Prognose des Europäischen Rates von Göteborg vorn 15./ 16. 6. 2001 soll der Beitritt der am weitesten fortgeschrittenen Bewerberstaaten aus Mittel- und Osteuropa (MOEL) bis zur nächsten Wahl des Europäischen Parlaments im Jahr 2004 vollzogen sein. 112 Nach dem derzeitigen Stand kommen für die erste Erweiterungsrunde die baltischen Staaten, Malta, Polen, Slowenien, Tschechien, Ungarn, Zypern und eventuell auch die Slowakei in Betracht. Rumänien und Bulgarien dürften jedoch noch mehr Zeit für die Entwicklung einer ausreichend wettbewerbsfähigen Marktwirtschaft benötigen. Dagegen erfüllt die Türkei bisher nicht die grundlegenden rechtstaatlichen Voraussetzungen für einen Beitritt. 113 (3) Mehr als 93% der 115 Mio. Einwohner der 12 mittel- und osteuropäischen Bewerberstaaten leben in Gebieten mit einern Pro-Kopf-BIP von unter 75% des Durchschnitts einer auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Union (EU der 27). Durch ihre gleichzeitige Aufnahme würden sich die regionalen Disparitäten innerhalb der Union verdoppeln. Aber auch eine Rumänien und Bulgarien nicht berücksichtigende erste Erweiterungsrunde wird zu einer dramatischen Zunahme der Herausforderungen an die gemeinschaftliche Kohäsionspolitik führen. So liegt etwa das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in Ungarn und der Slowakei unter 60%, in Polen und den baltischen Staaten sogar nur bei etwa 40% des Durchschnitts einer EU der 27. Ferner verfügen die MOEL nur über eine deutlich unter dem Durchschnitt der EU der 15 liegende Infrastrukturausstattung. Besondere Defizite zeigen sich in den Bereichen Verkehr und Umwelt. Ferner ist in den meisten Bewerberstaaten eine hohe Arbeitslosigkeit, eine unterdurchschnittliche Arbeitsproduktivität und ein niedrigeres berufliches Qualifikationsniveau zu verzeichnen. 114 (4) Um die kohäsionspolitischen Herausforderungen der Erweiterung zu meistem, wurden in der finanziellen Vorausschau bis 2006 gesonderte Mittel in von Höhe 39,6 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) für kohäsionspolitische Maßnahmen zugunsten der neuen Mitgliedstaaten bereitgestellt. 115 Im Rahmen des PHAREProgramms werden die Bewerberstaaten derzeit auf die Übernahme der Strukturfonds vorbereitet, um nach ihrem Beitritt die bereitgestellten Mittel rasch absorbieren zu können. Deshalb wird der Aufbau ausreichender Kapazitäten für die Planung und Verwaltung von Strukturfondsprogrammen gefördert und bereits ein bedeutender Teil der aus dem PHARE-Programm geförderten Maßnahmen regional ausgerichtet und entsprechend den für das Ziel 1 der Strukturfonds geltenden Grundsätzen und Verfahren programmiert und durchgeführt. 116 Für den Zeitraum 112 Europäischer Rat in Göteborg, 15./16. 6. 2001, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EU 6-2001, Ziff. I.4.9. 113 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, KOM (2001) 700, S. 35 ff. 114 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, S. 3 ff. 115 V gl. näher oben, A VII Rn. 4. - Diese Finanzausstattung wird allgemein als zu niedrig kritisiert, vgl. etwa Weise, S. 216.

VI. Schlussfolgerungen für die Reform der Strukturfonds

345

bis Ende des Jahres 2006 schlägt die Kommission vor, die Förderung aus den Strukturfonds für die neu beigetretenen Mitgliedstaaten sukzessive zu erhöhen. Die Steigerungsraten sollen sich dabei nach der jeweiligen Absorptionskapazität richten, d. h. der Fähigkeit, Strukturfondsmaßnahmen den gemeinschaftlichen Vorgaben entsprechend zu programmieren und durchzuführen. Ferner soll die kohäsionspolitische Förderung der Gemeinschaft zu etwa einem Drittel aus dem Kohäsionsfonds erfolgen. Dieser im Vergleich zur bisherigen Praxis hohe Anteil des Kohäsionsfonds erklärt sich aus dem erheblichen Investitionsbedarf der MOEL in den Bereichen Verkehr und Umwelt und aus der Erfahrung, dass das für den Kohäsionsfonds geltende Prinzip der einzelfallbezogenen Verwaltung von Großprojekten zunächst einfacher zu handhaben ist. 117 Weitere Einzelheiten über die Integration der neuen Mitgliedstaaten in die Strukturfondsförderung sind noch nicht bekannt. Das die Regionalpolitik betreffende Verhandiungskapitel2I ist bisher noch für keinen Bewerberstaat auch nur vorläufig abgeschlossen; die Inhalte der diesbezüglichen Verhandlungen wurden bisher der Öffentlichkeit noch nicht zugänglich gemacht. 118 (5) Mit ihrem 2. Kohäsionsbericht hat die Kommission mittlerweile auch die Diskussion um die künftige Finanzausstattung der Strukturfonds und ihre Ausgestaltung für den nächsten, 2007 beginnenden Förderzeitraum eingeleitet. Allgemeiner Konsens scheint darüber zu bestehen, dass für diesen Zeitraum die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts weiter fortgesetzt werden soll und die Strukturfonds in erheblichem Umfang für die sozioökonomische Entwicklung der neuen Mitgliedstaaten eingesetzt werden müssen. Ferner scheinen sich die Kommission, das Parlament und die derzeitigen Hauptempfängerstaaten der Strukturfonds auch darin einig zu sein, dass die Förderung für die derzeitigen Ziel I-Gebiete der Europäischen Union, die bis 2006 noch keinen spürbaren Aufholprozess durchlaufen haben, auch im nächsten Förderzeitraum weitergeführt werden soll, wenn auch möglicherweise mit geringerer Intensität. 119 (6) Somit ist auszuschließen, dass die Beitrittsverträge die kohäsionspolitischen Bestimmungen des Primärrechts einschneidend verändern und die besondere Bedeutung der Strukturfonds für die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts beseitigen werden. Die dafür gern. Art. 49 EU-Vertrag notwendige Zustimmung aller bisherigen und der beitretenden Mitgliedstaaten sowie des Parlaments kann mit Sicherheit ausgeschlossen werden. Demnach wird das derzeit 116 Dazu näher Kommission, PHARE Review 2000, S. 10 ff.; dieselbe, PHARE Annual Report 2000, S. 19 ff. 11 7 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001 , Schlussfolgerungen, S. XXXVII. 118 Vgl. Kommission, KOM (2001) 553, S. 2, 6 ff., 26. 119 Vgl. - auch zum Vorstehenden - Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen, S. XXIV ff.; Bamier; Rede vom 21. 5. 2001; derselbe, Rede vom 8. 10. 2001; vgl. ferner die Beiträge zum 2. europäischen Kohäsionsforum, Brüssel, 21/22. 10. 200 1, http://www.inforegio.cec.eu.intltemporumlforcom-de.htm.

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F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

geltende Vertragsrecht auch für die Ausgestaltung der Strukturfondsförderung des im Jahre 2007 beginnenden Förderzeitraums maßgeblich sein. 120 (7) Das Vertragsrecht verpflichtet die Gemeinschaft, Regionen aus den Strukturfonds zu fördern, wenn die dortigen Lebensverhältnisse so deutlich unter dem Durchschnitt in der Union liegen, dass hiervon schwerwiegende Gefahren für ihren inneren Zusammenhalt ausgehen. 121 Bei den MOEL, bei denen das Pro-Kopf-BIP um mehr als 50% unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt, dürfte dies der Fall sein, so dass eine völlige Abschaffung der Strukturfondsförderung nach deren Beitritt nicht nur politisch nicht durchsetzbar l22 , sondern auch vertragswidrig wäre.

(8) Zwar sind dem Vertragsrecht keine genaueren Anforderungen an die Höhe der Finanzausstattung der Strukturfonds zu entnehmen. Jedoch wurden die wesentlichen Erweiterungs- und Vertiefungs schritte der europäischen Integration bisher stets erfolgreich durch einen korrespondierenden Ausbau der Förderinstrumente zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ermöglicht und abgesichert. Ferner erfordert die Festlegung der Finanzausstattung den Konsens zwischen den Mitgliedstaaten und mit dem Parlament. Dieser scheint - trotz der offensichtlichen Sparzwänge aller öffentlichen Haushalte - eher bei einer Erhöhung der Fondsmittel erreichbar. Schon aufgrund dieser Erfahrungen ist für den nächsten Förderzeitraum mit einer Anhebung der Mittel der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds zu rechnen. 123 Sie wäre angesichts der steigenden Herausforderungen an die gemeinschaftliche Kohäsionspolitik geboten, deren Finanzausstattung sich auch am sozioökonomischen Bedarf in den Regionen zu orientieren hat. Schon aus Gründen der Gleichbehandlung sollte sie so bemessen sein, dass zumindest die Regionen der neuen Mitgliedstaaten mit einem extrem niedrigen ProKopf-BIP aus den Struktur- und Kohäsionsfonds so stark unterstützt werden können, dass real die seit der Strukturfondsreform 1988 durchschnittlich zugunsten der vier Kohäsionsländer geleistete Pro-Kopf-Förderung erreicht werden kann. (9) Ferner folgt aus dem Primärrecht, dass die Förderung aus den Strukturfonds vorrangig auf die regionale Entwicklung ausgerichtet sein muss. 124 Es würde deshalb dem Primärrecht widersprechen, weitgehend vom bisherigen regionalpolitisch orientierten Konzept abzugehen und die Tätigkeit der Strukturfonds im Wesentlichen sektorbezogen auszurichten. Ebensowenig wäre es mit dem Vertrag vereinbar, künftig ausschließlich die soziökonomische Situation auf der gesamtstaatlichen Ebene zum Maßstab für eine Förderung aus den Strukturfonds zu machen, vielmehr müssen dabei weiterhin auch die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse auf regionaler Ebene maßgeblich berücksichtigt werden. 125 Dies gilt für alle Ent120 In diesem Sinne auch Eckstein, S. 161, der dieses Phänomen als "Paradoxie der Einstimmigkeit" bezeichnet. 121 Oben, F 11 Rn. 2 f. 122 Eckstein, S. 437 f. 123 Oben, F I Rn. 8 ff., F 11 Rn. 12. 124 Oben, F 11 Rn. 2 f.

