Rechtsfragen der Sportwette [1 ed.] 9783428505944, 9783428105946

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ANDREAS VOSSKUHLE / CHRISTIAN BUMKE

Rechtsfragen der Sportwette

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 872

Rechtsfragen der Sportwette

Von Andreas Voßkuhle Christian Bumke

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Voßkuhle, Andreas: Rechtsfragen der Sportwette / Andreas Voßkuhle ; Christian Bumke. Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 872) ISBN 3-428- 10594-X

Alle Rechte vorbehalten © 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Primus Solvero Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-10594-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Inhaltsverzeichnis Einleitung

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette in der Bundesrepublik Deutschland 15 1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Glücksspielverbot (§§284 ff. StGB) a) Schutzzweck der §§284, 287 StGB b) Zur Qualifikation der Sportwette als Glücksspiel aa) Allgemeine Abgrenzungskriterien (1) Abgrenzung Spiel/Wette (2) Abgrenzung Glücksspiel/Geschicklichkeitsspiel (3) Abgrenzung Glücksspiel/Unterhaltungsspiel (4) Lotterien und Ausspielungen als besondere Formen des Glücksspiels bb) Meinungsstand zur Sportwette (1) Rechtsprechung (2) Literatur cc) Stellungnahme 2. Genehmigungsfähigkeit der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer a) Bundesrecht aa) Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) bb) Gewerberecht (§§ 33 c ff. GewO) b) Landesrecht aa) Genehmigungsvorbehält für Private (Brandenburg, Bremen, RheinlandPfalz, Schleswig-Holstein) bb) Öffentliches Monopol des Staates für die Veranstaltung von Sportwetten (Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Thüringen) cc) Ermächtigung des Staates zur Veranstaltung von Sportwetten (BadenWürttemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen) dd) Fehlen expliziter landesrechtlicher Regelungen (Berlin, Hamburg) 3. Rechtsfolgen bei Nichtregelung der Veranstaltung von Sportwetten durch Private a) Meinungsstand aa) Generelles Verbot bb) Erlaubnisfreiheit cc) Grundrechtlicher Erlaubnistatbestand b) Stellungnahme

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II. Verfassungsmäßigkeit eines absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private 40 1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG

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nsverzeichnis a) Eröffnung des Schutzbereichs aa) Fehlende Gemeinschädlichkeit von Sportwetten bb) Kein verfassungsrechtlich verankertes staatliches Monopol zur Veranstaltung von Sportwetten cc) Schutzbereichsgrenze der Erlaubtheit? b) Staatlicher Eingriff in den Schutzbereich in Form einer objektiven Zulassungsschranke c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung aa) Schrankenvorbehalt aus Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG bb) Gesetzgebungskompetenz ( 1 ) Kompetenzwidrigkeit des staatlichen Veranstaltungsmonopols nach Art. 105 Abs. 1 GG? (2) Ausschließliche Landeskompetenz (3) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (4) Stellungnahme cc) Verfassungsgemäßer Zweck des Sportwettenverbots (1) Allgemeine Anforderungen an das mit dem Eingriff verfolgte öffentliche Interesse (a) Die zweite Spielbank-Entscheidung des BVerfG (b) Übertragbarkeit der verfassungsgerichtlichen Argumentation auf die Sportwette (c) Kritik an der verfassungsgerichtlichen Argumentation (2) Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dd) Verhältnismäßigkeit eines absoluten Veranstaltungsverbots (1) Beurteilungs-und Prognosespielraum des Gesetzgebers (2) Geeignetheit (3) Erforderlichkeit (a) Eindämmung der Spielleidenschaft (b) Schutz vor strafbarer Ausbeutung (c) Verhindern des Entstehens von Umfeldkriminalität (d) Rechtfertigung durch die entstehenden Kosten einer Marktöffnung (4) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) 2. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG a) Ungleiche Behandlung der Vergleichsgruppen b) Rechtfertigung des absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private aa) Gleichheitsrechtlicher Prüfungsmaßstab bb) Rechtfertigung gegenüber anderen Privaten, denen es erlaubt ist, Sportwetten zu veranstalten cc) Rechtfertigung gegenüber hoheitlichen Veranstaltern von Sportwetten . dd) Rechtfertigung gegenüber privaten Veranstaltern von Pferderennwetten

III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private 1. Verfassungskonforme Auslegung des § 284 StGB

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nsverzeichnis 2. Beseitigung des verfassungswidrigen Begünstigungsausschlusses durch das Rennwett- und Lotteriegesetz a) Einbeziehung der Sportwettveranstalter in das Rennwett- und Lotteriegesetz? b) Unvereinbarkeitserklärung unter Fortanwendung des Rennwett- und Lotteriegesetzes bis zur gesetzlichen Neuregelung 3. Unvereinbarkeitserklärung absoluter landesgesetzlicher Veranstaltungsverböte .. a) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Errichtung einer Zulassungsordnung für Sportwettveranstaltungen b) Fortanwendungsanordnung landesgesetzlicher Verbotsbestimmungen nach Maßgabe des Gebots „näher-am-Grundgesetz"? c) Anordnung einer Übergangsregelung zur Gewährleistung einer präventiven Veranstaltungskontrolle 4. Der Anspruch eines privaten Veranstalters auf Erteilung einer Erlaubnis bis zur gesetzlichen Neuregelung a) Administrativer Gestaltungsspielraum b) Vorläufige Zulassungsvoraussetzungen aa) Zuverlässigkeit des Veranstalters bb) Sicherer Veranstaltungsbetrieb und fester Veranstaltungsort cc) Öffentliches Bedürfnis an der Veranstaltung? dd) Gemeinwohlbezogener Veranstaltungszweck?

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IV. Europarechtliche Vorgaben für die grenzüberschreitende private Vermittlung von Sportwetten 1. Dienstleistungscharakter grenzüberschreitender Sportwettenvermittlung 2. Diskriminierungs- und Beschränkungsverbot 3. Rechtfertigung a) Allgemeine Anforderungen nach der Rechtsprechung des EuGH b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses c) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

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Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen

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Anhang: Rechtsgrundlagen des Sportwettenrechts

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Literaturverzeichnis

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Abkürzungsverzeichnis a. Α. a. a. Ο. Abs. ABRWG AK I, II

Amtsbl. ÄndG Art. AT Aufl. BayVBl. Bbg Bd. Bek. BGBl. BGH BT BT-Drs. BVerfGE BVerfGG BVerfG-FS I

BVerwG BVerwGE BW ders. DÖV DVB1. ebd. EG

EGV EuGH EuGH Slg.

anderer Ansicht am angegebenen Ort Absatz Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 2 Bde., bearb. von Axel Azzola u. a. (Reihe Alternativ-Kommentare), 2. Aufl., Neuwied 1989 Amtsblatt Änderungsgesetz Artikel Allgemeiner Teil Auflage Bayerische Verwaltungsblätter Brandenburg Band Bekanntmachung Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Besonderer Teil Drucksachen des Deutschen Bundestages Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Starck, Christian (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 1, Tübingen 1976 Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Β aden-Württemberg derselbe Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt ebenda Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der konsolidierten Fassung mit den Änderungen durch den Vertrag von Amsterdam vom 02.10.1997 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs (ab 1990: und des Gerichts erster Instanz)

Abkürzungsverzeichnis ff. Fn. FS G. GA GBl. gem. GewArch GewO GG GRUR GS GSpG GVB1./GVOB1. HdbStR

HdbVerfR i.d.F. i.d.F.d.B. i.E. i.S.d. JZ LG LT-Drs. LVO MDR N. Nds. n.F. NRW NStZ NVwZ ÖJZ OLG OVG RGBl. RGSt RhPf RiW RWG S. Schl.-H.

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folgende Fußnote Festschrift Gesetz Goltdammer's Archiv für Strafrecht Gesetzblatt gemäß Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Gesetzessammlung Glücksspielgesetz Gesetz- und Verordnungsblatt Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von Josef Isensee/Paul Kirchof, 10 Bde., Heidelberg 1987 ff. (Bd.I, 2. Aufl. 1995; Bd. II, 2. Aufl. 1998; Bd. III, 2. Aufl. 1996; Bd. IV, 2. Aufl. 1999; Bd. V, 2. Aufl. 2000; Bd. VI, 1. Aufl. 1989; Bd. VII, 1. Aufl. 1992; Bd. VIII, 1. Aufl. 1995; Bd. IX, 1. Aufl. 1997; Bd.X, 1. Aufl. 2000) Handbuch des Verfassungsrechts, hrsg. von Emst Benda/Wemer Maihofer/Hans-Jochen Vogel, 2. Aufl., Berlin/New York 1994 in der Fassung in der Fassung der Bekanntmachung im Erscheinen im Sinne des Juristenzeitung Landgericht Landtagsdrucksache Landesverordnung Monatsschrift für Deutsches Recht Nachweis Niedersachsen neue Fassung Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Österreichische Juristen-Zeitung Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen Rheinland-Pfalz Recht der internationalen Wirtschaft Rennwett- und Lotteriegesetz Satz Schleswig-Holstein

10 SpwRT st. Rspr. SZ ThürVBl. u. H. VG VGH VO VVDStRL WiVerw. WRP Zbl. ZG ZGR ZRP

Abkürzungsverzeichnis Zeitschrift für Sport und Recht ständige Rechtsprechung Süddeutsche Zeitung Thüringer Verwaltungsblätter unter Hinweis Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Verordnung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Wirtschaft und Verwaltung Wettbewerb in Recht und Praxis Zentralblatt (anfangs: Central-Blatt) für das Deutsche Reich (1.1873-50.1922; dann: Reichsministerialblatt) Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht Zeitschrift für Rechtspolitik

Einleitung Das Glücksspiel gehört mittlerweile zu einer der umsatzstärksten Dienstleistungsbranchen in Europa.1 Dabei erfreuen sich neben den verschiedenen Lotterien insbesondere Sportwetten in der Öffentlichkeit besonderer Beliebtheit. Während in einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Veranstaltung von Glücksspielen in größerem Umfang durch private Unternehmen erfolgt 2, ist das Glücksspielrecht in der Bundesrepublik Deutschland ebenso wie in den meisten Mitgliedstaaten und ungeachtet weitreichender Privatisierungstendenzen in vielen Bereichen3 nach wie vor geprägt durch eine öffentlich-rechtlich Monopolsituation4. Der Pferderennwette als einer speziellen Variante der Sportwette kam vor diesem Hintergrund bislang eine gewisse, historisch bedingte Ausnahmestellung zu, die ihrerseits eng zusammenhängt mit der Bedeutung der Pferdezucht im 19. Jahrhundert5. Die Vermittlung und der Abschluß von Pferderennwetten darf auch durch private Buchmacher erfolgen, die dazu jedoch einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz6 bedürfen. 7 Im Zuge der Europäisierung und Internationalisierung des Glücksspielmarktes bieten seit längerer Zeit zahlreiche ausländische Anbieter deutschen Kunden per Internet oder Telefon Wetten auch auf den Ausgang anderer Sportereignisse zu festen Gewinnquoten an (sog. Oddset-Wetten oder Buchmacher1 Allein der Freistaat Bayern nahm 1999 ca. 1 Milliarde DM über das Glücksspiel ein, vgl. SZ vom 20.01.2001, S. 54. Zur wirtschaftlichen Situation vgl. im übrigen die ordnungspolitische Studie von N. Albers, Ökonomie des Glücksspielmarktes in der Bundesrepublik Deutschland, 1993, insbes. S. 130ff. 2 Ausführliche rechtsvergleichende Darstellung zu Deutschland, Frankreich und dem Vereinigten Königreich bei M. Sura, Die grenzüberschreitende Veranstaltung von Glücksspielen im Europäischen Binnenmarkt, 1995, S. 51-103 m. w. N. Vgl. ferner mit teilweise veraltetem Zahlenmaterial den Überblick bei M. Hallig, Untersuchung der Vereinbarkeit von nationalem Glücksspielrecht mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht am Beispiel Schwedens, Diss. Hamburg 1999, S. 6-11 m. w. N. 3 Zu unterschiedlichen Systematisierungsversuchen vgl. R. Schmidt, Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben als Problem des Staats- und Verwaltungsrechts, in: S. Biernat u. a. (Hrsg.), Grundfragen des Verwaltungsrechts und der Privatisierung, 1994, S.210 (211 ff.); F. Schoch, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, DVB1. 1994, S.962f.; M. Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, 1999, S. 71 ff.; G.F. Schupperl, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 370ff. 4 Vgl. den Überblick bei A. Voßkuhle, Glücksspiel zwischen Staat und Markt, VerwArch. 87 (1996), S. 395 (398 ff.) m.w.N. 5 Zur historischen Entwicklung vgl. J. Deselaers, Einführung in das Recht der Sportwette, in: B. Pfister(Hrsg-), Rechtsprobleme der Sportwette, 1989, S. 15 (18 f., 28 f. m.w.N. in Fn. 18). 6 Näheres dazu unter 12. a) aa). 7 Zur Vermittlung von Pferderennwetten in das Ausland vgl. Λ. Voßkuhle, Glücksspiel ohne Grenzen, GewArch 2001, S. 177 ff.

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Einleitung

wetten8).9 Dies hat die in staatlicher Hand befindlichen Toto-Lotto-Gesellschaften der deutschen Bundesländer dazu veranlaßt, seit 1999 auch in Deutschland neben der herkömmlichen Fußball-Elferwette (sog. Fußball-Toto)10 weitere Sportwetten in Form sog. Oddset-Wetten anzubieten.11 Gleichzeitig streben private Wettunternehmen auf den deutschen Markt. Dadurch sind eine ganze Reihe von bisher ungelösten Rechtsfragen aufgeworfen worden, die allesamt die Grundstrukturen des deutschen Glücksspielrechts betreffen und den Gegenstand der vorliegenden Studie bilden: 1. Handelt es sich bei der Veranstaltung von Sportwetten immer um Glücksspiel i.S.d. §§284ff. StGB? 2. Ist die private Veranstaltung von Sportwetten in jedem Fall genehmigungsbedürftig? 3. Ist die private Veranstaltung von Sportwetten genehmigungsfähig und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen? 4. Ist die bestehende einfach-gesetzliche Rechtslage verfassungsgemäß? 5. Welche Konsequenzen ergeben sich aus einer etwaigen Verfassungswidrigkeit bestehender gesetzlicher Regelungen? 6. Sind die vorliegenden bundes- und landesrechtlichen Regelungen mit den Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts vereinbar? Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht in einem Urteil vom 30.08.200012 davon aus, daß jedenfalls in Bayern die Veranstaltung von Sportwetten mit festen Gewinnquoten mit Ausnahme der Pferderennwette durch Privatpersonen verboten 8 Die sog. „Oddset-Wette" oder Buchmacherwette ist durch feste, vom Buchmacher nach Erfahrungssätzen jeweils von vornherein festgelegte Gewinnquoten („fixed odds") gekennzeichnet. Dabei ist die Höhe des Einsatzes variabel und wird vom Spieler je nach den eingeschätzten Erfolgsaussichten selbst bestimmt. Gewettet werden kann grundsätzlich bei jedem denkbaren Sportereignis (Boxwettkämpfe, Tennis- und Golfturniere, Ski-Rennen etc.) auf den Ausgang, Halbzeitergebnisse oder bestimmte Plazierungen. 9 Die Toto-Lotto-Gesellschaften (zu den unterschiedlichen Oiganisationsformen vgl. die Übersicht bei R. P. Leonharde Der Deutsche Toto-Lotto-Block, 1994, S. 7 ff.) gehen davon aus, daß zwischen 500 Millionen und 1 Milliarde DM vor 1999 pro Jahr an Buchmacher im Ausland geflossen sind, vgl. J. D. Rausch, Die verfassungsrechtliche Unzulässigkeit staatlicher Monopole bei Sportwetten, GewArch 2001, S. 102. 10 Gegenstand der herkömmlichen Fußball-Elferwette (sog. „Fußballtoto") ist die Voraussage des Ausgangs von elf Fußballspielen, wie sie sich aus den festgelegten Spielplänen ergeben. Der Spielteilnehmer muß hier bei allen elf angebotenen Spiele zwischen dem Sieg des erstgenannten Vereins, dem unentschiedenen Ergebnis und dem Sieg des zweitgenannten Vereins wählen. Die Höhe des Einsatzes steht fest und kann nicht variiert werden. Die Höhe eines eventuellen Gewinns ergibt sich auch hier aus der Gesamtsumme der Einnahmen abzüglich der Vermittlungsgebühren, des veranschlagten Kostenanteils und der zu entrichtenden Steuer. Er hängt damit ebenfalls von den nicht prognostizierbaren Wettergebnissen der übrigen Mitglieder ab. 11 Vgl. unten 1.2. b). 12 BayVGH, Urteil v.30.08.2000-22 Β00.1833, GewArch 2001, S.65ff.

Einleitung und dieses Verbot mit verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Die jüngsten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit des öffentlich-rechtlichen Spielbankenmonopols in Baden-Württemberg 13 und des Bundesverwaltungsgerichts zum Anspruch der Arbeitsgemeinschaft „Neue Bundeslotterie für Umwelt und Entwicklung" auf Erteilung einer Lotteriegenehmigung 14 deuten jedoch daraufhin, daß die in diesem Urteil zum Ausdruck kommende protektionistische Grundhaltung angesichts der permanenten Ausweitung und Attraktivitätssteigerung des staatlichen Glücksspielangebots sowie den Entwicklungen auf dem europäischen Glücksspielmarkt neu überdacht werden muß. Das zeigt auch die jüngste Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.03.2001. 15 Zwar wird dort die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs letztlich zurückgewiesen, der 6. Senat schließt seine Ausführungen aber mit einer eindringlichen Ermahnung: „Allerdings wird der Gesetzgeber nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne, in der weitere Erfahrungen mit Oddset-Wetten, auch hinsichtlich ihrer privaten Veranstaltung im Ausland, gewonnen werden können und müssen, zu prüfen haben, ob seine Einschätzung über das Erfordernis der Femhaltung privater Veranstalter und Vermittler von derartigen Glücksspielen noch durch sachgerechte Erwägungen, die namentlich auch die Grundrechtsposition potentieller privater Interessenten einbeziehen, gerechtfertigt werden kann. Zudem wird der kritischen Überprüfung durch den Gesetzgeber bedürfen, ob die Veranstaltung von Sportwetten in staatlicher Monopolregie wirklich geeignet ist, die mit der Veranstaltung von Glücksspielen verbundenen Gefahren einzudämmen. Davon wird bei mit aggressiver Werbung einhergehender extremer Ausweitung des Spielangebots keine Rede mehr sein können. Namentlich wird darauf Bedacht zu nehmen sein, dass die in § 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des Glücksspiels nicht in unauflösbaren Widerspruch gerät zum staatlichen Veranstalterverhalten." 16

13 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96-Spielbank II, GewArch 2001, S.61 ff. Zu diesem Glücksspielbereich vgl. A. Lauer, Staat und Spielbanken, 1993; H. Bargmann-Huber\ Europa und Telekommunikation fordern Konsequenzen im Glücksspiel, BayVBl. 1996, S. 165 (167 f.); H.J. Papier, Staatliche Monopole und Berufsfreiheit - dargestellt am Beispiel der Spielbanken, in: FS Stem, 1997, S. 543 ff.; B. Pieroth/R. Störmer, Rechtliche Maßstäbe für die normative und administrative Zulassung von Spielbanken, GewArch 1998, S. 177 ff. 14 BVerwG, Urteil v.29.06.2000-1 C26.99, DVB1.2000, S. 1625ff. mit Anmerkung/. Ennuschat, DVB1. 2000, S. 1627 ff. Vgl. auch die Ausgangsentscheidung NdsOVG, GewArch 2000, S. 116 ff. Vgl. femer zur Problematik die gutachterlichen Stellungnahmen von F. Ossenbühl, Rechtsfragen der Genehmigung öffentlicher Lotterien, VerwArch. 86 (1995), S. 187 ff.; H.D. Jarass, Grundrechtliche Vorgaben für die Zulassung von Lotterien gemeinnütziger Einrichtungen, DÖV 2000, S. 753ff., und P.J. Tettinger, Lotterien im Schnittfeld von Wirtschaftsrecht und Ordnungsrecht, DVB1. 2000, S. 868 ff.; dersJJ. Ennuschat, Grundstrukturen des deutschen Lotterierechts, 1999. 15 BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 - 6 C 2.01. Die Verfasser nahmen aus Anlaß dieses Verfahrens im Auftrag der Interessengemeinschaft Freier Europäischer Buchmacher e.V. und dem Deutschen Buchmacherverband Essen e. V. zu den oben aufgeworfenen Fragen gutachterlich Stellung. Aus diesem Gutachten ist die vorliegende Publikation hervorgegangen. 16 BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 18f.

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Einleitung

Das letzte Wort in Sachen Oddset-Wetten dürfte daher noch lange nicht gesprochen sein. Auf die Reaktion des Gesetzgebers darf man ebenso gespannt sein wie auf den Ausgang der nächsten Verfassungsbeschwerde gegen das beharrlich von den Landesfinanzministerien verteidigte deutsche Glücksspielmonopol.

I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette in der Bundesrepublik Deutschland Das Glücksspielrecht der Bundesrepublik Deutschland ist gekennzeichnet durch eine äußerst komplizierte Gemengelage aus bundes- und landesgesetzlichen Regelungen im Schnittfeld von Strafrecht, Verwaltungsrecht und Privatrecht.17 Es handelt sich um eine klassische Querschnittsmaterie.

1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Glücksspielverbot (§§284 ff. StGB) Den Ausgangspunkt für die rechtliche Einordnung und Würdigung der Sportwette bildet das strafrechtliche Glücksspielverbot. Nach § 284 Abs. 1 StGB macht sich derjenige strafbar, der ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet, hält oder die Einrichtung hierzu bereitstellt. In Konkretisierung dieses Grundtatbestands stellt §287 StGB n. F. 18 das nicht genehmigte Veranstalten öffentlicher Lotterien und Ausspielungen sowie das Werben für solche Veranstaltungen unter Strafe. Ergänzend dazufinden sich Straf- und Ordnungswidrigkeitssanktionen, ζ. B. in § 6 Abs. 1 RWG, §§ 33cff. i. V.m. § 144 Abs. 1 Nr. 1 d) und § 148 Nr. 1 GewO sowie in einzelnen Landesgesetzen19. Aufgrund der Verwaltungsakzessorietät der strafrechtlichen Verbote sind die Genehmigungsbehörden gehalten, den Schutzzweck der §§ 284, 287 StGB bei ihrer Tätigkeit entsprechend zu berücksichtigen. a) Schutzzweck der §§ 284, 287 StGB Die staatliche Bekämpfung des Glücksspiels durch Verbote unterschiedlichster Art hat eine lange Tradition und geht bis ins 13. Jahrhundert20 zurück. In ihrer jet17

Vgl. den Überblick bei Λ. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S. 398 ff. Beide Strafnormen sind durch das Sechste Gesetz zur Reform des Strafrechts v.26.01.1998 (BGB1.I S. 164) geändert worden. 19 Vgl. etwa §4 des schleswig-holsteinischen Gesetzes über Sportwetten vom 02.11.1948 (GVOB1. S. 207) i.d.F.d.B. vom 31.12.1971 (Anlage zum Gesetz vom 05.04.1971, GVOB1. S. 182), zuletzt geändert durch LVO vom 24.10.1996 (GVOB1. S.652). 20 Ausführlich etwa Η. M. Schuster, Das Spiel, seine Entwicklung und Bedeutung im deutschen Recht, 1878; E. Seelig, Das Glücksspielstrafrecht, 1923; K.Kraus , Das Buch der Glücksspiele, 1952; M. Zollinger, Geschichte des Glücksspiels. Vom 17. Jahrhundert bis zum Zweiten Weltkrieg, 1997. 18

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

zigen Fassung beruhen die §§ 284, 287 StGB im wesentlichen auf einer durch die Ausuferung der Spielleidenschaft nach dem 1. Weltkrieg motivierten Verschärfung der ursprünglich nur gewerbsmäßige Glücksspiele umfassenden Regelung im Strafgesetzbuch21. Angesichts der seit jeher bestehenden breiten Palette legaler Spielmöglichkeiten ist der Schutzzweck der Vorschriften bis heute äußerst umstritten. Das Meinungsspektrum reicht von der Annahme, die §§ 284, 287 StGB hätten ausschließlich ordnungsrechtlichen Charakter und dienten nur der Absicherung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebs22, bis hin zu der Auffassung, es handele sich vor allem um Vorschriften zum Schutz der Sittlichkeit23. Als geschützte Rechtsgüter werden ferner genannt: das staatliche Ausbeutungsmonopol, die öffentliche Sicherheit, der Vermögensschutz, die Arbeits- und Wirtschaftsmoral, die öffentliche Wohlfahrt oder die wirtschaftliche Ordnung des modernen Kulturstaates24. Geht man mit der mittlerweile wohl herrschenden Ansicht davon aus, daß dem Glücksspiel an sich kein sozialethischer Unwert anhaftet 25, akzeptiert man aber gleichzeitig, daß der Gesetzgeber bisher an den Regelungen der §§284ff. StGB festgehalten hat, so dürfte es noch am ehesten überzeugen, den Schutzzweck der §§ 284, 287 StGB im Einklang mit Teilen der Rechtsprechung und der Literatur in erster Linie in der „staatlichen Kontrolle einer Kommerzialisierung der natürlichen Spielleidenschaft" zu sehen26. Auch in der Gesetzesbegründung zu § 287 StGB n. F. kommt diese Zielrichtung zum Ausdruck. Dort heißt es: 21

Gesetz vom 23.12.1919 (RGB1.I S.2145). Vgl. dazu E. v.Bubnojf,in: Leipziger Kommentar, StGB, Vor § 284 Rdnr. 2 m. w. N. 22 Vgl. R. Schmitt, Strafrechtlicher Schutz des Opfers vor sich selbst? Gleichzeitig ein Beitrag zur Reform des Opiumgesetzes, in: FS Maurach, 1972, S. 113 (114); R. Lange, Das Glücksspielrecht - ein Stück steckengebliebener Strafrechtsreform, in: FS Dreher, 1977, S. 573 ff. und daran anknüpfend A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, § 284 Rdnrn. 1 f. m. w. N. Lange und Schmitt treten insofern konsequent für eine Umwandlung der §§ 284, 286 StGB in Ordnungswidrigkeitstatbestände ein. Vgl. auch U. Weber, Strafrechtliche Aspekte der Sportwette, in: B. Pfister (Hrsg.), Rechtsprobleme der Sportwette, 1989, S.39 (44), und zuletzt ausführlich A. Beiz, Das Glücksspiel im Strafrecht, 1993, zusammenfassend S. 123 f., sowie N. Wrage, Anmerkungen zu den neu geschaffenen Werbungsverboten gem. § 284IV und § 287 II StGB, ZRP 1998, S.426 (427). 23

Vgl. RGSt 6, 70 (74); F. Epple, Das strafbare Glücksspiel, Diss. Tübingen 1932, S.76. Vgl. die krit. Darstellung bei A. Beiz, Glücksspiel (Fn. 22), S. 11 ff., 37 ff., und jüngst wieder N. Wrage, Anmerkungen (Fn. 9), S. 427ff., jeweils m. w. N. Vgl. femer A. Lauer, Staat (Fn. 13), S. 38 sowie S. 39ff., jeweils m. w. N. 25 So zu Recht R. Schmitt, Schutz (Fn. 22), S. 114; R. Lange, Glücksspielrecht (Fn. 22), S. 582; A. Dickersbach, Probleme des gewerblichen Spielrechts, WiVerw. 1985, S.23 (31); ders., Der Geschicklichkeitsautomat als Problem des gewerblichen Spielrechts, GewArch 1998, S. 265 (266); U.M. Gassner, Keine Buchmachererlaubnis für juristische Personen?, GewArch 1993, S.230 (232); A. Beiz, Glücksspiel (Fn.9), S. 125. Vgl. nun auch BVerwGE 96, 293 (297); 96, 302 (309); 97,12 (22). Ausführlich bereits B. Wolf, Zur strafrechtlichen Problematik des Glücksspiels, Diss.jur. Hamburg 1973, S.78ff. Vgl. ferner speziell zur Sportwette OLG Hamm, Urteil v. 24.09.1998 - 4 U152/98, SpwRT 1999, S. 114 (115). 26 So T. Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 284 Rdnr. 1. 24

1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Glcksspielverbot

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„In Deutschland dürfen Glücksspiele nur mit behördlicher Erlaubnis öffentlich veranstaltet werden (§§ 284, 286 StGB [a. F.]). Zweck dieser Regelung ist es 1. eine übermäßige Anregung der Nachfrage nach Glücksspielen zu verhindern, 2. durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten, 3. eine Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwekken zu verhindern und 4. einen nicht unerheblichen Teil der Einnahmen aus Glücksspielen (mindestens 25 %) zur Finanzierung gemeinnütziger oder öffentlicher Zwecke heranzuziehen."27 Ganz ähnlich äußerte sich die Bundesregierung im Schindler-Verfahren 28 vor dem Europäischen Gerichtshof. Danach dient das Glücksspielrecht allgemein - dem Schutz des einzelnen vor nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung und vor Manipulationen im Spiel, - der Vermeidung des Abrutschens des Lotterie- und Glücksspielwesens in ein kriminelles Milieu und die organisierte Kriminalität mit ihren schweren Nachteilen für Staat und Gesellschaft (Betrug, Beschaffungskriminalität, „Geldwäsche"), - der Vorbeugung gegen überzogene Lotterie- und Glücksspielangebote und dem Schutz vor ungesunder Anheizung des Spieltriebs, - dem Schutz vor Gefährdungen der Existenzgrundlage weiter Bevölkerungskreise und damit dem Schutz Dritter (z.B. Familienangehöriger) vor Schäden aus Spiel und damit dem Schutz vor Belastung des öffentlichen Haushalts sowie dazu, - Gelder, die aus dem Glücksspiel resultieren, unter gemeinwohlorientierten Gesichtspunkten der Gesellschaft zugute kommen zu lassen (ζ. B. Sport, Kultur, Soziales, Umwelt).29 Nach alledem zielen die §§ 284,287 StGB nicht darauf ab, das Glücksspiel per se zu unterbinden, sondern abstrakte Gefährdungen unter Strafe zu stellen, die dort entstehen, wo unkontrolliert gespielt wird.

b) Zur Qualifikation der Sportwette als Glücksspiel aa) Allgemeine Abgrenzungskriterien Voraussetzung für die Anwendbarkeit der §§ 284 ff. StGB ist die Qualifikation einer Tätigkeit als Glücksspiel. Das Glücksspiel ist eine Unterart des Spiels und wird einerseits abgegrenzt von der Wette und andererseits vom Geschicklichkeits- und Unterhaltungsspiel. 27 28 29

BT-Drs. 13/8587 v.25.09.1997, S.67. EuGH, Urteil v.24.03.1994, Rs. C-275/92, Slg. 1994-1, S. 1039-Schindler. Zit. nach F. Ossenbühl, Rechtsfragen (Fn. 14), S. 193.

2 Voßkuhle/Bumke

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

(1) Abgrenzung Spiel/Wette Spiel und Wette haben gemeinsam, daß Gewinn und Verlust von einem streitigen oder ungewissen Ereignis abhängig gemacht werden. Während der Zweck der straffreien Wette aus subjektiver Sicht aber lediglich auf die Erledigung eines Meinungsstreits gerichtet ist, steht beim Spiel das Unterhaltungs- und Gewinninteresse im Vordergrund.30 (2) Abgrenzung Glücksspiel/Geschicklichkeitsspiel Schwierigkeiten bereitet trotz gängiger Formeln immer noch die Abgrenzung des Glücksspiels vom Geschicklichkeitsspiel.31 Nach einer viel zitierten Entscheidung des Reichsgerichts, die von Rechtsprechung und Literatur in gleicher oder abgewandelter Form immer wieder aufgegriffen wird, ist unter einem Glücksspiel i. S. der §§ 284 ff. StGB ein Spiel zu verstehen, „bei dem die Entscheidung über Gewinn und Verlust nicht, wie bei einem reinen Geschicklichkeitsspiel, von den Fähigkeiten und Kenntnissen sowie vom Grade der Aufmerksamkeit des Durchschnitts der Spieler, sondern allein oder hauptsächlich vom Zufall, d.h. vom Wirken unberechenbarer, dem Einfluß der Beteiligten entzogener Ursachen abhängt"32.

Diese Formulierung hat insofern Kritik hervorgerufen, als sie den Eindruck erweckt, ein Spiel, das nicht vom Zufall abhängt, hänge von der Geschicklichkeit ab. Es gibt aber durchaus Spiele, bei denen weder der Zufall noch die Geschicklichkeit eine notwendige Erfolgsbedingung darstellen.33 So kann etwa beim Kegeln der blind werfende Teilnehmer ebenso gewinnen wie derjenige Spieler, der alle spielentscheidenden Ursachen genau berechnet und diese Berechnung exakt in seinen Wurf überträgt. Nach Dickersbach liegt ein Glücksspiel daher immer nur vor, wenn der Zufall eine notwendige Erfolgsbedingung darstellt.34 Ist darüber hinaus auch die Geschicklichkeit eine notwendige Erfolgsbedingung (sog. gemischte Spiele), kommt es nach ganz einhelliger Ansicht darauf an, ob dem „Zufallselement" ein „deutliches Übergewicht" zukommt.35 Dabei stellt die h. M. 3 6 auf das Durchschnitts30

Vgl. T. Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 284 Rdnr. 4, unter Bezugnahme auf RGSt 6, 172 (175 f.); A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §284 Rdnr. 4. Vgl. auch F. Höpfel, Probleme des Glücksspielstrafrechts, ÖJZ 1978, S.421 ff., 458ff. (421 m.w.N.). 31 So zutreffend A. Dickersbach, Probleme (Fn. 25), S. 32, der in Fn.42 verschiedene Definitionen aus der Rechtsprechung gegenüberstellt. Zum Ganzen vgl. T. Fischer, in: Tröndle/ Fischer, StGB, §284 Rdnrn.3ff.; A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §284 Rdnrn.4ff.; E. v. Bubnojf, in: Leipziger Kommentar, StGB, §284 Rdnrn. 2 ff., sowie F. Höpfel, Probleme (Fn.30), S.421 ff. und 458ff. 32 RGSt 61, 12(15). 33 Zum Zufallselement und zur Wahrscheinlichkeit als Charakteristika der Glücksspiele vgl. anschaulich M. Sura, Veranstaltung (Fn. 2), S. 29-34 m. w. N. 34 So A. Dickersbach, Probleme (Fn.25), S.23 (32-39). 35 BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S.9. Vgl. auch BVerwGE 96, 293 (295). Das Attribut „überwiegend44 wird gelegentlich auch durch „hauptsächlich44 (RGSt 61,12 [15]; BVerwGE 2, 110 [111]) oder „wesentlich" (RGSt 18, 1 [6]) ersetzt.

1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Glücksspielverbot

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können der beteiligten Personen ab mit der nicht unproblematischen Konsequenz, daß dasselbe Spiel je nach Teilnehmerkreis einmal Geschicklichkeitsspiel und einmal Glücksspiel sein kann. In der Literatur 37 wird deshalb teilweise das Durchschnittskönnen aller potentiellen Spielteilnehmer zum Maßstab genommen.

(3) Abgrenzung Glücksspiel/Unterhaltungsspiel Schließlich muß beim Glücksspiel der vereinbarte Gewinn einen nach der Verkehrsanschauung nicht ganz unbedeutenden Vermögenswert haben. Das unterscheidet das Glücksspiel vom bloßen Unterhaltungsspiel (ζ. B. einer Tombola auf Schulfesten). (4) Lotterien und Ausspielungen als besondere Formen des Glücksspiels Lotterien und Ausspielungen i. S. d. § 287 StGB n. F. stellen lediglich besondere Arten des Glücksspiels dar.38 Sie setzen voraus, daß eine Mehrzahl von Personen vertragsgemäß die Möglichkeit hat, nach einem bestimmten Spielplan gegen einen bestimmten Einsatz einen bestimmten Gewinn zu machen, dessen Erzielung, den Mitspielern erkennbar, vom Zufall abhängig ist. Im Unterschied zur Lotterie besteht der Gewinn bei der Ausspielung nicht in Geld, sondern in beweglichen oder unbeweglichen Sachen oder in geldwerten Leistungen39.

bb) Meinungsstand zur Sportwette Wie die Sportwette vor dem Hintergrund der aufgezeigten Kriterien einzuordnen ist, scheint bisher weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur abschließend geklärt. Fest steht, daß die im alltäglichen Sprachgebrauch als „Sportwetten" bezeichneten Tätigkeiten keine Wetten im dargelegten rechtlichen Sinne darstellen, sondern als Spiele anzusehen sind, da die getroffenen Vereinbarungen abgeschlossen werden, um einen Gewinn zu erzielen.40 Mit der Qualifikation als Spiel ist aber noch keine Entscheidung darüber getroffen, ob es sich bei Sportwetten um grundsätzlich verbotene Glücksspiele oder um erlaubnisfreie Geschicklichkeitsspiele handelt. 36

Vgl. A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §284 Rdnr.5 m. w.N. A. Dickersbach, Probleme (Fn. 25), S. 35. 3S Vgl. statt vieler Λ. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §286 Rdnr. 1. 39 Vgl. nurA. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §286 Rdnrn.2ff.; E. v.Bubnoff\ in: Leipziger Kommentar, StGB, § 287 Rdnrn. 2 ff., jeweils m. w. N. Zur Unterscheidung zwischen Lotterien und sonstigen Glücksspielen vgl. auch F. Klenk, Der Lotteriebegriff in straf- und steuerrechtlicher Sicht, GA 1976, S.361 ff. 40 Vgl. nur U. Weber, Sportwette (Fn.22), S.41 f. 37

2*

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette (1) Rechtsprechung (a) Das Bundesverwaltungsgericht geht in seiner Sportwettenentscheidung vom

23.08.1994 ohne nähere Begründung davon aus, daß es sich bei Sportwetten generell um Glücksspiele i. S.d. § 284 Abs. 1 StGB handelt, da der Gewinn vom Zufall abhängt: „Nach seinen mit zulässigen und begründeten Revisionsgründen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen liât niemand die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen', solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Deshalb stellen auch die hier in Rede stehenden Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar [...]."41 In seiner Entscheidung zu den „Oddset-Wetten" vom 28.03.2001 hat das Bundesverwaltungsgericht diese Ansicht bestätigt und näher ausgeführt: „Das Berufungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass niemand die Fähigkeit hat, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit das Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Unter diesen Umständen hängt die Richtigkeit der Vorhersage sowohl aus der Sicht des Spielers als auch objektiv von einer Vielzahl nicht sicher abzuschätzender Einflussfaktoren und damit vom Zufall ab. [...] Auch wenn [...] Kenntnisse und Erfahrungen auf dem Gebiet des Sportwesens die Chance, einzelne Ergebnisse richtig vorherzusagen, verbessern, schließt dies die Zufälligkeit des Erfolges nicht aus. Das Sportgeschehen, soweit es wettkampforientiert ist, gewinnt seinen Reiz für Dritte gerade durch die Ergebnisoffenheit. [...] Das Konzept der Oddset-Wette beruht im Kem auf der Unkalkulierbarkeit der Ergebnisse und kann auch nur dadurch eine Gewinnerwartung des Veranstalters begründen."42 Diese Auffassung teilen im Ergebnis auch viele Obergerichte. 43 Nähere Ausführungen hierzu finden sich jetzt in einem Beschluß des Landgerichts Karlsruhe vom 18.05.2000: „Ein Glücksspiel liegt vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den Fähigkeiten, Kenntnissen und der Aufmerksamkeit der Spieler abhängt, sondern allein oder wesentlich vom Zufall [...]. Unter Zufall in diesem Sinne ist das Wirken unberechenbarer, dem Einfluss der Beteiligten entzogener Ursachen zu verstehen oder aber, wenn der Einwirkungsmöglichkeit der Beteiligten keine ins Gewicht fallende Rolle zukommt [...]. Auch ein Sportbegeisterter, der die Sportereignisse regelmäßig in der Presse oder den Medien verfolgt, hat aber keine ins Gewicht fallende Einwirkungsmöglichkeit bei einer Sportwette. Seine Gewinnchancen mögen zwar besser sein als nach dem reinen Zufallsprinzip. Letztlich hängt aber auch schon der Ausgang eines Fußballspiels von vielen für den Wetter nicht kalkulierbaren Unwägbarkeiten, wie dem aktuellen Gesundheitszustand der Spieler, den konkreten Platzverhältnissen, der Spielmotivation, ab, so dass selbst für einen Profi die Voraussage eines Spielergebnisses unmöglich ist. Das 41

BVerwG E 96, 293 (296). Vgl. auch BVerwGE 2, 110 (113). BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S.9f. 43 Vgl. OLG Köln, Urteil v.21.05.1999-6 U195/97, GRUR 2000, S.533 (534); OLG Köln, Urteil v. 22.10.1999-6 U 53/98, GRUR 2000, S.538 (539). 42

1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Gliicksspielverbot

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gilt um so mehr bei Tennisspielen oder auch Formel-1-Rennen, in denen die Unwägbarkeiten des Sportereignisses noch um ein Vielfaches höher sind. Nach dem derzeitigen Stand der Ermittlungen ergibt sich, dass im konkreten Fall die Sportwette als Glücksspiel im Sinne des § 284 ausgestaltet ist und nicht als Lotterie im Sinne des §287 StGB [...], da kein fester Spielplan vorliegt (wie bei Toto oder Lotto - dann Lotterie), sondern die Höhe des Wetteinsatzes im Belieben des Wetters steht und sich sein Gewinn nur nach Quoten aus seinem Wetteinsatz ergibt [...]. t i U

Ganz ähnlich argumentiert der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in der eingangs zitierten Ausgangsentscheidung: „Nach einhelliger Auffassung in Rspr. und Schrifttum liegt ein Glücksspiel vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Wenn sich das gewerbsmäßige Spielangebot an einen unübersehbaren Kreis von Personen richtet, kann dabei nicht auf einen bestimmten Personenkreis, etwa im Sportgeschehen besonders kenntnisreiche Teilnehmer, sondern nur auf Fähigkeiten und Erfahrungen durchschnittlicher Adressaten abgestellt werden [...]. Abgesehen davon haben fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports zwar Einfluss auf die Gewinnchancen; diese hängen gleichwohl überwiegend, wenn auch nicht ausschließlich, vom Zufall ab. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit das Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Deshalb stellen auch die hier in Rede stehenden Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar [...]. Das G zur Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 17.05.2000 (BGB1.I S.715) hat an dieser Rechtslage nichts geändert. Der durch Art. 1 Nr.2 dieses Gesetzes neugefasste § 17 S. 1 des Rennwett- und LotterieG unterwirft im Inland veranstaltete öffentliche Oddset-Wetten, die nicht Rennwetten i.S.d. Abschnitts 1 des Rennwett· und LotterieG sind, der Besteuerung. Verbot und Genehmigung solcher Wetten werden an dieser Stelle aber nicht geregelt, sondern es wird vorausgesetzt, dass nach anderen Rechtsvorschriften ein Verbot vorhanden, eine Genehmigung möglich und eine für die Genehmigung zuständige Behörde bestimmt sein könnten (§ 17 S.2 des Rennwett- und LotterieG i. d. F. vom 17.05.2000). Der Bundesgesetzgeber geht lediglich davon aus, dass es genehmigte öffentliche Oddset-Wetten geben könnte."45

(b)Die Gegenansicht vertritt z.B. das Amtsgericht Karlsruhe-Durlach in einer ausführlich begründeten Entscheidung vom 13.07.2000. Dort stellt das Gericht fest: „Eine Sportwette ist kein Glücksspiel im Sinn des §284 StGB. [...] der Begriff der ,Sportwette4 hat sich im Laufe des letzten Jahrhunderts überholt. Die noch diesbezüglich geäußerte Rechtsansicht des Reichsgerichts (RG 57, 190) aus dem Jahr 1906 kam unter völlig anderen Voraussetzungen zustande, als sie heute gegeben sind. Zur damaligen Zeit gab es lange nicht die Möglichkeiten der Gewinnung von Hintergrundinformation wie heutzutage. Deshalb neigt das Gericht vielmehr der moderneren Sicht der Strafrechtkommentatoren Schoenke/Schröder und Tröndle/Fischer zu, die im Unterschied zum Glücksspiel das Geschicklichkeitsspiel als ein Spiel definieren, bei dem nicht der Zufall, sondern vielmehr 44 45

LG Karlsruhe, Beschluss v. 18.05.2000-Qs 8/00, Umdruck S.3f. Urteil v. 30.08.2000-22 Β 00.1833, GewArch 2001, S.65 (66).

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette körperliche und geistige Fähigkeiten über Gewinn oder Verlust mit entscheiden (Schönke/ Schröder, § 284 StGB, Anm. 5; Tröndle/Fischer, § 284 StGB, Anm. 5).

