Produktverantwortung für Elektroaltgeräte: Rechtsprobleme der Entsorgung von Altprodukten unter besonderer Berücksichtigung des Entwurfs einer Elektroaltgeräte-Verordnung [1 ed.] 9783428502615, 9783428102617

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MICHAEL KLOEPFER

Produktverantwortung für Elektroaltgeräte

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f e r, Berlin

Band 106

Produktverantwortung für Elektroaltgeräte Rechtsprobleme der Entsorgung von Altprodukten unter besonderer Berücksichtigung des Entwurfs einer Elektroaltgeräte-Verordnung

Von

Michael K.loepfer

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Kloepfer, Michael:

Produktverantwortung für Elektroaltgeräte : Rechtsprobleme der Entsorgung von Altprodukten unter besonderer Berücksichtigung des Entwurfs einer Elektroaltgeräte-Verordnung I Michael Kloepfer. Berlin : Duncker und Humblot, 2001 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. I 06) ISBN 3-428-10261-4

Alle Rechte vorbehalten Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany

© 2001

ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-10261-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Vorwort Die umweltverträgliche Entsorgung von Elektroaltgeräten gestaltet sich als besonders aufwendig und kostenintensiv. Umso drängender stellt sich die Frage, wer für die Verwertung und Beseitigung des "Elektroschrotts" verantwortlich sein soll. Nach jahrelangem Tauziehen liegt auf nationaler Ebene nun der Entwurf einer Rechtsverordnung über die Entsorgung von elektrischen und elektronischen Geräten (Elektroaltgeräte-Verordnung- EAV) in der am 24.06.1999 vom Umweltausschuss des Bundesrates beschlossenen Fassung vor. Die hierin geregelten Rücknahme- und Verwertungspflichten erstrecken sich auf nahezu sämtliche elektrischen und elektronischen Geräte. Hersteller solcher Geräte werden zur Rücknahme eigener Produkte sowie zur - mengenmäßig begrenzten - Rücknahme "gleichartiger" Elektroaltgeräte fremder Hersteller verpflichtet. Zudem werden sogenannte "AltAltgeräte" mit einbezogen. Gegen den Verordnungsentwurf sind umfassende einfachgesetzliche und vor allem verfassungsrechtliche Einwände, namentlich für den Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie e. V. (ZVEI) von Ossenbühl, erhoben worden. Diese Arbeit geht diesen Einwänden nach und kommt zu dem Ergebnis, dass eine Rücknahmepflicht für gleichartige Fremdprodukte sowie für Alt-Altgeräte recht- und verfassungsmäßig wäre. Die Schrift ist aus einem Rechtsgutachten hervorgegangen, welches ich im Auftrage des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft e. V. (BDE) erstattet habe. Mein Assistent, Herr Malte Kohls, Berlin, hat bei der Erstellung der Schrift engagiert und gedankenreich mitgewirkt. Dafür gilt ihm mein besonderer Dank. Berlin, Juli 2000

Michael Kloepfer

Inhaltsverzeichnis Erster Teil

Sachverhalt und Fragestellung A. Anlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Bisherige Stellungnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Stellungnahme des ZVEI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gutachten Ossenbühl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Fragestellung und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 14 14 14 16

Zweiter Teil

Produktverantwortung als Steuerungsinstrument einer Kreislaufwirtschaft A. Paradigmenwechsel im Abfallrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Steuerungsidee der Produktverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Zugrunde liegende umweltrechtliche Grundprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verursacherprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorsorgeprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kooperationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Grundpflicht der Produktverantwortung in§ 22 KrW-/AbfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verbindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vollziehbare Rechtspflicht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Keine bindende Rechtspflicht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Latente Rechtspflicht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Dritter Teil

Operationalisierung·der Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen nach §§23, 24 KrW-/AbfG A. Rücknahme- und Rückgabepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Steuerungsziele von Rücknahmepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Direkte Steuerungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Indirekte Steuerungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wirkungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rücknahmepflichten in bisher erlassenen Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 28 29 29 29 29 30 31

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Inhaltsverzeichnis

B. C. D. E. F.

I. Rücknahmepflicht für Altöle.......... . ............ . ...................... . .. . 2. Verpackungsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rücknahmepflichten mit Abwendungsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rücknahmepflicht für Fremdprodukte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Batterieverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Altautoverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zielfestlegungen und freiwillige Rücknahmen gemäß § 25 KrW -IAbfG . . . . . . . . IV. Rückgabepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kennzeichnungs- und Hinweispflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mitwirkungs- und Kostentragungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dreifache Bindung nach§ 22 Abs. 3 KrW-/AbfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Vierter Teil

Rechtmäßigkeit des Entwurfs der Elektroaltgeräte-Verordnung A. Wahrnehmung der Produktverantwortung für Elektroaltgeräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Problematik des Elektroschrotts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Anforderungen an die Elektroaltgeräte-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bisherige Entwürfe für eine Elektroaltgeräte-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Referentenentwurf einer Elektronik-Schrott-Verordnung (1991) . . . . . . . . . . . . . 2. Regierungsentwurf einer IT-Altgeräte-Verordnung ( 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Entwurf des Bundesrats-Umweltausschusses einer Elektroaltgeräteverordnung (EAV-E) . . . . . . .. . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. .. . . . . .. .. . . . . . . . . .. . . . 4. Arbeitsentwurf der Europäischen Union (1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Vereinbarkeil des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.... . . . .... I. Ordnungsgemäßes Verordnungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Anhörung beteiligter Kreise .. . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . .. . . .. . . . .. .. . . . .. . . . . . . .. . 2. Beteiligung des Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwischenergebnis . . . . . . . .. . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . .. .. .. . .. .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . . II. Vorliegen der materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des Delegationsgesetzes 1. Kennzeichnungs-, Hinweis- und Mitwirkungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rücknahmepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einbeziehung von Markengebern und Importeuren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Offenhaltung der Produktkategorie "Kleingeräte" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Pflicht zur Rücknahme "gleichartiger" Elektro-Geräte anderer Hersteller aa) Wortlautargumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verursachungsbeitrag für Fremdprodukte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Fehlende Rückverfolgbarkeit von Produkten .. . .. .. . . . . . .. . .. . .. . (2) Rücklaufausfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Kompensationsmodell . .. .. . . .. . . .. .. .. .. .. . . .. . .. .. . . . .. .. . .. .. .. cc) Fehlende Einflussnahme auf die Produktgestaltung? . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Gesetzeshistorische Argumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Teilergebnis . . . . . .. .. . .. .. .. . .. .. .. . . .. .. .. .. . .. . . .. . . .. . . . .. . . . .. . .. .

40 40 40 42 43 43 43 44 45 46 46 47 49 50 50 50 50 50 51 52 53 54 54

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Inhaltsverzeichnis 3. Systembeteiligung und Nachweispflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Heranziehung zur Verwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Verfassungsmäßigkeit des Delegationsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bestimmtheilsgrundsatz . . . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . . . .. .. .. . .. . . . . .. .. . .. .. . . . . .. .. 1. Gesonderte Prüfung des Vorbehalts des Gesetzes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 2. Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG? . .. . .. . . . . . .. . . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. . a) Anforderungen des Bestimmtheilsgrundsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zweck der Ermächtigung .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. . . .. .. . . . c) Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung .. .. .. . .. .. .. . .. . . .. .. .. . . . . . . .. . .. . aa) Gesetzliche Grundpflicht der Produktverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erfordernis flexibler Verordnungsermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Begrenzung auf komplexe Erzeugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Beteiligung des Bundestages bei der Verordnungsgebung . . . . . . . . . . . II. Ergebnis.... ... ............ .... .... .......... ....... .... ..... .. ........... . ... . ... D. Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Betroffener Adressatenkreis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Betroffene Grundrechte . .. . .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. . . .. . . .. .. . . .. .. . .. . . .. . . .. . .. . . . . 1. Art.14 GG .. . . . . . . .. .. .. .. .. .. . .. . .. . ... .. . . . . .. . .. . . .. . .. .. .. .. .. . .. .. . . . .. . . 2. Art. 12 GG .. .. . . .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. . .. . . . . . . .. . .. . .. . .. . .. .. . . . . . . .. . . . .. IV. Vereinbarkeil mit Art. 12 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Eingriff in den Schutzbereich . .. .. .. .. . .. .. . .. .. . . .. . . .. .. .. . .. . .. . .. .. . . . . . .. 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Pflicht zur Rücknahme herstellereigener Geräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zulässiges Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Abfallverwertungs- und Beseitigungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Abfallvermeidungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Eignung . .. .. . . .. .. .. . . . .. .. .. . .. .. .. . . .. . .. . .. .. . . . . .. .. . . .. . .. . . . . .. (1) Abfallverwertungs- und Beseitigungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Abfallvermeidungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Neu-Altgeräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) All-Altgeräte ... . .. . ... .. . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . cc) Erforderlichkeil .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. . . . .. . . . . . . . . . .. .. . .. .. . . . . .. . (1) Selbstbeschränkung als milderes Mittel? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Mülldeponieverbot als milderes Mittel? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Proportionalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (l) Belastungswirkung auf Herstellerseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Öffentliches Interesse an der Neuregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Teilergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Ungleichbehandlung von Herstellern und Endgebrauchern . . . . . . (a) Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Vereinbarkeil mit Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG . . (6) Ungleichbehandlung innerhalb der Branche der Elektrohersteller .. ... . . . . . . .. ... ... ... ... ... .. . . . . . . ... ..... ... . ... .. . . . . . . . . . . . .

9 58 59 59 60 60 61 61 62 63 64 64 65 67 68 69 69 70 70 71 72 72 74 74 74 75 77 77 78 78 79 79 80 80 81 82 82 84 85 85 86 86 87 88 88 88 90

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Inhaltsverzeichnis (a) Gleichbehandlung der Hersteller von "brauner" und "weißer" Ware........ . .................. . . . ..................... . . . . . .. . (b) Berücksichtigung von Rücklaufausf;illen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Pflicht zur Rücknahme "gleichartiger" Elektro-Geräte anderer Hersteller aa) Zulässiges Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Eignung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Abfallverwertungs- und Beseitigungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Abfallvermeidungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Erforderlichkeil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Proportionalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Berücksichtigung von Größe und Komplexität der Produkte . . . . (a) Verkaufsverpackungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Altautos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Elektroaltgeräte . .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. . .. .. . .. . .. . . . .. . .. .. (2) Solidarhaftung der Hersteller? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Verfassungskonforme Auslegung der "Gleichartigkeit" . . . . . . . . . . (4) Einschränkungslose Rücknahmepflicht in einem kollektiven Rücknahmesystem .. .. .. . .. . .. . .. . . .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. . . . .. . . .. .. ee) Zwischenergebnis .. .. .. .. .. .. .. . .. . . .. . .. .. .. .. . .. . .. . .. . . .. . . . . .. . . . 3. Ergebnis ...................................... . ............................. .. . V. Vereinbarkeil einer Pflicht zur Rücknahme von ,,Alt-Altgeräten" gegen das Rückwirkungsverbot .. . . ......... . ... ......... . . . . . . . . . . . ..... . . .. . .... . . . .. . . .. . 1. Fragestellung .................................. .... ....... . .......... .... ... . . . 2. Einordnung: echte oder unechte Rückwirkung . . ... . . ..................... .. . a) Herkömmliche Terminologie des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . b) Neuere Terminologie des Bundesverfassungsgerichts . .. ......... . . .. . ... c) Zulässigkeil unechter Rückwirkung .... . .. . . . . . ..... . .... . ....... . ...... . 3. Vorliegen schutzwürdigen Vertrauens ........ .. ...... .. .. .. .... .. .. .. ...... .. a) Vertrauenstatbestand .... ............... .. . .. .. ...... .. ........ . . .... .. .. . . b) Entfallen des Vertrauensschutzes ....... .. .. .. .... ... ......... .. ...... .. . . aa) Abfallgesetz 1986 . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . bb) Referentenentwurf einer Elektronik -Schrott-Verordnung von 1991 . cc) Gesetzliche Grundpflicht der Produktverantwortung 1994 . . . . . . . . . . . 4. Öffentliches Interesse an der Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Abwägung von Vertrauensschutz und Allgemeininteressen ... ... .. . . . . . . . . .. 6. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Vereinbarkeil mit EU-Recht ....................... ................ . .. . ...... .. . . I. Primärrecht .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. . .. .. . . .. .. .. . .. .. . . .. .. . . .. .. . .. .. . . 2. Sekundärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abfallrahmenrichtlinie . . .. . .. . . . . . . . . . .... ... . . . ... . . . ... . ... . ...... . . ... . b) Arbeitsentwurf der Europäischen Union ... . .. ... .... .. .. . . ... ...... . . . ... 3. Ergebnis .. . ... . ... . . ... .. . .. . ... . .. ... . . . . . . . . . . . .......... . . .. . .. .. . .. . . . ... . .

91 92 94 94 94 95 95 95 96 96 96 97 97 97 98 99 100 101 101 102 102 102 102 104 104 105 105 105 106 106 108 108 110 111 111 111 113 114 114 115

Inhaltsverzeichnis

11

Fünfter Teil Gesamtergebnis

116

Anhang

120

A. Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission v. 13.6.2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 B. Synoptische Darstellung bisheriger Entwürfe für eine Elektronik-Schrott-Verordnung nach Datum geordnet .. . .. .. . . .. .. .. . . . . . . .. .. .. . .. . . . .. .. .. . . .. .. .. . .. . . . . . . .. . . . .. .. 123 C. Synoptische Darstellung bisheriger Entwürfe für eine Elektronik-Schrott-Verordnung nach Inhalt geordnet .. .. .. .. . . .. .. .. . .. .. . .. .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . . .. .. .. .. . .. 125

Literaturverzeichnis

133

Sachverzeichnis

140

Erster Teil

Sachverhalt und Fragestellung A. Anlass Der Umweltausschuss des Bundesrates hat am 24.6.1999 den Entwurf einer Verordnung der Bundesregierung über die Entsorgung von elektrischen und elektronischen Geräten (Elektroaltgeräte-Verordnung - EAV) beschlossen. 1 Dieser Entwurf des Bundesratsumweltausschusses (im Folgenden: EAV-E) stellt das vorläufige Ergebnis eines mittlerweile zehn Jahre andauernden Normentstehungsprozesses dar. Die Ankündigung einer ordnungsrechtlichen Regelung über den so genannten Elektroschrott Anfang der neunziger Jahre hat eine bis heute andauernde Diskussion zwischen der beteiligten Wirtschaft und den beteiligten Bundesorganen über den richtigen Weg zur Entsorgung von Elektroaltgeräten ausgelöst. In deren Verlauf wurden von beiden Seiten Lösungsmodelle vorgelegt, die von einer reinen Selbstverpflichtung der Elektrogerätebranche über eine begleitende "schlanke" Rechtsverordnung bis hin zu einer erheblich ausdifferenzierteren Verordnungsgebung reichten. 2 Die unterschiedlichen Interessen der Beteiligten haben es aber bis heute verhindert, dass zufrieden stellende Konzepte zur Übernahme der Produktverantwortung gemäß dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz für alte Elektro- und Elektronikgeräte entwickelt und verwirklicht werden konnten. 3 So war etwa lange Zeit die Frage umstritten, welche Gerätearten Gegenstand von Rücknahmepflichten sein sollten.4 Auch hinsichtlich der Frage der Normadressaten und des Umfangs der in sachlicher und zeitlicher Hinsicht bestand und besteht Dissens. Der hier als Gegenstand der rechtlichen Beurteilung vorliegende Verordnungsentwurf sieht einen relativ weiten Anwendungsbereich vor. Er legt den Herstellern und Importeuren von Elektrogeräten Rücknahmepflichten auf und belastet sie zugleich mit den Verwertungs- bzw. Beseitigungskosten (§ 2 Abs. 1 EAV-E). Die Rücknahmepflicht erstreckt sich auch auf eine mengenmäßig begrenzte Anzahl von 1

BRat-Grunddrs. 638/98; Empfehlung des Umweltausschusses, Niederschrift 161. U

V. 24.06.1999.

Vgl. zu den einzelnen Verordnungsentwürfen unten, S.43ff. Vgl. dazu Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU), Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 201 , Tz. 53 I. 4 Dies betraf etwa die Einbeziehung von Elektroaltgeräten aus den Bereichen Haushalt, Unterhaltungselektronik und Medizintechnik. 2 3

14

1. Teil: Sachverhalt und Fragestellung

"gleichartigen" Elektrogeräten fremder Hersteller und bezieht solche Geräte mit ein, die bereits vor In-Kraft-Treten der Rechtsverordnung in Umlauf waren (im Folgenden: "Alt-Altgeräte").s Von relativer Weite des Anwendungs- und Regelungsbereichs wird deshalb gesprochen, weil der EAV-E im europäischen Vergleich eher zurückhaltend ist. Die Europäische Union hat am 5.07.1999 einen Arbeitsentwurf einer Elektro- und Elektronik-Schrott-Richtlinie (Draft Proposal for an European Parliament and Council Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment - WEEE) vorgelegt, der in weiten Teilen über den EAV-E hinausgeht. 6

B. Bisherige Stellungnahmen I. Stellungnahme des ZVEI Der Regelungsumfang des EAV -Eist auf erheblichen Widerstand der Elektrogerätebranche gestoßen. Der Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie e. V. (ZVEI) lehnte lange Zeit die Übernahme der Entsorgungskosten durch die Hersteller ab und verlangte stattdessen die Kostentragung durch den Letztbesitzer im Zeitpunkt der Entsorgung. 7 Nach einer Annäherung der Positionen beschränkt sich die Kritik inzwischen auf die im EAV-E vorgenommene Einbeziehung der herstellerfremden Geräte und der so genannten Alt-Altgeräte.

II. Gutachten Ossenbühl Im Oktober 1999legte der ZVEI ein in seinem Auftrag gefertigtes Gutachten von Ossenbühl "Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeil von Pflichten zur Rücknahme von Elektrogeräten nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz" vor, das inzwischen als Buch veröffentlicht wurde.S Ossenbühl beurteilt dabei den RegelungsZu dem Entwurfsinhalt im Einzelnen unten, S.44ff. Siehe dazu im Einzelnen S. 45f. Inzwischen hat die Europäische Kommission am 13.6.2000 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Elektro- und Elektronikaltgeräte sowie für eine Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in elektrischen und elektronischen Geräten (,,Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Waste Electrical and Electronic Equipment and on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment"), KOM (2000) 347, vorgelegt. Da dieser Entwurf erst nach Drucklegung veröffentlicht wurde, konnte er im vorgelegten Gutachten nicht mehr und in dieser Schrift nur noch im Anhang berücksichtigt werden. 7 ZVEI-Memorandum zum Entwurf einer "Elektronik-Schrott-Verordnung" v. 29.9.1993, 5

6

S.4.

8 Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil von Rücknahmepflichten, Recht - Technik - Wirtschaft Bd. 82, 2000. Das Gutachten wird im Folgen-

B. Bisherige Stellungnahmen

15

umfangdes EAV-E umfassend als gesetzes-und verfassungswidrig. Das Gutachten kommt im Einzelnen zu folgenden Ergebnissen: a) Die in§ 22 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG normierte Produktverantwortung erstrecke sich nur auf herstellereigene Güter, nicht aber auf von anderen Herstellern erzeugte Güter. Daraus folge, dass es auch dem Verordnungsgeber auf der gesetzlichen Grundlage von § 24 KrW-/AbfG verwehrt sei, eine Rücknahmepflicht für "gleichartige Geräte anderer Hersteller" zu statuieren. b) Die gegenteilige, herstellerfremde Geräte miteinbeziehende Auslegung des § 22 Abs. 1 Satz I KrW-/AbfG verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes, da es dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sein müsse, eine solche "wesentliche" Entscheidung zu treffen, er dies aber nicht unzweideutig getan habe. c) Die Rücknahmepflicht für Fremdgeräte verstoße auch gegen Grundrechte der Hersteller, da weder das Verursacherprinzip noch die Annahme einer branchenweiten Solidargemeinschaft oder Überlegungen der Praktikabilität den Grundrechtseingriff rechtfertigen könnten. d) Die undifferenzierte Statuierung von Rücknahmepflichten für alle Elektrogerätehersteller verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie erstens die strukturellen Unterschiede innerhalb der verschiedenen Produktkategorien der Elektrobranche nicht berücksichtige und zweitens die Kostenlast für die Entsorgung von Elektroaltgeräten gleichheitswidrig vom Endgehraucher auf den Hersteller verlagere. e) Die Erhebung einer Sonderabgabe der Elektrogeräte-Hersteller zur Finanzierung der Entsorgungskosten in einem gemeinschaftlichen Rücknahmesystem sei verfassungswidrig. f) Die Erstreckung der Rücknahmepflicht auf All-Altgeräte verstoße gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot

Das Gutachten Ossenbühls ist auf Bedenken im politischen und wirtschaftlichen Raum gestoßen. Die Entsorgungswirtschaft hält die verfassungsrechtlichen Einwände gegen den EAV-E für unbegründet. Sie befürchtetangesichtsder sehr weiten Formulierungen und Folgerungen Ossenbühls über die rechtlichen Möglichkeiten zur untergesetzlichen Ausgestaltung der Produktverantwortung, dass auch die Verfassungsmäßigkeit der bereits in Kraft getretenen Rechtsverordnungen zur Konkretisierung der Produktverantwortung, namentlich der Verpackungsverordnung, der Batterieverordnung und der Altautoverordnung, in Zweifel gezogen werden könnten.9 den in dieser gedruckten Fassung berücksichtigt (Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000). 9 Vgl. auch den weitemden Ausblick Ossenbühls in dem Vorwort seines soeben erschienenen Buchs, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. V.