VI. Schlussfolgerungen für die Refonn der Strukturfonds

347

scheidungen, die mit der Verteilung der Fondsmittel im Zusammenhang stehen, d. h. sowohl für die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten und die Auswahl der Fördergebiete als auch für die Festsetzung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung. Dies liegt im Übrigen auch im Interesse reicherer Mitgliedstaaten mit großen regionalen Disparitäten wie etwa Deutschland und Italien. 126 (10) Aus dem Primärrecht abzuleiten ist auch der Grundsatz der Konzentration, nach dem die knappen Mittel der Strukturfonds vorrangig für die Entwicklung der am stärksten benachteiligten Regionen und zur Beseitigung der schwerwiegendsten Entwicklungsdefizite einzusetzen sind. 127 Der Vorschlag der Kommission, ab 2007 einen großen Teil der Förderung aus den Strukturfonds der Entwicklung der besonders benachteiligten Regionen in den neuen Mitgliedstaaten vorzubehalten,128 stellt sich demnach als folgerichtige Anwendung des durch das Vertragsrecht vorgegeben Konzentrationsgrundsatzes dar. (11) Für die weitere Ausgestaltung der Strukturfondsförderung gilt es, die Lehren aus der Vergangenheit zu ziehen. Die geringsten Wirkungen erreichte die Strukturfondsförderung in der Zeit vor der Reform von 1988, in der die Strukturfonds als bloßes Umverteilungsinstrument zwischen den Mitgliedstaaten funktionierten. Dabei war die Auswahl der Fördergebiete weitgehend den Mitgliedstaten überlassen, die auch die Inhalte und die Durchführung der Förderung bestimmten. 129 Dagegen verfügte die Kommission weder über die rechtlichen noch die tatsächlichen Möglichkeiten, um die übergreifenden gemeinschaftlichen Interessen durchzusetzen und ihrer vertraglichen Verantwortung für die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung der Strukturfondsmittel nachzukommen. (12) Die Reform von 1988 führte dazu, dass die Kommission für eine bessere Berücksichtigung der kohäsionspolitischen Ziele des Vertrages bei der Auswahl der Fördergebiete und der inhaltlichen Ausgestaltung der aus den Fonds geförderten Maßnahmen sorgen konnte. Insbesondere im Bereich des Ziels I konnten die reformierten Strukturfonds einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung dieser Ziele leisten. l3O Deshalb sind Forderungen abzulehnen, die Strukturfonds zu renationalisieren, d. h. sie wieder ganz oder teilweise auf ein bloßes Umverteilungsinstrument zwischen den Mitgliedstaaten zu reduzieren.13l (13) Die Erfahrungen zeigen ferner, dass die Strukturfondsförderung die größten Erfolge erzielen konnte, wenn der Konzentrationsgrundsatz strikt beachtet wurde. Dies verkennen Weise, S. 217, und Karl, S. 148. In diesem Sinne auch Bamier; Rede vom 18. 10.2001, S. 6 ff. 127 Oben, F II Rn. 2. 128 Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen, S. XXXI f ., XL. 129 Oben, F I Rn. 3 ff. 130 Oben, F I Rn. 8 ff. 131 Vgl. näher zu den verschiedenen Renationalisierungsmodellen Eckstein, S. 212 ff.; Axt, S.233. 125

126

348

F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Insbesondere hat es sich nicht bewährt, die Mittel auf viele kleinräumige, schwach ausgestattete und inhaltlich zersplitterte Programme zu verteilen. 132 Darüber hinaus liegen auf der Ebene NUTS III oftmals keine gesicherten statistischen Daten zur sozioökonomischen Entwicklung vor, so dass auch die Gefahr von Fehleinstufungen besteht. 133 Folgerichtig sollten im nächsten Förderzeitraum keine Programme auf der Ebene NUTS III oder darunter initiiert werden. Dies bedeutet im Ergebnis, dass die Ziel 2-Förderung und die Gemeinschaftsinitiativen in ihrer derzeitigen Form ganz abgeschafft werden sollten. Lediglich die INTERREG-Initiative sollte fortgeführt oder gar ausgebaut werden, da ihr grenzüberschreitender Charakter einen echten gemeinschaftlichen Mehrwert schaffen kann. 134 (14) Statt dessen sollten die Strukturfonds an zwei regionalpolitischen Zielen ausgerichtet werden, für die über 85% der Mittel vorgesehen werden könnten. Sie könnten durch ein dem bisherigen Ziel 3 entsprechendes Querschnittsziel ergänzt werden, das etwa 10% der Mittel erhalten sollte und aus dem der gesamte Mitgliedstaat außerhalb seiner Ziel 1- und Ziel 2-Gebiete gefördert werden würde. Der Rest der Mittel würde für die INTERREG-Initiative und Maßnahmen der technischen Hilfe eingesetzt werden. Der Umfang der Fördergebiete sollte am Ende des nächsten Förderzeitraums die auch für das Jahr 2006 maßgebliche Zielgröße von 40% der Gemeinschaftsbevölkerung nicht mehr überschreiten; anzustreben wäre vielmehr noch eine deutlich weitergehende Reduzierung auf etwa 1/3. (15) Hiervon ausgehend könnte am bisherigen Ziel 1 festgehalten werden, d. h. prioritäre Fördergebiete der Strukturfonds wären alle Regionen der Ebene NUTS 11 deren Pro-Kopf-BlP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts der erweiterten Union beträgt. 135 Die Auswahl der Ziel I-Gebiete erfolgt durch die Kommission unter strikter Anwendung dieses Kriteriums. Da die Erweiterung zu einer erheblichen Absenkung des durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP führen wird, werden voraussichtlich auch Regionen ihren Status als Ziel I-Gebiet verlieren, deren sozioökonomische Situation sich nicht so stark gebessert hat, dass sie ein BIP über 75% des Durchschnitts der Europäischen Union der 15 erreichen. Für diese Regionen sollte eine degressiv gestaffelte Übergangsförderung aus Ziel 1 vorgesehen werden. Das Ziel 1 sollte mit etwa 2/3 der Gesamtmittel ausgestattet werden. 136 (16) Aus dem neuen Ziel 2 könnten weiterhin Regionen, die von sozioökonomischen Umstellungsprozessen betroffen sind, mit etwa 20% der Gesamtmittel gefördert werden. Dabei sollte aber für die räumlich Abgrenzung der Ziel 2-Gebiete die Ebene NUTS 11 maßgeblich sein. Ihre Auswahl sollte wie bei Ziel 1 von der Kommission anhand einfacher, harter und gemeinschafts weit geltender Kriterien in Oben, F I Rn. 18. Oben, C I Rn. 18 ff., F III Rn. 3. 134 Oben, C I Rn. 60 ff.; in diesem Sinne auch Axt, S. 231. 135 So auch der Vorschlag von Axt, S. 229. 136 Dieses Konzept entspricht der zweiten von der Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001 , Schlussfolgerungen, S. XXXIV, vorgeschlagenen Option. I32

133

VI. Schlussfolgerungen für die Refonn der Strukturfonds

349

einem transparenten und objektiven Verfahren vorgenommen werden, das eine Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten und ihrer Regionen gewährleistet. 137 Dabei könnte man auf Elemente des für die Auswahl der Regionalbeihilfengebiete gern. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag entwickelten Verfahrens zurückgreifen. 138 So wäre in einem ersten Schritt die für das Ziel 2 verbleibende Bevölkerungshöchstgrenze zu bestimmen, indem der auf das Ziel 1 entfallende Bevölkerungsanteil von der Gesamtbevölkerungshöchstgrenze von maximal 40% abgezogen wird, wobei Übergangsgebiete nicht zu berücksichtigen sind. Dann wird eine gemeinschaftsweite Rankingliste aller nicht unter das Ziel 1 fallenden Regionen aufgestellt. Maßgeblich für die Einstufung der Regionen ist dabei das Ausmaß der regionalen Disparitäten im Verhältnis zur durchschnittlichen Lage in der Gemeinschaft. 139 Dabei könnte an die bewährten und klar messbaren Kriterien des regionalen ProKopf-BIP und der regionalen Arbeitslosigkeit angeknüpft werden. 14o Denkbar ist auch eine Einbeziehung der Beschäftigungsquote. Um auch die Situation auf der gesamtstaatlichen Ebene zu berücksichtigen, sollten dabei Zu- bzw. Abschläge vorgenommen werden, wenn die sozioökonomische Lage im betreffenden Mitgliedstaat schlechter bzw. besser ist als im Gemeinschaftsdurchschnitt. Schließlich werden die Regionen, welche die stärksten Disparitäten aufweisen, in das Verzeichnis der Ziel 2-Gebiete aufgenommen, bis die auf dieses Ziel entfallende Bevölkerungshöchstgrenze ausgeschöpft ist. An dieses Verfahren sollten sich weder weitere "Berichtigungsschritte" anschließen, noch sollten für die im Zeitraum 2000 - 2006 aus dem Ziel 2 geförderten Gebiete eine Übergangsunterstützung vorgesehen werden. Nur für Ziel I-Gebiete des Förderzeitraums 2000-2006, die im nächsten Förderzeitraum weder den Status eines Ziel I-Gebiets noch eines Ziel I-Übergangsgebiets noch eines Ziel 2-Gebiets erhalten, könnte eine degressiv gestaffelte Übergangsunterstützung aus Ziel 2 gewährt werden. (17) Die Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten sollte weiterhin durch die Kommission vorgenommen werden, die hierfür das Gewicht der jeweils zu bewältigenden Entwicklungsrückstände und den regionalen und nationalen Wohlstand als maßgebliche Kriterien heranzuziehen hat. 141 Eine Begrenzung der jährlichen Gesamtunterstützung aus den Struktur- und Kohäsionsfonds zugunsten eines Mitgliedstaates auf 4% seines BIP sollte nicht mehr vorgesehen werden. Dies würde zu einer offensichtlichen und widersinnigen Benachteiligung der schwächsten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft führen, die nur über ein extrem niedriges BIP zur Befriedigung ihres großen Entwicklungsbedarfs verfügen. 142 Statt dessen sollte für I37 Abweichend hiervon die Überlegungen der Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen, S. XXXIII f. Sie will die Auswahl der Fördergebiete des neuen Ziels 2 den Mitgliedstaaten überlassen. Für die Auswahl sollen von der Kommission festgelegte Parameter maßgeblich sein. 138 Dazu näher oben, D II Rn. 27 ff. 139 Vergleichbare Ansätze finden sich bei Axt, S. 229. 140 In diesem Sinne auch das Altemativmodell bei Karl, S. 149. 141 Ebenso Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen, S. XXXIV f.

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F. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

die Bestimmung einer Obergrenze ein auf die Fördergebietsbevölkerung eines Mitgliedstaates bezogener Maximalbetrag für die Pro-Kopf-Förderintensität vorgegeben werden, der sich an der bisherigen Förderpraxis zugunsten der südeuropäischen Kohäsionsländer orientieren sollte. Hiergegen könnte man einwenden, dass bisher erfahrungsgemäß die nationalen Verwaltungen nicht in der Lage waren, mehr als 3% ihres BIP sinnvoll für Strukturfördermaßnahmen einzusetzen. 143 Da die Bewerberstaaten im Rahmen des PHARE-Programms derzeit auf die Übernahme der Strukturfonds vorbereitet werden, dürften sie im Zeitpunkt ihrer Beitritte über ausreichende Verwaltungskapazitäten und Erfahrungen verfügen, um auch die Mittel der Struktur- und Kohäsionsfonds, die die Grenze von 4% ihres BIP überschreiten, absorbieren zu können. 144 (18) Zur Stärkung der Hebelwirkung der Fondsmittel und ihrer Konzentration sollte weiterhin am Prinzip der differenzierten Kofinanzierung festgehalten werden. 145 Dies bedeutet, dass die Gemeinschaftsbeteilung nach dem Gewicht der sozioökonomischen regionalen Probleme, der Finanzkraft des Mitgliedstaates und der regionalpolitischen Bedeutung der zu fördernden Vorhaben und Programme zu variieren ist. Somit wird die höchste Gemeinschaftsbeteiligung in den am stärksten benachteiligten Regionen der MOEL zu gewähren sein. Um ihr Eigeninteresse am Erfolg der Förderung zu erhalten, sollten die bisher für die Ziel I-Gebiete der Kohäsionsländer geltenden Beteiligungshöchstsätze nicht weiter erhöht werden. 146 (19) Auch an den anderen Grundsätzen der Strukturfonds sollte festgehalten werden, da sie die Wirksamkeit der Strukturfonds verbessern können. So sollte auch weiterhin das Verfahren der mehrjährigen Programmplanung angewendet werden. Es wird teilweise zwar als zu langwierig, unflexibel, kompliziert und aufwändig kritisiert. Insgesamt erscheint das methodische Konzept der Programmplanung jedoch stimmig und ohne Alternative, da die Kommission nicht über ausreichende Ressourcen verfügt, um zu dem in der Vergangenheit gescheiterten, zu aufwändigen System der Verwaltung einzelner Vorhaben zurückzukehren. Ferner wurden die Programmplanungsverfahren nunmehr durch die Übertragung der Kompetenz für die abschließenden Stufe der Programmplanung auf die Mitgliedstaten dezentralisiert, flexibilisiert und vereinfacht. Schließlich wird die oben dargestellte konsequente Umsetzung des Konzentrationsprinzips dafür sorgen, dass nur noch wirklich bedeutsame Programme initiiert werden. Damit wird die Zahl der Programmplanungsverfahren weiter verringert und für alle Programme ein angemessenes Verhältnis zwischen dem erforderlichen Planungsaufwand und den Dies verkennt Axt, S. 231, der eine Beschränkung auf 3% des BIP fordert. Friedmann, S. 14. 144 Vgl. oben, F VI Rn. 4. 145 Oben, F II Rn. 14 ff. 146 In diesem Sinne auch Kommission, 2. Kohäsionsbericht 2001, Schlussfolgerungen, S. XXXIV; vgl. ferner Axt, S. 230 f., der eine mitgliedstaatliche Beteiligung an den öffentlichen Ausgaben von mindestens 25 % fordert. 142