Die Besonderheit der Sportwette liegt darin, dass nicht der Wettende selbst am Sportereignis teil hat, er vielmehr über die Leistung und damit über das Eigebnis der Leistung anderer Spieler urteilt, indem er eine Prognose abgibt. Es sind somit nicht eigene spielerische Qualitäten des Wettenden gefragt, sondern seine Urteilsfähigkeit der spielerischen Fähigkeiten Dritter. Diese Beurteilung gibt der Wettende aufgrund von permanent zugänglichen Informationen über bisherige Spielverläufe, Qualitäten der Spieler, Umstände des Spiels, Disposition des Clubs, Situation des Trainers etc. ab. Somit ist entscheidend, ob bei der abzugebenden Prognose über den Ausgang von Sportereignissen allein oder ganz überwiegend das Glück entscheidet oder ob eine Prognose durch eingehendes Studium aller Gegebenheiten sachgerecht abgegeben werden kann. Erst wenn beim Wettenden die entscheidungsrelevante Prognosefähigkeit fehlt, kommt der Glücksspielcharakter der Prognose zum Zug [...]. Hierbei ist auch nicht etwa erforderlich, dass bei der Abwägung, inwieweit die Prognose vom Glück und von Fähigkeiten bestimmt ist, der eine oder andere Anteil überwiegt; es reicht aus, um nicht von einem Glücksspiel auszugehen, dass Kenntnisse und Fähigkeiten mitbestimmend und nicht völlig zu vernachlässigen sind. Es liegt die gleiche Situation vor, wie bei zahlreichen Bankgeschäften, sei es an der Börse (Aktienkauf) und letztlich mehr oder weniger zahlreichen wirtschaftlichen unternehmerischen, in die Zukunft gerichteten Entscheidungen, die allesamt nicht als Glücksspiel qualifiziert werden (vergi, das Urteil des BGH vom 7.12.1979, HFR 1980 S.255, zum Verkauf von Doppeloptionen auf Warenterminkontrakte [...]). Zwar gilt für viele Zeitgenossen die Börse als ein .Glücksspiel4 im weiteren Sinne. Indessen käme niemand auf die Idee, solche hochspekulativen Geschäfte - ebenso wie neuerdings den als ,Zocker-Markt 4 verschrieenen hochvolatilen ,Neuen Markt4 an der Frankfurter Börse - rechtlich als .Glücksspiel4 anzusehen: Auch wenn bei fallenden Kursen mitunter der ganze Einsatz .verspielt4 sein kann, kommt es doch letztlich auf das Hintergrund- oder .Insider4-Wissen - vermittelt durch einschlägige Börsenzeitungen oder TV-Sendungen - an, mithin auf geistige Fähigkeiten. Diese Grundsätze gelten in gleicher Weise für Sportwetten: Ein Wettender, der die Akteure sportlicher Wettkämpfe, sei es im Bereich des Fußballs, des Tennis oder jeder anderen beliebigen Sportart, über einen längeren Zeitraum beobachtet und analysiert, kann durchaus relativ zutreffende Prognosen über den Ausgang eines Wettkampfes treffen. Die Bestätigung seiner Prognose macht für einen solchen Spieler gerade den Reiz der Sportwette aus. Der Großteil derjenigen, die regelmäßig Interesse an Sportwetten haben, werden daher Spieler sein, die sportinteressiert sind und sich aufgrund ihrer intellektuellen Fähigkeiten zutrauen, treffsichere Voraussagen zu machen. Dabei werden sie sich in einschlägigen Sportgazetten und Sportsendungen in Radio und Femsehen informiert haben. Da es nach der hiesigen Auffassung nicht darauf ankommt, ob der Ausgang einer Wette »wesentlich vom Zufall abhängt4, sondern darauf, ob .geistige Fähigkeiten über Gewinn oder Verlust mit entscheiden4, ist die Sportwette nach modemer Auffassung nicht mehr als Glücksspiel, sondern eher als Geschicklichkeitsspiel anzusehen.4446 46 AG Karlsruhe-Durlach, Urteil v. 13.07.2000- 1 Ds 26 Js 31893/98, GewArch 2001, S. 134 f.

1. Ausgangspunkt: Das strafrechtliche Glcksspielverbot

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Des weiteren wird man auch den EuGH dahingehend interpretieren können, daß er die Sportwette nicht ohne weiteres als Glücksspiel ansieht, wenn er feststellt: „Im vorliegenden Fall hingegen bieten Wetten über Sportkämpfe wie reine Glücksspiele, mit denen sie im übrigen nicht gleichgestellt werden können, als Gegenleistung für einen Einsatz eine Chance auf einen Geldgewinn."47

Gleichwohl spricht sich der EuGH im Hinblick auf die Gefahren, die von der Veranstaltung von Sportwetten ausgehen können, aber dafür aus, Sportwetten entsprechend Lotterien zu behandeln.48 Indes hängt die Qualifikation als Glücksspiel nicht von dem Gefahrenpotential des Spiels ab, wie etwa das bekannte Phänomen der Spielsucht in bezug auf sog. Unterhaltungsspiele in Form von Geldspielautomaten zeigt49, die ihrerseits nicht nach §§ 284 ff. StGB strafbar sind. Aus rechtsvergleichender Sicht aufschlußreich erscheint schließlich noch die Judikatur in der Republik Österreich, da man dort von derselben Definition des Glücksspiels ausgeht50 wie in der Bundesrepublik Deutschland. Die österreichische Rechtsprechung sieht ebenfalls die Sportwette als Geschicklichkeitsspiel an.51

(2) Literatur In der Literatur wird die Frage - soweit ersichtlich - kaum erörtert. Die wohl h. A. sieht zumindest in der Totalisator-Pferderennwette ein Glücksspiel52, und zwar eine Lotterie, da dort regelmäßig einer Mehrheit von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen Geldeinsatz ein ausschließlich oder doch wesentlich vom Zufall abhängiges Recht auf Geldgewinn zu erwerben. 53 47

EuGH, Urteil v.21.10.1999, Rs.C67/98, EuZW 2000, S. 151 (152), Ziff. 18-Zenatti. EuGH, Urteil v.21.10.1999, Rs.C67/98, EuZW 2000, S. 151 (152), Ziff. 18-Zenatti. 49 Vgl. dazu etwa F. Schilling, Machen Spielgeräte süchtig?, 1995. Vgl. auch C. Schmid , Glücksspiel. Über Vergnügen und „Sucht" von Spielern, 1994. 50 § 1 des Glücksspielgesetzes (GSpG) (BGB1.11998, S.620) lautet: „Glücksspiele im Sinne dieses Bundesgesetzes sind Spiele, bei denen Gewinn und Verlust ausschließlich oder vorwiegend vom Zufall abhängen." 51 Vgl. OGH, Urteil v. 26.11.1996- 10 Ob 504/59, und W. Schwartz/F. Wohlfahrt, Rechtsfragen der Sportwette, ÖJZ 1998, S.601 (604). 52 Vgl. T. Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, §284 Rdnr. 7. 53 Vgl. U. Weber, Sportwette (Fn.22), S.41 f.; R. Thalmair, Deutsche Buchmacher: Wettgeschäft ohne Grenzen?, GewArch 1995, S.274f.; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S. 404; E. v.Bubnoff\ in: Leipziger Kommentar, StGB, §287 Rdnr. 4; A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB, §286 Rdnr. 19. Gegen eine allgemeine Qualifikation von Sportwetten mit flexiblen Quoten als Lotterien aber zu Recht der BGH, Urteil vom 19.06.1996 - H R 29/95 : „Es widerspricht deshalb dem Wesen einer Lotterie oder Ausspielung, wenn die Höhe des Einsatzes je Spiel im Belieben des Spielers steht, dieser auf eine Mehrzahl von Chancen unterschiedlichen Risikos setzen kann und sein etwaiger Spielerfolg sich in einem je nach der Art des gewählten Risikos unterschiedlichen Vielfachen seines Einsatzes ausdrückt." 48

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

cc) Stellungnahme Ob Sportwetten den Charakter eines Glücksspiels im Sinne der §284 ff. StGB aufweisen, hängt maßgeblich davon ab, ob die Gewinnzuweisung überwiegend auf Zufall basiert oder überwiegend auf den durchschnittlichen Kenntnissen und Fähigkeiten derjenigen Personen, denen die Möglichkeit offensteht, am Spiel teilzunehmen. Das ist eine juristische Wertungsfrage, die - entgegen dem Bundesverwaltungsgericht - nicht pauschal beantwortet werden kann, sondern die jeweils eine genaue und differenzierte Analyse der Spielstrukturen voraussetzt. Mit A. Dickersbach54 ist der Glücksspielcharakter zu verneinen, wenn nach der Struktur des Spiels „der Gewinn auf Grund der notwendigen Erfolgswirksamkeit der Geschicklichkeit wahrscheinlicher ist als der Gewinn aufgrund der notwendigen Erfolgswirksamkeit des Zufalls". Dementsprechend wird eine Trefferquote bei einem Durchschnittsspieler von über 50% verlangt, um ein Geschicklichkeitsspiel bejahen zu können.55 Welche Unterschiede hier je nach Wetttyp bestehen können, zeigt sich am Beispiel der Fußball wette56: Gegenstand der herkömmlichen Fußball-Elferwette ist die Voraussage des Ausgangs von elf Fußballspielen, wie sie sich aus den festgelegten Spielplänen ergeben. Der Spielteilnehmer muß hier bei allen elf angebotenen Spiele zwischen dem Sieg des erstgenannten Vereins, dem unentschiedenen Ergebnis und dem Sieg des zweitgenannten Vereins wählen. Die Höhe des Einsatzes steht fest und kann nicht variiert werden. Die Höhe eines eventuellen Gewinns ergibt sich aus der Gesamtsumme der Einnahmen und hängt damit von den nicht prognostizierbaren Wettergebnissen der übrigen Mitglieder ab. Die Oddset-Wette ist demgegenüber durch feste, vom Buchmacher jeweils von vornherein festgelegte Gewinnquoten gekennzeichnet. Dabei ist die Höhe des Einsatzes variabel und kann vom Spieler je nach den eingeschätzten Erfolgsaussichten selbst bestimmt werden. Für den Wetter besteht die Möglichkeit, diejenigen Begegnungen auszuwählen, bei denen er den Ausgang des Sportereignisses für relativ sicher hält, oder aber diejenigen Spiele, bei denen er über besondere Sachkenntnis und Informationen verfügt. Dementsprechend spielen bei der Oddset-Wette die Kenntnisse und Fähigkeiten des jeweiligen Wetters eine wesentlich größere Rolle als bei dem herkömmlichen Toto-System. Ein relevanter Unterschied zwischen einer einfachen Oddset-Wette und Warentermingeschäften an der Börse, die nach einhelliger und zutreffender Auffassung kein Glücksspiel darstellen, ist insofern nicht auszumachen. 54

A. Dickersbach, Geschicklichkeitsautomat (Fn.25), S.268. Vgl. B. Fuchs, Sitzung des Bund-Länder-Ausschusses „Gewerberecht", GewArch 1998, S.60 (62); A. Dickersbach, Geschicklichkeitsautomat (Fn.25), S.268. Zu den unterschiedlichen rechnerischen Verfahren vgl. A. Beiz, Glücksspiel (Fn. 22), S. 18-20; F. Schilling, Zur Abgrenzung von Zufall und Geschicklichkeit bei „anderen Spielen" mit Gewinnmöglichkeit (§ 33 d GewO), GewArch 1995, S. 318 ff., und H.J. Benischke, Die Zulassung industriell hergestellter Geschicklichkeitsspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit, ZG 1997, S. 369 (374-377 m. w.N.). 56 Vgl. auch G. Dannecker, Gutachterliche Stellungnahme zum Vorliegen eines verbotenen Glücksspiels bei Oddset-Wetten, Manuskript, Juli 2000, S. 12 f. 55

2. Genehmigungsfähigkeit von Sportwetten durch private Unternehmer

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Diese Einschätzung teilt auch die bayerische Staatsregierung, wie sich aus dem amtlichen Bericht der bayerischen Kabinettssitzung vom 19.01.1999 anläßlich der Einführung der Oddset-Wetten in Bayern ergibt. Dort heißt es: „Für ,Oddset-Wetten* besteht auch in Deutschland ein wachsendes Bedürfnis, da eine zunehmende Zahl spielinteressierter Bürger an einer Wettform interessiert ist, bei der der Gewinn nicht vom Zufall abhängt, sondern bei dem fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports die Gewinnchance verbessern [...]."

Nach alledem wird man davon ausgehen können, daß zwar einige, aber längst nicht alle Sportwetten ein Glücksspiel i.S.d. §284 Abs. 1 StGB darstellen. Jedenfalls die einfache Oddset-Wette läßt sich kaum als Glücksspiel einstufen.

2. Genehmigungsfähigkeit der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer Die Strafbarkeit nach § 284 ff. StGB entfällt, wenn derjenige, der ein Glücksspiel veranstaltet, hält oder Einrichtungen hierzu bereitstellt, über eine entsprechende „behördliche Erlaubnis'4 verfügt. Ob eine solche Erlaubnis erteilt werden kann, richtet sich nach den einschlägigen Glücksspielgesetzen. Im weiteren ist also zunächst zu untersuchen, ob die Veranstaltung von Sportwetten durch private Betreiber genehmigungsfähig ist.

a) Bundesrecht aa) Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) Spezielle Regelungen für einen kleinen Ausschnitt der Sportwette in der Bundesrepublik Deutschlandfinden sich zunächst im Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) vom 08.04.192257 und den dazu ergangenen Ausführungsbestimmungen (AB RWG) vom 16.06.192258. Sowohl das RWG als auch die Ausführungsbestimmungen gelten heute nach ganz h. M. als Bundesrecht weiter59; letzteren kommt insofern aber lediglich der Rang einer Rechtsverordnung zu. 60 Nach dem RWG bedürfen neben Vereinen, „die das Unternehmen eines Totalisators aus Anlaß öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfun57 RGBl. I S. 335, 393, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 17.05.2000 (BGB1.I S.715). 58 ZB1. 1922, S. 351, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 17.05.2000 (BGBl.I S.715). 59 Ausführlich BVerwGE 97, 12 ff. 60 BVerwGE 97, 12 (20f.).

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

gen für Pferde" betreiben wollen (§ 1 Abs. 1 RWG), Buchmacher, die „gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln" wollen (§ 2 Abs. 1 RWG), einer Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Buchmachererlaubnis sind in den AB RWG näher geregelt. In § 3 AB RWG ist u. a. vorgesehen, daß der Buchmacher den Nachweis der persönlichen Zuverlässigkeit erbringen muß61 und für seine Person und die Buchmachergehilfen eine Kaution zu hinterlegen hat62. Liegen diese Voraussetzungen vor, ist die Erlaubnis zu erteilen. § 2 Abs. 1 RWG stellt insoweit ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dar.63

bb) Gewerberecht (§§ 33 cff. GewO) Gewerberechtliche Vorschriften über die Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten bestehen nicht. Die Gewerbeordnung (GewO)64 regelt in §§ 33 c bis 33 i drei verschiedene Spielformen. 65 Es handelt sich um: - Unterhaltungsspiele ohne Gewinnmöglichkeit (ζ. B. Flipperautomaten, Billard, Videospiele) (§ 33 i Abs. 1 S. 1, 3. Var. GewO ), - Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit, die mit einer den Spielausgang beeinflussenden technischen Vorrichtung ausgestattet sind (sog. „Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit")66 (§§ 33 c, 33 e, 33 f, 33 g, Nr. 2, 33 i GewO) sowie - sog. andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (33 d, 33 e, 33 f, 33 g GewO) 67 . Sowohl das Aufstellen von Spielgeräten als auch das Veranstalten von anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeit bedarf grundsätzlich der Erlaubnis. Geht man davon aus, daß die Veranstaltung von Sportwetten ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB darstellt, ergibt sich die Nichtanwendbarkeit der Gewerbeord61

§3 Abs. 1 AB RWG. §3 Abs. 1 bis 4 AB RWG. «Deutlich VG Saarlouis, Urteil v. 17.01.2000- 1 Κ 78/99, Umdruck S. 7. Vgl. auch BVerwGE 97, 12(19). 64 Die GewO gilt heute in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.02.1999 (BGBl. I S. 202), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Öffnung der Sozial- und Steuerverwaltung für den Euro v. 24.03.1999 (BGBl. I S. 385). 65 Vgl. W Höfling, Gewerbliches Spielrecht und Lotterierecht, GewArch 1987, S.222. 66 Zum Begriff siehe H. Kummer, Zum Recht der Geldspielautomaten in Europa, GewArch 1975, S. 217 (220). 67 Zur Änderung des gewerblichen Spielrechts durch das Gesetz zur Änderung der GewO und der SpielVO v. 20.12.1993 (BGBl. IS. 2254) vgl. J. Peter, Zur Änderung des gewerblichen Spielrechts, GewArch 1994, S. 187 ff. Die historische Entwicklung des gewerblichen Spielrechts ist skizziert bei H. Kummer, Zur Entwicklung des gewerblichen Spielrechts, GewArch 1988, S. 264ff. 62

2. Genehmigungsfähigkeit von Sportwetten durch private Unternehmer

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nung bereits aus §§ 33 h Nr. 2 und 3 GewO. Danachfinden die §§ 33 c bis 33 g GewO keine Anwendung auf die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen (Nr. 2) sowie Veranstaltungen anderer Spiele im Sinne des § 33 d Abs. 1 S. 1 GewO, die Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB sind. Sieht man mit der hier vertretenen Ansicht dagegen in der Veranstaltung bestimmter Sportwetten kein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB, wäre grundsätzlich eine Genehmigungspflicht nach § 33 d Abs. 1 GewO in Betracht zu ziehen. Dann müßte es sich bei der Sportwette aber um die gewerbsmäßige Veranstaltung eines sog. anderen Spiels handeln. Andere Spiele unterscheiden sich von echten Glücksspielen dadurch, daß sich die Gewinn- und vor allem die Verlustmöglichkeiten in engen Grenzen halten.68 Um dies sicher zu stellen, hängt die Erteilung der Veranstaltererlaubnis nicht nur von der Zuverlässigkeit des Antragstellers ab (§§ 33 c Abs. 2, 33 d Abs. 3, 33 i Abs. 2 Nr. 1 GewO), sondern dieser muß zusätzlich für das betreffende Spiel im Besitz einer vom Bundeskriminalamt (BKA) erteilten Unbedenklichkeitsbescheinigung sein (§§ 33 d Abs. 2, 33 e GewO). Der Durchführung dieser Regelungen dienen die aufgrund von §§ 33 f. GewO erlassenen Rechtsverordnungen des Bundesministeriums für Wirtschaft: die Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (SpielV)69 sowie die Verordnung zur Erteilung der Unbedenklichkeitsbescheinigung70. Bei der Sportwette bestehen je nach vereinbartem Wetteinsatz dagegen durchaus beträchtliche Verlustchancen. Sie können daher nicht als andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit qualifiziert werden. Eine Genehmigungspflicht der Veranstaltung von Sportwetten nach gewerberechtlichen Regelungen besteht folglich nicht.

b) Landesrecht Die landesrechtlichen Regelungen der Sportwette differieren stark.

aa) Genehmigungsvorbehalt für Private (Brandenburg, Bremen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein) Nach einigen landesgesetzlichen Regelungen ist die private Veranstaltung von Sportwetten zwar nicht verboten, sie unterliegt aber einem Genehmigungsvorbehalt. 68

Vgl. Tettinger/Wank, GewO, § 33 d Rdnr. 3; K. Schaeffer, Erlaubnisfähige andere Spiele im Sinne des § 33 d Abs. 1 GewO und Glücksspiele im Sinne des §284 StGB, GewArch 1980, S. 112 (116f.). 69 Bek. v. 11.12.1985 (BGBl.I S.2245), ÄndG v. 19.04.1993 (BGB1.I S.460) u.20.12.1993 (BGBl. IS. 2254). 70 Bek. v. 05.09.1980 (BGB1.I S. 1674).

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

§ 1 RhPfSportWettG lautet71: „(1) In Rheinland-Pfalz können Wetten für öffentliche Sportwettspiele und für öffentliche Sportrennen durch das Land oder durch Wettunternehmen, die der Minister der Finanzen im Einvernehmen mit dem Minister des Inneren zugelassen hat, veranstaltet werden. (2) Die Zulassung von Wettunternehmen kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt und jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. (3) [...]."

§ 1 Schl.-H. Gesetz über Sportwetten72 lautet: „(1) In Schleswig-Holstein können Wettuntemehmen für sportliche Wettkämpfe durch das Ministerium für Wirtschaft und Technologie und Verkehr im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen und Energie zugelassen werden. (2) Die Erlaubnis kann auf einzelne Sportzweige beschränkt und jederzeit widerrufen werden."

Ausführlichere Kriterien für die Genehmigungserteilung sieht das Bremer Gesetz über Wetten und Lotterien73 vor. In § 1 heißt es zunächst: „(1) Für das Land Bremen können Wetten zugelassen werden. (2) Aus welchen Anlässen die Zulassungen erteilt werden können, bestimmt der Senat durch Rechtsverordnung."

§ 2 lautet: „(1) Träger des Wettunternehmens (Veranstalter) muß eine juristische Person des öffentlichen oder privaten Rechts sein. (2) Die Zulassung darf nur erteilt werden, wenn 1. für die Erteilung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht; 2. der Ertrag gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken zugute kommt; 3. zu erwarten ist, daß der Ertrag, die Gewinne und die Unkosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen; 4. der Veranstalter Gewähr für eine ordnungsgemäße Geschäftsführung bietet. 71

Landesgesetz über Sportwetten (Sportwettengesetz) vom 11.08.1949 (GVB1. S.337), zuletzt geändert durch Viertes Landesgesetz zur Änderung des Sportwettengesetzes vom 03.12.1974 (GVB1. S.586). 72 Gesetz über Sportwetten vom 02.11.1948 (GVOB1. S.207) i.d.F.d.B. vom 31.12.1971 (Anlage zum Gesetz vom 05.04.1971, GVOB1. S. 182), zuletzt geändert durch LVO vom 24.10.1996 (GVOB1. S.652). 73 Gesetz über Wetten und Lotterien i.d.F.d.B. vom 30.04.1974 (GBl. S.229), zuletzt geändert durch G. v. 23.11.1999 (GBl. S. 273).

2. Genehmigungsfähigkeit von Sportwetten durch private Unternehmer

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(3) Die Zulassung wird für die Dauer eines Jahres erteilt; sie kann von Bedingungen und Stellung einer Sicherheit abhängig gemacht sowie jederzeit beschränkt oder widerrufen werden." Allerdings beschränkt die Verordnung über die Zulassung von Wetten im Lande Bremen vom 11.01.2000 73a die Zulassung für Sportwetten mit festen Gewinnquoten auf einen Veranstalter. Weitergehend ist jetzt in § 8 a brandenburgisches Lotterieund Sportwettengesetz 73b folgende Regelung vorgesehen: „(1) Das Ministerium des Innern kann im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen Wettunternehmen für Sportwetten durch Erteilung einer Konzession zulassen. [...] Die Konzession wird auf Zeit erteilt; der vorzeitige Widerruf kann vorbehalten werden. (2) Die Konzession darf nur erteilt werden, wenn das Wettunternehmen Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung bietet. Sie kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die sich beziehen auf 1. die Gestaltung des Wettunternehmens und seine Überwachung, 2. die Durchführung des Wettbetriebs, 3. die Geschäftsbeziehungen zwischen Wettuntemehmen und Wettannahmestellen, 4. die Verteilung der Wetteinsätze auf Gewinnausschüttung (Absatz 3) und auf Abführung an das Land sowie die Destinatäre. (3) [...]. (4) [...]. (5) Sportwetten für Wettuntemehmen dürfen nur durch Wettannahmestellen mit Sitz im Land Brandenburg gewerbsmäßig vermittelt werden. Wettannahmestellen dürfen auf Sportplätzen nicht errichtet werden. (6) [...]." Mit § 1 RhPfSportWettG hat sich das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 23.08.1994 näher auseinandergesetzt. 74 Danach handelt es sich bei § 1 RhPfSportWettG um ein sog. repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt: „In diesem Verständnis besagt die Zulassung nicht nur, daß dem Wettuntemehmen keine gesetzlichen Hindemisse entgegenstehen. Sie ist keine bloße formelle Voraussetzung für die rechtmäßige Ausübung einer an sich nicht verbotenen Betätigung, sondern enthält die Aufhebung eines repressiven Verbots und ist damit materielle Voraussetzung für die rechtmäßige Betätigung als Wettuntemehmen."75 73 a

Verordnung über die Zulassung von Wetten im Lande Bremen vom 11.01.2000 (GBl. S.7). Gesetz über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Lotterie- und Sportwettengesetz - LottGBbg) vom 13.07.1994, geändert durch G. v. 28.06.2000 (GVB1. IS. 90). 74 BVerwGE 96, 293 ff. 75 BVerwGE 96, 293 (298). 73 b

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

Der Veranstalter hat nach dieser Auffassung keinen Rechtsanspruch auf die begehrte Zulassung. Es besteht aber ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Trotz des mit dem repressiven Verbot verfolgten Schutzes öffentlicher Belange ist dabei nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch der grundrechtliche Schutz der Sportwettunternehmer aus Art. 12 Abs. 1 G G 7 6 zu berücksichtigen. 77 Die Erteilung einer Konzession stelle keine „Wohltat" dar, die die grundrechtliche Freiheitssphäre nicht berühre, sondern erfolge im grundrechtsrelevanten Interesse der Betroffenen 78: „Diese besondere Bedeutung öffentlicher Belange führt aber nicht dazu, daß die Interessen der Bewerber um die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten, die nach den vorstehenden Ausführungen grundrechtsrelevant sind, von vornherein unberücksichtigt bleiben dürfen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes dienende Verbot zugunsten einer Konzessionierung zurücktreten soll."79 Allerdings geht das Gericht davon aus, daß dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr bei der Ermessensentscheidung „in aller Regel der Vorrang eingeräumt" wird: „Da die Regelung des rheinland-pfälzischen Sportwettgesetzes der Eindämmung des Glücksspiels dient, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, bei der Entscheidung über die Befreiung von dem Verbot der Sportwetten vor allem auf das , vorhandene Angebot4 an derartigen Veranstaltungen zu verweisen. Denn die Gefahr der Ausbeutung der Spielleidenschaft des Publikums ist um so größer, je mehr Anbieter von Glücksspielen zugelassen sind. [...] Insbesondere war es nicht erforderlich, die besonderen Merkmale der vom Kläger vorgesehenen Sportwetten gegenüber den bereits zugelassenen Wetten herauszustellen. Soll der Spieltrieb »eingedämmt4 werden, müssen ihm keine neuen Betätigungsfelder eröffnet werden.4480 Auch nach Auffassung von Teilen des Schrifttums bedingt die Schutzintention des Glücksspielrechts generell einen weiten Ermessensspielraum. 81 Dem wird man in dieser pauschalen Form jedoch kaum zustimmen können. Schon die Qualifikation der einschlägigen Regelungen als repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt erscheint angesichts der vom Bundesverwaltungsgericht im 76

Vgl. dazu unten II. 1. Vgl. BVerwGE 96, 293 (299); 96, 302 (312); BVerwG, Urteil v. 29.06.2000 - 1 C 26.99, DVB1. 2000, S. 1625 (1626). 78 Die schematische Gegenüberstellung zwischen präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und repressivem Verbot mit Befreiungsvorbehalt besitzt insofern nur sehr begrenzte Aussagekraft, vgl. die Kritik bei/4. Gromitsaris, Die Unterscheidung zwischen präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und repressivem Verbot mit Befreiungsvorbehalt, DÖV 1997, S.401 ff.; A. Voßkuhle, Das Kompensationsprinzip, 1999, S.347-350m.w.N. Speziell zum Glücksspielrecht vgl. A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.413f.; B. Pieroth/R. Störmer, Maßstäbe (Fn. 13), S. 181. 79 BVerwGE 96, 293 (299 f.). 80 BVerwGE 96, 293 (300). Vgl. auch BayVGH, Urteil v. 11.12.1990-21 Β 90.00884, GewArch 1991, S. 102. 81 Vgl. zuletzt ausführlich P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S. 49-58. 77

2. Genehmigungsfähigkeit von Sportwetten durch private Unternehmer

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Zusammenhang mit der rechtlichen Beurteilung des Rennwett- und Lotteriegesetzes selbst vorgenommenen Charakterisierung des ,,Betrieb[s] eines Buchmachers" als „wirtschaftliche Tätigkeit"82 fragwürdig. Da der Glücksspielcharakter bei Oddset-Sportwetten längst nicht so klar hervortritt, wie etwa beim Betrieb einer Spielbank oder auch einer Lotterie, wäre ein präventives Verbot mit Befreiungsvorbehalt letztlich angemessener. Jedenfalls ist der grundrechtliche Schutz des Buchmacherwesens bei der Ermessensentscheidung hinreichend zu berücksichtigen. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß ζ. B. regelmäßig ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferderennwetten nach § 2 RWG besteht, wenn die in § 3 AB RWG vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind.83 Neuerdings hat darüber hinaus das OVG Lüneburg im Zusammenhang mit der Zulassung von Lotterien, deren Veranstaltung ebenfalls aufgrund der landesrechtlichen Regelungen nach ganz h. M. einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterliegt84, darauf hingewiesen, daß angesichts des Freiheitsschutzes durch Art. 12 Abs. 1 GG der Behörde ein „Restermessen [...] nur limitiert zuzubilligen" sei. Dementsprechend war im zu entscheidenden Fall die Genehmigung zur Veranstaltung einer Umweltlotterie zu erteilen.85 Festzuhalten ist nach alledem, daß zumindest sehr gewichtige, nachvollziehbare Gründe vorliegen müssen, um die Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten nach § 1 Schl.-H. Gesetz über Sport wetten oder § 1 RhPfSportWettG zu versagen.86

bb) Öffentliches Monopol des Staates für die Veranstaltung von Sportwetten (Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Thüringen) In den meisten Ländern hat der Gesetzgeber ein öffentliches Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten errichtet. Nach den einschlägigen Sportwettengesetzen sind ausschließlich das Land87 oder eine juristische Person, deren Anteile überwie82

BVerwGE 97, 12(15). Ausführlicher noch unten II. l.c)bb)(3). Vgl. Fn.63. 84 Vgl. BayVGH, Urteil v. 11.02.1983-5 Β 81 Α. 2400, BayVBl. 1983, S.467 (468); OVG Lüneburg, Urteil v. 09.06.1999- 11 L5445/98, GewArch 2000, S. 116. Aus der Lit. F.J. Schöne, Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 59 ff. EWG-Vertrag und das deutsche Lotterierecht im Spannungsverhältnis, RiW 1990, S.550 (551); H. Bargmann-Huber, Konsequenzen (Fn. 13), S. 165; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.402, 411 f.; P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.45-49. A.A. F. Ossenbühl, Rechtsfragen (Fn. 14), S.202f. 85 OVG Lüneburg, Urteil v.09.06.1999- 11 L5445/98, GewArch 2000, S. 116 (118). Offen gelassen in BVerwG, Urteil v.29.06.2000- 1 C26.99, DVB1.2000, S. 1625 (1627). Krit.7. Ennuschat, Anmerkung (Fn. 14), S. 1629 f. 86 Näheres zu den Ermessensdirektiven unten III. 4. 87 Vgl. Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen vom 03.11.1998 (GVB1.1 S.406): 83

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

gend88 oder ganz89 dem Land gehören, befugt, Sportwetten zu veranstalten. Für private Unternehmen besteht insofern ein absolutes Verbot der Veranstaltung von S port wetten.

§ 1 Abs. 1 lautet: „Das Land Hessen ist allein befugt, innerhalb seines Staatsgebietes Sportwetten zu veranstalten. Sportwetten sind Wettbewerbe mit Voraussagen zum Ausgang sportlicher Ereignisse. Satz 1 gilt nicht für Wetten aus Anlaß von öffentlichen Pferderennen und anderen öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, soweit sie durch einen hierfür zugelassenen Renn- oder Pferdezuchtverein durchgeführt oder durch Buchmacher abgeschlossen oder vermittelt werden." Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz vom 03.02.2000 (GVB1. S. 15): § 1 lautet: „Zur Veranstaltung von Zahlenlotterien und Sportwetten ist ausschließlich das Land befugt." 88 Vgl. Niedersächsisches Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) vom 21.06.1997 (GVB1. S.289): § 3 lautet: „(1) Das gewerbsmäßige Veranstalten öffentlicher Wetten über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) oder den Ausgang sportlicher Wettkämpfe (Sportwetten), Lotterien oder Ausspielungen kann von der zuständigen Behörde durch Erteilung einer Konzession zugelassen werden. (2) Eine Konzession darf nur einer Gesellschaft (Wettuntemehmen) erteilt werden, an der das Land unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist und deren andere Beteiligte entweder juristische Personen des öffentlichen Rechts oder Zusammenschlüsse oder Gesellschaften solcher Personen sind oder die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftssteuergesetzes 1996 erfüllen." Sportwettengesetz NRW vom 03.05.1955 (GS NRW S.672/SGV NRW 7126), zuletzt geändert durch G. vom 14.12.1999 (GV NRW S.687): § 1 Abs. 1 lautet: „Die Landesregierung kann Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe zulassen. Träger des Wettunternehmens kann nur eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des privaten Rechts sein, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören." Gesetz über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland vom 08.06.1951 (Amtsbl. S. 804), zuletzt geändert durch G. Nr. 1447 v. 23.01.2000 (Amtsbl. S.582): § 1 lautet: „Dieses Gesetz gilt für alle Sportwetten mit Ausnahme der aus Anlaß öffentlicher Pferderennen zugelassenen Wetten. Als Sportwetten im Sinne dieses Gesetzes gelten auch die Wetten über die Ziehung von Zahlen ,Lotto am Mittwoch4 und ,Lotto am Samstag4. Gleiches gilt für die Zusatzlotterien ,Super 64 und ,Spiel 774, soweit sie in Verbindung mit den vorgenannten Sportwetten veranstaltet werden. Das Alleinrecht zur Veranstaltung bleibt dem Staat vorbehalten.44 §2 Abs. 1 lautet: „Im Saarland wird unter Mehrheitsbeteiligung des Staates ein öffentliches Wettunternehmen errichtet. Der Betrieb des Wettunternehmens wird der Saarland-Sport-Toto-GmbH übertragen, der als zweiter Gesellschafter der Landessportverband für das Saarland angehört.44 89 Vgl. Gesetz über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt (Lotto-TotoG) vom 16.08.1991 (GVB1. S.266), zuletzt geändert durch ÄndG vom 28.04.1998 (GVB1. S.238): § 1 lautet:

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cc) Ermächtigung des Staates zur Veranstaltung von Sportwetten (Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen) In Baden-Württemberg90, Mecklenburg-Vorpommern 91 und in den Freistaaten Bayern92 und Sachsen93 werden die Länder durch den Landesgesetzgeber ausdrücken Sachsen-Anhalt können Unternehmen zur Entgegennahme von Wetten über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche Wettkämpfe durch die Landesregierung zugelassen werden.4' §2 Abs. 1 lautet: „Träger einer Konzession darf nur ein Unternehmen sein, dessen sämtliche Anteile dem Land gehören.44 90 Vgl. Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in BadenWürttemberg vom 21.06.1999 (GBl. S.253): § 1 lautet: „(1) Das Land Baden-Württemberg kann eine Oddset-Wette veranstalten. (2) Die Entscheidung über die Veranstaltung der Oddset-Wette sowie über deren Durchführung obliegt dem Finanzministerium. Das Finanzministerium kann die Staatliche Toto-Lotto GmbH, Stuttgart, mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragen. Die beauftragte Staatliche Toto-Lotto GmbH, Stuttgart, unterliegt bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben den Weisungen des Finanzministeriums. (3) [...] (4) [...]." 91 Vgl. Gesetz zur Umwandlung von Lotto und Toto in eine Staatslotterie vom 10.04.1991 (GVOB1. S. 146): § 1 lautet: „(1) Das Land Mecklenburg-Vorpommern bildet unter dem Namen ,Staatslotterien Lotto und Toto4 ein nicht rechtsfähiges Sondervermögen. (2) Das Sondervermögen kann im Rechtsverkehr unter seinen Namen handeln, klagen und verklagt werden.44 §2 lautet: „(1) Das Sondervermögen dient dem Zweck, Lotto, Toto und andere Lotterien als Staatslotterien durchzuführen. (2) Das Sondervermögen kann mit entsprechenden Einrichtungen anderer Bundesländer die gemeinsame Durchführung der Staatslotterien vereinbaren.44 92 Vgl. Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29.04.1999 (GVB1. S.226): Art. 1 lautet: „(l)Dieses Gesetz gilt für die Veranstaltung von Glücksspielen durch den Freistaat Bayern. (2) Dieses Gesetz gilt nicht für 1. Wetten, die anläßlich öffentlicher Pferderennwetten oder anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Pferdezucht- oder Pferdesportverein oder durch einen zugelassenen Buchmacher durchgeführt oder vermittelt werden, 2. den Betrieb der Spielbanken und die dort zugelassenen Spiele, 3. die von der Süddeutschen Klassenlotterie veranstalteten Lotterien.44 Art. 2 lautet: „(1) Der Freistaat Bayern veranstaltet Glücksspiele. Glücksspiele in diesem Sinn sind 3 Voßkuhle/Bumke

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

lieh ermächtigt, selbst (bestimmte) Sportwetten zu veranstalten. Aus diesen Regelungen läßt sich aber nicht im Umkehrschluß auf ein eigenständiges landesrechtliches Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmen schließen.94 Das hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof für das Bayerische Staatslotteriegesetz vom 29.04.1999 überzeugend ausgeführt: „Die Analyse des StaatslotterieG anhand dieser Maßstäbe ergibt, dass ein eigenständiges Verbot der Veranstaltung der strittigen Sportwetten durch Privatpersonen nicht geregelt wurde. Für diese Auffassung sprechen der Name des G und die Definition des Anwendungsbereichs in Art. 1 Abs. 1; danach gilt das G (nur) für die Veranstaltung von Glücksspielen durch den Freistaat Bayern. Zwar bestimmt Art. 1 Abs. 2, wofür das G nicht gilt, und erwähnt hierbei nicht die Veranstaltung von Sportwetten (außer Pferdewetten) durch Privatpersonen. Diese Klarstellungen brauchen aber nicht zwangsläufig erschöpfend zu sein. Jedenfalls wird nirgends ausgesprochen, dass ,nur4 der Freistaat Bayern bzw. ,nur4 Staatsbetriebe zur Veranstaltung der im G genannten Glücksspiele berechtigt sein sollen. Dafür, dass ein solches ,nur4 vom Gesetzgeber nicht gewollt war, spricht die unveränderte Beibehaltung der LotterieVO und ihres § 2 über die Genehmigung der Veranstaltung von Lotterien. Aufgehoben wurde nicht der Genehmigungstatbestand der LotterieVO, sondern lediglich die Verordnung Nr. 34 über die Errichtung einer Staatslotterie in Bayern vom 12.03.1946 (BayRS 640-4-F), wie Art. 7 Abs. 2 des StaatslotterieG zeigt. Die Unterscheidung zwischen dem Lotteriewesen des Staates und dem Lotterie- und Glücksspielwesen im Übrigen, die in § 3 Nr. 3 und § 7 Nr. 15 der VO über die Geschäftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung i.d.F. vom 19.11.1998 (GVB1 S.928) enthalten ist, lässt auf bewusste Differenzierungen auch bei der Gesetzgebung schließen. So hat der Gesetzgeber in anderen Gesetzen, in denen er eine Ausschluss-Regelung wollte, diese ausdrücklich in den Gesetzestext aufgenommen (vgl. Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Spielbanken im Freistaat Bayern vom 26.07.1995, GVB1 S. 350). Zwar bestimmt Art. 2 Abs. 5 des Staats1. Lotterien, 2. Wetten. (2) Der Freistaat Bayern kann zu allen von ihm veranstalteten Glücksspielen Zusatzspiele veranstalten.

(3) [...]. (4) Die Durchführung der Glücksspiele obliegt der Staatlichen Lotterieverwaltung. Die Staatliche Lotterieverwaltung ist eine staatliche Einrichtung ohne eigene Rechtspersönlichkeit im Geschäftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen/4 93 Gesetz über die staatlichen Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) i. d. F. d. B. vom 21.10.1998 (GVB1. S.598): § 1 lautet: „(1) Der Freistaat Sachsen veranstaltet 1. Sportwetten, 2. Zahlenlotterien, 3. Losbrieflotterien. (2) Mit der Durchführung kann eine juristische Person des Privatrechts beauftragt werden.44 94 So wohl auch BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 -6C2.01, Umdruck S. 12. A.A. ohne nähere Begründung zum Gesetz über Sportwetten in Baden-Württemberg vom 08.12.1970 (GBl. S.498) LG Karlsruhe, Beschluss v. 18.05.2000-2 Qs 8/00, Umdruck S.5: „immanentes Verbot44.

3. Rechtsfolgen bei Nichtregelung der Veranstaltung von Sportwetten

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lotterieG, dass die Durchführung von Glücksspielen auf eine juristische Person des Privatrechts übertragen werden kann, soweit der Freistaat Bayern deren alleiniger Gesellschafter ist. Diese Vorschrift kann ebenfalls nicht als Ausschluss der Erlaubnis der Veranstaltung der strittigen Sportwetten durch Privatpersonen verstanden werden. Sie befindet sich in dem Gesetzesartikel, der mit Staatliche Glücksspiele, Zuständigkeiten4 überschrieben ist; dies deutet darauf hin, dass sie als Organisationsnorm zu verstehen ist, die dem Freistaat Bayern durch entsprechende Übertragung die Veranstaltung von Glücksspielen in den Formen des Privatrechts ermöglichen soll (vgl. Stellungnahme von Staatsminister Prof. Dr. Faltlhauser am 20.04.1999 im Landtag, Plenarprotokoll 14/15 vom 20.04.1999, S. 858). Ein eigenständiges Verbot der Veranstaltung der strittigen Sportwetten durch Privatpersonen kann hier umso weniger angenommen werden, als die natürlichen Personen oder Personengesellschaften des Handelsrechts gar nicht erwähnt werden. Die amtliche Begründung (LT-Drs. 14/219, S.5/6) führt zu keiner anderen Beurteilung. Im einleitenden Absatz ist lediglich von einer .potentiellen Beeinträchtigung privater Konkurrenten4 die Rede.4495 Diese Überlegungen sind auf die Rechtslage in Baden-Württemberg, Mecklenburg-^Vorpommern und Sachsen übertragbar.

dd) Fehlen expliziter

landesrechtlicher

Regelungen

(Berlin, Hamburg) Die Stadtstaaten Hamburg und Berlin haben schließlich gänzlich auf eine ausdrückliche gesetzliche Regelung der Sportwette verzichtet. Hier kommen die allgemeinen Lotteriegesetze zur Anwendung. 96 Das gilt ζ. B. für die staatliche Veranstaltung des Fußball-Toto. Da Oddset-Wetten keine Lotterien darstellen 97, fallen sie jedoch nicht unter die Lotteriegesetze.

3. Rechtsfolgen bei Nichtregelung der Veranstaltung von Sportwetten durch Private Soweit der Landesgesetzgeber darauf verzichtet hat, die private Veranstaltung von Sportwetten ausdrücklich zu regeln (vgl. I.2.b)cc)dd)), ist unklar, welche rechtlichen Konsequenzen daraus resultieren. Dreh- und Angelpunkt bleibt insofern § 284 Abs. 1 StGB.

95

Urteil v. 30.08.2000-22 Β 00.1833, GewArch 2001, S.65 (67). Vgl. auch zu § 1 Abs. 1 a. F. Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz vom 03.01.1994 (GVB1. S. 10) VG Gera, Beschluss vom 05.11.1999- 1 E1060/99.Ge, ThürVBl. 2000, S.66 (67). 96 In Berlin und Hamburg ist noch die Reichslotterieverordnung vom 06.03.1937 (RGBl. I S.283) in Kraft. 97 Vgl. oben 1.1. b). 31

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I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette

a) Meinungsstand Ganz überwiegend wird der Schlüssel zur Lösung des Problems in der strafrechtsdogmatischen Einordnung der Formulierung „ohne behördliche Erlaubnis" gesehen, die nach § 284 Abs. 1 StGB Voraussetzung für die Strafbarkeit der Veranstaltung von Glücksspiel ist. Umstritten ist zunächst, ob es sich bei der behördlichen Erlaubnis um ein negatives Tatbestandsmerkmal oder einen Rechtfertigungsgrund handelt. Ausschlaggebend für ihre Einordnung ist die Funktion der Erlaubnis: Dient sie der präventiven Kontrolle von an sich sozialadäquatem Verhalten im Hinblick auf möglicherweise entstehende Gefahren, schließt sie die Tatbestandsmäßigkeit aus. Erlaubt sie dagegen ausnahmsweise nach Abwägung aller Interessen ein an sich sozial schädliches, unerwünschtes und deshalb verbotenes Verhalten, wirkt sie rechtfertigend. 98

aa) Generelles Verbot Die wohl noch h. M. ordnet die behördlichen Erlaubnis als Rechtfertigungsgrund ein, da es sich bei Glücksspiel um ein unerwünschtes, sozialschädliches Verhalten handele.99 Aus diesem Umstand ergibt sich nach Teilen der Rechtsprechung und der Literatur folgende Konsequenz: Fehle es schon an einer entsprechenden Gesetzesgrundlage für die Erteilung der Erlaubnis, dann bleibe es bei dem von § 284 Abs. 1 StGB statuierten Verbot. In diesem Sinne stellt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof fest: „Das in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene sozialethische Unwerturteil gilt auch dann, wenn die dort angesprochenen behördlichen Erlaubnisse in verwaltungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts nicht geregelt sind. Die Vorschrift ist in einem solchen Fall nicht gegenstandslos. Entgegen der Auffassung der Klägerin enthält die Vorschrift selbst ein repressives Verbot und knüpft nicht nur an ein Verbot nach anderen Vorschriften an. Nur dann, wenn eine nicht näher geregelte, vielmehr der Regelung in verwaltungsrechtlichen Vorschriften vorbehaltene behördliche Erlaubnis den Rechtskreis der Betroffenen erweitert, soll dieses Verbot ausnahmsweise nicht gelten. [...] Maßgebend für die Beurteilung, ob ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt vorliegt, sind die dem jeweiligen Gesetz zu Grunde liegenden Motive und Zwecke. [...] Zum einen spricht hier für ein repressives Verbot, dass trotz aller rechtspolitischen Einwände nach wie vor ein strafbewehrtes Verbot vorhanden ist. Eine strafrechtliche Sanktion besteht in der Regel nur für solche Verhaltensweisen, die als besonders gemeinschädlich eingestuft werden. Im Falle eines präventiven Ver98 Vgl. H.J. Hirsch, in: Leipziger Kommentar, StGB, vor § 32 Rdnr. 160; T. Lenckner, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 32ff. Rdnr. 61; G. Jakobs, Strafrecht AT, 2. Aufl. 1991, 16. Abschnitt Rdnr. 29; H. H. Jescheck/T. Weigend, Strafrecht AT, 5. Aufl. 1996, S. 368. 99 Vgl. P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S. 11 m. ausführlichen N. in Fn. 36, sowie S. Fortun, Die behördliche Genehmigung im strafrechtlichen Deliktsaufbau, 1998, S.46. Die dort zitierte Rechtsprechung ist ganz überwiegend älteren Datums. Vgl. auch BVerfGE 28, 119 (148)-Spielbank I.

