Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung: Zugleich ein Beitrag zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben [1 ed.] 9783428532698, 9783428132690

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1179

Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung Zugleich ein Beitrag zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

Von Melanie Wetzel

Duncker & Humblot · Berlin

MELANIE WETZEL

Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1179

Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung Zugleich ein Beitrag zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

Von Melanie Wetzel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg hat diese Arbeit im Jahre 2009 als Dissertation angenommen.

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© 2011 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Process Media Consult GmbH, Darmstadt Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-13269-0 (Print) ISBN 978-3-428-53269-8 (E-Book) ISBN 978-3-428-83269-9 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im August 2008 abgeschlossen und im Sommersemester 2009 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg als Dissertation angenommen. Sie berücksichtigt den Gesetzesstand sowie Rechtsprechung und Literatur bis Mai 2009. Die bis dahin in Kraft getretenen Änderungen des Raumordnungsrechts durch das „Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG)“ wurden für die Drucklegung eingearbeitet. Auf die weiteren Änderungen, die Ende Juni 2009 in Kraft getreten sind, gibt der letzte Teil der Arbeit in den relevanten Bereichen einen kurzen Ausblick. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Rainer Wahl. Er hat das Thema der Promotion angeregt und stets die Zeit gefunden, die Arbeit mit wissenschaftlichem Rat und praktischen Hinweisen zu begleiten und zu fördern. Herrn Professor Dr. Dietrich Murswiek danke ich für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens. Ferner möchte ich mich bei Dr. Anja Kleesiek, Dr. Annette Repar und Dr. Matthias Hörster bedanken. Sie waren wertvolle Diskussionspartner in juristischen Fragen und haben mich stets unterstützt, auch die schwierigen Phasen eines solchen Vorhabens durchzustehen. Frau Verena Güßregen hat mit großem Einsatz die Korrektur des Manuskripts übernommen – vielen Dank dafür. Von Herzen danke ich schließlich meinen Eltern Günter und Rotraud Wetzel sowie meiner Schwester Meike. Auf ihren Rückhalt kann ich mich in allen Lebenslagen verlassen. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet. Freiburg, im Juni 2010

Melanie Wetzel

Inhaltsverzeichnis Teil 1 Problemstellung und Grundlagen

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§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung nach der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 A. Kein „bodenrechtlicher Durchgriff“ der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 B. Beschränkung auf „raumbedeutsame“ Regelungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . 23 C. Die Raumordnung als überfachliche und überörtliche Gestaltungsebene . . . . . 23 § 2 Die Erfordernisse der Raumordnung: Begriffsbestimmung und Abgrenzung . . . . . . 26 A. Die Ziele der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 I. Regelungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 II. Zentrale inhaltliche Anforderungen zur Erfüllung des Zielbegriffs . . . . . . . 29 1. Raumordnungsziele als bestimmte oder bestimmbare Festlegungen . . . . 29 2. Abschließende Abwägung und raumordnerische Letztentscheidung . . . . 30 B. Die Grundsätze der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 C. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 § 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 A. Zielbeachtenspflicht gegenüber öffentlichen Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 I. Die öffentlichen Stellen als „klassischer“ Bindungsadressat . . . . . . . . . . . . . 37 1. § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2. § 4 Abs. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 II. Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1. Inhalt der Beachtenspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Beachtenspflicht als Handlungspflicht und das bauplanungsrechtliche Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

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Inhaltsverzeichnis B. Bindung der öffentlichen Stellen an die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 C. Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Bereich der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 I. Bindung selbstverwalteter Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 II. Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts . . . . . . . . . . . . . . 47 1. Mediatisierte Bindung privater Vorhabensträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der mediatisierten Bindungen . . . . . . . . . . . . . . 48 a) Konsequenzen einer Gleichstellung unmittelbarer und mediatisierter Wirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 b) Kompetenzrechtliche Bedenken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 c) Bewertung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3. Sonderstellung der Zielbeachtenspflicht nach § 4 Abs. 3 ROG . . . . . . . . 53 D. Inhaltliche Ausgestaltung „klassischer“ Raumordnungsziele . . . . . . . . . . . . . . . 54

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung und die besondere Situation der Windenergienutzung im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . 55 A. Verwirklichung raumordnerischer Festlegungen bei Außenbereichsvorhaben, Planfeststellungen und Plangenehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 B. Der raumordnerische Steuerungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 I. Raumordnerische Steuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Kiesabgrabungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 II. Raumordnerische Steuerung bei Windenergieanlagen als privilegierte und standortunabhängige Nutzung im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 § 5 Konkretisierung der Problemstellung und Gang der weiteren Untersuchung . . . . . . 62 Teil 2 Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung aufgrund fachgesetzlicher Anordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 A. Berücksichtigung der Raumordnungserfordernisse bei fachgesetzlicher Anordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Inhaltsverzeichnis

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B. Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Berücksichtigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 I. Bindungswirkung der Raumordnungsziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1. Abschichtungswirkung der raumordnerischen Abwägung . . . . . . . . . . . . 69 2. Bewertung der Zielwirkungen im Rahmen der fachgesetzlichen Abwägungs- oder Ermessensentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3. Systematische Überlegungen unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 II. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1. Keine äußeren Grenzen für eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten im Rahmen der Berücksichtigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 § 7 Zielbeachtenspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich aufgrund fachgesetzlicher Anordnung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 A. Die Rezeption der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 B. Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 I. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 II. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 III. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 C. Geltungsanspruch der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 I. Entwicklungen der Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 II. Strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele nach Wortlaut, Systematik und Historik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 III. Entwicklungen in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 1. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) . 85 2. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB: Auslegung und Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . 86 a) § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

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Inhaltsverzeichnis b) § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 aa) Gebotenheit eines eigentumssichernden Regelvorbehalts im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB? . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 bb) Konsequenzen aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen . . . . . . . . . . . . . . . . 90 IV. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer strikten Zielbindung . . . . . . . 93 1. Das Gebot gerechter Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2. Verfahrensrechtliche Einbeziehung privater Belange . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3. Entschädigungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 a) Bestehen einer Entschädigungspflicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 b) Folgen für die Annahme einer strikten Zielbindung . . . . . . . . . . . . . . . 100 4. Rechtsfolgen einer im konkreten Einzelfall nicht verfassungskonformen Zielbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 V. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 D. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

§ 8 Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 A. Geltung der Raumordnungsziele bei Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 B. Bindungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 I. Rückschlüsse aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 II. Unterschiede zwischen Zulassungsentscheidungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 III. Konsequenzen für die Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 § 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG . . . . 112 A. Weitergehende Bindungswirkungen „einfacher“ Raumordnungsgrundsätze . . . . 113

Inhaltsverzeichnis

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B. Weitergehende Bindungswirkungen von Grundsätzen mit Gewichtungsvorgabe 113 C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 § 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen in der Zulassungsentscheidung mittels Untersagung gemäß § 12 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . 116 A. Untersagungsmöglichkeiten bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 I. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . . . 116 1. Personen des Privatrechts im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG als Adressaten der Untersagungsverfügung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 a) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 b) Systematische Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 c) Sinn und Zweck der Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 II. Befristete Untersagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 1. Adressat und Gegenstand der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 2. Raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 Abs. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 B. Rechtliche Wirkung der Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger 122 I. Untersagung gegenüber Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 II. Untersagung gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . 123 1. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . 124 2. Befristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . 124 III. Befristete Untersagung von Zulassungsentscheidungen über Vorhaben Privater nach § 12 Abs. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

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Inhaltsverzeichnis Teil 3 Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

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§ 11 Allgemeines zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen . . . . 128 A. Abgrenzung der Genehmigungstypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 I. Genehmigung nach BImSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1. Anlagengenehmigung im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG 129 2. Anlagengenehmigung im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG . . 130 a) UVP-Pflichtigkeit von Windenergieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 b) Zum Begriff der „Windfarm“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 aa) Die „Windfarm“ im Immissionsschutzrecht und die „Windfarm-Entscheidung“ des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . 131 bb) Probleme mit der „Windfarm-Entscheidung“ und Konsequenzen . 132 cc) Die „Windfarm“ im UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 (1) Die Kumulationsvorschrift in § 3b Abs. 2 UVPG . . . . . . . . . . 134 (2) Praktische Bedenken gegen die Aufgabe des Betreiberbezugs im UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 (3) Umgehungsgefahr und „Salamitaktik“ im UVPG . . . . . . . . . . 135 II. Baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 B. Zentrale Konfliktpotentiale bei Windenergieanlagen und fachgesetzliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 I. Immissionsschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 1. Geräuschimmissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2. Schattenwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3. Optische Bedrängung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 II. Bauordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 1. Abstandsflächen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 2. Bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 III. Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 § 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen und die Steuerung durch raumordnerische Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 A. Anwendbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 I. §§ 29 ff. BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Inhaltsverzeichnis

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II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 B. Bauplanungs- und raumordnungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 I. Innenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Windenergieanlagen im Innenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 2. Wirkung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Innenbereich . . . . . 149 a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 b) Im Rahmen von Ausnahmen und Befreiungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 aa) Raumordnungsziele bei Gewährung einer Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 bb) Raumordnungsziele bei Gewährung einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 c) Im unbeplanten Innenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 II. Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 1. Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben im Außenbereich . . . . . . 152 2. Bauplanungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 a) Darstellungen des Flächennutzungsplans, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 b) Schädliche Umwelteinwirkungen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB . . . . 155 c) Schutz von Natur und Landschaft, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . 155 d) Splittersiedlung, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 e) Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 f) Planungserfordernis als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 3. Geltung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Außenbereich . . . . 160 a) Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 b) Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . 162

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Inhaltsverzeichnis

§ 13 Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 A. Bundesverwaltungsgerichtliche Kriterien zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . 165 I. Schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 II. Keine gezielte Verhinderungsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 B. Festsetzungsmöglichkeiten zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung . . . . . . 169 I. Vorranggebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Vorranggebiete . . . . . . 169 2. Vorranggebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 II. Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Eignungsgebiete . . . . . 171 2. Eignungsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 a) Die innergebietliche Eignungsaussage als „Ausweisung an anderer Stelle“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 b) Bewertung unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung . . . . . . . 176 III. Vorbehaltsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 1. Wirkung und rechtliche Qualifizierung der Vorbehaltsgebiete . . . . . . . . . 178 2. Vorbehaltsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 § 14 Überlegungen zu einer sachgerechten Steuerung von Windenergieanlagen durch räumliche Planungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 A. Das planerische Steuerungsinstrumentarium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 I. Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 1. Standortplanung von Windenergieanlagen im Bebauungsplan . . . . . . . . . 181 2. Feinsteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 II. Flächennutzungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 III. Raumordnungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 1. Standortsteuerung durch Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

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2. Raumordnerische Steuerungsebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 B. Sachgerechte Ebene der Standortsteuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 I. Die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 II. Örtliche Sachnähe versus gesamträumliches Planungskonzept . . . . . . . . . . . 187 1. Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungs- oder Flächennutzungsplänen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 2. Der gemeinsame Flächennutzungsplan im Sinne des § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB als alternatives Steuerungskonzept? . . . . . . . . . . . . . . 189 Teil 4 Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

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§ 15 Rechtsstaatliche Anforderungen an projektbezogene Raumordnungsziele . . . . . . . . 192 A. Gebotene Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele . . . . . . . . . . . . . . . 193 I. Raumordnungsziele bei der Bindung von Außenbereichsvorhaben Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 II. Raumordungsziele bei der Bindung von Vorhaben Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 B. Anforderungen an die Abgewogenheit projektbezogener Raumordnungsziele . . 196 I. Die unterschiedlichen Modelle der Global- oder Detailabwägung . . . . . . . . 197 II. Abwägungsdichte bei Raumordnungszielen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 D. Ausblick: Abgrenzungsschwierigkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele nach den Änderungen durch die Föderalismusreform . . 202 I. Präziserer Umgang mit Begrifflichkeiten durch die gesetzliche Legaldefinition und die Erweiterung der Festsetzungsmöglichkeiten in Raumordnungsplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 II. Aufweichung der Begrifflichkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele durch „Soll“- und „In-der-Regel“-Formulierungen . . . 205 III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 § 16 Rechtsschutz Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 A. Rechtsschutzoptionen Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

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Inhaltsverzeichnis B. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle Privater gegen Raumordnungspläne . 211 I. Der Raumordnungsplan als tauglicher Verfahrensgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 1. Raumordnungspläne als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 a) Der Begriff der Rechtsvorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 b) Höchstrichterliche Anerkennung der Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 2. Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 a) Keine bundesweite Normenkontrolle unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 b) Unmittelbarer Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 c) „Planwidrige Regelungslücke“ beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 aa) Begründung des Bundesverwaltungsgerichts zum Flächennutzungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 bb) Übertragung auf die Raumordnungsziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 II. Antragsbefugnis Privater im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 1. Der (weitgehend) gesicherte Stand zur Antragsbefugnis Privater . . . . . . . 228 a) Konsequenzen der Anerkennung der Außenwirksamkeit projektbezogener Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Antragsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 b) Gesicherte Erkenntnisse zur subjektiven Rechtsverletzung . . . . . . . . . 229 2. Klärungsbedürftige Fragen zur Antragsbefugnis Privater . . . . . . . . . . . . . 231 a) Zur Antragsbefugnis Privater in den Fällen raumordnerischer Bindungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . 232 aa) Antragsbefugnis privater Vorhabensträger im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 bb) Sonderstellung der Zieladressaten im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG 232 cc) Antragsbefugnis potentieller Baunachbarn . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 dd) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 b) Überlegungen zu weiteren subjektiven Rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 aa) Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung in den Ländern . . . . 238

Inhaltsverzeichnis

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bb) Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 cc) Ausblick: Erforderlichkeit einer Erweiterung der nationalen Klagebefugnis aufgrund von Vorgaben des höherrangigen Rechts? 242 dd) Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 § 17 Kompetenzrechtliche Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 A. Kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen . . . . . 246 I. Die fachgesetzliche Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln 246 II. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 1. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . 247 2. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 B. Kompetenzrechtliche Bewertung der Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 ROG . . . . . . . . . . . 250 I. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen bei § 4 Abs. 3 ROG und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 II. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung behördlicher Entscheidungen im Rahmen der Zielbindungen nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG 252 1. Möglichkeit der Untersagung gemäß § 7 ROG (1993) . . . . . . . . . . . . . . . 252 2. Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen . . . . . . . 253 3. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumordnungstitels . . . . . . . 253 C. Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse unter Einbeziehung des Baurechtsgutachtens des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 I. Aktualität des Baurechtsgutachtens zur Aufgabenbestimmung der Raumordnung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 II. Konsequenzen eines dauerhaften raumordnerischen Durchgriffs auf die Ebene des Bodenrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 III. Planungsrechtliche Besonderheiten im Rahmen unmittelbar projektbezogener Wirkungen raumordnerischer Instrumente . . . . . . . . . . . . 256

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Inhaltsverzeichnis Teil 5 Zusammenfassung und Ausblick auf das GeROG 2009

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I. Problemstellung und Grundlagen – insbesondere: Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 II. Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung . . . . . . . . . . 260 III. Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 IV. Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele . . . . . . . . . 265 V. Ausblick GeROG 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

Teil 1

Problemstellung und Grundlagen Raumordnung ist die überörtliche und überfachliche Gestaltungsebene, die im Interesse einer räumlichen Gesamtentwicklung alle raumbedeutsamen Belange koordiniert, insbesondere durch übergeordnete und zusammenfassende Raumordnungspläne.1 In ihrem „klassischen“ Anwendungsbereich ist die Raumordnung darauf ausgerichtet, nachfolgende öffentliche Planungsstellen an die Inhalte der Raumordnungspläne zu binden.2 Dementsprechend werden etwa die Gemeinden im Rahmen ihrer Bauleitplanung oder die Träger der Fachplanungen zur Einhaltung der Ziele der Raumordnung verpflichtet. Das traditionelle Bild von Raumordnung als „Planung der Planung“3, die an öffentliche Stellen adressiert ist und lediglich „behördeninterne Wirkungen“4 entfaltet, vermag deren Steuerungspotential jedoch längst nicht mehr erschöpfend zu beschreiben. Spätestens seit den Änderungen des Raumordnungsrechts durch das BauROG 19985 und der Aufwertung der Raumordnungsziele im Rahmen von Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Außenbereichsvorhaben in § 35 Abs. 3 BauGB hat sich ein weiterer Wirkungsbereich etabliert: die „projektbezogene“ Raumordnung. Dieser Wirkungsbereich zeichnet sich dadurch aus, dass raumordnerische Instrumente ohne eine planerische Zwischenebene direkt die Zulässigkeit einzelner Vorhaben steuern.6 Die Besonderheit dieses „Durchgriffs“ auf die Genehmigungsebene besteht darin, dass die Raumordnung dabei nicht nur auf neue Regelungsobjekte trifft, sondern auch auf neue Regelungsadressaten, nämlich private Vorhabensträger. So ermöglichen insbesondere die Bindungswirkungen der Raumordnungsziele eine ge1 Vgl. die Aufgabenbestimmung in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG sowie grundlegend BVerfGE 3, 407 (425 ff.). 2 Zu dem Begriff der „klassischen“ oder „primären“ Wirkungsweise der Raumordnungsziele schon Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (14 f., 19 f.); vgl. auch Runkel in UPR 1997, 1 (3); BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (6); BVerwGE 118, 33 (43). 3 Runkel in UPR 1997, 1 (3). 4 So Berkemann in DVBl 1989, 625 (631); geläufig ist auch der Begriff der „verwaltungsinternen Wirkung“, dazu Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 27; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 41 m. w. N. 5 Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998, BGBl. 1997, Bd. I, S. 2081 ff. 6 Dazu Spieker, Raumordnung und Private, S. 41 ff., die von „direkten“ oder „umweglosen“ Bindungswirkungen spricht; vgl. auch Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (15, 20).

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

zielte raumordnerische Steuerung der Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben von Personen des Privatrechts. Solche Wirkungen gegenüber einzelnen Vorhaben Privater waren ursprünglich – zumindest im Raumordnungsrecht – nicht vorgesehen und werfen zahlreiche rechtliche Fragen auf. Zu klären gilt, ob und, wenn ja, in welchem Umfang eine raumordnerische Steuerung (zulässigerweise) bestehen kann und schließlich auch, welche Auswirkungen der neue Wirkungsbereich auf die Raumordnung und ihre Instrumente hat.7

§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung nach der Föderalismusreform Wesentlich für die Erkenntnis des Steuerungspotentials der Raumordnung ist die Bestimmung ihres Aufgabenbereichs, der insoweit eine äußere Grenze bildet. Raumordnung „ist zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist, und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt.“8 „Raumordnung ist also etwas anderes als städtebauliche Planung. (…) Diese fällt vielmehr (…) unter das „Bodenrecht“ des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und steht damit der konkurrierenden Gesetzgebung offen.“9 Diese vom Bundesverfassungsgericht im sog. Baurechtsgutachten10 getroffene inhaltliche Beschreibung ist trotz wesentlicher Änderungen in diesem Bereich bis heute prägend für die Bestimmung des Aufgabenbereichs der Raumordnung. Für die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der Raumordnung ergäbe sich daraus – so das Bundesverfassungsgericht weiter in seinem Gutachten vom 16. Juni 1954 – eine Rahmenkompetenz des Bundes für die Gesetzgebung der Länder und eine „Vollkompetenz aus der Natur der Sache“ für die Raumordnung in ihren über die Länder hinausgehenden Zusammenhängen, also für eine Bundesraumordnung.11 Im Zuge der Föderalismusreform12 wurde die bis dahin gemäß Art. 75 Nr. 4 GG a. F. zur Rahmengesetzgebung zählende Raumordnung in die konkurrierende Gesetzgebung überführt. Gemäß Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG hat der Bund nunmehr die Kompetenz zur umfassenden Regelung der Raumordnung

7 Die nähere Konkretisierung der Problemstellung sowie des Verlaufs der weiteren Untersuchung erfolgt im Anschluss an die Darstellung der rechtlichen Grundlagen in § 5. 8 BVerfGE 3, 407 (425). 9 BVerfGE 3, 407 (427). 10 BVerfGE 3, 407 ff. 11 BVerfGE 3, 407 (428). 12 Gesetz zur Änderungen des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. 2006, Bd. I, S. 2034 ff.

§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage

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auf allen föderalen Ebenen.13 Damit sind die Feststellungen des Baurechtsgutachtens in Bezug auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Bereich der Raumordnung grundsätzlich obsolet geworden.14 Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für die Raumordnung Gebrauch, so ermöglicht Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG den Ländern, von dieser Bundesregelung abzuweichen.15 Anders als das Bodenrecht fällt die Raumordnung somit in den Bereich der Abweichungsgesetzgebung der Länder. Weiterhin gültig sind damit die vom Bundesverfassungsgericht getroffenen inhaltlichen Begriffsbestimmungen in Bezug auf die Abgrenzung der unterschiedlichen Regelungsbereiche von Raumordnung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Auch wenn beide Gesetzgebungskompetenzen heute der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen, sind sie weiterhin voneinander abzugrenzen, wodurch beiden Kompetenzmaterien inhaltliche Grenzen gesetzt werden.16

A. Kein „bodenrechtlicher Durchgriff“ der Raumordnung Ausgehend von der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gehören solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden regeln, zu der Materie des Bodenrechts.17 Für den Regelungsbereich der Raumordnung ergibt sich daraus eine kompetenzrechtliche Grenze, nach der sie nicht eine solche unmittelbare rechtliche Beziehung zum Grund und Boden erreichen kann.18 Raumordnung kann danach nicht bestimmen, ob und in welcher Weise der Eigentü-

13 Erbguth in FS Rengeling, Föderalismusreform im Bereich Umweltrecht, S. 35 (47); Battis/Kersten in DVBl 2007, 152 (155); Hoppe in DVBl 2007, 144 (145); Degenhart in NVwZ 2006, 1209 (1212); Erbguth in NVwZ 2007, 985 (990). 14 Diskutiert wird lediglich die Konstruktion eines abweichungsfesten Kerns zugunsten des Bundes „aus der Natur der Sache“, wobei sich dieser jedenfalls auf die Bundesplanung für das Staatsgebiet als Ganzes beschränken muss; dazu Kment/Grüner in UPR 2009, 93 (94); Söfker in UPR 2008, 161; Spannowsky in ZfBR 2007, 221 f.; Kment in NuR 2006, 217 (229); Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 79; Sannwald in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 74 Rn. 362; ablehnend Erbguth in FS Rengeling, Föderalismusreform im Bereich Umweltrecht, S. 35 (51 ff.). 15 Zur Abweichungskompetenz Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 28 ff; Stettner in Dreier, Grundgesetz, Bd. II, Supplementum 2007, Art. 72 Rn. 46 ff; Degenhart in Sachs, GG, Art. 72 Rn. 40 ff.; Haug in DÖV 2008, 851 ff.; Rengeling in DVBl 2006, 1537 (1542 f.); Klein/ Schneider in DVBl 2006, 1549 ff. 16 Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 78; Sannwald in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/ Hopfauf, GG, Art. 74 Rn. 355, 361; Kment in NuR 2006, 217 (219). 17 BVerfGE 3, 407 (424 f.). 18 BVerfGE 3, 407 (425).

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

mer sein Grundstück nutzen darf. Ein „bodenrechtlicher Durchgriff“19 der Raumordnung auf raumbedeutsame Vorhaben von Personen des Privatrechts ist – jedenfalls aus dem Kompetenztitel der Raumordnung – kompetenzwidrig.20 In Betracht kommt jedoch, solche gegenüber dem Einzelnen außenwirksame Wirkungen raumordnerischer Instrumente auf andere Gesetzgebungskompetenzen des BunACHTUNGREdes, wie die des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, zu stützen.21 So kann der Wirkungsbereich durch im Bodenrecht vermittelnde Raumordnungsklauseln über die Reichweite des Kompetenztitels der Raumordnung hinaus erweitert werden.22 Auch dann, wenn die maßgebliche Vorschrift im Raumordnungsgesetz selbst geregelt ist, sind bodenrechtlich Auswirkungen kompetenzrechtlich nicht per se ausgeschlossen. Vielmehr muss genau untersucht werden, ob die Regelung dem Kompetenztitel der Raumordnung zuzuordnen ist und damit den hierfür geltenden Einschränkungen unterliegt, oder ob sie sich auf andere spezialgesetzliche Gesetzgebungskompetenztitel stützen kann.23 Diese Einschränkung des raumordnerischen Regelungsbereichs bezieht sich nicht nur auf die Bodennutzung, sondern auch auf andere spezielle Kompetenzmaterien. Die Abgrenzung des Bundesverfassungsgerichts ist insoweit verallgemeinerungsfähig, als unmittelbar gegenüber dem Einzelnen außenwirksame Regelungen einer speziellen kompetenzrechtlichen Ermächtigung bedürfen.24

19 So Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 – 5 Rn. 21; ders. in UPR 1997, 1 (3); Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 24; Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (366 ff.). 20 Just in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 15; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 1 Rn. 22; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 68 f.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (24 ff.); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (36). 21 Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (36). 22 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 - 5 Rn. 21; Spieker, Raumordnung und Private, S. 31 f.; Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1115); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1234); ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160). 23 Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (99 f.); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K §§ 3 – 5 Rn. 20; ders. in UPR 1997, 1 (4). 24 Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (35 f.); Spieker, Raumordnung und Private, S. 31.

§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage

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B. Beschränkung auf „raumbedeutsame“ Regelungsgegenstände Schon aus dem Begriff der „Raumordnung“ ergibt sich, dass verbindliche Regelungen dieses Aufgabenbereichs nur für solche Sachverhalte in Betracht kommen, die ihrerseits „raumbedeutsam“ sind.25 Die Beschränkung des Regelungs- und Gestaltungsbereichs auf raumbedeutsame Planungen, Vorhaben und sonstige Maßnahmen bildet somit eine weitere kompetenzrechtliche Grenze der Raumordnung.26 Dementsprechend knüpft auch das Raumordnungsrecht an verschiedenen Stellen an diese Begrifflichkeit an, wie in §§ 4, 5 ROG zur Festlegung der Bindungsgegenstände der Raumordnungserfordernisse oder in § 12 ROG zur Sicherung und Durchsetzung dieser Bindungswirkungen. Die Legaldefinition in § 3 Nr. 6 ROG enthält für den Begriff der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen eine einheitliche Begriffsbestimmung und beschreibt sie als „Planungen, einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel“. Ob eine Maßnahme raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach dem jeweiligen raumordnerischen Planungsraum und hängt damit wesentlich von den Umständen des Einzelfalls ab.27 Erfasst werden sowohl Maßnahmen, durch die Raum, das heißt Grund und Boden, in großem Umfang in Anspruch genommen wird, als auch räumlich weniger umfangreiche Maßnahmen, die dennoch raumbeeinflussend wirken.28

C. Die Raumordnung als überfachliche und überörtliche Gestaltungsebene Raumordnung bzw. Raumordnungsplanung29 versteht sich nach ihrer in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG definierten Aufgabe als die zusammenfassende und übergeordnete Pla25 OVG Saarland, Urteil vom 21.02.2008 – 2 R 11/06 – zitiert nach Juris, Rn. 44; Koch/ Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 1 Rn. 9 ff.; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 107 ff., 110 ff. 26 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 23; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 110; OVG Saarland, Urteil vom 21.02.2008 – 2 R 11/06 – zitiert nach Juris, Rn. 44. 27 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 239. 28 Zu den Begriffen der „Raumbeanspruchung“ und „Raumbeeinflussung“ vgl. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 248 ff.; v. der Heide in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 3 Rn. 48; Spieker, Raumordnung und Private, S. 109 ff. 29 Wie sich bereits aus der Aufgabenbestimmung in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG ergibt, handelt es sich bei der Raumordnungsplanung neben der Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

nung von Raum.30 Dies macht deutlich, dass sie zum einen gegenüber anderen, untergeordneten Planungen rechtliche Verbindlichkeit besitzt und zum anderen darauf abzielt, diese Planungen zusammenzufassen, um ein einheitliches Planungskonzept zu schaffen.31 Da es aufgrund des einheitlichen sachlichen bzw. räumlichen Regelungsbereichs zwangsläufig zu Überschneidungen kommt, bleibt die Raumordnung dabei auf den Kompetenzbereich der überfachlichen und überörtlichen Planung beschränkt.32 Der Auftrag der Raumordnung zur überfachlichen Gesamtplanung zieht die Grenze zu den sektoralen Fachplanungen von Einzelprojekten wie der Straßenplanung oder der Planung von Verkehrsflughäfen. Raumordnung zielt dabei zunächst auf einen Ausgleich konkurrierender Ansprüche an die Raumnutzung und damit auf die Ermittlung und Koordination bestehender fachlicher Belange.33 Aus kompetenzrechtlicher Sicht kann Raumordnung jedenfalls kein Ersatz für eine Fachplanung sein, wo eine solche in Betracht kommt.34 Dies beschränkt sie auf eine umfassende Gesamtplanung und schließt die Aufstellung einzelner fachlicher Ziele aus. Die Überörtlichkeit der Raumordnung grenzt sie von der örtlichen Planungsebene ab, die den Gemeinden vorbehalten ist und durch die Bauleitplanung verwirklicht wird.35 Dementsprechend kommen insbesondere städtebauliche Regelungen durch Maßnahmen um das zentrale Instrument raumordnerischer Steuerung (vgl. dazu Spieker, Raumordnung und Private, S. 26 f.; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 1 Rn. 33). Eine Legaldefinition des Begriffs der Raumordnungspläne enthält § 3 Nr. 7 ROG. Danach sind „Raumordnungspläne: der Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 und die Pläne für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) nach § 9“. 30 BVerfGE 3, 407 (425). 31 Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 1; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 214; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 52. 32 BVerfGE 3, 407 (425); BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordungs- und Landesplanungsrecht, § 1 Rn. 5; Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 212 f.; Wolf in NuR 2005, 375 (380). 33 Grundlegend zu Aufgabe und Kompetenzbereich der Raumordnung gegenüber der luftverkehrsrechtlichen Fachplanung vgl. BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4); BVerfGE 3, 407 (425); Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (25); Schulte in NVwZ 1999, 942 (943). 34 Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 1 Rn. 7; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 215; Stettner in Dreier, Grundgesetz, Bd. II, Supplementum 2007, Art. 74 Rn. 143; Degenhart in Sachs, Grundgesetz, Art. 74 Rn. 79; Pieroth in Jarass/ Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 70. Die Gesetzgebungskompetenz ergibt sich bei den Fachplanungen aus den jeweils einschlägigen, spezielleren Kompetenznormen; vgl. dazu Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 79; Stettner in Dreier, Grundgesetz, Bd. II, Supplementum 2007, Art. 74 Rn. 143. 35 BVerfGE 3, 407 (424, 427); Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 78; Pieroth in Jarass/ Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 70; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 1 Rn. 21 ff; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 23 ff.; Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 250 f.; Busse in BayVBl 1998, 293 (299).

§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage

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die Raumordnung nicht in Betracht.36 Die kompetenzrechtliche Grundlage für das Städtebaurecht bildet der Titel des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, welches – wie bereits dargestellt37 – für die Regelung der unmittelbaren rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden zuständig ist. Eine Kompetenz- oder Aufgabenbegrenzung muss auch berücksichtigen, dass sowohl die örtliche Bauleitplanung als auch die überörtliche Raumordnungsplanung Teile eines mehrstufigen Planungssystems sind, in dem zwischen den einzelnen Planungsebenen Bindungswirkungen und Ableitungszusammenhänge bestehen.38 Dieses Planungssystem reicht von der Bundesraumordnung und der Landesplanung bis zur örtlichen Planung mit dem für das gesamte Gemeindegebiet geltenden Flächennutzungsplan und dem daraus zu entwickelnden Bebauungsplan. In einem solchen in sich geschlossenen mehrstufigen Planungssystem ist jede Planungsstufe grundsätzlich auf den vom Gesetzgeber zugewiesenen Regelungsbereich beschränkt. Für die den Gemeinden vorbehaltene örtliche Bauleitplanung wird dies zusätzlich durch die in Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich abgesichert.39 Ein Eingriff in die vom Schutzbereich erfasste gemeindliche Planungshoheit durch übergeordnete Planungen kommt nur in Betracht, wenn dies durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt ist.40 Für die Raumordnungsplanung ergeben sich somit zum einen aus den Gesetzgebungszuständigkeiten des Kompetenztitels, zum anderen aus den Grundsätzen des mehrstufigen Planungssystems Grenzen, nach denen die örtliche Planung weder ersetzt41 noch unzulässig eingeschränkt werden darf.42 Insgesamt sind dem Aufgabenbereich der Raumordnung und ihrer Instrumente somit in verschiedenen Richtungen Grenzen gesetzt: durch das Bodenrecht, welches insbesondere einen „bodenrechtlichen Durchgriff“ auf Private verbietet, durch die Fachplanungen sowie durch die Bauleitplanung und damit die durch Art. 28 Abs. 2 GG gegenüber Gemeinden gezogenen Grenzen.

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BVerfGE 3, 407 (427); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 69. s. o. § 1 A. 38 Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 249; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 23 ff.; Battis in FS Hoppe, Das System der räumlichen Gesamtplanung, S. 303 ff.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 2 f. 39 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 56; Spieker, Raumordnung und Private, S. 29; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 70 f. 40 BVerwGE 118, 181 (186); BVerfG in NVwZ 1988, 47 (49); Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 149, 301; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 70 ff.; Busse in BayVBl 1998, 293 (299). 41 Wahl in DÖV 1981, 597 (603). 42 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 53; Spieker, Raumordnung und Private, S. 29; Nonnenmacher in VBlBW 2008, 161 (162 f.). 37

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung: Begriffsbestimmung und Abgrenzung Die Raumordnung hat verschiedene Möglichkeiten, Aussagen hinsichtlich der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes zu treffen. Die verschiedenen Aussagetypen, die für nachfolgende Planungen und Maßnahmen Bindungswirkungen entfalten können, fasst § 3 Nr. 1 ROG unter dem Begriff der „Erfordernisse der Raumordnung“ zusammen und benennt sie als die Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung. Dabei hat die Zuordnung und Qualifizierung der jeweiligen Aussage zu einem der Raumordnungserfordernisse entscheidende Bedeutung für deren Aussagegehalt und Steuerungspotential gegenüber anderen Planungen und Maßnahmen.43 So sind nach den in § 4 ROG44 zusammenfassend geregelten Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse Raumordnungsziele von öffentlichen Stellen „zu beachten“ (§ 4 Abs. 1 ROG), Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind „zu berücksichtigen“ (§ 4 Abs. 2 ROG).45 Diese unterschiedliche Verbindlichkeit der Aussagetypen macht es erforderlich, sie im Einzelnen zu bestimmen und voneinander abzugrenzen. Die Begriffsbestimmung und Abgrenzung der Raumordnungserfordernisse ist ein altes Problem des Raumordnungsrechts, welches von Anfang an Gegenstand der wissenschaftlichen und rechtspraktischen Diskussion war.46 Mit dem BauROG 1998 definierte schließlich der Gesetzgeber selbst die Begriffsbestimmungen zum Raumordnungsrecht und legte dabei in § 3 Nr. 2 - 4 ROG zumindest die einzelnen Komponenten für eine begriffliche Einordnung und Abgrenzung fest.47 Dennoch bestehen bis heute Unsicherheiten in der Abgrenzung,48 was weniger den Kriterien zur Begriffs-

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Hoppe in DVBl 1993, 681. Eine ergänzende Regelung für die Bindungswirkungen bei besonderen Bundesmaßnahmen enthält § 5 ROG. Dieser bleibt jedoch im Rahmen der vorliegenden Untersuchung außen vor. 45 BVerwG in BauR 2004, 285. 46 Grundlegend die Untersuchung von Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 10 ff. m. w. N.; vgl. auch BVerwGE 90, 329 ff.; Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und der Landesentwicklung, Bd. I, S. 208 ff.; Klein, Zur Rechtsnatur und Bindungswirkung der Ziele der Landesplanung, S. 3 ff., 21 ff. 47 Schon vor dem BauROG 1998 existierte ein von Literatur und Rechtsprechung herausgearbeiteter Anforderungskatalog insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung (vgl. dazu die Nachweise in Teil 1, Fn. 46). Für die Planungspraxis brachte jedoch gerade die gesetzliche Fixierung des Zielmerkmals einer „raumordnerischen Letztentscheidung“ eine eindeutige Klarstellung und wesentliche Neuerung. Damit wurde der bis dahin praktizierten flexiblen Auslegung und Handhabung des Zielbegriffs, insbesondere auch durch die Verwendung sog. „allgemeiner Ziele“ in Raumordnungsplänen, der Boden entzogen. 48 Vgl. aus der neueren Literatur Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 173 ff. 44

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung

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bestimmung als der tatsächlichen Ausgestaltung der Festsetzungen durch die Planungsträger in der Praxis zuzuschreiben ist.49

A. Die Ziele der Raumordnung Zentrales Steuerungsinstrument der Raumordnungsplanung sind die Raumordnungsziele. Nach der gesetzlichen Legaldefinition in § 3 Nr. 2 ROG handelt es sich dabei um „verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“. Ziele der Raumordnung sind verbale oder kartographische50 Festlegungen und werden von den Trägern der Raumordnungsplanung in Raumordnungsplänen festgesetzt. Die Aufstellung eines Raumordnungsziels kommt somit von vornherein nur in Betracht, wenn das Gesetz für den zu überplanenden Bereich einen Raumordnungsplan vorsieht. Folglich gibt es – da das Raumordnungsrecht Raumordnungspläne für die Europäische Union nicht kennt – keine europaweit gültigen Raumordnungsziele.51 Für das Bundesgebiet wurden durch das „Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG)“, welches am 30. 12. 2008 verkündet52 und hinsichtlich des 3. Abschnitts über die Raumordnung im Bund (§§ 17 – 25 ROG) am 31. 12. 2008 in Kraft getreten ist, die Möglichkeiten der Aufstellung von Raumordnungsplänen erweitert. Raumordnungsziele können gemäß § 17 Abs. 3 ROG weiterhin – in Anlehnung an § 18 a ROG 1998 – für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone sowie im Rahmen von § 17 Abs. 2 ROG nunmehr auch als Standortkonzepte für verkehrliche Infrastrukturvorhaben (Seeund Binnenhäfen, Flughäfen)53 festgesetzt werden. 49 Zur Verwendung der Begrifflichkeiten in der aktuellen Planungspraxis der Länder vgl. § 15 D. 50 Die zeichnerische Form ist erforderlich, wenn konkrete Gebiete bzw. Standorte festgelegt, das heißt exakte Grenzen gezogen werden sollen. Aufgrund ihres Handlungs- und Steuerungspotentials verwendet die hochstufige Landesplanung häufiger textliche Festsetzungen, während die Regionalplanung mit ihren oft bereits bereichsscharfen Ausweisungen überwiegend zeichnerische Zielfestlegungen trifft; vgl. dazu Paßlick, Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 27. 51 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 92. 52 BGBl. 2008, Bd. I, S. 2986. 53 Gegenüber der alten Rechtslage, nach der sich die Raumordnung auf Bundesebene gemäß §§ 18 ff. ROG 1998 im Wesentlichen in der Vorgabe von Grundsätzen und Richtlinien sowie in der Möglichkeit einer Kontrolle durch Überwachung erschöpfte, bedeutet dies eine Stärkung der Raumordnung im Bereich der Entwicklung des Bundesgebiets (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 22. 09. 2008, BT- Drs. 16/10292, S. 27). Bei genauerer Betrachtung beschränkt sich dieses neuartige Steuerungsinstrument jedoch auf einzelne Infrastrukturvorhaben des Bundes, die ihrerseits gemäß § 17 Abs. 2 S. 2 ROG

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Innerhalb der Raumordnungspläne sind die Ziele der Raumordnung als solche zu kennzeichnen,54 § 7 Abs. 1 S. 3 ROG. Die Kennzeichnung alleine verleiht der Festsetzung zwar noch keinen Zielcharakter,55 ist jedoch ein wichtiges Indiz dafür, dass der Plangeber eine zielförmige Aussage festlegen wollte.56 Sie erfüllt damit eine Hinweisfunktion ohne weitergehende Rechtswirkungen.57 Die Verpflichtung zur äußerlichen Kenntlichmachung hat auch eine rechtsstaatliche Funktion, indem für den Adressaten auf den ersten Blick erkennbar ist, welchen Charakter die Festsetzung haben soll.58 Neben der Kennzeichnungspflicht regelt das Raumordnungsgesetz weitere Anforderungen an Raumordnungsziele, wie das Abwägungsgebot in § 7 Abs. 7 ROG oder die Begründungspflicht in § 7 Abs. 8 S. 1 ROG. Die Einhaltung dieser Rechtmäßigkeitsanforderungen ist zwar auch Voraussetzung für eine Verbindlichkeit des Raumordnungsziels, anders als die Begriffsbestimmung in § 3 Nr. 2 ROG setzen diese jedoch bereits die Einordnung der Aussage als Raumordnungsziel voraus.59 Damit können sie für eine Abgrenzung der Aussagetypen zunächst außen vor bleiben.

I. Regelungsgegenstand Gegenstand von Festsetzungen mit Zielqualität können nur Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes sein, also solche, die dem Aufgabenund Funktionsbereich der Raumordnung zuzuordnen sind. Danach müssen alle Raumordnungsziele einen Raumbezug aufweisen60 und es sich – entsprechend keine Bindungswirkung für Standortplanungen der Ländern haben (vgl. dazu die Kritik bei Ritter in DÖV 1009, 425 (433)). 54 Bei textlichen Festsetzungen wird regelmäßig die Kennzeichnung „Z“ (für Ziel) am Rande der Festsetzung verwendet, bei zeichnerischen Darstellungen wird die Kennzeichnung als Ziel in die Legende aufgenommen. 55 BVerwG in BauR 2004, 285; Hoppe in DVBL 1999, 1457 (1459); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 24; a. A. Spieker, Raumordnung und Private, S. 102 und Goppel in BayVBL 1999, 331 (332), der in der Kennzeichnungspflicht des § 7 Abs. 1 S. 3 ROG auch eine „Definitionsmacht“ des Planungsträgers in Zweifelsfällen erkennt, die allerdings ihre Grenzen in den Begriffsmerkmalen von § 3 Nr. 2 ROG finde; ausführlich zum Streitstand Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 20, 229 ff., 310 ff. 56 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 10. 57 Hoppe in DVBL 1999, 1457 (1469) beschreibt die Vorschrift vor diesem Hintergrund als “irreführend“ und „schädlich“, da der Planungsträger aufgrund der Kennzeichnung nicht hinreichend auf eine inhaltlich exakte Zielformulierung achte. 58 So Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 83; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 110 ff. 59 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 13 f. 60 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 99 f.

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung

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dem in § 1 Abs. 1 ROG formulierten Auftrag – zur Aufgabe machen, konkurrierende Raumansprüche sinnvoll zu verteilen und zuzuweisen. Darüber hinaus beschränken sich zielförmige Aussagen in Raumordnungsplänen im Hinblick auf die Abgrenzung zu anderen Aufgabenbereichen61 auf überfachliche und überörtliche Gesichtspunkte, was Einfluss auf ihren zulässigen Inhalt in Bezug auf den Regelungsgegenstand sowie ihre Aussageschärfe und Regelungsdichte haben kann.62 II. Zentrale inhaltliche Anforderungen zur Erfüllung des Zielbegriffs 1. Raumordnungsziele als bestimmte oder bestimmbare Festlegungen § 3 Nr. 2 ROG benennt Raumordnungsziele als „verbindliche Vorgaben“ und stellt damit klar, dass die inhaltlichen Festlegungen für andere Planungen und Maßnahmen Bindungen entfalten. Die Qualifikation der Raumordnungsziele als Festlegungen mit Bindungswirkung macht aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten erforderlich, dass sie räumlich und sachlich bestimmt oder bestimmbar sind.63 Der Grundsatz hinreichender Bestimmtheit gilt unabhängig davon, in welcher Rechtsform die Ziele bzw. die sie enthaltenden Pläne und Programme ergehen.64 Schließlich muss der Zieladressat und damit der durch das Ziel Gebundene die Möglichkeit haben, Inhalt und Umfang der verbindlichen Vorgabe zu erkennen und sich danach zu richten.65 Beurteilungsmaßstab für die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit ist stets die Sicht des Zieladressaten, die je nach Planungsstufe stark abweichen kann. Welche Anforderungen dieses Merkmal im Einzelnen an die inhaltliche Ausgestaltung der Raumordnungsziele stellt, ist daher insoweit „ebenenspezifisch“66. Dies kann sogar bedeuten, dass sich für dieselbe Festlegung, die sich an mehrere Adressaten richtet, unterschiedliche Bestimmtheitsanforderungen ergeben.67 Während gegenüber unmittel61

s. o. § 1. Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 91 f. 63 Spieker, Raumordnung und Private, S. 73; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 109; Schmidt-Aßmann in DÖV 1981, 237 (239); allgemein zu dem Grundsatz der Bestimmtheit von Normen vgl. Reimer in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle, GVwR, Bd. 1, § 9 Rn. 61 ff.; Di Fabio in Maunz/Dürig, GG, Bd. I, Art. 2, Rn. 41; BVerfGE 110, 33 (53); E 107, 104 (122 ff.); E 102, 254 (337); E 83, 130 (145); E 65, 1 (44, 54); E 49, 168 (181 ff.); E 35, 382 (400 ff.); E 21, 73 (79); E 17, 306 (314). 64 Appolt in DVBl 1989, 178 (180); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 109. 65 Schmidt-Aßmann in DÖV 1981, 237 (239); Appolt in DVBl 1989, 178 (180); Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283); Folkerts in DVBl 1989, 733 (736); allgemein Reimer in Hoffmann- Riem/Schmidt- Aßmann/Voßkuhle, GVwR, Bd. I, § 9 Rn. 62. 66 So Appolt in DVBl 1989, 178 (181). 67 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 42; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 190 f.; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (282 f.). 62

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

bar nachfolgenden Planungsstufen auch allgemeinere Aussagen hinreichend bestimmt sein können, wird für die Ebene der Zulassungsentscheidung – bei der konkretisierende Planungsstufen gerade fehlen – ein höherer Konkretisierungsgrad erforderlich sein.68 Die Bestimmbarkeit erfordert dabei zwar schon aufgrund verfassungsrechtlicher Grenzen kein Höchstmaß an Konkretisierung des Raumordnungsziels.69 Für den jeweiligen Adressaten muss jedoch mit Blick auf seine besondere Situation, insbesondere auch hinsichtlich seiner grundrechtlich geschützten Rechtspositionen, der verbindliche Zielkern erkennbar sein.70 Das Bestimmtheits- bzw. Bestimmbarkeitserfordernis verlangt zum einen, dass sich die Festlegung geographisch auf einen räumlich abgegrenzten Bereich bezieht.71 Sofern eine räumliche Festlegung zeichnerisch dargestellt wird, sind diese Anforderungen regelmäßig erfüllt.72 Zum anderen muss die Planaussage in sachlicher Hinsicht eine konkret umsetzungsfähige Sachentscheidung treffen, so dass eindeutig feststeht, für welche Maßnahmen bzw. für welchen Zweck Bindungen ausgesprochen werden und was diese Bindungen selbst anordnen.73 2. Abschließende Abwägung und raumordnerische Letztentscheidung Die abschließende Abgewogenheit der Raumordnungsziele auf Ebene der Raumordnungsplanung ist das zentrale Merkmal, welches sie von den Grundsätzen der Raumordnung abgrenzt. Anders als Raumordnungsgrundsätze legen die Raumordnungsziele nicht bloß Maßstäbe fest, sie sind bereits das Ergebnis eines überfachli68 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 42, vgl. auch die Beispiele in Rn. 52; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 190 f.; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283 f.). 69 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 185; Spieker, Raumordnung und Private, S. 73 f.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 113, jeweils m. w. N. 70 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 48. 71 Ausführlich dazu und zu problematischen Fallgestaltungen vgl. Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 193 ff.; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 31 ff.; Appolt in DVBl 1989, 178 (182). 72 Die im Rahmen des Regelungsgegenstandes beschriebene äußere Grenze der Raumordnungsziele in Bezug auf ihre verfassungsrechtliche Aufgabenbestimmung (s. o. § 2 A) I.) kann jedoch auch eine Aufhebung der trennscharfen zeichnerischen Festlegung erforderlich machen. Grenzbereiche können dann durch weniger detaillierte Schraffierungen ausgewiesen werden; dazu Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 35; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 199 ff. 73 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 202 ff.; Appolt in DVBl 1989, 178 (180); Grooterhorst in NuR 1986, 275 (283); Folkerts in DVBl 1989, 733 (736).

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung

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chen Abwägungsprozesses. Das Bundesverwaltungsgericht74 beschreibt sie daher auch als „landesplanerische Letztentscheidungen“. Das Erfordernis abschließender Abwägung trägt dem mehrstufigen System räumlicher Gesamtplanungen75 Rechnung, in dem jede einzelne Planungsstufe die auf der eigenen Stufe auftretenden verschiedenen Fachinteressen zusammenstellen und koordinieren muss.76 Zur Harmonisierung dieser Planungsebenen untereinander muss jede Planungsstufe die auf der vorgelagerten Stufe ebenenspezifisch77 abgearbeiteten Belange in ihre eigene Planung mit aufnehmen.78 Im Rahmen einer strikten Zielbeachtenspflicht stehen diese Vorgaben nicht mehr zur Abwägungsdisposition, sie sind aber – je nach Grad ihrer Aussageschärfe – einer Verfeinerung oder Ausdifferenzierung im Wege konkretisierender Abwägung zugänglich.79 Die Raumordnungsziele entsprechen damit dem übergeordneten Charakter der Raumordnung, weil sie auf der einen Seite den Gegenstand ihrer Entscheidung für die nachfolgende Planungsstufe verbindlich regeln, auf der anderen Seite Gestaltungsspielräume für eine nachfolgende Konkretisierung eröffnen.80 So ist auch der Begriff der „Letztentscheidung“ relativ zu der jeweiligen planerischen Ebene zu verstehen. Hinsichtlich der Gestaltung des konkretisierungsfähigen Bereichs für die nachfolgenden Planungsstufen hat der Raumordnungsplaner einen weiten Gestaltungsspielraum, so dass die Festsetzungen entweder lediglich einen Rahmen vorgeben oder bereits konkrete Standortfragen regeln können.81 Die tatsächlichen Abweichungen hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung sind regelmäßig bereits durch das von den Raumordnungszielen bezweckte Handlungs- und Steuerungspotential indiziert. Nicht nur der unterschiedliche Planungsbereich von Landes- und Regionalplanungszielen82 hat dabei Einfluss auf die Gestaltung, sondern insbesondere auch die Wir74 Grundlegend BVerwGE 90, 329 (334); zuletzt auch BVerwGE 119, 217 (223); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 23.; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (277); Folkerts in DVBl 1989, 733 (737); Hoppe in DVBl 1993, 681 (682). 75 s. o. § 1 C. 76 BVerwGE 90, 329 (333). 77 Wahl in DÖV 1981, 597 (603). 78 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 57; grundlegend Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und der Landesentwicklung, Bd. I, S. 92 f. 79 BVerwGE 90, 329 (334); Goppel in BayVBl 1998, 289 f.; ebenso Hoppe in Hoppe/ Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 11, der insoweit von einer „zielinternen, zielkonformen konkretisierenden Ausgestaltung“ spricht. 80 Appolt, Freiraumschutz durch räumliche Planung, S. 22; grundlegend zu der „Doppelnatur“ von Determinationskraft und Konkretisierungsbedürfnis bei Rahmenplanungen Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Bd. I, S. 93 f. 81 Grooterhorst in NuR 1986, 276 (277); vgl. auch Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Nr. 74 ff., der aufgrund dieses Konkretisierungsrahmens den Begriff der „landesplanerischen Letztentscheidung“ für zumindest missverständlich hält. 82 Dazu Appolt, Freiraumschutz durch räumliche Planungen, S. 18, 23 f.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

kungsweise der Raumordnungsziele in Bezug auf die Bindung des anvisierten Adressaten. Insoweit sind auch hier Raumordnungsziele als Vorgaben für weitere, nachfolgende Planungsebenen von solchen Zielen zu unterscheiden, die sich bereits auf ein konkretes Einzelvorhaben beziehen.83 Es muss nur stets sichergestellt sein, dass im Rahmen des verbindlichen Zielkerns aus landes- bzw. regionalplanerischer Sicht alle Belange abschließend berücksichtigt und in Ausgleich gebracht worden sind.84 Vor diesem Hintergrund dürfen keine widersprüchlichen Zielfestlegungen erfolgen, die sich nicht durch eine Gesamtschau des Planes interpretativ auflösen lassen.85 Unabhängig davon, dass etwas Widersprüchliches keine abschließend abgewogene „Letztentscheidung“ sein kann,86 kann sich hieraus schon aus allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keine Bindungswirkung für den Adressaten ergeben, weil ein regelkonformes Verhalten für den Gebundenen unmöglich ist. Im Kollisionsfall kann daher keines der Raumordnungsziele eine Beachtenspflicht auslösen.87

B. Die Grundsätze der Raumordnung Raumordnungsgrundsätze sind nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 3 ROG „allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums in oder aufgrund von § 2 als Vorgaben für nachfolgende Abwägungsentscheidungen“. Zunächst ist festzuhalten, dass auch Grundsätze der Raumordnung nur Aussagen treffen können, die kompetenzrechtlich vom Aufgabenbereich der Raumordnung, also der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes erfasst sind. Ein erstes Unterscheidungsmerkmal zu den Raumordnungszielen ist die äußere Form. So können Raumordnungsgrundsätze nicht nur in Plansätzen, sondern auch in Rechtssätzen aufgestellt werden.88 Wie sich aus § 3 Nr. 3 ROG ergibt, sind Grundsätze der Raumordnung Festlegungen in oder aufgrund von § 2 ROG. Darunter fallen zunächst die in § 2 Abs. 2 ROG gesetzlich festgeschriebenen Grundsätze.89 Nach § 2 Abs. 3 ROG

83

Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht § 6 Rn. 15; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283); ders., Die Wirkung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung gegenüber Bauvorhaben nach § 34 BBauGB, S. 55. Zu der inhaltlichen Ausgestaltung der Zielaussagen im „klassischen“ Wirkungsbereich gegenüber nachfolgenden Planungsstufen einerseits und gegenüber einzelnen Projekten Privater andererseits vgl. § 3 D. und § 15 A., B. 84 Hoppe in DVBL 1993, 681 (683); Grooterhorst in NuR 1986, 276 (277). 85 Dazu Appolt, Freiraumschutz durch räumliche Planung, S. 13 f.; Goppel in BayVBl 1999, 331 (332); Spieker, Raumordnung und Private, S. 87 m. w. N. 86 Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 118; Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und der Landesentwicklung, Bd. I, S. 210. 87 Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 118. 88 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 170. 89 Die in § 2 ROG aufgestellten Bundesgrundsätze sind abschließender Natur, so dass weitere Festlegungen durch den Bund in Form von Gesetzen ausscheiden. Ausführlich dazu und

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung

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können die Länder weitere Grundsätze der Raumordnung aufstellen und zwar in Form von Rechtsvorschriften und, wie das Gesetz in § 2 Abs. 3 HS 2 ROG betont, in Raumordnungsplänen.90 Inhaltlich treffen die Raumordnungsgrundsätze grundlegende raumordnungsrechtliche Entscheidungen, die als abstrakte Richtlinien materieller Art der räumlichen Entwicklung dienen.91 Sie bilden damit einen allgemeinen raumordnerischen Grundkonsens92 und sind vornehmlich darauf ausgerichtet, im Wege der raumplanerischen Konkretisierung in Raumordnungsziele umgesetzt zu werden.93 Man kann also davon sprechen, dass die in den Grundsätzen angestrebte Raumordnung in den Raumordnungszielen verwirklicht wird.94 Anders als die Raumordnungsziele als rechtsverbindliche Letztentscheidung mit unbedingtem Geltungsanspruch gegenüber dem Adressaten stehen die Raumordnungsgrundsätze in der Regel selbstständig nebeneinander, ohne einer festgelegten Rangfolge oder einem Prioritätsanspruch zu folgen.95 Bei einer Entscheidung sind daher häufig mehrere Grundsätze nebeneinander anwendbar, so dass es aufgrund der regelmäßig strikten Formulierung zu inhaltlich widersprüchlichen Aussagen kommen kann. Diese werden dadurch aufgelöst, dass die Grundsätze ihrem Rechtscharakter nach, anders als die Raumordnungsziele, nicht das Produkt einer vorangegangenen, sondern Vorgaben bzw. Material für eine nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung sind.96 Etwaige Konflikte werden somit in der konkreten zu den einzelnen Grundsätzen vgl. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 2 Rn. 4, 23 ff. 90 Damit hat sich die frühere Diskussion, ob die Planinhalte schon von Gesetzes wegen auf Raumordnungsziele beschränkt sind (so Folkerts in DVBl 1989, 733 mit einer Analyse der tatsächlichen Planungspraxis in ders., Raumordnungsziele im Ländervergleich, passim), mit der Gesetzesänderung durch das BauROG 1998 erledigt; dazu Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 192 ff. m. w. N. 91 Brummund, Die Grundsätze der Raumordnung, S. 7; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (277); Folkerts in DVBl 1989, 733. 92 Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und der Landesentwicklung, Bd. I, S. 208. 93 Gemäß § 7 Abs. 1 S. 1 ROG sind die Grundsätze Konkretisierungsgrundlage für die Aufstellung von Raumordnungsplänen und bestimmen damit die Inhalte, zu denen Festsetzungen getroffen werden dürfen. Gleichzeitig sind sie gemäß § 7 Abs. 7 S. 1 ROG Abwägungsmaßstab bei der Aufstellung der Raumordnungspläne. 94 Steiner in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil V: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 15; Grooterhorst, Die Wirkung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung gegenüber Bauvorhaben nach § 34 BBauGB, S. 36. 95 Dies gilt jedenfalls für die in § 2 ROG normierten Grundsätze; vgl. v. der Heide in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 2 Rn. 19 f.; so auch die Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 79, die die Grundsätze als abstrakt gleichwertige Handlungsmaxime beschreibt. Ob § 2 Abs. 1 ROG a. F. ein solches Rangverhältnis festlegte, war umstritten; dazu Brummund, Die Grundsätze der Raumordnung, S. 114 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 63 ff. m. w. N. 96 Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 17; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 10; Runkel in Bielenberg/Runkel/

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Entscheidungssituation durch die Abwägung bereinigt.97 In ihrer Funktion als Vorgabe für eine nachfolgende Abwägungsentscheidung liegt – gerade in Abgrenzung zu den Raumordnungszielen – das wesentliche Merkmal der Raumordnungsgrundsätze. Eine besondere Stellung nehmen solche Grundsätze der Raumordnung ein, die – beispielsweise mangels abschließender Abwägung – nicht den Zielbegriff im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen, aber dennoch bereits räumlich und sachlich konkrete Festlegungen treffen.98 Sie binden die Behörde in ihrer Abwägungs- oder Ermessensentscheidung nicht nur insoweit, als sie als Belang einzustellen sind, sondern auch als ihnen ein der Vorgabe entsprechendes Gewicht beizumessen ist.99 Aufgrund des Selbstverständnisses der Raumordnungsgrundsätze statuiert dieses zwar keine strikte Verbindlichkeit, eine Überwindung ist jedoch nur aufgrund mindestens ebenso gewichtiger Gründe möglich.100

C. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung benennt das Gesetz in § 3 Nr. 4 ROG als „in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen“. Die Auflistung ist abschließender Natur, so dass andere raumordnerische Aussagen trotz ihrer möglicherweise nicht unwesentlichen Funktion im Abstimmungs- und Lenkungsverfahren der Raumordnung101 nicht darunter gefasst werden können und damit auch nicht deren rechtliche Relevanz besitzen. In Abgrenzung zu den Zielen der Raumordnung entfalten die sonstigen Erfordernisse eine den Grundsätzen der Raumordnung entsprechende rechtliche Wirkungsweise, indem sie Vorgaben für eine nachfolgende Abwägungsentscheidung statuieren.102

Spannowsky, Raumordungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 182 f.; Hoppe in DVBl 1993, 681 (683); ders. in DVBl 1999, 1457 (1458). 97 Goppel in BayVBl 1999, 331 (332); Hoppe in DVBl 1993, 681 (683); ders. in DVBl 1999, 1457 (1458). 98 Dies sind regelmäßig Festlegungen in Raumordnungsplänen, wie z. B. die Ausweisung eines raumordnerischen Vorbehaltsgebiets gemäß § 7 Abs. 4 Nr. 2 ROG; zu der Wirkungsweise der Vorbehaltsgebiete und ihrer rechtlichen Qualifizierung vgl. § 13 B) III. 99 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 186 ff.; BayVGH in BayVBl 1998, 436; Hoppe in DVBl 1998, 1008 (1010). 100 Kment in NVwZ 2004, 155 (156); ders., Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 174; Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (378) m. w. N. 101 Vor der Legaldefinition war dies das wesentliche Kriterium zur Beurteilung der Frage, ob eine raumordnerische Festsetzung ein „sonstiges Erfordernis“ mit entsprechender Bindungswirkung für nachfolgende Planungen und Maßnahmen darstellt; siehe dazu noch Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 21. 102 BVerwGE 122, 364 (367); E 115, 17.

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung

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Bei förmlichen landesplanerischen Verfahren und dem Raumordnungsverfahren handelt es sich um raumordnungsrechtliche Abstimmungsverfahren. Da diese für die vorliegende Untersuchung nicht relevant sind, sollen sie an dieser Stelle nicht näher erörtert werden.103 Ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung ist eine künftige Festsetzung innerhalb eines Planentwurfs, die nach Inkrafttreten des Planes alle Anforderungen an ein im gesetzlichen Sinne definiertes Raumordnungsziel erfüllt.104 Um die „unfertigen“ Raumordnungsziele in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen berücksichtigen zu können, müssen sie eine gewisse rechtliche Qualität aufweisen.105 Für die Einbeziehung als öffentliche Belange im Rahmen des § 35 Abs. 1, Abs. 3 S. 1 BauGB hat das Bundesverwaltungsgericht106 sowohl in inhaltlicher wie auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht einen umfassenden Anforderungskatalog an die Raumordnungsziele im Entwurfstadium aufgestellt.107 Diese Aussagen sind zumindest insoweit verallgemeinerungsfähig, als sie nicht auf die besondere Situation des § 35 Abs. 3 BauGB zugeschnitten sind. Um als öffentliche Belange einem Vorhaben entgegen gehalten werden zu können, müssten die Zielentwürfe nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zumindest ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung aufweisen.108 Schließlich könne das konkrete Bauvorhaben nur dann an der geplanten Zielfestlegung gemessen und seine Vereinbarkeit mit dieser beurteilt werden, wenn das Ziel so eindeutig bezeichnet sei, dass es geeignet sei, ohne weiteren planerischen Zwischenschritt auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen.109 Die insoweit erforderliche Detailschärfe weise das künftige Ziel erst auf, „wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann“110. Neben dem Erfordernis inhaltlicher Konkretisierung müsse der Zielentwurf im Hinblick auf den Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zudem die hinreichend sichere Erwartung rechtfertigen, dass er so, wie er im Entwurfstadium vorliegt, zu einer rechtlich verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken werde.111

103 Vgl. dazu Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 193 ff. 104 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 188. 105 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 188 ff. 106 BVerwGE 122, 364 (371 ff.). 107 Vgl. dazu im vorhabenspezifischen Anwendungsfall der Genehmigung von Windenergieanlagen im Außenbereich § 12 B. II. 3. a). 108 BVerwGE 122, 364 (371). 109 BVerwGE 122, 364 (371 f.). 110 BVerwGE 122, 364 (372). 111 BVerwGE 122, 364 (372).

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung Entsprechend dem überörtlichen und überfachlichen Gestaltungsauftrag der Raumordnung112, der nicht den Bereich der unmittelbaren Bodennutzung für den einzelnen privaten Vorhabensträger umfasst113, ist die Raumordnung primär darauf ausgerichtet, nachfolgende öffentliche Planungsstellen innerhalb des Systems räumlicher Planungen an die Inhalte der Raumordnungspläne zu binden. Die bodenrechtlichen Planungen setzen die verbindlichen Vorgaben dann gegenüber dem Einzelnen um, wobei sich dies grundsätzlich nicht in einer bloßen Übernahme erschöpft, sondern auf eine Konkretisierung der raumordnerischen Inhalte angelegt ist.114 Dieser Wirkungsbereich der Raumordnung gegenüber öffentlich-rechtlichen Planungsträgern kann im Hinblick auf die durch das Bundesverfassungsgericht115 geprägte Begriffsbestimmung als ihr „traditioneller“ oder „klassischer“ Wirkungsbereich bezeichnet werden.116 Ausgangspunkt für die Bestimmung der Wirkungsbereiche der Raumordnung sind die von den Raumordnungserfordernissen ausgehenden Bindungswirkungen,117 wobei zum einen der Bindungsadressat, zum anderen die Reichweite der Bindungswirkung von Bedeutung ist. Wie bereits dargestellt,118 sind die Bindungswirkungen aus raumordnungsrechtlicher Sicht in § 4 ROG zusammenfassend geregelt. Dabei unterscheidet das Gesetz – entsprechend der kompetenzrechtlichen Abgrenzung von Raumordnung und Bodenrecht – zwischen den öffentlichen Stellen bzw. diesen gleichgestellten Personen des Privatrechts (§ 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, Abs. 3 ROG) und Personen des Privatrechts (§ 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 4 ROG).119 Regelungsgegenstand sind grundsätzlich nur raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG120. Für weitergehende Bindungswirkungen durch Fachge112

s. o. § 1 C. und § 1 Abs. 1 S. 1 ROG sowie BVerfGE 3, 407 (425 ff.). s. o. § 1 A. und BVerfGE 3, 407 (424 f.). 114 BVerwGE 90, 329 (334); E 119, 25 (38 f.); BVerwG, Beschluss vom 25.06.2007 – 4 BN 17/07 – zitiert nach Juris, Rn. 9. 115 BVerfGE 3, 407 (425 ff.). 116 So schon Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11. 117 Der Gesetzgeber hat in § 4 ROG bewusst den Begriff der „Bindungswirkungen“ anstatt „Rechtswirkungen“ verwendet, um deutlich zu machen, dass die Bindungen nicht mit unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber den Adressaten gleichgesetzt werden können. Ein entsprechender Vorschlag des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren zum BauROG 1998, den Begriff der „Rechtswirkungen“ zu verwenden (BR-Drs. 635/96, S. 64), wurde nicht übernommen. 118 s. o. § 2. 119 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 2. 120 Dazu s. o. § 1 B. 113

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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setze enthält § 4 Abs. 5 ROG eine Öffnungsklausel. Sind solche Bindungen an Raumordnungserfordernisse in den Fachgesetzen angeordnet (so zum Beispiel in §§ 1 Abs. 4, 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, § 15 Abs. 1 S. 2 BNatschG u. a.), gehen diese den Regelungen in § 4 ROG aufgrund von Spezialität vor.121 Der Gesetzgeber hat somit in § 4 ROG ein Gesamtsystem der Bindungswirkungen geschaffen, welches als Ausdruck des durch das Bundesverfassungsgericht122 ausgeformten Auftrages von Raumordnung die verschiedenen Wirkungsphasen der Raumordnungserfordernisse zusammenfassend und anschaulich widerspiegelt.

A. Zielbeachtenspflicht gegenüber öffentlichen Stellen I. Die öffentlichen Stellen als „klassischer“ Bindungsadressat 1. § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG Wie bereits einleitend festgestellt, regelt die Raumordnung in Abgrenzung zum Bodenrecht gerade nicht die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden, sondern richtet sich vielmehr als Vorgabe für nachfolgende Planungsebenen – oder als „Planung der Planung“123 – an öffentliche Hoheitsträger.124 Daran anknüpfend regelt § 4 Abs. 1 S. 1 ROG, dass die Ziele der Raumordnung von den öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten sind. Gemäß der Legaldefinition in § 3 Nr. 5 ROG sind die Adressaten der Bindungen alle Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und der Aufsicht des Landes unterstehende Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. In der Praxis gilt dies meist für die gemeindliche Bauleitplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) oder auch für die Fachplanungen.125 Der Zielbindung aus § 4 Abs. 1 S. 1 ROG werden in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG weitere Konstellationen gleichgestellt. So besteht die Bindung an die Raumordnungsziele gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG auch dann, wenn raumbedeutsame Maßnahmen öffentlicher Stellen von einer anderen Stelle genehmigt, planfestgestellt oder in sonstiger Weise zugelassen werden. Die Vorschrift erstreckt die Zielbindung auf den 121 Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 50; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 46; Spoerr in FS Hoppe, Raumordnungsziele und gemeindliche Bauleitplanung, S. 343 (346). 122 BVerfGE 3, 407 (425 ff.). 123 So Runkel in UPR 1997, 1 (3); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, Vorb. §§ 3 – 5, Rn. 22. 124 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11; vgl. auch Runkel in UPR 1997, 1 (3), der von den öffentlichen Stellen als „natürlichen Adressaten“ spricht. 125 Spoerr in DVBl 2001, 90 (91); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 72.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Fall, dass der Träger der raumbedeutsamen Maßnahme und die öffentliche Stelle, die über die Zulassung entscheidet, nicht zusammenfallen. Damit ist klargestellt, dass die Zielbindung bei sämtlichen behördlichen Entscheidungen über die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen angeordnet ist.126 Die Bindung öffentlicher Stellen an die Raumordnungsziele gilt aufgrund der raumordnerischen Anordnung auch dann, wenn im Rahmen des fachgesetzlichen Genehmigungsprogramms die Raumordnungsziele nicht zu dessen Voraussetzungen zählen und es sich um eine gebundene Entscheidung handelt. Die Zielbindung besteht in diesem Bereich vielmehr als Ausdruck der raumordnungsrechtlichen Regelungskompetenz unmittelbar und in dem in § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG festgelegten Umfang. So können der Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens einer öffentlichen Stelle im qualifiziert beplanten Innenbereich auch Ziele der Raumordnung entgegenstehen, wenn das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplanes entspricht.127 2. § 4 Abs. 3 ROG Den öffentlichen Stellen im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG werden in § 4 Abs. 3 ROG Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gleichgestellt. Voraussetzung ist jedoch, dass die Privatrechtspersonen mehrheitlich in öffentlicher Hand liegen (Nr. 1) oder dass die Planung oder Maßnahme überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert wird (Nr. 2). Die Gleichstellung mit den öffentlichen Stellen verpflichtet die betroffenen Personen des Privatrechts, die Raumordnungsziele bei ihren raumbedeutsamen Vorhaben zu beachten (§ 4 Abs. 1 S. 1 ROG), sowie die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG). Mit der Regelung in § 4 Abs. 3 ROG reagiert der Gesetzgeber auf die zunehmende Privatisierung öffentlicher Aufgaben insbesondere im Bereich der Daseinsvorsorge.128 Auf diese Weise soll verhindert werden, dass sich die öffentliche Hand durch den Privatisierungsvorgang den raumordnerischen Bindungen entziehen

126 § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG kommt dabei lediglich eine klarstellende, keine die Zielbindung erweiternde Funktion zu; vgl. Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 75; Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (95). 127 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 128. 128 Prominente Beispiele sind die Umwandlung der deutschen Bundesbahn in die Deutsche Bahn AG, der deutschen Bundespost in Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG und Deutsche Postbank AG (Postneuordnungsgesetz, BGBl. 1994, Bd. I, S. 2325); vgl. zu der aktuellen Regelung Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 18; zum alten Recht vor der ausdrücklichen Regelung in § 4 Abs. 3 ROG vgl. Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (39); Roer, Ziele nach Privatisierung, passim; Folkerts in DVBl 1989, 733 (734 f.), jeweils m. w. N.

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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kann. Solange die Gemeinde noch immer Träger des Vorhabens ist,129 soll die Bindung an die Raumordnungserfordernisse, insbesondere an die Raumordnungsziele, gewährleistet sein, auch wenn die Aufgaben in privatrechtlichen Organisationsformen erledigt werden.130 In § 4 Abs. 3 ROG werden bestimmte Personen des Privatrechts zwar hinsichtlich der Bindungswirkungen den öffentlichen Stellen gleichgesetzt, selbst bei einer mehrheitlichen Beteiligung der öffentlichen Hand nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG handelt es sich dennoch formal weiterhin um juristisch eigenständige Personen des Privatrechts.131 Insoweit statuiert § 4 Abs. 3 ROG eine unmittelbare Zielbindung für private Rechtssubjekte und greift damit über den hier skizzierten Bereich des „klassischen Wirkungsbereichs“ der Raumordnung gegenüber öffentlichen Stellen hinaus. Dennoch zeigt ein Blick auf den Regelungszweck und -inhalt der Vorschrift, dass es hier nicht um einen systemfremden Durchgriff raumordnerischer Bindungen auf die Bodennutzung für den einzelnen Privaten geht, sondern vielmehr um den Erhalt bestehender Regelungsbereiche durch eine Erweiterung der öffentlichen Verwaltung. Private sind auch in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in dem Rahmen an die Raumordnungserfordernisse gebunden, den das Raumordnungsgesetz bzw. die Fachgesetze für sie vorsehen. Das Regelungskonzept in § 4 ROG geht vielmehr bei der Unterscheidung der Bindungsadressaten nicht nach formalen Kriterien vor, sondern nach den tatsächlichen Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand.132 So werden in § 4 Abs. 3 ROG solche Privatrechtssubjekte, bei denen aufgrund der Mehrheitsverhältnisse oder aufgrund finanzieller Aspekte die öffentliche Hand bestimmenden Einfluss nehmen kann, in Folge der funktionellen Gleichstellung auch hinsichtlich der Zielbindungen den öffentlichen Stellen gleichgestellt. Obwohl somit § 4 Abs. 3 ROG letztlich eine unmittelbare Bindung von Privatpersonen anordnet, zählt die Regelung zu dem traditionellen Anwendungs- und Regelungsbereich der Raumordnung, da sie öffentlichen Stellen gleichgestellte Personen an die Raumordnungserfordernisse binden soll.

II. Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber öffentlichen Stellen richten sich gemäß § 4 ROG danach, welches Raumordnungserfordernis im konkreten Fall zum Tragen kommt. Das Gesetz unter129

Man spricht auch von einer „Organisationsprivatisierung“; vgl. Steiner in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil I: Kommunalrecht, Rn. 307, und Teil V: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 50; Kment in DVBl 2003, 1018. 130 So die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998, BT-Drs. 13/6392, S. 81; Kment in DVBl 2003, 1018; Steiner in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil V: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 50; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 60 ff., jeweils m. w. N. 131 Dazu ausführlich Kment in DVBl 2003, 1018 f. m. w. N. 132 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 20; Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (367); Runkel in UPR 1997, 1 (4); so auch schon Folkerts in DVBl 1989, 733 (734).

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scheidet zwischen einer Beachtenspflicht (§ 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 und Abs. 3 ROG) und einer Berücksichtigungspflicht (§ 4 Abs. 2 ROG), wobei das Beachten eine stärkere Bindung festlegt als das Berücksichtigen.133 Wie bereits festgestellt,134 haben öffentliche Stellen und diesen gleichgestellte Personen des Privatrechts die Ziele der Raumordnung im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 und Abs. 3 ROG zu beachten. Auslöser der in § 4 Abs. 1 ROG statuierten Beachtenspflicht können somit nur Ziele der Raumordnung sein, mithin solche Festlegungen, die im Sinne des raumordnungsrechtlichen Zielbegriffs verbindliche Vorgaben treffen und auf einer abschließenden Abwägung des Trägers der Raumordnungsplanung beruhen.135 1. Inhalt der Beachtenspflicht In Übereinstimmung mit der raumordnungsrechtlichen Bestimmung des Zielbegriffs als endgültig abgewogene Letztentscheidung beinhaltet die Beachtenspflicht in § 4 Abs. 1 ROG eine strikte Bindung der öffentlichen Stelle an die Vorgaben des Raumordnungsziels. Dies lässt zwar – je nach Aussageschärfe des Ziels – eine Konkretisierung oder Ausgestaltung zu; eine Überwindung im Wege planerischer Abwägung oder Ermessensentscheidung ist jedoch ausgeschlossen.136 Die Raumordnungsziele sind zunächst dadurch zu beachten, dass widersprechende bzw. die Zielverwirklichung beeinträchtigende Planungen und Maßnahmen von den öffentlichen Stellen zu unterlassen sind.137 Zentraler Wirkungsbereich der Raumordnungsziele – gerade in ihrer Bindung gegenüber öffentlichen Trägern – sind jedoch die Pflichten, die Planungsträgern hinsichtlich der Umsetzung der Raumordnungsziele auferlegt werden. Wie bereits festgestellt,138 können die Erfordernisse der Raumordnung aus eigener Kompetenz keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber konkreten Vorhaben Privater entfalten. Sie sind insoweit zur Realisierung der Ziele auf eine Umsetzung durch außenverbindliche Planungen angewiesen.139 Wie weit diese Umsetzungspflicht gegenüber öffentlichen Planungsträgern im Einzelnen reicht, ist zwar trotz umfassender Diskussion in Literatur und Rechtsprechung nicht 133

Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 – 5 Rn. 5. 134 s. o. § 3 A. I. 1. 135 Grundlegend BVerwGE 90, 329 (332); Schroeder in UPR 2000, 52; Goppel in BayVBl 1998, 289; Hoppe in DVBl 1993, 681 (682); zu den Einzelheiten des Zielbegriffs s. o. § 2 A. 136 BVerwGE 90, 329 (332); BVerwG in NuR 2004, 362 (363); BVerwG in NVwZ 2003, 742 (745); BayVGH in BayVBl 2004, 530 ff.; Schroeder in UPR 2000, 52 (54); Goppel in BayVBl 1998, 289 (299); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 40; Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 11; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 29. 137 Umfassend Spieker, Raumordnung und Private, S. 177; Runkel in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 79 ff. 138 s. o. § 1 A. 139 BVerwGE 119, 25 (39); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 84.

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abschließend geklärt. Jedenfalls verpflichtet die Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 ROG die öffentlichen Planungsträger jedoch, die Raumordnungsziele bei Erstplanungen oder bei Planänderungen in der Planaufstellung strikt einzuhalten.140 Ein Plan kann nur dann in Kraft treten, wenn die Ziele hinreichend beachtet sind oder die öffentliche Stelle aufgrund vorheriger Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens im Sinne des § 11 ROG141 davon befreit wurde. In gleicher Weise ist bei der Aufhebung eines Plans zu beachten, dass dadurch kein in der Planung umgesetztes Raumordnungsziel seiner rechtlichen Geltung enthoben wird.142 2. Beachtenspflicht als Handlungspflicht und das bauplanungsrechtliche Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB Kontrovers diskutiert wird, inwieweit die raumordnungsrechtliche Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 ROG auch eine originäre Handlungspflicht der durch die Raumordnungsziele gebundenen öffentlichen Stellen begründen kann. Dies umfasst zum einen die Frage, ob bereits bestehende Pläne im Falle der Änderung, Ergänzung oder des Wegfalls von Raumordnungszielen angepasst werden müssen. Zum anderen ist fraglich, ob Planungsträger aufgrund von § 4 Abs. 1 S. 1 ROG auch zur erstmaligen Aufstellung eines Plans verpflichtet werden können. Für den Bereich der kommunalen Bauleitplanung, des zentralen Instruments städtebaulicher Lenkung und damit der wohl bedeutendsten Umsetzungsebene der Raumordnungserfordernisse, ist die allgemeine Beachtenspflicht in § 4 Abs. 1 S. 1 ROG dahingehend konkretisiert, dass gemäß § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. Die Normierung einer Anpassungspflicht beinhaltet für die Bauleitplanung nach ganz herrschender Meinung143 auch 140

Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 86 ff.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 1 Rn. 62; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 75; Goppel in BayVBl 1998, 289 (290); ders. in BayVBl 1984, 229 (231). 141 Vgl. auch die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen wie z. B. in § 24 LplG BW, Art. 29 BayLplG, § 24 LplG NRW, § 17 SächsLplG. 142 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 88. 143 BVerwG in NVwZ 2007, 953; BVerwG in NVwZ 2006, 932 (933); BVerwGE 119, 25 (38 f.); OVG Lüneburg in DVBl 1977, 212; VGH Mannheim in DÖV 1981, 269; OVG Greifswald, Urteil vom 17.02.2004 – 3 K 12/00 – zitiert nach Juris, Rn. 33; Moench in DVBl 2005, 676 (684); Nonnenmacher in VBlBW 2008, 161 (170); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 8 Rn. 5; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Goppel in BayVBl 1998, 289 (290); ders. in BayVBl 1984, 229 (231); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 134; a. A. zumindest in Bezug auf die nachträgliche Anpassungspflicht von Bauleitplänen Gierke in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 1, § 1 Rn. 429 ff. Gierke zieht dabei die Parallele zu dem Entwicklungsgebot für Bauleitpläne aus dem Flächennutzungsplan, welches ebenfalls keine Vorgaben für bereits bestehende Pläne statuiere. Jedoch können die Rechtswirkungen eines Entwicklungsgebotes

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die Pflicht, bestehende Pläne mit geänderten Raumordnungszielen in Übereinstimmung zu bringen. Ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen dies auch ein Erstplanungsgebot statuiert, welches die Gemeinden zur Aufstellung eines Bauleitplans verpflichtet, war lange Zeit heftig umstritten.144 Das Bundesverwaltungsgericht hat schließlich klargestellt, dass die Gemeinden aufgrund von § 1 Abs. 4 BauGB „auch zur erstmaligen Aufstellung eines Bebauungsplans im Innen- und Außenbereich verpflichtet sind, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich ist“. Von einem solchen Erfordernis sei auszugehen, wenn „die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der „planlosen“ städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde“145. Somit ist inzwischen höchstrichterlich geklärt, dass die Pflicht zur Zielanpassung aus § 1 Abs. 4 BauGB auch ein aktives Tätigwerden der Gemeinde zur Änderung bestehender Pläne oder auch zur erstmaligen Aufstellung von Bebauungsplänen erfordern kann.146 Dies ist jedoch nicht ohne weiteres auf die sich aus § 4 Abs. 1 S. 1 ROG für die öffentlichen Stellen ergebende Beachtenspflicht übertragbar. § 1 Abs. 4 ROG ist zumindest insoweit eine „weitergehende“ fachgesetzliche Spezialnorm (lex specialis) im Sinne des § 4 Abs. 5 ROG, als sie über den Regelungsbereich von § 4 Abs. 1 S. 1 ROG hinaus eine Anpassung der Bauleitpläne unabhängig von deren Raumbedeutsamkeit anordnet.147 Somit könnten auch das nachträgliche Anpassungsgebot und die Erstplanungspflicht lediglich für den Bereich der Bauleitplanung eine „weitergehende Bindungswirkung“ im Sinne der Öffnungsklausel in § 4 Abs. 5 ROG festlegen.148

schon nach ihrem Wortlaut nicht mit der Anpassungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB gleichgesetzt werden. Der Gesetzgeber hat durch die strikte Formulierung vielmehr zum Ausdruck gebracht, dass er die Bindung zwischen übergeordneter Raumordnungsplanung und Bauleitplanung besonders stringent ausgestalten wollte; widersprüchlich W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 1 Rn. 62 und 65. 144 Siehe dazu die Nachweise bei Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 134 f.; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 8 Rn. 5, Fn. 10; Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (93 ff.); ausdrücklich offen gelassen BVerwG, Urteil vom 01.06.1994 – 4 BN 21.94 – zitiert nach Juris, Rn. 4; VGH Mannheim, Urteil vom 28. 03. 1980 – VIII 1272 / 79 – zitiert nach Juris, Rn. 17. 145 BVerwGE 119, 25 (38). 146 Zum Ganzen Ingold, Erstplanungspflichten, S. 230 ff., insbesondere S. 245 ff.; Moench in DVBl 2005, 676 (683 f.); a. A. offenbar noch immer Gierke in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 1, § 1 Rn. 433 ff. 147 Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 46; BayVGH in BauR 2004, 1899 (1900). 148 In diesem Sinne Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 75; Goppel in BayVBl 1998, 289 (290); ders. in BayVBl 1984, 229 (231); Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201; hinsichtlich des Erstplanungsgebots aus § 4 Abs. 1 ROG so auch Spieker, Raumordnung und Private, S. 123.

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Eine Pflicht zur Anpassung der Bauleitpläne an die Raumordnungsziele, insbesondere durch Aufstellung von Plänen zur Verwirklichung raumbedeutsamer Vorhaben oder zur Erreichung sonstiger Raumordnungsziele, wird teilweise in den Planungsgesetzen der Länder normiert.149 Der Regierungsentwurf zum BauROG 1998 sah vor, dass in einem § 13 ROG unter bestimmten Voraussetzungen ein Planungsgebot im Sinne einer Anpassungspflicht (Abs. 1) und eines Erstplanungsgebots (Abs. 2) für die Bauleitplanung auch bundesrechtlich festgeschrieben werden sollte.150 Eine gesetzliche Normierung scheiterte jedoch schließlich im federführenden Ausschuss.151 Soweit daraus gefolgert wird, dass solche Pflichten unabhängig von einer gesetzlichen Regelung nicht bestehen könnten,152 ist dieser Schluss nicht zwingend. Vielmehr kann die Begründung des Bundesverwaltungsgerichts153 für eine Pflicht zum aktiven Tätigwerden der Gemeinde aufgrund von § 1 Abs. 4 BauGB auch für die Frage nach einem Anpassungs- oder Erstplanungsgebot im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 1 ROG fruchtbar gemacht werden.154 Die im Raumordnungsgesetz normierte Zielbeachtenspflicht zielt in gleicher Weise darauf ab, durch die Bindung öffentlicher Stellen die Raumordnungspläne mit ihrem übergeordneten und zusammenfassenden Planungsauftrag durch nachfolgende Planungen konkretisierend umzusetzen.155 Dies entspricht dem mehrstufigen System räumlicher Planung und gewährleistet, dass die Ziele der Raumordnung ihrem Ordnungs- und Entwicklungsauftrag auch gegenüber einzelnen Privaten gerecht werden können.156 Somit ist § 4 Abs. 1 S. 1 ROG auch über den Bereich der Bauleitplanung hinaus auf eine Übereinstimmung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen mit den Zielen der Raumordnung ausgerichtet. Um dies zu gewährleisten, muss für sämtliche abgeschlossene raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen eine nachträgliche Anpassungspflicht an geänderte oder

149 Vgl. § 21 Abs. 1 LplG BW; Art. 30 Abs. 1 BayLplG; § 33 Abs. 1, 2 LplG NRW; § 23 Abs. 1 LplG RhPf; § 16 Abs. 1 ThLplG; § 25 NsLplG. 150 BT-Drs. 13/6392, S. 86. 151 BT-Drs. 13/7589, S. 24. 152 So jedoch Gierke in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 1, § 1 Rn. 429, 433, der mit diesem Argument auch eine nachträgliche Anpassungspflicht und ein Erstplanungsgebot aus § 1 Abs. 4 BauGB ablehnt. Nach Gierke könnte auch die Befugnis der Landesgesetzgeber zu einer entsprechenden Regelung aufgehoben sein, weil der Bundesgesetzgeber ausdrücklich auf die Rechtsgrundlage für die landesrechtlichen Regelungen verzichtet habe. 153 BVerwGE 119, 25 (38 f.). 154 Dementsprechend sehen Teile der Literatur § 4 Abs. 1 S. 1 ROG hinsichtlich des Umfangs der Beachtenspflicht als deckungsgleich mit der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB an; so Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 103; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 33; Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 230, 304; Moench in DVBl 2005, 676 (683). 155 So schon Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 103 und S. 233. 156 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 92.

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neue Raumordnungsziele bestehen.157 Ist in § 4 Abs. 1 S. 1 ROG eine entsprechende Handlungspflicht angelegt, so muss sich diese auch auf die erstmalige Aufstellung raumbedeutsamer Planungen erstrecken.158 Schließlich stellt sich die Entscheidung des Planungsträgers, keine Planung durchzuführen, als aktive Planungsentscheidung dar. Sollte eine Planung zur Verwirklichung der Raumordnungsziele erforderlich sein, wäre eine solche Entscheidung ein rechtswidriger Gebrauch des Planungsermessens.159 Somit ist davon auszugehen, dass die raumordnerischen Vorgaben nicht nur für den Bereich der Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB, sondern insgesamt bei raumbedeutsamen Vorhaben öffentlicher Stellen sowohl eine nachträgliche Anpassungspflicht als auch eine Erstplanungspflicht begründen können. Bei allen raumordnungsrechtlichen Vorgaben sind jedoch die verfassungsrechtlichen Schranken, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten.160 Jedes Raumordnungsziel ist daraufhin zu untersuchen, ob und in welcher Form seine Verwirklichung aus raumordnerischer Sicht eine planerische Initiative tatsächlich beabsichtigt und im konkreten Fall auch erfordert. So wird bei der regionalplanerischen Festlegung eines Vorranggebiets für Windenergienutzung im Außenbereich die raumordnerische Steuerung der Zulassungsentscheidung einzelner Privater in der Regel bereits aufgrund der Raumordnungsklauseln in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gewährleistet. Eine Umsetzung durch nachfolgende Planungen kann dann nur noch im Hinblick auf eine sachliche oder räumliche Konkretisierung erforderlich sein.161

157 So auch die h. M. in Bezug auf § 4 Abs. 1 ROG; dazu Spieker, Raumordnung und Private, S. 121 m. w. N.; a. A. zuletzt Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 81 f. 158 Für § 1 Abs. 4 BauGB vgl. BVerwGE 119, 25 (38); a. A. zuletzt Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 84 m. w. N. 159 BVerwGE 119, 25 (39 f.) unter Bezugnahme auf die Ausführungen bei Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 21; vgl. auch Moench in DVBl 2005, 676 (683). 160 BVerwGE 119, 25 (44). 161 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 94 ff. Die bauplanungsrechtlichen Raumordnungsklauseln in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gewährleisten somit grundsätzlich eine ausreichende Umsetzung der raumordnerischen Vorgaben hinsichtlich der Standortauswahl. Eine Erstplanungs- oder Planänderungspflicht für die Gemeinde besteht in diesem Bereich regelmäßig nicht. Indem die Raumordnungsklauseln in Betracht kommende Planungspflichten für nachfolgende Planungsstufen entbehrlich machen, wird der „klassische“ Wirkungsbereich der Raumordnungsplanung als „Planung der Planung“ zurückgedrängt. Die raumordnerischen Zielvorgaben werden nicht innerhalb des mehrstufigen, auf Konkretisierung angelegten Planungssystems, sondern vielmehr – systemfremd – in der konkreten Genehmigungssituation verwirklicht; vgl. ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160).