143

VI. Schlussfolgerungen für die Refonn der Strukturfonds

351

dadurch erzielten Verbesserungen erreicht. Aufgrund der mit dem Verfahren der Prograrnmverwaltung verbundenen Kontrolldefizite scheint es sinnvoll, an der ergänzenden Einzelfallgenehmigung bei Großvorhaben und Globalzuschüssen festzuhalten . (20) Das Partnerschaftsprinzip stärkt die Qualität der Strukturfondsprogramme und ihrer Durchführung. Es eröffnet den Regionen und Kommunen, aber auch anderen relevanten gesellschaftlichen Gruppen die Möglichkeit, an den regionalpolitischen Entscheidungsprozessen der zentralstaatlichen Ebene mitzuwirken. Dadurch kann in den früher zentralistisch regierten MOEL der Prozess der Regionalisierung und Demokratisierung weiter gestärkt werden. 147 (21) Der zusätzliche Effekt der Fondsmittel muss auch künftig gewährleistet werden. Dabei scheint das derzeit für die Sicherung der Zusätzlichkeit bei Ziel 1 anzuwendende Verfahren als insgesamt geeignet. 148 Es sollte deshalb beibehalten werden und auch für das hier vorgeschlagene künftige Ziel 2 Anwendung finden. (22) Auch im nächsten Förderzeitraum muss die Vereinbarkeit der aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen mit Recht und Politik der Gemeinschaft gewährleistet werden. Dabei sollte die präventive Überprüfung der Kohärenz auf Programmebene in der Programmplanungsphase beibehalten werden, die für Großvorhaben durch eine einzelfallbezogene Vorabprüfung ergänzt wird. Besonderes Augenmerk wird auch künftig den drei problematischen Bereichen der staatlichen Beihilfen, der öffentlichen Auftragsvergabe und des Umweltschutzes gelten. Ferner sollten alle Ziel I-Gebiete des nächsten Förderzeitraums auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3 lit. a) EG-Vertrag, alle Gebiete des hier vorgeschlagenen Zieles 2 auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG-Vertrag mit staatlichen Regionalbeihilfen gefördert werden können. Insgesamt sollte der Umfang der mit Regionalbeihilfen förderfähigen Bevölkerung deutlich unter 50% der Gemeinschaftsbevölkerung liegen.149 (23) Es ist noch zu früh, um zu beurteilen, ob die für den derzeitigen Förderzeitraum vorgesehenen Verwaltungs- und Kontrollverfahren tatsächlich eine rechtmäßige und wirksame Durchführung der Strukturfondsprogramme gewährleisten können. Jedoch erscheint das Grundkonzept, das die Durchführung und Kontrolle auf die Mitgliedstaaten überträgt und die Rolle der Kommission auf eine Kontrolle der Kontrolle beschränkt, als effizient und sinnvoll, zumal insbesondere das Anlastungsverfahren ein wirkungsvolles Instrument darstellt, um die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Pflichten bei der Programmverwaltung anzuhalten. 150 Es sollte deshalb auch im nächsten Förderzeitraum Anwendung finden.

147 148 149

ISO

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Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl - Hohe Behörde: Die Politik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Umstellung und der regionalen Entwicklung, Luxemburg 1961. Europäisches Parlament [Bericht Barbarella]: Bericht über die Haushaltskontrolle im Hinblick auf die Effizienz der Strukturfonds, Berichterstatter: C. Barbarella, 5. 10. 1987, A2-159/87. Europäisches Parlament [Bericht Gadioux]: Bericht über die Weiterbehandlung von Entschließungen, die das Europäische Parlament auf dem Gebiet der Regionalentwicklung seit 1979 angenommen hat, Berichterstatter: C. Gadioux, 19.6.1986, A2-65/86. Europäisches Parlament [Bericht Lambrias]: Bericht über die Revision der geltenden Verordnung des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), Berichterstatter: P. Lambrias, 6. 7.1987, A2-115/87. Europäisches Parlament [Bericht Poetschki]: Bericht über die regionalen Entwicklungsprogramme der zweiten Generation für den Zeitraum 1981-1985, Berichterstatter: H. Poetschki, 12.6.1985, A2-63/85. Europäisches Parlament: Entschließung über die konjunkturellen, regionalen und strukturellen Aspekte der langfristigen Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft, ABl.EG 1960/827. Europäisches Parlament: Entschließung über die Regionalpolitik in der EWG, ABl.EG 1966/2427. Europäisches Parlament: Entschließung zur ersten Mitteilung der EWG-Kommission über die Regionalpolitik in der EWG, ABl.EG 1966/2427. Europäisches Parlament: Entschließung zur gemeinschaftlichen Regionalpolitik, ABl.EG 1973 C 62/33. Europäisches Parlament: Entschließung zu den regionalen Entwicklungsprogrammen, ABl.EG 1980, C 265/71. Europäisches Parlament: Entschließung mit der Stellungnahme des EP zu dem Vorschlag der Kommission für eine VO zur Änderung der VO (EWG) Nr. 724/75 über die Errichtung des EFRE, ABl.EG 1980, C 346/32. Europäisches Parlament: Entschließung zur Rolle der Regionen beim Aufbau eines demokratischen Europas und zu den Ergebnissen der Konferenz der Regionen, ABl.EG 1984 C 127/240. Europäischer Rat Berlin: Europäischer Rat in Berlin, 24 und 25. März 1999, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EU 3 -1999, Ziff. 10.1 ff.

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Europäischer Rat in Brüssel vom 29./30. 6. 1987: Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Brüssel vom 29./30.6. 1987, BulLEG 6-1987, Ziff. 1.1.1. ff. Europäischer Rat in Brüssel vom 11.-13. 2. 1988: Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Brüssel vom 29./30.6. 1987, BulLEG 2-1988, Ziff. 1.1.1. ff. Europäischer Rat in Edinburgh vom 11. 1 12. 12. 1992: Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Edinburgh vom 11.112.12.1992, Bull.EG 12-1992, Ziff. 1.1. ff. Eurostat: Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik NUTS - März 1995, ABLEG 1997 L 107/41. Evans, Andrew: The E.U. Structural Funds, Oxford 1999. Everling, Ulrich [GS Constantinesco]: Zur rechtlichen Wirkung von Beschlüssen, Entschließungen, Erklärungen und Vereinbarungen des Rates oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, in: Lüke Gerhard u. a. (Hrsg.), Gedächtnisschrift Constantinesco, Köln u. a. 1983, S. 133 - 156. Everling, Ulrich [EuR Beiheft 2/1995]: Die Rolle des Europäischen Rates gegenüber den Gemeinschaften, in: Ress, Georg u. a. (Hrsg.), Die Organe der Europäischen Union im Spannungsfeld zwischen Gemeinschaft und Zusammenarbeit, Baden-Baden 1994, Europarecht Beiheft 21 1995, S. 41-48. Falcone, Nicolettallcardi, Paola: La coherence entre la politique de concurrence eies fonds structurels, competition policy newsletter 3/2000, S. 35 - 38. Faure EdgarlGellee, Gerard: L' Union Economique et Monetaire et les Desequilibres regionaux, RMC 1979, S. 481-486. Finanzministerium Brandenburg: Änderungen im Förderverfahren bei der Durchführung von Fördermaßnahmen im Rahmen der EU-Strukturfonds, 11. 09. 01, http://www.brandenburg. de/land/mdf/eu-strukturfonds/foerdermassnahmen.htm. Franzmeyer; FritzlSeidl, Bemhard [JEI 1984]: Regional und Sozialpolitik, in: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang, Jahrbuch der Europäischen Integration 1984, Bonn 1985, S. 164-175. Franzmeyer, FritzlSeidl, Bemhard [JEI 1985]: Regional und Sozialpolitik, in: Weidenfeld, Werner 1Wesseis, Wolfgang, Jahrbuch der Europäischen Integration 1985, Bonn 1986, S.171-182. Frazer, Tim: The New Structural Funds, Sate Aids and Interventions on the Single Market, ELR 1995, S. 3-19. Friedmann, Bemhard: Kann die EU die künftigen Herausforderungen finanzieren?, in: Speyerer Vorträge Heft 36, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Speyer 1997. Fugmann, Friedrich: Der Gesamthaushalt der EG, Sindelfingen 1992. GABLER-Wirtschafts-Lexikon, 15. Aufl. Wiesbaden 2000. Giering, Claus: Die institutionellen Reformen von Nizza - Anforderungen, Ergebnisse, Konsequenzen, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.), Nizza in der Analyse, Gütersloh 2001, S.51-144. 23*

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Kommission [Bericht der Sachverständigengruppen Regionalpolitik]: Berichte von Sachverständigengruppen über die Regionalpolitik in der EWG, Brüssel 1964. Kommission [Bevölkerungshöchstgrenzen 2000 - 2006]: Fördergebietsbevölkerungshöchstgrenzen im Sinne der Regionalbeihilfenleitlinien, Anhang A der Aufforderung zur Stellungnahme (1999/C 340/06), ABLEG 1999 C 340/49. Kommission [C (97) 3151]: Finanzkontrolle im Bereich der Strukturfonds - Nettofinanzkorrekturen, C (97) 3151 endg. 11. Kommission [Einheitliche Akte]: Die Einheitliche Akte muss ein Erfolg werden: Eine neue Perspektive für Europa, BulLEG Beilage 1/87 = KOM (87) 100. Kommission [Empfehlung Entwicklungsprogramme]: Empfehlung der Kommission vom 23. 5. 1979 an die Mitgliedstaaten betreffend die regionalen Entwicklungsprogramme (79/535/EWG), ABLEG 1979 143/9. Kommission [EFREVO-VorschL 1973]: Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung vom 31. 7. 1973, ABLEG 1973 C 8617. Kommission [EFREVO-VorschL 1981]: Vorschlag einer Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung 724/75 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung vom 29.10. 1981, ABLEG 1981 C 336/60. Kommission [EFREVO-VorschL 1983]: Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung 724/75 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABLEG 1983 C 360/1. Kommission [Erklärung zur VO 1260/99]: Erklärung zur VO 1260/99, Addendum zum Protokoll über die 2192. Tagung des Rats vom 21. 6. 1999, Ratsdok. Nr. 9431/99 ADD I. Kommission [Erste regionalpolitische Mitteilung] : Erste Mitteilung über die Regionalpolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 14 Mai 1965, Bull. EWG 8/1965, Ziff. 23. Kommission [Erweiterung der Gemeinschaft] : Erweiterung der Gemeinschaft - Umfassende Überlegungen, Bull.EG Beil 1/78. Kommission [Grundstücksmitteilung]: Mitteilung betreffend Elemente staatlicher Beihilfen bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand (97/C 209/03), ABLEG 1997 C 209/3. Kommission [Handbuch Verwaltungs- und Kontrollsysteme]: Handbuch zur Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme, Brüssel, 12. 5. 1999, http://www.inforegio.cec.eu.intl. Kommission [Haushaltsvademekum 1999]: Haushaltsvademekum - Ausgabe 1999, SEK (99) 1100 - OE. Kommission [Haushaltsvademekum 2000] : Haushaltsvademekum - Ausgabe 2000, SEK (2000) 1200 - OE. Kommission [Informationsvermerk integriertes Konzept] : Informationsvermerk an den Rat und das Europäische Parlament, Inhalt und Verfahren für die Anwendung eines integrierten Konzepts, KOM (86) 401.