3. Rechtsfolgen bei Nichtregelung der Veranstaltung von Sportwetten

37

bots mit Erlaubnisvorbehalt genügt regelmäßig eine Bußgeldbewehrung [...]. Wesentlich ist hier, dass der Bundesgesetzgeber bei der Neufassung der §§284 ff. StGB durch das 6. G zur Reform des Strafrechts vom 26.01.1998 (BGB1.I S. 164) das sozialethische Un Werturteil bestätigt hat [...] Demgemäß ist die behördliche Erlaubnis als Rechtfertigungsgrund für ein bereits (straf-)tatbestandsmäßiges Verhalten anzusehen [...]." 100 Dieser Ansicht schließt sich das Bundesverwaltungsgericht im Ergebnis an: „Ist ein Verhalten grundsätzlich mit Strafe bedroht, liegt darin die Einschätzung begründet, dass es generell für die geschützten Rechtsgüter gefährlich ist. Diese Einschätzung gebietet es, in § 284 Abs. 1 StGB eine Verbotsnorm für unerwünschtes Verhalten zu sehen, das lediglich im Einzelfall aus den dargelegten Gründen gestattet werden kann. [...] Wenn das Strafgesetz von der Gefährlichkeit des Glücksspiels ausgeht und diese Grund der Strafandrohung ist, besteht kein Anhalt für die Annahme, die Strafbarkeit setze die Möglichkeit eines legalen Glücksspiels notwendig voraus. Das Gesetz schließt die Zulassung des Glücksspiels durch den Gesetzgeber und die Behörde lediglich nicht aus."101 Folgt man dieser Auffassung, dann besteht in den Ländern, die darauf verzichtet haben, die private Veranstaltung von Sportwetten zu regeln, ein absolutes Verbot des Betriebs von Sportwettunternehmen.

bb) Erlaubnisfreiheit Geht man dagegen - mit der hier vertretenen Ansicht - davon aus 1 0 2 , daß dem Glücksspiel heute kein sozialer Unwert mehr anhaftet, sondern die einschlägigen Strafrechtsnormen bestimmte Gefährdungen verhindern helfen sollen, dann wird man der Erlaubnis tatbestandsausschließende

Wirkung

beimessen müssen. 103 Nach

teilweise vertretener Auffassung ist die Veranstaltung von Glücksspiel „ohne behördliche Erlaubnis" daher nur strafbar, wenn überhaupt eine gesetzliche Regelung vorhanden sei, die ein Genehmigungserfordernis statuiere. Fehle eine solche Regelung, dann sei die Handlung erlaubnisfrei und folglich auch nicht strafbar. § 284 Abs. 1 StGB selbst enthalte als verwaltungsakzessorische Vorschrift kein selbständiges Verbot, sondern stelle die Nichteinhaltung verwaltungsrechtlicher Verpflichtungen unter Strafe. 104 100

Urteil v. 30.08.2000-22 Β 00.1833, GewArch 2001, S.65 (67 f.). BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 11. 102 Vgl. oben I. La). 103 So ζ. Β. T. Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 284 Rdnr. 15; A. Eser, in: Schönke/ Schröder, StGB, §284 Rdnr. 18, §286 Rdnr. 18; K. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB, §284 Rdnr. 12 m. w. Ν.; Ε . v. Bubnoff\ in: Leipziger Kommentar, StGB, § 284 Rdnr. 22; A. Beiz, Glücksspiel (Fn.22), S.98. Eine ausführliche und überzeugende Begründung für eine solche Einordnung bietet M. Heghmanns, Grundzüge einer Dogmatik der Straftatbestände zum Schutz von Verwaltungsrecht oder Verwaltungshandeln, 2000, S. 144ff., 178 ff. 104 So Dannecker, Oddset-Wetten (Fn. 56), S. 32f. 101

38

I. Der einfachgesetzliche Regelungsrahmen der Sportwette Auf einen weiteren Aspekt macht das VG Gera 1 0 5 aufmerksam: „Aus dem gesetzgeberischen Schweigen auf ein grundsätzliches Verbot von Sportwetten durch private Dritte zu schließen, verbietet sich nach Auffassung der Kammer bereits im Hinblick auf die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit." Dieser Ansicht folgt offensichtlich auch das Verwaltungsgericht München, wenn

es im Hinblick auf das Fehlen einer gesetzlichen Regelung der Veranstaltung von Sportwetten durch Private ausführt: „Nach Auffassung des Gerichts kann diese Unterlassung oder Säumnis des bayerischen Landesgesetzgebers nicht dazu führen, dass damit private Wettunternehmer in Bayern ihrer verfassungsrechtlich geschützten beruflichen Rechtsposition verlustig gehen. Der Landesgesetzgeber ist deshalb aufgerufen, alsbald diese verfassungswidrige Rechtslage durch Erlass eines mit den dargelegten Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmenden Landessportwettengesetzes zu beenden."106

cc) Grundrechtlicher

Erlaubnistatbestand

Allerdings spricht sich das Verwaltungsgericht München gegen eine bis dahin geltende Erlaubnisfreiheit aus, „[...] denn es kann unter Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze nicht hingenommen werden, dass sich der einzelne Gewerbetreibende unter Missachtung geltenden Rechts und Berufung auf das Grundgesetz im Wege der Selbsthilfe eine Rechtsposition anmaßt, obwohl §§ 284 ff. StGB von der vorherigen Einholung einer behördlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung nach näherer Maßgabe verwaltungsrechtlicher Normen (die vorliegend allerdings fehlen) ausgehen."107 Vielmehr sollen die Behörden in der Phase bis zur Ausräumung dieses legislatorischen Defizits in Bayern nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG und unter Abwägung aller Gesichtspunkte im Rahmen einer Ermessensentscheidung über die Genehmigung entscheiden.108

105

VG Gera, Beschluß v. 13.01.1997- 1 E1274/96. Ge, Umdruck S. 15. Vgl. auch VG Gera, Beschluss v.05.11.1999- 1 E1060/99.Ge, ThürVBl. 2000, S.66 (67). Ähnlich VG München, Urteil v.04.04.2000-M 16 K98.1222, Umdruck S. 13f. 106 VG München, Urteil v. 04.04.2000 - M16 Κ 98.1222, Umdruck S. 13. 107 VG München, Urteil v.04.04.2000- M 16 K98.1222, Umdruck S. 13f. 108 Vgl. ausführlich unten III 4. Im Ergebnis ähnlich für das nichtöffentliche Glücksspiel W. Berg, Verbot und Erlaubnismöglichkeit für Glücksspiele in geschlossenen Gesellschaften, GewArch 1976, S.249 (252); A. Beiz, Glücksspiel (Fn.22), S.96f.

3. Rechtsfolgen bei Nichtregelung der Veranstaltung von Sportwetten

39

b) Stellungnahme Soweit keine gesetzliche Regelung für die Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch Private besteht, sprechen die besseren Argumente dafür, von einer Erlaubnisfreiheit der Handlung auszugehen. Man wird insoweit aber nicht ausschließlich auf die rechtliche Qualifizierung der StrafbarkeitsVoraussetzung „ohne behördliche Erlaubnis" als negatives Tatbestandsmerkmal abstellen können. Außer im Falle der durch Täuschung und Drohung erlangten Erlaubnis folgen tatbestandsausschließende und die rechtfertigende Genehmigung nämlich grundsätzlich denselben Regeln.109 Entscheidend für die Folgen des Fehlens einer verwaltungsrechtlichen Regelung einer spezifischen Form des Glücksspiels ist daher die Zielrichtung der Strafrechtsnorm und die Bedeutung der Verwaltungsakzessorietät. Mit den verwaltungsakzessorischen Tatbeständen der §§ 284, 287 StGB wollte der Strafgesetzgeber angesichts der seit jeher bestehenden vielfältigen gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten des Glücksspiels die Verantwortung für die Regelung des Glücksspiels den jeweiligen Sachgesetzgebern übertragen. 110 Der Sachgesetzgeber hat es damit in der Hand, die näheren Voraussetzungen des Glücksspiels zu bestimmen. Er kann Verbote aussprechen, Genehmigungs- und Anzeigevorbehalte vorsehen oder auch bestimmte Glücksspielformen von einer Genehmigungspflicht völlig ausnehmen. Schon aus kompetenzrechtlichen Gründen wäre es etwa dem Bundesgesetzgeber verwehrt, dem Landesgesetzgeber vorzuschreiben, wie er eine Sachmaterie zu regeln hat. Wenn der Gesetzgeber aber bestimmte Glücksspielformen von einer Genehmigungspflicht ausnehmen kann, dann muß es ihm auch möglich sein, auf eine Regelung völlig zu verzichten, ohne daß dann automatisch ein generelles Glücksspielverbot besteht.111 Mit den §§ 284,287 StGB sollte dem Gesetzgeber keine Handlungspflicht auferlegt, sondern die Nichtbeachtung verwaltungsrechtlicher Genehmigungsvorbehalte sollte strafrechtlich sanktioniert werden. „Ohne behördliche Erlaubnis" ist insofern zu lesen als „ohne erforderliche behördliche Erlaubnis".

109

So statt vieler T. Lenckner, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 32ff. Rdnr.61. Darüber hinaus weist C. Marx, Die behördliche Genehmigung im Strafrecht, 1993, S. 109-126, auf unterschiedliche Bestimmtheitsanforderungen vor dem Hintergrund des Art. 103 Abs. 2 GG hin. no \γ Frisch, Verwaltungsakzessorietät und Tatbestandsverständnis im Umweltstrafrecht, 1993, S. 7-11, spricht insoweit zutreffend von „primärer Verhaltensordnung" und „sekundärer Sanktionsordnung". 111 Deutlich W. Frisch, Verwaltungsakzessorietät (Fn. 110), S. 8. Parallelen bestehen zum Umweltstrafrecht. Dort verletzt ein Handeln ohne Genehmigung eine verwaltungsrechtliche Pflicht nur, wenn das Erfordernis einer Genehmigung für dieses Handeln in einer Rechtsvorschrift enthalten ist, vgl. K. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB, § 325 Rdnr. 10 m. w. N. Zum eigenständigen Wertungsbereich des Strafgesetzgebers vgl. aber z.B. auch M. Schröder, Verwaltungsrecht als Vorgabe für Zivil- und Strafrecht, VVDStRL 50 (1991), S. 196 (214f. m. w. N.).

II. Verfassungsmäßigkeit eines absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private Nach den bisherigen Ausführungen besteht in einigen Ländern ein ausdrückliches absolutes Verbot der privaten Veranstaltung von Sportwetten, während in anderen Ländern ein solches absolutes Verbot teilweise aus § 284 Abs. 1 StGB hergeleitet wird. Fraglich ist, ob diese einfachgesetzliche Rechtslage mit der Verfassung vereinbar ist.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG Vordringlicher Maßstab für die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Verbots der Veranstaltung von Sportwetten ist die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Eröffnung des Schutzbereichs Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG schützt das Recht natürlicher und privater juristischer Personen, einen Beruf frei zu wählen.112 Beruf ist „jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit, die sich nicht in einem einmaligen Erwerbsakt erschöpft" 113. Entschließt sich jemand, für eine gewisse Dauer Sportwetten zu veranstalten, um damit seinen Lebensunterhalt (teilweise) zu gewährleisten, übt er folglich einen Beruf aus.1,4 Gleiches gilt für eine juristische Person des Privatrechts, deren Gesellschaftszweck die Veranstaltung von Sportwetten ist.115 Weder der Erwerbszweck noch das Ziel, die eigene Lebensgrundlage zu sichern, werden dadurch in Frage gestellt, daß der Veranstalter den ganz überwiegenden Teil seines Gewinns an den Staat abführen muß. Eine 112 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S.61 m. w. N. Stellvertretend aus der Literatur seien genannt R. Breuer, Freiheit des Berufs, in: HbdStR Bd. VI, § 147 Rdnm. 8 ff., 32 ff.; R. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdnrn. 1 ff. (Stand 1981). 1.3 BVerfGE 97, 228 (253) - Kurzberichterstattung. Siehe femer HD. Jarass, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 12 Rdnr. 4; G.Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr. 33; R. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdnr. 21. 1.4 Diese Umschreibung entspricht der allgemeinen Auffassung. Siehe BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61; BVerwGE 96, 293 (296). 1.5 BVerfGE 97, 228 (253) - Kurzberichterstattung, und die Nachweise in Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Stand: Mai 2000), Art. 12, Nr.20f.; G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnrn. 261 ff.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

41

solche Abgabenpflicht könnte aufgrund ihrer „erdrosselnden Wirkung" Sportwettveranstaltungen zwar unwirtschaftlich machen. 116 Als Begrenzung des Schutzbereichs scheiden entsprechende Regelungen indes aus, weil sie wie jeder andere Grundrechtseingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden müssen. 117 Zweifelhaft könnte indes sein, ob die Tätigkeit von einer ungeschriebenen Beschränkung des Schutzbereichs erfaßt wird. 1 1 8 Dies ist jedoch bei näherer Betrachtung zu verneinen: 119

aa) Fehlende Gemeinschädlichkeit

von Sportwetten

Eine schutzbereichsimmanente Schranke ließe sich unter Umständen in der vermeintlichen Gemeinschädlichkeit von Sportwetten erblicken. 120 Ganz abgesehen davon, daß eine solche Begrenzung des Schutzbereichs schon aufgrund ihrer Unbe1.6 Die erdrosselnde Wirkung einer Abgabenpflicht eröffnet nach der st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts den Schutz der Eigentumsgarantie; BVerfGE 95, 257 (300) - LPG: „Daraus folgt, daß Art. 14 Abs. 1 GG nicht vor der staatlichen Auferlegung von Geldleistungspflichten schützt. Diese sind nicht mittels eines bestimmten Eigentumsobjekts zu erfüllen, sondern werden aus demfluktuierenden Vermögen bestritten. Etwas anderes kommt nur dann in Betracht, wenn die Geldleistungspflichten den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, daß sie eine erdrosselnde Wirkung haben." 1.7 Näher dazu R.Breuer, Die staatliche Berufsregelung und Wirtschaftslenkung, in: HbdStR Bd. VI, § 148 Rdnr. 30 m. w. N. Aus diesem Grund kann auch die Frage offen bleiben, ob es für die Eröffnung des Schutzbereichs ausreicht, daß die Betätigung ohne die Absicht erfolgt, Gewinne zu erzielen, so BVerwGE 95, 15 (20), a. A. G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr.37 m.w.N. 1.8 Generell ablehnend gegenüber Schutzbereichsbegrenzungen des Art. 12 GG etwa: R. Breuer, Freiheit (Fn. 112), Rdnrn.43f.; J. Wieland, in: Dreier, GG, Bd.I, Art. 12 Rdnr. 51; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.409 m. w. N. Zur allgemeinen Diskussion um die Annahme ungeschriebener Schutzbereichsbegrenzungen siehe M. Winkler, Kollisionen verfassungsrechtlicher Schutznormen, 2000; K. Misera-Lang, Dogmatische Grundlagen der Einschränkbarkeit vorbehaltloser Freiheitsgrundrechte, 1999, S. 229 ff. Eine kurze Übersicht bietet C. Bumke, Der Grundrechts vorbehält. Untersuchungen über die Begrenzung und Ausgestaltung der Grundrechte, 1998, S. 155 f. Die Kritik an solchen Konstruktionen läuft letztlich stets auf die Unmöglichkeit hinaus, die Anwendungsvoraussetzungen einer solchen Begrenzung hinreichend präzise angeben zu können. 1.9 Infolge der Entscheidungen des BVerwG (vgl. BVerwGE 96, 293; 96, 302) heute wohl allgemeine Meinung, siehe nurv4. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.407f., und zuletztM. Thiel, Spielbankenmonopol und Berufsfreiheitsgarantie, GewArch 2001, S.96 (97 f.); G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr. 39. BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 - 6 C2.01, geht auf diese Frage nicht mehr ein. 120 Vgl. BVerwGE 22, 286 (289). Offen gelassen in BVerwGE 96,293 (297); 97, 12 (22). In der Literatur haben sich für dieses Kriterium ausgesprochen: R. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdnrn.24ff.; M. Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, Art. 12 Rdnr. 9; G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr. 39. P.J. Tettinger, in: Sachs, GG, Art. 12 Rdnr. 38, will statt dessen das „Menschenbild des Grundgesetzes" als Grenze heranziehen.

42

II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

stimmtheit abzulehnen ist 121 , handelt es sich nach der neueren Rechtsprechung bei der Veranstaltung von Glücksspielen jedoch um sozialethisch neutrale Handlungen, die nicht zwangsläufig gesellschaftswidrige Zustände nach sich ziehen.122 Aus dem bestehenden Sucht- und Ausbeutungspotential und möglichen Gefahren durch organisierte Kriminalität allein kann noch nicht auf die Gemeinschädlichkeit geschlossen werden. Das zeigt bereits der Umstand, daß der Staat selbst in erheblichem Umfang Glücksspiele veranstaltet oder Privaten erlaubt, dasselbe zu tun. Auch die erste Spielbank-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 123 führt hier zu keinem anderen Ergebnis. Wie das Bundesverfassungsgericht selbst erst kürzlich festgestellt hat 124 , dienten die dortigen Ausführungen über den fehlenden wirtschaftlichen Charakter des Spielbankbetriebs125 allein dazu, das Spielbankrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder zuzuordnen.126 Etwas anderes läßt sich auch nicht der jüngsten Äußerung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen, wonach der Betrieb einer Spielbank „eine an sich unerwünschte Tätigkeit41 darstellt.127 Die Überlegungen, in deren Zusammenhang die Aussage steht, zielen ausschließlich darauf ab, die sachlichen Eigentümlichkeiten des Spielbankrechts aufzuzeigen und zu begründen, warum die im allgemeinen bestehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an den staatlichen Eingriff abzusenken sind.128

bb) Kein verfassungsrechtlich zur Veranstaltung

verankertes staatliches Monopol von Sportwetten

Möglicherweise zwingt ein verfassungsrechtlich gewährleistetes Monopol im Glücksspielbereich zu einer Schutzbereichsbegrenzung.129 Nach heute gesicherter 121

Vgl. HD. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 12 Rdnr.7; ders. y Vorgaben (Fn. 14), S.756; H. Rittstieg, in: AKI, Art. 12 Rdnr.68; U.M. Gassner, Glücksspiel und Berufsfreiheit, NVwZ 1995, S. 449. 122 BVerwGE 96, 293 (296f.). Vgl. femer G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr. 39; B. Pieroth/R. Stornier, Maßstäbe (Fn. 13), S. 184; H J. Papier, Monopole (Fn. 13), S.553, sowie die N. in Fn.25. 123 BVerfGE 28, 119 ff. - Spielbank I. 124 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

(62).

125 126 127

BVerfGE 28, 119 (146) - Spielbank I. In diesem Sinne bereits BVerwGE 96, 293 (297 f.); 96, 302 (309f.). BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

(62).

128

(62). 129

BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

Die Möglichkeit einer solchen Begrenzung erkennt das BVerwG an (BVerwGE 96, 302, [307 f.]). Herkömmlich wird zwischen Finanz- und Verwaltungsmonopolen unterschieden (G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnrn. 45 f.). Entschei-

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

43

Erkenntnis existiert jedoch kein verfassungsrechtlich anerkanntes staatliches Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten. 130 Der Verfassungstext bietet hier keinerlei Anhaltspunkt. Im übrigen handelt es sich beim Glücksspiel auch nicht um eine originäre Staatsaufgabe. 131

cc) Schutzbereichsgrenze

der Erlaubtheit?

Schließlich führt auch das vom Bundesverfassungsgericht angesprochene 132, aber noch nie entscheidungserheblich gewordene Merkmal der Erlaubtheit einer beruflichen Tätigkeit nicht zum Verlust des Grundrechtsschutzes. 133 Da der Gesetzgeber die Berufsfreiheit nur nach Maßgabe der Verfassung beschränken darf, ist es - wie das Bundesverwaltungsgericht bereits vor längerem festgestellt und jüngst wiederholt hat - für den verfassungsrechtlichen Schutz unerheblich, ob ein einfachrechtliches Verbot besteht, Sportwetten zu veranstalten. 134

dend für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist aber allein die Frage, ob die Verfassung selbst ein solches Monopol anerkennt oder nicht (so BVerfGE 21,245 [248 f.] - Führungskräfte der Wirtschaft, einerseits; BVerfGE 41,205 [218,227 f.] - Gebäudeversicherungsmonopol, andererseits). 130 BVerwGE 96, 293 (297). BGH, Urteil v. 07.07.1994 - III ZR 137/93, NVwZ 1994, S. 1240. BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S.61 f.; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.426f.; H.J. Papier, Monopole (Fn. 13), S.548f. 131 So für den Bereich der Spielbanken mit ausführlicher Begründung A. Lauer, Staat (Fn. 13), S.29ff., 41 ff., 57ff.; H.J. Papier, Monopole (Fn. 13), S.549ff. 132 BVerfGE 7, 377 (397) - Apotheke, und die Nachweise in Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), Art. 12, Nr. 40. In anderen Entscheidungen verzichtet das Gericht jedoch auf dieses Kriterium. Aus neuerer Zeit z.B. BVerfGE 97, 12 (25) - PatentgebührenÜberwachung; 97, 228 (252 f.) - Kurzberichterstattung; BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S. 61; OVG Münster, Urteil v. 19.11.1985 - 13 Β 2145/85, NJW 1986, S. 2783 - Glykolwein; VGH München, Beschluß v. 07.06.1986 - Nr. 21 Β85. A 1614, NJW 1987, S.727-Schwangerschaftsabbrüche in Praxen. 133 Das Kriterium wird in der Lit. weithin verworfen, vgl. R. Breuer, Freiheit (Fn. 112), Rdnrn.43f.; W.Berg, Verbot (Fn. 108), S.250ff.; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.409; J. Wieland, in: Dreier, GG, Bd.I, Art. 12 Rdnr.51; U.M. Gassner, Glücksspiel (Fn. 121), S.449; P.J. Tettinger, in: Sachs, GG, Art. 12 Rdnr. 36, und jüngst wieder ausführlich J. Suerbaum, Berufsfreiheit und Erlaubtheit, DVB1. 1999, S. 1690ff. 134 BVerwGE 22, 286 (288); BVerwGE 96, 293 (296f.). Das BVerfG brauchte die Frage in der zweiten Spielbank-Entscheidung nicht zu beurteilen, da die Beschwerdeführer über eine Erlaubnis zum Betreiben von Spielbanken verfügten. Auch die noch verbleibende Deutung des Erlaubtheitskriteriums als ein Mittel zur Bewältigung von Grundrechtskonkurrenzen (so ausschließlich in der Literatur vertreten, vgl. zwar nicht explizit, aber der Sache nach B. Pieroth/B. Schlink, Staatsrecht II. Grundrechte, 2000, Rdnr. 810) führt nicht zu einer Verdrängung der Berufsfreiheit: Ein Veranstaltungsverbot zielt in erster Linie darauf, die berufliche Betätigung zu unterbinden. Aufgrund des organisatorischen Aufwands und des erforderlichen Wissens und Könnens wird eine Sportwettveranstaltung nur selten als Ausdruck der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art.2 Abs. 1 GG) in Erscheinung treten.

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

b) Staatlicher Eingriff in den Schutzbereich in Form einer objektiven Zulassungsschranke Durch das absolute Verbot, Sportwetten zu veranstalten, wird es unmöglich, eine solche Tätigkeit als Beruf zu wählen. Nach der vom Bundesverfassungsgericht im Apothekenurteil entwickelten Stufenlehre 135 handelt es sich bei diesem Grundrechtseingriff um eine sog. objektive Zulassungsschranke, da sie dem Einfluß des Einzelnen entzogen ist. 136

c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung aa) Schrankenvorbehalt

aus Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG

Nach allgemeiner Auffassung der Rechtspraxis ermächtigt Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG den Gesetzgeber zu Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl 137, die aber ihrerseits verfassungsgemäß sein müssen.

bb) Gesetzgebungskompetenz Für das aus § 284 StGB hergeleitete Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch Private und die ausdrücklichen landesrechtlichen Verbote müßte jeweils eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz vorhanden sein. (1) Kompetenzwidrigkeit des staatlichen Veranstaltungsmonopols nach Art. 105 Abs. 1 GG? Die landesrechtlichen Veranstaltungsverbote für Private wären kompetenzwidrig, falls durch das staatliche Veranstaltungsmonopol für Sportwetten ein Finanzmono135 BVerfGE 7, 377 ff. - Apotheke. Allgemein zur Stufentheorie R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnrn. 8 ff. Zur Kritik und zu den Schwächen der Stufentheorie siehe F. Ossenbiihl, Die Freiheiten des Unternehmers nach dem Grundgesetz, AöR 115 (1990), S. 1 (lOff.); G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnm. 134ff.; 7. Schwabe, Die Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts zur Berufsfreiheit, DÖV 1969, S. 734ff.; eine anschauliche Übersicht bietet / Wieland, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 178 ff. 136 Zu dieser Qualifikation BVerfGE 7, 377 (407) - Apotheke; R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnr. 47. 137 In der Literatur wird hingegen zum Teil behauptet, daß es sich bei der Freiheit der Berufswahl um ein vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht handelt. Zur Begründung wird auf den Wortlaut und vereinzelt auch auf die Entstehungsgeschichte verwiesen. Näher zu dieser u. E. nicht überzeugenden Position C. Bumke, Grundrechtsvorbehalt (Fn. 118), S. 128 f. m. w. N. Die neuerlichen Überlegungen von K. Misera-Lang, Grundlagen (Fn. 118), S.25ff., führen nicht über das dort Dargestellte hinaus.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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pol errichtet würde. Finanzmonopole fallen nach Art. 105 Abs. 1 GG in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Darüber hinaus ist ihre Neuerrichtung nach ganz h. M. verfassungsrechtlich verboten.138 Die rechtliche Bedeutung dieser Vorschrift besteht allein darin, den Fortbestand der beim Inkrafttreten des Grundgesetzes bereits errichteten Finanzmonopole zu legitimieren.139 Unter Finanzmonopolen versteht man „solche Monopole, deren vorwiegender Zweck die Erzielung von Einnahmen ist"140. Sachlich übereinstimmend werden sie auch als das Recht des Staates bezeichnet, „zur Erzielung von Einnahmen Wirtschaftsgüter unter Ausschluß Dritter herzustellen, zu beziehen oder zu vertreiben"141. Da die Länder im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz sämtliche Formen staatlicher Monopole mit Ausnahme der Finanzmonopole bilden142 und Finanzmonopole auch vom Bund nicht neu errichtet werden dürfen, bedarf es einer klaren Abgrenzung zwischen dem Finanzmonopol und anderen Formen staatlicher Monopolbildung.143 Finanzmonopole sind ein atypisches Mittel der Einnahmeerzielung. Ihr Hauptzweck besteht also wie bei anderen staatlichen Abgaben in der Finanzierung der Staatsauf gaben. Daneben können andere Lenkungszwecke verfolgt werden. Umgekehrt handelt es sich um ein sonstiges Monopol, wenn seine Errichtung mit der Erfüllung einer sachlichen Aufgabe gerechtfertigt wird. Die gleichzeitige Verfolgung finanzieller Interessen ist dabei verfassungsrechtlich solange unerheblich, wie die Erfüllung der Sachaufgabe nicht völlig in den Hintergrund tritt. 138

Statt vieler T. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rdnr. 37; R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnr. 63. A. A. C. Pestalozza, Der Garantiegehalt der Kompetenznorm - Erläutert am Beispiel der Art. 105 ff. GG, Der Staat 11 (1972), S. 161 (175 m. w.N. zur Gegenauffassung in Fn. 58, 183ff.); D. Birk, in: AK II, Art. 105 Rdnr. 9; offengelassen von Ρ Badura, Das Verwaltungsmonopol, 1963, S.337; eine Diskussionsübersicht bietet//. J. Horn, Das deutsche Branntweinmonopol unter EWG-Vertrag und Grundgesetz, 1987, S. 277 ff. 139 BVerfGE 14,105 (111)- Branntweinmonopol; T. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rdnr. 38 (Stand 1979); R. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdnr. 106; R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnr.63; H.J. Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung, in: HdbVerfR, § 18 Rdnr. 39; P. Badura, Verwaltungsmonopol (Fn. 138), S.336f. Ablehnend G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Abs. 1 Rdnr. 250. 140 T. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rdnr. 36 m. w. N. 141 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, 1980, S. 1115 f. Aus finanzwissenschaftlicher Sicht Κ. H. Hansmeyer u. ain: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, 1980, S. 766ff. 142 Übersichten bieten P. Badura, Verwaltungsmonopol (Fn. 138), Teil Β.; T. Langer, Monopole als Handlungsinstrumente der öffentlichen Hand, 1998, §4. 143 Für eine scharfe Trennung zwischen Finanzmonopol und anderen Monopolen haben sich, wenn auch aus anderen Gründen, ausgesprochen: O. Gandenberger, Das Finanzmonopol, 1968, S. 25 ff.; T. Langer, Monopole (Fn. 142), S. 103 ff. Dagegen sieht P. Badura, Verwaltungsmonopol (Fn. 138), S.83ff., 108 ff., ,Verwaltungsmonopor als Oberbegriff an, ohne aber in der inhaltlichen Beurteilung weit entfernt von den zuvor genannten Positionen zu stehen. C. Pestalozza, Garantiegehalt (Fn. 138), S. 173, spricht unter Rückgriff auf die Arbeiten von Gandenberger und Badura von fließenden Übergängen zwischen Finanz- und Verwaltungsmonopol.

II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

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Mit folgender Begründung hat sich J.-D. Rausch jetzt für das Vorliegen eines Finanzmonopols im Bereich der Sport wette ausgesprochen: „[...] die Einnahmeerzielung als vorwiegender Zweck [...] kann bereits deshalb angenommen werden, weil ein anderer Zweck angesichts der immensen Einnahmen [...] kaum vorstellbar erscheint [...]. Insbesondere verfolgt die Monopolisierung keine Zwecke der Gefahrenabwehr. Selbstverständlich liegen in der Teilnahme am Sportwettengeschehen Gefahren [...]. Ihnen begegnen die Sportwettengesetze jedoch nicht, insbesondere da sie die Teilnahme des Kunden am Wettgeschehen nicht zu verhindern suchen. [...] Ohne die Einnahmen aus den Lotterien und Sportwetten müßte die Ausgabenpolitik der Länder deutlich korrigiert werden. Unter diesen Voraussetzungen läßt es sich sachlich nicht bestreiten, daß der vorwiegende Zweck dieser Landesgesetze die Erzielung von Einnahmen ist."144

Diese Argumentation vermag jedoch letztlich nicht zu überzeugen. Sie übersieht, daß der Gesetzgeber mit der Monopolisierung das Ziel einer effektiven Gefahrenabwehr als einen hinreichenden und zugleich notwendigen Gesetzeszweck verfolgt. 145 Das Glücksspielverbot wird gerade damit gerechtfertigt, daß mit seiner Hilfe die Spielleidenschaft eingedämmt wird sowie ein wirkungsvoller Schutz vor strafbarer Ausbeutung der Spielenden geschaffen und das Entstehen von Umfeldkriminalität verhindert werden soll.146 Die Gesetzgeber in Bund und Ländern verfolgen gleichermaßen dieses Ziel, 147 das auch vom Bundesverfassungsgericht und vom Bundesverwaltungsgericht unterstellt wird. 148 Darin liegt nicht etwa eine bloße Scheinrechtfertigung, da eine Monopolbildung zumindest geeignet ist, den benannten Gefahren zu begegnen. Geeignet sind gesetzliche Maßnahmen, wenn sie „nicht von vornherein untauglich sind, sondern dem gewünschten Erfolg förderlich sein können"149. Werden Sportwettveranstaltungen in staatlicher Eigenregie betrieben, so läßt sich der Spieltrieb kanalisieren, da das Angebot jederzeit beschränkt oder verändert werden kann. Die staatliche Eigenregie dürfte auch einen Schutz vor der Entstehung von Umfeldkriminalität bieten, und man wird aufgrund der staatlichen Eigenkontrolle 144

J.-D. Rausch, Unzulässigkeit (Fn.9), S. 106f. Als maßgeblichen Zweck der Lotterie- und Wettgesetze sehen etwa W. Schild, Die Öffentlichkeit der Lotterie des §286 StGB, NStZ 1982, S.446 (447); F. Ossenbühl, Rechtsfragen (Fn. 14), S. 192; N. Wroge, Anmerkungen (Fn.22), S.428; B. Pieroth/R. Störmer, Maßstäbe (Fn. 13), S. 178 f., fiskalische Interessen an. P. Badura, Verwaltungsmonopol (Fn. 138), S. 223 (bezogen auf den reichsrechtlichen Zustand) und F. Κ lenk, Lotteriebegriff (Fn. 39), S. 364, messen daneben aber auch dem Zweck der Gefahrenabwehr starke Bedeutung bei. 145 So nun auch BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 14. 146 Näher dazu 1.1. a) und II. 1. c)dd) (3) (c). 147 Siehe Fn. 27 für den Bund. Niedersächsische LT-Drs. 13/2730: Amtliche Begründung zur Novellierung des Lotteriegesetzes im Jahre 1997 sowie die Stellungnahme des bayerischen Staatsministers Prof. Dr. Faltlhauser im Bayerischen Landtag (Plenarprotokoll 14/15 vom 20.04.1999, S. 858 f.), der neben den beträchtlichenfiskalischen Interessen eben auch auf den Aspekt der öffentlichen Sicherheit abhebt. 148 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S.61 (62f.); BVerwGE 96, 293 (300). 149 BVerfGE 100, 313 (373)-G 10 II.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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ferner davon ausgehen dürfen, daß es grundsätzlich nicht zu einer strafbaren Ausbeutung der Spielenden kommt.150 Wäre darüber hinaus die Monopolbildung auch erforderlich und angemessen,151 so ließe sich die Verfassungsmäßigkeit eines solchen Monopols nicht bezweifeln. Dabei wäre es völlig gleichgültig, wie stark man daneben das fiskalische Interesse des Staates an der Monopolisierung veranschlagen würde. Stets würde das Veranstaltungsmonopol der Gefahrenabwehr dienen und wäre nicht in erster Linie auf die Erzielung von Einnahmen gerichtet. Der Rückgriff auf die Figur des Finanzmonopols verstellt insoweit den Blick auf den eigentlichen Grund für die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Glücksspielmonopols, nämlich seine UnVerhältnismäßigkeit als Maßnahme der Gefahrenabwehr.

(2) Ausschließliche Landeskompetenz Schon sehr früh hat sich das Bundesverwaltungsgericht ohne nähere Begründung für die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Lotteriewesen ausgesprochen. 1 5 2 In seiner Sportwettunternehmer-Entscheidung ist es ebenfalls von einer entsprechenden Kompetenz der Länder für die Veranstaltung von Sportwetten ausgegangen.153 Zur Begründung kann man die vom Bundesverfassungsgericht in seiner ersten Spielbank-Entscheidung entwickelte Argumentationslinie auf den Bereich der Sportwette übertragen. 154 Danach dienen die einschlägigen Regelungen in erster Linie der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und der Gefahrenabwehr, mithin einem Regelungsbereich, der traditionell den Ländern vorbehalten ist. 155 150 Diese Aufgaben erfüllen die Monopole auch, wenn die Landesgesetze keine diesbezüglichen Regelungen enthalten und sich damit begnügen, die Verwendung der Spielerträge zu regeln. Auch solche Landesgesetze verfolgen den Zweck der Gefahrenabwehr. Dies zeigt sich deutlich, wenn man die Verbotsregelung des §§284, 287 StGB berücksichtigt. 151 Näher dazu II. l.c)dd). 152 BVerwGE 6,294 (295). Zust. große Teile der Lit. Dort wird aber zumeist nur auf die Entscheidung des BVerwG verwiesen, vgl. R. Lukes , Rechtliche Schranken für Glücksspiele, Lotterien und Ausspielungen, in: FS W. Stree/Wessels 1993, S. 1013 (1017); D. Hahn, in: Friauf, GewO, Bd. 1, § 33 h Rdnrn. 20, 25 (Stand 1999); P. Mareks, in: Landmann/Rohmer, GewO, Bd. 1, §33 h Rdnr. 5 (Stand 1994); Tettinger/Wank, GewO, §33 h Rdnr. 1. 153 BVerwGE 96,293 (301 ). So auch BVerwG, Urteil v. 28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 14. 154 So W. Ohlmann, Lotterien in der Bundesrepublik Deutschland. Der kooperative Lotterieföderalismus und seine praktischen Auswirkungen, WRP 1998, S. 1043 (1046 f.). Von der Vergleichbarkeit von Spielbankbetrieb und Sportwettveranstaltung gehen aus: BayVGH, Urteil v. 12.02.1983 - 5 Β 81. A.2400, GewArch 1984, S. 309; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v.24.10.1990-2 A10034/90. OVG, GewArch 1991, S.99 (101). Genauere Überlegungen zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern finden sich für das Recht der Spielbank bei: H. Niestegge, Zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Spielbankenrecht, Diss. Münster 1983. 155 Zur Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich der allgemeinen Polizeigewalt: BVerfGE 3,407 (433) - Baugutachten; 8, 143 (150)-Beschußgesetz; 97, 198 (214ff., insbes.

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

Dem Veranstalter von Sportwetten solle nicht die Gelegenheit zu einer wirtschaftlichen Betätigung gegeben werden, sondern der Bürger solle unter staatlicher Überwachung seinen Spieltrieb ausleben können.156 Diefiskalischen Interessen an der Veranstaltung könnten in Zeiten knapper öffentlicher Kassen zwar einen starken Anreiz für die Betätigung bilden, es sei aber nicht erkennbar, wie dadurch der ordnungsrechtliche Gehalt vollständig verdrängt werde. 157 Schließlich ziele auch die Bemühung, Sportwetten attraktiver zu gestalten, allein darauf, das Bedürfnis nach anderen (illegalen) Spielmöglichkeiten zu unterbinden.158

(3) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG Zweifel an dem gefundenen Ergebnis ergeben sich aus dem Umstand, daß das Bundesverwaltungsgericht einen kleinen Ausschnitt aus dem Sachbereich der Sportwette, nämlich die Pferderennwette, dem Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zugeordnet hat 159 . Dabei geht das Gericht mit der ganz h. M. davon aus, daß der Begriff „Recht der Wirtschaft" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG weit zu verstehen ist: „Er umfaßt nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen." 160

Die Schwierigkeiten bei der Verteilung der Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Veranstaltung von Sportwetten resultieren daraus, daß „eine eindeutige Abgrenzung dessen, was zum Recht der Wirtschaft gehört, von den der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Vorschriften [...] nicht möglich" ist.161 Zur Lösung dieses Problems betrachtet das Gericht den maßgebli218)-Bundesgrenzschutz; B. Drews/G. Wacke/K. Vogel/W. Martens, Gefahrenabwehr, 1986, S. 16 f. 156 Exemplarisch insoweit W. Ohlmann, Lotterien (Fn. 154), S. 1044. 157 Aus diesem Grund überzeugt auch nicht die Argumentation von B. Pieroth/R. Störmer, Maßstäbe (Fn. 13), S. 178 f., die aus der Tatsache, daß die Gesetzgebungsprozesse von fiskalischen Interessen sowie der Wirtschaftsförderung in den Spielbankgemeinden bestimmt werden, auf das Fehlen ordnungsrechtlicher Gesichtspunkte schließen. Wie hier dagegen P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S. 21 ff.; H D. Jarass, Vorgaben (Fn. 14), S.758f. 158 So W. Ohlmann, Lotterien (Fn. 154), S. 1047. 159 BVerwGE 97, 12 (14 ff.). Es handelt sich um einen weithin akzeptierten Rechtszustand, siehe A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.399. 160 BVerfGE 55, 274 (308 f.) - Berufsausbildungsabgabe. Zustimmend etwa R. Stettner, in: Dreier, GG, Bd. II, Art. 74 Rdnm. 53 f.; kritisch wohlerwogene Überlegungen dazu bei S. Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 74 Rdnm. 93 ff. 161 BVerfGE 8, 143 (149) - Beschußgesetz.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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chen Gesetzeszweck. 162 Es folgt damit dem vom Bundesverfassungsgericht vorgezeichneten Weg. Im Beschußgesetz-Beschluß des Verfassungsgerichts heißt es dazu: „Für die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz sind Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen. Einen selbständigen, in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallenden Sachbereich bildet nur das Polizeirecht im engeren Sinne; es umfaßt die Regelungen, bei denen die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der alleinige und unmittelbare Gesetzeszweck ist."163 Was nun die Zuordnung des Sachbereichs der Pferderennwette zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG angeht, so sieht das Bundesverwaltungsgericht neben Verweisen auf das gesetzliche Regelungsgefiige 164 , die oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung während der Weimarer Z e i t 1 6 5 und die bestehende Staatspraxis 166 folgende Überlegungen als entscheidend an: „Der Betrieb eines Buchmachers ist wirtschaftliche Betätigung. Das kommt sinnfällig darin zum Ausdruck, daß er gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt und damit Gewinn erzielen will. Dabei ist der Gewinn, anders als bei einer Spielbank, nicht allein Zufallsprodukt eines wechselnden Spielverlaufs, sondern wird durch den Buchmacher auch mit der Festlegung der Wettangebote gesteuert."167

(4) Stellungnahme Zunächst fällt auf, daß das Gericht den Bereich der Pferderennwette nur vom Spielbankrecht abhebt und mit keinem Wort auf Unterschiede zwischen der Pferderennwette und den sonstigen Sportwetten eingeht. Darin könnte ein Anzeichen dafür zu sehen sein, daß der Bereich, in dem die Regelung einer wirtschaftlichen Betätigung dominiert, erheblich weiter reicht, als dies der überkommenen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern entspricht. 168 Für die 162 BVerwGE 97, 12 (15 f.). Diesen Weg befürwortet auch S. Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Bd. 2, Art. 74 Rdnr. 101; R. Stettner, in: Dreier, GG, Bd. II, Art. 70 Rdnr. 32. Auf den Schwerpunkt eines Regelungsbereichs greift das BVerfG auch sonst bei der Zuordnung zu einem unter mehreren möglichen Kompetenzbereichen zurück, siehe BVerfGE 97, 228 (251 f.) - Kurzberichterstattung. 163 BVerfGE 8, 143, 2. Leitsatz - Beschußgesetz. 164 BVerwGE 97, 12(15). 165 BVerwGE 97, 12 (15 f.). 166 BVerwGE 97, 12 (16f.). 167 BVerwGE 97, 12(15). 168 Eine Bestätigung erfährt diese Deutung durch den Umstand, daßD. Hahn diesen Gedanken in seiner Kommentierung äußert (in: Friauf, GewO, § 33 h Rdnr. 3). Hahn war Mitglied des Ersten Senats beim Bundesverwaltungsgericht, in dessen Zuständigkeit das Glücksspielrecht fiel, und ist jetzt Mitglied des nunmehr für das Glücksspielrecht zuständigen Sechsten Senats.