16

1. Teil: Sachverhalt und Fragestellung

C. Fragestellung und Gang der Untersuchung Die nachfolgende rechtliche Beurteilung wird vor diesem Hintergrund der Einwände Ossenbühls die grundsätzliche Problematik von Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG behandeln (Zweiter und Dritter Teil). Den Untersuchungsschwerpunktbildet die Rechtmäßigkeilsprüfung des EAV-E (Vierter Teil). Im Einzelnen werden in diesem Zusammenhang folgende Fragen- teilweise exemplarisch - erörtert: 1. Ist das Verordnungsgebungsverfahren bisher ordnungsgemäß durchgeführt worden? Welche Auswirkungen hat insbesondere die unterbliebene Anhörung künftiger Regelungsadressaten? 2. Liegen die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des Delegationsgesetzes vor? Entspricht die Verpflichtung zur Rücknahme gleichartiger Elektrogeräte anderer Hersteller (Fremdgeräte) der Ermächtigungsgrundlage in§§ 23, 24 KrW-/AbfG? 3. Beachtet das der Verordnung zugrunde liegende Delegationsgesetz den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz? 4. Verstößt der Verordnungsentwurf selbst gegen Grundrechte der Hersteller? Ist insbesondere die Erstreckung der Rücknahmepflicht auf Fremdgeräte verhältnismäßig? 5. Verstößt die Einbeziehung von "Alt-Altgeräten" in die Rücknahmepflicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot? 6. Welche Grenzen zieht das europäische Recht der Elektroaltgeräte-Verordnung? Die Beantwortung dieser Fragenkomplexe erfordert zunächst eine genaue Analyse des Steuerungskonzeptes der in§ 22 KrW-/AbfG normierten Produktverantwortung (Zweiter Teil). Davon ausgehend werden die Möglichkeiten der Operationalisierung der Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG untersucht und bisherige Umsetzungen in Rechtsverordnungen dargestellt (Dritter Teil), bevor auf die Rechtmäßigkeit des vorgelegten EAV-E eingegangen wird (Vierter Teil).

Zweiter Teil

Produktverantwortung als Steuerungsinstrument einer Kreislaufwirtschaft A. Paradigmenwechsel im Abfallrecht Die moderne "Wegwerfgesellschaft"' produziert nach wie vor einen gewaltigen Materialstrom. Hieraus entstehen sowohl auf der "lnput"-Seite, also bei der Produktion, als auch auf der "Output"-Seite, d. h. bei der Entsorgung der am Ende des Produktionszyklus zurückbleibenden Abfälle, erhebliche ökologische Probleme. Auf der Inputseite schlagen der unmittelbare Ressourcenverbrauch für Produkt und Produktionsvorgang sowie die bei der Gewinnung von Rohstoffen entstehenden Abfälle, Bodenschädigungen, Emissionen und Abwässer negativ zu Buche.2 Auf der Outputseite ergeben sich Probleme sowohl bei der Deponierung (durch Flächenverbrauch, Entstehung von künftigen Altlasten durch schadstoffhaltige Abfälle, Emission von Deponiegasen) als auch bei der Müllverbrennung (durch Verbrennungsrückstände und Schadstoffemissionen). Aber auch die Verwertung von Abfällen belastet die Umwelt, da der Verwertungsprozess seinerseits energieaufwendig ist. Diese Grundproblematik ist von dem früheren Abfallbeseitigungsrecht nur sehr unvollkommen gelöst worden. Das Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 betrachtete weitestgehend isoliert nur die Aufgaben, die sich bei der Beseitigung eines Produkts am Ende seines Lebenszyklus stellten (sog. "end-of-the-pipe-treatment") und überantwortete sie den öffentlich-rechtlichen Körperschaften (vgl. § 3 Abs. 1 und Abs. 2 AbfG). Die Verantwortung der Hersteller (bzw. Verarbeiter und Vertreiber) endete grundsätzlich mit dem Verkauf des Produkts. Die eigentliche Ursache der Entsorgungsprobleme, nämlich die industrielle Herstellung abfallreicher und Schadstoffhaitiger Produkte, blieb außer Betracht, der Verantwortungszusammenhang zwischen privater Abfallerzeugung und öffentlicher Abfallentsorgung entkoppelt. Dies hatte zur Konsequenz, dass für die Produzenten weder die ordnungsrechtliche Pflicht noch ein finanzieller Anreiz bestand, abfallarrne, verwertungsfreundliche und problemlos zu beseitigende Produkte herzustellen. Der enorme produktionsbedingte 1 Grundlegend Packard, The Waste Makers, 1960; vgl. auch Kunig, Von der Wegwerfgesellschaft zur Kreislaufwirtschaft, Überlegungen zum Stoffstromrecht, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1994 (UTR Bd. 27), S . 277 ff. 2 So entstehen z. B. bei der Rohstoffgewinnung für einen PKW bis zu 25 t Rückstände, vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zur Altautoschrott-Verordnung, BT-Drs. 12/5583, S. 3.

2 Kloepfer

18

2. Teil: Produktverantwortung als Steuerungsinstrument

Materialstrom mündete in einer "Material-Einbahnstraße"3 : Wertvolle Ressourcen wurden dem Naturhaushalt in großem Maße und vielfach unersetzbar entnommen, um am Ende des Stoffstroms als gefährliche Produktabfälle- und damit als Entsorgungsproblem - wieder aufzutauchen. Die gewaltige Menge der auf diese Weise anfallenden Abfälle führte Ende der achtziger Jahre geradezu in eine ,,Abfallkrise".4 Aus den oben skizzierten ökologischen Begrenzungen auf der Input- und Outputseite ergibt sich dieNotwendigkeiteiner an natürlichen Stoffkreisläufen orientierten KreislaufwirtschaftS Diese besteht verkürzt gesagt darin, dass die in einem Produkt enthaltenen Stoffe am Ende seines Lebenszyklus wieder in den Produktionsprozess einfließen. Ein geschlossener Stoffkreislauf kann allerdings bei nicht-regenerativen Ressourcenaufgrund natürlicher Dissipation von Materie (z. B. Reifenabrieb) nie zu 100% erreicht werden.6 Energiewirtschaftlich betrachtet ist immer nur ein so genanntes "Down-Cycling" möglich. Auch wird aus technischen Gründen auf absehbare Zeit immer eine Restmüllmenge anfallen. Dem modernen Abfallrecht geht es deshalb darum, Stoffinput durch ressourcensparendes Produktdesign zu vermeiden und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und ihre mehrfache Verwendung möglichst lange in der "Stoffspirale", also im Umlauf, zu halten.7

B. Steuerungsidee der Produktverantwortung Das Steuerungskonzept der gesetzlich verankerten Produktverantwortung gründet sich auf die Erkenntnis, dass ohne staatliche Regelungen der Markt den Herstellern nur geringe Impulse zur Konstruktion von Produkten gibt, die den Geboten der Abfallvermeidung (§§4 Abs.l, 5 Abs.1, 9, 23, 24 KrW-/AbfG) bzw. der umweltgerechten und hochwertigen Verwertung (vgl. § 4 Abs. 2 S. 3 KrW-/AbfG) respektive gemeinwohlverträglichen Beseitigung (§ 10 Abs. 1 KrW-/AbfG) gerecht werden.8 Es ist aber gerade der Hersteller, der bereits in dem frühen Stadium der Produktplanung und -gestaltung darüber entscheidet, wie schnell ein Produkt seinen Lebenszyklus durchläuft, indem er Lebensdauer und Reparaturfreundlichkeit seines Produkts bestimmt. Er entscheidet durch den Einsatz wiederverwendbarer und recyclingfähiger Werkstoffe außerdem darüber, wie viele weitere Drehungen die verwendeten Rohstoffe in der "Stoffspirale" nehmen können. Schließlich hat es der Hersteller in der Hand, ob das zu Abfall gewordene Produkt am Ende besondere Beseitigungsprobleme aufgrund von in ihm enthaltenen Schadstoffen verursacht. Schrader, NVwZ 1997, 943ff., 945. Vgl. Schoch, Privatisierung der Abfallentsorgung, 1992, S. 1 ff.; Tiedemann, DÖV 1990, 1 ff., l. ' Vgl. SRU, Sondergutachten Abfallwirtschaft 1990, BT-Drs. 11/8493, Tz. 28 ff. 6 Grundlegend zum Gesetz der Entropie Georgescu-Roegen, The Entropie Law and the Economic Process, 1971. 7 V gl. L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S. 2 ff. 8 Zur Verankerung dieser Zieltlias im Europäischen Recht siehe unten, S. 114. 3

4

B. Steuerungsidee der Produktverantwortung

19

Hier setzt die Steuerungsidee der abfallrechtlichen Produktverantwortung9 an. Ihr Ziel ist es, mit Hilfe eines Instrumentenmixes aus ordnungsrechtlichen und influenzierenden Maßnahmen 10 die Verantwortungssphäre der Hersteller, Verarbeiter und Vertreiber über den Zeitpunkt der Veräußerung ihrer Produkte hinaus auszudehnen, um den bislang gestörten Zusammenhang zwischen privater Abfallerzeugung und nachfolgender Abfallentsorgung herzustellen. Die Produktverantwortung umfasst den gesamten Lebenszyklus eines Produkts "von der Wiege bis zur Bahre"11 (auch: "cradle-to-grave-principle" 12), also von dem Beginn der Produktion bis hin zur endgültigen Beseitigung. Bei den Produzenten soll ein "Denken vom Abfall her"13 einsetzen, welches die gedankenlose Produktion recyclingunfähiger Güter verhindem und im Gegenteil die Konstruktion abfallarmer bzw. kreislaufgerechter Produkte initiieren soll. Die Steuerungsmechanismen der abfallrechtlichen Produktverantwortung setzen am Output (der Entsorgung des Abfalls) an, beeinflussen zugleich aber auch den Input (die Herstellung des Produkts als potentiellem Abfall): Die Privatisierung der Entsorgungsverantwortung 14 (etwa in Form von Rücknahmepflichten) übt mittelbaren Druck auf das Produktdesign aus. Die durch die Entsorgungskosten hervorgerufene finanzielle Belastung setzt einen Anreiz zur Herstellung abfall- und schadstoffärmerer sowie verwertungsgerecht konstruierter Produkte. Die durch die Produktverantwortung erfolgte Rückverlagerung der ökologischen Verantwortung für wirtschaftliche Produkte auf den Produzenten, die auch als implementative oder rekursive Steuerung bezeichnet wird, 15 bedeutet einen Paradigmenwechsel im deutschen Abfallrecht Das Selbstverständnis, uneingeschränkt auf 9 Die abfallrechtliche Produktverantwortung schützt Rechtsgüter der Allgemeinheit (natürliche Ressourcen, Umweltzustand, Gesundheit) und ist nicht mit produktbezogenen Pflichten des Zivilrechts (Produkthaftungsgesetz, Umwelthaftungsgesetz), das Individualgüter schützt, zu verwechseln. 10 Zu dem Wandel von der ordnungsrechtlichen direkten Verhaltenssteuerung zu indirekten, influenzierenden Steuerungsideen, vgl.Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 1; sowie allgemein zu neuen Steuerungsideen im Umweltrecht Franzius, Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, 2000. 11 Vgl. BUND!Misereor (Hrsg.), Zukunftsfahiges Deutschland, Basel, 1996, S . l91. 12 Dazu Kloepfer, Umweltrecht, 2. Auf!. 1998, § 18 Rn. 63 sowie allgemein §4 Rn. 25. 13 BMU, Die Umweltpolitische Konzeption des KrW-/AbfG, S. 2. 14 Vgl. etwa die Begründung zur Verpackungsverordnung 1998, BT-Drs. 13/5999, S. 1; VGH Kassel, Beschl. v. 20.8.1999, NVwZ 2000, 92ff., 95 mit Anmerkung Baars, 43 ff.; L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S. 6 m. w. N.; Koch, NVwZ 1996, 215 ff., 217; Schmidt-Preuß, Duale Entsorgungs-Systeme als Spiegelbild dualer Verantwortung: Von der Verpackungsverordnung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, in: Schuppen (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und ,.schlankem" Staat, 1999, S. 195 ff., 203; Schoch, Privatisierung der Abfallentsorgung, 1992, S. 173 f. 13 Di Fabio, NVwZ 1995, I ff., 2; Franzius, Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, 2000.

20

2. Teil: Produktverantwortung als Steuerungsinstrument

sein "Grundrecht auf Umweltverschmutzung" 16 vertrauen zu dürfen, weicht einer stärkeren Verpflichtung der Umweltnutzer zu einem verantwortungsvollen Umgang mit den natürlichen Ressourcen im Sinne eines "sustainable development" 17 •

C. Zugrunde liegende umweltrechtliche Grundprinzipien Die ökologische Produktverantwortung wird auf die allgemeinen Prinzipien des Umweltrechts, d. h. das Verursacherprinzip, das Vorsorgeprinzip und das Kooperationsprinzip gegründet. 18

I. Verursacherprinzip Das umweltrechtliche Verursacherprinzip 19 ist seit 1971 offizielles Leitprinzip der staatlichen Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland20 und hat inzwischen- zusammen mit dem Vorsorge- und Kooperationsprinzip- seinen Niederschlag u. a. in Art. 34 Abs. 1 Einigungsvertrag gefunden. 21 Es gilt als eine wesentliche Grundidee der Produktverantwortung.22 Das Verursacherprinzip bildet das Gegenstück zum Gemeinlastprinzip.23 Es besagt, dass nicht das gesamtgesellschaftliche System (die Masse der Steuerzahler), sondern das aus den Rollenträgem einer konsekutiven Verursachungskette gebildete Subsystem der Verantwortlichen (hier: Hersteller- Vertreiber- Konsumenten) die 16 Vgl. dazu kritisch Kloepfer, Grundrechtsfragen der Umweltabgaben, in: Machscheidt/ Ewringmann/Gawel (Hrsg.), Umweltpolitik mit hoheitlichen Zwangsabgaben?, FS für Hansmeyer, 1994, S. 161 ff., 169. 17 Vgl. dazu den Zwischenbericht "Verantwortung für die Zukunft- Wege zum nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen" der Enquete-Kommission ..Schutz des Menschen und der Umwelt", BT-Drs. 12/1951; 12/5812. 18 Vgl. BT-Drs. 12/5672, S. 32; Beckmann, UPR 1996, 41 ff., 42; Kersting, DVBI. 1994, 273 ff., 278. 19 Dazu allgemein Kloepfer, Umweltrecht, 2. Auf!. 1998, § 4 Rn. 28 ff. 20 Vgl. Umweltprogramm der Bundesregierung, BT-Drs. 6/2710, S.11, 13. 21 Kloepfer!Wimmer, UPR 1993,415 unter Hinweis auf Art.16 des Staatsvertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, Art. 34 Abs. 1 Einigungsvertrag, sowie Art. 130r Abs. 2 EWG-Vertrag. Produktverantwortung ist als Ausprägung des Verursacherprinzips auch als Ziel der Umweltpolitik der Gemeinschaft in Art.l74 Abs. 2 S. 2 EGV niedergelegt. Die OECD sieht das Konzept einer erweiterten Produzentenverantwortlichkeit (Extended Producer Responsibility- EPR) als ein Mittel zur Abfallreduzierung an, vgl. Explanatory Memorandum to a Draft Proposal for an EU Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE), 5.7.1999, p.21. 22 Vgl. BT-Drs. 12/5672, S. 32; Beckmann, UPR 1996, 41 ff., 42; Kersting, DVBI. 1994, 273 ff., 278. 23 Vgl. zum Gemeinlastprinzip Kloepfer, Umweltrecht, 2. Auf!. 1998, §§ 4 Rn. 40ff.

C. Zugrunde liegende umweltrechtliche Grundprinzipien

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Belastungen einer umweltgerechten Abfallentsorgung zu tragen hat. 24 Der dahinter stehende Grundgedanke ist der des Prinzips der gerechten Lastenverteilung, das ein Teilaspekt des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG)25 und zugleich Ausdruck des allgemeinen Gerechtigkeitsprinzips ist.26 Das Verursacherprinzip ist Ausdruck des Gedankens der Umweltgerechtigkeit und kann so Grundrechtsschranken und Grundpflichten legitimieren und in diesem Sinne auch als grundrechtsbeschränkendes Prinzip im weiteren Sinne verstanden werden.27 Es hat zwei Dimensionen28 : eine ökonomische und eine umweltrechtliche. Rein ökonomisch betrachtet ist das Verursacherprinzip zunächst- erstens - als Kostentragungsprinzip ("Polluter-pays-principle") ein Mittel zur Herstellung von Allokationseffizienz durch Internalisierung externer Kosten. 29 Übertragen auf die Produktverantwortung bedeutet dies, dass die Hersteller von Produkten als VerursacheT der später entstehenden Abfallentsorgungskosten diese zu tragen haben. Das Verursacherprinzip liefert- zweitens- darüber hinaus eine Rechtfertigung für die Zuweisung materieller Verantwortung und die Auferlegung konkreter Handlungspflichten für einen bestimmten Adressatenkreis zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen.30 So entspricht es dem Verursacherprinzip, wenn die Hersteller als Verursacher von potentiellen Abfallen zu deren Verwertung bzw. Beseitigung verpflichtet werden. Zwar könnte der Gesetzgeber auch die Endgehraucher als über ihre Kaufentscheidung mittelbar für die Abfallentstehung Verantwortliche heranziehen, weil auch sie Verursacher sind. Ihnen sind jedoch in der Verursachungskette die Vertreiber und Hersteller vorgeschaltet Je näher eine Personengruppe an der Herstellungsquelle steht, desto größer sind ihre verfügbaren Informationen über Umweltgefahrdungen und desto eher bestehen Einwirkungsmöglichkeiten zur Vermeidung bzw. Verringerung von Schäden. Dies rechtfertigt unter dem Gesichtspunkt der effektiven Zurückdrängung von Umweltbeeinträchtigungen ihre vorrangige Inanspruchnahme.31 Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 33. BVerfGE 84, 239, 268f.- Steuern. 26 Lindner, Die verfassungsrechtliche Dimension der allgemeinen polizeirechtlichen Adressatenptlichten, 1997, S.114f. 27 So etwa von Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. l32ff. 28 Vgl. De/fs, ZUR 1999, 319ff., 323. 29 Vgl. BT-Drs. 6/2710, S. 11, linke Spalte; De/fs, ZUR 1999, 319ff., 323 mit Hinweis auf Gräber-Seißinger, Das Verursacherprinzip als Leitgedanke der Umweltpolitik, 1991, S. 71 ff. 30 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 87; De/fs, ZUR 1999, 319ff., 323; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 30; Kluth, Jura 1991, 295; Hoppe!Beckmann, Umweltrecht, §I Rn. 51 (S. 18) und § 5 Rn. 28 (S. 84). 31 Vgl. Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, s. lll f., 114. 24

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2. Teil: Produktverantwortung als Steuerungsinstrument