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Kommission [1. Kohäsionsbericht 1996]: Erster Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt 1996, Luxemburg 1996. Kommission [2. Kohäsionsbericht 2001]: Einheit Europas, Solidarität der Völker, Vielfalt der Regionen - Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Brüssei, 31. 1. 2001, KOM (2001) 24. Kommission [KOM (87) 376]: Die Reform der Strukturfonds, KOM (87) 376. Kommission [KOM (89) 400]: Öffentliches Auftragswesen - Regionale und soziale Aspekte, KOM (89) 400 = ABl.EG 1989 C 31117. Kommission [KOM (92) 84]: Die gemeinschaftlichen Strukturpolitiken - Bilanz und Perspektiven, KOM (92) 84. Kommission [KOM (93) 67]: Die Interventionen der EG-Strukturfonds 1994-1999: Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnungen 2952/88 (Strukturfondsrahmenverordnung) und 4253/88 (Strukturfondskoordinierungsverordnung), KOM (93) 67. Kommission [KOM (93) 282]: Die Zukunft der Gemeinschaftsinitiativen im Rahmen der Strukturfonds, KOM (93) 282. Kommission [KOM (95) 111]: Mitteilung - Die Verabschiedung der neuen regionalen Programmplanungen für die Ziele 1 und 2 der Strukturpolitik der Gemeinschaft, KOM (95) 111. Kommission [KOM (95) 509]: Mitteilung - Kohäsionspolitik und Umwelt, KOM (95) 509. Kommission [KOM (96) 109]: Die Strukturinterventionen der Gemeinschaft und die Beschäftigung, KOM (96) 109. Kommission [KOM (96) 583]: Grünbuch - Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union: Überlegungen für die Zukunft, KOM (96) 583. Kommission [KOM (97) 524]: Die neuen Regionalprogramme im Rahmen von Ziel 2 der Strukturpolitik der Gemeinschaft (1997 - 1999), KOM (97) 524. Kommission [KOM (98) 131]: Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds, KOM (98) 131 (= ABl.EG 1998, C 176/1). Kommission [KOM (98) 143]: Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union, KOM (98) 143. Kommission [KOM (98) 164]: Mitteilung über die Erstellung einer neuen finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2000 - 2006, KOM (98) 164. Kommission [KOM (98) 165]: Bericht über die Umsetzung der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 29.10. 1993 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens, KOM (98) 165. Kommission [KOM (1998) 782]: Bericht über die Halbzeitüberprüfung der Strukturinterventionen - Ziel 1- und Ziel 6-Programme (1994 - 1999), KOM (1998) 782. Kommission [KOM (2000) 92]: 17. Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, KOM (2000) 92. Kommission [KOM (2000) 551]: Gemeinsamer Beschäftigungsbericht 2000, KOM (2000) 551.

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Kommission [KOM (2000) 558]: Bericht über Folgemaßnahmen zum Haushaltsjahr 1998, KOM (2000) 558. Kommission [KOM (2000) 576]: Mitteilung: Unsere Bedürfnisse mit unserer Verantwortung in Einklang bringen - Einbeziehung des Umweltschutzes in die Wirtschaftspolitik, KOM (2000) 576. Kommission [KOM (2001) 31]: Mitteilung zum 6. Umweltaktionsprogramm der EG für die Umwelt: Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlamentes und des Rates über das Umweltaktionsprogramm 2001 - 2010 der EG, KOM (2001) 31. Kommission [KOM (2001) 274]: Interpretierende Mitteilung über das auf das öffentliche Auftragswesen anwendbare Gemeinschaftsrecht und die Möglichkeiten zur Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, KOM (2001) 274. Kommission [KOM (2001) 309]: 18. Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (2000), KOM (2001) 309. Kommission [KOM (2001) 378]: Mitteilung: Die Ergebnisse der Programmplanung der Strukturfonds für den Zeitraum 2000/2006 (Ziel 1), KOM (2001) 378 [= SEC (2001) 1140]. Kommission [KOM (2001) 437]: Mitteilung über die Auswirkungen der Erweiterung für die an Beitrittsländer angrenzenden Regionen - Gemeinschaftsaktion für Grenzregionen, KOM (2001) 437. Kommission [KOM (2001) 553]: Mitteilung über die Halbzeitbewertung der Umsetzung der Erweiterungsstrategie, KOM (2001) 553. Kommission [KOM (2001) 566]: Mitteilung über die Auslegung des gemeinschaftlichen Vergaberechts und die Möglichkeiten zur Berücksichtigung sozialer Belange bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, KOM (2001) 566. Kommission [KOM (2001), 700]:Die Erweiterung erfolgreich gestalten, Strategiepapier und Bericht über die Fortschritte jedes Bewerberlandes auf dem Weg zum Beitritt, KOM (2001) 700. Kommission [Kommentar]: Strukturpolitische Maßnahmen 2000-2006: Kommentare und Verordnungen, Luxemburg 2000. Kommission [Leitfaden Lieferaufträge ]: Öffentliches Auftragswesen in der Europäischen Union - Leitfaden zu den Gemeinschaftsvorschriften über die Vergabe von öffentlichen Lieferaufträgen, http://simap.eu.intlEN/pub/docs/gspubde.htm. Kommission [Leitlinien Begleitung]: Gemeinsame Leitlinien für die Begleitung und Zwischenbewertung, Luxemburg 1996. Kommission [MEANS]: MEANS Collection: Evaluating socio-economic programmes, Volume 1: Evaluation design and management, Volume 2: Selection and use of indicators for monitoring and evaluation, Volume 3: Principal evaluation techniques and tools, jeweils Luxemburg 1999. Kommission [Mitteilung C(88) 2510]: Mitteilung C(88) 2510 an die Mitgliedstaaten über die Kontrolle der Befolgung der Vorschriften über öffentliche Aufträge bei von den Strukturfonds und Finanzinstrumenten finanzierten Vorhaben und Programmen, ABl.EG 1989 C22/3.

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Kommission [Mitteilung 98/C 90/03]: Entwurf einer Mitteilung an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik (981 C 90103), ABl.EG 1998 C 90/3. Kommission [Mitteilung 19991 C 16/04] : Nationale Fördergebietsbevölkerungshöchstgrenzen im Rahmen der Ausnahmebestimmungen des Art. 92 Abs. 3 lit. a) und c) EG-Vertrag für den Zeitraum 2000-2006 (l999/C 16/04), ABl.EG 1999 C 16/5. Kommission [Orientierungsrahmen Regionalpolitik]: Orientierungsrahmen für die Regionalpolitik der Gemeinschaft, Bull.EG Beil. 2/77. Kommission [PHARE Annual Report 2000]: The Phare Programme - Annual Report 2000, Nov. 200 I, http://europa.eu.intlcommlenlargementlpas/phare. Kommission [PHARE-Review]: PHARE-Review 2000 - Den Beitritt verstärkt vorbereiten, C(2oo0) 3103/2, http://europa.eu.intlcommlenlargementlpas/phare. Kommission [Reform der Strukturfonds]: Agenda 2000 - Reform der Strukturfonds, Oktober 1999. Kommission [Regionalproblerne in der erweiterten Gemeinschaft]: Bericht über die regionalen Probleme in der erweiterten Gemeinschaft vom 4. Mai 1973, Bull. EG Beil. 8/73. Kommission [6. sozioökonomischer Lagebericht 1999]: Sechster periodischer Bericht über die sozioökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Europäischen Union, Luxemburg 1999. Kommission: [Staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften]: Mitteilung über die Anwendung der Art. 87 und 88 EG-Vertrag auf Maßnahmen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (2000/C 71 107), ABl.EG 2000 C 71/14. Kommission [Staatliche Beihilfen und Risikokapital]: Staatliche Beihilfen und Risikokapital (20011 C 235/03), ABl.EG 2001 C 235/3. Kommission [Staatliche Beihilfen und Unternehmensbesteuerung]: Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (981 C 384/03), ABl.EG 1998 C 384/3. Kommission [Stärkung der Strukturfonds]: Stärkung der Effizienz der Strukturfonds der Gemeinschaft, Bull. EG Beil. 3/83. Kommission [Stellungnahme Entwicklungsprogramme]: Stellungnahme vom 23. 5. 1979 zu den regionalen Entwicklungsprogrammen (79/534/EWG), ABl.EG 1979 Nr. L. 143/6. Kommission [Stellungnahme Regionalentwicklungsprogramme ]: Stellungnahme vom 19.6. 1984 zu den regionalen Entwicklungsprogrammen (89/389/EWG), ABl.EG 1984 L 211 /18. Kommission [I. StrukturfondsJB 1989]: Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfonds 1989, KOM (90) 516. Kommission [2. StrukturfondsJB 1990]: Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfonds 1990, KOM (91) 400 Kommission [4. StrukturfondsJB 1992]: 4. Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfonds 1992, KOM (93) 530. Kommission [5. StrukturfondsJB 1993]: 5. Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfonds 1993, Luxemburg 1994.

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Kommission [6. StrukturfondsJB 1994]: Die Strukturfonds in 1994 - Sechster Jahresbericht, Luxemburg 1995. Kommission [7. StrukturfondsJB 1995]: Die Strukturfonds in 1995 - Siebter Jahresbericht, Luxemburg 1996. Kommission [8. StrukturfondsJB 1996]: Die Strukturfonds in 1996 - Achter Jahresbericht, Luxemburg 1997. Kommission [9. StrukturfondsJB 1997]: Die Strukturfonds in 1997 - Neunter Jahresbericht, Luxemburg 1998. Kommission [10. StrukturfondsJB 1998]: Die Strukturfonds in 1998 - Zehnter Jahresbericht, Luxemburg 1999. Kommission [11. StrukturfondsJB 1999]: 11. Jahresbericht über die Strukturfonds 1999, KOM (2000) 698. Kommission [12. Strukturfonds JB 2000]: 12. Jahresbericht über die Strukturfonds 2000, KOM (2001) 539. Kommission [Umweltprüfung von Strukturfondsprogrammen]: Handbuch über die Umweltprüfung von Regionalentwicklungsplänen und EU-Strukturfondsprogrammen, Luxemburg 1999. Kommission [Vademecum Programmplanung]: Vademecum: Planungsdokumente für die Strukturfonds im Zeitraum 2000 - 2006, Methodisches Arbeitspapier Nr. I für den Programmplanungszeitraum 2000 - 2006, 1999, http://www.inforegio.cec.eu.intlwbdoc/ docoffic/working/sf2000_de.htm. Kommission [Von der EEA nach Maastricht]: Von der Einheitlichen Akte zu der Zeit nach Maastricht: Ausreichende Mittel für unsere ehrgeizigen Ziele, Bull.EU Beilage 1/92 [= KOM (92) 2000]. Kommission [Vorschl. Ratsentscheidung Regionalentwicklung]: Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Mittel eines Vorgehens der Gemeinschaft auf dem Gebiet regionaler Entwicklung, ABl.EG 1969 C 152/6. Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs vom 19.-21. 7. 1972 in Paris: Schlussfolgerungen der Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs vom 19.-21. 7. 1972 in Paris, Sechster Gesamtbericht über die Tätigkeiten der Gemeinschaften 1972, Ziff. 176. Kruse, Eberhard: Bemerkungen zur gemeinschaftlichen Verfahrensordnung für die Beihilfenkontrolle, NVwZ 1999, S. 1049-1056. Kuhl, Lothar/Spitzer Harald: Die Verordnung 2185/96 des Rates über die Kontrollbefugnisse der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung, EuZW 1997, S. 37 -44. Lane, Roben: New Community Competences under Maastricht Treaty, CMLRev. 1993, S.939-979. Läufer, Thomas [JEI 1986/87]: Haushaltspolitik, in: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang, Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187, Bonn 1987, S. 141-153. Läufer, Thomas: Die Organe der EG - Rechtsetzung und Haushaltsverfahren zwischen Kooperation und Konflikt, Bonn 1990.

Schrifttums- und Dokumentenverzeichnis

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Schrifttums- und Dokumentenverzeichnis

365

Rechnungshof [Jahresbericht 1979]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1979, ABl.EG 1980 C 342/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1980]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1980, ABl.EG 1981 C 344/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1981]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1981, ABl.EG 1982 C 344/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1982]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1982, ABl.EG 1983 C 357/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1983]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1983, ABl.EG 1984 C 348/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1984]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1984, ABl.EG 1985 C 326/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1986]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1986, ABl.EG 1987 C 336/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1987]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987, ABl.EG 1988 C 316/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1988]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, ABl.EG 1989 C 349/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1991]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, ABl.EG 1992 C 330/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1993]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, ABl.EG 1994 C 327/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1996]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, ABl.EG 1997 C 34811. Rechnungshof [Jahresbericht 1997]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997, ABl.EG 1998 C 349/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1998]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1998, ABl.EG 1999 C 349/1. Rechnungshof [Jahresbericht 1999]: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999, ABl.EG 2000 C 34211. Rechnungshof [Sonderbericht 2/86]: Sonderbericht 2/86 über die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen des EFRE zur regionalen Entwicklung (nicht quotengebundene Maßnahmen), ABl.EG 1986 C 262/1. Rechnungshof [Sonderbericht 3/92]: Sonderbericht Nr. 3/92 zur Umwelt, ABl.EG 1992 C 245/1. Rechnungshof [Sonderbericht 7/93]: Sonderbericht Nr. 7/93 zu Kontrollen von Unregelmäßigkeiten und betrügerischen Praktiken im Agrarbereich, ABl.EG 1994 C 053/1. Rechnungshof [Sonderbericht 14/98]: Sonderbericht Nr. 14/98 über den Abschluss der Interventionsformen des EFRE, ABl.EG 1998 C 368/1.