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B. Bindung der öffentlichen Stellen an die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung Die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind gemäß § 4 Abs. 2 ROG von den öffentlichen Stellen bzw. den nach § 4 Abs. 3 ROG gleichgestellten Personen des Privatrechts bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach § 4 Abs. 1 S. 1 ROG und bei der Genehmigung, Planfeststellung oder sonstigen Entscheidung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen öffentlicher Stellen nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG zu berücksichtigen. Wie bereits festgestellt,162 begründet die Berücksichtigungspflicht gegenüber der Beachtenspflicht eine abgeschwächte Bindung des Adressaten. Berücksichtigen bedeutet, dass im Rahmen einer vorzunehmenden Abwägung aller betroffenen öffentlichen und privaten Belange der Gebundene sich im konkreten Fall dazu entscheiden kann, den raumordnerischen Belang ganz oder teilweise zu realisieren, ebenso aber auch, das Raumordnungserfordernis gegenüber anderen Belangen gänzlich zurücktreten zu lassen.163 Ist somit angeordnet, dass Raumordnungserfordernisse zu berücksichtigen sind, sind diese, anders als bei Regelung einer Beachtenspflicht, nicht abwägungsfest.164 Dies gilt in gleicher Weise, wenn einem Raumordnungsgrundsatz entweder aufgrund seiner konkreten Ausgestaltung oder einer besonderen Gewichtungsvorgabe165 in der nachfolgenden Abwägungsentscheidung ein relativ höheres Gewicht zukommt.166 Die Ausgestaltung der Bindungswirkung entspricht damit dem Wesen der Raumordnungsgrundsätze, die sich von den Raumordnungszielen dadurch abgrenzen, dass sie gerade kein Produkt eines abgeschlossenen Abwägungsvorgangs sind, sondern abstrakte Planungsleitlinien bzw. Ermessensdirektiven für einen nachfolgenden Abwägungsprozess vorgeben.167 Die Berücksichtigungspflicht von Grundsätzen der Raumordnung gegenüber öffentlichen Stellen ergibt sich nicht unmittelbar aus § 4 Abs. 2 ROG, sie bedarf vielmehr der Anordnung durch den fachgesetzlichen Genehmigungstatbestand. § 4 Abs. 2 ROG hat also nur verweisenden bzw. klarstellenden Charakter. Raumordnungsgrundsätze sind zu berücksichtigen, wenn das Fachgesetz dies ausdrücklich in Form einer speziellen Raumordnungsklausel anordnet, oder wenn das Fachgesetz

162

s. o. § 3 A. II. Goppel in BayVBl 1999, 331 (332); Spieker, Raumordnung und Private, S. 124, 132; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 19 ff. 164 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 170. 165 Dazu Hoppe in DVBl 1998, 1008 ff. 166 BVerwGE 90, 329 (332); BayVGH in BayVBl 1999, 394 (395); BayVGH in BayVBl 1996, 81 (82); OVG Lüneburg in ZfBR 1996, 54; Hoppe in NVwZ 2004, 903 (907). 167 Goppel in BayVBl 1999, 331 (332); Hoppe in DVBl 1993, 681 (683); grundlegend zur Begriffsbestimmung der Raumordnungsgrundsätze s. o. § 2 B. 163

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durch sog. „Gemeinwohlklauseln“168 die Berücksichtigung öffentlicher Belange oder Gemeinwohlinteressen anordnet und die Auslegung ergibt, dass damit auch die Raumordnungserfordernisse in die Abwägungs- oder Ermessensentscheidung eingestellt werden sollen.169

C. Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Bereich der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung Die bisherigen Ausführungen könnten den Schluss nahe legen, dass die Raumordnungserfordernisse in ihrem „klassischen“ Wirkungsbereich gegenüber öffentlichen Planungsträgern – also als „Planung der Planung“ – lediglich Bindungswirkungen innerhalb des Verwaltungsapparates erzeugen. Diese Bewertung war lange Zeit insbesondere in der Rechtsprechung gefestigte Ansicht und wurde gar als das Wesensmerkmal, das Charakteristikum von Raumordnung angesehen.170 Über die Verwaltungssphäre hinausreichende Rechtswirkungen erzeugen die Raumordnungserfordernisse, wenn sie aufgrund ihrer Bindungswirkungen in die Rechtsposition von Trägern eigener Rechte regelnd eingreifen.171

I. Bindung selbstverwalteter Gemeinden Erteilt eine Bauaufsichtsbehörde einer anderen Behörde eine Baugenehmigung, so stellt sich die Bindung an die Raumordungserfordernisse gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG als verwaltungsinterne Bindung dar. Die raumordnerischen Vorgaben wirken als reines Innenrecht innerhalb eines Verwaltungsträgers. Von der Bindung öffentlicher Stellen im Rahmen des § 4 ROG sind gemäß § 3 Nr. 5 ROG jedoch auch Gebietskörperschaften, also auch Gemeinden,172 erfasst. Wie bereits festgestellt,173 werden die Gemeinden als Zieladressaten in ihrer verfassungsrechtlich geschützten 168

Wagner, Harmonisierung der Raumordnungsklauseln, S. 21. Umfassend Wagner, Harmonisierung der Raumordnungsklauseln, S. 21 f.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 132 ff.; Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 28 ff. 170 OVG Lüneburg in DVBl 1973, 151 (153 ff.); OVG Lüneburg in DVBl 1971, 320 (321); zuletzt noch VGH Kassel in NuR 2003, 115 (116 ff.); aus der Literatur vgl. Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 26 ff.; Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (206 ff.); Berkemann in DVBl 1989, 625 (631); vgl. auch die Nachweise bei Blümel in VerwArch, 84. Band (1993), Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 123 (124 ff.). Spieker, Raumordnung und Private, S. 40 und Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 40 bezeichnen dies als „Dogma“ der Raumordnungsplanung. 171 Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I. § 1 Rn. 61; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 62; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 – 5 Rn. 17. 172 Die Gemeinde ist Gebietskörperschaft, vgl. z. B. § 1 Abs. 4 GemO BW. 173 s. o. § 1 C. 169

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Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG betroffen.174 Diese Garantie steht der Gemeinde nicht nur objektivrechtlich zu, sondern auch als subjektives Recht.175 Somit greift die Zielbindung bereits insoweit in eine mit eigenen Rechten ausgestattete und auch wehrfähige Position ein und erzeugt über den inneradministrativen Bereich hinausgehende Außenwirkungen.176

II. Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts Die kompetenzrechtliche Abgrenzung zwischen Raumordnung und Bodenrecht177 stellt klar, dass die Raumordnung nicht die unmittelbare Beziehung des Menschen zum Boden regelt, mithin keine unmittelbaren Bindungswirkungen gegenüber dem Einzelnen entfalten darf.178 Vor diesem Hintergrund scheidet ein „bodenrechtlicher Durchgriff“ gegenüber Personen des Privatrechts aus dem Kompetenztitel der Raumordnung aus.179 Dementsprechend stand lange Zeit fest, dass die Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts keinerlei Rechtswirkungen entfalten würden.180 1. Mediatisierte Bindung privater Vorhabensträger Auch in ihrem traditionellen, an die öffentlichen Planungsstellen adressierten Regelungsbereich gelangen die raumordnerischen Inhalte im Ergebnis an den Bürger.181 Die Zulassungsentscheidung für Vorhaben Privater wird auf der Grundlage der diesbezüglich einschlägigen Planungen gesteuert. Von Bedeutung sind insbesondere der 174 BVerwGE 90, 329 (335); Seewald in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil I: Kommunalrecht, Rn. 23; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 78 f. m. w. N. 175 Dreier in Dreier, Grundgesetz, Bd. II, Art. 28 Rn. 102, 103 ff.; Nierhaus in Sachs, Grundgesetz, Art. 28 Rn. 39. 176 BVerwGE 119, 217 (224); BVerwG in NVwZ 2002, 869 (870); Runkel in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 61; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 76 ff.; Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, S. 298; Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (206). 177 BVerfGE 3, 407 (425 ff.). 178 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 - 5 Rn. 21; Spieker, Raumordnung und Private, S. 30 ff.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 11, jeweils m. w. N. 179 s. o. § 1 A. und BVerfGE 3, 407 (425). 180 BVerwGE 68, 311 (313 f.); BVerwG in DVBl 1997, 434 f.; BayVGH in NVwZ 1990, 983 (984); Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 215; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 266, 288; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 11 f.; Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 26 ff.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 192 ff.; Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (366 ff.); Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (206). 181 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (12); Spieker, Raumordnung und Private, S. 41 f.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Bebauungsplan oder auch die Ausweisung von Natur- und Wasserschutzgebieten.182 Die öffentlichen Träger dieser Planungen sind ihrerseits, sofern es sich um eine raumbedeutsame Planung handelt, gemäß § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG an die strikte Beachtung der Ziele und gemäß § 4 Abs. 2 ROG an die Berücksichtigung der Grundsätze der Raumordnung gebunden.183 Daraus ergibt sich eine durch nachfolgende Planungen vermittelte Wirkungsweise der Raumordnungserfordernisse für den Einzelnen im Genehmigungsverfahren.184 2. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der mediatisierten Bindungen Die Bindung der öffentlichen Stellen an die Raumordnungsziele gemäß § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG enthält eine strikte Beachtenspflicht, die durch eine Abwägungsentscheidung nicht überwunden werden kann.185 Für Bauleitpläne ist dies zusätzlich durch die – ebenfalls strikt ausgestaltete186 – Anpassungspflicht in § 1 Abs. 4 BauGB konkretisiert. Da die raumordnerischen Zielvorgaben in einer nachfolgenden planerischen Abwägungsentscheidung somit nicht mehr zur Disposition stehen, verbleibt dem gebundenen Planungsträger insoweit kein eigener Entscheidungsspielraum. Sofern dies erforderlich ist, kann aus den zielförmigen Vorgaben der Raumordnung nach der hier vertretenen Ansicht sogar eine Pflicht des Adressaten zur nachträglichen Änderung bestehender Planungen oder eine erstmalige Planungspflicht erwachsen.187 Angesichts der strikten und weitreichenden Verbindlichkeit der Raumordnungsziele stellt sich die Frage, wie die daraus resultierenden vermittelten Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts rechtlich zu bewerten sind. 182 Hendler in DVBl 2001, 1233 (1234); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 52 m. w. N. 183 s. o. § 3 A., B. 184 Hendler in DVBl 2001, 1233 (1234); Spoerr in DVBl 2001, 90 (91); Spieker, Raumordnung und Private, S. 41 f.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 40; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 80 f. Die Bezeichnungen für diese „vermittelte“ Wirkungsweise der Raumordnungsziele sind vielfältig und werden auch nicht einheitlich verwendet. Spieker, Raumordnung und Private, S. 41 f. spricht von einer „mediatisierten“ Bindungswirkung, Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 42 von einer „indirekten“ Auswirkung. 185 BVerwGE 119, 217 (223); BVerwG, Beschluss vom 19.05. 2004 – 4 BN 22/04 – zitiert nach Juris, Rn. 8; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (19); Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 84 m. w. N. 186 BVerwGE 90, 329 (332 f.); E 119, 25 (42 f.); E 117, 351 (356); BVerwG in NVwZ 2003, 742 (744); BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4); OVG Münster in BauR 2005, 1115; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 103; Ferner in Ferner/Kröninger/Aschke, Hk-BauGB, § 1 Rn. 30; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 25; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 41; W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch § 1 Rn. 66. 187 s. o. § 3 A. II. 2.

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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a) Konsequenzen einer Gleichstellung unmittelbarer und mediatisierter Wirkungen Im Schrifttum wurde jüngst vorgebracht, dass aufgrund der strikten Verbindlichkeit gegenüber öffentlichen Stellen entsprechend konkrete Raumordnungsziele auch über private Belange bereits eine abschließende Entscheidung träfen.188 Da die raumordnerischen Zielvorgaben so bereits einzelne Grundstücksnutzungen ausschließen könnten, würden die Raumordnungsziele eine eigentumsgrundrechtliche Relevanz aufweisen.189 Für den Einzelnen mache es keinen Unterschied, ob die Raumordnungsziele ihm gegenüber unmittelbar oder erst vermittelt durch andere Planungen wirkten.190 Schließlich werde die vermittelnde Planung insoweit zur reinen „Formalie“.191 Dabei ist zunächst zu beachten, dass die Raumordnungsziele, wie bereits festgestellt,192 aufgrund ihres übergeordneten Charakters in der Regel weiterer Konkretisierungen durch nachfolgende Planungen bedürfen, um zu genauen Festlegungen für einzelne raumbedeutsame Maßnahmen zu gelangen.193 Da sie kein Ersatz für kommunale Bauleitpläne oder raumbedeutsame Fachpläne sein können, sind sie grundsätzlich auf eine Umsetzung durch nachfolgende Planungen angelegt. Diese Umsetzung erschöpft sich gerade nicht in einer bloßen Übernahme, einem bloßen Vollzug der raumordnerischen Vorgaben, sondern bedeutet eine konkretisierende Ausfüllung der Rahmenvorgaben.194 Dementsprechend treffen solche Raumordnungsziele eher abstrakte und generalisierende Aussagen, denen noch keine abschließende Entscheidung zu Belangen einzelner Privater entnommen werden kann. Ausnahmsweise wird jedoch auch bei abstrakt formulierten Raumordnungszielen, die den nachfolgenden Planungsträgern ausreichend Gestaltungsspielraum belassen, im Rahmen des verbindlichen Zielkerns bereits eine abschließende Entscheidung über einzelnen Grundstücksnutzungen getroffen. Kann etwa ein Großvorhaben auf188

Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 52, 60; Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (384 f.). 189 Für die Bindungswirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 2 ROG vgl. Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 60, 66 ff. Für die Bindungswirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 1 Abs. 4 BauGB vgl. Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 104; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 146 ff. 190 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 376 (384). 191 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 66; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 147 f. 192 s. o. § 2 A. II. 2. 193 BVerwGE 119, 25 (39); BVerwG, Beschluss vom 25.06.2007 – 4 BN 17/07 – zitiert nach Juris, Rn. 9; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 51 b. 194 BVerwGE 90, 329 ff.; BVerwGE 119, 25 (38 f.); BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 – 4 CN 14.03 – zitiert nach Juris, Rn. 36; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 68 ff.; Wahl in DÖV 1981, 597 (602 ff.).

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

grund besonderer Standortabhängigkeit nur an einer Stelle im Plangebiet verwirklicht werden, so steht die Einbeziehung bestimmter Grundstücke in die Ausführung bereits fest. Dieselbe Problematik stellt sich bei solchen Zielen in Raumordnungsplänen, die nicht nur auf eine Bindung nachfolgender Planungen, sondern auch auf eine unmittelbare Bindung raumbedeutsamer Maßnahmen Privater abzielen. Beispielhaft ist hierfür die zielförmige Ausweisung von Gebieten zur Windenergienutzung im Raumordnungsplan. Die Zielvorgaben richten sich nicht nur gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die gemeindliche Bauleitplanung, sondern auch an den privaten Vorhabensträger bei der Zulassung seines Vorhabens gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB.195 Da solche Zielfestlegungen unmittelbar die Genehmigungsentscheidung einzelner Vorhaben gestalten, sind sie notwendigerweise entsprechend konkret ausgestaltet und treffen bereits verbindliche Aussagen zu einzelnen Grundstücksnutzungen.196 In diesen Fällen stellt sich die Frage, welche Auswirkungen die Raumordnungsziele gegenüber betroffenen Grundstückseignern erzeugen. Bei der von Teilen der Literatur geforderten Gleichstellung unmittelbarer und vermittelter rechtlicher Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten würden die Raumordnungsziele auch im Rahmen der Bindung öffentlicher Stellen in eigene Rechte Privater eingreifen. Nach der oben genannten Definition bedeutet der Eingriff in Rechtspositionen von Trägern eigener Rechte, mithin auch in das Eigentumsrecht privater Grundrechtsträger, dass die Raumordnungsziele diesen gegenüber Außenwirkungen entfalten. Ginge man somit davon aus, dass die durch die Bindung öffentlicher Stellen erzeugten vermittelten Bindungen der Raumordnungsziele unmittelbare Auswirkungen auf eigentümliche Rechte betroffener Grundrechtsträger haben, so könnte den Raumordnungszielen insoweit Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts zukommen.197 b) Kompetenzrechtliche Bedenken Die Annahme solcher rechtlicher Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts erscheint unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten problematisch. Wie bereits festgestellt,198 umfasst der Kompetenztitel der Raumordnung nach dem Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts gerade nicht die 195 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 129. 196 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 60; zur Ausgestaltung der Raumordnungsziele, die aufgrund von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB unmittelbar, das heißt ohne planerische Zwischenebene, die Genehmigungssituation für private Vorhabensträger gestalten vgl. § 15 A., B. 197 Für die Bindungswirkungen im Rahmen der Anpassungspflicht der Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB in diesem Sinne ausdrücklich Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 146 ff. Kment geht davon aus, dass aufgrund der Abschichtungswirkung die Raumordnungsziele im Rahmen der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB Außenwirkungen gegenüber dem Bürger erzeugen würden. 198 s. o. § 1 A.

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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Befugnis, die unmittelbaren Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden zu regeln. Dies ist der Gesetzgebungskompetenz des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vorbehalten.199 Zulässig ist ein „bodenrechtlicher Durchgriff“ raumordnerischer Vorgaben nur dann, wenn die Wirkungen auf eine andere fachgesetzliche Kompetenz gestützt werden können.200 Sind die Bindungswirkungen – wie im Rahmen von § 1 Abs. 4 BauGB – von der fachgesetzlichen Anordnung abhängig, so basieren sie nicht auf der raumordnerischen, sondern auf der fachgesetzlichen Gesetzgebungskompetenz. Eine solche fachgesetzliche Anordnung besteht im Rahmen der Bindung öffentlicher Stellen nach § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG jedoch gerade nicht. Den kompetenzrechtlichen Bedenken könnte allenfalls eine rein formale Betrachtungsweise entgegengehalten werden. Schließlich verbietet das Baurechtsgutachten – zumindest dem Wortlaut nach – lediglich eine „unmittelbare“ rechtliche Wirkung der Raumordnung gegenüber Privaten. Die Wirkungen im Rahmen der Bindung öffentlicher Stellen nach § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG bzw. § 1 Abs. 4 BauGB werden hingegen erst durch die nachfolgenden Planungen „vermittelt“.201 Geht man jedoch davon aus, dass die unmittelbaren und die vermittelten Wirkungen aus eigentumsrechtlicher Sicht gerade keinen unterschiedlichen Gehalt aufweisen, so kann man sich auch für die kompetenzrechtliche Beurteilung nicht auf eine solche formale Betrachtungsweise berufen. Dies würde eine Umgehung der kompetenzrechtlichen Grenzen in Bezug auf die Raumordnung bedeuten.202 Diese Erkenntnis wird durch einen Blick auf andere Bereiche raumordnerischer Bindungen bestätigt. Auch Planfeststellungen und Plangenehmigungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen Privater sind gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG strikt an die Raumordnungsziele gebunden. Die dabei erzeugten Bindungswirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger203 stützt der Gesetzgeber – ausweislich der Gesetzesbegründung204 – zumindest auch auf die Kompetenztitel der berührten Fachgesetze.205 Dies macht deutlich, dass der Gesetzgebungstitel der 199

BVerfGE 3, 407 (424 f.). s. o. § 1 A); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (36); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 215 f.; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 – 5, Rn. 21. 201 In diesem Sinne Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 64.; ähnlich Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 127. 202 So zu der Zielbindung bei behördlichen Zulassungsentscheidungen Hendler in DVBl 2001, 1233 (1234). 203 Zu den Bindungswirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG vgl. § 8. 204 Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung, BT-Drs. 13/6392, S. 123. 205 Zu der kompetenzrechtlichen Bewertung der Zielbindungen im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG vgl. § 17 A. II. 1. 200

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Raumordnung für solche Bindungen auch dann verfassungsrechtlich keine ausreichende Grundlage darstellt, wenn die Bindungen durch eine weitere Entscheidung vermittelt werden. Würde nämlich nur die planfeststellende Behörde an die raumordnerischen Vorgaben gebunden, so würde auch hier der Titel der Raumordnung eine ausreichende kompetenzrechtliche Grundlage darstellen. Daraus resultiert die Frage, ob Rechtswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen der Bindung öffentlicher Stellen nach § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG ebenfalls auf andere, fachgesetzliche Gesetzgebungskompetenzen gestützt werden könnten. Zwar kann ein Gesetz grundsätzlich auf unterschiedlichen Kompetenztiteln begründet sein,206 so dass auf die bodenrechtliche Kompetenz nach § 74 Abs. 1 Nr. 18 GG zurückgegriffen werden könnte. Dies wäre jedoch mit dem – zumindest aktuell definierten – Selbstverständnis der Raumordnung nicht zu vereinbaren. Gerade die Bindung öffentlicher Stellen an die Raumordnungserfordernisse ist Ausdruck der durch das Bundesverfassungsgericht geprägten Abgrenzung der Kompetenztitel.207 Würden die Raumordnungsziele auch in diesem Bereich Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten, so würde die Trennung der Kompetenztitel von Raumordnung und Bodenrecht nach den Kriterien des Baurechtsgutachtens208 insgesamt aufgehoben. Das Wesensmerkmal der „fehlenden unmittelbaren Außenwirkung gegenüber Personen des Privatrechts“ der Raumordnung würde zur bloßen Leerformel. c) Bewertung und Ergebnis Insgesamt ist festzuhalten, dass im Rahmen der Bindung öffentlicher Planungsträger die Annahme eines gegenüber Personen des Privatrechts „außenwirksamen“ Entscheidungscharakters der Raumordnungsziele verfassungsrechtlich unzulässig ist. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn die Anordnung der Bindungen auf einer fachgesetzlichen Kompetenz beruht. Diesen kompetenzrechtlichen Grenzen wird in der Regel bereits durch eine entsprechend abstrakte Formulierung der Raumordnungsziele, die als Anknüpfungspunkt für die Bindungen in Betracht kommen, entsprochen.209 In den engen Ausnahmefällen, in denen dennoch eine gewisse materielle Auswirkung der Raumordnungsziele auf konkrete Grundstücksnutzungen Privater nicht ausgeschlossen werden kann, handelt es sich nicht um einen „bodenrechtlichen Durchgriff“ der Raumordnung auf die Individualsphäre des Einzelnen. Auf206

Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 - 5, Rn. 20; s. o. § 1 A. 207 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 2. 208 BVerfGE 3, 407 (424 ff.). 209 Auch eine entsprechend unscharfe Auslegung des Raumordnungsziels kann unter kompetenzrechtlichen Erwägungen in Betracht kommen; dazu Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 65 m. w. N.; vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4).

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

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grund der kompetenzrechtlichen Grenzen bleibt es vielmehr insoweit bei der Einordnung als verwaltungsinterne Bindung.210 3. Sonderstellung der Zielbeachtenspflicht nach § 4 Abs. 3 ROG Eine Sonderstellung bei den „klassischen“ Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse nimmt § 4 Abs. 3 ROG ein, der aufgrund der Gleichstellung mit öffentlichen Stellen bestimmten Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben eine strikte Beachtenspflicht hinsichtlich der Raumordnungsziele auferlegt.211 Mit § 4 Abs. 3 ROG normiert das Raumordnungsrecht selbst eine unmittelbare Zielbeachtenspflicht für private Rechtssubjekte.212 Auch wenn sich die gebundenen Privaten – je nach privatrechtlicher Ausgestaltung – regelmäßig nicht auf Grundrechte berufen können, sind sie insoweit Träger eigener Rechte.213 Im Rahmen der in § 4 Abs. 3 ROG normierten strikten Beachtenspflicht entfalten die Raumordnungsziele somit unmittelbare rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts.214 Dieses Ergebnis erscheint mit den dargestellten kompetenzrechtlichen Grenzen, wonach die Raumordnung aus ihrem Kompetenztitel nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 31 GG keine unmittelbaren rechtlichen Bindungen von Personen des Privatrechts festlegen darf,215 nicht vereinbar. Inwieweit die Vorschrift damit kompetenzrechtliche Probleme aufwirft, wird noch Gegenstand der Untersuchung sein.216

210 Vgl. dazu auch Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 224 ff. Bartelsperger geht davon aus, dass in allen Bereichen raumordnerischer Bindungen auch bei einem Grundrechtseingriff durch Raumordnung in verfahrensrechtlicher Hinsicht nur eine „verwaltungsinterne“ Bindungswirkung begründet würde. Schon aus kompetenzrechtlichen Gründen könne den betreffenden Raumplanungen keine „außenrechtswirksame“ Rechtssatzqualität zugesprochen werden. Inwieweit dies auch für solche raumordnerischen Bindungen zutrifft, die unmittelbar im Rahmen der Genehmigung einzelner Vorhaben Privater – das heißt ohne planerische Zwischenebene – gelten, wird im Rahmen der Untersuchung noch zu erörtern sein. Wie bereits festgestellt (s. o. § 1 A.) liegen solche außenwirksamen Rechtswirkungen gegenüber Privaten zwar außerhalb des Gesetzgebungstitels der Raumordnung, können sich jedoch unter Umständen auf andere Kompetenztitel stützen und damit zulässig sein; vgl. dazu §§ 6 – 9 sowie § 17. 211 s. o. § 3 A. I. 2. 212 BVerwGE 119, 217 (225). 213 Kment in DVBl 2003, 1018 (1019); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 161. 214 BVerwGE 119, 217 (224); ZIR in DVBl 2005, 1149 (1159); Kment in DVBl 2003, 1018 (1019); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1235); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 161. 215 s. o. § 1 A. 216 Vgl. dazu § 17 A. II. 2.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

D. Inhaltliche Ausgestaltung „klassischer“ Raumordnungsziele Die Bindungen der Raumordnungserfordernisse richten sich in unterschiedlicher Weise an die öffentlichen Stellen als Adressaten. Raumordnungsziele als das zentrale Steuerungsinstrument der Raumordnung regeln für die öffentlichen Träger eine strikte Verbindlichkeit hinsichtlich der abschließend abgewogenen Vorgaben. Um tatsächlich gestalterisch Einfluss auf die Bodennutzung zu nehmen und den privaten Planungsträger zu erreichen, bedürfen die Zielaussagen in diesem Wirkungsbereich gegenüber öffentlichen Planungsträgern jedoch der Umsetzung innerhalb des mehrstufigen Systems räumlicher Planungen durch verbindliche bodenrechtliche Planungen. Dies setzt nicht nur eine einfache Übernahme der raumordnungsrechtlichen Inhalte voraus, sondern bedeutet ebenso eine Konkretisierung der grundsätzlich abstrakten und generellen Planungsebene.217 Idealtypisch sind solche „klassischen“ Raumordnungsziele dementsprechend eher abstrakt gefasst und lassen den nachfolgenden Planungsebenen bei ihrer Umsetzung Gestaltungsspielräume in sachlicher und räumlicher Hinsicht.218 Die offene Formulierung trägt der kompetenzrechtlichen Abgrenzung von Raumordnung und Bodenrecht Rechnung und wahrt den überörtlichen Charakter der Raumordnungsplanung. Zudem wurde bereits dargestellt,219 dass die örtliche Planung des eigenen Gemeindegebiets den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsmäßig garantiert wird.220 Ein Eingriff der Raumordnung in diesen Regelungsbereich kommt nur in Betracht, wenn er durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt ist.221 Unscharfe Festlegungen dienen damit auch der Wahrung der Verhältnismäßigkeit222 des Ziels im Hinblick auf die durch die Bindungswirkungen verursachten Einschränkungen der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit.223

217 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (19); BVerwGE 117, 351 (361); E 90, 329 (333 f.). 218 BVerwGE 68, 319 (321); Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (220 f.). 219 s. o. § 1 C. 220 BVerfGE 56, 298 (319 f.); Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 27 ff. 221 BVerwGE 118, 181 (186); BVerfG in NVwZ 1988, 47 (49); Busse in BayVBl 1998, 293 (299). 222 Schränkt die Raumordnungsplanung die gemeindliche Planungshoheit ein, so ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren; vgl. BVerfGE 103, 332 (365 ff.); E 76, 107 (119 f.); E 56, 298 (313 ff.); BVerwGE 118, 181 (184 ff.); NWVerfGH in NVwZ 2003, 202 (203). 223 In diesem Sinn auch BVerwG in NVwZ 2002, 869 (871).

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung

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§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung und die besondere Situation der Windenergienutzung im Außenbereich Die Ausführungen zu der „klassischen“ Wirkungsdimension224 haben die Raumordnung als eine „Planung der Planung“ gezeichnet, die sich ausschließlich an öffentliche Stellen als Adressaten richtet und den einzelnen Privaten im Rahmen der Zulassung seines Vorhabens allenfalls mittelbar bindet. Es können jedoch Situationen entstehen, in denen die Wirkungsweise dieses gestuften Planungssystems nicht greift. Dies gilt insbesondere dann, wenn zwischengeschaltete Planungsebenen, die eine Umsetzung und Konkretisierung der raumordnerischen Vorgaben gewährleisten, nicht existieren oder eine entsprechende Anbindung an diese Planungen nicht normiert ist. Um ihre überörtlichen und überfachlichen Inhalte dennoch zu realisieren und ihrem gesamtplanerischen Anspruch gerecht zu werden, ist die Raumordnung dann darauf angewiesen, selbst auf der bodenrechtlichen Ebene der Vorhabenzulassung wirksam zu werden. Dieser genehmigungsbezogene Wirkungsbereich der Raumordnung tritt neben die vorstehend skizzierte „klassische“ Wirkungsdimension und wird in der nachfolgenden Untersuchung als „projektbezogene“225, das heißt für die Zulassung konkreter Vorhaben einzelner Privater unmittelbar relevante, Wirkungsdimension bezeichnet.

A. Verwirklichung raumordnerischer Festlegungen bei Außenbereichsvorhaben, Planfeststellungen und Plangenehmigungen Zu den Bereichen, in denen das gestufte System räumlicher Planungen eine Umsetzung und Konkretisierung der Raumordnungsplanung auf der Ebene der Vorhabenzulassung konkreter Einzelprojekte Privater nicht gewährleisten kann, zählt insbesondere der bauplanungsrechtliche Außenbereich gemäß § 35 BauGB. Hier gibt es definitionsgemäß keine verbindlichen bodenrechtlichen Planungen.226 Dennoch werden im Außenbereich häufig besonders umfangreiche und konfliktträchtige Vorhaben realisiert, die das Bedürfnis nach einer übergeordneten Steuerung und Koordinierung auslösen. 224

s. o. § 3. „Projektbezogen“ steht im Rahmen der vorliegenden Arbeit für das „Gegenstück“ zu den „klassischen“, planungsbezogenen Wirkungen der Raumordnung. Dabei beschränkt sich die nachfolgende Untersuchung auf die raumordnerische Steuerung von Einzelvorhaben privater Vorhabensträger. Sofern Raumordnungsziele „projektbezogen“ Einfluss auf einzelne Vorhaben öffentlicher Stellen nehmen, wie etwa im Bereich der Straßenplanung, bleibt dies außen vor. 226 Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 6, 177 ff.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 13 f.; ders. in DVBl 1998, 669. 225

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

Mindestens ebenso bedeutend sind in der Regel planfeststellungsbedürftige Vorhaben, die im Interesse von Privatpersonen als sog. „privatnützige“ Planfeststellungen verwirklicht werden. Gemäß § 38 S. 1 BauGB sind solche Fachplanungen privilegiert zulässig, so dass im Rahmen der Zulassung eine strikte Bindung an die Bauleitpläne nicht stattfindet.227 Auch die „klassischen“ Bindungen an die Raumordnungserfordernisse gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG greifen hier nicht, weil der Träger des Vorhabens keine öffentliche Stelle ist. Deutlich wird somit, dass Konstellationen in Betracht kommen, in denen die Durchsetzung der raumordnerischen Vorgaben nicht durch die Umsetzung weiterer Planungen gewährleistet wird. In diesen Fällen ist die Raumordnung auf eigene, unmittelbar projektbezogene Wirkungen angewiesen.228 Die Anbindung an die Raumordnungserfordernisse muss hier durch entsprechende Raumordnungsklauseln sichergestellt werden, wobei solche für die Außenbereichsvorhaben in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und für privatnützige Planfeststellungen und Genehmigungen in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG geregelt sind.

B. Der raumordnerische Steuerungsbedarf Mit den konkurrierenden Nutzungsansprüchen an den Raum ist gleichzeitig der Bedarf an einer umfassenden und übergeordneten Steuerung der Nutzungen durch Raumordnung gestiegen.229 Insbesondere Vorhaben, die ein hohes Konfliktpotential aufweisen, bedürfen einer gesamtplanerischen Bewältigung, die über die Gemeindegrenzen hinaus reicht. Die Reichweite der raumordnerischen Steuerungswirkung hängt dabei zum einen von den rechtlichen Bindungen in diesem Bereich ab, zum anderen jedoch auch von den tatsächlichen Gegebenheiten in Bezug auf das konkrete Projekt. Im Folgenden soll daher der Frage nachgegangen werden, welche Projekte aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen einen projektbezogenen Steuerungsbedarf durch Raumordnung auslösen. I. Raumordnerische Steuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Kiesabgrabungen Gerade für großflächige Einzelhandelsbetriebe sind die Möglichkeiten und Grenzen einer überörtlichen Steuerung durch Raumordnung in Rechtsprechung230 und 227

Spieker, Raumordnung und Private, S. 43; vgl. dazu auch BVerwG in NVwZ 2004, 1240 (1241). 228 Spieker, Raumordnung und Private, S. 43. 229 Steiner in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil V: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 3. 230 Dazu insbesondere BVerwG in BauR 2005, 1577 ff. und in NVwZ 2006, 932 (933).

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung

57

Rechtswissenschaft231 ein aktuelles Thema. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass diesbezüglich die Regelungsdichte in den Raumordnungsplänen, insbesondere in den Regionalplänen, stark angestiegen ist. Die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben wird in Regionalplänen durch – im Einzelnen stark umstrittene – allgemeine Strukturprinzipien gesteuert.232 Die Anbindung an die raumordnerischen Zielvorgaben erfolgt dabei vornehmlich in § 1 Abs. 4 BauGB durch eine Zielanpassungspflicht der Gemeinden bei ihren Bauleitplanungen233 oder in § 11 Abs. 3 BauNVO bei der Ausweisung eines Sondergebiets234. Die Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, die die Raumordnungsziele für Außenbereichsvorhaben in die Genehmigungsentscheidung für Vorhaben einbezieht, spielt bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben in der Regel jedoch keine Rolle.235 Da die Betriebe nicht privilegiert zulässig sind, scheitert ihre Ansiedlung im Außenbereich bereits regelmäßig an der Beeinträchtigung anderweitiger öffentlicher Belange.236 Bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben ist somit zwar eine vermehrte Steuerung durch raumordnerische Vorgaben in Regionalplänen zu verzeichnen, die dabei erzeugten Bindungswirkungen beschränken sich jedoch gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bzw. § 11 Abs. 3 BauNVO auf die öffentlichen Stellen bei ihren Planungen als Adressaten. Damit hält sich die Standortsteuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben im Rahmen des „klassischen“ Wirkungsbereichs der Raumordnung. Kiesabgrabungen hingegen sind als standortgebundene gewerbliche Betriebe im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegiert und damit grundsätzlich im Außenbereich zulässig, soweit öffentliche Belange nicht entgegenstehen.237 Solche Vorhaben sind bei der Raumplanung besonders anspruchsvoll, weil sie regelmäßig beson231

Ernst, Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 42 ff.; Kopf, Rechtsfragen bei der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten, S. 237 ff.; Bienek in UPR 2009, 370 ff.; Uechtritz in NVwZ 2007, 1337 ff.; Sparwasser in NVwZ 2006, 264 ff.; Stüer in DVBl 2006, 403 (405 f.) m. w. N. 232 Dazu Bienek in UPR 2008, 370 (378); Uechtritz in NVwZ 2007, 1337 (1339 ff.); Sparwasser in NVwZ 2006, 264 (267 ff.). 233 Zu den im Rahmen des § 1 Abs. 4 BauGB erzeugten Zielbindungen s. o. § 3 A) II. 2. und C) II. 2. 234 Dazu Stüer in DVBl 2006, 403 (405). 235 Kopf, Rechtsfragen bei der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten, S. 316; Ernst, Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 74. 236 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung zum Designer-Outlet Zweibrücken (BVerwGE 117, 25 ff.) entschieden, dass Vorhaben nach § 11 Abs. 3 BauNVO, mithin Einkaufszentren und großflächigen Handelsbetrieben, im Außenbereich ein Planungserfordernis als öffentlicher Belang entgegenstehe, da bei diesen im Verhältnis zu anderen Gemeinden gemäß § 2 Abs. 2 BauGB ein qualifizierter Abstimmungsbedarf bestehe; dazu Ernst, Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 75; Stüer in DVBl 2006, 403 (406). 237 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (374); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 114; Spieker, Raumordnung und Private, S. 175 f.; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 7; Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 4.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

ders große Flächen in Anspruch nehmen und ihre Verwirklichung schwerwiegende und nachhaltige Auswirkungen auf die Umgebung haben kann. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht238 schon im Jahr 1987 entschieden, dass die Gemeinde befugt ist, Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von Kies und Sand am ausgewiesenen Standort zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich zu vermeiden. Die Verhinderung einer ”Verkraterung” der Außenbereichslandschaft durch Abgrabungen stelle einen allgemeinen öffentlichen Belang dar, den der Flächennutzungsplan durch Konzentration des Abbau von Kies und Sand auf dafür geeignete Flächen konkretisiert.239 Heute unterliegen die Vorhaben zur Kiesabgrabung dem Steuerungsansatz in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, wobei die Kölner Abgrabungsentscheidung als Ausgangspunkt für den in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB geregelten Planungsvorbehalt diente.240 Bei der Beurteilung von Kiesgewinnungsvorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB werden die Raumordnungsziele somit zum Maßstab der Genehmigungsentscheidung und wirken im Rahmen der Zulassung konkreter Projekte einzelner Privater, mithin projektbezogen. Die Besonderheit bei der raumordnerischen Steuerung von Kiesabgrabungen ist, dass die Vorhaben – wie alle Vorhaben zur Bodenschätzegewinnung – besonders standortgebunden sind.241 Kiesabgrabungen sind naturgemäß auf Rohstoffvorkommen angewiesen, was eine gewisse Eignung des Standorts voraussetzt. Dies stellt die Raumordnung einerseits vor eine zusätzliche Herausforderung, weil sie sich nicht nur mit der allgemeinen Problematik konkurrierender Nutzungsansprüche auseinandersetzen muss, sondern auch mit der tatsächlichen Eignung möglicher Standorte. Die besondere Standortabhängigkeit bedeutet andererseits jedoch auch, dass absolut weniger Standorte für eine Verwirklichung der Vorhaben in Betracht kommen. Dadurch wird zum einen von vornherein die Anzahl möglicher Vorhaben im Plangebiet beschränkt; zum anderen erleichtert es die Entscheidung des Planungsträgers, indem nur die geeigneten Standorte in die Abwägungsentscheidung einzubeziehen sind.

238

BVerwGE 77, 300 ff. BVerwGE 77, 300 (304). 240 So die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zu Entwürfen zur Änderung des Baugesetzbuchs, BT-Drs. 13/4978, S. 7; vgl. auch Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (374); Dolde in FS Hoppe, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345. 241 Spieker, Raumordnung und Private, S. 52 f.; 176; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 114; Hoppe in DVBl 1991, 1277 (1284). 239

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung

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II. Raumordnerische Steuerung bei Windenergieanlagen als privilegierte und standortunabhängige Nutzung im Außenbereich Auch Windenergieanlagen sind gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegierte Vorhaben242 und daher im Rahmen von § 35 Abs. 1 BauGB grundsätzlich zulässig. Anders als die Vorhaben zur Kiesgewinnung sind Windenergieanlagen nicht auf bestimmte geologische oder geographische Voraussetzungen an ihrem Standort angewiesen, sondern können praktisch auf jedem Grundstück angesiedelt werden.243 Auch die Verwirklichung einer Vielzahl von Anlagen auf relativ engem Raum ist ohne weiteres möglich. Die Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB in rechtlicher Hinsicht und die Standortunabhängigkeit in tatsächlicher bzw. praktischer Hinsicht führen dazu, dass Windenergieanlagen insoweit an jedem Standort im Außenbereich zulässigerweise errichtet werden können. Diese Standortunabhängigkeit macht die Privilegierung von Windenergieanlagen gleichzeitig in besonderem Maße atypisch.244 Ursprünglich sollte nämlich nur solchen Vorhaben, die aufgrund ihrer Standortabhängigkeit eine spezielle räumliche Affinität zu einem bestimmten Standort im Außenbereich haben, eine verstärkte Durchsetzungskraft zukommen.245 Vor diesem Hintergrund hatte das BVerwG im Jahre 1994 entschieden, dass die Öffnung des Außenbereichs für die Errichtung von Windenergieanlagen dem Anliegen des Gesetzgebers zuwider laufe, eine geordnete städtebauliche Entwicklung auch im Außenbereich sicherzustellen.246 Ob, wo und in welchem Umfang dort Windenergieanlagen errichtet werden sollen, sei gemeindlicher oder regionaler Planungsentscheidung vorbehalten. Fehle es daran, so richte sich die Zulassung im Einzelfall nach § 35 Abs. 2 BauGB.247 Die Erweiterung der gesetzlichen Privilegierungstatbestände im Rahmen der sog. „Windenergienovelle“248 im Jahre 1996 war dann – neben dem Erlass des Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) am 21.07.2004249 zur Regelung der finanziellen Rahmenbedingungen – Teil eines politischen Förderungsprogramms für die Nutzung von Windenergie. Angesichts solcher Förderung und der weltweiten Klimadebatte ist die WindACHTUNGREenerACHTUNGREgienutzung in den letzten Jahren enorm angestiegen und hat sich zu einem florieren-

242

Zur Privilegierung von Windenergieanlagen vgl. § 12 B. II. 1. BVerwG in DVBl 1994, 1141 (1144); Mitschang in ZfBR 2003, 431; Jeromin in BauR 2003, 820 (821); allgemein zu standortvariablen und standortgebundenen Vorhaben im Außenbereich im Rahmen des Darstellungsprivilegs Hoppe in DVBl 1991, 1277 (1284). 244 Jeromin in BauR 2003, 820 (821). 245 Hoppe in DVBl 1991, 1277 (1284). 246 BVerwG in DVBl 1994, 1141 (1145). 247 BVerwG in DVBl 1994, 1141 (1145). 248 Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. 07. 1996, BGBl. 1996, Bd. I, S. 1189. 249 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom 21. 07. 2004, BGBl. 2004, Bd. I, S. 2550. 243

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

den Wirtschaftszweig entwickelt.250 Auch wenn sich langfristig die Erschließung neuer Nutzungsgebiete vom Land auf den Seebereich verlagern wird,251 ist ein Ende dieser Entwicklung nicht abzusehen. Vielmehr ist es erklärtes Ziel der Bundesregierung, den Anteil von Windenergie an der Stromerzeugung von 5 % im Jahr 2006 bis 2030 auf mindestens 25 % zu steigern.252 Aufgrund der hohen Investitionsanreize durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz mit der Anschluss- und Abnahmeverpflichtung (§§ 5 Abs. 1, 8 Abs. 1 EEG253) und Mindestpreisregelungen für Strom aus Windenergie (§§ 16 Abs. 1 und 29 EEG) wurde die Windenergienutzung so zu einem Massenphänomen254. Gleichzeitig bergen Windenergieanlagen jedoch ein hohes Konfliktpotential, da gerade die heute kommerziell genutzten Anlagen aufgrund ihrer Gesamthöhe von regelmäßig mehr als 100 m255 für die Umgebung erhebliche Belastungen mit sich bringen. Populäre Schlagwörter sind in diesem Zusammenhang der „Diskoeffekt“256 durch Lichtreflexionen der Rotorblätter, „Schreddereffekte“257 für Vögel und Fledermäuse und insbesondere die „Verspargelung“258 des Landschaftsbildes geworden.259 Die Privilegierung und Standortunabhängigkeit einerseits sowie das hohe Konfliktpotential andererseits machen deutlich, dass die Situation der Windenergienutzung im Außenbereich eine planerische Bewältigung erfordert. Vor diesem Hintergrund wurde gleichzeitig mit der Privilegierung der Windenergieanlagen der bereits erwähnte Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eingeführt, mit dem der Gemeinde und den Trägern der Raumordnungsplanung ein Instrument zur Konzentration der Anlagen im Plangebiet an die Hand gegeben ist.260 Danach stehen öffentliche Belange 250 Bundesverband WindEnergie, Themen: Wirtschaftsfaktor Windenergie, Stand: 08.01.2008. 251 BMU-Themenpapier: Windenergie, Stand: 08. 01. 2008, S. 4; Kirste in DVBl 2005, 993 (994). 252 BMU-Themenpapier: Windenergie, Stand: 08. 01. 2008, S. 4. 253 Am 01. 01. 2009 ist mit dem Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Erneuerbaren Energien im Strombereich und zur Änderung damit zusammenhängender Vorschriften das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG) in einer novellierten Fassung in Kraft getreten, vgl. BGBl. 2008, Bd. I, S. 2074 ff. 254 So BVerwGE 117, 287 (293). 255 Wolf in ZUR 2002, 331; Mock in NVwZ 1999, 937; Müller-Grune in BayVBl 2003, 744 (745). 256 OVG Münster in NVwZ 1998, 979; OVG Münster in NVwZ 1997, 924 (925); Hornmann in NVwZ 2006, 969 (972); Kirste in DVBl 2005, 993 (994); Wolf in ZUR 2002, 331; Enders in ZfBR 2001, 450; Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (439). 257 Rühl in UPR 2001, 413. 258 BVerwGE 117, 287 (293); Manssen in BayVBl 2005, 485; Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (130); Kirste in DVBl 2005, 993 (994); Enders in ZfBR 2001, 450; Wolf in ZUR 2002, 331 (332). 259 Vgl. dazu auch die windkraftkritischen Beiträge von Quambusch in NdsVBl 2006, 265 ff. und in VBlBW 2005, 264 ff. 260 Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 24. 08. 1994, BT-Drs. 13/2208, S. 5; außerdem BVerwGE 117, 287 (292); E 118, 33 ff.;

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung

61

privilegierten Vorhaben, mithin auch Windenergieanlagen, in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Zur Steuerung von Windenergieanlagen greift die Raumordnung somit insbesondere durch § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in die Genehmigungssituation ein und entfaltet dabei projektbezogene Wirkungen. An die Ausweisung solcher Konzentrationszonen stellt die Rechtsprechung, insbesondere hinsichtlich der planerischen Abwägung, besondere Anforderungen.261 Aufgrund der Standortunabhängigkeit der Windenergienutzung kann sich der Planungsträger dabei nicht – wie soeben für Vorhaben zur Kiesgewinnung aufgezeigt262 – zwischen einzelnen, qualifizierten Standorten entscheiden. Vielmehr setzt eine umfassende Abwägung voraus, dass alle Flurstücke innerhalb des Plangebiets überprüft werden. Dies stellt die Raumplanung vor eine besondere Herausforderung, die je nach Situation des Einzelfalls von gemeindeinternen Ebenen räumlicher Planung kaum bewältigt werden kann. Gerade bei solchen standortunabhängigen Vorhaben, die in großer Anzahl errichtet werden können, wird somit das Bedürfnis nach einer projektbezogenen Steuerung durch übergeordnete, raumordnerische Planung deutlich.263 III. Zusammenfassung Sowohl Vorhaben zur Kiesgewinnung als auch Windenergieanlagen im bauplanungsrechtlichen Außenbereich sind aufgrund von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB bei ihrer Verwirklichung regelmäßig unmittelbar an die raumordnerischen Vorgaben gebunden sind. Die Raumordnungserfordernisse entfalten bei solchen Vorhaben – entgegen ihrem „klassischen“ Wirkungsbereich gegenüber öffentlichen Stellen bei ihren Planungen – „projektbezogene“ Wirkungen. In Bezug auf Windenergieanlagen besteht zudem die Besonderheit, dass diese aufgrund ihrer Privilegierung und Standortunabhängigkeit grundsätzlich an jedem Standort im Außenbereich zulässigerweise errichtet werden können. Dies erzeugt gegenüber den standortgebundenen Vorhaben, die von vornherein auf bestimmte Standorte beschränkt sind, einen erhöhten raumplanerischen Steuerungsbedarf.

Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129; Oerder in BauR 2005, 643 (648); Manssen in BayVBl 2005, 485; Kirste in DVBl 2005, 993 (994); Wolf in ZUR 2002, 331 (338); Enders in ZfBR 2001, 450; Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 57, 82; Krautzberger in Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB, § 35 Rn. 74 ff. 261 Grundlegend BVerwGE 117, 287 ff.; E 118, 33 ff.; BVerwG in NVwZ 2003, 1261 ff.; vgl. dazu § 13 A. 262 s. o. § 4 B. I. 263 Zu den Möglichkeiten der planerischen Standortsteuerung von Windenergieanlagen und der vorzugswürdigen Planungsebene vgl. insbesondere § 14.

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

§ 5 Konkretisierung der Problemstellung und Gang der weiteren Untersuchung Als Ausdruck des „traditionellen“ oder „klassischen“ Wirkungsbereiches der Raumordnung regelt § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, Abs. 2, Abs. 3 ROG die unmittelbare Bindung öffentlicher Stellen und diesen gleichgestellter Personen des Privatrechts an die Erfordernisse der Raumordnung.264 Dabei bleiben die raumordnerischen Festlegungen aufgrund der Bindung selbstverwalteter Gemeinden zwar kein „behördeninternes“ Organisationsrecht. Ihre Verbindlichkeit ist jedoch insoweit „verwaltungsintern“, als sie sich gegenüber Personen des Privatrechts nicht als unmittelbar außenwirksam realisieren.265 Dies ergibt sich bereits aus den kompetenzrechtlichen Grenzen, die einen „bodenrechtlichen Durchgriff“ der Raumordnung auf konkrete Vorhaben einzelner Privater ausschließen.266 Eine Sonderstellung nimmt insoweit § 4 Abs. 3 ROG ein, der eine unmittelbare Bindungswirkung für Privatrechtssubjekte normiert.267 Wie diese Bindungen aus kompetenzrechtlicher Sicht zu beurteilen sind268 und welche Konsequenzen sich daraus für die betroffenen Privaten ergeben, insbesondere hinsichtlich eines möglichen Abwehranspruchs269, wird im Rahmen der Untersuchung noch näher zu erörtern sein. Der in den raumordnungsrechtlichen Bindungsvorschriften des § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, Abs. 2, Abs. 3 ROG angelegte gestufte Gestaltungs- und Steuerungsprozess entspricht somit dem durch das Bundesverfassungsgericht geprägten planungsrechtlichen Grundverständnis von Raumordnung und ist der „klassische“ Anwendungsfall der Raumordnungserfordernisse. Neben den Bindungswirkungen auf der Planungsebene stehen die Bindungswirkungen, die die Raumordnungserfordernisse unmittelbar auf der konkreten Projektebene, das heißt im Rahmen der Genehmigung einzelner Vorhaben Privater, entfalten. Diesen Steuerungsansatz regelt das Raumordnungsrecht in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 4, Abs. 5 ROG. Die zentrale fachgesetzliche Raumordnungsklausel für die Zulassung raumbedeutsamer Vorhaben Privater im Außenbereich enthält § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB. Eine projektbezogene Bindungswirkung der Raumordnungserfordernisse ist notwendig, wenn die „klassischen“ Bindungen gegenüber öffentlichen Planungsstellen eine bodenrechtliche Umsetzung der raumordnerischen Vorgaben nicht gewährleisten und dennoch eine über die Gemeindegrenzen hinausreichende, übergeordnete Steuerung erforderlich ist. Ziel der nachfolgenden Untersuchung ist nun, die projektbezogene Wirkungsdimension der Raumordnung einer umfassenden Betrachtung zu unterziehen und zu un-

264 265 266 267 268 269

s. o. § 3 A., B. s. o. § 3 C. II. s. o. § 1 A. s. o. § 3 A. I. 2. Vgl. § 17 A. II. 2. Vgl. § 16 B. II. 2. a) bb).

§ 5 Konkretisierung der Problemstellung

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tersuchen, welche Erkenntnisse daraus für die Bewertung der Raumordnung und ihrer Instrumente gewonnen werden können. Hierfür wurden in einem ersten Teil rechtliche Grundlagen erörtert, wobei es zunächst galt, die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf Befugnisse und Grenzen der Raumordnung näher zu beleuchten. Die 2006 verwirklichte Föderalismusreform hat – zumindest hinsichtlich der inhaltlichen Aufgabenbestimmung der Raumordnung – keine Neuerungen gebracht (§ 1). Sodann wurden die Erfordernisse der Raumordnung, die für andere Planungen und Maßnahmen Bindungswirkungen entfalten können, jeweils bestimmt und voneinander abgegrenzt (§ 2). Ausgehend von den rechtlichen Grundlagen erfolgte eine Darstellung der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung gegenüber öffentlichen Planungsträgern, um schließlich aufzuzeigen, in welchen Fällen diese Wirkungen nicht greifen können und daher ein projektbezogener Steuerungsansatz der Raumordnung erforderlich ist (§§ 3, 4). Aufgabe des zweiten Teils der Untersuchung ist nun, die projektbezogene Wirkungsdimension der Raumordnung und ihrer Instrumente zu erfassen und zu analysieren. Ausgangspunkt sind die von den Raumordnungserfordernissen ausgehenden Bindungswirkungen im Rahmen der Zulassungsentscheidung für Vorhaben Privater. Dabei ist nicht nur zu untersuchen, wie die Bindungen im Einzelnen ausgestaltet sind, sondern auch welche rechtlichen Wirkungen die jeweiligen Raumordnungserfordernisse gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfalten (§§ 6 - 9). Zur Sicherung und Durchsetzung der Bindungen sieht das Raumordnungsrecht in § 12 ROG die Möglichkeit vor, raumordnungswidrige Planungen und Maßnahmen zu untersagen. Klärungsbedürftig erscheint in diesem Zusammenhang die Frage, ob eine Untersagung bei allen Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Vorhaben Privater in Betracht kommt und welche rechtliche Wirkung eine Untersagung gegebenenfalls gegenüber dem privaten Vorhabensträger erzeugt (§ 10). Im dritten Teil werden die abstrakt gewonnen Erkenntnisse zu den Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Rahmen von Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Vorhaben Privater im praktischen Anwendungsfall der Genehmigung von Windenergieanlagen erprobt. Angesichts der aktuellen Problematik ist hierfür zunächst ein Überblick über allgemeine Genehmigungsfragen bei Windenergievorhaben zu geben. Von besonderem Interesse ist dabei die genehmigungsrelevante Frage der Bestimmung einer „Windfarm“ im UVPG, worüber in der Praxis bis heute Unklarheit besteht (§ 11). Im Anschluss daran widmet sich die Untersuchung der planungsrechtlichen Genehmigungssituation von Windenergieanlagen im Zusammenspiel von Bauplanungs- und Raumordnungsrecht (§ 12). Angesichts der Fülle an aktueller Rechtsprechung in diesem Bereich gilt es insbesondere, die Möglichkeiten der Steuerung von Windenergieanlagen durch Gebietsfestlegungen in Raumordnungsplänen zu erörtern (§ 13). Auf der Grundlage der ermittelten Erkenntnisse wird schließlich untersucht, welche räumliche Planung zur Steuerung von Windenergieanlagen sachgerecht erscheint. Dabei sind insbesondere die Vorteile

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Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

des übergeordneten Steuerungsansatzes der Raumordnungsplanung aufzuzeigen (§ 14). Der Frage, welche Konsequenzen sich aus dem projektbezogenen Wirkungsbereich hinsichtlich der Bewertung der Raumordnung und ihrer Instrumente ergeben, ist im vierten Teil der Untersuchung nachzugehen. Zunächst werden die Anforderungen erörtert, die sich diesbezüglich für die inhaltliche Ausgestaltung der Raumordnungsziele ergeben, wobei – im Sinne eines exemplarischen Einblicks – auch die Planungspraxis in den Ländern betrachtet wird (§ 15). Die Bindung von Personen des Privatrechts bei ihren raumbedeutsamen Vorhaben an die Erfordernisse der Raumordnung wirft insbesondere auch Rechtsschutzfragen auf. Im Mittelpunkt steht die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle Privater gegen raumordnerische Festlegungen nach § 47 Abs. 1 VwGO. In diesem Bereich ist es zu Änderungen in der Rechtsprechung gekommen, die zwar zur Klärung einiger wichtiger Fragen geführt, gleichzeitig jedoch wesentliche offen gelassen haben (§ 16). Abschließend erfolgt eine kompetenzrechtliche Bewertung der im Rahmen der Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse einer projektbezogenen Wirkungsdimension raumordnerischer Instrumente. Neben der Behandlung kompetenzrechtlicher Zulässigkeitsfragen sind dabei auch Überlegungen dahingehend anzustellen, ob die Kriterien zur Bestimmung des Aufgabenbereichs der Raumordnung, wie sie das Bundesverfassungsgericht geprägt hat, angesichts der aufgezeigten Entwicklungen noch als aktuell anzusehen sind (§ 17). Im fünften Teil der Arbeit sind die im Rahmen der Untersuchungen gewonnenen Ergebnisse abschließend zusammenfassend dargestellt (§ 18).

Teil 2

Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung Die „zweite“ oder „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung zeichnet sich dadurch aus, dass die raumordnerischen Vorgaben – anders als im Rahmen der „klassischen“ Wirkungsdimension1 – nicht nur inhaltlich durch die Bindung öffentlicher Planungsstellen an den einzelnen Vorhabensträger vermittelt werden, sondern selbst unmittelbar Bestandteil der Genehmigungsvoraussetzungen einzelner Vorhaben werden. Die planerische Zwischenebene, die eine Transformation und Konkretisierung der raumordnerischen Inhalte gewährleistet, wird übersprungen, und die Raumordnungserfordernisse werden selbst zum Zulässigkeitsmaßstab für Vorhaben von Privatpersonen.2 Gerade im Bereich dieser „zweiten Wirkungsweise“ haben sich nicht nur die raumordnungsrechtlichen und fachgesetzlichen Bindungsvorschriften selbst, sondern auch die rechtlichen Rahmenbedingungen im Raumordnungsgesetz erheblich gewandelt. Durch das BauROG 19983 wurden die Raumordnungsziele bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG unmittelbar in die Zulassungsentscheidung einbezogen. Zudem ist den Fachgesetzen durch § 4 Abs. 5 ROG eine gegenüber § 4 Abs. 4 ROG erweiterte Anbindung Privater an die Raumordnungserfordernisse ermöglicht. Gleichzeitig haben sich, insbesondere durch die Festschreibung eines umfassenden Abwägungsgebots für Raumordnungspläne in § 7 Abs. 7 ROG, auch die gesetzlichen Anforderungen in Bezug auf Raumordnungspläne verändert bzw. erhöht. Richtungsweisend war schließlich auch die Einführung einer zwingend vorgeschriebenen, frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung durch das EAG - Bau 2004 in § 7 Abs. 6 ROG. Diese Entwicklungen im Bereich des Raumordnungsrechts wurden inzwischen teilweise von Literatur und Rechtsprechung4 dogmatisch aufgearbeitet, dennoch bleiben viele Fragen bis heute ungeklärt. Vor allem die Behandlung der Problematik in der Rechtsprechung wirft neue Aspekte zu alten Problemen, darüber hinaus aber auch bislang kaum erörterte Fragestellungen auf. Insbesondere die Rechtswirkungen, 1

s. o. § 3. Vgl. schon Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (15, 20 f.). 3 Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG), BGBl. 1997. Bd, I, S. 2081 ff. 4 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (223 f.); E 115, 17 (24 ff.); E 117, 287 (303); E 118, 33 (43). 2

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

die die Raumordnungserfordernisse gegenüber den privaten Vorhabensträgern im Rahmen dieser „projektbezogenen“ Wirkungsweise erzeugen, waren lange Zeit ungeklärt und wurden in Rechtsprechung und Literatur kontrovers diskutiert.5 Lange hielten weite Teile von Literatur und Rechtsprechung daran fest, dass die Raumordnungserfordernisse schon aufgrund der eingangs beschriebenen Kompetenzverteilung6 auch in einem projektbezogenen Wirkungsbereich keine unmittelbaren Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts statuieren würden.7 Die im Rahmen der Raumordnungsklauseln erfolgte Einbeziehung der raumordnerischen Vorgaben in die Zulassungsentscheidung führe allenfalls zu einer mittelbaren Bindung gegenüber Privaten.8 Inzwischen hat jedoch, gerade im Hinblick auf die durch § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG hergestellte Verknüpfung von Raumordnungszielen mit Genehmigungsentscheidungen für Außenbereichsvorhaben, ein Umbruch stattgefunden. Eine Neubewertung der Wirkungsweise einer Raumordnung, die aus ihrem traditionellen Verständnis als verwaltungsinternes Steuerungsinstrument ausbricht und mit unmittelbarem Verbindlichkeitsanspruch die Genehmigungssituation von Vorhaben Privater gestaltet, wurde spätestens seit den Veränderungen durch das BauROG 1998 verstärkt von der Literatur gefordert9 und schließlich auch durch die Rechtsprechung nachvollzogen.10 Die zu § 4 Abs. 5 ROG in Verbindung mit § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gewonnenen Erkenntnisse lassen nun auch Rückschlüsse auf die weiteren raumordnerischen und fachgesetzlichen Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse zu.11 Die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben Privater an die Erfordernisse der Raumordnung wird bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen über § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG durch das Raumordnungsrecht selbst geregelt, bei den sonstigen behördlichen Entscheidungen

5

Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, passim; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 83 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 281 ff.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, passim; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 145 ff.; Spoerr in DVBl 2001, 90 ff.; Hendler in DVBl 2001, 1233 ff.; Reidt in ZfBR 2004, 430 ff., jeweils m. w. N. 6 s. o. § 1 A. 7 BVerwG in DVBl 1993, 658 (660); BVerwGE 68, 311 (313 f.); VGH Kassel in NuR 2003, 115 (117); VGH München in DVBl 1983, 1157 (1160); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 226, 231; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 81 ff., jeweils m. w. N. 8 Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 11 f.; Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 28 ff.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (15 f., 20 f.) m. w. N. 9 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 64 ff.; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 83 ff.; ders. in NVwZ 2003, 1047 (1049); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1235 f.); Spoerr in DVBl 2001, 90 (91); Schroeder in UPR 2000, 52 (55); Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (336); Spieker, Raumordnung und Private, S. 292 ff. 10 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224 f.). 11 ZIR 2005, 1149 (1158).

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung

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über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG nach Maßgabe der einschlägigen Fachgesetze.

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung aufgrund fachgesetzlicher Anordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG A. Berücksichtigung der Raumordnungserfordernisse bei fachgesetzlicher Anordnung Sofern die genehmigungsrelevanten Fachgesetze dies vorsehen, sind gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG die Erfordernisse der Raumordnung bei Genehmigungen, Planfeststellungen und sonstigen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu berücksichtigen. Die Bindung von Privatpersonen ist damit raumordnungsrechtlich für alle Erfordernisse, also für Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung,12 einheitlich als Berücksichtigungspflicht ausgestaltet. Die hervorgehobene Stellung der Raumordnungsziele bei der Bindung öffentlicher Stellen und diesen gleichgestellten Personen in Form einer strikten Beachtenspflicht13 besteht gegenüber Privaten, zumindest nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG, nicht.14 Die angeordnete Berücksichtigungspflicht normiert, wie bereits dargestellt,15 gegenüber der Beachtenspflicht eine abgeschwächte Bindungswirkung. Die Raumordnungserfordernisse werden als Belange innerhalb der in der konkreten Zulassungssituation zu treffenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidung weiteren Tatbestandsmerkmalen gegenübergestellt und können im Ergebnis auch gegenüber gewichtigeren Belangen zurücktreten.16 Gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG steht die Berücksichtigungspflicht sowohl hinsichtlich ihrer Entstehung als auch hinsichtlich ihrer inhaltlichen Ausgestaltung unter dem Vorbehalt der fachgesetzlichen Anordnung. Dies bedeutet, dass die Raumordnungserfordernisse gegenüber raumbedeutsamen Maßnahmen Privater nur dann einzustellen sind, wenn das genehmigungsrelevante Fachgesetz dies – entweder durch eine spezielle Raumordnungsklausel, allgemein durch 12

Zu Begriffsbestimmung und -abgrenzung der Raumordnungserfordernisse s. o. § 2. s. o. § 3 A. II. 14 Schroeder in UPR 2000, 52 (55); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und, Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 236. 15 s. o. § 3 A. II. 16 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (16, 20); Spieker, Raumordnung und Private, S. 124, 131 f.; Müller in ARL, Konsequenzen, S. 1 (5); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (48 f.); Schroeder in UPR 2000, 52 (55). 13

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Anordnung einer Abwägungsentscheidung oder zur Ermittlung des öffentlichen Interesses – bestimmt.17 In gleicher Weise richtet sich auch die Art und Weise der Rezeption nach den fachgesetzlichen Vorgaben.18 So entspringt die Bindungswirkung der Raumordnungserfordernisse nicht dem Raumordnungsrecht, sondern dem jeweiligen Fachgesetz.

B. Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Berücksichtigungspflicht Auf den ersten Blick passt sich § 4 Abs. 4 S. 1 ROG in seiner Ausgestaltung der Bindungswirkungen in das traditionelle Verständnis raumordnerischer Bindungen19 ein. Die Bindung der Personen des Privatrechts scheint aus raumordnungsrechtlicher Sicht nur mittelbar zu sein, indem die Raumordnungserfordernisse in den Tatbestand der fachgesetzlichen Zulassungsregelung aufgenommen und dort im Rahmen einer Ermessens- bzw. Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen sind. Ein unmittelbarer Durchgriff der Raumordnungserfordernisse auf die Genehmigungssituation für Privatpersonen scheint aufgrund der als Berücksichtigungspflicht ausgestalteten Bindungswirkung in § 4 Abs. 4 S. 1 ROG nicht stattzufinden. Die Raumordnungserfordernisse hätten dann allenfalls durch die Entscheidung vermittelte, jedoch keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen gegenüber Privatpersonen. Auch die Diskussionen in Literatur und Rechtsprechung zu den Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Privaten konzentrierten sich bislang im Wesentlichen auf die Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB oder auf die raumordnungsrechtlichen Anordnungen in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bzw. Abs. 3 ROG.20 Wie bereits einleitend angedeutet, haben sich in diesen Bereichen jedoch grundlegende Veränderun17

Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (16); solche Klauseln enthalten u. a. § 4 Abs. 2 ROG, § 15 Abs. 1 S. 2 HS 2 BNatschG, §§ 36 Abs. 1 S. 2 HS 2, 36 b Abs. 2 S. 2 HS 2 WHG; § 29 Abs. 5 S. 1 HS 2 KrW-/AbfG; ausführlich zu den speziellen Raumordnungsklauseln und Gemeinwohlklauseln Wagner, Harmonisierung der Raumordnungsklauseln, S. 19 ff.; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 261 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 132 ff. 18 Im Einzelnen dazu Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 239. 19 Dazu s. o. § 3 C. II. 20 BVerwGE 90, 329 (334); E 118, 33 (43); E 119, 217 (224); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); BayVerfGH in BayVBl 2003, 109 ff.; BayVGH in BayVBl 2002, 600 ff.; Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 280 ff.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (20); Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, passim; Christ, Raumordnungsziele und Zulässigkeit privater Vorhaben, passim; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, passim; Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (134); Kirste in DVBl 2005, 993 (1001 f.); Hendler in NuR 2004, 485 (486); Reidt in ZfBR 2004, 430 (433); Hoppe in DVBl 2003, 1345 ff.; Kment in NVwZ 2003, 1047 ff.

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung

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gen ergeben, die es erforderlich machen, die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts in sämtlichen Bereichen raumordnerischer Bindungen näher zu beleuchten. I. Bindungswirkung der Raumordnungsziele 1. Abschichtungswirkung der raumordnerischen Abwägung Trotz der grundsätzlichen Gleichstellung der Raumordnungserfordernisse nach dem Gesetzeswortlaut wird vertreten, dass die Raumordnungsziele aufgrund ihres Charakters als abschließend abgewogene Letztentscheidung eine besondere Stellung in fachgesetzlichen Abwägungsentscheidungen gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG einnähmen.21 Die Raumordnungsziele würden bereits das Ergebnis einer Abwägungsentscheidung sämtlicher raumordnungsrechtlich relevanter Belange darstellen und insoweit einen verbindlichen Rahmen stecken.22 Die dadurch erzeugte Abschichtungswirkung für die fachplanerische Abwägung führe dazu, dass die Raumordnungsziele unmittelbare rechtliche Wirkungen gegenüber den privaten Vorhabensträgern entfalteten. So könne die Zulassungsentscheidung für das Vorhaben maßgeblich aufgrund der entsprechenden Planungsentscheidung mit einem bestimmten Ergebnis ausgehen, indem sich die Zielfestlegung im konkreten Fall als verbindlich realisiere.23 Weiter wird argumentiert, der Einzelne werde aufgrund des eingeschränkten Abwägungsspielraumes in seinem Recht auf gerechte Abwägung betroffen.24 Teilweise werde aufgrund der Abschichtungswirkung auch über private Belange bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung abschließend entschieden, so dass die nachfolgende fachgesetzliche Ebene eine gerechte Berücksichtigung des Belangs in der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung nicht mehr selbst sicherstellen könne. Das Recht auf gerechte Abwägungs- oder Ermessensausübung, das dem Einzelnen in der fachgesetzlichen Entscheidung zukommt, müsse daher für diesen Fall auch auf die vorangestellte Raumordnungsebene ausgedehnt werden.25

21

Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 161; Runkel in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnung- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 236; angedeutet auch bei Schroeder in UPR 2000, 52 (55). 22 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 166. 23 So Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 236. Auch Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 226 ff. schließt daraus, dass der Befund unmittelbarer Durchgriffswirkungen nicht auf den Bereich der „weitergehenden Bindungswirkungen“ gemäß § 4 Abs. 5 ROG beschränkt werden könne, sondern auch im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG bei einer bloßen Berücksichtigungspflicht in Betracht komme. 24 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 166 f., 169. 25 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 169.

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

2. Bewertung der Zielwirkungen im Rahmen der fachgesetzlichen Abwägungs- oder Ermessensentscheidung Diesem Ansatz ist insoweit zuzustimmen, als Raumordnungsziele aufgrund ihres Charakters als abschließend abgewogene Festlegungen grundsätzlich geeignet sind, unmittelbar auf der Zulassungsebene gegenüber Privaten wirksam zu werden.26 Der bodenrechtliche Durchgriff ist jedoch weder ein Merkmal noch eine zwingende Folge des Charakters eines Raumordnungsziels.27 Zwar ist jedes Raumordnungsziel stets das Ergebnis einer abschließenden Abwägung auf raumordnerischer Ebene,28 es ist jedoch nicht begriffsnotwendig auf einen bodenrechtlichen Durchgriff ausgelegt. Schließlich beschränkt sich das Merkmal der abschließenden Abwägung auf die raumordnerische Ebene und dort auch nur auf die raumordnungsrechtlich relevanten Belange. Sonstige Belange müssen auf der nachfolgenden Planungsebene oder bei der Genehmigung des Vorhabens abgewogen werden. Das Raumordnungsziel beruht damit nicht auf einer abschließenden Vollabwägung, sondern stets nur auf der Abwägung solcher Belange, die auf der raumordnerischen Planungsstufe erkennbar und relevant sind. Ein unmittelbarer Durchgriff der Raumordnungsziele auf die Zulassungsebene resultiert vielmehr gegebenenfalls aus der jeweiligen fachgesetzlichen Anbindung an das Raumordnungsziel.29 Ist dort – wie zum Beispiel bei der bauplanungsrechtlichen Zielbindungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – eine entsprechend strikte Anbindung an die raumordnerischen Zielvorgaben normiert, so dass der zuständigen Behörde im Rahmen der fachgesetzlichen Genehmigungsentscheidung insoweit kein eigener Abwägungsspielraum verbleibt, schlägt das Raumordnungsziel unmittelbar auf die Zulassungsebene durch und entfaltet rechtliche Wirkungen gegenüber Privatpersonen.30 Die Bindungswirkungen im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG sind jedoch einheitlich als Berücksichtigungspflicht ausgestaltet. Dies bedeutet, dass die Raumordnungsziele als ein Belang in die Entscheidung entsprechend ihrem Gewicht zwar eingestellt werden müssen, dort aber auch überwunden werden können.31 So kann das Raumordnungsziel als Belang auf fachgesetzlicher Ebene gegenüber gewichtigeren – 26 Für die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ist dies inzwischen sogar höchstrichterlich bestätigt in BVerwGE 119, 217 (224); vgl. dazu § 7 D. 27 Ähnlich Hendler in UPR 2003, 256 (257). 28 s. o. § 2 A. II. 2. 29 Ähnlich Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 100 f. 30 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 62; vgl. dazu auch Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1350). 31 Spieker, Raumordnung und Private, S. 131 f.; Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (48); so auch Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 44, der davon spricht, dass die Ziele im Rahmen einer Berücksichtigungspflicht in ihrem Geltungsmodus zu Grundsätzen würden.

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung

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öffentlichen oder privaten – Belangen zurückgestellt werden. Das bedeutet nicht nur, dass ein zielkonformes Vorhaben in der Zulassungssituation aufgrund gewichtigerer Belange dennoch scheitern kann, sondern auch, dass zielwidrige Vorhaben nach der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung dennoch zulässig sein können. In diesem Fall wirkt das Raumordnungsziel nicht auf der fachgesetzlichen Ebene gegenüber dem Einzelnen und entfaltet mithin auch keine rechtlichen Wirkungen gegenüber Privatpersonen. Selbst dann, wenn sich die Festsetzung in der Entscheidung im Ergebnis realisiert, schlägt die Vorgabe nicht unmittelbar auf die Zulassungsebene durch. Sämtliche in der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigenden Belange können sich in der Entscheidung verwirklichen, wobei jedenfalls nicht jedem dieser Belange eine rechtssatzmäßige Bindungswirkung zukommt.32 Welcher Belang sich im Ergebnis durchsetzt, liegt vielmehr in der Hand der fachgesetzlichen Behörde, deren Entscheidung schließlich für den Privaten verbindlich wird. Das Recht auf eine gerechte Abwägungs- oder Ermessensentscheidung räumt dem Einzelnen ein subjektiv-öffentliches Recht auf einen gerechten Ausgleich seiner eigenen mit den konfligierenden und konkurrierenden Belangen ein.33 Davon werden grundsätzlich auch solche Belange erfasst, die von der Rechtsordnung nicht als subjektive Rechte ausgeformt, aber von der Entscheidungsbehörde dennoch als zu berücksichtigende Belange einzustellen sind.34 Jedoch kann auch das Recht auf eine gerechte Abwägung eigener Belange nur dort tangiert sein, wo durch die behördliche Entscheidung die Rechtssphäre des Einzelnen betroffen wird. Hierbei ist wiederum darauf hinzuweisen, dass die Durchsetzung des Raumordnungsziels im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG von der Entscheidung der fachgesetzlichen Entscheidungsbehörde abhängt. Wurde ein privater Belang tatsächlich bereits im Rahmen der Zielaufstellung abschließend abgewogen, so steht zu diesem Zeitpunkt nicht fest, ob sich diese Entscheidung jemals zulasten des Einzelnen auswirken wird. Darüber wird erst in der konkreten Genehmigungssituation auf fachgesetzlicher Ebene entschieden. Ein Rechtsschutzdefizit entsteht dadurch nicht, weil der Einzelne jedenfalls auf der fachgesetzlichen Entscheidungsebene ein Recht auf gerechte Abwägungsbzw. Ermessensentscheidung geltend machen kann. 3. Systematische Überlegungen unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung Auch die bisherigen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten lassen sich – unter Zugrundelegung der von der herrschenden Meinung vertretenen Auslegung – für die Be32 Dies räumt auch Kment ein; vgl. Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 179 (Fn. 452). 33 BVerwGE 107, 215 (218); E 87, 332 (342); E 48, 56 (66); E 34, 301. 34 BVerwG in UPR 1997, 149 (150); BVerwG in UPR 1996, 353 (355); BVerwG in NVwZ 1993, 477 (479); BVerwG in NVwZ 1989, 151; BVerwG in NVwZ 1988, 363; BVerwGE 107, 215 (216); E 87, 332 (341); E 82, 246 (250).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

wertung der Wirkungen im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG heranziehen. Es ist jedoch vorab zu erwähnen, dass nach den Erkenntnissen der vorliegenden Untersuchung die bundesverwaltungsgerichtlichen Aussagen auch einer anderweitigen Interpretation zugänglich sind. Darauf wird an späterer Stelle der Untersuchung noch näher einzugehen sein.35 Wie das Bundesverwaltungsgericht inzwischen klargestellt hat, verleiht § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB den Raumordnungszielen „rechtliche Wirkungen auch gegenüber Personen des Privatrechts, eine Möglichkeit, die § 4 Abs. 5 ROG dem Fachgesetzgeber eröffnet“36. Damit wird deutlich, dass das Bundesverwaltungsgericht die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB als „weitergehende Bindungswirkungen“ im Sinne des § 4 Abs. 5 ROG einstuft. „Weitergehend“ meint in diesem Zusammenhang solche Bindungswirkungen, die bezüglich der Bindungsintensität oder des Bindungsobjektes über die im Rahmen des § 4 Abs. 1 - 4 ROG festgelegten Bindungen hinausgehen.37 Fraglich ist nun, was dies in Bezug auf die Bindung Privater bedeutet. Die herrschende Meinung legt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so aus, dass das Gericht bis heute eine strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele – zumindest im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB – ablehne.38 Folgt man diesem Verständnis der Rechtsprechung, ergibt sich daraus die Konsequenz, dass „weitergehend“ jedenfalls nicht im Sinne von „strikt“ verstanden werden kann. Dies wirft die Frage auf, welche Bedeutung es dann haben soll. Indem das Gericht deutlich macht, dass § 4 Abs. 5 ROG die Möglichkeit eröffnet, dass die Raumordnungsziele rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten, qualifiziert es eben diese Wirkungen als „weitergehende Bindungswirkungen“ im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG. Aus dem Umkehrschluss ergibt sich dann, dass solche Wirkungen im Rahmen des § 4 Abs. 4 ROG gerade nicht entstehen. Somit lassen sich die Äußerungen des Bundesverwaltungsgerichts dahingehend deuten, dass unmittelbare rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten als „weitergehende Bindungswirkungen“ gemäß § 4 Abs. 5 ROG und nicht als Wirkungen im Rahmen des § 4 Abs. 4 ROG entstehen. Als Ergebnis kann festgehalten werden, dass die Raumordnungsziele im Rahmen einer angeordneten Berücksichtigungspflicht gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten.

35

Dazu § 7 C. III. 2. b) bb). BVerwGE 119, 217 (224). 37 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 265. 38 So ausdrücklich Kirste in DVBl 2005, 993 (1001); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 56; zumindest ist nicht erkennbar, dass die Ausführungen zu einer Bewertung des Bindungscharakters im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB herangezogen werden; vgl. Reidt in ZfBR 2004, 430 (434 f.); Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (347). 36

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung

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II. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze 1. Keine äußeren Grenzen für eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsgrundsätze Die frühere Gesetzeslage regelte in § 3 Nr. 3 ROG (1994) ausdrücklich, dass die „Grundsätze der Raumordnung gemäß § 2 Abs. 1 und Abs. 3 dem Einzelnen gegenüber keine Rechtswirkungen“ haben. Dem entsprach auch die herrschende Meinung in Rechtsprechung und Literatur, nach der die Raumordnungsgrundsätze gänzlich ungeeignet seien, Wirkungen im Genehmigungsverfahren zu erzeugen.39 Aufgrund der Weite ihrer Formulierung seien im Einzelfall die Überprüfbarkeit und auch die Einhaltung des Gleichheitssatzes nicht gewährleistet. Somit sei der Wirkungsbereich der Raumordnungsgrundsätze auf die Einflussnahme bei Aufstellung der Raumordnungsziele und damit auf den verwaltungsinternen Bereich beschränkt. Nachdem das neue Raumordnungsgesetz eine solche, die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten vorzeichnende Aussage nicht trifft, sind diese nicht mehr bereits durch die raumordnungsrechtlichen Vorgaben ausgeschlossen. Generell besteht im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG auch keine kompetenzrechtliche Grenze40 hinsichtlich eines Durchgriffs der Raumordnungsgrundsätze auf die Zulassungsebene und damit gegenüber Privatpersonen. Die Berücksichtigungspflicht gilt lediglich bei entsprechender Anordnung durch die genehmigungsrelevanten Vorschriften und stützt sich damit auf den fachgesetzlichen Kompetenztitel.41 Es besteht jedoch weiterhin die Problematik der (Un-)Bestimmtheit mancher Raumordnungsziele, die aus ihrer Funktion als allgemeine Aussagen für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen (§ 3 Nr. 3 ROG) resultiert.42 Aufgrund der Weite und Abstraktheit ihrer Formulierung und inhaltlichen Ausgestaltung43 ist eine Vielzahl der Grundsätze unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten von vornherein nicht geeignet, als öffentlicher Belang in eine Abwägungs- oder Ermessensentscheidung einzufließen. Bei solchen allgemeinen Aussagen wäre eine rechtliche Überprüfung bzw. eine Einhaltung des Gleichheitssatzes nicht gewährleistet.44 Jedoch weisen gerade die Grundsätze in den (regionalen) Raumordnungsplänen regelmäßig einen höheren Grad an Konkretisierung auf. Bei solchen Grundsätzen, die im Hinblick auf rechtsstaatliche Gesichtspunkte gewissen Bestimmtheitsanforderun-

39 BVerwG in NVwZ-RR 1997, 523 (524); OVG Lüneburg in NVwZ 1996, 271 f.; Hartwig in NVwZ 1985, 8 (9); Weidemann in NVwZ 1983, 441 (443) m. w. N. 40 So jedoch die Begründung der fehlenden Rechtswirkungen der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten bei BVerwG in NVwZ-RR 1997, 523 (524). 41 Spieker, Raumordnung und Private, S. 138; dazu s. o. § 1 A. 42 Zu Begriffsbestimmung und Abgrenzung der Raumordnungsgrundsätze s. o. § 2 B. 43 Goppel in BayVBl 1999, 331 (332). 44 Spieker, Raumordnung und Private, S. 349; Wagner, Harmonisierung der Raumordnungsklauseln, S. 79, 96 f.

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

gen entsprechen, bestehen keine Bedenken, diese als Bewertungsmaßstab in einer fachgesetzlichen Entscheidung heranzuziehen.45 2. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten im Rahmen der Berücksichtigungspflicht Da somit der Geltung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privatpersonen zumindest keine äußeren Schranken gesetzt sind, kam jüngst in der Literatur die Forderung auf, dass neben den Zielen auch die Grundsätze der Raumordnung im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG Außenwirkungen gegenüber Privaten entfalten könnten.46 Die Grundsätze der Raumordnung würden – unter dem Vorbehalt hinreichender Konkretisierung – als Belang in der nachfolgenden Abwägungsentscheidung auf den gesamten Abwägungsvorgang und auf das Abwägungsergebnis zwingend Einfluss nehmen. Dadurch würden sie gegenüber Personen des Privatrechts nicht nur mittelbar wirken, sondern unmittelbare rechtliche Wirkungen entfalten.47 Wie bereits bezüglich der Raumordnungsziele im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG dargestellt,48 ist für die Annahme von Außenwirkungen maßgeblich, ob die Raumordnungsgrundsätze die Entscheidung der Fachbehörde bereits so vorzeichnen, dass sie im Ergebnis unmittelbar die Genehmigungssituation des Einzelnen gestalten. In Abgrenzung zu den Zielen der Raumordnung stellen die Raumordnungsgrundsätze definitionsgemäß49 gerade kein abschließend abgewogenes Entscheidungsprodukt dar, sondern dienen als Vorgabe für eine nachfolgende Abwägungsoder Ermessensentscheidung.50 Dementsprechend wird bei Aufstellung eines Grundsatzes auf raumordnerischer Ebene nicht abschließend über einen privaten Belang entschieden. Unabhängig davon, dass aufgrund der Überwindbarkeit der raumordnerischen Entscheidung im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG sogar bei einer abschließenden raumordnerischen Abwägung keine unmittelbaren Bindungswirkungen gegenüber Privaten erzeugt werden,51 scheitern solche hier bereits an dem Wesen der Raumordnungsgrundsätze selbst.

45

Im Ergebnis so auch Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 104; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 176 f.; ähnlich Spieker, Raumordnung und Private, S. 349. 46 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 171 ff.; ders. in NVwZ 2004, 155 ff. 47 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 177 f.; in diesem Sinne auch Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 226 f., der davon ausgeht, dass auch bei einer Berücksichtigungspflicht planinterner Grundsätze ein unmittelbarer Durchgriff wie im Rahmen des § 4 Abs. 5 ROG i. V. m. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB stattfinde. 48 s. o. § 6 B. I. 2. 49 Vgl. § 3 Nr. 3 ROG. 50 BVerwG, Beschluss vom 17.06.2004 – 4 BN 5/04 – zitiert nach Juris, Rn. 11. 51 s. o. § 6 B. I. 2.

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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C. Ergebnis Sowohl die Grundsätze als auch die Ziele der Raumordnung entfalten nach der hier vertretenen Auffassung, die durch eine Auslegung der höchstrichterlichen Rechtsprechung gestützt wird, im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG keine unmittelbaren Bindungswirkungen gegenüber Privatpersonen. Damit entspricht die Bindung der Privatpersonen im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG der traditionellen Sichtweise einer fehlenden unmittelbaren Außenwirkung von Raumordnungsplanung gegenüber Privatpersonen52 gleich in doppelter Hinsicht: Zum einen hängt die Entstehung der Berücksichtigungspflicht von einer Rezeption der Raumordnungserfordernisse in den Zulassungstatbeständen ab; zum anderen erfordert die Berücksichtigungspflicht zu ihrer Vollziehung eine nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung, in der die raumordnerischen Belange ebenso von der fachgesetzlichen Entscheidungsbehörde zurückgestellt werden können. Eine Anbindung der Privatpersonen an die Inhalte der Raumordnungsziele erfolgt so nur mittelbar im Rahmen der fachgesetzlichen Entscheidung.

§ 7 Zielbeachtenspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich aufgrund fachgesetzlicher Anordnung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG Die Einbeziehung der Erfordernisse der Raumordnung in die Zulassungsentscheidung für Vorhaben einzelner Privater wird in verschiedenen Genehmigungstatbeständen der Fachgesetze ausdrücklich angeordnet.53 Eine Beachtenspflicht, also eine strikte und abschließende Bindung an die raumordnerischen Aussagen, kommt dabei lediglich für die raumordnerische Kategorie der Raumordnungsziele im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG in ihrer Eigenschaft als abschließend abgewogene Letztentscheidungen54 in Betracht. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung eignen sich nicht für eine entscheidungsverbindliche Bindungsintensität, da diesen bereits auf raumordnerischer Ebene keine abschließende Entscheidung zugrunde liegt.55

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Dazu s. o. § 3 C. II. Zu den Raumordnungsklauseln in den Bundesgesetzen siehe die Übersicht bei Dyong/ Arenz in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 49 ff. 54 s. o. § 2 A. II. 2. 55 Spieker, Raumordnung und Private, S. 139 f.; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 172; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 - 5, Rn. 5; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 14 f. 53

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Außerdem kann die Anordnung einer Zielbeachtenspflicht nur durch die ausdrückliche Bezugnahme eines Fachgesetzes auf die Ziele der Raumordnung erfolgen. Bei der Einbeziehung im Rahmen sog. „Gemeinwohlklauseln“ fließen die Raumordnungsziele als Konkretisierung öffentlicher Belange oder Gemeinwohlinteressen in die Entscheidung ein und werden anderen öffentlichen Belangen gegenübergestellt.56 Vor diesem Hintergrund scheidet hier eine strikte Bindungswirkung der Raumordnungsziele von vornherein aus.

A. Die Rezeption der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben Die Geltung der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung für bauplanungsrechtliche Außenbereichsvorhaben wird in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB durch mehrere Raumordnungsklauseln angeordnet.57 Dabei handelt es sich gemäß § 4 Abs. 5 ROG um weitergehende, das heißt über die in § 4 Abs. 4 ROG angeordnete Berücksichtigungspflicht hinausgehende Bindungswirkungen.58 Aufgrund der großen praktischen Bedeutung und des weitreichenden Steuerungspotentials der Raumordnungsziele in diesem Bereich enthält die Vorschrift die zentralen Raumordnungsklauseln für raumbedeutsame Vorhaben Privater. Dass der Gesetzgeber den Raumordnungszielen gerade bei der bauplanungsrechtlichen Beurteilung von Außenbereichsvorhaben eine besondere Stellung eingeräumt hat, ist der besonderen planungsrechtlichen Situation im Außenbereich zuzuschreiben. So können – wie bereits ausgeführt59 – die „klassischen“, durch nachfolgende Planungen öffentlicher Stellen vermittelten Bindungen an raumordnerische Inhalte im Außenbereich mangels bodenrechtlich verbindlicher Planungsstufen zur Umsetzung nicht durchgreifen. Dennoch besteht gerade bei Vorhaben, die aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher Umstände vorwiegend im Außenbereich errichtet werden, häufig ein besonderes Bedürfnis nach übergeordneter Lenkung. Die Raumordnungsplanung ist hier auf eigene projektbezogene Steuerungsinstrumente angewiesen.

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s. o. § 6 A. Zur Geltung der Raumordnungsgrundsätze und sonstigen Raumordnungserfordernisse im Rahmen der Zulassungsentscheidung nach § 35 BauGB vgl. § 12 B. II. 3. a) im vorhabenspezifischen Anwendungsfall der Zulassung von Windenergieanlagen. 58 BVerwGE 119, 217 (224); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 120. 59 Zur Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze im Außenbereich aus Sicht der Raumordnung s. o. § 4 A. 57

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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B. Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Die Anbindung von Vorhaben im Außenbereich an die Ziele der Raumordnung erfolgt in § 35 Abs. 3 ROG auf unterschiedliche Weise. Die Bindungswirkung der Ziele kann entweder eine negative Folge hinsichtlich der Zulassung des Vorhabens haben, so dass die Genehmigung aufgrund der raumordnungsrechtlichen Vorgaben zu versagen ist, oder eine positive, das Vorhaben fördernde Wirkung.

I. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB Gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB dürfen „raumbedeutsame Vorhaben […] den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen“. Folglich ist die Genehmigung eines Vorhabens aus bauplanungsrechtlicher Sicht ausgeschlossen, wenn sie im Widerspruch zu den geltenden Zielen der Raumordnung steht. Diese sog. „Zielbindungsklausel“60 beinhaltet damit eine negative Wirkung der Raumordnungsziele.61 Ein Widerspruch liegt vor, wenn das zur Genehmigung stehende Vorhaben mit der Realisierung der Raumordnungsziele nicht vereinbar ist. Dabei sind auch etwaige negative Vorbildwirkungen des geplanten Vorhabens zu berücksichtigen.62 Widersprechende Raumordnungsziele können nicht nur der Genehmigung sonstiger, sondern auch privilegierter Vorhaben, wie zum Beispiel Windenergieanlagen, entgegenstehen.63 Der Gesetzgeber hat bei letzteren zwar deren grundsätzliche Verweisung in den Außenbereich entschieden, offen bleibt jedoch der konkrete Standort des Vorhabens.64 Somit können auch der Zulassung privilegierter Vorhaben im Außenbereich grundsätzlich Raumordnungsziele entgegengehalten werden. Voraussetzung ist jedoch, dass die raumordnerischen Zielvorgaben, über die allgemeine Verpflichtung zum Schutz des Außenbereichs hinaus, eine der Verwirklichung des geplanten Vorhabens widersprechende konkrete raumordnerische Standortentscheidung treffen.65 Ein Widerspruch gegen eine konkrete Standortaussage kommt insbesondere bei einer zielförmigen Gebietsausweisung für eine bestimmte raumordnerische Nutzung in Betracht. Weist etwa der Regionalplan zielförmig ein Vorrangge60

So Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1111); Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen,

S. 15. 61 Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 72, 74; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 334 ff.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 15, 19 f. 62 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 337. 63 Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 142 ff. m. w. N. 64 BVerwGE 68, 311 (315). 65 BVerwGE 68, 311 (315); Spoerr in DVBl 2001, 90 (93); Schroeder in UPR 2000, 52 (56).

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biet66 für Arten- und Biotopschutz aus, so sind damit die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen regelmäßig nicht vereinbar;67 das Vorhaben ist aufgrund seines Zielwiderspruchs gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB nicht genehmigungsfähig und damit unzulässig. II. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB Neben diese negative Ausschlusswirkung der Raumordnungsziele tritt in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB eine das Vorhaben begünstigende Regelung für privilegierte raumbedeutsame Außenbereichsvorhaben.68 Gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB stehen „öffentliche Belange […] raumbedeutsamen Vorhaben nach Absatz 1 nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind“. Wurden somit einzelne Belange bereits bei der Festsetzung von Raumordnungszielen abgewogen, so dürfen diese im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsentscheidung nach § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB nicht erneut zur Disposition gestellt werden. Mit der aufgrund von § 7 Abs. 7 ROG vorzunehmenden Abwägung öffentlicher und privater Belange bei der Aufstellung der Raumordnungspläne wird so gleichzeitig eine Entscheidung hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit privilegierter Vorhaben im Außenbereich getroffen.69 Für raumordnerisch abschließend abgewogene Belange erzeugt die Zielfestlegung damit eine Abschichtungswirkung.70 Dies gilt jedoch nur, wenn und soweit genau dieser Belang im Einzelfall tatsächlich auf raumordnerischer Ebene abgewogen worden ist.71 Wurden keine in der Zulassungsentscheidung relevanten Belange raumordnerisch abgewogen oder erfolgte die Abwägung fehlerhaft, so bleibt es bei der im Rahmen des § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB eröffneten Abwägung sämtlicher betroffener Belange durch die Baugenehmigungsbehörde.72 Wiederum kann die raumordnerische Ausweisung eines Standortgebiets als anschauliches Beispiel dienen: Wurden bei der Ausweisung eines Vorranggebiets für Windenergienutzung die Belange des Naturschutzes ausweislich der Planbegründung abschließend abgewogen und in der Abwägung zurückgestellt, so kann die Genehmigung aufgrund dieser Belange nicht mehr versagt werden, selbst wenn diese nach Auffassung der Bauaufsichtsbehörde dem konkreten Vorhaben entgegenstehen. 66

Zu der Zieleigenschaft eines Vorranggebiets vgl. § 13 B. I. Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 90. 68 Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 115; Krautzberger in Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB, § 35 Rn. 72, 73; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 151. 69 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 68 f. 70 Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1116); Spieker, Raumordnung und Private, 317 m. w. N. 71 Spoerr in DVBl 2001, 92 (94); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 152; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 73. 72 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2 K § 4 Rn. 341; Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1116). 67

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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Die Abschichtungswirkung im Genehmigungsverfahren bindet auch die Gemeinde hinsichtlich ihrer Einvernehmenserklärung nach § 36 BauGB.73 Die Gemeinde darf ihr Einvernehmen bei der Genehmigung von Außenbereichsvorhaben nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen, wobei gleichsam die Abschichtungswirkung der Abwägung als Raumordnungsziel gilt.74 III. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Von besonderer Bedeutung für die Standortsteuerung nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 6 BauGB privilegierter Vorhaben im Außenbereich75 ist die sog. „Konzentrationsklausel“ in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Der Anwendungsbereich der Regelung ist zwar nicht ausdrücklich auf raumbedeutsame Vorhaben im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG begrenzt. Dennoch ergeben der systematische Zusammenhang mit § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB und das Selbstverständnis der Raumordnungsziele als „Vorgaben zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes“76, dass auch diese Raumordnungsklausel lediglich raumbedeutsame Vorhaben erfasst.77 Gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB stehen „öffentliche Belange […] einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist“. Die Regelung ermöglicht den Trägern der Flächennutzungsplanung und der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, die Gestaltung ihres Planungsgebiets, indem sie durch die positive Ausweisung von Konzentrationsflächen für die privilegierten Vorhaben zugleich einen Ausschluss dieser Nutzungen an anderer Stelle des Plangebiets herbeiführen können. Weist der Raumordnungs- bzw. Flächennutzungsplan in zulässiger Weise beispielsweise eine Konzentrationszone für Windenergieanlagen aus, so stehen solchen Vorhaben an anderer Stelle des Plangebiets „in der Regel“ öffentliche Belange entgegen.78 Das geplante Vorhaben ist dort unzulässig.