II. Vorsorgeprinzip Vielfach wird die Produktverantwortung auch mit dem Vorsorgeprinzip begründet.32 Nach dem Vorsorgeprinzip soll nicht nur reaktiver, reparierender Umweltschutz betrieben werden, sondern bereits die Entstehung von Umweltschäden durch vorausschauendes, "proaktives" und vorsorgendes Handeln verhindert werden. 33 Man unterscheidet verschiedene Aspekte des Vorsorgeprinzips, so etwa die an den Grundsatz des "sustainable development" angelehnte Ressourcenvorsorge, sowie die als umweltrechtliche Fortentwicklung des Polizeirechts verstandene Gefahrenund Risikovorsorge. 34 Rücknahmepflichten als Kernstück der Produktverantwortung dienen der Ressourcenvorsorge, indem sie durch ihren indirekten SteuerungsanteiJ35 die Hersteller zur Konstruktion rohstoffarmer Produkte anreizen. Zugleich werden durch abfallarme Produkte Belastungsreserven bei der Abfallbeseitigung offen gehalten (Deponieraum und Verbrennungskapazitäten). Dies ist auch Ausdruck der im Umweltrecht anerkannten Gefahrenvorsorge, da mit der Abfallvermeidung spätere potentielle Umweltgefahren, die mit der Abfallentsorgung einhergehen (Deponiegase, Sickerwässer, Filterstäube, Schlacken, Rückstände etc.), verringert werden.36

111. Kooperationsprinzip Schließlich liegt dem Konzept der Produktverantwortung in gewisser Hinsicht auch das Kooperationsprinzip zugrunde.37 Das Ziel der Schaffung von Produkten mit längerer Lebensdauer und größerer Reparaturfreundlichkeit lässt sich kaum einseitig hoheitlich verordnen, sondern kann effektiv nur durch aktive Mitarbeit, also Kooperation, der Produzenten erreicht werden. Zum Kooperationsprinzip, dessen Bedeutung durch zwei neue Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts38 zum 32 Vgl. nur Berg!Hösch, Die Produktverantwortung nach § 22 KrW-/AbfG, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1997 (UTR Bd.40), S. 83 ff., 93; Beckmann, UPR 1996, 41 ff., 42. 33 V gl. Bender/SparwassertEngel, Umweltrecht, Teil I, Rn. 69; Führ, Ansätze für proaktive Strategien zur Vermeidung von Umweltbelastungen im internationalen Vergleich, in: ENQUETE-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" des Deutschen Bundestages (Hrsg.), Studienprogramm Umweltverträgliches Stoffstrommanagement, Bd. 2, Instrumente, 1995; Kloepfer, Umweltrecht, 2.Aufl. 1998, §4 Rn. 7. 34 Vgl. im Einzelnen Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 4 Rn. 9 ff. 35 Dazu im Einzelnen unten, S. 29. 36 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 98. 37 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 227 ff. ; allgemein zum Kooperationsprinzip Bender/Sparwasser!Engel, Umweltrecht, Teilt Rn. 78; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, §4 Rn.45ff. 38 BVerfGE 98, 106 (Kommunale Verpackungssteuer); BVerfGE 98, 83 (Landesrechtliche Abfallabgaben). Das Bundesverfassungsgericht führt darin aus: "Das Kooperationsprinzip begründet eine kollektive Verantwortung verschiedener Gruppen mit unterschiedlichen fachlichen, technischen, personellen und wirtschaftlichen Mitteln, in eigenständiger Aufgabentei-

C. Zugrunde liegende umweltrechtliche Grundprinzipien

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Abfallrecht hervorgehoben wurde, gehört die Einbeziehung der Betroffenen in die Entwicklung und den Vollzug von umweltrechtlichen Normen. Nach § 60 KrW-/AbfG sind die Repräsentanten der künftigen Normadressaten von vomherein in den Normgebungsprozess eingebunden. So ist bereits die Verpackungsverordnung 1991 das Ergebnis der kooperativen Beteiligung der betroffenen Kreise. 39 Auch die weiteren bisher erlassenen Rechtsverordnungen zur Konkretisierung der Produktverantwortung tragen eindeutig Kompromisscharakter. Am deutlichsten zeigt sich dies bei der .,schlanken" Altautoverordnung, die ein Selbstverpflichtungsabkommen der Automobilwirtschaft lediglich flankiert.40 Den Kooperationswillen des Gesetzgebers unterstreicht die im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit von Zielfestlegungen und freiwilliger Rücknahme nach§ 25 KrW-/AbfG. Vom Bundesverfassungsgericht wird das Kooperationsprinzip neuerdings auch so verstanden, dass kooperative Normen inhaltlich so auszugestalten seien, dass mitwirkungsoffene Tatbestände auf eine individualisierende Verhältnismäßigkeit ausgerichtet seien und dem Kooperationspartner ausdrücklich Wahlrechte einräumten.41 Dieser Ausweitung des klassischen Kooperationsprinzips wird entgegengehalten, sie führe zu einer künstlichen Beschränkung des Gesetzgebers.42 Aus dem Kooperationsprinzip darf jedenfalls kein Verbot zum Erlass ordnungsrechtlicher Maßnahmen abgeleitet werden. Das Umweltrecht, einschließlich des Abfallrechts, wird in seiner heutigen Ausprägung keineswegs allein vom Kooperationsprinzip beherrscht. Es stellt nur ein ergänzendes Prinzip dar, zwingt aber nicht zur Ergreifung kooperativer Maßnahmen. 43

Jung und Verhaltensabstimmung das vorgegebene oder gerneinsam definierte Ziel zu erreichen.", vgl. BVerfGE 98, 106, 121 f. 39 BVerfGE 98, 106, 130. Allerdings sind die in der Verpackungsverordnung vorgesehenen Rücknahmepflichten keine kooperativen Regelungen, sondern Ordnungsrecht, vgl. Koch, NVwZ 1998, 1155ff., 1157. 40 Zur Altautoverordnung vgl. Schrader, NVwZ 1997, 943ff. 41 BVerfGE 98, 83, 101 f. 42 Koch, NVwZ 1998, 1155ff., 1158; Sproll, UPR 1999, 129ff., 132; Bothe, NJW 1998, 2333 ff., 2334. 43 Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 352; Jekewitz, DÖV 1990,51 ff, 56; Rengeling, Das Kooperationsprinzip im Urnweltrecht, S. 1; vgl. auch Kloepfer, Urnweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 4 Rn. 50. Teilweise anders Franzius, Bundesverfassungsgericht und indirekte Steuerung im Urnweltrecht (i. E.).

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2. Teil: Produktverantwortung als Steuerungsinstrument

D. Grundpflicht der Produktverantwortung in§ 22 KrW-/AbfG I. Allgemeines Das 1994 geschaffene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) soll insbesondere auch den Erfordernissen eines modernen Stoffstromrechts Rechnung tragen. Wie der insofern programmatische Begriff der Kreislaufwirtschaft nahe legt, werden die an der Abfallproduktion beteiligten Privatrechtssubjekte in die Entsorgungsverantwortung einbezogen. Der Aufbau einer Kreislaufwirtschaft orientiert sich nach § 4 Abs. I KrW-/AbfG in erster Linie an den Grundsätzen der Abfallvermeidung und in zweiter Linie an der Abfallverwertung. 44 Die Abfallverwertung hat ihrerseits Vorrang vor der Abfallbeseitigung (§ 5 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG). Zur Durchsetzung der vorrangigen Abfallvermeidung verweist § 5 Abs. I KrW-/AbfG auf§ 9 KrW-/AbfG, der für die produktionsbezogenen Pflichten zur Abfallvermeidung seinerseits auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz verweist, sowie auf Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG. Diese Rechtsverordnungen konkretisieren die Anforderungen nach § 22 KrW-/AbfG, der Grundnorm der Produktverantwortung. § 22 KrW-/AbfG enthält keine Legaldefinition der Produktverantwortung. Ihre Adressaten und Inhalte werden allerdings in § 22 Abs. I und Abs. 2 KrW-IAbfG beschrieben: Träger der Produktverantwortung sind nach§ 22 Abs.1 S. 1 KrW-/AbfG alle Akteure im Lebenszyklus des Produkts (Entwickler, Hersteller, Be- und Verarbeiter und Vertreiber von Erzeugnissen45 ) mit Ausnahme der Konsumenten. Sie haben ihre Erzeugnisse "möglichst so zu gestalten, dass bei deren Herstellung und Gebrauch das Entstehen von Abfällen vermindert wird und die umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung der nach deren Gebrauch entstandenen Abfälle sichergestellt ist"(§ 22 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG). Die Produktverantwortung umfasst verschiedene Teilaspekte, die gemäß § 22 Abs. 2 KrW-/AbfG beispielhaft, nicht abschließend, genannt werden. Diese betreffen insbesondere das langlebige und verwertungsfreundliche Produktdesign, den vorrangigen Einsatz von verwertbaren Abfällen oder Sekundärrohstoffen, die Kennzeichnung Schadstoffhaitiger Erzeugnisse, bestimmte Hinweispflichten sowie die Rücknahme von Erzeugnissen bei gleichzeitiger Übertragung der Entsorgungsverantwortung.

Vgl. hierzu statt vieler Queitsch, UPR 1995, 412ff., 414. Der Begriff des ,,Erzeugnisses" ist vorzugswürdigerweise im Sinne des weiten produkthaftungsrechtlichen Produktbegriffs in § 2 Satz I ProdHaftG zu verstehen und nicht i. S. d. Erzeugnisbegriffs in §3 Nr.5 ChemG. Vgl. dazuHoffmann, DVBI. 1996, 898ff., 901. 44

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D. Grundpflicht der Produktverantwortung in§ 22 KrW-/AbfG

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II. Verbindlichkeit Es stellt sich die Frage, welchen Regelungsanspruch § 22 KrW-/AbfG erhebt. Die Einordnung des Grades der Rechtsverbindlichkeit ist vor allem deswegen klärungsbedürftig, weil bei Vorhandensein einer Rechtspflicht zur Produktverantwortung die Anforderungen an den Vertrauensschutz gegenüber künftigen Adressaten von Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG erheblich vermindert wären. 46 1. Vollziehbare Rechtspflicht?

§ 22 Abs. 1 S.1 KrW-/AbfG könnte wie das Abfallvermeidungsgebot in§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG als eine unmittelbar vollziehbare Rechtspflicht zur Abfallvermeidung verstanden werden. Sowohl Anordnungen im Einzelfall gemäß § 21 KrW-/AbfG als auch Überwachungsmaßnahmen nach §40 KrW-/AbfG setzen aber einen Verordnungserlass voraus, was§ 22 Abs.4 KrW-/AbfG klarstellt. Nur Verstöße gegen solche Rechtsverordnungen können als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden(§ 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG). Auch sprechen systematische Gründe gegen die Begründung vollziehbarer Rechtspflichten: § 5 Abs.l KrW-/AbfG verweist hinsichtlich der Pflichten zur Abfallvermeidung nur auf§ 9 KrW-/AbfG sowie auf die nach §§ 23, 24 KrW-/AbfG erlassenen Rechtsverordnungen. Ein Verweis auf§ 22 KrW-/AbfG ist nicht aufgenommen worden. Eine unmittelbar vollziehbare Pflicht zur kreislaufgerechten Produktgestaltung lässt sich aus § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG daher nicht entnehmen.47

2. Keine bindende Rechtspflicht? Zum Teil48 wird die Norm daher so verstanden, dass sich aus ihr überhaupt keine bindenden Verhaltenspflichten für den einzelnen Normadressaten ergäben. § 22 KrW-IAbfG sei eine reine Programmregelung, die allenfalls an das ökologische Gewissen des Produzenten appelliere. Rechtspflichten zur Wahrnehmung der Produkt46 Dieses Problem stellt sich bei der Frage der Zulässigkeil der Einbeziehung von sog. "AltAltgeräten" in den Regelungsbereich von Rücknahmepflichten aufgrund der vorgeschlagenen Elektroaltgeräte-Verordnung, vgl. unten, S.102ff. 47 Allg. Ansicht, vgl. Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 315; Berg/Hösch, UTR Bd. 40, S. 83ff., 89; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 67; Petersen/Rid, NJW 1995, 7ff., 10; Schimanek, Die abfallwirtschaftsrechtliche Zielhierarchie nach dem neuen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Berlin, 1997, S. 85. 48 Beckmann, UPR 1996, 41 ff., 45; Brunner/Heber, UPR 1996, 294ff., 294; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 22 KrW-/AbfG Rn. 64; Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, 1996, S.123 (Rn.412); Schink, KJ 1999, 205ff., 219f.; Sproll, UPR 1999, 129ff., 131; Weidemann, NVwZ 1995, 631 ff., 634.

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2. Teil: Produktverantwortung als Steuerungsinstrument

Verantwortung könnten daraus erst mit Erlass von Rechtsverordnungen aufgrund der§§ 23, 24 KrW-/AbfG resultieren.

3. Latente Rechtspflicht? Nach wohl überwiegender Auffassung49 ist§ 22 Abs.l KrW-/AbfG hingegen als abstrakte oder "latente" Grundpflicht zu verstehen, die den Pflichtenadressaten bereits gesetzlich zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet und durch den Erlass späterer Rechtsverordnungen lediglich aktualisiert und vollstreckbar wird. Gegen die Annahme einer Grundpflicht spricht die Überschrift des § 5 KrW-/AbfG ("Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft"). Hieraus könnte man ablesen, dass sich die Grundpflichten zur Abfallvermeidung -wegen des fehlenden Verweises auf§ 22 KrW-/AbfG- abschließend aus§ 9 KrW-/AbfG und den nach§§ 23, 24 KrW-/AbfG erlassenen Rechtsverordnungen ergeben. Auch der in § 22 Abs. 4 KrW-/AbfG ausgesprochene Auftrag an den Verordnungsgeber, die Produktverantwortung hinsichtlich der Adressaten, der betroffenen Produkte und der Art und Weise ihrer Wahrnehmung zu konkretisieren, lässt sich scheinbar als Argument gegen die Annahme einer Grundpflicht anführen. § 22 Abs. 4 KrW-/AbfG spricht aber von den (bereits) "Verpflichteten", setzt also dem Wortlaut nach eine der Verordnungsgebung vorangegangene Pflichtenbegründung voraus. Diese Lesart bestätigt auch der Wortlaut des § 22 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG, der das Bestehen der Pflicht feststellt ("trägt die Produktverantwortung"), während der folgende Satz die Erfüllung dieser Pflicht regelt. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz trennt hier die Innehabung einer rechtlichen Pflichtenposition von der Frage ihrer Erfüllung, wie dies auch von anderen Pflichten geläufig ist.5° So handelt es sich etwa bei der abstrakten Polizeipflichtigkeit um eine Pflicht, die schon vor Erlass des (Polizei-) Verwaltungsaktes existiert, aber erst durch die behördliche Inanspruchnahme des Verantwortlichen zu einem bestimmten Handlungs49 SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 220, Tz. 527; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. ll9ff.; Bender/Sparwassert Engel, Umweltrecht, Teil 10, Rn. 157, 161; Berg!Hösch, UTR Bd.40, S. 83ff., 89; L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S. 115; Hoffmann, DVBI. 1996, 898 ff., 900; v. Lersner, in: HöseVv. Lersner, Kommentar zum KrW-/AbfG, Bd.1, Stand: März 1999, 01 22 Rn.l1; Petersen!Rid, NJW 1995, 7ff., 10; Schimanek, Die abfallwirtschaftsrechtliche Zielhierarchie nach dem neuen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Berlin, 1997, S. 86; Schrader, NY wZ 1997, 943ff., 944; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 65. Vgl. auch die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung einer Elektronik-Schrott-Verordnung v. 11.7.1991, WAII3-30 114-5, S.1 , die davon ausgeht, dass bereits mit dem Abfallgesetz 1986 die Grundpflicht zur Produktrücknahme bestand. Diese Auffassung vertritt auch der Umweltausschuss des Bundesrates, vgl. Niederschrift, 161. U, v. 24.06.1999, S. 30. so Ebenso Hoffmann, DVBI. 1996, 898ff., 900.

E. Zusanunenfassung

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oder Unterlassungsauftrag aktualisiert und konkretisiert wird. 5 1 Ein entsprechendes Modell, allerdings gesetzlich sehr viel konkreter ausgestaltet, findet sich in § 22 KrW-/AbfG für die Grundpflicht der Produktverantwortung. Ihr Inhalt ist in § 22 KrW-/AbfG ausführlich und hinreichend konkret festgeschrieben und ermöglicht daher eine entsprechende Verhaltensorientierung der Pflichtenadressaten. Hierfür spricht auch die historische Auslegung: Der Bundestag hat nach dem Vermittlungsverfahren der Kritik des Bundesrates an der abstrakt gehaltenen Formulierung des Regierungsentwurfs dadurch Rechnung getragen, dass er die adressatenbezogene Formulierung des§ 22 Abs. l S.l KrW-/AbfG und die detaillierten Beispiele des § 22 Abs. 2 KrW-/AbfG einfügte.52 Durch die Normierung programmatischer Grundpflichten wollte der Gesetzgeber materielle Gehalte auf die Gesetzesebene verschieben und ihre Konkretisierung durch Rechtsverordnungen erleichtern.53 Im Ergebnis statuiert§ 22 KrW-/AbfG somit eine Grundpflicht zur Produktverantwortung, die allerdings zur Entfaltung konkret vollziehbarer Rechtspflichten der Konkretisierung durch Rechtsverordnungen nach §§ 23, 24 KrW-/AbfG bedarf.54

E. Zusammenfassung I. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz hat einen Paradigmenwechsel im Abfallrecht von einem "end-of-the-pipe-treatment" zu einer an natürlichen Stoffkreisläufen orientierten Kreislaufwirtschaft eingeleitet. 2. Die Steuerungsidee der Produktverantwortungbesteht darin- insbesondere mit Hilfe von Rücknahmepflichten bei gleichzeitiger Privatisierung der Entsorgungsverantwortung-, den Erzeugern potentieller Abfalle einen marktwirtschaftliehen Anreiz zur Konstruktion abfallanner und recyclingfreundlicher Produkte zu geben. Ihre Produktverantwortung erstreckt sich von dem Zeitpunkt der Herstellung bis zu dem Ende des Lebenszyklus eines Produkts ("von der Wiege bis zur Bahre"). 3. Der Produktverantwortung liegen die umweltrechtlichen Grundprinzipien des Verursacher-, Vorsorge- und Kooperationsprinzips zugrunde. 4. Die Produktverantwortung in § 22 KrW-/AbfG ist eine latente Grundpflicht für alle am Produktionsprozess beteiligten Personen. Diese Grundpflicht ist allerdings nicht unmittelbar vollziehbar, sondern bedarf der Operationalisierung durch Rechtsverordnungen aufgrundder §§23, 24 KrW-/AbfG. 51 Vgl. Drews!Wacke!Vogel/Martens Gefahrenabwehr, 9. Autl., 1986, S. 293; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Auflage, 1995, Rn. 189. 52 Vgl. BT-Drs. 12/5672, S.14f., 71 f. 53 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 65. Zur entsprechenden Funktion der immissionsschutzrechtlichen Grundptlichten, vgl. Petersen, Schutz und Vorsorge, 1993, S. 30; Roßnage/, in: Koch/Scheuing, GK-BimSchG, §5 (1994), Rn. 29. 54 Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 351 ; Kloepfer, Umweltrecht, 2.Autl. 1998, § 18 Rn. 78.

Dritter Teil

Operationalisierung der Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen nach §§23, 24 KrW-/AbfG Wie die obigen Ausführungen zu § 22 KrW-/AbfG gezeigt haben, ist zur verbindlichen Ausgestaltung der Produktverantwortung der Erlass von Rechtsverordnungen unerlässlich. Zum Teil wird daher mit guten Gründen unter Hinweis auf die Formulierung in§ 22 Abs. 4 KrW-/AbfG angenommen, die Bundesregierung sei nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet, konkretisierende Rechtsverordnungen zu erlassen. 1 Dem Verordnungsgeber kommt somit nur hinsichtlich des "Wie", nicht aber hinsichtlich des "Ob" des Verordnungserlasses ein Ermessensspielraum zu. Die §§23, 24 KrW-/AbfG bieten eine Reihe von Einzelinstrumenten unterschiedlicher Wirkungsweise und -intensität an. Sie lassen sich in vier verschiedenen Kategorien zusammenfassen: - Rückgabe- und Rücknahmepflichten, § 24 Abs. l Nr. l-3 KrW-/AbfG; - Verkehrsverboteund Verkehrsbeschränkungen, §23 Nr.l-3 KrW-/AbfG; - Kennzeichnungs- und Hinweispflichten, § 23 Nr. 4-7 KrW-/AbfG; - Mitwirkungs- und Kostentragungspflichten, § 24 Abs. l Nr. 4, Abs. 2 Nr. l-4 KrW-/AbfG.