366

Schrifttums- und Dokumentenverzeichnis

Rechnungshof [Sonderbericht 15/98]: Sonderbericht Nr. 15/98 über die Bewertung der Strukturfondsinterventionen In den Zeiträumen 1989-1993 und 1994-1999, AB1.EG 1998 C 347/l. Rechnungshof [Sonderbericht 16/98]: Sonderbericht Nr. 16/98 über die Ausführung der Mittel für die Strukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994-1999, AB1.EG 1998 C 347/48. Rechnungshof [Sonderbericht 6/99]: Sonderbericht Nr. 6/99 über den Grundsatz der Zusätzlichkeit, AB1.EG 2000 C 68/ 1. Rechnungshof [Sonderbericht 7/99]: Sonderbericht Nr. 7/99 über die Entwicklung von Industriegebieten, AB1.EG 2000 C 68/24. Rechnungshof [Sonderbericht 7/2000]: Sonderbericht Nr. 7/2000 zum Internationalen Fonds für Irland und dem Sonderprogramm zur Förderung von Frieden und Versöhnung in Nordirland und den Grenzbezirken Irlands 1995 -1999, AB1.EG 2000 C 146/1. Rechnungshof [Sonderbericht 15/2000]: Sonderbericht Nr. 15/2000 über den Kohäsionsfonds, AB1.EG 2000 C 279/ 1. Rechnungshof [Sonderbericht 1/2001]: Sonderbericht 1/2001 über die Gemeinschaftsinitiative URBAN, ABl.EG 2001 C 124/1. Rechnungshof [Sonderbericht 10/2001]: Sonderbericht Nr. 10/2001 über die Finanzkontrolle der Strukturfonds, ABl.EG 2001 C 314/26. Rechnungshof [Sonderbericht 12/2001]: Sonderbericht Nr. 12/2001 über einige strukturpolitische Beschäftigungsmaßnahmen: Beschäftigungswirkung der EFRE-Zuschüsse und Maßnahmen des ESF zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, ABl.EG 2001 C 334/1. Rechnungshof [Sonderbericht Arbeitsplätze]: Sonderbericht über die Schaffung bzw. Erhaltung von Arbeitsplätzen bei der Gewährung von Beihilfen für Investitionen mit regionaler Zweckbestimmung, ABl.EG 1982 C 345/ I. Rechnungshof [Stellungnahme 10/98]: Stellungnahme Nr. 10/1998 zu einigen Verordnungsvorschlägen im Rahmen der Agenda 2000, ABl.EG 1998 C 401 / 1. Rechnungshof [Wirtschaftlichkeitsbericht 1983]: Bericht des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften aufgrund der Erklärung des Europäischen Rates vom 18. Juni 1983, ABI.EG 1983 C 287/ 1. Repplinger-Hach, Renate: Zu den praktischen Problemen bei der Prüfung von Beihilfenregelungen durch die Kommission, in: Koenig, Christian / Roth, Wulf-Henning / Schön, Wolfgang, Aktuelle Fragen des EG-Beihilfenrechts, Heidelberg 2001, S. 29-42. Rittner, Fritz: Das öffentliche Auftragswesen im Spannungsfeld zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht, in: Schwarze, Jürgen/Müller-Graff, Peter-Christian (Hrsg.), Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union, Baden-Baden 1996, Europarecht Beiheft 1 / 1996, S. 7 - 22. Rodrfgez 19lesias, Gil Carlos: Zu den Grenzen der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, EuGRZ 1997, S. 289-295. Rogmann, Achim: Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften, Köln u. a. 1998.

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Soltisz, Ulrich [EuZW 1998] : Die Belastung des Staatshaushaltes als Tatbestandsmerkmal einer Beihilfe i. S. des Art. 92 Abs. 1 EG-Vertrag, EuZW 1998, S. 747 - 753 . Soltisz, Ulrich [EuZW 2001] : Öffentliche Finanzierung von Infrastruktur- und Erschließungsmaßnahmen, EuZW 200 I, S. 107 - 111. Spannowsky, Willy: Umweltschutz und Regionalpolitik, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Köln u. a. 1998, § 87, S. 1295-1334. Stotz, Rüdiger: Rechtsschutz vor europäischen Gerichten, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Köln u. a. 1998, § 45, S. 1526-1607. Strasser, Daniel: Die Finanzen Europas, Luxemburg 1991. Streinz, Rudolf: Europarecht, 5. Auflage Heidelberg 2001. Talbot, Ross B.: The European Community's Regional Fund, in: Progress in Planning, Volume 8, Part. 3 (1979), S. 183 - 281. Tetsch, Friedemann: Zum Verhältnis der EU-Regionalpolitik und nationaler Regionalförderung im Rahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GA), WSI Mitteilungen 1999, S. 371- 379. Tomuschat, Christian: Solidarität in Europa, in: Pescatore, Pierre/Capotorti u. a. (Hrsg.), Du droit international au droit de I' integration: Liber Amicorum Pierre Pescatore, BadenBaden 1987, S. 729-757. Toth, A. G. : The Legal Status of the Declarations Annexed to the Single European Act, CMLRev. 1986, S. 803-812. Trumpf, ]ürgen [TrumpflPiris-Bericht]: Die Arbeitsweise des Rates in einer erweiterten Union - Bericht der vom Generalsekretär des Rates eingesetzten Arbeitsgruppe (Trumpf / Piris-Bericht), Brüssel, 10. 3. 1999, Ratsdok. Nr. 2139/999, http://ue.eu.intlNewsroornl main.cfm?LANG=4. Van der Auwera, Gomaar: Die Regionalpolitik der Gemeinschaft, in: Scharrer, HansEckhardt/Köhler, Klaus (Hrsg.), Die Europäische Gemeinschaft in der Krise, Hamburg 1974. Ventriglia, Femando: Die Politik der industriellen Entwicklung Süditaliens, in: Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl - Hohe Behörde, Die Politik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Umstellung und der regionalen Entwicklung, Luxemburg 1961, S. 88 - 131. Wäldchen, Paul: Grundlagen der Regionalpolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters (AWD) 1966, S. 353 - 359. Waldhoff, Christian: Probleme des europäischen Finanzausgleichs im Lichte der Erweiterung der Europäischen Union, ZEuS 2000, S. 201-242. Weise, Christian: Die Erweiterung als Herausforderung für die EU, in: Caesar, Rolf / Scharrer, Hans-Eckhardt (Hrsg.), Die Zukunft Europas im Lichte der Agenda 2000, BadenBaden 2000, S. 211 - 231. Wobben, Thomas: Die Reform der Strukturfonds - eine kritische Einschätzung aus Sicht der neuen Bundesländer, LKV 2000, S. 520-526.

Schrifttums- und Dokumentenverzeichnis

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24 Holzwart

Verzeichnis der Rechtsakte Beschäftigungspolitische Leitlinien 2000: Beschluss des Rates vom 13. 3. 2000 über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2000, ABl.EG 2000 L 72/15. Beschäftigungspolitische Leitlinien 2001: Beschluss des Rates vom 19. 1. 2001 über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2001, ABl.EG 2000 L 221 18. Beschl. 71/66: Beschluss des Rates 71 166/EWG vom 1. 2. 1971 über die Reform des Europäischen Sozialfonds, ABl.EG 1971 L 0281 15. Beschl. 75 1185 IEWG: Beschluss des Rates vom 18.3. 1975 über die Einsetzung eines Ausschusses für die Regionalpolitik (75 I 185 I EWG), ABl.EG 1975 L 73 147. Beschl. 77 1801: Beschluss des Rates 77 1801lEWG vom 20. 12. 1977 zur Änderung des Beschlusses 71 166/EWG vom 1. 2. 1971 über die Reform des Europäischen Sozialfonds, ABl.EG 1977 L 337 I 8. Beschl. 83/516: Beschluss 83/516/EWG des Rates vom 17. 10. 1983 über die Aufgaben des ESF, ABl.EG 1982 L 289 I 38. Empfehlung über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik 2000: Empfehlung des Rates vom 9.6.2000 über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft, ABl.EG 2000 L 2101 1. Entscheidung 89/250: Entscheidung der Kommission vom 25. 1. 1989 zur Festlegung von Richtgrößen für die Aufteilung von 85 v.H. der EFRE-Verpflichtungsermächtigungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des in der Verordnung (EWG) Nr. 2052 I 88 des Rates festgelegten Zieles Nr. 1 (89 I 250 I EWG), ABl.EG 1989 L 101 141. Entscheidung 89/288: Entscheidung der Kommission vom 21. 3. 1989 zur Aufstellung eines ersten Verzeichnisses der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung, die unter das in der Verordnung (EWG) Nr. 2052 I 88 des Rates festgelegte Ziel Nr. 2 fallen (89/288/EWG), ABl.EG 1989 L 112/19. Entscheidung 89/289: Entscheidung der Kommission vom 8. 3. 1989 zur Festlegung von Richtgrößen für die Aufteilung von 85 v.H. der EFRE-Verpflichtungsermächtigungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des in der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates festgelegten Zieles Nr. 2 (89/289/EWG), ABl.EG 1989 L 113/29. Entscheidung 89 I 379: Entscheidung der Kommission vom 10. 5. 1989 zur Festlegung von Richtgrößen für die Aufteilung von 85 V.H. der EFRE-Verpflichtungsermächtigungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des in der Verordnung (EWG) Nr. 2052 188 des Rates festgelegten Zieles Nr. 5 b) (89 I 379 I EWG), ABl.EG 1989 L 180/54.

Verzeichnis der Rechtsakte

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Entscheidung 89/426: Entscheidung der Kommission vom 10.5.1989 zur Bestimmung der förderungswürdigen Gebiete nach dem Ziel 5 b) der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates (89/4261 EWG), ABI.EG 1989 L 1981 1. Entscheidung 90/400: Entscheidung der Kommission vom 3. 5. 1990 zur Änderung der Entscheidung 89/288/EWG der Kommission zur Aufstellung eines ersten Verzeichnisses der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung, die unter das in der Verordnung (EWG) Nr. 2052188 des Rates festgelegte Ziel Nr. 2 fallen (90/4oo/EWG), ABI.EG 1990 L 206/26.

Entscheidung 1999/501: Entscheidung der Kommission vom 1. 7. 1999 über die indikati ve Aufteilung der Verpflichtungsermächtigungen auf die Mitgliedstaaten im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds für den Zeitraum 2000 bis 2006 (1999/50l/EG) , ABl.EG 1999 L 194/49.