73 Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1117); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 85 m. w. N. 74 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 342. 75 Nach dem Gesetzeswortlaut gilt die Regelung nicht für land- oder forstwirtschaftliche Vorhaben gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dienen, § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB. Der Gesetzgeber hat bei diesen Vorhaben kein Bedürfnis für eine raumplanerische Standortsteuerung durch die Ausweisung von Konzentrationszonen gesehen; dazu Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 81 ff. 76 So die Legaldefinition in § 3 Nr. 2 ROG. 77 BVerwGE 118, 33 (35); BVerwG in BauR 2003, 837; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 120. 78 Für den Regionalplan vgl. z. B. VGH Mannheim in NuR 2007, 210 ff.; OVG Lüneburg in ZfBR 2006, 794 (79); für den Flächennutzungsplan vgl. z. B. BVerwG in NVwZ 2002, 733

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Raumordnungsrechtlich werden solche gebietsbezogenen Festlegungen durch die in § 7 Abs. 4 ROG geregelten Gebietstypen ausgefüllt. Voraussetzung ist jedoch, dass diese Festsetzungen die Anforderungen an den Zielbegriff im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen. Zudem muss – um über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine Ausschlusswirkung herbeizuführen – aus der Planung bzw. aus der Gebietsfestlegung die Absicht des Planers erkennbar sein, die Nutzungen innerhalb des Gebiets zu konzentrieren, mithin sie für den restlichen Planbereich auszuschließen.79 Wie im Rahmen der Untersuchung noch näher zu erörtern sein wird, erfüllen diese Anforderungen nicht alle Gebietskategorien im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG.80 § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eröffnet den Planungsträgern für die aufgeführten privilegierten Vorhaben ein weitreichendes Steuerungspotential dadurch, dass Vorhaben nicht nur bei einer unmittelbaren Zielwidrigkeit unzulässig sind, sondern überall dort, wo keine positive Zuweisung stattgefunden hat. Die Zielfestlegung wirkt somit in den Ausschlussbereichen nicht durch die Ausweisung einer anderweitigen Nutzung, wie etwa in den Fällen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB, sondern als eine rein negative Planung.81 Diese Wirkung stellt besondere Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Ausweisung solcher Konzentrationsflächen.82

(735); OVG Koblenz in NuR 2007, 206 ff.; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 ff.; OVG Münster in ZfBR 2006, 789 (790); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 ff. 79 Spieker, Raumordnung und Private, S. 325 f.; Schmidt in DVBl 1998, 669 (675); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 114, 166. 80 Zu den Raumordnungsgebieten nach § 7 Abs. 4 ROG, deren Qualifizierung als Raumordnungsziel im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG sowie deren Steuerungspotential im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vgl. § 13. 81 Hendler in DVBl 2001, 1233 (1236); Spoerr in DVBl 2001, 90 (94); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S.113. Kment beschreibt diese Wirkungsweise der Raumordnungsziele als einen Fall gesetzlich geregelter „mittelbarer Drittbetroffenheit“, da die positive Zielfestlegung nicht direkt an den über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB negativ Betroffenen adressiert sei. Wie bereits dargestellt, besteht jedoch zwischen der positiven Festlegung und der Ausschlusswirkung kein Automatismus. Vielmehr muss der Planungsträger – ausdrücklich oder konkludent – sowohl die positive Gebietsfestlegung als auch den Ausschluss für die übrigen Flächen erkennen lassen. Gerade für die Steuerung von Windenergieanlagen bestimmen manche Landesplanungsgesetze sogar, dass die übrigen Gebiete der Region als Ausschlussgebiete festgelegt werACHTUNGREden müssen (so z. B. § 11 Abs. 7 S. 1 HS 2 LplG BW). Da in dem Planwerk somit negative und positive Planungskomponenten gleichsam verwirklicht sind, richten sich die jeweiligen Zielfestlegungen als Gebietsausweisung und als Festlegungen hinsichtlich der Ausschlusswirkung unmittelbar an die jeweiligen Adressaten. Somit ist die Ausschlusswirkung nicht lediglich eine Folge der Gebietsfestlegung, sondern vielmehr eine eigenständige, unmittelbar an den Adressaten gerichtete Festlegung. 82 Grundlegend BVerwGE 117, 287 ff.; BVerwG in NVwZ 2003, 1261 ff.; BVerwGE 118, 33 ff.; zu den Anforderungen an die Ausweisung von Konzentrationsflächen im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bei der Steuerung von Windenergieanlagen vgl. § 13 A.

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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C. Geltungsanspruch der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Der Geltungsanspruch der Raumordnungsziele gegenüber privaten Vorhabensträgern im Genehmigungsverfahren für Außenbereichsvorhaben ist trotz zahlreicher Untersuchungen in der Fachliteratur nicht abschließend geklärt. Bis in die jüngste Zeit wird kontrovers diskutiert, ob die Bindung im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB eine strikt ausgestaltete Zielbeachtenspflicht beinhaltet83 oder ob der Genehmigungsbehörde noch ein eigener Abwägungsspielraum im Sinne einer nachvollziehenden Abwägungsentscheidung zukommt.84 I. Entwicklungen der Rechtslage Unter Geltung des Bundesbaugesetzes85 war der Widerspruch gegen Raumordnungsziele lediglich ein Beispiel in dem Katalog öffentlicher Belange des § 35 Abs. 3 S. 1 BBauG, die der Verwirklichung eines Vorhabens entgegenstehen konnten. Dementsprechend bestand in Literatur und Rechtsprechung Einigkeit darüber, dass den Zielen der Raumordnung kein strikter Verbindlichkeitsanspruch in der Zulassungsentscheidung für Außenbereichsvorhaben zukam.86 Vielmehr waren die Ziele mit dem ihnen zukommenden Gewicht gegen das Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens abzuwägen.87 Das Baugesetzbuch 198788 löste die Raumordnungsziele von den öffentlichen Belangen ab. Obwohl damit nur eine Klarstellung

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So Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 124 ff., 162 f.; Erbguth/Wagner, Grundzüge des öffentlichen Baurechts, § 8 Rn. 126; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 95 ff.; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 64 ff., 70 f.; Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (335); Spieker, Raumordnung und Private, S. 281 ff., 339 ff.; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 145 ff.; Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 46; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 138; Bönker in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 206; Kment in NVwZ 2003, 1047 (1049 f.); Spoerr in DVBl 2001, 90 (93); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1235). 84 So Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 58 ff., 251 f.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 28 ff.; 90 ff.; Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (381 f.); Reidt in ZfBR 2004, 430 (434 ff.); Schmidt in DVBl 1998, 669 (671 ff.); wohl auch Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (347 f.). 85 BBauG in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. 08. 1976, BGBl. 1976, Bd. I, S. 2257. 86 BVerwGE 68, 311 ff.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 226 ff., 289 m. w. N. 87 BVerwGE 68, 311 (313); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 227. 88 Bekanntmachung des Baugesetzbuchs vom 8. 12. 1986, BGBl. 1986, Bd. I, S. 2253.

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

der bestehenden Rechtslage gewollt war,89 interpretierten Teile der Literatur90 die Änderung dahingehend, dass die Raumordnungsziele durch die Abkopplung der Abwägung entzogen seien und strikt bindend auf die Zulassungsebene durchschlügen. Mit der Einführung des Planvorbehalts in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB91, welcher die Zulassung im Außenbereich maßgeblich dem Konzept der Raumordnungsplanung unterstellt, sowie der Anpassung des Raumordnungsgesetzes mit der strikten Bindung Privater bei Planfeststellungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG und im Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG durch das BauROG 1998 erfolgte dann durch den Gesetzgeber eine deutliche Verschärfung der Bindung Privater an die Ziele der Raumordnung. II. Strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele nach Wortlaut, Systematik und Historik Angesichts der veränderten Rechtslage bezüglich der bauplanungsrechtlichen Außenbereichsregelungen und des Raumordnungsrechts selbst wurden die Stimmen in der Literatur lauter, die im Zuge einer umfassenden Neubewertung des traditionellen Raumordnungsbildes die Anerkennung eines strikten Verbindlichkeitsanspruchs der Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung für Außenbereichsvorhaben im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB forderten.92 Unter Zugrundelegung der in der Methodenlehre anerkannten Auslegungskriterien93 wurde herausgearbeitet, dass die Raumordnungsziele in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB nicht bloße Abwägungsdirektiven sind, sondern als „echte Raumordnungsklauseln“ strikt die Zulässigkeit des Außenbereichsvorhabens steuern.

89 So die Stellungnahmen des Bundesrates und der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren: BT- Drs. 10/4630, S. 89; 10/5027, S. 9; 10/5111, S. 7. 90 Schmalz in Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Auflage, 1998, § 35 Rn. 98; Christ, Raumordnungsziele und Zulässigkeit privater Vorhaben, S. 315 ff.; Runkel in DVBl 1997, 275 (278); Wagner in UPR 1996, 370 (375); Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1113); Erbguth in NVwZ 1988, 289 (296); vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 18.05.1999 – 10 S 1443/97 – zitiert nach Juris, Rn. 28; BayVGH in NUR 1993, 326; a. A. Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 35 ff.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (23); später ausdrücklich für § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB (1987): BVerwGE 115, 17 ff. 91 Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. 07. 1996, BGBl. 1996, Bd. I, S. 1189. 92 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 64 ff.; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 95 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 281 ff.; Bönker in Hoppe/ Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 206; Loibl in UPR 2004, 419 (420); Heitsch in NuR 2004, 20 (24); Kment in NVwZ 2003, 1047 (1049 f.); Hendler in NVwZ 2001, 1233 (1235); Spoerr in DVBl 2001, 90 (91, 93); wohl auch Hoppe/Spoerr in NVwZ 1999, 945 (947). 93 Dazu Wank, Die Auslegung von Gesetzen, S. 59 ff.

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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Einen ersten Anhaltspunkt hierfür gibt bereits der Wortlaut der Raumordnungsklauseln, der die Bindung an die Raumordnungsziele im Sinne einer strikten Vorgabe für das Zulassungsverfahren formuliert.94 Aus gesetzessystematischer Sicht spricht für einen Abwägungsspielraum der Genehmigungsbehörde zwar die systematische Nähe zu § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB, jedoch ist gerade die Herauslösung der Raumordnungsziele aus dem Katalog der öffentlichen Belange Ausdruck ihrer eigenständigen Position – auch in Bezug auf die Bindungswirkungen.95 Besonders deutlich wird dies dadurch, dass den Raumordnungszielen in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB zusätzlich eine positive Wirkung beigemessen wird, die die Abwägung mit öffentlichen Belangen im Entscheidungsprogramm des § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB ausschließt.96 Zudem würde der in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vorgesehene Regelvorbehalt keinen Sinn machen, wenn die Genehmigungsbehörde im Rahmen der Zulassungsentscheidung sowieso aufgrund der Rechtsqualität der Vorschrift im Rahmen einer nachvollziehenden Abwägung entscheiden könnte. Auch aus der Zusammenschau mit § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG, der für Planfeststellungen und -genehmigungen Privater eine Zielbeachtenspflicht, mithin eine der Abwägung entzogene raumordnerische Bindung, anordnet, lassen sich Rückschlüsse auf den Verbindlichkeitsanspruch im Rahmen der Außenbereichsregelungen ziehen. Die raumordnungsrechtliche Vorschrift steht mit § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in engem Zusammenhang. § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG schließt die Regelungslücke, die § 38 BauGB bei Planfeststellungen hinsichtlich der Geltung der Raumordnungsziele eröffnet.97 Gemäß § 38 BauGB sind für Planfeststellungen von Vorhaben überörtlicher Bedeutung die §§ 29 - 37 BauGB – mithin auch die Zielbindungsklauseln in § 35 Abs. 3 S 2, 3 BauGB98 – nicht anwendbar. Eine Anbindung solcher Vorhaben an die raumordnerischen Vorgaben wäre dann nicht gewährleistet. Sowohl die raumordnerische als auch die fachgesetzliche Raumordnungsklausel zielen somit auf die umfassende und einheitliche Verwirklichung der Raumordnungsziele. Aufgrund dieses funktionalen Zusammenhangs erscheint es folgerichtig, dass der Geltungsan94 Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1352); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 96 f.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 293 f.; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 146; relativierend, aber insoweit noch zustimmend Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 35 f. 95 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 126; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 98; Spieker, Raumordnung und Private, S. 294. 96 Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 146; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 98; Christ, Raumordnungsziele und Zulässigkeit privater Vorhaben, S. 35; vgl. auch Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 43 f., der zwar die strikte Bindung im Rahmen der positiven Abwägungsabschichtung anerkennt, dies jedoch nicht als Zeichen für eine strikte Bindung im Rahmen der negativen Ausschlusswirkung der Raumordnungsziele wertet. 97 Zu dem funktionalen Zusammenhang zwischen den Normen vgl. § 8 B. I. 98 Vgl. BVerwG in NVwZ 2004, 1240 (1241).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

spruch der Raumordnungsziele in beiden Zulassungsentscheidungen gleichermaßen, das heißt auch im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, als strikte Zielbeachtenspflicht ausgestaltet ist.99 Eine historische Betrachtung der Gesetzesentwicklung bestätigt dieses Ergebnis. Aus der Begründung des Regierungsentwurfs zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998100 geht zweifelsfrei hervor, dass der Gesetzgeber im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB eine strikte Bindung Einzelner an die Ziele der Raumordnung gesehen und diese auch befürwortet hat.101 Insofern kann die Gleichstellung der Raumordnungsziele mit den weiteren öffentlichen Belangen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB angesichts der Entwicklungen der Rechtslage als überholt angesehen werden. Beleuchtet man somit § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gerade im Zusammenhang mit weiteren Vorschriften näher, so wird der strikte Verbindlichkeitsanspruch der Raumordnungsziele deutlich. Die Raumordnungsziele sind in der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsentscheidung für Außenbereichsvorhaben der Abwägung entzogen und normieren eine vorbehaltlose Geltungsanordnung. Insbesondere seit den Änderungen durch das BauROG 1998 tendiert auch das Schrifttum mehrheitlich zu einer strikten Verbindlichkeit der Raumordnungsziele.102 Dennoch finden sich auch aktuell Stimmen, die zu einem anderen Ergebnis kommen.103 Zur Begründung verweisen diese insbesondere auf verfassungsrechtliche Bedenken, auf die auch schon die höchstrichterliche Rechtsprechung hingewiesen hat. Um diese Einwendungen zu erkennen und sie auf ihre Stichhaltigkeit zu untersuchen, gilt es, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verbindlichkeit der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben einer näheren Analyse zu unterziehen. III. Entwicklungen in der Rechtsprechung Die Behandlung der Problematik in der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung verlief zögerlich und war von gegenläufigen Tendenzen geprägt.104

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Ähnlich Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 132. BT-Drs. 13/6392, S. 82. 101 Spieker, Raumordnung und Private, S. 294; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 100 ff.; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 130. 102 Vgl. die Nachweise in Teil 2, Fn. 83. 103 Vgl. die Nachweise in Teil 2, Fn. 84. 104 Gegen eine strikte Verbindlichkeit: BVerwGE 115, 17 (24 ff.); OVG Weimar, Urteil vom 30. 06. 2006 – 1 KO 564/01 – zitiert nach Juris, Rn. 32; VGH Kassel in NuR 2003, 115 (117) mit kritischer Anm. Kment in NUR 2003, 69 ff.; für eine strikte Verbindlichkeit: VGH Mannheim, Urteil vom 18. 05. 1999 – 10 S 1443/97 – zitiert nach Juris, Rn. 28; BayVGH, Urteil vom 12.02.1993 – 26 B 89.1573 – zitiert nach Juris, Rn. 31; BayVGH in NuR 1993, 326; offengelassen: BayVGH in BayVBl 2002, 600 ff. 100

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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1. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) Für die Rechtslage vor den Änderungen des Raumordnungsrechts durch das BauROG 1998 wurde schließlich höchstrichterlich geklärt, dass § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) (= § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB) den Raumordnungszielen bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Außenbereichsvorhabens keinen strikten und unabdingbaren Geltungsanspruch verleiht.105 Das Bundesverwaltungsgericht stützte sich bei seiner Entscheidung maßgeblich darauf, dass eine strikte Bindung unter den damaligen rechtlichen Rahmenbedingungen mit der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG nicht vereinbar sei.106 Die durch eine strikte Bindung betroffenen privaten Belange müssten bereits bei der Zielfestlegung auf der Ebene der raumplanerischen Abwägung ausreichend Berücksichtigung finden. Eine hierfür erforderliche „klare und eindeutige Anordnung des Gesetzgebers“107 bestehe nicht. Somit müsse durch die Rechtsfigur der „nachvollziehenden Abwägung“ sichergestellt werden, dass „sich die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung nicht in unverhältnismäßiger oder gleichheitswidriger Weise auf ein im Außenbereich privilegiertes Vorhaben auswirken“108. Ein unmittelbarer und vorbehaltloser Durchgriff der Raumordnungsziele auf die Zulässigkeit eines Außenbereichvorhabens hätte nach den Ausführungen des Gerichts zudem verfahrensrechtlicher Vorkehrungen bedurft. Um ihre Eigentumsbelange geltend machen zu können, müssten die betroffenen Privatpersonen informiert und beteiligt werden. Da dies durch die bestehende Gesetzeslage nicht gewährleistet sei, müsse auch eine strikte Bindung ausscheiden.109 Ausdrücklich offen gelassen hat das Gericht jedoch, wie sich die Neufassung des Raumordnungsgesetzes durch das BauROG 1998 insoweit ausgewirkt hat.110 Eine Abkehr von dieser Rechtsprechung wurde nach den Änderungen des BauROG 1998 insbesondere mit Blick auf die neu eingeführte Regelung in § 7 Abs. 7 S. 2 ROG erwartet,111 die eine Berücksichtigung privater Belange bei Aufstellung der Raumordnungspläne ausdrücklich anordnet. Denn die neue Rechtslage könnte den vom Bundesverwaltungsgericht für eine strikte Bindung geforderten „effektiven

105

BVerwGE 115, 17 (24 ff.); für § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) bestätigt durch BVerwG in DVBl 2003, 804 (807); BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 – 4 BN 18/06 – zitiert nach Juris, Rn. 10. 106 BVerwGE 115, 17 (27 ff.). 107 BVerwGE 115, 17 (28). 108 BVerwGE 115, 17 (28). 109 BVerwGE 115, 17 (27 f.). 110 BVerwGE 115, 17 (30). 111 Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1346); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 125 ff.; ders. in NVwZ 2003, 1047 (1050).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Eigentumsschutz“ durch die „Vorverlagerung des Eigentumsschutzes auf die Abwägungsebene der Raumordnung“112 bereits gewährleisten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB: Auslegung und Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung Diese Erwartungen hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch zunächst nicht erfüllt. Mit Urteil vom 16. Januar. 2003113 bestätigte das Gericht seine Auffassung, die Ziele der Raumordnung erzeugten gegenüber privaten Grundstückseignern keinerlei unmittelbare Rechtswirkungen, mithin auch keine strikte Verbindlichkeit im Zulassungsverfahren. Das Gericht bezog sich dabei – ohne Erläuterungen hinsichtlich der Änderungen durch das BauROG 1998 – auf das Urteil zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987)114. a) § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Wenig später äußerte sich das Bundesverwaltungsgericht115 erneut zur Frage der Rechtswirkungen von Raumordnungszielen, diesmal bezüglich der Konzentrationsklausel in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB und mit einem deutlich größeren Begründungsaufwand. Das Gericht hielt zwar daran fest, dass die Ziele der Raumordnung grundsätzlich keine rechtlichen Außenwirkungen gegenüber dem privaten Einzelnen hätten. Der Geltungsanspruch richte sich an öffentliche Planungsträger und diesen gleichgestellte Personen des Privatrechts. Jedoch verleihe der Gesetzgeber „den raumordnerischen Konzentrationsentscheidungen mit der Regelung in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB über ihren raumordnungsrechtlichen Wirkungsbereich hinaus die Bindungskraft von Vorschriften, die Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. von Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG näher bestimmen“116. Dies stehe im Einklang mit § 4 Abs. 5 ROG, der weitere Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse zulasse. In der Folge beschreibt das Urteil die Auswirkungen dieser Bindungswirkungen auf das raumordnerische Abwägungsprogramm.117 Indem das Bundesverwaltungsgericht deutlich macht, dass es die zielförmigen Konzentrationsanordnungen als Inhalts- und Schrankenbestimmungen118 einordnet, 112

BVerwGE 115, 17 (28). BVerwG in DVBl 2003, 804 (807). 114 BVerwGE 115, 17 ff. 115 BVerwGE 118, 33 (43 ff.). 116 BVerwGE 118, 33 (43). 117 BVerwGE 118, 33 (44). 118 Dabei handelt es sich nach gefestigter Rechtsprechung des BVerfG um die abstrakte und generelle Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die sich als Eigentum im Sinne des grundgesetzlichen Schutzumfangs erweisen. Sie gewährleisten somit eine Ausgestaltung des Eigentumsrechts durch die Festlegung objektivrechtlicher Vorschriften; vgl. BVerfGE 52, 1 (27); E 58, 300 (330); E 83, 201 (211 f.). 113

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die über den raumordnungsrechtlichen Wirkungsbereich hinausgehen, bescheinigt es eine unmittelbar eigentumsrelevante Bindung einzelner Privater an die Ziele der Raumordnung.119 Die Raumordnungsziele entfalten unmittelbare Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts und gehen dabei über den Bereich raumordnerischer Bindung hinaus. Auch die weiteren Ausführungen zur Ausgestaltung der Abwägung raumordnerischer Darstellungen hinsichtlich der privaten Belange gehen erkennbar von einer eigentumsrelevanten und vorbehaltlosen Durchgriffswirkung der Raumordnungsziele auf die Genehmigungsebene gegenüber Grundrechtsträgern aus. Dass das Gericht diese Bindungen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB grundsätzlich als strikte, der Abwägungsentscheidung entzogene Verbindlichkeiten einordnet, ergibt sich spätestens aus den folgenden Ausführungen. Danach steht die Ausschlusswirkung der Gebietsfestlegung einem gebietsexternen Vorhaben „überdies nicht strikt und unabdingbar“, sondern nur „in der Regel“ entgegen.120 Für § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bescheinigt dies, dass die Ausschlusswirkung ohne den Regelvorbehalt gerade eine strikte wäre.121 Die Ausführungen lassen jedoch Zweifel aufkommen, ob die für § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB getroffene Bewertung auch für die weiteren außenbereichsrelevanten Raumordnungsklauseln gilt, insbesondere für die Zielbindungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB.122 b) § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB Das Gericht führt aus, der in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB enthaltene „Ausnahmevorbehalt“ beinhalte von vornherein ein Korrektiv zur Vermeidung unverhältnismäßiger Beschränkungen des Grundeigentums. Bei der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB 1987123 wäre eine derartige Berücksichtigung atypischer Umstände des Einzelfalls gerade nicht möglich gewesen, so dass diese Rechtsprechung nicht auf § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB übertragbar sei.124 Dies könnte den Schluss nahe legen, aus der Sicht des Gerichts trete der Ausnahmevorbehalt als eigentumssicherndes Moment an die Stelle der nachvollziehenden Abwägung und gewährleiste so die verfassungsrechtlichen Grenzen einer strikten Bindung hinsichtlich der Eigentumssicherung.125 Danach könnte sich bei der Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB, die eine Abweichungsmöglichkeit 119

Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1346). BVerwGE 118, 33 (44). 121 Für die strikte Wirkung der Darstellungen des Flächennutzungsplan im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vgl. auch BVerwGE 128, 382 (382). 122 Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1346); Reidt in ZfBR 2004, 430 (434 ff.). 123 BVerwGE 115, 17 (27 ff.); s. o. § 7 C. III. 1. 124 BVerwGE 118, 33 (44 f.). 125 So Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1348); ähnlich bereits zuvor v. Nicolai in NVwZ 2002, 1078 (1080). 120

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nicht vorsieht, ein strikt bindender Durchgriff der Raumordnungsziele auf die Zulassungsebene mit Blick auf das Eigentumsgrundrecht verbieten.126 aa) Gebotenheit eines eigentumssichernden Regelvorbehalts im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB? Der Regelvorbehalt in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erklärt sich mit seiner das Eigentum schützenden Funktion, indem er Ausnahmen von der Zielbindung entweder bei atypischen Sonderkonstellationen oder bei eigentumsrechtlich besonders relevanten Fällen zulässt.127 Das gilt insbesondere bei privilegierten Vorhaben, die aufgrund ihrer gesetzesmäßigen Verweisung in den Außenbereich dort einen verstärkten Eigentumsstatus genießen.128 Dies würde dafür sprechen, dass § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB zumindest in seiner Anwendung auf privilegierte Vorhaben ebenso eine Abweichungsmöglichkeit bieten müsste. Zwar kommt in bestimmten Fällen gemäß § 11 ROG auch für die Bindungen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB die Durchführung eines raumordnerischen Zielabweichungsverfahrens129 in Betracht. Jedoch sind Private gemäß den landesrechtlichen Regelungen in diesem Verfahren regelmäßig nicht antragsbefugt,130 so dass auch in dieser Regelung keine entsprechende Abweichungsoption gesehen werden kann. Beleuchtet man die planungsrechtlichen Außenbereichsvorschriften allerdings näher, so wird deutlich, dass die Wirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Besonderheiten aufweisen, die die Einräumung eines Ausnahmevorbehalts erfordern. Der Steuerungsansatz in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB besteht darin, dass durch die positive Standortzuweisung einer Nutzung diese an allen anderen Stellen des Plangebiets ausgeschlossen ist. Die Ausschlusswirkung erfasst somit einen räumlich großen Planungsbereich, für den der Planer im Zeitpunkt der Planaufstellung weder die konkrete Situation hinsichtlich des Vorhabens noch die Adressaten und deren betroffene Belange noch sonstige städtebauliche Hintergründe abschließend abschätzen und bewerten kann.131 Unter diesen Umständen erscheint die vom Bundesverwaltungsgericht für eine strikte Bindung geforderte „Vorverlagerung des Eigentumsschutzes auf die Abwägungsebene der Raumordnung“132 kaum realisierbar. Da als Anknüpfungspunkt im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB 126

Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1351). Grundlegend zu den Fallgruppen des Regelvorbehalts vgl. BVerwGE 128, 382 (387 f.); E 117, 302 ff.; Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (134); Spieker, Raumordnung und Private, S. 340 f.; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 247. 128 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 133, 247 f. 129 Allgemein dazu Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 11 Rn. 39 f. 130 Vgl. nur § 24 S. 2 LplG BW; Art. 29 Abs. 2 BayLplG; § 12 Abs. 1 HessLplG; § 24 LplG NRW, die die Antragsbefugnis im Zielabweichungsverfahren auf öffentliche Stellen beschränken. 131 Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 95. 132 BVerwGE 115, 17 (28). 127

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nur räumlich und sachlich entsprechend konkrete Raumordnungsziele in Betracht kommen, müsste die Zielaussage im Hinblick auf eigentumsrechtliche Vorgaben auch entsprechend intensiv abgewogen sein. Eine Zielaussage, die über die Zielbindungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB widersprechende Nutzungen ausschließt, legt hingegen für einen konkreten Bereich eine konkrete Nutzung fest oder schließt sie aus. Die durch die Zielfestlegung betroffenen Belange sind somit bereits im Zeitpunkt der Planaufstellung für den Planer regelmäßig besser abzusehen und können vor diesem Hintergrund in die Abwägungsentscheidung einbezogen werden. Damit erfüllt der Regelvorbehalt im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine zusätzliche eigentumsrechtliche Sicherungsfunktion für nicht vorhersehbare Fälle, die den Besonderheiten der Wirkungsweise der Konzentrationsausweisung Rechnung trägt.133 Bei der Aufstellung eines Raumordnungsziels in seinem abstrakten Regelungsgehalt bestünde sonst die Gefahr, dass die Ausschlusswirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in besonders gelagerten Fällen, die nicht den Regelfall bilden, nicht verfassungskonform wäre. Solche Raumordnungsziele können einem Vorhaben nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB nicht entgegengehalten werden, so dass der Steuerungsansatz für die Regionalplanung ins Leere liefe. Dem entsprechend lässt die Beschränkung auf den Regelfall gerade nicht die grundsätzlich strikte Rechtsverbindlichkeit der Konzentrationsausweisung entfallen134, sondern enthält lediglich einen Abweichungsvorbehalt für atypische Sonderkonstellationen.135 Eine Abweichung von den Raumordnungszielen und damit eine Zulassung des Vorhabens ist nur in Ausnahmefällen zulässig, wenn eine der eng begrenzten und atypischen Fallkonstellationen vorliegt136 und das zur Genehmigung gestellte Vorhaben an dem Standort das gesamträumliche Planungskonzept nicht in Frage stellt.137 Dies trägt der besonderen Situation der planerischen Konzentrationsausweisung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rechnung. Festzuhalten ist, dass eine dem Regelvorbehalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entsprechende Abweichungsmöglichkeit nicht erforderlich ist, wenn den verfassungsrechtlichen Anforderungen hinsichtlich des Eigentumsschutzes betroffener Privater auf andere Weise hinreichend Rechnung getragen werden kann. Sofern eine grundrechtskonforme Einbeziehung privater Belange bei der Planaufstellung gewährleistet ist, kommt eine strikte Zielbindung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB grundsätzlich in Betracht.138 Ob bzw. inwieweit die bestehende Rechtslage dies leisten kann, ist im Rahmen der Untersuchung noch näher zu erörtern.139 133 Vor diesem Hintergrund scheiterte ein Gesetzesentwurf aus der Mitte des Bundestages vom 28. 02. 2003 (BT-Drs. 15/513), der zur Stärkung kommunaler Rechte bei Windkraftanlagen diese von dem Regelvorbehalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausnehmen wollte. 134 BVerwGE 117, 33 (44). 135 BVerwGE 128, 382 (388). 136 Runkel in DVBl 1997, 275 (280); Spieker, Raumordnung und Private, S. 341 f. m. w. N. 137 BVerwGE 128, 382 (387 f.). 138 Im Ergebnis so auch Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1354).

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bb) Konsequenzen aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen Das Bundesverwaltungsgericht äußerte sich hinsichtlich der rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privatpersonen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB grundlegend in seinem Urteil vom 20. November 2003. Dabei stellte es fest, dass die Regelung „den Zielen der Raumordnung rechtliche Wirkungen auch gegenüber Privaten“140 verleihe. Die Annahme unmittelbarer Rechtswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten bei geplanten Bauvorhaben im Außenbereich begründet nach den Ausführungen des Gerichts neben den raumordnerischen Bindungen von Gemeinden als selbstständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 1 ROG eine Rechtsnormqualität der Ziele der Raumordnung.141 Das höchstrichterliche Urteil hat somit eine zentrale Frage zum Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne geklärt, indem die Ziele der Raumordnung nunmehr als außenwirksame Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingestuft werden.142 Weite Teile in der Literatur gehen davon aus, dass das Bundesverwaltungsgericht trotz Anerkennung der Außenwirksamkeit weiterhin daran festhalte, dass die Ziele der Raumordnung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB keinen strikten Verbindlichkeitsanspruch aufwiesen.143 Zumindest ist nicht erkennbar, dass die Ausführungen des Gerichts zur Begründung bzw. Ablehnung einer strikten Verbindlichkeit herangezogen würden.144 Die Anerkennung einer fachgesetzlichen Durchgriffswirkung der Raumordnungsziele kann zwar nicht mit einem strikten Geltungsanspruch in der Zulassungsentscheidung gleichgesetzt werden.145 Dennoch besteht zwischen der Zuordnung als Außenrecht und der Verbindlichkeit der Maßnahme ein Zusammenhang, insbesondere wenn dem Gebundenen ein Abwehrrecht eingeräumt wird.146 Somit kann das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts für die Beurteilung des Verbindlichkeitsanspruchs der Raumordnungsziele bei § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB nicht unberücksichtigt bleiben.

139

Dazu sogleich unter § 7 C. IV. BVerwGE 119, 217 (224). 141 BVerwGE 119, 217 (227). 142 BVerwGE 119, 217 (227); ZIR in DVBl 2005, 1149 (1158); zum Rechtsschutz Privater gegen Raumordnungsziele im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle vgl. § 16 B. 143 So ausdrücklich Kirste in DVBl 2005, 993 (1001); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 56. 144 Aus der neueren Literatur vgl. Reidt in ZfBR 2004, 430 (434 f.); Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (347). 145 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 48. 146 Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (423 f.). 140

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Wie bereits einleitend dargestellt, begründet das Bundesverwaltungsgericht147 die Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen im Sinne des § 47 Abs. 1 VwGO unter anderem mit deren rechtlichen Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB. Um in einem entsprechenden Normenkontrollverfahren antragsbefugt zu sein, muss der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO geltend machen, durch die Raumordnungsziele in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.148 Die Antragsbefugnis kann sich grundsätzlich auch aufgrund einer mittelbaren Normwirkung ergeben, wenn zwischen Norm und Rechtsverletzung noch eine weitere Verwaltungsentscheidung tritt;149 im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB stellt die Genehmigungsentscheidung eine solche weitere Verwaltungsentscheidung dar. Auch in diesem Fall muss jedoch die mögliche Rechtsverletzung der Norm in der Weise zugerechnet werden können,150 dass zwischen der Norm und der Rechtsverletzung ein „handgreiflich-praktischer Zusammenhang“ besteht.151 Fraglich ist, ob ein solcher Zusammenhang angenommen werden kann, wenn das angegriffene Raumordnungsziel in der konkreten Genehmigungsentscheidung noch gegen andere Belange abgewogen werden muss. Grundsätzlich schließt auch eine im Anschluss an die angegriffene Norm erforderliche Abwägungsentscheidung eine zurechenbare Rechtsverletzung des Antragstellers nicht von vornherein aus.152 Voraussetzung ist jedoch, dass mit Erlass der Norm die Rechtsverletzung bereits absehbar ist, mithin eine konkrete Wahrscheinlichkeit hierfür besteht.153 Im Falle des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB stehen dem Außenbereichsvorhaben „in der Regel“ öffentliche Belange entgegen. Da sich somit die Raumordnungsziele in der Entscheidungssituation „regelmäßig“ durchsetzen werden, stellt sich der für die An-

147

BVerwGE 119, 217 (224). Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 144; Lorenz, Verwaltungsprozeßrecht, S. 438; Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, § 24 Rn. 890; Heitsch in NuR 2004, 20 (24). 149 OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1; OVG Greifswald in NVwZ-RR 2001, 565 (566); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 56. 150 BVerwGE 108, 182 (184); BVerwG in NVwZ 1997, 682 (682 f.); BVerwG in DVBl 1992, 1437 (1437 f.); BVerwG in UPR 1991, 274 (275); OVG LSA in NuR 2004, 194; OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2001, 584; Schmidt in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 52; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 185 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 57. 151 OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 8; OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1; BVerwG in NVwZ 1988, 728 (729 f.); OVG Lüneburg in NVwZ 1994, 508; VGH München in BayVBl 1986, 81 (82). 152 Vgl. BVerwG in NVwZ 1997, 682: Das Gericht bejahte in diesem Fall die Antragsbefugnis des Antragstellers im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegen einen Bebauungsplan, obwohl eine Betroffenheit erst nach Erteilung einer Befreiung in Betracht kam; dazu Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 190. 153 BVerwG in NVwZ 1997, 682; BVerwG in UPR 1991, 274 (275); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 58. 148

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tragsbefugnis gebotene Zurechnungszusammenhang zwischen den Raumordnungszielen und der Rechtsverletzung als gegeben dar.154 Ginge man indes im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB von einer nachvollziehenden Abwägungsentscheidung der Genehmigungsbehörde aus, so würden die Raumordnungsziele nicht nur in atypischen Sonderkonstellationen zurückgestellt, sie würden vielmehr weiteren öffentlichen und privaten Belangen gegenübergestellt. Ob sich das Ziel im Ergebnis durchsetzt, läge in der Hand der Behörde, deren Entscheidung als selbstständiger Akt den Zurechnungszusammenhang zwischen dem Raumordnungsziel im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB und der Rechtsverletzung unterbrechen würde.155 Die Antragsbefugnis von Privatpersonen in einem Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele gemäß § 47 Abs. 1 VwGO wäre regelmäßig zu verneinen. Selbst wenn man – mit dem Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987)156 – im Rahmen der Abwägungsentscheidung zugrunde legen würde, dass die Regelung in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB die Durchsetzungskraft der Privilegierung aus § 35 Abs. 1 BauGB abgeschwächt hat und sich die Raumordnungsziele verstärkt gegen das Vorhaben durchsetzen, würde die Entscheidung der Genehmigungsbehörde dennoch den erforderlichen Zurechnungszusammenhang zwischen der Festlegung und der Rechtsverletzung unterbrechen.157 Die Entscheidung der Genehmigungsbehörde würde sich nämlich auch dann nicht in einem bloßen Vollzug der raumordnungsrechtlichen Zielvorgabe erschöpfen. Würde man somit im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB von einer nachvollziehenden Abwägungsentscheidung durch die fachgesetzliche Genehmigungsbehörde ausgehen, so käme die Verletzung von Individualrechten durch Raumordnungsziele grundsätzlich nicht in Betracht. Die Antragsbefugnis Privater in einem Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele wäre stets zu verneinen. Dieses Ergebnis kann jedoch nicht überzeugen, ruft man sich die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts158 bezüglich der Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele in Erinnerung. Schließlich stützt das Gericht seine Überlegungen gerade auf die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber

154

OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 8; OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1; vgl. auch BVerwG in NVwZ 1997, 682. 155 Hendler in NuR 2004, 485 (487); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (424); a. A. OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1, wonach die Frage nach einer nachvollziehenden Abwägung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB im Rahmen der Antragsbefugnis unerheblich sei, da sich das Raumordnungsziel in der Regel durchsetzen werde; in diesem Sinne auch BayVGH in BayVBl 1994, 272 (273). 156 BVerwGE 115, 17 (31). 157 A. A. OVG Bautzen, Urteil vom 26.11. 2002 – 1 D 36/01 – in LKV 2003, 333 (335); OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2002 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1. 158 BVerwGE 119, 217 (224).

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geplanten Vorhaben im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB.159 Es wäre widersprüchlich, einerseits die Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele mit deren rechtlichen Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts zu begründen, andererseits eine Rechtsverletzung und damit eine Antragsbefugnis Privater im Normenkontrollverfahren wegen fehlender Betroffenheit der Privatpersonen abzulehnen.160 Vielmehr deuten die bundesverwaltungsgerichtlichen Äußerungen darauf hin, dass die Raumordnungsziele in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten, gegen die der Einzelne im Wege eines Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 Abs. 1 VwGO vorgehen kann, wenn er geltend machen kann, in einem eigenen Recht betroffen zu sein. Da die Annahme eines Abwägungsspielraums der Genehmigungsbehörde eine Antragsbefugnis wohl ausschließen würde, deutet dies darauf hin, dass die Bindungswirkung der Raumordnungsziele auch im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB eine strikte sein muss. Die Feststellung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele durch das Bundesverwaltungsgericht lässt somit, insbesondere unter Berücksichtigung der Begründung, Rückschlüsse auf den Geltungsanspruch der Ziele bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB zu. Geht man davon aus, dass ein Abwägungsspielraum der Genehmigungsbehörde die Antragsbefugnis einzelner Privater in einem Normenkontrollverfahren ausschließen würde, so spricht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts für eine strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB. IV. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer strikten Zielbindung Die Gegner einer strikten Verbindlichkeit der Raumordnungsziele, insbesondere in Bezug auf § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB, begründen ihre Vorbehalte regelmäßig mit dem Hinweis auf die grundrechtlich in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützte Eigentumsgarantie privater Zieladressaten.161 Zur Wahrung der Belange der Grundeigentümer bedürfe es weiterhin einer nachvollziehenden Abwägung im Rahmen der Zulassungsentscheidung.162 Die Vertreter dieser Ansicht gehen somit davon aus, dass die durch das Bundesverwaltungsgericht vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich einer strikten Bindung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987)163 auch unter den aktuellen rechtlichen Rahmenbedingungen für § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB weiterhin durchgreifen. Dies kann jedoch, insbesondere angesichts der Änderungen durch das BauROG 1998 und das EAG Bau 2004, nicht überzeugen. 159

BVerwGE 119, 217 (224). In diesem Sinne auch Hendler in NuR 2004, 485 (487). 161 Zuletzt Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 56 ff., 251 ff.; Reidt in ZfBR 2004, 430 (435); Schmidt in ARL, Raumordnungspläne, S. 66 (70). 162 Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 57. 163 BVerwGE 115, 17 (27 ff.); s. o. § 7 C. III. 1. 160

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Der Grundstückseigner wird durch die raumplanerische Zielfestlegung aufgrund von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gegebenenfalls an der Nutzung seines Grundstücks gehindert, soweit Raumordnungsziele der geplanten Nutzung entgegenstehen.164 Die Befugnis des Eigentümers, sein Grundstück im Rahmen der Gesetze baulich zu nutzen ist Ausfluss der Privatnützigkeit und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis des Eigentümers, die gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verfassungsmäßigen Schutz genießen.165 Der gesetzliche Rahmen dieses Schutzumfangs bemisst sich nach den Vorgaben des einfachen Rechts,166 welche insbesondere durch das Bauplanungsund Bauordnungsrecht ausgestaltet sind.167 Die höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung168 hat deutlich gemacht, dass die raumordnerische Steuerung über § 35 Abs. 3 BauGB Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, die den Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1S. 1 GG wahren sowie dem Verhältnismäßigkeits- und Gleichheitsgrundsatz entsprechen müssen.169 Dabei sind Privatnützigkeit und Sozialbindung des Eigentums in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen.170 In der Situation des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, in der der Private die Genehmigung für sein Vorhaben nicht erhält, weil Raumordnungsziele entgegenstehen, müssen mithin die Anforderungen erfüllt sein, die das Verfassungsrecht hinsichtlich der grundrechtlich geschützten Eigentumsgarantie stellt. Somit gilt es zu untersuchen, ob eine strikte Bindung Privater und damit ein vorbehaltloser Durchgriff der Raumordnungs164

Zu den Zielwirkungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB s. o. § 7 B. Papier in Maunz/Dürig, GG, Bd. II, Art. 14 Rn. 57; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 24; Depenheuer in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, Art. 14 Rn. 116 ff.; Wendt in Sachs, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 46; Oldiges in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil III: Baurecht, Rn. 166 ff.; Pieroth/Schlink, Grundrechte, § 23 Rn. 902; a. A. Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 89 ff.; Breuer, Bodennutzung, S. 158 ff.; Wieland in Dreier, Grundgesetz, Bd. I, Art. 14 Rn. 40. 166 Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG schützt nicht jegliche und nicht die ertragreichste Nutzung des Grundstücks; vgl. BVerfGE 104, 1 (11); E 100, 226 (242 f.); E 35, 263 (276); BVerwGE 120, 130 (137); E 117, 287 (303); E 106, 228 (234); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (374); Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 24; Breuer in Schrödter, Baugesetzbuch § 42 Rn. 8. 167 Just in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 69 ff.; Depenheuer in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. I, Art. 14 Rn. 294 ff. 168 BVerwG in NVwZ 2003, 738 (741); BVerwGE 119, 217 (224); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372 f.); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (163); vgl. aus der Literatur Reidt in ZfBR 2004, 430 (434); Heitsch in NuR 2004, 20 (25); Hendler in NuR 2004, 485 (488); Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (710 ff.); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1240); ders. in ARL, Raumordnungspläne, S. 39 (46); Spieker in ARL, Raumordnungspläne, S. 58; Hoppe/Spoerr in NVwZ 1999, 945 (946); für den Flächennutzungsplan vgl. BVerwGE 115, 17 (27); E 117, 287 (303) 169 VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (373); Hendler in ARL, Raumordnungspläne, S. 39 (47 ff.). 170 So die ständige Rechtsprechung: BVerfGE 101, 239 (259); E 87, 114 (138 f.); E 52, 1 (29 f.); E 37, 132 (140 f.); E 14, 263 (278); Pieroth/Schlink, Grundrechte, § 23 Rn. 929; Just in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 69; Hendler in DVBl 2001, 1233 (1238). 165

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ziele auf die Genehmigungssituation für Außenbereichsvorhaben im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden kann. In den Blick rücken dabei weniger die Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB. Diese fungieren in der Genehmigungsentscheidung lediglich als „Verweisungs-“171 oder „Blankettnormen“172. Der die Privatpersonen in der Genehmigungssituation durchgreifend bindende Regelungsgehalt wird vielmehr durch die Raumordnungsziele gestaltet,173 die folglich den damit einhergehenden grundrechtlichen Anforderungen entsprechen müssen. 1. Das Gebot gerechter Abwägung Wie bereits angedeutet,174 ist seit dem BauROG 1998 in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG bundesrechtlich vorgeschrieben, dass die Belange Privater bei der Aufstellung der Raumordnungspläne in die Abwägung mit einzubeziehen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Die Festlegung in einem Raumordnungsplan kann somit nur dann als Ziel gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Einfluss auf die Genehmigungssituation nehmen, wenn sie im Sinne des § 7 Abs. 7 S. 3 ROG fehlerfrei abgewogen wurde; dazu zählt auch die entsprechende Berücksichtigung privater Belange. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben fordern, dass sämtliche von der Planung betroffenen öffentlichen und privaten Belange in verfassungskonformer Weise in die Entscheidung einbezogen werden.175 Da unerheblich ist, auf welcher Entscheidungsebene dies erfolgt,176 trägt die raumordnungsrechtliche Regelung diesen Anforderungen grundsätzlich hinreichend Rechnung. Teilweise wird eingewandt, dass eine den verfassungsmäßigen Anforderungen entsprechende Abwägung aufgrund der übergeordneten Stellung der Raumordnung im Planungssystem nicht praktikabel sei, weil insbesondere einzelne private Belange auf dieser Planungsebene nicht von Bedeutung oder nicht erkennbar seien.177 Damit sei trotz der Anordnung in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG eine eigentumsrechtliche Absicherung der Belange Privater nicht ausreichend gewährleistet. Dem ist entgegenzuhalten, dass sich die Raumordnungsziele, wenn sie im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 171

Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 47 f., 89. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 162. 173 Spieker, Raumordnung und Private, S. 298 f. m. w. N. 174 s. o. § 7 C. III. 1. 175 BVerwGE 41, 67 (68); E 48, 56 (59); Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 551; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 126 m. w. N. 176 In diesem Sinne auch BVerwGE 115, 17 (18); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 105; Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (337); Runkel in DVBl 1997, 275 (277). 177 Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 57; im Ergebnis auch Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 50 und Reidt in ZfBR 2004, 430 (435), die maßgeblich auf die fehlende Beteiligung Privater bei Aufstellung der Raumordnungsziele abstellen. 172

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

HS 1 BauGB in die Genehmigungsentscheidung einbezogen werden, nicht auf der übergeordneten Ebene der Raumordnung auswirken, sondern – systemfremd – unmittelbar auf der Ebene des Bodenrechts.178 Sie entfalten insoweit rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts.179 Kennzeichen dieser projektbezogenen Wirkungsdimension der Raumordnung ist gerade der Durchgriff der Raumordnungsziele auf die Genehmigungsebene. Somit sind im Rahmen der Raumordnungsplanung auch die bodenrechtlichen Belange von Bedeutung, soll die Zielfestlegung über § 35 Abs. 3 BauGB die Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben steuern. Wie sogleich näher erörtert werden wird,180 ist auch die Gefahr eines Ermittlungsdefizits durch die nunmehr bundesrechtlich zwingend vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung in § 7 Abs. 6 ROG nicht gegeben. Die privaten Belange sind für den Planungsträger bei der Planaufstellung erkennbar, weil sie im Beteiligungsverfahren mitgeteilt werden. Das verbleibende „Restrisiko“ einer unzureichenden raumordnerischen Abwägung ist kein spezifisch raumordnerisches Problem, sondern stellt sich vielmehr auch bei anderen Planungen, die für den einzelnen unzweifelhaft verbindlich sind, wie zum Beispiel der Bauleitplanung. Die strikte Wirkungsweise in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater erfordert selbstverständlich nicht nur, dass deren Belange im Rahmen der Zielaufstellung überhaupt abgewogen werden, sondern auch, dass dies in einer den eigentumsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Art und Weise erfolgt. § 7 Abs. 7 S. 3 ROG ordnet lediglich allgemein die Einbeziehung privater Belange an, trifft jedoch keine weitergehende Aussage hinsichtlich der Ausgestaltung der Abwägungsentscheidung. Im Rahmen der Untersuchung wird daher noch näher zu erörtern sein, wie die Abwägungsentscheidung im Einzelnen ausgestaltet sein muss, um eine verfassungsgemäße Berücksichtigung privater Belange im Rahmen der projektbezogenen Wirkungsweise der Raumordnungsziele sicherzustellen.181 Sofern diese Anforderungen erfüllt sind, gewährleistet die Regelung in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG jedoch einen ausreichenden Schutz der eigentümlichen Interessen. Verfassungsrechtliche Gründe stehen dann einer strikten Zielbeachtenspflicht im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB nicht entgegen.182 2. Verfahrensrechtliche Einbeziehung privater Belange Wie bereits angedeutet, haben sich auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Rahmenbedingungen im Raumordnungsrecht gewandelt. Durch das BauROG 1998 178 Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1355); Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 240. 179 So ausdrücklich das Bundesverwaltungsgericht in der besprochenen Entscheidung BVerwGE 119, 217 (224), s. o. § 7 C. III. 2. b) bb). 180 Vgl. sogleich in § 7 C. IV. 2. 181 Vgl. dazu § 15 B. 182 Ähnlich Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (723 f.).

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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wurde in § 7 Abs. 5 ROG (1998) zunächst eine zwingende Beteiligung für Personen des Privatrechts im Rahmen von Planfeststellungen und Genehmigungen im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG und für solche in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG eingeführt. Für die im Rahmen von § 35 Abs. 3 BauGB gebundenen Privatpersonen war – zumindest bundesrechtlich – keine zwingende, sondern über § 7 Abs. 5 ROG nur eine fakultative Beteiligung vorgesehen.183 Somit hatte der Bundesgesetzgeber zwar eine verfahrensrechtliche Berücksichtigung privater Belange signalisiert, die Umsetzung war jedoch in das Ermessen des Landesgesetzgebers gestellt.184 Im Zuge des EAG - Bau185 wurde in § 7 Abs. 6 ROG eine zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung bei Aufstellung der Raumordnungspläne eingeführt. Aus der Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung186 geht hervor, dass der Begriff der „Öffentlichkeit“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der RL 2001/42/EG187 zu begreifen ist. Somit wäre der Raumordnungsplan aufgrund der Bezugnahme auf Art. 6 Abs. 2 der RL 2001/42/EG zwar jedermann zugänglich zu machen; Stellung nehmen und damit, was das Wesentliche ist, Einfluss auf die Entscheidungsfindung nehmen könnten jedoch nur die aufgrund von Umweltbelangen Betroffenen oder Interessierten. Durch die Neuregelung in § 7 Abs. 6 ROG könnte somit die in § 7 Abs. 5 und 6 ROG (1998) vorgesehene (fakultative) Beteiligung, die auch die sonstigen Fälle der Betroffenheit durch Raumordnungspläne erfasste, zurückgenommen sein.188 Dem einzelnen Vorhabensträger, dem aufgrund von § 35 Abs. 3 BauGB die Geneh183 Auch in den Landesplanungsgesetzen war regelmäßig keine zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen geregelt. Eine Ausnahme war z. B. die unmittelbare Öffentlichkeitsbeteiligung bei der hessischen Regionalplanung gemäß § 7 Abs. 6 HessLplG a. F. (= § 10 Abs. 3 S. 3 HessLplG). 184 Dies wurde, insbesondere in Bezug auf solche Personen, die an die Raumordnungsziele über § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gebunden sind, in der Literatur immer wieder heftig kritisiert; dazu Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (738 f.); Dallhammer in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 7 Rn. 145; Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 346 (351); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 105 (Fn. 163); Spieker, Raumordnung und Private, S. 383 ff.; Battis in FS Hoppe, Das System der räumlichen Gesamtplanung, S. 303 (315); Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (337 ff.); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (56 f.); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1241); ders. in ARL, Raumordnungspläne, S. 39 (50); Hoppe/Spoerr in NVwZ 1999, 945 (948). 185 Das Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG – Bau, BGBl. 2004, Bd. I, S. 1359 ff. diente dazu, den europarechtlichen Anforderungen an das nationale Planungsrecht nachzukommen und die Vorgaben der sog. Plan-UP-Richtlinie (RL 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27. 06. 2001) und der sog. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (RL 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und Rates v. 26. 05. 2003) umzusetzen. 186 BT-Drs. 15/2250, S. 71. 187 Plan-UP-Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27. 06. 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABlEG Nr. L 197, S. 30. 188 So der Gedanke bei Kment in NVwZ 2005, 886 (888); ähnlich auch schon v. Nicolai in NVwZ 2002, 1078 (1080, Fn. 24).

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migung für ein Außenbereichsvorhaben versagt wird, würde dann kein Beteiligungsrecht bei der Aufstellung der Raumordnungspläne zustehen. Gegen eine solch restriktive Auslegung des Begriffs der „Öffentlichkeit“ im Rahmen von § 7 Abs. 6 ROG spricht, dass die Gesetzesbegründung ebenfalls deutlich macht, dass die neue Beteiligungsregelung die bisherigen Absätze 5 und 6 zusammenführt.189 Damit umfasst § 7 Abs. 6 ROG jedenfalls alle die Fälle, für die in Abs. 5 und 6 der alten Fassung eine Beteiligung vorgesehen war, und geht noch darüber hinaus, indem die Beteiligung zwingend vorgeschrieben wird. Aufgrund der inzwischen – auf die eine oder andere Weise – anerkannten190 unmittelbar projektbezogenen Wirkungsweise der Raumordnungsziele gegenüber Privaten ist somit nicht nur der im Entscheidungsprozess der Umweltprüfung betroffene Personenkreis in die Planaufstellung einzubeziehen, sondern vielmehr eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen.191 In diesem Sinne erfolgte auch die Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben in den Ländern, die die Einbeziehung der Öffentlichkeit in der Regel durch eine öffentliche Auslegung und vorherige öffentliche Bekanntmachung realisieren.192 Als Ergebnis für die vorliegende Untersuchung kann damit festgehalten werden, dass die Beteiligungsregelung in § 7 Abs. 6 ROG nunmehr bundesrechtlich zumindest eine umfassende Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zwingend vorschreibt.

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BT-Drs. 15/2250, S. 70; Erbguth in NuR 2004, 91 (93). Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224). 191 Im Ergebnis auch Kment in NVwZ 2005, 886 (888); ebenso Runkel in Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, J 680, S. 7 und Grotefels in NWVBl 2007, 41 (47) jedoch ohne differenzierte Erläuterung des Begriffs der „Öffentlichkeit“. Ein solches Verständnis wird offensichtlich auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung zugrunde gelegt. So begründete das OVG Münster in NVwZ-RR 2005, 162 (162, 163) die Antragsbefugnis eines Normenkontrollklägers unter anderem damit, dass der Kläger durch die Raumordnungsziele über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB mittelbar in subjektivöffentlichen Rechten verletzt sei. Eine solche Rechtsverletzung sei möglich, weil nunmehr bei Raumordnungsplänen auch private Belange zu berücksichtigen seien und der Bundesgesetzgeber in Folge des EAG – Bau in § 7 Abs. 6 ROG auch die Öffentlichkeitsbeteiligung vorsehe. 192 Nach der Begründung zum Entwurf des Landesplanungsgesetzes Baden-Württemberg der Landesregierung, LT-Drs. 13/1883, S. 23, sollte die Einbeziehung der Öffentlichkeit in das Planaufstellungsverfahren die Wirksamkeit der Regionalplanung gegenüber privilegierten Außenbereichsvorhaben, z. B. gegenüber Windkraftanlagen, sicherstellen. Die Beteiligung wurde damit gerade mit Blick auf eine Betroffenheit Privater über § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1, Abs. 3 BauGB eingeführt. Dem entsprechend ist die Beteiligung auch nach dem Wortlaut von § 12 Abs. 3 LplG BW als eine „Jedermann-Beteiligung“ ausgestaltet. Das Landesplanungsgesetz von Nordrhein-Westfalen – als ein weiteres Beispiel – regelt neben der Öffentlichkeitsbeteiligung in § 14 Abs. 3 LplG NRW sogar ausdrücklich in § 14 Abs. 2 S. 1 LplG NRW die Beteiligung solcher Personen des Privatrechts, die durch den Raumordnungsplan „in ihrem Aufgabenbereich betroffen sein können“. Damit hat die Öffentlichkeitsbeteiligung offensichtlich nicht nur den Zweck der Sicherung von Umweltbelangen, sondern auch von Belangen anderweitig Betroffener 190

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3. Entschädigungspflichten Gegen eine strikte Zielbindung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB könnte aus verfassungsrechtlicher Sicht sprechen, dass in Bezug auf die Raumordnungspläne keine Entschädigungsregelung zugunsten Privater vorgesehen ist. Anders als im Rahmen des Bebauungsplans gemäß §§ 39 ff. BauGB sind hinsichtlich der raumordnungsrechtlichen Vorgaben weder in § 35 Abs. 3 BauGB noch im Bundesraumordnungsrecht noch in den einschlägigen landesrechtlichen Regelungen entsprechende Ausgleichs- oder Entschädigungsvorschriften geregelt. Zwar ist aufgrund der Bestandsgarantie primär die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich für den Eigentümer zu erhalten.193 Die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Gleichheitsgrundsatzes können bei Nutzungsbeschränkungen durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen jedoch über die bestandsschützenden Vorkehrungen hinaus auch eine finanzielle Entschädigung des betroffenen Eigentümers erfordern.194 Dies ist der Fall bei einem besonders intensiven und vor diesem Hintergrund in seinem Wert auszugleichenden Eigentumseingriff. Einen solchen nimmt das Bundesverfassungsgericht beim Verbot einer bereits ausgeübten Nutzung ohne Überleitungsregelung195 und bei einer Verletzung des Gleichheitssatzes196 an. a) Bestehen einer Entschädigungspflicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB? Eine Entschädigungspflicht besteht nicht, wenn ein Vorhaben im Außenbereich rechtmäßig197 verwirklicht wurde und sich im Nachhinein die raumordnerischen Zielvorgaben dahingehend ändern, dass das Vorhaben an dem Standort dem geänderten Recht nicht mehr entspricht. Das Vorhaben bleibt in diesen Fällen nach den Grundsätzen des eigentumsrechtlichen Bestandsschutzes weiterhin rechtmäßig; man spricht in diesem Zusammenhang auch von passivem Bestandschutz.198 Die Bindungswirkung der Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB erstreckt sich lediglich auf Zulassungsentscheidungen über neue, raumbedeutsame 193 Hierfür kommen insbesondere Übergangsregelungen oder Ausnahme- und Befreiungsvorschriften in Betracht; dazu BVerfGE 70, 191 (201 f.); E 83, 201 (212 f.). 194 Sog. „ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung“; grundlegend BVerfGE 58, 137 (150); E 79, 174 (192); E 83, 201 (212 f) ; E 100, 226 (243 f.); BVerwGE 77, 295 (298); E 84, 361 (367 ff.); E 94, 1 (3 ff.); BGHZ 123, 242 (244 ff.); E 126, 379 (381 ff.); E 128, 204 (205 f.); Pieroth/Schlink, Grundrechte, § 23 Rn. 934 f.; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 46; Wieland in Dreier, Grundgesetz, Bd. I, Art. 14 Rn. 132 ff.; Depenheuer in v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Bd. 1, Art. 14 Rn. 236 ff.; Hendler in ARL, Raumordnungspläne, S. 39, (47 f.). 195 BVerfGE 83, 201 (213). 196 BVerfGE 58, 137 (150). 197 Das Vorhaben muss dabei zu irgendeinem Zeitpunkt zumindest genehmigungsfähig gewesen sein; vgl. BVerfG in NVwZ 2001, 424. 198 Vgl. dazu Just in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 62.

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und genehmigungspflichtige Vorhaben.199 In der Genehmigungssituation ist denkbar, dass die Bindung an die Raumordnungsziele für den privaten Vorhabensträger unverhältnismäßig und/oder gleichheitswidrig erscheint.200 In diesen Fällen muss dem Eigentümer, der wegen der zielförmigen Festlegung im Raumordnungsplan an der Verwirklichung seines Vorhabens gehindert ist, aufgrund von Art. 14 GG ein Ausgleichsanspruch zustehen. Bei der Entscheidung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB kann bereits auf bestandschützender Ebene durch den Regelvorbehalt eine solche individuell-konkret unverhältnismäßige Ausschlusswirkung verhindert werden.201 Im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB kommt die Ansicht, die einen strikten Verbindlichkeitsanspruch ablehnt, zum gleichen Ergebnis.202 Hier setzt sich die grundrechtlich geschützte Eigentumsnutzung in der nachvollziehenden Abwägungsentscheidung durch die Genehmigungsbehörde gegebenenfalls gegenüber den Raumordnungszielen als öffentlichen Belangen durch.203 Geht man jedoch, wie im Rahmen dieser Untersuchung angenommen, mit dem Gesetzeswortlaut von einer strikten Verbindlichkeit der Zielfestlegungen für Private aus, so fehlt es – mangels Normierung eines entsprechenden Vorbehalts in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB – an einer solchen bestandsschützenden Option. Dementsprechend fehlt ein Korrekturmechanismus, um im Einzelfall unverhältnismäßigen Eigentumseingriffen zu begegnen.204 Somit ist die Frage aufgeworfen, ob eine strikte Bindung von Privatpersonen an die Raumordungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB aufgrund eigentumsrechtlicher Vorgaben nur bei Normierung einer Entschädigungspflicht in Betracht kommt und umkehrt, ob eine strikte Bindung abzulehnen ist, weil eine solche fehlt. b) Folgen für die Annahme einer strikten Zielbindung Zunächst gilt es zu klären, ob der aufgrund der Zielbindung nach § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB unverhältnismäßig bzw. gleichheitswidrig betroffene Eigentümer tatsächlich keinen Wertausgleich für die Genehmigungsversagung, mithin für den Entzug der Nutzung seines Eigentums, erhält. In Betracht kommt ein Entschädigungs199

Spieker, Raumordnung und Private, S. 306. Vgl. dazu die von Hendler in DVBl 2001, 1233 (1239) dargestellten Fallkonstellationen. 201 BVerwGE 118, 33 (42 f.); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 7; Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (721, 725). 202 Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1115); Spieker, Raumordnung und Private, S. 304. 203 Christ, Raumordnungsziele und Zulässigkeit privater Vorhaben, S. 367; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 235. 204 Auch sofern ein Zielabweichungsverfahren gemäß § 11 ROG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen in Betracht kommt, kann dieses nicht als bestandsschützende Eigentumssicherung in Bezug auf das Raumordnungsziel fungieren (in diesem Sinne jedoch wohl Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 249). Ein solches Verfahren verhilft dem Raumordnungsziel nicht zu seiner Rechtmäßigkeit, sondern setzt vielmehr ein wirksames und damit rechtmäßiges Ziel voraus. 200

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anspruch nach § 42 Abs. 1 BauGB, wenn durch eine hoheitliche Maßnahme die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufgehoben oder geändert wird und dadurch eine nicht nur unerhebliche Wertminderung des Grundstücks eintritt. Der Fall, dass dem Grundstückseigner aufgrund einer raumordnerischen Zielfestlegung die zielwidrige Nutzung seines Grundstücks versagt wird, fällt somit, zumindest nach dem Wortlaut, in den Regelungsbereich der Vorschrift. Jedoch stellt sich hierbei bereits die grundsätzliche Frage, ob eine Nutzung im Außenbereich vor Genehmigungserteilung überhaupt die Qualität einer eigentumsrechtlichen Nutzung haben kann. Sowohl die höchstrichterliche Rechtsprechung als auch der Bundestagsausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Rahmen der Erörterungen zum Entwurf des EAGBau haben klargestellt, dass aufgrund des Vorbehalts des Nichtentgegenstehens öffentlicher Belange noch gar keine „zulässige Nutzung“ im Sinne des § 42 BauGB vorliegt. Vielmehr sei § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine entschädigungslose Inhaltsund Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG.205 Daneben würden sich im Falle der Entschädigungspflicht nach § 42 BauGB praktische Probleme ergeben. So würde für den Fall, dass kein entschädigungspflichtiger Begünstigter gemäß § 44 Abs. 1 S. 1 BauGB vorhanden ist oder der Begünstigte seiner Entschädigungspflicht nicht nachkommt, gemäß § 44 Abs. 1 S. 2 BauGB der Gemeinde die Entschädigungspflicht auferlegt.206 Eine Ersatzleistung erhielte sie hierfür nicht, da die landesplanerischen Regelungen eine solche nur vorsehen, wenn ein Bebauungsplan aufgrund raumordnerischer Festlegungen geändert oder aufgehoben wurde und die Gemeinde deshalb gegenüber Dritten entschädigungspflichtig wird.207 Zudem ergäben sich aufgrund der Ausschlussfrist in § 42 Abs. 2, Abs. 3 BauGB tatsächlich nur wenige Entschädigungsfälle.208 Selbst wenn man somit von einer grundsätzlichen Anwendbarkeit des § 42 BauGB auf die im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB unverhältnismäßig betroffenen Eigentümer ausginge, könnte dieser keine lückenlose Entschädigung gewährleisten. Da somit eine eigentumssichernde Entschädigung nicht gewährleistet ist und dennoch Fälle möglich sind, in denen ein privater Eigentümer ohne hoheitliche Aus205 BVerwGE 122, 364 (369 f.); BT-Drs. 15/2996, S. 61 f.; vgl. auch Breuer in Schrödter, Baugesetzbuch, § 42 Rn. 26a; Kröninger in Ferner/Kröninger/Aschke, Hk-BauGB, § 42 Rn. 2; Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 42 Rn. 4 und § 35 Rn. 74; Stüer in ZfBR 2004, 338 (339); eine Darstellung des Streitstandes findet sich bei Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 313 ff. 206 Spieker, Raumordnung und Private, S. 314. 207 Vgl. z. B. 23 Abs. 1 LplG BW; § 30 Abs. 2 BayLplG; § 33 Abs. 3 LplG NRW. 208 So sind z. B. Windenergieanlagen seit 1997 im Außenbereich privilegiert zulässig, so dass nur dann die Genehmigung zu versagen ist, wenn öffentliche Belange entgegenstehen oder die Erschließung nicht gesichert ist, § 35 Abs. 1 BauGB. Ist eine Windenergieanlage seit der Privilegierung grundsätzlich an einem Standort zulässig, wurde bislang dort jedoch nicht realisiert, so kommt heute eine Entschädigung nach § 42 Abs. 1 BauGB nicht mehr in Betracht. Aufgrund der 7-Jahres-Frist in § 42 Abs. 2, 3 BauGB wurde eine Entschädigung für ein zulässiges, aber noch nicht verwirklichtes Vorhaben nur bis Ende 2003 geleistet; dazu Stüer in ZfBR 2004, 338 (340).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

gleichsmaßnahme unverhältnismäßig betroffen wäre, folgt daraus, dass in diesen Fällen eine Zielbindung aufgrund verfassungsmäßiger Grenzen nicht angenommen werden darf.209 Folglich kann ein zielwidriges Außenbereichsvorhaben im konkret-individuellen Einzelfall trotz § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB zulässig sein, wenn die NichtZulassung aufgrund der eigentumsrechtlichen Position im Einzelfall einer Entschädigung bedurft hätte. Diese verfassungsmäßig gebotene Einschränkung der Zielbeachtenspflicht für Private bedeutet jedoch nicht, dass eine strikte Bindungswirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB generell ausgeschlossen ist. Die verfassungskonforme Berücksichtigung konkret unverhältnismäßiger Einzelfälle betrifft nicht den Geltungsanspruch der Norm, sondern vielmehr deren Anwendungsbereich.210 Somit erstreckt sich die Bindung Privater an die Ziele der Raumordnung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB eben nur auf konkret verhältnismäßige Eingriffe in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum. Im Ergebnis steht somit auch eine im Einzelfall verfassungsrechtlich gebotene Entschädigungspflicht der strikten Bindung Privater im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB in einem verfassungskonformen Anwendungsbereich der Norm nicht entgegen. 4. Rechtsfolgen einer im konkreten Einzelfall nicht verfassungskonformen Zielbindung Die bisherigen Ausführungen ergeben, dass eine Zielbindung Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB nicht in Betracht kommt, wenn im konkreten Fall die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Eigentumsschutzes nach Art. 14 GG nicht gewahrt sind.211 Allerdings betrifft diese Erkenntnis – wie oben ausgeführt – nicht den Geltungsanspruch von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB im Sinne seines Normverständnisses, sondern die formelle und materielle Rechtmäßigkeit212 des Raumordnungsziels und die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen. Ein rechtswidriges Ziel kann selbstverständlich für denjenigen, dessen Belange nicht in verfassungskonfor209

Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (723 ff.); ders., Raumplanung zum Außenbereich, S. 245; im Ergebnis auch Hendler in NuR 2004, 485 (488). 210 So auch Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (723 f.); Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1115); vgl. auch Christ, Raumordnungsziele und Zulässigkeit privater Vorhaben, S. 369 ff., der zu demselben Ergebnis über eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffs der „Raumbedeutsamkeit“ gelangt, die nur dann anzunehmen sei, wenn der Nutzungsanspruch ohne Entschädigung bzw. Ausgleich geändert oder entzogen werden könne. 211 Insoweit übereinstimmend Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (723 ff.); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 106; Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (336); Spieker, Raumordnung und Private, S. 302; Hendler in NuR 2004, 485 (488); ders. in DVBl 2001, 1233 (1240). 212 Dies gilt vorbehaltlich einer etwaigen Präklusion bzw. Heilung zur Planerhaltung nach § 10 ROG.

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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mer Weise einbezogen wurden, keine strikte Beachtenspflicht auslösen. Es kann jedoch auch nicht in der Folge zu einem Belang in einer für diesen Fall eingreifenden nachvollziehenden Abwägungsentscheidung „degradiert“ werden.213 Die Raumordnungsziele würden so in ihrem Geltungsanspruch – zumindest nach dem raumordnungsrechtlichen Verständnis – den Raumordnungsgrundsätzen gleichgestellt. Letztere können jedoch nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nicht die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB auslösen. Vielmehr gelten in diesem Fall die Rechtsfolgen für rechtswidrig zustande gekommene Rechtsnormen. Dabei ist zunächst im Wege verfassungskonformer Auslegung der Anwendungsbereich der Raumordnungsziele auf eine verfassungsmäßige Zielbindung zu reduzieren.214 Kommt eine Anwendung in Betracht, in der der Eigentumsschutz anderweitig – sei es durch bestandsschützende Vorkehrungen oder durch Entschädigungsregelungen – gewährleistet wird, so bleibt das Raumordnungsziel insoweit wirksam.215 Nur solche Ziele, die nicht grundrechtskonform auslegbar sind und bei denen der Fehler nicht nach den Regeln der Planerhaltung geheilt wird oder unbeachtlich ist, sind (insoweit) nichtig. Der Anwendungsbereich der Zielbindungsklausel des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB ist damit auf einen verfassungskonformen Inhalt reduziert,216 indem im Einzelfall unverhältnismäßige Zielbindungen auszuscheiden sind.

V. Zusammenfassung und Ergebnis Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Bindung von Privatpersonen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB als strikte Zielbeachtenspflicht ausgestaltet ist. Eine nachvollziehende Abwägung der Genehmigungsbehörde, in der die Zielfestlegungen überwunden werden könnten, findet nicht statt. Dies ergibt bereits eine Auslegung der Raumordnungsklauseln. Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken in 213 So aber im Ergebnis Reidt in ZfBR 2004, 430 (436); Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 (168); unklar insoweit OVG Koblenz, Urteil vom 20.02.03 – 1 A 11406/01 – zitiert nach Juris, Rn. 46. Das Gericht geht von einer strikten Rechtsbindung Privater aus, die eine dem Abwägungsgebot entsprechende Berücksichtigung privater Belange voraussetze (Rn. 38). Sofern diese Abwägung jedoch fehlerhaft sei, werde die Lücke verfassungskonform durch eine nachvollziehende Abwägung geschlossen, bei der allerdings die Grundsätze der Planerhaltung zu beachten seien (Rn. 47). 214 Reitzig in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 10 Rn. 30; für Bebauungspläne vgl. BVerwG in NVwZ 1994, 1009 (1010); BVerwG in NVwZ-RR 1995, 311 (312). 215 A. A. Hendler in NuR 2004, 485 (488); ders. in DVBl 2001, 1235 (1240). 216 Für eine geltungserhaltende verfassungskonforme teleologische Reduktion des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB schon Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1115); Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (723 ff.); Runkel in DVBl 1997, 275 (280); Wagner in UPR 1996, 370 (375). Spieker will die Eigentumssicherung in § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB durch Ausnahmeregelungen nach dem Modell des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB lösen; dazu Spieker in ARL, Raumordnungspläne, S. 54 (60); dies., Raumordnung und Private, S. 316.

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Bezug auf eine strikte Zielbindung nach § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB greifen angesichts der geltenden Rechtslage nicht mehr durch. Die Einbeziehung der Interessen der Eigentümer wird zum einen durch das bundesrechtlich in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG verankerte Abwägungsgebot, zum anderen durch die Öffentlichkeitsbeteiligung in § 7 Abs. 6 S. 1 ROG sichergestellt. Der Blick auf das normative Umfeld und dessen Entwicklungen verdeutlicht hierbei, dass das Raumordnungsrecht die gebotenen rechtlichen Rahmenbedingungen für solche strikten und damit neuen Steuerungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts erst schaffen musste. Während eine ausreichende Regelung, insbesondere bis zu den Neuerungen durch das BauROG 1998, zumindest zweifelhaft war, gewährleistet die heutige Gesetzeslage – unter dem Vorbehalt verfassungsgemäßer Anwendung – einen hinreichenden Schutz eigentümlicher Interessen.217

D. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Es wurde bereits dargelegt,218 dass Raumordnungsziele nach dem traditionellen Raumordnungsverständnis schon aus kompetenzrechtlichen Erwägungen grundsätzlich keine unmittelbaren Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts festlegen konnten.219 Die Ausführungen zur Zielbindung Privater im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB220 machen jedoch deutlich, dass sich der Wirkungsbereich der Raumordnungsziele in den letzten Jahren verändert hat. Auch wenn der Geltungsanspruch der Raumordnungsziele insbesondere im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB bis heute kontrovers diskutiert wird, zeigt sich deutlich, dass angesichts der dargestellten Entwicklungen den Raumordnungszielen eine neue rechtliche Qualität gegenüber dem Einzelnen zukommt. Geht man – wie hier vertreten wird – von 217 Eine neue Dimension könnte sich insoweit durch die Föderalismusreform ergeben, die es den Ländern nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ermöglicht, im Wege der Abweichungsgesetzgebung von den Bundesregelungen abweichende Regelungen zu treffen (s. o. § 1). Würde in den Landesgesetzen im Hinblick auf private Belange das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 7 S. 3 ROG oder die umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 7 Abs. 6 S. 1 ROG in der Weise eingeschränkt, dass eine verfassungsgemäße Einbeziehung der eigentümlichen Interessen nicht gewährleistet wäre, so kämen die Raumordnungsziele als Anknüpfungspunkt für eine strikte Zielbindung nicht in Betracht (dazu Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, J 690, S. 10). Da nach der hier vertretenen Ansicht in diesem Fall nicht eine nachvollziehende Abwägung eröffnet wäre, sondern vielmehr das Raumordnungsziel nicht zur Anwendung käme, würde dies eine wesentliche Schwächung der Steuerungsmöglichkeiten durch Raumordnungsziele bedeuten. 218 s. o. § 3 C. II. 219 BVerwGE 68, 311 (313 f.); BVerwG in DVBl 1997, 434 f.; VGH Kassel in NuR 2003, 215 (216 ff.); BayVGH in NVwZ 1990, 983 (984); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 5; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 11 f. 220 s. o. § 7 C.

§ 7 Zielbeachtungspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich

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einer strikten Verbindlichkeit der Raumordnungsziele für Private im Außenbereich aus, so gestalten die Raumordnungsziele unmittelbar die Genehmigungssituation für den Einzelnen und entfalten jedenfalls unmittelbare Bindungswirkungen gegenüber dem Betroffenen.221 Eine dementsprechende Neubewertung der Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung Privater, die insbesondere seit den Veränderungen durch das BauROG 1998 verstärkt in der Literatur gefordert wurde,222 wurde inzwischen durch die Rechtsprechung223 bestätigt. In seinem Urteil vom 20. November 2003 stellte das Bundesverwaltungsgericht224 ausdrücklich die Veränderungen der Rechtslage auch hinsichtlich der Bewertung der Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB fest und bescheinigte damit endgültig die Aufgabe des traditionellen Raumordnungsverständnisses hinsichtlich einer (fehlenden) unmittelbaren Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten.225 Das Gericht führt aus, dass die Raumordnungsziele gegenüber ihrer früheren Zuordnung als öffentliche Belange in dem Beispielskatalog des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB einen „Bedeutungszuwachs erfahren haben, der es nicht mehr ohne weiteres erlaubt, sie mit den in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB genannten sonstigen öffentlichen Belangen auf eine rechtliche Stufe zu stellen“. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB verleihe „den Zielen der Raumordnung rechtliche Wirkungen auch gegenüber Privaten, eine Möglichkeit, die § 4 Abs. 5 ROG dem Fachgesetzgeber eröffnet“226. Damit ist klargestellt, dass die Raumordnungsziele bei raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben unmittelbar auf die Zulassungsebene für Private durchgreifen. Vergleichbar den Festsetzungen eines Bebauungsplans gestalten sie die Genehmigungssituation, indem sie Inhalt und Umfang der Ausschlusswirkungen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB sowie der Konzentrationswirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB festlegen.227 Die 221

Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 69 f. Umfassend die Untersuchungen von Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 83 ff.; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 64 ff.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 280 ff.; vgl. auch Heitsch in NuR 2004, 20 (24); Kment in NVwZ 2003, 1047 (1049); Hoppe in DVBl 2003, 1345 ff.; Hendler in DVBl 2001, 1233 (1235 f.); Spoerr in DVBl 2001, 90 (91); Schroeder in UPR 2000, 52 (55); Wagner in UPR 1996, 370 (375); Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (336); a. A. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 7; Schmidt in DVBl 1998, 669 (675); VGH München in ZNER 2004, 92 (93); BayVerfGH in BayVBl 2003, 109 ff. mit Anm. Kment in BayVBl 2003, 490 ff. 223 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224) unter Bezugnahme auf BVerwGE 115, 17 ff. zu § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB sowie BVerwGE 118, 33 (42 ff.) und BVerwG in NVwZ 2003, 1261 ff. zu § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. 224 BVerwGE 119, 217 (224). 225 Dem folgend VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (162 ff.); OVG Koblenz in ZNER 2005, 336; vgl. auch BVerwG in NVwZ 2005, 211 (212); zu den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vgl. BVerwGE 128, 382 ff. 226 BVerwGE 119, 217 (224). 227 Heitsch in NuR 2004, 20 (24); Loibl in UPR 2004, 419 (421); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 110 ff. 222

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

Raumordnungsklauseln selbst fungieren dabei lediglich als eine Verweisungsnorm, die, wie § 30 Abs. 1 BauGB für die Festsetzungen des Bebauungsplans, lediglich den Gehalt der Raumordnungsziele technisch in die Genehmigungsvoraussetzungen einbezieht. Damit ist die Einordnung der Raumordnungsziele als Unterstützung und Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten228 überholt – wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung ausdrücklich feststellt.229 Zu den kompetenzrechtlichen Bedenken der traditionellen Sichtweise hinsichtlich eines unmittelbar bodenrechtlichen Durchgriffs der Raumordnungsziele verweist das Bundesverwaltungsgericht auf § 4 Abs. 5 ROG. Es macht damit deutlich, dass die rechtlichen Wirkungen gegenüber Privaten nicht durch das Raumordnungsrecht, sondern durch den Fachgesetzgeber erzeugt werden. Die Raumordnungsklauseln schaffen somit für den Durchgriff der Raumordnungsziele eine fachgesetzliche Kompetenz, die mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung in Einklang steht.230

§ 8 Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG A. Geltung der Raumordnungsziele bei Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen Privater Das Raumordnungsgesetz ordnet in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG an, dass die Ziele der Raumordnung bei Planfeststellungen und Genehmigungen mit der Rechtswirkung der Planfeststellung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu beachten sind. Erfasst werden somit Planfeststellungen solcher Vorhaben, die im Interesse von – natürlichen oder juristischen231 – Personen des Privatrechts erfolgen (sog. „privatnützige Planfeststellung“232).233

228

So noch BVerwGE 68, 311 (313 f.). BVerwGE 119, 217 (225). 230 Zu der fachgesetzlichen Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln vgl. § 17 A) I. 231 Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 14. 232 Dazu allgemein BVerwGE 55, 220; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 13; Wahl/Dreier in NVwZ 1999, 606 (609 f.). Bei privatnützigen Vorhaben wird es sich typischerweise nicht um Vorhaben im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG handeln, die aufgrund des Verweises auf § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG vom Anwendungsbereich auszunehmen sind; vgl. Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 135 f.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 127 f., 190 ff. mit ausführlicher Erörterung des Anwendungsbereichs der Norm. 233 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 149; Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 14 f. 229

§ 8 Zielbeachtungspflicht bei Planfeststellungen

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Die Zielbindung im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG ist als strikte Beachtenspflicht ausgestaltet, wie sich aus der Bezugnahme auf S. 1 der Vorschrift ergibt.234 Adressat der Bindungswirkungen ist die Planfeststellungsbehörde, die die Ziele der Raumordnung als zwingende Vorgaben235 in ihrer Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens einstellen muss. Eine weitere Planungsstufe, auf der die Raumordnungsziele umgesetzt und konkretisiert werden, existiert nicht. Die raumordnerischen Zielfestlegungen sind vielmehr als zwingende Vorschriften vor die Klammer der Abwägung gezogen und können daher von der Planfeststellungsbehörde nicht im Ergebnis gegenüber anderen Belangen zurückgestellt werden.236 In Bezug auf eine raumordnerische Standortentscheidung des (regionalen) Raumordnungsplans ist der Fachplanungsträger somit bei seiner Entscheidung über die Planfeststellung an die abschließend abgewogenen Zielfestlegungen gebunden. Die Raumordnungsziele können dabei zwar schon aus Kompetenzgründen keine endgültige Standortzuweisung für die Fachplanung in dem Sinne treffen, dass für diese eine Realisierungspflicht in Bezug auf die raumordnerisch ausgewiesene Nutzung besteht.237 Die Entscheidung der Fachplanungsbehörde ist jedoch bereits insoweit determiniert, dass zielwidrige Nutzungen auszuschließen und damit nicht genehmigungsfähig sind. Für den privaten Maßnahmenträger bedeutet dies, dass sein zur Genehmigung anstehendes Vorhaben nicht zugelassen wird, wenn die raumordnungsrechtlichen Zielvorgaben nicht eingehalten sind.238 Damit gestalten die Raumordnungsziele – vergleichbar der Situation bei § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1, S. 3 BauGB – als strikte Vorgaben auf der Zulassungsebene die Genehmigungssituation für den privaten Vorhabensträger.239 Im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben stellen dabei auch im Rahmen der Planfeststellung das Abwägungserfordernis gemäß § 7 Abs. 7 S. 3 ROG und die Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 7 Abs. 6 S. 1 ROG die Einbeziehung der privaten Belange im Rahmen der Zielaufstellung sicher. Wird den eigentumsrechtlichen Anforderungen – etwa aufgrund einer im Einzelfall erforderlichen Entschädigung – nicht entsprochen, so scheidet eine Zielbindung jedoch aus.240

234 Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 42 f.; Schroeder in UPR 2000, 52 (55). 235 BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (6); Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (169); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 153; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 29; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 136 m. w. N. 236 Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (164). 237 Grundlegend BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (5); VGH Mannheim, Urteil vom 26.07.2004 – 8 S 902/04 – BeckRS 2004, 23861; dazu Deutsch in NVwZ 2006, 878 ff.; Beckmann/Ortloff in NVwZ 2006, 981 (982). 238 Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (169); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 43. 239 Müller in ARL, Konsequenzen, S. 1 (5). 240 s. o. § 7 C. IV.; vgl. auch BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (5).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

B. Bindungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Bis heute gibt es Stimmen in Literatur und Rechtsprechung, die den Raumordnungszielen unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber Privaten im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG absprechen.241 Die Bindungswirkung erstrecke sich lediglich auf die zuständige Planfeststellungsbehörde als öffentliche Stelle und erfasse den Einzelnen dabei nur mittelbar.242 Oben ist jedoch bereits dargelegt,243 dass die Zielvorgaben als zwingende Vorgaben für die Planfeststellungsbehörde die Zulassungsentscheidung steuern. Aufgrund der strikt ausgestalteten Beachtenspflicht wirken sich die Zielvorgaben unmittelbar auf der Zulassungsebene aus, indem widersprechende Zielfestlegungen grundsätzlich eine positive Bescheidung im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses ausschließen.244 Die Raumordnungsziele werden so zum Zulässigkeitsmaßstab in der fachgesetzlichen Genehmigungsentscheidung und entfalten unmittelbare Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts.245 I. Rückschlüsse aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Zudem lässt die Anerkennung unmittelbarer Außenwirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB durch das Bundesverwaltungsgericht246 Rückschlüsse auf die rechtlichen Wirkungen der Ziele im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG zu. Die Vorschriften stehen in einem engen funktionalen Zusammenhang.247 Nach den Gesetzesmaterialien wurde § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG eingeführt, um die Geltung der Raumordnungsziele bei den durch § 38 BauGB privilegierten Vorhaben zu gewährleisten.248 Gemäß 241

Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 145. 242 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 145. 243 s. o. § 8 A. 244 Spieker, Raumordnung und Private, S. 129; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 137; Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (169). 245 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 136 ff.; Müller in ARL, Konsequenzen, S. 1 (5), jeweils m. w. N. 246 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224); s. o. § 7 D. 247 Dazu schon vor der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 140 ff. 248 Die Stellungnahme des Bundesrates (BR-Drs. 635/96 (Beschluss), S. 61) sah sogar vor, die Beachtenspflicht auf „Planfeststellungen und sonstige Entscheidungen in den in § 38 des Baugesetzbuchs genannten Verfahren“ [§ 4 Abs. 1 Nr. 2b] zu erstrecken.

§ 8 Zielbeachtungspflicht bei Planfeststellungen

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§ 38 BauGB gelten bei Planfeststellungen und sonstigen Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben überörtlicher Bedeutung die §§ 29 37 BauGB nicht, das heißt auch nicht die Zielbindungs- und Konzentrationsklauseln in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB.249 Danach würden die Ziele der Raumordnung bei privatnützigen Planfeststellungen im Außenbereich nicht zur Anwendung kommen. Um eine solche Lücke im gesamtplanerischen Konzept der Raumordnungsplanung zu verhindern, erstreckt § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG die Zielbeachtenspflicht auf diese Vorhaben und gewährleistet so eine umfassende Geltung der Raumordungsziele.250 Die Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 ROG und die Bindungsvorschrift des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG ergänzen sich somit gegenseitig, indem jeder für seinen Anwendungsbereich die Einhaltung der raumordnungsrechtlichen Vorgaben sicherstellt.251 Aufgrund dieses funktionalen Zusammenhangs sind auch die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten bei beiden Normen als strikte Beachtenspflicht ausgestaltet.252 Vor diesem Hintergrund erscheint es schlüssig, die für Außenbereichsvorhaben im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB anerkannte Außenwirkung der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts auch bei raumbedeutsamen im Außenbereich planfestgestellten Vorhaben anzunehmen.253 II. Unterschiede zwischen Zulassungsentscheidungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Trotz des funktionalen Zusammenhangs zwischen § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG sind dennoch normstrukturelle Unterschiede zwischen den Regelungen feststellbar. Die Planfeststellung wird in den Fachgesetzen für solche Vorhaben angeordnet, die aufgrund ihrer Bedeutsamkeit einer Einordnung in den Raum unter Berücksichtigung sämtlicher betroffener Belange und berührter Interessen bedürfen.254 Für die Planfeststellungsbedürftigkeit eines Vorhabens macht es grundsätzlich keinen Unterschied, ob diese Vorhaben in öffentlicher oder in privater Trägerschaft verwirklicht werden.255 Wie bereits dargestellt, sollte § 4 Abs. 1 S. 2 ROG daher nach dem Willen des Gesetzgebers für alle Planfeststellungen, unabhängig von der Trägerschaft des Vorhabens, eine strikte Anbindung an die Raumord249

So ausdrücklich auch BVerwG in NVwZ 2004, 1240 (1241). Vgl. BR-Drs. 635/96 (Beschluss), S. 64; BVerwG in NVwZ 2004, 1240 (1241); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 140 ff. 251 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 154. 252 Zu diesen systematischen Erwägungen vgl. bereits § 7 C. II. 253 Kment, Rechtsschutz Raumordnungspläne, S. 142. 254 Kirchberg in Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1; typischer Fall der Planfeststellung sind die Fachplanungen für Verkehrsanlagen wie Straßen (§ 17 Abs. 1 FStrG), Eisenbahnen (§ 18 AEG) und Verkehrsflughäfen (§§ 8 ff. LuftVG). 255 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 14. 250

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

nungsziele gewährleisten.256 § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG zielt somit, anders als § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB257, nicht auf eine Erweiterung des Wirkungsbereichs von Raumordnungsplanung gegenüber Privaten über den raumordnungsrechtlichen Regelungsbereich hinaus, sondern will für bestimmte Regelungsobjekte den Einfluss der Raumordnungsziele auch in privater Trägerschaft erhalten. Vor diesem Hintergrund erfolgt die Zielbindung Privater auch unmittelbar nach den raumordnungsrechtlichen Vorschriften und nicht, wie bei den außenbereichsrelevanten Raumordnungsklauseln, aufgrund der Anordnung eines Fachgesetzes. Der wesentliche Unterschied zwischen der Bindung der Raumordnungsziele im Rahmen einer Genehmigungsentscheidung nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und einem Planfeststellungsbeschluss im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG liegt jedoch in der jeweiligen Entscheidungsstruktur begründet. Im Rahmen der Planfeststellung entscheidet die zuständige Behörde über den vom Vorhabensträger ausgearbeiteten Plan im Hinblick auf die dafür maßgeblichen gesetzlichen Vorgaben. Dabei kommt der Behörde – trotz Beschränkungen in mehrfacher Hinsicht258 – grundsätzlich eine planerische Gestaltungsfreiheit zu.259 Dieses Planungsermessen260 geht weiter als das übliche Verwaltungsermessen261 beim Gesetzesvollzug.262 Im Rahmen der Planfeststellung gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG besteht somit ein weiterer Gestaltungsspielraum als bei der Genehmigungsentscheidung nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB.263 In Bezug auf den Vorhabensträger folgt daraus, dass der Träger eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens lediglich einen Anspruch auf fehlerfreie Betätigung des Planungsermessens geltend machen kann, während der private Vorhabensträger im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB einen gebundenen Anspruch auf Genehmigung hat, sofern keine öffentlichen Belange entgegenstehen. Obwohl damit die Raumordnungsziele auch bei Planfeststellungsverfahren von Privatpersonen unmit256

Vgl. BR-Drs. 635/96 (Beschluss), S. 64. s. o. § 7, insbesondere § 7 D. 258 Ausgehend von der B 42-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. 02. 1975 (BVerwGE 48, 56 (59)) hat sich folgendes Prüfungsschema für die gebundene planerische Gestaltungsfreiheit in der Planfeststellung entwickelt: Bindung an vorgelagerte Planungen, Planrechtfertigung, gesetzliche Planungsleitsätze und Abwägungsgebot, wobei die Kategorie der Planungsleitsätze im Laufe der Entwicklungen in der Kategorie der zwingenden, der Abwägung entzogenen Anforderungen aufgegangen ist; dazu Wahl/Hönig in NVwZ 2004, 161 ff. 259 Kirchberg in Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 4, 646 f.; Dürr in Knack, VwVfG, § 74 Rn. 76; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 11; BVerwGE 48, 56 (59); E 34, 301 (304); Wahl/Dreier in NVwZ 1999, 606 (608); Hoppe/Just in DVBl 1997, 789 ff.; Wahl in NVwZ 1990, 426 (427). 260 Rechtsmethodisch handelt es sich dabei um ein „Finalprogramm“. 261 Rechtsmethodisch handelt es sich dabei um ein „Konditionalprogramm“; grundsätzlich dazu Brohm, Öffentliches Baurecht, § 11 Rn. 1 ff. 262 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 11 Rn. 1 ff.; ob es sich dabei um einen grundsätzlich strukturellen oder eher um einen graduellen Unterschied handelt, ist umstritten; vgl. dazu Kopp/ Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 11 a) m. w. N. 263 Zumal nach der hier vertretenen Ansicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB sowieso eine strikte Bindung ohne Abwägungsspielraum geregelt wird; s. o. § 7 C. 257

§ 8 Zielbeachtungspflicht bei Planfeststellungen

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telbar zum projektbezogenen Zulässigkeitsmaßstab werden, können vor diesem Hintergrund die Ergebnisse zu den Wirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB nicht ohne weiteres übertragen werden. III. Konsequenzen für die Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung Fraglich ist, ob die aufgezeigten Unterschiede das Ergebnis unmittelbarer Rechtswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privatpersonen im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG in Frage stellen. Dass die Bindung Privater bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG nicht, wie im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG, einem Fachgesetz zu entnehmen ist, sondern sich direkt aus dem Raumordnungsrecht ergibt, wirft primär kompetenzrechtliche Fragen auf. Schließlich darf das Raumordnungsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG in Abgrenzung zum Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gerade nicht die unmittelbaren Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden regeln.264 Darauf wird an späterer Stelle der Untersuchung noch näher einzugehen sein.265 Jedoch könnte der entscheidungsstrukturelle Unterschied zwischen einer finalen Planungsentscheidung und einer konditionalen Zulassungsentscheidung hinsichtlich der Wirkungsweise der Raumordnungsziele zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Schließlich kommt bei planerischer Gestaltungsfreiheit eine strikte Festlegung des Planungsergebnisses schon definitionsgemäß nicht in Betracht.266 Bei den raumordnerischen Zielvorgaben handelt es sich jedoch gerade um der Abwägung vorgelagerte, zwingende Vorgaben in der Planfeststellung.267 Solche zwingenden Anforderungen beanspruchen eine strikte Geltung und sind damit „abwägungsresistent“268. Dabei können die raumordnerischen Zielvorgaben die fachplanerische Entscheidung zwar nicht im Hinblick auf eine Realisierungspflicht zielkonformer Maßnahmen vorgeben, die Zulassung einer zielwidrigen Maßnahme scheidet jedoch aus. Insoweit schlagen die abschließend abgewogenen Vorhaben der Raumordnungsziele unmittelbar durch und gestalten für den Privaten die Zulassungssituation. Somit steht die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit bei Planfeststellungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG der Annahme unmittelbarer Rechtswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts in diesem Bereich nicht entgegen. Der normstrukturelle Unterschied zwischen § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und 264

s. o. § 1 A. Zur kompetenzrechtlichen Bewertung vgl. § 17 A. II. 1. 266 Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 37. 267 Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (164, 169); Ziekow in Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 590. 268 Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (164, 169). 265

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

§ 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG hat in Bezug auf die Beurteilung der Wirkungsweise der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts folglich keine Auswirkungen.