4 Voßkuhle/Bumke

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

Frage, ob bei der Regulierung eines Sachbereichs die Normierung der wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeit überwiegt, wird man zwei Punkte für wesentlich ansehen müssen: Eine gesetzliche Regelung zielt nur dann primär auf die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wenn diese vom Gesamtbild her allein der Unterbindung gefährlichen Verhaltens dient; das allgemeine Ziel des Schutzes der Rechtsgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung reicht angesichts der Herkunft weiter Bereiche des Wirtschaftsrechts aus dem Polizei- und Ordnungsrecht nicht aus.169 Auf der anderen Seite handelt es sich normalerweise um eine wirtschaftliche Betätigung, wenn Gewinn und Verlust eines Unternehmers nicht ausschließlich vom Zufall, sondern auch von weiteren Entscheidungen abhängen. Wendet man diese Grundsätze auf die Veranstaltung von Sportwetten an, zeigt sich auf der Grundlage der bisherigen Überlegungen, daß dieser Bereich dem Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen ist. 170 Nicht anders als der Buchmacher bei Pferderennwetten betreibt der Buchmacher bei sonstigen Sportwetten eine wirtschaftliche Betätigung; Oddset-Wetten folgen in beiden Bereichen denselben Regeln. Und nicht anders als die Pferderennwette hebt sich die Sportwette sehr deutlich vom Betrieb einer Spielbank ab. Auch geht es nicht darum, an sich zu unterbindende, weil schädliche Handlungen ausnahmsweise zuzulassen, sondern um die verfassungsrechtlich geforderte Ermöglichung beruflicher Freiheitsbetätigung unter Wahrung der Schutzinteressen Dritter. Das Sportwettenrecht verfolgt damit denselben Zweck wie das übrige Gewerberecht als Sonderordnungsrecht: nämlich die Gewährleistung wirtschaftlicher Freiheit bei gleichzeitiger Abwehr von Gefahren. 171 Dieser Feststellung steht auch nicht entgegen, daß bei der Bestimmung der Gesetzgebungskompetenzen dem Merkmal des „Traditionellen" und „Herkömmlichen" wesentliche Bedeutung zukommt.172 „Die Zuständigkeitsgrenzen zwischen Bund und Ländern bilden den formalen Rahmen der Gesetzgebung im Bundesstaat und bedürfen in hohem Maße der Festigkeit und Berechenbarkeit." 173 „Für die Zuordnung einer Materie zu den Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes ist [deshalb] ihre wesensmäßige und historische Zugehörigkeit zu dem einen oder anderen Regelungsbereich maßgebend ([...] st. Rspr.)."174

Denn das Herkommen führt zu keiner bestimmten Zuordnung des Rechts der Sportwettveranstaltung. Dafür fehlt es an einer in die Weimarer Zeit zurückreichen169

So zutreffend S. Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 74 Rdnr. 101. Die Frage wird vom BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.Ò1, Umdruck S. 14, ausdrücklich offengelassen. 171 D. Ehlers, Gewerbe-, Handwerks- und Gaststättenrecht, in: N. Achterberg/G. Püttner/ T. Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd.I, 2000, §2 Rdnr. 6. 172 Näher dazu R. Stettner, in: Dreier, GG, Bd. II, Art. 70 Rdnr. 26. 173 BVerfGE 61, 149 (175)-Staatshaftungsgesetz. 174 BVerwGE 85, 134(144). 170

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den Tradition, an die der Verfassungsgesetzgeber hätte anknüpfen können. Außerdem geht es im vorliegenden Zusammenhang nicht um eine Neuinterpretation der Kompetenztatbestände und ihre Abgrenzung voneinander, sondern um einen Verständniswandel bei der Anwendung der nach wie vor Gültigkeit beanspruchenden Auslegungsgesichtspunkte. Hält man die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Veranstaltung von Sportwetten nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für einschlägig, bedeutet dies nicht, daß die landesrechtlichen Bestimmungen kompetenz- und damit verfassungswidrig sind.175 Die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG tritt nämlich nur ein, soweit der Bundesgesetzgeber „für eine Materie eine erschöpfende und damit abschließende Regelung getroffen" hat.176 Eine solche abschließende Regelung wollte der Bundesgesetzgeber mit dem RWG offensichtlich nicht treffen. Mithin ergibt sich die Regelungskompetenz der Länder aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG.

cc) Verfassungsgemäßer

Zweck des Sportwettenverbots

(1) Allgemeine Anforderungen an das mit dem Eingriff verfolgte öffentliche Interesse (a) Die zweite Spielbank-Entscheidung

des BVerfG

Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine objektive Zulassungsschranke nur verfassungsrechtlich zulässig, „wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut" zwingend geboten ist.177 Für den Betrieb von Spielbanken hat das Bundesverfassungsgericht diese Anforderungen an das mit dem Eingriff verfolgte gesetzgeberische Ziel abgesenkt. Es soll insofern ausreichen, „[...] dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden".178

Als Grund für diese Veränderung des Prüfungsmaßstabs führt das Bundesverfassungsgericht an: 175

Zu diesem Ergebnis gelangen auch B. PierothlR. Störmer, Maßstäbe (Fn. 13), S. 179f. BVerfGE 85, 134 (142 m. w. N.) - Kostentragungspflicht eines Untergebrachten. Näher zu diesem Erfordernis S. Oeter, in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 72 Rdnm.66ff. 177 BVerfGE 7, 377 (408) - Apotheke (st. Rspr.). In der Rechtspraxis ist die Stufentheorie allgemein anerkannt. Demgegenüber wird von Teilen der Literatur eine Aufgabe der Stufentheorie und ihre Ersetzung durch die sonst übliche Verhältnismäßigkeitsprüfung befürwortet (so J.Ipsen, Staatsrecht II. Grundrechte, 2000, Rdnrn. 633 ff.). Die Rechtsprechung des BVerfG wird anschaulich aufgearbeitet und verteidigt von R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnrn. 6 ff. 178 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S.61 176

(62). 4*

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

„Ein so weit gehender Grundrechtsschutz gilt jedoch nur für Berufe, die ihrer Art nach wie hinsichtlich der Möglichkeiten, den jeweiligen Beruf tatsächlich auch zu ergreifen, nicht durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet sind. Um einen derartigen Beruf handelt es sich bei dem Beruf des Spielbankuntemehmers nicht. Er weist vielmehr Besonderheiten auf, die auch die Grundrechtsprüfung beeinflussen. Der Betrieb einer Spielbank ist eine an sich unerwünschte Tätigkeit, die der Staat gleichwohl erlaubt, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen (vgl. BVerfGE 28,119 [148]). Dabei ist die Zahl der zugelassenen Spielbanken herkömmlich und verfassungsrechtlich unbedenklich in erheblichem Maße beschränkt; auch in Bad.-Württ. bestanden bis zum In-Kraft-Treten des SpielbankenG von 1995 nur zwei und bestehen inzwischen nach dem Ergehen dieses Gesetzes lediglich drei solcher Unternehmen. Diesen Besonderheiten des Spielbanken, marktes4 würde nicht angemessen Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Wahl des Berufs des Spielbankuntemehmers nur unter der Voraussetzung vornehmen dürfte, dass dies zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig ist. Die Verknappung des Marktes und die Eigentümlichkeiten des Gegenstandes der beruflichen Tätigkeit erfordern hier einen breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraum des staatlichen Gesetzgebers.44179 Es erscheint indes zweifelhaft, ob sich diese Überlegungen auf die Beurteilung der Sportwette ohne weiteres übertragen lassen. 180 (b) Ubertragbarkeit der verfassungsgerichtlichen auf die Sportwette

Argumentation

Für das Absenken der Anforderungen an das verfolgte öffentliche Interesse bei der objektiven Berufszulassungsschranke sind zwei Gesichtspunkte verantwortlich: die Verknappung des Marktes und die Eigentümlichkeit des Betriebs einer Spielbank, die sich in ihrer Unerwünschtheit zeigt. Was die Marktstruktur angeht, so stimmt der Bereich der Sportwetten in den meisten Ländern mit dem der Spielbanken überein. Der Markt ist auf einzelne Wettveranstalter beschränkt, die ausschließlich oder ganz überwiegend der staatlichen Sphäre zuzurechnen sind. 181 Aus Sicht des Spielenden unterscheidet sich der Sport179

BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

(62). 180 Die Frage wird vom BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 15, ausdrücklich offengelassen. 181 Maßgebliches Zurechnungskriterium ist dabei der beherrschende bzw. steuernde Einfluß, den der Staat auf ein Unternehmen ausüben kann. Dazu und zu den ansonsten diskutierten Zurechnungskriterien B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S.252ff.; S. Wernicke, Die Privatwirkung im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Strukturen und Kategorien der Pflichtenstellungen Privater aus dem primären Gemeinschaftsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Privatisierungsfolgen, Diss. Berlin 1999, 1. Teil. 1. Kap. 12; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 1985, S. 25 ff.; M.Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, 1999, S. 76 ff.

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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wettenmarkt zwar durch sein reiches und flächendeckendes Angebot an Wettannahmestellen. Dieser Umstand ist jedoch weitgehend bedeutungslos, wenn man den entscheidenden Wertungsgesichtspunkt für die Maßstabsveränderung in den äußerst geringen Chancen sieht, den Beruf eines Spielbankbetreibers überhaupt ausüben zu können. Im Unterschied zum Betrieb einer Spielbank wird man indes in der Veranstaltung von Sportwetten keine an sich unerwünschte Tätigkeit sehen können.182 Vielmehr gehört dieser Bereich mittlerweile zur gesellschaftlichen Normalität. Allein das sicher bestehende Gefahrenpotential (illegales Glücksspiel, Spieltrieb und -sucht) vermag eine negative Bewertung nicht zu rechtfertigen. Anderenfalls müßte man in Anbetracht der aus dem Alkoholismus erwachsenden immensen gesellschaftlichen Schäden auch im Genuß alkoholischer Getränke ein an sich unerwünschtes Verhalten sehen. Gleiches gilt für sämtliche sonstigen Verhaltensweisen, mit denen erhebliche Gefahren verbunden sein können (z.B. Risikosportarten). Entscheidend kann nur das Bild sein, welches die Sportwettveranstaltung in der gesellschaftlichen Wirklichkeit bietet. Dort zeigt sich: Es existieren zahlreiche Wettannahmestellen, in Bayern etwa 4350. 183 Der Bürger kann hier zu fast jeder Zeit an beinahe jedem Ort eine Sportwette abschließen. Die staatlichen Wettunternehmer wiederum sprechen mit ihrer breit gestreuten Werbung alle Bevölkerungsschichten an, auch einmal ihr Glück zu versuchen. Anders als z.B. der Besuch einer Spielbank zählen Sportwetten daher ebenso wie die Teilnahme an Lotterien zum Alltag eines großen Teils der Bevölkerung. Zu berücksichtigen sind ferner die Unterschiede, die hinsichtlich der Spielsituation zwischen Sportwette und Spielbank bestehen.184 In der Spielbank wird in rascher Folge über Gewinn oder Verlust entschieden. Die Kürze des Spiels und die unmittelbare zeitliche Verknüpfung von Einsatz und Spielausgang führen dazu, daß in aller Regel die natürliche Zurückhaltung vor höchstrisikoreichen Handlungen spürbar vermindert wird. 185 Noch deutlichere Unterschiede treten hervor, wenn man die klassische Glücksspielsituation mit einer Sportwette in Form der Oddset-Wette vergleicht, bei der die Gewinnchancen auch vom Wissen des Spielenden abhängen. Ein solches Spiel kann nur unter Inkaufnahme eines gravierenden Wertungswiderspruchs als unerwünschter angesehen werden als andere vergleichbar risikoreiche und mit finanziellen Auswirkungen verknüpfte Handlungen wie etwa der Kauf von Aktien. 182

Auch PJ. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S. 21, sprechen nur noch von einer „Sozialgefährlichkeit", die sie aus den mit dem Veranstaltungsbetrieb verbundenen Gefahren (a. a. O., S. 26ff.) herleiten. 183 Vgl. Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 22. Senats des BayVGH am 24.08.2000, S.2. 184 Sie werden auch von F. Ossenbiihl, Rechtsfragen (Fn. 14), S. 200ff., hervorgehoben. Kritisch dazu A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.412, der aber, wie sich aus Fn.79 ergibt, Unterschiede durchaus sieht und nur daran festhält, daß trotzdem ein beträchtliches Gefahrenpotential von Lotterien ausgeht. Siehe ferner P. J. TettingerU. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.26ff. 185 So auch J.-D. Rausch, Unzulässigkeit (Fn. 9), S. 109.

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

(c) Kritik

an der verfassungsgerichtlichen

Argumentation

Im übrigen vermag das Absenken der verfassungsrechtlichen Anforderungen auch aus anderen Gründen kaum zu überzeugen.186 Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, daß die zahlenmäßige Begrenzung von Spielbanken verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Es beschränkt seine Prüfung darauf, ob der Ausschluß Privater aus dem Kreis der zugelassenen Spielbankbetreiber gerechtfertigt werden kann.187 Gegenstand des vorliegenden Gutachtens ist aber gerade die vorausliegende Frage der Zugangsbeschränkung als solcher, so daß auch aus diesem Grund an den üblichen Anforderungen festzuhalten ist.

(2) Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut Beim Schutz der Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung (ζ. B. nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung oder anderen Betrugsformen), der Eindämmung der Spielleidenschaft (Anheizen des Spieltriebs, Schutz Dritter vor den Folgen der Spielsucht) und dem Verhindern des Entstehens von Umfeldkriminalität (organisierte Kriminalität) handelt es sich um überragend wichtige Gemeinschaftsgüter. 188 Auch wird man als sicher ansehen müssen, daß diese Gemeinschaftsgüter durch die Veranstaltung von Sportwetten gefährdet werden. Fiskalische Ziele scheiden hingegen als überragend wichtige Gemeinschaftsgüter aus; ein staatliches Monopol ließe sich hier nur durch die Existenz eines verfassungsrechtlich anerkannten Finanzmonopols rechtfertigen. 189

dd) Verhältnismäßigkeit

eines absoluten Veranstaltungsverbots

Das absolute Verbot der Veranstaltung von Sportwetten wäre jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn es den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genügt, es also geeignet, erforderlich und angemessen wäre.

186 187

Krit. auch M. Thiel Spielbankenmonopol (Fn. 119), S.99. BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

(62). 188 Näher zu diesen Zielsetzungen A. Lauer, Staat (Fn. 13), S. 39ff.; A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.410f.; P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.77f. Vgl. auch zum Strafzweck der §§284 ff. StGB oben 1.1. a). Abgelehnt wird die Einordnung der Eindämmung der Spielsucht als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut von H. D. Jarass, Vorgaben (Fn. 14), S.759, mit dem bedenkenswerten Argument, daß keine Tatsachen bekannt seien, die den Schluß auf das Bestehen einer Suchtgefährdung der Bürger durch Lotterieveranstaltungen erlaubten, und man sich fragen müsse, ob die Beschränkungen nicht zu einem verfassungswidrigen Schutz des Einzelnen vor sich selbst führten. 189 Siehe dazu II. l.a)bb) und ausführlich II. l.c)bb).

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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(1) Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers Trotz der Forderung, der Eingriff müsse zur Abwehr der dargelegten Gefahren „zwingend geboten" sein 190 , geht das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit von einem Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers aus. 191 Es hat insofern seinen ursprünglich Standpunkt, Sachverhaltseinschätzungen und Prognosen des Gesetzgebers sehr intensiv zu kontrollieren und gegebenenfalls durch eigene Wertungen zu ersetzen, durch einen flexiblen Kontrollansatz ersetzt. 192 Mit Blick auf die Überprüfung von Prognosen hat das Gericht seine Rechtsprechung folgendermaßen zusammengefaßt: „Ungewißheit über die Auswirkungen eines Gesetzes in einer ungewissen Zukunft kann nicht die Befugnis des Gesetzgebers ausschließen, ein Gesetz zu erlassen, auch wenn dieses von großer Tragweite ist. Umgekehrt kann Ungewißheit nicht schon als solche ausreichen, einen verfassungsgerichtlicher Kontrolle nicht zugänglichen Prognosespielraum des Gesetzgebers zu begründen. Prognosen enthalten stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil, dessen Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen; diese sind einer Beurteilung nicht entzogen. Im einzelnen hängt die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers von Faktoren verschiedener Art ab, im besonderen von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiele stehenden Rechtsgüter. Demgemäß hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wenn auch im Zusammenhang anderer Fragestellungen, bei der Beurteilung von Prognosen des Gesetzgebers differenzierte Maßstäbe zugrunde gelegt, die von einer Evidenzkontrolle (etwa BVerfGE 36, 1 [17]-Grundvertrag; 37,1 [20] - Stabilisierungsfonds; 40, 196 [223] - Güterkraftverkehrsgesetz) über eine Vertretbarkeitskontrolle (etwa BVerfGE 25, 1 [12f., 17] - Mühlengesetz; 30, 250 [263] - Absicherungsgesetz; 39, 210 [225 f.] - Mühlenstrukturgesetz) bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (etwa BVerfGE 7, 377 [415] - Apotheken; 11, 30 [45] - Kassenärzte; 17, 269 [276ff.] - Arzneimittelgesetz; 39, 1 [46, 51 ff.] - § 218 StGB; 45, 187 [238] - Lebenslange Freiheitsstrafe)." 193 Der genaue Verlauf der gesetzgeberischen Gestaltungsgrenzen hängt demnach von den Eigenheiten des zu regelnden Sachbereichs, der Bedeutung der betroffenen privaten und öffentlichen Interessen sowie der Möglichkeit ab, ein sicheres Urteil zu bilden. In der zweiten Spielbank-Entscheidung führt dies dazu, daß sich das Bundesverfassungsgericht mit einer Evidenzkontrolle begnügt. Es reicht dem Gericht, daß 190

BVerfGE 7, 377 (409) - Apotheke. Aus der Literatur siehe F \ Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: BVerfG-FS I, 1976, S. 458 ff.; K. Schiaich, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 1997, Rdnr. 494. Grundlegend nunmehr Κ. MeßerSchmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, § 14; K.Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.III/2, 1994, S.777f.; A. Voßkuhle, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, Art. 93 Rdnr. 44. 192 Siehe dazu R. Breuer, Berufsregelung (Fn. 117), Rdnrn. 15 ff.; J. Wieland, in: Dreier, GG, Bd.I, Art. 12 Rdnrn. 129 ff. 193 BVerfGE 50, 290, 332 f. - Mitbestimmung. 191

II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

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„[...] sich nicht eindeutig ausschließen [lässt], dass Spielbankkontrolle und Eindämmung der Spielleidenschaft wirksamer sein werden, wenn die Spielbanken [...] künftig in staatlicher Trägerschaft geführt werden".194

Aus der relationalen Struktur des auch bei der Beurteilung der Sportwette zu fällenden Gefahrenurteils ergibt sich auf den ersten Blick insofern ebenfalls das Gebot einer zurückhaltenden Kontrolldichte.195 Bereits die geringe Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts reicht aus, um eine Gefahr zu begründen, da private und öffentliche Interessen von erheblicher Bedeutung auf dem Spiel stehen. Erst wenn existentielle Güter des Einzelnen, wie seine Bewegungsfreiheit oder sein Leben, oder gewährleistungsspezifische Vorgaben eines Grundrechts, wie etwa die Vermutung für eine freie Rede im Rahmen der öffentlichen Meinungsbildung, betroffen sind, engt das Bundesverfassungsgericht den Gestaltungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers wieder ein und ersetzt gegebenenfalls auch dessen Einschätzungen durch seine eigene Beurteilung.196 Gleichwohl darf die gerichtliche Kontrolle bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung der Sportwette nicht wie im Bereich des Spielbankenrechts auf eine bloße Evidenzprüfung reduziert werden, wie es das Bundesverwaltungsgericht letztlich in seiner Oddset-Wetten-Entscheidung197 tut. Zunächst ist zu berücksichtigen, daß es sich bei der verbotenen Tätigkeit nicht um ein an sich unerwünschtes Verhalten handelt.198 Des weiteren beruht die Stufentheorie auf der Vorstellung, daß die jeweils höhere Stufen erst betreten werden darf, wenn eine effektive und angemessene Problembewältigung auf der niedrigeren Stufe unmöglich ist.199 Und schließlich bestehen aufgrund der sachlichen Übereinstimmungen zwischen Sportwetten und Pferderennwetten sowie der unterschiedlichen landesrechtlichen Regelung der Veranstaltung von Sportwetten durch Private in ausreichendem Umfang Informationen über die Folgen alternativer Regelungsstrategien. (2) Geeignetheit Ein Verbot privater Sportwettveranstaltungen ist sicherlich geeignet, den mit dem Glücksspiel einhergehenden Gefahren zu begegnen.200 194

BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61

(63). 195

Zur Struktur eines Gefahrenurteils siehe B. Drews/G. Wacke/K. Vogel/W. Martens, Gefahrenabwehr (Fn. 155), S. 224 f.; allgemein zum Begriff der Gefahr R. Poscher, Gefahrenabwehr, 1999, S. 112ff. 196 BVerfGE 88, 203 (262f.) - Schwangerschaftsabbruch II; F. Ossenbühl, Kontrolle (Fn. 191), S.480f., 506ff.; K. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen (Fn. 191), § 14. 197 BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 16ff. 198 Vgl. oben II. l.c)cc)(l)(b). 199 Vgl. BVerfGE 7, 377 (408) - Apotheke. 200 Siehe oben II. l.c)dd)(2).

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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(3) Erforderlichkeit Erforderlich ist das Verbot, wenn der Gesetzgeber kein anderes gleich wirksames Mittel hätte wählen können, das die Berufsfreiheit weniger einschränkt201 und mit keinem erheblichen Mehraufwand für den Staat verbunden ist. 202 In der zweiten Spielbank-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung des Erforderlichkeitsgebots verkannt. Es hat die Erforderlichkeit einer staatlichen Monopolisierung damit begründet, „[...] dass Spielbankkontrolle und Eindämmung der Spielleidenschaft wirksamer sein werden, wenn die Spielbanken [...] in staatlicher Trägerschaft geführt werden 44.203

Befördert ein Mittel ein Ziel und wird dieses Ziel durch ein anderes Mittel stärker befördert, so ist das zweite Mittel wirksamer als das erste. Wird ein Ziel aber durch beide Mittel verwirklicht, so sind beide selbst dann gleich wirksam, wenn das eine Mittel anscheinend das Ziel noch wirksamer verwirklicht als das andere. Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Geht von einer Person eine Gefahr aus und fesselt man die Person, so ist die Gefahr beseitigt. Die Gefahr wird auch beseitigt, wenn man die Person erschießt, und in einem gewissen Sinn kann man auch sagen, daß diese Form der Gefahrenbeseitigung sicherer ist. Trotzdem wird kaum jemand daran zweifeln, daß die Fesselung ein milderes und gleich wirksames Mittel ist. Das Ziel einer effektiven Gefahrenabwehr wird nämlich auch durch die Fesselung vollständig erreicht. Von einer unterschiedlichen Wirksamkeit läßt sich erst dann wieder sinnvoll sprechen, wenn das Ziel anders bestimmt wird, es also etwa für den Beispielsfall lautet: endgültige Beseitigung einer Gefahr oder eines Gefahrenherdes. Wie das Bundesverfassungsgericht an anderer Stelle ausführt, wurden „[...] die privat geführten Spielbanken [...] seit Jahrzehnten beanstandungsfrei, ja erklärtermaßen vorbildhaft betrieben [...], Missstände und Unregelmäßigkeiten als Auslöser für die mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren [sind] also nicht erkennbar geworden

201

So lautet die übliche Umschreibung, siehe nur /. Richter/G. F. Schuppert/C. Bumke, Casebook Verfassungsrecht, 2001, S.24. 202 Obwohl das Gebot der Erforderlichkeit in einer ganzen Reihe von Konstellationen gerade aufgrund dieses Punkts dem Bürger nicht weiterhilft, wird dem möglichen Mehraufwand nicht die Aufmerksamkeit geschenkt, die dieser Punkt an sich verdient (repräsentativ H. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. III, Vorb. Rdnr. 93; K. Stern, Staatsrecht (Fn. 191), S. 781, der aber das Problem eines intersubjektiven Nutzenvergleichs für den Fall, daß ein anderes Mittel auch in die Grundrechte anderer Personen eingreift, anspricht). 203 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96 - Spielbank II, GewArch 2001, S.61 (63). 204 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61 (64).

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

Das gesetzliche Ziel einer wirkungsvollen Gefahrenabwehr wurde demnach auch durch die privaten Betreiber gewährleistet, so daß diese Regelung genauso wirksam war wie das nunmehr eingeführte staatliche Monopol. Freilich könnte man noch daran denken, das Ziel anders zu bestimmen. Doch ist kein legitimes Interesse erkennbar, das mehr als eine Verhinderung von Gefahren verlangen könnte. Allenfalls könnte man an den Bereich der Risikovorsorge denken. Ein kursorischer Blick auf die Eigenheiten dieses Bereichs sollte indes genügen, um ihn als legitimierenden Bezugspunkt für das Spielbankenrecht auszuscheiden. Man hat es hier weder mit unvorhersehbaren Kausalverläufen zu tun, noch drohen weitgehend irreversible Schäden in unabsehbarem Umfang. 205 Im Unterschied zu den normalen Konstellationen eines Verwaltungsmonopols - wie etwa dem kommunalen Anschluß- und Benutzungszwang - bildet die umfassende Gewährleistung der Aufgabenerledigung ebenfalls keinen hinreichenden Grund für das Veranstaltungsverbot von Sportwetten für Private. Denn der einzige erkennbare Zweck, der ein Monopol rechtfertigen könnte, ist die Gefahrenabwehr. Dazu müßte dieser Sachbereich Besonderheiten aufweisen, die ihn als einen außerordentlichen Gefahrenherd erscheinen lassen, der effektiv nur im Wege staatlicher Aufgabenerledigung beherrscht werden kann. Dabei ist zu differenzieren: 206

(a) Eindämmung der Spielleidenschaft Im Hinblick auf die mit der Spielleidenschaft verbundenen Gefahren wird man solche Eigentümlichkeiten vergeblich suchen. Auch wenn die Formenvielfalt der Sportwetten beschränkt ist, existieren doch bereits jetzt sehr viele Gelegenheiten für Spieler, Sportwetten abzuschließen. Angesichts eines solchen Betätigungsfeldes fehlt es an Anhaltspunkten dafür, daß jede Verbreiterung und Vermehrung der Sportwettmöglichkeiten umschlagen und zu einem gefährlichen Anheizen der 205

Zu den Eigenheiten der Risikovorsorge und den Unterschieden zur Gefahrenabwehr siehe U. Di Fabio , Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994, §4; R. Wahl/1. Appel, Prävention und Vorsorge. Von der Staatsaufgabe zur rechtlichen Ausgestaltung, in: R. Wahl (Hrsg.), Prävention und Vorsorge, 1995, S. 1 (72ff., 116ff.); M. Kloepfer, Umweltrecht, 1998, S. 166ff.; B. Bender/R. Sparwasser/R. Engel, Umweltrecht, 2000, S.30ff., 478 ff. 206 Im Unterschied zu den folgenden Darlegungen bejaht das BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 16f., die Erforderlichkeit des Grundrechtseingriffs. In seiner Begründung verweist das Gericht dabei maßgeblich auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und führt zu dessen Stützung u. a. die Neuartigkeit der Oddset-Wetten an. Das Gericht sieht aber letztlich selbst die Schwierigkeiten einer solchen Position, wenn es hervorhebt, daß von einer erforderlichen Gefahrenabwehrmaßnahme nicht mehr gesprochen werden kann, wenn der Staat mit aggressiver Werbung das Spielangebot extrem ausweitet. „Namentlich wird darauf Bedacht zu nehmen sein, daß die in § 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des Glücksspiels nicht in unauflöslichen Widerspruch gerät zum staatlichen Veranstaltungsverhalten."

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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Spielleidenschaft führen könnte. Sollte die Ausweitung des Angebots irgendwann zu einem Punkt führen, wo die Spielsucht erkennbar zunimmt, so kann man der Gefahr durch die Nichterteilung weiterer Genehmigungen oder durch eine Kontingentierung effektiv begegnen. Würde man die Genehmigungen unter einem entsprechenden Widerrufsvorbehalt erteilen, so ließe sich von dem Instrument selbst dann Gebrauch machen, wenn man zunächst auf eine zahlenmäßige Beschränkung verzichten würde. Hinzu kommt, daß zwischen staatlichen und privaten Veranstaltungen mit Blick auf die Ausbeutungsgefahr grundsätzlich kein Unterschied besteht: Die staatliche Sportwette ist nicht weniger reizvoll für den Spieler als eine private. Auch nimmt sie nicht von vornherein mehr Rücksicht auf die möglichen Folgen der Spielsucht. Der Staat kann insofern kein besonderes Recht zur Betätigung für sich in Anspruch nehmen. Auch der Versuch, das staatliche Monopol durch die Einordnung von Sportwettveranstaltungen als öffentliche Aufgabe zu legitimieren, überzeugt daher nicht.207 Der Umstand, daß im Zusammenhang mit Sportwettveranstaltungen Gefahren für die Spieler, ihr lebensweltliches Umfeld und die Allgemeinheit abgewehrt werden müssen, erlaubt noch keinen Rückschluß auf die Einordnung der gefährlichen Betätigung als öffentliche oder private Aufgabe. Selbst wenn man jedoch bereit ist, den öffentlichen Charakter von Sportwettveranstaltungen anzuerkennen, gelangt man nur zum Gebot einer Verantwortungsteilung zwischen Staat und Bürger. 208 Den Staat trifft danach eine Gewährleistungsverantwortung, die ihn dafür Sorge tragen läßt, die Gefahrenabwehr zu regulieren und ihren Erfolg zu kontrollieren. Auch genuin polizeiliche Tätigkeiten werden heute nicht mehr als alleinige Aufgabe des 207 In diesem Sinne z.B. W. Ohlmann, Lotterien (Fn. 154), S. 1046f.; A. Lauer, Staat (Fn. 13), S. 58 ff.; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 1969, S.65; T. Stein, Glücksspiel im Europäischen Binnenmarkt, RIW 1993, S.838 (840); a. A. W. Berg, Zur Konkurrenz zwischen öffentlichen Spielbanken und privaten Glücksspielvereinen, MDR 1977, S.277 (278); A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.408; H.-J. Papier, Monopole (Fn.13), S.550; offengelassen von P.J. TettingerU. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.24f. 208 Näher dazu G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft. Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, 2000, S.400ff. Zu den konzeptionellen Grundlagen siehe H.H. Trute, Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, und A. Voßkuhle, Gesetzgeberische Regelungsstrategien der Verantwortungsteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor, beide in: G. F. Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem" Staat, 1999, S. 11 ff. bzw. S.47ff. Näher zu den daraus resultierenden Veränderungen bei der staatlichen Aufgabenwahrnehmung M. Schmidt-Preuß, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56 (1997), S. 160 (176ff.); L. Osterloh, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, VVDStRL 54 (1995), S.204 (222ff.); T. Würtenberger, Wandlungen in den privaten und öffentlichen Verantwortungssphären, in: E.-J. Lampe (Hrsg.), Verantwortlichkeit und Recht, 1989, S. 308 ff.; zurückhaltender U. Di Fabio , Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56 (1997), S.235 (252ff.).

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

Staates verstanden. Dem staatlichen Monopol vorbehalten ist lediglich die Ausübung von Zwangsgewalt außerhalb der Grenzen von Nothilfe (§ 32 StGB) und Notstand (§34 StGB). 209 Schließlich bleibt es dem Staat unbenommen, besonders reizvolle Spielvarianten zu beschränken und Richtlinien aufzustellen, um eine zu aggressive Geschäftspolitik privater Veranstalter zu unterbinden.210 Sieht man ferner in der Veranstaltung von Sportwetten ein Gut, dessen Angebot zu beschränken ist, dann müssen bei der erforderlichen Auswahlentscheidung erst einmal alle Veranstalter als gleichwertig angesehen werden.211 Dies hat etwa zur Konsequenz, daß der Staat, wenn er eine Vergrößerung des Sportwettenangebots für gefährlich hält, sein Betätigungsfeld verringern müßte, um anderen Veranstaltern den Zugang zu eröffnen.

(b) Schutz vor strafbarer

Ausbeutung

Die Gefahr der Manipulation mag bei der Veranstaltung von Sportwetten größer als in anderen Wirtschaftsbereichen sein, doch kann dies für sich genommen ebenfalls kein hinreichender Sachgrund sein, um ein staatliches Monopol zu legitimieren. 212 Mißbrauchsmöglichkeiten bestehen bei jeder beruflichen Tätigkeit. Man kann ihnen begegnen, indem Anforderungen an die Person des Veranstalters und an die beizubringenden Unterlagen für den Spielbetrieb gestellt und staatliche Kontrollmaßnahmen während des Betriebs durchgeführt werden. Möglicherweise werden die Chancen zum Mißbrauch durch eine ausschließlich staatliche Veranstaltung verringert, doch würde eine solche Sichtweise den eingangs angestellten Überlegungen zur Reichweite des Erforderlichkeitsgebots widersprechen213: Eine wirksame Gefahrenabwehr liegt bereits vor, wenn die Gefahr normalerweise beherrscht 209 Näher dazu M. Burgi, Privatisierung (Fn. 181), S. 179ff., 187 ff. Allgemein zur Verantwortungsteilung und Privatisierung im Sicherheitsrecht C. Gusy, Jenseits von Privatisierung und „schlankem" Staat: Duale Sicherheitsverantwortung, in: G. F. Schuppert, Privatisierung (Fn.208), S. 115 ff.; R. Pitschas, Verantwortungsteilung in der inneren Sicherheit. Sozietale Sicherheitspartnerschaft als Ausdruck einer Verantwortungskooperation von Polizei, Sicherheitsgewerbe und Bürgern, in: G.F. Schuppert, Privatisierung (Fn.208), S. 135ff. zio Weiterführend dazu am Beispiel der Spendenlotterie H. D. Jarass, Vorgaben (Fn. 14), S.760. 2.1

Zu den Kriterien einer rechtmäßigen Auswahlentscheidung siehe A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.427f.; B. Pieroth/R. Störmer, Maßstäbe (Fn. 13), S. 191 f. Allgemeiner dazu M.Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 1992, S. 392 ff., 415 ff.; C. Koenig, Die öffentlich-rechtliche Verteilungslenkung, 1994, S. 109ff.; A. Voßkuhle, „Wer zuerst kommt, mahlt zuerst" - Das Prioritätsprinzip als antiquierter Verteilungsmodus einer modernen Rechtsordnung, Die Verwaltung 32 (1999), S.21 (34ff.). 2.2 Vgl. auch J.-D. Rausch, Unzulässigkeit (Fn.9), S. 109. 2.3 Siehe oben II. l.c)dd)(3).

1. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit

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werden kann. Daß dies auch bei einer privaten Veranstaltung von Sport wetten gewährleistet werden kann, wird man kaum bezweifeln können. (c) Verhindern

des Entstehens von Umfeldkriminalität

Das zuvor Gesagte gilt entsprechend für das gesetzgeberische Ziel, die Entstehung von Umfeldkriminalität zu verhindern. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, daß die Annäherungs- und Infiltrierungsversuche von Seiten der organisierten Kriminalität nicht mit den herkömmlichen Mitteln der staatlichen Aufsicht in der Regel bewältigt werden können. Im übrigen ist auch die staatliche Organisationsgewalt vor Zudringlichkeiten der organisierten Kriminalität nicht völlig gefeit. Gegen die Notwendigkeit eines staatlichen Monopols sprechen nicht zuletzt die positiven Erfahrungen mit der Veranstaltung von Sportwetten in Österreich und mit der Veranstaltung von Pferderennwetten durch Private in der Bundesrepublik Deutschland. Offenbar lassen sich hier die Gefahren aufs Ganze gesehen in ausreichendem Umfang abwehren.214 Ein Grund, warum dies bei der anderen Sportwette nicht gelingen sollte, ist nicht erkennbar. Der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts215 auf die Neuartigkeit der Oddset-Wetten und das große Publikumsinteresse ignoriert insoweit schlicht die Ausgangssituation.216 (d) Rechtfertigung

durch die entstehenden Kosten einer Marktöffnung

Die Erforderlichkeit eines staatlichen Monopols läßt sich schließlich auch nicht mit dem Verweis auf die mit einer Öffnung des Veranstalterkreises verbundenen Kosten für den Staat begründen. Daß die Beseitigung eines staatlichen Monopols Kosten verursacht, ist so selbstverständlich wie unerheblich. Zu vergleichen sind nicht diese Kosten mit den Kosten der Errichtung des staatlichen Monopols, sondern die mit der Errichtung verbundenen Kosten einerseits und die mit der staatlichen Aufsicht verknüpften Kosten andererseits. Darüber hinaus wird man aber die Relevanz dieses Kriteriums für den vorliegenden Sachverhalt generell bezweifeln können. Dem Staat muß es verwehrt sein, ein Aufgabenmonopol mit dem Argument zu errichten, die Gewährleistung einer gefahrlosen Freiheitsbetätigung sei teurer als die Aufgabenerledigung in Eigenregie. Eine solche Argumentation liefe im Ergebnis letztlich auf eine reinfiskalische und damit unzulässige Rechtfertigung einer objektiven Zulassungsschranke hinaus.217 2,4 Eine Ausnahme hiervon stellt etwa der Wettskandal von 1976 dar, vgl. dazu J. Deselaers, Einführung (Fn.5), S. 15 (23-28). 215 BVerwG, Urteil v.28.03.2001 - 6 C2.01, Umdruck S. 17. 216 Die Besonderheit der Situation, die der Spielbanken-Entscheidung des BVerfG angesichts der langjährigen positiven Erfahrungen mit dem privaten Veranstalter zugrunde lag, betont aber auch M. Thiel, Spielbankenmonopol (Fn. 119), S. 102, der die dortigen Aussagen auf die Sportwette nicht für übertragbar hält. 2,7 Siehe dazu die N. in Fn. 150f.

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

(4) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) Soweit eine Regelung nicht erforderlich ist, beeinträchtigt sie auf unangemessene Weise die Freiheitssphäre des Betroffenen. Damit ist jedoch noch nicht geklärt, ob auf der Ebene der Angemessenheit Aspekte zu berücksichtigen sind, die das gefundene Ergebnis zusätzlich stützen. Eine Maßnahme ist verhältnismäßig im engeren Sinne, wenn sich die bewirkten Beeinträchtigungen in Anbetracht des verfolgten Zwecks und den damit einhergehenden Vorteilen für den Betroffenen als zumutbar erweisen.218 Dies wird man hier verneinen müssen. Eine objektive Zulassungsschranke in Form eines Berufsverbots stellt den denkbar schwerwiegendsten Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Wie das Bundesverfassungsgericht in der zweiten Spielbank-Entscheidung jetzt deutlich gemacht hat, reicht die vage und nicht weiter substantiiert dargelegte Behauptung, ein öffentliches Monopol verbessere die Gefahrenabwehr, nicht aus, um einen vollständigen Ausschluß privater Glücksspielbetreiber zu rechtfertigen. 219 Was aber für die gefahrenreiche Glücksspielvariante „Spielbank" gilt, muß erst recht für die viel harmlosere Sportwette gelten.

2. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG Möglicherweise liegt in dem absoluten Verbot der privaten Veranstaltung von Sportwetten auch ein Gleichheitsverstoß. a) Ungleiche Behandlung der Vergleichsgruppen Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, Gleiches gleich zu behandeln.220 Als Vergleichsgruppen im Fall eines Veranstaltungsverbots für Sportwetten durch Private kommen in Betracht: - Private, denen eine solche Veranstaltung erlaubt ist, - Private, die Pferdesportwetten veranstalten dürfen, und 218 Statt allerK. Stern, Staatsrecht (Fn. 191), S.782ff.; /. Richter/G.F. Schuppert/C. Bumke, Casebook (Fn. 201), S. 25 ff. 219 BVerfG, Beschluss v. 19.07.2000- 1 BvR 539/96- Spielbank II, GewArch 2001, S.61 (64). 220 BVerfGE 42, 64 (72) - Zwangsversteigerung, und Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), Art. 3 I GG, Nr. 30; R. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1985, S. 359 ff.; P. Kirchhof Der allgemeine Gleichheitssatz, in: HdbStR Bd. V, § 124 Rdnm. 82 ff. Umstritten ist allein, ob der allgemeine Gleichheitsgrundsatz daneben noch ein Gebot zur Ungleichbehandlung von wesentlich Verschiedenem enthält. So BVerfG ebd. Α. Α. A. Podlech, Gehalt und Funktionen des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes, 1971; B.Pieroth! B. Schlink, Grundrechte (Fn. 134), Rdnm. 436f.; mit vorsichtiger Kritik M.Sachs, Verfassungsrecht II. Grundrechte, 2000, B. 3 Rdnm. 41 ff.

2. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz

63

- hoheitliche Veranstalter von Sportwetten. Letztere scheiden als Vergleichsgruppe nicht aus, da es sich bei der Veranstaltung von Sportwetten nicht um eine ausschließlich staatliche Aufgabe handelt, sondern Staat und Bürger hier in einem potentiellen Konkurrenzverhältnis stehen. Diese Vergleichsgruppen werden besser behandelt als diejenigen, denen die Veranstaltung von Sportwetten verboten ist. Darin liegt ein Gleichheitsverstoß, der aber gerechtfertigt sein könnte. 221

b) Rechtfertigung des absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private aa) Gleichheitsrechtlicher

Prüfungsmaßstab

Der Gleichheitsgrundsatz verlangt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine bereichsspezifische ferenzierung.

222

Sachangemessenheit der gesetzlichen Dif-

Dies führt dazu, daß sich die verfassungsrechtlichen Anforderun-

gen je nach Sachlage verändern können. Zusammenfassend heißt es dazu in einer jüngeren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts: „Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Die Abstufung der Anforderungen folgt aus Wortlaut und Sinn von Art. 3 I GG sowie aus seinem Zusammenhang mit anderen Verfassungsnormen. Da der Grundsatz, daß alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. [...] Die engere Bindung ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt das 221

Nach h. M. liegt ein Verstoß nur vor, wenn die Ungleichbehandlung - wie hier- zu einem Nachteil für den Betroffenen führt, vgl. BVerfGE 67, 239 (244); L. Osterloh, in: Sachs, GG, Art. 3 Rdnr. 84 m. N. zur Gegenposition in Fn. 151. 222 In diesem Sinne/. Richter/G. F. Schuppert/C. Bumke, Casebook (Fn. 201), S. 104; P. Kirchhof Gleichheitssatz (Fn. 220), Rdnrn. 215 ff. In der Literatur hat die Rechtsprechungsentwicklung zu der Frage geführt, ob und wie eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen einer Gleichheitsprüfung vorgenommen werden kann. Gegen eine entsprechende Anwendung P.Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, 1999, S. 29 f.; Ρ Kirchhof Gleichheitssatz (Fn. 220), Rdnrn. 161 ff.; W. Heun, in: Dreier, GG, Bd.I, Art. 3 Rdnrn. 24 ff. Für den beschränkten Bereich sog. externer Zwecke, bei denen der an sich gebotene Gleichheitsmaßstab .durchbrochen4 wird, die Verhältnismäßigkeitsprüfung befürwortend S. Huster, Gleichheit und Verhältnismäßigkeit, JZ 1994, S.541 (547f.), und allgemeinerB. Pieroth/B. Schlink, Grundrechte (Fn. 134), Rdnrn. 440ff.; R. Wendt, Der Gleichheitssatz, NVwZ 1988, S.778 (784ff.). Vgl. auch L. Osterloh, in: Sachs, GG, Art.3 Rdnrn. 14ff.

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II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies sind dem Gesetzgeber desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 88, 87 [96]). Für juristische Personen, soweit sie gemäß Art. 19 Abs. 3 GG Träger von Grundrechten sind, gilt grundsätzlich nichts anderes. [...] Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung. Kommt als Maßstab nur das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG erst festgestellt werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist. Dagegen prüft das Bundesverfassungsgericht bei Regelungen, die Personengruppen verschieden behandeln oder sich auf die Wahrnehmung von Grundrechten nachteilig auswirken, im einzelnen nach, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 88, 87 [97])." 223 Da sich die Verhaltensweisen gleichen und an die Person des Veranstalters ange-

knüpft wird, ist im Verhältnis der privaten Veranstalter von Sportwetten untereinander der strengste Prüfungsmaßstab geboten. Derselbe Prüfungsmaßstab ist gegenüber staatlichen Veranstaltern von Sportwetten heranzuziehen. Aufgrund des kategorialen Unterschieds zwischen Staat und Bürger kann die Ungleichbehandlung zwar nicht an einem personenbezogenen Merkmal 2 2 4 anknüpfen. Dafür ist die Ungleichbehandlung aber dem Einfluß des Betroffenen entzogen und mit einem schwerwiegenden Grundrechtseingriff verbunden. Verglichen mit der Veranstaltung von Pferderennwetten handelt es sich hingegen um eine verhaltensbezogene Regelung, deren Verwirklichung der Betroffene auch beeinflussen kann. Doch führt die Ungleichbehandlung zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Berufsfreiheit, so daß eine deutlich über die Willkür- oder Evidenzkontrolle hinausgehende Prüfung geboten erscheint. 225

bb) Rechtfertigung

gegenüber anderen Privaten, denen

es erlaubt ist, Sportwetten

zu veranstalten

Die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung gegenüber Privaten, denen es erlaubt ist, Sportwetten zu veranstalten, ergibt sich aus dem beschränkten Anwen223

BVerfGE 99, 367 (388 f.) - Montan-Mitbestimmungsgesetz. Was das Kennzeichen eines personenbezogenen Merkmals ist, hat das Bundesverfassungsgericht bislang nicht näher herausgearbeitet. Nicht weiter hilft jedenfalls die Gegenüberstellung von Personengruppen und Sachverhalten, da ein taugliches Abgrenzungskriterium fehlt (siehe nur L. Osterloh, in: Sachs, GG, Art. 3 Rdnr. 27). Als „Mindestbedingung" für ein personenbezogenes Merkmal verlangt M. Sachs, „dass es sich um eine Eigenschaft handelt, die auch unabhängig von der überprüften gesetzlichen Regelung für eine abgrenzbare Personengruppe kennzeichnend ist" (Grundrechte [Fn.220], Β 3 Rdnr. 25). 225 In diesem Sinne BVerfGE 62, 256 (274) - Arbeiter/Angestellte. 224

2. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz

65

dungsbereich des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und ganz herrschender Meinung besteht der Gleichheitsanspruch nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger der öffentlichen Gewalt: „Der Gesetzgeber ist nur verpflichtet, in seinem Herrschaftsbereich den Gleichheitssatz zu wahren. Soweit er ein einwandfreies Gesetz erlassen hat, hängt die Zulässigkeit seiner Regelung nicht davon ab, daß andere Landesgesetzgeber eine gleichartige Regelung nicht getroffen haben."226

cc) Rechtfertigung gegenüber hoheitlichen Veranstaltern von Sportwetten Die einseitige und ausschließliche Bevorzugung hoheitlicher Veranstalter von Sportwetten gegenüber privaten Veranstaltern läßt sich dagegen nicht rechtfertigen. Dies ist zunächst einmal nicht mehr als eine Konsequenz aus der oben getroffenen Feststellung, daß ein staatliches Veranstaltungsmonopol nicht erforderlich ist.