Entscheidung 1999/502: Entscheidung der Kommission vom 1. 7. 1999 mit dem Verzeichnis der unter Ziel 1 der Strukturfonds fallenden Regionen für den Zeitraum 2000 bis 2006 (1999/502/EG),ABl.EG 1999L 194/53 . Entscheidung 1999/504: Entscheidung der Kommission vom 1. 7. 1999 über die indikative Aufteilung der Verpflichtungsermächtigungen auf die Mitgliedstaaten im Rahmen von Ziel 2 der Strukturfonds für den Zeitraum 2000 bis 2006 (1999/5041 EG), ABl.EG 1999 L 194/60. Entscheidung 1999/505 : Entscheidung der Kommission vom 1. 7. 1999 über die indikative Aufteilung der Verpflichtungsermächtigungen auf die Mitgliedstaaten im Rahmen von Ziel 3 der Strukturfonds für den Zeitraum 2000 bis 2006 (1999/5051 EG), ABl.EG 1999 L 194/63 . Entscheidung K(2000) 809: Entscheidung der Kommission v. 4. 3. 2000 zur Neuabgrenzung der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" in Deutschland für den Zeitraum vom 1. 1. 2000 - 31. 12. 2003 - Westdeutschland und Berlin, K(2000) 809, ABl.EG 2001 L 97/27 . EPPD Bayern: Ziel2-Programm Bayern 2000-2006, Einheitliches Programmplanungsdokument zur EU-Strukturfondsförderung (CCI: 2000 DE 162 DO 007), Genehmigte Endfassung 3. 7. 2001. EPPD Deutschland Ziel 3: Strukturfondsperiode 2000-2006, Einheitliches Programmplanungsdokument zur Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Humanressourcen für die Interventionen des Ziels 3 in Deutschland, 30.8. 2000, http://www.inforegio.cec.eu.int/. EPPD Hessen: Einheitliches Programmplanungsdokument - Förderung nach Ziel 2 der Europäischen Strukturfonds in den Jahren 2000 bis 2006 in Hessen, Entwurf (Stand 30. 3. 2000). EPPD Rh-Pf: Einheitliches Programmplanungsdokument für die Förderung gern. Ziel 2 der Europäischen Strukturfonds in den Jahren 2000-2006 in Rheinland-Pfalz, März 2000, http://www.mwvlw.rlp.de/InhaltffhemenlEuropa. EQUAL-Leitlinien: Mitteilung der Kommission zur Festlegung der Leitlinien für Gemeinschaftsinitiativen EQUAL über die transnationale Zusammenarbeit bei der Förderung neuer Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und Ungleichheiten jeglicher Art im Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt, ABl.EG 2000 C 127/2. 24*

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Verzeichnis der Rechtsakte

Gemeinschaftsrahmen Agrarbeihilfen: Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor, ABl.EG 2000 C 28 I 2. GFK Deutschland Ziel 1: Gemeinschaftliches Förderkonzept Ziel 1 und Ziel l-Übergangsunterstützung in Deutschland 2000 - 2006, http://www.inforegio.cec.eu.intl. GFK Griechenland: Gemeinschaftliches Förderkonzept Griechenland 2000 - 2006 - Zusammenfassung, REGIO-2000-0l337 -Ol-Ol-DE-TRA-OO(ML) dg, http://www.inforegio. cec.eu.intl. GFK Irland: Ireland - Community Support Framework 2000 - 2006, www.inforegio. cec.eu.int. GFK Italien: Quadro Comunitario di Sostegno per le regione italiane dell'obiettivo 1 2000 - 2006, 1. 8. 2000, http://www.inforegio.cec.eu.intl. GFK Nordirland: Zusammenfassung des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts für Nordirland im Zeitraum 2000 - 2006, 1999 GB 161 CC006, http://www.inforegio.cec.eu.intl. GFK Portugal: Community Support Framework Portugal 2000-2006, 24. 3. 2000, REGIOI 20001 1320-EN, http://www.inforegio.cec.eu.intl. GFK Spanien: Gemeinschaftliches Förderkonzept für die spanischen Ziel I-Regionen (2000 - 2006) - Zusammenfassung, http://www.inforegio.cec.eu.intl. HHO-EG: Haushaltsordnung vom 21. 12. 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl.EG 1977 L 3561 I, mit zahlreichen Änderungen, zuletzt durch VO (EG/EGKS/EURATOM) Nr. 2779/99 des Rates v. 13. 12. 1999, ABl.EG 1999 L 326/1. Interinstitutionelle Vereinbarung vom 29.6. 1988: Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission vom 29. 6. 1988 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens, ABl.EG 1988 L 185 I 33. Interinstitutionelle Vereinbarung vom 29. 10. 1993: Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission vom 29. 10. 1993 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens, ABl.EG 1993 L 331 I 1. Interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. 5. 1999: Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission vom 6.5. 1999 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens, ABl.EG 1999 C 172 I 1. INTERREG I1I-Leitlinien: Mitteilung der Kommission über die Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative betreffend die transeuropäische Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des europäischen Raums INTERREG III, ABl.EG 2000 C 143/6; geändert durch Mitteilung der Kommission v. 23. 8. 2001, ABl.EG 2001 C 239 I 4. LEADER+ - Leitlinien: Mitteilung der Kommission über die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative für die Entwicklung des ländlichen Raumes (LEADER + ), ABl.EG 2000 C 139/5. Leitlinien Finanzkorrekturen: Leitlinien für die von den Kommissionsdienststellen angewendeten Grundsätze, Kriterien und indikativen Sätze bei der Festsetzung von Finanzkorrekturen gern. Art. 39 Abs. 3 VO (EG) 1260/99, v. 3. 2. 2001, C(2001) 476.

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Leitlinien Fischereibeihilfen: Leitlinien für die Prüfung der einzelstaatlichen Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor, ABl.EG 2001 C 1917. Leitlinien 2000-2006: Mitteilung über die Strukturfonds und ihre Koordinierung mit dem Kohäsionsfonds - Leitlinien für die Programme des Zeitraumes 2000 - 2006, ABl.EG 1999 C 267/2. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen: Multisektoraler Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben (98/C 107105), ABl.EG 1998 C 10717. OP Brandenburg: Operationelies Programm Brandenburg - Förderperiode 2000-2006, CCI: 1999 DE 16 I PO 005, Potsdam, 29. 12.2000. OP MeVO: Operationelles Programm Mecklenburg-Vorpommern, Förderperiode 2000 bis 2006, CCI-Nr: 1999 DE 16 PO 004, Stand 24.07.2000. OP Sachsen: Operationelies Programm zur Strukturfondsförderung des Freistaats Sachsen 2000-2006, Stand 14.07. 2000. OP Sachsen-Anhalt: Strukturfondsförderung 2000 - 2006 - Operationelies Programm Sachsen-Anhalt. Regionalbeihilfenleitlinien: Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung, ABl.EG 1998 C 74/9, geändert durch Mitteilung (2000/C 258/06), ABl.EG 2000 C 258/6.

RL 64/221: Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. 2. 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ABl.EG 1964 B 056/850. RL 72/159: Richtlinie 72/159/EWG des Rates vom 17.4. 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, ABl.EG 1972 L 96/1. RL 721160: Richtlinie 721 160 I EWG des Rates vom 17.4. 1972 zur Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Tätigkeit, ABl.EG 1972 L 96/9. RL 721161 : Richtlinie 72/161/EWG des Rates vom 17.4. 1972 über die sozioökonomische Information und die berufliche Qualifikation der in der Landwirtschaft tätigen Personen, ABl.EG 1972 L 96/15. RL 75/268 : Richtlinie 75/2681 EWG des Rates vom 17. 4. 1972 über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten, ABl.EG 1975 L 128/1. RL 791409 : Richtlinie 79/4091 EWG des Rates vom 2. 4. 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABl.EG 1979 L 103/1; zuletzt geändert durch RL 97/491 EG der Kommission, ABl.EG 1997 L 233/9 . RL 851337: Richtlinie des Rates 85/337/EWG vom 27.6. 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen oder privaten Projekten, ABl.EG 1985 L 175/40; geändert durch RL 97/111 EG des Rates, ABl.EG 1997 L 73/5. RL 89/665 : Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. 12. 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungs vorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge, ABl.EG 1989 L 395/33, geändert durch Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. 6.1992, ABl.EG 1992 L 209/1.

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RL 91 I 156: Richtlinie des Rates 91 I 156/EWG vom 18.3.1991 über Abfälle, ABl.EG 1991 L 78 I 32; zuletzt geändert durch Entscheidung 96 I 350 I EG der Kommission, ABl.EG 1996 L 135 I 32. RL 91/271: Richtlinie des Rates 91/271 IEWG vom 21. 5. 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser, ABl.EG 1991 L 135/40; geändert durch RL 98/15/EG der Kommission, ABl.EG 1998 L 67/29. RL 91/ 689: Richtlinie des Rates 91/ 689 I EWG vom 12. 12. 1991 über gefährliche Abfälle, ABl.EG 1991 L 377 120; geändert durch RL 94/31/EG des Rates, ABl.EG 1994 L 168/28.

RL 92/13: Richtlinie 921 13/EWG des Rates vom 25. 2. 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor, ABl.EG 1992 L 76/14, geändert durch Beitrittsakte 1994, ABl.EG 1994 C 241 1233. RL 92/43: Richtlinie des Rates 921 43/EWG vom 21. 5. 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl.EG 1992 L 20617; geändert durch RL 97 I 62 I EG des Rates, ABl.EG 1997 L 305 142. RL 92 I 50: Richtlinie 92 I 50 I EWG des Rates vom 18. 6. 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge, ABl.EG 1992 L 209 I I, mit Änderungen; zuletzt geändert durch Richtlinie 2001178/EG der Kommission vom 13.9.2001, ABl.EG 2001 L 285 11. RL 93 I 36: Richtlinie 93 136 I EWG des Rates vom 14. 6. 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge, ABl.EG 1993 L 199 I 1, mit Änderungen; zuletzt geändert durch Richtlinie 2001178/EG der Kommission vom 13. 9. 2001, ABl.EG 2001 L 285/1. RL 93/37: Richtlinie 93/37 IEWG des Rates vom 14.6. 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, ABl.EG 1993 L 199 I 54, mit Änderungen; zuletzt geändert durch Richtlinie 2001178 lEG der Kommission vom 13.9.2001, ABl.EG 2001 L 285 11. RL 93/38: Richtlinie 93/38/EWG des Rates vom 14.6.1993 zur Koordinierung der Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor, ABl.EG 1993 L 199 I 84, mit Änderungen; zuletzt geändert durch Richtlinie 98 141 EG der Kommission vom 16. 2. 1998, ABl.EG 1998 L 101/ 1. Umweltbeihilfenrahmen: ABl.EG 2001 C 37/3.

Gemeinschaftsrahmen für

staatliche

Umweltschutzbeihilfen,

URBAN 11- Leitlinien: Mitteilung der Kommission über die Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative für die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung der krisenbetroffenen Städte und Stadtrandgebiete zur Förderung einer dauerhaften Stadtentwicklung (URBAN 11), ABl.EG 2000 C 141/ 8. VO 9 I 60: Verordnung Nr. 9 über den Europäischen Sozialfonds, ABl.EG 1960 056 11189.

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VO 729/70: Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates v. 21. 4. 70 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl.EG 1970 L 94/13, zul. geänd. durch VO 1287/95, ABl.EG 1995 L 125/1. VO 724/75: Verordnung (EWG) 724/75 des Rates vorn 18. März 1975 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1975 L 73/1 ; geändert durch Verordnung (EWG) 214/79 des Rates vorn 6. 2. 1979 zur Änderung der Verordnung (EWG) 724/75 des Rates über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1979 L 35/1 (Konsolidierte Fassung siehe ABl.EG 1979 C 36/12). VO 1360/78: Verordnung 1360/78/EWG des Rates betreffend die Erzeugergemeinschaften und ihre Vereinigungen, ABl.EG 1978 L 166/1. VO 214/79: Verordnung (EWG) 214/79 des Rates vorn 6. 2. 1979 zur Änderung der Verordnung (EWG) 724/75 des Rates über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1979 L 35/1 . VO 2615/80: Verordnung (EWG) Nr. 2615/80 des Rates vorn 7. Oktober 1980 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung bestimmter französischer und italienischer Gebiete im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft, ABl.EG 1980 L 271/1. VO 2616/80: Verordnung (EWG) Nr. 2616/80 des Rates vorn 7. Oktober 1980 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Eisen- und Stahlindustrie betroffenen Gebieten, ABl.EG 1980 L 271/9. VO 2617/80: Verordnung (EWG) Nr. 2617/80 des Rates vorn 7. Oktober 1980 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Schiffbauindustrie betroffenen Gebieten, ABl.EG 1980 L 271/16. VO 2618/80: Verordnung (EWG) Nr. 2618/80 des Rates vorn 7. Oktober 1980 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung in Hinblick auf die Verbesserung der Sicherheit der Energieversorgung in einigen Gebieten der Gemeinschaft durch eine stärkere Nutzung neuer Technologien im Bereich der Stromgewinnung aus Wasserkraft und den Ausbau alternativer Energiequellen, ABl.EG 1980 L 271/23. VO 2619/80: Verordnung (EWG) Nr. 2619/80 des Rates vorn 7. Oktober 1980 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage der Grenzgebiete Irlands und Nordirlands, ABl.EG 1980 L 271/28. VO 3325/80: Verordnung (EWG) Nr. 3325 des Rates vorn 16. 12. 1980 zur Änderung der Verordnung (EWG) 724/75 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1980 L 349/10. VO 214/84: Verordnung (EWG) Nr. 214/84 des Rates vorn 18. Januar 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2615/80 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung bestimmter französischer und italienischer Gebiete im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft, ABl.EG L 027/1 .