C. Ergebnis Die Ziele der Raumordnung sind im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG als strikte Vorgaben in der Planfeststellung zu beachten. Da der zuständigen Behörde insoweit kein eigener Abwägungsspielraum verbleibt, entfalten die Raumordnungsziele dabei unmittelbare Bindungswirkungen gegenüber dem Einzelnen. Die Erkenntnis direkter und damit bodenrechtlicher Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber privaten Vorhabensträgern bedeutet – in gleicher Weise wie im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – einen Bruch mit dem traditionellen Raumordnungsverständnis und zeigt eine grundsätzlich systemfremde Wirkungsdimension der Raumordnung auf. Aufgrund der strikten Bindung an die raumordnerischen Zielvorgaben ergeben sich aus eigentumsrechtlicher Sicht besondere Anforderungen an die inhaltliche Ausgestaltung der Raumordnungsziele, wobei jedoch der besonderen Situation einer Planungsentscheidung Rechnung zu tragen ist. Was dies im Einzelnen für die Raumordnungsziele bedeutet, die eine strikte Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG auslösen, wird noch Gegenstand der Untersuchung sein.269

§ 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG Wie bereits dargestellt,270 sind die Raumordnungsgrundsätze als Raumordnungserfordernisse gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG nach Maßgabe der Fachgesetze bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu berücksichtigen. Da dabei die Raumordnungsgrundsätze – ebenso wie die Raumordnungsziele – in der konkreten Entscheidungssituation gegenüber gewichtigeren Belangen zurückgestellt werden können, entfalten sie keine unmittelbaren Bindungswirkungen für den privaten Vorhabensträger. Fraglich ist, ob eine unmittelbare Bindung Privater als „weitergehende Bindungswirkung“ im Sinne des § 4 Abs. 5 ROG in Betracht kommt.

269 270

Vgl. § 15 A. II., B. II. s. o. § 6.

§ 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze

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A. Weitergehende Bindungswirkungen „einfacher“ Raumordnungsgrundsätze Unmittelbaren Rechtswirkungen der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privatpersonen stehen grundsätzlich weder in einfachgesetzlicher noch – unter dem Vorbehalt hinreichender Konkretisierung der Festsetzung – in verfassungsrechtlicher Hinsicht äußere Schranken entgegen.271 Dennoch eignen sich die „normalen“ planerischen Grundsätze auch dann nicht zu einem unmittelbaren Durchgriff auf die Zulassungsebene, wenn sie bereits räumlich und sachlich relativ konkret ausgestaltet sind. Sie stellen gerade nicht das Produkt einer abwägenden Entscheidung dar, sondern sind lediglich eine Vorgabe für eine nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung272.273

B. Weitergehende Bindungswirkungen von Grundsätzen mit Gewichtungsvorgabe Ein anderer Maßstab könnte für solche Raumordnungsgrundsätze gelten, in denen der raumordnerische Belang zusätzlich mit einer Gewichtungsvorgabe für die nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung versehen ist. Solche Raumordnungsgrundsätze treten heute vermehrt in Raumordnungsplänen auf.274 Es gibt Stimmen in der Literatur, die solchen Grundsätzen unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts zusprechen.275 Die Gewichtungsvorgabe werde dem Grundsatz schon vor der nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidung hinzugefügt und stecke insoweit für die fachgesetzliche Behörde 271

s. o. § 6 B. II. 1. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 182 ff.; Hoppe in DVBl 1993, 681 (683). 273 s. o. § 6 B. II. 2.; im Ergebnis so auch Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 170 f. 274 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 185. 275 So Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 47 f., 53; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 172 ff.; ders. in NVwZ 2004, 155 (156 f.). Über die Zuordnung in das System der raumordnerischen Bindungswirkungen gemäß § 4 ROG besteht jedoch Uneinigkeit. Während Kment davon ausgeht, dass solche grundsatzförmigen Aussagen Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG machen (Kment in NVwZ 2004, 155 (156)), handelt es sich nach Bartelsperger bei den unmittelbar Rechtsfolgen begründenden Durchgriffswirkungen der Raumordnungsgrundsätze um „weitergehende Bindungswirkungen“ im Sinne des § 4 Abs. 5 ROG (Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 47 f.). Wie bereits dargelegt (s. o. § 6 B. II.), kann nach der hier vertretenen Auffassung die in § 4 Abs. 4 S. 1 ROG vorgesehene Berücksichtigungspflicht nicht einmal für die raumordnerisch abschließend abgewogenen Raumordnungsziele unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber Privatpersonen hervorrufen. Somit kämen solche Wirkungen der Raumordnungsgrundsätze mit Gewichtungsvorgabe allenfalls im Rahmen des § 4 Abs. 5 ROG in Betracht. 272

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

einen verbindlichen Handlungsrahmen. Dadurch werde das Recht des Einzelnen auf eine fehlerfreie Abwägungs- oder Ermessensentscheidung betroffen. Die Gewichtungsvorgabe eines Grundsatzes sei nicht etwa abwägbar oder disponibel, sondern verbindlich, was sich auch zulasten des Bürgers auswirken könne.276 Ist ein Raumordnungsgrundsatz mit einer Gewichtungsvorgabe versehen, so ist dem raumordnerischen Belang in einer nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidung beim Ausgleich mit den anderen Belangen ein besonderes Gewicht beizumessen.277 Die Gewichtungsvorgabe trifft die Anordnung, den raumordnerischen Belang möglichst weitgehend zu beachten und fungiert damit als Direktive278 für die nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung. Der Vorrang bleibt dabei jedoch relativ,279 so dass der Belang in der konkreten Entscheidungssituation auch überwunden werden kann.280 Fraglich ist, ob in dieser Situation eine Vorabbindung stattfindet, die den Entscheidungsspielraum der Fachbehörde derart einschränkt, dass die Raumordnungsgrundsätze unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber Privatpersonen entfalten. Die Gewichtungsvorgabe wird dem Belang auf raumordnerischer Ebene pauschal für die nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung beigemessen, wobei der Einzelfall und die konkrete Situation der zur Entscheidung stehenden Maßnahme für den Raumordnungsplaner nicht abzusehen sind. Vor diesem Hintergrund bleibt in der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung eine eigene Bewertung durch die Fachbehörde unerlässlich.281 Da die Raumordnungsgrundsätze untereinander nicht widerspruchsfrei sind,282 können in einer konkreten Entscheidungssituation mehrere Grundsätze mit vergleichbarer Gewichtungsvorgabe einschlägig sein. Unklar ist 276

Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 174 f. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 188; Brummund, Die Grundsätze der Raumordnung, S. 144 ff.; Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 367 (378); Hoppe in DVBl 1998, 1008 (1011); Spannowsky in DÖV 1997, 757 (763); BayVGH in NuR 1999, 394 (395); BayVGH in BayVBl 1998, 436 (437); OVG Lüneburg in ZfBR 1996, 54. 278 Von dem Begriff des „Optimierungsgebots“ hat sich das Bundesverwaltungsgericht offensichtlich abgewandt und beschreibt solche Gewichtungs- und Vorrangregelungen nunmehr als „Abwägungsdirektiven“; vgl. BVerwGE 108, 248 (253). 279 In Abgrenzung dazu würde eine absolute Vorrangregelung unabhängig von der konkreten Entscheidungssituation Geltung beanspruchen; dazu Hoppe in NVwZ 2004, 903 (909). 280 BVerwGE 90, 329 (332); BayVGH in BayVBl 1999, 394 (395); BayVGH in BayVBl 1996, 81 (82); OVG Lüneburg in ZfBR 1996, 54; grundlegend zum Optimierungsgebot BVerwGE 90, 329 ff.; E 71, 163 (165 f.); BVerwG in NVwZ 1991, 69 (70); BVerwG in ZfBR 2005, 71. 281 So für die Optimierungsgebote Würtenberger in VVDStRl Bd. 58, Rechtliche Optimierungsgebote, S. 155. 282 s. o. § 2 B.; vgl. auch v. der Heide in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 2 Rn. 19 f.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 17; Goppel in BayVBl 1999, 331 (332); Hoppe in DVBl 1993, 681 (683); vgl. auch die Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 79. 277

§ 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze

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dann, welchem Belang der Vorzug zu geben ist.283 Besonders in einer solchen Pattsituation wird deutlich, dass eine abstrakte Gewichtungsvorgabe das tatsächliche Gewicht eines Belangs in der konkreten Entscheidung nicht determinieren kann. Die Gewichtung und der danach zu treffende Ausgleich der Belange richten sich vielmehr entsprechend den allgemeinen Abwägungsgrundsätzen nach der Bedeutung des Belangs und dem Ausmaß bzw. der Intensität seiner Betroffenheit in der konkreten Situation.284 Dabei kann auch die Gewichtungsvorgabe nicht über den Rahmen des objektiven Gewichtes eines raumordnerischen Belangs hinausgehen.285 Auch bedeutet die Gewichtungsvorgabe nicht, dass die Fachbehörde den raumordnerischen Belang nur in besonders atypischen Sonderfällen zurückstellen kann.286 Die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sich ein Belang (mit oder ohne Vorrangregelung) in der Entscheidungssituation durchsetzt, ist für den jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Situation von der Fachbehörde zu treffen. Unabhängig von etwaigen gesetzlichen Gewichtungsvorgaben entscheidet diese letztlich darüber, welches Gewicht den einzelnen Belangen im konkreten Einzelfall zukommt und welcher Ausgleich in der konkreten Entscheidung getroffen wird. Der Blick auf die allgemeinen Abwägungsgrundsätze macht somit deutlich, dass die Vorrangregelungen die für das Gewicht der einzelnen Belange und dessen Ausgleich in der Abwägungsentscheidung maßgeblichen Faktoren gar nicht leisten. Die Gewichtungsvorgaben von Raumordnungsgrundsätzen statuieren keine solche Vorprägung für die nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung, die zu einer unmittelbaren Bindungswirkung gegenüber den privaten Vorhabensträgern führen würde.

C. Ergebnis Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die Raumordnungsgrundsätze, sofern sie ein rechtsstaatliches Maß an Bestimmtheit aufweisen, grundsätzlich als öffentliche Belange in einer fachgesetzlichen Entscheidungsfindung Berücksichtigung finden können. Dabei entfalten sie jedoch keine unmittelbare Bindungswirkung für den privaten Vorhabensträger. Aufgrund ihres Charakters als Vorgaben für eine nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung treffen die Raumordnungsgrundsätze auch dann keine abschließende Entscheidung über (private) Belange, wenn der Grundsatz mit einer Gewichtungsvorgabe versehen ist. Die maßgebliche Entscheidung über Ge283

So die allgemeine Kritik zum Verständnis des Optimierungsgebots als eine abschließend verbindliche Vorgabe für die nachfolgende Entscheidung; dazu W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 1 Rn. 77B f.; Bartelsperger in DVBl 1996, 1 (12); Sendler in UPR 1995, 41 (46); Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 608. 284 Grundlegend Dreier, Abwägung, S. 76 ff.; Würtenberger in VVDStRl Bd. 58, Rechtliche Optimierungsgebote, S. 155; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 78. 285 Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 78. 286 Hoppe in DVBl 1998, 1008 (1010).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

wichtung und Ausgleich der Belange – also die eigentliche AbwägungsentscheiACHTUNGREdung – wird vielmehr in der konkreten Situation von der fachgesetzlichen Entscheidungsbehörde getroffen.

§ 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen in der Zulassungsentscheidung mittels Untersagung gemäß § 12 ROG Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, wie die Zulassungsentscheidungen über Vorhaben einzelner Privater aufgrund der in § 4 ROG bzw. den fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln normierten Bindungswirkungen durch die Raumordnungserfordernisse gesteuert werden.287 Fraglich bleibt jedoch, ob und, wenn ja, wie die Einhaltung dieser Vorgaben im Einzelfall durchgesetzt werden kann. § 12 ROG sieht vor, dass raumordnungswidrige Planungen und Maßnahmen zeitlich unbefristet oder für einen vorübergehenden Zeitraum, also befristet, untersagt werden können. Wie sich aus dem Wortlaut der Regelung ergibt, gilt dies jedoch nur zur Sicherung und Durchsetzung der Bindungswirkungen der Raumordnungsziele, nicht auch für die weiteren Raumordnungserfordernisse. Im Folgenden soll untersucht werden, welche Möglichkeiten bestehen, raumordnungswidrige Vorhaben Privater im Einzelfall zu untersagen und so die projektbezogenen Bindungen der Raumordnungsziele raumordnungsrechtlich zu gewährleisten. Fraglich ist dabei, inwieweit die Untersagungsmöglichkeiten mit den in § 4 ROG normierten Bindungswirkungen korrespondieren288 und welche rechtlichen Wirkungen der Erlass einer raumordnerischen Untersagungsverfügung gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfaltet.

A. Untersagungsmöglichkeiten bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Privater I. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG Eine unbefristete Untersagung kommt gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG für solche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Betracht, die von den Bindungswirkungen der Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 ROG erfasst werden 287

s. o. §§ 6 – 9. Vgl. dazu hinsichtlich der Bindung öffentlicher Stellen Schoen in Ronellenfitsch/ Schweinsberg, Zulassungsentscheidungen öffentlicher Stellen als Gegenstand einer Untersagung, S. 119 (136 ff.). 288

§ 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen

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und denen Raumordnungsziele entgegenstehen.289 Die unbefristete Untersagung ist ein repressives Mittel, welches die Durchsetzungskraft eines wirksam in Kraft getretenen und nach § 4 ROG verbindlichen Raumordnungsziels zusätzlich erhöht.290 Ein Zielwiderspruch als materielle Voraussetzung einer Untersagung ist anzunehmen, wenn das geplante Vorhaben mit den Raumordnungszielen des Raumordnungsplans nicht vereinbar ist.291 Fraglich ist, in welchen Fällen raumordnerischer Zielbindungen eine unbefristete Untersagung in Betracht kommt. 1. Personen des Privatrechts im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG als Adressaten der Untersagungsverfügung Ausweislich § 12 Abs. 1 ROG kommen als Adressaten einer Untersagungsverfügung Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in Betracht, bei denen entweder öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind, § 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG, oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden, § 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG. Da die nach § 4 Abs. 3 ROG gebundenen Adressaten, wie bereits festgestellt,292 zwar den öffentlichen Stellen gleichgestellt werden, dennoch aber weiterhin eigenständige Personen des Privatrechts bleiben, normiert das Raumordnungsgesetz in § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG somit eine unmittelbare Untersagungsmöglichkeit gegenüber Privatpersonen. 2. Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Von den Bindungen nach § 4 Abs. 1 ROG sind gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG auch behördliche Zulassungsentscheidungen über Planfeststellungen oder Genehmigungen mit der Rechtswirkung der Planfeststellung von Personen des Privatrechts erfasst. Fraglich ist, ob auch in diesem unmittelbar projektbezogenen Bereich raumordnerischer Bindungen eine unbefristete Untersagung nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG in Betracht kommt. a) Wortlaut Nach dem Wortlaut der Regelung sind „raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen“ Gegenstand der Untersagung. Planfeststellungen und Plangenehmigungen könnten somit als behördliche Zulassungsentscheidungen über Einzelvorhaben 289 Zu den zeitlichen Voraussetzungen der Untersagung vgl. Schmitz in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 17 ff. 290 Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 92 f.; Schmitz in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 8, 36; Goppel in BayVBl 2002, 617. 291 Dazu Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 42 ff.; Schmitz in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 37. 292 s. o. § 3 A. I. 2.

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

vom Anwendungsbereich der Norm ausgeschlossen sein.293 Jedoch verweist § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG uneingeschränkt auf den gesamten 1. Absatz des § 4 ROG, in welchem die Zulassungsentscheidungen über Planfeststellungen und Plangenehmigungen den Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen gleichgestellt werden.294 Somit spricht der Wortlaut der Regelung nicht dagegen, dass solche Vorhaben vom Anwendungsbereich der unbefristeten Untersagung erfasst sind.

b) Systematische Erwägungen Die Bindung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater an die Raumordnungsziele nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG bedeutet gegenüber der Zielbeachtenspflicht öffentlicher Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach § 4 Abs. 1 S. 1 ROG eine Erweiterung.295 Würde man dem entsprechend auch begrifflich von einer stringenten Trennung innerhalb des Raumordnungsgesetzes zwischen Planungen und Maßnahmen einerseits und Planfeststellungen und Plangenehmigungen andererseits ausgehen, so würde § 12 Abs. 1 S. 1 ROG nur die dort benannten Planungen und Maßnahmen umfassen.296 Wie bereits im Rahmen der Wortlautauslegung dargestellt, werden die Planfeststellungen den Planungen und Maßnahmen in § 4 Abs. 1 ROG indes gerade gleichgestellt, so dass man ebenso von einer einheitlichen Verwendung der Begrifflichkeiten außerhalb von § 4 Abs. 1 ROG ausgehen könnte.297 Der Gesetzgeber hat Planfeststellungen und Plangenehmigungen von öffentlichen Stellen und von Personen des Privatrechts in § 12 ROG nicht explizit geregelt. Dies könnte einerseits bedeuten, dass solche Vorhaben nicht untersagt werden können. Andererseits könnten sie jedoch auch vom Anwendungsbereich einer der Untersagungstatbestände in § 12 ROG erfasst sein.298 Die Möglichkeit einer Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG, der sich explizit auf behördliche Zulassungsentscheidungen für Personen des Privatrechts bezieht, erscheint aufgrund des eindeutigen Verweises auf § 4 Abs. 4 und 5 ROG ausgeschlossen.299 Dies ließe den Schluss zu, dass die Regelung in Bezug auf solche Vorhaben 293

So die Überlegung bei Goppel in BayVBl 2002, 617 (618). Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 95. 295 Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 14. 296 So die Überlegung bei Schoen in Ronellenfitsch/Schweinsberg, Zulassungsentscheidungen öffentlicher Stellen als Gegenstand einer Untersagung, S. 138. 297 A. A. Goppel in BayVBl 2002, 617 (618) der davon ausgeht, dass sich der Gesetzgeber bei Einführung der unbefristeten Untersagung nicht bewusst war, dass er die Formulierung bezüglich der Zulassungsentscheidungen hätte anpassen müssen. 298 Schoen in Ronellenfitsch/Schweinsberg, Zulassungsentscheidungen öffentlicher Stellen als Gegenstand einer Untersagung, S. 142. 299 Schoen in Ronellenfitsch/Schweinsberg, Zulassungsentscheidungen öffentlicher Stellen als Gegenstand einer Untersagung, S. 142. 294

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abschließend ist, so dass für anderweitige Zulassungsentscheidungen Privater keine Untersagungsmöglichkeit bestehen soll. Umgekehrt könnte § 12 Abs. 2 ROG auch darauf hinweisen, dass der Gesetzgeber von der grundsätzlichen Möglichkeit der Untersagung behördlicher Zulassungsentscheidungen ausgeht,300 was wiederum für die Eröffnung des Anwendungsbereichs von § 12 Abs. 1 ROG sprechen könnte. Die Ausführungen zeigen, dass sich aus systematischen Erwägungen kein eindeutiger Schluss für oder gegen die Möglichkeit der Untersagung von planfeststellungsbedürftigen oder plangenehmigungsbedürftigen Vorhaben im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG ziehen lässt. c) Sinn und Zweck der Regelung Gesichert erscheint nach den bisherigen Überlegungen, dass aufgrund des eindeutigen Wortlauts eine Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen nach § 12 Abs. 2 ROG nicht möglich ist. Unterstellte man nun, dass auch § 12 Abs. 1 ROG nicht anwendbar ist, so käme bei Zulassungsentscheidungen über Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG eine Untersagung raumordnungswidriger Vorhaben nicht in Betracht. Mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung und den eindeutigen Willen des Gesetzgebers kann dieses Ergebnis jedoch nicht überzeugen. Nach der Gesetzesbegründung301 kommt § 12 ROG „tragende Bedeutung für die Durchsetzbarkeit der übergeordneten Planung gegenüber örtlichen oder fachlichen Planungen und Maßnahmen und damit für die Umsetzung des Gesetzes insgesamt zu“302. Dadurch soll sichergestellt werden, „dass die verbindlichen Festsetzungen der Raumordnung tatsächlich beachtet werden“303. Ausdrücklich hervorgehoben wird auch der enge Zusammenhang mit den in § 4 ROG normierten Bindungswirkungen. Nach der Intention des Gesetzgebers soll § 12 ROG somit die Bindungswirkungen der Raumordnungsziele möglichst umfassend absichern. Mit dieser Zielsetzung erscheint es nicht vereinbar, einzelne an die Raumordnungsziele gebundene Adressaten und Maßnahmen vom Anwendungsbereich der Norm auszuschließen.304 Nachdem Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG ausdrücklich einer Zielbeachtenspflicht unterworfen werden, muss zur Durchsetzung 300 So Goppel in BayVBl 2002, 617 (618); zustimmend wohl auch Schmitz in Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 14. 301 Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 86. 302 BT-Drs. 13/6392, S. 86. 303 BT-Drs. 13/6392, S. 86. 304 Ebenso Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 14; Goppel in BayVBl 2002, 617 (618); Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 12 Rn. 13. Für Planfeststellungen und Plangenehmigungen öffentlicher Stellen Schoen in Ronellenfitsch/Schweinsberg, Zulassungsentscheidungen öffentlicher Stellen als Gegenstand einer Untersagung, S. 143.

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und Sicherung dieser Bindungen auch die Möglichkeit einer Untersagung nach § 12 Abs. 1 ROG bestehen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG die Möglichkeit besteht, raumordnungswidrige Vorhaben nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG zeitlich unbefristet zu untersagen, wenn Raumordnungsziele entgegenstehen. Für weitere an die Raumordnungsziele gebundene Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Maßnahmen Privater kommt – wie sich aus dem eindeutigen Wortlaut in § 12 Abs. 2 ROG ergibt – eine unbefristete Untersagung nicht in Betracht. II. Befristete Untersagung Ein weiteres Instrument zur Sicherung der raumordnerischen Zielvorgaben ist die befristete Untersagung, die gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG für die nach § 4 Abs. 1, Abs. 3 ROG gebundenen Maßnahmen oder gemäß § 12 Abs. 2 ROG bei Genehmigungsentscheidungen über raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts vorgesehen werden kann. Zur Sicherung der Raumordnungspläne bereits vor dem Eintritt in die Rechtsverbindlichkeit können danach Vorhaben vorübergehend untersagt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung in Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung befindlicher Raumordnungsziele unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Die Höchstdauer der Untersagung darf nach § 12 Abs. 4 ROG zwei Jahre nicht überschreiten. Bei der befristeten Untersagung handelt es sich um ein präventives Sicherungsmittel der Raumordnung, welches den häufig langwierigen Aufstellungsverfahren der Raumordnungspläne Rechnung trägt.305 Damit soll verhindert werden, dass während der Aufstellungsphase Tatsachen geschaffen werden, die die Verwirklichung der Ziele des aufzustellenden Raumordnungsplanes vereiteln oder wesentlich erschweren würden.306 Ein entsprechendes Sicherungsbedürfnis besteht, wenn ein zu erwartender Zielwiderspruch erkennbar ist.307 Dafür muss zumindest das Aufstellungsverfahren eingeleitet sowie die Absicht der Zielaufstellung nach außen hin erkennbar sein.308 Obschon zur Beurteilung des Zielkonflikts eine gewisse inhaltliche Konkretisierung erforderlich ist, muss die (künftige) Zielaussage aufgrund des präventiven Charakters der befristeten Untersagung nicht abschließend festgelegt sein.309 Ange-

305

Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 55. BVerwGE 122, 364 (368); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 7 Rn. 5. 307 Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 43. 308 Reidt in ZfBR 2004, 430 (437). 309 Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 12 Rn. 11; Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 45. 306

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sichts der unterschiedlichen Schutzrichtungen310 der Regelungen können insbesondere nicht dieselben Maßstäbe anzulegen sein wie bei der Berücksichtigung der in Aufstellung befindlichen Ziele als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB. Vielmehr kommt es im Einzelfall darauf an, welche Auswirkungen das geplante Vorhaben auf die Umgebung und damit auch auf die Verwirklichung der Raumordnungsziele hätte. Je einschneidender die zu erwartenden Auswirkungen sind, desto geringere Anforderungen sind an die inhaltliche Konkretisierung der Zielaussagen zu stellen.311 1. Adressat und Gegenstand der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG Für eine befristete Untersagung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG kommen dieselben Adressaten und Maßnahmen in Betracht, wie für die unbefristete Untersagung nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG. In Bezug auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind dies die in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gemäß § 4 Abs. 3 ROG Gebundenen und die Zulassungsentscheidungen für Planfeststellungen und Plangenehmigungen nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG. 2. Raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 Abs. 2 ROG Behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts können nach § 12 Abs. 2 ROG befristet untersagt werden, wenn die Raumordnungsziele bei der Genehmigung der Maßnahme nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG rechtserheblich sind. Voraussetzung ist somit, dass Raumordnungsziele in die Zulassungsentscheidung verbindlich einzustellen sind, was sich gemäß § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG nach dem jeweils einschlägigen Fachgesetz richtet. Zentrale Bedeutung hat die befristete Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG für die Genehmigung von Außenbereichsvorhaben nach § 35 BauGB312, bei der die Anbindung an die Raumordnungsziele durch die Raumordnungsklauseln in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB erfolgt.313 Insbesondere die Ausfüllung des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB durch Ausweisung von Konzentrationszonen im Raumordnungsplan bedarf eines aufwendigen Verfahrens, welches strengen Anforderungen genügen muss.314 Die befristete Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG ermöglicht für den Zeitraum der Planaufstellung eine vorübergehende Aussetzung der zur Genehmigung gestellten Vorhaben. Dies verhindert, dass der Wille des Plangebers durch die Errich310

Grundlegend BVerwGE 119, 364 (365 f.). Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 12 Rn. 11; Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 77. 312 So die Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT-Drs. 13/6392, S. 86. 313 s. o. § 7. 314 Vgl. dazu § 13. 311

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tung von Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Planungsphase konterkariert wird. Die Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG ist ein selbständiges Sicherungsinstrument der Raumordnung. Dementsprechend kann die Bauaufsichtsbehörde dem Außenbereichsvorhaben unabhängig von einer möglichen Untersagung die Genehmigung verweigern, wenn in Aufstellung befindliche Raumordnungsziele als öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB entgegenstehen.315 Wie bereits erwähnt, dienen die Regelungen unterschiedlichen Schutzzwecken und stehen völlig unabhängig nebeneinander.316 Dies bedeutet zugleich, dass bei entsprechend konkreten Raumordnungszielen, die nach § 35 Abs. 1 S. 1 BauGB bereits der Genehmigung des Vorhabens entgegen stehen könnten, weiterhin die Möglichkeit der Untersagung bestehen muss.317

B. Rechtliche Wirkung der Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger Gemäß § 12 Abs. 3 ROG haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine Untersagung keine aufschiebende Wirkung. Da die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 HS 1 VwGO auf die Aufhebung eines Verwaltungsaktes gerichtet ist, geht der Gesetzgeber somit offensichtlich davon aus, dass die Untersagung nach § 12 ROG die Qualität eines Verwaltungsaktes haben kann. Ein Verwaltungsakt ist nach § 35 S. 1 VwVfG eine behördliche Entscheidung zur Regelung des Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen. Die Qualität eines nach außen gerichteten Verwaltungsaktes hat jedenfalls eine Untersagungsverfügung nach § 12 Abs. 1 ROG gegenüber Gemeinden bei ihren Bauleitplanungen.318 Die Untersagung der Planungen bedeutet in diesem Bereich einen Eingriff in die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Planungshoheit.319 Fraglich ist, welche Wirkung eine Untersagung entfaltet, die im Rahmen einer Zulassungsentscheidung über raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts ergeht. Mit Blick auf die kompetenzrechtliche Ausgangslage, die einen bodenrechtlichen Durchgriff der Raumordnung auf raumbedeutsame Maßnahmen Privater ausschließt,320 gilt es somit zu untersuchen, welche Wirkungen die Untersagung als Durchsetzungs- bzw. Sicherungsinstrument der Raumordnung gegenüber dem privaten Vorhabensträger erzeugt.

315

BVerwGE 122, 364 (365 f.). BVerwGE 122, 364 (365 f.). 317 A. A. Reidt in ZfBR 2004, 430 (437). 318 Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 12 Rn. 26; Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnung- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 110. 319 Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 50 f. 320 s. o. § 1 A. 316

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I. Untersagung gegenüber Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG Die Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 ROG gegenüber Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nach § 4 Abs. 3 ROG richtet sich unmittelbar gegen Privatrechtssubjekte als Träger eigener Rechte. Wie bereits dargestellt321, ändert daran auch die Gleichstellung mit öffentlichen Stellen im Rahmen des § 4 Abs. 1, Abs. 3 ROG nichts. Somit entfaltet eine unbefristete oder befristete Untersagung für die privaten Adressaten unmittelbare Außenwirkungen.322 II. Untersagung gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Eine Untersagung nach § 12 Abs. 1 ROG kommt auch gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG in Betracht.323 Abweichend zu den in § 12 Abs. 1 ROG ausdrücklich geregelten Planungen und Maßnahmen handelt es sich dabei jedoch um behördliche Zulassungsentscheidungen. Fraglich ist, ob die Untersagung auch gegenüber diesen privaten Vorhabensträgern unmittelbare Außenwirkungen entfaltet. Anders als bei den Adressaten im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG ergeht die Untersagung von Vorhaben nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG nicht unmittelbar gegenüber dem privaten Vorhabensträger. Zunächst untersagt die nach Landesrecht zuständige Behörde der Zulassungsbehörde die Genehmigung des Vorhabens, die die Planfeststellung oder Plangenehmigung dann – je nach Anordnung – entweder vorübergehend aussetzt oder ablehnend bescheidet. Da Adressat der Untersagung somit die Genehmigungsbehörde ist,324 könnte man davon ausgehen, dass die Untersagung keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfaltet. Andererseits ist die in § 12 Abs. 1 ROG geregelte Untersagungsmöglichkeit zumindest dem Wortlaut nach auf den Vorhabensträger als Adressaten zugeschnitten. Dies zeigt der Vergleich mit § 12 Abs. 2 ROG, der auf die Möglichkeit einer Untersagung bei behördlichen Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts abstellt und gerade keinen Verweis auf Planfeststellungen und Plangenehmigungen enthält. Damit wird eine nähere Betrachtung der Wirkungsweise einer Untersagungsverfügung bei Zulassungsentscheidungen erforderlich.

321 322 323 324

s. o. § 3 A. I. 2. und § 10 A. I. 1. Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 54. s. o. § 10 A. I. 2. Reidt in ZfBR 2004, 430 (438).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

1. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG Erlässt die nach Landesrecht zuständige Behörde eine unbefristete Untersagung nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG für die Planfeststellung oder Plangenehmigung eines Privaten, so muss die Genehmigungsbehörde die Genehmigung des Vorhabens versagen. Der Zulassungsbehörde verbleibt kein eigener Entscheidungsspielraum, so dass sich die abweisende Genehmigungsentscheidung nicht als fachgesetzliche, sondern vielmehr als raumordnerische Entscheidung darstellt. Insoweit ist der Erlass einer unbefristeten Untersagung die Kehrseite oder auch das Pendant zu der in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG normierten strikten Bindungswirkung für Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen.325 Für § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG wurde bereits festgestellt,326 dass die Regelung eine unmittelbare Bindung von Personen des Privatrechts an die Raumordnungsziele normiert. Da ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben nicht verwirklicht werden kann, wenn es Raumordnungszielen widerspricht, entfalten die Raumordnungsziele unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger.327 Dasselbe muss für die Untersagung zur Durchsetzung dieser Bindungswirkungen gelten, die ebenfalls dazu führt, dass das Vorhaben keine Genehmigung erhält. Auch hier entfällt die bodenrechtliche Wirkung nicht deshalb, weil sich die Untersagung zunächst an die Zulassungsbehörde richtet. Somit entfaltet die unbefristete Untersagung einer Planfeststellung oder Plangenehmigung nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger. 2. Befristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG Der Erlass einer befristeten Untersagung zwingt die fachgesetzliche Genehmigungsbehörde nicht, die Planfeststellung oder Plangenehmigung negativ zu bescheiden, sondern nur, das Zulassungsverfahren entsprechend der raumordnungsrechtlichen Anordnung vorübergehend auszusetzen. Damit wird durch die Untersagung noch keine endgültige Sachentscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens getroffen. Gleichwohl beinhaltet die Anordnung bereits die Regelung, dass die fachgesetzliche Genehmigungsbehörde innerhalb des untersagten Zeitraumes von der Entscheidung über das Vorhaben befreit ist. Für den Vorhabenträger bedeutet dies eine Belastung, da er die beantragte Genehmigung (zunächst) nicht erhält. Somit nimmt auch eine befristete Untersagung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG unmittelbaren Einfluss auf die Genehmigungsentscheidung und entfaltet unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger.

325

Zu dem Verhältnis zwischen raumordnerischen Bindungswirkungen einerseits und Untersagung andererseits s. o. in diesem Abschnitt; vgl. auch Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 129. 326 s. o. § 8 B. 327 Spieker, Raumordnung und Private, S. 129.

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III. Befristete Untersagung von Zulassungsentscheidungen über Vorhaben Privater nach § 12 Abs. 2 ROG Adressat der Untersagungsverfügung im Rahmen des § 12 Abs. 2 ROG ist die Zulassungsbehörde, die eine Entscheidung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts trifft. Der eindeutige Wortlaut der Norm könnte dafür sprechen, dass es sich bei der Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG um eine interne Anordnung handelt, die jedenfalls gegenüber dem einzelnen Privaten keine unmittelbaren Außenwirkungen entfaltet.328 Dem entspricht auch ein systematischer Vergleich zu der Möglichkeit der Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB329, dem bauplanungsrechtlichen Äquivalent zu der raumordnerischen Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG. Beide Regelungen dienen insbesondere der Sicherung zur Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Nach einhelliger Auffassung wird im Rahmen des § 15 Abs. 3 BauGB zwar die Zurückstellung gegenüber dem Bauantragsteller als Verwaltungsakt qualifiziert,330 der Antrag der Gemeinde auf Zurückstellung – der insoweit der Untersagung der nach Landesrecht zuständigen Raumordnungsbehörde entspricht – wird jedoch als verwaltungsinterner Vorgang gesehen.331 Demzufolge könnte auch der Untersagungsverfügung nach § 12 Abs. 2 ROG keine Außenwirkung gegenüber dem privaten Vorhabensträger zukommen. Auf der anderen Seite sind die Auswirkungen zu betrachten, die die befristete Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG für den privaten Vorhabensträger nach sich zieht. Wie bereits dargestellt, beeinflusst auch der Erlass einer befristeten Untersagung die Genehmigungssituation für den privaten Vorhabensträger, indem das beantragte Vorhaben (zunächst) nicht zugelassen werden kann. Die Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG hat daher den Charakter einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG.332 Dem entsprechen auch die Wirkungen der in Kraft getretenen Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Genehmigungssituation. Für § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung 328 So Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 146; wohl auch Reidt in ZfBR 2004, 430 (438) und Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 111. 329 Gemäß § 15 Abs. 3 BauGB hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 – 6 BauGB für einen Zeitraum bis zu längstens einem Jahr nach Zustellung der Zurückstellung des Baugesuchs auszusetzen, wenn die Gemeinde beschlossen hat einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erreicht werden sollen und zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. 330 Rieger in BauR 2003, 1512 (1513); Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 15 Rn. 72; Dürr in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 2, § 15 Rn. 59; Hinsch in NVwZ 2007, 770 (775), jeweils m. w. N. 331 Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 15 Rn. 72; Dürr in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 2, § 15 Rn. 33, 59. 332 So ausdrücklich BVerwGE 122, 364 (370).

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Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

mit § 4 Abs. 5 ROG ist anerkannt, dass die Vorschriften den Raumordnungszielen Außenwirkungen gegenüber Privaten verleihen.333 Anders stellte sich die Situation unter Geltung des § 7 ROG (1993) dar, der auch eine befristete Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen vorsah. Nach einer weit verbreiteten Meinung konnte sich der Anwendungsbereich der Regelung nicht auf behördliche Entscheidungen gegenüber dem Bürger beziehen, weil dies einen „landesplanerischen Durchgriff“ in den Bereich der unmittelbaren Bodennutzung bedeutet hätte.334 Da den Regelungen und Normen der Raumordnung grundsätzlich keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber dem Bürger eingeräumt würden, könne für die Sicherung künftiger Ziele nicht anderes gelten.335 Heute ermöglicht § 12 Abs. 2 ROG ausdrücklich eine befristete Untersagung im Rahmen von Genehmigungsentscheidungen. Damit ist der „landesplanerische Durchgriff“ nunmehr gesetzlich angeordnet. Obschon dies kompetenzrechtliche Fragen aufwirft,336 zeigt der Blick auf die rechtlichen Wirkungen der in Kraft getretenen Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts,337 dass solche Wirkungen – anders als noch bei § 7 ROG (1993) – nicht mehr von vornherein ausgeschlossen werden können.

C. Ergebnis Zur Sicherung und Durchsetzung der Zielbindungen gegenüber Personen des Privatrechts besteht im Rahmen von § 12 ROG die Möglichkeit, raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen (vorübergehend) zu untersagen. Dabei entfaltet eine Untersagung nicht nur dann Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger, wenn sie sich – wie bei den nach § 4 Abs. 3 ROG gebundenen Privaten – unmittelbar an ihn als Adressaten richtet, sondern auch, wenn sie gegenüber der Zulassungsbehörde bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen Privater ergeht. Selbst wenn sich die Untersagung einer Zulassungsentscheidung zunächst an die Genehmigungsbehörde richtet, wird die Genehmigungssituation für den privaten Vorhabensträger dadurch unmittelbar gestaltet. Damit bleibt die Untersagung kein verwaltungsinterner Vorgang, sondern entfaltet unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts. Die Erkenntnis unmittelbarer Außenwirkungen bedeutet, dass sowohl die befristete als auch die unbefristete Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger 333

BVerwGE 119, 217 (224). Grotefels in Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1. Auflage (1995), § 4 Rn. 16; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 208; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 85 f.; vgl. dazu die Nachweise bei Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 67. 335 BayVGH in BayVBl 1991, 273 (274). 336 Vgl. dazu § 17 B. II. 337 s. o. § 7 D. 334

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die Qualität eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG hat und damit tauglicher Gegenstand einer Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 HS 1 VwGO ist. Davon zu trennen ist die Frage, ob für die Anstrengung einer Anfechtungsklage ein Rechtsschutzbedürfnis besteht.338 Dies ist jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung.

338

Ablehnend Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 146; Reidt in ZfBR 2004, 430 (438); zu der Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB vgl. Schmalz in Schrödter, Baugesetzbuch, § 15 Rn. 17; Dürr in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 2, § 15 Rn. 59; Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1723; bejahend Rieger in BauR 2003, 1512 (1513); Hinsch in NVwZ 2007, 770 (775), jeweils m. w. N.

Teil 3

Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben Die bisherige Untersuchung hat gezeigt, dass die Erfordernisse der Raumordnung aufgrund unterschiedlicher – raumordnungsrechtlicher und fachgesetzlicher – Bindungsvorschriften die Zulassungsentscheidung über raumbedeutsame Vorhaben Privater steuern.1 Diese allgemeinen und abstrakten Erkenntnisse sollen im Folgenden im Rahmen des praktischen Anwendungsfalls der öffentlich-rechtlichen Genehmigung von Windenergieanlagen untersucht werden. Windenergieanlagen lösen aufgrund ihrer Privilegierung im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB und ihrer Standortunabhängigkeit zur Nutzung in besonderem Maße das Bedürfnis nach Koordinierung durch übergeordnete Planung aus.2 Aufgrund ihres Steuerungsbedarfs eignen sie sich daher in besonderem Maße, die Wirkungsweisen der Raumordnungserfordernisse aufzuzeigen. Angesichts der Entwicklungen im Zusammenhang mit der Genehmigungspflichtigkeit von Windenergieanlagen soll jedoch zunächst ein kurzer Blick auf die allgemeinen Genehmigungsvoraussetzungen geworfen werden. Trotz umfassender Neugestaltung durch den Gesetzgeber stellen sich in diesem Bereich bis heute für die Praxis ungeklärte Fragen.

§ 11 Allgemeines zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen A. Abgrenzung der Genehmigungstypen Unabhängig von dem Standort richtet sich die für die Errichtung und den Betrieb der Windenergieanlage erforderliche Art der Genehmigung nach dem Umfang des geplanten Projekts. In Betracht kommt zum einen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz (§§ 10 bzw. 19 BImSchG),

1 2

s. o. §§ 6 – 9. s. o. § 4 B. II.

§ 11 Allgemeines

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zum anderen eine Baugenehmigung gemäß den Bauordnungen der Länder (z. B. § 58 LBO BW3). I. Genehmigung nach BImSchG Zunächst müsste die Windenergieanlage eine Anlage im Sinne des § 3 Abs. 5 BImSchG sein, also eine ortsfeste Einrichtung, eine ortsveränderliche technische Einrichtung oder ein Grundstück mit einer emittierenden Wirkung.4 Eine bauliche (im weitesten Sinne5) oder technische Anlage auf einem Grundstück ist ortsfest, wenn sie aufgrund ihrer Art oder Konstruktion an ihren Standort gebunden ist und im Normalfall nicht bewegt werden soll.6 Die Windenergieanlage ist eine solche ortsfeste bauliche Anlage, weil sie für die Dauer der Nutzung der Anlage7 an dem errichteten Standort verbleiben soll. Sie stellt damit eine Anlage nach § 3 Nr. 3 BImSchG dar.8 Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für ein Vorhaben ist erforderlich, wenn das Bundesimmissionsschutzgesetz selbst dies anordnet. § 4 Abs. 1 S. 1, 3 BImSchG legt fest, dass der Kreis der genehmigungsbedürftigen Anlagen durch Rechtsverordnung bestimmt wird, wovon mit der Verordnung über genehmigungspflichtige Vorhaben – 4. BImSchV9 Gebrauch gemacht wurde. § 1 der 4. BImschV verweist in diesem Zusammenhang auf den Anhang, wo in Nr. 1.6 Windkraftanlagen10 mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterstellt werden. Die Zuordnung zu der Art des Verfahrens nach Immissionsschutzrecht wird in § 2 der 4. BImschV geregelt. 1. Anlagengenehmigung im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG Nach § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 der 4. BImschV wird als Genehmigungsverfahren für die in Spalte 2 des Anhangs genannten Anlagen, damit auch für Windkraftanlagen ab 50 Metern Höhe, ein vereinfachtes Verfahren nach § 19 BImSchG durchgeführt. Besonders zeitintensive und aufwendige Verfahrensschritte, wie die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 Abs. 3 BImSchG, werden in diesem Verfahren nicht 3

Für die anderen Bundesländer vgl. die entsprechenden Regelungen in den dortigen Landesgesetzen. 4 Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 13. 5 Stich/Porger, Immissionsschutzrecht, § 3, S. 6. 6 Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 69; Koch in Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 3 Rn. 302. 7 In der Regel wird die Nutzungsdauer einer Windenergieanlage mit 25 Jahren veranschlagt. 8 Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 71 und § 22 Rn. 9. 9 In der Fassung vom 20. 06. 2005, BGBl. 2005, Bd. I, S. 1687. 10 Die unterschiedliche Terminologie von „Windenergieanlagen“ bzw. „Windkraftanlagen“ hat keine Bedeutung. Auch in den Gesetzen ist keine einheitliche Terminologie erkennbar. So sehen der Anhang der 4. BImSchV und die Anlage zum UVPG die Formulierung „Windkraftanlage“ vor, während § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB von einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie spricht.

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

durchgeführt, § 19 Abs. 2 BImSchG. Das vereinfachte Verfahren ist nach der Systematik des Gesetzes das grundsätzlich bei der Genehmigung von Windenergieanlagen durchzuführende immissionsschutzrechtliche Verfahren. 2. Anlagengenehmigung im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG Ein förmliches Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG ist gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 c) in Verbindung mit Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImschV für Windenergieanlagen ab 50 Metern nur dann vorgeschrieben, wenn zu deren Genehmigung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) ein Verfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen ist. Wann ein solches Verfahren durchzuführen ist, richtet sich nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Eine Liste der „UVP-pflichtigen Vorhaben“ ist als Anlage 1 dem UVPG beigefügt. a) UVP-Pflichtigkeit von Windenergieanlagen Nach Nr. 1.6 Anlage 1 UVPG kommen die Errichtung und der Betrieb einer Windfarm mit Anlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 Metern grundsätzlich als UVP-pflichtiges Vorhaben in Betracht. Das Gesetz differenziert dann nach der Anzahl der Windenergieanlagen zwischen obligatorisch UVP-pflichtigen Vorhaben (Nr. 1.6.1 Anlage 1 UVPG: Windfarmen mit 20 oder mehr Windkraftanlagen), Vorhaben, bei denen eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3 S. 1 UVPG vorzunehmen ist (Nr. 1.6.2 Anlage 1 UVPG: Windfarmen mit 6 bis weniger als 20 Windkraftanlagen), und solchen, bei denen eine standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3 S. 2 UVPG durchzuführen ist (Nr. 1.6.3 Anlage 1 UVPG: Windfarmen mit 3 bis weniger als 6 Windkraftanlagen). Außerdem können Anlagen als Teil kumulierender Vorhaben gemäß § 3b Abs. 2 UVPG UVP-pflichtig sein, wenn die Anlagen jeweils für sich mindestens die Grenzwertfestlegung der allgemeinen oder der standortbezogenen Vorprüfung erreichen, § 3 Abs. 2 S. 3 UVPG, zusammen aber die Schwelle der Genehmigungspflichtigkeit (20 Windenergieanlagen) überschreiten. Voraussetzung ist, dass die Vorhaben in einem engen Zusammenhang stehen und einem vergleichbaren Zweck dienen, § 3b Abs. 2 S. 2 UVPG. Diese Regelung ist insbesondere von Bedeutung, wenn an dem geplanten Standort bereits andere Windenergieanlagen betrieben werden oder die Errichtung weiterer Anlagen geplant ist. Des Weiteren bedarf eine Änderung oder Erweiterung UVP-pflichtiger Vorhaben in den Fällen des § 3e UVPG der Durchführung einer UVP.

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b) Zum Begriff der „Windfarm“ Für die Feststellung der UVP-Pflichtigkeit einer Windenergieanlage knüpft das Gesetz, wie bereits erwähnt, an den Begriff der „Windfarm“ an. Die entsprechende Anzahl an Anlagen, für die eine obligatorische Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. eine Vorprüfung durchzuführen ist, ist in Nr. 1.6 Anlage 1 UVPG genannt. Im Gesetz finden sich allerdings keine Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen Windenergieanlagen einander derart zugeordnet werden, dass sie eine „Windfarm“ bilden. aa) Die „Windfarm“ im Immissionsschutzrecht und die „Windfarm-Entscheidung“ des Bundesverwaltungsgerichts Die Definition der Begriffs der „Windfarm“ bereitete der Praxis bereits in der Vergangenheit erhebliche Probleme. Vor der Änderung der 4. BImschV am 20.06.0511 erfolgte die Abgrenzung, ob eine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht besteht, ebenfalls über den Begriff der „Windfarm“. Von einer genehmigungspflichtigen „Windfarm“ ging man aus, wenn mindestens drei Windkraftanlagen errichtet werden sollten und das Vorhaben UVP-pflichtig nach den §§ 3 ff. UVPG war. Folge dieser starren Abgrenzung nach der Anzahl der zu errichtenden Anlagen war, dass die Anlagenbetreiber eine Art „Salamitaktik“12 praktizierten. Ein Anlagenbetreiber beantragte stets jeweils nur für maximal zwei Anlagen eine Genehmigung, so dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsgrenze nicht erreicht wurde. Dadurch entstanden größere Gruppen von Windenergieanlagen, die sich tatsächlich nach ihrem äußeren Erscheinungsbild und nach den von ihnen ausgehenden Umweltauswirkungen nicht von einer „Windfarm“ im Sinne des UVPG und der 4. BImschV unterschieden.13 Dennoch wurden diese Anlagen rechtlich nicht als „Windfarm“ nach Immissionsschutzrecht, sondern jeweils als Einzelanlagen nach Baurecht genehmigt.14 11

Verordnung der Bundesregierung zur Änderung der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen und zur Änderung der Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 26.05.05, BGBl. 2005, Bd. I, S. 1687 f. 12 So der in der Praxis geläufige Begriff; siehe auch Kunert in NordÖR 2004, 421 (422). 13 Gellermann in NVwZ 2004, 1199. 14 Um diese Taktik zu durchkreuzen, bediente sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit zwischenzeitlich des in § 1 Abs. 3 der 4. BImschV geregelten Begriffs der „gemeinsamen Anlage“ (vgl. z. B. VG Dessau, Urteil vom 09.07.2003 – 1 A 499/01 – zitiert nach Juris, Rn. 23; VG Halle, Urteil vom 14.05.2003 – 2 A 424/00 – zitiert nach Juris, Rn. 23). Ab drei Windkraftanlagen sollte danach eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erforderlich sein, sofern die Windenergieanlagen als „gemeinsame Anlage“ charakterisiert werden könnten. Dies setzt jedoch nach ganz herrschender Meinung den Betrieb der gemeinsamen Anlage durch denselben Betreiber voraus (Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 21, 21a), so dass die beschriebene Genehmigungspraxis lediglich unter dem Aspekt der Umgehung des Ordnungszwecks der Genehmigungsvorschriften als unzulässig eingestuft werden konnte (OVG Koblenz, Urteil vom 07.08.2003 – 1 A 11186/02 – zitiert nach Juris) und so trotz verschiedener Anlagenbetreiber von

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Dieser Praxis trat das Bundesverwaltungsgericht in einer Grundsatzentscheidung15 entgegen, indem es einer Windfarm alle Anlagen zurechnete, die räumlich einander so zugeordnet werden können, dass sich ihre Einwirkungsbereiche überschneiden.16 Entgegen dem bislang tragenden Element der Einheit von Anlage und Betreiber im Immissionsschutzrecht17 wurde damit der Begriff der „Windfarm“ betreiberübergreifend bestimmt. bb) Probleme mit der „Windfarm-Entscheidung“ und Konsequenzen Obwohl eine Reaktion auf die Umgehungstaktik der Anlagenbetreiber vom Grundsatz her begrüßt wurde, erwies sich das Urteil hinsichtlich seiner praktischen Umsetzbarkeit als problematisch. So musste danach für ein Gesamtvorhaben verschiedener Anlagenbetreiber, deren Anlagen gemeinsam die Relevanzschwelle als „Windfarm“ überschritten, ein gemeinsamer Antrag für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung gestellt werden. Eine solche „Abstimmungspflicht“ unter Konkurrenten war aus verfassungsrechtlicher Sicht äußerst bedenklich18 und ließ sich in der Praxis kaum verwirklichen. Außerdem stellte sich die Frage, inwiefern bereits bestandskräftig genehmigte Anlagen einbezogen werden könnten und was gelten solle, wenn einzelne Anlagen im Verfahren hinzukämen bzw. wegfielen. Insgesamt warf das Urteil für das Genehmigungsverfahren von Windenergieanlagen eine Vielzahl kaum lösbarer Fragen auf.19 Angesichts der daraus resultierenden Unsicherheiten für die Projektplaner und Vollzugsbehörden bei den Zulassungsverfahren für Windenergieanlagen reagierte die Bundesregierung prompt. So wurde, entsprechend einem Verordnungsantrag des Landes Brandenburg im Bundesrat20, Nr. 1.6 der 4. BImschV21 dahingehend geändert, dass sich die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht nicht mehr an dem Begriff der „Windfarm“ orientiert, sondern nunmehr einzelne Windkraftanlagen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht ausgegangen werden konnte; kritisch dazu Tigges in ZNER 2004, 32 (35). 15 Sog. „Windfarm-Entscheidung“, BVerwGE 121, 182 ff.; vgl. dazu auch die Anmerkungen von Murswiek in JuS 2005, 189 ff. 16 BVerwGE 121, 182 ff. 17 Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 18a. 18 Gellermann in NVwZ 2004, 1199 (1201). 19 Umfassend dazu Gellermann in NVwZ 2004, 1199 ff.; Kunert in NordÖR 2004, 421 (424 f.); Lecheler in ZNER 2005, 127 (128); zu den Gründen des „Windfarm-Urteils“ und möglichen Folgeproblemen siehe die Diskussion zwischen dem zuständigen Berichterstatter des Bundesverwaltungsgerichts, Herrn Günter Halama, und dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin im „Windfarm-Prozess“ Tigges, wiedergegeben in Lahme in ZNER 2004, 258 ff. 20 Verordnungsantrag des Landes Brandenburg: Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen und zur Änderung der Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, BR-Drs. 96/05. 21 Verordnung der Bundesregierung vom 20. 06. 2005, BGBl. 2005, Bd. 1, S. 1687 f.

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mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern erfasst. Begründet wurde dies damit, dass inzwischen auch von Einzelanlagen aufgrund ihrer Größe und Leistungsfähigkeit schon für sich genommen erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen ausgehen können. Entgegen der Lösung des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts bekennt sich der Gesetzgeber damit ausdrücklich zu dem immissionsschutzrechtlichen Grundsatz, dass die Genehmigungsbedürftigkeit eines Vorhabens stets aus dem Vorhaben selbst resultiert und nicht von Anlagen Dritter in der Umgebung abhängt.22 Nr. 1.6 der BImschV stellt jetzt klar, dass für die Genehmigungsbedürftigkeit nur auf den Betriebsumfang der durch denselben Betreiber unterhaltenen Anlage abzustellen ist. Die Gesetzesänderung hat somit wesentliche Probleme gelöst, die das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgeworfen hat. Durch die immissionsschutzrechtliche Anknüpfung an die einzelne Windenergieanlage eines Betreibers entscheidet die Auslegung des Begriffs der „Windfarm“ nun nicht mehr darüber, ob eine baurechtliche oder eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung einzuholen ist. Es stellt sich jedoch die Frage, ob damit tatsächlich alle mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgeworfenen Schwierigkeiten gelöst wurden oder ob einige Probleme nicht lediglich in einen anderen Bereich verlagert wurden. cc) Die „Windfarm“ im UVPG Wie bereits einleitend dargestellt, findet der Begriff der „Windfarm“ in Anlage 1 des UVPG zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit einer Windenergieanlage weiterhin Verwendung. Auch hier stellt sich die Frage, wann sich ein Vorhaben im Einwirkungsbereich einer „Windfarm“ befindet und dieser zuzurechnen ist. Aufgrund der entstehungsgeschichtlichen Verknüpfung von Immissionsschutzrecht und UVPG im Bereich der Windenergieanlagen23 wird der Begriff der „Windfarm“ grundsätzlich im gleichen Sinne verwandt,24 woraus man schließen könnte, dass die Windfarm-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hier ebenfalls zur Anwendung gelange.25 Konsequenz wäre, dass sich eine Anlage im Sinne des UVPG unabhängig von dem jeweiligen Betreiber bestimmen würde. In der Genehmigungssituation entscheidet 22

So auch ausdrücklich die Begründung der Verordnung der Bundesregierung, BT-Drs. 15/ 5218, S. 6. 23 Windkraftanlagen wurden 1993 zunächst aus dem Kreis der genehmigungspflichtigen Anlagen gemäß der 4. BImschV herausgenommen. Nachdem allerdings in Umsetzung der Pflicht aus Art. 4 Abs. 2 i. V. m. Anhang II Nr. 3 i) RL 97/11/EG für Windfarmen mit Anlagen einer bestimmten Größe und Leistung im Jahre 2001 in Nr. 1.6. Anlage 1 UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. die Durchführung einer Vorprüfung vorgeschrieben wurde, mussten diese Anlagen zur Gewährleistung eines Trägerverfahrens erneut in den Kreis der nach Immissionsschutzrecht genehmigungspflichtigen Vorhaben aufgenommen werden; dazu Gellermann in NVwZ 2004, 1199 (1200). 24 Der Begriff entstammt Anhang II der Richtlinie 97/11/EG des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung. 25 So Wustlich in NVwZ 2005, 996 (998); Scheidler in UPR 2008, 52 (54); angedeutet auch in BVerwG, Beschluss vom 08.05.2007 – 4 B 11/07 – zitiert nach Juris, Rn. 6.

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dies darüber, ob ein vereinfachtes Verfahren oder – aufgrund der Feststellung der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens – ein förmliches Genehmigungsverfahren nach Immissionsschutzrecht durchgeführt werden muss. (1) Die Kumulationsvorschrift in § 3b Abs. 2 UVPG Die Problematik der Zusammenfassung mehrerer Vorhaben verschiedener Träger im UVPG wurde bereits im Rahmen der Einführung der Kumulationsregelung in § 3b Abs. 2 UVPG diskutiert.26 Hierbei wurde im Gesetzgebungsverfahren klargestellt, dass die Vorschrift nicht das grundsätzlich bestehende Erfordernis der BetreiberACHTUNGREidentität beseitigt, sondern lediglich eine Zurechnung der Vorhaben zueinander bedeutet.27 Die Regelung wurde – vergleichbar der Intention des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts – zur Vermeidung der Umgehung der Umweltverträglichkeitsprüfung durch Aufspaltung in Einzelvorhaben eingeführt.28 Hieraus lässt sich jedoch keine Grundlage für eine betreiberübergreifende Bestimmung der Windfarm in Anlage 1 des UVPG ableiten. Die Windfarm wird dort als eigenes UVP-pflichtiges Vorhaben aufgeführt und kann daher gerade nicht gleichbedeutend mit der Kumulierung verschiedener Vorhaben sein. Zudem knüpft das Gesetz in § 3b Abs. 2 UVPG die Zurechnung von Anlagen verschiedener Betreiber an besondere Voraussetzungen, indem die Einzelvorhaben jeweils die Werte für eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung erreichen29 und in einem engen Zusammenhang stehen müssen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Windfarm geht zwar auch von einem räumlichen Zusammenhang der Anlagen aus,30 normiert aber keine vergleichbaren Schwellenwerte für eine Zurechenbarkeit. Gerade die Existenz einer gesetzlichen Regelung mit der Festlegung besonderer Voraussetzungen in § 3b Abs. 2 UVPG spricht dafür, dass das Gesetz in diesem Fall ausdrücklich eine Ausnahme von dem Prinzip der Betreiberidentität macht.31 Der Umkehrschluss ergibt, dass für alle nicht geregelten Fälle das Prinzip weiterhin Geltung beansprucht, so dass Vorhaben unterschiedlicher Betreiber einander nicht zugerechnet werden können.

26 Dazu Gellermann in NVwZ 2004, 1199 (1201); die Kritik zu der aktuellen Version des § 3b Abs. 2 UVPG ist zusammengefasst bei Dienes in Hoppe, UVPG, § 3b Rn. 7 ff. 27 Begründung des Bundesrats-Umweltausschusses, BR-Drs. Empfehlungen 674/1/00, S. 15. 28 Dies diente der Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH im sog. „Irland-Urteil“ (EuGH Rs. C – 393/96, Slg. 1999, S. I – 5901, Leitsatz Nr. 3), in dem der Gerichtshof klarstellt, dass durch Aufspaltung eines einheitlichen Vorhabens nicht die UVP-Pflicht unterlaufen werden dürfe. 29 Dadurch sollte die Durchführung eines Trägerverfahrens sichergestellt werden; dazu Dienes in Hoppe, UVPG, § 3b Rn. 34. 30 Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass sich die „Einwirkungsbereiche überschneiden oder wenigstens berühren“; BVerwGE 121, 182 (188). 31 BR-Drs. Empfehlungen 674/1/00, S. 15.

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(2) Praktische Bedenken gegen die Aufgabe des Betreiberbezugs im UVPG Gegen die Aufgabe des Betreiberbezugs bei Anlagen im Sinne des UVPG lassen sich dieselben praktischen Hürden der Zusammenfassung von Vorhaben verschiedener Träger ins Feld führen wie im Rahmen des Immissionsschutzrechts.32 Insbesondere bei einem „Hineinwachsen“ in die UVP-Pflichtigkeit33 gemäß § 3b Abs. 3 UVPG aufgrund einer Erweiterung bestehender Anlagen stellt sich das Problem, dass die UVP „unter Berücksichtigung der Umweltauswirkungen des bestehenden, bisher nicht UVP-pflichtigen Vorhabens“ durchzuführen ist. Dem Anlagenbetreiber würden damit nach den bundesverwaltungsgerichtlichen Zurechnungsregeln Vorhaben Dritter zugerechnet, auf die er selbst keinen Einfluss nehmen kann. So müsste er bei dem Verfahren zur Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 6 UVPG für das Gesamtvorhaben die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen vorlegen. Diese Unterlagen zusammenzustellen erscheint in einer Konkurrenzsituation verschiedener Anlagenbetreiber kaum möglich bzw. zumutbar. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass eine betreiberübergreifende Bestimmung des Anlagenbegriffs im UVPG den Anlagenbetreiber in der Praxis weiterhin vor große Schwierigkeiten stellen würde. Die Probleme, die im Immissionsschutzrecht auf heftige Kritik gestoßen sind, wären somit durch die Änderung der Schwellenwerte in der 4. BImschV zwar teilweise gelöst, teilweise jedoch nur in den Bereich der Umweltverträglichkeitsprüfung verschoben. Auch aus gesetzessystematischer Sicht spricht die Normierung einer Kumulationsregelung mit bestimmten Voraussetzungen in § 3b Abs. 2 UVPG grundsätzlich dagegen, mehrere Vorhaben unterschiedlicher Träger bereits unter dem Anlagenbegriff zusammenzufassen. Die Auflösung des Betreiberbezugs ist somit auch im UVPG zumindest nicht unproblematisch. (3) Umgehungsgefahr und „Salamitaktik“ im UVPG Eine genaue Beleuchtung des Anwendungsbereichs der Kumulationsvorschrift in § 3b Abs. 2 UVPG macht jedoch deutlich, warum eine betreiberübergreifende Bestimmung des Anlagenbegriffs im UVPG dennoch als sachgerecht erscheint. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift können nur solche Vorhaben kumulieren, die gleichzeitig verwirklicht werden. Bei sukzessivem Ausbau eines Windparkprojekts würden nur dann die Regelungen zur Erweiterung gemäß §§ 3b Abs. 3 bzw. 3e UVPG eingreifen, wenn dieser durch denselben Anlagenbetreiber verwirklicht würde. Das Vorhaben eines anderen Trägers, welches zu einem bestehenden Vorhaben hinzutritt, wäre hingegen separat zu beurteilen. Dieselbe Problematik stellt sich hinsichtlich des in § 3b Abs. 2 S. 2 UVPG normierten Bagatellschwellenwerts, nach dem nur solche Vorhaben kumulieren, die selbst die Schwelle für eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung überschreiten. Bei Erhalt des Betreiberbezugs könnte der Anlagenbetreiber somit eine Kumulation und damit unter Umständen eine UVPPflichtigkeit verhindern, indem er die Vorhaben – wiederum nach der „Salamitaktik“ 32 33

s. o. § 11 A. I. 2. b) bb). So die Begrifflichkeit bei Dienes in Hoppe, UVPG, § 3b Rn. 36 ff.

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– so aufspaltet, dass diese für sich genommen die Grenze für eine umweltbezogene Vorprüfung nicht überschreiten. Dem kann auch Nr. 2 der Anlage 2 zum UVPG nicht abhelfen. Dort ist zwar geregelt, dass bei einer Vorprüfung des Einzelfalls im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung die Beurteilung unter Berücksichtigung der Kumulierung mit anderen Vorhaben in ihrem gemeinsamen Einwirkungsbereich erfolgt. Diese Regelung statuiert jedoch nur inhaltliche Kriterien für die Vorprüfung und gilt nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht im Hinblick auf das Erreichen von Schwellenwerten für eine Kumulation von Vorhaben.34 Es wird somit deutlich, dass auch im UVPG trotz der Kumulationsregelung in § 3b Abs. 2 UVPG Lücken bestehen, in denen die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht gewährleistet ist. Wie bereits erwähnt,35 ist dies mit Blick auf die europarechtlichen Vorgaben, die insbesondere in der sog. „Irland-Entscheidung“ des EuGH36 klargestellt werden, nicht vereinbar, da diese ausdrücklich ein Unterlaufen der UVP-Pflicht durch Aufsplittung von Vorhaben verbieten. Fraglich ist, wie diese Lücke in der Systematik des Gesetzes geschlossen werden kann. Zunächst könnte man daran denken, unter Beibehaltung des Betreiberbezugs die Bagatellschwelle des § 3b Abs. 2 S. 2 UVPG zu übergehen.37 Dies steht jedoch im Gegensatz zum eindeutigen Wortlaut der Vorschrift und gewährleistet zudem nicht die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bei sukzessiver Erweiterung durch Vorhaben unterschiedlicher Träger. Eine analoge Anwendung der Kumulationsregeln unter Verzicht auf das Gleichzeitigkeitsmoment38 würde die Umweltverträglichkeitsprüfung zwar bei Erweiterungen sicherstellen, kann jedoch das Problem der Umgehung der Bagatellschwellenwerte nicht lösen. Somit erscheint es sachgerecht, entsprechend dem „Windfarm-Urteil“ des Bundesverwaltungsgerichts, den Betreiberbezug im UVPG zumindest soweit aufzugeben, wie das UVPG selbst keine hinreichende Regelung zur Gewährleistung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch bei unterschiedlichen Trägern (so in § 3b Abs. 2 UVPG) vorsieht. Insbesondere bei der Erweiterung von Vorhaben gemäß §§ 3b Abs. 3 bzw. 3e UVPG und hinsichtlich des Erreichens der Schwellenwerte in § 3b Abs. 2 S. 2 UVPG bleiben die Zurechnungsregeln des Bundesverwaltungsgerichts somit für die Frage relevant, wann sich ein Vorhaben im Einwirkungsbereich einer Windfarm befindet und dieser daher zuzurechnen ist.39

34 35 36 37 38 39

Peters/Balla, UVPG, § 3b Rn. 11; a. A. BT-Drs. 14/4599, S. 95. s. o. in Teil 3, Fn. 28. EuGH Rs. C – 393/96, Slg. 1999, S. I – 5901, Leitsatz Nr. 3. So die Empfehlung in Gem. RdErl. NRW 2005, Windkraftanlagen, S. 15 f. So Peters/Balla, UVPG, § 3b Rn. 11. OVG Koblenz in DÖV 2005, S. 436 f.

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II. Baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen Ein Vorhaben ist nach § 49 Abs. 1 LBO BW grundsätzlich genehmigungspflichtig, wenn es sich um eine bauliche Anlage nach § 2 Abs. 1 S. 1 LBO BW handelt. Eine Windenergieanlage ist unmittelbar mit dem Erdboden verbunden und wird dauerhaft an demselben Standort betrieben.40 Aufgrund ihrer Ortsfestigkeit ist sie damit als bauliche Anlage grundsätzlich ein der Baugenehmigungspflicht unterfallendes Vorhaben.41 Bis 10 m Höhe42 bedürfen Windenergieanlagen gemäß § 50 in Verbindung mit Nr. 22 des Anhangs der LBO BW zu ihrer Errichtung keiner Genehmigung.43 Diese Freistellung bis 10 m Höhe gilt auch für Windenergieanlagen, die der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität dienen. Insoweit ist Nr. 22 spezieller als Nr. 26 des Anhangs der LBO BW, der als allgemeine Regelung für Anlagen bis 30 qm Grundfläche und lediglich 5 m Höhe Verfahrensfreiheit normiert.44 Weiter unterliegen Windenergieanlagen über 50 m Höhe dem Kenntnisgabeverfahren nach § 51 Abs. 1 Nr. 6 LBO BW, wenn sie als Nebenanlagen beispielsweise einem landwirtschaftlichen Betrieb zugeordnet sind und diesen mit Elektrizität versorgen.45 Voraussetzung ist jedoch, dass sich das Vorhaben innerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB befindet. Im Übrigen sind Windenergieanlagen bis einschließlich 49 m Höhe nach §§ 49 Abs. 1, 58 LBO BW genehmigungspflichtig, für höhere Anlagen ist eine Genehmigung nach Immissionsschutzrecht einzuholen.46 Aufgrund dieser Schwellenwerte für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung scheidet faktisch die Genehmigung 40 Schulte in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 2 Rn. 59 ff.; Schlotterbeck in Schlotterbeck/v. Arnim/Hager, LBO BW, § 2 Rn. 7, 9, 12. 41 Trotz ihres beweglichen Rotors und ihrer Funktion, die Strömungsenergie des Windes in elektrische Energie umzuwandeln (vgl. dazu Schulte in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 2 Rn. 61), sind Windenergieanlagen nach allgemeiner Auffassung keine Maschinen, die von den baulichen Anlagen nach der Verkehrsauffassung auszuschließen sind; vgl. v. Mutius in DVBl 1992, 1469; Ogiermann, Windkraftanlagen, § 3, S. 38; Pöttinger in DÖV 1984, 100. 42 Zu der Berechnung der Höhe der Anlage vgl. Hager in Schlotterbeck/v. Arnim/Hager, LBO BW, § 50, Rn. 22. 43 Die baurechtliche Genehmigungsgrenze von 10 m findet sich auch in den Bauordnungen des Saarlands (§ 65 Abs. 1 Nr. 2 m LBO) und von Sachen-Anhalt (§ 69 Abs. 1 Nr. 2 d BauO LSA). Alle anderen Länder sehen keine ausdrückliche Freistellung vor; vgl. dazu die Übersicht bei Schretter/Reichel in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 13 Rn. 128; v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1470). 44 Diese Freistellungsmöglichkeit ist jedoch in denjenigen Ländern von Bedeutung, die eine Verfahrensfreiheit für Windenergieanlagen nicht vorsehen (z. B. in Bayern, § 87 Abs. 1 Nr. 3 BayLBO). 45 Problematisch ist dabei die Frage, wann sich eine Windenergieanlage der Hauptanlage „unterordnet“; allgemein dazu Schlotterbeck in Schlotterbeck/v. Arnim/Hager, LBO BW, § 51 Rn. 14. 46 s. o. § 11 A. I.

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einer Windkraftanlage nach Baurecht weitgehend aus.47 Außer im landwirtschaftlichen Bereich haben Windenergieanlagen heute regelmäßig eine Gesamthöhe von weit mehr als 100 m.48

B. Zentrale Konfliktpotentiale bei Windenergieanlagen und fachgesetzliche Vorgaben Sowohl im baurechtlichen als auch im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren hängt die Genehmigungserteilung davon ab, dass die Voraussetzungen in formeller und in materieller Hinsicht erfüllt sind. Aufgrund der gemäß § 13 BImSchG bestehenden Konzentrationswirkung schließt die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung andere die Anlage betreffende behördliche Genehmigungen ein. Im Folgenden soll ein Überblick über die wesentlichen, bei der Genehmigung einer Windenergieanlage einschlägigen fachgesetzlichen Vorgaben nach baden-württembergischem Landesrecht gegeben werden. Die Fülle der zu beachtenden Vorschriften zeigt, welches immense Konfliktpotential die Errichtung einer Windenergieanlage für die Umgebung in sich birgt. I. Immissionsschutzrecht Die von Windenergieanlagen bewirkten Immissionen stehen immer wieder in der öffentlichen Diskussion und sind aufgrund ihrer Bedeutung im Bereich des Nachbarschutzes neben dem Bauplanungsrecht zentraler Prüfungspunkt im Genehmigungsverfahren. Nur selten ergibt sich daraus jedoch ein Zulassungshindernis für die Anlagen, da die Einhaltung der Vorgaben in der Regel durch Nebenbestimmungen zur Genehmigung sichergestellt werden kann.49 Windenergieanlagen müssen gemäß §§ 5 bzw. 22 BImSchG so betrieben werden, dass sie keine schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG hervorrufen. Relevante Immissionen von Windenergieanlagen sind dabei unter anderem Spiegelungen von Sonnenstrahlen an den Rotorblättern, die als „Blitzlicht“50 wahrgenommen werden, und möglicher Eisabwurf beim Betrieb der Anlagen.51 47

Wustlich in NVwZ 2005, 996 (998). Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 79; Wolf in ZUR 2002, 331. 49 Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 129. 50 Dieser sog. „Disko-Effekt“ tritt bei modernen Anlagen jedoch kaum mehr auf, da Lichtreflexionen durch die Verwendung einer entsprechend reflexionsverhindernden Oberflächenstruktur weitgehend ausgeschlossen werden können; dazu Ohms, Immissionsschutzrecht, Rn. 414. 51 Sog. Infraschall ist in dem von der Windenergieanlage ausgehenden Schallpegel völlig harmlos und damit keine relevante Immission im Sinne des § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG (OVG Münster in NVwZ 2002, 1131). Auch mögliche Abschattungseffekte gegenüber anderen Windkraftanlagen fallen als Negativwirkung nicht unter die nach Immissionsschutzrecht zu 48

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1. Geräuschimmissionen Die Beurteilung, ob eine Windkraftanlage in unzulässiger Weise Lärmimmissionen52 bewirkt, wird im Genehmigungsverfahren mittels einer Prognose anhand von Messwerten einer bereits in Betrieb genommenen Anlage desselben Anlagentyps getroffen. Nach gefestigter Rechtsprechung sind dabei die in der TA-Lärm53 festgelegten Richtwerte heranzuziehen.54 Maßstab für die Zumutbarkeit von Immissionen ist die bauliche Situation in dem Gebiet, so dass die Bewohner eines Mischgebiets im Außenbereich trotz Wohnnutzung nicht die Schutzmaßstäbe eines Wohngebietes für sich in Anspruch nehmen können, sondern nur diejenigen, die für gemischt genutzte Bereiche nach TA-Lärm: Nr. 6.1c einschlägig sind.55 Bezugspunkt zur Ermittlung der von einer Windenergieanlage ausgehenden Umweltbelastung ist der Schallleistungspegel, der in einem standardisierten Messverfahren56 bei Nennleistung der Anlage57 in 10 m Höhe vom Boden bei einer Windgeschwindigkeit von 10 m/s gemessen wird.

vermeidenden schädlichen Umwelteinwirkungen; dazu Lühle in NVwZ 1998, 897 (902 f.); Rolshoven in NVwZ 2006, 516 (518) m. w. N. 52 Als besonders störend wird das Vorbeistreichen der Rotorblätter am Mast empfunden, wodurch der Luftstrom unterbrochen wird und an- und abschwellende Geräuschimmissionen entstehen (sog. „Rotorblattschlagen“); dazu Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 68. 53 Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm – TA-Lärm), GMBl 1998, Nr. 26, S. 503 ff. 54 BVerwG in NVwZ 2008, 76 ff.; OVG Münster in ZNER 2005, 342 ff.; OVG Hamburg in NVwZ- RR 2005, 707 (708); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2004, 23 (24); OVG Münster in NVwZ- RR 2004, 408 (409); OVG Münster in NVwZ 2003, 756; BayVGH, Beschluss vom 24.06.2002 – 26 CS 02.809 – zitiert nach Juris, Rn. 7; BayVGH, Beschluss vom 24.06.2002 – 26 CS 02.636 – zitiert nach Juris, Rn. 20; OVG Münster in NVwZ 2002, 1131 (1132); OVG Greifswald in NVwZ 1999, 1238 (1239); OVG Münster in NVwZ 1998, 980 (980 f.); OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. 12. 1998 – 1 M 4727/98 – zitiert nach Juris, Rn. 13; Rolshoven in NVwZ 2006, 516 (518); Lühle in NVwZ 1998, 897 (900); Ohms, Immissionsschutzrecht, Rn. 403 ff.; Jarass, BImSchG, § 48, Rn. 15; Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 69; a. A. noch OVG Münster in NVwZ 1997, 924 (925); OVG Lüneburg in BauR 1987, 297 (299). 55 OVG Münster in NVwZ-RR 2004, 643 (645); OVG Münster in NVwZ 2003, 756 (757); OVG Greifswald in UPR 2003, 232 (233); BayVGH, Beschluss vom 24.06.2002 – 26 CS 02.636 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG Greifswald in NVwZ 1999, 1238 (1239); OVG Greifswald, Beschluss vom 08.03.1999 – 3 M 85/9 – zitiert nach Juris, Rn. 27. 56 Technische Richtlinie für Windkraftanlagen, Teil 1: „Bestimmung der Schallemissionswerte“, Stand: 01. 07. 2006, herausgegeben von der Fördergesellschaft für Windenergie e. V. (FGW); vgl. Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 69; MSWKS NRW, Basisinformationen Wind, S. 193. 57 Gemäß der technischen Richtlinie ist dabei eine Nennleistung der Anlage von 95 % zugrunde zu legen; vgl. auch OVG Münster in NVwZ-RR 2005, 342 (343); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2004, 23 (24); OVG Münster in NVwZ-RR 2004, 408 (409).

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

2. Schattenwurf Die Bewertung der Auswirkungen von Schattenwurf einer Windenergieanlage, insbesondere der periodische Schattenwurf durch die sich drehenden Rotorblätter, erfolgt mittels einer richterrechtlich entwickelten Faustformel. Danach sollen Wohnund Bürogebäude durch Windenergieanlagen bei astronomisch maximaler Beschattungsdauer (worst-case-Betrachtung) in einer Bezugshöhe von 2 m nicht länger als 30 Stunden im Jahr und nicht mehr als 30 Minuten am Tag beeinträchtigt werden.58 Unter Einbeziehung der realistisch zu erwartenden Wetterbedingungen ergibt sich daraus eine maximal zulässige tatsächliche Beschattungsdauer59 von 8 Stunden pro Kalenderjahr und 30 Minuten je Tag.60 Werden diese Richtwerte an einem Immissionsort überschritten, so ist die Anlage mit einer automatischen Abschaltvorrichtung auszurüsten, die die Sonnenscheinzeiten erfasst und zum Zeitpunkt der möglichen Beschattung die Anlage abstellt.61 3. Optische Bedrängung Unter optischen Gesichtspunkten kann von einer Windenergieanlage eine bedrängende Wirkung ausgehen. Neben der imposanten Gesamthöhe der Anlage wird insbesondere der sich drehende Rotor als belästigend empfunden.62 Ein optisch bedrängender Eindruck, der als Verletzung des Gebots der Rücksichtnahme die Zulassung der Windenergieanlage hindert, geht allerdings erst dann von einer Anlage aus, wenn diese das Nachbargrundstück derart abriegelt, dass dort ein Gefühl des „Eingemauertseins“ oder einer „Gefängnishofsituation“63 entsteht. Eine solche Situation kann selbst bei Einhaltung der bauordnungsrechtlichen Abstandsvorschriften entstehen.64 Die obergerichtliche Rechtsprechung betont, dass es bei der Bewertung der optischen Wirkung einer Windenergieanlage auf die jeweiligen Umstände des Einzelfalls ankommt.65 Ab einem Abstand von 300 m zwischen Windenergieanlage und Wohnnut58

OVG Greifswald in NVwZ 1999, 1238 (1239); OVG Lüneburg in NVwZ 2005, 233 (234); Ohms, Immissionsschutzrecht, Rn. 407. 59 Maßgeblich ist die tatsächliche, nicht die astronomisch mögliche Beschattung, denn nur die tatsächliche Beschattung kann auch eine Beeinträchtigung des Nachbarn bewirken; dazu OVG Hamburg in NVwZ- RR 2005, 707 (709). 60 Ohms, Immissionsschutzrecht, Rn. 410; Gem. RdErl. NRW 2005, Windenergie-Erlass, S. 10. 61 Ohms, Immissionsschutzrecht, Rn. 410; OVG Lüneburg in NVwZ 2005, 233. 62 OVG Münster, Beschluss vom 21.01.2005 – 10 B 2397/03 – BeckRS 2005, 25352. 63 OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 521. 64 Hornmann in NVwZ 2006, 969 (972); OVG Hamburg in NVwZ-RR 2005, 521 m. w. N. 65 OVG Münster in DVBl 2006, 1532 (1533 ff.); OVG Münster in ZNER 2006, 361 ff.; OVG Münster, Beschluss vom 12.01.2006 – 8 A 2285/03 – zitiert nach Juris, Rn. 12; OVG Münster, Beschluss vom 02.04.2003 – 10 B 1572/02 – BeckRS 2003, 25107 und Beschluss vom 21.01.2005 – 10 B 2397/03 – BeckRS 2005, 25352; OVG Münster in NJOZ 2005, 3803 (3824); VGH Mannheim in JA 2006, 908 (909).

§ 11 Allgemeines

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zung ist sie jedoch geneigt, von der Wahrung des Gebots der Rücksichtnahme auszugehen.66 II. Bauordnungsrecht 1. Abstandsflächen Zur Vermeidung von Immissionen, insbesondere von Geräuschen und optischen Eindrücken der Bedrängung, erscheint eine gewisse Entfernung der Windenergieanlagen zur sonstigen Bebauung sinnvoll, so dass solche Konflikte mittels Abstandsregelungen zumindest teilweise bereinigt werden können.67 Nach § 5 Abs. 1 S. 1 LBO BW müssen vor den Außenwänden von Gebäuden Abstandsflächen liegen, die von oberirdischen baulichen Anlagen freizuhalten sind. Windenergieanlagen sind zwar keine Gebäude im Sinne der Legaldefinition des § 2 Abs. 2 LBO BW. Auch werden in der LBO BWAbstandsflächenvorgaben hierfür nicht explizit gesetzlich geregelt.68 Von Windenergieanlagen gehen jedoch „gebäudeähnliche Wirkungen“ aus, so dass nach der Rechtsprechung die allgemeinen Abstandsflächenregeln für Gebäude im Sinne des § 5 Abs. 9 LBO BW entsprechende Anwendung finden.69 Zur Berechnung der Abstandsflächen wird als „Wandhöhe“ der Anlage das Maß zwischen der Geländeoberfläche und dem höchsten Punkt der vom Rotor bestrichenen Fläche zu Grunde gelegt.70 Die Tiefe der Abstandsfläche wird senkrecht zur jeweiligen „Wand“ gemessen, § 5 Abs. 4 S. 1 LBO BW, so dass sich die Abstandsfläche als Kreis um den geometrischen Mittelpunkt des Mastes darstellt.71 Ein vermindernder Berechnungsfaktor zur Ermittlung der Abstandstiefe kommt in Betracht, sofern man davon ausgeht, dass bei Windenergieanlagen das sog. „Schmalseitenprivileg“ des § 5 Abs. 8 in Verbindung mit Abs. 7 S. 3 66 OVG Münster, Beschluss vom 21.01.2005 – 10 B 2397/03 – BeckRS 2005, 25352; OVG Münster, Beschluss vom 02.04.2003 – 10 B 1572/02 – BeckRS 2003, 25107; offen gelassen OVG Münster in NOJZ 2005, 3803 (3824). 67 Minning, Rechtsfragen und Standortsteuerung von Windenergieanlagen an Land, S. 118 f. m. w. N. 68 So jedoch in Nordrhein-Westfalen (§ 6 Abs. 10 S. 2 BauO NRW) und in Sachsen-Anhalt (§ 6 Abs. 10 S. 2 SachsAnhBO). 69 BayVGH in BayVBL 2000, 630; OVG Münster in NVwZ 1998, 978 ff.; OVG Greifswald in DÖV 2001, 133; OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2002, 334 (335); Schenk in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 3, Rn. 47 f.; v. Arnim in Schlotterbeck/v. Arnim/Hager, LBO BW, § 5 Rn. 93; Rolshoven in NVwZ 2006, 516 (517) m. w. N. Im Außenbereich erscheint angesichts der vereinzelten Bebauung die Einhaltung von Abständen zu Grundstücksgrenzen zum Schutze des gesetzlichen Zweckes der Abstandsregelung nicht erforderlich; dazu Jeromin in BauR 2003, 820 (827 f.). 70 Schenk in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 3, Rn. 130; v. Arnim in Schlotterbeck/ v. Arnim/Hager, LBO BW, § 5, Rn. 93; OVG Münster in NVwZ 1998, 978 (979); offen gelassen bei VG Karlsruhe in BauR 1997, 627 (628). 71 Jeromin in BauR 2003, 820 (827); Schenk in Reichel/Schulte, Hdb. BauOR, Kap. 130; ausführlich dazu Minning, Rechtsfragen und Standortsteuerung von Windenergieanlagen an Land, S. 118 ff.

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

LBO BW greift.72 Dafür spricht ein Vergleich mit den gesetzlichen Regelungen anderer Länder, die zum Teil bei Windenergieanlagen eine Abstandsfläche von der Hälfte der größten Höhe zugrunde legen.73 2. Bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot Aus bauordnungsrechtlicher Sicht dürfen die Windenergieanlagen gemäß § 11 LBO BW zudem nicht die Umgebung verunstalten und deren beabsichtigte Gestaltung nicht beeinträchtigen. Nach dem Bundesverwaltungsgericht setzt ein „Verunstalten“ eine über die bloße Unschönheit hinausgehende optische Störung voraus. Es bedeutet vielmehr einen hässlichen, das ästhetische Empfinden eines Durchschnittsbetrachters nicht nur beeinträchtigenden, sondern verletzenden Zustand.74 Allein die Neuartigkeit des Vorhabens in der Umgebung und die sich daraus für den Betrachter ergebende Gewöhnungsbedürftigkeit reichen hierfür nicht aus.75 Aufgrund dieses durch das Bundesverwaltungsgericht vorgegebenen engen Verständnisses des Verunstaltungsbegriffs verstoßen Windkraftanlagen regelmäßig nur bei besonders geschmackloser Form- und Farbgebung gegen das Gestaltungsgebot aus § 11 LBO BW.76 III. Naturschutzrecht In den durch Bebauungsplan geregelten Bereichen wird gemäß § 1a BauGB bereits im Bauleitplanverfahren abschließend über die Zulässigkeit von und den Ersatz für naturschutzrechtliche Beeinträchtigungen entschieden, § 21 Abs. 1, Abs. 2 BNatschG.77 Für Vorhaben im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB sind die naturschutzrechtlichen Eingriffs- und Ausgleichsregelungen gemäß § 21 Abs. 2 ACHTUNGREBNatSchG ebenso keine Zulassungsvoraussetzung. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich somit ausschließlich auf Vorhaben, die im Außenbereich nach § 35 BauGB errichtet werden. Als bauliche Anlage im Sinne von § 2 Abs. 1 LBO BW ist die Errichtung einer Windenergieanlage im Außenbereich gemäß § 20 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 NatSchG BW ein Eingriff in Natur und Landschaft. Die daraus resultierenden Rechtsfolgen regelt § 21 NatSchG BW. 72 So OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2002, 334 (335); a. A. OVG Münster in NVwZ 1998, 978 (980), OVG Münster in NVwZ 1997, 924 (925); offen gelassen bei OVG Greifswald in DÖV 2001, 133 (134). 73 Vgl. § 6 Abs. 10 S. 3 NW BauO, § 6 Abs. 10 S. 3 SachsAnhBO. 74 Grundlegend BVerwGE 2, 172 (176); E 17, 322 (326). 75 BVerwG in NJW 1983, 2713 (2715); BVerwGE 55, 369 (386); Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 55. 76 Berendes in ZfBR 1997, 21 (22). 77 Ausführlich dazu Wolf in ZUR 2002, 331 (336); Lütkes in BauR 2003, 983 (990); Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 59.