Eigenständige Bedeutung gewinnt der Gleichheitsgrundsatz aber im Hinblick auf die in einer Reihe von Bundesländern eröffnete Möglichkeit der hoheitlichen Veranstaltung von Sportwetten in privatrechtlicher Form. 221 Zwischen solchen nur privatrechtlich organisierten und privaten Veranstaltern bestehen mit Blick auf das Regelungsziel einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr keine so großen tatsächlichen Unterschiede, daß diese eine weitgehende und schwerwiegende Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten. Ein privatrechtlich organisierter Veranstalter ist nicht Teil der unmittelbaren Staatsverwaltung. Ebenso wenig unterliegt er der staatlichen Rechts- und Fachaufsicht. Die staatliche Kontrolle kann sich nur in den Bahnen vollziehen, die das Privatrecht eröffnet. Durch die Gestaltung des Gesellschaftsvertrages läßt sich zwar der staatliche Einfluß auf den Gesellschaftszweck sichern. Doch stehen weder der Aufbau der Gesellschaft noch die Befugnisse der Gesellschaftsorgane im Außenverhältnis zur vertraglichen Disposition.228 Die mit dem 226 BVerfGE 10, 354 (371); die späteren Bezugnahmenfinden sich in Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), Art. 3 I GG, Nr. 22 (Mai 2000). Aus der Literatur vgl. G. Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 3 Abs. 1 Rdnrn. 233 ff.; C. Starck, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Bd. 1, Art. 3 Abs. 1 Rdnr. 226 m. w. Ν.; M. Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, Art. 3 Rdnr. 8 m. w. N. 227 Vgl. oben I.2.b)bb). 228 Vgl j y Danwitz, Vom Verwaltungsprivat- zum Verwaltungsgesellschaftsrecht - Zur Begründung und Reichweite öffentlich-rechtlicher Ingerenzen in der mittelbaren Staatsverwaltung, AöR 120 (1995), S.595 (603ff., 609ff.); R. Schmidt, Der Übergang öffentlicher Aufgabenerfüllung in private Rechtsformen, ZGR 25 (1996), S. 345 (349ff., 356ff.); W. Spannowsky, Der Einfluß öffentlich-rechtlicher Zielsetzungen auf das Statut privatrechtlicher Eigengesellschaften in öffentlicher Hand, ZGR 25 (1996), S.400 (412ff.); W. Schön, Der Einfluß öffentlich-rechtlicher Zielsetzungen auf das Statut privatrechtlicher Eigengesellschaften in öffentlicher Hand: -Gesellschaftsrechtliche Analyse-, ZGR 25 (1996), S.429ff.; D. Ehlers, Verwal-

5 Voßkuhle/Bumke

66

II. Verfassungsmäßigkeit eines Verbots von Sportwetten durch Private

Veranstaltungsverbot für Private verfolgten Ziele - Eindämmung der Spielleidenschaft, Schutz vor strafbarer Ausbeutung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität - lassen sich dann aber nicht mehr grundsätzlich anders verwirklichen als gegenüber privaten Veranstaltern. dd) Rechtfertigung gegenüber privaten Veranstaltern von Pferderennwetten Für die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung gegenüber privaten Veranstaltern von Pferderennwetten kommt wiederum der beschränkte Anwendungsbereich des Gleichheitsgrundsatzes im Bundesstaat in Betracht. In diesem Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht einen Zulassungsanspruch als Sportwettveranstalter aus Art. 3 Abs. 1 GG abgelehnt, obwohl der Kläger über eine entsprechende Erlaubnis für die Veranstaltung von Pferderennwetten verfügte. 229 Zutreffend ist diese Auffassung jedoch nur, soweit für den Sachbereich der Sportwette eine ausschließliche landesrechtliche Gesetzgebungskompetenz besteht. Die Ausführungen weiter oben haben aber gezeigt, daß die Veranstaltung von Sportwetten zum Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gezählt werden muß und damit in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt. 230 Der Bundesgesetzgeber kann den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nun nicht dadurch entgehen, daß er im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung einen Bereich - die Pferderennwette - regelt und die Regulierung des anderen Bereichs - die Sportwette - den Ländern überläßt. Die bundesstaatliche Ordnung befreit ihn nicht von der Pflicht, Sachgründe zu benennen, die die Ungleichbehandlung zwischen den Veranstaltern von Pferderennwetten und von Sportwetten zu rechtfertigen vermag. Gründe, die die sehr beträchtliche Ungleichbehandlung zwischen den beiden Veranstaltungsbereichen rechtfertigen könnten, sind jedoch nicht ersichtlich. Vielmehr erklärt sich die liberalere Regelung des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922231 aus der langen Tradition der Pferderennwette und der Bedeutung der Pferdezucht im 19. Jahrhundert, die von Pferderennen und den Wetteinnahmen der als Totalisatoren agierenden Rennvereine profitierte. 232 Diese Gründe haben heute keine Bedeutung mehr. Die Möglichkeit, Einnahmen aus Wetten abzuschöpfen und zur Unterstützung bestimmter Zwecke zu verwenden, besteht auch bei sonstigen Sport wetten. Durch das Rennwett- und Lotteriegesetz werden folglich die privaten Veranstalter von Pferderennwetten gleichheitswidrig begünstigt. tung und Verwaltungsrecht im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, in: H.-U. Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, §2 Rdnm. 76ff. 229 BVerwGE 96, 293 (300 f.). 230 Siehe II. l.c)bb). 23« Siehe Fn.54. 232 Vgl. dazu J. Deselaers, Einführung (Fn.5), S. 15 (18f., 28f., m. w.N. in Fn. 18).

I I I . Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch Private 1. Verfassungskonforme Auslegung des §284 StGB Die Interpretation des § 284 StGB im Sinne eines selbständigen absoluten Verbots für Private, Sportwetten zu veranstalten, ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Zur Verfassungswidrigkeit der Strafrechtsbestimmung führt dies aber nur, wenn ihre verfassungskonforme Auslegung unmöglich ist: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Norm nur dann für verfassungswidrig zu erklären, „wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten [...r 2 3 3 .

Wie oben bereits dargelegt234, sprechen jedoch schon aus einfachgesetzlicher Sicht überzeugende Argumente dafür, die Bestimmung so zu verstehen, daß der Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB nur Glücksspielveranstaltungen erfaßt, die ohne die erforderliche behördliche Erlaubnis erfolgen. Diese Auslegung ist mit der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar und führt dazu, daß Sportwetten von Privaten erlaubnisfrei durchgeführt werden dürfen, sofern keine landesrechtlichen Regelungen über die Zulässigkeit entsprechender Veranstaltungen bestehen. Eine solche Auslegung mißachtet auch nicht die verfassungsrechtlichen Grenzen verfassungskonformer Auslegung, die sich aus Wortlaut und gesetzgeberischem Willen ergeben:235 Die Ergänzung des Tatbestands um das ungeschriebene Merk233 BVerfGE 83, 201 (214f.) - Bundesberggesetz. Aus dem neueren Schrifttum siehe K.A. Bettermann, Die verfassungskonforme Auslegung, 1986; H. Klein, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §80 Rdnrn.49ff.; K. Stern, Staatsrecht (Fn. 191), S. 1147ff.; U. Steiner, Zum Entscheidungsausspruch und seinen Folgen bei der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle, in: FS Leisner, 1999, S. 569 (572ff.); A. Voßkuhle, Theorie und Praxis der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen durch die Fachgerichte - Kritische Bestandsaufnahme und Versuch einer Neubestimmung, AöR 125 (2000), S. 177 ff. 234 13. b). 235 Aus der Rspr. des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 18, 97 (111) - Einsicht in Verfahrensakten, sowie die Nachweise bei Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), GG Einleitung, Nr. 474; E. Klein, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §80 Rdnrn. 52 ff.;

5·

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots

mal, daß das Verbot nur besteht, sofern nach Landesrecht eine Genehmigung erforderlich ist, führt zu einer teleologischen Reduktion, nicht aber zu einer Verkehrung des Regelungsgehalts; der Wortlaut bietet keinen Anhaltspunkt dafür, daß gerade eine solche Einengung nicht erfolgen darf. Auch ist kein ihr entgegenstehender gesetzgeberischer Wille erkennbar.

2. Beseitigung des verfassungswidrigen Begünstigungsausschlusses d u r c h das R e n n w e t t - u n d Lotteriegesetz Durch das Rennwett- und Lotteriegesetz werden die privaten Veranstalter von Oddset-Sportwetten gleichheitswidrig von der Möglichkeit ausgeschlossen, eine Veranstaltungserlaubnis zu erhalten. Zu klären bleibt, welche Rechtsfolge sich aus diesem Verstoß ergibt. Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz kennt neben der Nichtigkeitserklärung nach § 78 S. 1 BVerfGG auch die bloße Unvereinbarkeitserklärung (§§31 Abs. 2, 79 Abs. 1 BVerfGG): „Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist mit Rücksicht auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eine Nichtigkeitserklärung dann nicht möglich, wenn der Gleichheitsverstoß auf verschiedene Weise geheilt werden kann (vgl. BVerfGE 22, 349 [361 f.]). Das Bundesverfassungsgericht darf eine gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßende Regelung aber dann für nichtig erklären, wenn mit Sicherheit anzunehmen ist, daß der Gesetzgeber bei Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG die nach der teilweisen Nichtigkeitserklärung verbleibende Fassung der Norm wählen würde." 236 Legt man diese gefestigte Rechtsprechung zugrunde, scheidet eine Nichtigkeitserklärung aus. Entweder sind die privaten Sportwettveranstalter in das Rennwettund Lotteriegesetz einzubeziehen. Dann braucht kein Teil des Gesetzes für nichtig erklärt zu werden (a). 2 3 7 Oder dem Gesetzgeber verbleiben Gestaltungsspielräume, K. Schiaich, Bundesverfassungsgericht (Fn. 191), Rdnrn.414ff.; A. Voßkuhle, in: v.Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Bd. 3, Art. 93 Rdnr. 52. Die letztlich kaum überwindbaren Schwierigkeiten bei der genauen Grenzziehung verringern sich (näher dazu A. Voßkuhle, Auslegung [Fn.233], S. 185 ff.), wenn man die Grenze nicht im Überschreiten des Wortlauts, sondern im klaren Widerspruch zum Satzsinn sieht („ja" statt „nein"). 236 BVerfGE 78, 350 (363) - § 10b EStG. Näher zu dieser heute für Gleichheitsverstöße von der ganz h. M. akzeptierten Entscheidungsvariante P. E. Hein, Die Unvereinbarkeitserklärung verfassungswidriger Gesetze durch das Bundesverfassungsgericht, 1988, S.97ff.; S. Stuth, in: Umbach/Clemens,BVerfGG,§78Rdnm.\li.\A. Voßkuhle,in: v.Mangoldt/Klein/Starck,GG, Bd. 3, Art. 93 Rdnr. 48. Kritisch J. Ipsen, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, 1980, S. 217ff.; J.BliiggeU Unvereinbarkeitserklärung statt Normkassation durch das Bundesverfassungsgericht, 1998, S. 152 ff. m. w. N. Ihre Rechtfertigung findet diese Entscheidungsvariante im materiellen Recht (so K. Schiaich, Bundesverfassungsgericht [Fn. 191], Rdnr. 369, mißverständlich die Rspr. des BVerfG, wo auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers verwiesen wird, vgl. aber auch BVerfGE 22, 349 [361] - Erschöpfung des Rechtswegs). 237 Allerdings ist nicht sicher, ob das Bundesverfassungsgericht einen solchen Entscheidungsausspruch tätigen würde (siehe dazu BVerfGE 22,349 [360 f.] - Erschöpfung des Rechts-

2. Beseitigung des verfassungswidrigen Begünstigungsausschlusses

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die das Verfassungsgericht nicht ausfüllen darf, so daß eine Unvereinbarkeitserklärung zu erfolgen hat (b). a) Einbeziehung der Sportwettveranstalter in das Rennwett- und Lotteriegesetz? Die Einbeziehung der Gruppe der privaten Sportwettveranstalter in das Rennwett- und Lotteriegesetz ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn mit Sicherheit angenommen werden kann, daß der Gesetzgeber die Regelung auf alle zu berücksichtigenden Gruppen erstreckt haben würde, falls er um den Verfassungsverstoß gewußt hätte.238 Für die Gruppe der privaten Sportwettveranstalter kann dem Bundesgesetzgeber ein solcher Wille jedoch nicht ohne weiteres unterstellt werden. Zwar darf man es als sicher ansehen, daß der Gesetzgeber grundsätzlich die Möglichkeit eröffnen wollte, private Sportwetten zu veranstalten, zumal er dazu durch Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet ist. Die Einbeziehung des Bereichs der Sportwettveranstaltungen stellt den Bundesgesetzgeber jedoch vor die schwierige Aufgabe, ein bislang von staatlichen Monopolen dominiertes und landesrechtlich sehr uneinheitlich geregeltes Feld völlig neu zu gestalten. Dieser Regulierungsaufgabe vermag man durch die bloße Ausdehnung des Rennwett- und Lotteriegesetzes nicht Herr zu werden. b) Unvereinbarkeitserklärung unter Fortanwendung des Rennwett- und Lotteriegesetzes bis zur gesetzlichen Neuregelung Kann der Bundesgesetzgeber den Gleichheitsverstoß nicht dadurch beseitigen, daß er das Veranstaltungsverbot auf Pferdesportwetten ausdehnt, kommt als denkbare Rechtsfolge nur eine Unvereinbarkeitserklärung des Rennwett- und Lotteriegesetzes in Betracht. Der Grund dafür ergibt sich aus der zuvor angesprochenen Regulierungsaufgabe für die Veranstaltung von Sportwetten. wegs). Gegen eine solche Ausspruchsvariante spricht der Umstand, daß es sich um eine Gesetzesergänzung handelt, die das Verfassungsgerichts allenfalls übergangsweise anordnen darf (aus diesem Grund ablehnend S. Stuth, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §78 Rdnr. 19). Das Bundesverfassungsgericht hat diese Konstellation aber bislang weder unter der Voraussetzung, daß die Beseitigung eines Verstoßes durch die Ausdehnung des Begünstigtenkreises verfassungsrechtlich geboten ist, noch vor dem Hintergrund der sicheren Annahme, daß der Gesetzgeber dem Verfassungsverstoß, hätte er ihn erkannt, durch Einbeziehung der Begünstigten begegnet wäre, entscheiden müssen (näher dazu Fn.238). S. Stuth, a.a.O., ist zwar der Auffassung, daß das Gericht diese Fälle bereits entschieden hätte; die von ihr zitierten Entscheidungen behandeln indes andere Konstellationen. 238 AusderRspr. BVerfGE71,81 (107f.)-Arbeitnehmerkammer; 88, 87 (101 f.)-Transsexuelle II. Weitere Nachweise zur Rspr.: Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), Art. 3, Nr. 119; §78 BVerfGG, Nr. 33; P.E. Hein, Unvereinbarkeitserklärung (Fn. 236), S. 111 ff.; J. Blüggel, Unvereinbarkeitserklärung (Fn. 236), S.41 ff.

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts führt die Unvereinbar-

keitserklärung regelmäßig zu einer Anwendungssperre. In neueren Entscheidungen heißt es dazu: „Die Unvereinbarkeitserklärung hat regelmäßig die Wirkung, daß Gericht und Verwaltung die beanstandeten Normen nicht mehr anwenden dürfen [...]. Es tritt danach zunächst ein rechtlicher Schwebezustand ein, der grundsätzlich erst durch die Neuregelung des Gesetzgebers beendet wird." 239 Unter bestimmten Umständen kann aber die Anwendung der verfassungswidrigen Normen bis zur gesetzlichen Neugestaltung geboten sein: „Ausnahmsweise sind verfassungswidrige Vorschriften [...] voll oder teilweise weiter anzuwenden, wenn die Besonderheit der für verfassungswidrig erklärten Norm es aus verfassungsrechtlichen Gründen, insbesondere aus solchen der Rechtssicherheit notwendig macht, die verfassungswidrige Vorschrift als Regelung für die Übergangszeit fortbestehen zu lassen, damit in dieser Zeit nicht ein Zustand besteht, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt ist als der bisherige (vgl. BVerfGE 37, 217 [261])." 240 Eine solche Situation liegt hier vor. Die Nichtanwendung des Rennwett- und Lotteriegesetzes würde dazu führen, daß nunmehr nicht nur ein mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbares Veranstaltungsverbot für Sportwetten existierte, sondern dieses Verbot auch noch auf den Bereich der Pferdesportwetten erstreckt würde. Durch diesen schwerwiegenden Grundrechtseingriff in die Berufsfreiheit der Veranstalter von Pferdesportwetten würde ein Zustand geschaffen, der noch sehr viel weiter von der verfassungsmäßigen Ordnung entfernt wäre als der bisherige. 241 Es ist deshalb verfassungsrechtlich geboten, das Rennwett- und Lotteriegesetz bis zur gesetzlichen Neuregelung der Veranstaltung von Sportwetten weiter anzuwenden.

239 BVerfGE 87, 114 (136) - Kleingarten II; 97, 35 (48) - Hamburger Ruhegeldgesetz; st. Rspr., siehe Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), §78 BVerfGG, Nr. 5, 1; U. Battis , Der Verfassungsverstoß und seine Rechtsfolgen, in: HbdStR Bd. VII, § 165 Rdnm. 72 ff. (die Unsicherheiten, die er ausmacht, dürften heute weitgehend überwunden sein - so auch die Einschätzung von K. Schiaich, Bundesverfassungsgericht [Fn. 191], Rdnr. 395); P. E. Hein, Unvereinbarkeitserklärung (Fn. 236), S. 181 ff.; J. Blüggel, Unvereinbarkeitserklärung (Fn. 236), S. 91 ff.; K. Schiaich, Bundesverfassungsgericht (Fn. 191), Rdnm. 382 ff. 240 BVerfGE 61, 319 (356)- §32 a EStG, sowie Bundesverfassungsgericht, Nachschlagewerk (Fn. 115), §78 BVerfGG, Nr. 9. Aus der Literatur: K. Schiaich, Das Bundesverfassungsgericht (Fn. 192), Rdnm. 382ff.; P.E. Hein, Unvereinbarkeitserklärung (Fn.236), S. 191 ff.; J. Blüggel, Unvereinbarkeitserklärung (Fn.236), S.96ff. 241 Ausführlicher zu der „näher-am-Grundgesetz-Formel" P. Lerche, Das Bundesverfassungsgericht und die Vorstellung der „Annäherung" an den verfassungsgewollten Zustand, DÖV 1971, S.721 ff.; K.Harms, Verfassungsrecht in Umbruchsituationen, 1999, S. 160ff., 194ff. Krit. U. Battis , Verfassungsverstoß (Fn. 239), Rdnr. 38; ablehnend J. Ipsen, Rechtsfolgen (Fn.236), S.214ff.

3. Unvereinbarkeitserklärung landesgesetzlicher Veranstaltungsverbote

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3. Unvereinbarkeitserklärung absoluter landesgesetzlicher Veranstaltungsverbote Das absolute landesrechtliche Verbot für Private, Sportwetten zu veranstalten, ist wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Eine verfassungskonforme Auslegung ist nicht möglich. Sie würde sowohl dem Wortlaut als auch dem gesetzgeberischen Willen eindeutig widersprechen.242 Grundsätzlich zieht die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes gem. § 78 S. 1 BVerfGG seine Nichtigkeit nach sich.243 Die Folge der Nichtigkeit wäre, daß Private nach freiem Belieben Sportwetten veranstalten könnten. Aufgrund der verfassungskonformen Auslegung des § 284 StGB stünde diesem Ergebnis auch Bundesrecht nicht entgegen, denn mangels landesrechtlicher Regelungen über die Zulassung privater Sportwettveranstaltungen würden diese Veranstaltungen nicht vom Tatbestand der Strafbestimmung erfaßt. 244 Allerdings sieht das Bundesverfassungsgerichtsgesetz als Rechtsfolge eines Verfassungsverstoßes nicht ausnahmslos die Nichtigkeit vor, sondern läßt auch die bloße Verfassungswidrigkeitserklärung zu (§§ 31 Abs. 2,79 Abs. 1 BVerfGG). Diese ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts immer dann geboten, „wenn durch eine Nichtigerklärung ein Zustand geschaffen würde, der der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als die verfassungswidrige Regelung (vgl. BVerfGE 33, 303 [305, 347 f.])" 245 .

a) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Errichtung einer Zulassungsordnung für Sportwettveranstaltungen In Anbetracht der mit der Veranstaltung von Sportwetten einhergehenden Gefahren wird man überlegen müssen, ob der durch die Nichtigkeitserklärung bewirkte Zustand der freien Betätigungsmöglichkeit von privaten Sportwettunternehmen nicht noch weniger mit dem Grundgesetz vereinbar ist als der bislang bestehende. Aus den grundrechtlichen Schutzpflichten resultiert nämlich für den Staat das Gebot, ein ausreichendes Schutzniveau für seine Bürger zu gewährleisten.246 Aufgrund 242

Vgl. zu den Grenzen der verfassungskonformen Auslegung die Nachweise in Fn. 235. Keine Rolle spielt dabei die Frage, ob ein Gesetz von vornherein nichtig ist (so die herrschende Nichtigkeitslehre) oder seine Nichtigkeit erst durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bewirkt wird (so die Vemichtbarkeitslehre). Näher zu dieser Diskussion J. Ipsen, Rechtsfolgen (Fn.236), S.69ff.; Ulrich Battis , Verfassungsverstoß (Fn.239), Rdnrn.30f.; Dirk Heckmann, Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen, 1997, S.49ff., der selbst eine Theorie der autoritativen Normgeltungsbeendigung entwirft, S.44ff., 482ff. 244 Siehe III. 1. 245 BVerfGE 87, 153 ( 177f.) - Kleingarten II. Siehe ferner die Nachweise in Fn.239, 241. 246 Näher dazu C. Bumke, Der Grundrechtsvorbehalt (Fn. 118), S.69ff., 75 ff. 243

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots

des mit einem unregulierten Veranstaltungsmarkt von privaten Sportwetten verbundenen Gefahrenpotentials wird man sich nicht mit dem Schutzinstrumentarium des allgemeinen Polizeirechts begnügen können. Effektive Gefahrenabwehr läßt sich jenseits eines Verbots in angemessener Weise nur durch ein präventives Zulassungssystem realisieren. Zur Einrichtung eines solchen Systems ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet.

b) Fortanwendungsanordnung landesgesetzlicher Verbotsbestimmungen nach Maßgabe des Gebots „näher-am-Grundgesetz"? Wenn die bisherigen Überlegungen den Schluß nahelegen, daß eine Nichtigkeitserklärung aufgrund der mit ihr verbundenen Folgen ausscheidet, heißt dies indes noch nicht, daß notwendigerweise die weitere Anwendung der landesgesetzlichen Verbotsbestimmungen bis zur gesetzlichen Neuregelung angeordnet werden muß, um die Herbeiführung eines noch verfassungswidrigeren Zustandes zu verhindern. Gegen eine solche Lösung sprechen gleich mehrere Gründe: Zunächst einmal unterscheiden sich die Situationen, in denen das Bundesverfassungsgericht diesen Weg gewählt hat, in einem wesentlichen Punkt von der vorliegenden.247 Entweder fehlte es in den entschiedenen Fallkonstellationen an einer materiellen Beeinträchtigung der Freiheitssphäre, weil sich die Verfassungswidrigkeit aus kompetenz-, Verfahrens- oder organisationsrechtlichen Verstößen ergab. Auf eine solche Situation stieß man etwa bei der fehlerhaften Besetzung der Bundesprüfstelle. 248 Oder es kam zu inhaltlich substantiellen Grundrechtseingriffen, die sich im Rahmen einer gesetzlichen Neugestaltung weitestgehend rechtfertigen ließen. Eine solche Konstellation lag etwa der Fangschaltungs-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde. In dieser Entscheidung ging es um die Aufstellung einer Zählervergleichseinrichtung, mit der ein anonymer Anrufer ermittelt werden sollte. Der darin liegende Eingriff in das Postgeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) geschah ohne gebotene gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Trotzdem hielt das Gericht für eine Übergangszeit das gesetzlose Anbringen für zulässig, da es sonst zu einer Schutzlücke gekommen wäre, die der Gesetzgeber auf jeden Fall durch Statuierung einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage hätte schließen müssen.249 Demgegenüber ist ein absolutes Veranstaltungsverbot für private Sportwettunternehmer stets und ausnahmslos verfassungswidrig. Darüber hinaus würde die mit der Unvereinbarkeitserklärung verbundene vollständige Zurückstellung der grundrechtlichen Position privater Veranstalter den Gedanken der praktischen Konkordanz völlig mißachten. Eine solche Lösung käme nur dann in Betracht, wenn keine in der Verwaltungspra247

Eine kurze Übersicht bietet/. Blüggel, Unvereinbarkeitserklärung (Fn.236), S.96ff. BVerfGE 83, 130 (149ff.)-Josefine Mutzenbacher. 249 BVerfGE 85, 386 (401) - Fangschaltung. Ähnlich ist die Situation im Personalvertretungsrecht, siehe BVerfGE 93, 37 (85) - Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein. 248

3. Unvereinbarkeitserklärung landesgesetzlicher Veranstaltungsverbote

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xis handhabbare Lösung gefunden werden könnte, die beide verfassungsrechtlich geschützten Positionen angemessen berücksichtigt. Schließlich hilft die Lösung auch dort nicht weiter, wo der Landesgesetzgeber im Vertrauen auf das bundesrechtliche Verbot aus § 284 StGB auf eine landesrechtliche Verbotsregelung verzichtet hat. Das hier enttäuschte Vertrauen in die überkommene Deutung der bestehenden Rechtslage ist rechtlich unerheblich. Darüber hinaus führt auch die verfassungskonforme Auslegung zu dem verfassungswidrigen Zustand freier Sportwettveranstaltung. Beließe man es bei der Unvereinbarkeitserklärung, bestünde die Gefahr, daß Länder ohne Verbots- oder Zulassungsregelung kurzer Hand ein generelles Veranstaltungsverbot erlassen, um Zeit für eine verfassungsgemäße Neugestaltung zu gewinnen.

c) Anordnung einer Übergangsregelung zur Gewährleistung einer präventiven Veranstaltungskontrolle Führen demnach weder die schlichte Nichtigkeitserklärung noch die Unvereinbarkeitserklärung mit Fortanwendungsanordnung zu einem verfassungsrechtlich hinnehmbaren Zustand, dann wird man die Nichtigkeitserklärung um eine verfassungsrechtlich gebotene Übergangsregelung ergänzen müssen.250 Aufgrund der verfassungsrechtlichen Determiniertheit stehen einer solchen Anordnung auch keine kompetenzrechtlichen Erwägungen entgegen.251 Es kann deshalb dahin gestellt bleiben, ob sich eine solche Anordnung auf die Vollstreckungsbestimmung des § 35 BVerfGG stützen läßt.252 Nach dem bisher Gesagten wird man davon ausgehen müssen, daß ein privater Veranstalter einer Sportwette (verfassungsrechtlich) verpflichtet ist, sein Unternehmen anzumelden, und es nur betreiben darf, soweit er eine bis zur gesetzlichen Neuregelung befristete Erlaubnis oder eine - in der Sache identische - Unbedenklichkeitsbescheinigung erhält. Den zweiten Weg wählte das Verwaltungsgericht München, als es feststellte: 250 Aus dem neueren Schrifttum siehe P. Gerber, Die Rechtssetzungsdirektiven des Bundesverfassungsgerichts, DÖV 1989, S.698 ff.; W. Frenz, Eine begrenzte Gesetzgebungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Gefüge der Gewaltenteilung, ZG 1993, S. 248 ff.; S.J. Bang, Übergangsregelungen in Normenkontrollentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 1996; W. Roth, Grundlage und Grenzen von Übergangsanordnungen des Bundesverfassungsgerichts zur Bewältigung möglicher Folgeprobleme seiner Entscheidungen, AöR 124 (1999), S. 470ff. 251 In diese Richtung gehen auch die Überlegungen von W. Roth, Grundlage (Fn. 250), S. 496 ff. 252 Zu diesem Problem und der Frage, ob das Verfassungsgericht überhaupt befugt ist, eine gesetzgeberische Notkompetenz für sich in Anspruch zu nehmen, kritisch J. Ipsen, Rechtsfolgen (Fn. 236), S. 231 ff., 241 ff.; K. Schiaich, Bundesverfassungsgericht (Fn. 191), Rdnr. 438; W. Roth, Grundlage (Fn.250), S.474ff.; A. Voßkuhle, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd.3, Art. 93 Rdnr. 50.

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots „In der Phase bis zur Ausräumung dieses legislatorischen Defizits in Bayern werden die Vollzugsbehörden gehalten sein, gewerberechtliche Anmeldungen von Sportwettunternehmen bzw. eingereichte Anträge auf Zulassung zu einer derartigen Betätigung vorrangig im Lichte des Grundrechts auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG in Auslegung der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu würdigen und bei dieser Überprüfung in pflichtgemäßer Ermessensausübung sämtliche gewerberechtlich und sicherheitsrechtlich relevante Gesichtspunkte des Einzelfalls abzuwägen. Ergeben sich keine sachbezogenen Bedenken hinsichtlich der gewerberechtlichen Zulässigkeit und kann die Art und Weise der Betätigung unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr nicht beanstandet werden, so ist dem Bewerber die Unbedenklichkeit seiner im Antrag bzw. in der Anmeldung beschriebenen Betätigung zu bescheinigen."253

4. Der Anspruch eines privaten Veranstalters auf Erteilung einer Erlaubnis bis zur gesetzlichen Neuregelung a) Administrativer Gestaltungsspielraum Da konkrete gesetzliche Vorgaben fehlen, verfügt die Verwaltung bei der Erteilung einer befristeten Erlaubnis bzw. einer Unbedenklichkeitsbescheinigung über einen administrativen Gestaltungsspielraum. Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums ergeben sich im vorliegenden Fall direkt aus der Verfassung. Der Veranstalter besitzt insofern einen subjektiv-öffentlichen Anspruch auf fehlerfreie Ausfüllung des Gestaltungsspielraums, unabhängig davon, ob man diesen dogmatisch als Beurteilungsspielraum oder als Ermessen konstruiert; bei beiden Figuren handelt es sich letztlich um funktionale Äquivalente.254 Grundsätzlich ist die Genehmigung zu erteilen, wenn weder vom Veranstalter noch von der konkreten Veranstaltung Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen. Denn die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Übergangsregelung resultiert allein aus der grundrechtlichen Schutzpflicht, einen hinreichend sicheren Wettbetrieb zu gewährleisten. Ein solcher Zustand besteht nach dem oben Gesagten regelmäßig dann, wenn die Rechtsordnung eingehalten, der Spieltrieb nicht übermäßig angeheizt und dem Entstehen von Umfeldkriminalität effektiv begegnet wird. Gleichzeitig müssen die Spielenden vor strafbarer Ausbeutung geschützt sein. Weitere Gesichtspunkte, die von so großem Gewicht sind, daß sie eine versagende Entscheidung aus verfassungsrechtlicher Sicht zu rechtfertigen vermögen, dürften sich daneben nur seltenfinden lassen.

253

VG München, Urteil v. 04.04.2000 - M16 Κ 98.1222, Umdruck S. 13. /. Richterl G. F. Schuppert/C. Bumke, Casebook Verwaltungsrecht, 2000, S.50f.; G.F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft (Fn. 208), S. 532 ff. m.w.N.; E . Schmidt-Aßmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 1998, Abschnitt 4 Rdnrn. 48 f. 254

4. Anspruch eines privaten Veranstalters auf Erteilung einer Erlaubnis

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b) Vorläufige Zulassungsvoraussetzungen Welche Anforderungen im Einzelfall erfüllt sein müssen, damit die dargelegten Ziele der Gefahrenabwehr in einer Übergangsphase verwirklicht werden können, hängt von den konkreten Umständen ab und läßt sich deshalb nicht abschließend sagen. Im folgenden sollen aber die zentralen Gesichtspunkte vorgestellt werden, an denen sich die behördliche Zulassungsentscheidung bei der fehlerfreien Ausfüllung ihres Gestaltungsspielraums bis zur gesetzlichen Neuregelung orientieren darf bzw. orientieren muß. aa) Zuverlässigkeit

des Veranstalters

Um eine sichere Durchführung von Sportwetten zu gewährleisten, muß der Veranstalter zuverlässig sein. Dieses personenbezogene Erfordernis stellt im Gewerberecht traditionell ein zentrales Kriterium im Rahmen der präventiven Kontrolle dar. 255 Ist der Veranstalter zuverlässig, besteht grundsätzlich keine Gefahr strafbarer Ausbeutung der Spielenden und auch der organisierten Kriminalität dürfte es schwer fallen, in dem Veranstaltungsbetrieb Fuß zu fassen. Zuverlässig ist der Veranstalter, sofern er nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens die Gewähr dafür bietet, daß er seine Veranstaltungen künftig ordnungsgemäß betreiben wird. 256 Aufgrund seines früheren Verhaltens darf es ζ. B. nicht unwahrscheinlich sein, daß er die für die Veranstaltung von Sportwetten geltenden Vorschriften, etwa über Buchführung· und Rechnungslegung beachtet. Typischerweise ist ein Veranstalter unzuverlässig, wenn er schwerwiegende Rechtsverstöße begangen hat, die im sachlichen Zusammenhang mit dem Veranstaltungsbetrieb stehen (z.B. wenn der Veranstalter ein Vermögensdelikt begangen oder gewerbebezogene Steuern oder Arbeitnehmeranteile der Kranken- und Rentenversicherung nicht abgeführt hat). 257 Darüber hinaus muß der Veranstalter über eine ausreichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit verfügen. 258 Seine Kunden erbringen finanzielle Vorleistungen und 255

Vgl. dazu H. W. Laubinger, Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit und ihre Folgen-Teil 1, VerwArch. 89 (1998), S. 145 (146); P. Mareks, in: Landmann/Rohmer,GewO, §35 Rdnr. 15 (Stand 2000); W. Frotscher, Gewerberecht, in: R. Schmidt (Hrsg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht. BT 1, 1995, § 1 Rdnr. 73; D. Ehlers, Gewerberecht (Fn. 171), §2 Rdnr. 44. 256 BVerwGE 65, 1 f., st. Rspr. Siehe dazu die Nachweise bei H. W. Laubinger, Unzuverlässigkeit (Fn. 255), S. 148 Fn.3; Ρ Mareks, in: Landmann/Rohmer, GewO, §35 Rdnrn. 29ff.; K.M. Heß, in: Friauf, GewO, §35 Rdnm.48ff. 257 Zu den konkreten Anforderungen an die (Un-)Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden H. W. Laubinger, Unzuverlässigkeit (Fn. 255), S. 148-159; P. Mareks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 35 Rdnm. 35 ff.; Κ. M. Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rdnm. 48 ff.; eine Zusammenfassung bietet D. Ehlers, Gewerberecht (Fn. 171), § 2 Rdnm. 56 f. 258 Vgl. BVerwG, Urteil v. 19.12.1995 - 1 C3/93, DÖV 1996, S.960 (963); OVG Münster, Urteil v. 17.01.1997-5 B2601/96, DÖV 1997, S.513ff., sowie Ρ Mareks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 35 Rdnm. 45 ff.; Κ. M. Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rdnm. 61 f.;H.W. Laubinger, Unzuverlässigkeit (Fn.255), S. 153 f.

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots

dürfen erwarten, daß der Veranstalter in der Lage ist, gemachte Gewinne auszubezahlen. Eine generelle Pflicht, Sicherheit zu leisten, wie sie § 3 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz259 kennt, besteht zwar nicht, denn es ist durchaus denkbar, daß ein Veranstalter auf andere Weise seine Leistungsfähigkeit darzulegen vermag. Gleichwohl wird man in einer Sicherheitsleistung ein ausgezeichnetes Mittel sehen können, um den erforderlichen Nachweis zu erbringen. Will der Veranstalter dem Verdikt der Unzuverlässigkeit entgehen, hat er ferner sachkundig zu sein.260 Dazu reicht es jedoch aus, daß er - nicht anders als ein Buchmacher für Pferdesport 261 - die erforderliche kaufmännische Befähigung besitzt. bb) Sicherer Veranstaltungsbetrieb

und fester Veranstaltungsort

Die Verwaltung kann die Zulassungsentscheidung von der Einhaltung aller Anforderungen abhängig machen, die zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Veranstaltungsbetriebs erforderlich und für den Veranstalter zumutbar sind. Um eine effektive behördliche Kontrolle des Veranstaltungsbetriebs zu gewährleisten, wird die Verwaltung - ähnlich wie dies bei Buchmachern für Pferdesport der Fall ist 262 - verlangen dürfen, daß ein fester Veranstaltungsort existiert. Der Veranstalter muß über eine geschäftliche Niederlassung verfügen, in der die Veranstaltungen stattfinden. Es müssen Betriebsräume vorhanden sein, die zum dauernden Gebrauch eingerichtet und zur Durchführung der Veranstaltungen geeignet sind. Dagegen läßt sich die Verweigerung einer Erlaubnis nicht damit begründen, daß durch die Zulassung eine bereits erlaubte Veranstaltung beeinträchtigt wird. Bei diesem in einigen landesrechtlichen Lotterie- und Sportwettgesetzen aufgenommenen Versagungsgrund263 handelt es sich um eine Konkretisierung des Erfordernisses eines öffentliches Bedürfnisses für die Veranstaltung.264 Er findet seine Rechtfertigung in der Vorstellung, daß es sich bei der Veranstaltung von Sportwetten um eine öffentliche Aufgabe handelt, die der Eindämmung und Kanalisierung des Spieltriebs dient. Als Anknüpfungspunkt im Rahmen der verfassungsrechtlich gebotenen Übergangsregelung scheidet dieser Gesichtspunkt jedoch aus (näher dazu unter cc)). Für den insofern allein verbleibenden Aspekt der Gefahrenabwehr fehlt es wiederum am erforderlichen Sachzusammenhang, denn in der Minderung der Rentabi259

Fn.58. Zur Sachkunde als allgemeinem Erfordernis für die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden P. Mareks, in: Landmann/Rohmer, GewO, §35 Rdnrn.58ff.; K.M. Heß, in: Friauf, GewO, §35 Rdnrn. 74 f.; H.W. Laubinger, Unzuverlässigkeit (Fn.255), S. 154 f. 261 § 3 Abs. 1 Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz (Fn.58). 262 §6 Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz (Fn.58). 263 Siehe dazu die Nachweise bei P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.42. 264 So auch P.J. Tettinger/J. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.43. 260

4. Anspruch eines privaten Veranstalters auf Erteilung einer Erlaubnis

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lität kann kein aussagekräftiges Indiz für eine Gefährdung des ordnungsgemäßen Veranstaltungsbetriebs gesehen werden. Vielmehr gehört dieser Umstand zum normalen unternehmerischen Risiko, welches mit jeder wirtschaftlichen Betätigung einhergeht und deshalb für sich genommen niemals eine Gefahrenlage herbeiführen kann. cc) Öffentliches

Bedürfnis an der Veranstaltung?

Klassische Voraussetzung für die Zulassung einer Lotterie ist das Vorliegen eines hinreichenden öffentlichen Bedürfnisses für die Veranstaltung.265 Es erscheint jedoch schon fraglich, ob dieses Erfordernis überhaupt mit der Verfassung in Einklang steht.266 Ungeachtet der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers kann man durchaus daran zweifeln, ob die mit dem Glücksspielrecht verfolgten ordnungsrechtlichen Ziele nur im Wege der einschneidenden Maßnahme einer Kontingentierung erreicht werden können. Nicht von ungefähr haben das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht die Bedürfnisprüfung z.B. im Gaststättenund Gewerberecht als prinzipiell verfassungswidrig verworfen 267. Nur in besonderen Ausnahmefällen wurde eine Bedürfnisprüfung als zulässige objektive Zulassungsbeschränkung der Berufsfreiheit angesehen268. Selbst wenn man die Einführung eines Veranstaltungskontingents durch den Gesetzgeber für verfassungsrechtlich noch zulässig erachten würde, wird man indes dreierlei zu beachten haben. Ein Vorrang der staatlichen Glücksspielunternehmen vor den privaten Glücksspielanbietern läßt sich über die Bedürfnisklausel nicht begründen; es ist hier allein auf das Gesamtangebot abzustellen. Des weiteren läßt sich die übergangsweise Beschränkung des grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Verhaltens der Buchmacher nur in dem Umfang rechtfertigen, wie sie zwingend geboten ist, um einen verfassungsmäßigen Zustand zu erhalten. Es besteht aber jedenfalls keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Kontingentierung. Schließlich bleibt völlig unklar, ob überhaupt und wenn, anhand welcher Faktoren, ein Bedürfnis für Sportwetten sinnvoll gemessen werden kann269. 265

Zur Bedeutung dieses Kriteriums im vorliegenden Zusammenhang ausführlich P.J. TettingenJ. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S.27ff.; F. Ossenbühl, Rechtsfragen (Fn. 14), S. 208 ff. 266 Kritisch z.B. F. Ossenbühl, Rechtsfragen (Fn. 14), S.207, der die Bedürfnisprüfung in den Landeslotteriegesetzen für verfassungswidrig hält. Vgl. auch Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rdnr. 353. 267 Vgl. BVerfGE 7, 377 (414f.) - Apotheke; 11, 168 (186 f.) - Taxi-Beschluß; 86, 28ff. -Öffentliche Bestellung von Sachverständigen; BVerwGE 1,48ff.; 1,54ff.; 1,269ff.; 5, 283 ff.; 8, 14ff. 268 Vgl. BVerfGE 10, 185 (199)-Prozeßagenten; 11, 168 (184f.)-Linienverkehr; 17, 371 (381) - Notarztzulassung; BVerwGE 79, 208 (210); 82, 295 (297). 269 Ausführlich dazu am Beispiel des Lotterierechts P. J. TettingerU. Ennuschat, Grundstrukturen (Fn. 14), S. 27-40, die sich selbst mit einem weiten Beurteilungsspielraum der Behörde behelfen. Kritisch A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.429, Fn. 156 m. w.N.

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III. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des Verbots

dd) Gemeinwohlbezogener Veranstaltungszweck? In der Übergangsphase darf die Zulassung nicht versagt werden, weil der Veranstalter den Gewinn selbst vereinnahmen und nicht einem gemeinwohlbezogenen Zweck zuführen will. Es ist allein Aufgabe des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden, in welchem Umfang er Gewinne aus Unternehmungen zur Verwendung für öffentliche Zwecke abschöpft. Zwingende Kriterien lassen sich hierzu aus der Verfassung nicht ableiten.

I V . Europarechtliche Vorgaben für die grenzüberschreitende private Vermittlung von Sportwetten Sowohl das Verbot als auch die Erlaubnispflichtigkeit der Vermittlung von Sportwetten an einen ausländischen Buchmacher, der seinen Sitz in einem Mitgliedstaat der europäischen Union hat, könnte mit den Vorgaben des Europarechts unvereinbar sein. 1. Dienstleistungscharakter grenzüberschreitender Sportwettenvermittlung Die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs gewährt Angehörigen eines Mitgliedstaats der EU das Recht, eine Dienstleistung über die Grenze hinweg in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen, ohne dort eine dauerhafte Niederlassung haben zu müssen (sog. aktive Dienstleistungsfreiheit). Sie umfaßt daneben die Fälle, in denen sich der Dienstleistungsempfänger in das Land des Leistungserbringers begibt (sog. passive Dienstleistungsfreiheit) 270, sowie die Grenzüberschreitung der Dienstleistung selbst (sog. personenunabhängige Dienstleistungsfreiheit) 271. Dienstleistungen sind alle selbständigen grenzüberschreitenden Tätigkeiten, für die in der Regel ein Entgelt erwartet wird und die nicht bereits dem freien Waren-, Kapital- oder Personenverkehr unterliegen (Art. 50 EG). Ferner darf die Tätigkeit nicht wegen ihrer Sozialschädlichkeit in allen Mitgliedstaaten verboten sein272. Nach mittlerweile gefestigter Rechtsprechung des EuGH fällt auch das grenzüberschreitende Angebot von Sportwetten unter die Dienstleistungsfreiheit 273.