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VO 215/84: Verordnung (EWG) Nr. 215/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung bestimmter griechischer Gebiete im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft, ABl.EG 1984 L 027/5. VO 216/84: Verordnung (EWG) Nr. 216/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2616/80 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Eisen- und Stahlindustrie betroffenen Gebieten, ABl.EG 1984 L 027/9 VO 217/84: Verordnung (EWG) Nr. 217/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2617/80 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Schiffbauindustrie betroffenen Gebieten; ABl.EG 1984 L 027/15 VO 218/84: Verordnung (EWG) Nr. 218/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2618/80 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Verbesserung der Sicherheit der Energieversorgung in einigen Gebieten der Gemeinschaft durch eine stärkere Nutzung neuer Technologien im Bereich der Stromgewinnung aus Wasserkraft und den Ausbau alternativer Energiequellen; ABl.EG 1984 L 027/19. VO 219/84: Verordnung (EWG) Nr. 219/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Textil- und Bekleidungsindustrie betroffenen Gebieten, ABl.EG 1984 L 027/22. VO 1787/84: Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 des Rates vom 19. 6. 1984 betreffend den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1984 L 169/ l. VO 797/85: Verordnung 797/85/EWG des Rates vom 12. 3.1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl.EG 1985 L 93/ l. VO 2088/85: Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 des Rates vom 23. 7. 1985 über die integrierten Mittelmeerprogramme, ABl.EG 1984 L 197/ l. VO 3300/86: Verordnung (EWG) Nr. 3300/86 des Rates vom 27. 10. 1986 zur Einführung eines Gemeinschaftsprogramms zur Entwicklung bestimmter benachteiligter Regionen der Gemeinschaft durch eine besseren Zugang zu den fortgeschrittenen Telekommunikationsdiensten (Programm STAR), ABl.EG 1986 L 305/ l. VO 3301/86: Verordnung (EWG) Nr. 3301 /86 des Rates vom 27. 10. 1986 zur Einführung eines Gemeinschaftsprogramms zur Entwicklung bestimmter benachteiligter Regionen der Gemeinschaft durch die Erschließung des endogenen Energiepotenzials (VALOREN-Programm), ABl.EG 1986 L 305/6. VO 328/88: Verordnung (EWG) des Rates Nr. 328/88 vom 2. 2.1988 zur Einführung eines Gemeinschaftsprogramms zugunsten der Umstellung von Eisen- und Stahlrevieren (Programm RESIDER), ABl.EG 1988 L 33/ 1.

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VO 2052/88: Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. 6. 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit den der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente, ABl.EG 1988 L 185/9. VO 2052/88 n.E : Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates in der Fassung der Änderungsverordnung 2081/93 des Rates, ABl.EG 1993 L 193/5. VO 2053/88: Verordnung (EWG) Nr. 2053/88 des Rates vom 24. 6. 1988 über einen finanziellen Beitrag Portugals für ein Sonderprogramm zur industriellen Entwicklung (PEDIP), ABl.EG 1988 L 185/21. VO 2506/88: Verordnung (EWG) Nr. 2506/88 des Rates vom 26. 7. 1988 zur Einführung eines Gemeinschaftsprogramms zugunsten der Umstellung von Schiffbaugebieten (Programm RENAVAL), ABl.EG 1988 Nr. L 225/24. VO 4253/88: Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. 12. 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, ABl.EG 1988 L 374/1. VO 4253/88 n.E : Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates in der Fassung der Änderungsverordnung 2082/93 des Rates, ABl.EG 1993 L 193/20. VO 4254/88: Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 des Rates vom 19. 12. 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in bezug auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl.EG 1988 L 374/ 15. VO 4255/88: Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 des Rates vom 19. 12. 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des Europäischen Sozialfonds, ABl.EG 1988 L 374/21. VO 4256/88: Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates vom 19. 12. 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, ABl.EG 1988 L 374/25. VO 3575/90: Verordnung (EWG) Nr. 3575/90 des Rates vom 4. 12. 1990 über die Intervention der Strukturfonds im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, ABl.EG 1990L353/I9. VO 2081193: Verordnung (EWG) Nr. 2081193 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit den der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente, ABl.EG 1993 L 193/5. VO 2082/93 : Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. 12. 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, AB1.EG 1993 L 193/20. VO 2083/93: Verordnung (EWG) Nr. 2083/93 des Rates vom 20. 7.1993 zur Änderung der VO (EWG) 4254/88, AB1.EG 1993 L 193/34.

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VO 1164/94: Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16.5. 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABLEG 1994 L 130/ 1. VO 1681/94: Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission vom 11. 7. 1994 betreffend die Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Strukturpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems, ABLEG 1994 L 178/43. VO 2988/95: Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. 12. 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, AB1.EG 1995, L 312/1. VO 2185/96: Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 vom I!. 11. 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABLEG 1996 L 292/2. VO 2064/97: Verordnung (EG) Nr. 2064/97 der Kommission vom 15. 10. 97 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) des Rates hinsichtlich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen, ABLEG 1997 L 290/1. VO 994/98: Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. 5. 1998 über die Anwendung der Art. 92 und 93 EG-Vertrag auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen, ABLEG 1998 L 142/1. VO 2760/98: Verordnung (EG) Nr. 2760/98 der Kommission vom 18. 12. 1998 über die Durchführung eines Programms für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Rahmen des PHARE-Programms, ABLEG 1998 L 345/49. VO 659/99: Verordnung (EG) Nr. 659/99 des Rates vom 22. 3. 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 EG-Vertrag, ABLEG 1999 L 83/ 1. VO 1258/99: Verordnung (EG) Nr. 1258/99 des Rates vom 17.5.1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABLEG 1999 L 160/103. VO 1260/99: Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. 6. 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABLEG 1999 L 161/ I, geändert durch die VO 1447/2001 des Rates vom 28. 6. 2001 zur Änderung der VO 1260/99, ABLEG 2001 L 198/ I. VO 1263/99: Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. 6. 1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, ABLEG 1999 L 161 /54. VO 1266/99: Verordnung (EG) Nr. 1266/199 des Rates vom 21. 6. 1999 zur Koordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder im Rahmen der Heranführungsstrategie und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89, ABLEG 1999 L 161/73. VO 1267/99: Verordnung (EG) Nr. 1267/99 des Rates vom 21. 6. 1999 über ein strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt, ABLEG 1999 L 161/73. VO 1268/99: Verordnung (EG) Nr. 1268/99 des Rates vom 21. 6. 1999 über eine gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraumes, ABLEG 1999 L 161 /87.

Verzeichnis der Rechtsakte

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VO 1783/99: Verordnung (EG) Nr. 1734/99 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. 7. 1999 betreffend den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, AB1.EG 1999 L 213/1. VO 1784/99: Verordnung (EG) Nr. 1784/99 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12.7. 1999 betreffend den Europäischen Sozialfonds, AB1.EG 1999 L 213/5. VO 2792/99: Verordnung (EG) Nr. 2792/99 des Rates vom 17. 12. 1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, AB1.EG 1999 L 337/10; geändert durch VO 1227/2001, ABl.EG 2001 L 168/1, und VO 1451/2001, ABl.EG 2001 L 198/9. VO 643/2000: Verordnung (EG) Nr. 643/2000 der Kommission vom 20. 3. 2000 über die Einzelheiten der Verwendung des Euro beim Haushaltsvollzug für die Strukturfonds, ABl.EG 2000 L 78/4. VO 1159/2000: Verordnung (EG) Nr. 1159/2000 der Kommission vom 30. 5. 2000 über die von den Mitgliedstaaten zu treffenden Informations- und Publizitäts maßnahmen für die Interventionen der Strukturfonds, AB1.EG 2000 L 130/30. VO 1685/2000: Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 der Kommission vom 28. 7. 2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Ausgaben für von den Strukturfonds kofinanzierte Operationen, ABl.EG 2000 L 193/39. VO 68/2001: Verordnung (EG) der Kommission v. 12. 1. 2001 über die Anwendung der Art. 87 und 88 EG-Vertrag auf Ausbildungsbeihilfen, ABl.EG 2001 L 10/20. VO 69/2001 : Verordnung (EG) der Kommission v. 12. 1. 2001 über die Anwendung der Art. 87 und 88 EG-Vertrag auf "De-minimis"-Beihilfen, ABl.EG 2001 L 10/30. VO 70/2001: Verordnung (EG) der Kommission v. 12. 1. 2001 über die Anwendung der Art. 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen, AB1.EG 2001 L 10/33. VO 438/2001: Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. 3. 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen, ABl.EG 200 I L 63/21. VO 448/2001: Verordnung (EG) Nr. 448/2001 der Kommission vom 2.3.2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich des Verfahrens für die Vornahme von Finanzkorrekturen bei den Strukturfondsinterventionen, ABl.EG 2001 L 64/13. VO 1447/2001: Verordnung (EG) 1447/2001 des Rates vom 28. 6. 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, AB1.EG 2001 L 198/1.

Sachwortverzeichnis* Abstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitikern siehe Kohärenz Additionalität siehe Zusätzlichkeit Agenda 2000 107 ff. Anlastungen 116 f., 302ff.. 342 - Begriff 302 f. - Bewertung 309 - Festsetzung 305 - Rechtsfolgen 303 - Rechtsschutz 308 - Tatbestandsvoraussetzungen 304 - Zulässigkeit 307 Auswahl der Strukturfondsfördergebiete siehe Fördergebietsauswahl Begleitung 74 f., 93, 106, 158, 280, 310 ff.. 342 f. Beitritt neuer Mitgliedstaaten 107 ff.. 142 ff.. 327, 343ff. Bewertung 74 f.• 93, 106. 158 f., 280, 310 ff.. -

342/

Ex-Ante-Bewertung 203 f., 313 Ex-Post-Bewertung 74. 313 ff. Halbzeit-Bewertung 313 Leistungsgebundene Reserve 117,315 ff., 342 f.

Durchführung der Strukturfondsprogramme 156 ff. EAGFL 58 f., 61 ff., 96, 92,118/.131 ff..

164/.176/

EFRE - 1. Phase 30 ff. - 2. Phase 38 ff. - 3. Phase 46 ff. - AufgabensteIlung 61 ff., 96, 121 f., 164 f .• 185

*

- quotenfreie Abteilung 39 ff. - quotengebundene Abteilung 44 ff. - Rechtssetzungsverfahren 131 ff. Einheitliche Europäische Akte 54 ff.. 118 Entscheidungsfähigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Kohäsionspolitik 142 ff.. 342 Entwicklungspläne 202 ff. EQUAL siehe Gemeinschaftsinitiativen Erfolge der Strukturfondsförderung siehe Wirkungen Ergänzung zur Programmplanung (EPPD) 114,211 ff., 217, 334 Ergebnisse der Strukturfondsförderung siehe Wirkungen Erweiterung siehe Beitritt neuer Mitgliedstaaten ESF 57 ff., 61 ff., 96. 92, 118/. 131 /.

164/.176/.236

Europäischer Rat von Berlin 108 ff.. 134 ff. Ex-Ante-Bewertung siehe Bewertung Ex-Post-Bewertung siehe Bewertung Finanzausstattung der Strukturfonds 2000 - 2006 109/ Finanzielle Abwicklung 284 ff. Finanzkontrolle 73, 103 ff..116, 158, 289 ff.. 341 f. - Ergänzende Kontrollen 293 - Finanzkorrekturen siehe Finanzkorrekturen - Kontrollbefugnisse der Kommission 293 ff. - Kontrollen vor Ort 291 - Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten 289 ff. - Prüfpfad 291

Die kursiv gedruckten Zahlen weisen die Seite/n mit der/den Hauptfundstelle/n nach.