§ 11 Allgemeines

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Gemäß § 21 Abs. 1 NatSchG BW sind zunächst solche Eingriffe unzulässig, deren Eingriffsfolgen vermeidbar sind. Hinsichtlich der Windenergieanlage selbst können lediglich durch eine besondere Farb- und Materialauswahl zur Vermeidung von Lichtreflexen gewisse Eingriffsfolgen vermieden werden.78 Eine Änderung der Gesamtkonstruktion von Fundament, Turm oder Rotor der Anlage scheidet im Allgemeinen aus, wenn eine gewisse Leistung der Anlage erreicht werden soll.79 Vermeidbar ist ein Eingriff jedoch, wenn in der Umgebung ein ähnlich geeigneter Standort vorhanden ist, der sich, beispielsweise aufgrund von Vorbelastungen, als weniger beeinträchtigend für Natur und Landschaft darstellt.80 Unvermeidbare Eingriffe durch Windenergieanlagen müssen nach § 21 Abs. 2 NatSchG BW ausgeglichen werden. Entscheidend ist, dass unter Wahrung des funktionellen Zusammenhangs eine Wiederherstellung des vor dem Eingriff bestehenden Zustandes erfolgt. Der Ausgleich muss dabei nicht notwendig an dem Standort des Eingriff stattfinden.81 In Betracht kommen Ausgleichsmaßnahmen wie zum Beispiel die Bepflanzung von Fundamenten und Kabelgewerk mit heimischen Pflanzen.82 Bei Vorhaben, die aufgrund ihres exponierten Standorts, ihres Umfangs oder sonstiger Faktoren besonders beeinträchtigend wirken, ist ein solcher Ausgleich jedoch ausgeschlossen.83 Ein unvermeidbarer und nicht ausgleichbarer Eingriff ist unzulässig, wenn wesentliche Belange des Naturschutzes, der Landschaftspflege oder der Erholungsvorsorge entgegenstehen.84 In ökologisch besonders hochwertigen und daher besonders geschützten Gebieten nach §§ 26 - 33 NatSchG BW ergibt die Abwägungsentscheidung in der Regel die Unzulässigkeit der Windenergieanlage.85 Bei der Errichtung einer Windenergieanlage in einem Schutzgebiet „natura 2000“86 gemäß den §§ 36 - 40 NatSchG BW ist – sofern das Vorhaben geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen – eine besondere Verträglichkeitsprüfung erforderlich. Ein Vorhaben ist demzufolge aufgrund von § 38 Abs. 2 NatSchG BW unzulässig, wenn es die 78

Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 57. Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 151. 80 Quambusch in BauR 2003, 635 (638); Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 151; Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 57. 81 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 19 Rn. 13. 82 Dazu Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 57; kritisch zu der Möglichkeit des Ausgleichs bzw. der Kompensation von Beeinträchtigungen durch Windenergieanlagen zumindest in unvorbelasteten Gebieten Quambusch in BauR 2003, 635 (638). 83 Zu einem Windparkvorhaben mit vier Windenergieanlagen an einem exponiert liegenden und unberührten Standort vgl. VGH Mannheim in NVwZ 2000, 1063 ff. 84 Zu den zentralen abwägungserheblichen Belangen vgl. Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 58. 85 Quambusch in BauR 2003, 635 (645). 86 Gemeinschaftsrechtliche Grundlage hierfür sind die Richtlinien 79/409/EWG (Vogelschutzrichtlinie) und 92/43/EWG (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie); dazu Kratsch/Schumacher, Naturschutzrecht, S. 132 ff. 79

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

für das Gebiet festgelegten spezifischen Erhaltungsziele oder den Schutzzweck erheblich beeinträchtigen kann.87 Unter engen Voraussetzungen kommen auch hier Ausnahmen in Betracht, § 38 Abs. 3 NatSchG BW. Sofern die Abwägung eine Zurückstellung der Naturschutzbelange zugunsten des Vorhabens ergibt, sieht das Gesetz als weitere Maßnahme die Kompensation der Beeinträchtigungen durch eine Ersatzmaßnahme zugunsten des Naturhaushaltes vor, § 21 Abs. 3 S. 2 NatSchG BW. Falls dies ebenfalls nicht möglich ist, ist eine Ausgleichsabgabe an einen Naturschutzfond zu leisten, § 21 Abs. 5, Abs. 6 ACHTUNGRENatSchG BW.

§ 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen und die Steuerung durch raumordnerische Vorgaben Neben den dargestellten fachgesetzlichen Vorgaben sind bei der Genehmigung von Windenergieanlagen insbesondere die Vorgaben zu beachten, die sich in bauplanungsrechtlicher Hinsicht ergeben. Das hohe Konfliktpotential von Windenergieanlagen, welches nicht nur der Höhe des heute kommerziell genutzten Anlagentyps, sondern auch der vermehrten Errichtung in Windparks zuzuschreiben ist, erfordert zudem regelmäßig eine sorgfältige Standortauswahl durch umweltverträgliche Planungen.88 Dies ist nicht nur Aufgabe der gemeindlichen Bauleitplanung, sondern insbesondere auch der übergeordneten Landesplanung.89 Im Folgenden soll daher zum einen untersucht werden, wie die Errichtung einer Windenergieanlage bauplanungsrechtlich zu beurteilen ist, zum anderen, auf welche Weise die Vorgaben der Raumordnung, insbesondere in Form der Raumordnungsziele, dabei in die Genehmigungsentscheidung einbezogen werden. Wie bereits dargestellt,90 erfolgt dies gemäß § 4 Abs. 4 S. 1, Abs. 5 ROG nach den Vorgaben des Fachgesetzes, das heißt – je nach bauplanungsrechtlicher Beurteilung – entweder als Konkretisierung öffentlicher Belange oder mittels „echter“ Raumordnungsklauseln. Die im Rahmen der Untersuchung abstrakt dargestellten Wirkungsweisen der Raumordnungserfordernisse in der Genehmigungsentscheidung von Vorhaben einzelner Privater91 werden so am Beispiel der öffentlich-rechtlichen Genehmigung von Windenergieanlagen deutlich.

87 Wird beispielsweise eine besondere Baumart in dem Gebiet geschützt, so wirkt sich die Errichtung und der Betrieb einer Windenergieanlage darauf nicht zwangsläufig negativ aus. Bei der Festlegung eines Vogelschutzgebietes ist hingegen von einer Beeinträchtigung auszugehen; dazu Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 60 und zu den Auswirkungen von Windenergieanlagen auf die Vogelwelt S. 84 ff. 88 s. o. § 4 B. II. 89 Wolf in ZUR 2002, 331 (334). 90 s. o. §§ 6 und 7. 91 Vgl. insbesondere §§ 6 – 9.

§ 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte

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A. Anwendbarkeit I. §§ 29 ff. BauGB Nach § 29 Abs. 1 BauGB gelten die §§ 30 - 37 BauGB insbesondere für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben. Die bauplanungsrechtlichen Regelungen sind somit im Rahmen der Zulassung zu beachten, wenn es sich bei den Windenergieanlagen um bauliche Anlagen handelt. Nach dem Bundesverwaltungsgericht sind bauliche Anlagen nach § 29 Abs. 1 BauGB in einer auf Dauer gedachte Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden und weisen eine gewisse bodenrechtliche Relevanz auf, so dass sie das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorrufen können.92 Windenergieanlagen sind solche baulichen Anlagen, da sie durch die tief im Boden verankerten Fundamente fest mit dem Erdboden verbunden sind und bauplanungsrechtlich relevante Belange beeinträchtigen können.93 II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen Die Raumordnungserfordernisse können schon aufgrund der sachlich-gegenständlichen Kompetenzbegrenzung ihres Aufgabenbereichs – zumindest aus eigener, raumordnungsrechtlicher Kompetenz – nur für solche Planungen und Maßnahmen Geltung beanspruchen, die „raumbedeutsam“ sind.94 Um an die Erfordernisse der Raumordnung gebunden zu sein, müssen die Windenergieanlagen somit raumbedeutsam sein, mithin gemäß § 3 Nr. 6 ROG Raum in Anspruch nehmen bzw. die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflussen. Windenergieanlagen sind aufgrund ihrer schmalen Silhouette in der Regel nicht in erheblichem Maße raumbeanspruchend,95 so dass für die Beurteilung der Raumbedeutsamkeit insbesondere die Beurteilung ihrer raumbeeinflussenden Wirkung maßgeblich ist. Diese bemisst sich nicht pauschal nach Größe oder Anzahl der Anlagen, sondern wird vielmehr wesentlich von den Gegebenheiten des Planungsraumes, insbesondere von dessen Größe und Beschaffenheit, beeinflusst.96 Je exponierter oder empfindlicher der beabsichtigte Standort ist, desto schwerer wiegt die Beeinflussung

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Grundlegend BVerwGE 44, 59 (62). Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 119; Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 35; Wolf in ZUR 2002, 331 (334). 94 s. o. § 1 B. 95 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 248. 96 OVG Lüneburg, Urteil vom 24.01.2008 – 12 LB 44/07 – zitiert nach Juris, Rn. 43; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 239 f.; Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (433). 93

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

durch die Errichtung von Windenergieanlagen.97 Schon eine einzelne Windenergieanlage kann so nach den konkreten Umständen des Einzelfalls raumbedeutsam sein, wenn sie aufgrund ihrer Dimension, ihres Standorts oder ihrer Auswirkungen auf bestimmte Raumordnungsziele – wie den Schutz von Natur und Landschaft – entsprechende Auswirkungen auf ihre Umwelt hat.98 Sofern die sog. Windenergieerlasse der Länder bestimmte Grenzen für die Raumbedeutsamkeit regeln, beispielsweise hinsichtlich der Größe der Anlagen,99 haben diese lediglich indizielle Bedeutung und entbinden nicht von der konkreten Einzelfallbetrachtung durch die Träger der Regionalplanung.100 In der Regel haben die Windenergieanlagen des heute gängigen kommerziell genutzten Anlagentyps weitreichende Auswirkungen auf die umliegenden Bereiche. Die Anlagen haben regelmäßig eine Gesamthöhe von mehr als 100 m, einen Rotordurchmesser von über 60 m und werden an besonders windhöffigen und damit exponierten Standorten errichtet.101 Die bei der Verwirklichung solcher Vorhaben auftretenden Folgen sind für die nähere Umgebung regelmäßig beträchtlich. Um nur ein Beispiel zu nennen, sind zum Schutz vor Immissionen von der Bebauung entsprechende Abstände einzuhalten.102 Nicht zuletzt sind auch siedlungsstrukturelle Auswirkungen zu erwarten, da die im Einwirkungsbereich der Anlage liegenden Flächen insbesondere für eine Wohnnutzung an Attraktivität und damit an Wert verlieren. Unabhängig von ihrem konkreten Umfang und den zu erwartenden Auswirkungen auf das Plangebiet ist eine Windenergieanlage raumbeeinflussend und damit raumbedeutsam, wenn sie die Funktion eines Gebiets beeinflusst. Damit sind insbesondere die in den Raumordnungsplänen gemäß § 7 Abs. 4 ROG ausgewiesenen Gebiete angesprochen,103 so dass eine Windenergieanlage, die entweder innerhalb eines Vorranggebiets der ausgewiesenen Nutzung widerspricht oder außerhalb eines Eignungsgebiets verwirklicht werden soll, in jedem Fall als raumbedeutsam einzustufen ist. Auch wenn bei der Beurteilung grundsätzlich ausschließlich auf das konkret beabsichtigte Vorhaben abzustellen ist, kann sich die Raumbedeutsamkeit auch erst aus einer Gesamtbetrachtung mit weiteren Anlagen ergeben. Zum einen kann aufgrund 97 OVG Koblenz, Urteil vom 24. 07.2003 – 1 A 10371/02 – zitiert nach Juris, Rn. 17; BVerwG in BauR 2003, 837; OVG Koblenz in NuR 2002, 415. 98 BVerwGE 118, 33 (35 f.); BVerwG in BauR 2003, 837; OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 12 LC 18/07 – zitiert nach Juris, Rn. 43; OVG Lüneburg in ZNER 2004, 204; OVG Koblenz, Urteil vom 24.07.2003 – 1 A 10371/02 – zitiert nach Juris, Rn. 17; VG Sigmaringen, Urteil vom 25. 07. 2007 – 5 K 166/05 – zitiert nach Juris, Rn. 34. 99 Nach Punkt 2.2 des Windenergieerlasses NRW 2005 soll beispielsweise eine Einzelanlage von mehr als 50 m Höhe in der Regel als raumbedeutsam anzusehen sein. 100 Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 84; Jeromin in BauR 2003, 820 (824); Wagner in UPR 2001, 413 (417). 101 Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (132). 102 s. o. § 11 B. II. 1. 103 Spieker, Raumordnung und Private, S. 110 m. w. N.

§ 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte

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der negativen Vorbelastung eines Gebietes eine für sich genommen räumlich unbedeutsame Windenergieanlage in der Gesamtbetrachtung mit bereits vorhandenen Anlagen der gleichen Art die Schwelle der Raumbedeutsamkeit überschreiten. Allerdings muss die hinzukommende Anlage eine spürbare Veränderung der räumlichen Situation ergeben.104 Zum anderen kann sich die Raumbedeutsamkeit daraus ergeben, dass konkrete Anhaltspunkte für eine Vorbildwirkung der Anlage vorliegen. Die Anlage wird dann selbst als raumbedeutsam eingestuft, wenn aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes weitere Vorhaben zur Genehmigung anstehen, die zusammen mit der als Vorbild dienenden Anlage in der Summe raumbeanspruchend oder raumbeeinflussend sind. Eine raumordnungsrechtliche Gesamtbetrachtung der Vorhaben ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn die Anlagen in einem engen räumlichen und zeitlichen Zusammenhang errichtet werden und damit zu einer Einheit zusammenwachsen.105 Eine reine Vorbildwirkung auf möglicherweise zu erwartende Genehmigungsanträge ist nicht ausreichend.106

B. Bauplanungs- und raumordnungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen I. Innenbereich 1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Windenergieanlagen im Innenbereich Im bebauten Innenbereich spielen die Windenergieanlagen des heute gängigen Anlagentyps praktisch kaum noch eine Rolle.107 Sofern der Bebauungsplan keine bestimmte Festsetzung zur Windenergienutzung trifft,108 können Windenergieanlagen lediglich als Nebenanlage im Sinne des § 14 BauNVO zulässig sein. Darunter fallen gemäß § 14 Abs. 2 BauNVO zunächst diejenigen Anlagen, die keinen Strom in das öffentliche Netz einspeisen, sondern Baugebiete der Gemeinde mit Elektrizität versorgen. Sonstige Anlagen können gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 BauNVO als untergeordnete Nebenanlagen zugelassen werden, die alleine die Funktion haben, dem Nut-

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Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 246. 105 BVerwGE 118, 33 (36). 106 BVerwGE 118, 33 (36); Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (132); Reidt in ZfBR 2004, 430 (433); Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 84; a. A. noch Runkel in DVBl 1997, 275 (279); Wagner in UPR 1996, 370 (375); undifferenziert OVG Koblenz in BauR 2002, 1053 (1054). 107 Dazu Wolf in ZUR 2002, 331 (332). 108 Zu den Festsetzungsmöglichkeiten für Windenergieanlagen im Bebauungsplan vgl. § 14 A) I. 1.

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

zungszweck der Hauptanlage zu dienen.109 Dazu ist außerdem eine räumlich-gegenständliche Abhängigkeit erforderlich, die auf den ersten Blick eine optische Unterordnung der Anlage deutlich werden lässt. Einen derartigen funktionalen und räumlichen Bezug weisen die kommerziell genutzten Windenergieanlagen der heutigen Generation regelmäßig nicht auf. Kleinere Anlagen zur Eigenversorgung finden sich allenfalls vereinzelt bei landwirtschaftlichen Betrieben. Darüber hinaus dürfen die Windenergieanlagen als untergeordnete Nebenanlagen im beplanten Innenbereich der Eigenart des Baugebiets nicht widersprechen. Maßgebliches Beurteilungskriterium ist hierbei, ob das Gebiet für die Errichtung einer Windenergieanlage ausreichend weiträumig oder aufgelockert bebaut ist.110 Die heute typischen Großwindanlagen von über 100 m Nabenhöhe, die häufig in großer Anzahl in Windparks errichtet werden, werden sich in der Regel nicht in die Umgebungsbebauung einfügen.111 Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, also im unbeplanten Innenbereich, muss sich die Windenergieanlage gemäß § 34 Abs. 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Windenergieanlagen werden in der Regel schon aufgrund ihrer Höhe den durch die Umgebung vorgegebenen Rahmen überschreiten. Da die Vorschrift jedoch auf die Sicherung eines harmonischen Gesamtbildes abzielt, schließt alleine die Fremdartigkeit eines Vorhabens in dem Gebiet dessen Sich-Einfügen nicht aus.112 Entscheidend für die Zulassung ist vielmehr, dass die Windenergieanlage keine bodenrechtlich relevanten Spannungen hervorruft oder erhöht, die aufgrund ihrer Wirkung das Bedürfnis einer planerischen Vorklärung auslösen.113 Tatsächlich erfüllen diese Anforderungen meist nur solche Anlagen, die auch als untergeordnete Nebenanlagen im Sinne des § 14 Abs. 1 BauNVO eingeordnet werden können.114 Wie bereits ausgeführt, ist eine solche Einordnung angesichts der heutigen Dimension von Windenergieanlagen selten der Fall. Der heute gängige Typ einer kommerziell genutzten Windenergieanlage fügt sich daher in der Regel nicht in die vorhandene Bebauung ein, woran die Zulassung solcher Vorhaben dann auch scheitert. 109 In Betracht kommt z. B. die Eigenversorgung eines Einfamilienhauses; vgl. dazu Lühle in NVwZ 1998, 897 (899); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1472); Pöttinger in DÖV 1984, 100 (101). 110 BVerwG in NJW 1983, 2713 (2714); VGH Mannheim in NuR 1999, 43 (44); Berendes in ZfBR 1997, 21; Ogiermann in NVwZ 1993, 964 (965); Veelken in BauR 1993, 149 (150); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1473); Pöttinger in DÖV 1984, 101 (102). 111 Jeromin in BauR 2003, 820 (821). 112 Grundlegend BVerwGE 55, 369 (386); BVerwG in NVwZ 1983, 2713 (2715); Berendes in ZfBR 1997, 21 (23); Ogiermann in NVwZ 1993, 964 (965); Veelken in BauR 1993, 149 (151); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1473); Pöttinger in DÖV 1984, 100 (103). 113 BVerwG in NVwZ 1981, 2426 (2427); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1473); Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 55. 114 Wolf in ZUR 2002, 331 (336); Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (428); Ogiermann in NVwZ 1993, 964 (965).

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2. Wirkung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Innenbereich a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans Im Geltungsbereich eines – qualifizierten, vorhabenbezogenen oder einfachen – Bebauungsplans besteht gemäß § 30 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 BauGB ein gebundener Anspruch des Antragstellers auf Genehmigung der Windenergieanlage, wenn diese mit den Festsetzungen des Bebauungsplans in Einklang steht und die Erschließung gesichert ist. Dies gilt auch dann, wenn das Vorhaben zu den Zielen oder sonstigen Erfordernissen der Raumordnung im Widerspruch steht.115 Die Raumordnungserfordernisse entfalten ohne entsprechende Anordnung durch eine raumordnerische oder fachgesetzliche Raumordnungsklausel schon aus kompetenzrechtlichen Gründen keine unmittelbaren Bindungswirkungen für Private.116 Dementsprechend können sie in der Genehmigungsentscheidung für Einzelvorhaben aus sich selbst heraus keine Ausschlusswirkung entfalten. Wie bereits im ersten Teil der Untersuchung festgestellt,117 sind die öffentlichen Stellen jedoch bei ihren Planungen gemäß § 4 Abs. 1, Abs. 2 ROG bzw. § 1 Abs. 4 BauGB an die Erfordernisse der Raumordnung gebunden. Sofern aufgrund dieser Bindungen eine Anpassung des Bebauungsplans an die Raumordnungsziele erfolgt ist, fließen die raumordnerischen Inhalte zumindest mittelbar in die Genehmigungssituation für Windenergieanlagen im Innenbereich mit ein. Diese vermittelte Wirkungsweise wurde im Rahmen der Untersuchung als die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnungserfordernisse gegenüber Privaten bezeichnet. Eine unmittelbare Anbindung an die Raumordnungsziele kann allenfalls im Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplans erfolgen, für den gemäß § 30 Abs. 3 BauGB hinsichtlich der nicht geregelten Inhalte auf die §§ 34, 35 BauGB zurückzugreifen ist. Sofern dabei – mangels entsprechender Festsetzungen im Bebauungsplan – die Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ergänzend zur Anwendung kommt, entfalten die Raumordnungsziele dieselben Wirkungen wie im Rahmen der Genehmigung einer Windenergieanlage im bauplanungsrechtlichen Außenbereich.118

115 Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 30 Rn. 11; Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, J 630, S. 12. 116 s. o. § 1 A. und § 3 C. II. 117 s. o. § 3 C. II. 1. 118 Reidt in ZfBR 2004, 430 (431); zur Wirkung der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB bei der Genehmigung von Windenergieanlagen sogleich in § 12 B) II. 3. b).

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b) Im Rahmen von Ausnahmen und Befreiungen Steht die zur Genehmigung gestellte Windenergieanlage mit den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht im Einklang, so kommt eine Zulassung nur in Betracht, wenn zugunsten des Vorhabens eine Ausnahme im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB greift oder wenn von den Festsetzungen befreit werden kann, § 31 Abs. 2 BauGB. Zu untersuchen ist, ob Ziele der Raumordnung auf die Gewährung einer Planabweichung Einfluss nehmen können. aa) Raumordnungsziele bei Gewährung einer Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB Eine Ausnahme kann für das Windenergievorhaben nur dann zugelassen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür in dem maßgeblichen Bebauungsplan ausdrücklich festgelegt sind. Es handelt sich somit um einen Bestandteil des Bebauungsplans selbst, mithin ein dem Plan immanentes Institut.119 Sieht der Bebauungsplan für den konkreten Fall keine Ausnahme vor, so kann auch dann keine Planabweichung nach § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen werden, wenn dies im Widerspruch zu den Zielen der Raumordnung steht.120 Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ausnahme vor, steht es im Ermessen der Genehmigungsbehörde, die Ausnahme zu gewähren. Da diese Entscheidung quasi die planerischen Festsetzungen im atypischen Einzelfall konkretisiert, können hierfür jedoch nur städtebauliche Gründe maßgeblich sein. Die Einbeziehung raumordnerischer Ziele oder sonstiger Erfordernisse wäre dagegen sachfremd und würde einen Ermessensfehlgebrauch121 darstellen. Letztlich können Raumordnungsziele die Erteilung einer Ausnahme von den bebauungsplanerischen Festlegungen gemäß § 31 Abs. 1 BauGB nicht beeinflussen.122 bb) Raumordnungsziele bei Gewährung einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB Die in § 31 Abs. 2 BauGB vorgesehene Befreiung regelt die Möglichkeit der Planabweichung in den vom Planungsträger nicht vorhergesehenen und damit auch nicht planbaren Sonderfällen.123 Sie gewährleistet noch mehr als das Institut der Ausnahme eine, mit Blick auf die Besonderheiten des Einzelfalls notwendige, flexible Rechtsanwendung. Wann zugunsten einer Windenergieanlage eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans eingreift, wird – anders als bei der Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB – nicht innerhalb des Planes geregelt, sondern 119 Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 31 Rn. 24; Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 1698. 120 Reidt in ZfBR 2004, 430 (431). 121 Dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 22. 122 Reidt in ZfBR 2004, 430 (431). 123 Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 31 Rn. 25.

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durch das Gesetz selbst. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiung als planexternes Institut erfassen somit auch Umstände, die außerhalb des Bebauungsplans liegen.124 § 31 Abs. 2 BauGB benennt vielmehr drei Befreiungstatbestände, die alle unter den Vorbehalt gestellt sind, dass die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Die Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen bedeutet, dass alle im Rahmen der Bauleitplanung heranzuziehenden Belange mit städtebaulichem Bezug mit der Befreiung im Einklang stehen müssen.125 Die Erteilung der Befreiung darf dabei auch nicht anderen Vorschriften des Baugesetzbuchs widersprechen.126 Steht eine raumbedeutsame Windenergieanlage im Widerspruch zu den Zielen der Raumordnung oder würde sich durch die Befreiung eine Nutzung im Geltungsbereich eines nicht zielkonformen Bebauungsplanes noch weiter verfestigen, so stehen einer Befreiung aufgrund eines Verstoßes gegen das Zielanpassungsgebot aus § 1 Abs. 4 BauGB in der Regel öffentliche Belange entgegen; sie wäre unzulässig.127 Die Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen im Rahmen des § 31 Abs. 2 BauGB stellt dabei eine sog. „Gemeinwohlklausel“ dar, die im Sinne des § 4 Abs. 4 ROG128 die Berücksichtigung der Raumordnungsziele auf fachgesetzlicher Grundlage anordnet. Dazu kommt, dass eine Befreiung nur gewährt werden kann, wenn die Grundzüge der Planung dadurch nicht berührt werden. Diese Einschränkung sichert alle Planinhalte, die zur Grundkonzeption des Bebauungsplans gehören, mit Blick auf die Anpassungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB damit auch die Zielvorgaben der Raumordnungsplanung.129 Widerspricht das Windenergievorhaben somit Raumordnungszielen, wird die Erteilung einer Befreiung in der Regel nicht in Betracht kommen, weil dies die Grundzüge der Planung berühren würde und außerdem öffentliche Belange damit nicht vereinbar wären. c) Im unbeplanten Innenbereich Im unbeplanten Innenbereich sind die Ziele der Raumordnung in der Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen unbeachtlich. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Genehmigung sind in § 34 Abs. 1 BauGB abschließend per Gesetz geregelt.130 Für ein Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung kommt es dabei ausschließlich auf die optische Wahrnehmung an, auf die ein möglicher Wider-

124

Reidt in ZfBR 2004, 430 (431). Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 31 Rn. 56. 126 Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 31 Rn. 58. 127 Reidt in ZfBR 2004, 430 (431). 128 s. o. § 6. 129 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 244. 130 Lediglich bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben können Ziele der Raumordnung ggf. über § 34 Abs. 2 BauGB i. V. m. § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO bedeutsam werden; s. o. § 4 B. I. 125

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spruch zu den Zielen der Raumordnung keine Auswirkungen hat.131 Auf Rechtsfolgenseite besteht bei Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen ein gebundener Anspruch auf Zulassung, so dass auch hier die Raumordnungsziele keinen Einfluss auf die Genehmigungsentscheidung nehmen.

II. Außenbereich Aufgrund des hohen Konfliktpotentials von Windenergieanlagen kommt die Errichtung solcher Vorhaben insbesondere im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB in Betracht. Die Standortwahl außerhalb bebauter Bereiche entspricht der technischen und ökonomischen Entwicklung hin zu besonders leistungsstarken, kommerziell genutzten Windenergieanlagen. Im Außenbereich finden sich hierfür meist die günstigeren Standortbedingungen für einen effektiven Betrieb der Anlagen.132 Ebenso stellen sich weniger Probleme hinsichtlich der dargestellten Beeinträchtigungen für die nähere Umgebung, sofern entsprechende Abstände zu den Wohnbebauungen eingehalten werden.133 1. Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben im Außenbereich Gerade vor dem Hintergrund, dass die Errichtung kommerziell genutzter Windenergieanlagen sinnvoll nur im Außenbereich in Betracht kommt und mit dem Ziel, ein politisches Signal zur Förderung regenerativer Energien zu geben,134 hat der Gesetzgeber bei der Novellierung des Baugesetzbuchs im Jahre 1997135 entschieden, dass Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB nunmehr im Außenbereich privilegiert zulässig sind. Bis zu dieser Gesetzesänderung kam eine Privilegierung nur in Betracht, wenn die Windenergieanlage gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB Strom ausschließlich in das öffentliche Netz einspeiste oder Nebenanlage eines privilegierten Betriebs gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB war.136 Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB scheiterte die Zulassung einer (auch) privat genutzten WindACHTUNGREenerACHTUNGREgieanlage regelmäßig daran, dass sich die Anlage nicht in die Eigenart der Umgebung einfügte oder sonstige Belange des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt wurden.137 131

Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 34 Rn. 74. Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (428). 133 Zum Konfliktpotential von Windenergieanlagen und den fachgesetzlichen Vorgaben s. o. § 11 B. 134 BT Drs. 13/2208 und BT Drs. 13/4978. 135 Sog. „Windenergienovelle“, BauGB-ÄndG vom 30. 07. 1996, BGBl. 1996, Bd. I, S. 1189; kritisch dazu Quambusch in BauR 2003, 625 ff.; Mock in NVwZ 1999, 937 (939 f.). 136 BVerwGE 67, 33 (35 f.); E 96, 95 ff.; umfassend Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 96 ff. m. w. N. 137 Wolf in ZUR 2002, 331 (337); Ogiermann in NVwZ 1993, 964 (966); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1475 ff.); Battis/Krieger in NuR 1982, 137 (138). 132

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Unter diesen rechtlichen Rahmenbedingungen war die Zulassung von Windenergieanlagen im Außenbereich deutlich eingeschränkt, so dass es zu einem Stillstand der Genehmigungsverfahren kam.138 Dies stand im Widerspruch zu dem förderpolitischen Ansatz des Energieeinspeisungsgesetzes, so dass sich der Gesetzgeber veranlasst sah, die Angelegenheit in die Hand zu nehmen.139 Durch die Aufnahme in den Katalog der privilegiert zulässigen Vorhaben sind Windenergieanlagen nunmehr grundsätzlich gesetzesmäßig dem Außenbereich zugewiesen.140 Einem solchen Vorhaben kann nur dann die Genehmigung versagt werden, wenn öffentliche Belange entgegenstehen oder die Erschließung nicht gesichert ist. 2. Bauplanungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen im Außenbereich Öffentliche Belange, die einer Windenergieanlage im Außenbereich entgegenstehen können, sind exemplarisch in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zusammengestellt. Die Belange beziehen sich dem Wortlaut nach zwar auf § 35 Abs. 2 BauGB und damit auf die „sonstigen“ Außenbereichsvorhaben, sind jedoch nach einhelliger Auffassung auch bei der Beurteilung privilegierter Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB heranzuziehen.141 In Abgrenzung zu den sonstigen Außenbereichsvorhaben müssen sie jedoch dem privilegierten Vorhaben „entgegenstehen“, was gegenüber der schlichten „Beeinträchtigung“ im Hinblick auf die Durchsetzungskraft des Vorhabens einen qualitativ verstärkenden Unterschied bedeutet.142 Bei der Bewertung, ob der Genehmigung einer Windenergieanlage öffentliche Belange entgegenstehen, ist eine Abwägung zwischen dem geplanten Vorhaben und den von ihm berührten Belangen vorzunehmen.143 Dabei sind Art und Umfang der Beeinträchtigung jedes öffentlichen Belangs gesondert zu überprüfen, so dass ein entgegenstehender Belang nicht durch einen Vorteil auf anderer Ebene im Sinne einer Saldierung aufgewogen werden kann.144

138

Lüers in ZfBR 1996, 297. BT Drs. 13/2208 und BT Drs. 13/4978; zum ganzen Wolf in ZUR 2002, 331 (337); Lüers in ZfBR 1996, 297 ff. m. w. N. 140 Grundlegend BVerwGE 28, 148 (150); Rolshoven in NVwZ 2006, 516; Wolf in ZUR 2002, 331 (337). 141 BVerwGE 68, 311 (313); Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 9 m. w. N. 142 BVerwGE 28, 287 (290); E 48, 109 (114); BVerwG in DÖV 1979, 905 f.; Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (438); Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2150 m. w. N. 143 BVerwGE 28, 148 (151); Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2150; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 45. 144 BVerwGE 42, 8 (14 f.); Wolf in ZUR 2002, 331 (337); Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 47; Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 107 f. 139

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a) Darstellungen des Flächennutzungsplans, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 3 BauGB Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans als öffentlicher Belang in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB verstehen sich als „Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten“145 und können einem ihnen widersprechenden Vorhaben entgegenstehen. Da der Gesetzgeber durch die Privilegierung der Windenergieanlagen die grundsätzliche Zulässigkeit der Vorhaben im Außenbereich signalisiert hat, müssen die entgegenstehenden Darstellungen des Flächennutzungsplans – anders als bei sonstigen Vorhaben – von besonderer Qualität sein.146 In Betracht kommt insoweit lediglich eine ergänzende Entscheidung über den konkreten Standort des Vorhabens im Außenbereich.147 Damit können nur solche Darstellungen in Flächennutzungsplänen einem privilegierten Windenergievorhaben entgegenstehen, die eine hinreichend konkrete Standortaussage treffen und somit über die „generelle Planung“ in § 35 Abs. 1 BauGB hinausgehen.148 Dies gilt nur dann, wenn die Darstellungen im Flächennutzungsplan eindeutig der Windenergienutzung an diesem Standort widersprechen.149 In Erweiterung dieser Steuerungsmöglichkeit hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Gemeinde im Flächennutzungsplan Bodenabbaukonzentrationszonen für konkrete Nutzungen im Außenbereich festlegen kann.150 Die Darstellung der Konzentrationszonen beinhaltet gleichzeitig den Ausschluss dieser Nutzungen an einer anderen Stelle des Plangebiets und kann als öffentlicher Belang einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen.151 Damit legte die Rechtsprechung den Grundstein für das heute in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB gesetzlich verankerte Steuerungsinstrumentarium der Flächennutzungs- sowie Raumordnungsplaner bei privilegierten Außenbereichsvorhaben. Welche Auswirkungen sich daraus für die Genehmigungsentscheidung über Windenergieanlagen im Außenbereich ergeben, wird im Zusammenhang mit der Ausweisung von Konzentrationszonen im Raumordnungsplan näher erörtert.152

145

BVerwG in NVwZ 1991, 262 (263); BVerwGE 26, 287 (291). BVerwGE 68, 311 (315); insoweit auch noch E 28, 148 (151 f.). 147 BVerwG in NVwZ 1998, 960; BVerwG in NVwZ 1991, 161; BVerwGE 68, 311 (315); a. A. noch BVerwGE 28, 148: Das BVerwG ging hier davon aus, dass aufgrund der „generellen Planung“ im Außenbereich in § 35 Abs. 1 BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans dem Vorhaben nicht entgegenstehen könnten. 148 BVerwGE 68, 311 (315); E 77, 300 (302); Wagner in UPR 1996, 370 (374). 149 Wagner in UPR 1996, 370 (373); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 85. 150 BVerwGE 77, 300 (303 f.); E 79, 317 (323). 151 BVerwGE 77, 300 (304). 152 Vgl. sogleich in § 12 B. II. 3. b), § 13. 146

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b) Schädliche Umwelteinwirkungen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB Öffentliche Belange stehen einem privilegierten Windenergievorhaben des Weiteren entgegen, wenn es schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt ist, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB. Der Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen bestimmt sich nach herrschender Meinung parallel zu § 3 BImSchG,153 so dass insoweit auf die Ausführungen zu den fachgesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen verwiesen werden kann.154 In Bezug auf immissionsschutzrechtliche Konflikte ist der öffentliche Belang in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB Ausformung des nachbarschützenden Rücksichtnahmegebots.155 c) Schutz von Natur und Landschaft, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Die gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 Alt. 1 BauGB einzustellenden Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege können der Genehmigung einer Windenergieanlage im Außenbereich entgegenstehen, wenn die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach dem Bundesnaturschutzgesetz negativ betroffen sind.156 Das Bundesverwaltungsgericht hat deutlich gemacht, dass die naturschutzbezogenen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB unabhängig neben den Anforderungen des Naturschutzrechts stehen und die Normen grundsätzlich eine unterschiedliche Schutzrichtung verfolgen.157 Da dennoch praktisch kaum Fälle denkbar sind, in denen ein nach Naturschutzrecht unzulässiges Vorhaben nicht auch den in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB angeführten Belangen entgegensteht, kann insoweit auf die Ausführungen zum Naturschutzrecht verwiesen werden.158 Eine eigenständige Bedeutung hat der Belang des Schutzes von Natur und Landschaft, wenn die Geltung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung für Windenergieanlagen durch Landesrecht ausgeschlossen ist. Der Schutz der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswertes zielt auf die Erhaltung der funktionell naturgegebenen Bodennutzung159 und kann pri153 Grundlegend BVerwGE 52, 122 (126); Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2170; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 54; Ferner in Ferner/Kröninger/Aschke, Hk- BauGB, § 35 Rn. 31; Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB/ BauNVO, § 35 BauGB Rn. 184; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 74. 154 s. o. § 11 B. I. 155 VGH Mannheim in JA 2006, 908 (909); so auch schon BVerwGE 52, 122 (126); BVerwG in NVwZ 1994, 686 (687); Hornmann in NVwZ 2006, 969 (972). 156 BVerwG in NVwZ 1985, 340; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 82; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 58. 157 BVerwG in NVwZ 2002, 1112 ff.; vgl. auch OVG Münster in DÖV 2009, 377 (377 f.); Quambusch in BauR 2003, 635 (637). 158 s. o. § 11 B. III. 159 BVerwG in BauR 1997, 988 (991); BVerwG in NVwZ 2002, 1250 (1252).

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vilegierten Vorhaben aufgrund deren grundsätzlicher Zuweisung in den Außenbereich in der Regel nicht entgegen gehalten werden. In Betracht kommt lediglich eine ungünstige und mit vermeidbaren Störungen verbundene konkrete Standortwahl für die Windenergieanlage im Außenbereich.160 Die ästhetischen Beeinträchtigungen, die durch die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage im Außenbereich entstehen können, beurteilen sich ausschließlich nach dem ebenfalls in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB verankerten Verunstaltungsverbot.161 Die Grenze zur Verunstaltung ist nach dem Bundesverwaltungsgericht erst dann überschritten, wenn das Vorhaben „dem Orts- und Landschaftsbild in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden wird“162. Wie bereits ausgeführt, bewirkt insbesondere die Entstehung kommerziell genutzter Windparks mit Großwindanlagen eine besonders intensive und weitreichende optische Prägung der umliegenden Bereiche. Dennoch bedeutet allein die technische Neuartigkeit solcher Vorhaben in der Umgebung nicht automatisch eine Verunstaltung im bauplanungsrechtlichen Sinn.163 Im Zusammenhang mit Windenergieanlagen wird häufig von einer zu befürchtenden „Verspargelung des Landschaftsbildes“ gesprochen. Auch die anlagentypische Drehbewegung der Rotorblätter wird als besonders belastend empfunden.164 Insgesamt sind alle Umstände des Einzelfalls einzustellen, die aus bodenrechtlicher Sicht verunstaltend auf das Orts- und Landschaftsbild wirken.165 Zu beachten ist jedoch stets die mit der Privilegierung der Windenergieanlage verbundene planartige Zuweisung in den Außenbereich, so dass lediglich in Gebieten mit besonders hohem ästhetischem Eigenwert166 eine verunstaltende Kontrastwirkung anzunehmen ist.167 Es muss sich also um einen besonders groben Eingriff in das Land-

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Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2188. BVerwG in BauR 1997, 988 (991); Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 88 und 92; Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB/BauNVO, § 35 BauGB Rn. 195; a. A. Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 61 allerdings unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung vor der gesetzlichen Abspaltung des Verunstaltungsverbots als eigenständiger öffentlicher Belang. Ebenso offenbar Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (438), die die Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft durch Windräder unter dem Aspekt der optischen Wirkung abhandeln. 162 BVerwG in BauR 2005, 836 (837); BVerwG in BauR 1997, 988 (990); BVerwG in BauR 1990, 689 (692); BVerwG in NVwZ 1991, 64 (65); in diesem Sinne auch BVerwGE 2, 172 (177); BVerwG in BauR 2004, 295. 163 BVerwGE 67, 23 (33). 164 OVG Münster in NVwZ-RR 2006, 176; BVerwG in BauR 2002, 1052. 165 Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (438); Beispiele für eine Verunstaltung des Ortsbildes und für eine Verunstaltung des Landschaftsbildes finden sich bei Gem. RdErl. NRW 2005, Windenergie-Erlass, S. 12. 166 Einen sehr hohen ästhetischen Eigenwert hat beispielsweise eine historische Kulturlandschaft; vgl. Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 106. 167 Wirtschaftsministerium BaWü, Windfibel, S. 102 ff. 161

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schaftsbild handeln.168 Umgekehrt kann sich auch die negative Vorbelastung eines Landschaftsbildes begünstigend für die Zulassung der Windenergieanlage auswirken.169 d) Splittersiedlung, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB Die oben angesprochene Befürchtung einer „Verspargelung des Landschaftsbildes“ durch die Errichtung einer Windenergieanlage im Außenbereich könnte möglicherweise unter den Belang der Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedung im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB fallen. Auf die Errichtung der Anlage selbst kann sich dies jedoch nicht beziehen, da den Begriff der Splittersiedung nur solche baulichen Anlagen erfüllen können, die zum Aufenthalt von Menschen bestimmt sind.170 Allenfalls könnte sich eine bereits vorhandene Splittersiedung verfestigen, wenn eine Windenergieanlage auf einer freien Fläche innerhalb der Splittersiedung errichtet werden soll.171 Auch in diesem Fall ist jedoch die gesetzliche Privilegierung der Windenergieanlagen einzustellen, die sich in der Regel auch gegen diesen öffentlichen Belang durchsetzt. Die Abwägung beschränkt sich damit meist auf die Wahl des konkreten Standorts.172 e) Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB Gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB können der Zulassung einer Windenergieanlage öffentliche Belange entgegenstehen, wenn das Vorhaben die Funktionsfähigkeit von Funkstellen173 oder Radaranlagen stört. Ausweislich der Gesetzesbegründung174 zielt die Regelung gerade darauf, eine Störung des Betriebs von Funkanlagen

168 BVerwG in NVwZ 1998, 58 (60); VG Sigmaringen, Urteil vom 25.07.2007 – 5 K 166/05 – zitiert nach Juris, Rn. 69; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 93. 169 Jeromin in BauR 2003, 820 (822); Wolf in ZUR 2002, 331 (338); Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 92; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 63; OVG Münster, Beschluss vom 05.04.2005 – 7 A 1711/04 – zitiert nach Juris, Rn. 7. 170 BVerwG in BauR 1976, 344; Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2197 m. w. N. 171 Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 100; Ogiermann, Windkraftanlagen, S. 115 f. 172 Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2207; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 35 Rn. 110. 173 Bei den Funkstellen handelt es sich in Anlehnung an § 3 Nr. 4 Telekommunikationsgesetz a. F. um Sende- und Empfangsanlagen, zwischen denen eine elektronisch funktionierende Informationsverbindung stattfinden kann; dazu Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 35 Rn. 110a; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 103. 174 BT-Drs. 15, 2250, S. 55, 82.

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durch Windenergieanlagen im Außenbereich zu verhindern.175 Insbesondere durch die rotierenden Teile der Windenergieanlage könne die Funkübertragung und damit die Sprach- und Datenübertragung gestört werden, was zu einem vorübergehenden Tonausfall führen könne.176 Die Regelung dient insbesondere dem Schutz der Flugsicherheit und soll hierfür einen störungsfreien FunkverACHTUNGREkehr sicherstellen.177 f) Planungserfordernis als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB Die Auflistung möglicher entgegenstehender öffentlicher Belange in § 35 Abs. 3 BauGB ist nicht abschließender Natur, was durch den Zusatz „insbesondere“ deutlich wird. Sofern weitere Belange aus bodenrechtlicher Sicht zu den aufgeführten Belangen zumindest ähnlich gewichtig sind, können sie in gleicher Weise der Zulassung einer Windenergieanlage entgegenstehen.178 Reichen im konkreten Fall die in § 35 BauGB geregelten Voraussetzung nicht aus, um eine Entscheidung über die Zulässigkeit der Windenergieanlage zu treffen, könnte der Genehmigung des Vorhabens ein Erfordernis nach förmlicher Planung179 als öffentlicher Belang entgegenstehen.180 Das ist der Fall, wenn aufgrund des Umfangs des Vorhabens die sich daraus ergebenden Konflikte einer für das Ergebnis einstehenden amtlichen Abwägung181 in Form einer förmlichen Planung bedürfen.182 Eine einzelne Windenergieanlage wird in der Regel keine derartige Konfliktsituation hervorrufen.183 Allerdings kann bei einer Häufung von Anlagen in Windparks aufgrund der 175

Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 68; Bracher in Gelzer/ Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2215; Ferner in Ferner/Kröninger/Aschke, Hk-BauGB, § 35 Rn. 36; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 103. 176 BT-Drs. 15/2250, S. 82. 177 BT-Drs. 15/2250, S. 82; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 68. 178 Bracher in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2157; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 60. 179 Welchen Plantypus das Planungserfordernis als öffentlicher Belang im Rahmen des Entscheidungsprogramms des § 35 Abs. 3 BauGB meint, wird unterschiedlich beurteilt; dazu Karlin, Das bebauungsrechtliche Planungserfordernis bei § 35 Baugesetzbuch, S. 83 ff.; zu der Erstplanungspflicht öffentlicher Stellen aufgrund raumordnerischer Zielvorgaben gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bzw. § 4 Abs. 1 S. 1 ROG s. o. § 3 A. II. 2. 180 BVerwG in BauR 2005, 832 f. 181 In Abgrenzung zu der nachvollziehenden Abwägung im Rahmen des § 35 Abs. 3 BauGB geht es hier um eine „echte“, gestaltende Abwägung, in der dem Planer ein planerischer Gestaltungsspielraum zukommt; dazu Scherer, Großvorhaben im Außenbereich, S. 108 ff. 182 BVerwG in BauR 2005, 832; BVerwG, Urteil vom 22.06.1990 – 4 C 6/87 – zitiert nach Juris, Rn. 12, 3; BVerwG, Urteil vom 26. 10. 1976 – IV C 69.74 – zitiert nach Juris, Rn. 20; BVerwG in NJW 1977, 1978 (1979); BVerwGE 41, 227 (236 f.); BVerwG in DVBl 1968, 359 (360). 183 So auch BVerwGE 96, 95 (108); OVG Lüneburg in ZNER 2004, 204 ff.

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weitreichenden Auswirkungen für die Umgebung ein Bedürfnis nach planerischer Koordinierung entstehen.184 Fraglich ist jedoch, ob ein Planungserfordernis als mögliches Zulassungshindernis mit der Privilegierung der Windenergievorhaben durch § 35 Abs. 1 BauGB und der damit verbundenen „planartigen“ Zuweisung gerade in den Außenbereich vereinbar ist. Die frühere Rechtsprechung sah darin einen unauflösbaren Widerspruch und stellte schließlich fest, dass privilegierten Vorhaben im Außenbereich ein Erfordernis förmlicher Planung generell nicht als öffentlicher Belang entgegengehalten werden könne.185 Dieser unterschiedliche Geltungsanspruch des Planungserfordernisses bei privilegierten und sonstigen Vorhaben im Außenbereich wurde im Schrifttum mit verschiedenen Begründungen immer wieder heftig kritisiert.186 Auch die neuere Rechtsprechung hält jedoch im Grundsatz daran fest, dass das in § 35 Abs. 3 BauGB bereitgestellte Konditionalprogramm zur Steuerung der Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben ausreiche.187 Zudem dürfe das in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB der Gemeinde zur Verfügung gestellte Instrumentarium zur Steuerung der privilegierten Außenbereichsvorhaben nicht durch ein generelles Planungserfordernis als öffentlicher Belang ausgehebelt werden.188 In Bezug auf privilegierte Windenergievorhaben hebt das Bundesverwaltungsgericht hervor, dass bei Einzelanlagen auch größeren Umfangs nicht generell von einem Planungserfordernis ausgegangen werden könne.189 Umgekehrt bedeutet dies, dass im Einzelfall bei entsprechendem Koordinierungsbedarf ein Planungserfordernis auch einem privilegierten Windenergievorhaben entgegengehalten werden kann.190 Anhaltspunkte dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht damit nur die Koordination des Vorhabens „nach innen“ – etwa durch einen Bebauungsplan – gemeint hat, sind nicht ersichtlich.191 Vielmehr ist aufgrund der ausdrücklichen Bezugnahme auf die sog. „FOC-

184

Hornmann in NVwZ 2006, 969 (971); v. Mutius in DVBl 1992, 1469 (1475). BVerwG in NVwZ 1983, 169 (170). 186 Moench in DVBl 2005, 676 (679); zum Ganzen Ingold, Erstplanungspflichten, S. 122 ff.; Scherer, Großvorhaben im Außenbereich, S. 120 ff., 243 ff.; Dolde in NVwZ 1984, 158 ff. m. w. N. 187 BVerwG in BauR 2005, 832; BayVGH, Beschluss vom 02.04.2003 – 22 ZB 03.229 – zitiert nach Juris, Rn. 5 f.; OVG Koblenz, Urteil vom 06.02.2002 – 8 A 11089/01 – zitiert nach Juris, Rn. 32 f. 188 BVerwG in BauR 2005, 832; vorgehend so schon OVG Lüneburg in ZNER 2004, 204 (206). 189 BVerwG in BauR 2005, 832 (833). 190 Der BayVGH macht in diesem Zusammenhang deutlich, dass die Planersatzfunktion des § 35 Abs. 1 BauGB schließlich die Entscheidung über den konkreten Standort im Außenbereich offen lasse; vgl. BayVGH Beschluss vom 22.04.2003 – 22 ZB 03.229 – zitiert nach Juris, Rn. 6. 191 So aber Dürr in Brügelmann, Baugesetzbuch, Bd. 3, § 35 Rn. 69 und Söfker in Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, Bd. II, § 35 Rn. 63. 185

160

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Entscheidung“192 davon auszugehen, dass bei entsprechendem Bedarf davon auch die Koordination des Vorhabens zu seiner Umgebung umfasst ist. Im Ergebnis kann somit auch bei privilegierten Windenergievorhaben ein Erfordernis nach förmlicher Planung als öffentlicher Belang der Zulassung des Vorhabens entgegenstehen. Aufgrund der Durchsetzungskraft der gesetzlichen Privilegierung und des in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bereitgestellten umfassenden Entscheidungsprogramms sind daran jedoch besonders hohe Anforderungen zu stellen. 3. Geltung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Außenbereich Im Rahmen der Untersuchung wurde bereits mehrfach aufgezeigt,193 dass den Raumordnungserfordernissen, insbesondere den Raumordnungszielen, im Rahmen von Genehmigungsentscheidungen über raumbedeutsame Vorhaben Privater im Außenbereich eine besondere Bedeutung zukommt. Anders als im beplanten Innenbereich existiert hier keine bodenrechtlich verbindliche Planungsebene, die die raumordnerischen Vorgaben umsetzt, so dass die Raumordnung auf eigene projektbezogene Wirkungen angewiesen ist. Dementsprechend wird auch die Genehmigungsentscheidung über raumbedeutsame Windenergieanlagen, die aufgrund ihrer gesetzlichen Privilegierung einerseits sowie der tatsächlichen Rahmenbedingungen andererseits vornehmlich im Außenbereich errichtet werden, wesentlich durch die raumordnerischen Vorgaben gesteuert. a) Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB Die Raumordnungserfordernisse sind in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zwar nicht explizit aufgeführt, sie könnten jedoch der Zulassung einer Windenergieanlage als unbenannte öffentliche Belange im Rahmen der Abwägung entgegenstehen. Grundsätzlich sind im Rahmen solcher „Gemeinwohlklauseln“, die die Berücksichtigung öffentlicher Belange anordnen, die Raumordnungserfordernisse in vollem Umfang zu berücksichtigen.194 Jedoch könnte die ausdrückliche Erwähnung der Raumordnungsziele in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB als Spezialregelung vorgehen, so dass der umfassendere Begriff der Raumordnungserfordernisse aus dem Katalog der öffentli192

BVerwGE 117, 25 (31) („FOC-Zweibrücken“) mit Anm. von Nickel/Kopf in UPR 2003,

22 ff. 193

s. o. § 4 A. und § 7 A. s. o. § 6; vgl. auch die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum Bauund Raumordnungsgesetz 1998, BT-Drs. 13/6392, S. 82; Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 36; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 237, 327; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 45. Dies ist z. B. bei § 1 Abs. 6 BauGB auch anerkannt; vgl. Runkel in DVBl 1997, 275 (278). 194

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chen Belange auszuschließen wäre.195 Die Raumordungsziele sind in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB von den öffentlichen Belangen in § 35 Abs. 1, Abs. 3 S. 1 BauGB jedoch nicht nur äußerlich abgekoppelt, sie werden dort auch mit weitergehenden Rechtswirkungen ausgestattet.196 Der Gesetzgeber hat so deutlich gemacht, dass den Raumordnungszielen eine hervorgehobene Bedeutung im Genehmigungsverfahren für Außenbereichsvorhaben zukommen soll. Danach ist es nur konsequent, die Grundsätze und sonstigen Raumordnungserfordernisse als weitere Institute zur Sicherung überörtlicher Interessen und damit als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB einzuordnen.197 Aus § 4 Abs. 4 S. 1 ROG ergibt sich schließlich, dass die Raumordnungserfordernisse, mithin auch die Grundsätze und sonstigen Raumordnungserfordernisse, gerade auch aufgrund von Gemeinwohlklauseln zu berücksichtigen sind. Da die Zielbindung in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB somit nicht als abschließende Raumordnungsklausel in § 35 BauGB zu verstehen ist,198 stehen der Einordnung der Grundsätze und sonstigen Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB keine systematischen Erwägungen entgegen. In Bezug auf die Raumordnungsgrundsätze ist jedoch zu beachten, dass diese – wie im Rahmen der Untersuchung bereits ausgeführt199 – nur dann als öffentlicher Belang in die Genehmigungsentscheidung einbezogen werden können, wenn sie inhaltlich bereits hinreichend konkretisiert sind. Gerade die typischen Raumordnungsgrundsätze, die allgemeine und abstrakte Vorgaben treffen, müssen daher ausscheiden, da bei diesen eine rechtliche Überprüfung bzw. eine Einhaltung des Gleichheitssatzes nicht gewährleistet ist. Auch die in Aufstellung befindlichen Raumordnungsziele als sonstige Erfordernisse der Raumordnung müssen inhaltlich bestimmten Anforderungen genügen, um als öffentliche Belange der Genehmigung einer Windenergieanlage im Außenbereich entgegenstehen zu können. Wie bereits dargestellt,200 hat das Bundesverwaltungsgericht insoweit deutlich gemacht, dass der Zielentwurf zumindest ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung aufweisen muss, so dass er geeignet ist, ohne planerischen Zwischenschritt unmittelbar auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen.201 Zudem muss der inhaltlich konkretisierte Entwurf unter eigentumsrechtlichen Gesichtspunkten die hinreichend gesicherte Erwartung rechtfertigen, dass er 195

So Dyong in Dyong u. a., ROG, Bd. 1, § 4 Rn. 37; wohl auch Krautzberger in Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 71. 196 s. o. § 7, insbesondere § 7 D.; vgl. auch BVerwGE 119, 217 (224). 197 Spieker, Raumordnung und Private, S. 346; Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 366. 198 BVerwGE 122, 364 (367 f.). 199 s. o. § 6 B. II. 1. 200 s. o. § 2 C. 201 BVerwGE 122, 364 (371 f.); VG Sigmaringen, Urteil vom 25.07.2007 – 5 K 166/05 – zitiert nach Juris, Rn. 64.

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über das Entwurfstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken wird.202 b) Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Die Geltung der Raumordnungsziele für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich wird in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ausdrücklich angeordnet. Die Regelung enthält insgesamt drei Raumordnungsklauseln mit unterschiedlichen – sowohl negativen als auch positiven – Bindungswirkungen der Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung für Außenbereichsvorhaben. Diese wurden im Rahmen der Untersuchung der projektbezogenen Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Allgemeinen bereits umfassend erörtert.203 Im Folgenden soll nun aufgezeigt werden, wie sich diese raumordnerischen Steuerungsmöglichkeiten im konkreten Anwendungsfall der Genehmigung von Windenergieanlagen im Außenbereich auswirken. Gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB dürfen raumbedeutsame Windenergieanlagen den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen. Dabei gelten die Raumordnungsziele nach den Ergebnissen der vorliegenden Untersuchung als strikte Vorgaben für die Genehmigungsentscheidung, so dass die Zulassung einer zielwidrigen raumbedeutsamen Windenergieanlage durch die Fachbehörde nicht in Betracht kommt.204 Ist danach an dem fraglichen Standort bereits eine andere Nutzung zielförmig ausgewiesen, und steht die Errichtung der Windenergieanlage zu dieser Nutzung im Widerspruch, so ist das Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB nicht genehmigungsfähig. Ein solcher konkret standortbezogener und qualifizierter Zielwiderspruch wäre beispielsweise bei der geplanten Errichtung einer Windenergieanlage in einem Vorranggebiet für Arten- und Biotopschutz oder für den Abbau oberflächennaher Bodenschätze anzunehmen.205 Zudem stehen gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB raumbedeutsamen Windenergieanlagen öffentliche Belange nicht entgegen, soweit sie bei der Darstellung als Ziele der Raumordnung bereits abgewogen wurden. Wurde zum Beispiel ein naturschutzrechtlicher Belang bereits im Rahmen der Aufstellung eines Vorranggebiets für Windenergienutzung gemäß § 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG abschließend abgewogen und in der Abwägung zurückgestellt, so kann die Fachbehörde diesen Belang einer zur Genehmigung stehenden Windenergieanlage nicht mehr entgegenhalten. Von zentraler Bedeutung für die Steuerung raumbedeutsamer Windenergieanlagen im Außenbereich ist der in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB geregelte Planvorbehalt, wonach öffentliche Belange einem gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 2 - 6 BauGB privilegierten 202 203 204 205

BVerwGE 122, 364 (372). s. o. § 7 B. und C. s. o. § 7 C. Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 127.

§ 13 Steuerung durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan

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Vorhaben in der Regel auch dann entgegen stehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Wie bereits dargestellt,206 wurde der Planvorbehalt gleichzeitig mit der Privilegierung der Windenergieanlagen im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB eingeführt. Die Tatsache, dass Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben aufgrund ihrer Standortunabhängigkeit grundsätzlich an jedem Standort im Außenbereich (zulässigerweise) errichtet werden können, gleichzeitig jedoch ein besonders großes Konfliktpotential aufweisen, hat die Einführung eines flankierenden planerischen Steuerungsinstruments erforderlich gemacht. Dies sollte einem befürchteten unkoordinierten „Wildwuchs“ der Anlagen vorbeugen. Der Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB gibt den Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und den Trägern der Raumordnungsplanung ein Steuerungsinstrument an die Hand, mit dem sie die Ansiedlung von Windenergieanlagen in ihrem Plangebiet lenken können.207 Durch die positive Ausweisung der Anlagen an einem oder mehreren Standorten können sie für den Rest des Plangebiets ausgeschlossen werden. Dies ermöglicht eine gezielte planerische Konzentration der Vorhaben und damit eine planerische Bewältigung von raumbezogenen Nutzungskonflikten. Die Ausführungen zeigen, dass die Genehmigungsentscheidung über raumbedeutsame Windenergieanlagen insbesondere im bauplanungsrechtlichen Außenbereich maßgeblich durch die Ziele der Raumordnung gesteuert wird. Im Folgenden soll untersucht werden, wie diese Steuerungsmöglichkeiten durch die Raumordnung ausgefüllt werden, mithin, welche Festlegungen die Raumordnung zur Steuerung der Zulassung von Windenergieanlagen im Außenbereich trifft.

§ 13 Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan Die Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen erfolgt im Raumordnungsplan insbesondere durch Gebietsfestlegungen. Als Gebietsfestlegungen kommen nach § 7 Abs. 4 ROG – bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen – Vorranggebiete (S. 1 Nr. 1), Vorbehaltsgebiete (S. 1 Nr. 2), Eignungsgebiete (S. 1 Nr. 3) und Vorranggebiete mit der zusätzlichen Wirkung von Eignungsgebieten (S. 2) in Betracht. Damit wird durch die Festlegung eines raumordnungsrechtlichen Gebietstyps gleichzeitig eine Aussage über die dadurch bezweckten Wirkungen für einzelne Nutzungen getroffen. Die in § 7 Abs. 4 ROG aufgeführten Gebietstypen sind

206 207

s. o. § 4 B. II. Grundlegend BVerwGE 117, 287 (293 f.); BVerwG in NVwZ 2003, 1261.

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jedoch nicht abschließender Natur, so dass auch Gebiete mit anderen Wirkungen in Raumordnungsplänen festgelegt werden können.208 Gebietsfestlegungen in Raumordnungsplänen entfalten – sofern sie als Raumordnungsziele im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG zu qualifizieren sind – im Rahmen der Zulassung einzelner Vorhaben Privater bei allen Raumordnungsklauseln nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Bindungswirkungen. Widerspricht die Errichtung einer Windenergieanlage etwa in einem zielförmig als Vorranggebiet für Natur und Landschaft ausgewiesenen Bereich dieser Festlegung, nämlich dem Vorrang der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, so ist das Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB unzulässig. Zentraler Anwendungs- und Wirkungsbereich raumordnerischer Gebietsfestlegungen gegenüber Einzelvorhaben ist jedoch die Konzentrationsklausel in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Hierbei muss genau untersucht werden, ob die konkrete Gebietsfestlegung im Sinne der bezweckten Steuerung der Nutzung im Raumordnungsplan festgesetzt werden kann. Wie bereits dargestellt,209 beinhaltet der in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB geregelte Planvorbehalt für die zur Genehmigung stehenden Windenergieanlagen eine negative Ausschlusswirkung, wonach öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Indem die Anlagen außerhalb der Konzentrationszone für den Regelfall ausgeschlossen werden, bedeutet der planerische Steuerungsansatz gleichzeitig eine Kontingentierung.210 Im Hinblick auf die grundsätzliche Privilegierung der Windenergieanlagen im Außenbereich unterliegt die Festlegung von Konzentrationszonen daher gewissen Voraussetzungen. Sind diese nicht erfüllt, bleibt es bei der gesetzlichen Regelung gemäß § 35 Abs. 1 BauGB. Das heißt, die Windenergieanlagen sind im Außenbereich zulässig, soweit anderweitige öffentliche Belange nicht entgegenstehen.211 So soll ausgeschlossen werden, dass mit Hilfe und unter dem Vorwand des Planvorbehalts eine Verhinderungsplanung betrieben wird, die die Ansiedlung von Windenergieanlagen für das gesamte Plangebiet sperrt.212 Um der Praxis handhabbare Kriterien für die Ausweisung solcher raumplanerischer Konzentrationszonen für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 208

Spieker, Raumordnung und Private, S. 227. s. o. § 7 B. III. und § 12 B. II. 3. b). 210 BVerwGE 117, 287 (294); BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); VG Ansbach in BayVBl 2005, 671. 211 Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (131); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 103. 212 BVerwGE 117, 287 (294 f.); BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); BVerwG in ZfBR 2006, 468 ff.; BVerwG in NVwZ 2006, 339; VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211); OVG Koblenz in NuR 2007, 206 (207); OVG Koblenz in NVwZ-RR 2006, 242 (243); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (374); OVG Münster in ZfBR 2006, 474 (476); OVG LSA, Beschluss vom 05. 07. 2006 – 2 R 143/06 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG Weimar, Urteil vom 30.06.2006 – 1 KO 564/01 – zitiert nach Juris, Rn. 44; OVG Bautzen in SächsVBl 2005, 225 (229); OVG Koblenz in NVwZ-RR, 619 (621); VG Ansbach in BayVBl 2005, 671. 209

§ 13 Steuerung durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan

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S. 3 BauGB zu geben, wurden von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts213 verschiedene Grundsätze aufgestellt, die durch die Obergerichte214 weiter konkretisiert wurden. Angesichts des vorliegenden Untersuchungsgegenstandes sollen im Folgenden lediglich die Anforderungen an die Darstellungen im Rahmen von Raumordnungsplänen erörtert werden. Die bundesverwaltungsgerichtlichen Anforderungen gelten jedoch – soweit übertragbar – gleichermaßen für die Darstellungen des Flächennutzungsplans im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB.215

A. Bundesverwaltungsgerichtliche Kriterien zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Der Planvorbehalt setze – so das Bundesverwaltungsgericht216 – gebietsbezogene Festsetzungen217 über die Konzentration von Windenergievorhaben an bestimmten Standorten voraus, durch die gleichzeitig ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle des Plangebiets angestrebt und festgesetzt werde.218 Dabei bedingten die positive und die negative Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander, so dass sich ein Ausschluss der Anlagen nur rechtfertigen lasse, wenn der Plan sicherstelle, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber anderen Nutzungen durchsetzten.219 Hierfür müsse die Ausweisung auf einem schlüssigen ge213 Grundlegend BVerwG in NVwZ 2003, 1261 ff.; BVerwGE 118, 33 ff.; vgl. auch zum Flächennutzungsplan BVerwGE 117, 287 ff. 214 Vgl. u. a. OVG Münster, Urteil vom 06.09.2007 – 8 A 4566/04 – zitiert nach Juris, Rn. 96 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 12 LC 18/07 – zitiert nach Juris, Rn. 41 ff.; OVG Münster in ZfBR 2006, 474 (475 ff.); VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211 ff.); OVG Koblenz in NuR 2007, 206 (207 f.); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 ff., jeweils m. w. N. 215 Umfassend dazu Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 57 ff. m. w. N. 216 BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwG in NVwZ 2005, 211; BVerwGE 118, 33 (37); E 122, 110 (111). 217 Zu den Festsetzungsmöglichkeiten im Raumordnungsplan sogleich in § 13 B). 218 Die folgende Darstellung beschränkt sich auf die wesentlichen Kernpunkte der Leitentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Auch auf die umfangreiche obergerichtliche Rechtsprechung in diesem Bereich kann aus Platzgründen nur auszugsweise eingegangen werden. Für detaillierte Darstellungen kann auf die vorhandene Literatur verwiesen werden; vgl. W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 57 ff.; Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 118; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 75 ff.; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 35 Rn. 125, 127; Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 103 ff.; Middeke in DVBl 2008, 292 ff.; Manssen in BayVBl 2005, 485 ff.; Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 ff.; Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 ff.; v. Nicolai in ZUR 2004, 74 ff.; Müller-Grune in BayVBl 2003, 744 ff.; Mitschang in ZfBR 2003, 431 (434 ff.); Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 ff. 219 BVerwGE 122, 364 (372); BVerwG, Urteil vom 24.01.2008 – 4 CN 2/07 – zitiert nach Juris, Rn. 11.

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samträumlichen Planungskonzept beruhen, und es dürfe keine gezielte Verhinderungsplanung durch die Planungsträger betrieben werden.220

I. Schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept Wenn das Bundesverwaltungsgericht fordert, dem Plan müsse ein „schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept“ zugrunde liegen, „das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird“221, bezieht sich dies auf die Zuordnung und Verteilung der Flächen innerhalb des Plangebiets. Der Steuerungsansatz in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erfordert zum einen, dass sich aus dem Konzept des Planungsträgers die Einbeziehung sämtlicher – positiver und negativer – Standorte ergibt.222 Zum anderen muss die Ausweisung der Flächen erkennen lassen, welche Erwägungen zu der Nutzungsverteilung geführt haben, mithin welche Gründe für die positive Standortzuweisung der Windenergieanlagen gesprochen haben und welche für den Ausschluss der Anlagen im Rest des Plangebiets.223 Dabei müssen sämtliche betroffenen Belange, auch solche privater Grundstückseigner,224 entsprechend in die planerische Abwägungsentscheidung eingeflossen sein. Eine Pflicht zur bestmöglichen Förderung der Windenergienutzung durch eine vorrangige Berücksichtigung besteht dabei jedoch nicht.225 Das Erfordernis eines gesamträumlichen Planungskonzeptes zur Konzentrationsausweisung schließt nicht aus, dass einzelne Flächen innerhalb des Plangebiets als sog. „weiße Flächen“ verbleiben, die weder als Positiv- noch als Ausschlussflächen in Betracht kommen.226 Solche Flächen stören nicht den gesamträumlichen Planungs220

Grundlegend BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwGE 118, 33 (37); E 122, 110 (111). BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwGE 118, 33 (37); E 122, 110 (111); BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680). 222 OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 12 LC 19/07 – zitiert nach Juris, Rn. 47 ff.; OVG Münster in ZfBR 2006, 789 (790); Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (132); MüllerGrune in BayVBl 2003, 744 (746); Mitschang in ZfBR 2003, 431 (435); Rühl in UPR 2001, 413 (414). 223 OVG Lüneburg in ZfBR 2009, 150 (151); VGH Koblenz in NuR 2007, 206 (207); VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211); OVG Münster in ZfBR 2006, 474 (475); OVG Koblenz in NVwZ-RR 2003, 619 (621); VG Ansbach in BayVBl 2005, 671 (672); Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 58; v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (75); Heitsch in NuR 2004, 20 (22); Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2003, 616; Müller-Grune in BayVBl 2003, 744 (748); Wolf in ZUR 2002, 331 (338 f.); Rühl in UPR 2001, 413 (414). 224 OVG Koblenz in NVwZ-RR 2003, 619 (622); OVG Koblenz, Urteil vom 24.07. 2003 – 1 A 1037/02 – zitiert nach Juris, Rn. 22; Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 (162); Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 (84); Spoerr in DVBl 2001, 90 (94). 225 BVerwGE 117, 287 (296); BVerwG in NVwZ 2003, 1261; OVG Saarland, Urteil vom 21. 02. 2008 – 2 R 11/06 – zitiert nach Juris, Rn. 54; VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 (467); Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 66; Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (133); Müller-Grune in BayVBl 2003, 744 (746). 226 BVerwG in NVwZ 2006, 339 (340); Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 (163). 221

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anspruch, können jedoch mangels abschließender Abwägung nicht von der raumordnerischen Steuerung erfasst werden.227 Die Ausschlusswirkung greift hier nicht, so dass Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 1 BauGB als privilegierte Vorhaben zulässig sind, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Will der Planungsträger jedoch für das gesamte Plangebiet eine Konzentration der Windenergieanlagen herbeiführen, so muss sein Konzept alle Flächen innerhalb des Plangebiets erfassen.228 II. Keine gezielte Verhinderungsplanung Entsprechend der gesetzlichen Wertung der Privilegierung von Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB darf das zugrunde liegende Planungskonzept über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB zudem keine Verhinderungsplanung für Windenergienutzung betreiben.229 Das bedeutet nicht nur, dass im Zuge der Ausschlusswirkung sichergestellt werden muss, dass sich die Windenergienutzung an anderer Stelle des Plangebiets durchsetzt, sondern auch, dass der Windenergienutzung tatsächlich in substantieller Weise Raum geschaffen werden muss. Eine „Feigenblatt-“230 oder „Alibiplanung“231, bei der zwar Gebiete für Windenergienutzung ausgewiesen werden, ein (wirtschaftlicher) Betrieb jedoch aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher Hindernisse nicht möglich ist, kann den Steuerungsansatz nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB nicht auslösen.232

227 BVerwG in NVwZ 2003, 1261; OVG Koblenz, Urteil vom 02.10.2007 – 8 C 11412/06 – zitiert nach Juris, Rn. 58; Stüer in DVBl 2006, 403 (413); Jeromin in BauR 2003, 820 (823). 228 In diesem Sinne auch BVerwG in NVwZ 2003, 1261 (1261 f.). Der streitgegenständliche Flächennutzungsplan wies Entwicklungsbereiche und Ausschlussflächen für Windenergienutzung sowie „weiße“ Flächen aus, wobei für letztere „die Privilegierung gem. § 35 Abs. 1 BauGB nur im Rahmen der Flächennutzungsplanung erfolgen“ könne. Das BVerwG hat deutlich gemacht, dass ein solcher Vorbehalt mangels abschließender Abwägung für die betreffenden „weißen“ Flächen nicht zulässig sei. 229 BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); BVerwG in NVwZ 2006, 339 (340); BVerwGE 117, 287 (294 f.); E 118, 33 (37); E 122, 109 (111). 230 BVerwGE 117, 287 (295); E 122, 109 (111); BVerwG, Urteil vom 24.01.2008 – 4 CN 2/ 07 – zitiert nach Juris, Rn. 11. 231 Stüer in DVBl 2006, 403 (411). 232 BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); BVerwG in NVwZ 2006, 339 (340); BVerwGE 117, 287 (294 f.); E 118, 33 (37); E 122, 109 (111); VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211); OVG Münster in ZfBR 2006, 747 (476); OVG Koblenz in NuR 2007, 206 (207); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 (467); VG Sigmaringen, Urteil vom 25.07.2007 – 2 K 166/05 – zitiert nach Juris, Rn. 39; VG Ansbach in BayVBl 2005, 671; Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 58; Manssen in BayVBl 2005, 485 (486); Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (133); Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 (163); v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (75); Mitschang in ZfBR 2003, 431 (435); Wolf in ZUR 2002, 331 (339); Rühl in UPR 2001, 413 (414).

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Wo die Grenze zu einer unzulässigen Negativplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen.233 Auch die Ausweisung nur einer einzelnen kleinen Fläche kann ausreichend sein, wenn im Plangebiet keine weiteren geeigneten Standorte vorhanden sind.234 Umgekehrt kann auch eine deutlich positive Flächenbilanz eine (verkappte) Verhinderungsplanung darstellen, wenn sämtliche ausgewiesenen Konzentrationsflächen zur Windenergienutzung objektiv ungeeignet sind.235 Zwar muss das Planungskonzept nicht die bestmögliche Verwirklichung der Windenergienutzung durch Ausweisung der günstigsten Flächen gewährleisten. Scheidet jedoch, wie in besiedelten Bereichen, zusammenhängenden Waldflächen oder an besonders windstillen Standorten, eine Nutzung von vornherein aus, so ist der Windenergienutzung nicht in substantieller Weise Raum geschaffen.236 Zusammenfassend kommt die Steuerung von Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB somit nur dann in Betracht, wenn die ausgewiesenen Konzentrationszonen und die Ausschlussgebiete in ein abschließend abgewogenes Planungskonzept eingebunden sind, welches der Windenergienutzung auf geeigneten Flächen ausreichend Raum zur Verwirklichung schafft.237

233 BVerwG in NVwZ 2006, 339; BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 (468). 234 Vgl. dazu u. a. BVerwG in ZfBR 2006, 679 (680); OVG Münster, Urteil vom 06.09.2007 – 8 A 4566/04 – zitiert nach Juris, Rn. 205 f.; OVG Koblenz in NuR 2007, 206 (207); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 (468); VG Ansbach in BayVBl 2005, 671 ff.; OVG Koblenz, Urteil vom 02.10.2007 – 8 C 11412/06 – zitiert nach Juris, Rn. 59; OVG LSA, Urteil vom 20.04.2007 – 2 L 110/04 – zitiert nach Juris, Rn. 34. 235 BVerwGE 117, 287 (295); OVG Lüneburg in ZfBR 2004, 466 (468); VGH Mannheim in NuR 2007, 210 (211 f.); OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 12 LC18/07 – zitiert nach Juris, Rn. 51; OVG LSA, Urteil vom 20.04.2007 – 2 L 110/04 – zitiert nach Juris, Rn. 34; Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 59 m. w. N. Vor diesem Hintergrund scheidet auch die Ausweisung solcher Bereiche aus, in denen die Voraussetzungen für eine Vergütung des Stroms nach EEG nicht erfüllt sind. Daraus ergeben sich besondere Anforderungen an die Windhöffigkeit des Standortes. Gemäß § 21 Abs. 4 EEG i. V. m. § 10 Abs. 4 EEG gilt bei Anlagen, die nach dem 31.07.05 in Betrieb genommen wurden bzw. werden, die Vergütungspflicht nach EEG nur dann, wenn vor Inbetriebnahme ein im Einvernehmen mit dem Netzbetreiber erstelltes Sachverständigengutachten nachweist, dass die Windenergieanlage an dem geplanten Standort mind. 60 % des Referenzertrages erzielen kann (dazu Salje, EEG, § 10 Rn. 64). Können diese Schwellenwerte aufgrund mangelnder Windhöffigkeit nicht erfüllt werden und würde daher eine Vergütung nach EEG ausscheiden, so kommt die Ausweisung des Gebiets als Konzentrationszone für Windenergienutzung nicht in Betracht. Aufgrund der fehlenden Eignung des Gebiets würde der Windenergienutzung nicht in substantieller Weise Raum geschaffen. 236 BVerwGE 117, 287 (295). 237 Zu den daraus resultierenden planungsmethodischen Anforderungen an die Festlegung von Konzentrationszonen vgl. Mitschang in ZfBR 2003, 431 (435 ff.); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 112; Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 60 ff.

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B. Festsetzungsmöglichkeiten zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung Infolge des vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Anforderungskatalogs für die Ausweisung von Konzentrationszonen stellt sich die Frage, welche Festsetzungen aus Sicht der Raumordnung zur Steuerung von Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in Betracht kommen. Wie bereits erwähnt, sieht das Raumordnungsgesetz in § 7 Abs. 4 ROG als mögliche Gebietstypen in Raumordnungsplänen Vorranggebiete, Vorbehaltsgebiete, Eignungsgebiete und Vorranggebiete mit der zusätzlichen Wirkung von Eignungsgebieten vor. Aufgrund ihres unterschiedlich ausgestalteten Verbindlichkeitsanspruchs kommen jedoch nicht alle dieser Gebietstypen für die raumordnerische Steuerung von Windenergieanlagen in Betracht. Im Folgenden soll daher zum einen die Eignung der jeweiligen Gebiete zur Ausfüllung des Planvorbehalts angesichts aktueller Rechtsprechung untersucht werden, zum anderen ist auch ein Blick auf die Steuerungsmodelle in der aktuellen Planungspraxis zu werfen. I. Vorranggebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG Gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG können die Festlegungen in Raumordnungsplänen Gebiete bezeichnen, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind. 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Vorranggebiete Durch die Ausweisung eines Vorranggebiets kann der Planungsträger den Bereich für die Windenergienutzung „reservieren“, indem andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen, die mit der Windenergienutzung nicht zu vereinbaren sind, ausgeschlossen werden.238 Von einer Unvereinbarkeit ist auszugehen, wenn die geplante Nutzung die vorrangig ausgewiesene Windenergienutzung verhindern oder zumindest beeinträchtigen würde.239 Die Steuerungswirkung eines Vorranggebiets erstreckt sich jedoch nur auf konkurrierende Nutzungen innerhalb des ausgewiesenen Be-

238

Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (346). 239 Heitsch in NuR 2004, 20; Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (373).

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reichs. Außerhalb seiner Grenzen entfaltet die Gebietsfestlegung keine Wirkungen, so dass dort auch keine Steuerung von Vorhaben in Betracht kommt.240 Anerkanntermaßen beinhaltet die Ausweisung eines Vorranggebiets eine strikte, der Abwägung des Adressaten entzogene Vorgabe in Bezug auf den Ausschluss konkurrierender Nutzungen in diesem Bereich. Dementsprechend wird die Festsetzung eines Vorranggebiets im Raumordnungsplan einhellig241 als Raumordnungsziel im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG eingestuft. Als solches muss die Festlegung den hieran zu stellenden Anforderungen entsprechen242, insbesondere hinsichtlich einer raumordnerisch abschließenden Abgewogenheit.

2. Vorranggebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Wie bereits ausgeführt,243 setzt die Steuerung durch § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB gebietsbezogene Festsetzungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an einem bestimmten Standort voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. Der Planvorbehalt erfordert somit sowohl die zielförmige Zuweisung der Nutzung innerhalb einer Konzentrationszone als auch die zielförmige Festlegung von Ausschlussgebieten. Die zielförmige Ausweisung eines Vorranggebiets gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG schließt konkurrierende Nutzungen innerhalb des Gebiets aus und gewährleistet so intern die Durchsetzung der vorrangig ausgewiesenen Windenergienutzung. Sind die Flächen zur Windenergienutzung auch noch tatsächlich geeignet, erfüllt die Ausweisung eines Vorranggebiets damit die positive Komponente des Planvorbehalts. Da dieser Gebietstyp keine Wirkungen außerhalb seiner Grenzen entfalten kann,244 fehlt es jedoch an der im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erforderlichen Festsetzung von Ausschlussbereichen. Solche Wirkungen ergeben sich nicht unmittelbar aus § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB, sondern müssen als Teil des Planungskonzepts im Raumordnungsplan festgelegt werden.245 Um den Planvorbehalt auszu240 Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (374); Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (346); Wolf in ZUR 2002, 331 (339). 241 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (376); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (105); Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (374); Spieker, Raumordnung und Private, S. 228; Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 7 Rn. 103; Kirste in DVBl 2005, 993 (1000); Heitsch in NuR 2004, 20; Manssen in BayVBl 2003, 485 (486); Runkel in DVBl 1997, 275 (276); VG Sigmaringen, Urteil vom 25.07.2007 – 5 K 166/05 – zitiert nach Juris, Rn. 33, jeweils m. w. N. 242 Zu den begrifflichen Voraussetzungen eines Raumordnungsziels s. o. § 2 A). 243 s. o. § 13 A. 244 s. o. § 13 B. I. 1. 245 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (378).

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füllen und so eine Steuerung der Windenergienutzung zu erreichen, muss der Raumordnungsplan daher in seinem Planungskonzept zusätzlich Ausschlussbereiche zielförmig festlegen (sog. „Schwarz-weiß-Konzept“).246 In der Planungspraxis ist die Kombination von Vorrang- und Ausschlussbereichen zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen durchaus üblich.247 In Baden-Württemberg ist dieses Steuerungskonzept gemäß § 11 Abs. 7 S. 1 HS 2 LplG BW sogar gesetzlich vorgeschrieben.248 Vorteil der ausdrücklichen Ausweisung von Positiv- und Negativflächen ist, dass die Windenergienutzung im Sinne der bundesverwaltungsgerichtlichen Vorgaben einerseits ausgeschlossen wird und sich andererseits an anderer Stelle durchsetzt. Dadurch werden die Voraussetzungen für das Eingreifen des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erfüllt. Zudem ist bei der Ausweisung von Ausschlussgebieten, anders als bei Eignungsgebieten249, nicht der gesamte außergebietliche Bereich für die Nutzung gesperrt, sondern nur die explizit ausgewiesenen Flächen. Dies ermöglicht dem Raumordnungsplaner, auch Flächen innerhalb des Plangebiets ohne raumordnerische Steuerung zu belassen.250 II. Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG Anders als den Vorranggebieten ist den Eignungsgebieten von vornherein eine negative Ausschlusskomponente immanent, indem sie für bestimmte raumbedeutsame Maßnahmen als geeignet bezeichnet werden, die städtebaulich nach § 35 Baugesetzbuch zu beurteilen sind und an anderer Stelle des Plangebiets ausgeschlossen werden. 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Eignungsgebiete Wie sich aus der Legaldefinition in § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG ergibt, ist bei den Eignungsgebieten zwischen den Wirkungen innerhalb und außerhalb des festgelegten Gebiets zu unterscheiden. Innerhalb des Eignungsgebiets wird die raumordnerische Unbedenklichkeit des Gebiets für die ausgewiesene Nutzung bescheinigt, die damit gleichzeitig außerhalb des Eignungsgebiets ausgeschlossen wird. Vorrangiges Ziel ist damit die Konzentration der ausgewiesenen Nutzung in dem als geeignet be246

Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (346); Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (378); Spannowsky/Weick/Gouverneur in UPR 2004, 161 (163); Stüer in NuR 2004, 341 (343); Wolf in ZUR 2002, 331 (339); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (373). 247 Zur Planungspraxis in Bayern Mayer-Metzner in BayVBl 2005, 129 (130 f., 136) m. w. N. 248 Zur Verfassungsmäßigkeit dieses gesetzlich geregelten Planungskonzepts im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG vgl. VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (373). 249 Dazu sogleich in § 13 B. II. 250 Zur Zulässigkeit sog. „weißer Flächen“ s. o. § 13 A. I. und BVerwG in NVwZ 2006, 339 (340).

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fundenen Eignungsgebiet, mithin der Ausschluss der Nutzung an anderer Stelle des Plangebiets.251 Dass der Ausschluss der festgelegten Maßnahmen außerhalb des Eignungsgebiets für den Adressaten eine strikte und unüberwindbare Vorgabe beinhaltet und daher als Raumordnungsziel nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in Verbindung mit § 3 Nr. 2 ROG zu qualifizieren ist, ist anerkannt.252 Bis heute ungeklärt ist jedoch die Beurteilung der Eignungsaussage innerhalb des Eignungsgebiets. In der Folge wirft dies die Frage auf, ob die Gebietsfestlegung zur Ausfüllung des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB insbesondere bei der Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich in Betracht kommt. Gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB setzt der Planvorbehalt schließlich eine Ausweisung an anderer Stelle durch Ziele der Raumordnung voraus, so dass – zumindest nach dem Wortlaut der Vorschrift – die Gebietsausweisung insgesamt als Raumordnungsziel im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfolgen muss. Nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG wird durch ein Eignungsgebiet festgelegt, dass die Flächen innerhalb des Gebiets für die ausgewiesene Nutzung geeignet sind. Damit ist der Nutzung – dies ist soweit unstreitig – innergebietlich jedoch kein absoluter Vorrang im Sinne eines Vorranggebiets nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG eingeräumt.253 Vor diesem Hintergrund erkennt ein Teil der Literatur und Rechtsprechung den Eignungsgebieten innerhalb ihrer Grenzen keinen Zielcharakter im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG zu.254 Die Feststellung einer raumordnerischen Unbedenklichkeit auf den Eignungsflächen könne nicht gewährleisten, dass sich die ausgewiesene Nutzung tatsächlich gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetze. Dementsprechend sei hinsichtlich der positiven Festlegung der Nutzung keine raumordnerisch abschließende Letztentscheidung getroffen, womit die Voraussetzungen eines Raumordnungsziels nicht erfüllt seien. Ein zielförmiger innergebietlicher Vorrang mit außer251 Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (379); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (111 f.); Erbguth in DVBl 1998, 209 (213). 252 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (376); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (112); Goppel in Jarass, Die Festlegung von Raumordnungsgebieten, S. 26 (33); Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (380); Spieker, Raumordnung und Private, S. 241 f.; Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 7 Rn. 105; Kirste in DVBl 2005, 993 (1000); v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (76); Heitsch in NuR 2004, 20 (21); Erbguth in DVBl 1998, 209 (213); Runkel in DVBl 1997, 275 (276); OVG Münster, Urteil vom 06. 09. 2007 – 8 A 4566/04 – zitiert nach Juris, Rn. 120, jeweils m. w. N. 253 Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (113); Spieker, Raumordnung und Private, S. 242; Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (347). 254 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 61, 183; Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (381); Goppel in Jarass, Die Festlegung von Raumordnungsgebieten, S. 26 (33); Spieker, Raumordnung und Private, S. 242 ff.; Kirste in DVBl 2005, 993 (1000); v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (76); ders. in NVwZ 2002, 1078; Manssen in BayVBl 2003, 485 (488); OVG LSA, Urteil vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 14; insoweit auch noch übereinstimmend Erbguth in DVBl 1998, 209 (211 f.).

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gebietlichem Ausschluss sei nur über eine Kombination von Vorrang- und Eignungsgebiet zu erreichen, welche jedoch in § 7 Abs. 4 S. 2 ROG als eigener Gebietstyp geregelt ist.255 Somit könne dieses Modell nicht als einfaches Eignungsgebiet in § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG angeordnet sein. Von anderer Seite wird die innergebietliche Wirkung der Eignungsgebiete als Raumordnungsziel eingestuft.256 Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass eine Festsetzung hinsichtlich ihrer außergebietlichen und innergebietlichen Wirkung keinen gespaltenen Rechtscharakter aufweisen könne.257 Vielmehr umfasse der Begriff der „Eignung“ in § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG sowohl faktisch als auch normativ eine im Sinne des raumordnerischen Zielverständnisses abschließend abgewogene Letztentscheidung. So sei im Rahmen der Gebietsfestlegung bereits strikt verbindlich vorgegeben, dass der Standort für die ausgewiesene Nutzung tatsächlich, also für die Windenergienutzung beispielsweise hinsichtlich seiner Windhöffigkeit, geeignet sei. Auch aus normativer Sicht sei die Eignung bereits abschließend festgestellt, so dass die Vorhaben nicht aufgrund des höheren Gewichts anderer Belange zurückgestellt werden könnten.258 Dies schließe zwar nicht aus, dass sich an manchen Standorten oder in Teilgebieten des Eignungsgebiets konkurrierende Nutzungen durchsetzten. Aufgrund der abschließend festgestellten Unbedenklichkeit der Flächen für die Nutzung beinhalte die Darstellung eines Eignungsgebiets daher dennoch innergebietlich Zielcharakter im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG. Die Einordnung als Raumordnungsziel im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG setzt bekanntermaßen259 eine abschließend abgewogene Letztentscheidung auf raumordnerischer Ebene voraus. Die Festlegung eines Eignungsgebiets attestiert den Flächen innerhalb seiner Grenzen die grundsätzliche Geeignetheit zur ausgewiesenen Nutzung. Dies stellt zweifellos eine raumordnerische Entscheidung des Raumordnungsplaners dar. Damit kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass nachfolgende Planungsträger oder Entscheidungsbehörden bei entsprechend gewichtigen Gründen konkurrierenden Nutzungen den Vorrang einräumen. Somit ist die raumordnerische Entscheidung zumindest hinsichtlich der Realisierung der Nutzung weder abschließend noch zwingend, sondern wird vielmehr durch die Eröffnung einer eigenen Entschei255

Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 57. Heitsch in NuR 2004, 20 (22); Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 369 (377); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (112 ff.); Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 7 Rn. 105; Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (347); OVG Münster in ZUR 2005, 324 (327); OVG Münster, Urteil vom 06.09.2007 – 8 A 4566/04 – zitiert nach Juris, Rn. 118 ff.; OVG Münster in BauR 2006, 816 (816 f.). 257 OVG Münster in ZUR 2005, 324 (327); vgl. auch Heitsch in NuR 2004, 20 (21), der betont, dass eine unterschiedliche Rechtsnatur nur aus besonders gewichtigen Gründen möglich sei. 258 Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (113); Heitsch in NuR 2004, 20 (22). 259 s. o. § 2 A. II. 2. 256

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dungsoption an nachfolgende Planungsebenen delegiert. Insoweit stellt die Eignungsaussage zwar eine verbindliche Vorgabe für die nachfolgende Entscheidung der Adressaten dar, diese ist jedoch nicht wie bei einem Raumordnungsziel strikt, sondern bleibt überwindbar. Solche Vorgaben für Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen nachfolgender Entscheidungsträger sind der Kategorie der Raumordnungsgrundsätze nach § 3 Nr. 3 ROG260 zuzuordnen. Aufgrund der Feststellung der Eignung der Fläche einerseits und der bezweckten strikten Ausschlusswirkung für den Rest des Plangebiets andererseits kommt der raumordnerischen Eignungsaussage jedoch ein besonderes Gewicht in der nachfolgenden Entscheidung zu. Dies ist im Sinne eines Optimierungsgebotes zu verstehen, welches in der Entscheidung nur aufgrund vergleichbar gewichtiger Gründe zurückgestellt werden kann.261 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Festlegung eines Eignungsgebiets außerhalb seiner Gebietsgrenzen strikt verbindlich und damit zielförmig die ausgewiesenen Nutzungen ausschließt, innergebietlich den Vorhaben jedoch nur einen relativen, grundsatzförmigen Vorrang einräumt (sog. „Grundsatz-Ziel-Modell“262). Die Einordnung der positiven Festlegung eines Eignungsgebiets als Raumordnungsgrundsatz nach § 3 Nr. 3 ROG lässt – um auf den Ausgangspunkt der Überlegungen zurückzukommen – Zweifel darüber aufkommen, ob die Gebiete zur Ausfüllung des Planvorbehalts in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB überhaupt in Betracht kommen. Schließlich wurde festgestellt, dass der Wortlaut in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine Ausweisung an anderer Stelle durch Ziele der Raumordnung erfordert. 2. Eignungsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Ausweislich der Gesetzesbegründung263 hat der Gesetzgeber die Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG als Ziele der Raumordnung vorgesehen, die den Planvorbehalt nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausfüllen sollen. Der Blick auf die Planungspraxis in den Ländern zeigt jedoch, dass diese Gebietsfestlegung heute gerade zur raumordnerischen Steuerung der Windenergienutzung im Außenbereich kaum mehr Verwendung findet.264 Fraglich ist, ob dies angesichts des umfassenden Anfor260

s. o. § 2 B. Erbguth in DVBl 1998, 209 (212); Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (381); Appolt in FS Hoppe, Die historische Entwicklung des Rechts der Raumordnung, S. 21 (36); v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (77). 262 So Kirste in DVBl 2005, 993 (1000); Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 43 m. w. N. 263 Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 84. 264 So sieht Bayern die Kategorie der Eignungsgebiete in seinem Landesplanungsgesetz als Gebietsfestlegungen in Raumordnungsplänen gar nicht mehr vor, sondern gemäß Art. 11 261

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derungskatalogs des Bundesverwaltungsgerichts lediglich auf Unsicherheiten der Planer zurückzuführen ist, oder ob Eignungsgebiete zur Steuerung solcher Vorhaben tatsächlich nicht in Betracht kommen. a) Die innergebietliche Eignungsaussage als „Ausweisung an anderer Stelle“? Teilweise wird auch bei Qualifizierung der positiven Eignungsaussage als Raumordnungsgrundsatz die Anwendung des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Rahmen der Ausweisung eines Eignungsgebiets gefordert.265 Dies sei, aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Norm, im Wege einer teleologischen Reduktion zu bewerkstelligen, so dass § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB außergebietlich ein Raumordnungsziel erfordere, innergebietlich jedoch ein Raumordnungsgrundsatz ausreichend sei.266 Der Wortlaut des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB lasse die Interpretation zu, dass die Darstellung als Ziel der Raumordnung allein zum Zwecke des Ausschlusses erfolge, die Ausweisung „an anderer Stelle“ jedoch keine Durchsetzung gegen konfligierende Nutzungen erfordere.267 Die maßgebliche Steuerung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB liege in der Konzentration, mithin dem außergebietlichen Ausschluss der Nutzungen, so dass auch insoweit eine zielförmige Ausweisung ausreichend sei.268 Der Weg der teleologischen Reduktion von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB greift damit im Grunde dieselbe Argumentation auf, die zur Begründung der Zielqualität der Eignungsaussage verwendet wurde.269 Beide Ansätze gehen davon aus, dass zur Ausfüllung des Planvorbehalts nicht erforderlich sei, dass sich die Nutzung im Eignungsgebiet gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetze, sondern die Feststellung der Eignung als raumordnerische Entscheidung ausreiche. Dies zeigt, dass sich die Problematik der Anwendung von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bei der Festlegung von Eig-

Abs. 2 BayLplG nur noch Vorrang-, Ausschluss- und Vorbehaltsgebiete. In gleicher Weise hat Rheinland-Pfalz gemäß § 6 Abs. 2 LplG RhPf die Gebietskategorie der Eignungsgebiete aufgegeben. In Sachsen regelt § 2 Abs. 3 SächsLplG sogar, dass die Ausweisung von Eignungsgebieten nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG nur in Verbindung mit der Ausweisung von Vorranggebieten zugunsten der betreffenden Nutzung erfolgen darf. In Baden-Württemberg sind, wie bereits dargestellt, zur Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen Vorranggebiete und die übrigen Gebiete der Region als Ausschlussgebiete festzulegen, § 11 Abs. 7 S. 1 HS 2 LplG BW. 265 Erbguth in DVBl 1998, 209 (214); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 172. 266 Erbguth in DVBl 1998, 209 (214). 267 Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (347); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 173. 268 v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (76). 269 Dazu s. o. § 13 B. II. 1.; vgl. auch Heitsch in NuR 2004, 20 (22); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (112 ff.).