270

Vgl. EuGH, Rs. 286/82 und 26/83, Slg. 1984, S. 377 (401) - Luisi und Carbone; EuGH, Rs. 186/87, Slg. 1989, S. 195 (220f.) - Cowan; EuGH, Rs. C-158/96, Slg. 1998 I, S. 1931 (1945 f.) - Kohll. 271 Vgl. EuGH, Rs. 155/73, Slg. 1974, S.409 (428) - Sacchi; EuGH, Rs. 52/79, Slg. 1980, S. 833 (855 ff.) - Debauve; EuGH, Rs. C-384/93, Slg. 1995 I, S. 1141 (1169 ff.) - Alpine Investments. 272 Vgl. zur Rspr. des EuGH W. Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 50 Rdnrn. 7 ff. m.w.N. 273 EuGH, Rs. C-67/98 - Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (152), Ziff. 27 u. H. auf EuGH, Rs. C-275/92, Slg. 19941, S. 1039 ff. - Schindler. Vgl. femer EuGH, Rs. C-l 24/97-Läärä, EuZW 2000, S. 148. Zust. die ganz h. Lit., vgl. zuletzt M. Sura, Veranstaltung (Fn.2), S. 133-143; M. Hallig, Glücksspielrecht (Fn. 2), S. 23-41, jeweils m. w. N.

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IV. Europarechtliche Vorgaben für die Vermittlung von Sportwetten

2. Diskriminierungs- und Beschränkungsverbot Die Regelung des RWG unterliegt dem Gebot der Inländergleichbehandlung. Als Konkretisierung des allgemeinen Diskriminierungsverbots des Art. 12 Abs. 1 EG untersagt Art. 49 EG jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Das Verbot richtet sich sowohl an den Staat des Erbringers als auch an den Staat des Empfängers von Dienstleistungen274. Verboten sind nicht nur offene Diskriminierungen, die ausdrücklich an das Merkmal der fremden Staatsangehörigkeit anknüpfen und hier offensichtlich nicht vorliegen, sondern auch sog. verdeckte oder mittelbare Diskriminierungen. Dabei handelt es sich um solche Regelungen, die zwar formal nicht zwischen Inländern und sonstigen Normadressaten unterscheiden, bei denen aber aufgrund ihrer inhaltlichen Ausgestaltung und der sachlichen Umstände zu erwarten ist, daß sie faktisch zu einer Schlechterstellung der Ausländer führen. Über das Diskriminierungsverbot hinaus enthält Art. 49 EG auch ein Beschränkungsverbot. Danach verlangt die Dienstleistungsfreiheit zur Verwirklichung des gemeinsamen Binnenmarkts die Aufhebung aller Beschränkungen, die geeignet sind, die „Tätigkeit des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern"275. Allerdings kommen auch hier die Grundsätze der Keck-Rechtsprechung276 zur Anwendung. Keine verbotenen Dienstleistungshemmnisse sind daher mitgliedstaatliche Bestimmungen, die den Marktzugang für ausländische Dienstleistungen nicht behindern, für alle Wirtschaftsteilnehmer unterschiedslos gelten und das Erbringen und Empfangen von inländischen Dienstleistungen und von Dienstleistungen aus anderen Mitgliedstaaten tatsächlich in gleicher Weise betreffen 277. Durch das grundsätzliche Verbot bzw. die Erlaubnispflichtigkeit der Veranstaltung von Sportwetten werden Private jedoch daran gehindert, in Deutschland Sportwetten von Unternehmen aus einem Mitgliedstaat anzunehmen oder nach dorthin zu vermitteln. Darin liegt eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit. 278

3. Rechtfertigung a) Allgemeine Anforderungen nach der Rechtsprechung des EuGH Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit bedürfen einer besonderen Rechtfertigung. Der EuGH hat die dazu im Anschluß an die Cassis-Entscheidung herausge274

Vgl. EuGH, Rs. C-384/93, Slg. 1995 I, S. 1141 (1176)-Alpine Investments. EuGH, Rs. C-275/92, Slg. 1994 I, S. 1039 (1093), Ziff. 42f. - Schindler. Grundlegend EuGH, Rs.33/74, Slg. 1974, S. 1299 (1309f.), Ziff. 10ff.-van Binsbergen. 276 EuGH, Rs. C-267 und C-268/91, Slg. 1993 I, S. 6097 (6131) - Keck; EuGH, Rs. C-384/93, Slg. 1995 I, S. 1141 (1177f.)- Alpine Investments. 277 Vgl. statt vieler C. Koenig/A. Haratsch, Europarecht, 2000, Rdnm. 601 f. 278 Deutlich EuGH, Rs. C-67/98 - Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (153), Ziff. 27. 275

3. Rechtfertigung

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arbeiteten Kriterien in seiner jüngsten Entscheidung zum grenzüberschreitenden Angebot von Sportwetten zusammengefaßt: „Die Art. 55 EGV (jetzt Art. 45 EG) und 56 EGV (nach Änderung jetzt Art. 46 EG), auf die Art. 66 EGV (jetzt Art. 55 EG) verweist, lassen Beschränkungen zu, wenn die Tätigkeiten auch nur zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, oder soweit sie durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Außerdem sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs 279 Hindemisse für die Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen eigeben, nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen."280 Allerdings kommt dem jeweiligen Mitgliedstaat bei der Beurteilung der Notwendigkeit der Beschränkung ein gewisser Einschätzungsspielraum

zu:

„Inwieweit ein Mitgliedstaat auf seinem Gebiet im Bereich von Lotterien und anderen Glücksspielen Schutz gewähren will, steht jedoch in dem Ermessen, das der Gerichtshof den nationalen Stellen in Rdnr. 61 des Urteils Schindler zuerkannt hat. Ihnen obliegt es nämlich zu beurteilen, ob es im Rahmen des verfolgten Zieles notwendig ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck bestimmte Kontrollen vorzusehen. Daher ist es für die Beurteilung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen ohne Belang, dass ein Mitgliedstaat andere Schutzregelungen als ein anderer Mitgliedstaat erlassen hat. Diese sind allein im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das Schutzniveau zu beurteilen, das sie gewährleisten sollen."281 Der den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessensspielraum darf jedoch nicht als Freibrief verstanden werden 282 . Vielmehr weist der EuGH ausdrücklich darauf hin, daß jeweils eine konkrete Einzelfallprüfung zu erfolgen hat: „Es ist Sache des nationalen Gerichts zu überprüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich Zielen dienen, mit denen sie gerechtfertigt werden können, und ob die in ihnen enthaltenen Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen."283

b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses Ziele des § 284 StGB in Verbindung mit den S port wettgesetzen sind die Eindämmung und Kontrolle der Spielleidenschaft, der Schutz vor strafbarer Ausbeutung 279 Vgl. in diesem Sinne das Urteil vom 25.07.1991 in der Rechtssache C-288/89, Slg. 1991 I, S.4007 (4040f.), Ziff. 13 bis 15 -Collectieve Antennevoorziening Gouda. 280 EuGH, Rs. C-67/98 - Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (153), Ziff. 29. 281 EuGH, Rs. C-67/98-Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (153), Ziff.33f. 282 Vgl. A. Voßkuhle, Glücksspiel (Fn.4), S.420ff. 283 EuGH, Rs. C-67/98 - Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (153), Ziff. 37.

6 Voßku hle/B umke

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IV. Europarechtliche Vorgaben für die Vermittlung von Sportwetten

und das Verhindern des Entstehens von Umfeldkriminalität. 284 Zumindest den Schutz des Einzelnen vor nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung und vor Manipulationen im Spiel wird man bei Beachtung des mitgliedstaatlichen Beurteilungsspielraums wohl gerade noch als zwingenden Grund des Allgemeininteresses anerkennen können. c) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Äußerst zweifelhaft erscheint jedoch, ob ein Verbot von Sportwetten den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist eine Begrenzung der Veranstaltung von Sport wetten nur zulässig: „[...] wenn sie in erster Linie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und wenn die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Denn obwohl es, wie der Gerichtshof in Rdnr. 60 des Urteils Schindler festgestellt hat, nicht gleichgültig ist, dass Lotterien und andere Glücksspiele in erheblichem Maße zur Finanzierung gemeinnütziger oder im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten beitragen können, kann dies allein nicht als sachliche Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit angesehen werden" 285.

Im entschiedenen Fall eines in England ansässigen, genehmigten Buchmacherunternehmens, das durch einen Mittelsmann in Italien vertreten wurde, hat der EuGH es ausdrücklich offengelassen, ob die aufgestellten Anforderungen an eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit erfüllt sind, und die Beantwortung der Frage den nationalen Gerichten überantwortet. Wie bereits im Rahmen der verfassungsrechtlichen Überprüfung dargelegt, ist zumindest ein absolutes Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch Private bei gleichzeitigem staatlichen Monopolbetrieb unverhältnismäßig. Diese Überlegungen verlangen auch im vorliegenden Zusammenhang Beachtung. Folglich verstößt ein solches absolutes Verbot gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EG. 286

284

Vgl. oben II. l.c)dd)(3)(c). EuGH, Rs. C-67/98-Zenatti, EuZW 2000, S. 151 (153), Ziff.36. 286 So auch für den deutschen Toto-Lotto-Block M. Sura , Veranstaltung (Fn. 2), S. 188-204, 211, sowie für die vergleichbare schwedische Rechtslage M. Hattig, Glücksspielrecht (Fn.2), S. 82 ff., 175-177. 285

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 1. Bei der Sportwette handelt es sich nur in bestimmten Ausformungen um ein Glücksspiel im Sinne des §284 Abs. 1 StGB. Im Einzelfall ist durch differenzierte Analyse der Spielstrukturen genau festzustellen, ob ein Gewinn aufgrund der notwendigen Erfolgswirksamkeit des Zufalls wahrscheinlicher ist als der Gewinn aufgrund der notwendigen Erfolgswirksamkeit der Geschicklichkeit. Nur in der ersten Variante liegt ein Glücksspiel vor.1 2. Die Genehmigungsfähigkeit von Sportwetten ist in den Ländern unterschiedlich geregelt.2 Soweit der Landesgesetzgeber, wie etwa im Freistaat Bayern3, ein ausdrückliches Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer nicht normiert hat, ergibt sich ein solches Verbot aufgrund der Verwaltungsakzessorietät auch nicht unmittelbar aus §284 Abs. 1 StGB.4 3. Das absolute Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer ist mit dem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar.5 a)Es greift als objektive Berufszulassungsregelung in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein.6 b) Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für eine solche Regelung ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1,72 Abs. 1 GG. 7 Eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder für den Bereich der Sportwette ist ebenso abzulehnen wie die Annahme eines verfassungswidrigen Finanzmonopols gem. Art. 105 GG. 8 Vielmehr besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, von der er aber bisher nicht abschließend Gebrauch gemacht hat.9 c) Die bestehenden landesrechtlichen Verbotsregelungen dienen zwar der Abwehr von Gefahren für überragend wichtige Gemeinschaftsgüter 10, sie versto1

Vgl. I. l.b)cc). Vgl. 1.2. b). 3 Vgl. I.2.b)cc). 4 Vgl. I.3.b). 5 Vgl. I L I . 6 Vgl. Il.l.b). 7 Vgl. II. l.c)bb). «Vgl. II. l.c)bb)(l). 9 Vgl. II. l.c)bb)(4). 10 Vgl. II. l.c)cc). 2

6*

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Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen

ßen aber mangels Erforderlichkeit und Zumutbarkeit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.11 4. Das absolute Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer verstößt auch gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. 12 Ihre Ungleichbehandlung im Verhältnis zu Unternehmen, deren Gesellschaftsanteile sich vollständig in staatlicher Hand befinden und denen die Veranstaltung von Sportwetten erlaubt ist, läßt sich ebensowenig rechtfertigen 13 wie die Ungleichbehandlung zwischen ihnen und privaten Unternehmern, denen eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Pferderennwetten nach dem RWG erteilt werden kann.14 5. Die Verfassungswidrigkeit des absoluten Verbots der Veranstaltung von Sportwetten durch private Unternehmer führt nicht zur Nichtigkeit entsprechender landesgesetzlicher Regelungen, sondern zu deren Unvereinbarkeitserklärung. 15 Während das Rennwett- und Lotteriegesetz trotz Gleichheitsverstoß weiterhin anwendbar ist16, sind die entsprechenden landesrechtlichen Verbotsregelungen von der Anwendung suspendiert. Die Verwaltung muß daher bis zur gesetzgeberischen Neuregelung in verfassungskonformer Auslegung des § 284 Abs. 1 StGB zur Gewährleistung einer präventiven Veranstaltungskontrolle selbst Übergangsregelungen treffen. 17 6. Der private Veranstalter von Sportwetten besitzt vor diesem Hintergrund einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Verwaltung über die Erteilung einer Erlaubnis bzw. Unbedenklichkeitsbescheinigung. Soweit weder vom Veranstalter noch von der Veranstaltung konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen, ist die Erlaubnis zu erteilen.18 Davon wird man im Regelfall dann ausgehen können, wenn der Veranstalter zuverlässig ist19 und ein fester und geeigneter Veranstaltungsort besteht.20 Die Erteilung der Erlaubnis darf dagegen weder unter Hinweis auf ein fehlendes öffentliches Bedürfnis 21 noch wegen des fehlenden gemeinwohlbezogenen Veranstaltungszwecks22 abgelehnt werden.

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Vgl. II. l.c)dd)(3) und (4). Vgl. II. 2. •3 Vgl. II.2.b)cc). 14 Vgl. II.2.b)dd). 15 Vgl. III. 2. b) und 3. 16 Vgl. III.2.b). 17 Vgl. III.3.C). 18 Vgl. III.4. a). 19 Vgl. III. 4. b) aa). 20 Vgl. III. 4. b)bb). 21 Vgl. III. 4. b)cc). 22 Vgl. III. 4. b) dd). 12

Anhang Rechtsgrundlagen des Sportwettenrechts Übersicht 1. Bundesrecht Rennwett- und Lotteriegesetz vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 335, 393) (BGBl. III 611-14), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.05.2000 (BGBl. I S. 715)

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2. Baden-Württemberg Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Βaden-Württemberg vom 21.06.1999 (GBl. S. 253) 92 3. Bayern Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29.04.1999 (GVB1. S. 226)

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4. Brandenburg Gesetz über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Lotterie- und Sportwettengesetz-LottGBbg) vom 13.07.1994 (GVB1.I S.384), geändert durch Gesetz vom 28.06.2000 (GVB1.1 S. 90)

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5. Bremen Gesetz über Wetten und Lotterien in der Fassung der Bekanntmachung vom 30.04.1974 (Brem.GBl. S.229), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.11.1999 (Brem. GBl. S.273) 101 Verordnung über die Zulassung von Wetten im Lande Bremen vom 11.01.2000 (Brem.GBl. S. 7) 107 6. Hessen Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen vom 03.11.1998 (GVB1. IS. 406) GVB1. II 316-28 108 7. Mecklenburg-Vorpommern Gesetz zur Umwandlung von Lotto und Toto in eine Staatslotterie vom 10.04.1991 (GVOB1. S. 146/GS M.-V. Gl. Nr. 2186-1) 110 8. Niedersachsen Niedersächsisches Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) vom 21.06.1997 (Nds.GVBl. S.289) 112

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Anhang: Rechtsgrundlagen des Sportwettenrechts

9. Nordrhein·Westfalen Sportwettengesetz vom 03.05.1955 (GS NRW Nr. 7126, S.672); §§ 1, 3, 6 u.7 in der Fassung des Gesetzes vom 15.12.1970 (GV NRW S. 765); §§ 1,4-7 geändert durch Gesetz vom 14.12.1999 (GV NRW S.687) 121 10. Rheinland-Pfalz Landesgesetz über Sportwetten (Sportwettgesetz) vom 11.08.1949 (GVB1. S. 337 - Berichtigt GVB1. 1952 S. 115), zuletzt geändert durch Viertes Landesgesetz zur Änderung des Sportwettgesetzes vom 03.12.1974 (GVB1. S.568) 123 11. Saarland Gesetz über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland - Gesetz Nr. 249 vom 08.06.1951 (Amtsbl. S. 804), zuletzt geändert durch Gesetz Nr. 1447 vom 23.03.2000 (Amtsbl. S.582) 126 12. Sachsen Gesetz über die staatlichen Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.10.1998 (GVB1. S.598) 129 13. Sachsen-Anhalt Gesetz über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt (LottoToto-G) vom 16.08.1991 (GVB1. S.266), geändert durch Art.2 des Gesetzes zur Änderung des LottG und des Lotto-Toto-G vom 27.07.1995 (GVB1. S.216) und durch ÄndG vom 28.04.1998 (GVB1.S. 238) 130 14. Schleswig-Holstein Gesetz über Sportwetten vom 02.11.1948 (GVOB1. S. 207) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.12.1971 (Anlage zum Gesetz vom 05.04.1971, GVOB1. S. 182), zuletzt geändert durch LVO zur Anpassung von Rechtsvorschriften an geänderte Zuständigkeiten der obersten Landesbehörden und geänderte Ressortbezeichnungen vom 24.10.1996 (GVOB1. S.652) 134 15. Thüringen Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz vom 03.02.2000 (GVB1. S. 15)

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1. Bundesrecht Rennwett- und Lotteriegesetz Vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335, 393) (BGBl. III 611-14), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Mai 2000 (BGBl. I S. 715) I. Rennwetten 1. Allgemeine Vorschriften § 1 [Zulassungserlaubnis für Totalisatorunternehmen] (1) Ein Verein, der das Unternehmen eines Totalisators aus Anlaß öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde betreiben will, bedarf der Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde. (2) Die Erlaubnis kann mit einer Befristung oder einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt oder mit einer Auflage oder einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage verbunden werden. Sie kann auf einzelne Veranstaltungen beschränkt werden. (3) Die Erlaubnis darf nur solchen Vereinen erteilt werden, welche die Sicherheit bieten, daß sie die Einnahmen ausschließlich zum Besten der Landespferdezucht verwenden. § 2 [Erlaubnis für Buchmacher] (1) Wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln will (Buchmacher), bedarf der Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde. (2) Der Buchmacher bedarf der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden, und auch für die Personen, deren er sich zum Abschluß und zur Vermittlung von Wetten bedienen will. Die nach Landesrecht zuständige Behörde darf die Erlaubnis nur für die Örtlichkeiten ihres Landesgebietes erteilen. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung oder einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt oder mit einer Auflage oder einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage verbunden werden. (3) (gestrichen) § 3 [Zulassungsbedingungen für Totalisatorunternehmen] Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bestimmt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 erteilt werden darf.

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

§4 [Wettschein] (1) Der Unternehmer des Totalisators und der Buchmacher haben über die Wette eine Urkunde (Wettschein) auszustellen. Welche Angaben der Wettschein enthalten muß, bestimmt der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates. (2) Ist der Wettschein ausgehändigt, so ist die Wette für den Unternehmer des Totalisators und den Buchmacher verbindlich. Ein von dem Wettenden gezahlter Einsatz kann nicht unter Berufung auf §762 des Bürgerlichen Gesetzbuchs zurückverlangt werden. Soweit der Einsatz nicht gezahlt ist, kann er von dem Gewinn abgezogen werden. Im übrigen bleiben die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches unberührt. (3) Auf einem Rennplatz ist den Buchmachern nur das Legen von Wetten zu festen Odds für die dort am Renntag stattfindenden Rennen gestattet. (4) Auf den Rennplätzen dürfen von den Buchmachern nur Wetteinsätze im Betrage von mindestens dreißig Deutsche Mark angenommen werden. §5 [Strafvorschrift] (1) Wer ohne Erlaubnis ein Totalisatorunternehmen betreibt oder gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) (aufgehoben) § 6 [Noch: Strafvorschrift] (1) Wer gewerbsmäßig zum Abschluß oder zur Vermittlung von Wetten auffordert oder sich erbietet oder Angebote zum Abschluß oder zur Vermittlung solcher Wetten entgegennimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu einhundertachtzig Tagessätzen bestraft. Unter dieses Verbot fallen nicht Aufforderungen, Erbieten und Angebote der zugelassenen Wettuntemehmer sowie der Personen, deren sich die Wettuntemehmer mit Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Behörde zum Abschluß und zur Vermittlung von Wetten bedienen, soweit diese Personen bei der Abwicklung von Wettgeschäften im Auftrag des Wettuntemehmers handeln. (2) (aufgehoben) § 7 [Ordnungswidrigkeiten] (1) Ordnungswidrig handelt, wer als Buchmacher oder dessen Gehilfe außerhalb der Örtlichkeiten, für welche die Erlaubnis erteilt ist (§ 2 Abs. 2 ), Wetten abschließt oder vermittelt oder Angebote dazu entgegennimmt. (2) Ordnungswidrig handelt femer, wer 1. ohne zugelassener Unternehmer eines Totalisators oder zugelassener Buchmacher zu sein, außerhalb der Örtlichkeiten des Totalisatorunternehmens oder der Örtlichkeiten, für welche die Erlaubnis erteilt ist (§2 Abs. 2), öffentlich oder durch Verbreiten von Schriften, Ton- oder Bildträgem, Abbildungen oder Darstellungen zum Abschluß von Wetten auffordert, 2. gegen Entgelt Voraussagen über den Ausgang von Rennen verbreitet oder 3. in seinen Räumen, die für das Unternehmen eines Totalisators oder eines Buchmachers nicht zugelassen sind, den Abschluß oder die Vermittlung von Wetten duldet.

1. Bundesrecht

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(3) Absatz 2 Nr. 2 gilt nicht für redaktionelle Veröffentlichungen in einer periodisch erscheinenden Druckschrift, soweit diese nicht ausschließlich oder überwiegend der Verbreitung von Voraussagen dient. (4) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu zehntausend Deutsche Mark geahndet werden. §§8 und 9 (aufgehoben) 2. Steuervorschriften § 10 [Steuerpflicht bei Totalisatorwetten] (1) Von den am Totalisator gewetteten Beträgen hat der Unternehmer des Totalisators eine Steuer von sechzehn zwei Drittel vom Hundert an das Reich zu entrichten. (2) Diese Steuer ist auch dann zu entrichten, wenn ausschließlich Mitglieder bestimmter Vereine zum Wetten zugelassen werden. (3) Die Steuerschuld entsteht mit dem Schlüsse der Annahme von Wetteinsätzen. § 11 [Steuerpflicht bei Buchmacherwetten] ( 1 ) Der Buchmacher hat von jeder bei ihm abgeschlossenen Wette eine Steuer von sechzehn zwei Drittel vom Hundert des Wetteinsatzes an das Reich zu entrichten. (2) Die Steuerschuld entsteht, wenn die Wette verbindlich geworden ist (§4 Abs. 2), spätestens jedoch mit der Entscheidung des Rennens, auf das sich die Wette bezieht. §12 [Entstehung der Steuerschuld] Die Steuerschuld entsteht ohne Rücksicht darauf, ob das Totalisatorunternehmen erlaubt oder der Buchmacher zugelassen war. § 13 [Steuerschuldner der Rennwettsteuer] (1) Steuerschuldner ist der Unternehmer des Totalisators (§ 1) oder der Buchmacher (§2). Die Steuer ist innerhalb einer Woche nach Ablauf jedes halben Kalendermonats zu entrichten, sofern sie nicht durch Verwendung und Entwertung von Stempelzeichen erhoben wird. (2) Der Reichsminister der Finanzen bestimmt, wie die Steuer entrichtet wird, insbesondere ob und in welcher Weise Stempelzeichen zu verwenden sind. §§14 und 15 (aufgehoben) § 16 [Steueranteil der Rennvereine] Die Rennvereine, die einen Totalisator betreiben, erhalten bis zu 96 vom Hundert des Aufkommens der Totalisatorsteuer (§ 10). Sie haben die Beträge zu Zwecken der öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde zu verwenden. Der Reichsminister für Ernährung und Landwirtschaft und der Reichsminister der Finanzen setzen die Anteile der Rennvereine fest und treffen die erforderlichen Bestimmungen. Die Anteile können für die einzelnen Rennvereine verschieden bemessen werden.

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II. Besteuerung von Lotterien, Ausspielungen und Wetten zu festen Odds (Oddset-Wetten) § 17 [Lotteriesteuer] Im Inland veranstaltete öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Oddset-Wetten, die nicht Rennwetten nach Abschnitt I dieses Gesetzes sind, unterliegen einer Steuer. Eine Lotterie, Ausspielung oder Oddset-Wette nach Satz 1 gilt als öffentlich, wenn die für die Genehmigung zuständige Behörde sie als genehmigungspflichtig ansieht. Die Steuer beträgt zwanzig vom Hundert des planmäßigen Preises (Nennwert) sämtlicher Lose oder des Wettscheines entsprechend §4 Abs. 1 Satz 1 ausschließlich der Steuer. § 18 [Von der Besteuerung ausgenommene Ausspielungen] Von der Besteuerung ausgenommen sind 1. Ausspielungen, a) bei denen Ausweise nicht erteilt werden oder b) bei denen der Gesamtpreis der Lose einer Ausspielung den Wert von 1.200 Deutsche Mark nicht übersteigt, es sei denn, daß der Veranstalter ein Gewerbetreibender oder Reisegewerbetreibender im Sinne des Gewerberechts ist oder daß die Gewinne ganz oder teilweise in barem Geld bestehen; 2. von den zuständigen Behörden genehmigte Lotterien und Ausspielungen, bei denen der Gesamtpreis der Lose einer Lotterie oder Ausspielung a) bei Lotterien und Ausspielungen zu ausschließlich gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecken den Wert von 75.000 Deutsche Mark, b) in allen anderen Fällen den Wert von 320 Deutsche Mark nicht übersteigt. § 19 [Steuerschuldner] (1) Steuerschuldner ist der Veranstalter der Lotterie, Ausspielung oder der Oddset-Wette. Die Steuerschuld entsteht bei Lotterien oder Ausspielungen mit der Genehmigung, spätestens aber in dem Zeitpunkt, zu dem die Genehmigung hätte eingeholt werden müssen. Bei OddsetWetten nach § 17 entsteht die Steuer, wenn die Wette verbindlich geworden ist. §4 Abs. 2 gilt entsprechend. (2) Die Steuer für Lotterien und Ausspielungen ist von dem Veranstalter zu entrichten, bevor mit dem Losabsatz begonnen wird. Die Steuer für Oddset-Wetten ist vom Veranstalter innerhalb von zehn Tagen nach Ablauf des Kalendermonats zu entrichten, in dem die Wette verbindlich geworden ist. § 20 (aufgehoben) § 21 [Steuer für ausländische Lose] (1) Die Steuer für ausländische Lose und Ausweise über Spieleinlagen beträgt 0,25 Deutsche Mark für je eine Deutsche Mark vom planmäßigen Preise; eine angefangene Deutsche Mark wird für voll gerechnet. (2) Ausländische Werte sind nach den Vorschriften über die Berechnung der Wechselsteuer in Deutsche Mark umzurechnen.

1. Bundesrecht

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(3) Die Steuerschuld entsteht, sobald die Lose oder Ausweise in das Land eingebracht werden; Steuerschuldner ist, wer Lose oder Ausweise in das Inland verbringt oder als Erster im Inland empfängt. (4) Die Steuer ist, bevor mit dem Vertrieb begonnen wird, spätestens binnen drei Tagen nach dem Tage des Einbringens oder des Empfangens zu entrichten. § 22 [Art der Steuerentrichtung] Der Reichsminister der Finanzen bestimmt, wie die Steuer zu entrichten ist, insbesondere ob und in welcher Weise Stempelzeichen zu verwenden sind. § 23 [Hinterziehung] Wegen Hinterziehung wird auch bestraft, wer im Inland den Vertrieb unversteuerter (§21) ausländischer Lose oder ausländischer Ausweise über Ausspielungen besoigt.

III. Schlußvorschriften § 24 (Aufhebungs- und Anderungsv or Schriften) § 25 [Erlaß von Ausführungsvorschriften] (1) Die Bestimmungen zur Ausführung dieses Gesetzes erläßt der Reichsminister der Finanzen. (2) Die Landesregierungen werden ermächtigt, Rechtsverordnungen nach den §§3 und 4 Abs. 1 Satz 2 zu erlassen, soweit der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten von seiner Befugnis keinen Gebrauch macht. Sie können diese Befugnis auf oberste Landesbehörden übertragen. § 26 (Erledigte

Ermächtigung)

2. Baden-Württemberg Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg Vom 21. Juni 1999 (GBl. S.253) § 1 Anwendungsbereich, Durchführung (1) Das Land Baden-Württemberg kann eine Oddset-Wette veranstalten. (2) Die Entscheidung über die Veranstaltung der Oddset-Wette sowie über deren Durchführung obliegt dem Finanzministerium. Das Finanzministerium kann die Staatliche Toto-Lotto GmbH, Stuttgart, mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragen. Die beauftragte Staatliche Toto-Lotto GmbH, Stuttgart, unterliegt bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben den Weisungen des Finanzministeriums. (3) Die Spielbedingungen für die Veranstaltung der Oddset-Wette werden durch das Finanzministerium amtlich festgesetzt. (4) Die Entscheidungen über die Veranstaltung der Oddset-Wette, die Beauftragung der Staatlichen Toto-Lotto GmbH, Stuttgart, mit der Durchführung dieser Veranstaltung und die amtlich festgesetzten Spielbedingungen sind durch das Finanzministerium öffentlich bekannt zu machen. § 2 Gewinnausschüttung Als Gewinn ist nach Maßgabe der amtlich festgesetzten Spielbedingungen im Jahresmittel mindestens die Hälfte der Spieleinsätze an die Spielteilnehmer auszuschütten. Bearbeitungsgebühren und sonstige Kostenbeiträge der Spielteilnehmer sind nicht Bestandteil der Spieleinsätze. § 3 Reinertrag Der Reinertrag aus der Oddset-Wette steht dem Land zu. Reinertrag ist der von den Spieleinsätzen nach Abzug der Gewinnausschüttungen an die Spielteilnehmer, der auf die Veranstaltung entfallenden Steuern und der Kosten der Durchführung verbleibende Betrag. § 4 Verwendung des Reinertrags Der Reinertrag aus der Oddset-Wette ist nach Maßgabe des jeweiligen Staatshaushaltsplans für die Förderung von Sport und Kultur und für soziale Zwecke zu verwenden. Artikel 9 des Haushaltsstrukturgesetzes 1998 vom 17. Dezember 1997 (GBl. S. 557) und § 14 des

2. Baden-Württemberg

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Staatshaushaltsgesetzes 1998/99 vom 11. Februar 1998 (GBl. S.57) bleiben hiervon unberührt. §5 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

3. Bayern Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) Vom 29. April 1999 (GVB1. S. 226) Art. 1 Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt für die Veranstaltung von Glücksspielen durch den Freistaat Bayern. (2) Dieses Gesetz gilt nicht für 1. Wetten, die anläßlich öffentlicher Pferderennen oder anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Pferdezucht- oder Pferdesportverein oder durch einen zugelassenen Buchmacher durchgeführt oder vermittelt werden, 2. den Betrieb der Spielbanken und die dort zugelassenen Spiele, 3. die von der Süddeutschen Klassenlotterie veranstalteten Lotterien. Art. 2 Staatliche Glücksspiele, Zuständigkeiten (1) Der Freistaat Bayern veranstaltet Glücksspiele. Glücksspiele in diesem Sinn sind 1. Lotterien, 2. Wetten. (2) Der Freistaat Bayern kann zu allen von ihm veranstalteten Glücksspielen Zusatzspiele veranstalten. (3) Das Staatsministerium der Finanzen bestimmt Art und Form sowie den Umfang der Glücksspiele. (4) Die Durchführung der Glücksspiele obliegt der Staatlichen Lotterieverwaltung. Die Staatliche Lotterieverwaltung ist eine staatliche Einrichtung ohne eigene Rechtspersönlichkeit im Geschäftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen. (5) Die Staatliche Lotterieverwaltung kann mit Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen die Durchführung von Glücksspielen auf eine juristische Person des Privatrechts übertragen. Die Übertragung auf eine juristische Person des Privatrechts ist nur zulässig, soweit der Freistaat Bayern deren alleiniger Gesellschafter ist. Die Kontrolle für eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspiele durch die juristische Person obliegt dem Staatsministerium der Finanzen, das hierfür insbesondere die Erteilung von Auskünften und die Vorlage von Unterlagen verlangen kann.

3. Bayern

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Art. 3 Annahmestellen (1) Die vom Freistaat Bayern veranstalteten Glücksspiele dürfen nur in solchen Annahmestellen gewerblich vermittelt werden, die eine schriftliche Vereinbarung unmittelbar mit der Staatlichen Lotterieverwaltung geschlossen haben. (2) Mit Geldbuße bis fünftausend Deutsche Mark kann belegt werden, wer ohne unmittelbare Beauftragung durch die Staatliche Lotterieverwaltung gewerbsmäßig Lose oder Losabschnitte öffentlicher Lotterien oder Ausspielungen oder Urkunden, durch welche Anteile an solchen Losen oder Losabschnitten zum Eigentum oder zum Gewinnbezug übertragen werden, verkauft oder zum Verkauf anbietet, anderen überläßt oder zur Überlassung anbietet, soweit diese in Bayern der Durchführung der Staatlichen Lotterieverwaltung unterliegen. Art. 4 Amtliche Spielbedingungen, Aufteilung des Spielkapitals (1) Die Staatliche Lotterieverwaltung setzt mit Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen die amtlichen Spielbedingungen fest. (2) In den amtlichen Spielbedingungen ist mindestens die Hälfte des Spielkapitals zur Ausschüttung an die Spielteilnehmer vorzusehen. Dies gilt nicht für Zusatzspiele und Glücksspiele mit festen Gewinnen oder festen Gewinnquoten. (3) Der Spieleinsatz ist das von den Spielteilnehmern zu entrichtende Entgelt mit Ausnahme der Bearbeitungsgebühren und der sonstigen Kostenbeiträge. Die Summe der Spieleinsätze ist das Spielkapital. Art. 5 Gemeinsame Veranstaltung und Durchführung mit anderen Ländern Die Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen kann mit Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen gemeinsam mit anderen Ländern bzw. anderen Lotterieunternehmen erfolgen. Art. 6 Änderung anderer Gesetze (Vom Abdruck wird abgesehen) Art. 7 Schlußvorschriften (1) Dieses Gesetz tritt am 1. Mai 1999 in Kraft. (2) Am 1. Mai 1999 tritt die Verordnung Nr. 34 über die Errichtung einer Staatslotterie in Bayern vom 12. März 1946 (BayRS 640-4-F) außer Kraft.

4. Brandenburg Gesetz über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Lotterie- und Sportwettengesetz - LottGBbg) Vom 13. Juli 1994 (GVB1.1 S. 384), geändert durch Gesetz vom 28. Juni 2000 (GVB1.1 S.90) § 1 Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen (1) Für die Veranstaltung öffentlicher Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten gelten die Vorschriften dieses Gesetzes, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften bestehen. Für Wetten aus Anlass von öffentlichen Pferderennen und anderen öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde gelten, soweit sie durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Pferderennsport- oder Pferdezuchtverein durchgeführt oder durch Buchmacher abgeschlossen oder vermittelt werden, die hierfür erlassenen besonderen Vorschriften. (2) Bei der Lotterie wird ein Geldgewinn, bei der Ausspielung der Gewinn eines anderen Vermögenswerten Gegenstandes in Aussicht gestellt. (3) Sportwetten sind Veranstaltungen mit Vorhersagen auf den Ausgang sportlicher Ereignisse. § 2 Formen öffentlicher Lotterien und Ausspielungen (1) Öffentliche Lotterien werden als Ziehungslotterien oder Losbrieflotterien veranstaltet. Bei der Ziehungslotterie werden die Gewinner nach Absatz der Lose oder Spielscheine in einem besonderen Ziehungsvorgang ermittelt. Bei der Losbrieflotterie enthält das Los den sofortigen Gewinnentscheid. Als Losbrief gelten auch Rubbellose oder andere nicht in Briefform hergestellte Lose mit sofortigem Gewinnentscheid. (2) Für öffentliche Ausspielungen gilt Absatz 1 entsprechend. § 3 Erlaubnis (1) Wer eine öffentliche Lotterie oder öffentliche Ausspielung veranstaltet, bedarf der schriftlichen Erlaubnis. (2) Die Erlaubnis muß - den Ort oder das Gebiet, - den Zeitraum der Veranstaltung, - die Art der Veranstaltung (Lotterie, Ausspielung), - deren Form (sofortiger Gewinnentscheid, Ziehung), - die Verwendung des Ertrages und - den Spiel- und Gewinnplan festlegen. Sie kann mit Auflagen versehen werden.

4. Brandenburg

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(3) Die Erlaubnis ist auf einen Dritten nicht übertragbar. Der Erlaubnisinhaber kann mit Zustimmung der zuständigen Behörde einen Dritten mit der Durchführung der Veranstaltung beauftragen. § 4 Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung (1) Eine Erlaubnis darf nur erteilt werden, wenn 1. der Veranstalter a) die Gewähr dafür bietet, daß die Veranstaltung ordnungsgemäß durchgeführt und der Ertrag zweckentsprechend verwendet wird und b) keine wirtschaftlichen Zwecke verfolgt, 2. der Ertrag der Veranstaltung ausschließlich und unmittelbar der Förderung gemeinnütziger, mildtätiger oder kirchlicher Zwecke dient, 3. der Spielplan eine Gewinnsumme von mindestens einem Viertel des Spielkapitals vorsieht, 4. der Ertrag in einem angemessenen Verhältnis zu den Gewinnen und Kosten steht, 5. im Zusammenhang mit der Veranstaltung keine Wirtschaftswerbung betrieben wird, die über die Ausstellung von Sachgewinnen hinausgeht, 6. keine Gefahr besteht, daß durch die Veranstaltung oder durch die Verwendung des Ertrags die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verletzt wird. (2) In der Erlaubnis kann der Veranstalter zur Zahlung einer Konzessionsabgabe an das Land Brandenburg an Stelle der zweckentsprechenden Verwendung des Ertrages nach Absatz 1 Nr. 2 verpflichtet werden. Die Konzessionsabgabe soll 20 vom Hundert der Spieleinsätze betragen; das Ministerium des Innern kann im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen eine abweichende Konzessionsabgabe festlegen. Die Konzessionsabgabe wird im Landeshaushalt vereinnahmt; ein angemessener Teil des Aufkommens dient der Finanzierung gemeinnütziger Zwecke. Wird der Veranstalter zur Zahlung einer Konzessionsabgabe verpflichtet, findet Absatz 1 Nr. 2 sowie § 6 Abs. 5, § 7 und § 8 keine Anwendung. (3) Eine Erlaubnis nach Absatz 2 darf nur einer juristischen Person des privaten Rechts erteilt werden, deren Anteile dem Land Brandenburg gehören. (4) Eine Erlaubnis darf nicht erteilt werden, wenn 1. die geplante Veranstaltung zu unvertretbaren Überschneidungen mit anderen Lotterien oder Ausspielungen führen würde, 2. in dem Preis für das Los zugleich die Vergütung für sonstige Leistungen enthalten ist. §5 Spielplan (1) Der Wert des kleinsten Gewinns darf den Preis des Loses nicht unterschreiten. (2) Bei der Aufteilung der Veranstaltung in Serien muß jede Serie denselben Gewinnanteil haben. § 6 Pflichten des Veranstalters (1) Kinder unter vierzehn Jahren dürfen nicht zum Losverkauf herangezogen werden, ausgenommen bei Veranstaltungen in geschlossenen Räumen. (2) Die Erlaubnisbehörde (nachfolgend Behörde) kann verlangen, daß die Ziehung 1. unter ihrer Aufsicht stattfindet oder 7 Voßkuhle/B umke

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

2. unter Aufsicht eines Notars oder einer von ihr bestimmten Vertrauensperson stattfindet und der Veranstalter ein Protokoll über die Ziehung bei der zuständigen Behörde einreicht. (3) Die Ziehungsliste ist beim Veranstalter zur unentgeltlichen Einsichtnahme auszulegen. (4) Der Veranstalter hat die Kosten der Veranstaltung so gering wie möglich zu halten. (5) Der Veranstalter hat den Ertrag für den in der Erlaubnis festgelegten Zweck zu verwenden. Mit Zustimmung der Behörde kann der Veranstalter den Ertrag ganz oder teilweise einem Dritten zur zweckentsprechenden Verwendung überlassen. (6) Über die Durchführung der Veranstaltung und über die Verwendung des Ertrages hat der Veranstalter der Behörde eine Abrechnung vorzulegen. Im Falle des Absatzes 5-Satz 2 kann die Behörde auch von einem Dritten einen Verwendungsnachweis verlangen. (7) Die Behörde kann von dem Veranstalter und im Falle des Absatzes 5 Satz 2 von dem Dritten die Erteilung der Auskünfte und die Vorlage der Unterlagen verlangen, die zur Überwachung der Veranstaltung und zur Prüfung der Abrechnung erforderlich sind. In begründeten Fällen kann sie die Vorlage des Prüfungsberichtes eines öffentlich bestellten Wirtschaftsprüfers verlangen. Die Kosten der Nachprüfung trägt der Veranstalter oder der Empfänger der Zuwendung nach Absatz 5 Satz 2. § 7 Änderung des Verwendungszwecks (1) Der Ertrag darf nur mit Zustimmung der Behörde ganz oder teilweise für einen anderen Zweck verwendet werden. (2) Kann der Verwendungszweck nicht verwirklicht werden, so hat der Veranstalter dies der Behörde unverzüglich anzuzeigen. Die Behörde legt nach Anhörung des Veranstalters einen anderen Verwendungszweck fest. Sie soll sich dabei nach dem ursprünglichen Verwendungszweck richten. § 8 Treuhänder (1) Die Behörde kann einen Treuhänder bestellen, wenn 1. eine Veranstaltung ohne Erlaubnis durchgeführt wird, 2. die Erlaubnis zurückgenommen oder widerrufen wird, 3. die zweckentsprechende Verwendung des Ertrages gefährdet erscheint oder 4. bei der Durchführung oder Abwicklung der Veranstaltung erhebliche Mißstände auftreten, die nicht auf andere Weise beseitigt werden können. (2) Der Treuhänder führt die Geschäfte des Veranstalters in dessen Namen unter Aufsicht der Behörde. Er hat insbesondere für die zweckentsprechende Verwendung des Ertrages zu sorgen. Er ist berechtigt, den Spielertrag und die der Durchführung der Veranstaltung dienenden Gegenstände in Besitz zu nehmen und zu verwalten sowie darüber zu verfügen. Der Veranstalter verliert die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis. Er hat dem Treuhänder die zur Führung der Geschäfte erforderlichen Auskünfte zu erteilen. (3) Der Veranstalter hat der Behörde die Kosten zu erstatten, die ihr durch die Inanspruchnahme des Treuhänders entstanden sind; die Kosten werden von der Behörde festgesetzt. (4) Befugnisse, die der Behörde nach anderen Rechtsvorschriften zustehen, bleiben unberührt.