Sachwortverzeichnis - Priifverfahren für die Bewilligung der Fondsmittel 290 f. - System 289 ff. - Zusammenarbeit 294 f. Finanzkorrekturen 295 ff.. 341 f. Finanzkorrekturen durch die Kommission siehe Anlastungen Finanzkorrekturen durch die Mitgliedstaaten - Begriff 295 f. - Festsetzung 300 ff. - Rechtsfolgen 295 f. - Rechtsschutz 302 Fördergebiete der Strukturfonds siehe Fördergebietsauswahl, Ziel 1, Ziel 2, Ziel 5a Fördergebiete für staatliche Regionalbeihilfen siehe Regionalbeihilfengebiete Fördergebietsauswahl - 2000-2006165 ff. - 2000 - 2006 - Ziel I-Gebiete 167 ff. - 2000 - 2006 - Ziel 2-Gebiete 168 ff. - Kriterien 31 f.,39f.,47,61 ff.,89ff.,llOff., 165 ff. - Rechtsschutz 172 Gemeinschaftliches Förderkonzept 70, 81, 204ff..332 - Rechtliche Qualifizierung 206 ff. - Rechtsschutz 209 ff. Gemeinschaftsbeteiligung 32, 50, 67, 153, 192ff.,350 - siehe auch Kofinanzierung Gemeinschaftsinitiativen (GI) - GI bis 1988 52 - GI 1989-1993 78 ff. - GI 1994-1999 98 ff. - GI 2000-2006 112 f., 153, 155, 177 ff. und nachfolgende Unterstichworte - EQUAL 177 f., 182,213,348 - INTERREG III 177 f., 182 ff.,213 f., 348 - LEADER+ 177,213,348 - Rechtliche Qualifizierung der GI-Leitlinien 178 ff. - URBAN II 177 f., 184 f., 187,213 - Verteilung der Mittel auf Mitgliedstaaten 178 - GI Programmplanungsverfahren 155, 213 f.

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Gleichstellungspolitik 235 Globalzuschüsse 214 f . 218 Großprojekte 196, 214f. 218, 333 Grundsätze der Strukturfonds siehe unter: Konzentrations", Kofinanzierungs- Partnerschafts-, Programmplanungs-, Zusätzlichkeitsgrundsatz Halbzeitbewertung 313 ff. Handlungsfahigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Kohäsionspolitik 142ff., 342 Haushaltsverfahren der Strukturfonds 133 ff.. 327 Innovative Maßnahmen 216 Interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. 5. 1999 109 f. 136 ff., 327 INTERREG III siehe Gemeinschaftsinitiativen (GI) 2000-2006 Kofinanzierungsgrundsatz 153,187 ff.. 332, 350 - Beriicksichtigung von Einnahmen 193 ff. - Bewertung 196 - Entwicklung 189 - Festlegung der Gemeinschaftsbeteiligung 192 f. - Inhalt und Funktion 187 f. - Rechtliche Ausgestaltung 192 ff. - Vereinbarkeit mit dem Primärrecht 189 ff. - Zuständigkeiten 195 Kohärenz 235 ff.. 124 f. Kohärenz mit der Vergabe öffentlicher Aufträge siehe Vergabe öffentlicher Aufträge Kohärenz mit Gleichstellungspolitik siehe Gleichstellungspolitik Köharenz mit Nachhaltigkeitsziel siehe Nachhaltigkeit Kohärenz mit staatlichen Beihilfen siehe staatliche Beihilfen Kohärenz mit Umweltschutz siehe Umweltschutz Kohärenz mit Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik siehe Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik Kohäsionsfonds 84. 96. 274 Kohäsionspolitik und andere Gemeinschaftspolitiken siehe Kohärenz

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Sachwortverzeichnis

Kohäsionspolitik und nationale Regionalförderpolitik siehe Regionalförderpolitik Kohäsionsziel 119 J, 122 Kontrolle siehe Verwaltungs- und Kontrollverfahren Konvergenziel121 J Konzentrationsgrundsatz 121 J, 152 J, 160Jf,330Jf - Ausgestaltung 1988 - 93 61 ff. - Ausgestaltung 1994 - 99 87 ff. - Ausgestaltung 2000-06 109 ff., 163 ff. - Bewertung 186 f. - Entwicklung 161 f. - Inhalt und Funktion 160 - Inhaltliche Ausrichtung der Förderung 176 - Refonnen für 2000-2006 107 ff., 163 ff. - Überblick über die rechtliche Ausgestaltung 163 - Umsetzung 1988-93 75 ff. - Umsetzung 1994-99 94 ff. - Umsetzung 2000-06 172 ff. - Wirkungen der Strukturfondsförderung 75 f., 97 - Ziele 1-32000-2006164 ff. Koordination siehe Programmplanung Kürzung der Strukturfondsbeteiligung siehe Finanzkorrekturen LEADER+ siehe Gemeinschaftsinitiativen Leistungsgebundene Reserve 117, 315 Jf, 342 f. Maßnahmen der technischen Hilfe 216 Mittelbindung 284 Jf, 341 Mittelverteilung - 2000-2006 - Entscheidungen und rechtliche Bedeutung 172 ff. - 2000 - 2006 - Entscheidungsverfahren und -kriterien 172 ff. - 2000 - 2006 - Inhaltliche Ausrichtung 176 - 2000 - 2006 - Verteilung der Mittel auf die Fonds 174, 176 - auf Fonds 66, 75 f.,91 f., 176

- auf Mitgliedstaaten 35, 39, 46, 66, 75, 91 f., 174, 178 - auf Ziele 65, 75, 77,89,91 f., 111 ff. Multisektoraler Regionalbeihilfenrahmen 257J Nachhaltigkeit 128J, 271 Jf Öffentliche Auftragsvergabe siehe Vergabe öffentlicher Aufträge Operationelle Programme - Begriff 205 - Rechtliche Qualifizierung 206 ff. - Rechtsschutz 209 ff. Overdec1aration 105 Partnerschaftsgrundsatz 68 f., 154, 218 Jf, 334 - Bewertung 223 ff. - Entwicklung 219 - Inhalt und Funktion 218 f. - Rechtliche Ausgestaltung 220 ff. Programmdurchführung 156 f., 278Jf Programmplanung - Standardverfahren 213 - vereinfachtes Verfahren 210 ff. - siehe auch Programmplanungsgrundsatz Programmplanungsgrundsatz 69 ff., 153, 197 Jf , 333 - Entwicklung 198 f. - Inhalt und Funktion 197 f. - Rechtliche Ausgestaltung 200 ff. Programmplanungsleitlinien 2000 - 2006 201J Programmplanungsverfahren 200 Jf - Bewertung 216 ff. - Entwicklungspläne 202 ff. - Ergänzendes Programmplanungsdokument 211 f. - Gemeinschaftliches Förderkonzept 204 ff. - Gemeinschaftsinitiativen 213 f. - Globalzuschüsse 214 f. - Großprojekte 215 - Innovative Maßnahmen 216 - Maßnahmen der technischen Hilfe 216 - Operationelle Programme 205 ff. - Rechtschutz 209 ff.

Sachwortverzeichnis

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Projektsubstitution 73, 105, 296 Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt 83 j Priifpfad 291 Priifverfahren für die Bewilligung der Fondsmittel 290 j

Strukturfonds und Vergabe öffentlicher Aufträge siehe Vergabe öffentlicher Aufträge Strukturfondsreform 1988 60 Jf Strukturfondsreform 1999 107 Jf Süderweiterung der Gemeinschaft 51 Jf System der Strukturfondsförderung 151 Jf

Rechtsschutz - Anlastungen 308 f. - Gebietsauswahl nationale Regionalbeihilfengebiete 253 - Gebietsauswahl Strukturfondsfördergebiete 172 - Gemeinschaftliches Förderkonzept 209 ff. - Mitgliedstaatliche Finanzkorrekturen 302 - Mittelkürzung 302, 308 f. - Mittelverteilung 174 f. - Operationelle Programme 209 ff. Rechtssetzungsverfahren der Strukturfonds J30Jf Reform ab 2007 siehe Schlußfolgerungen Regionalbeihilfen, mitgliedstaatliche - Begriff 249 - Fördergebiete gern. Art. 87 Abs. 3 a) EGV 249 f. - Fördergebiete gern. Art. 87 Abs. 3 c) EGV 251 ff. - Genehmigungsvoraussetzungen 249 ff., 255 ff. Regionalbeihilfenleitlinien 248 Jf Regionenbegriff im Sinne der VO 1260/99 165 Jf, 330,347 f.

Unregelmäßigkeit 296 Jf URBAN II siehe Gemeinschaftsinitiativen

Schlußfolgerungen 343 Jf SEM 2000 103 Jf Staatliche Beihilfen - Abstimmung mit Strukturfonds siehe Kohärenz - Anwendungsbereich des Beihilfenrechts und Verfahren 242 ff. - Begriff 245 ff. - Kohärenz 82, 124 ff., 126 ff., 145 ff., 153, 170, 235 ff., 239 ff. - siehe auch Regionalbeihilfen - siehe auch Regionalbeihilfenleitlinien Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken siehe Kohärenz Strukturfonds und Kohäsionspolitik 119 Jf

Vergabe öffentlicher Aufträge - Grundprinzipien der Vergabeverfahren 264 ff. - Rechtsrahmen des Vergaberechts 261 ff. - Vergabefremde Zwecke 268 - Vertraglicher Rahmen 261 ff. Vertrag von Maastricht 83 Jf Vertrag von Nizza 137 j, 144 j Vertragliche Grundlagen der Strukturfonds 26 f. , 54, 83, 118Jf Vertragliche Vorgaben für das Strukturfondsrechtl22 Jf, 149 Jf Verwaltungs- und Kontrollverfahren 158 f., 278 Jf , 342 ff., 351 - Begleitung und Bewertung 106, 158 ff., 310 ff., 341 f. - Erfahrungen 1994 - 1999 103 ff. - Finanzkontrolle 289 ff. - Grundlagen 278 ff. - Neuerungen 2000-2006 115 ff. - Verfahren der finanziellen Abwicklung 284 ff. Verwaltungsbehörde 157, 281 Vor-Ort-Kontrollen 291 j Wiedervereinigung Deutschlands 76 j Wirkungen der Strukturfondsförderung 75 f., 97 Jf , 162 f. Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik 126 ff., 145 Jf , 239 Jf, 260 Jf Zahlstelle 157, 281 j, 293 Zahlungsverfahren 105, 11 6, 157 Ziel 1 - 1988-199361 ff., 75 ff. - 1994-199987 ff., 95 ff. - 2000-2006110 ff., 163 ff., 167 f., 172 f., 176 f., 186, 330 f.

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Sachwortverzeichnis

- Übergangsgebiete 168, 173, 186 Zie12 - 1988-199361 ff., 75 f., 78 - 1994 - 1999 90 ff., 95 ff. - 2000-2006 110 f., 163 ff. , 168 ff. , 172 ff.,186 f., 330 f. - Übergangsgebiete 164, 173 f., 186 f. Zie13 - 1988-199361 ff., 65, 75 f. - 1994-199988,91 f., 95 ff., 110 f. - 2000-2006112, 165,174,330 f. Zie14 - 1988-199361 ff., 65, 75 f. - 1994-199988, 9lf., 95 ff., 110 f. Zie15 a - 1988-199361 ff., 65, 75 f. - 1994-199991 f., 95 ff. Ziel 5 b - 1988-199361 ff., 65, 75 f., 78

- 1994-199991,95ff., 11Of. - Übergangsgebiete siehe Ziel 2-Übergangsgebiete Ziel 6 91 , 95 ff., 110 Ziele, vertragliche (der Strukturpolitik) siehe Kohäsionsziel und Konvergenzziel Zusammenfassung 318 Jf. Zusätzlichkeitsgrundsatz 225 Jf., 335, 351 - Bewertung 233 f. - Durchsetzung 231 ff. - Entwicldung 225 f. - Inhalt und Funktion 225 - Kontrollen 229 f. - Überpriifungskriterien 226 ff. Zuständigkeitsverteilung 145 Jf., 154 Jf. - Durchführungsphase 150 f. , 156 f. - Kontrolle 151, 158 f. - Programmplanungsphase 149 f., 154 ff.