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nungsgebieten unabhängig davon stellt, wie die innergebietliche Eignungsaussage rechtlich qualifiziert wird. b) Bewertung unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung Für die Anwendung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Rahmen der Ausweisung von Eignungsgebieten spricht der eindeutige Wille des Gesetzgebers. Indem § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG selbst auf § 35 BauGB verweist, wird die angestrebte Verknüpfung dieser Gebietsfestlegung mit dem Planvorbehalt deutlich. Andererseits bestimmt der Wortlaut in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausdrücklich die Ausweisung – also die positive Festlegung des Gebiets – als Ziel der Raumordnung. Insoweit lässt sich daher keine eindeutige Aussage treffen. Jedoch könnten die umfangreichen Vorgaben der Rechtsprechung zur Konzentrationsausweisung im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rückschlüsse auf die Steuerung durch Eignungsgebiete ergeben. Wie bereits ausgeführt,270 fordert das Bundesverwaltungsgericht für den Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets, dass der Plan sicherstellt, dass sich die betroffene Nutzung an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzt. Die negative und positive Komponente der festgelegten Konzentrationszone bedingen einander somit. In Bezug auf Windenergieanlagen hat das Bundesverwaltungsgericht zudem gefordert, dass entsprechend der Wertung des Gesetzgebers zur Privilegierung der Anlagen im Außenbereich der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum geschaffen werden müsse.271 Zu der Frage, ob dies nur mit einer zielförmigen oder auch mit einer grundsatzförmigen Ausweisung der Nutzung erreicht werden kann, äußert sich das Bundesverwaltungsgericht nicht. Um der Nutzung tatsächlich in substantieller Weise Raum zu verschaffen, müssen nachfolgende Planungsträger an die positive Ausweisung gebunden sein. Solche Bindungen statuieren grundsätzlich auch grundsatzförmige Festlegungen in Raumordnungsplänen, die gemäß § 4 Abs. 2, Abs. 4 ROG im Rahmen von Abwägungsoder Ermessensentscheidungen entsprechend ihrem Gewicht zu berücksichtigen sind.272 Auch der Flächennutzungsplan, dessen Konzentrationsausweisungen denselben Anforderungen entsprechen müssen,273 begründet über § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB einen strikten Ausschluss von Außenbereichsvorhaben, gewährleistet aber nicht unbedingt die Durchsetzung der Nutzung innerhalb der Konzentrationszone.274

270

s. o. § 13 A. Grundlegend BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwGE 117, 287 (294 ff.); E 118, 33 ff. 272 Zur Verbindlichkeit der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung über raumbedeutsame Vorhaben Privater s. o. § 6 A., B. II. und § 9. 273 BVerwGE 117, 287 (294 ff.). 274 Dabei handelt es sich lediglich um einen öffentlichen Belang im Entscheidungsprogramm nach § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB; dazu Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 51. 271

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Anders als der Flächennutzungsplan kennt der Raumordnungsplan mit den Raumordnungszielen gemäß § 3 Nr. 2 ROG und den Raumordnungsgrundsätzen gemäß § 3 Nr. 3 ROG jedoch unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten. Die Wirkung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erfordert ein schlüssiges Planungskonzept, in dem die Nutzungen gleichermaßen ausgeschlossen und zugewiesen werden. Erfolgt somit innerhalb des raumordnerischen Planungskonzepts der Ausschluss der Anlagen zielförmig, so wird ein einheitliches Konzept nur erreicht, wenn auch ihre Zuweisung zielförmig erfolgt.275 Bei einer Ausweisung als Grundsatz der Raumordnung ist hingegen bereits das raumordnerische Planungskonzept darauf ausgerichtet, die Frage der Realisierung der Nutzung auf die nachfolgende Entscheidungsebene zu delegieren. Dies gilt gleichermaßen bei solchen Grundsätzen, die mit einer Gewichtungsvorgabe versehen sind. Auch hier bleibt die Entscheidung der Raumordnungsplaner überwindbar.276 Die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts setzen jedoch voraus, dass der Plan selbst ein schlüssiges Planungskonzept bereithält, welches der ausgeschlossenen Nutzung ausreichend Raum zur Entfaltung gewährt. Dies kann bei zielförmigem Ausschluss eben nur durch zielförmige Zuweisung erfolgen. Auch der Flächennutzungsplan regelt in seinem Planungskonzept einheitlich und schlüssig sowohl die negativen als auch die positiven Festlegungen der Nutzung. Die unterschiedlichen Wirkungen in der Genehmigungsentscheidung resultieren nicht aus dem Inhalt des Planes, sondern vielmehr aus der fachgesetzlichen Anordnung in § 35 Abs. 3 BauGB. Insgesamt ist daher festzuhalten, dass der Plangeber durch die Ausweisung von Eignungsgebieten der auszuschließenden Nutzung nicht in substantieller Weise Raum verschaffen kann.277 Die Eignungsgebiete sind – zumindest als einzige Ausweisung der Nutzung im Plangebiet – nicht geeignet, den Planvorbehalt nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entsprechend den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts auszufüllen. In Betracht kommt jedoch die Kombination mit einem Vorranggebiet, wie § 7 Abs. 4 S. 2 ROG dies vorsieht. Hier wird der außergebietliche Ausschluss mit einem innergebietlichen Vorrang der Nutzung verknüpft, wodurch die Verwirklichung der Nutzung auch gegenüber konkurrierenden Nutzungen sichergestellt ist.278 Einleitend wurde bereits angedeutet, dass auch die Planungspraxis in den Ländern vermehrt von der Ausweisung der einfachen Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG, insbesondere zur Steuerung der Windenergienutzung, Abstand nimmt. Haben sich die Eignungsgebiete seit der Privilegierung der Windenergieanlagen im Außenbereich und der Regelung der Gebietsfestlegungen durch das BauROG 1998279 zunächst vermehrt zur Steuerung der Windenergienutzung durchge275 A. A. v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (76), der davon ausgeht, dass die Formel des „substantiellen Raumes“ nicht der Ausweisung als Raumordnungsziel bedürfe. 276 s. o. § 9 B. 277 So auch OVG LSA, Urteil vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 14. 278 Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (382). 279 Bau- und Raumordnungsgesetz, BGBl. 1997, Bd. I, S. 2081 ff.

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setzt,280 so sehen viele Landesplanungsgesetze diese Gebiete heute gar nicht mehr als mögliche Festlegung im Raumordnungsplan vor.281

III. Vorbehaltsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG Als Vorbehaltsgebiete werden Gebiete bezeichnet, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll. 1. Wirkung und rechtliche Qualifizierung der Vorbehaltsgebiete Vorbehaltsgebiete messen den ausgewiesenen Nutzungen bei den der Landesoder Regionalplanung nachfolgenden planerischen oder projektbezogenen Abwägungsentscheidungen ein besonderes Gewicht bei. Damit sind sie – wie die Vorranggebiete nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG282 – auf die positive Festlegung einer Nutzung ausgerichtet. Anders als im Rahmen von Vorranggebieten setzt sich die Nutzung in einem Vorbehaltsgebiet jedoch nicht in jedem Fall durch, sondern wird lediglich bevorzugt berücksichtigt und ist damit nur relativ geschützt.283 Wenn der Festlegung als Vorbehaltsgebiet dennoch teilweise Zielqualität im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG zugesprochen wird,284 kann dies nicht überzeugen. Die Bestimmung der Gewichtigkeit eines Belangs stellt zwar eine raumordnerische Entscheidung dar, die für nachfolgende Entscheidungsträger eine gewisse Verbindlichkeit besitzt.285 Dennoch bleibt der mit Gewicht versehene Belang und damit die raumordnerische Entscheidung im Ergebnis überwindbar.286 Solche Vorgaben, die für nachfolgende Abwägungsentscheidungen Bindungswirkungen entfalten, von dem Entschei280

Runkel in DVBl 1997, 275 (277). s. o. § 13 B. II. 2. (Teil 3, Fn. 264); zum Verzicht auf die Eignungsgebiete in Bayern Manssen in BayVBl 2005, 485 (488); ders. in FS Bartelsperger, Die Reform des Bayerischen Landesplanungsgesetzes, S. 363 (367). 282 s. o. § 13 B. I. 1. 283 Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 40 f. 284 So Heitsch in NuR 2004, 20 (21); Hendler in UPR 2003, 256 (258 ff.); Hendler zitiert bei Stüer/Hönig in DVBl 1998, 1331 (1334); Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 Rn. 35; Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (107 f.); Goppel in Jarass, Die Festlegung von Raumordnungsgebieten, S. 26 (30); Goppel in BayVBl 2002, 449 (450); ders. in BayVBl 1998, 289 (291); BayVGH in BayVBl 1999, 691 (693) mit Anm. Goppel in BayVBl 1999, 694 f.; BayVGH in BayVBl 1997, 178 ff mit Anm. Goppel in BayVBl 1997, 503 f. 285 Die Befürworter der Zieleigenschaft der Vorbehaltsgebiete sehen darin den Letztentscheidungscharakter der Festlegung, die insoweit – ebenenspezifisch – eine strikte Grenze für die nachfolgende Abwägungsentscheidung darstelle; dazu aus der neueren Literatur Heitsch in NuR 2004, 20 (21) und Hendler in UPR 2003, 256 (258 ff.). 286 Hoppe in DVBl 1998, 1008 (1010); Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 75 f. 281

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dungsträger jedoch auch zurückgestellt werden können, sind schon nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 3 ROG als Raumordnungsgrundsätze zu qualifizieren.287 Raumordnungsziele treffen hingegen nach § 3 Nr. 2 ROG landesplanerische Letztentscheidungen mit striktem, unüberwindbarem Verbindlichkeitsanspruch. Somit hat die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG den Charakter eines Raumordnungsgrundsatzes.288 Die raumordnerische Gewichtungsvorgabe entfaltet dabei zwar einen relativen Vorrang der ausgewiesenen Nutzung,289 die Letztentscheidung verbleibt jedoch der nachfolgenden Abwägungsentscheidung. 2. Vorbehaltsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Zur Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB sind die Vorbehaltsgebiete schon deshalb nicht geeignet, weil sie keine negative Festlegung hinsichtlich der Nutzungen außerhalb des Plangebiets treffen.290 Der Planvorbehalt setzt, so schon das Bundesverwaltungsgericht291, Festsetzungen über die Konzentration von Windenergievorhaben an bestimmten Standorten voraus, durch die gleichzeitig ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle des Plangebiets bestimmt wird. Aber auch eine Kombination mit Ausschlussgebieten innerhalb des Planungskonzepts (sog. „Schwarz-Weiß-Konzept“), wie es bei Vorranggebieten gängige Planungspraxis ist,292 kommt bei der Ausweisung von Vorbehaltsgebieten nicht in Betracht. Da Vorbehaltsgebiete als Vorgaben für eine nachfolgende Abwägungsentscheidung auch die Durchsetzung der Nutzung innerhalb des Gebietes nicht sicherstellen, können sie den höchstrichterlichen Anforderungen an ein schlüssiges Planungskonzept mit substantiellem Raum für die Windenergienutzung nicht gerecht werden.293 Vorbehaltsgebiete können, so hat das Bundesverwaltungsge287 Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 7 Rn. 104. 288 So auch BVerwGE 118, 33 (47 f.); VGH München in ZUR 2004, 173 (175); Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 40 f.; Spannowsky in Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 7 Rn. 104; Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (376); Grotefels in FS Hoppe, Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete, S. 369 (377); Appolt in FS Hoppe, Die historische Entwicklung des Rechts der Raumordnung, S. 26 (36); Spieker, Raumordnung und Private, S. 237; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 78; Kirste in DVBl 2005, 993 (1000); Müller-Grune in BayVBl 2003, 744 (747). 289 Spieker, Raumordnung und Private, S. 238. 290 VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (373); Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (344); Wolf in ZUR 2002, 331 (339). 291 s. o. § 13 A.; grundlegend BVerwG in NVwZ 2005, 211; BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwGE 122, 110 (111); E 118, 33 (37). 292 s. o. § 13 B. I. 2. 293 Anders v. Nicolai in ZUR 2004, 74 (77), der die Eignungsgebiete im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG als Vorbehaltsgebiete mit außergebietlicher Ausschlusswirkung qualifiziert und

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

richt294 selbst klargestellt, nicht als Positivflächen in die Flächenbilanz des Planungskonzepts einfließen. IV. Ergebnis Angesichts der umfassenden Anforderungen, die die Rechtsprechung an die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen stellt, kommen nicht alle raumordnerischen Gebietskategorien zur Ausfüllung des Planvorbehalts in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in Betracht. Das Planungskonzept muss sowohl den Ausschluss der Anlagen außerhalb der Konzentrationszone als auch gleichzeitig innergebietlich ihre Durchsetzung gegenüber konkurrierenden Nutzungen regeln und zusätzlich der Windenergienutzung dabei in substantieller Weise Raum schaffen. Von den in § 7 Abs. 4 ROG gesetzlich vorgesehen Gebietsfestlegungen gewährleisten dies lediglich Vorranggebiete, die im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 2 ROG zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten haben. Da die Gebietskategorien in § 7 Abs. 4 ROG nicht abschließend geregelt sind, können jedoch auch Vorranggebiete nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG mit Ausschlussgebieten kombiniert werden. Auch dieses Planungskonzept entspricht den bundesverwaltungsgerichtlichen Vorgaben. Die alleinige Ausweisung von Vorbehaltsgebieten nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG oder einfachen Eignungsgebieten nach § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG kann die Steuerungswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB jedoch nicht auslösen. Dafür fehlt die ausreichend positive Festsetzung der Nutzung.

§ 14 Überlegungen zu einer sachgerechten Steuerung von Windenergieanlagen durch räumliche Planungen Im Rahmen der Untersuchung wurde bereits darauf hingewiesen,295 dass die Errichtung von Windenergieanlagen aufgrund ihres hohen Konfliktpotentials für die Umgebung eine planerische Bewältigung erfordert. Die Möglichkeiten zur Standortsteuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen, insbesondere durch zielförmige Gebietsfestlegungen, wurden soeben umfassend erörtert.296 Auch wurde bereits angedeutet,297 welche Vorteile die überörtliche und überfachliche Planungsebene der Raumordnungsplanung zur Steuerung solcher Nutzungen bietet. hierbei die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts als erfüllt ansieht. Jedoch ist – aus den genannten Gründen – ein relativer Vorrang der Nutzung innerhalb der Konzentrationszone nie ausreichend, so dass weder die Ausweisung eines Eignungsgebiets im Sinne der von v. Nicolai qualifizierten Weise noch die Kombination eines Vorbehaltsgebiets mit Ausschlussgebieten zur Ausfüllung des Planvorbehalts in Betracht kommt. 294 BVerwGE 118, 33 (48). 295 s. o. § 4 B. II. 296 s. o. § 13. 297 s. o. § 4 B. II.

§ 14 Sachgerechte Steuerung durch räumliche Planungen

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Grundsätzlich kann die Standortsteuerung einzelner Nutzungen jedoch auf allen Ebenen räumlicher Planung, mithin auf der gemeindlichen bzw. örtlichen und auf der überörtlichen Planungsebene, erfolgen. Jede Planungsebene bietet schon aufgrund ihres räumlichen und sachlichen Regelungsbereichs unterschiedliche Vor- und Nachteile, wobei stets auf die Besonderheiten der steuerungsbedürftigen Nutzung abzustellen ist. Im Folgenden soll daher untersucht werden, welche Möglichkeiten zur planerischen Steuerung von Windenergieanlagen bestehen und welche Planungsebene sachgerecht erscheint.

A. Das planerische Steuerungsinstrumentarium I. Bebauungsplan In der Bauleitplanung sind aufgrund von § 1 Abs. 6 Nr. 7 f) BauGB, demgemäß die Nutzung erneuerbarer Energien bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen ist, Festlegungen zur Windenergienutzung positives Ziel geworden.298 Hinsichtlich der Standortplanung für Windenergievorhaben hat die Gemeinde die Möglichkeit, besondere Bereiche für die Windenergienutzung auszuweisen und erhält so ein Instrumentarium, die Windenergienutzung für ihren Planbereich zu steuern. 1. Standortplanung von Windenergieanlagen im Bebauungsplan Im Bebauungsplan kommt zur Steuerung von Windenergieanlagen die Ausweisung eines Gebiets als Fläche für die öffentliche Versorgung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB in Betracht, sofern die zu errichtenden Anlagen der allgemeinen Versorgung der Bevölkerung dienen. Ein eigenständiges Baugebiet für Windenergieanlagen, insbesondere für größere Windparks, kann durch die Ausweisung eines Sondergebietes nach § 11 Abs. 2 BauNVO geschaffen werden. Die Praxis zeigt jedoch, dass eine Standortauswahl für Windenergieanlagen auf der Ebene der Bebauungsplanung kaum sachgerecht erfolgen kann. Windenergieanlagen sind aufgrund ihres Umfangs und der technischen Rahmenbedingungen standortunabhängige Nutzungen im Außenbereich.299 Dies bedeutet, dass ihre konkrete Lage sachlich nicht vorbestimmt ist, sondern sie theoretisch an jedem Standort im Außenbereich verwirklicht werden könnten. Somit muss der Planungsträger in seinem Planungskonzept alle Flurstücke innerhalb des Gemeindegebiets überprüfen, um den Anforderungen an eine abschließende Abwägung gerecht zu werden. Dies

298 299

Wolf in ZUR 2002, 331 (335). s. o. § 4 B. II.; vgl. auch Jeromin in BauR 2003, 820 (825).

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

erweist sich für die Gemeinde im Rahmen der Bebauungsplanung als kaum zu bewältigende Herausforderung.300 Überdies beinhaltet die Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB eine planähnliche Zuweisung in den Außenbereich und zeigt, dass der Gesetzgeber solche Vorhaben grundsätzlich dem Außenbereich zuordnet. Die Aufstellung eines Bebauungsplanes hierfür würde dieser gesetzlichen Wertung nicht entsprechen. Eine eigenständige Standortsteuerung von Windenergieanlagen durch die Ausweisung von Sondergebieten in Bebauungsplänen erscheint somit insgesamt nicht sachgerecht. 2. Feinsteuerung Die Möglichkeiten der Einflussnahme durch die Gemeinde mittels eines Bebauungsplanes konzentrieren sich damit auf eine Feinsteuerung innerhalb der in übergeordneten Plänen festgelegten Standorte. Dabei ist es der Gemeinde nicht verwehrt, in den Bereichen Bebauungspläne aufzustellen, die im Flächennutzungs- oder Regionalplan bereits als Vorranggebiete für Windenergieanlagen ausgewiesen sind.301 Diese im Planungssystem übergeordneten Pläne regeln die zulässigen Bodennutzungen nur in den Grundzügen, so dass eine Feinsteuerung durch den Bebauungsplan lediglich eine zulässige planerische Konkretisierung darstellt. Vorteil der ergänzenden Aufstellung eines Bebauungsplans ist, dass die Gemeinde das Projekt in ihre städtebaulichen Entwicklungsvorstellungen eingliedern kann. Aufgrund des Planungsmaßstabs kann dies im Rahmen eines Bebauungsplanes detailgetreuer erfolgen als im Rahmen eines Flächennutzungsplans. Auf diese Weise kann die Bauleitplanung – beispielsweise durch die Festlegung der zulässigen Anlagenhöhe302 – das Vorhaben so in die Umgebung einpassen, dass sich viele Konfliktsituationen im Zulassungsverfahren überhaupt nicht mehr stellen. Das bedeutet eine dauerhafte planungsrechtliche Sicherung der Standorte für alle Beteiligten und führt damit nicht zuletzt zu einer größeren Akzeptanz in der Bevölkerung.303 Die Grenze der Regelungsbefugnis der Gemeinde im Bebauungsplan liegt – wie auch bei den übergeordneten Planungsebenen – im Verbot einer verkappten Verhinderungsplanung für die Windenergienutzung.304

300

Jeromin in BauR 2003, 820 (825). Für den Flächennutzungsplan vgl. OVG Münster in ZfBR 2006, 681 (682); BVerwG, Urteil vom 21.10.2004 – 4 C 3/04 – zitiert nach Juris, Rn. 26 ff.; BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60/03 – zitiert nach Juris, Rn. 8. 302 OVG Münster in ZNER 2006, 173 ff.; OVG Münster in NVwZ-RR 2004, 643 (645); BVerwG in ZNER 2004, 80 (81); Hornmann in NVwZ 2006, 969 (976). 303 Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 35 Rn. 123. 304 s. o. § 13 A. 301

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183

II. Flächennutzungsplan Da Windenergieanlagen aufgrund der Privilegierung und der tatsächlichen Standortvorteile grundsätzlich im Außenbereich errichtet werden, kommt eine Standortsteuerung vornehmlich durch die Flächennutzungsplanung und die Raumordnungsplanung in Betracht. Auf der Ebene der Flächennutzungsplanung hat die Gemeinde verschiedene Möglichkeiten, Einfluss auf die Standorte von Windenergieanlagen in ihrem Gemeindegebiet zu nehmen. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans können einem Windenergievorhaben als öffentlicher Belang gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB entgegenstehen, wenn an dem beantragten Standort eine andere Nutzung ausgewiesen ist, die mit dem geplanten Vorhaben nicht vereinbar ist.305 Die Festsetzungen regeln dann eine Ausschlusswirkung für widersprechende Vorhaben. Anders als im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB306, wonach Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen, bleiben die Vorgaben der Flächennutzungsplanung als öffentlicher Belang in der nachfolgenden Abwägungsentscheidung jedoch überwindbar. Umgekehrt kann die Gemeinde indes auch Flächen für die Nutzung von Windenergie ausdrücklich vorsehen.307 Der Katalog in § 5 Abs. 2 BauGB für die Darstellungsmöglichkeiten in Flächennutzungsplänen hat insoweit keinen abschließenden Charakter. Als Bereich für Windenergieanlagen kommt insbesondere die Festlegung eines Sondergebiets nach § 5 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 11 Abs. 2 BauNVO in Betracht. Im Falle der positiven Ausweisung eines Standortes können zwar im Einzelfall besonders gewichtige Belange dem Windenergievorhaben dennoch entgegenstehen, in der Regel ist jedoch von der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens auszugehen.308 Eine Abschichtungswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB, wonach bei Aufstellung der Raumordnungsziele abschließend abgewogene Belange in der bauplanungsrechtlichen Abwägungsentscheidung nicht mehr zur Disposition stehen,309 entsteht jedoch nicht. Vergleichbar dem Regelungsmodell in § 7 Abs. 4 ROG für die Raumordnungsplanung kann in Flächennutzungsplänen zudem eine Ausweisung durch Vorrang- oder Eignungsflächen310 getroffen werden. Erfolgt die Festlegung mit dem Ziel, die Nut305

s. o. § 12 B. II. 2. a); vgl. auch Wagner in UPR 1996, 370 (372); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 85. 306 s. o. § 7 B. I., C. 307 Mitschang in ZUR 2003, 431 (441) nennt dies die „fördernden Darstellungen“; Wagner in UPR 1996, 370 (373) spricht von „unterstützenden Darstellungen“. 308 Mitschang in ZfBR 2003, 431 (441); Enders/Bendermacher in ZfBR 2001, 450 (451); Stüer/Vildomec in BauR 1998, 427 (431); Wagner in UPR 1996, 370 (373). 309 s. o. § 7 B. II. 310 Zu den rechtlichen Wirkungen solcher Gebietsfestlegungen s. o. § 13 B). Die Darstellung von Vorrang- und Eignungsflächen in Flächennutzungsplänen war ursprünglich im Regierungsentwurf zum EAG-Bau vorgesehen (BT-Drs.: 15/2250, S. 13), wurde vom Gesetzgeber

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

zung an anderer Stelle des Plangebiets auszuschließen, ermöglicht § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – wie bereits angedeutet311 – auch den Trägern der Flächennutzungsplanung die Konzentration der Windenergieanlagen innerhalb der ausgewiesenen Bereiche. Voraussetzung ist jedoch zum einen, dass sich aus dem Plan selbst oder aus den Umständen ergibt, dass mit der Festlegung geeigneter Flächen gleichzeitig eine „Zulassungssperre“ für das restliche Plangebiet einhergehen soll.312 Da das Gesetz im Rahmen der Flächennutzungsplanung für die Ausweisung von Konzentrationszonen keine Terminologie wie in § 7 Abs. 4 ROG für Raumordnungspläne vorsieht, reicht die bloße Benennung als Vorrang- oder Eignungsfläche hierfür nicht aus. Vielmehr ist der Flächennutzungsplan auszulegen, wobei der Erläuterungsbericht zur Planung eine besondere Bedeutung erlangt.313 Zum anderen setzt die Ausweisung von Konzentrationszonen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Flächennutzungsplan – gleichsam wie im Rahmen der Raumordnungsplanung – ein schlüssiges Planungskonzept voraus, welches der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum schafft.314 Bei der Standortsteuerung durch Flächennutzungsplanung gilt es zu beachten, dass die Gemeinde gemäß § 1 Abs. 4 BauGB ihre Planung bei Aufstellung, Änderung und Aufhebung den Zielen der Raumordnung anzupassen hat. Dies kann sogar eine Erstplanungspflicht der Gemeinde begründen.315 Daher müssen sich die Darstellungen des Flächennutzungsplans zur Steuerung der Windenergienutzung stets im Rahmen der übergeordneten Planung halten, wenn diese im Raumordnungsplan eigene Festlegungen zur Windenergienutzung trifft. III. Raumordnungsplan 1. Standortsteuerung durch Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Die Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB durch Raumordnungsziele, insbesondere durch zielförmige Gebietsfestlegungen, wurde im Rahmen der Untersuchung bereits umfassend erörtert.316 Dabei wurde deutlich, dass der Gesetzgeber den Zielen der Raumordnung im Rahmen

jedoch mit dem Hinweis abgelehnt, dass dies schon nach geltendem Recht möglich sei; vgl. dazu Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 160 f.; Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (342). 311 s. o. § 12 B. II. 3. b). 312 Rühl in UPR 2001, 413 (414); Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 69. 313 BVerwGE 77, 300 (306); E 68, 369 (376 f.). 314 s. o. § 13 A. 315 Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 213 ff.; zum Umfang der in § 1 Abs. 4 normierten Anpassungspflicht s. o. § 3 A. II. 2. 316 s. o. § 12 B. II. 3. b) und § 13.

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der Genehmigungsentscheidung über raumbedeutsame Windenergieanlagen im Außenbereich weitreichende Steuerungsbefugnisse eingeräumt hat. Von dem im Raumordnungsplan festgelegten Steuerungskonzept werden jedoch nur solche Windenergieanlagen erfasst, die raumbedeutsam sind.317 Dies gilt auch im Rahmen der Steuerung von Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, was sich für § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB schon aus dem gesetzessystematischen Zusammenhang mit § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB ergibt.318 Anders als die Darstellungen des Flächennutzungsplans können die Raumordnungsziele somit nur solche Vorhaben steuern, durch die im Sinne der gesetzlichen Legaldefinition in § 3 Nr. 6 ROG Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird.319 2. Raumordnerische Steuerungsebenen Instrumente der Raumordungsplanung sind der landesweite Raumordnungsplan gemäß § 8 ROG und der Regionalplan gemäß § 9 ROG. Auf beiden Planungsebenen können Raumordnungsziele festgelegt werden, die über die Regelung in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Auswirkungen auf das Genehmigungsverfahren von Windenergievorhaben im Außenbereich haben. Aufgrund ihres großräumigen Planungsansatzes können die landesweiten Raumordnungspläne verbindliche Festlegungen zur Gebiets- und Standortsteuerung von Windenergieanlagen jedoch kaum bewältigen, weil es ihnen an der erforderlichen Orts- und Sachnähe fehlt.320 In der Regel werden auf dieser Planebene daher lediglich grundsatzförmige Aussagen über die Nutzung regenerierbarer Energien getroffen.321 Zielvorgaben und damit rechtlich unmittelbar bindende Regelungen über die Steuerung von Windenergienutzung beschränken sich auf allgemeine, das heißt nicht gebiets- oder standortbezogene Vorgaben. Darin wird zwar festgelegt, dass in dem Plangebiet geeignete Nutzungsstandorte existieren, die genaue Standortverteilung wird jedoch der Regionalplanung zur Konkretisierung übergeben.322 317

Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 199 ff. BVerwG in NVwZ 2003, 738 (739). 319 BVerwG in NVwZ 2003, 738 (739); Jung in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 83; Jeromin in BauR 2003, 820 (824); zu den Kriterien zur Beurteilung der Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen s. o. § 12 A. II. 320 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 215. 321 Vgl. z. B. den Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg (LEP BW 2002), der durch die „Verordnung der Landesregierung über die Verbindlicherklärung des Landesentwicklungsplans 2002 vom 23. 07. 2002“ (verkündet am 20. 08. 2002, Gbl. Nr. 9, S. 302) rechtswirksam geworden ist. Gemäß Ps. 4.2.5 LEP BW 2002, der als Raumordnungsgrundsatz gekennzeichnet ist, sollen für die Stromerzeugung „verstärkt regenerierbare Energien wie (…) Windkraft (…) genutzt werden“. 322 Vgl. das Raumordnungsziel in Ps. 4.2.7 LEP BW 2002: „Zur Steuerung der Windkraftnutzung sind in den Regionalplanungen Gebiete auszuweisen, in denen regionalbedeut318

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

Die Regionalplanung ist im System der Planungsebenen Schnittstelle zwischen der hochstufigen Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung.323 Inhaltlich hat sie die Aufgabe, die Ziele der Landesplanung auszuformen und für einzelne Sach- und Gebietsfragen Ziele von regionaler Bedeutung aufzustellen. Entsprechend ihrer Stellung im Planungssystem sucht die Regionalplanung einen Ausgleich zwischen der abstrakten Landesplanung und der konkreten Bauleitplanung. Anders als die Landesentwicklungsplanung befasst sich die Regionalplanung bereits regelmäßig mit gebiets- und sogar parzellenscharfen raumplanerischen Fragestellungen. Insbesondere die Festlegung konkreter Standorte für Projekte, wie die Auswahl von Standorten für die Windenergienutzung nach § 7 Abs. 4 ROG, gehört dabei zu ihrem planerischen Regelungsauftrag. Somit werden die maßgeblichen raumordnerischen Standortentscheidungen für Windenergieanlagen nicht in Landesplänen, sondern in Regionalplänen getroffen.

B. Sachgerechte Ebene der Standortsteuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich Im Rahmen der Steuerungsmöglichkeiten gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB durch die Ausweisung von Eignungs- oder Vorrangflächen in Flächennutzungsplänen oder durch Gebietsfestlegungen nach § 7 Abs. 4 ROG sind die Darstellungen der Flächennutzungsplanung in ihren Auswirkungen gleichwertig zu denjenigen der Regionalplanung.324 Es stellt sich jedoch die Frage, welche der Planungsebenen für eine Standortfestlegung von Windenergievorhaben durch die Ausweisung von Konzentrationszonen am besten geeignet erscheint. I. Die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg In Baden-Württemberg ist von Gesetzes wegen gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG BW vorgesehen, dass die Träger der Regionalplanung zur Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen verpflichtet sind. Nach der Gesetzesbegründung soll die in der Region flächendeckende Standortplanung eine auf das Gemeindegebiet begrenzte Standortauswahl ausschließen.325 Da sich die Planung von Windenergievorhaben durch die Gemeinden zu sehr an den örtlichen Inter-

same Windkraftanlagen Vorrang vor entgegenstehenden Raumnutzungen haben, und Gebiete festzulegen, in denen regionalbedeutsame Windkraftanlagen unzulässig sind.“ 323 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37, Rn. 16; Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 36. 324 Runkel in DVBl 1997, 275 (279). 325 So die Begründung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung vom 12. 03. 2003, LTDrs. 13/1883, S. 25 f., 34 f.

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essen orientieren würde, bestünde sonst die Gefahr einer unkoordinierten Verspargelung des Landschaftsbildes.326 Aufgrund der Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind die Gemeinden damit bei regionalbedeutsamen Windenergieanlagen hinsichtlich der Standortsteuerung auf eine Feinsteuerung beschränkt; eine eigene Standortauswahl ist ihnen nicht möglich. Nicht regionalbedeutsame Anlagen werden von der Regelung jedoch nicht erfasst und können daher weiterhin durch die Gemeinde auf der Ebene der Flächennutzungsplanung gesteuert werden. In Baden-Württemberg ist das Steuerungskonzept für Windenergieanlagen somit – zumindest hinsichtlich der Planungsebene – gesetzlich determiniert. Die Planungspraxis über die Grenzen von Baden-Württemberg hinaus zeigt jedoch, dass tatsächlich Flächennutzungspläne in gleicher Weise wie Regionalpläne Einfluss auf die Standortsteuerung von Windenergieanlagen nehmen.327 Somit gilt es die Vor- und Nachteile der jeweiligen Planungsebene abzuwägen, um zu entscheiden, welche Ebene für die Steuerung von Windenergieanlagen sachgerecht erscheint. II. Örtliche Sachnähe versus gesamträumliches Planungskonzept 1. Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungs- oder Flächennutzungsplänen? Ein zentraler Kritikpunkt an der Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungsplänen war stets die fehlende Transparenz für die Öffentlichkeit während der Planaufstellung.328 Das Raumordnungsgesetz (1987) eröffnete dem Landesgesetzgeber zwar in § 7 Abs. 6 ROG die Möglichkeit, die Öffentlichkeit bei der Aufstellung der Raumordnungspläne einzubeziehen oder zu beteiligen, zwingend vorgeschrieben war dies jedoch nicht. So war die Raumordnungsplanung aufgrund ihres überörtlichen Planbereichs und des überfachlichen und damit besonders komplexen Planungsgegenstandes aus dem Blickfeld der Bevölkerung gerückt. Im Vergleich dazu war der Flächennutzungsplan ein örtlicher Plan, für dessen Aufstellungsverfahren gemäß den §§ 3, 4 BauGB eine zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen war. Dies diente gemäß § 4a BauGB gerade der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange. Der Flächennutzungsplan stellte so für den Einzelnen die transparentere Planung dar, was dazu führte, dass er bei den Betroffenen auf eine größere Akzeptanz stieß als der Raumordnungsplan. Seit der sog. „Baurechtsnovelle“329 sind die Anforderungen im Aufstellungsverfahren beider Plantypen hinsichtlich der Öffentlichkeitsbeteiligung und damit hin326 327 328 329

Vgl. dazu auch VGH Mannheim in ZfBR 2006, 469 (472). Mitschang in ZfBR 2003, 431 (433); Rühl in UPR 2001, 413 (416). Mitschang in ZfBR 2003, 431 (433 f.). Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG-Bau, BGBl. 2004, Bd. I, S. 1359 (1379 f.).

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sichtlich der Transparenz für den Betroffenen angeglichen.330 § 7 Abs. 6 ROG schreibt heute bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine zwingende Einbeziehung der Öffentlichkeit vor. Damit sind die Unterschiede zwischen der Regionalplanung und der Flächennutzungsplanung insoweit eingeebnet. Gegen die Standortsteuerung von Windenergieanlagen in Regionalplänen sprechen jedoch weiterhin die hohen Anforderungen, die insbesondere die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung an die Ausweisung von Konzentrationszonen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB stellt.331 Diese erfordern ein gesamträumliches und abschließend abgewogenes Planungskonzept. Dies stellt die die Regionalplanung schon angesichts der Größe des Planungsraumes vor große Herausforderungen.332 Da eine effektive Steuerung vor allem eine wirksame Ausweisung von Konzentrationszonen voraussetzt, die einer gerichtlichen Überprüfung standhält,333 erscheint unter diesem Aspekt die auf das Gemeindegebiet begrenzte Flächennutzungsplanung zur Standortsteuerung von Windenergieanlagen besser geeignet. Für die Gebietsausweisung durch die Gemeinde im Rahmen der Flächennutzungsplanung sprechen überdies deren umfassende Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten und der höhere Detaillierungsgrad der Planung.334 Die Sachnähe der Gemeinde trägt dazu bei, die Vorhaben optimal in ihre nächste Umgebung innerhalb des Gemeindegebiets einzugliedern. Gleichzeitig beinhaltet jedoch gerade die Großflächigkeit der Raumordnungsplanung auch Vorteile. Sie ermöglicht eine von örtlichen Einzelinteressen losgelöste Planungsentscheidung, die alle in der Region betroffenen Belange sammelt, einbezieht und zu einem angemessenen Ausgleich bringt. Durch die Einführung einer zwingenden Öffentlichkeitsbeteiligung in § 7 Abs. 6 ROG ist dabei auch die Gefahr eines Ermittlungsdefizites in der Abwägung geringer geworden.335 Manche Projekte wirken außerdem aufgrund ihres Umfangs oder ihrer Lage über die Grenzen des Gemeindegebiets hinaus und verursachen damit Konflikte, die gemeindeintern weder zu überblicken noch sachgerecht zu lösen sind. Gerade besonders große Windenergieanlagen oder solche an exponierten Standorten lösen nicht nur in dem Gemeindegebiet des Standorts Konflikte aus, sondern reichen weit darüber hinaus.336 Diese Fälle bedürfen einer überörtlichen Koordinierung aller betroffenen Interessen. 330 Zur Öffentlichkeitsbeteiligung beim Flächennutzungsplan und beim Raumordnungsplan vgl. Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 209 ff. 331 s. o. § 13 A. sowie grundlegend BVerwG in NVwZ 2005, 211; BVerwG in NVwZ 2003, 1261; BVerwGE 122, 110 (111); E 118, 33 (37). 332 Stüer/Stüer in NuR 2004, 341 (344); Mitschang in ZfBR 2003, 431 (434). 333 Mitschang in ZfBR 2003, 431 (434). 334 Mitschang in ZfBR 2003, 431 (434). 335 Zum alten Recht so die Kritik von Spieker, Raumordnung und Private, S. 393; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 50. 336 Z. B. sind auf einem Berg errichtete Windkraftanlagen in der Regel für mehrere Gemeinden sichtbar.

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Auch wenn die wirksame Ausweisung von Konzentrationszonen für die Regionalplanung mit einem größeren Aufwand verbunden ist, erscheint sie aus den genannten Gründen dennoch insgesamt als die sachgerechte Planungsebene zur Standortausweisung von Windenergieanlagen.337 Nur eine gebietsübergreifende Planung verhindert, dass gerade bei einem derart konfliktträchtigen und politisch wie gesellschaftlich umkämpften Thema die unterschiedlichen Standpunkte der Gemeinden letztlich zu einem „Flickenteppich“338 von Einzelplanungen führen. Angesichts der Schwierigkeiten, die sich der Regionalplanung aufgrund der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts für eine wirksame Gebietsausweisung stellen, sollte die Flächennutzungsplanung jedoch zusätzliche Standortdarstellungen bereithalten. Dies gewährleistet zum einen eine Sicherung der Standortkonzeption für den Fall, dass die regionalplanerischen Darstellungen eine wirksame Zuweisung nicht vornehmen können. Auch werden die raumordnerischen Vorgaben gemäß den örtlichen Gegebenheiten konkretisiert. Zum anderen gewährleistet dies die Einbindung in das gemeindliche Planungskonzept für die Standortsteuerung nicht regionalbedeutsamer Windenergieanlagen, die weiterhin auf der Ebene der Flächennutzungsplanung stattfindet.339

2. Der gemeinsame Flächennutzungsplan im Sinne des § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB als alternatives Steuerungskonzept? Gemäß § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB können benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ein gemeinsamer Planungsbedarf besteht. Benachbart im Sinne der Regelung sind nicht nur unmittelbar angrenzende Gemeinden, sondern auch solche, deren örtliche, private oder öffentliche Belange durch die Bauleitplanung der anderen Gemeinde berührt werden.340 Wie soeben festgestellt, können sich gerade bei der Steuerung von Windenergieanlagen gemeinsame Planungsprobleme stellen, die einer einheitlichen Koordinierung bedürfen.341 In diesen Fällen kommt die Aufstellung eines gemeinsamen Flächennutzungsplans zur Ausweisung von Flächen zur Windenergienutzung grundsätzlich in Betracht. Vorteil einer solchen Zusammenarbeit der Gemeinden ist, dass diese Planungsebene quasi einen Kompromiss zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der regionalen Raumordnungsplanung treffen kann. Der gemeinsame Flächennutzungsplan ist ein interkommunales und damit überörtliches Planungsinstrument, welches dennoch 337

A. A. Mitschang in ZfBR 2003, 431 (434). So die Begründung des Regierungsentwurfs zum LplG BW, LT-Drs. 13/1883, S. 26 f. 339 VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (373); Jeromin in BauR 2003, 820 (825); Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 227. 340 Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 204 Rn. 2; Runkel in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Bd. IV, § 204 Rn. 24; zu den Voraussetzungen eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB vgl. W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 204 Rn. 3 ff. 341 W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 204 Rn. 3. 338

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Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen

die Vorteile einer örtlichen und damit sachnahen Planung für sich in Anspruch nehmen kann. Anders als im Rahmen der Flächennutzungsplanung342 ist es zudem möglich, einzelne Gemeindegebiete ganz für die Windenergienutzung zu sperren.343 Dabei muss jedoch gewährleistet sein, dass sich die Vorhaben an anderer Stelle und damit in Bereichen anderer Gemeinden durchsetzen. Dementsprechend könnte der gemeinsame Flächennutzungsplan eine echte Alternative zu regionalplanerischen Steuerungskonzepten für Windenergieanlagen darstellen. Die tatsächliche Umsetzung solcher Steuerungskonzepte in der Praxis erscheint jedoch problematisch, da die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne auch bei Planungsbedarf freiwillig erfolgt.344 Insbesondere bei einem so kontrovers diskutierten Thema wie der Windenergienutzung wird es schwierig sein, ein gemeinsames Konzept auf freiwilliger Basis zu finden. Die Standpunkte der einzelnen Gemeinden hängen von vielen äußeren Faktoren, nicht zuletzt von der gesellschaftlichen Akzeptanz der Windenergienutzung, ab und werden regelmäßig stark voneinander abweichen. Nur die wenigsten Gemeinden werden bereit sein, zur Freihaltung einer anderen Gemeinde entsprechend Standorte zu übernehmen und auszuweisen. Der gemeinsame Flächennutzungsplan nach § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB erscheint daher zwar abstrakt für eine Standortsteuerung von Windenergieanlagen geeignet, aufgrund der unterschiedlichen Eigeninteressen der Gemeinden wird er sich in der Planungspraxis jedoch wahrscheinlich nicht durchsetzen können.

342 Die Sperrung des gesamten Gemeindegebiets für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan wäre eine Verhinderungsplanung, die zur Unwirksamkeit der Konzentrationsausweisung führen würde; s. o. § 13 A) II. 343 Ostercamp, Windenergieanlagen, S. 238 f. 344 OVG Lüneburg, Urteil vom 11.07.2007 – 12 LC 18/07 – zitiert nach Juris, Rn. 56; Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 24; W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 204 Rn. 6.

Teil 4

Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele Die kompetenzrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung und ihre Handlungsinstrumente ist inhaltlich – zumindest in Abgrenzung zu anderen Kompetenztiteln – klar und eindeutig definiert. Raumordnung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ist die zusammenfassende, hoheitliche Gestaltung des Raumes in überörtlicher und überfachlicher Hinsicht. Dies grenzt sie insbesondere vom Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG ab, dem die Befugnis zur hoheitlichen Regelung der rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden mit unmittelbar verbindlicher Rechtswirkung gegenüber Privaten vorbehalten ist.1 Diese Abgrenzung gilt auch nach Aufgabe der raumordnungsrechtlichen Rahmenkompetenz unverändert fort. Die Analyse der Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Allgemeinen2 und im vorhabenspezifischen Anwendungsfall der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit von Windenergieanlagen3 hat jedoch gezeigt, dass Raumordnungsziele in Betracht kommen, die in einem projektbezogenen Anwendungsbereich auf die bodenrechtliche Zulassungsentscheidung für raumbedeutsame Vorhaben Privater durchgreifen und dabei unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfalten. Zur Durchsetzung und Sicherung dieser Bindungen besteht zudem im Rahmen von § 12 ROG die Möglichkeit, raumordnungswidrige Vorhaben Privater zu untersagen.4 Die unmittelbar projektbezogene und gegenüber dem Einzelnen durchgreifende Wirkungsweise der raumordnerischen Instrumente tritt neben die „klassische“ Wirkungsdimension gegenüber öffentlichen Planungsträgern.5 Die Gegenüberstellung dieser Wirkungsbereiche verdeutlicht, dass die Fortentwicklung der rechtlichen Wirkungen von Raumordnung grundsätzlich als systemfremd einzustufen ist und weitere Fragen in dogmatischer und tatsächlicher Hinsicht aufwirft. Ziel der nachfolgenden Untersuchung ist es, die Auswirkungen dieser projektbezogenen und bodenrechtlich durchgreifenden Wirkungsweise der Raumordnungsziele zu erkennen und auf der Grundlage der im Rahmen der bisherigen Untersuchung gewonnenen Ergebnisse zu bewerten.

1 2 3 4 5

BVerfGE 3, 407 (425); s. o. § 1 A., C. s. o. §§ 6 – 9. s. o. §§ 12, 13. s. o. § 10. s. o. § 3.

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

In den Blick rückt dabei zunächst die inhaltliche Qualität der Raumordnungsziele, die als Anknüpfungspunkt für projektbezogene Bindungswirkungen in Betracht kommen. Die Bindung von Einzelvorhaben privater Grundrechtsträger wirkt sich notwendigerweise auf das Verfahren zur Aufstellung der Raumordnungsziele aus. Aufgrund des erweiterten Steuerungspotentials gegenüber Privaten ist von einem erhöhten Anforderungsprofil auszugehen.6 Die projektbezogene Wirkungsweise wirft überdies die Frage auf, ob bzw. wie sich betroffene Adressaten gegen die Zielbindungen zur Wehr setzen können. Dass aufgrund der Erkenntnis unmittelbarer rechtlicher Wirkungen gegenüber privaten Vorhabensträgern in diesem Bereich auch Rechtsverletzungen betroffener Zieladressaten möglich werden und daher schon aufgrund von Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG der Rechtsweg eröffnet sein muss, erscheint nur konsequent. Von Bedeutung ist dann insbesondere, welche Rechtsschutzoptionen den „neuartigen“ Zieladressaten zur Verfügung stehen.7 Auch die einleitend dargestellte kompetenzrechtliche Ausgangssituation, nach der sich ein „bodenrechtlicher Durchgriff“ aus dem Kompetenztitel der Raumordnung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG verbietet,8 bedarf mit Blick auf den Nachweis solcher Wirkungen einer vertieften Betrachtung.9

§ 15 Rechtsstaatliche Anforderungen an projektbezogene Raumordnungsziele Die Bindungswirkungen von Raumordnungszielen beziehen sich auf unterschiedliche Regelungsobjekte. Je nach gesetzlicher Anordnung ergeben sich zum einen Bindungen gegenüber nachfolgenden Planungen, zum anderen werden Raumordnungsziele als Zulassungsvoraussetzung unmittelbar gegenüber konkreten Vorhaben von Privatpersonen relevant.10 Es erscheint einleuchtend, dass den unterschiedlichen Wirkungsbereichen auch in Bezug auf die Ausgestaltung der Zielaussagen selbst Rechnung getragen werden muss. In ihrem projektbezogenen Wirkungsbereich normieren die Raumordnungsziele „bürgeradressierte Zulassungsvoraussetzungen“11, was die formellen und materiellen Anforderungen im Hinblick auf die Bindungen verändert.12 Die Raumordnungsziele wirken nicht mehr nur gegenüber nachfolgenden Pla6

Dazu sogleich in § 15. Dazu sogleich in § 16. 8 s. o. § 1 A. 9 Dazu sogleich in § 17. 10 s. o. § 3 und §§ 6 – 8. 11 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (29). 12 Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 48; Wahl in Hoppe/ Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (23); Spieker, 7

§ 15 Rechtsstaatliche Anforderungen

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nungen öffentlicher Planungsträger, sondern statuieren konkrete Zulassungsvoraussetzungen für Einzelprojekte und treffen dabei unmittelbar auf Grundrechtsträger.13 Schon unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten stehen die Ziele damit unter einem Rechtfertigungsbedürfnis, welches – genauso wie die Wirkungen selbst – als systemfremd einzustufen ist. Schließlich zeichnet sich die Raumordnungsplanung in Abgrenzung zu der örtlichen Planungsebene und den Fachplanungen gerade durch ihren übergeordneten Charakter aus, dem typischerweise eher abstrakt-aggregierte Zielaussagen entsprechen.14 Dennoch sind solche „qualifizierten Raumordnungsziele“15 zwingende Konsequenz eines raumordnerischen Durchgriffs auf die Zulassungsebene durch die Raumordnungsklauseln. Davon ausgehend gilt es im Folgenden näher zu untersuchen, welchen besonderen Anforderungen sich Raumordnungsziele stellen müssen, die abweichend vom „klassischen“ Wirkungsbereich zum unmittelbaren Zulässigkeitsmaßstab für Einzelvorhaben Privater werden.

A. Gebotene Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele Die unmittelbare Geltung der Raumordnungsziele gegenüber Einzelvorhaben ohne dazwischen geschaltete Planungsebene setzt zunächst voraus, dass dem Raumordnungsziel überhaupt eine Aussage über das zur Genehmigung stehende Vorhaben entnommen werden kann, mithin das Raumordnungsziel einen gewissen inhaltlichen Konkretisierungsgrad aufweist. Es ist eine logische Konsequenz, dass die Konkretheit der Aussage mit einem präziseren Steuerungsanspruch der Raumordnungsziele steigen muss. Je konkreter das Regelungsobjekt ist, desto konkreter muss auch die Regelungsnorm ausgestaltet sein. Was dies im Einzelnen bedeutet, ist auch von der jeweiligen Zulassungsentscheidung abhängig. I. Raumordnungsziele bei der Bindung von Außenbereichsvorhaben Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Dass die Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB sachlich und räumlich hinreichend konkret für die Beurteilung eines Einzelvorhabens sein

Raumordnung und Private, S. 282 ff.; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 254 ff.; Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283). 13 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (29). 14 s. o. § 3 D.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (29). 15 So Reidt in ZfBR 2004, 430 (434).

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müssen, um der Verwirklichung eines Vorhabens entgegenzustehen, ist bekannt.16 Schlagen die Raumordnungsziele auf die Zulassungsebene für einzelne Außenbereichsvorhaben durch und gestalten damit unmittelbar die Genehmigungssituation für das Vorhaben, so müssen sie inhaltlich auch einer solchen Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich sein. Vor diesem Hintergrund sind nicht alle Raumordnungsziele in Raumordnungsplänen geeignet, einem Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB entgegengehalten zu werden. Die Anforderungen an die Konkretheit von Raumordnungszielen für ihre Wirkungen nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB sind indes nicht mit den Bestimmtheitsanforderungen des Zielbegriffs gemäß § 3 Nr. 2 ROG17 gleichzusetzen, wonach Raumordnungsziele aus der Sicht des Zieladressaten „bestimmte oder bestimmbare“ Festlegungen in Raumordnungsplänen sind.18 Diese setzen lediglich voraus, dass für den Zieladressaten der Regelungsgehalt der raumordnerischen Aussage erkennbar ist und er sich danach richten kann,19 nicht jedoch eine besondere Regelungsdichte in Bezug auf das Vorhaben.20 Zwar werden konkrete Zielaussagen für den Adressaten in der Regel auch hinreichend bestimmt sein, umgekehrt ist dieser Schluss jedoch nicht zwingend. So können auch unkonkrete Festsetzungen eines Raumordnungsplans Raumordnungsziele im Sinne der raumordnerischen Legaldefinition darstellen; sie können jedoch nicht als projektbezogene Raumordnungsziele auf der Zulassungsebene einem Außenbereichsvorhaben entgegenstehen. Gerade die Raumordnungsziele, die im Sinne einer „klassischen“ Wirkungsweise auf die Bindung nachfolgender Planungsebenen ausgerichtet sind, weisen eine entsprechende inhaltliche Konkretheit typischerweise schon aufgrund verfassungsrechtlicher Grenzen nicht auf.21 Dennoch erfüllen sie die Merkmale des raumordnerischen Zielbegriffs im Sinne

16 BVerwGE 115, 17 (21); E 79, 318 (323); E 68, 319 (322 f.); E 68, 311 (316 f.); VGH Kassel in NVwZ- RR 2001, 300 (303); VGH Mannheim in NUR 1985, 23 (24); Reidt in ZfBR 2004, 430 (433); Schmidt in DVBl 1998, 669 (671); Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1112); Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283); Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (352); Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (332); Spieker, Raumordnung und Private, S. 282 f.; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 23 ff.; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 142 ff.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (29 f.); Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 255 ff.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 20; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. II, § 35 Rn. 118. 17 Dazu s. o. § 2 A. II. 1. 18 Spoerr in DVBl 2001, 90 (93). 19 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 29. 20 Kment in DVBl 2005, 1336 (1338); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 187 f., 192. 21 s. o. § 3 D.; vgl. auch Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (30); Spieker, Raumordnung und Private, S. 283; Reidt in ZfBR 2004, 430 (434); Grooterhorst in NuR 1986, 276 (283).

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des § 3 Nr. 2 ROG, wenn der verbindliche Zielkern für den öffentlichen Planungsträger erkennbar ist. Somit ist festzustellen, dass sich die raumordnerischen Bindungen, je nachdem, ob sie sich „klassischerweise“ an öffentliche Planungsträger richten oder „projektbezogen“ gegenüber einzelnen Vorhaben im Außenbereich wirken, auf unterschiedliche Raumordnungsziele im Raumordnungsplan beziehen.22 Während die „klassischen“ Ziele zur Bindung öffentlicher Planungsträger eher abstrakt und generalisierend gefasst sind, treffen die projektbezogenen Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB zwar keine parzellenscharfen, aber dennoch bereits flächenkonkrete Aussagen.23 II. Raumordungsziele bei der Bindung von Vorhaben Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Für die Bindung von Planfeststellungen und Genehmigungen mit der Rechtswirkung der Planfeststellung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts an die Raumordnungsziele gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG stellt sich die Situation auf den ersten Blick nicht anders dar. Auch hier schlagen die Raumordnungsziele aufgrund der strikt angeordneten Beachtenspflicht auf die Genehmigungsebene durch und wirken dort als unmittelbare Zulassungsvoraussetzungen gegenüber dem Bürger.24 Damit könnten auch die gleichen Anforderungen in Bezug auf die Konkretheit der Raumordnungsziele gelten. Es könnten nur solche Raumordnungsziele einem Vorhaben nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG entgegengehalten werden, die bereits eine hinreichend flächenkonkrete und funktionsscharfe Aussage treffen.25 Aufgrund der unterschiedlichen Entscheidungsstrukturen von Genehmigungsentscheidungen und Entscheidungen über Planfeststellungen26 können die Ergebnisse zu den Raumordnungszielen bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB auf die Situation im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG jedoch nicht ohne Weiteres übertragen werden.27 Vielmehr ist auch in Bezug auf die Ausgestaltung planfeststellungsbindender Raumordnungsziele zu berücksichtigen, dass die Entscheidung über die Planfeststellung eine final strukturierte Planungsentscheidung darstellt, in der der Planungsbehörde plane22 ZIR in DVBl 2005, 1149 (1159); Reidt in ZfBR 2004, 430 (433); Spieker, Raumordnung und Private, S. 283; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (30). 23 Reidt in ZfBR 2004, 430 (433). 24 s. o. § 8. 25 In diesem Sinne wohl Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 138 f., der in Bezug auf das Raumordnungsziel eine „Vorhabensschärfe“ fordert; ähnlich ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160). 26 s. o. § 8 B. II. 27 Spieker, Raumordnung und Private, S. 356.

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rische Gestaltungsfreiheit zukommt. Dementsprechend steht dem Bauwilligen auch kein Rechtsanspruch auf Zulassung zu, sondern nur ein Anspruch auf fehlerfreie Betätigung des Planungsermessens.28 Die besondere Entscheidungsstruktur stellt zwar die Zielaussage in ihrem konkreten Aussagegehalt in der Zulassungsentscheidung nicht erneut zur Disposition. Ein zielwidriges Vorhaben scheidet jedenfalls aus. Umgekehrt bedeutet dies jedoch nicht, dass nur Raumordnungsziele, denen bereits eine konkrete Aussage über das Vorhaben entnommen werden kann, die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG auslösen können. Vielmehr reicht die Beachtenspflicht immer nur so weit, wie das Ziel im Einzelfall ausgestaltet ist. Bei den weniger konkret gestalteten Raumordnungszielen in Raumordnungsplänen ist es an der Planfeststellungsbehörde, den Zielinhalt in der nachfolgenden Entscheidung über die Planfeststellung in dem vorgegebenen Rahmen näher zu konkretisieren.29 Auch weiter formulierte Raumordnungsziele lösen demnach in ihrem verbindlich getroffenen Kern eine Beachtenspflicht gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG aus.30 Eine solche Konkretisierung durch die Genehmigungsbehörde kommt bei einer Entscheidung gemäß § 35 BauGB nicht in Betracht, da dem Antragsteller bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Rechtsanspruch31 auf Genehmigung zusteht. Somit kann die Beachtenspflicht gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG – anders als bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – auch an weniger konkrete Raumordnungsziele in Raumordnungsplänen anknüpfen. Zu beachten ist jedoch, dass schon nach der gesetzlichen Legaldefinition in § 3 Nr. 2 ROG der verbindliche Zielkern aus der Sicht des Zieladressaten bestimmt oder bestimmbar sein muss.32 Da das Raumordnungsziel im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG gegenüber Grundrechtsträgern wirkt, sind dabei strengere Maßstäbe anzulegen als im Rahmen der „klassischen“ Zielwirkungen gegenüber öffentlichen Planungsträgern.

B. Anforderungen an die Abgewogenheit projektbezogener Raumordnungsziele Neben bzw. gerade aufgrund der soeben bescheinigten Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele, die im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG unmittelbar auf die Zulassungsebene durchschlagen, ergeben sich im Hinblick auf die Grundrechtsrelevanz für betroffene Zieladressaten zudem

28 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 16; Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 30. 29 Spieker, Raumordnung und Private, S. 356. 30 Spieker, Raumordnung und Private, S. 356 f. 31 Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 5. 32 s. o. § 2 A. II. 1.

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besondere Anforderungen an die planerische Abwägung.33 Im Rahmen der Untersuchung wurde bereits festgestellt,34 dass die Raumordnungsziele in ihrem unmittelbar projektbezogenen Wirkungsbereich Inhalt und Schranken des Eigentums betroffener Zieladressaten im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bestimmen. Je konkreter ein Raumordnungsziel auf ein Vorhaben zugeschnitten ist, desto stärker kann es sich auf grundrechtliche Positionen der Zieladressaten auswirken und desto höher hängen in der Folge die verfassungsrechtlichen Schranken, an denen sich die Raumordnungsziele messen lassen müssen. Was dies im Einzelnen für die Ausgestaltung der planerischen Abwägung bedeutet, ist bis heute nicht geklärt und wird mit unterschiedlichen Denkansätzen und Ergebnissen beantwortet.

I. Die unterschiedlichen Modelle der Global- oder Detailabwägung Für die Aufstellung der Raumordnungspläne regelt § 7 Abs. 7 S. 1 ROG, dass die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Dabei sind die öffentlichen und privaten Belange zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, § 7 Abs. 7 S. 3 ROG. Der Regelung kann somit weder hinsichtlich der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, noch hinsichtlich des Abwägungsvorgangs eine konkrete Vorgabe entnommen werden. Auch § 3 Nr. 2 ROG, der begrifflich für das Vorliegen eines Raumordnungsziels eine abschließend abgewogene Letztentscheidung fordert, lässt sich diesbezüglich nicht fruchtbar machen. Die Legaldefinition bezieht sich bereits auf raumordnerisch bedeutsame Belange.35 Einerseits wird vor dem Hintergrund des übergeordneten Charakters der Raumordnungsplanung ein gröberer und verallgemeinernder Maßstab bei der Ermittlung und Gewichtung privater Belange in der Abwägungsentscheidung zur Zielaufstellung für ausreichend gehalten.36 Die globale Abwägung erfolge allerdings um den Preis, dass die strikte Verbindlichkeit von Raumordnungszielen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB durch die Notwendigkeit einer nachvollziehenden Abwägungsent33

Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 81; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 49 ff.; Hendler in DVBl 2001, 1233 (1240). 34 s. o. § 7 C. IV. 35 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (382). 36 OVG Brandenburg, Urteil vom 10.02.2005 – 3 D 104/03.NE – zitiert nach Juris, Rn. 88; BayVGH, Urteil vom 17.11.2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris, Rn. 29; OVG Münster in NuR 2003, 47 (49); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (164); OVG Münster, Urteil vom 30.11.2001 – 7 A 4857/00 – zitiert nach Juris, Rn. 54; OVG Lüneburg in NVwZ 1999, 1358; Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (381 ff.); Jung in Schrödter, BauGB, § 5 Rn. 86; Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen, S. 49 ff.; Manssen in BayVBl 2005, 485 (487); Hager in VBlBW 2005, 161 (168); Reidt in ZfBR 2004, 430 (435); Schulte in NVwZ 1999, 942 (945).

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scheidung37 in der konkreten Genehmigungsentscheidung aufgeweicht werde.38 Für § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB werde dies dadurch sichergestellt, dass die Ausschlusswirkung gegenüber dem Vorhaben nur „in der Regel“ eintrete.39 Andererseits wird eine detaillierte Abwägung sämtlicher von der Planung betroffener Belange gefordert, wenn die Raumordnungsziele Vorhaben konkret und mit striktem Verbindlichkeitsanspruch steuern sollen.40 Im Grunde handelt es sich bei der Globalabwägung und der Detailabwägung damit um zwei unterschiedliche Modelle zur Sicherung eigentümlicher Belange. Beide Ansätze lassen jedoch erkennen, dass zwischen der Konkretheit der Raumordnungsziele, deren Verbindlichkeitsanspruch gegenüber dem Adressaten und der Abwägungsintensität ein Ableitungszusammenhang besteht. Soweit strikt bindende Raumordnungsziele in Bezug auf die Zulassungsentscheidung bereits eine konkrete Aussage treffen und damit die Entscheidung der fachgesetzlichen Genehmigungsbehörde vorweg nehmen, müssen sie den Anforderungen an eine verfassungsgemäße Abwägung sämtlicher betroffener öffentlicher und privater Belange entsprechen. Soweit auf der nachfolgenden Entscheidungsebene die Entscheidung getroffen wird, genügt eine pauschale, verallgemeinernde Einbeziehung, da die verfassungsrechtlichen Vorgaben auf dieser Ebene noch sichergestellt werden können. II. Abwägungsdichte bei Raumordnungszielen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Für die Raumordnungsziele, die gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB gegenüber zielwidrigen Vorhaben nach der in der vorliegenden Arbeit vertretenen Ansicht eine strikte Bindungswirkung entfalten,41 ergibt sich unter Zugrundelegung des soeben Ausgeführten konsequenterweise eine detaillierte Abwägung sämtlicher betroffener Belange.42 Soweit die Raumordnungsziele bereits eine konkrete Aussage treffen, bin37

Zur Abgrenzung zwischen planerischer Abwägung und nachvollziehender Abwägung vgl. Dreier, Abwägung, S. 44 ff., 55 ff. 38 Reidt in ZfBR 2004, 430 (435). 39 Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (381); BVerwGE 118, 33 (44); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (164); OVG Münster in NuR 2003, 47 (49 f.). 40 OVG Koblenz in NVwZ-RR 2003, 619 (622); OVG Greifswald in NVwZ 2001, 1063 (1064); OVG Greifswald in NVwZ-RR 2001, 565 (566); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 139 ff.; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 49 ff.; Dolde in FS Kutscheidt, Steuerung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Ziele der Raumordnung, S. 345 (352); Anders in NuR 2004, 635 (641); Hendler in NuR 2004, 485 (490); Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 (84 ff.); Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1353). 41 s. o. § 7 C. 42 Vgl. dazu OVG Greifswald in NVwZ 2001, 1063 ff.: „Das bedeutet (…), dass bei einer abschließenden konkreten raumordnungsrechtlichen Zielsetzung, die für die Fachplanung

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den sie strikt die Genehmigungsbehörde und müssen damit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine gerechte Abwägung entsprechen. Eine genaue und tiefgreifende Abwägungsentscheidung kommt gemäß § 7 Abs. 7 S. 3 ROG auf raumordnerischer Ebene grundsätzlich in Betracht, da die Vorschrift eine Abwägung aller auf der Planungsebene erkennbaren und bedeutsamen Belange anordnet. Zwar entspricht eine detaillierte Abwägung nicht dem übergeordneten Charakter einer „klassischen“ Raumordnungsplanung, deren Abwägungsgrad normalerweise begrenzter bzw. abstrakter ist, als derjenige auf Ebene der Bauleitplanung. Die Raumordnungsziele treffen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB jedoch gerade keine typisch raumordnerische Planungsentscheidung. Sie erfüllen vielmehr der Sache nach eine „bauleitplanerische Funktion“ für den Außenbereich. Gleiches muss dann auch für Raumordnungsziele gelten, die im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ihre Ausschlusswirkungen entfalten. Allerdings kommen hier als Anknüpfungspunkt auch weniger konkrete Raumordnungsziele in Betracht,43 womit die Anforderungen in Bezug auf die Abwägungsentscheidung in gleichem Maße sinken. Es sei nochmals hervorgehoben, dass eine Abwägung nur insoweit stattfinden muss, wie die Raumordnungsziele auch bereits konkret über einzelne Belange Privater entscheiden. Der Planer hat es damit selbst in der Hand, inwieweit er durch die Raumordnungsplanung die Zulassung von Vorhaben steuern will;44 entscheidet er sich jedoch für eine konkrete Steuerung, so muss er auch im Hinblick auf die Abwägung betroffener Belange die Konsequenzen tragen. Fraglich ist, wie die Situation im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB zu beurteilen ist. Der Ausschluss des Außenbereichsvorhabens außerhalb der ausgewiesenen Stellen erfolgt lediglich „in der Regel“, so dass außerhalb der Regel eine Zulassung des Vorhabens in Betracht kommt. Vor dem Hintergrund dieses Regelvorbehalts könnte die endgültige Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens der fachlichen Genehmigungsbehörde übertragen sein. Damit könnte auf raumordnerischer Ebene der Weg für eine pauschalere Abwägung frei sein.45 Das Bundesverwaltungsgericht hat für Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB in seiner viel zitierten Entscheidung vom 13. März 2003 deutlich gemacht, dass der Träger der Raumordnungsplanung dazu berechtigt sei, „das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unverbindlich Ausschlusswirkungen hervorruft, die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und der Abwägungsvorgang selbst sich den Anforderungen an die Abwägung bei Fachplanungen annähern. Das Maß der Abwägung muss daher für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen jeweils konkret ermittelt werden.“ Vgl. auch VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (374 f.). 43 s. o. § 15 A. II. 44 Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 (85); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 144. 45 So ausdrücklich Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (381); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2005, 162 (164); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (374).

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terstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen“46. Entgegen anders lautenden Interpretationen dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung47 erlaubt das Gericht damit jedoch keine vergröberte oder globale Abwägung privater Belange bei der Aufstellung der Raumordnungsziele, sondern lediglich eine Erleichterung im Rahmen der Sachverhaltsermittlung.48 Damit sind nicht die Anforderungen an das Abwägungsergebnis reduziert, welches im Hinblick auf die – durch das Gericht gleichzeitig bestätigte49 – Eigentumsrelevanz der raumordnerischen Zielfestlegung eine individuelle Ermittlung und Berücksichtigung der betroffenen Belange gewährleisten muss.50 Die Äußerungen des Bundesverwaltungsgerichts können also nicht zwingend im Sinne einer Globalabwägung der Raumordnungsziele gedeutet werden.51 Es steht weiterhin die Frage im Raum, ob im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Gebot sachgerechter Abwägung eine globale Einbeziehung privater Belange bei der Aufstellung der Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausreicht. Der Regelvorbehalt müsste dann für die Genehmigungsbehörde eine Entscheidungsbefugnis eröffnen, mit der planerische Abwägungsdefizite bei der Zielaufstellung ausgeglichen werden können.52 Im Rahmen der Untersuchung wurde jedoch bereits ausgeführt,53 dass der Regelvorbehalt in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB den grundsätzlich strikten Verbindlichkeitsanspruch der Raumordnungsziele bei der Vorhabenzulassung nicht in Frage stellt. Er hält lediglich eine Ausnahmeregelung bereit, die dem weiträumigen Geltungsbereich der Raumordnungsziele in der Ausschlusszone und dem mit dem hohen Konkretisierungsgrad verbundenen Eingriff in Grundrechte betroffener Zieladressaten Rechnung trägt. Für den Antragsteller wirken die Raumordnungsziele auch im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB nicht anders als die Festsetzungen eines Bebauungsplans,54 wobei der Regelvorbehalt lediglich Ausnahmen für

46

BVerwGE 118, 33 (44). Meist wird das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts dem Modell der Globalabwägung zugeordnet; so u. a. Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1353); Reidt in ZfBR 2004, 430 (435); Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 49 ff.; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 139. 48 Anders in NuR 2004, 635 (641). 49 Nach den Ausführungen des Gerichts verleiht der Gesetzgeber „den raumordnerischen Konzentrationsentscheidungen mit der Regelung in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB (…) die Bindungskraft von Vorschriften, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG näher bestimmen“; vgl. BVerwGE 118, 33 (43). 50 Anders in NuR 2004, 635 (641), der insoweit die Parallele zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Fachplanungsrecht zieht. 51 Anders in NuR 2004, 635 (641). 52 In diesem Sinne Reidt in ZfBR 2004, 430 (435); OVG Kassel in NVwZ-RR 2003, 619 (624 f.); OVG Kassel, Urteil vom 24. Juli 2003 – 1 A 10371/02 – zitiert nach Juris, Rn. 29. 53 s. o. § 7 C. III. 2. b) aa). 54 Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1354). 47

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bestimmte atypische Fälle zulässt (vergleichbar § 31 Abs. 2 BauGB 198755). Die Raumordnungsziele treffen somit auch im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB grundsätzlich eine strikt bindende Entscheidung für die Vorhabenzulassung auf fachgesetzlicher Ebene. Insoweit entscheiden sie auch abschließend über die Belange einzelner betroffener Grundrechtsträger. Daraus erwächst die Verpflichtung, diese Belange entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben bei Aufstellung der Raumordnungsziele mit dem ihnen zukommenden Gewicht individuell zu bewerten.56 Unabhängig davon könnte auch eine nachvollziehende Abwägungsentscheidung, die die Genehmigungsbehörde im Rahmen der gebundenen Entscheidung über die Vorhabenzulassung trifft, eine planerische Abwägungsentscheidung nicht nachholen57 und erst recht ein fehlerhaftes Aufstellungsverfahren nicht heilen58.

C. Zusammenfassung Raumordnungsziele müssen in einem projektbezogenen Wirkungsbereich, in dem sie unmittelbar auf die Zulassungsebene für Einzelvorhaben Privater durchschlagen, besonderen Anforderungen gerecht werden. Zum einen müssen sie ein hinreichendes Maß an Konkretheit sowohl in Bezug auf den räumlichen als auch auf den sachlichen Regelungsbereich aufweisen. Zum anderen müssen unter eigentumsrechtlichen Gesichtspunkten solche Belange privater Eigentümer bereits auf raumordnerischer Ebene umfassend abgewogen sein, die aufgrund der strikt normierten Verbindlichkeit im Rahmen der fachgesetzlichen Entscheidung nicht mehr einbezogen werden können.

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Gemäß § 31 Abs. 2 BauGB 1987 konnte eine Befreiung „im Einzelfall“ zugelassen werden, woraus das zusätzliche Erfordernis eines bodenrechtlich „atypischen Sonderfalls“ abgeleitet wurde (Dyong in Cholewa/David/Dyong, Das neue Baugesetzbuch, § 31, S. 132). Mit dem BauROG 1998 wurde dieses Tatbestandsmerkmal gestrichen, so dass auch eine „atypische Sonderlage“ heute nicht mehr gefordert wird; dazu VGH Mannheim in NVwZ 2004, 357 (359). 56 A. A. v. Nicolai in NVwZ 2002, 1078 (1079), der durch die Ausnahmeregelung den Eigentumsschutz bereits ausreichend gewahrt sieht. 57 Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 (87); Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1354); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 148; a. A. Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (386); Reidt in ZfBR 2004, 430 (435); wohl auch OVG Kassel in NVwZ-RR 2003, 619 (624 f.); OVG Kassel, Urteil vom 24. Juli 2003 – 1 A 10371/02 – zitiert nach Juris, Rn. 29. 58 Anders/Jankowski in ZUR 2003, 81 (87); Hoppe in DVBl 2003, 1345 (1354); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 148; insoweit auch zustimmend Seibert in FS Kutscheidt, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, S. 373 (386); a. A. wohl OVG Koblenz, Urteil vom 24. 07.2003 – 1 A 10371/02 – zitiert nach Juris, Rn. 29; OVG Koblenz, Urteil vom 20. 02. 2003 – 1 A 11406/01 – zitiert nach Juris, Rn. 47; Reidt in ZfBR 2004, 430 (435).

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

D. Ausblick: Abgrenzungsschwierigkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele nach den Änderungen durch die Föderalismusreform Fraglich ist, wie die aktuelle Raumordnungsplanung in den Ländern diese Vorgaben umsetzt. Um dies zu untersuchen, soll im Folgenden zunächst allgemein der Umgang mit den raumordnungsrechtlich definierten Begrifflichkeiten in Raumordnungsplänen betrachtet werden. Schließlich soll – in der gebotenen Kürze – ein Ausblick auf mögliche Änderungen gegeben werden, die sich angesichts der bestehenden Planungspraxis im Zuge der Föderalismusreform ergeben könnten. I. Präziserer Umgang mit Begrifflichkeiten durch die gesetzliche Legaldefinition und die Erweiterung der Festsetzungsmöglichkeiten in Raumordnungsplänen Problematisch ist die begriffliche Zuordnung der Festlegungen in Raumordnungsplänen insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung der Raumordnungsziele von den Raumordnungsgrundsätzen. Alleine die Kennzeichnung im Raumordnungsplan kann dabei – wie bereits festgestellt59 – keine konstitutive Wirkung haben. Verwendet der Raumordnungsplaner sog. „allgemeine Raumordnungsziele“60 zur Festlegung allgemeiner raumordnungspolitischer Aussagen und Leitlinien, so erfüllen diese – trotz Kennzeichnung als Raumordnungsziel – in der Regel nicht die aus § 3 Nr. 2 ROG erwachsenden begrifflichen Anforderungen. Ihnen fehlt regelmäßig sowohl die erforderliche Aussageschärfe als auch der Letztentscheidungscharakter.61 Nach herrschender Meinung kommt in diesen Fällen, je nach materiellem Gehalt der Aussage, allenfalls eine Umdeutung62 in einen Grundsatz der Raumordnung in Betracht.63 59

s. o. § 2 A. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 53; ausdrückliche Verwendung findet der Begriff der „allgemeinen Ziele“ noch heute in § 16 LplG NRW, wonach das Landesentwicklungsprogramm „allgemeine Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die Gesamtentwicklung des Landes“ enthält. 61 Zum Begriff der Raumordnungsziele und ihrer Abgrenzung insbesondere von den Raumordnungsgrundsätzen s. o. § 2 A. 62 Die Umdeutung eines als solchen deklarierten Raumordnungsziels in einen Raumordnungsgrundsatz kommt in Betracht, wenn die Festlegung „zielspezifische“ Begriffselemente verfehlt, etwa weil sie raumordnerisch keine abschließend abgewogene Letztentscheidung darstellt. Scheitert die Zielqualität jedoch an einem Erfordernis, welches auch für Raumordnungsgrundsätze gilt – wie die Einhaltung des eigenen Aufgaben- und Funktionsbereichs –, so liegt selbstverständlich kein Raumordnungserfordernis vor, welches Bindungswirkungen auslösen kann; dazu Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 20; Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und der Landesentwicklung, Bd. I, S. 210. 60

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Die Diskussion um die Geltung solcher allgemeiner Ziele in Raumordnungsplänen hat heute jedoch an Brisanz verloren. Zunächst ist inzwischen durch die Legaldefinitionen von Zielen und Grundsätzen in § 3 ROG grundsätzlich eine exakte Abgrenzung der raumordnerischen Aussagetypen und deren Bindungswirkung bereits über die Begrifflichkeit möglich.64 Damit ist die landesplanerische Verwendung eines undifferenzierten und unbegrenzten Begriffs der Raumordnungsziele65 eigentlich überholt.66 Zudem eröffnet heute die Mehrzahl der Landesplanungsgesetze dem Planer die Möglichkeit, neben Zielen auch Grundsätze der Raumordnung in Raumordnungsplänen festzusetzen.67 Früher sahen die meisten Landesplanungsgesetze für Raumordnungspläne ausschließlich die Festsetzung von Raumordnungszielen vor, so dass der Planer eine Aussage nur in den Plan aufnehmen konnte, indem er sie als Zielaussage ausgab. Dies führte dazu, dass häufig auch solche Festsetzungen in den Plänen als Ziele deklariert wurden, die inhaltlich „nur“ Raumordnungsgrundsätze waren.68 Für den Planer war dies die einzige Möglichkeit, ein raumordnerisches Thema in seiner Gesamtheit darzustellen, selbst wenn Teile inhaltlich nicht mit dem Anordnungscharakter von Raumordnungszielen formuliert werden sollten. Heute steht dem Planer jedoch ein Spektrum verschiedener Festsetzungstypen zur Verfügung, durch deren Auswahl er im Raumordnungsplan differenzieren kann, welche Aussagekraft der Festsetzung zukommen soll. 63 Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, S. 128; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 23; Runkel in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 53; Runkel in Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 50e; Hoppe in DVBl 1999, 1457 (1462); ders. in DVBl 1993, 681 (686); Grooterhorst, Die Wirkung der Ziele der Raumordnung gegenüber Bauvorhaben nach § 34 BBauGB, S. 64 f.; a. A. Hosch in BayVBl 1984, 544; Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 25. 64 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 158. 65 Siehe die Kritik bei Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 202 ff.; Hoppe in DVBl 2001, 81; Hoppe/Scheipers in FS Stern, Landesentwicklungsplan NRW, S. 1117 ff. 66 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 158 spricht von einem „Kampf gegen die Windmühlen des „alten“ Zielbegriffs“. 67 Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 157, 162 f. Lediglich Bayern (Art. 3 Abs. 1 S. 2, Art. 18 Abs. 1 S. 2 BayLplG) und Schleswig-Holstein (§§ 3 Abs. 1 S. 2, 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 shLplG) halten weiter ausdrücklich daran fest, dass Raumordnungspläne ausschließlich aus Raumordnungszielen bestehen. In Nordrhein-Westfalen werden gemäß § 12 S. 1 und 2 LplG NRW die Grundsätze und Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsprogramm und in den Raumordnungsplänen dargestellt. Dies regelt jedoch nur die Möglichkeiten der Darstellung. § 17 S. 1 LplG NRW für den Landesentwicklungsplan und § 19 Abs. 1 LplG NRW für die Regionalpläne stellen klar, dass die Festsetzungsmöglichkeiten, also die inhaltlich selbstständige Gestaltung, über die Festsetzung von Zielen erfolgt. Die Festsetzung von Grundsätzen in den Landesplänen bzw. -programmen, nicht jedoch in den Regionalplänen ist in Mecklenburg-Vorpommern (§§ 5 Abs. 1 S. 1, 6 Abs. 1 mvLplG), Niedersachsen (§§ 5 Abs. 2, 7 Abs. 2 NLplG) und Rheinland-Pfalz (§§ 7 Abs. 1, 5 S. 1 RpfLplG) vorgesehen. 68 Zum alten Recht siehe die Kritik bei Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 202 ff., und Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung, S. 130 f.

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Diese erweiterten Möglichkeiten wurden in den Ländern inzwischen auch umgesetzt. Nach geltendem bayerischen Landesplanungsgesetz69 können in Raumordungsplänen zwar immer noch nur Ziele der Raumordnung festgelegt werden,70 doch unterscheidet das aktuelle bayerische Landesentwicklungsprogramm (LEP) 2006 erstmals bei Festsetzungen zwischen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung. So legte der LEP 200371, der ausschließlich Raumordnungsziele enthielt, die folgenden „Ziele“ fest: Ps. 3.2.3: „Es soll darauf hingewirkt werden, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien – insbesondere (…) Windenergie – erhalten und weiter ausgebaut (…) wird. In Regionalplänen können Gebiete bestimmt werden, die für die Errichtung von Windkraftanlagen in Betracht kommen.“ Ps. 3.6: „Erneuerbare Energien – (…) Windkraft (…) – sollen verstärkt erschlossen und genutzt werden.“ Im direkten Vergleich dazu enthält der LEP 200672 die folgenden, als Grundsätze gekennzeichneten Festsetzungen: Ps 3.2.3: „Es ist anzustreben, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien erhalten und weiter ausgebaut (…) wird. In den Regionalplänen können für die Errichtung von Windkraftanlagen Vorrang- und Vorbehaltsgebiete (…) festgelegt werden.“ Schon auf den ersten Blick ist erkennbar, dass die als Grundsätze gekennzeichneten Plansätze im LEP 2006 in ihrer Aussage, insbesondere in ihrem Anordnungsanspruch, mit den Zielen des LEP 2003 nahezu übereinstimmen. Ein weiteres Beispiel ist der Thüringer Landesentwicklungsplan 200473, der heute grundsatzförmig in Ps. 4.2.3 vorschreibt: „Die Versorgung mit Energie soll (…) auf einem ausgewogenen Energiemix mit einem verstärkten Anteil erneuerbarer Energien basieren.“ Noch der Landesentwicklungsplan von 199374 legte als fachliches Ziel in Ps. 1.4 fest, dass „eine versorgungssichere, preiswürdige, rationelle und umweltverträgliche Energieerzeugung und -verwendung“ zu schaffen sei „durch ausgewogene Ausrichtung auf mehrere Energieträger aus unterschiedlichen Lieferquellen“ sowie durch die „Nutzung von erneuerbaren Energiequellen“. Diese Beispiele zeigen, dass durch die formale und inhaltliche Trennung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung in den neuen Landesraumordnungsgesetzen die Verwendung der Begrifflichkeiten deutlich präziser geworden ist.75 69

BayLplG in der Fassung vom 01.01.05, GVBl. Nr. 20/2005, S. 430 ff. Das ergibt sich insbesondere aus Art. 3 Abs. 1 S. 1 BayLplG, wonach die Ziele der Raumordnung in Raumordnungsplänen festgelegt werden. 71 GVBl Nr. 7/2003, S. 173 ff., Teil B: Ziele zur nachhaltigen Entwicklung der raumbedeutsamen Fachbereiche, B V Ziele. 72 Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) vom 08. 08. 2006, GVBl 2006, 471, Teil B: Ziele und Grundsätze zur nachhaltigen Entwicklung der raumbedeutsamen Fachbereiche, B V: Nachhaltige technische Infrastruktur. 73 Anlage zur Thüringer Verordnung über den Landesentwicklungsplan vom 06. 10. 2004, GVBl 2004, S. 754 ff. 74 Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Thüringen vom 10. 11. 1993, GVBl 1993, S. 709 ff.; Teil B: Fachliche Ziele. 75 Obwohl auch der LEP 2000 in Hessen eine Kennzeichnung der Zielfestlegungen enthält, ist die Regelungstypik dennoch undurchsichtig. Nach Ps. 1.2 (Rechtswirkungen) gilt: „Für die 70

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Dem passt sich auch die neuere Regionalplanung an. Während in Thüringen die aktuellen Regionalpläne von 199976 noch immer ausschließlich Raumordnungsziele festlegen und dabei Aussagen treffen wie in Ps. 10.2.4: „Forschung, Entwicklung und zunehmende Anwendung erneuerbarer Energien im öffentlichen und privaten Bereich sollen vor dem Hintergrund einer Ausweitung ihres Anteils an der Gesamtversorgung als Bestandteil einer innovativen Energiewirtschaft unterstützt werden“77, unterteilt der Regionalplan Augsburg78 erstmalig die Festsetzungen begriffsgenau in Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Sowohl die aktuellen landesweiten Raumordnungspläne als auch die Regionalpläne weisen somit einen bewußteren Umgang mit Begrifflichkeiten im Hinblick auf eine formale Unterscheidung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung auf. Innerhalb der Ausweisung von Raumordnungszielen entwickelt sich in der Praxis jedoch gleichzeitig eine gegenläufige Tendenz, die die trennscharfe Abgrenzung der Begrifflichkeiten in Raumordnungsplänen wieder aufweicht. Namentlich handelt es sich dabei insbesondere um die Verwendung sog. „Soll“- oder „In-der-Regel“Ziele. II. Aufweichung der Begrifflichkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele durch „Soll“- und „In-der-Regel“-Formulierungen Die neue, unmittelbar projektbezogene Wirkungsdimension gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund von Raumordnungsklauseln wie § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB stellt an die Raumordnungsziele besonders hohe Anforderungen. Das Raumordnungsziel muss hinreichend konkret79 sein und detailliert abgewogen80, um einen privaten Zieladressaten in Bezug auf sein Vorhaben binden zu können. Für den Träger Mehrzahl der mit Zielfestlegung versehenen Festlegungen (gilt) (…), dass sie räumlich noch nicht abschließend bestimmt sind, sondern erst im Rahmen der Regionalplanung räumlich bestimmt werden.“ Diese Aussage ist an sich noch nicht verwunderlich, da z. B. die konkreten Gebietsfestlegungen aufgrund der erforderlichen Sach- und Ortsnähe regelmäßig nur durch die Regionalplanung bewältigt werden können. Weiter heißt es jedoch: „Das heißt auch, dass die Bauleitpläne der Kommunen nur den in den Regionalplänen konkretisierten Zielen der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch (BauGB) anzupassen sind.“ Somit werden zwar die Ziele von den sonstigen Aussagen des Raumordnungsplans äußerlich abgegrenzt, durch die teilweise Relativierung des Verbindlichkeitsanspruchs wird der Begrifflichkeit jedoch jegliche eindeutige Aussagekraft genommen. Letztlich muss doch wieder jede Festsetzung hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit einzeln überprüft werden. 76 Regionalplan Nordthüringen, Thüringer Staatsanzeiger Sonderdruck Nr. 1/1999; Regionalplan Mittelthüringen, Thüringer Staatsanzeiger Sonderdruck Nr. 2/1999; Regionalplan Südthüringen, Thüringer Staatsanzeiger Sonderdruck Nr. 3/1999; Regionalplan Ostthüringen, Thüringer Staatsanzeiger Sonderdruck Nr. 4/1999. 77 Regionalplan Mittelthüringen, Thüringer Staatsanzeiger Sonderdruck Nr. 2/1999, Teil B: Fachliche Ziele. 78 Amtsblatt Regierung von Schwaben, RABl Nr. 18 vom 19. 11. 2007, S. 225 ff. 79 s. o. § 15 A. 80 s. o. § 15 B.

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der Raumordnungsplanung wird es immer diffiziler, diesen Anforderungen entsprechende Raumordnungsziele aufzustellen. Es besteht immer die Gefahr, dass bei einer unvorhersehbaren Konstellation schon aufgrund der eigentumsrechtlichen Dimension der Raumordnungsziele in diesem Wirkungsbereich die Zielbindung nicht greift.81 Umgekehrt sind die Raumordnungsklauseln auf solche Ziele als Anknüpfungspunkt angewiesen. Vor diesem Hintergrund besteht wieder verstärkt das Bedürfnis nach einer flexibleren Auslegung und Handhabung des raumordnerischen Zielbegriffs gemäß § 3 Nr. 2 ROG.82 Um dies zu gewährleisten, verwenden die Raumordnungsplaner vermehrt sog. „Soll-“ und „Regel-“ Ziele in Raumordnungsplänen.83 Der Letztentscheidungscharakter solcher Zielaussagen soll sich hierbei auf den Normalfall beschränken, während im Übrigen ein „Ventil“ vorhanden ist, das eine Abweichung offen hält.84 Das bayerische Landesplanungsgesetz schreibt in Art. 3 Abs. 2 S. 2 BayLplG sogar vor, dass „textliche Ziele grundsätzlich als Soll-Vorschriften formuliert werden“. Die Zuordnung solcher Festlegungen zu einem Raumordnungserfordernis im Sinne der Begrifflichkeiten in § 3 ROG ist äußerst umstritten,85 was im Rahmen dieser Untersuchung jedoch nicht näher erörtert werden kann. Die Beispiele aus der landesplanerischen Praxis zeigen, dass die Gestaltung der Zielfestlegungen in Raumordnungsplänen vielfältig geworden ist. Teilweise wird vor diesem Hintergrund sogar über neue Steuerungskonzepte durch die Verwendung „weicher“ und „harter“ Zielfestlegungen diskutiert oder die Einführung eines weiteren Raumordnungserfordernisses erwogen.86 Da die Zuordnung solcher Festlegungen zu den Begriffsbestimmungen gemäß § 3 ROG jedoch äußerst undurchsichtig und umstritten ist, verwischt diese Planungspraxis erneut die Grenzen der Begrifflichkeiten, was im Hinblick auf die unterschiedlichen Bindungswirkungen in § 4 ROG problematisch erscheint.87 Ein neuer Aspekt im Rahmen der Diskussion um die Verwendung und Zuordnungsproblematik solcher „flexibler“ Raumordnungsziele ergibt sich infolge der Änderung der Gesetzgebungskompetenzen im Zuge der Föderalismusreform. Durch die 81

s. o. § 7 C. IV. 4. Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 244; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 155. 83 Grundsätzlich dazu und zu weiteren „flexiblen“ Festlegungen die Untersuchung von Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 276, 246 ff.; vgl. auch Kment in DVBl 2006, 1336 (1340); Spieker, Raumordnung und Private, S. 89; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 174 f. 84 Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (109). 85 Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 12; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 276 ff.; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 90; Kment in DVBl 2006, 1336 (1340); Goppel/Schreiber in BayVBl 2005, 353 (354); Manssen in BayVBl 2005, 485 (487); Hendler in UPR 2003, 256 (269), jeweils m. w. N. 86 Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 297 ff.; Hoppe in BauR 2007, 26 (36); Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (110); Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 175. 87 Hoppe in BauR 2007, 26 (36 f.). 82

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Zuordnung der Raumordnung zur konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG kommt dem Bund zwar eine umfassende Regelungskompetenz in diesem Bereich zu, die Länder können jedoch gemäß Art. 72 Abs. 3 GG abweichende Regelungen treffen.88 Geht man davon aus, dass für den Bund kein abweichungsfester Kern bestehen bleibt,89 so können die Länder die Begrifflichkeiten und damit auch den Begriff der Raumordnungsziele künftig selbst definieren. Im Schrifttum90 wurde bereits darauf hingewiesen, dass Beispiele wie die eigene „Planungsphilosophie“91 in Bayern schon heute Alleingänge der Länder hinsichtlich der Regelung eigener Begriffsbestimmungen als durchaus wahrscheinlich erscheinen lassen. Die Folge wäre eine uneinheitliche Verwendung der Begrifflichkeiten und Regelungstechniken in den Raumordnungsplänen der Länder, die die Erkennung und Einstufung von Bindungswirkungen einzelner Festlegungen in Raumordnungsplänen praktisch unmöglich machen würde. Eine solche Undurchsichtigkeit der Planwerke erscheint unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten, insbesondere hinsichtlich des Bestimmtheitsgebots,92 nicht unproblematisch. Für den Zieladressaten wäre dann nicht mehr ohne weiteres erkennbar, ob und, wenn ja mit welchem Verbindlichkeitsanspruch die Festsetzungen seinem geplanten Vorhaben im Wege stehen. III. Zusammenfassung Ausgangspunkt der Überlegungen in diesem Abschnitt war die Frage, wie sich die neue, unmittelbar projektbezogene Wirkungsdimension der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts auf die Planungspraxis in den Ländern auswirkt. Es hat sich gezeigt, dass allgemein die Präzision der Begriffsverwendung in Raumordnungsplänen durch die Legaldefinitionen in § 3 Nr. 2, 3 ROG, insbesondere jedoch durch die Erweiterung des Festsetzungsinstrumentariums mit Grundsätzen der Raumordnung, begünstigt wurde. Angesichts der gestiegenen Anforderungen an Raumordnungsziele ist jedoch wieder verstärkt das Bedürfnis nach einer flexiblen Gestaltung der Raumordnungsziele entstanden. Hierfür verwendet die Planungspraxis bei Zielfestlegungen insbesondere „Soll-“ und „In-der-Regel-“ Formulierungen, die eine Abweichung von der strikten Zielbindung in atypischen Einzelfällen ermöglichen. Da die Raumordnungspläne in der Folge verschiedene Raumordnungsziele mit unterschiedlichen Bindungsgraden enthalten, wird der Begriff der Raumordnungsziele aufgeweicht. Letztlich führt dies zu einer Schwächung ihrer Steuerungs-

88 Zur Abweichungskompetenz vgl. Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 28 ff; Stettner in Dreier, Grundgesetz, Bd. II, Supplementum 2007, Art. 72 Rn. 46 ff; Degenhart in Sachs, GG, Art. 72 Rn. 40 ff. 89 Dazu Battis/Kersten in DVBl 2007, 152 (157); Kment in NuR 2006, 217 (220); ausführlich Hoppe in DVBl 2007, 144 (145 ff.) m. w. N. 90 Kment in NuR 2006, 217 (220); Hoppe in DVBl 2007, 144 (151 f.). 91 So der Begriff bei Goppel in BayVBl 1998, 289 (292). 92 s. o. § 2 A. II. 1.