4. Brandenburg

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§ 8 a Sportwetten (1) Das Ministerium des Innern kann im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen Wettuntemehmen für Sportwetten durch Erteilung einer Konzession zulassen. §4 Abs. 3 gilt entsprechend. Die Konzession wird auf Zeit erteilt; der vorzeitige Widerruf kann vorbehalten werden. (2) Die Konzession darf nur erteilt werden, wenn das Wettuntemehmen Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung bietet. Sie kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die sich beziehen auf 1. die Gestaltung des Wettuntemehmens und seine Überwachung, 2. die Durchführung des Wettbetriebs, 3. die Geschäftsbeziehungen zwischen Wettuntemehmen und Wettannahmestellen, 4. die Verteilung der Wetteinsätze auf Gewinnausschüttung (Absatz 3) und auf Abführung an das Land sowie die Destinatäre. (3) Als Gewinn ist nach Maßgabe der behördlich genehmigten Spielbedingungen die Hälfte oder bei Wetten mit festen Gewinnquoten (Odds) im Jahresdurchschnitt mindestens die Hälfte der Spieleinsätze an die Spielteilnehmer auszuschütten. (4) An das Land Brandenburg ist eine Konzessionsabgabe abzuführen. Diese soll 17,5 vom Hundert der Wetteinsätze betragen; das Ministerium des Innern kann im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen eine abweichende Konzessionsabgabe festlegen. Die Konzessionsabgabe wird im Landeshaushalt vereinnahmt; ein angemessener Anteil des Aufkommens dient der Finanzierung gemeinnütziger Zwecke. (5) Sportwetten für Wettuntemehmen dürfen nur durch Wettannahmestellen mit Sitz im Land Brandenburg gewerbsmäßig vermittelt werden. Wettannahmestellen dürfen auf Sportplätzen nicht errichtet werden. (6) § 6 Abs. 6 und 7 gilt entsprechend. § 9 Zuständigkeiten (1) Für die Erteilung der Erlaubnis öffentlicher Lotterien und Ausspielungen sind zuständig 1. die Landkreise und kreisfreien Städte als Kreisordnungsbehörden, wenn die Veranstaltung das Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt nicht überschreitet, 2. in allen anderen Fällen das Ministerium des Innern. (2) Soweit der Ertrag mittelbar oder unmittelbar dem Land zufließt, entscheidet das Ministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen. § 10 Ordnungswidrigkeiten (1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich 1. den mit der Erlaubnis verbundenen Auflagen nicht oder nicht ausreichend nachkommt (§ 3 Abs. 2), 2. ohne Zustimmung der Behörde einen Dritten mit der Durchführung der Veranstaltung beauftragt (§ 3 Abs. 3), 3. Kinder unter vierzehn Jahren für den Losverkauf bei Veranstaltungen, die nicht in geschlossenen Räumen stattfinden, heranzieht (§6 Abs. 1), 4. die Ziehungsliste nicht zur unentgeltlichen Einsichtnahme auslegt (§ 6 Abs. 3), 5. die Abrechnung über die Verwendung des Ertrages nicht oder nicht ordnungsgemäß nach Durchführung der Veranstaltung der zuständigen Behörde vorlegt (§ 6 Abs. 6), 7*

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6. auf Verlangen der Behörde die zur Überwachung der Veranstaltung oder zur Prüfung der Abrechnung erforderlichen Auskünfte nicht oder unrichtig erteilt oder die erforderlichen Unterlagen nicht oder nicht ordnungsgemäß vorlegt (§ 6 Abs. 7). (2) Zuständige Behörde für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten ist die für die Erteilung der Erlaubnis zuständige Behörde. § 11 Verwaltungsvorschriften Das Ministerium des Innern erläßt im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen die zu diesem Gesetz erforderlichen VerwaltungsVorschriften. § 12 Inkrafttreten, Außerkrafttreten (1) Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft. (2) Gleichzeitig tritt die Sammlungs- und Lotterieverordnung vom 18. Februar 1965 (GBl. II Nr. 32 S. 238), geändert durch Verordnung vom 23. August 1990 (GBl. I Nr. 56 S. 1261) außer Kraft.

5. Bremen Gesetz über Wetten und Lotterien In der Fassung der Bekanntmachung vom 30. April 1974 (Brem.GBl. S. 229), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 1999 (Brem.GBl. S.273) Erster Teil. Wetten §1 (1) Für das Land Bremen können Wetten zugelassen werden. (2) Aus welchen Anlässen die Zulassungen erteilt werden können, bestimmt der Senat durch Rechts Verordnung.

§2 (1) Träger des Wettuntemehmens (Veranstalter) muß eine juristische Person des öffentlichen oder privaten Rechts sein. (2) Die Zulassung darf nur erteilt werden, wenn 1. für die Erteilung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht; 2. der Ertrag gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken zugute kommt; 3. zu erwarten ist, daß der Ertrag, die Gewinne und die Unkosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen; 4. der Veranstalter Gewähr für eine ordnungsgemäße Geschäftsführung bietet. (3) Die Zulassung wird für die Dauer eines Jahres erteilt; sie kann von Bedingungen und Stellung einer Sicherheit abhängig gemacht sowie jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. §3 (1) Der Veranstalter ist verpflichtet, Wettannahmestellen in ausreichender Anzahl einzurichten. Außerhalb der Wettannahmestellen dürfen keine Wetten vermittelt werden. (2) Die Wettannahmestellen werden von Wetteinnehmern betrieben. (3) Die näheren Bestimmungen über die an die Wetteinnehmer und gegebenenfalls einzusetzenden Bezirkskollekteure zu stellenden Anforderungen werden durch Verordnung gemäß §21 getroffen. (4) Der Veranstalter ist berechtigt und auf Verlangen der Aufsichtsbehörde verpflichtet, sich ganz oder teilweise der Annahmeorganisation eines bereits bestehenden Wettunternehmens zu bedienen. In diesem Falle bedürfen die vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Veranstaltern der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.

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§4 (1) Die Wetteinnehmer haben die Angebote auf Abschlüsse von Wettverträgen und die Wetteinsätze entgegenzunehmen, sodann die Angebote ohne personenbezogene Daten fristund formgerecht zu übertragen und den Spielteilnehmern die Ausdrucke der Quittungen auszuhändigen sowie über die Wetteinsätze dem Veranstalter gegenüber Rechnung zu legen. (2) Die Wetteinnehmer sollen die Vermittlung von Wetten ablehnen, wenn der Wettende ein Jugendlicher unter 18 Jahren ist. (3) Für die Rechte und Pflichten der Wetteinnehmer und Bezirkskollekteure ist im übrigen der Vertrag zwischen ihnen und dem Veranstalter maßgebend. Das Vertragsmuster bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. §5 (1) Für die Teilnahme an den Wetten sind die durch die Aufsichtsbehörde zu genehmigenden Teilnahmebedingungen maßgebend. (2) Nach den Maßgaben der Aufsichtsbehörde ist in den Teilnahmebedingungen vorzusehen, wann der Wettvertrag rechtswirksam abgeschlossen ist. Femer ist die Haftung des Veranstalters für Verschulden der Wetteinnehmer und anderer für die Weiterleitung der Daten verantwortlichen Stellen auszuschließen. (3) Die Aufsichtsbehörde kann jederzeit eine Abänderung der Teilnahmebedingungen verlangen, wenn dies für die ordnungsmäßige Durchführung des Wettbetriebes notwendig ist.

§6 (1) Die eingezahlten Wetteinsätze sind bis zum Abschluß der Gewinnermittlung so zu sichern, daß vor Feststellung der endgültigen Gewinnverteilung eine Verfügung über sie nicht möglich ist. (2) Die Daten der Wettverträge sind gegen mißbräuchliche Verwendung zu sichern. Sie dürfen erst nach 14 Wochen vernichtet werden. Bei Beanstandungen sind die betroffenen Daten über diese Frist hinaus aufzubewahren. Werden zum Zwecke der Sicherung oder Sortierung Vervielfältigungen der Daten hergestellt, so treten diese an die Stelle der ursprünglich gespeicherten Daten. §7 Zur Sicherung der Gewinnermittlung und Gewinnverteilung muß an dem Wettgeschäft ein Notar oder behördlicher Vertreter mitwirken. Art und Umfang der Mitwirkung bestimmt die Aufsichtsbehörde.

§8 Von den eingezahlten Wetteinsätzen sind mindestens 50 v. H. nach Maßgabe der Teilnahmebedingungen zur Gewinnausschüttung an die Wetter vorzusehen. §9 (1) Der Gewinner hat keinen Anspruch auf Zusendung des Gewinns. Durch die Teilnahmebedingungen kann bestimmt werden, daß der Gewinner seinen Gewinnanspruch innerhalb einer bestimmten Frist nach Abschluß des Wettbewerbs geltend machen muß.

5. Bremen

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(2) Nicht in Anspruch genommene Gewinne sind 13 Wochen zu verwahren und dann gemäß §§16 und 17 zu verwenden, sofern nicht die Aufsichtsbehörde eine andere Verwendung zuläßt. § 10 (1) Von jedem abgeschlossenen Wettvertrag hat der Veranstalter außer der zu zahlenden Steuer eine angemessene Abgabe abzuführen. (2) Soweit Absatz 3 nichts anderes bestimmt, beträgt die Abgabe bei 1. Wetten mit festen Gewinnquoten mindestens 15 v. H., 2. Wetten mit variablen Gewinnquoten mindestens 21 v. H. des Wetteinsatzes. Unter Berücksichtigung betrieblicher und steuerlicher Belange des Veranstalters kann durch die Zulassungsurkunde eine höhere Abgabe festgesetzt werden. Die Abgabe ist nach Maßgabe der Bestimmungen der §§ 11, 12, 13 und 14 an die in § 12 Abs. 1, § 13 Abs. 1 und § 14 genannten Empfangsberechtigten abzuführen. (3) Die Abgabe für den Abschluß von Pferdewetten beträgt 16 v. H. des Wetteinsatzes und ist nach Maßgabe des § 5 an die dort genannten Empfangsberechtigten abzuführen.

§11 (1) Von der Abgabe dürfen 83,5 v. H. nur für die in § 2 Abs. 2 Nr. 2 genannten Zwecke verwendet werden. Hiervon sind 30 v. H. für Zwecke der Sportförderung zur Verfügung zu stellen. (2) Eine Verwendung der Mittel für Aufgaben, die dem Land oder den Gemeinden im Rahmen ihrer rechtlichen Verpflichtungen obliegen, ist unzulässig.

§ 12 (1) 70 v. H. der Mittel für die Sportförderung werden auf die Städte Bremen und Bremerhaven im Verhältnis von 4:1 aufgeteilt. Den übrigen Teil erhalten der Landessportbund Bremen e.V. mit 65 v. H. und der Bremer Fußballverband e.V. mit 35 v. H. (2) Die Städte haben die an sie abgeführten Beträge als zweckgebundene Mittel zu verwenden. Bei Vergabe von Darlehen sind sie berechtigt, im Einzelfall beim Vorliegen besonderer Gründe eine Restschuld zu erlassen. § 13 (1) Die nach Abzug der Mittel gemäß § 12 verbleibende Abgabe einschließlich der zusätzlichen Abgabe ist im Verhältnis von 4:1 auf die Städte Bremen und Bremerhaven aufzuteilen. (2) Die Städte haben die an sie abgeführten Beträge als zweckgebundene Mittel zu verwenden. Zuwendungen für solche Ausgaben, die bei der Unterhaltung des Geschäftsbetriebes des Begünstigten selbst entstehen (Verwaltungsausgaben), dürfen nicht gegeben werden. Im übrigenfinden die Bestimmungen des § 44 der Landeshaushaltsordnung in ihrer jeweiligen Fassung sowie die dazu jeweils geltenden Ausführungsbestimmungen entsprechend Anwendung. (3) In der Stadt Bremen sind von den Mitteln 1. je 25 v. H. für die Bereiche a) Bildung, Wissenschaft und Kunst, b) Jugend, c) Soziales,

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2. je 12,5 v. H. für die Bereiche a) Gesundheit, b) Umweltschutz an die zuständigen Senatoren zu verteilen, die im Einvernehmen mit der zuständigen Deputation über sie verfügen. Es können auch solche Aufgaben im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 gefördert werden, die sachgebietsmäßig nicht zu einem der vorgenannten Geschäftsbereiche gehören. (4) In der Stadt Bremerhaven entscheiden die nach Ortsrecht zuständigen Organe über die Aufteilung und Verwendung der Mittel. § 14 Von der Abgabe erhalten 1. 10,5 v. H. die Städte Bremen und Bremerhaven im Verhältnis 4:1 für die Förderung von Schwerpunktprogrammen; § 2 Abs. 2 Nr. 2, § 11 Abs. 2 und § 13 Abs. 2finden Anwendung; 2. 4 v. H. die Wilhelm Kaisen Bürgerhilfe e.V. und die Bremerhavener Volkshilfe e.V. im Verhältnis 4:1 für die Durchführung ihrer satzungsmäßigen Aufgaben; 3. 2 v. H. der Landessportbund Bremen e.V. und der Bremer Fußballverband e.V. im Verhältnis 65:35 für Zwecke der Sportförderung (§ 12 Abs. 1). §15 (1) Die Abgabe für den Abschluß von Pferdewetten (§ 10 Abs. 3) ist jeweils zur Hälfte 1. zur Förderung des Pferderennsports und der Pferdezucht und 2. zur Förderung von Freizeit und Landschaftspflege zu verwenden. (2) Über die Mittel nach Absatz 1 Nr. 1 verfügt der für Landwirtschaft zuständige Senator im Einvernehmen mit der zuständigen Deputation. (3) Die Mittel nach Absatz 1 Nr. 2 werden im Verhältnis von 4:1 an die Städte Bremen und Bremerhaven aufgeteilt. In der Stadt Bremen sind die Mittel zu gleichen Teilen an die für Freizeit und für Landschaftspflege zuständigen Senatoren zu verteilen, die im Einvernehmen mit den zuständigen Deputationen über sie verfügen. In der Stadt Bremerhaven entscheiden die nach Ortsrecht zuständigen Organe über die Aufteilung und Verwendung der Mittel. (4) § 11 Abs. 2 und § 13 Abs. 2finden Anwendung.

§ 16 Der Veranstalter hat eine angemessene Rückstellung für das Haftungsrisiko und eine angemessene Rücklage zu bilden. Ihre Höhe bestimmt die Aufsichtsbehörde im Benehmen mit dem Senator für Finanzen. §17 Die gesamten aus dem Betrieb des Veranstalters erzielten Überschüsse und die nicht in Anspruch genommenen Gewinne gemäß §9 Abs. 2 sind, soweit sie nicht der Rückstellung und der Rücklage gemäß § 16 zuzuführen sind, nach Abzug der im Gesellschaftsvertrag festgesetzten Verzinsung des Gesellschaftskapitals für gemeinnützige oder mildtätige Zwecke nach näheren Bestimmungen der Aufsichtsbehörde zu verwenden. Der Gesellschaftsvertrag bedarf insoweit der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. § 2 Abs. 2 Nr. 2, § 11 Abs. 2 und § 13 Abs. 2finden Anwendung.

5. Bremen

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§ 18 (1) Der Veranstalter kann mit anderen die gleiche Wettart betreibenden Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland vereinbaren, daß die als Gewinne auszuschüttenden Beträge zum Zwecke einer einheitlichen Gewinnauszahlung zusammengelegt werden. (2) Die Vereinbarung bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. § 19 Zulassungsbehörde ist der Senator für Inneres, Kultur und Sport. Ihm obliegt auch die Aufsicht über den Betrieb von Wetten und die Wahrnehmung der behördlichen Befugnisse aufgrund dieses Gesetzes und seinen Durchführungsbestimmungen. §20 Der Veranstalter unterliegt in seiner Geschäftsführung der Prüfung durch den Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen. Ebenso unterliegen alle Empfänger von Zuwendungen gemäß § 11 Abs. 1 sowie §§ 14, 15 und 17 hinsichtlich der Verwendung dieser Zuwendungen seiner Prüfung. §21 Der Senat wird ermächtigt, zur Sicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung von Wetten und zur Gewährleistung einer einwandfreien Abführung und Verwendung der Abgabe Durchführungsverordnungen zu diesem Gesetz zu erlassen. Zweiter Teil. Lotterien und Ausspielungen §22 Für die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen sind zuständig: 1. der Senator für Inneres, Kultur und Sport, soweit nicht die Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde gegeben ist, 2. das Stadtamt Bremen für Ausspielungen geringwertiger Gegenstände bei Volksbelustigungen und für Ausspielungen bei Veranstaltungen in geschlossenen Räumen in der Stadt Bremen, 3. die Ortspolizeibehörde der Stadt Bremerhaven für Ausspielungen geringwertiger Gegenstände bei Volksbelustigungen und für Ausspielungen bei Veranstaltungen in geschlossenen Räumen in der Stadt Bremerhaven. §23 (1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn 1. für die Veranstaltung der Lotterie oder Ausspielung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht, 2. der Ertrag der Lotterie oder Ausspielung Zwecken zugute kommt, die allgemeiner Billigung sicher sind, 3. der Ertrag der Lotterie oder Ausspielung, die Gewinne und die Unkosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen und

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4. der Veranstalter genügend Gewähr für die ordnungsmäßige Durchführung der Lotterie oder Ausspielung sowie für die zweckentsprechende Verwendung ihres Ertrages bietet. (2) Die Genehmigung kann von Bedingungen und Stellung einer Sicherheit abhängig gemacht sowie jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. §24 Die Genehmigung darf nicht erteilt werden, wenn 1. der Reinertrag der Lotterie oder Ausspielung für Aufgaben verwendet werden soll, die dem Land oder den Gemeinden im Rahmen ihrer rechtlichen Verpflichtungen obliegen, 2. innerhalb mehrerer Ziehungen eine Steigerung der Gewinnaussichten oder die Ausgabe von Teillosen vorgesehen ist. Bei Lotterien und Ausspielungen mit mehreren Serien muß die Gewinnsumme in den einzelnen Serien gleich hoch sein. 3. in dem Preis für das Los zugleich die Vergütung für sonstige Leistungen enthalten ist oder Lose mit eßbaren Umhüllungen oder in Verbindung mit eßbaren oder anderen Gegenständen ausgegeben werden sollen. §25 Auf Ausspielungen geringwertiger Gegenstände bei Volksbelustigungenfindet der Zweite Teil dieses Gesetzes mit Ausnahme von § 22 keine Anwendung. §26 Auf die Nordwestdeutsche Klassenlotteriefindet der Zweite Teil dieses Gesetzes keine Anwendung. Dritter Teil. Bestimmungen über Strafen und Bußen §27 Mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen wird bestraft, wer gewerbsmäßig 1. Wetten entgegennimmt oder vermittelt ohne von einem im Lande Bremen zugelassenen Veranstalter (§ 2 Abs. 1) als Wetteinnehmer eingesetzt zu sein, 2. zum Abschluß oder zur Vermittlung von Wetten auffordert, sich dazu erbietet oder zum Zwecke des Abschlusses oder der Vermittlung von Wetten Angebote entgegennimmt und dabei weder mit behördlicher Genehmigung handelt, noch durch einen im Lande Bremen zugelassenen Veranstalter eingesetzt ist, 3. Lose einer im Lande Bremen nicht zugelassenen Lotterie verkauft, zum Erwerb anbietet oder zur Veräußerung beibehält. §28

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. in einem im Lande Bremen nicht zugelassenen Totalisatorunternehmen wettet, 2. in Lotterien spielt, die nicht im Lande Bremen zugelassen sind,

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3. Lose einer im Lande Bremen nicht zugelassenen Lotterie verkauft, zum Erwerb anbietet oder zur Veräußerung bereithält, 4. Wetten vermittelt, ohne von einem im Lande Bremen zugelassenen Veranstalter (§ 2 Abs. 1) als Wetteinnehmer eingesetzt zu sein. Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden. (2) Bei einer Ordnungswidrigkeit gemäß Abs. 1 Nr. 3 und 4 können Gegenstände, auf die sich die Ordnungswidrigkeit bezieht oder die zu ihrer Begehung oder Vorbereitung gebraucht oder bestimmt worden sind, einschließlich der Einnahmen aus der Ordnungswidrigkeit und der aus den Einnahmen beschafften Gegenstände eingezogen werden. §23 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist anzuwenden. (3) Sachlich zuständige Verwaltungsbehörde für die Verfolgung und Ahndung der Ordnungswidrigkeit ist die Ortspolizeibehörde. Vierter Teil. Schlußbestimmungen §29 Für das Unternehmen eines Totalisators, das aus Anlaß öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde durch einen Renn- oder Pferdezuchtverein betrieben wird, sowie für Wetten, die aus gleichem Anlaß von Buchmachern abgeschlossen oder vermittelt werden,findet dieses Gesetz keine Anwendung.

Verordnung über die Zulassung von Wetten im Lande Bremen Vom 11. Januar 2000 (Brem. GBl. S. 7) §1 Für das Land Bremen kann eine Zulassung für Sportwetten mit festen Gewinnquoten und für Wetten mit variablen Gewinnquoten je ein Totalisator für Fußballwetten, Zahlenwetten (Zahlenlotto) und Pferdewetten zugelassen werden.

§2 Diese Verordnung tritt am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft. Gleichzeitig tritt die Verordnung über die Zulassung von Totalisatoren im Lande Bremen vom 30. Juli 1957 (SaBremR 2191-C-3) außer Kraft.

6. Hessen Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen Vom 3. November 1998 (GVB1.I S. 406) GVB1. II 316-28 §1 (1) Das Land Hessen ist allein befugt, innerhalb seines Staatsgebietes Sportwetten zu veranstalten. Sportwetten sind Wettbewerbe mit Voraussagen zum Ausgang sportlicher Ereignisse. Satz 1 gilt nicht für Wetten aus Anlaß von öffentlichen Pferderennen und anderen öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, soweit sie durch einen hierfür zugelassenen Renn- oder Pferdezuchtverein durchgeführt oder durch Buchmacher abgeschlossen oder vermittelt werden. (2) Das Land Hessen veranstaltet Zahlenlotterien (Zahlenlotto). (3) Das Land Hessen kann zu allen von ihm veranstalteten Sportwetten und Lotterien Zusatzlotterien veranstalten. Gleiches gilt bei Sportwetten und Lotterien, deren Veranstalter ein Dritter im Sinne des Abs. 4 ist. (4) Mit der Durchführung der vom Land Hessen veranstalteten Sportwetten und Lotterien kann eine juristische Person des Privatrechts beauftragt werden. (5) Die vom Land Hessen veranstalteten Sportwetten und Lotterien dürfen nur in den von ihm zugelassenen Annahmestellen gewerbsmäßig vermittelt werden

§2 (1) Die Hälfte der eingezahlten Spieleinsätze für Sportwetten und Zahlenlotterien ist als Gewinn an die Spielteilnehmer auszuschütten, die die auszulosenden Zahlen oder den Ausgang eines künftigen sportlichen Wettkampfes den Teilnahmebedingungen des Veranstalters entsprechend richtig angegeben haben. Dies gilt nicht für Sportwetten mit festen Gewinnquoten. (2) Bei Zusatzlotterien im Sinne des § 1 Abs. 3 sind mindestens 25 vom Hundert der Spieleinsätze als Gewinn auszuschütten. §3 (1) Von den Spieleinsätzen der vom Land Hessen veranstalteten Zahlenlotterien und Zusatzlotterien erhalten 1. der Landessportbund Hessen e.V. 3,75 vom Hundert, höchstens 35250000 Deutsche Mark, 2. die Liga der freien Wohlfahrtspflege 1 vom Hundert, höchstens 9400000 Deutsche Mark, 3. der Hessische Jugendring 0,4 vom Hundert, höchstens 3 800 000 Deutsche Mark,

6. Hessen

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4. die Träger der außerschulischen Jugendbildung nach dem Jugendbildungsförderungsgesetz vom 16. Dezember 1997 (GVB1.I S.449) in der jeweils geltenden Fassung 1,5 vom Hundert, höchstens 11648000 Deutsche Mark, 5. der Ring politischer Jugend 0,15 vom Hundert, höchstens 1030000 Deutsche Mark. (2) Von den Spieleinsätzen der vom Land Hessen veranstalteten Sportwetten erhalten 1. der Landessportbund Hessen e.V. 3,75 vom Hundert, höchstens 1050000 Deutsche Mark, 2. die Liga der freien Wohlfahrtspflege 1 vom Hundert, höchstens 280 000 Deutsche Mark, 3. der Hessische Jugendring 0,4 vom Hundert, höchstens 110000 Deutsche Mark, 4. die Träger der außerschulischen Jugendbildung nach dem Jugendbildungsförderungsgesetz 1,5 vom Hundert, höchstens 352000 Deutsche Mark, 5. der Ring politischer Jugend 0,15 vom Hundert, höchstens 30 000 Deutsche Mark. (3) Bearbeitungsgebühren und sonstige Kostenbeiträge der Spielteilnehmer sind nicht Bestandteil der Spieleinsätze. §4 (1) Die Überschüsse sind an das Land Hessen abzuführen. Das Land soll sie zur Förderung kultureller, sozialer und sportlicher Zwecke verwenden. (2) Überschuß ist der Betrag, der nach Abzug der Veranstaltungskosten, der an die Spielteilnehmer auszuschüttenden Gewinne und der Leistungen im Sinne des § 3 von den Spieleinsätzen, den Bearbeitungsgebühren und den sonstigen Kostenbeiträgen verbleibt. §5 (1) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird, soweit die Tat nicht nach § 287 des Strafgesetzbuches mit Strafe bedroht ist, bestraft, wer in Hessen ohne Genehmigung des Landes für eine Sportwette oder Zahlenlotterie 1. wirbt, 2. zum Abschluß oder zur Vermittlung von Spielverträgen auffordert oder sich erbietet, 3. Angebote zum Abschluß oder zur Vermittlung von Spiel Verträgen entgegennimmt. (2) Die Strafvorschrift des Abs. 1 Nr. 1 gilt nicht für grenzüberschreitende Werbung von Sportwetten- und Zahlenlotterie-Veranstaltern anderer Länder der Bundesrepublik Deutschland im Rundfunk, Femsehen und Internet, sofern die Gegenseitigkeit verbürgt ist. (3) Gegenstände, auf die sich eine Straftat nach Abs. 1 bezieht, können eingezogen werden. § 6 (inicht abgedruckte Aufliebungsvorschrift) § 7 Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.

7. Mecklenburg-Vorpommern Gesetz zur Umwandlung von Lotto und Toto in eine Staatslotterie Vom 10. April 1991 (GVOB1. S. 146/GS M.-V. Gl. Nr. 2186-1) § 1 Errichtung (1) Das Land Mecklenburg-Vorpommern bildet unter dem Namen „Staatslotterien Lotto und Toto" ein nicht rechtsfähiges Sondervermögen. (2) Das Sondervermögen kann im Rechtsverkehr unter seinem Namen handeln, klagen und verklagt werden. § 2 Zweck (1) Das Sondervermögen dient dem Zweck, Lotto, Toto und andere Lotterien als Staatslotterien durchzuführen. (2) Das Sondervermögen kann mit entsprechenden Einrichtungen anderer Bundesländer die gemeinsame Durchführung der Staatslotterien vereinbaren. § 3 Verwaltung Das Sondervermögen wird vom Finanzministerium verwaltet. Es kann sich hierbei der Mitwirkung Dritter bedienen. § 4 Wirtschaftsplan (1) Das Finanzministerium stellt für jedes Geschäftsjahr einen Wirtschaftsplan auf. Geschäftsjahr ist das Haushaltsjahr des Landes. (2) Der Wirtschaftsplan besteht aus dem Erfolgsplan und dem Finanzplan. Der Erfolgsplan enthält alle voraussehbaren Erträge und Aufwendungen sowie gegebenenfalls Verpflichtungsermächtigungen des Geschäftsjahres. Der Finanzplan enthält den gesamten Finanzbedarf sowie Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen und die voraussehbaren Deckungsmittel des Geschäftsjahres, die sich aus Anlagenänderungen und aus der Finanzwirtschaft des Sondervermögens ergeben. (3) Der Wirtschaftsplan wird dem Haushaltsplan als Anlage beigefügt und dem Landtag zur Beschlußfassung vorgelegt. § 5 Wirtschaftsführung (1) Das Sondervermögen führt seine Rechnung nach den handelsüblichen Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung.

7. Mecklenburg-Vorpommern

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(2) Bestimmungen über die Wirtschaftsführung des Sondervermögens erläßt das Finanzministerium. § 6 Jahresabschluß (1) Nach Ablauf des Geschäftsjahres erstellt das Finanzministerium den Jahresabschluß. (2) Der Jahresabschluß wird der Haushaltsrechnung als Anlage beigefügt. § 7 Rechtsanwendung (1) Für die Aufstellung und Ausführung des Wirtschaftsplanes sind die Vorschriften der Landeshaushaltsordnung entsprechend anzuwenden, soweit dieses Gesetz nicht etwas anderes bestimmt. (2) Abweichungen von der Landeshaushaltsordnung sind nur im Rahmen des haushaltsrechtlichen Vermerks zum Wirtschaftsplan zulässig. § 8 Haftung Für die Verbindlichkeiten des Sondervermögens haftet nur dieses. Das Sondervermögen haftet nicht für die sonstigen Verbindlichkeiten des Landes. §9 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 1991 in Kraft.

8. Niedersachsen Niedersächsisches Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) Vom 21. Juni 1997 (Nds. GVB1. S. 289) § 1 Geltungsbereich Dieses Gesetz gilt für Lotterien, Wetten und Ausspielungen. Es gilt nicht für Wetten, die anläßlich öffentlicher Pferderennen oder anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Pferdezucht- oder Pferderennsportverein oder durch einen zugelassenen Buchmacher durchgeführt oder vermittelt werden. §2 Staatliche Lotterien Das Land kann Lotterien allein oder in Gemeinschaft mit anderen Ländern ohne behördliche Zulassung veranstalten. Auf die Veranstaltung dieser Lotterienfinden die folgenden Vorschriften dieses Gesetzes keine Anwendung. § 3 Konzession, Wettunternehmen (1) Das gewerbsmäßige Veranstalten öffentlicher Wetten über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) oder den Ausgang sportlicher Wettkämpfe (Sportwetten), Lotterien oder Ausspielungen kann von der zuständigen Behörde durch Erteilung einer Konzession zugelassen werden. (2) Eine Konzession darf nur einer Gesellschaft (Wettunternehmen) erteilt werden, an der das Land unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist und deren andere Beteiligte entweder juristische Personen des öffentlichen Rechts oder Zusammenschlüsse oder Gesellschaften solcher Personen sind oder die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftsteuergesetzes 1996 erfüllen. (3) Eine Konzession darf nur erteilt werden, wenn 1. ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis für die von dem Wettunternehmen beabsichtigte Veranstaltung besteht, 2. zu erwarten ist, daß der Überschuß, die Gewinnausschüttung und die Kosten der Veranstaltung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, 3. die Veranstaltung landesweit angeboten werden soll und 4. der Lotterie-, Ausspielungs- oder Wettbetrieb wirtschaftlich gesichert ist. In Ausnahmefällen kann die Konzession auch erteilt werden, wenn das Erfordernis des Satzes 1 Nr. 3 nicht erfüllt ist. (4) Die Konzession muß die Veranstaltungen bezeichnen, für die sie erteilt wird.

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(5) Als Nebenbestimmung der Konzession kann auch die Bildung einer Haftungsrücklage vorgesehen und deren Verwendung im Falle ihrer Auflösung geregelt werden. (6) Die zuständige Behörde kann auf Antrag eines Wettuntemehmens bestimmen, daß einzelne Lotterien oder Ausspielungen, die von ihm bei Inkrafttreten dieses Gesetzes in der Bundesrepublik Deutschland gemeinsam mit anderen Veranstaltern gewerbsmäßig durchgeführt werden und bei denen eine einheitliche Verteilung oder Verwendung der Überschüsse sichergestellt ist, abweichend von Absatz 1 nach den §§11 und 12 genehmigt werden können. (7) Die anderweitige wirtschaftliche Betätigung von Wettuntemehmen bedarf der Genehmigung durch die zuständige Behörde. Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn sichergestellt ist, daß die anderweitige wirtschaftliche Betätigung keine größere Bedeutung als die Veranstaltung der Lotterien, Wetten oder Ausspielungen gewinnt. § 4 Spielbedingungen (1) Das Wettuntemehmen trifft ergänzende Regelungen zur Durchführung jeder Veranstaltung, für welche die Konzession erteilt worden ist (Spielbedingungen). (2) In den Spielbedingungen sind insbesondere Bestimmungen zu treffen über 1. die Voraussetzungen, unter denen ein Spielvertrag zustande kommt, 2. die Gewinnpläne und Ausschüttungsquoten, 3. die Frist, innerhalb derer ein Gewinnanspruch geltend gemacht werden muß, 4. die Verwendung der Gewinne, auf die ein Anspruch nicht fristgerecht geltend gemacht worden ist oder die nicht zugestellt werden können, 5. die Bekanntmachung der Gewinnzahlen und 6. die Auszahlung der Gewinne. (3) Die Spielbedingungen bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Behörde. § 5 Gewinngemeinschaften Wettuntemehmen können Lotterien, Wetten oder Ausspielungen, für die ihnen eine Konzession nach § 3 erteilt worden ist, auf Grund einer entsprechenden Vereinbarung mit anderen Wettuntemehmen oder Veranstaltern gemeinsam in der Bundesrepublik Deutschland veranstalten. Die Vereinbarung kann die Zusammenfassung des Spielkapitals sowie eine gemeinsame Gewinnermittlung und -ausschüttung vorsehen; sie bedarf der Genehmigung durch die zuständige Behörde. § 6 Konzessionsabgabe (1) Wettuntemehmen haben eine Konzessionsabgabe an das Land abzuführen. Diese beträgt 1. beim Zahlenlotto 20 vom Hundert, 2. bei Sportwetten 18 vom Hundert sowie 3. bei Lotterien und Ausspielungen 25 vom Hundert des Spielkapitals. Abweichend von Satz 2 Nr. 3 beträgt die Konzessionsabgabe bei der Zusatzlotterie ,Spiel 1Ύ 25,5 vom Hundert des Spielkapitals. (2) Das für das Lotterie- und Wettwesen zuständige Ministerium (zuständiges Ministerium) wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium unter Berücksichtigung lotterierechtlicher, betrieblicher und steuerlicher Belange höhere Vomhundertsätze durch Verordnung zu bestimmen. Im Falle des Absatzes 1 Satz 3 kann der Vomhundertsatz auch auf mindestens 25 verringert werden. 8 Voßkuhle/Bumke

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(3) Die Konzessionsabgabe ist möglichst frühzeitig abzuführen. Das Nähere wird in der Konzession geregelt. § 7 Verwendung der Konzessionsabgaben (1) Ein Teil der Konzessionsabgaben ist nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 zweckgebunden zu verwenden. Der zweckgebundene Teil beträgt im Haushaltsjahr 1999 127 Millionen Deutsche Mark und erhöht sich in jedem Folgejahr um 2,8 Millionen Deutsche Mark. Fällt die Hälfte des Aufkommens aus den Konzessionsabgaben, die für ein Haushaltsjahr abgeführt werden, geringer aus als der sich aus Satz 2 ergebende Betrag, so verringert sich im übernächsten Haushaltsjahr der zweckgebundene Betrag um die Differenz. (2) 78,7 vom Hundert des Betrages nach Absatz 1 Sätze 2 und 3 stehen in folgender Aufteilung den jeweils genannten Empfängern als Finanzhilfe zu: 1. 37,4 vom Hundert dem Landessportbund Niedersachsen e.V. zur Förderung des Sports, 2. 31,2 vom Hundert den Spitzenverbänden, die in der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossen sind, zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben, 3. 6,2 vom Hundert der Niedersächsischen Lottostiftung, 4. 2,2 vom Hundert der Stiftung Niedersachsen, 5. 1,2 vom Hundert der Niedersächsischen Umweltstiftung und 6. 0,5 vom Hundert der Stiftung „Kinder von Tschernobyl". Die Finanzhilfe ist in vier gleich hohen Teilbeträgen jeweils am 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November zu zahlen. Sie dient der Erfüllung der satzungsmäßigen Aufgaben der Empfänger, und zwar in den Fällen des Satzes 1 Nrn. 1 und 2 nach näherer Maßgabe der §§8 und 9. Den Empfängern der Finanzhilfe und den von diesen Empfängern durch Vergabe von Mitteln aus der Finanzhilfe Geförderten können Zuwendungen auch gewährt werden, wenn mit ihnen dieselben Zwecke erfüllt werden sollen wie mit der Finanzhilfe. (3) 21,3 vom Hundert des Betrages nach Absatz 1 Sätze 2 und 3 werden nach Maßgabe des Landeshaushaltsplans wie folgt verwendet: 1. 6,9 vom Hundert für Zwecke der Jugendarbeit und des Schulsports, 2. 3,9 vom Hundert für die allgemeine Förderung des außerschulischen Sports, 3. 3,5 vom Hundert für die allgemeine Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben, 4. 4,5 vom Hundert für Förderungen im Bereich der Kunst und Kultur sowie 5. 2,5 vom Hundert für die Förderung von familien- und frauenbezogenen Maßnahmen sowie Maßnahmen des Kinder- und Jugendschutzes. (4) Für eine erstmalig zugelassene Wette, Lotterie oder Ausspielung kann das zuständige Ministerium eine abweichende Verwendung der Konzessionsabgabe für gemeinnützige oder sonst förderungswürdige Zwecke längstens bis zum Ende des auf den Veranstaltungsbeginn folgenden fünften Jahres zulassen. Diese Beträge bleiben bei der Anwendung der Absätze 2 und 3 unberücksichtigt. § 8 Sportförderung (1) Der Landessportbund Niedersachsen e.V. hat die ihm zustehende Finanzhilfe zur Förderung des Sports in anerkannten niedersächsischen Sportverbänden und -vereinen zu verwenden. Er hat zu diesem Zweck an die genannten Verbände und Vereine Mittel zur Wahrnehmung förderungswürdiger Aufgaben zu vergeben. Einen Teil der Finanzhilfe kann der Landessport-

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bund Niedersachsen e.V. auch für eigene Maßnahmen zur Förderung des Sports verwenden. Ziel der Sportförderung ist es, die Arbeit der anerkannten Sportverbände und -vereine zu sichern und sie in die Lage zu versetzen, ein flächendeckendes, den unterschiedlichen Interessen und Neigungen der Sporttreibenden entsprechendes und sozialverträgliches Sportangebot zu gewährleisten. (2) Sportverbände und -vereine können vom Landessportbund Niedersachsen e. V. nach Absatz 1 Satz 1 anerkannt werden, wenn ihr Hauptzweck darin besteht, eine oder mehrere Sportarten zu pflegen oder zu fördern. (3) Förderungswürdige Aufgaben sind insbesondere: 1. die Schaffung und Unterhaltung von Sportanlagen, 2. der Bau und Betrieb von Sportschulen, Lehrstätten und Leistungszentren, 3. der Übungsbetrieb im Breiten- und Leistungssport, 4. das Lehrwesen und Sportfachtagungen, 5. die Durchführung sportbezogener Ausbildungsgänge, 6. das sportliche Wettkampfwesen, 7. die sportliche Jugendarbeit, soweit sie nicht nach dem Jugendförderungsgesetz gefördert wird, 8. die sportmedizinische Beratung und Betreuung sowie 9. die Sportversicherung. (4) Der Landessportbund Niedersachsen e.V. hat bei der Vergabe der Mittel an die anerkannten Sportverbände und -vereine die Mitgliedszahlen, die Vielfalt und die soziale Bedeutung des sportlichen Angebots zu berücksichtigen. (5) Der Landessportbund Niedersachsen e.V. legt der Fachbehörde für jedes Kalenderjahr einen Plan über die beabsichtigte Vergabe der Mittel und nach Ablauf des Jahres einen geprüften Jahresabschluß vor. (6) Das Land kann durch Leistungsbescheid die Finanzhilfe vom Landessportbund Niedersachsen e.V. zurückfordern, soweit dieser die Finanzhilfe zweckwidrig verwendet hat oder anerkannte Sportverbände oder -vereine die an sie aus der Finanzhilfe vergebenen Mittel zweckwidrig verwendet haben. (7) Das Fachministerium wird ermächtigt, durch Verordnung näher zu regeln: 1. die Voraussetzungen und das Verfahren der Anerkennung von Sportverbänden und -vereinen nach Absatz 2, 2. das Verfahren für die jährliche Planung der Mittelvergabe, 3. Mindestanteile der Finanzhilfe, die zur Förderung einzelner der in Absatz 3 genannten Aufgabenbereiche zu verwenden sind, 4. einen Höchstanteil der Finanzhilfe für den Verwaltungsaufwand und 5. den Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Finanzhilfe sowie der aus dieser an anerkannte Sportverbände oder -vereine vergebenen Mittel. (8) Ausbildungsgänge von Sportverbänden zum Erwerb von Leitungs- oder Unterrichtsbefähigungen können staatlich anerkannt werden. Die Zulassungs- und Prüfbedingungen bedürfen in diesem Fall der fachbehördlichen Genehmigung. § 9 Förderung der Aufgaben der Freien Wohlfahrtspflege (1) Die Finanzhilfe nach §7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 darf vom 1. Januar 1999 an nur dann gezahlt werden, wenn eine Vereinbarung zwischen dem Fachministerium und den in der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Spitzenverbänden besteht, die mindestens Regelungen über folgende Gegenstände enthält: 8*

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1. die Aufteilung der Finanzhilfe auf die einzelnen Spitzenverbände oder auf Gruppen der Spitzenverbände, 2. die nähere Bestimmung der wohlfahrtspflegerischen Aufgaben im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3. für mindestens 67 vom Hundert der Finanzhilfe die zu fördernden Aufgabenbereiche, und zwar jeweils unter Angabe der dafür einzusetzenden Mindestanteile, 4. einen Höchstanteil der Finanzhilfe, der für Verwaltungsaufgaben verwendet werden darf, und 5. den Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Finanzhilfe sowie der aus dieser an Dritte vergebenen Mittel durch die Spitzenverbände. (2) Das Fachministerium wird ermächtigt, statt der in Absatz 1 vorgesehenen Vereinbarung eine Regelung der dort genannten Gegenstände durch Verordnung zu treffen. (3) Das Land kann durch Leistungsbescheid die Finanzhilfe von den Spitzenverbänden zurückfordern, soweit 1. diese die Finanzhilfe oder 2. Dritte die an sie aus der Finanzhilfe vergebenen Mittel zweckwidrig verwendet haben. § 10 Förderung sonstiger Zwecke (1) Die in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nm. 3 bis 6 genannten Stiftungen haben dem Land die zweckentsprechende Verwendung der Finanzhilfe nachzuweisen. Das Fachministerium wird ermächtigt, das Nähere durch Verordnung zu regeln. (2) Das Land kann durch Leistungsbescheid die Finanzhilfe von den in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 bis 6 genannten Stiftungen zurückfordern, soweit 1. diese die Finanzhilfe oder 2. Dritte die an sie aus der Finanzhilfe vergebenen Mittel zweckwidrig verwendet haben. § 11 Nicht gewerbsmäßige Lotterien und Ausspielungen (1) Öffentliche Lotterien oder Ausspielungen, die nicht gewerbsmäßig veranstaltet werden, können von der zuständigen Behörde durch Erteilung einer Genehmigung zugelassen werden. (2) Eine Genehmigung darf nur erteilt werden 1. einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder 2. einem Veranstalter, der die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftsteuergesetzes 1996 erfüllt und die Gewähr für die ordnungsgemäße Durchführung der beabsichtigten Veranstaltung und für die zweckentsprechende Verwendung des Überschusses bietet. Abweichend von Satz 1 Nr. 2 kann die Genehmigung zur Veranstaltung einer Lotterie auch einem eingetragenen Verein erteilt werden, der nicht die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftsteuergesetzes 1996 erfüllt, sofern die Beteiligung an der Lotterie mit dem Erbringen von Sparleistungen verknüpft ist (Gewinnsparlotterie). (3) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn 1. für die beabsichtigte Veranstaltung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht, 2. nicht zu erwarten ist, daß die beabsichtigte Veranstaltung eine bereits zugelassene Lotterie, Wette oder Ausspielung beeinträchtigt,

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3. der Überschuß der beabsichtigten Veranstaltung (Zweckertrag) gemeinnützigen oder sonst förderungswürdigen Zwecken zugute kommen soll, 4. der Zweckertrag und die Gewinnausschüttung in einem angemessenen Verhältnis zu den Kosten der Veranstaltung stehen und 5. nach dem Spielplan a) die Gewinnausschüttung mindestens 25 vom Hundert und b) der Zweckertrag mindestens 25 vom Hundert, jedoch bei Gewinnsparlotterien mindestens 10 vom Hundert, des Spielkapitals betragen soll. (4) Die Genehmigung darf nicht erteilt werden für Veranstaltungen, 1. die für den Fall der Teilnahme an mehreren Ziehungen oder des Erwerbs von Teillosen steigende Gewinne in Aussicht stellen oder 2. bei denen zusammen mit dem Preis für das Los eine andere Leistung zu erbringen ist. Satz 1 Nr. 2 gilt nicht für Gewinnsparlotterien. § 12 Genehmigung (1) In der Genehmigung sind insbesondere festzulegen: 1. die Art der Veranstaltung, 2. die Veranstaltungsdauer und das Veranstaltungsgebiet, 3. der Spielplan, 4. der Lospreis, 5. der Gewinnplan, 6. die Verwendung des Zweckertrages innerhalb einer angemessenen Frist sowie 7. die Art und Weise des Nachweises über die Verwendung des Zweckertrages. Der Zweckertrag darf nicht der Erfüllung von Pflichtaufgaben einer juristischen Person des öffentlichen Rechts dienen. (2) Die Genehmigung kann gestatten, daß sich der Veranstalter zur Durchführung der Veranstaltung bestimmter anderer Personen bedient, es sei denn, daß er dadurch den maßgeblichen Einfluß auf die Veranstaltung verliert. (3) Der Zweckertrag ist innerhalb der in der Genehmigung bestimmten Frist für den dort festgelegten Zweck zu verwenden. Der Veranstalter kann eine bestimmte andere Person mit der Verwendung des Zweckertrages beauftragen; diese muß die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftsteuergesetzes 1996 erfüllen. In diesem Fall hat der Veranstalter die Verwendung in Richtlinien näher zu regeln. Die Beauftragung und die Richtlinien bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Behörde. § 13 Allgemeine Genehmigung (1) Eine nicht gewerbsmäßige öffentliche Ausspielung gilt als genehmigt, wenn sie folgenden Anforderungen genügt: 1. Die Ausspielung darf sich nicht über das Gebiet einer Gemeinde hinaus erstrecken. 2. Der Veranstalter der Ausspielung muß a) eine Organisation oder eine Teilorganisation der freien Wohlfahrtspflege oder der Jugendarbeit, b) ein Gebietsverband oder eine andere Teilorganisation einer politischen Partei, c) eine Untergliederung einer Gewerkschaft, d) ein Verein, e) eine Stiftung oder

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f) eine juristische Person des öffentlichen Rechts sein und den Sitz im Gebiet der Gemeinde haben, in der die Ausspielung veranstaltet wird. 3. Vor Durchführung der Ausspielung muß festgelegt sein, daß der Überschuß mindestens ein Drittel des Spielkapitals betragen und unmittelbar gemeinnützigen, kirchlichen oder mildtätigen Zwecken zugute kommen soll. 4. Der Gesamtpreis der Lose darf den Betrag von 30 000 Deutsche Mark nicht überschreiten. (2) Der Verkauf der Lose darf nicht länger als zwei Monate dauern. Im Zusammenhang mit der Ausspielung darf keine Wirtschaftswerbung betrieben werden, die über den Hinweis auf die Bereitstellung von Gewinnen durch Dritte hinausgeht. Gewinne dürfen nicht unter Ausschluß der Öffentlichkeit ermittelt werden. Der Überschuß ist unverzüglich für den vorher festgelegten Zweck (Absatz 1 Nr. 3) zu verwenden. (3) Das zuständige Ministerium wird ermächtigt, durch Verordnung den in Absatz 1 Nr. 4 genannten Betrag veränderten Verhältnissen anzupassen. § 14 Aufsicht (1) Die für das Lotterie- und Wettwesen zuständigen Behörden haben im öffentlichen Interesse darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, daß die Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen sowie der darauf gestützten Anordnungen von den Wettunternehmen, den anderen Veranstaltern und den sonstigen Beteiligten eingehalten werden. Die Aufgaben der Fachministerien und -behörden bleiben unberührt. (2) Die in Absatz 1 Satz 1 bezeichneten Behörden können insbesondere 1. jederzeit Auskunft über a) die Durchführung der Veranstaltungen sowie b) die Verwendung der Zweckerträge (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6) und der Überschüsse (§ 13 Abs. 1 Nr. 3) verlangen und Einsicht in alle diesbezüglichen Unterlagen nehmen, 2. die Verwendung der in Nummer 1 Buchst, b bezeichneten Zweckerträge und Überschüsse prüfen oder prüfen lassen und 3. an Sitzungen der Entscheidungsgremien der Wettuntemehmen teilnehmen. (3) Die zuständige Behörde kann die Zwangsabwicklung einer Veranstaltung anordnen, wenn 1. die Veranstaltung ohne die erforderliche Konzession oder Genehmigung durchgeführt wird, 2. die geordnete Durchführung der Veranstaltung gefährdet erscheint oder 3. die Verwendung des Zweckertrages für den in der Genehmigung festgelegten Zweck gefährdet erscheint. Die Rechtsstellung, die Aufgaben und die Befugnisse der mit der Zwangsabwicklung beauftragten Person sind entsprechend dem Anlaß der Anordnung im einzelnen festzulegen. (4) Die Kosten einer Prüfung durch Dritte nach Absatz 2 Nr. 2 und die Kosten einer Zwangsabwicklung nach Absatz 3 trägt das Wettuntemehmen oder der Veranstalter. § 15 Zuständigkeit (1) Die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben nach diesem Gesetz einschließlich der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 17 obliegt bei nicht gewerbsmäßig veranstalteten Lotterien und Ausspielungen

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1. den Gemeinden für Veranstaltungen, die sich auf ihr Gebiet beschränken, 2. den Landkreisen für Veranstaltungen, die sich über das Gebiet einer kreisangehörigen Gemeinde hinaus erstrecken, und 3. den Bezirksregierungen für Veranstaltungen, die sich über das Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt hinaus erstrecken, und abweichend von den Nummern 1 und 2 für Veranstaltungen einer kommunalen Körperschaft. Erstreckt sich eine Veranstaltung im Falle des Satzes 1 Nr. 3 über einen Regierungsbezirk hinaus, so ist die Bezirksregierung zuständig, in deren Bezirk der Veranstalter seinen Sitz hat. Erstreckt sie sich über die Landesgrenze hinaus, so tritt an die Stelle der Bezirksregierung das zuständige Ministerium; dieses kann die Zuständigkeit im Einzelfall auf eine Bezirksregierung, einen Landkreis oder eine kreisfreie Stadt übertragen. (2) Für Wettuntemehmen und deren Veranstaltungen werden die in Absatz 1 Satz 1 genannten Aufgaben durch das zuständige Ministerium wahrgenommen. (3) Die Aufgaben nach Absatz 1 Satz 1 Nm. 1 und 2 gehören zum übertragenen Wirkungskreis der Gemeinden und Landkreise; dasselbe gilt, wenn einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Zuständigkeit nach Absatz 1 Satz 3 übertragen worden ist. Soweit die mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben verbundenen Kosten nicht durch die Erhebung von Gebühren und Auslagen gedeckt sind, werden sie im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs abgegolten. § 16 Strafvorschrift Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird, soweit die Tat nicht schon durch § 286 des Strafgesetzbuches mit Strafe bedroht ist, bestraft, wer ohne behördliche Genehmigung gewerbsmäßig für eine in Niedersachsen nicht zugelassene Lotterie, Wette oder Ausspielung 1. zum Abschluß oder zur Vermittlung von Spielverträgen auffordert oder sich erbietet oder 2. Angebote zum Abschluß oder zur Vermittlung von Spielverträgen entgegennimmt. § 17 Ordnungswidrigkeiten (1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. entgegen § 12 Abs. 3 Satz 1 den Zweckertrag einer Veranstaltung nicht innerhalb der in der Genehmigung bestimmten Frist für den dort festgelegten Zweck verwendet, 2. entgegen § 13 Abs. 2 Satz 1 über einen Zeitraum von zwei Monaten hinaus Lose verkauft, 3. entgegen § 13 Abs. 2 Satz 2 Wirtschaftswerbung betreibt, 4. entgegen § 13 Abs. 2 Satz 3 Gewinne unter Ausschluß der Öffentlichkeit ermittelt, 5. entgegen § 13 Abs. 2 Satz 4 den Überschuß einer Ausspielung nicht unverzüglich für den vorher festgelegten Zweck verwendet oder 6. entgegen der Anordnung einer Zwangsabwicklung nach § 14 Abs. 3 der mit der Zwangsabwicklung beauftragten Person die Spielunterlagen oder die aus der Veranstaltung erzielten Einnahmen ganz oder teilweise vorenthält oder entzieht. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 10000 Deutsche Mark geahndet werden.