A. Rücknahme- und Rückgabepflichten Rücknahmepflichten bilden nach der Konzeption des Gesetzgebers das zentrale Mittel zur Operationalisierung der Produktverantwortung.2 Die Ermächtigungen in § 24 Abs. l Nm. l-3 KrW-/AbfG knüpfen an die insgesamt wohl bewährten Regelungen der Rücknahmepflichten des § 14 AbfG an. 3 Bereits auf ihrer Grundlage 1 Brunner!Heber, UPR 1996, 294ff., 295; Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, 1996, Rn. 396; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 86; a. A. Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 92. 2 BT-Drs. 12/5672, S. 32. 3 BT-Drs. 12/5672, S.47 unten zu § 22.

A. Rücknahme- und Rückgabepflichten

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wurden 1991 Rücknahmepflichten für Transport-, Um- und Verkaufsverpackungen in der Verpackungsverordnung erlassen. 4

I. Steuerungsziele von Rücknahmepflichten Die Einordnung von Rücknahmepflichten in das System umweltrechtlicher Steuerungsinstrumente bereitet mitunter Probleme.5 Zweifelsfrei handelt es sich dabei um Ordnungsrecht, da den Rücknahmeadressaten konkrete Handlungs- und Kostentragungspflichten auferlegt werden.

1. Direkte Steuerungswirkung Diese bestehen zunächst in der Pflicht zur physischen Rücknahme von Produkten. Damit geht die Pflicht zur Verwertung bzw. Beseitigung von Produktabfallen einher,6 welche dem Grundsatz der Selbstverwertung gemäß §§ 26, 5 Abs. 2 KrW-/AbfG entspricht.7 Rücknahmepflichten erschöpfen sich aber in der Regel nicht in diesen Handlungspflichten. Sie verlangen von dem Rücknahmepflichtigen auch, dass er die Kosten für die Rücknahme, Verwertung und Beseitigung trägt. Produktverantwortungbedeutet gerade auch die Privatisierung der Entsorgungskosten.8 Daher sind Rücknahmepflichten als ihr Kernstück ein direkt wirkendes Instrument zur Privatisierung der Abfallentsorgung. 2. Indirekte Steuerungswirkung Die Steuerungsidee von Rücknahmepflichten beschränkt sich nicht auf die Privatisierung der Abfallverwertung und -beseitigung. Neben diese direkte Steuerungswirkung treten influenzierende Elemente, bei denen das abfallwirtschaftliche Vermeidungsziel stärker in den Vordergrund tritt.9 a) Wirkungsweise

Indirektes Steuerungsziel von Rücknahmepflichten ist es, "durch die Übertragung des Entsorgungsdrucks auf Hersteller und Vertreiber schnellere und effektiveVgl. dazu unten, S. 32 ff. Vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.l98, Tz. 518. 6 SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.262, Tz. 731 m. w. N. 7 Vgl. etwa Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Konunentar, 1998, § 5 Rn. I. s Vgl. oben, S. 18. 9 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 34- 36; K/oepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 34, 139; § 18 Rn. 80. 4

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3. Teil: Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen

re Innovationen und Problemlösungen zu bewirken, als sie bei direkten Eingriffen in die Produktgestaltung möglich wären." 10 Der Hersteller soll ob des Wissens um die spätere Rücknahmeverpflichtung bereits beim Produktdesign die Kosten der Entsorgung einkalkulieren und somit zur abfallarmen und wiederverwertungsfreundlichen Produktgestaltung stimuliert werden. 11 Nach dieser Steuerungsidee ist es für einen Hersteller rentabel, innovative, abfallarme, langlebige und wiederverwertbare Produkte herzustellen, da er wegen der ersparten Entsorgungskosten (bzw. ersparter Lizenzgebühren an ein Rücknahmesystem) sein Produkt gegenüber der Konkurrenz billiger am Markt anbieten kann. Rücknahmepflichten sind somit auch ein marktwirtschaftliches Instrument zur Steuerung des Produktionsvorgangs.

b) Vorteile Dies bringt folgende Vorteile mit sich: Rücknahmepflichten tragen erheblich zur Komplexitätsreduzierung des Abfallproblems bei 12: Der Staat macht sich den Informationsvorsprung der Hersteller zunutze, indem er es ihrem Sachverstand überlässt, auf welche Weise sie den abfallrechtlichen Grundpflichten bei der Produktion und Entsorgung hergestellter Güter nachkommen wollen. 13 Gegenüber direkten (ordnungsrechtlichen) Produktionsregelungen wie Konstruktionsvorgaben, Stoffverboten oder Verkehrsbeschränkungen und -verboten für bestimmte Erzeugnisse haben indirekt wirkende Rücknahmepflichten aus diesem Grund den Vorteil der volkswirtschaftlich effizienteren Verhinderung von Umweltschäden 14: Sie setzen Preissignale, überlassen aber dem Regelungssubjekt die Einschätzung, ob die Kosten der Schadstoffreduzierung unter den Kosten der Entsorgung liegen und bewirken daher im Sinne der Allokationseffizienz nur an den günstigsten Stellen eine Reduzierung.15 Dies macht auch die besondere Vollzugsfreundlichkeit von Rücknahmepflichten aus : Die staatliche Überwachung reduziert sich auf die Einhaltung der Rücknahmepflicht und die ordnungsgemäße Abfallbehandlung. Komplexe Fragen BT-Drs. 12/5672, S.3l. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat die Steuerungsidee von Rücknahmepflichten so formuliert: "Wer die Pflicht habe, aus in seinem Besitz befindlichen Stroh Gold zu spinnen, wird tunliehst bemüht sein, das Stroh von sich femzuhalten", vgl. Franßen, in: FS für Redeker, 1993, S.456ff., 470. 12 Vgl. dazu Hager, UPR 1995,401 ff. , 407; Hoffmann-Riem, Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung, in: Koch (Hrsg.): Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch, 1992, S. 110, 121; Koch, NVwZ 1996, 215ff., 217ff.; ders., NVwZ 1998, 1155ff., 1157. Lübbe-Woljf, Modemisierung des Ordnungsrecht, 1996, S. I19. 13 Vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 263, Tz. 734. 14 V gl. zur ökonomischen Dimension von Rücknahmepflichten Häder/Weiland, ZAU 1996, 247ff.; Michaelis, UPR 1998, 210ff.; Ruthkowsky!Tegner, ZAU 1996, 507ff. 15 Vgl. zur Effizienz der Verpackungsverordnung Rennings/Brockmann!Koschel/Bergmannl Kühn, Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung, Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft, 1996, S. 257 ff. 10

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A. Rücknahme- und Rückgabepflichten

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der Produktgestaltung und -Zusammensetzung müssen nicht überprüft werden, da diese den Herstellern überlassen bleiben. Individuelle Rücknahmepflichten können durch das lnaussichtstellen direkter Instrumente auch- wie etwa im Fall der Verpackungsverordnung - indirekt den Aufbau eines privaten Entsorgungssystems zu steuern versuchen. 16 Solche kollektiven Rücknahmesysteme erleichtern die staatliche Überwachung noch mehr: In dem Fall einer Systembeteiligung beschränkt sich die staatliche Kontrolle nur auf das System. Zudem sind Rücknahmepflichten gegenüber ausschließlich direkt wirkenden Steuerungsinstrumenten in der Regel das mildere Mittel. 17 Sie lassen dem Verpflichteten die Wahl, ob und wie er dem indirekten Steuerungsziel Folge leistet oder nicht und sind in dieser Hinsicht durchaus vergleichbar mit der Wirkungsweise von Umweltlenkungsabgaben.18 Eine (mittelbare) Zwangswirkung entfalten Rücknahmepflichten - bezogen auf das Steuerungsziel der Abfallvermeidung - allenfalls in ökonomischer Hinsicht.

II. Rücknahmepflichten in bisher erlassenen Rechtsverordnungen Rücknahmepflichten wurden bisher erlassen für Altöle (§ 5b AbfG 1986) sowie - zum Teil noch auf der Grundlage des § 14 AbfG ( 1986) -, für bestimmte Lösemittel (§ 3 HKWAbfV), für FCKW-Halone (§ 8 Abs. 2 FCKWVV), für Verpackungen (§§4-7 VerpackV 1998) und Batterien (§§4, 5, 15 BattV). 19 Sie dienten teilweise als Vorbilder für die in § 2 Abs. 1 EAV-E normierten Rücknahmepflichten.

1. Rücknahmepflicht für Altöle Die Rücknahmepflicht für Altöle hatte quasi Pilotcharakter.20 § 5b AbfG (1986), der durch § 64 KrW-/AbfG bis zum Erlass entsprechender Rechtsverordnungen nach den §§ 7 und 24 KrW-/AbfG in das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz übergegangen ist, verpflichtet den Vertreiber von Verbrennungsmotoren- und Getriebeölen zur kostenlosen Annahme der "von ihm abgegebenen" Gebinde bis zu der im Einzelfall abgegebenen Menge. Die Rücknahmepflicht beschränkt sich also auf die eigene Produktpalette des Vertreibers. 21 Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 161. Vgl. BT-Drs. 12/5672, S.3 1 f., 35 und S. 48. 18 Ihnen gegenüber haben Rücknahmepflichten jedoch den Vorteil, dass keine Quantifizierung der Abgabenhöhe erfolgen muss, vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 275 f. 19 Vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, §24 KrW-/AbfG Rn.35. 20 Vgl. Begründung des Entwurfs der Bundesregierung einer Elektronik-Schrott-Verordnung v.11.7.1991, WAII3-30 114-5, S. l. 21 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 67 f. 16

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3. Teil: Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen

2. Verpackungsverordnung Die Verpackungsverordnung vom 12.6.1991 (VerpackV 1991)22 gilt als Präzedenzfall und Prototyp für den Versuch der umfassenden ökologischen Operationalisierung der Produktverantwortung. 23 Dieaufgrund von § 14 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 AbfG (1986) in der Verpackungsverordnung 1991 eingeführten, von der Verpackungsverordnung 1998 übernommenen, Rücknahmepflichten für Transport-, Um- und Verkaufsverpackungen (§§ 4-6 VerpackV 1998) dienten als Vorbild für die Elektroaltgeräte-Verordnung.

a) Rücknahmepflichten mit Abwendungsbefugnis Insbesondere §6 Verpack V (1998) ähneltder in §2 EAV-E getroffenen Regelung. Hier wie dort finden sich ordnungsrechtliche Primärpflichten mit selbstregulativer Abwendungsbefugnis24 • Die primären können dadurch vermieden werden, dass die Verpflichteten sich an einem selbstgeschaffenen "System" beteiligen, welches die kollektive Rücknahme aller der betreffenden Produktkategorie zugehörigen Erzeugnisse sicherstellt(§ 6 Abs. 3 Verpack V, bzw. § 2 Abs.3 EAV-E). Durch eine Systembeteiligung nach § 6 Abs. 3 VerpackV (1998) entfallen allerdings nicht zugleich die indirekten Steuerungswirkungen der Rücknahmeptlichten. Die VerpackV (1998) steuert vielmehr in doppelter Weise indirekt: Die originäre Rücknahmepflicht führt zu einer "stellvertretenden" Rücknahme durch den Systembetreiber und diese führt zum Primärziel: der Verpackungsvermeidung und -verwertung beim Hersteller. Da die Beteiligung an einem Rücknahmesystem in Form von Lizenzentgelten erfolgt, die sich an der Menge der in Verkehr gebrachten Verpackungen orientiert, besteht nach wie vor ein marktwirtschaftlicher Anreiz zur Abfallvermeidung. Von einem diesbezüglichen "Freikaufen" der am System Beteiligten kann keine Rede sein. Dies beweist der kontinuierliche Rückgang der Verkaufsverpackungen seit 1991.25 Ungeachtet dieser strukturellen Übereinstimmungen bestehen zwischen der Verpackungsverordnung und dem Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung bei näherer Betrachtung erhebliche Unterschiede. 22 Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen, BGBI. I S. 1234. Die Verordnung wurde inzwischen abgelöst durch die auf der Grundlage des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ergangene Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung- VerpackV) v. 21.08.1998, BGBI. I S. 2379. 23 Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, 1996, Rn. 397; Ruthkowsky!Tegner, ZAV 1996, 507ff., 507; Römer, ZfV 1994, 75ff., 76. 24 Schmidt-Preuß, in: Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und .,schlankem" Staat, 1999, S.l95ff., 199. 25 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.209, Tz. 558.

A. Rücknahme- und Rückgabepflichten

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b) Rücknahmepflicht für Fremdprodukte Diese betreffen zunächst die Pflicht zur Rücknahme von sog. "Fremdprodukten", also von Produkten anderer Hersteller. Die Verpackungsverordnung enthält in § 6 Abs. 1 S. 4 eine Regelung, wonach die Rücknahmeverpflichtung sich auf Verpackungen der Art, Form, Größe beschränkt26 , die der Vertreiber in seinem Sortiment führt.27 Dies bedeutet im Urnkehrschluss, dass die Rücknahmepflicht des § 6 Abs. 1 S. 1 VerpackV (1998) sich zunächst unbeschränkt auf sämtliche entsprechenden Fremdprodukte bezieht.28 § 2 Abs.1 EAV-E ist etwas anders aufgebaut. Die Rücknahmepflicht, die im Gegensatz zur Verpackungsverordnung nur an die Hersteller adressiert ist, bezieht sich gemäß §2 Abs.1 S.1 EAV-E von vomherein nur auf Elektroaltgeräte der eigenen Marke und gleichartige Elektrogeräte (anderer Hersteller). Die zusätzliche Beschränkung in §2 Abs.1 S.2 EAV-E ist keine qualitative, sondern eine mengenmäßige.29 Eine vergleichbare mengenmäßige Begrenzung der Rücknahmepflicht für Fremderzeugnisse ist in der Verpackungsverordnung nicht enthalten. Bei einer individuellen Erfüllung der Rücknahmepflicht könnte dies zu überobligationsmäßigen Verwertungsleistungen einzelner Hersteller zugunsten anderer führen. Man darf die für Verkaufsverpackungen angeordneten Rücknahmepflichten aber nicht isoliert betrachten. Die Verpackungsverordnung war von vomherein darauf angelegt, ein gemeinsames Rücknahmesystem aller Hersteller nach § 6 Abs. 3 VerpackV (1998) anzuregen. 30 Ein solches System, das bereits im September 1990 als "Der Grüne Punkt Duales System Deutschland Gesellschaft für Abfallvermeidung und Sekundärrohstoffgewinnung mbH" von Vertretern des Handels, der verpackenden Industrie, der Verpackungswirtschaft und der Vormaterialhersteller ins Leben gerufen und inzwischen in die "Der Grüne Punkt Duales System Deutschland AG" (im Folgenden: DSD) umgewandelt wurde, mindert aufgrund der Größenvorteile die Rücknahmekosten erheblich31 , bzw. macht die Rücknahmepflichten zum Teil Hervorhebung durch den Verfasser. § 6 Abs. I S. 4 VerpackV ist sprachlich leider verunglückt. 28 Insofern ist es falsch, aus dem Fehlen einer dem§ 6 Abs. 1 S. 4 Verpack V entsprechenden Regelung für Transportverpackungen zu folgern, die Rücknahmepflicht beschränke sich in diesem Fall auf solche Transportverpackungen, die sich als eigene Warenverpackung identifizieren oder als eigene Erzeugnisse zurückführen lassen, vgl. Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 14f. Das Gegenteil ist richtig: §6 Abs. I S. 4 VerpackVerweiten die Rücknahmepflichten nicht, sondern begrenzt sie. Aus dem Fehlen entsprechender Beschränkungsregelungen in § 4 VerpackV lässt sich daher schließen, dass sich die Rücknahmepflicht für Transportverpackungen grundsätzlich auf sämtliche Fremdverpackungen bezieht, vgl. Rumm/er/Schutt, Verpackungsverordnung, § 4, Anm. 4b. 29 Zu ihrer Rechtfertigung im Einzelnen unten, S. 52 ff. und 94 ff. 30 Vgl. Begründung der Verpackungsverordnung 1998, BT-Drs. 13/5999, S. 14; SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 206f., Tz. 553; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, §5 Rn. 161. 31 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 262, Tz. 731. 26

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3 Kloepfer

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3. Teil: Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen

überhaupt erst praktikabel. Da die Steuerungsidee der Verpackungsverordnung- anders als die des EAV-E32 - von vomherein auf dieses Prinzip der ,.staatlich regulierten Selbstregulierung"33 ausgerichtet war und unter Einbeziehung der künftigen Normadressaten verwirklicht wurde, steht die tatsächliche Erfüllbarkeit der individuellen Primärpflichten letztendlich im Hintergrund. Die neue Verpackungsverordnung 1998 hat das Grundkonzept der VerpackV (1991) unangetastet gelassen.34 Die Verordnung wurde um einige wettbewerbsfördernde Regelungen sowie um die Einbeziehung sog. "Trittbrettfahrer" in die Verwertungsnachweispflichten erweitert.

3. Batterieverordnung Bei den in §§ 4 und 5 Batterieverordnung (BattV)35 angeordneten Rücknahmepflichten für schadstoffhaltige36 Batterien ist zu differenzieren: Sie beschränken sich für Vertreiber gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 BattV in qualitativer Hinsicht auf Batterien der Art, die der Vertreiber in seinem Sortiment führt oder geführt hat, sowie in quantitativer Hinsicht auf die Menge, derer sich Endgehraucher üblicherweise entledigen. Diese Einschränkung trägt den begrenzten Lagerkapazitäten der Händler Rechnung. Für die Hersteller ordnet § 4 Abs. I BattV hingegen eine uneingeschränkte - und daher auch auf herstellerfremde Batterien bezogene - Rücknahme- und Verwertungspflicht an. Zugleich, und das ist die Besonderheit der Batterieverordnung, verpflichtet § 4 Abs. 2 BattV die Hersteller zur Einrichtung eines gemeinsamen Rücknahmesystems oder zur Beteiligung an einem bereits bestehenden gemeinsamen Rücknahmesystem. Ein solches Zwangsrücknahmesystem, so stellt § 4 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BattV klar, hat alle schadstoffhaltigen Batterien unabhängig von ihrer Art, Marke und Herkunft zurückzunehmen und beitragsfinanziert der Verwertung bzw. Beseitigung zuzuführen. Die primäre Rücknahmepflicht verliert daher - ähnlich wie bei der Verpack V (1998)- an Eingriffsschärfe. Alternativ zu kollektiven Systemen 32 Die Begründung für die vom Umweltausschuss des Bundesrates vorgelegte Elektroaltgeräte-Verordnung geht davon aus, dass eine Verwertung durch Systeme- außer im Bereich der Kleingeräte- nicht zwingend notwendig ist, vgl. Niederschrift, 161. U v. 24.06.1999, S. 34. Vgl. auch die diesbezüglichen Aussagen der Wirtschaft, SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 202, Tz.535. 33 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 2; Finckh, Regulierte Selbstregulierung im Dualen System, 1998; Koch, NVwZ 1998, 1155 ff., 1156. Franzius, Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, 2000, ordnet die in der Verpackungsverordnung angeordneten Rücknahmepflichten mit Abwendungsbefugnis in den Bereich der organisatorischen Instrumente (,.Organisation kollektiver Eigenvomahme") ein. 34 Vgl. dazu Koch, NVwZ 1998, 1155ff., 1156; Spro/1, UPR 1999, 129ff., 129f. 35 Verordnung über die Rücknahme und Entsorgung gebrauchter Batterien und Akkumulatoren (Batterieverordnung - BattV) v. 27.03.1998, BGBI. I S. 658. 36 Gemäߧ 15 BattV gelten die Rücknahmepflichten für sonstige Batterien entsprechend.