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wirkung.93 Es ist zu erwarten, dass diese Entwicklung noch verstärkt wird, wenn einzelne Länder von ihrer Abweichungskompetenz im Bereich der Raumordnung Gebrauch machen und die Begriffsbestimmungen zu den Raumordnungserfordernissen und deren Bindungswirkungen künftig selbst festlegen. Dem kann nur entgegengewirkt werden, indem hinsichtlich der zentralen Begriffsbestimmungen ein abweichungsfester Regelungskern zugunsten des Bundes angenommen und eine klare Einhaltung der bundesrechtlichen Vorgaben durchgesetzt wird.

§ 16 Rechtsschutz Privater Die Ausführungen zu der projektbezogenen Wirkungsdimension der Raumordnungserfordernisse94 haben gezeigt, dass die Raumordnungsziele ein weit reichendes Steuerungspotential gegenüber Vorhaben von Personen des Privatrechts aufweisen. So kann ein privates Vorhaben im Außenbereich deshalb nicht genehmigungsfähig sein, weil der Raumordnungsplan für den betreffenden Standort eine dem Vorhaben widersprechende Nutzung zielförmig ausweist (§ 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB),95 oder die betreffende Nutzung in einem anderen Bereich konzentriert wird (§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB)96. Ähnlich stellt sich die Situation gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG bei Planfeststellungen und Genehmigungen mit der Wirkung von Planfeststellungen dar.97 Für bestimmte Privatpersonen in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG normiert das Gesetz sogar eine umfassende Beachtenspflicht raumordnerischer Zielvorgaben.98 Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob und, wenn ja, wie sich die Privaten gegenüber den sie betreffenden raumordnerischen Zielbindungen zur Wehr setzen können.

A. Rechtsschutzoptionen Privater Ziel des privaten Vorhabensträgers ist in der Regel die Verwirklichung seines geplanten Vorhabens. Wird das Vorhaben aufgrund entgegenstehender Raumordnungsziele von der zuständigen Behörde nicht zugelassen, kommt zunächst in Betracht, sich gegen diese behördliche Entscheidung zur Wehr zu setzen. Da sowohl für privi93 Hoppe in BauR 2007, 26 (37); Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 258, 305. 94 s. o. §§ 6 – 9. 95 Vgl. dazu § 7 B. I., C. sowie im Rahmen der Genehmigungsentscheidung bei WindACHTUNGREenerACHTUNGREgieanlagen § 12 B. II. 3. b). 96 Vgl. dazu § 7 B. III., C. sowie im Rahmen der Genehmigungsentscheidung bei Windenergieanlagen § 12 B. II. 3. b) und § 13. 97 Vgl. dazu § 8. 98 Vgl. dazu § 3 A. I. 2. und C. II. 3.

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legierte wie auch für sonstige99 Vorhaben im Außenbereich ein Rechtsanspruch auf Zulassung besteht, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen bzw. beeinträchtigt werden, kann der einzelne Vorhabensträger gegen einen Ablehnungsbescheid im Wege einer Verpflichtungsklage100 gemäß § 42 Abs. 1 HS 2 VwGO vorgehen. Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens hat der Einzelne zwar keinen Rechtsanspruch auf den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses,101 da es sich um eine Planungsentscheidung mit entsprechendem Planungsermessen handelt.102 Der Vorhabensträger hat jedoch einen Anspruch auf fehlerfreie Betätigung des Planungsermessens nach Maßgabe des Abwägungsgebots,103 wobei sein Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens mit einfließt.104 Da sowohl die Planfeststellung105 als auch deren Ablehnung106 einen Verwaltungsakt darstellen, kann der private Vorhabensträger diesen Anspruch ebenfalls im Verwaltungsstreitverfahren geltend machen.107 Wendet sich der Private klagweise gegen die behördliche Ablehnungsentscheidung, so wird die Rechtmäßigkeit der raumordnerischen Zielvorgaben inzident im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle des Verwaltungsakts überprüft.108 Die Gültig99

BVerwGE 18, 247 (251); Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, § 35 Rn. 55; a. A. Ortloff in NVwZ 1988, 320 ff. 100 Die Verpflichtungsklage in der Form der Versagungsgegenklage ist gerichtet auf den Erlass eines beantragten, aber abgelehnten Verwaltungsakts und schließt zugleich eine Klage auf Aufhebung der Ablehnungsentscheidung ein; dazu Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 31 ff. m. w. N. 101 Unter einem Planfeststellungsbeschluss i. S. d. § 74 VwVfG ist nur ein die Zulässigkeit des Vorhabens positiv feststellender Beschluss zu verstehen; vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 79 f. 102 Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 74 Rn. 30. 103 Das Gebot der gerechten Abwägung gilt für sämtliche Planungen und erfordert, dass alle von der Planung betroffenen privaten und öffentlichen Belange in die planerische Abwägungsentscheidung einzustellen sind; dazu BVerwGE 64, 270 (272); E 56, 110 (122); E 55, 220 (225); E 48, 56 (63); E 34, 301 (304). 104 Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 74 Rn. 30; BVerwGE 56, 110 (122); E 55, 220; E 48, 56 (66); allgemein zum subjektiven Recht auf Abwägung Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, § 114 Rn. 222 ff.; BVerwGE 107, 215 (220). 105 So die einhellige Meinung in Rechtsprechung und Literatur; vgl. statt vieler Dürr in Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 74 Rn. 10; BVerwGE 38, 152 (156); E 29, 282. 106 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 80. 107 Dürr in Knack, VwVfG, § 74 Rn. 55; Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (765). Ob Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben wird, richtet sich entsprechend § 88 VwGO nach dem Klagebegehren; dazu Stüer, Hdb. des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 4759; Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (745). Die Prüfungsdichte bemisst sich aufgrund des Planungsermessens nach zutreffender Ansicht analog § 114 VwGO; vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 114 Rn. 23 ff.; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, § 114 Rn. 213 ff.; BVerwGE 71, 166 (171). 108 Ergeht ein Raumordnungsplan als förmliches Gesetz (wie z. B. das Landesentwicklungsprogramm von NRW, § 16 S. 1 LplG NRW), so muss das Verwaltungsgericht, sofern es Festsetzungen als entscheidungserheblich erachtet, diesen gemäß Art. 100 GG bzw. nach Landesrecht dem zuständigen Verfassungsgericht vorlegen.

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keit der raumordnungsrechtlichen Vorgaben wird von dem Gericht als Vorfrage bezüglich der im Streit stehenden behördlichen Entscheidung geklärt, soweit die planerischen Festlegungen im konkreten Fall entscheidungserheblich waren.109 Schließlich können nur solche Raumordnungsziele einem Vorhaben entgegenstehen bzw. davon beeinträchtigt werden, die ihrerseits in formeller und materieller Hinsicht den Rechtmäßigkeitsanforderungen entsprechen. Das Gericht überprüft in seiner Entscheidung über den Verwaltungsakt jedoch nur die Rechtsmäßigkeit der Raumordnungsziele im Umfang ihrer Funktion als Entscheidungsgrundlage. Ihm fehlt in diesem Verfahren die Kompetenz, mit abschließender, der Rechtskraft fähiger Wirkung über die Gültigkeit der Festlegung zu entscheiden.110 Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Raumordnungsziele erstreckt sich vielmehr lediglich auf die konkrete Rechtsfrage.111 Zudem wirkt die Entscheidung des Gerichts in einem solchen Klageverfahren lediglich zwischen den am Verfahren beteiligten Personen.112 Sie hat keine allgemeinen Auswirkungen auf die Wirksamkeit des Raumordnungsplans bzw. die darin geregelten Festlegungen.113 Dies wirft die Frage auf, ob sich Personen des Privatrechts neben der Inanspruchnahme inzidenter Rechtsschutzmöglichkeiten auch unmittelbar gegen die sie negativ betreffenden Raumordnungsziele zur Wehr setzen können. Schließlich haben die Ausführungen zu den Wirkungsdimensionen der Raumordnungserfordernisse gezeigt, dass Raumordnungsziele in Betracht kommen, die bei raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben114 oder Planfeststellungen115 unmittelbare rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten. Zentrale Rechtsschutzmöglichkeit116, um die (Un-)Gültigkeit einer Rechtsnorm klären zu lassen, ist die prinzipale Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 VwGO. Kommt das Gericht in einem Normen109 BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (6 ff.); BVerwG in NVwZ-RR 1997, 523 (524); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 456; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 9 Rn. 8; Bertrams in FS Hoppe, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Planung, S. 975 (983); Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (755, 770 ff.); ders., Grundfragen des Planungsrechts, S. 295, 312 ff.; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, S. 247 f. 110 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 253 m. w. N. 111 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 248; Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (770); OVG Lüneburg, Urteil vom 11. 07. 2007 – 12 LC 18/07 – zitiert nach Juris, Rn. 65. 112 Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, § 113 Rn. 183. 113 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 457. 114 s. o. § 7 D. 115 s. o. § 8 B. 116 Zur Frage der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO gegen Raumordnungspläne als unmittelbare Rechtsschutzoption vgl. Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 245 ff.; ablehnend Kopp/Schenke, VwGO, § 43 Rn. 8, 8 g, jeweils m. w. N.

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kontrollverfahren zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie gemäß § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO für unwirksam. Damit ist auch schon der entscheidende Vorteil dieses Verfahrens für den privaten Vorhabensträger aufgezeigt. Die Normenkontrolle ermöglicht eine frühzeitige und allgemeinverbindliche Feststellung der (Un-)Wirksamkeit der Norm,117 so dass die den Privaten benachteiligende Zielfestlegung nicht nur in der konkreten Situation einer behördlichen Entscheidung außer Acht gelassen, sondern gegebenenfalls beseitigt wird.118 Der gebundene Vorhabensträger muss nicht erst den Erlass eines für ihn negativen Bescheides abwarten, sondern kann bereits im Vorfeld die Rechtmäßigkeit der planerischen Festlegung klären lasen. Das Normenkontrollverfahren ist damit nicht nur ein objektiv-rechtliches Beanstandungsverfahren zur Bündelung von Einzelklagen, sondern es bezweckt auch die Wahrung und Durchsetzung subjektiver Rechte im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG.119 Mit seiner allgemeinverbindlichen Wirkung trägt es zur Rechtssicherheit bei, indem voneinander abweichende Entscheidungen in unabhängigen Einzelprozessen vermieden werden.120 Hinsichtlich des Rechtsschutzes Privater beschränkt sich die nachfolgende Untersuchung daher darauf, ob und unter welchen Voraussetzungen Personen des Privatrechts gegen Raumordnungspläne bzw. die darin enthaltenen Festlegungen in einem Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 VwGO vorgehen können.

B. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle Privater gegen Raumordnungspläne Die Festlegungen der Raumordnungsplanung als Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sind ein zentrales Thema des Raumordnungsrechts, welches bereits seit längerem Gegenstand der Diskussion in Literatur121 und Recht117 BVerwGE 81, 128 (137); E 80, 355 (363); E 56, 172 (178); BVerwG in NVwZ 1992, 567 (568); BVerwG in NVwZ 1982, 104; OVG Bautzen in NuR 1999, 345; OVG Berlin in NVwZ 1997, 1222; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 3; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 25; Lorenz, Verwaltungsprozeßrecht, § 26 Rn. 7; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 1. 118 BVerwGE 69, 30 (33); BVerwG in NVwZ 1988, 1119 (1120); Lorenz, Verwaltungsprozeßrecht, § 26 Rn. 8; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 1; Unruh in Fehling/Kastner/Wahrendorf, HK-VerwR/VwGO, § 47 Rn. 4; Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 19 Rn. 4. 119 Schenke, Rechtsschutz bei normativem Unrecht, S. 258 ff.; Lorenz, Verwaltungsprozeßrecht, § 26 Rn. 8; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 3; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 1; Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 19 Rn. 4; BVerwGE 128, 382 (389); E 119, 217 (221); E 82, 225; E 80, 355 (363); E 78, 85 (91); E 69, 30 (33); BVerwG in BayVBl 2003, 437 (438 f.); a. A. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 37 f.; BVerwGE 65, 131 (136); BVerwG in NVwZ 1994, 235. 120 Zuletzt BVerwGE 128, 382 (389). 121 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, 232 ff.; Runkel in Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 415 ff.; Ronellen-

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sprechung122 ist. Die rechtliche Problematik hat sich dabei im Laufe der Zeit verlagert, da wesentliche Rechtsfragen durch das Schrifttum aufgearbeitet und inzwischen auch durch die Rechtsprechung123 nachvollzogen wurden. War zu Beginn der Diskussion streitig, ob Festlegungen in Raumordnungsplänen unabhängig von der formellen Rechtsform der Pläne Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein können,124 so stellt sich heute insbesondere die Frage nach der Antragsbefugnis von Personen des Privatrechts.125 Ziel der nachfolgenden Untersuchung ist es daher, einen Überblick über die Entwicklungen im Rahmen des unmittelbaren Rechtsschutzes Privater gegen raumordnerische Festlegungen zu geben und neue Aspekte aufzuzeigen. Insbesondere die neueren Entwicklungen in der Rechtsprechung zu den Wirkungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB werfen weitere, bislang ungeklärte Fragen in diesem und anderen Bereichen raumordnerischer Bindungswirkungen auf. Aufgrund der vergleichbaren Wirkungssituation im Rahmen des Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB können in diesem Zusammenhang auch die Entwicklungen hinsichtlich der Bewertung von Konzentrationsausweisungen im Flächennutzungsplan nicht unberücksichtigt bleiben.

fitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (368); Redeker in FS Schlichter, Fragen des Rechtsschutzes, S. 541 ff.; Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 ff.; Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 ff.; ZIR in DVBl 2005, 1149 (1157 ff.); Hendler in NuR 2004, 485 ff.; Loibl in UPR 2004, 419 ff.; Heitsch in NuR 2004, 20 (23 ff.); Kment in NVwZ 2003, 1047 ff.; Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 ff., jeweils m. w. N. 122 BVerwGE 68, 311 (313 f.); BVerwG in ZfBR 2007, 277 ff.; HessVGH, Urteil vom 16. 08. 2002 – 4 N 3272/01 – zitiert nach Juris, Rn. 27 ff.; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 ff.; OVG Saarlouis, Urteil vom 18.05.2006 – 2 N 4/05 – zitiert nach Juris Rn., 21 ff.; OVG LSA, Urteil vom 05. 07. 2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 7; BayVGH, Urteil vom 17.11.2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris, Rn. 21 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1 ff.; VGH München in ZNER 2004, 92 ff. 123 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224); OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.03.2007 – 12 MN 13/07 – zitiert nach Juris, Rn. 20; OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 7; OVG Saarlouis, Urteil vom 18.05.2006 – 2 N 3/05 – zitiert nach Juris, Rn. 23; VGH Mannheim in NuR 2006, 317 ff.; VGH München, Urteil vom 17.11.2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004 – 1 KN 155/03 – zitiert nach Juris, Rn. 1. 124 Ablehnend BVerwGE 68, 311 (313 f.); zuletzt VGH Kassel in NuR 2003, 115 (117); Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (366 ff.); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 40 ff.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 47; dazu umfassend die Untersuchung von Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, passim; vgl. auch Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 118 f. 125 Ablehnend zuletzt BVerwG in BayVBl 2003, 437 (440); BayVerfGH in BayVBl 2003, 109 (110); Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 242; Unruh in Fehling/Kastner/Wahrendorf, HK- VerwR/VwGO, § 47 Rn. 74; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 74.

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I. Der Raumordnungsplan als tauglicher Verfahrensgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle können die in § 47 Abs. 1 VwGO genannten Rechtsnormen sein, mithin nach dem BauGB erlassene Satzungen oder Rechtsnormen (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) oder sonstige unter dem Landesrecht stehende Rechtsvorschriften (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Da nach dem Wortlaut der Regelung in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nur solche Satzungen und Rechtsverordnungen erfasst sind, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, kommt für eine Normenkontrolle von Raumordnungsplänen, die nach den Vorschriften der Landesplanungsgesetze erlassen werden, zumindest unmittelbar nur ein Verfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Betracht. 1. Raumordnungspläne als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Unproblematisch und seit je her zulässig ist die Anstrengung einer Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegen solche Raumordnungspläne und -programme, die aufgrund gesetzlicher Regelung formell als oder durch Rechtsverordnung oder Satzung erlassen und in Kraft gesetzt werden.126 Da bundesrechtlich keine Rechtsform für Raumordnungspläne vorgeschrieben ist, sind die Regelungen in den Ländern jedoch uneinheitlich.127 Von vornherein aus dem Anwendungsbereich der Normenkontrolle auszuscheiden sind solche Raumordnungspläne, die als formelles Gesetz erlassen werden128.129 Insbesondere für die Regionalpläne, die aufgrund 126 Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 118; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 33; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 17; Unruh in Fehling/Kastner/ Wahrendorf, HK-VerwR/VwGO, § 47 Rn. 47; Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (203); Hendler in NuR 2004, 485; Heitsch in NuR 2004, 20 (23); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420; BVerwGE 119, 217 (220); E 81, 128 (131); VGH Kassel in NuR 2003, 115 (116); BayVGH, Urteil vom 17.11.2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris Rn. 21. 127 Die landesweiten Raumordnungspläne oder -programme werden in der Regel als oder durch Rechtsverordnung erlassen (vgl. z. B. § 10 Abs. 1 LplG BW, Art. 17 Abs. 2 BayLplG, § 18 Abs. 1 S. 2 LplG NRW). Die regionalen Raumordnungspläne ergehen in Baden-Württemberg (§ 12 Abs. 7 ROG), Sachsen (§ 7 Abs. 2 S. 1 sLplG), Brandenburg (§ 2 Abs. 8 S. 1 RegBkPlG) und Niedersachsen (§ 8 Abs. 3 NROG) als Satzung. In Mecklenburg-Vorpommern wird das regionale Raumordnungsprogramm als Rechtsverordnung verbindlich erklärt (§ 9 Abs. 5 LplG M-V). Ebenso werden in Bayern die in den Regionalplänen enthaltenen normativen Vorgaben als Rechtsverordnung beschlossen (Art. 19 Abs. 1 S. 2 BayLplG); vgl. dazu die Übersicht bei Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. I, § 1 Rn. 91. 128 So das Landesentwicklungsprogramm von Nordrhein-Westfalen gemäß § 16 S. 1 LplG NRW. 129 Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 25; Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, § 24 Rn. 878, 879; Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 19 Rn. 15; Hendler in NuR 2004, 485; Hoppe, Grundlagen des Planungsrechts, S. 295. Als unmittelbare Rechtsschutzmöglichkeit kommt in diesen Fällen nur eine verfassungsgerichtliche Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1

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ihres relativ konkreten Regelungsinhaltes häufig projektbezogene Festsetzungen enthalten, findet sich in einigen landesrechtlichen Vorschriften jedoch keine Regelung bezüglich der Rechtsform der Pläne. Fraglich ist, ob diese Raumordnungspläne Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 VwGO darstellen und als solche zum Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens gemacht werden können. a) Der Begriff der Rechtsvorschrift Die Kriterien zur Bestimmung des Begriffs der Rechtsvorschrift im Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 VwGO sind bis heute nicht abschließend geklärt. Mit dem überwiegenden Teil von Literatur und Rechtsprechung ist jedoch davon auszugehen, dass das Bestehen einer Rechtsvorschrift nicht nur anhand formeller, sondern auch nach materiellen Gesichtspunkten zu bestimmen ist.130 Auch das Bundesverwaltungsgericht131 hat deutlich gemacht, dass Sinn und Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ein weites Verständnis nahelegen. Die Normenkontrolle diene der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozesses und sei neben der Bündelung von Einzelklagen auch geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern. Vor diesem Hintergrund seien auch Raumordnungspläne, für die der Gesetzgeber keine bestimmte Rechtsform vorsieht, vom Kreis der Rechtsvorschriften nicht von vornherein auszuschließen. Für die Begriffsbestimmung stellt das Gericht vielmehr darauf ab, ob die zur Kontrolle anstehende Aussage eine verbindliche Aussage darstellt, die „als abstrakt-generelle Regelung mit einem Außenverbindlichkeitsanspruch ausgestattet“132 ist.133 Gemessen daran erscheint es kaum möglich, für den Raumordnungsplan als Gesamtwerk eine Aussage hinsichtlich der Einordnung als Rechtsvorschrift zu geben. Raumordnungspläne enthalten verschiedene Aussagetypen, deren Verbindlichkeitsanspruch von gänzlich unverbindlichen Empfehlungen bis hin zu Zielvorgaben reicht, die sich in der Genehmigungssituation als strikt verbindlich realisieren.134 Letztlich kann die Überprüfung des Regelungsgehalts und der Außenwirksamkeit

Nr. 2 GG in Betracht, die von Personen des Privatrechts nicht beantragt werden kann. Möglich ist zudem die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, wenn der Private in einem Grundrecht verletzt wird; dazu Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, 414 ff. 130 BVerwGE 119, 217 (221); VGH Mannheim in NVwZ 1986, 855; VGH Mannheim in NuR 1999, 329 (330); in diesem Sinne auch Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 93 ff., 101 f.; Kopp/Schenke, VwGO § 47 Rn. 27. 131 BVerwGE 119, 217 (221); E 94, 335 (337). 132 BVerwGE 119, 217 (222). 133 Ebenso BVerwGE 100, 262 (269); E 94, 355 (356 f.); BVerwG in NVwZ 1991, 262 (263); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 27 ff.; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 103; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 10a; Schmidt in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 26, jeweils m. w. N. 134 Zu unterschiedlichen Festsetzungstypen der Raumordnung s. o. § 2.

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somit nicht für den Raumordnungsplan insgesamt, sondern nur einzeln für die dort geregelten Festsetzungen erfolgen.135 b) Höchstrichterliche Anerkennung der Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen An anderer Stelle der Untersuchung wurde bereits erwähnt,136 dass das Bundesverwaltungsgericht137 inzwischen klargestellt hat, dass als tauglicher Anknüpfungspunkt für eine Normenkontrolle im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vor allem Raumordnungsziele in Betracht kommen, die vom Gesetzgeber „nicht bloß als verbindliche Vorgaben gekennzeichnet, sondern darüber hinaus als abstrakt-generelle Regelungen mit einem Außenwirksamkeitsanspruch ausgestattet werden“138. Zur Begründung führt das Gericht aus, die Ziele seien als landesplanerische Letztentscheidung, anders als die Raumordnungsgrundsätze, nicht ohne weiteres im Wege der Abwägung überwindbar. Dies steht im Einklang mit den in dieser Untersuchung gewonnenen Ergebnissen hinsichtlich der von den Raumordnungserfordernissen ausgehenden Bindungswirkungen. Danach können die Ziele der Raumordnung als raumordnerisch abschließend abgewogene Festsetzungen unmittelbare rechtliche Wirkungen gegenüber dem Zieladressaten entfalten, sofern eine entsprechende Anbindung im Rahmen der fachgesetzlichen Zulassungsentscheidung erfolgt. Bei den Raumordnungsgrundsätzen als Vorgaben für eine nachfolgende Abwägungsentscheidung kommen solche Wirkungen dagegen schon definitionsgemäß nicht in Betracht.139 Das Gericht erteilt im Folgenden der Auffassung eine Absage, wonach die Raumordnungsziele aufgrund fehlender Außenwirksamkeit keinen Rechtssatzcharakter hätten. Die Zielbeachtenspflicht für öffentliche Stellen richte sich unter anderem an Behörden des Bundes und an kommunale Gebietskörperschaften,140 die der Planungsbehörde als Träger eigener Rechte gegenüberstünden.141 Bei § 4 Abs. 3 ROG

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BVerwGE 119, 217 (222); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (421). s. o. § 7 C. III. 2. b) bb). 137 BVerwGE 119, 217 (222); vgl. auch schon BVerwG in NVwZ 2002, 869 (870); dem folgend u. a. OVG Koblenz, Urteil vom 02.10.2007 – 8 C 11412/06 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG LSA, Beschluss vom 05.07.06 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 7f.; OVG Saarlouis, Urteil vom 18.05.07 – 2 N 3/05 – zitiert nach Juris, Rn. 23; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (162 ff.); OVG Koblenz in ZNER 2005, 336; a. A. zuletzt VGH Kassel in NuR 2003, 115 (116 ff.). 138 BVerwGE 119, 217 (222). 139 s. o. insbesondere § 6 B.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17.06.2004 – 4 BN 5/04 – zitiert nach Juris, Rn. 11. 140 Vgl. dazu bereits § 3 C. I. 141 In diesem Sinne schon BVerwG in NVwZ 2002, 869 (870); BayVGH in BayVBl 1982, 726; BayVGH in BayVBl 1984, 240 (241); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (422); Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 8; Halama in FS Schlichter, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung, S. 201 (206); Hoppe in FS Menger, 136

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trete dieser durch das Raumordnungsrecht vermittelte Außenrechtsbezug noch deutlicher zu Tage. Zudem verleihe § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB den Raumordnungszielen rechtliche Wirkungen auch gegenüber Personen des Privatrechts.142 Der Eigenschaft als abstrakt-generelle Regelung stehe nicht der konkrete Teilraum- oder Standortbezug einer Zielaussage entgegen.143 Dafür spreche insbesondere der systematische Vergleich mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans.144 Erkenne der Gesetzgeber sogar diesen ausdrücklich Normcharakter zu, so liefe es auf einen Wertungswiderspruch hinaus, „den verbindlichen Zielfestlegungen, die als gesamtplanerische Abwägungsentscheidung die gleiche Struktur aufweisen, diese Qualität nur deshalb abzusprechen, weil sie auf der der gemeindlichen Planungsstufe übergeordneten überörtlichen Planungsebene angesiedelt sind“145. Auch normstrukturelle Erwägungen stützten dieses Ergebnis. So dürften die Raumordnungsziele nicht aus dem Gesamtzusammenhang herausgelöst und in ein Bündel scheinbar selbstständiger Einzelregelungen auseinander dividiert werden. Vielmehr sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die einzelnen Planaussagen im Interesse einer Gesamtentwicklung Teil eines vielfältig aufeinander bezogenen und untereinander abgestimmten Planungsgeflechts sind. Der abstrakt-generelle Charakter der Raumordnungsziele äußere sich sinnfällig darin, dass der lediglich nach Gattungsmerkmalen bezeichnete Adressatenkreis für eine unbestimmte Anzahl eigener Planungsentscheidungen Bindungen unterworfen werde.146 Damit hat das Bundesverwaltungsgericht eine zentrale Frage zum unmittelbaren Rechtsschutz Privater gegen Raumordnungspläne endgültig147 geklärt, indem die System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (758); Weidemann, Rechtsschutz der Gemeinden gegen regionale Raumordnungspläne, S. 30. 142 Vgl. dazu bereits § 7 D. 143 So schon Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (421); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 48 ff.; Hoppe in FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 747 (758 f.). 144 Dazu Heitsch in NuR 2004, 20 (24). 145 BVerwGE 119, 217 (226). 146 BVerwGE 119, 217 (227) m. w. N. 147 Aufgrund ihrer Außenwirkungen gegenüber eine Kommune hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 23. 06. 1976 (BVerfGE 76, 107 (114)) die Raumordnungsziele bereits als tauglichen Gegenstand einer Kommunalverfassungsbeschwerde i. S. d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG eingestuft. Das Bundesverfassungsgericht machte deutlich, dass die Regelungen des Raumordnungsplans unabhängig von ihrer Rechtsform normative Elemente aufwiesen, die insbesondere mit den Bauleitplänen vergleichbar seien. Bereits diese Entscheidung ließ erwarten, dass das weite Begriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts auch bei der Auslegung des Begriffs der Rechtsvorschrift im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO fortan zugrunde gelegt würde (dazu Hendler in NuR 2004, 485 (485, 486)). Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG in NVwZ 2002, 869 (870)) erkannte bereits die Rechtsnormqualität der Raumordnungsziele aufgrund ihrer Außenwirkungen gegenüber Gemeinden. Bei der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO handelt es sich um ein objektives Überprüfungsverfahren mit allgemeiner Entscheidungswirkung. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Anerkennung der Regelungswirkung nicht ausschließlich subjektiv

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Raumordnungsziele nunmehr als Rechtsvorschriften der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unterstellt sind. 2. Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den Ländern Im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO können Rechtsvorschriften zum Gegenstand der Normenkontrolle gemacht werden, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Somit kann der private Vorhabensträger, trotz Einordnung der Raumordnungsziele als Rechtsvorschriften, nur dann unmittelbaren Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle suchen, wenn die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften eine solche Rechtsschutzoption überhaupt eröffnen. Entsprechende Regelungen finden sich in der Mehrzahl der Bundesländer. Nur die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Berlin und Hamburg haben die Normenkontrolle gegen unterlandesgesetzliche Rechtsvorschriften nicht zugelassen, so dass es dort für den Einzelnen bei den übrigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrensarten bleibt.148 a) Keine bundesweite Normenkontrolle unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten Die Einführung von Rechtsschutz im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist den Ländern grundsätzlich freigestellt. Wenngleich die Vorteile eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens immer wieder hervorgehoben wurden,149 vermögen auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben eine entsprechende Umsetzung in den Ländern nicht zu erzwingen. Die in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG verankerte Rechtsschutzgarantie gewährleistet subjektiven Rechtsschutz gegen die beeinträchtigende Rechtsverletzung.150 Dem wird jedoch bereits durch die inzidenten Rechtsschutzop-

für den Antragsteller gilt, sondern vielmehr für die Annahme einer Rechtsvorschrift ausreicht, dass dem Raumordnungsziel überhaupt eine Regelungswirkung zukommt. Als Korrektiv für dieses weite Verständnis muss dann die Antragsbefugnis fungieren (dazu Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (421)). Somit ist die Anerkennung des Rechtsnormcharakters der Raumordnungsziele durch das BVerwG eigentlich schon seit der Entscheidung 2002 gewährleistet. Um so unverständlicher erscheint die zeitlich nachfolgende Entscheidung des VGH Kassel (VGH Kassel in NuR 2003, 115 (116 ff.)). 148 Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 92; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 23; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 2. 149 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 238 ff.; Redeker in NJW 1974, 1648 (1648 f.); zu den Vorteilen eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens gegenüber inzidenten Rechtsschutzoptionen s. o. § 16 A. 150 Huber in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 Abs. 4 Rn. 385; Schulze-Fielitz in Dreier, Grundgesetz, Bd. I, Art. 19 IV, Rn. 60; Sachs in Sachs, Grundgesetz, Art. 19 Rn. 126; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Rn. 35 ff.

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tionen hinreichend Rechnung getragen.151 Der private Vorhabensträger kann gegen die ihn beeinträchtigende Verwaltungsentscheidung im Wege einer Anfechtungsoder Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO vorgehen. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG trifft keine Aussage über Art und Form des Rechtsschutzes.152 Obwohl damit die Normenkontrolle in manchen Bundesländern zugelassen ist und in anderen nicht, kann auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG oder eines sonstigen Verfassungsrechts nicht geltend gemacht werden.153 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht, dass die Länder in gleicher Weise von der ihnen zustehenden Gesetzeskompetenz Gebrauch machen; vielmehr unterliegt es ihrer eigenen Einschätzung, ob und wie sie diese Kompetenz ausschöpfen wollen.154 Als Zwischenergebnis kann man festhalten, dass ein unmittelbarer Rechtsschutz von Personen des Privatrechts gegen Ziele der Raumordnung in Betracht kommt, wenn der Landesgesetzgeber von der Möglichkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht hat. Ist dies, wie in Nordrhein-Westfalen, Berlin und Hamburg nicht der Fall, kommt ein unmittelbar gegen die Festlegungen des Raumordnungsplans gerichtetes Vorgehen grundsätzlich nicht in Betracht. Allenfalls könnte eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO erwogen werden, wobei dann jedoch nicht die Festlegung selbst, sondern das durch die Planbindung erzeugte Rechtsverhältnis zwischen dem Plangeber und dem Einzelnen den Verfahrensgegenstand bildet.155 Ansonsten bleibt nur, die auf der Grundlage der Festlegungen getroffene behördliche Entscheidung anzugreifen, wobei die raumordnerischen Aussagen als Entscheidungsgrundlage inzident einer Überprüfung unterzogen werden. So stellt sich die Beurteilung nach der bestehenden Gesetzeslage dar. Fraglich ist, ob ein Blick auf die Entwicklungen zum Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne eine andere Bewertung des Rechtsschutzes gegen Raumordnungspläne zulässt, die für den Privaten möglicherweise weitergehende Optionen eröffnet. Es wurde bereits festgestellt,156 dass die Wirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auch dann eintreten, wenn durch den Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Da die Wirkungen des Flächennutzungsplans insoweit mit den Wir151 BVerwGE 69, 30 (33); E 68, 12 (14); BVerwG in DÖV1993, 1093; BVerwG in NVwZRR 1991, 54 (55); Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, § 24 Rn. 883, § 26 Rn. 1064; grundlegend ders., Rechtsschutz, S. 189 ff. 152 BVerfGE 31, 364 (369 f.); BVerwG in NVwZ-RR 1991, 54 (55); Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, § 24 Rn. 883; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 8; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 24, 86; Schmidt in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 2; Sachs in Sachs, Grundgesetz, Art. 19 Rn. 138; Schulze-Fielitz in Dreier, Grundgesetz, Bd. I, Art. 19 IV Rn. 106; Huber in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 Abs. 4 Rn. 446. 153 BVerwG in NVwZ-RR 1991, 54 (55). 154 BVerwG in NVwZ-RR 1991, 54 (55). 155 Steiner in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Teil V: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 94; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 92; VGH Kassel in NuR 2003, 115 (118). 156 s. o. § 12 B. II. 3. b).

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kungen der Raumordnungsziele vergleichbar sind, erscheint es folgerichtig, auch die jeweilige Bewertung der Rechtsschutzproblematik nicht gänzlich außer Acht zu lassen. Zum besseren Verständnis soll zunächst ein kurzer Überblick über die Entwicklungen zum Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne gegeben werden. b) Unmittelbarer Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans Auch im Rahmen der Flächennutzungspläne stellte sich die Problematik der Einordnung als tauglicher Verfahrensgegenstand einer Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 VwGO. Traditionell wird der Flächennutzungsplan als hoheitliche Maßnahme eigener Art157 gesehen, dem es als Unterstützung und Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten bereits an Regelungswirkung fehle.158 Insbesondere könnten die Darstellungen aus sich heraus keine unmittelbaren Außenwirkungen entfalten.159 Der Eröffnung einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans stünden zudem bereits grundsätzlich Sinn und Zweck des § 47 Abs. 1 VwGO entgegen. Aus der Tatsache, dass der Flächennutzungsplan als städtebaulicher Plan nicht in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO genannt ist, folge, dass auch eine Einbeziehung in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO durch Landesrecht ausgeschlossen sein solle. Sonst wäre die mit § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bezweckte bundeseinheitliche Normenkontrolle im Städtebaurecht nicht gewährleistet.160 Spätestens seit dem Rechtsprechungswandel zum unmittelbaren Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele161 wurde aufgrund der eingangs beschriebenen vergleichbaren Wirkungssituation der Konzentrationsausweisungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auch für den Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne eine Neubewertung diskutiert. Da Flächennutzungspläne nach herrschender Meinung keine Satzungen nach den Vorschriften des BauGB im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO darstellen, stand dabei zunächst deren Einordnung als Rechtsvorschriften und damit die Eröffnung der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Mittelpunkt.162 Insbesondere im Schrifttum wurde darauf hingewiesen, dass zumin157 Zum Rechtscharakter der Flächennutzungspläne vgl. Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 112; W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 55; Schidlowski in NVwZ 2001, 388 (389). 158 BVerwGE 77, 300 (304); E 68, 311 (313 f.); BVerwG in NVwZ 1991, 262 (263). 159 BVerwG in NVwZ 1991, 262 (263); BVerwGE 68, 311 (313 f.); E 68, 319 (322); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 12; Schidlowski in NVwZ 2001, 388 (389); unklar W. Schrödter in Schrödter, Baugesetzbuch, § 5 Rn. 55, 74. 160 Dazert in BauR 2007, 657 (658) unter Bezugnahme auf BVerwG in BauR 1990, 685; zuletzt in diesem Sinne auch OVG Lüneburg in ZfBR 2007, 367 (368). 161 s. o. § 16 B. I. 1. b). 162 OVG Koblenz in ZfBR 2007, 367; OVG Koblenz in ZNER 2005, 336; Loibl in UPR 2004, 419 (422); Kment in NVwZ 2004, 314 (314 f.); Hendler in NuR 2004, 485 (490); Dazert in BauR 2007, 657 (657 f.).

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dest die Darstellungen des Flächennutzungsplans im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB verbindliche Vorgaben darstellten, die ebenso wie die Festsetzungen des Bebauungsplans den Zulassungsanspruch eines Vorhabensträgers zu beseitigen vermöchten.163 Dabei schlage die Ausweisung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan unmittelbar auf die Vorhabenzulassung durch und entfalte so unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger.164 Das Steuerungspotential des Flächennutzungsplans sei zudem im Rahmen der Änderungen des EAG-Bau insbesondere durch die Einführung des Teilflächennutzungsplans (§ 5 Abs. 2b BauGB) und durch die Möglichkeit der Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 Abs. 3 BauGB) noch wesentlich erweitert worden.165 Insgesamt zeige dies, dass die Wirkungen des Flächennutzungsplans im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB mit denen eines Bebauungsplans, dem jedenfalls verbindlicher Normcharakter zukommt, übereinstimmten.166 Dieser Wandel in der rechtlichen Beurteilung von konzentrationsförmigen Darstellungen des Flächennutzungsplans wurde – zumindest insoweit – bald auch höchstrichterlich bestätigt. In den Entscheidungen vom 19. September 2002167 und vom 20. November 2003168 machte das Bundesverwaltungsgericht deutlich, dass der Flächennutzungsplan – wenn die Gemeinde von dem Darstellungsprivileg Gebrauch macht – nicht mehr nur der Steuerung nachfolgender Planungen dient, sondern unmittelbare Außenwirkungen entfaltet. Zu der von der Literatur geforderten Eröffnung der Normenkontrolle gegen Flächennutzungspläne gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO hat sich das Gericht jedoch trotz Anerkennung der unmittelbaren Außenwirkungen in diesem Zusammenhang nicht geäußert.169 Daneben stand die generell ablehnende Haltung des Bundesverwaltungsgerichts zur Normenkontrolle gegen Flächennutzungspläne gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO aus systematischen Gründen weiterhin im Raum. 163 OVG Koblenz in ZNER 2005, 336 (336 f.); Kment in NVwZ 2004, 1047 (1055); insoweit kritisch, im Ergebnis aber dennoch zustimmend Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 118. Ziekow weist darauf hin, dass der Vorbehalt „in der Regel“ noch eine Abwägung eröffne, die der Einordnung als verbindliche Rechtsvorschrift entgegenstehen könne. 164 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 135; Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (340). 165 Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 118; Schenke in NVwZ 2007, 134 (136). 166 Schenke in NVwZ 2007, 134 (136). 167 BVerwGE 117, 287 (303). 168 BVerwGE 119, 217 (225); dem folgend BVerwG in NVwZ 2005, 211 (212). 169 In seinem Urteil vom 20. 11. 2003 hatte das Bundesverwaltungsgericht lediglich angedeutet, dass für die Ausweisung von Konzentrationsflächen auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB „die Möglichkeit einer Normenkontrolle nicht fern liegen“ möge. Die Statthaftigkeit einer Normenkontrolle gegen zur Prüfung anstehende Flächennutzungspläne bejahte in der Folge lediglich das OVG Koblenz in zwei Entscheidungen: OVG Koblenz in ZNER 2005, 336 (336 f.) und OVG Koblenz, Urteil vom 20. 07. 2006 – 1 C 10052/06 – unveröffentlicht; kritisch dazu Dazert in BauR 2007, 657 ff. Das OVG Lüneburg (ZfBR 2007, 367) hingegen lehnte jüngst einen entsprechenden Normenkontrollantrag – zumindest in dem zur Entscheidung stehenden Eilverfahren – ab.

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Endgültige Klärung brachte das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2007170, welches in verschiedener Hinsicht als „bahnbrechend“ bezeichnet werden kann. Das Gericht führt aus, die „Darstellungen im Flächennutzungsplan mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB (hier: Konzentrationsfläche für Windenergienutzung) unterliegen in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der (prinzipalen) Normenkontrolle“171. Mit dieser Entscheidung hat das Gericht zunächst – soweit erwartungsgemäß – die dogmatischen Konsequenzen aus der Anerkennung der Außenwirksamkeit des Flächennutzungsplans172 gezogen, indem es für die entsprechenden Darstellungen die Überprüfung durch eine verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle zulässt. Eher unerwartet tritt das Bundesverwaltungsgericht jedoch der Auffassung des Berufungsgerichts173 entgegen, die umstrittene Darstellung sei eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Vielmehr unterliege – so das Bundesverwaltungsgericht – der angegriffene Teilplan der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, wonach das OVG über die Gültigkeit von Satzungen entscheidet, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 BauGB.174 Die Einführung des § 35 Abs. 3 S. 4 BauGB (jetzt: § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB) habe – gemessen an den gesetzgeberischen Zielsetzungen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO – nachträglich eine planwidrige Regelungslücke entstehen lassen, die im Wege der Analogie zu schließen sei.175 Die Argumente des Gerichts zur Begründung der „planwidrigen Regelungslücke“ im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, auf die sogleich näher einzugehen ist176, erinnern an die Diskussion, welche im Rahmen des unmittelbaren Rechtsschutzes gegen Raumordnungsziele geführt wurde.177 Das wirft die Frage auf, ob auch eine Übertragung des Ergebnisses denkbar ist, so dass auch der unmittelbare Rechtsschutz Privater gegen Raumordnungsziele auf Grundlage dieser Entscheidung nunmehr bundeseinheitlich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu gewähren wäre.

170 BVerwGE 128, 382 ff.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 24.01.2008 – 4 CN 2/07 – zitiert nach Juris, Rn. 8 und BVerwG in ZfBR 2009, 156. 171 BVerwGE 128, 382. 172 BVerwG in NVwZ 2004, 211 (214); BVerwGE 119, 217 (225); E 117, 287 (303). 173 OVG Koblenz, Urteil vom 20.07.2006 – 1 C 10052/06 – unveröffentlicht. 174 BVerwGE 128, 382 (384). 175 BVerwGE 128, 382 (388 f.). 176 Vgl. sogleich unter § 16 B. I. 2. c). 177 s. o. § 16 B. I. 1.

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c) „Planwidrige Regelungslücke“ beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele Zur Begründung der planwidrigen Regelungslücke im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verweist das Bundesverwaltungsgericht auf Sinn und Zweck der Vorschrift. Die Regelung ziele auf einen bundeseinheitlichen Rechtsschutz im Bereich des Städtebaurechts; ein Bedürfnis danach habe sich insbesondere bei Bebauungsplänen gezeigt. Da diese in besonders einschneidender Weise in die Rechtsstellung des Bürgers eingriffen, sei es hier besonders wichtig, einen effektiven Rechtsschutz gegen die Norm, das heißt den Bebauungsplan selbst, zur Verfügung zu stellen.178 aa) Begründung des Bundesverwaltungsgerichts zum Flächennutzungsplan Der Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO rechtfertige es – so die Ausführungen des Gerichts – die Regelung auf solche Darstellungen des Flächennutzungsplans zu erstrecken, mit denen die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erreicht werden sollen. Die Vorschrift verleihe den konzentrationsförmigen Darstellungen rechtliche Außenwirkungen gegenüber Bauantragstellern und Vorhabensträgern.179 Zwar besäßen die Darstellungen des Flächennutzungsplans aus sich selbst heraus keine unmittelbare rechtliche Wirkung gegenüber privaten Dritten. Mit der Schaffung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB habe der Gesetzgeber jedoch einen Grad an rechtlicher Verbindlichkeit geschaffen, der den herkömmlichen Wirkungskreis des Flächennutzungsplans deutlich überschreite. Mit diesem neuartigen Instrument zur Standortplanung bestimmten die Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und müssten dabei dem Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 GG genügen und den Gleichheitssatz sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip wahren.180 Gerade der durch das EAG-Bau eingeführte § 15 Abs. 3 BauGB, der der Gemeinde eine Zurückstellung von Baugesuchen ermöglicht, habe das Steuerungsinstrument zusätzlich mit einem Sicherungsmittel ausgestattet, welches bisher nur der Bebauungsplanung vorbehalten war.181 Insgesamt würden die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB damit der Bindungskraft von Festsetzungen eines Bebauungsplans gleichkommen. Aufgrund dieser materiellrechtlichen Entwicklung sei im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eine planwidrige Regelungslücke entstanden, die dadurch zu schließen sei, dass sich der Rechtsschutz des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die Darstellungen des

178 179 180 181

BVerwGE 128, 382 (385). BVerwGE 128, 382 (386 f.). BVerwGE 128, 382 (387). BVerwGE 128, 382 (388).

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Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erstrecke. bb) Übertragung auf die Raumordnungsziele Fraglich ist, ob mit der Begründung des Bundesverwaltungsgerichts, entsprechend dem Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, einen möglichst effektiven, rechtzeitigen und bundeseinheitlich ausgestalteten Rechtsschutz gegen solche planerischen Festlegungen zu schaffen, die in sehr einschneidender Weise in die Rechtsstellung der Planbetroffenen eingreifen, nicht auch beim Rechtsschutz gegen Raumordungsziele eine solche „planwidrige Regelungslücke“ anzunehmen ist. Soweit bekannt, ist für die Raumordnungsziele die Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bisher weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur182 vertreten worden. Aufgrund des auf die eine oder andere Weise anerkannten unmittelbaren Durchgriffs der Raumordnungsziele auf die Zulassungsebene Privater und der damit verbundenen möglichen Grundrechtsbetroffenheit privater Vorhabensträger erscheint eine bundeseinheitliche Regelung des Rechtsschutzes jedoch sachgerecht. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die inzwischen einhellig183 angenommene Möglichkeit des Rechtsschutzes gegen Raumordnungsziele gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke nicht von vornherein ausschließt. Die Regelung gewährleistet zwar in den meisten, nicht jedoch in allen Bundesländern die Möglichkeit des unmittelbaren Rechtsschutzes gegen Raumordnungsziele. Damit fehlt insoweit eine einheitliche Regelung auf bundesrechtlicher Ebene, weshalb weiterhin eine gesetzliche Regelungslücke besteht. Der Ausdehnung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle über die landesrechtlichen Vorschriften hinaus steht auch kompetenzrechtlich nichts im Wege. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung wird bei der Analogiebildung einer bundesrechtlichen Vorschrift stets die Kompetenz des Landesgesetzgebers beschnitten. Dies begegnet jedoch keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz noch keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat und damit zu einer entsprechenden Regelung grundsätzlich befugt ist.184 Somit gilt es, in inhaltlicher Hinsicht zu untersuchen, ob gegen Raumordnungsziele unmittelbarer Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in Betracht kommt: Voraussetzung für eine Analogiebildung ist allgemein, dass eine planwidrige Gesetzeslücke besteht, die durch Übertragung eines Tatbestandes auf einen vom Gesetz 182 Lediglich Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 225 äußert sich kritisch dazu, dass die Eröffnung einer prinzipalen Normenkontrolle von der landesrechtlichen Regelung eines solchen gerichtlichen Kontrollverfahrens abhängen soll. 183 Grundlegend BVerwGE 119, 217 ff. 184 Zur Analogiebildung im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und möglichen Bedenken bereits Schenke in NVwZ 2007, 134 (141).

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nicht geregelten, jenem jedoch ähnlichen Tatbestand ausgefüllt werden kann.185 Die Regelungslücke beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele besteht in der fehlenden bundeseinheitlichen Eröffnung des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Für den Flächennutzungsplan hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass Darstellungen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB der Bindungskraft von Festsetzungen eines Bebauungsplans gleichkommen und deshalb der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO unterliegen.186 Um den Rechtsschutz nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die Raumordnungsziele zu erstrecken, müssten diese mithin ebenfalls solche bebauungsplangleichen Wirkungen aufweisen. Inzwischen ist anerkannt,187 dass § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB den Zielen der Raumordnung rechtliche Wirkungen auch gegenüber Privaten verleiht.188 In seiner Grundstzentscheidung vom 11. November 2003 hatte das Bundesverwaltungsgericht sogar erklärt, dass die Raumordnungsziele – anders als die Darstellungen des Flächennutzungsplans – „typischerweise über die Verwaltungssphäre hinaus im Außenverhältnis rechtliche Wirkungen entfalten“189. Die Raumordnungsziele sind unmittelbarer Zulässigkeitsmaßstab für Vorhaben Privater und bestimmen als solcher Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG.190 Dabei wirken die Ziele nach der hier vertretenen Auffassung als strikte Vorgaben in der fachgesetzlichen Genehmigungsentscheidung nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, die nicht im Wege einer fachgesetzlichen Abwägung überwunden werden können.191 Insgesamt zeigt sich, dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Begründung der planwidrigen Regelungslücke beim Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den inzwischen gesicherten Feststellungen der Wirkungen von projektbezogenen Raumordnungszielen gegenüber Privatpersonen nahezu deckungsgleich sind. So schlagen auch die Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 185

Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 381; Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 138; Canaris, Die Feststellung von Lücken im Gesetz, S. 16 ff. 186 BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 – 4 CN 3.06 – BeckRS 2007, 24231, Rn. 19. 187 s. o. § 7 D. und § 16 B. I. 1. b). 188 BVerwGE 119, 217 (224); vgl. auch OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 7 f.; OVG Saarlouis, Urteil vom 18.05.2006 – 2 N 3/05 – zitiert nach Juris, Rn. 23; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (162 ff.); OVG Koblenz in ZNER 2005, 336; Heitsch in NuR 2004, 20 (24); Kment in NVwZ 2003, 1047 (1049); Hoppe in DVBl 2003, 1345 ff.; Hendler in DVBl 2001, 1233 (1235 f.); Spoerr in DVBl 2001, 90 (91); Schroeder in UPR 2000, 52 (55); Wagner in UPR 1996, 370 (375); Redeker in FS Hoppe, Flächenkonzentration durch Ziele der Raumordnung, S. 329 (336); Spieker, Raumordnung und Private, S. 280 ff. 189 BVerwGE 119, 217 (225). 190 s. o. § 7 C. IV.; vgl. auch BVerwG in NVwZ 2003, 738 (741); BVerwGE 119, 217 (224); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372 f.); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (163); Reidt in ZfBR 2004, 433 (434); Heitsch in NuR 2004, 20 (25); Hendler in NuR 2004, 485 (488); Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (710 ff.); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1240); ders. in ARL, Raumordnungspläne, S. 39 (46); Spieker in ARL, Raumordnungspläne, S. 58; Hoppe/Spoerr in NVwZ 1999, 945 (946). 191 s. o. § 7 C.

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Abs. 3 S. 2, 3 BauGB unmittelbar auf die Zulassungsebene durch und wirken für den Vorhabensträger wie die Festsetzungen eines Bebauungsplans.192 Auch zu dem Sicherungsinstrument der Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 3 BauGB bei der Flächennutzungsplanung193 findet sich in der Möglichkeit der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 2 ROG bzw. gemäß den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen194 ein Äquivalent.195 Danach kann bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts eine befristete Untersagung erfolgen, wenn die Ziele bei der Genehmigung der Maßnahme gemäß § 4 Abs. 4 und 5 ROG rechtserheblich sind und zu befürchten ist, dass die Verwirklichung von Raumordnungszielen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Im Ergebnis bedeutet dies, dass planwidrige Vorhaben, ebenso wie bei der bauplanungsrechtlichen Zurückstellung, zur Sicherung während des Planungsprozesses vorübergehend nicht verwirklicht werden können. Vergleicht man somit die Steuerungs- und Sicherungselemente der Flächennutzungspläne mit denen der (regionalen) Raumordnungspläne, so wird deutlich, dass die jeweiligen Planinhalte zumindest im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB die gleichen Wirkungen aufweisen. Die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Übereinstimmung zwischen der Bindungskraft solcher Darstellungen des Flächennutzungsplans und den Festsetzungen des Bebauungsplans gilt somit auch für solche Raumordnungsziele. Dogmatisch konsequent ist dann auch eine einheitliche Regelung des Rechtsschutzes, so dass nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans auch gegen die Raumordnungsziele Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bundeseinheitlich zu gewähren ist. Die Analogie muss dabei zwar nicht nur über die fehlende Satzungseigenschaft hinweghelfen, sondern auch darüber, dass die Raumordnungsziele nach den Vorschriften der Landesplanungsgesetze und nicht des Baugesetzbuchs zustande gekommen sind. Die Beschränkung auf bauplanungsrechtliche Satzungen in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erklärt sich dadurch, dass diese typischerweise die Rechtssphäre von Personen des Privatrechts betreffen, während Raumordnungsplänen solche Wirkungen typischerweise196 gerade fremd sind. In ihrem projektbezogenen Wirkungsbereich – wie im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – greifen die Raumordnungsziele jedoch gerade über ihren traditionellen, klassischen Rege192 s. o. § 7 D.; vgl. auch BVerwGE 119, 217 (226); Hendler in NuR 2004, 485 (489); Heitsch in NuR 2004, 20 (24); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 3 Rn. 162. 193 Dazu allgemein Hinsch in NVwZ 2007, 770 ff. 194 Vgl. u. a. § 20 Abs. 2 LplG BW; Art. 24 Abs. 1 S. 2 BayLplG; § 19 Abs. 4 LplG RhPf; § 34 Abs. 1 LplG NRW; § 7 Abs. 2 Saarl. LplG. 195 Zu der vergleichbaren Funktion der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 2 ROG und der Zurückstellung von Baugesuchen gemäß § 15 BauGB vgl. BVerwGE 122, 364 (370); Schmitz in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 12 Rn. 39; Hinsch in NVwZ 2007, 770 (771). 196 Zu der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung s. o. § 3.

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

lungsbereich hinaus und gestalten unmittelbar die Genehmigungssituation für den Einzelnen.197 Mit Blick auf den Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wäre daher eine abweichende Beurteilung des Rechtsschutzes für Darstellungen des Flächennutzungsplans und für Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB nicht sachgerecht. 3. Ergebnis Als Ergebnis ist festzuhalten, dass nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auch gegen die Raumordnungsziele Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu gewähren ist. Dies gilt jedenfalls für die Raumordnungsziele, die gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gegenüber Privatpersonen rechtliche Wirkungen entfalten. Aufgrund der vergleichbaren Wirkungsweise in der fachgesetzlichen Genehmigungsentscheidung198 ist dies auf solche Raumordnungsziele übertragbar, die gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 ROG Personen des Privatrechts binden. Auch hier sind die Raumordnungsziele aufgrund der als strikte Beachtenspflicht ausgestalteten Bindungswirkung zulässigkeitsentscheidend und wirken damit für den Gebundenen wie die Festsetzungen eines Bebauungsplans.199 Dies rechtfertigt, ebenso wie bei den Darstellungen des Flächennutzungsplans und den Raumordnungszielen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB, die Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bundeseinheitlich zu eröffnen. Für die Fälle raumordnerischer Bindung an die Raumordnungsziele, bei denen kein unmittelbarer Durchgriff der Raumordnungsziele auf die Genehmigungsebene stattfindet, bleibt es bei der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, sofern das Landesrecht eine entsprechende Möglichkeit vorgesehen hat. Falls nicht bestehen nur die inzidenten Rechtsschutzoptionen. II. Antragsbefugnis Privater im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren Auch wenn Raumordnungsziele inzwischen anerkanntermaßen tauglicher Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein können, ist eine solche gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO nur dann zulässig, wenn der Private geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Private muss hierfür hinreichend substantiierte Tatsachen vortragen, die eine Verletzung in subjektiven Rechten durch die streitige Norm zumindest als möglich

197 198 199

Zu der projektbezogenen Wirkungsdimension der Raumordnung s. o. §§ 6 – 10. s. o. § 8 B. I. s. o. § 8 B.

§ 16 Rechtsschutz Privater

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erscheinen lassen.200 Für das beeinträchtigte Recht soll inhaltlich eine Anlehnung an die Klagebefugnis bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erfolgen.201 Der Antragsteller muss danach zum einen die (zu erwartende) Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts geltend machen können, wobei dieses Recht zumindest auch seinen Interessen zu dienen bestimmt sein muss.202 Zum anderen muss die Rechtsverletzung gerade durch diese Norm oder deren Anwendung erfolgen, was letztlich eine unmittelbare Außenwirkung der Norm gegenüber dem Antragsteller voraussetzt.203 Letzteres wurde für die Raumordnungspläne lange Zeit bestritten. Diese könnten grundsätzlich gegenüber Personen des Privatrechts keine unmittelbaren Außenwirkungen entfalten und diese somit auch nicht in ihren Rechten verletzen.204 Die vorliegende Untersuchung hat indes gezeigt, dass sich die Wirkungsweise der Raumordnungsziele gegenüber Privaten in den letzten Jahren grundlegend verändert hat. Die Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB205 lässt jedenfalls in diesem Bereich Rückschlüsse auf die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens Privater zu. Diese Erkenntnisse lassen sich schließlich auch für die anderweitigen Fälle raumordnerischer Bindungen von Privatpersonen fruchtbar machen.206 Ziel der nachfolgenden Untersuchung ist daher, einen Überblick über die (weitgehend) gesicherten Erkenntnisse zur Antragsbefugnis Privater im Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungspläne gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO zu geben und weiterhin klärungsbedürftige sowie gänzlich neue Aspekte in diesem Bereich aufzuzeigen.

200

BVerwGE 108, 182 (184); E 107, 215 (217); E 95, 103; BVerwG in NVwZ 2005, 602 (603); BVerwG in NVwZ 2004, 1120; BVerwG in NVwZ 2001, 1038 (1039); BVerwG in NVwZ 2000, 1296; BVerwG in DVBl 1999, 513 (514); BVerwG in NVwZ 1998, 732 (733); BayVGH, Urteil vom 17. 11. 2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris, Rn. 21; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 46; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, § 24 Rn. 890, 891; Gerhard/Bier in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 44; Hendler in NuR 2004, 485 (487); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (423). 201 Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 44; Gerhard/Bier in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 40. 202 BVerwGE 10, 123; E 92, 313; E 41, 58. 203 Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 182 ff; Loibl in UPR 2004, 419 (420). 204 BVerwGE 68, 311 (313 f.); BVerwG in BayVBl 2003, 437 (440); Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (366 ff.); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 47; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 266; zuletzt noch Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO § 47 Rn. 242. 205 s. o. § 7 D. 206 ZIR in DVBl 2005, 1149 (1159).

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1. Der (weitgehend) gesicherte Stand zur Antragsbefugnis Privater Um im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren antragsbefugt zu sein, muss der Private geltend machen, durch das Raumordnungsziel in eigenen Rechten verletzt zu sein, § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO. Wie einleitend dargestellt, wurde dies bislang von der herrschenden Meinung von vornherein mit dem Argument abgelehnt, die Raumordnungsziele würden aufgrund ihres übergeordneten Charakters grundsätzlich keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten und könnten diese daher auch nicht in ihren Rechten verletzen. Der Einzelne wäre vielmehr auf die Anfechtung der jeweiligen Entscheidung auf der letzten – planerischen oder einzelfallbezogenen – Entscheidungsebene angewiesen.207 a) Konsequenzen der Anerkennung der Außenwirksamkeit projektbezogener Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Antragsbefugnis Mit Blick auf die Wirkungsweise projektbezogener Raumordnungsziele kann man jedoch heute eine unmittelbare Betroffenheit und damit eine Rechtsverletzung von Personen des Privatrechts durch Raumordnungsziele nicht mehr von vornherein ausschließen. Im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB wirken die Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung privilegierter Außenbereichsvorhaben als strikte Vorgaben und schlagen unmittelbar auf die Zulassungsebene durch. Insoweit kann auf die Ausführungen in dieser Arbeit zur Wirkungsweise der Raumordnungsziele im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB verwiesen werden.208 Anerkanntermaßen entfalten die Raumordnungsziele in diesem Bereich unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts.209 Erkennt man solche rechtlichen Wirkungen an, erscheint es geradezu widersprüchlich, die Antragsbefugnis im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren mit dem Fehlen solcher Wirkungen abzulehnen.210 Vielmehr wirken die Raumordnungsziele insoweit für den Zieladressaten wie ein Bebauungsplan, so dass auch eine Übereinstimmung hinsichtlich des Rechtsschutzes

207 BVerwGE 68, 311 (313 f.); BVerwG in BayVBl 2003, 437 (440); Ronellenfitsch in FS Hoppe, Ziele der Raumordnung, S. 355 (366 ff.); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 47; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 266; zuletzt noch Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO § 47 Rn. 242. 208 s. o. § 7 C. 209 s. o. § 7 D. und § 16 B. I. 1. b); BVerwGE 119, 217 (224); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (162 ff.); OVG Koblenz in ZNER 2005, 336. 210 So auch Hendler in NuR 2004, 485 (489); Loibl in UPR 2004, 419 (420 f.); Hendler in NuR 2004, 485 (490); Kment in NVwZ 2003, 1047, 1051 f.; a. A. wohl noch immer Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 242; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 37 Rn. 47; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 266.

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sachgerecht erscheint.211 Zumindest für die gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB an die Raumordnungsziele gebundenen Privatpersonen ist daher mit der Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele auch die Eröffnung der Normenkontrolle für betroffene Privatpersonen erfolgt. b) Gesicherte Erkenntnisse zur subjektiven Rechtsverletzung Unmittelbarer Rechtsschutz des Privaten gegen Raumordnungsziele kommt grundsätzlich in Betracht, wenn dieser die Verletzung eines eigenen Rechts durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung geltend machen kann. Für § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ist inzwischen anerkannt,212 dass die Regelung den Zielfestlegungen über den raumordnerischen Wirkungsbereich hinaus die Bindungskraft von Vorschriften verleiht, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bestimmen. Die Raumordnungsziele dienen damit als generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind.213 Als solche richten sich die Raumordnungsziele im eigentlichen Sinne nicht gegen bereits definierte Eigentumspositionen; sie aktualisieren lediglich die Grenzen, die das Gesetz den Eigentumsrechten aus Gründen des Gemeinwohls zieht.214 Der Gesetzgeber muss jedoch bei dieser Grenzziehung die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen.215 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert von dem Planungsträger eine sachgerechte Ab- und Ausgewogenheit der planerischen Entscheidung und räumt den von dem Raumordnungsziel Betroffenen ein materielles Recht hierauf ein.216 Um in einem Verfahren gegen Raumordnungsziele antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO zu sein, muss sich das Vorbringen des Antragstellers somit gegen die planerische Abwägungsentscheidung des Normgebers richten. Der private Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 ACHTUNGREVwGO, wenn er hinreichend substantiierte Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Zielfestlegung oder deren Anwen211

So auch schon zuvor Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 309. BVerwGE 118, 33 (43); E 115, 17 (27); BVerwG in NVwZ 2003, 738 (741); VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372 f.); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (163); ACHTUNGREBayVGH, Urteil vom 17.11.2004 – 20 N 04.217 – zitiert nach Juris, Rn. 27; Erbguth in NVwZ 2005, 241 (246); Reidt in ZfBR 2004, 430 (434); Heitsch in NuR 2004, 20 (25); Hendler in NuR 2004, 485 (488); Bartelsperger in GS Blomeyer, Der großräumige Eigentumseingriff, S. 705 (710 ff.); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1240); ders. in ARL, Raumordnungspläne, S. 39 (46); Spieker in ARL, Raumordnungspläne, S. 58; Hoppe/Spoerr in NVwZ 1999, 945 (946). 213 Allgemein BVerfGE 102, 1 (17); E 100, 1 (37); E 72, 66 (76); E 58, 137 (144 f.); E 52, 1 (27); Wieland in Dreier, GG, Bd. I, Art. 14 Rn. 74; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 36; Wendt in Sachs, Grundgesetz, Art. 14, Rn. 54. 214 Erbguth in NVwZ 2005, 241 (246 f.); Heitsch in NuR 2004, 20 (25). 215 BVerfGE 52, 1 (49); E 110, 1 (28). 216 Heitsch in NuR 2004, 20 (25). 212

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dung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird.217 Dies wiederum setzt voraus, dass er solche eigenen Belange als verletzt benennt, die für die planerische Abwägung überhaupt zu beachten waren.218 Gemäß § 7 Abs. 7 S. 3 ROG sind private Belange in der Abwägungsentscheidung bei Aufstellung der Raumordnungspläne zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. In der Situation, in der der Private aufgrund einer raumordnerischen Zielfestlegung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB an der Verwirklichung seines geplanten Vorhabens gehindert wird, gehören die privaten Belange des Eigentümers – beispielsweise zur Windenergienutzung auf dafür geeigneten Flächen – anerkanntermaßen219 zum Abwägungsmaterial im Rahmen der planerischen Entscheidung zur Zielfestlegung. Hat das Raumordnungsziel nachteilige rechtliche Wirkungen für die Rechtsstellung des Privaten, weil die Genehmigung aufgrund der Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB zu scheitern droht, so hat der Private zumindest ein Recht auf die Abarbeitung seiner Belange in der Abwägung.220 Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Antragsteller die ernsthafte Absicht dartut, in dem von der Zielfestlegung betroffenen Gebiet 217

BVerwG in ZfBR 2007, 277. BVerwG in ZfBR 2007, 277; BVerwGE 107, 215 (219); E 59, 87 (104); BVerwG in NVwZ 1992, 975; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 160; Happ in Eyermann, VwGO, § 42 Rn. 113; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 71. 219 BVerwG in ZfBR 2007, 277 (278); BVerwGE 118, 33 (44); OVG Lüneburg in ZfBR 2009, 150 (151); OVG Koblenz, Urteil vom 02. 10. 2007 – 8 C 11412/06 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 8; OVG Saarl., Urteil vom 18.05.2006 – 2 N 3/05 – zitiert nach Juris, Rn. 30; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Lüneburg in NVwZ-RR 2005, 162 (164); OVG Bautzen in LKV 2003, 333 (334 f.); BayVGH in ZNER 2004, 92 (93); Heitsch in NuR 2004, 20 (25); Hendler in NuR 2004, 485 (490); Kment in NVwZ 2003, 1047 (1053 f.); Loibl in UPR 2004, 419 (421); Böttinger/Broosch in UPR 2002, 420 (427); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 451 f. 220 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 451 ff. Für den privaten Grundstückseigner, der gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB aufgrund entgegenstehender Raumordnungsziele an der Nutzung seines Grundstücks gehindert ist, ergibt sich das Recht auf gerechte Abwägung aus dem Schutz seiner eigentümlichen Rechte. Gleiche Rechte gelten für den Mieter (BVerwG in NVwZ 2000, 807) und den Pächter (BVerwG in NVwZ 2000, 806). In Betracht kommt zudem, dass § 7 Abs. 7 S. 3 ROG in Bezug auf schutzwürdige Belange Privater ein subjektives Recht konstituiert. Dann würde ein Recht auf gerechte Abwägung auch bei Belangen unterhalb der Ebene eines subjektiven Rechts bestehen. In der hier behandelten Situation, in der dem privaten Vorhabensträger ein Vorhaben aufgrund § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB versagt würde, ist die Verletzung solcher schutzwürdigen Belange jedoch praktisch kaum denkbar. Die Verwirklichung eines Vorhabens setzt regelmäßig die Grundstückssicherung durch den Erwerb der Grundstücke, Abschluss eines Pachtvertrages oder die Einräumung eines Erbbaurechts voraus. Die dadurch begründeten Rechte räumen dem Vorhabensträger regelmäßig ein Recht aus Art. 14 Abs. 1 GG ein, so dass sich der Rückgriff auf § 7 Abs. 7 S. 3 ROG als subjektives Recht erübrigt. Zur Frage nach dem drittschützenden Charakter von § 7 Abs. 7 S. 3 ROG ausführlich Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 318 ff. Aufgrund der fehlenden praktischen Relevanz für die hier behandelte Konstellation ist darauf jedoch an dieser Stelle nicht weiter einzugehen. 218

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ein Vorhaben zur Genehmigung zu stellen.221 Demzufolge ist der private Antragsteller beispielsweise antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO, wenn er geltend macht, dass er aufgrund der Ausweisung eines Vorranggebiets mit Wirkung eines Eignungsgebiets222 für Windenergienutzung aufgrund von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB an der Verwirklichung seines geplanten oder sogar schon zur Genehmigung beantragten Windenergievorhabens gehindert ist.223 2. Klärungsbedürftige Fragen zur Antragsbefugnis Privater Obwohl somit inzwischen, zumindest für die durch § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB erzeugten Rechtswirkungen der Raumordnungsziele, bezüglich der Antragsbefugnis Privater gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO einige Punkte geklärt sein dürften, bleiben weiterhin wesentliche Fragen offen. Zunächst könnte die Anerkennung der unmittelbaren Außenwirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts und damit die grundsätzliche Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB Rückschlüsse auf die sonstigen raumordnerischen Bindungen Privater zulassen.224 Des weiteren gilt es zu klären, was hinsichtlich solcher Antragsteller gilt, die sich als potentielle Nachbarn gegen eine Zielfestlegung wenden, also solche Private, die nicht durch die Bindung an ein Raumordnungsziel an der Verwirklichung eines geplanten Vorhabens gehindert werden, sondern die selbst die Verwirklichung anderer Anlagen in ihrer Nachbarschaft verhindern wollen. Schließlich sind Überlegungen dazu anzustellen, ob neben dem Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange bei Aufstellung der Raumordnungspläne weitere subjektive Rechte in Betracht kommen, die im Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele geltend gemacht werden können.

221

OVG Koblenz, Urteil vom 02.10.2007 – 8 C 11412/06 – zitiert nach Juris, Rn. 21; OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zitiert nach Juris, Rn. 8; VGH Mannheim in NuR 2006, 371 (372); OVG Münster in BauR 2003, 1696 ff.; OVG Bautzen in LKV 2003, 333 (335). 222 Im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 2 ROG; dazu s. o. § 13 B. II. 223 So die bei OVG LSA, Beschluss vom 05.07.2006 – 2 R 154/06 – zugrunde liegende Entscheidung, in der das Gericht von der Antragsbefugnis des privaten Vorhabensträgers ausgeht. 224 ZIR in DVBl 2005, 1149 (1159).

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

a) Zur Antragsbefugnis Privater in den Fällen raumordnerischer Bindungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG aa) Antragsbefugnis privater Vorhabensträger im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Die Untersuchung der projektbezogenen Wirkungen der Raumordnungsziele225 hat gezeigt, dass die Bindungswirkung nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in ihrer Ausschlusswirkung gegenüber zielwidrigen Vorhaben vergleichbar ist mit der in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG normierten Beachtenspflicht der Raumordnungsziele bei Planfeststellungsverfahren Privater. Zwar kennzeichnet die Planfeststellung eine besondere Entscheidungsstruktur, die durch ein der Planungsentscheidung immanentes Abwägungsmoment geprägt ist. Daher können die zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gewonnenen Ergebnisse nicht schlicht für die Entscheidung in der Planfeststellung übernommen werden. Die Zielvorgaben der Raumordnung sind jedoch der Abwägungsentscheidung in der Planfeststellung vorgelagert und haben damit für die Entscheidung zwingenden Charakter.226 Aufgrund der strikt ausgestalteten Beachtenspflicht in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG wirken die Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung als Zulassungsvoraussetzung. Die Raumordnungsziele schlagen unmittelbar auf die Genehmigungsentscheidung in der Planfeststellung durch und entfalten unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger.227 Danach ist es nur konsequent, auch eine Antragsbefugnis der betroffenen Personen nicht von vornherein auszuschließen.228 Um antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO zu sein, muss der private Vorhabensträger die Verletzung eines eigenen Rechts geltend machen. Parallel zu der Situation im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ist davon auszugehen, dass demjenigen, dem aufgrund widersprechender Zielvorgaben gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG die positive Bescheidung seines Vorhabens im Planfeststellungsverfahren versagt würde, ein einklagbares Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange bei der Aufstellung der Raumordnungspläne zusteht. Zumindest gilt dies dann, wenn der Einzelne geltend macht, ein entsprechendes Vorhaben geplant oder bereits zur Genehmigung gestellt zu haben, welches an den angegriffenen Zielvorgaben zu scheitern droht. bb) Sonderstellung der Zieladressaten im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG Eine Sonderstellung im Rahmen der Bindung Privater an die Ziele der Raumordnung nimmt § 4 Abs. 3 ROG ein. Danach sind die Ziele der Raumordnung bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrneh225

s. o. § 8 B. I. Wahl/Hönig in NVwZ 2006, 161 (164, 169); Ziekow in Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 590. 227 s. o. § 8 B. III. 228 ZIR in DVBl 2005, 1149; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 338 f. 226

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mung öffentlicher Aufgaben durchführen, zu beachten. Die Beachtenspflicht gilt nach den gesetzlichen Vorgaben dann, wenn entweder öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG) oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG). Im Rahmen der Untersuchung der Wirkungsdimensionen der Raumordnung wurden die durch § 4 Abs. 3 ROG erzeugten Bindungen dem „klassischen“ Wirkungsbereich zugeordnet. Die Regelung zielt im Zuge der zunehmenden Privatisierung öffentlicher Aufgaben primär auf den Erhalt bestehender Regelungsbereiche der Raumordnung durch Erweiterung der öffentlichen Verwaltung.229 Zentrales Merkmal der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnungserfordernisse ist das Fehlen unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Personen des Privatrechts.230 Demzufolge wäre auch eine Antragsbefugnis Privater im Rahmen von § 4 Abs. 3 ROG auszuschließen. Gleichzeitig wurde jedoch darauf hingewiesen, dass die Personen des Privatrechts trotz der Gleichstellung mit den öffentlichen Stellen hinsichtlich der Zielbindung in § 4 Abs. 3 ROG formal weiterhin juristisch eigenständige Personen des Privatrechts bleiben. Anerkanntermaßen regelt § 4 Abs. 3 ROG daher eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsziele,231 so dass auch in diesem Bereich raumordnerischer Bindungen eine subjektive Rechtsverletzung und eine Antragsbefugnis der Zieladressaten nicht mehr von vornherein ausgeschlossen werden können.232 Bei Zieladressaten gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG, das heißt den Personen des Privatrechts, an denen öffentliche Stellen mehrheitlich beteiligt sind, handelt es sich stets um juristische Personen des Privatrechts (AG, GmbH u. a.).233 Diese sind als rechtsfähige Rechtssubjekte Träger eigener Rechte234 und können folglich auch in eigenen Rechten verletzt sein. Kann ein Vorhabenträger aufgrund der Bindung an die raumordnerischen Zielvorgaben sein geplantes oder bereits zur Genehmigung gestelltes Vorhaben nicht verwirklichen, steht ihm bei Aufstellung der Raumordnungspläne ein Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange zu. Die Verletzung dieses Rechts kann er in einem Normenkontrollverfahren geltend machen. Auf grundrechtliche Rechtspositionen wie Art. 12, 14 GG können sich Personen des Privatrechts im

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s. o. § 3 A. I. 2. s. o. § 3 C. II. 231 s. o. § 3 C. II. 3.; BVerwGE 119, 217 (224); Loibl in UPR 2004, 419 (429); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 142 ff., 340 ff.; ders. in DVBL 2003, 1018 (1018 f.); Hendler in DVBl 2001, 1233 (1239). 232 ZIR in DVBl 2005, 1149 (1159) m. w. N. 233 Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 213. 234 Allgemein dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 4. 230

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG jedoch wegen der mehrheitlichen Beteiligung der öffentlichen Hand nicht stützen.235 Die Zieladressaten gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG, die aufgrund der überwiegenden Finanzierung der Planung bzw. Maßnahme mit öffentlichen Mitteln der strikten Zielbeachtenspflicht unterworfen sind, können sich ebenfalls auf ihr Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange berufen, wenn die Vorhabenzulassung an einem Raumordnungsziel zu scheitern droht. Darüber hinaus sind solche – natürliche oder juristische – Personen des Privatrechts Grundrechtsträger236 und können somit auch eine Verletzung von Grundrechten geltend machen.237 cc) Antragsbefugnis potentieller Baunachbarn Weiter ist klärungsbedürftig, ob neben den unmittelbaren Zieladressaten auch potentielle Nachbarn einer Zielausweisung in einem verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 VwGO antragsbefugt sind. Dies betrifft insbesondere diejenigen Antragsteller, die gegen die regionalplanerische Ausweisung vorgehen wollen, um die Verwirklichung der ausgewiesenen Nutzung zu verhindern. Das BVerwG238 hat in einer Entscheidung zur Rechtslage des ROG 1993 klargestellt, dass die Belange des Eigentümers eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks, der sich gegen raumordnerische Zielfestlegungen zur Wehr setzen will, nicht abwägungserheblich seien. Dementsprechend entfalteten die raumordnungsrechtlichen Zielfestlegungen auch keine Rechtswirkungen gegenüber dem privaten Einzelnen. Der mittelbar betroffene Grundstückseigner könne in der Folge auch kein Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 und 2 VwGO geltend machen. Für den Grundstückeigner, der beispielsweise gegen die Ausweisung eines Eignungsgebiets für Windenergieanlagen aufgrund zu befürchtender Immissionsbelastungen vorgehen will, bliebe dann nur, je nach Sachlage Rechtsschutz gegen den Bebauungsplan oder gegen die Genehmigungsentscheidung zu suchen. Ob diese Bewertung der Rechtsschutzsituation durch das BVerwG angesichts der gesetzlichen Änderungen durch das BauROG 1998239 – insbesondere mit der Verankerung des Abwägungsgebots privater Belange im Raumordnungsrecht – noch Gültigkeit besitzt, bedarf erneuter Überprüfung:

235 Hendler in DVBl 2001, 1233 (1239); Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Rn. 18, 23; BVerfGE 75, 192 (196 f.); E 45, 63 (79 f.); BVerfG in NJW 1990, 1783; ausführlich dazu Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 86 ff.; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 342 f., jeweils m. w. N. 236 Jarass in Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Rn. 10 ff., 18. 237 Hendler in DVBl 2001, 1233 (1239, 1241); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 347, 143 ff. 238 BVerwG in ZfBR 2007, 277 (278) unter Bezugnahme auf BVerwGE 115, 17 ff. 239 Bau- und Raumordnungsgesetz, BGBl. 1997, Bd. I, S. 2081 ff.

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235

Das OVG Lüneburg240 hat jüngst im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegen einen Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – entgegen seiner früher geäußerten Ansicht241 – entschieden, bei einer Änderung bzw. Erweiterung bereits ausgewiesener Konzentrationszonen für Windenergieanlagen könne im Einzelfall die Antragbefugnis des Plannachbarn zu bejahen sein. Grundsätzlich sei zwischen der erstmaligen Errichtung und der nachträglichen Veränderung einer Konzentrationszone zu unterscheiden. Bei einer erstmaligen Errichtung eines Vorranggebiets sei ein rechtlich geschütztes Interesse nicht anzuerkennen. Der Nachbar würde aufgrund der privilegierten Zulässigkeit von Windenergieanlagen von der Unwirksamkeit des Plans nicht profitieren. Anders verhalte es sich, wenn der Nachbar aufgrund der bisherigen Plansituation von einer festgelegten Ausschlusswirkung begünstigt worden sei und durch die Änderung in abwägungserheblichen Belangen betroffen würde.242 Die Entscheidung des OVG Lüneburg verdient insoweit Zustimmung, als heute – anders als unter Geltung des ROG 1993 – öffentliche und private Belange gemäß § 7 Abs. 7 S. 3 ROG in der Abwägung zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Entscheidungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Zur Ermittlung der Belange für die Abwägungsentscheidung soll gemäß § 7 Abs. 6 S. 1 ROG ein Verfahren zur Beteiligung der Öffentlichkeit in den Ländern geregelt werden. Somit ist eine Einbeziehung privater Belange in die Aufstellung der Raumordnungsziele nach heutiger Rechtslage eindeutig und umfassend angeordnet. Aufgrund der Regelung in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG könnte damit auch Dritten ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange eingeräumt sein. Jedoch sind auch nach der ausdrücklichen Regelung der Einbeziehung nur solche Belange zu berücksichtigen, die für die Abwägung zu beachten waren, also Belange, die für die raumordnerische Entscheidung nicht nur erkennbar, sondern auch von Bedeutung sind. Von Bedeutung für die Abwägungsentscheidung sind nur solche Belange von Privatpersonen, die durch die Zielfestlegung bereits unmittelbar betroffen werden. Diesem Personenkreis steht in der Folge auch ein einklagbares Recht auf gerechte Abwägung zu, wenn sie nachteilig betroffen werden. Nach den Ergebnissen der vorliegenden Untersuchung ist dies jedenfalls bei Zieladressaten der Fall, bei denen gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1, Abs. 3 BauGB oder gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG aufgrund widersprechender Raumordnungsziele ein geplantes Vorhaben zu scheitern droht.243 So ist bei der zielförmigen Festlegung eines Eignungs- bzw. Vorranggebiets für Windenergienutzung im Raumordnungsplan bereits abschließend darüber entschieden, dass ein ausgewiesenes Vorhaben an anderer Stelle nicht verwirklicht werden kann (§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB) bzw. sich widersprechende Vorhaben im Gebiet nicht durchsetzen können (§ 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB). In gleicher Weise kann die pri240

OVG Lüneburg in ZfBR 2009, 262, (262, 264). OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.03.2007 – 12 MN 13/07 – zitiert nach Juris, Rn. 24. 242 OVG Lüneburg in ZfBR 2009, 262, (262, 264); in diesem Sinne auch Wollenteit in NVwZ 2008, 1281 (1282). 243 s. o. § 16 B. II. 1. a) und 2. a) aa), bb). 241

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vatnützige Planfeststellung für einen Verkehrsflughafen aufgrund von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG nicht positiv entschieden werden, wenn der Raumordnungsplan für das betreffende Gebiet einen regionalen Grünzug festlegt, der von größeren Infrastruktureinrichtungen nicht unterbrochen werden soll. In Bezug auf einen potentiellen Nachbarn ist jedoch noch nicht klar, ob und wie die raumordnerisch ausgewiesene Nutzung in seiner Nachbarschaft tatsächlich verwirklicht wird. Bei erstmaliger Ausweisung einer Konzentrationszone wird die Nutzung durch den Raumordnungsplan lediglich außerhalb des ausgewiesenen Gebiets ausgeschlossen, bei einem Vorranggebiet werden lediglich widersprechende Nutzungen innerhalb des ausgewiesenen Gebiets für unzulässig erklärt. Über die tatsächliche Verwirklichung der Nutzung wird dagegen erst im Rahmen der Genehmigung bzw. Planfeststellung eines konkreten Vorhabens oder im Rahmen der Ausweisung eines Sondergebiets für die betreffende Nutzung im Bebauungsplan entschieden. Für die baurechtliche Genehmigung eines Vorhabens gemäß § 35 Abs. 1 BauGB können dem Vorhaben – unabhängig von den raumordnerischen Zielen – anderweitige Belange entgegenstehen, wie zum Beispiel solche des Naturschutzes. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB bewirkt insoweit lediglich eine Abschichtung bereits abschließend abgewogener Belange. Derselbe „Zwischenschritt“ zur Realisierung des Vorhabens und damit zur eigentlichen Beeinträchtigung des Nachbarn ist erforderlich, wenn eine Konzentrationszone im Raumordnungsplan geändert und dem Nachbarn dadurch eine ihn begünstigende Ausschlusszone „entzogen“ wird. In dieser Situation ist eine Windenergieanlage – vorbehaltlich anderweitiger Überplanung des Gebiets – zwar gemäß § 35 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich privilegiert zulässig. Im Zeitpunkt der Änderung des Raumordnungs- oder Flächennutzungsplans ist jedoch noch völlig offen, ob bzw. wie tatsächlich Windenergieanlagen errichtet werden und ob diese gegebenenfalls mit den anderweitigen fachgesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen. Auch bei der Entscheidung über die Planfeststellung eines Vorhabens normieren die Raumordnungsziele zwar insoweit eine strikte Vorgabe hinsichtlich der Standortzuweisung, dass der Fachplanungsträger keine gänzlich ergebnisoffene Standortprüfung mehr vornehmen darf. Vielmehr muss er, dem gesamträumlichen Gestaltungsanspruch der Raumordnungsplanung entsprechend, die raumordnerische Eignung des Gebiets hinnehmen.244 Jedoch können in der nachfolgenden Abwägungsentscheidung der Planfeststellung die „raumordnungsexternen“ Belange für sich betrachtet oder in ihrer Gesamtheit so gewichtig sein, dass sich die landesplanerische Standortwahl im Ergebnis nicht durchsetzt und das Vorhaben nicht genehmigungsfähig ist.245 Schon aus kompetenzrechtlichen Erwägungen kann die Anbindung an die Raumordnungsziele die fachgesetzliche oder fachplanerische Entscheidung nicht soweit vorwegnehmen, dass sie eine Realisierungspflicht begründen würde.246 244 245 246

BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4, 5). BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (5). BVerwG in NVwZ-Beil. 2006, 1 (4).

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Im Rahmen der Planfeststellung ist zudem die Entscheidungsstruktur als Planungsentscheidung zu beachten, die der Fachplanungsbehörde grundsätzlich einen weiteren Spielraum als beim bloßen Gesetzesvollzug einräumt.247 Die Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde macht die Entscheidung hinsichtlich der Verwirklichung des Vorhabens noch weniger vorhersehbar. Somit können die Raumordnungsziele schon bei einer gebundenen Entscheidung nach § 35 Abs. 1 BauGB die Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens nicht determinieren. Aufgrund des Planungsermessens der Fachbehörde gilt dies jedoch erst recht für die Entscheidung über eine Planfeststellung privater Vorhabensträger. Vor diesem Hintergrund kann man festhalten, dass der potentielle Nachbar einer Zielfestlegung, der die Verwirklichung der ausgewiesenen Nutzungen verhindern will, durch die Zielfestlegung (noch) nicht in seinen Rechten betroffen wird. Die maßgebliche Entscheidung über die Verwirklichung des Vorhabens an dem konkreten Standort wird vielmehr erst in der nachfolgenden Zulassungs- oder Planungsentscheidung gefällt. Gegen diese kann er sich dann auch zur Wehr setzen. dd) Ergebnis Die Antragsbefugnis Privater in einem Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO kann immer dann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, wenn die Raumordnungsziele, wie im Rahmen der Bindungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG, unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten. Die Raumordnungsziele schlagen hier unmittelbar auf die Zulassungsebene durch und können Rechtspositionen privater Vorhabensträger betreffen. In der Situation, in der der Private aufgrund raumordnerischer Zielvorgaben keine Vorhabenzulassung erhält, steht ihm aufgrund des raumordnerischen Durchgriffs das Recht zu, dass seine Belange bei Aufstellung der Raumordnungsziele gerecht abgewogen werden. Wird dieses Recht verletzt, so kann er dies in einem verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gegen das Raumordnungsziel nach § 47 Abs. 1 VwGO geltend machen. Der private Antragsteller, der als potentieller Nachbar gegen raumordnerische Zielvorgaben vorgehen will, ist hingegen durch die Zielfestlegung nicht unmittelbar betroffen und daher auch nicht antragsbefugt. b) Überlegungen zu weiteren subjektiven Rechten Fraglich ist, ob weitere subjektive Rechte in Betracht kommen, die von Personen des Privatrechts in einem verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO geltend gemacht werden können. In Umsetzung der sog. Plan-UP-Richtlinie (2001/42/EG)248 wurde in § 7 247

Dazu s. o. § 8 B. II. Plan-UP-Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27. 06. 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, Abl.EG Nr. L 197, S. 30. 248

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Abs. 6 ROG für die Aufstellung der Raumordnungspläne ein zwingendes Verfahren zur Beteiligung der Öffentlichkeit eingeführt. In der Folge wurden entsprechende Regelungen auch in nahezu allen Landesplanungsgesetzen normiert, wobei jedoch die jeweiligen Ausgestaltungen der Öffentlichkeitsbeteiligung voneinander abweichen. Im Folgenden gilt es zu untersuchen, ob die in den Ländern geregelten Beteiligungsvorschriften den aus bundes- und europarechtlicher Sicht erwachsenden Anforderungen entsprechen und welche Konsequenzen ein unzureichend durchgeführtes Beteiligungsverfahren für den Rechtsschutz Privater gegen Raumordnungsziele haben kann. aa) Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung in den Ländern Die Mehrzahl der Länder regelt eine uneingeschränkte und umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung durch öffentliche Auslegung der Planentwürfe und Gelegenheit zur Stellungnahme für einen angemessenen Zeitraum (vgl. § 12 Abs. 2 LplG BW; § 10 Abs. 3, § 12 Abs. 2 S. 2 ThLplG; § 10 Abs. 3 S. 3 HessLplG; § 5 Abs. 6 NdsLplG; § 3 Abs. 4 S. 1 Saarl. LplG; § 6 Abs. 2 SächsLplG). Eine Einschränkung erfolgt in den Landesplanungsgesetzen von Nordrhein-Westfalen (§ 14 Abs. 2 S. 2 LplG NRW) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 7 Abs. 2, Abs. 3, § 9 LplG MV) auf die „betroffene Öffentlichkeit“. Während in Sachsen-Anhalt (§ 7 Abs. 4 S. 1 sahLplG) nur eine fakultative Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen ist, fehlt in Schleswig-Holstein noch immer eine Regelung zur Einbeziehung der Öffentlichkeit. In Bayern und Rheinland-Pfalz ist zwar eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung bei Aufstellung der Raumordnungspläne geregelt (Art. 13 Abs. 2 S. 1 – 3 BayLplG bzw. § 6 Abs. 4 S. 1 – 4 RhPf LplG). Die Gesetze stellen jedoch ausdrücklich klar, dass durch die Einbeziehung der Öffentlichkeit keine Rechtsansprüche begründet werden. Die auf die eine oder andere Art erfolgte Einschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung in den Ländern könnte zunächst im Hinblick auf § 7 Abs. 6 S. 1 ROG problematisch sein. Die bundesrechtliche Regelung sieht aufgrund der rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung vor.249 Die Beschränkung auf eine „betroffene Öffentlichkeit“ in NordrheinWestfalen250 und Mecklenburg-Vorpommern sowie die fakultative Regelung in Sachsen-Anhalt, jedenfalls jedoch die fehlende Umsetzung in Schleswig-Holstein erscheinen unter diesem Gesichtspunkt unzureichend. Mit Blick auf die Änderung der Zuständigkeiten durch die Föderalismusreform ist es den Ländern zwar nach Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG ab sofort möglich, für das Aufstellungsverfahren und somit auch für die Öffentlichkeitsbeteiligung durch eine Abweichungsgesetzgebung eigene Regelungen zu treffen. Soweit ersichtlich ist dies jedoch bislang nicht geschehen, so dass gemäß der Übergangsregelung in Art. 125b Abs. 1 GG das Raumord-

249 250

s. o. § 7 C. IV. 2. Dazu Grotefels in NWVBl 2007, 41 (46).