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§ 18 Übergangsregelung Nach bisherigem Recht erteilte Konzessionen und Genehmigungen bleiben wirksam. Sie sind bis zum 31. Dezember 1997 den Bestimmungen dieses Gesetzes anzupassen oder, wenn eine Anpassung nicht möglich ist, zu widerrufen. § 19 Aufhebung von Vorschriften (1) Es treten außer Kraft: 1. das Gesetz über das Zahlenlotto in der Fassung vom 19. August 1970 (Nds. GVB1. S.312), zuletzt geändert durch Artikel I des Gesetzes vom 16. Dezember 1983 (Nds. GVB1. S. 301), 2. das Gesetz über Sport wetten in der Fassung vom 19. August 1970 (Nds. GVB1. S. 309), zuletzt geändert durch Artikel II des Gesetzes vom 16. Dezember 1983 (Nds. GVB1. S. 301), 3. das Gesetz über die Veranstaltung Staatlicher Lotterien im Lande Niedersachsen vom 20. März 1948 (Nds. GVB1. Sb.I S.579), 4. die Lotterieverordnung vom 6. März 1937 (Nds. GVB1. Sb.II S.636), geändert durch Artikel I § 1 Nr. 14 des Gesetzes vom 21. Juni 1972 (Nds. GVB1. S. 309), und 5. die Verordnung zur Durchführung des § 12 Abs. 1 des Gesetzes über Sportwetten vom 17. September 1958 (Nds. GVB1. Sb.I S.610), zuletzt geändert durch Verordnung vom 11. September 1989 (Nds. GVB1. S.334). (2) Für die Verwendung des zweckgebundenen Teils der Konzessionsabgaben in den Haushaltsjahren 1997 und 1998 gelten 1. § 12 des Gesetzes über das Zahlenlotto in der Fassung vom 19. August 1970 (Nds. GVB1. S.312), zuletzt geändert durch Artikel I des Gesetzes vom 16. Dezember 1983 (Nds. GVB1. S.301), und 2. § 11 Abs. 2 und 3 sowie § 12 des Gesetzes über Sportwetten in der Fassung vom 19. August 1970 (Nds. GVB1. S. 309), zuletzt geändert durch Artikel II des Gesetzes vom 16. Dezember 1983 (Nds. GVB1. S.301), nach Maßgabe des Artikels 10 Abs. 2 und 3 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996 (Nds. GVB1. S.494) fort. § 20 (überholt) §21 Inkrafttreten (1) Dieses Gesetz tritt am 1. Juli 1997 in Kraft. (2) Abweichend von Absatz 1 treten in Kraft: 1. §6 Abs. 1 mit Wirkung vom 1. Januar 1997 und 2. § 7 Abs. 1 bis 3, § 8 Abs. 1 und 3 bis 6, § 9 Abs. 1 und 3, § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 19 Abs. 1 Nr. 5 am 1. Januar 1999.

9. Nordrhein-Westfalen Sportwettengesetz Vom 3. Mai 1955 (GS NRW Nr. 7126, S.672) §§ 1, 3, 6 u. 7 in der Fassung des Gesetzes vom 15. Dezember 1970 (GV NRW S. 765); §§ 1, 4-7 geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 1999 (GV NRW S. 687) § 1 Wettuntemehmen (1) Die Landesregierung kann Wettuntemehmen für sportliche Wettkämpfe zulassen. Träger des Wettunternehmens kann nur eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des privaten Rechts sein, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. (2) Für Wetten aus Anlaß von öffentlichen Pferderennen und anderen öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde gelten, soweit sie durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Renn- oder Pferdezuchtverein durchgeführt oder durch Buchmacher abgeschlossen oder vermittelt werden, die hierfür erlassenen besonderen Vorschriften. § 2 Erlaubnis (1) Die Erlaubnis darf nur erteilt werden, wenn das Wettuntemehmen Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung bietet. Sie kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, die sich beziehen auf a) die Gestaltung des Wettuntemehmens und seine Überwachung, b) die Durchführung des Wettbetriebes, c) die Geschäftsbeziehungen zwischen Wettuntemehmen und Wettannahmestellen, d) die Verteilung der Wetteinsätze auf Wettgewinne (§4 Abs. 1) und auf Abführungen an das Land und an Sportverbände. (2) Die Erlaubnis wird auf Zeit erteilt; der vorzeitige Widerruf kann vorbehalten werden. Die Erteilung und der Widerruf der Erlaubnis werden im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen bekanntgegeben. § 3 Wettannahmestellen (1) Sportwetten für Wettuntemehmen dürfen nur durch Wettannahmestellen gewerbsmäßig vermittelt werden. (2) Wettannahmestellen dürfen auf Sportplätzen nicht errichtet werden.

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§ 4 Verwendung der Wetteinsätze (1) Als Gewinn ist nach Maßgabe der amtlich festgesetzten Spielbedingungen die Hälfte oder bei Wetten mit festen Gewinnquoten im Jahresmittel mindestens die Hälfte der Spieleinsätze an die Spielteilnehmer auszuschütten. (2) Der nach Abzug der Kosten verbleibende Betrag ist ausschließlich für sportliche und kulturelle Zwecke, für Zwecke des Umweltschutzes und der Entwicklungszusammenarbeit, für Zwecke der Jugendhilfe sowie für Hilfeeinrichtungen für Spielsüchtige zu verwenden. § 5 Gewinngemeinschaften (1) Das Wettuntemehmen kann mit anderen Wettuntemehmen in der Bundesrepublik Deutschland vereinbaren, daß die als Gewinn auszuschüttenden Beträge zum Zwecke einheitlicher Ermittlung und Ausschüttung der Gewinne zusammengelegt werden. (2) Die Vereinbarung bedarf der Genehmigung des Innenministeriums und des Finanzministeriums. § 6 Geschäftsprüfungen Das Innenministerium kann im Einvernehmen mit dem Finanzministerium jederzeit den Geschäftsbetrieb eines Wettunternehmens auf Kosten des Wettuntemehmens durch einen öffentlich bestellten Wirtschaftsprüfer überprüfen lassen. Das Wettuntemehmen hat hierzu alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen zur Verfügung zu stellen. § 7 Durchführung des Gesetzes Das Innenministerium erläßt die erforderlichen Verwaltungsverordnungen im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und den jeweils fachlich zuständigen Landesministem. § 8 Schlußbestimmung (vom Abdruck wurde abgesehen)

10. Rheinland-Pfalz Landesgesetz über Sportwetten (Sportwettgesetz) Vom 11. August 1949 (GVB1. S. 337 - Berichtigt GVB1. 1952 S. 115), zuletzt geändert durch Viertes Landesgesetz zur Änderung des Sportwettgesetzes vom 3. Dezember 1974 (GVB1. S.586) I. Allgemeine Vorschriften § 1 Wettunternehmen (1) In Rheinland-Pfalz können Wetten für öffentliche Sportwettspiele und für öffentliche Sportrennen durch das Land oder durch Wettuntemehmen, die der Minister der Finanzen im Einvernehmen mit dem Minister des Innern zugelassen hat, veranstaltet werden. (2) Die Zulassung von Wettuntemehmen kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt und jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. (3) Die Landesregierung ist befugt, die Wettuntemehmen zu prüfen oder durch den Landesrechnungshof oder einen anderen Beauftragten prüfen zu lassen; die Prüfer können in den Betrieb, die Bücher und die Schriften Einsicht nehmen. § la Konzessionsabgabe (1) Die Wettuntemehmen haben für die Zulassung unbeschadet der Wettsteuer (§ 8) eine Konzessionsabgabe an das Land zu entrichten. Die Konzessionsabgabe beträgt 17 V3 vom Hundert der Wetteinsätze. Die Landesregierung kann die Konzessionsabgabe für ein Geschäftsjahr ermäßigen, soweit dies zur Deckung eines Verlustes der Wettuntemehmen erforderlich ist. (2) Das Land überweist aus der Konzessionsabgabe zehn vom Hundert der Wetteinsätze den Landessportbünden zur unmittelbaren Förderung des Sports in Rheinland-Pfalz. Die Landessportbünde haben die Verwendung der Mittel nachzuweisen. Im übrigen ist die Konzessionsabgabe zur Förderung sportlicher, kultureller und sozialer Zwecke zu verwenden. Ihre Verteilung erfolgt im Rahmen des Haushalts. § 2 Wettannahmestellen (1) Wer gewerbsmäßig Wetten für Wettuntemehmen, die nach § 1 zugelassen sind, vermitteln will (Wettannahmestellen), bedarf der Erlaubnis des Ministers der Finanzen, die im Einvernehmen mit dem Minister des Innern erteilt wird. (2) Das gewerbsmäßige Vermitteln von Wetten für öffentliche Sportwettspiele und Sportrennen ist nur den Wettannahmestellen gestattet, die im Lande Rheinland-Pfalz ihren Sitz haben.

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(3) Die Erlaubnis kann jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. § 3 Abschluß des Wettvertrages, Haftung der Wettannahmestelle (1) Der Wettvertrag ist nur rechts wirksam, wenn der von dem Wettuntemehmen zugelassene Vordruck (Wettschein) verwendet wird und vor dem Zeitpunkt, in dem die Wettscheine in amtlichen Verschluß genommen werden, bei der Zentrale des Wettuntemehmens eingeht. (2) Hat die Wettannahmestelle den Wettschein nicht fristgerecht der Zentrale vorgelegt, so ist sie dem Wetter zum Ersatz eines ihm entstandenen Schadens verpflichtet, es sei denn, daß sie die im Verkehr erforderliche Sorgfalt beobachtet hat, oder der Schaden auch bei Anwendung dieser Sorgfalt entstanden wäre. Eine Haftung des Wettuntemehmens ist insoweit ausgeschlossen.

II. Straf- und Bußgeldvorschriften §4 Wer ohne Erlaubnis ein Wettuntemehmen (§ 1) oder eine Wettannahmestelle (§2) betreibt oder sonst gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. §5 Wer ohne Erlaubnis gewerbsmäßig zum Abschluß oder zur Vermittlung von Wetten auffordert oder sich erbietet, oder wer Angebote zum Abschluß oder zu Vermittlung solcher Wetten entgegennimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu einhundertachtzig Tagessätzen bestraft.

§6 (1) Ordnungswidrig handelt, wer bei einem nicht zugelassenen Wettuntemehmen (§ 1) oder bei einer nicht zugelassenen Wettannahmestelle (§ 2) wettet oder einen Antrag zum Abschluß einer solchen Wette stellt oder einen Auftrag zum Abschluß oder zur Vermittlung einer derartigen Wette erteilt. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu zehntausend Deutsche Mark geahndet werden. (3) Gegenstände, auf die sich die Ordnungswidrigkeit bezieht, können eingezogen werden. §7 (1) Die Vorschriften der §§4 bis 6finden keine Anwendung a) auf die gewerbsmäßige Vermittlung und das gewerbsmäßige Abschließen von Postwetten, b) sowie auf die Werbung in der Presse für Wettuntemehmen, die ihren Sitz in einem anderen deutschen Land haben. (2) Die Vorschrift des Absatzes 1 gilt nur in Ansehung der deutschen Länder, die eine die Gegenseitigkeit verbürgende Regelung getroffen haben.

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III. Steuervorschriften § 8 Bemessung der Wettsteuer (1) Die Wettuntemehmen haben an das Land eine Abgabe von 16 2A v. H. vom Bruttobetrag der Wetteinsätze zu leisten. (2) Die Steuerschuld entsteht, wenn die Wette rechtswirksam abgeschlossen ist (§3 Abs. 1). § 9 Steuerschuldner (1) Steuerschuldner ist der Wettuntemehmer (§ 1 Abs. 1). (2) Beim Abschluß von Wetten durch nicht zugelassene Wettannahmestellen oder bei nicht ordnungsmäßiger Abrechnung von Wetten durch zugelassene Wettannahmestellen haftet die Wettannahmestelle für die Wettsteuer. § 9 a Sonstige Steuern (1) Die Umsätze der Wettuntemehmen unterliegen nicht der Umsatzsteuer. (2) (aufgehoben) § 10 Steueraufsicht Die Wettuntemehmer und die Wettannahmestellen unterliegen der Steueraufsicht nach den Vorschriften der Reichsabgabenordnung.

IV. Schlußvorschriften § 11 Vorschriften für Pferderennen Für Wetten, die aus Anlaß öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde von einem zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Renn- oder Pferdezuchtverein durchgeführt oder von einem Buchmacher abgeschlossen oder vermittelt werden, bleiben die Vorschriften des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 393) in der jeweils geltenden Fassung unberührt. § 12 Durchführungsvorschriften Der Minister der Finanzen wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Minister des Innern die zur Durchführung dieses Landesgesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. § 13 Inkrafttreten Dieses Landesgesetz tritt hinsichtlich der §§ 1 bis 3 und 8 bis 10 mit Wirkung vom 1. Januar 1949, im übrigen mit seiner Verkündung in Kraft.

11. Saarland Gesetz über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland Gesetz Nr. 249 Vom 8. Juni 1951 (Amtsbl. S. 804), zuletzt geändert durch Gesetz Nr. 1447 vom 23. März 2000 (Amtsbl. S.582) § 1 Anwendungsbereich; Alleinrecht des Staates Dieses Gesetz gilt für alle Sportwetten mit Ausnahme der aus Anlaß öffentlicher Pferderennen zugelassenen Wetten. Als Sportwetten im Sinne dieses Gesetzes gelten auch die Wetten über die Ziehung von Zahlen ,Lotto am Mittwoch4 und ,Lotto am Samstag4. Gleiches gilt für die Zusatzlotterien ,Super 6 4 und .Spiel 77 4 , soweit sie in Verbindung mit den vorgenannten Sportwetten veranstaltet werden. Das Alleinrecht zur Veranstaltung bleibt dem Staat vorbehalten. §2 Saarland-Sporttoto-G.m.b.H. (1) Im Saarland wird unter Mehrheitsbeteiligung des Staates ein öffentliches Wettuntemehmen errichtet. Der Betrieb des Wettuntemehmens wird der Saarland-Sporttoto GmbH übertragen, der als zweiter Gesellschafter der Landessportverband für das Saarland angehört. (2) In dem Gesellschaftsvertrag ist ein aus sieben Mitgliedern bestehender Aufsichtsrat zu bestellen, dem zwei Vertreter des Ministeriums des Innern, je ein Vertreter des Ministeriums für Bildung, Kultur und Wissenschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und Finanzen sowie drei Vertreter des Landessportverbandes für das Saarland angehören. Den Vorsitz führt ein Vertreter des Ministeriums des Innern. Die Tätigkeit der Aufsichtsratsmitglieder ist ehrenamtlich. § 3 Sportwettenpersonal (1) Der Geschäftsführer der Saarland-Sporttoto-Gesellschaft wird nach Anhörung des Aufsichtsrates durch die Landesregierung bestellt und abberufen. (2) Das ständige Personal der Hauptverwaltung sowie die Inhaber der Bezirksstellen und der Annahmestellen bedürfen der Zulassung durch die Aufsichtsbehörde. Die Zulassung ist zu widerrufen, wenn ihr Inhaber die ihm auferlegten Bedingungen nicht erfüllt oder den gesetzlichen Vorschriften zuwiderhandelt. (3) Die Zulassungsurkunde, in welcher der räumliche Geltungsbereich zu bezeichnen ist, muß der Polizei oder den Kontrollorganen der Gesellschaften auf Verlangen jederzeit vorgelegt werden. (4) Aufsichtsbehörde ist das Ministerium des Innern.

11. Saarland

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§ 4 Abschluß der Sportwette Sportwetten im Sinne dieses Gesetzes dürfen nur in amtlich zugelassenen Annahmestellen abgeschlossen werden. Wettannahme im Umherziehen ist verboten. Die Briefwette kann durch die Aufsichtsbehörde zugelassen werden. § 5 Verwendung der Spieleinsätze (1) Bei den Wetten gemäß § 1 Satz 1 und 2 werden mindestens 50 vom Hundert und bei den Zusatzlotterien gemäß § 1 Satz 3 mindestens 40 vom Hundert der Spieleinsätze als Gewinn an die Wettenden ausgeschüttet. (2) Den nachgenannten Empfängern und Förderungszwecken stehen von den Spieleinsätzen folgende Anteile zu: 1. 12,5 vom Hundert dem Landessportverband für das Saarland zur Förderung des Sports, 2. 1,5 vom Hundert, mindestens aber 3 Millionen, der Stiftung Saarländischer Kulturbesitz zur Erfüllung ihrer Aufgaben, 3. 1,0 vom Hundert der Landesakademie für musisch-kulturelle Bildung e.V. für die vom Verein unterhaltene Akademie und zur Förderung kultureller Aufgaben, 4. 0,75 vom Hundert zur Förderung kultureller Projekte und 5. 0,4 vom Hundert zur Förderung sozialer Zwecke. Über die Verteilung der Mittel in Satz 1 Nr. 4 entscheidet das Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft. Über die Verteilung der Mittel in Satz 1 Nr. 5 entscheidet das Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales. Die in Satz 1 Nr. 1 und 3 genannten Empfänger sowie die aus Mitteln nach Satz 1 Nr. 4 und 5 geförderten Empfänger verwenden die ihnen zugewiesenen Mittel gemäß den Richtlinien der Landesregierung. Werden Sportwetten nach § 1 Satz 1 mit festen Gewinnausschüttungsbeträgen veranstaltet, deren Gewinnplan einen geringeren Gesamtabgabesatz als den in Satz 1 geregelten vorsieht, erfolgt eine anteilige Ermäßigung der in Satz 1 genannten Vom-Hundert-Sätze. Die Ermäßigung erfolgt in der Weise, dass der geringere Gesamt-Vom-Hundert-Satz mit dem GesamtVom-Hundert-Satz gemäß Satz 1 ins Verhältnis gesetzt wird und die auf die einzelnen Empfänger sich beziehenden Vom-Hundert-Sätze gemäß Satz 1 entsprechend dem vorerwähnten Verhältnis ermäßigt werden. (3) Über die Verwendung der alsdann nach Abzug der Unkosten und Steuern verbleibenden Überschüsse entscheidet die Saarland-Sporttoto-Gesellschaft mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde. § 6 (aufgehoben) § 7 (aufgehoben) § 8 Strafbestimmungen Mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu einhundertachtzig Tagessätzen wird bestraft, wer ohne behördliche Erlaubnis ein Sporttotountemehmen oder eine Wettannahmestelle betreibt oder durch einen anderen betreiben läßt oder in sonstiger Weise gewerbsmäßig Sportwetten abschließt oder durch einen anderen abschließen oder vermitteln läßt. Der Versuch ist strafbar.

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

§ 9 Ordnungswidrigkeiten (1) Ordnungswidrig handelt, wer 1. ohne die vorgeschriebene Erlaubnis für ein zugelassenes Sportwettuntemehmen oder eine zugelassene Wettannahmestelle gewerbsmäßig tätig wird, 2. im Saarland bei anderen als den zugelassenen Sportwettuntemehmen oder Wettannahmestellen wettet. (2) Ordnungswidrig handelt femer, wer 1. außerhalb der zugelassenen Wettannahmestellen gewerbsmäßig Sportwetten abschließt oder vermittelt oder zu ihrem Abschluß oder zu ihrer Vermittlung Räume ohne Zulassung zur Verfügung stellt, 2. gewerbsmäßig Voraussagen über den Ausgang sportlicher Wettkämpfe verbreitet, sofern es sich nicht um redaktionelle Veröffentlichungen handelt, die in einer nicht ausschließlich oder überwiegend der Verbreitung von Voraussagen dienenden periodischen Druckschrift erscheinen. (3) Die Ordnungswidrigkeiten können mit einer Geldbuße, in den Fällen des Absatzes 1 mit einer Geldbuße bis zu 5000 Deutsche Mark geahndet werden. §§10-11 (weggefallen) § 12 Gewinnpläne, Wettbestimmungen und Geschäftsbedingungen Mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde stellt die Saarland-Sporttoto GmbH die Gewinnpläne auf und erläßt die Amtlichen Wettbestimmungen sowie die Vertrags- und Geschäftsbedingungen. § 13 Durchführungsbestimmungen Das Ministerium des Innern erläßt im Einvernehmen mit dem Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Vorschriften.

12. Sachsen Gesetz über die staatlichen Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) In der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Oktober 1998 (GVB1. S. 598) § 1 (1) Der Freistaat Sachsen veranstaltet 1. Sportwetten, 2. Zahlenlotterien, 3. Losbrieflotterien. (2) Mit der Durchführung kann eine juristische Person des Privatrechts beauftragt werden.

§2 Die Staatsregierung kann durch Rechtsverordnung bestimmen, dass der Freistaat zu allen vom Freistaat oder von der beauftragten juristischen Person des Privatrechts veranstalteten oder durchgeführten Lotterien und Wetten mit gemeinsamer Gewinnausschüttung Zusatzlotterien veranstaltet. Das Staatsministerium der Finanzen wird ermächtigt, die erforderlichen Spielbedingungen festzusetzen. § 1 Abs. 2 gilt für Zusatzlotterien entsprechend. §3 (1) Als Gewinn sind nach Maßgabe der amtlich festgesetzten Spielbedingungen an die Spielteilnehmer auszuschütten: 1. bei den Sportwetten und Zahlenlotterien mindestens die Hälfte, 2. bei den Losbrieflotterien mindestens vierzig vom Hundert, 3. bei den Zusatzlotterien mindestens ein Drittel der Spieleinsätze. (2) Aus dem Reingewinn der Lotterien und Wetten sollen die Bereiche Sport, Kultur, Umwelt, Jugend und Wohlfahrtspflege gefördert werden. §4 Das Staatsministerium der Finanzen wird ermächtigt, die Spielbedingungen festzusetzen und die sonstigen Maßnahmen zu treffen, die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlich sind. § 5 (Inkrafttreten) 9 Voßkuhle/Bumke

13. Sachsen-Anhalt Gesetz über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt (Lotto-Toto-G) Vom 16. August 1991 (GVB1. S.266), geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des LottG und des Lotto-Toto-G vom 27. Juli 1995 (GVB1. S. 216) und durch ÄndG vom 28. April 1998 (GVB1. S.238) § 1 Wettunternehmen In Sachsen-Anhalt können Unternehmen zur Entgegennahme von Wetten über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche Wettkämpfe durch die Landesregierung zugelassen werden. § 2 Konzession für Wettuntemehmen (1) Träger einer Konzession darf nur ein Unternehmen sein, dessen sämtliche Anteile dem Land gehören. (2) Eine Konzession wird erteilt unter der Voraussetzung, daß 1. für eine Erteilung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht, 2. zu erwarten ist, daß der Ertrag, die Gewinne und die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, 3. die zur Vertretung des Wettuntemehmens Berechtigten Gewähr für eine ordnungsgemäße Geschäftsführung bieten. (3) Die Erteilung der Konzession kann von der Leistung einer angemessenen Sicherheit abhängig gemacht werden. (4) Die Konzession kann jederzeit aus Gründen des Gemeinwohls beschränkt oder widerrufen werden. (5) Die Erteilung sowie die Änderung und der Widerruf der Konzession sind im Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt zu veröffentlichen. § 3 Konzessionsurkunde Über die Dauer sowie die Bedingungen der Konzession entscheidet das Ministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen (Konzessionsurkunde). § 4 Wetteinnehmer (1) Das Wettuntemehmen hat für eine ausreichende Zahl von Wettannahmestellen Sorge zu tragen. Die Wettannahmestellen werden von Wetteinnehmern betrieben.

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(2) Für die Rechte und Pflichten des Wetteinnehmers ist der Vertrag zwischen ihm und dem Wettuntemehmen maßgebend. (3) Die Vermittlung von Wetten gegenüber Jugendlichen soll der Wetteinnehmer ablehnen. § 5 Wettbestimmungen (1) Das Wettuntemehmen erläßt Bestimmungen über die Durchführung der Wettveranstaltungen sowie den Abschluß und den Inhalt des Spielvertrages. Die Bestimmungen bedürfen der Zustimmung des Ministeriums des Innern. (2) Nach den Maßgaben der Aufsichtsbehörde ist in den Wettbestimmungen insbesondere vorzusehen, 1. wann der Spielvertrag rechtswirksam abgeschlossen ist, 2. daß eine Haftung des Veranstalters für Verschulden der Wetteinnehmer und anderer mit der Weiterleitung der Daten verantwortlicher Stellen ausgeschlossen ist, 3. innerhalb welcher Frist der Anspruch auf Gewinnauszahlung erlischt. (3) Die Aufsichtsbehörde kann jederzeit eine Abänderung der Wettbestimmungen verlangen, wenn dies für die ordnungsgemäße Durchführung des Wettbetriebes notwendig ist. § 6 Gewinnermittlung und Gewinnauszahlung (1) Das Wettuntemehmen ist verpflichtet, die Gewinne zu ermitteln, zu veröffentlichen und auszuzahlen beziehungsweise die Auszahlung zu veranlassen. (2) Die Daten der Spielverträge sind gegen mißbräuchliche Verwendung zu sichern. Sie dürfen erst 14 Wochen nach Ablauf des jeweiligen Spielzeitraumes gelöscht werden. Daten, die Spielverträge betreffen, auf die nach der Gewinnberechnung ein Gewinn von mehr als 100 DM fällt, und die Gewinnberechnung selbst dürfen erst nach Ablauf von zwei Jahren gelöscht werden. Soweit zum Zwecke der Sicherung oder Sortierung Vervielfältigungen der Daten hergestellt werden, treten diese an die Stelle der ursprünglich gespeicherten Daten. (3) Daten, die für die Aufsichtsbehörde oder für schwebende oder zu erwartende Prozesse gebraucht werden könnten, sind über die genannten Fristen hinaus zu speichern. § 7 Gewinngemeinschaften (1) Das Wettuntemehmen kann mit anderen Wettuntemehmen in der Bundesrepublik Deutschland vereinbaren, daß die als Gewinn auszuschüttenden Beträge zum Zwecke einheitlicher Ermittlung und Ausschüttung der Gewinne zusammengelegt werden. (2) Die Vereinbarung bedarf der Genehmigung des Ministeriums des Innern. Sie ist im Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt zu veröffentlichen. § 8 Rücklagen (1) Das Wettuntemehmen bildet zur Abdeckung von Risiken aus dem Wettgeschäft eine Haftungsrücklage; ihre Höhe bestimmt das Ministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen. (2) Das Wettuntemehmen kann mit Genehmigung des Ministeriums des Innern, die im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen erteilt wird, eine freie Rücklage bilden. (3) Wenn die Konzession entzogen wird, sind die Rücklagen zugunsten des Bilanzgewinns aufzulösen. 9*

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

§ 9 Konzessionsabgabe (1) Der Wettunternehmer hat eine angemessene Konzessionsabgabe an das Land abzuführen. Die Konzessionsabgabe beträgt mindestens 20 vom Hundert der Wetteinsätze. Unter Berücksichtigung betrieblicher und steuerlicher Belange des Wettuntemehmens kann das Ministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen einen höheren Abgabesatz bestimmen. (2) Die Konzessionsabgabe ist wie folgt zu verwenden: 1. 24 vom Hundert für wohlfahrtspflegerische Aufgaben der Verbände, die in der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege (Liga SachsenAnhalts) zusammengeschlossen sind, nach Richtlinien der Landesregierung, 2. 4 vom Hundert für die Förderung wohlfahrtspflegerischer Einzelmaßnahmen durch das Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit, 3. 34 vom Hundert für Sportorganisationen und Sportvereine im Lande Sachsen-Anhalt nach Richtlinien der Landesregierung, 4. 19 vom Hundert für Zwecke der Jugendpflege und des Jugendsports im Lande Sachsen-Anhalt nach Richtlinien der Landesregierung, 5. 5 vom Hundert für die Förderung des Schul- und Hochschulsports durch das Kultusministerium, 6. 10 vom Hundert für die Förderung kultureller Maßnahmen im Lande Sachsen-Anhalt nach Richtlinien der Landesregierung, 7. 4 vom Hundert für den Ankauf von Kunstwerken für Museen in Sachsen-Anhalt. § 10 (ιaufgehoben) § 11 Aufsicht (1) Das Ministerium des Innern übt die Aufsicht über das Wettuntemehmen aus. Die Aufsicht nimmt öffentliche Interessen wahr. Sie hat sicherzustellen, daß die Bestimmungen dieses Gesetzes und die mit der Erteilung der Konzession verfügten Nebenbestimmungen eingehalten werden; insbesondere obliegt es der Aufsicht, dafür Sorge zu tragen, daß 1. der Wettbetrieb ordnungsgemäß durchgeführt wird, 2. die Auszahlung der Spielgewinne jederzeit gewährleistet ist, 3. die öffentlichen Abgaben fristgerecht und vollständig abgeführt werden, 4. die gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 genannten Voraussetzungen auf Dauer gegeben sind, 5. die gemäß § 8 zu bildende Haftungsrücklage bei Bedarf verfügbar ist. (2) Zur Durchführung der Aufsicht hat das Ministerium des Innern nach pflichtgemäßem Ermessen die geeigneten Maßnahmen zu treffen. Es ist insbesondere berechtigt, 1. jederzeit Auskunft über den Geschäfts- und Wettbetrieb zu verlangen, 2. an Sitzungen und Besprechungen entscheidungsbefugter Gremien des Wettuntemehmens teilzunehmen, 3. die Geschäftsunterlagen des Wettuntemehmens oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens einzusehen. § 12 Rechnungslegung und Rechnungsprüfung (1) Die Landesregierung erläßt die Bestimmungen über die Rechnungslegung im Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof.

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(2) Abrechnungszeitraum für das Wettuntemehmen ist das Geschäftsjahr des Wettunternehmens. Die Landesregierung kann kürzere Abrechnungszeiträume bestimmen. (3) Der Landesrechnungshof ist befugt, das Wettuntemehmen auf dessen Kosten zu prüfen oder prüfen zu lassen. Er kann durch Beauftragte in den Betrieb, die Bücher und Schriften des Wettunternehmens Einsicht nehmen. §13 Rennwetten durch Totalisatoren und Buchmacher Dieses Gesetz gilt nicht für Wetten, die ein zum Betrieb eines Totalisators zugelassener Pferdezucht· oder Pferderennsportverein oder ein zugelassener Buchmacher anläßlich öffentlicher Pferderennen oder anderer Leistungsprüfungen für Pferde durchführt oder vermittelt. § 14 Strafbestimmung Wer für ein Unternehmen, das in Sachsen-Anhalt nicht zugelassen ist (§ 1), gewerbsmäßig Wetten über die Ziehung von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe entgegennimmt oder vermittelt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, sofern die Tat nicht schon nach den Vorschriften des Strafgesetzbuches mit Strafe bedroht ist. § 15 Inkrafttreten (1) Dieses Gesetz tritt - mit Ausnahme des § 9 Abs. 2 - zwei Wochen nach seiner Verkündung in Kraft. (2) § 9 Abs. 2 tritt am 1. Januar 1992 in Kraft.

14. Schleswig-Holstein Gesetz über Sportwetten (Schleswig-Holstein) Vom 2. November 1948 (GVOB1. S.207) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Dezember 1971 (Anlage zum Gesetz vom 5. April 1971, GVOB1. S. 182), zuletzt geändert durch LVO zur Anpassung von Rechtsvorschriften an geänderte Zuständigkeiten der obersten Landesbehörden und geänderte Ressortbezeichnungen vom 24. Oktober 1996 (GVOB1. S.652)

I. Allgemeine Vorschriften § 1 Wettunternehmen (1) In Schleswig-Holstein können Wettuntemehmen für sportliche Wettkämpfe durch das Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen und Energie zugelassen werden. (2) Die Erlaubnis kann auf einzelne Sportzweige beschränkt und jederzeit widerrufen werden. (3) Die Erteilung der Erlaubnis und ihr Widerruf sind zu veröffentlichen. (4) Öffentliche Pferderennen und andere öffentliche Leistungsprüfungen für Pferde fallen nicht unter dieses Gesetz. § 2 Wettannahmestellen (1) Wer gewerbsmäßig Wetten für zugelassene Wettuntemehmen (§ 1) abschließen oder vermitteln will (Wettannahmestelle), bedarf der Erlaubnis des Ministeriums für Wirtschaft, Technologie und Verkehr, die im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen und Energie erteilt wird. (2) Das gewerbsmäßige Abschließen von Wetten für Sportkämpfe und die gewerbsmäßige Vermittlung solcher Wetten sind nur den Wettannahmestellen (Abs. 1) gestattet, die in Schleswig-Holstein ihren Sitz haben. (3) Die Erlaubnis kann jederzeit beschränkt oder widerrufen werden. § 3 Abschluß des Wettvertrages (1) Die Wettannahmestelle hat über die Wette eine Urkunde (Wettschein) auszustellen. (2) Ist der Wettschein ausgehändigt, so ist die Wette für die Wettannahmestelle verbindlich. Ein von dem Wettenden gezahlter Einsatz kann nicht unter Berufung auf § 762 des Bürgerlichen Gesetzbuches zurückverlangt werden. Soweit der Einsatz nicht bezahlt ist, kann er von dem Gewinn abgezogen werden.

14. Schleswig-Holstein

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(3) Jugendlichen, die das 18. Lebensjahr nicht vollendet haben, ist der Abschluß von Sportwetten und der Aufenthalt in den Wettlokalen untersagt.

II. Strafbestimmungen §4 (1) Wer ohne Erlaubnis ein Wettuntemehmen (§ 1) oder eine Wettannahmestelle (§2) betreibt oder sonst gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe belegt. (2) (gestrichen) §5 (1) Wer gewerbsmäßig zum Abschluß oder zur Vermittlung von Wetten auffordert oder sich erbietet oder Angebote zum Abschluß oder zur Vermittlung solcher Wetten entgegennimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu einhundertachtzig Tagessätzen bestraft. Unter dieses Verbot fallen nicht Aufforderungen, Erbieten und Angebote der zugelassenen Wettuntemehmen (§ 1) sowie der Personen, deren sich die Wettuntemehmen zum Abschluß und zur Vermittlung von Wetten bedienen (§ 2), soweit diese Personen bei der Abwicklung von Wettgeschäften im Auftrag des Wettuntemehmens handeln. (2) (gestrichen)

§6 (1) Ordnungswidrig handelt, wer 1. bei einem nicht zugelassenen Wettuntemehmen (§ 1) oder einer nicht zugelassenen Wettannahmestelle (§ 2) wettet, einen Antrag zum Abschluß einer Wette stellt oder einen Auftrag zum Abschluß oder zur Vermittlung einer solchen Wette erteilt oder 2. in Schleswig-Holstein Wettscheine eines im Lande nicht zugelassenen Wettuntemehmens vertreibt oder Wetten für ein im Lande nicht zugelassenes Wettuntemehmen vermittelt, auch wenn dies nicht gewerbsmäßig geschieht. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden. § 7 (aufgehoben)

III. Steuervorschriften § 8 Bemessung der Wettsteuer (1) Die Wettuntemehmer haben von jeder durch die ihnen angeschlossenen Wettannahmestellen abgeschlossenen Wetten eine Steuer von 162/3 v. H. an das Land zu entrichten. (2) Die Steuerschuld entsteht, wenn die Wette verbindlich geworden ist (§ 3 Abs. 2), spätestens jedoch mit der Entscheidung der Wettkämpfe, auf die sich die Wette bezog. (3) Die Steuerschuld entsteht ohne Rücksicht darauf, ob die Wettannahmestelle zugelassen war.

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

§ 9 Steuerschuldner (1) Steuerschuldner ist der Wettuntemehmer (§ 1 Abs. 1). (2) Die Wettsteuer ist innerhalb einer Woche nach Ablauf jedes halben Kalendermonats zu entrichten. (3) Bei Abschluß von Wetten durch nicht zugelassene Wettannahmestellen oder bei nicht ordnungsmäßiger Abrechnung von Wetten durch zugelassene Wettannahmestellen haftet die Wettannahmestelle für die Wettsteuer. § 10 (aufgehoben) § 11 Steueraufsicht Die Wettuntemehmer und die Wettannahmestellen unterliegen den Anzeigepflichten und der Außenprüfung nach der Abgabenordnung.

IV. Schlußbestimmungen § 12 Durchführungsvorschriften Das Ministerium für Finanzen und Energie wird ermächtigt, zur Durchführung dieses Gesetzes Durchführungsverordnungen zu erlassen. § 13 Inkrafttreten Das Gesetz tritt am Tage der Verkündung in Kraft.

15. Thüringen Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz Vom 3. Februar 2000 (GVB1. S. 15) §1 Zur Veranstaltung von Zahlenlotterien und Sportwetten ist ausschließlich das Land befugt. Es kann ferner andere Lotterien veranstalten. Zu den Lotterien und Sportwetten können Zusatzlotterien veranstaltet werden.

§2 (1) Nach Maßgabe der Teilnahmebedingungen sind an die Spielteilnehmer auszuschütten: 1. bei den Zahlenlotterien und Sportwetten die Hälfte der Spieleinsätze; dies gilt nicht für Zahlenlotterien und Sportwetten mit festen Gewinnquoten, 2. bei den übrigen Lotterien mindestens 25 vom Hundert der Spieleinsätze. (2) Das für Finanzen zuständige Ministerium setzt die Teilnahmebedingungen fest. §3 (1) Der Landessportbund Thüringen e.V. erhält 5,25 vom Hundert, die Liga der Freien Wohlfahrtspflege drei vom Hundert der Spieleinsätze aus der Veranstaltung der Lotterien und Sportwetten mit Ausnahme der Spieleinsätze für die Lotterie GlücksSpirale. (2) Der Landessportbund Thüringen e.V. und die Liga der Freien Wohlfahrtspflege haben dem Land bis zum 30. Juni eines Jahres die satzungsgemäße Verwendung der ihnen im vorangegangenen Jahr zugeführten Mittel nachzuweisen. Der Landessportbund Thüringen e.V. und die Liga der Freien Wohlfahrtspflege unterliegen hinsichtlich der Verwendung dieser zugeführten Landesmittel der Prüfung des Rechnungshofs. §4 (1) Der Überschuss ist an den Landeshaushalt abzuführen. Überschuss ist der Betrag aus Einsätzen und Bearbeitungsgebühren, welcher nach Abzug der Betriebsaufwendungen, der an die Spielteilnehmer auszuschüttenden Gewinne und der Leistungen an den Landessportbund Thüringen e.V. und an die Liga der Freien Wohlfahrtspflege verbleibt. (2) Der Überschuss soll zur Förderung kultureller, sozialer, umweltschützerischer und sportlicher Zwecke verwendet werden.

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Anhang: Rechtsgrundlage des Sportwettenrechts

§5 Die für Wetten aus Anlass öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde geltenden Bestimmungen des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (RGB1.I S. 335,393) in der jeweils geltenden Fassung werden durch dieses Gesetz nicht berührt.

§6 Status- und Funktionsbezeichnungen in diesem Gesetz gelten jeweils in männlicher und weiblicher Form. §7 Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2000 in Kraft. Gleichzeitig tritt das Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz vom 3. Januar 1994 (GVB1. S. 10) außer Kraft.

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