A. Rücknalune- und Rückgabepflichten

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können Hersteller freiwillig 37 auch individuelle Rücknahmesysteme aufbauen um ihrer Rücknahmepflicht nachzukommen(§ 4 Abs. 3 BattV). Soweit ein herstellereigenes System innerhalb von zwei Jahren dieselbe Rücklaufquote wie die des gemeinsamen Systems erreicht, kann der Hersteller die Rücknahme auf Batterien seiner eigenen Marke beschränken(§ 4 Abs. 3 S. 3 BattV). Die zwangsweise Verpflichtung zur Errichtung eines (gemeinsamen) Rücknahmesystems ist die konsequente Fortführung der Konzeption der Verpackungsverordnung. Ähnlich wie dort kann aufgrundder geringen Größe und der aus Sicht des Verbrauchers bestehenden Markenbeliebigkeil eine effektive Rücknahme nur durch kollektive Systeme erfolgen. Da dies für die größeren Kfz-Starterbatterien nicht gilt, ist in § 6 BattV eine Sonderregelung getroffen worden: Ihre Rücknahme wird durch die Erhebung eines Zwangspfandes in Höhe von 15 DM beim Käufer sichergestellt. 4. Altautoverordnung Im Bereich der problematisch zu entsorgenden Altfahrzeuge existiert seit 1997 die Altautoverordnung38 , die allerdings keine Rücknahmepflichten enthält. Die Bundesregierung verzichtete nach Abgabe einer "Freiwilligen Selbstverpflichtung zur umweltgerechten Altautoverwertung (PKW) im Rahmen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes"39 am 21. Februar 1996 auf eine umfassende ordnungsrechtliche Regelung, hat aber eine "schlanke" Verordnung über Entsorgung von Altautos und die Anpassung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vorgelegt, mit der die Selbstverpflichtung flankiert wird.40

111. Zielfestlegungen und freiwillige Rücknahmen gemäß § 25 KrW-/AbfG Die Rücknahme von Produkten kann auch durch kooperative Lösungen erreicht werden, etwa durch Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, wie sie beispielsweise im Bereich der Altautos vorliegt. Hierzu kann die Bundesregierung mit Hilfe des Ins37 Aus Griinden der Verhältnismäßigkeit besteht keine Pflicht zum Aufbau individueller Rücknalunesysteme, vgl. Begründung, BT-Drs. 13/9516, S.l2. 38 Verordnung über die Überlassung und umweltverträgliche Entsorgung von Altautos vom 4.07.1997, BGBI. I S. 1666; vgl. zur Entstehungsgeschichte BR-Drs. 984/96; BT-Drs. 12/5583; 13/5984; 13/6517; 13n78o. 39 Die Erklärung ist unveröffentlicht, kann aber beim VDA angefordert werden. 40 SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 200, Tz. 528. Zur Problematik der Altautoverordnung vgl. unten, S. 83 f. Auf europäische Ebene ist inzwischen die- zwischenzeitlich von der deutschen Regierung blockierte- Altautorichtlinie wieder auf den Weg gebracht worden. Am 3.2.2000 bestätigte das Europäische Parlament die neugefasste Richtlinie der europäischen Umweltminister. Sie soll achtzehn Monate nach ihrer Verabschiedung in Kraft treten, für sog. Alt-Aitautos allerdings erst ab dem Jahr 2006 gelten, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.2.2000, S. 25.

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3. Teil: Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen

truments der Zielfestlegung (§ 25 KrW-/AbfG) einen Anreiz setzen, indem siebestimmte Rücknahmemengen oder Verwertungsquoten festlegt, die innerhalb einer angemessenen Frist zu erreichen sind. Im Gegensatz zur Rechtsverordnung ist die Zielfestlegung für ihre Adressaten nicht rechtsverbindlich. 41 Ihre Steuerungswirkung ist indirekter Natur: Durch die "formalisierte Drohgebärde" des Staates soll die Wirtschaft dazu veranlasst werden, das staatlich formulierte Umweltziel durch Selbstregulierung zu verwirklichen, um staatliches Ordnungsrecht abzuwenden.

IV. Rückgabepflichten Rückgabepflichten können Abfallbesitzern gemäß § 24 Abs. 2 S. 2 i. V. m. Abs. 1 KrW-/AbfG auferlegt werden. Sie flankieren Rücknahmepflichten von Herstellern und Vertreibern und entsprechen insofern den Überlassungsptlichten, die nach § 13 KrW-/AbfG gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem bestehen. Im Unterschied zur Batterieverordnung (§ 7), zur Altautoverordnung (§ 3) und zu dem Entwurf einer Elektroaltgeräte-Verordnung (§ 5 EAV-E) enthält die Verpackungsverordnung keine Rückgabepflichten der Verbraucher an Hersteller und Vertreiber, bzw. an von ihnen eingerichtete Rücknahme- oder Verwertungssysteme.

B. Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens Aufgrund von § 23 Nr. 2 KrW-/AbfG kann die Bundesregierungper Rechtsverordnung das Inverkehrbringen bestimmter Erzeugnisse ganz verbieten, wenn die Freisetzung schädlicher Inhaltsstoffe bei ihrer Entsorgung nicht verhindert werden kann. Ein Verbot des Inverkehrbringens lässt dem Normadressaten keinen Spielraum hinsichtlich der Ausgestaltung seiner Produktverantwortung. Verbote greifen intensiv in die Berufsfreiheit und das Marktgeschehen ein.42 Sollen sie dennoch dem Übermaßverbot entsprechen, ist aufgrund ihrer Wirkungsschärfe ein umfangreiches Wissen über die Schädlichkeit des Produkts sowie der möglichen Substitute erforderlich. Besteht das Steuerungsziel allerdings darin, einen bestimmten umweltschädlichen Stoff ganz aus dem Materialkreislauf fern zu halten, so ist ein Stoffverbot für "umweltgefährliche Stoffe" gemäß §§ 17, 3a Abs. 1 Nr. 15, Abs. 2 ChemG das wirksamere Mittel. Verbote des Inverkehrbringens gemäß § 23 Nr. 2 KrW-IAbfG erweisen sich daher nur ausnahmsweise als sinnvolles Instrument, um Produktverantwortung für eine breite Palette von Erzeugnissen zu operationalisieren.43 41 Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, § 25 Rn. 55; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 88. 42 Hierbei sind auch Kollisionen mit dem EU-Recht möglich, vgl. Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 3. 4l So auch Birn, NVwZ 1992, 419ff., 423.

C. Kennzeiclmungs- und Hinweispflichten

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Bisher ist entsprechend zurückhaltend von Verboten des lnverkehrbringens Gebrauch gemacht worden.§ 13 VerpackV (1998) enthält neuerdings ein Verkehrsverbot für Verpackungen, die bestimmte Konzentrationen an Schwermetallen enthalten; § 13 BattV enthält ein Verbot des Inverkehrbringens für bestimmte schadstoffhaltige Batterien. Der EU-Entwurf für eine Elektro-Schrott-Richtlinie sieht statt eines Verbots des Inverkehrbringens ein Verwendungsverbot für bestimmte gefahrliehe Stoffe vor.44 Im deutschen EAV-E sind solche Verbote nicht enthalten. § 23 Nm. I und 3 KrW-/AbfG ermächtigen zum Erlass von Verordnungen, in denen aus Entsorgungsgründen Beschränkungen des lnverkehrbringens für bestimmte Erzeugnisse erlassen werden können. So kann bestimmt werden, dass Erzeugnisse nur in bestimmter Beschaffenheit (etwa in recyclinggerechter Konstruktion oder als Mehrwegprodukt) oder nur für bestimmte Verwendungen (etwa bestimmte materialintensive Verpackungen für den Transport gefährlicher Güter) in Verkehr gebracht werden dürfen. 45 Für die steuerungspolitische Idee der Beschränkungen des Inverkehrbringens gelten die zu den Verboten des Inverkehrbringens genannten Vor- und Nachteile entsprechend in abgeschwächter Form.

C. Kennzeichnungs- und Hinweispflichten Als weiteres Instrument zur Operationalisierung von Produktverantwortung ermächtigen § 23 Nm. 4-7 KrW-/AbfG zur Verordnung verschiedener Kennzeichnungs- und Hinweispflichten. Kennzeichnungspflichten sollen die Informationskosten über Abfallvermeidungs- und -verwertungsmöglichkeiten senken und die Markttransparenz erhöhen.46 Viele der Kennzeichnungspflichten dienen der Effektivierung von Rückgabe- und Rücknahmepflichten. So zielt § 23 Nr. 4 KrW-/AbfG auf die Sicherung der Grundpflichten des § 5 KrW-/AbfG nach Rücknahme von Produkten. Es könnte auf dieser Grundlage etwa vorgeschrieben werden, dass auf einer Verpackung auf die Notwendigkeit der vollständigen Entleerung vor der Rückgabe hinzuweisen ist. 47 § 23 Nr. 5 KrW-/AbfG ermöglicht es, das loverkehrbringen besonders schadstoffhaltiger Erzeugnisse unter den Vorbehalt einer Kennzeichnung zu stellen, die den Verbraucher auf eine bestehende Rückgabepflicht hinweist. Entsprechende Regelungen finden sich in § 11 Abs. 1 und§ 14 S. 2 BattV. Soweit die Rücknahme am Ort der Abgabe des Produkts erfolgt, können gemäß § 23 Nr. 6 KrW-/AbfG Hinweispflichten auf die Rückgabemöglichkeit vor Ort auferlegt 44 Vgl. Art. 4 Draft Proposal for an EU Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE), 5.7.1999. 45 Vgl. im Einzelnen die Begründung, BT-Drs. 12/5672, S. 47; Frenz, KrW-/AbfG, § 23 Rn.3f. 46 Michaelis, Ökonomische Aspekte der Abfallgesetzgebung, 1993, S. 58; Schmittmannl Lönnies, Verwaltungsrundschau 1/97, S. 3. 47 Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 23 KrW-/AbfG, Rn.88.

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3. Teil: Produktverantwortung durch Rechtsverordnungen

werden. Hiervon hat der Verordnungsgeber bislang in§§ 5 Abs. 2, 6 Abs. 1 S. 3 u. S. 6, 7 Abs. 1 S. 2 Verpack V (1998) und§ 12 BattV Gebrauch gemacht. Nach§ 23 Nr. 7 KrW-/AbfG kann schließlich der Hinweis aufbestehende Pfandpflichten verlangt werden.

D. Mitwirkungs- und Kostentragungspflichten Die übrigen möglichen Inhalte von Rechtsverordnungen zur Ausgestaltung der Produktverantwortung wie Nachweispflichten der Produktverantwortlichen (§ 24 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG), Kostentragungspflichten (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 24 Abs.l KrW-/AbfG), Überlassungsptlichten (§ 24 Abs. 2 Nm. 2 und 3 i. V. m. § 24 Abs. 1 KrW-/AbfG) und Mitwirkungspflichten der Entsorgungsträger (§ 24 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 24 Abs. 1 KrW-/AbfG) dienen hauptsächlich der Optimierung der Rücknahmeptlichten. Auf ihre genauere Darstellung kann mangels eigenständiger Steuerungsideen in diesem Rahmen verzichtet werden.48

E. Dreifache Bindung nach § 22 Abs. 3 KrW-IAbfG Die nach den§§ 23, 24 KrW-/AbfG erlassenen Rechtsverordnungen unterliegen einer durch§ 22 Abs. 3 KrW-/AbfG normierten dreifachen Bindung.49 Sie müssen erstens den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit entsprechend § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG genügen, zweitens die sich aus anderen Rechtsvorschriften ergebenden Regelungen zur Produktverantwortung und zum Umweltschutz sowie drittens die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr berücksichtigen. Eine eigenständige rechtliche Bedeutung kommt§ 22 Abs. 3 KrW-/AbfG nicht zu, weil diese Vorschrift nur deklaratorisch wirkt. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit besitzt als verfassungsrechtliches Postulat ohnehin Allgemeingültigkeit. Die Pflicht zur Beachtung anderer Regelungen zur Produktverantwortung (z. B. §§ 2ff. Düngemitte!G, § 13 ChemG, § 16 LMBG)50 oder zum Umweltschutz entspringt dem Gebot der Einheit der Rechtsordnung51 , da das KrW-/AbfG keinen Vorrang der dortigen Regelungen bestimmt hat. Auch der Vorrang des Gemeinschaftsrechts ergibt sich bereits aus dem Primärrecht der Gemeinschaft selbst (vgl. Art. 10 EGV). 52 48 Vgl. aus der Kommentarliteratur nur Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 24 KrW-IAbfG Rn. 111 f. •9 V gl. Kloepfer, Umwe1trecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 81. 50 Vgl. Berg!Hösch, UTR Bd.40, S.83ff., 105. 51 Dazu allgemein Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, 1994, s. 372 ff. 52 Vgl. Hoffmann, DVBI. 1996, 898ff., 904.

F. Zusammenfassung

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F. Zusammenfassung 1. Rücknahmepflichten sind das zentrale Mittel zur Operationalisierung der Produktverantwortung im Bereich der Abfallwirtschaft Als ein ordnungsrechtliches Instrument des Umweltschutzes steuern sie direkt, indem sie Entsorgungsverantwortung privatisieren und indirekt, indem sie den Produzenten einen marktwirtschaftliehen Anreiz zur Konstruktion abfallarmer und verwertungsfreundlicher Erzeugnisse setzen. Die mit dieser Steuerungsweise verbundenen Vorteile lassen sich mit den Begriffen der Komplexitätsreduzierung, ökonomischer und ökologischer Effizienz, Vollzugsfreundlichkeit, Innovationsoffenheit und Flexibilität zusammenfassen. 2. Rücknahmepflichten sind bereits Teil verschiedener Rechtsverordnungen. Die Verpackungsverordnung und Batterieverordnung dienten als unmittelbare Vorbilder des Entwurfs der Elektroaltgeräte-Verordnung. Aus der Verpack V ( 1998) hat der EAV-E das Prinzip der ordnungsrechtlichen Primärpflicht mit selbstregulativer Abwendungsbefugnis übernommenen, ohne jedoch wie diese von vomherein intentional auf kollektive Systembildung ausgerichtet zu sein. Eine Erstreckung der Rücknahmepflichten auf herstellerfremde Produkte enthalten sowohl die VerpackV (1998), wie die BattV, zum Teil mit Begrenzung auf artgleiche Erzeugnisse. Eine darüber hinausgehende mengenmäßige Begrenzung der Rücknahmepflicht enthält lediglich der EAV-E. Diese Differenzierung trägt den tatsächlichen Unterschieden der verschiedenen Rücknahmeobjekte Rechnung. 3. Rücknahmepflichten können auch im Wege kooperativer Lösungen durchgesetzt werden, etwa in Form von Selbstverpflichtungsabkommen, wie dies im Bereich der Altautos geschehen ist. Zielfestlegungen nach § 25 KrW-/AbfG können zu solchen Lösungen anreizen. 4. Rücknahmepflichten können durch Rückgabepflichten für Abfallbesitzer, Mitwirkungspflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und Produktkennzeichnungspflichten für Hersteller flankiert werden. 5. Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens sind gegenüber Rücknahmepflichten i. d. R. schärfere Mittel zur Verwirklichung der Produktverantwortung und daher auf Ausnahmen zu beschränken. 6. Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG unterliegen gemäߧ 22 Abs. 3 KrW-/AbfG dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG und müssen andere umweltrechtliche Regelungen und solche zur Konkretisierung der Produktverantwortung sowie EU-Recht beachten.

Vierter Teil

Rechtmäßigkeit des Entwurfs der Elektroaltgeräte-Verordnung Im folgenden Teil wird der von dem Umweltausschuss des Bundesrates vorgelegte Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung auf seine Recht- und Verfassungsmäßigkeit untersucht. Dies soll auf drei Prüfungsebenen geschehen. Zunächst ist zu untersuchen, ob der Inhalt der Rechtsverordnung in der in Anspruch genommenen gesetzlichen Ermächtigung eine hinreichende Grundlage findet (B). Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage muss ihrerseits in formeller und materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (C). Schließlich ist erforderlich, dass die Rechtsverordnung als solche verfassungsmäßig ist, insbesondere nicht gegen Grundrechte verstößt (D). Einleitend wird eine Einführung in die Problematik der Rücknahme von Elektroaltgeräten mit einem Überblick über bisherige Verordnungsvorschläge gegeben (A).

A. Wahrnehmung der Produktverantwortung für Elektroaltgeräte I. Problematik des Elektroschrotts Das jährliche Aufkommen an Elektronikschrott betrug im Jahr 1993 in den alten Bundesländern ca. 1,5 Mio. t. 1 Eine Prognose für das Jahr 1998 geht von einem Anstieg auf 1,87 Mio. t aus.2 Es ist anzunehmen, dass das Aufkommen an Elektroschrott wegen einer steigenden Nachfrage nach elektronischen Geräten und ihren immer kürzeren Lebenszyklen auch weiterhin zunehmen wird.3 So ist etwa der Bedarf an Personalcomputern in Europa noch lange nicht gedeckt. Der Anteil der deutschen Haushalte mit einem PC beträgt zur Zeit ca. 30%.4 Angesichts des raSRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195,5.201, Tz. 53 I. Quelle: Umweltbundesamt Vgl. etwa die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zwn Thema ,.Elektronikschrott-Verordnung", BT-Drs. 12/4820, 5.4, ebenso BT-Drs. 13/4351, s. l. 3 SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195,5. 201, Tz.531, 5.213, Tz.567; BT-Drs. 13/10769, S. 8; L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S. 3. 4 Süddeutsche Zeitung vom 27.12.1999, S. 24. 1

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A. Wahrnehmung der Produktverantwortung für Elektroaltgeräte

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santen Wachstums des Internetmarktes und sinkender Zugangsgebühren ist mit einer erheblich höheren Computerdichte in den kommenden Jahren zu rechnen. Die Problematik des Elektroschrotts besteht vor allem in der stofflichen Zusammensetzung dieser Abfallkategorie. Elektroaltgeräte weisen ein hohes Schadstoffaufkommen auf.5 Insbesondere organische Verbindungen, Schwermetalle und FCKW, die sich in Kondensatoren, Kunststoffteilen, Schaltern, Röhren, Batterien, Dichtungs- und Kältemitteln finden, wirken zum Teil hochgradig boden-, wasseroder klimagefährdend. 6 Heute werden schadstoffhaltige mikro-elektronische Bauteile in den verschiedensten Produkten eingesetzt. Je kleiner und verteilter aber die Produkte sind, desto schwerer gestaltet sich die Wiederverwertung. 7 Die umweltgerechte Verwertung der Altgeräte wird zudem durch die Vielfalt des eingesetzten Materials erschwert. In einem Computer befinden sich heutzutage bis zu 3500 verschiedene Materialien und Verbindungen, darunter allein bis zu 40 verschiedene Kunststoffarten.8 Im Bereich der Elektrokleingeräte, wozu auch viele so genannte "IT-Geräte", also Geräte aus den Bereichen Informations- und Kommunikationstechnologie (Computer, Telefone, etc.), zählen, erfolgt die Entsorgung oftmals noch über den Hausmüll. Selbst wenn die Geräte von den privaten Verbrauchern ausgesondert werden, bedeutet dies heute nicht automatisch ihre umweltgerechte Entsorgung. Bislang werden die vom privaten Verbraucher ausgesonderten IT-Altgeräte nur von knapp der Hälfte der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfasst und verwertet. Die überwiegende Menge wird jedoch noch - meist ohne vorherige Entfernung Schadstoffhaitiger Bauteile - in Müllverbrennungsanlagen verbrannt oder auf Hausmülldeponien abgelagert.9 Beide Entsorgungsalternativen bringen erhebliche Umweltgefährdungen mit sich. Wegen eines ungünstigen Volumen-/Gewichtsverhältnisses benötigt Elektro- und Elektronikschrott sehr viel mehr Deponieraum als andere Abfallarten. Er belastet zudem das Sickerwasser der Deponie, da viele Bausteine der Elektrogeräte schwermetallhaltig und auslaugbar sind.10 Durch die Verbrennung von Elektroschrott gelangen hochgiftige Stoffe, etwa Dioxine und Furane, entweder über Luftemissionen in die Umwelt oder fallen als Verbrennungsrückstände an. 11 s SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.213, Tz.567. Konzept des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) zur Erfassung und Verwertung von elektrotechnischen und elektronischen Geräten, 1994, S. 8. 7 Vgl. Antrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN über eine Elektronikschrott-Verordnung, BT-Drs. 13/4351, S.l. 8 Vgl. Leniu.s, in: Schimmelpfennig/Huber (Hrsg.), Elektrik-, Elektronikschrott Datenträgerentsorgung- Möglichkeiten und Grenzen der Elektronikschrott-Verordnung, 1995, S. 96. 9 Vgl. Begründung zur IT-Altgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 8. 10 Vgl. Antrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN über eine Elektronikschrott-Verordnung, BT-Drs. 13/4351, S. 2. 11 Michaelis, Ökonomische Aspekte der Abfallgesetzgebung, 1993, S. 88. 6