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nungsgesetz als bundesrechtliches Rahmenrecht und die darin enthaltenen Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung vorerst bestehen bleiben. Sowohl die bundesrechtlichen als auch die landesrechtlichen Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen müssen zudem die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts und die Anforderungen an deren Umsetzung in nationales Recht wahren.251 Die Einführung der Öffentlichkeitsbeteiligung im Raumordnungsrecht basiert auf Art. 6 Abs. 4 Plan-UP-Richtlinie, wonach im Rahmen der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor der Entscheidungsfindung über den Raumordnungsplan eine Öffentlichkeitsbeteiligung zum Entwurf des Plans und dem dazu gehörenden Umweltbericht durchzuführen ist. Diesen Vorgaben genügt zwar die Einbeziehung der „betroffenen“ Öffentlichkeit in Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern, nicht jedoch die fakultative Beteiligungsregelung in Sachen-Anhalt und die fehlende Umsetzung in Schleswig-Holstein. Die Auswertung der Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei Aufstellung der Raumordnungspläne verdeutlicht, dass auf landesrechtlicher Ebene noch immer Defizite hinsichtlich der Umsetzung der bundesrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben bestehen. Wird im Planaufstellungsverfahren – sei es aufgrund unzureichender Umsetzung im Landesrecht oder aufgrund fehlerhafter Anwendung der geltenden Normen – ein (ordnungsgemäßes) Beteiligungsverfahren nicht durchgeführt, könnte dies für einen Dritten ein subjektives Recht begründen, dessen Verletzung er in einem Normenkontrollverfahren gegen Raumordnungsziele gemäß § 47 Abs. 1 VwGO geltend machen kann. bb) Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz Findet eine Beteiligung nicht oder unter Missachtung notwendiger Durchführungsmodalitäten statt, so liegt aufgrund der rechtsstaatlichen Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung und der mit ihr verbundenen Gewährung rechtlichen Gehörs grundsätzlich ein beachtlicher Fehler252 im Aufstellungsverfahren der Raumordnungspläne vor.253 Sofern eine entsprechende frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung 251 Auch auf landesrechtlicher Ebene müssen die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts und die Anforderungen an deren Umsetzung in nationales Recht erfüllt sein (vgl. die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Grundgesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 11). Zwar gibt das höherrangige Recht keine konkreten Anforderungen hinsichtlich der innerstaatlichen Organisation der Umsetzung vor, jedoch muss gewährleistet sein, dass ein gemeinschaftsrechtskonformer Zustand im Allgemeinen und eine korrekte Umsetzung konkreter Richtlinien im Besonderen sichergestellt sind; dazu Epiney in NuR 2006, 403 (405); dies. in EuR 1994, 301 ff.; zu der Gemengenlage von Bundes- und Landesrecht bei der Umsetzung von EURichtlinien, insbesondere im Falle der Plan-UP-Richtlinie vgl. Sydow in NVwZ 2006, 65 ff. 252 Vorbehaltlich der Planerhaltung gemäß § 10 ROG. 253 BVerwGE 35, 348 (361 f.); E 37, 132; Gaentzsch in UPR 2001, 201 (202); Reitzig in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 10 Rn. 47.

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

in den Ländern noch nicht ausreichend geregelt ist, gilt § 7 Abs. 6 ROG aufgrund der Überleitungsvorschrift in § 23 S. 3 ROG bundesunmittelbar. Hinsichtlich des Rechtsschutzes der zu beteiligenden Personen sind dann verschiedene Möglichkeiten denkbar: In Betracht kommt zunächst, dass die Beteiligungsvorschrift in § 7 Abs. 6 ROG der Öffentlichkeit ein Recht auf Einbeziehung einräumt, mit dem sich der einzelne in das laufende Verfahren „einklagen“ kann, wenn eine (ordnungsgemäße) Einbeziehung nicht stattfindet. Eine Klage auf Verfahrenseinleitung bzw. Beteiligung kann jedoch mit der vorliegend behandelten verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 VwGO nicht erreicht werden. Diese ist gemäß § 47 Abs. 5 VwGO auf die Aufhebung des Raumordnungsziels gerichtet. Um die Beteiligung zu erzwingen, wäre lediglich die Erhebung einer Leistungsklage denkbar, wenn dem Kläger ein absolut durchsetzbares Beteiligungsrecht zustünde, welches er unabhängig von einer materiellen Rechtsposition gerichtlich geltend machen kann.254 Anerkannt ist dies zum Beispiel für Naturschutzverbände bei Planfeststellungsverfahren gemäß § 58 BNatschG.255 Mit der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 VwGO zielt der Antragsteller indes auf die Aufhebung des Raumordnungsziels, mithin auf die Aufhebung der Planungsentscheidung. Hierbei könnte die vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung dem privaten Antragsteller ein Recht verleihen, welches er im Normenkontrollverfahren gegen das Raumordnungsziel gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO geltend machen kann. Alleine die Tatsache, dass der Antragsteller am Verfahren zur Planaufstellung zu beteiligen war bzw. erfolglos Einwendungen erhoben hatte, begründet jedoch keine

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Solche „absoluten Verfahrensrechte“, die unabhängig von einer materiellen Rechtsposition selbstständig durchsetzbare Rechtspositionen begründen, sind in der Rechtsprechung bislang nur in drei Fallgruppen anerkannt. Neben dem Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände gilt dies nur für die enteignungsrechtlichen Verfahrensvorschriften und für die Beteiligungsrechte von Gemeinden und Gemeindeverbänden im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren. Eine Ausweitung der absoluten Verfahrensrechte wird von der Rechtsprechung abgelehnt; ausführlich Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 73, 74 m. w. N. 255 Grundlegend BVerwGE 87, 62 (71); vgl. auch Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 73; Steinberg/Berg/Wickel, Fachplanung, § 6 Rn. 98. Der Anwendungsbereich einer solchen sog. „Partizipationserzwingungsklage“ ist jedoch mit der Einführung der materiellrechtlichen Verbandsklage in § 61 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG gegen Planfeststellungsbeschlüsse wesentlich eingeschränkt worden. Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass die Möglichkeit einer materiellrechtlichen Kontrolle die Rechtfertigung einer Verstärkung des Beteiligungsrechts gegenüber anderen Verfahrensrechten entfallen lasse. Kann der Verein eine „echte“ materiellrechtliche Verbandsklage erheben, so entfaltet die Beteiligungsvorschrift in diesen Fällen keinen absolut durchsetzbaren Charakter. Kommt eine solche Verbandsklage jedoch nicht in Betracht, so bleibt es bei der absoluten Durchsetzbarkeit des Beteiligungsrechts; dazu Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 48, 75b; BVerwG in NVwZ 2004, 1486 (1488); BVerwG in NVwZ 2003, 1120; BVerwG in NVwZ 2002, 1103 (1105); VGH München in NVwZ-RR 2004, 342 (342 f.).

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Antragsbefugnis.256 Da es sich bei der raumordnerischen Beteiligungsregelung, wie bereits erwähnt, nicht um eine absolut durchsetzbare Verfahrensposition handelt,257 muss sich aus der Behauptung des Antragstellers die Möglichkeit der Verletzung einer materiell-rechtlichen Rechtsposition ergeben.258 Die geltend gemachte Verfahrensposition kann jedoch im Hinblick auf die materiell-rechtliche Rechtsverletzung eine gewisse Indizwirkung entfalten, wenn sie zumindest auch dazu dient, solche materiellen Rechtspositionen zu sichern (sog. relativ drittschützende Verfahrensvorschriften).259 Entsprechend den Grundsätzen der Schutznormtheorie260 gilt es somit zu untersuchen, ob die raumordnungsrechtlichen Beteiligungsvorschriften nach ihrem Schutzzweck zumindest auch einem vorgezogenen Rechtsschutz potentiell Drittbetroffener dienen sollen.261 Gegen einen solchen Schutznormcharakter spricht die ausdrückliche Regelung in den Landesplanungsgesetzen von Bayern (Art. 13 Abs. 2 S. 1 – 3 LplG) und Rheinland-Pfalz (§ 6 Abs. 4 S. 1 – 4 RhPf LplG). Danach werden durch die Einbeziehung der Öffentlichkeit gerade keine Rechtsansprüche begründet. Trotz der eindeutigen Willensäußerung dieser Landesgesetzgeber führt der Blick auf die besondere Stellung der Beteiligungsregelungen bei Planungsentscheidungen im Allgemeinen und bei Aufstellung der Raumordnungspläne im Besonderen jedoch zu einem anderen Ergebnis. Im Planungsrecht besteht das materielle Recht in Gestalt des Abwägungsgebots. Dieses schließt eine Festlegung des Planungsergebnisses aufgrund der Gestaltungsfreiheit der Behörde aus.262 Indem die Beteiligungsvorschriften jedoch Umfang und Modalitäten der Ermittlung der Belange für die nachfolgende materielle Planungsentscheidung vorgeben, können solche Verfahrensregelungen unmittelbar ergebnisrelevant werden.263 Schließlich kann nur das in der Abwägungsentscheidung bewertet werden, was auch ermittelt wurde. Umgekehrt muss das Ermittelte bewertet und ent256 Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 66; BVerwGE 85, 368 (375); E 75, 285 (291); E 74, 84 (87); E 61, 256 (275); E 31, 263 (267). 257 Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 257 geht davon aus, dass auch die Verletzung einer absoluten Verfahrensvorschrift die Antragsbefugnis in einem Normenkontrollverfahren gegen eine Rechtsnorm nicht begründen kann; a. A. zurecht BVerwG in NVwZ-RR 1996, 141 ff.; OVG Lüneburg in NVwZ 1999, 1241 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 66 m. w. N. 258 Zu der entsprechenden Situation bei Verwaltungsakten vgl. BVerwGE 88, 286 (288); E 85, 368 (375); BVerwG in NVwZ 1993, 890; BVerwG in NVwZ 1993, 1105; Happ in Eyermann, VwGO, § 42 Rn. 97; Sennekamp in Fehling/Kastner/Wahrendorf, HK-VerwR/VwGO, § 42 Rn. 176. 259 Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 74 ff.; Happ in Eyermann, VwGO, § 42 Rn. 98; BVerwGE 85, 368 (374); E 75, 285 (290). 260 Allgemein dazu Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 83 ff. m. w. N. 261 Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 78. 262 Allgemein zur planerischen Abwägung Reidt in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 546 ff.; Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 4 ff. 263 Pöcker in DÖV 2003, 980 (981, 982); Erbguth in NVwZ 2005, 241 (243); Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, Rn. 36.

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sprechend „abgearbeitet“ werden. Die Beteiligungsregel setzt somit der materiellen Entscheidung Grenzen.264 In diesem Sinne dienen die raumordnungsrechtlichen Beteiligungsregelungen auch dazu, im Hinblick auf die projektbezogene Wirkungsdimension der Raumordnungsziele die Ermittlung der von der Planung berührten Belange für die planerische Abwägungsentscheidung gemäß § 7 Abs. 7 ROG sicherzustellen.265 Dadurch gewährleisten die Beteiligungsvorschriften in erheblichem Umfang eine Sicherung der materiellen Planungsentscheidung. Das gilt insbesondere bei einer strikten Zielbindung Privater wie im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG. Entsprechend ihrem Schutzzweck vermitteln die raumordnerischen Beteiligungsvorschriften somit relativen Drittschutz im Hinblick auf solche Belange, die von der Planung betroffen und damit abwägungserheblich sind.266 Für den Antragsteller im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 VwGO bedeutet dies, dass die raumordnungsrechtlich normierte Beteiligungsvorschrift zwar nicht eine materielle Rechtsbetroffenheit indiziert. Jedoch gelten für ihn im Falle der Verletzung des Beteiligungsrechts prozessual geringere Anforderungen an die Behauptung einer möglichen materiellen Rechtsverletzung durch das angegriffene Raumordnungsziel.267 Wurde demnach bei der Aufstellung eines Regionalplans die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ordnungsgemäß durchgeführt, indem zum Beispiel die Unterlagen unangemessen kurz öffentlich ausgelegt wurden, und macht der Antragsteller geltend, dass er deshalb in der Geltendmachung seines Rechts auf gerechte Abwägung behindert wurde, so sind die Anforderungen an die Behauptung einer möglichen Verletzung des Abwägungsgebots für ihn reduziert. Die in § 7 Abs. 6 S. 1 ROG normierte Öffentlichkeitsbeteiligung begründet somit zwar kein subjektives Recht zur Begründung der Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren, jedoch erleichtert sie dem Antragsteller die Geltendmachung seines Rechts auf gerechte Abwägung. cc) Ausblick: Erforderlichkeit einer Erweiterung der nationalen Klagebefugnis aufgrund von Vorgaben des höherrangigen Rechts? Mit Blick auf die Vorgaben des höherrangigen Rechts könnte hinsichtlich der Beteiligungsvorschriften eine Erweiterung der nationalen Klagebefugnis in Betracht zu ziehen sein. Die Diskussion um die Begründung der Antragsbefugnis durch Verfah-

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Pöcker in DÖV 2003, 980 (986 f.) sieht in diesem Zusammenhang eine Abhängigkeit des materiellen Rechts vom Verfahrensrecht, weshalb die jeweiligen Kategorien in diesem Bereich „entgrenzt“ würden. Unklar ist, ob Pöcker damit die hier vertretene These bestätigt, dass die Beteiligungsregelungen relativ drittschützenden Charakter haben und damit Indizwirkung für eine materielle Rechtsverletzung entfalten, oder ob er sogar von einem absoluten Schutz solcher Verfahrenspositionen ausgeht, deren Verletzung stets kontrolleröffnend wirkt. 265 Danielzyk in Jarass, Öffentlichkeitsbeteiligung, S. 43 (45). 266 Ähnlich Erbguth in NVwZ 2005, 241 (246 f.). 267 Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rn. 79.

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rensfehler hat sich insbesondere an der sog. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie268 neu entzündet, und mit dem Umweltrechtsbehelfsgesetz269 hat für die Zulässigkeit von Vorhaben nach dem UVPG eine dementsprechende Regelung Eingang ins nationale Recht gefunden.270 Grundlage hierfür ist Art. 9 II der Aarhus-Konvention (AK)271, der den Zugang zu Gerichten bei Beteiligungsrechten gemäß Art. 6 AK (Entscheidung über bestimmte Tätigkeiten) vorschreibt. Für die Raumordnungsplanung ist nicht abschließend geklärt, ob eine Beteiligungskonstellation nach Art. 6, 7 AK (Pläne, Programme und Politiken) oder Art. 8 AK (Vorbereitung exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente) vorliegt.272 Überwiegend wird eine Einordnung unter Art. 7 AK angenommen,273 obwohl dieser nur verwaltungsinterne und keine außenverbindlichen Pläne erfasst. Für die als außenwirksame Rechtsnormen anerkannten Raumordnungsziele274 erscheint diese Zuordnung jedoch nicht ohne weiteres möglich. Da somit eine Anwendbarkeit von Art. 9 II AK für die raumordnerischen Beteiligungsregelungen nicht ausgeschlossen werden kann und der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ein Hauptanliegen der Aarhus-Konvention darstellt, sollen im Folgenden – in der gebotenen Kürze – mögliche Konsequenzen der Anwendung der Grundsätze der Vereinbarung für das nationale Recht aufgezeigt werden. Art. 9 II Uabschn. 1 AK regelt, „(…) dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit (…) Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor Gericht (…) haben, um die materiell- rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten (…).“. Entgegen den nationalen Grundsätzen könnte damit der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit eingeräumt sein, Verfahrensfehler unabhängig von einem subjektiv-öffentlichen Recht in einem Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 VwGO geltend zu machen.275 268 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. 05. 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, ABl. EU Nr. L 156, S. 17. In Umsetzung von Art. 9 II AK regeln Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/ 35/EG für die betroffene Öffentlichkeit den Zugang zu Gerichten. 269 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG- Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) vom 07.12.06, BGBl. 2006, Bd. I, S. 2816. 270 Vgl. dazu Schlacke in NuR 2007, 8 ff.; Kment in NVwZ 2007, 274 ff.; Ziekow in NVwZ 2007, 259 ff. 271 Die Aarhus-Konvention ist das am 25. 10. 2001 in Kraft getretene UN/ECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. Das Übereinkommen wurde am 09. 12. 2006 durch das Aarhus-Vertragsgesetz, BGBl. 2006, Bd. II, S. 1251, ratifiziert. 272 Ziekow in Jarass, Öffentlichkeitsbeteiligung, S. 24 (25); Ziekow in NuR 2002, 701 (707). 273 Ziekow in NuR 2002, 701 (707) m. w. N. 274 s. o. § 16 B. I. 1. b). 275 So Zschiesche in ZUR 2001, 177 (181 f.).

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Art. 9 II Uabschn. 2 AK ermöglicht jedoch ausdrücklich, dass der Zugang zum Rechtsschutzverfahren an die Geltendmachung eines rechtlich geschützten Interesses geknüpft werden darf, wobei sich das Vorliegen eines solchen Interesses nach nationalem Recht bestimmt. Für den Einzelnen bleibt es damit grundsätzlich bei der Bestimmung der Antragsbefugnis nach der Schutznormtheorie.276 Gleichzeitig stellt die Vereinbarung klar, dass die Festlegung dieser Kriterien in den Staaten stets unter der Prämisse eines möglichst weiten Zugangs zu Gerichten erfolgen muss, Art. 9 II Uabschn. 2 AK. Dies gilt es im Rahmen der Bestimmung einer drittschützenden Norm gemäß den Anforderungen der Schutznormtheorie zu berücksichtigen,277 so dass im Sinne eines umfassenden Rechtsschutzes an die Feststellung eines (zumindest relativen) Drittschutzes der Verfahrenspositionen keine zu hohen Anforderungen zu stellen sind. Wendet man somit die Grundsätze von Art. 9 II AK auf die raumordnungsrechtlichen Beteiligungsvorschriften an, so werden diese zwar nicht zum subjektiven Recht erhoben, jedoch kann gemäß den Grundsätzen der Vereinbarung eine Erweiterung des Kreises drittschützender Verfahrenspositionen nicht ausgeschlossen werden. Darüber noch hinausgehen könnte eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften, wenn man die entsprechenden europarechtlichen Vorgaben so interpretiert, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung bei Aufstellung der Raumordnungspläne für den Einzelnen auch ein einklagbares Recht statuiert. Gerade bei umweltschützenden EG-Vorschriften wird in der Literatur vertreten, dass bei deren Umsetzung in die nationalen Rechtsordnungen dem Einzelnen ermöglicht werden müsse, seine durch die Richtlinie vorgesehen Rechte auch gerichtlich geltend zu machen.278 Vor diesem Hintergrund könnte sogar ein gerichtlich selbstständig durchsetzbares Recht auf Durchführung einer ordnungsgemäßen Öffentlichkeitsbeteiligung in Betracht zu ziehen sein.279 Darauf kann jedoch im Rahmen dieser Untersuchung nicht näher eingegangen werden. dd) Zusammenfassung und Bewertung Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Verletzung der raumordnerischen Beteiligungsregelung – sei es aufgrund mangelhafter Umsetzung in den Landesgesetzen oder aufgrund fehlerhafter Verfahrensdurchführung – dem Einzelnen kein subjektives Recht vermittelt, welches er in einem Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO gegen Raumordnungsziele geltend machen kann. Dies gilt selbst dann, wenn man die Vorgaben der Aarhus-Konvention hinsichtlich des Zu276 Lecheler in NVwZ 2005, 1156 (1157); v. Danwitz in NVwZ 2004, 272 (278); soweit wohl auch noch übereinstimmend Ziekow in NVwZ 2005, 263 (265). 277 Ekardt in NVwZ 2006, 55; Ekardt/Pöhlmann in NVwZ 2005, 532 (533). 278 Müller, Verfahrensartfehler, S. 177; Epiney/Sollberger, Zugang zu Gerichten und gerichtliche Kontrolle, S. 420; Steinberg/Berg/Wickel, Fachplanung, § 6 Rn. 38. 279 In diesem Sinne Heitsch in NuR 2004, 20 (24); angedeutet auch von Erbguth bei Uebbing in Jarass, Öffentlichkeitsbeteiligung, S. 57 (60).

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung

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gangs zu Gericht in Umweltangelegenheiten auf die Raumordnungspläne anwendet. Ein anderes Ergebnis kommt lediglich dann in Betracht, wenn man – wie teilweise gefordert wird – eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung in Abkehr von der nationalen Schutznormtheorie zugrunde legt. Jedenfalls dienen die raumordnerischen Beteiligungsvorschriften jedoch zumindest auch der Rechtswahrung Betroffener in der materiellen Planungsentscheidung und vermitteln daher diesen gegenüber relativen Drittschutz. Dies bewirkt, dass für den Antragsteller im Falle einer fehlerhaften Beteiligung die Anforderungen hinsichtlich der Behauptung einer möglichen Verletzung seines Rechts auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange erleichtert sind.

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung Zu Beginn dieser Arbeit wurde die kompetenzrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung dargestellt.280 Dabei wurde festgestellt, dass auch nach der Föderalismusreform weiterhin das sog. Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts281 zumindest insoweit wesensbestimmend bleibt, als die Raumordnung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG in Abgrenzung zum Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG nicht die unmittelbaren Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden regeln darf.282 Aus dem Gesetzgebungstitel der Raumordnung kann somit keine unmittelbare Bindung von Personen des Privatrechts angeordnet werden.283 Diese verfassungsrechtlichen Grenzen der Raumordnung werden gleichzeitig durch die Abgrenzung zu anderen Aufgabenbereichen, namentlich der örtlichen Planungsebene und den Fachplanungen, gezogen.284 Die diesbezügliche Aussage des Bundesverfassungsgerichts kann insoweit verallgemeinert werden, als es der Raumordnung in allen Sachbereichen verwehrt ist, die unmittelbaren rechtlichen Beziehungen des Menschen zu regeln.285 Die Untersuchung hat jedoch ergeben, dass im Rahmen einer projektbezogenen Wirkungsdimension Situationen entstehen, in denen raumordnerische Instrumente unmittelbar rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten.286 Fraglich ist, wie dieser raumordnerische Durchgriff in den Bereich der unmittelbaren 280

s. o. § 1. BVerfGE 3, 407 (425). 282 Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 78; Kment in NuR 2006, 217 ff. 283 Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (36). 284 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung, S. 11 (25 f.); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. §§ 3 – 5 Rn. 21 f. 285 Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (97); Spieker, Raumordnung und Private, S. 30 m. w. N. 286 s. o. §§ 6 – 10. 281

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Bodennutzung aus kompetenzrechtlicher Sicht zu bewerten ist, insbesondere ob bzw. auf welche Weise solche Wirkungen verfassungsrechtlich überhaupt zulässig sein können. Abschließend sollen die hierbei gewonnenen Ergebnisse unter Einbeziehung des bundesverfassungsgerichtlichen Baurechtsgutachtens im Sinne einer zusammenfassenden Schlussbetrachtung bewertet werden.

A. Kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen Die Erfordernisse der Raumordnung steuern aufgrund fachgesetzlicher oder raumordnerischer Bindungswirkungen in verschiedener Weise direkt, das heißt ohne planerische Zwischenebene, die Genehmigungsentscheidung für Vorhaben einzelner Privater. Solange die raumordnerischen Vorgaben dabei – wie im Rahmen des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG – nur bei fachgesetzlicher Anordnung in der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sind, ist dies kompetenzrechtlich unproblematisch. Da auch die Raumordnungsziele in der fachgesetzlichen Entscheidung insgesamt überwindbar sind, entfalten sie keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts. Ein bodenrechtlicher Durchgriff der Raumordnungsziele findet nicht statt.287 Besteht nach den angeordneten Bindungen jedoch kein eigener Entscheidungsspielraum der Zulassungsbehörde, so schlagen die Raumordnungsziele unmittelbar auf die Genehmigungsentscheidung durch und entfalten insoweit rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts. Mit den verfassungsrechtlichen Grenzen des Gesetzgebungstitels der Raumordnung erscheint dies – zumindest auf den ersten Blick – nicht vereinbar. I. Die fachgesetzliche Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln Für § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB ist anerkannt, dass die Regelung den Raumordnungszielen rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts verleiht.288 Diese Möglichkeit ergibt sich aus § 4 Abs. 5 ROG,289 wonach „weitergehende Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung aufgrund von Fachgesetzen“ unberührt bleiben. Die Regelung macht deutlich, dass sich die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten zwar nicht aus der Gesetzgebungskompetenz der Raumordnung ergeben können, jedoch aufgrund anderer Kompetenztitel

287 288 289

s. o. § 6 B. I. s. o. § 7 D. BVerwGE 119, 217 (224).

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung

247

wie dem des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG.290 Eine solche fachgesetzliche Anordnung beinhaltet die Zielbeachtenspflicht bei raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB.291 Die Regelung beruht auf dem Kompetenztitel des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, der damit ebenfalls die bodenrechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele in diesem Bereich abdeckt.292 Aus kompetenzrechtlicher Sicht ist somit der Befund rechtlicher Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB unproblematisch. II. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln Eine fachgesetzliche Kompetenz aufgrund spezialgesetzlicher Anordnung kommt nicht in Betracht, wenn sich die Bindung Privater an die Raumordnungsziele aus dem Raumordnungsgesetz selbst ergibt. Entfalten die Raumordnungsziele in diesem Bereich raumordnerischer Bindungen rechtliche Wirkungen gegenüber Personen des Privatrechts, stellt sich wiederum die Frage nach der kompetenzrechtlichen Zulässigkeit und damit der Verfassungsmäßigkeit der Zielbindung. 1. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Im Rahmen von Planfeststellungen und Plangenehmigungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts kommen den Raumordnungszielen aufgrund der nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG strikt ausgestalten Beachtenspflicht rechtliche Wirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger zu.293 Wie soeben ausgeführt, kann diese unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsziele nicht auf den Kompetenztitel der Raumordnung gestützt werden.294 Mit dieser Argumentation wurde vor der gesetzlichen Normierung in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG eine strikte Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmi-

290 So die Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 82. 291 BT-Drs. 13/6392, S. 82; vgl. auch Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (43); ders., Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (93); Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 325 ff.; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 214; Hoppe in DVBl 1993, 1109 (1115). 292 Spieker, Raumordnung und Private, S. 32; Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 213 f.; Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (27); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (42); ders. in DVBl 2001, 1233 (1235); ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160); Runkel in UPR 1997, 1 (4). 293 s. o. § 8 B. 294 BVerfGE 3, 407 (425).

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

gungen von Personen des Privatrechts aufgrund kompetenzrechtlicher Bedenken mehrheitlich abgelehnt.295 Wie im Rahmen der Untersuchung bereits angedeutet,296 kann jedoch innerhalb eines Gesetzes anerkanntermaßen297 auf verschiedene Gesetzgebungskompetenzen zurückgegriffen werden, die dem Bund nach Art. 70 ff. GG zustehen. So ging der Bundesrat298 bei Einführung des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG im BauROG 1998 davon aus, die Vorschrift enthalte eine allgemeine, in Verhältnis zu den Fachgesetzen gleichsam vor die Klammer gezogene Raumordnungsklausel. Die Gesetzgebungskompetenz stütze sich damit insoweit nicht alleine auf den Raumordnungstitel (Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a. F. = Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG), sondern auch auf den Kompetenztitel der berührten Fachgesetze des Bundes. Der Ausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau299 ging in seinem Bericht sowohl von einer Zuständigkeit des Bundes aus der Natur der Sache für die gesamtstaatliche Raumplanung als auch von einem dem jeweiligen Fachgesetz zugrunde liegenden Kompetenztitel aus. Auf eine Kompetenz kraft Natur der Sache kann die unmittelbare Außenwirkung der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG nicht gestützt werden. Diese ist auch vom Bundesverfassungsgericht allenfalls für eine Raumordnung des Gesamtstaates anerkannt300 und kann aufgrund des engen Verständnisses der ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz nicht auf die Bindung Privater an die Raumordnungspläne der Länder ausgedehnt werden.301 Somit bleibt, die Regelung auf andere Kompetenztitel des jeweiligen Fachbereichs zu stützen. In Betracht kommen Gesetzgebungstitel wie das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), der Wasserhaushalt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG)302 oder der Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Rechtstechnisch normiert § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG damit lediglich eine allgemeine fachgesetzliche Raumordnungsklausel als Ersatz für die jeweilige Normierung innerhalb der Fachgesetze.303 Nur dann, wenn eine ausschließliche Kompetenz der Länder besteht, greift die Raumordnungs295 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (31 ff.); Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (45 ff.); vgl. zudem die Nachweise bei Spieker, Raumordnung und Private, S. 129. 296 s. o. § 1 A. 297 Ausführlich Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 212 m. w. N. 298 Stellungnahme des Bundesrates, BR-Drs. 635/96 (Beschluss), S. 64. 299 Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (18. Ausschuss) zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung – Drs. 13/6392 –, BT-Drs. 13/7589, S. 23. 300 BVerfGE 3, 407 (428). 301 Ausführlich dazu Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (100 f.); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 218 f.; Spieker, Raumordnung und Private, S. 130. 302 Dazu Spieker, Raumordnung und Private, S. 352. 303 Wahl in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 11 (32).

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung

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klausel kompetenzrechtlich „ins Leere“.304 In diesen Bereichen kommt eine Bindung an die Raumordnungsziele, die zu unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts führt, nicht in Betracht. 2. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 3 ROG Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG sind den öffentlichen Stellen hinsichtlich der Bindung an die Raumordnungserfordernisse gleichgestellt. Dennoch bleiben sie formal weiterhin Personen des Privatrechts, so dass die Raumordnungsziele im Rahmen der strikten Beachtenspflicht unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten.305 Die kompetenzrechtliche Bewertung dieser raumordnerischen Bindungen war bereits vor der ausdrücklichen Normierung im Raumordnungsgesetz Gegenstand der wissenschaftlichen Diskussion.306 Befinden sich die Privatrechtspersonen im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 ROG mehrheitlich in öffentlicher Hand, so ist die den öffentlichen Stellen gleichgestellte Bindung an die Raumordnungsziele anerkanntermaßen307 kompetenzrechtlich unproblematisch. Nach den Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts kann sich die öffentliche Verwaltung zwar privatrechtlich organisieren, wird dadurch jedoch nicht von den für die öffentlichen Stellen geltenden Bindungen befreit.308 Die Beherrschung durch Hoheitsträger rechtfertigt vielmehr, ihnen dieselben Bindungen – auch hinsichtlich der Raumordnungsziele – aufzuerlegen. Anders stellt sich die Situation im Rahmen des § 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG dar, der im Schrifttum zu Recht überwiegend309 als kompetenzrechtlich bedenklich eingestuft wird. Da die Gleichstellung mit öffentlichen Stellen lediglich eine überwiegende Finanzierung der Planung oder Maßnahme mit öffentlichen Mitteln voraussetzt, kann die strikte Zielbindung natürliche Personen und damit Grundrechtsträger betreffen.310 304 Siehe dazu das Beispiel bei Hendler in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (101). 305 s. o. § 3 C. II. 3. 306 Zusammenfassend Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, passim; insbesondere Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (38 ff.); Roer, Ziele nach Privatisierung, S. 77 ff. 307 Hendler in Hoppe/Kauch, Raumordnungsziele nach Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 35 (39 f.); ders. in Jarass, Zielbindung und Raumordnungsgebiete, S. 88 (98 f.); Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 222 ff.; ders. in NVwZ 2003, 1018 (1021 f.); Runkel in UPR 1997, 1 (4); Spieker, Raumordnung und Private, S. 115. 308 Dazu allgemein Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 1 ff. m. w. N. 309 Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 225 ff; ders. in NVwZ 2003, 1118 (1122 f.); Spieker, Raumordnung und Private, S. 115 f., jeweils m. w. N.; a. A. Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 22. 310 Ausführlich Kment in NVwZ 2003, 1018 (1022 f.).

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Diese können selbst dann nicht der öffentlichen Verwaltung gleichgestellt werden, wenn aufgrund der Subventionierung weitreichende Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltung bestehen.311 Zudem lässt sich eine Mehrheitsfinanzierung oft nur schwer feststellen und wird sich regelmäßig erst aus einer nachträglichen Betrachtung ergeben.312 Die daraus resultierenden Unsicherheiten für den privaten Vorhabensträger sind aus rechtsstaatlicher Sicht bedenklich. Letztlich kann § 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG nur dann unmittelbare Bindungswirkungen entfalten, wenn dem Bund eine entsprechende fachgesetzliche Gesetzgebungskompetenz zukommt.313 III. Ergebnis Die kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen ist hinsichtlich des projektbezogenen Wirkungsbereichs der Raumordnungsziele unproblematisch. Die rechtlichen Wirkungen können entweder – wie im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – auf die fachgesetzliche Kompetenz der Raumordnungsklausel gestützt werden oder – wie im Rahmen des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG – auf andere Gesetzgebungstitel des Bundes. Bedenklich erscheint lediglich die unmittelbare Bindung von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, deren Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 ROG überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden.

B. Kompetenzrechtliche Bewertung der Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 ROG Die Untersuchung hat gezeigt, dass nicht nur die Raumordungsziele aufgrund der raumordnerischen und fachgesetzlichen Bindungswirkungen Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts entfalten, sondern auch die raumordnerischen Instrumente zur Durchsetzung und Sicherung dieser Bindungen.314 Gemäß § 12 ROG können raumordnungswidrige Planungen und Maßnahmen zeitlich unbefristet, wenn Raumordnungsziele entgegenstehen, oder zeitlich befristet, wenn die Verwirklichung in Aufstellung befindlicher oder zu ändernder Raumordnungsziele gefährdet er311 So aber Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K § 4 Rn. 22, wonach es keinen Unterschied machen könne, ob die öffentliche Hand ihren dominierenden Einfluss auf die Planung oder Maßnahme auf direktem Weg über eine Subvention oder auf indirektem Weg über eine Subventionierung erziele. 312 Spieker, Raumordnung und Private, S. 116 m. w. N. 313 Kment in NVwZ 2003, 1018 (1023); Spieker, Raumordnung und Private, S. 116. 314 s. o. § 10 B.

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scheint, untersagt werden. Gegenüber dem privaten Vorhabensträger, der aufgrund der raumordnerischen Intervention sein Vorhaben (zunächst) nicht verwirklichen kann, entfaltet die Untersagung unmittelbare Außenwirkungen. Wiederum stellt sich die Frage, wie dies mit der kompetenzrechtlichen Ausgangssituation zu vereinbaren ist, wonach Raumordnung gerade nicht die unmittelbaren Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden regeln darf.315 I. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen bei § 4 Abs. 3 ROG und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die von der Bindungswirkung der Raumordnungsziele nach § 4 Abs. 3 ROG erfasst werden, können nach § 12 Abs. 1 ROG sowohl unbefristet als auch befristet untersagt werden.316 Gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfaltet die Untersagung dabei unmittelbare Außenwirkungen.317 Für die kompetenzrechtliche Bewertung ergeben sich keine Abweichungen zu den durch die Bindungswirkungen nach § 4 Abs. 3 ROG erzeugten rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts.318 Wiederum erscheint die Untersagung gegenüber Privatrechtspersonen, die mehrheitlich von der öffentlichen Hand beherrscht werden, nach den Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts verfassungsrechtlich unproblematisch. Bedenklich ist hingegen die Untersagung von Planungen und Maßnahmen, die überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Eine Untersagung kommt hier nur in Betracht, wenn auf andere Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zurückgegriffen werden kann. Auch eine – unbefristete oder befristete – Untersagung nach § 12 Abs. 1 ROG bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG entfaltet gegenüber dem privaten Vorhabensträger unmittelbare Außenwirkung.319 In Übereinstimmung mit den Bindungswirkungen der zu sichernden bzw. durchzusetzenden Raumordnungsziele320 muss dabei die Untersagung als „Umsetzungsinstrument“ auch auf die berührten Fachgesetze des Bundes gestützt werden können.

315 316 317 318 319 320

BVerfGE 3, 407 (425 f.); s. o. § 1 A. s. o. § 10 A. I. 1., II. 1. s. o. § 10 B. I. s. o. § 17 A. II. 2. s. o. § 10 A. I. 2., II. 1., B. II. s. o. § 17 A. II. 1.

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

II. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung behördlicher Entscheidungen im Rahmen der Zielbindungen nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG § 12 Abs. 2 ROG sieht eine Untersagung bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts vor, wenn die Ziele der Raumordnung bei der Genehmigung der Maßnahme nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG rechtserheblich sind.321 Die Regelung dient der Sicherung künftiger Raumordnungsziele, die aufgrund fachgesetzlicher Raumordnungsklauseln Bindungswirkungen für Vorhaben Privater entfalten. Die durch die Bindungen erzeugten Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts stützen sich, wie bereits festgestellt,322 auf die fachgesetzliche Kompetenz der spezialgesetzlichen Raumordnungsklausel. So beruhen die rechtlichen Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf dem Kompetenztitel des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Für die Untersagung der Zulassung nach § 12 Abs. 2 ROG, die ebenfalls unmittelbare Außenwirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfaltet,323 ergibt sich die Ermächtigungsgrundlage hingegen nicht aus einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sondern unmittelbar aus dem Raumordnungsgesetz.324 Fraglich ist, was dies für die kompetenzrechtliche Bewertung bedeutet. 1. Möglichkeit der Untersagung gemäß § 7 ROG (1993) Die Untersagung von Entscheidungen der Behörde gegenüber dem einzelnen Bürger wurde bereits unter Geltung des § 7 ROG (1993) diskutiert, der die Möglichkeit einer befristeten Untersagung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen vorsah. Eine weit verbreitete Ansicht ging davon aus, dass nur Planungen und planungsähnliche, das heißt auf Planung ausgerichtete Maßnahmen, von der Untersagung erfasst würden.325 Von der Behörde gegenüber dem Bürger erlassene Verwaltungsakte könnten dagegen nicht untersagt werden.326 Ein solcher „landesplanerischer Durchgriff“ in den Bereich der unmittelbaren Bodennutzung sei kompetenzwidrig und widerspreche dem Grundsatz, dass den Regelungen der Raumordnung keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber dem Bürger zukämen. 321

s. o. § 10 A. II. 2. s. o. § 17 A. I. 323 s. o. § 10 B. III. 324 ZIR 2005, 1149 (1160); Schoen, Landesplanerische Untersagung, S. 68. 325 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 208; Grotefels in Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1. Auflage (1996), § 4 Rn. 16; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 85 f. 326 Dementsprechend wurde § 23 NWLplG a. F., der eine Untersagung für behördliche Entscheidungen vorsah, überwiegend als kompetenzwidrig angesehen; vgl. dazu SchmidtAßmann, Fortentwicklung, S. 86 m. w. N. 322

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2. Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen Heute stellt sich die Situation insoweit anders dar, als die Raumordnungsziele anerkanntermaßen unmittelbare Außenwirkungen auch gegenüber Personen des Privatrechts erzeugen können.327 Insoweit hat eine Neubewertung des traditionellen Raumordnungsbildes, wie es noch im Rahmen des § 7 ROG (1993) vorherrschte, stattgefunden. Weiterhin gilt jedoch, dass die Raumordnungsziele solche rechtlichen Wirkungen nicht aufgrund eigener, raumordnerischer Kompetenz erzeugen können, sondern nur dann, wenn die Bindungen aufgrund fachgesetzlicher Raumordnungsklauseln oder anderer Gesetzgebungskompetenzen erfolgen. Anders als für die Bindungen im Sinne des § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG besteht für die Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG keine fachgesetzliche Kompetenz der Raumordnungsklausel. Wie § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB zeigt, regeln diese Raumordnungsklauseln lediglich die Anbindung an die Raumordnungsziele, nicht jedoch die Möglichkeit, diese Bindungen seitens der Raumordnungsbehörde im Vorfeld sicherzustellen. 3. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumordnungstitels Da der Gesetzgebungstitel der Raumordnung die Wirkungen der Untersagung nach § 12 Abs. 2 ROG gegenüber privaten Vorhabensträgern nicht abzudecken vermag und spezialgesetzliche Raumordnungsklauseln eine Durchsetzung und Sicherung raumordnerischer Bindungen nicht vorsehen, kommt lediglich in Betracht, diese auf andere Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zu stützen.328 Dabei ist die enge Verbindung der Untersagung nach § 12 ROG zu den in § 4 ROG normierten Bindungswirkungen der Raumordnungsziele zu beachten.329 Es wurde bereits festgestellt,330 dass die Bindungen der Raumordnungsziele im Rahmen von § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG nach Maßgabe der Fachgesetze erfolgen und somit letztlich der Fachgesetzgebung zuzuordnen sind. Dementsprechend muss auch § 12 ROG, der der Durchsetzung und Sicherung dieser Bindungen dient, auf eine entsprechende fachgesetzliche Kompetenz gestützt werden können. Die Kompetenz hinsichtlich der Außenwirkungen der Untersagung gegenüber den privaten Vorhabensträgern nach § 12 Abs. 2 ROG ergibt sich somit aus den Kompetenztiteln der Fachgesetze, wobei der Titel des Bodenrechts nach § 74 Abs. 1 Nr. 18 GG besondere Bedeutung erlangt.

327

Grundlegend BVerwGE 119, 217 (224). Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Bd. 2, K Vorb. v. §§ 3 – 5, Rn. 20. 329 Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG), BT-Drs. 13/6392, S. 86. 330 s. o. § 17 A. I. 328

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

C. Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse unter Einbeziehung des Baurechtsgutachtens des Bundesverfassungsgerichts Die rechtlichen Wirkungen, die die Raumordnungsziele aufgrund projektbezogener Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts erzeugen, können nicht auf den Kompetenztitel der Raumordnung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gestützt werden. Die Untersuchung hat gezeigt, dass die Bindungswirkungen aus kompetenzrechtlicher Sicht letztlich der Fachgesetzgebung zuzuordnen sind. Dies ergibt sich – wie bei § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG – aus der fachgesetzlichen Raumordnungsklausel oder – wie bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 2 ROG – aufgrund fachgesetzlicher Gesetzgebungstitel. In gleicher Weise ist die Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen Privater gemäß § 12 ROG auf entsprechende fachgesetzliche Gesetzgebungskompetenzen zu stützen. Die Wirkungen zentraler Instrumente der Raumordnung und Raumordnungsplanung werden nicht auf die raumordnerische, sondern auf fachgesetzliche Gesetzgebungskompetenzen begründet, insbesondere auf die des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Besonders die durch das BauROG 1998 eingeführten Raumordnungsklauseln in § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG und die Möglichkeit der Untersagung nach § 12 ROG zur Durchsetzung und Sicherung projektbezogener Bindungswirkungen zeigen, dass vermehrt auch die Regelungen des Raumordnungsgesetzes auf die Kompetenztitel des Fachgesetzes angewiesen sind.331 Damit ist die Frage aufgeworfen, wie diese Entwicklung unter Einbeziehung der Grundsätze des bundesverfassungsgerichtlichen Baurechtsgutachtens332 zur Bestimmung des Aufgabenbereichs der Raumordnung zu bewerten ist. I. Aktualität des Baurechtsgutachtens zur Aufgabenbestimmung der Raumordnung? Auf der einen Seite könnte man davon ausgehen, dass sich die Raumordnung seit dem Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts vor über 50 Jahren derart verändert hat, dass die Ausführungen des Gerichts keine uneingeschränkte Gültigkeit mehr beanspruchen können.333 Da die Instrumente der Raumordnung – wie die Untersuchung gezeigt hat – in verschiedenen Bereichen unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts erzeugen, könnte das bundesverfassungsgerichtliche Abgrenzungskriterium der „fehlenden unmittelbaren Außenwirkung“334 331

Ähnlich ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160). BVerfGE 3, 407 (425). 333 So Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 210 f. (Fn. 4); ders. in NuR 2006, 217 (219); ZIR in DVBl 2005, 1149 (1160 f.). 334 BVerfGE 3, 407 (425). 332

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gegenüber dem Einzelnen überholt sein. Verzichtete man auf dieses Merkmal, so könnten die raumordnerischen Instrumente, insbesondere die Raumordnungsziele, aus dem Kompetenztitel der Raumordnung die unmittelbaren rechtlichen Beziehungen des Einzelnen regeln. Einer fachgesetzlichen Kompetenz bedürfte es dann nicht mehr.335Auf der anderen Seite stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien dann die Abgrenzung des Gesetzgebungstitels der Raumordnung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG von dem Titel des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG erfolgen soll. Der Verfassungsgeber hat auch nach der Föderalismusreform beide Kompetenztitel getrennt voneinander geregelt, wobei die Raumordnung – anders als das Bodenrecht – gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG der Abweichungsgesetzgebung der Länder unterliegt. Daraus wird deutlich, dass die Gesetzgebungskompetenzen weiterhin voneinander abgegrenzt werden müssen.336 Alleine das Kriterium der „Überörtlichkeit“ der Raumordnung im Gegensatz zur „Örtlichkeit“ des Bodenrechts anzulegen,337 reicht hierfür nicht aus. Gerade das Beispiel der Gebietsausweisungen in Raumordnungsplänen nach § 7 Abs. 4 ROG, die eine konkrete Standortsteuerung einzelner Vorhaben in Raumordnungsplänen ermöglichen,338 zeigt, dass auch dieses Merkmal der Raumordnung keine strikte Grenze zieht. Vielmehr ist die „Überörtlichkeit“ der Raumordnung im Raumordnungsgesetz ebenso wenig strikt eingehalten wie die „fehlende unmittelbare Außenwirkung gegenüber Personen des Privatrechts“. II. Konsequenzen eines dauerhaften raumordnerischen Durchgriffs auf die Ebene des Bodenrechts Würde der unmittelbare Durchgriff auf die Ebene des Bodenrechts zugelassen, so könnte die Raumordnung aus kompetenzrechtlicher Sicht dauerhaft mit allen Raumordnungszielen in der Individualsphäre des Bürgers Wirkungen entfalten. Wie die Untersuchung gezeigt hat, hätte dies zum einen Auswirkungen auf den gebotenen Inhalt der Raumordnungsziele, die in diesen Fällen auf Grundrechtsträger treffen.339 Entsprechend der Vorgabe in § 7 Abs. 3 S. 3 ROG, solche Belange bei Aufstellung der Raumordnungspläne abzuwägen, die „auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind“, müsste sich die Raumordnungsplanung dann nicht nur in besonders gelagerten Fällen, sondern stets umfassend und detailliert sämtlicher individualrechtlicher Belange vergewissern. Zum anderen eröffnet der Durchgriff auf den Bereich der Bodennutzung, mithin in den Regelungsbereich der unmittelbaren

335 336 337 338 339

Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 211 (Fn. 4). s. o. § 1. So der Vorschlag von Kment, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne, S. 211 (Fn. 4). s. o. § 13. s. o. § 15.

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Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden, auch entsprechende Rechtsschutzoptionen für betroffene Personen des Privatrechts.340 Diese Konsequenzen hinsichtlich der Bewertung der Raumordnungsplanung sind mit dem Ziel der Raumordnung, in Ergänzung zu den städtebaulichen und fachgesetzlichen Planungen einen großräumigen und übergeordneten Steuerungsansatz zu bieten, kaum vereinbar. Vielmehr erfolgt die Möglichkeit, großräumig zu agieren, gerade um den Preis, dass nicht in jedem Fall alle Einzelheiten in die Planung einbezogen werden können. Solche Raumordnungsziele, die mit den entsprechenden Konsequenzen in einem projektbezogenen Wirkungsbereich gegenüber Grundrechtsträgern Wirkungen entfalten, bleiben damit grundsätzlich systemfremde Ausnahmen. III. Planungsrechtliche Besonderheiten im Rahmen unmittelbar projektbezogener Wirkungen raumordnerischer Instrumente Die Untersuchung hat überdies gezeigt, dass die Instrumente der Raumordnung nur in den Bereichen auf die Zulassungsebene durchgreifen und rechtliche Wirkungen gegenüber dem privaten Vorhabensträger entfalten, in denen ein projektbezogener Steuerungsansatz erforderlich ist. Dies ist der Fall, wenn – wie im bauplanungsrechtlichen Außenbereich – keine bodenrechtlich verbindlichen Umsetzungsplanungen existieren, oder wenn – wie bei Planfeststellungen bzw. Plangenehmigungen – eine Anbindung an diese Planungen nicht gewährleistet ist.341 Der raumordnerische Durchgriff trägt somit planungsrechtlichen Besonderheiten in diesen Bereichen Rechnung. Nur indem die Raumordnungsziele auf der bodenrechtlichen Ebene der Vorhabenzulassung wirksam werden, kann die Raumordnung in diesen Bereichen ihrem gesamtplanerischen Anspruch gerecht werden. Insbesondere das Beispiel der Windenergienutzung im Außenbereich hat gezeigt, wie bedeutsam der übergeordnete Steuerungsansatz der Raumordnung in diesen Fällen bei besonders konfliktträchtigen Vorhaben ist.342 Kann die Verwirklichung der raumordnerischen Vorgaben anderweitig, mithin durch die Bindung öffentlicher Stellen, sichergestellt werden, so ist ein bodenrechtlicher Durchgriff der Raumordnung nicht erforderlich. Die bodenrechtlichen Wirkungen der Raumordnung gegenüber Personen des Privatrechts, die in einem projektbezogenen Wirkungsbereich aufgrund raumordnerischer oder fachgesetzlicher Bindung oder im Rahmen einer Untersagung erzeugt werden, sind somit nicht dahingehend zu deuten, dass die Abgrenzung der Raumordnung zum Bodenrecht nach den Kriterien des bundesverfassungsgerichtlichen Baurechtsgutachtens überholt wäre. Das Merkmal der „fehlenden unmittelbaren Außenwir-

340

s. o. § 16. Zur Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze aus Sicht der Raumordnung s. o. § 4. 342 s. o. § 4 B. II. 341

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung

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kung gegenüber Personen des Privatrechts“ muss vielmehr weiterhin wesensbestimmend für den Aufgabenbereich der Raumordnung bleiben.

Teil 5

Zusammenfassung und Ausblick auf das GeROG 2009 I. Problemstellung und Grundlagen – insbesondere: Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung 1. Das Steuerungspotential der Raumordnung – insbesondere der Raumordnungsplanung – hat sich in der Vergangenheit wesentlich verändert und befindet sich weiterhin im Wandel. Ausgangspunkt ist dabei auch nach den Änderungen der Gesetzgebungskompetenzen im Zuge der Föderalismusreform das sog. „Baurechtsgutachten“ des Bundesverfassungsgerichts, welches dem Aufgaben- und Regelungsbereich der Raumordnung in verschiedenen Richtungen Grenzen setzt: Zum einen ist die Raumordnung in dem System räumlicher Planungen die überörtliche und überfachliche Gestaltungsebene. Dies grenzt sie von der örtlichen Bauleitplanung und den sektoralen Fachplanungen ab. Zum anderen ist – in Abgrenzung zum Bodenrecht – ein unmittelbar bodenrechtlicher Durchgriff der Raumordnung auf Personen des Privatrechts ausgeschlossen. 2. Wesentliches Steuerungsinstrument der Raumordnung sind die in § 3 Nr. 2 – 4 ROG legaldefinierten Raumordnungserfordernisse, die gemäß §§ 4, 5 ROG für nachfolgende Planungen und Maßnahmen Bindungswirkungen entfalten. Dabei handelt es sich gemäß § 3 Nr. 1 ROG um Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung, wobei die Zuordnung der jeweiligen Aussage zu einem der Raumordnungserfordernisse aufgrund der unterschiedlichen Bindungswirkungen von erheblicher Bedeutung ist. Anders als die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung, die lediglich Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen statuieren, sind die Raumordnungsziele auf eine strikte Beachtenspflicht in nachfolgenden (Planungs- und Genehmigungs-) Entscheidungen zugeschnitten. Sie müssen aus Sicht des Zieladressaten bereits hinreichend bestimmt sein, mithin ihre Rechtsfolge erkennen lassen, und treffen eine auf raumordnerischer Ebene abschließend abgewogene Letztentscheidung für den Bindungsadressaten. Damit stehen die Zielvorgaben in nachfolgenden Entscheidungen nicht mehr zur Disposition; sie sind jedoch – je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe – einer weiteren Ausdifferenzierung im Wege konkretisierender Abwägung zugänglich.

Teil 5: Zusammenfassung und Ausblick

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3. Der „klassische“ oder „traditionelle“ Wirkungsbereich der Raumordnung ist entsprechend der durch das Bundesverfassungsgericht geprägten Aufgabenbestimmung darauf ausgerichtet, nachfolgende öffentliche Planungsträger an die Inhalte der Raumordnungspläne zu binden. Daran anknüpfend regelt § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, Abs. 3 ROG die strikte Bindung öffentlicher Stellen und diesen gleichgestellten Personen des Privatrechts an die Raumordnungsziele. Die Beachtenspflicht erstreckt sich nicht nur darauf, widersprechende bzw. die Zielverwirklichung beeinträchtigende Planungen und Maßnahmen zu unterlassen, sondern unter Umständen auch auf eine positive Handlungspflicht. Die raumordnerischen Vorgaben können insoweit eine nachträgliche Anpassungspflicht, aber auch die erstmalige Aufstellung einer förmlichen Planung erforderlich machen, wenn auf andere Weise eine Verwirklichung der Zielvorgaben nicht gewährleistet ist. Soweit eine Anbindung an die Raumordnungsziele jedoch anderweitig sichergestellt ist – wie im Außenbereich aufgrund der Raumordnungsklauseln in § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – ist ein planerisches Tätigwerden des Zieladressaten nicht erforderlich. Auch die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind für öffentliche Stellen bzw. diesen gleichgestellte Personen des Privatrechts verbindlich. Gemäß § 4 Abs. 2 ROG sind diese jedoch im Rahmen von Abwägungs- und Ermessensentscheidungen nur zu berücksichtigen. Sie können gegenüber gewichtigeren Belangen auch zurückgestellt werden. Für den einzelnen Privaten sind die Raumordnungserfordernisse in Bezug auf die Verwirklichung seines Vorhabens „klassischerweise“ lediglich mittelbar verbindlich. Indem die gemäß § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, Abs. 2 ROG an die Raumordnungserfordernisse gebundenen öffentlichen Planungsträger die raumordnerischen Vorhaben umsetzen bzw. konkretisieren, wird die auf Grundlage dieser bodenrechtlichen Planungen getroffene Genehmigungsentscheidung für den Einzelnen insoweit durch raumordnerische Inhalte gesteuert. Damit bleiben die raumordnerischen Vorgaben im Rahmen der „klassischen“ Wirkungsweise aufgrund der Bindung selbstverwalteter Gemeinden zwar kein „behördeninternes“ Organisationsrecht. Ihre Verbindlichkeit ist jedoch insoweit „verwaltungsintern“, als sie sich gegenüber Personen des Privatrechts entsprechend den kompetenzrechtlichen Grenzen nicht als außenwirksam realisieren. Die Annahme von Außenwirkungen ist – jedenfalls auf der Grundlage des Kompetenztitels der Raumordnung – auch dann verfassungsrechtlich unzulässig, wenn aufgrund der strikten und weitreichenden Verbindlichkeit der Raumordnungsziele ausnahmsweise bereits auf raumordnerischer Ebene abschließend über einzelne Belange Privater entschieden wurde. Dem wird in der Regel bereits dadurch entsprochen, dass die Raumordnungsziele, die auf eine Bindung öffentlicher Planungsträger ausgerichtet sind, entsprechend abstrakt formuliert sind. 4. Der „klassische“ gestufte Bindungs- und Wirkungsprozess der Raumordnung kann dann nicht greifen, wenn – wie im bauplanungsrechtlichen Außenbereich – umsetzende Planungsstufen nicht existieren oder – wie bei privatnützigen Planfeststellungen – eine entsprechende Anbindung an zwischengeschaltete Planungen nicht normiert ist. In diesen Fällen ist die Raumordnung zur Verwirklichung ihrer Vorgaben

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darauf angewiesen, selbst auf der Ebene der Vorhabenzulassung verbindlich zu werden. Diese unmittelbar genehmigungsrelevante Wirkungsweise kommt insbesondere in den Raumordnungsklauseln gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zum Ausdruck und wurde für die vorliegende Untersuchung als der projektbezogene Wirkungsbereich der Raumordnung bezeichnet. Ein besonderes Bedürfnis nach Koordinierung durch Raumplanungen besteht bei Windenergieanlagen. Diese können aufgrund ihrer Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 ROG einerseits und ihrer Standortunabhängigkeit andererseits grundsätzlich an jedem Standort im Außenbereich zulässigerweise errichtet werden. Gleichzeitig haben solche Anlagen regelmäßig weitreichende Auswirkungen auf ihre Umgebung. Vor diesem Hintergrund ermöglicht insbesondere § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine Regulierung durch Konzentration der Anlagen im Plangebiet. Vorteil der Raumordnungsplanung gegenüber gemeindlichen Planungen ist dabei deren übergeordneter Steuerungsansatz, der eine großräumige und umfassende Abwägung sämtlicher Standorte im Plangebiet gewährleistet. II. Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung 1. Gemäß § 4 Abs. 4 S. 1 ROG sind die Erfordernisse der Raumordnung bei Zulassungsentscheidungen über Vorhaben von Personen des Privatrechts nach Maßgabe der Fachgesetze zu berücksichtigen. Durch die Berücksichtigungspflicht wird der private Vorhabensträger bei der Verwirklichung seines Vorhabens lediglich mittelbar an die Raumordnungserfordernisse gebunden; unmittelbare Bindungswirkungen, die einen Eingriff in die Rechtssphäre des Einzelnen und damit die Außenwirkung der raumordnerischen Festlegungen begründen würden, werden auf dieser Weise nicht festgelegt. Dies gilt nach dem Ergebnis der vorliegenden Untersuchung auch für die Kategorie der Raumordnungsziele. Auch wenn die Raumordnungsziele für den Aufgabenbereich der Raumordnung strikte Vorgaben formulieren, bleiben sie – wenn sie nach dem Gesetz „zu berücksichtigen“ sind – im Rahmen der fachgesetzlichen Entscheidung abwägbar bzw. disponibel. Die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens ist somit letztlich der Genehmigungsbehörde vorbehalten. Damit entspricht die Bindung des privaten Vorhabensträgers im Rahmen von § 4 Abs. 4 ROG dem „klassischen“ Verständnis einer mittelbar bodenrechtlichen Steuerung durch Raumordnung. 2. Da im bauplanungsrechtlichen Außenbereich eine Umsetzung durch bodenrechtliche Planungen nicht stattfindet, jedoch häufig ein Bedürfnis nach übergeordneter Lenkung besteht, normiert § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB die Anbindung der Genehmigungsentscheidungen über raumbedeutsame Vorhaben Privater an die Ziele der Raumordnung. Die Untersuchung hat gezeigt, dass die Raumordnungsziele dabei für den Aufgabenbereich der Raumordnung eine strikte Bindungswirkung entfalten. Somit kann die Genehmigungsbehörde ein Vorhaben, welches mit den Raumord-

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nungszielen nicht im Einklang steht, nicht zulassen. Dies ergibt bereits die Auslegung der Raumordnungsklauseln. Verfassungsrechtliche Bedenken stehen einer strikten Zielbindung auch im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB, der anders als § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB keine Abweichungsmöglichkeit im Einzelfall vorsieht, nicht entgegen. Die verfassungskonforme Einbeziehung der Belange betroffener privater Eigentümer wird bei der Aufstellung der Raumordnungsziele zum einen durch das in § 7 Abs. 7 S. 3 ROG verankerte Abwägungsgebot, zum anderen durch die in § 7 Abs. 6 S. 1 ROG zwingend vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung sichergestellt. Sofern der Eigentümer im Einzelfall durch die strikte Zielbindung dennoch unverhältnismäßig oder gleichheitswidrig betroffen wäre und daraus für ihn ein Entschädigungsanspruch erwachsen würde, kann die Zielbindung nicht greifen. Der Anwendungsbereich ist insoweit auf einen verfassungskonformen Inhalt beschränkt. Die im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB gegenüber dem privaten Vorhabensträger erzeugten Bindungswirkungen sind – unabhängig von dem festgestellten Bindungsgrad – jedenfalls unmittelbarer Natur, so dass – entgegen dem klassischen Verständnis raumordnerischer Steuerung – die Raumordnungsziele in den Rechtskreis des privaten Vorhabensträgers eingreifen und diesem gegenüber Außenwirkungen entfalten. 3. § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG normiert eine strikte Bindung an die Ziele der Raumordnung bei Zulassungsentscheidungen über Planfeststellungen und Plangenehmigungen mit der Wirkung der Planfeststellung von Personen des Privatrechts. Dabei können die Raumordnungsziele zwar aus Kompetenzgründen keine endgültige Standortzuweisung für die Fachplanung treffen; die Zulassung zielwidriger Vorhaben scheidet jedoch in jedem Fall aus. Auch im Rahmen dieser strikten Beachtenspflicht entfalten die Zielvorgaben gegenüber dem privaten Vorhabensträger unmittelbare rechtliche Wirkungen. Aufgrund der vergleichbaren Wirkungsweise in der Zulassungsentscheidung und des engen funktionalen Zusammenhangs ergibt sich dies bereits im Rückschluss auf die Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB. Zwar besteht bei einer Planfeststellung als Planungsentscheidung grundsätzlich ein weiterer Gestaltungsspielraum als bei einer Genehmigungsentscheidung. Dieser normstrukturelle Unterschied hat jedoch auf die Bewertung der Wirkungsweise gegenüber dem privaten Vorhabensträger keine Auswirkungen. Die Raumordnungsziele sind der planerischen Abwägung vorgelagerte, mithin zwingende und damit abwägungsresistente Vorgaben. 4. Die „einfachen“ Raumordnungsgrundsätze sind nicht geeignet, unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts zu entfalten. Sie statuieren keine abschließend abgewogene Entscheidung der Raumordnung, sondern sind vielmehr als Belange für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen vorgesehen. Nichts anderes gilt nach dem Ergebnis der vorliegenden Untersuchung, wenn ein Raumordnungsgrundsatz zusätzlich mit einer Gewichtungsvorgabe versehen ist. Zwar wird die nachfolgende Entscheidungsbehörde dadurch insoweit gebunden, als sie dem raumordnerischen Belang beim Ausgleich mit anderen Belangen ein

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besonderes Gewicht beizumessen hat. Unabhängig davon kann der Belang jedoch in der konkreten Genehmigungsentscheidung wieder überwunden werden. Da die Gewichtungsvorgabe dem Raumordnungsgrundsatz bei dessen Aufstellung unabhängig von der Situation des Einzelfalls beigemessen wurde, bleibt dabei eine erneute Abwägung und Bewertung in der Zulassungssituation unerlässlich. Somit obliegt die maßgebliche Entscheidung über Gewichtung und Ausgleich der Belange – mithin die eigentliche Abwägungsentscheidung – der fachgesetzlichen Genehmigungsbehörde. 5. Zur Sicherung der Durchsetzung der raumordnerischen Zielbindungen besteht im Rahmen von § 12 ROG die Möglichkeit, raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen (vorübergehend) zu untersagen. Die Untersagungsmöglichkeiten korrespondieren mit den in § 4 ROG geregelten Bindungswirkungen der Raumordnungsziele. So kann gemäß § 12 Abs. 1 ROG nicht nur bei Vorhaben von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gemäß § 4 Abs. 3 ROG, sondern auch bei privatnützigen Planfeststellungen im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG eine unbefristete oder befristete Untersagung erlassen werden. Letztere sind als behördliche Zulassungsentscheidungen zwar nicht ausdrücklich vom Wortlaut des § 12 Abs. 1 ROG erfasst. Sinn und Zweck der Untersagung, einen umfassenden Schutz der Zielbindungen zu gewährleisten, erfordern jedoch auch deren Einbeziehung in den Anwendungsbereich der Regelung. Sonstige Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Vorhaben Privater können gemäß § 12 Abs. 2 ROG nur befristet untersagt werden. Die Untersagung nach § 12 ROG richtet sich – zumindest bei Planfeststellungen und Genehmigungsentscheidungen – nicht an den privaten Vorhabensträger selbst, sondern an die Zulassungsbehörde. Diese setzen die den Genehmigungsantrag entsprechend der Anordnung entweder vorübergehend aus oder bescheiden ihn ablehnend. Dennoch trifft die Untersagung keine verwaltungsinterne, sondern vielmehr eine außenwirksame Anordnung. Indem der private Vorhabensträger eine Genehmigung für sein Vorhaben (zunächst) nicht erhält, gestaltet die Untersagung für ihn unmittelbar die Genehmigungssituation und entfaltet ihm gegenüber – entsprechend den zu sichernden bzw. durchzusetzenden Zielbindungen – unmittelbare Außenwirkungen. III. Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben 1. Die für die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage erforderliche Genehmigung richtet sich nach dem Umfang des geplanten Projekts. Ab einer Gesamthöhe von 50 m bedarf eine Windenergieanlage gemäß § 2 der 4. BImschG in Verbindung mit Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImschV einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Kleinere Anlagen sind nach Baurecht genehmigungspflichtig. Das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren wird grundsätzlich im vereinfachten Verfahren nach § 19 BImschG durchgeführt. Ein förmliches Verfahren

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nach § 10 BImschG ist erforderlich, wenn für das Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Hierfür ist gemäß §§ 3 ff. UVPG in Verbindung mit Nr. 1.6 Anlage 1 UVPG die Anzahl der an dem Standort errichteten bzw. zu errichtenden Vorhaben maßgeblich, wobei – trotz systematischer und praktischer Bedenken – eine betreiberübergreifende Betrachtung zugrunde zu legen ist. Nur auf diese Weise kann ausgeschlossen werden, dass die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung durch (zeitliche oder betreiberbezogene) Aufspaltung der Vorhaben nach „Salamitaktik“ umgangen wird. Aufgrund des hohen Konfliktpotentials, welches die Errichtung und der Betrieb einer Windenergieanlage für die Umgebung hat, sind im Rahmen der Genehmigungsentscheidung eine Vielzahl fachgesetzlicher Regelungen einschlägig und zu beachten. Insbesondere das Immissionsschutzrecht, das Bauordnungsrecht und das Naturschutzrecht sind zu beachten, wobei sich diesbezüglich in der Rechtsprechung für die Zulässigkeit der Windenergieanlagen feste Beurteilungskriterien herausgebildet haben. 2. Windenergieanlagen sind bauliche Anlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB, so dass nach Bauplanungsrecht die in §§ 30 ff. BauGB statuierten Anforderungen zu beachten sind. Raumordnungsrechtliche Vorgaben sind einzustellen, wenn die Windenergieanlage gleichzeitig raumbedeutsam im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG ist. Eine kommerziell genutzte Windenergieanlage ist in der Regel bereits aufgrund ihrer Höhe und ihres windhöffigen und damit meist exponierten Standorts als raumbedeutsam einzustufen. Zudem weisen heute die Mehrzahl der Regionalpläne besondere Gebiete zur Windenergienutzung aus, so dass die Errichtung einer Windenergieanlage außerhalb dieser Gebiete aufgrund der raumbeeinflussenden Wirkung stets raumbedeutsam ist. Im bauplanungsrechtlichen Innenbereich kommt die Errichtung von Windenergieanlagen kaum mehr in Betracht. Besteht für das betreffende Gebiet ein Bebauungsplan, so sind sie – sofern der Plan keine ausdrückliche Festsetzung trifft – allenfalls als Nebenanlagen zulässig. Die modernen Anlagen sind jedoch in der Regel bereits aufgrund ihrer Höhe weder als dienend untergeordnete Nebenanlage gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 BauGB genehmigungsfähig, noch versorgen sie gemäß § 14 Abs. 2 BauNVO Baugebiete mit Strom. Angesichts der Vergütungsanreize durch das ErneuerbareEnergien-Gesetz (EEG) sind sie vielmehr gerade auf die Einspeisung von Strom in das öffentliche Netz ausgerichtet. Die Erfordernisse der Raumordnung entfalten im Innenbereich für die Genehmigung einer Windenergieanlage nur mittelbar Bindungswirkungen, da die Zulassungsvoraussetzungen abschließend im Bebauungsplan bzw. in § 34 BauGB geregelt sind. Lediglich bei der Gewährung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans gemäß § 31 Abs. 2 BauGB sind sie im Rahmen der Gemeinwohlklausel als öffentliche Belange einzubeziehen. Aufgrund ihrer Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB sind Windenergieanlagen grundsätzlich dem bauplanungsrechtlichen Außenbereich zugewiesen. Dort

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können ihrer Genehmigung insbesondere widersprechende Darstellungen eines Flächennutzungsplanes entgegenstehen, sofern diese eine anderweitige konkrete Standortaussage treffen. Zudem kann die Genehmigung – außer aufgrund schädlicher Umwelteinwirkungen, dem Schutz von Natur und Landschaft und der Funktionsfähigkeit von Radaranlagen – zu versagen sein, weil ein Erfordernis nach förmlicher Planung besteht. Wegen der planartigen Zuweisung der Windenergieanlagen in den Außenbereich und dem in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB der Gemeinde zur Verfügung gestellten Steuerungsinstrumentarium kommt dies jedoch nur bei einem besonderen Koordinierungsbedarf in Betracht. Stehen solche öffentliche Belange entgegen, ist gemäß § 35 Abs. 1 BauGB eine Abwägung mit den privaten Interessen des Bauherren an der Verwirklichung seines zur Genehmigung gestellten Vorhabens vorzunehmen. Nicht bloß ein abwägbarer öffentlicher Belang, sondern eine zwingende Genehmigungssperre besteht hingegen, wenn das Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB den Zielen der Raumordnung widerspricht oder die Nutzung gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB wirksam an anderer Stelle des Plangebiets ausgewiesen ist. 3. Im Raumordnungsplan erfolgt die Steuerung von Windenergieanlagen insbesondere durch Gebietsfestlegungen. Zur wirksamen Ausweisung einer Konzentrationszone im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB hat die Rechtsprechung einen umfassenden Anforderungskatalog aufgestellt. Der Plan muss neben der Konzentration der Nutzung auch den Ausschluss an anderer Stelle des Plangebiets regeln. Die Ausweisung muss insgesamt auf einem abschließend abgewogenen Planungskonzept beruhen, welches der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum zur Verwirklichung schafft. Angesichts solcher umfangreicher Anforderungen kommen von den im Raumordnungsrecht gemäß § 7 Abs. 4 ROG gesetzlich geregelten Gebietskategorien lediglich diejenigen Vorranggebiete zur Ausfüllung des Planvorbehalts in Betracht, die im Sinne des § 7 Abs. 4 S. 2 ROG zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten haben. Dagegen scheidet die Festlegung eines reinen Vorranggebiets gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG als Konzentrationszone aus, weil dieses einen zielförmigen außergebietlichen Ausschluss der Nutzung und damit die negative Komponente des Planvorbehalts nicht gewährleistet. Da Vorranggebiete jedoch eine strikt verbindliche und damit zielförmige Aussage in Bezug auf den Ausschluss konkurrierender Nutzungen innerhalb des Gebiets treffen, können sie im Raumordnungsplan im Sinne eines „schwarz-weiß-Konzepts“ mit zielförmigen Ausschlussgebieten kombiniert werden. Bei Vorbehaltsgebieten gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG fehlt es hingegen bereits an einer ausreichend positiven Festsetzung der Nutzung. Gleiches gilt bei der Festlegung eines einfachen Eignungsgebiets gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG, da sich das Vorhaben in der Genehmigungssituation trotz bescheinigter Eignung nicht zwingend gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzt. Für eine Konzentrationszone zur Steuerung von Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB fehlt es daher – unabhängig von der Qualifizierung des Eignungsgebiets als Raumordnungsziel oder -grundsatz – bereits an einem schlüssigen Planungskonzept, welches der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum schafft.

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4. In einem Bebauungsplan kann die Standortsteuerung von Windenergieanlagen angesichts des hohen Konfliktpotentials und der über die Gemeindegrenzen hinausreichenden Auswirkungen der Anlagen nicht sachgerecht erfolgen. Auf dieser Planungsebene ist daher allenfalls eine Feinsteuerung zu Integration der Anlagen in die Umgebung sinnvoll. Zur Standortsteuerung von Windenergieanlagen durch die Ausweisung von Konzentrationszonen im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erscheint die Regionalplanung als die sachgerechte Planungsebene. Ein solches – in Baden-Württemberg gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG gesetzlich vorgesehenes – Steuerungskonzept gewährleistet eine von örtlichen Einzelinteressen losgelöste, gemeindeübergreifende Planungsentscheidung und verhindert damit letztlich einen „Flickenteppich“ an Einzelplanungen. Die notwendige Transparenz der Planung für den Bürger wird durch die in § 7 Abs. 6 ROG normierte zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung gewährleistet. Aufgrund der hohen Anforderungen der Rechtsprechung zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen sollte jedoch der Flächennutzungsplan ergänzend ein die raumordnerischen Vorgaben konkretisierendes Steuerungskonzept bereithalten. Die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne gemäß § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB erscheint für die Praxis hingegen als nicht zu verwirklichende Alternative. IV. Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele 1. Solche Raumordnungsziele, die in einem projektbezogenen Anwendungsbereich unmittelbar die Genehmigungsentscheidung für einzelne Vorhaben Privater gestalten, müssen – in Abgrenzung zu den Zielaussagen, die sich an öffentliche Planungsträger richten – eine besondere inhaltliche Qualität aufweisen. Um einem Außenbereichsvorhaben gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB entgegen zu stehen, müssen die Raumordnungsziele sowohl sachlich als auch räumlich hinreichend konkret sein. Auch bei privatnützigen Planfeststellungen bestimmen die Raumordnungsziele gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG unmittelbare Zulassungsvoraussetzungen, wobei jedoch auch weniger konkret ausgestaltete Raumordnungsziele als Anknüpfungspunkte in Betracht kommen. Die Zulassungsentscheidung in der Planfeststellung ist eine Planungsentscheidung mit entsprechendem Gestaltungsspielraum, so dass die Planfeststellungsbehörde abstrakte Zielvorgaben im Rahmen des verbindlichen Zielkerns konkretisieren kann. Soweit Raumordnungsziele aufgrund ihrer konkreten Ausgestaltung und ihrer strikten Verbindlichkeit in der Genehmigungsentscheidung bereits abschließend über einzelne Belange von Personen des Privatrechts entscheiden, muss eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechende Abwägung dieser Belange bereits auf der Ebene der Raumordnung gewährleistet sein. Im Rahmen der strikten Zielbindung nach § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1, S. 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG ist aus eigentumsrechtlicher Sicht eine individuelle und detaillierte Abwägung sämtlicher

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betroffener Belange von Privaten vorzunehmen, soweit die Zielfestlegung ihr Schicksal bereits determiniert. Das veränderte bzw. erhöhte Anforderungsprofil der Raumordnungsziele in einem projektbezogenen Wirkungsbereich hat auch die Planungspraxis in den Ländern verändert. Um flexible Gestaltungsmöglichkeiten zu erhalten, werden vermehrt „Soll“und „In-der-Regel-“ Formulierungen bei Raumordnungszielen verwendet, die eine Abweichung außerhalb des Normalfalls ermöglichen sollen. Obwohl dies in rechtsstaatlich bedenklicher Weise die Abgrenzung der Begrifflichkeiten in Raumordnungsplänen verwischt, ist zu erwarten, dass diese Tendenz nach den Änderungen durch die Föderalismusreform, die den Ländern eine eigene Begriffsbestimmung ermöglicht, noch verstärkt wird. 2. Der private Vorhabensträger, dem aufgrund raumordnerischer Zielfestlegungen die Genehmigung seines Vorhabens versagt wird, kann sich im Wege der Klage gegen die behördliche Ablehnungsentscheidung zur Wehr setzen. Dabei wird das Raumordnungsziel als Grundlage der Genehmigungsentscheidung inzidenter Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung. Inzwischen ist geklärt, dass Raumordnungsziele – unabhängig von der Rechtsform der Raumordnungspläne – abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirksamkeit sind und als Rechtsvorschriften auch selbst Gegenstand einer Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein können. In den Fällen, in denen eine Normenkontrolle in den Ländern nicht eröffnet ist, ist den Betroffenen – in Anlehnung an die Rechtsprechung zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu gewähren. Die Rechtsverletzung eines Privaten im Sinne des § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 1 VwGO ist immer dann nicht ausgeschlossen, wenn die Raumordnungsziele – wie im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG – diesem gegenüber unmittelbare Außenwirkungen entfalten. Erhält der private Vorhabensträger aufgrund der raumordnerischen Zielvorgaben die beantragte Genehmigung für sein Vorhaben nicht, so steht ihm ein einklagbares Recht auf gerechte Abwägung seiner (eigentümlichen) Belange bei Aufstellung der Raumordnungsziele zu. Die fehlerhafte Beteiligung im Aufstellungsverfahren begründet zwar ein subjektives Recht, dessen Verletzung der Einzelne im Rahmen der Normenkontrolle geltend machen kann. Dem Antragsteller werden dadurch jedoch die Anforderungen hinsichtlich der Behauptung einer Verletzung seines Rechts auf gerechte Abwägung erleichtert. Nicht unmittelbar betroffen und damit auch nicht antragsbefugt ist hingegen der private Antragsteller, der als potentieller Nachbar gegen die Zielfestlegung vorgehen will. 3. Die Erkenntnis eines unmittelbaren Durchgriffs raumordnerischer Instrumente in einem projektbezogenen Wirkungsbereich auf die bodenrechtliche Genehmigungsebene (und damit gegenüber dem einzelnen Privaten) findet angesichts der durch das Bundesverfassungsgericht gezogenen Grenzen in dem Kompetenztitel der Raumordnung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG keine Legitimation. Solche bodenrechtlichen Wirkungen müssen daher entweder – wie im Rahmen von § 35

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Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – durch fachgesetzliche Regelungen vermittelt oder – wie bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG bzw. § 12 ROG – auf andere Gesetzgebungstitel des Bundes gestützt werden. Dabei erlangt der Kompetenztitel des Bodenrechts gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG besondere Bedeutung. Auch wenn die Untersuchung gezeigt hat, dass zentrale Instrumente der Raumordnung auf der Grundlage anderweitiger Gesetzgebungskompetenzen bodenrechtliche Wirkungen entfalten, bedeutet dies nicht, dass das Merkmal der „fehlenden unmittelbaren Außenwirkung gegenüber Privaten“ in Bezug auf die Raumordnung ausgedient hätte. Zwar hat sich die Raumordnung von einer reinen „Planung der Planung“ weiterentwickelt und ist auf diesem Wege auch für den einzelnen Vorhabensträger unmittelbar relevant geworden. Solche Wirkungen sind jedoch systemfremde Ausnahmen, die den planungsrechtlichen Besonderheiten bestimmter Regelungsbereiche und -objekte Rechnung tragen. Um weiterhin großräumig und von Einzelinteressen losgelöst agieren zu können, muss die Raumordnung eine grundsätzlich verwaltungsintern wirkende Steuerungsebene bleiben, die gegenüber dem einzelnen Privaten keine Außenwirkungen entfaltet. V. Ausblick GeROG 2009 Nach Abschluss der Arbeit im August 2008 ist das „Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG)“ am 30. 12. 2008 im Bundesgesetzblatt1 verkündet worden. Der dritte Abschnitt des Gesetzes (§§ 17 – 25 ROG) ist am 31. 12. 2008 in Kraft getreten. Die darin enthaltenen Änderungen des Raumordnungsrechts im Bereich der Raumordnung des Bundes wurden in die vorliegende Untersuchung vor Drucklegung eingearbeitet.2 Im Übrigen wird das GeROG am 30. 06. 2009 in Kraft treten und das ROG 1998 ersetzen, welches zuletzt durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 grundlegend überarbeitet und neu bekanntgemacht worden war. Auch wenn das novellierte ROG 2009 in einem unmittelbaren Vergleich mit dem ROG 1998 zahlreiche Änderungen enthalten wird, unterscheidet es sich inhaltlich – zumindest in den für die vorliegende Untersuchung maßgeblichen Bereichen – kaum von der bisherigen Fassung. Dennoch sollen die diesbezüglich geplanten Änderungen nicht gänzlich unerwähnt bleiben. Wie bereits zu Beginn der Arbeit ausgeführt,3 wurden im Zuge der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenzen für den Bereich der Raumordnung dahingehend geändert, dass diese nunmehr gemäß Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterfällt. Die Länder haben die gemäß Art. 72 Abs. 3 GG eingeführten Abweichungsbefugnisse. An diese veränderten kompetenzrechtlichen Rahmenbedingungen galt es das Raumordnungsgesetz anzupassen. Erklärtes Ziel der Bundesregierung war es außerdem, in der Gesetzesno-

1 2 3

BGBl. 2008, Bd. I, S. 2986. s. o. § 2 A. s. o. § 1.

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velle den praktischen Erfahrungen mit dem ROG 1998 Rechnung zu tragen und einen Beitrag zur Normenklarheit zu leisten.4 Insgesamt ist der Entwurf des GeROG von gesetzgeberischer Zurückhaltung zugunsten des Landesrechts geprägt. Bundesrechtliche Vollregelungen sind – trotz umfassender Regelungsbefugnis im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz – nur für solche Bereiche der Raumordnung vorgesehen, in denen eine bundeseinheitliche Regelung aus fachlichen Gründen angezeigt ist. Auf diese Weise soll den Ländern kein Anlass zur Anwendung der in Art. 72 Abs. 3 GG schrankenlos formulierten Abweichungsbefugnis gegeben werden, um bundesweit eine möglichst große Rechtseinheit im Raumordnungsrecht zu erhalten.5 Die im Folgenden dargestellten wesentlichen Eckpunkte der Gesetzesnovelle können freilich nur einen Überblick über die geplanten Änderungen des Raumordnungsrechts geben. Sie beschränken sich außerdem von vornherein auf solche Punkte, die für den vorliegenden Untersuchungsgegenstand erheblich sind. Der erste Abschnitt (§§ 1 – 7 ROG 2009) regelt – wie bisher auch – die „Allgemeinen Vorschriften“, mithin den Kernbereich der Raumordnung. Die Gesetzesnovelle orientiert sich hier ausdrücklich an den bewährten Regelungen des bestehenden Raumordnungsgesetzes,6 versucht jedoch gleichzeitig, neuen raumordnungsrechtlichen Herausforderungen sowie den durch die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen entstandenen Aufgaben gerecht zu werden. Vor diesem Hintergrund werden zunächst die Aufgaben und Grundsätze der Raumordnung in den §§ 1, 2 ROG 2009 überarbeitet und aktualisiert. Die Begriffsbestimmungen in § 3 Abs. 1 ROG 2009 entsprechen – bis auf kleine sprachliche Klarstellungen – denjenigen der alten Fassung. Darüber hinausgehend legt § 3 Abs. 2 ROG 2009 fest, dass sich die Auslegung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 – 4 ROG 2009 definierten Begriffe im Rahmen anderer Bundesgesetze an dem Raumordnungsgesetz orientieren muss. Das bedeutet, dass sich etwa der Begriff der „Raumordnungsziele“ im Rahmen der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB auch dann nach der bundesrechtlichen Definition in § 3 Nr. 2 ROG 2009 richtet, wenn ein Landesgesetzgeber gemäß Art. 72 Abs. 3 GG eigene, davon abweichende Begrifflichkeiten festgelegt hat. Die Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dem jeweils anderen Bundesgesetz anders als zur Raumordnung ausgestaltet sein kann.7 Für den landesrechtlichen Bereich kann der Landesgesetzgeber jedoch abweichende Begrifflichkeiten bestimmen. Es wurde bereits darauf hingewiesen,8 dass diese Abweichungsmöglichkeit die Gefahr einer uneinheitlichen Verwen4

So die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 16/10292, S. 18. BT-Drs. 16/10292, S. 19; Wilke in NordÖR 2009, 236; Ritter in DÖV 2009, 425 (426); Kment/Grüner in UPR 2009, 93 (94). 6 BT-Drs. 16/10292, S. 20. 7 Söfker in UPR 2008, 161 (162). 8 s. o. § 15 D. II., III. 5

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dung der Begrifflichkeiten in den Raumordnungsplänen der Länder in sich birgt, die zu Unsicherheiten bei den Adressaten und damit letztlich zu einer Schwächung der Steuerungswirkung der Raumordnungsziele führen kann. Die Regelungen über die Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse als ein zentrales Thema dieser Arbeit sind inhaltlich unverändert geblieben und wurden durch die Gesetzesnovelle in § 4 ROG 2009 nur sprachlich bzw. strukturell überarbeitet. Die Neuregelung knüpft hinsichtlich des Aufbaus daran an, ob sich die Bindungswirkung unmittelbar aus dem Raumordnungsgesetz (Abs. 1) oder in Verbindung mit fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln (Abs. 2) ergibt. Neu ist die in § 6 Abs. 1 ROG 2009 gesetzlich formulierte Möglichkeit, in Raumordnungsplänen Ausnahmen von Zielen der Raumordnung festzulegen. Ausweislich der Begründung soll die Vorschrift „dem Anliegen einiger Bundesländer Rechnung tragen, Ziele der Raumordnung mit ihren starren Bindungswirkungen in den Raumordnungsplänen flexibler zu gestalten“.9 Das Bedürfnis der Planungspraxis nach einer flexiblen Handhabung der Raumordnungserfordernisse wurde auch im Rahmen der vorliegenden Arbeit thematisiert.10 Insbesondere die vorhabenbezogene Steuerungsfunktion der Raumordnungsziele – beispielsweise im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB – hat die Anforderungen an deren inhaltliche Ausgestaltung erhöht. Um dem gerecht zu werden, verwenden die Raumordnungsplaner auch vermehrt sog. „Soll-“ und „Regelziele“ in Raumordnungsplänen.11 Deren Einordnung als Raumordnungsziel i. S. d. § 3 Nr. 2 ROG ist äußerst umstritten.12 Diese Problematik hat der Gesetzgeber offensichtlich erkannt; eine zufriedenstellende Lösung bietet er mit der in § 6 Abs. 1 ROG 2009 vorgesehenen Ausnahmemöglichkeit indes nicht. Die Vorschrift regelt weder, wer im konkreten Fall über den Inhalt der Zielausnahme entscheiden soll, noch unter welchen Voraussetzungen. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bunderverwaltungsgerichts13 muss ein Raumordnungsziel gemäß der raumordnungsrechtlichen Definition jedoch auch einen ihm immanenten Ausnahmetatbestand hinreichend bestimmen und diesbezüglich abschließend abgewogen sein. Um in diesem Bereich einen echten Beitrag zur Rechtssicherheit zu leisten, wäre

9

BT-Drs. 16/10292, S. 23. s. o. § 15 D. II., III. 11 Grundsätzlich dazu und zu weiteren „flexiblen“ Festlegungen vgl. Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 246 ff., 276; Kment in DVBl 2006, 1336 (1340); Spieker, Raumordnung und Private, S. 89; Bartelsperger, Raumplanung zum Außenbereich, S. 174 f. 12 Vgl. dazu Hoppe in Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 12; Heemeyer, Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung, S. 276 ff.; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, S. 90; Kment in DVBl 2006, 1336 (1340); Goppel/Schreiber in BayVBl 2005, 353 (354); Manssen in BayVBl 2005, 485 (487); Hendler in UPR 2003, 256 (269), jeweils m. w. N. 13 Grundlegend BVerwGE 119, 54. 10

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daher erforderlich gewesen, in § 6 Abs. 1 ROG 2009 auch normativ abgesicherte Mindestvoraussetzungen für eine Ausnahme festzusetzen.14 Der zweite Abschnitt des ROG 2009 regelt die wesentlichen Vorschriften über Aufstellung und Sicherung der Raumordnungspläne in den Ländern. Dabei werden die im ROG 1998 an der Rahmenkompetenz ausgerichteten Regelungen unter Berücksichtigung der umfassenden bundesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz neu strukturiert.15 In den für die vorliegende Untersuchung relevanten Punkten sind keine wesentlichen Veränderungen vorgesehen. Lediglich für das raumordnungsrechtliche Instrument der Untersagung wird nunmehr in § 14 Abs. 1 ROG 2009 ausdrücklich klargestellt, dass auch Zulassungsentscheidungen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen Gegenstand einer unbefristeten Untersagung sein können, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Dies bestätigt das Ergebnis der vorliegenden Untersuchung, wonach Genehmigungsentscheidungen über Planfeststellungen oder Genehmigungen mit der Rechtswirkung der Planfeststellung von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG 1998 unbefristet untersagt werden können. Der dritte Abschnitt des novellierten ROG ist, wie einleitend erwähnt, bereits am 31. 12. 2008 in Kraft getreten und konnte daher in der vorliegende Arbeit berücksichtigt werden. Der vierte Abschnitt enthält die Ergänzenden Vorschriften und Schlussvorschriften. Der Blick auf die im GeROG enthaltenen Neuerungen des Raumordnungsrechts zeigt, dass sich in den für diese Untersuchung relevanten Bereichen keine wesentlichen Veränderungen ergeben. Insoweit handelt es sich eher um sprachliche und normstrukturelle Überarbeitungen, die der Klarstellung und Vereinfachung dienen. Somit bleiben die im Rahmen der vorliegenden Untersuchung gewonnene Ergebnisse auch nach dem Erlass des ROG 2009 weiterhin aktuell.

14

So auch die berechtigte Kritik bei Kment/Grüner in UPR 2009, 93 (99); Ritter in DÖV 2009, 425 (428); anders Söfker in UPR 2008, 161 (166), der in der Vorschrift eine Anknüpfung an die Rechtsprechung des BVerwG zu erkennen meint. 15 BT-Drs. 16/10292, S. 24.

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Sachwortverzeichnis Abschichtungswirkung 69 Abstandsflächen 141 f. Abwägung 30 – 32, 197 f., 230 f. – detaillierte 198 f., 201 – grobmaschige 197 f. – nachvollziehende 81 – Recht auf gerechte Abwägung 229, 231 Adressaten 37 – 39, 47, 55, 65 – 67 Anlage 129 Anpassungspflicht 41, 43 Antragsbefugnis 226, 228 f. – Baunachbarn 234 – 237 – Zielbetroffene 229 – 231 Außenbereich 55 Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele 90 Ausschlusswirkung 77, 79 f., 170 Baurechtsgutachten 20 f., 254 f. Beachtenspflicht 37, 39 f., 42 Berücksichtigungspflicht 40, 45 f. Bestimmtheit 29 f., 73 Bindungswirkung 38 f., 47 f., 67 – 69 – § 4 Abs. 3 ROG 38 f. – § 4 Abs. 5 ROG i. V. m. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 75, 77 f. – § 4 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 ROG 37 f. – § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 108 f. – § 4 Abs. 4 S. 1 ROG 67 – 69 Detailabwägung 197, 198 f. Durchgriff 21 f., 255 f. Eignungsgebiet 171, 173 Einzelhandelsbetrieb 56 f. Entschädigungspflicht 99 f. Erfordernisse der Raumordnung Erstplanungspflicht 42 – 44 Flächennutzungsplan 219 – 221 Föderalismusreform 206

Gebietsausweisungen 169 – 171 – Eignungsgebiete 171 – 174 – Vorbehaltsgebiete 178 f. – Vorranggebiete 169 f. Gemeinsamer Flächennutzungsplan 189 f. GeROG 2009 267 – 269 Gesamträumliches Planungskonzept 166 Gesetzgebungskompetenzen 20, 245 – 247 – bei § 4 Abs. 3 ROG 249 – bei § 4 Abs. 5 ROG i. V. m. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB 246 – bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 247 – bei § 12 ROG 250 – Bodenrecht 20 – Raumordnung 20 Globalabwägung 197, 198 Grundsätze der Raumordnung 32, 34 – Begriffsbestimmung 32 – 34 – Bindungswirkung 45 f., 112 – 114 – Grundsätze mit Gewichtungsvorgabe 113 f. Inhalts- und Schrankenbestimmung 99 – 101, 125 Innenbereich 147 – 149

86,

Kiesabgrabungen 56 – 58 klassische Raumordnung 36 – 41 Konzentrationszone 79 f., 154, 164 – 166, 169 f. Mediatisierte Bindung

47 – 49

Normenkontrolle 212 f. – Flächennutzungspläne 219, 221 – Raumordnungspläne 213 – 215 26, 28 Öffentlichkeitsbeteiligung 241

96, 98, 239 –

292

Sachwortverzeichnis

Planfeststellung 55 f. – Untersagung 117 – 119 – Ziele der Raumordnung 106, 108 Plangenehmigung 55 f. – Untersagung 117 – 119 – Ziele der Raumordnung 106, 108 projektbezogene Raumordnung 55, 65, 67 f. Raumbedeutsam 23 Raumordnungsgrundsatz 32 – 34 Raumordnungsziel 27 – 29 Salamitaktik 263 Schwarz-weiß-Konzept Splittersiedlung 157

Untersagung 116 – 118 – befristete 120 f. – unbefristete 116 – 118 UVP-Pflicht 130 f. Verhinderungsplanung 164 Vorbehaltsgebiete 178 f. Vorranggebiete 169 – 171 Windenergieanlagen 128, 130 Windfarm 131 – 133 Ziele der Raumordnung

171

27 – 29