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

Umweltgefahrdungen gehen auch von der "wilden Entsorgung" von Elektroartgeräten aus, die insbesondere in dem Bereich der so genannten "weißen Ware", also der Haushaltsgroßgeräte, stattfindet. 12

II. Anforderungen an die Elektroaltgeräte-Verordnung Die Lösung der Elektroschrott-Problematik im Rahmen einer ElektroaltgeräteVerordnung sollte sich nach Auffassung des Sachverständigenrats für Umweltfragen daher auf folgende Ziele konzentrieren: 13 a) Organisation einer geordneten Rücknahme und Verwertung von Elektroaltgeräten. Die Entsorgungskonzeption muss gewährleisten, dass keine Schadstoffe durch "wilde" Ablagerung oder durch die Entsorgung von Kleingeräten über den Restmüll in die Umwelt gelangen. Daher sind hohe Rücklaufquoten erforderlich sowie die möglichst lückenlose Erfassung der im Verkehr befindlichen Neu- und Alt-Altgeräte. b) Einbeziehung sämtlicher Elektroaltgerätearten. Da von den rd. 1,5-1,8 Mio. t gebrauchter Elektro- und Elektronikgeräte nur rund llO.OOOt (ca. 6-7 %) auf ITGeräte entfallen, ist die Einbeziehung aller sonstigen Geräte in die Rücknahmepflicht erforderlich. Ansonsten stellt sich die Frage nach der praktischen Relevanz der Rechtsverordnung.l4 c) Verringerung der Menge des Elektroschrotts. Zur Konkretisierung der Produktverantwortung in diesem Bereich und zur Förderung der Abfallvermeidung sind die Kosten von Rücknahme und Entsorgung den Herstellern anzulasten. Damit sollen Anreize zur Verwendung ökologisch unbedenklicher Materialien und zur Kennzeichnung der Materialien sowie des Aufbaus der Geräte zur Erleichterung notwendiger Reparatur- und Erweiterungsarbeiten geschaffen werden. 15

SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 202, 213, Tz. 567. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 213, Tz. 567; vgl. auch das Konzept des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) zur Erfassung und Verwertung von elektrotechnischen und elektronischen Geräten, 1994, S. 9. 14 Dieser Einwand wurde zu Recht gegenüber der geplanten IT-Altgeräte-Verordnung erhoben, vgl. Empfehlungen des UA des BR-Umweltausschusses v. 2.2.1999. ls SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 213, Tz.567; BT-Drs. 13/10769, S.l. 12 13

A. Wahrnehmung der Produktverantwortung für Elektroaltgeräte

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111. Bisherige Entwürfe für eine Elektroaltgeräte-Verordnung 1. Referentenentwurf einer Elektronik-Schrott-Verordnung (1991) Ausgangspunkt der inzwischen über zehnjährigen Entstehungsgeschichte der Elektroaltgeräte-Verordnung ist ein Referentenentwurf einer "Verordnung über die Vermeidung, Verringerung und Verwertung von Abfallen gebrauchter elektrischer und elektronischer Geräte (Elektronik-Schrott-Verordnung)" des Hundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) vom 11.07.1991 16, der den Verbänden zur Stellungnahme zugeleitet worden war. Dieser Entwurf, der sich noch auf Bestimmungen der§§ 11 und 14 des AbfG (1986) stützte, folgt erkennbar der Verpackungsverordnung vom 12.06.1991. Der Kreis der von den in diesem Entwurf geregelten Rücknahme- und Verwertungspflichten betroffenen Gerätearten ist weit gezogen worden. Er umfasst eine Liste abschließend aufgezählter Elektrogeräte sämtlicher Kategorien, einschließlich solcher der Labor- und Medizintechnik. Die Rücknahmepflichten, die - analog zur Verpackungsverordnung - sowohl Vertreiber als auch Hersteller treffen, umfassen Alt-Altgeräte ebenso wie gleichartige Geräte fremder Hersteller (vgl. § 4 Entwurf 1991 ). Auch besteht nach diesem Entwurf die Möglichkeit einer Systembeteiligung zur Abwendung der Primärpflichten.

2. Regierungsentwurf einer IT-Altgeräte-Verordnung (1998) In den Folgejahren hat der Entwurf von 1991 mehrfache Modifikationen und Aufweichungen erfahren. In einem Arbeitspapier des BMU aus dem Jahre 199217 wurde die Rücknahme von Alt-Altgeräten nur noch gegen die Erhebung eines Entgeltes beim Endgehraucher verlangt. Die Rücknahme konnte herstellerseits auf markeneigene Produkte beschränkt werden. Im Jahr 1995 wurden die konkreten Verordnungsentwürfe schließlich zu einem "Eckwerte-Papier" des BMU zurückgestuft Erst 1998 wurde ein neuer Verordnungsentwurf der Bundesregierung vorgelegt. Der Entwurf einer "Verordnung über die Entsorgung von Geräten der Informations-, Büro- und Kommunikationstechnik (IT-Altgeräte-V0)" 18 enthält einen im Vergleich zu dem Entwurf von 1991 sehr viel begrenzteren Anwendungsbereich, der nur Geräte der Informations- und Kommunikationstechnik (IT-Geräte) mit Ausnahme von Telefonendgeräten umfasst. Rücknahmeverpflichtete sind nur noch Hersteller und 16 BMU, WA li 3-30114-5, v. 11.07.1991; vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zur Elektronikschrottverordnung, BT-Drs. 12/4820, S. 1 ff. Die bisherigen Entwürfe einer Elektronik-Schrott-Verordnung sind auch in nach Datum und Inhalt geordneten synoptischen Darstellungen im Anlumg zu dieser Schrift aufgeführt. 17 BMU, WAII3-30 114n, Arbeitspapier v.15.10.1992. 18 BT-Drs. 13/10769 und BR-Drs. 638/98.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

ihnen gleichgestellt Importeure von IT-Geräten (§ I Abs. 3, § 2). Alt-Altgeräte sind nur gegen Kostenerstattung zurückzunehmen (§ 2 Abs. 4). Ausdrücklich von der Rücknahmepflicht ausgenommen sind herstellerfremde Geräte: Der Hersteller ist hiernach nur verpflichtet, "die von ihm in Verkehr gebrachten IT-Altgeräte" zurückzunehmen und zu verwerten bzw. zu beseitigen. Die Möglichkeit der Pflichtenabwendung durch Beteiligung an einem System besteht nicht. Allein die Sortierung kann kooperativ erfolgen. Neu eingeführt werden Kennzeichnungs- und Hinweispflichten(§ 7) sowie die Verpflichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur kostenlosen haushaltsnahen Sammlung der IT-Altgeräte (§ 4). 3. Entwurf des Bundesrats-Umweltausschusses einer Elektroaltgeräteverordnung (EAV-E) Das Geschehen um die Entsorgungslösung für Elektroaltgeräte nahm durch einen Beschluss eines Unterausschusses des Bundesrats-Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 2.02.1999 eine neue Wendung. Ein Kernpunkt seiner Vorschläge bestand darin, dass nunmehr wieder ein weiter Kreis von elektrischen oder elektronischen Altgeräten in die Verordnung einbezogen wurde. Der Bundesrats-Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hat sich am 24.06.1999 mit den Vorschlägen des Unterausschusses befasst und im Ergebnis eine erheblich modifizierte Fassung des Entwurfs der (ehemaligen) IT-Altgeräte-VO von 1998 unterbreitet. Zu diesem- hier näher überprüften- "Entwurf einer Elektroaltgeräte-Verordnung" (EAV-E) haben inzwischen der Wirtschafts- und Innenausschuss des Bundesrats am 27.10.1999 Änderungsvorschläge unterbreitet. Der EAV -E des Bundesrats-Umweltausschusses bezieht in die von der Rücknahmepflicht betroffenen Gerätearten solche der Informations-, Büro- und Kommunikationstechnik (sog. "graue Ware"), der Unterhaltungselektronik ("braune Ware"), Haushaltsgroßgeräte ("weiße Ware") sowie sonstige Kleingeräte jeweils einschließlich der Geräteteile sowie des elektrischen und elektronischen Zubehörs mit ein(§ 1 Abs. 1 EAV-E). Medizinische Geräte und Lebensmittelautomaten unterfallen allerdings keiner dieser Gerätekategorien. Der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates widerspricht grundsätzlich der Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verordnung über die Kategorie der IT-Geräte hinaus und empfiehlt hilfsweise eine Eingrenzung der "sonstigen mülltonnengängigen Kleingeräte" auf Haushaltskleingeräte. Den Kern des EAV-E stellen die Rücknahmepflichten in §2 Abs. l dar, die sich an Hersteller und Importeure richten. Die Elektroaltgeräte sind von den privaten Endgebrauehern den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem im Zuge einer haushaltsnahen Sammlung zu überlassen (§§4, 5 EAV-E). Bei Erreichen einer bestimmten Menge müssen die Alt-Geräte dann von den Herstellern auf zentralen Sammelstellen abgeholt und der Verwertung bzw. Beseitigung zugeführt werden. Die individuelle Rücknahmepflicht kann gemäߧ 2 Abs. 3 EAV-E durch Beteiligung an ei-

A. Wahrnehmung der Produktverantwortung für Elektroaltgeräte

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nem System, welches die Abholung, Verwertung und Entsorgung der von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem eingesammelten Geräte sicherstellt, abgewendet werden. Die Festlegung des Umfangs der Rücknahmepflichten ist innerhalb der verschiedenen Ausschüsse des Bundesrates umstritten. Wahrend der Umweltausschuss die Einbeziehung sämtlicher Alt-Altgeräte empfiehlt (vgl. § 1 Abs. 2 EAV-E), beschränkt der Wirtschaftsausschuss die Rücknahmepflicht auf Geräte, die nach InKraft-Treten der Verordnung in Verkehr gebracht wurden (im Folgenden: Neu-Altgeräte). Einen Kompromissvorschlag unterbreitet der Innenausschuss, der der Einbeziehung von Alt-Altgerätengrundsätzlich zustimmt, die Rückgabe solcher Geräte aber für eine Übergangszeit von fünf Jahren entgeltpflichtig macht. Wahrend der Entwurf des Umweltausschusses eine der Menge nach begrenzte Erstreckung auch auf gleichartige Geräte fremder Hersteller vorsieht, begrenzen der Wirtschafts- und Umweltausschuss in ihren Empfehlungen die Rücknahmepflicht auf Elektrogeräte der eigenen Marke. Bei einer Abholung durch ein Rücknahmesystem ist nach der Vorstellung des Umweltausschusses keine mengenmäßige Begrenzung vorgesehen. Ein solches System hat gemäߧ 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 EAV-E "alle von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem nach den Produktkategorien gemäߧ 1 Abs.1 EAV-E unsortiert in Sammelbehältem bereitgestellten Elektroaltgeräte bei Erreichen einer Menge von jeweils 30m3 unentgeltlich regelmäßig abzuholen". Gemäߧ 7 EAV -E treffen den Hersteller Kennzeichnungs- und Hinweispflichten bezüglich der Produktmarke sowie der bestehenden Rückgabepflicht des Endgebrauchers. Da der Wirtschaftsausschuss die Rücknahmepflichten nicht auf Alt-Altgeräte erstrecken will, sieht seine Änderungsempfehlung zudem eine Kennzeichnungspflicht bezüglich des Herstellungsdatums vor. Während der Entwurf des Umweltausschusses eine Verwertungspflicht der Hersteller nach dem "Stand der Technik" vorschlägt(§ 2 Abs. 1 S. 3 EAV-E), empfehlen der Wirtschafts- und Innenausschuss eine Verwertung nach den Vorschriften des KrW-/AbfG. Abweichungen bestehen ferner hinsichtlich des Zeitpunktes des In-Kraft-Tretens der Vorschrift: Während der Umweltausschuss ein In-Kraft-Treten der Rücknahmepflichten für IT-Altgeräte nach einem Jahr und für sonstige Geräte nach zwei Jahren für angemessen hält, schlagen der Wirtschafts- und Innenausschuss Fristen von anderthalb und fünf Jahren vor. 4. Arbeitsentwurf der Europäischen Union (1999) 1994 berief die Europäische Kommission eine Arbeitsgruppe zur Vorbereitung einer EU-Richtlinie zur Rücknahme von Elektroschrott ein. Daraus ist inzwischen ein Arbeitsentwurf einer Elektro- und Elektronik-Schrott-Richtlinie (Draft Proposal for a European Parliament and Council Directive on Waste Electrical and Elec-

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tronic Equipment- WEEE) hervorgegangen, der am 5.07.1999 vorgelegt wurde. 19• Der Arbeitsentwurf bezieht einen größeren Kreis von Elektrogeräten in die Rücknahmepflichtenmit ein (z. B. auch medizinische Geräte und Lebensmittelautomaten) als die bisher von deutscher Seite vorgelegten Entwürfe. Alt-Aitgeräte (sog. "historical waste") werden von der Rücknahmepflicht umfasst. Neben Verwendungsverboten für bestimmte gefahrliehe Stoffe ("ban of substances") gibt der Entwurf auch konkrete Verwertungsquoten vor. Darüber hinaus sind im Unterschied zu dem deutschen Entwurf die Hersteller verpflichtet, die Kosten nicht nur für die Rücknahme, Verwertung und Beseitigung, sondern auch für die Sammlung der Elektroaltgeräte zu tragen.

B. Vereinbarkeit des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Für die Rechtmäßigkeit der geplanten Rechtsverordnung ist das Grundgesetz nicht unmittelbarer Prüfungsmaßstab. Insbesondere stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz, nicht aber an die aufgrund der Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung. Gleichwohl muss die Frage nach der Vereinbarkeit der Rechtsverordnung mit dem (einfachen) Bundesrecht, d. h. nach der Gesetzesgemäßheit der Verordnung vorab beantwortet werden. Nur so lässt sich feststellen, dass für die Prüfung, ob die Verordnung mit dem Grundgesetz übereinstimmt, ein gültiger Gegenstand gegeben ist. 20 Rechtsverordnungen müssen sich im Rahmen der vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigung halten. Dies folgt aus dem Vorrang des formellen Gesetzes gegenüber nachrangigem Recht. Der EAV-E stützt sich auf die Ermächtigungsgrundlage der §§ 23 Nr.4 und 6, 24 Abs. 1 Nr. 2 bis 4,Abs. 2 Nr. 1 bis 4 (jeweils i. V. m. § 22), 59, 60 und 12 Abs. I Nr. I und 2 KrW-/AbfG. Zu prüfen ist deshalb im Folgenden, ob lnhalt und Verfahren der geplanten Verordnung mit dieser Ermächtigungsgrundlage übereinstimmen.

I. Ordnungsgemäßes Verordnungsverfahren Nach Vorlage des Entwurfes der Elektroaltgeräte-Verordnung vom 24.6.I999 durch den Umweltausschuss des Bundesrates ist von Seiten des Wirtschaftsausschusses im Bundesrat die Einbeziehung weiterer Produktkategorien sowie die Einführung der Regelungen über die Schaffung eines Rücknahmesystems beanstandet 19 Vgl. dazu auch unten, S.l14f. Zum aktuellen Kommissionsentwurf einer Richtlinie über Elektro- und Elektronikaltgeräte sowie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in elektrischen und elektronischen Geräten v. 13.6.2000, KOM (2000) 347, vgl. den Anhang. 20 Vgl. etwa BVerfG, Urteil v. 6.7.1999, -2BvF3/90- (Hennenhaltungsverordnung), S.40.

B. Vereinbarkeil des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

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worden. 21 Wahrend der ursprüngliche Regierungsentwurf der IT-Altgeräte-VO von 1998 nur Geräte der Informations- und Kommunikationstechnik (sog. IT-Geräte) umfasste, erweitert der Vorschlag des Umweltausschusses die Verordnung auf nahezu sämtliche Elektrogerätegruppen.22 Hierin liegt nach Ansicht des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates eine grundlegende Strukturveränderung der IT-Altgeräte-VO. Eine derartige Vorgehensweise widerspreche verbindlichen Verfahrensregelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, das für den Erlass einer Rechtsverordnung die Beteiligung des Bundestages (§59 KrW-/AbfG) und die Anhörung der beteiligten Kreise(§§ 23, 24, 60 KrW-/AbfG) vorschreibe.23

1. Anhörung beteiligter Kreise Gemäß §§ 23, 24, 60 KrW-/AbfG sind bei Erlass von Rechtsverordnungen Vertreter der in§ 60 KrW-/AbfG aufgeführten beteiligten Kreise zu hören. Zu beteiligen sind am Anhörungsverfahren grundsätzlich nur Repräsentanten (z. B. Verbände) derjenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können. 24 Im Rahmen der von der Bundesregierung durchgeführten Anhörung zur IT-Altgeräte-VO (1998) sind bestimmte Herstellergruppen nicht gehört worden, weil ihre Produkte von den Rücknahmepflichten der Verordnung nicht erfasst waren. 25 Die damalige Unterlassung der Anhörung wird nun dadurch problematisch, dass der vom Umweltausschuss des Bundesrates vorgelegte EAV-E auch solche Hersteller (z. B. Uhrenhersteller in die Kategorie "sonstige Kleingeräte") einbezieht, ohne die Anhörung ihrer Repräsentanten vor der Zuleitung des Verordnungsentwurfes an den Bundesrat nachgeholt zu haben. Der ursprünglich sachlich gerechtfertigte Ausschluss dieser Elektrogerätehersteller aus der Anhörung erscheint durch die zwischenzeitliche erfolgte Einbeziehung dieser Herstellergruppen nicht mehr gerechtfertigt. Die Rechtsfolgen die sich aus einer teilweise unterlassenen Anhörung ergeben, sind umstritten. Es werden dazu im Wesentlichen drei Positionen vertreten. Wah21 Vgl. Empfehlung des Wirtschaftsausschuss zur IT-Altgeräte-VO, Sitzungsprotokoll v.27.10.1999. 22 Vgl. oben, S.43ff. 23 Vgl. Empfehlung des Wirtschaftsausschuss zur IT-Aitgeräte-VO, Sitzungsprotokoll V. 27.10.1999, S. 3. 24 Versteyl, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, § 60 Rn. 4. 25 So wurden etwa die Hersteller von Spielwaren und Uhren nicht gehört, weil ihre Produkte nicht zu dem von der IT-Aitgeräte-VO umfassten Produktbereich gehörten, vgl. Empfehlung des Wirtschaftsausschuss zur IT-Aitgeräte-VO, Sitzungsprotokoll v. 27.10.1999, S. 13.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

rend nach einer Auffassung26 eine fehlerhafte Anhörung generell unbeachtlich ist, führt sie nach der Gegenauffassung 27 zur Unwirksamkeit der Verordnung. Eine vermittelnde Position28 macht die Fehlerfolge von der Schwere des Verstoßes abhängig. Dabei ist freilich zu bedenken, dass mit dem EAV-E bisher keine verabschiedete Rechtsverordnung, sondern nur der Entwurf einer Rechtsverordnung vorliegt, so dass mancher Verfahrensfehler noch geheilt werden kann.29 Das Verfahren nach § 60 KrW -IAbfG dient überwiegend der Information der exekutiven Organe im Vorfeld des Erlasses von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Es soll der Verwaltung optimale Entscheidungsgrundlagen schaffen30 und dabei die Transparenz der Einflussnahme von Verbänden sicherstellen. 31 Dies spricht eher dafür, in dem Unterlassen der Anhörung keine objektive Rechtsverletzung, jedenfalls keine Verletzung von Rechten der nicht beteiligten Interessenvertreter zu sehen. Bei bestimmten Rechtsverordnungen, in denen Umweltstandards festgelegt werden, kommt zu dem Gesichtspunkt der behördlichen Informationsgewinnung allerdings noch der des Grundrechtsschutzes durch Verfahren hinzu. 32 Für solche Verordnungen ist die zwischen den konfligierenden Interessen vermittelnde Auffassung vorzugswürdig, der zufolge die Fehlerfolge von dem jeweiligen Verordnungsinhalt und der Schwere des Verfahrensverstoßes abhängen soll. Im Fall der geplanten Elektroaltgeräte-Verordnung dient die Anhörung überwiegend der Informationsgewinnung der Bundesregierung im Rahmen eines kooperativen Normsetzungsprozesses. Ein Klagerecht von nicht beteiligten potentiellen Verordnungsadressaten wird man daher verneinen müssen. 33 Sinnvoll dürfte gleichwohl eine Nachholung der Anhörung sein, schon um etwaige politische Einwände abzufangen. Berg!Hösch, UTR Bd. 40, S. 83ff., 99; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 349f. Frenz, KrW-/AbfG, §60 Rn.lO. 28 Beaucamp, JA 1999, 39 ff., 41; Brandt, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW -/AbfG, § 60 Rn. 33 f.; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, § 60 KrW-/AbfG Rn.63; Schutt, NVwZ 1991, !Off., 14. Vgl. auch die vermittelnde Position des BVerwG, E 59, 48, 50f. 29 Dabei muss die nachgeholte Anhörung aber noch Einfluss auf den Inhalt der Regelung haben können, was z. B. nach abgeschlossener Ressortabstimmung und nur wenige Tage vor dem Kabinettsbeschluss nicht mehr der Fall sein dürfte, vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfallund Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd.l, § 60 KrW-/AbfG Rn.63. 30 Vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, § 60 Rn. 22; Frenz, KrW -/AbfG, § 60 Rn. 2. 31 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, § 60 Rn. 3, 13. 32 Vgl. dazu nur BVerfGE 45,297, 330ff.; 46, 325, 333; 52, 380, 389f.; 53, 30, 59f.; Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, 1981; speziell in diesem Zusammenhang Koch, in: Koch/Scheuing, Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, Stand: Februar 1996, §51 Rn. 37; Frenz, KrW-/AbfG, §60 Rn. 2. 33 Ebenso Berg!Hösch, UTR Bd. 40, S. 83 ff., 99. 26

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B. Vereinbarkeil des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

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2. Beteiligung des Bundestages Wegen der späteren Erweiterung der Rücknahmepflichten im Rahmen des Entstehungsverfahrens der Rechtsverordnung und der Einführung der Regelungen über die Schaffung eines Rücknahmesystems durch einen Ausschuss des Bundesrates könnte das Beteiligungsrecht des Bundestages nach§ 59 KrW-/AbfG 34 verletzt worden sein. Nach§ 59 S. 2 KrW-/AbfG erfolgt die Zuleitung des Verordnungsentwurfes an den Bundestag vor der Zuleitung an den Bundesrat. Die Zuleitung des Bundesregierungsentwurfs der IT-Altgeräte-VO an den Bundestag erfolgte am 22.05.1998, der am 18.06.1998 der Verordnung zustimmte. Die umfangreichen Änderungen des Umweltausschusses des Bundesrates35 erfolgten entsprechend dem Verfahren des §59 KrW-/AbfG erst nach diesem Zeitpunkt (am 2.02.1999). Es fragt sich daher, ob der Bundestag, wenn die Bundesregierung weiterhin an dem Verordnungsvorhaben festhält, ein weiteres Mal beteiligt werden muss. Diese Frage ist gesetzlich nicht geregelt. Man wird sie aber bejahen müssen, da der erneut beschlossene Verordnungsentwurf in wesentlichen Teilen nicht identisch mit dem ursprünglich beschlossenen ist. Ansonsten wäre das Beteiligungsrecht des Bundestages wenig wert. Seine erneute Beteiligung ist auch bisher gängige Staatspraxis.36 Zwar wird gewiss nicht jede Änderung eines Verordnungsentwurfs eine erneute Beteiligung des Bundestages erforderlich machen, wohl aber - wie hier- im Falle wesentlicher Änderungen, die grundsätzliche neue politische Wertungen denkbar erscheinen lassen.

34 Diese Norm wird zum Teil wegen Verstoßes gegen das Prinzip horizontaler Gewaltenteilung für verfassungswidrig gehalten, vgl. Hojfmann, DVBI. 1996, 347ff., 350f.; Konzak, DVBI. 1994, 1107ff.; Rupp, NVwZ 1993, 756ff., 757f.; Staupe, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG-Kommentar, §59 Rn. 124; Studenroth, DÖV 1995, 525 ff., 534 f.; Thomsen, DÖV 1995, 989ff., 993; Versteyl/Wendenburg, NVwZ 1994, 833ff., 840. Im Ergebnis greifen diese Bedenken aber nicht durch, da die dem Bundestag eingeräumte Änderungsbefugnis lediglich ein Minus zur Totalablehnung darstellt, die nach gesicherter Rechtsprechung des BVerfG zulässig ist, vgl. BVerfGE 8, 274, 321 f. Wie hier Berg!Hösch, UTR Bd.40, S. 83ff., I 01; Brandner, Änderung von Rechtsverordnungsentwürfen durch das Parlament- Zur Verfassungsmäßigkeitvon §59 KrW-/AbfG und von§ 20 Abs. 2 UmweltHG, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts, 1997, S. 119 ff., 139; ders. in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfallund Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 59 Rn. 46 ff., 51; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 10; Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, §59 Rn. 3; Ossenbüh/, ZG 1997, 305 ff., 316. 35 Die Zulässigkeil von Änderungsmaßnahmen des Bundesrates wird heute aus Art. 80 Abs. 3 GG hergeleitet, der dem Bundesrat weitergehend sogar ein Verordnungsinitiativrecht einräumt, vgl. Brandner, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd.l, §59 KrW-/AbfG Rn.69. 36 Ebenso Brandner, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd.1, §59 Rn. 71.

4 Kloepfer

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

3. Zwischenergebnis Die von dem KrW-IAbfG aufgestellten verfahrensmäßigen Voraussetzungen sind eingehalten worden bzw. noch erfüllbar. Die Nachholung der unterbliebenen Anhörung der von den Rücknahmepflichten neuerdings erfassten Wirtschaftsgruppen ist wünschenswert, aber rechtlich nicht geboten. Hingegen muss der Bundestag nach Zuleitung der- wesentlich verändernden- Änderungsempfehlungen des Bundesrates an die Bundesregierung noch einmal gemäß §59 KrW-/AbfG beteiligt werden.

II. Vorliegen der materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des Delegationsgesetzes Der EAV-E müsste sich zudem in materieller Hinsicht im Rahmen seiner Ermächtigungsgrundlagen des KrW-/AbfG halten.

1. Kennzeichnungs-, Hinweis- und Mitwirkungspflichten Dies ist für einen Großteil der im EAV-E vorgesehenen Regelungen problemlos zu bejahen. Die Kennzeichnungs- und Hinweispflichten in§ 7 EAV-E beruhen auf den Ermächtigungsgrundlagen in § 23 Nr. 4 und 6 KrW-/AbfG. Die Überlassungspflicht der Letztbesitzer (§ 5 EAV-E) basiert auf§ 24 Abs. 2 Nr. 2 KrW-/AbfG und die Mitwirkungspflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind von § 24 Abs.2 Nr.4 KrW-/AbfG gedeckt.37

2. Rücknahmepflichten Hinsichtlich der in§ 2 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten der Hersteller ist zu differenzieren. Die Ermächtigungsgrundlage in§ 24 Abs.1 Nr. 2 KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung zu bestimmen, dass "Hersteller und Vertreiber bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben". Adressaten der Rücknahmepflichten können also Hersteller und Vertreiber sein. a) Einbeziehung von Markengebern und Importeuren Fraglich ist, ob unter die Regelung des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG auch solche Personen bzw. Unternehmen fallen, die Elektrogeräte mit ihrem Markenzeichen versehen oder Elektrogeräte als Importeure in Verkehr bringen. § 1 Abs. 3 EAV-E bezieht diese Personen in den Herstellerbegriff mit ein. Eine Legaldefinition der Be37

Vgl. zu diesen Regelungsmöglichkeiten auch oben, S. 36ff.

B. Vereinbarkeit des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

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griffe Hersteller und Vertreiber ist im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht enthalten. Die Kommentarliteratur behilft sich mit Begriffsbestimmungen aus anderen Gesetzen, wie etwa den in § 3 Nr. 7 ChemG oder § 4 Abs. 1 S. 1 ProdHaftG enthaltenen Herstellerbegriffen. 38 Hersteller ist danach nur, wer am Produktionsprozess beteiligt war. Darunter fallen Markengeber und Importeure nicht. § 24 Abs.l Nr. 2 KrW-/AbfG erlaubt aber auch die Auferlegung von Rücknahmepflichten gegenüber Vertreibern. Vertreiber ist, wer Erzeugnisse im Sinne des KrW-/AbfG in Verkehr bringt, gleichgültig auf welcher Handelsstufe (vgl. auch§ 1 Abs. 4 EAV-E).39 Da auch Hersteller Erzeugnisse in Verkehr bringen können (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG), sind sie unter Umständen zugleich Vertreiber. Die Begriffe Hersteller und Vertreiber gehen also fließend ineinander über.40 Unternehmen, die Elektrogeräte mit ihrem Markenzeichen versehen oder Elektrogeräte einführen, bringen Erzeugnisse auf einer niedrigen Handelsstufe in Verkehr. Sie sind daher Vertreiber im Sinne des KrW-/AbfG. Da aus obigen Gründen keine genaue Abgrenzung zu dem Begriff des Herstellers erforderlich erscheint, ist schon aus diesem Grund die Einbeziehung dieses Personenkreises in den Herstellerbegriff gemäß § 1 Abs. 3 EAV -E nicht zu beanstanden.

b) Offenhaltung der Produktkategorie "Kleingeräte" Rücknahmepflichten können gemäߧ 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG für "bestimmte Erzeugnisse" angeordnet werden. Der Begriff des Erzeugnisses, ebenfalls nicht legaldefiniert, ist mit dem des Produkts synonym. 41 § 1 Abs.l EAV-E enthält eine Begriffsbestimmung für die nach§ 2 Abs. 1 EAV-E von den Rücknahmepflichten umfassten Elektrogeräte. Diese lassen sich vier verschiedenen Gerätegruppen ("Produktkategorien", vgl. § 1 Abs. I S. 1 EAV-E) zuordnen, die jeweils durch eine im Anhang des Verordnungsentwurfs aufgeführte abschließende Liste von Gerätearten konkretisiert werden. Lediglich für die Kategorie der Kleingeräte enthält der Anhang keinen abschließenden Katalog an Gerätearten, sondern nur eine beispielhafte Aufzählung. Ansonsten fallen unter den Begriff gemäß Ziffer 4 des Anhangs "alle sonstigen bei privaten Endgebrauchern anfallenden mülltonnengängigen Kleingeräte". Der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates fordert aus Gründen der Rechtssicherheit auch für diese Produktkategorie eine abschließende Aufzählung. 38 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, §24 Rn.18. 39 Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, § 22 Rn. 79. 40 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, § 24 Rn. 20. 41 v. Lersner, in: HöseVv. Lersner, Kommentar zum KrW-/AbfG, Bd.1, Stand: März 1999, 0122 Rn. 19. Hiervon geht auch der EAV-E aus, der in§ 1 Abs.1 S. 3 die Gerätegruppen des Satzes 1 als ,,Produktkategorien" bezeichnet.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

Ein Verstoß gegen das KrW-1AbfG liegt in dem Offenhalten der Kategorie Kleingeräte allerdings nicht. "Bestimmte Erzeugnisse" i. S. d. § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG sind solche, die in einer Rechtsverordnung so beschrieben sind, dass für den Normadressaten erkennbar ist, ob ein Produkt der Rücknahmepflicht unterfällt oder nicht. Dies ist aber unproblematisch der Fall. Jedes Elektrokleingerät, vom elektrischen Ofen bis zur "singenden Postkarte", welches die "mülltonnengängige" Grundfläche von 50 x 50 cm42 nicht überschreitet, sowie Teile solcher Geräte einschließlich des Zubehörs (vgl. § 1 Abs.1 S.1 EAV-E) sind Kleingeräte im Sinne der Verordnung. Dies ist für den Normadressaten eindeutig erkennbar. Die Verordnung entspricht daher insoweit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. c) Pflicht zur Rücknahme .. gleichartiger" Elektro-Geräte anderer Hersteller Problematisch ist, ob die Einbeziehung von "gleichartigen Elektrogeräten" fremder Hersteller in die individuellen Rücknahmepflichten nach§ 2 Abs. 1 S. 1 EAV-E von der Ermächtigungsgrundlage des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gedeckt ist. 43 Ossenbüh/44 vertritt hierzu die Auffassung, Wortlaut, Systematik und Gesetzesgeschichte des KrW-/AbfG sprächen gegen eine Einbeziehung von Fremdprodukten in Rücknahmepflichten. Die Produktverantwortung sei auf eigene Produkte des Herstellers beschränkt. So ergebe sich aus dem Wortlaut des§ 22 KrW-/AbfG, der im systematischen Zusammenhang zu§ 24 KrW-/AbfG stehe, dass mit den dort angesprochenen Erzeugnissen nur die eigenen Erzeugnisse des jeweiligen Herstellers gemeint sein könnten. Mangels Einflussmöglichkeit auf die Produktgestaltung fremder Erzeugnisse könnten andere Hersteller keine Verantwortung für fremde Produktabfälle übernehmen. Dieses Selbstverständnis der Beschränkung von Rücknahmepflichten auf "eigene" Produkte werde durch die Gesetzesmaterialien bestätigt und komme auch in dem Entwurf eines Umweltgesetzbuches der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Ausdruck. Schließlich verlange das umweltrechtliche Verursacherprinzip, dass den Rücknahmepflichtigen ein irgendwie gearteter Verursachungsbeitrag zugeschrieben werden könne, was bei Herstellern bezüglich "fremder" Erzeugnisse nicht möglich sei. Nach der Gegenauffassung4~ ist die Verpflichtung von Herstellern zur Rücknahme "fremder" Produkte nach dem KrW-/AbfG zulässig. Eine Beschränkung der 42 Vgl. die Begründung des Umweltausschusses des Bundesrates zu §I EAV-E, Niederschrift 161. U v. 24.06.1999, S. 30. 43 Die ebenfalls umstrittene Einbeziehung sog. ,,Alt-Altgeräte" ist auf dieser Ebene hingegen ohne weiteres möglich. Das Problem eines möglichen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot stellt sich erst auf der Ebene des Verfassungsrechts, vgl. S.l02 ff. 44 Vgl. Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.l8 ff. 45 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.167, 169; Elsner/Rummler, NVwZ 1992, 243ff.,245; Kloepfer/Wimmer, UPR 1993, 409ff., 414 Fn.48;

B. Vereinbarkeit des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

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Verantwortung auf eigene Produkte sei weder rechtlich noch politisch geboten.46 Vor allem erforderten Gründe der Praktikabilität die Einbeziehung von Fremdprodukten, weil andernfalls die Produktverantwortung in vielen Bereichen leer liefe.47 aa) Wortlautargumente Geht man vom Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG aus, so ist festzustellen, dass dieser keine Begrenzung dahingehend enthält, dass ein Hersteller ausschließlich dazu verpflichtet werden könnte, die von ihm selbst produzierten Elektrogeräte zurückzunehmen. Es heißt dort schlicht, dass Hersteller und Vertreiber im Wege der Rechtsverordnung verpflichtet werden können, "bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen". Die Wortfassung lässt - dies bestreitet auch Ossenbüh/48 nicht - die Erstreckung der Rücknahmepflicht auf "gleichartige Elektrogeräte" anderer Hersteller, gleichgültig wo und wie sie produziert werden, zu. Zuzustimmen ist auch der von Ossenbühl vertretenen Ansicht, man könne die Ermächtigungsnorm des § 24 KrW-/AbfG nicht isoliert betrachten, sondern müsse sie in den Gesamtzusammenhang der Regelungen über die Produktverantwortung, insbesondere in den Zusammenhang mit der Zentralnorm in § 22 KrW-/AbfG, stellen.49 Dem Wortlaut des § 22 KrW-/AbfG lässt sich indes nichts Gegenteiliges entnehmen.50 Wie bereits dargestellt wurde, ist der Begriff der Produktverantwortung in § 22 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG bewusst offen gehalten worden.51 Zwar sind als Adressaten der Grundpflicht die Entwickler, Hersteller, Be- und Verarbeiter sowie die Vertreiber von Erzeugnissen genannt. Welche Verpflichteten aber konkret für welche Erzeugnisse und in welcher Art und Weise die Produktverantwortung wahrnehmen sollen, ist vom Gesetzgeber ausdrücklich der Festlegung durch den Verordnungsgeber vorbehalten worden(§ 22 Abs. 4 KrW-/AbfG). Eine Beschränkung der Rücknahmepflicht auf herstellereigene Produkte lässt sich aus dem Wortlaut des § 22 Abs.1 S.1 KrW-/AbfG nicht herauslesen. Auch der in§ 22 Abs. 2 Nr. 5 KrW-/AbfG genannte Begriff der ,,Rücknahme" erfordert nicht zwingend die Identität von Ursprungserzeugnis und Rücknahmeobjekt Das dem Begriff implizite Erfordernis, dass das Rücknahmegut dem abgegeHoschützky/Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, § 14 AbfG, Anm. 2.1.3.; Strecker!Berndt, Kommentar zur Verpackungsverordnung, 1992, S. 84; Rummler/Schutt, VerpackV 1991, § 4 Anm. 4b; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 70. 46 Rummler/Schutt, Verpackungsverordnung, Praxishandbuch mit Kommentar, 1991, S.56. 47 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 70. 48 Vgl. Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.19. 49 Ebenso Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 213; Koch, NVwZ 1996, 215ff., 217; Queitsch, UPR 1995, 412ff., 414. so Ebenso: Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 316. li Vgl. oben S. 25f., sowie S.28.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

ben Gut entsprechen muss, kann auch dadurch erfüllt werden, dass eine Gattungsidentität gewährleistet wird, die sich auf eine bestimmte Warenart bezieht.52 Eine "Rücknahme" ist daher auch für solche Produkte möglich, die, wie im Beispiel der Verpackungsverordnung, derselben Art, Form und Größe (vgl. § 6 Abs. 1 S. 4, Abs. 2 S. 3 Verpack V) wie die hergestellten Verpackungen sind oder die, wie im Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung, zwar Elektrogeräte einer anderen Marke, aber den herstellereigenen Geräten "gleichartig" sind. Die im KrW-/AbfG im Zusammenhang mit der Produktverantwortung genannten Begriffe erlauben also die Einbeziehung gleichartiger Fremdprodukte in Rücknahmepflichten.

bb) Verursachungsbeitrag für Fremdprodukte? Schwieriger ist die Auseinandersetzung mit der Überlegung, dass nur derjenige die Produktverantwortung tragen soll, der einen Verursachungsbeitrag für die mit der Abfallentsorgung entstehenden Probleme geleistet hat. Verantwortung kann in der Tat nur übernehmen, wer überhaupt auf das zu verantwortende Geschehen Einfluss nehmen konnte. Insofern kann man sich fragen, worin der Verursachungsbeitrag eines Herstellers für solche Erzeugnisse liegen soll, die er nicht selbst produziert hat. Betrachtet man diesen Tatbestand isoliert, so kann man zu dem Ergebnis gelangen, dass ein Hersteller mangels Einflussnahme auf das Produkt eines Konkurrenten nicht für die Entsorgung von dessen Produkt verantwortlich gemacht werden kann. Will man aber die Produktverantwortung nicht in weiten Teilen leer laufen lassen, so verbietet sich jedoch eine isolierte Betrachtung des durch den Warenkreislauf initiierten Abfallproblems. Ausgangspunkt ist die Tatsache, dass jeder Erzeuger zu dem Entsorgungsproblem beiträgt, indem er potentiellen Abfall produziert. Rücknahmepflichten sollen, in Verwirklichung des umweltrechtlichen Verursacherprinzips, die dadurch der Gesellschaft entstehenden externen Kosten zu Lasten des Erzeugers internalisieren und damit dem Marktdruck unterwerfen.53 Die vollständige Kosteninternalisierung kann aber nur dann erreicht werden, wenn eine genaue Zuordnung und Rückführung jedes zu Abfall gewordenen Produkts zu dem jeweiligen Hersteller sichergestellt werden kann. Dies ist aber in vielen Fällen nicht der Fall.

(1) Fehlende Rückverfolgbarkeit von Produkten Die herstellergenaue Zuordnung von beispielsweise Warenverpackungen ist nach Verbrauch der Waren kaum mehr möglich. Auch Teile ausgeschlachteter Elektroge52 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 31; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 22 Rn.149. 53 V gl. oben, S. 28 ff.

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räte oder Altautos sind oftmals nicht mehr bestimmten Herstellern zuzuordnen. Sie fallen als nicht näher identifizierbarer "Elektroschron" an. Bei bestimmten Elektrogeräten erlaubt selbst die Verwendung bestimmter Markennamen noch keinen zuverlässigen Hinweis auf den tatsächlichen Hersteller. So sind etwa im IT-Bereich so genannte ,,No-Name"-Produkte stark vertreten.54 ,,No-Name"-Produkte werden von verschiedenen Herstellern ohne Kennzeichnung oder unter Phantasienamen in Verkehr gebracht. Wird diese Vorgehensweise, die in vielen Fällen spezifischen Marketingstrategien großer Unternehmen dient, den staatlichen Stellen nicht transparent gemacht, ist die Rückverfolgbarkeit der Altgeräte und ihre Rückführung zu den wahren Herstellern nicht mehr möglich. Auf diese Weise können sich Unternehmen ihrer Produktverantwortung entziehen.

(2) Rücklaufausfälle Als entscheidender Faktor kommt hinzu, dass auch nach Einführung der Rücknahmepflichten nicht jedes in Verkehr gebrachte Produkt auch wieder zurückgegeben werden wird. Ein gewisser Prozentsatz der Elektroaltgeräte wird auf nicht mehr nachvollziehbaren Kanälen außerhalb der staatlich vorgesehenen Entsorgungswege verloren gehen. Eigentümer von Elektroaltgeräten können ihre Geräte entweder überhaupt nicht entsorgen (indem sie siez. B. im Keller oder auf dem Dachboden lagern), sie "wild" in der Landschaft deponieren, sie ins Ausland verbringen oder nach ,,Ausschlachtung", d. h. nach der Entnahme wertvoller Teile, zerstören. Mit Ausnahme der ins Ausland verbrachten Geräte werden sich die nicht zurücklaufenden Geräte früher oder später in der öffentlichen Abfallentsorgung wieder finden. Eine nicht unerhebliche Menge ausgedienter Elektrogeräte wird zudem von vomherein als "Fehlwurf' in die öffentliche Abfallentsorgung gelangen und nicht der erforderlichen Verwertung zugeführt werden. Man wird also nie von einem hundertprozentigen Rücklauf ausgehen können. Für diese Rücklaufausfalle tritt der Staat in Wahrnehmung seiner Gewährleistungsverantwortung55 ein und fangt die Mängel privater Schlechterfüllung auf. 56 54 Begründung des Referentenentwurfs einer Elektronik-Schrott-Verordnung vom 11.7.1991, WAII3-30 114-5, S.4. 55 Vgl. Schmidt-Preuß, Duale Entsorgungs-Systeme als Spiegelbild dualer Verantwortung: Von der Verpackungsverordnung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, in: Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und "schlankem" Staat, Berlin 1999, S. 195ff., 197, 200f. Zu dem Terminus der Gewährleistungsverantwortung vgl. Hoffmann-Riem, Verfahrensprivatisierung als Modemisierung, in: der./Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung im Umweltrecht, 1996, S.9, 24ff., 28ff. 56 Die Entsorgung von Elektro- und Elektronikaltgeräten gehört zur Daseinsvorsorge, falls es keinen rücknahmepflichtigen Hersteller gibt oder die Elektro- und Elektronikaltgeräte wild bzw. ,,herrenlos" abgelagert wurden, vgl. Begründung des Umweltausschusses des Bundesrates zu § 4 Abs. I EAV-E. Für die Verpackungsverordnung ebenso Baars, NVwZ 2000,42 ff., 44.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

(3) Kompensationsmodell Hieraus nun zu schließen, dass für solche Rücklaufausfälle die Produktverantwortung der Hersteller an ihre faktischen Grenzen stoße, ist voreilig. Der Verursachungsbeitrag jedes einzelnen Herstellers zu dem Gesamtabfallproblem ist nach wie vor in Höhe der eigenen Produktionsmenge gegeben. In dieser Höhe besteht auch die Grundpflicht der Produktverantwortung fort. Hieran ändern tatsächliche Umstände, die von einzelnen Herstellern nicht zu verantworten sind, nichts. Die Hersteller stehen den ,,Ausfall"-Lasten näher als die Allgemeinheit bzw. die Gemeinschaft der Abfallgebührenpflichtigen. Lediglich die Wahrnehmung der Produktverantwortung lässt sich nicht mehr durch solche Rücknahmepflichten realisieren, die sich allein auf die von dem jeweiligen Hersteller selbst produzierten Güter erstrecken. Es muss auf andere Mittel zurückgegriffen werden, will man das Verursacherprinzip verwirklichen und die (subsidiäre) Verantwortung der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger im Nachhinein ausgleichen: Die Produktverantwortung ist so auszugestalten, dass die durch tatsächliche Hindernisse entstehenden Rücklaufausfälle von den Produktverantwortlichen finanziell kompensiert werden. Nichts anderes als eine solche finanzielle Kompensation stellen Rücknahmepflichten dar, die neben den herstellereigenen Produkten auch vergleichbare Produkte fremder Hersteller einbeziehen. Die Menge der zurückzunehmenden Fremdprodukte ist "Surrogat" für die im Wege der auf Eigenprodukte beschränkten Rücknahme nicht vollständig realisierten Produktverantwortung. Auf welche Weise diese finanzielle Kompensation erfolgt, ob als Gebühr für die Entsorgungsleistung der für Rücklaufausfälle ersatzweise eintretenden öffentlichen Hand, ob als pauschale "expost-Abgabe" für nicht zurückgenommene ProdukteS7 oder eben in Form einer präventiv ausgestalteten Rücknahmepflicht für Fremdprodukte, unterliegt dem Gestaltungsspielraum des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Das KrW-/AbfG ist - wie gesagt- hinsichtlich der Ausgestaltung der Produktverantwortung offen. Grenzen setzt diesem Gestaltungsermessen allerdings der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§22 Abs. 3 i. V. m. §5 Abs.4 KrW-/AbfG).58 Die Antwort auf die von Ossenbühl aufgeworfene Frage, wie jemandem Verantwortung für etwas zugewiesen werden kann, worauf er keinen Einfluss gehabt hat, lautet demnach: Indem ihm die Verantwortung für fremdes Verhalten nur insoweit auferlegt wird, wie es seinem eigenen - aber nicht realisierten - Verursachungsanteil entspricht. Dies ist kein Verstoß gegen das Verursacherprinzip, sondern im Gegenteil seine vollständige Verwirklichung.

~ 7 Dafür eintretend der SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 262f., Tz. 732, S. 266, Tz. 742; vgl. zu sog. "output"-Abgaben auch Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn.285. ~ 8 Vgl. auch oben, S. 38, sowie im Einzelnen unten, S. 75 ff.

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cc) Fehlende Einflussnahme auf die Produktgestaltung? Noch nicht ausgeräumt ist damit der Vorwurf, eine Rücknahmepflicht für Fremdprodukte müsse ausscheiden, weil ein Hersteller keine Herrschaft über die Produktgestaltung eines anderen Herstellers ausüben könne.59 Dieser Vorwurf betrifft die von Rücknahmepflichten intendierte indirekte Steuerungswirkung zur Gestaltung eines möglichst abfallarmen und verwertungsfreundlichen Produkts (sog. "Bumerang-" oder "Rückkoppelungseffekt").60 Auf den ersten Blick scheint dieser Rückkoppelungseffekt bei der Rücknahme von Fremdprodukten in der Tat nicht zu verwirklichen zu sein: Wer ein fremdes Produkt zurücknehmen muss, dürfte sich nicht dazu veranlasst sehen, möglichst recyclingfreundliche Produkte herzustellen. Dazu ist zunächst zu bemerken, dass dieses indirekte Steuerungsziel der Rücknahmepflichten gesetzlich nicht verlangt wird. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des §22 KrW-/AbfG. So bezieht §22 Abs.1 S.1 KrW-/AbfG mit den Vertreibern eine Personengruppe in den Kreis der Produktverantwortlichen mit ein, die keinen unmittelbaren Einfluss auf die Produktgestaltung hat. Vertreiber können allenfalls mittelbar auf die Produktgestaltung einwirken, indem sie bestimmte schwer verwertbare Waren nicht mehr einkaufen. Da die Verwertungskosten nach § 2 Abs. 1 EAV-E letztlich aber von den Herstellern zu übernehmen sind, dürfte das diesbezügliche Interesse der Vertreiber nur marginal sein. Selbst wenn die Vertreiber einen Teil der Entsorgungskosten zu tragen hätten, hielte sich ihr Druckmittel aufgrund der Abhängigkeiten zu ihren Lieferanten in Grenzen. Eine wirksamere Möglichkeit der mittelbaren Einflussnahme auf die Produktgestaltung ihrer Konkurrenten haben hingegen die Hersteller selbst: Sie können auf der Ebene ihrer Branchenverbände Druck auf solche Hersteller ausüben, die nicht recyclinggerecht produzieren und die übrige Branche mit hohen Verwertungskosten belasten. Da jeder Hersteller auch zur Rücknahme und Verwertung von Fremdgeräten verpflichtet ist, letztlich also "alle in einem Boot sitzen", dürfte die Wahrscheinlichkeit einer entsprechenden Verbändevereinbarung sehr hoch liegen. Insofern sind die von Ossenbühl gegebenen Hinweise auf die Gesetzesmaterialien61 nicht weiterführend: Eine "wesentliche Einflussnahme" seitens der Hersteller bei der Produktgestaltung62 ist in der Tat bei der Konstruktion ihrer eigenen Produkte gegeben. Wie sich gezeigt hat, aber eben nicht ausschließlich dort. Auch die Formulierung in § 122 Abs. 1 UGB-KomE gibt nichts Gegenteiliges her: Die Anordnung von Rücknahmepflichten für Hersteller und Vertreiber für "ihre Produkte"63 59 Vgl. Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 21 mit Hinweis auf die Gesetzesmaterialien. 60 Vgl. oben, S.28ff. 61 Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 21. 62 Vgl. BT-Drs. 12/5672, S.47, auch abgedruckt bei Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfallund Bodenschutzrecht, Bd. I,§ 22 Rn. 6, 9. 63 Hervorhebung durch den Verfasser.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

bedeutet nicht, dass damit nur die jeweils eigenen Produkte der Rücknahmeadressaten gemeint sein müssten. Der Wortlaut legt sich nicht fest. Es kann auch die Gruppe der Hersteller und Vertreiber gemeint sein; die Begründung zum UGBKomE lässt dies offen. 64 dd) Gesetzeshistorische Argumente Argumente aus der Gesetzeshistorie des AbfG bzw. des KrW-/AbfG sprechen- entgegen Ossenbühl- für die hier vertretene Auffassung. Die Bundesregierung ging bei der Schaffung der Verpackungsverordnung 1991 davon aus, dass die Ermächtigungsgrundlage des§ 14 AbfG auch für Fremdprodukte galt und normierte daher in§ 6 Abs.1 VerpackV (1991) eine Rücknahmepflicht der Hersteller und Vertreiber für Fremdprodukte, soweit diese nach Art, Form und Größe mit deren eigenen Produkten vergleichbar waren.65 Auch im Referentenentwurf der ElektronikSchrott-Verordnung von 1991 bezog die Rücknahmeverpflichtung Fremdgeräte gleicher Art mit ein.66 Hätte man die Einbeziehung von Fremdgeräten in die Rücknahmepflicht ausschließen wollen, so wäre dazu bei der Einführung eines eigenen Kapitels über die Produktverantwortung in das neu geschaffene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz im Jahr 1994 Gelegenheit gewesen. Als Vorbild dafür hätte§ Sb AbfG ( 1986) dienen können. 67 Eine dieser Norm vergleichbare ausdrückliche Regelung fehlt indessen im KrW-/AbfG. Dies zeigt, dass man die bisher vorherrschende, Fremdprodukte einbeziehende Auslegung der abfallrechtlichen Rücknahmepflichten nicht aufgeben wollte. ee) Teilergebnis Die Einbeziehung herstellerfremder Geräte in die Rücknahmepflichten nach § 2 Abs. l EAV-E widerspricht nicht der gesetzlichen Ermächtigung im KrW-/AbfG.

3. Systembeteiligung und Nachweispflichten Die fakultative Beteiligung an einem Rücknahmesystem, wie sie § 2 Abs. 3 EAV-E vorsieht, ist ausdrücklich in der Ermächtigungsgrundlage des § 24 Abs. l Nr. 2 KrW-IAbfG genannt und von daher unproblematisch zulässig. Auch die in § 8a EAV-E vorgesehenen Nachweispflichten zur Erfolgskontrolle sind von der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage in§ 24 Abs.l Nr. 4 KrW-/AbfG gedeckt. 64 Vgl. Begründung zum UGB-KomE, hrsg. vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 1998,5.687. 65 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.69. 66 Dazu oben, S.43. 67 Vgl. oben, S.31.

B. Vereinbarkeil des EAV-E mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

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4. Heranziehung zur Verwertung Fraglich könnte schließlich die Zulässigkeil der Heranziehung der Hersteller zur Verwertung in§ 2 Abs.1 S. 3 EAV-E sein. So ist in der Literatur daraufhingewiesen worden, dass die Ermächtigungsgrundlagen in §§ 23, 24 KrW-/AbfG keine ausdrückliche Regelung enthielten, auf deren Grundlage Hersteller oder Vertreiber ausdrücklich zur Verwertung zurückgenommener Produkte herangezogen werden könnten. 68 § 24 Abs. I Nr. 2 KrW-/AbfG ermächtige zwar zur Auferlegung von Rücknahmepflichten, nicht aber ausdrücklich auch zur Auferlegung von Verwertungspflichten. § 24 Abs. 2 Nr. I KrW-/AbfG enthalte lediglich eine Ermächtigung zur Auferlegung der Verwertungskosten, nicht aber zur Auferlegung einer Primärpflicht zur Vomahme der Verwertungshandlung. Auch § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG erlaube nur die Regelung von Anforderungen an die Abfallbeseitigung. Daher wird als Ermächtigungsgrundlage- ungeachtet möglicher allgemeiner verfassungsrechtlicher Bedenken im Hinblick auf die in Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG vorgegebene hinreichende Bestimmtheit des ermächtigenden Gesetzes - die Vorschrift des §57 KrW-/AbfG i. V. m. Art. 7 Abs. 1 b der EG-Verpackungsrichtlinie vorgeschlagen.69 Dieses Rückgriffs auf§ 57 KrW-/AbfG bedarf es indessen nicht. Die in § 2 Abs. 1 S. 3 EAV-E genannte Verwertungspflicht wiederholt lediglich die gesetzliche Grundpflicht aller Abfallbesitzer aus § 5 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG .70 Zudem ergibt eine Zusammenschau der die Rücknahmepflichten betreffenden Normen des KrW-/AbfG, dass eine Heranziehung der Rücknahmepflichtigen zur Verwertung im Verordnungswege möglich ist. So umfasst nach § 22 Abs. 2 Nr. 5 KrW-/AbfG die Produktverantwortung neben der Rücknahme der Erzeugnisse auch "deren nachfolgende Verwertung oder Beseitigung". Die Heranziehung der Produktverantwortlichen zur Verwertung ist somit als integraler Bestandteil der durch Rücknahmepflichten konkretisierten Produktverantwortung zulässig.71 Dieses Ergebnis bestätigt auch§ 24 Abs. 2 Nr.1 KrW-/AbfG, der die Auferlegung der Rücknahmekosten in eine Reihe mit den Verwertungs- und Beseitigungskosten stellt.

5. Zwischenergebnis Die in dem Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung getroffenen Regelungen sind von den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen in §§ 23 Nr. 4 und 6, 24 Abs. 1 Nr. 2 bis 4, Abs. 2 Nr. 1 bis 4 (jeweils i. V. m. § 22), 59, 60 und 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KrW-/AbfG gedeckt. Vgl. Spro/1, UPR 1999, S. 129ff., 133. Sproll, UPR 1999, S.129ff., 133, m. w.N. 70 Beaucamp, JA 1999, S. 39ff., 41. 7t V gl. dazu bereits oben, S. 28 ff.

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Dies ist unproblematisch für die im EAV-E angeordneten Kennzeichnungs-, Hinweis- und Mitwirkungspflichten der Fall. Hinsichtlich der in§ 2 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten bestehen einige Zweifelsfragen, die im Ergebnis aber alle ausgeräumt werden können. So ist die in § 1 Abs. 3 EAV-E vorgenommene begriffliche Gleichstellung von Markengebern und Importeuren mit den Herstellern nicht zu beanstanden. Ebenso ist unbedenklich, dass der EAV-E in der Produktkategorie "Kleingeräte" nicht abschließend die einzelnen Gerätetypen aufführt. Die Erstreckung der Rücknahmepflicht auf "gleichartige" Elektroaltgeräte fremder Hersteller in § 2 Abs. 1 EAV-E entspricht dem gesetzlichen Verständnis von Produktverantwortung und der sie konkretisierenden Rücknahmepflichten. Der Anteil an zurückzunehmenden Fremdgeräten bedeutet eine finanzielle Kompensation für faktische Ausfalle bei der Rücknahme eigener Geräte. Die fakultative Systembeteiligung in § 2 Abs. 3 EAV-E sowie die Nachweispflichten in§ 8a EAV-E entsprechen ihren gesetzlichen Ermächtigungen. Die Heranziehung der Produktverantwortlichen zur Verwertung ist - obgleich nicht ausdrücklich in den§§ 23,24 KrW-/AbfG erwähnt- als integraler Bestandteil der durch Rücknahmepflichten konkretisierten Produktverantwortung zulässig.

111. Ergebnis Der EAV-E entspricht den formellen und materiellen Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen des KrW-/AbfG.

C. Verfassungsmäßigkeit des Delegationsgesetzes Die geplante Elektroaltgeräte-Verordnung muss nicht nur - wie oben untersucht- den tatbestandliehen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage entsprechen. Darüber hinaus ist erforderlich, dass das Delegationsgesetz (das KrW-/AbfG) selbst mit höherrangigem Recht vereinbar ist, also den formellen und materiellen Anforderungen des Grundgesetzes entspricht. Da die formelle Verfassungsmäßigkeit des KrW-/AbfG keinerlei Bedenken ausgesetzt ist,72 ist an dieser Stelle allein die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zu untersuchen. Problematisch ist die Vereinbarkeil der Ermächtigungsgrundlagen des KrW-/AbfG zur Produktverantwortung mit Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. 72 Insbesondere die früher bisweilen angezweifelte Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG hinsichtlich der Abfallvermeidung und-verwertungwird heute nach einhelliger Auffassung im Sinne einer Kompetenz des Bundes zur umfassenden Regelung der Abfallwirtschaft bejaht, vgl. BVerfGE 98, 106, 120; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, Ein!. KrW-/AbfG Rn. 392 f.

C. Verfassungsmäßigkeit des Delegationsgesetzes

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I. Bestimmtheitsgrundsatz Die im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass der Elektroaltgeräte-Verordnung müssten mit dem in Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG niedergelegten verfassungsrechtlichen Bestimmtheilsgrundsatz in Einklang stehen. Nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GO müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung in dem Delegationsgesetz selbst bestimmt sein. 73 Diese sog. "Bestimmtheitstrias" stellt sicher, dass bei einer Übertragung der Rechtssetzungsbefugnis von der Legislative auf die Exekutive die tragenden Entscheidungen gleichwohl vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber getroffen werden.

1. Gesonderte Prüfung des Vorbehalts des Gesetzes? Zum Teil wird darüber hinaus gefordert, das Delegationsgesetz müsse gesondert daraufhin überprüft werden, ob es dem parlamentarischen Vorbehalt des Gesetzes (Parlamentsvorbehalt) entspricht. 74 Nach diesem von dem Bundesverfassungsgericht durch seine so genannte ,.Wesentlichkeitstheorie"75 näher konkretisierten Verfassungsgrundsalz folgt aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip eine Verpflichtung des Gesetzgebers, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht dem Verordnungsgeber zu überlassen. Ziel der Wesentlichkeitstheorie ist es, einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Verfassungsprinzipien der Gewaltenteilung einerseits und des Demokratieprinzips andererseits zu schaffen. Eine gesonderte Prüfung des Parlamentsvorbehaltes unter Heranziehung der Wesentlichkeitstheorie ist im Bereich delegierter Rechtssetzung jedoch nicht erforderlich.76 Auch der in Art. 80 Abs. I S. 2 GO zum Ausdruck kommende Bestimmtheilsgrundsatz enthält eine rechtsstaatliche und eine demokratische Komponente.77 Die rechtsstaatliche Seite betrifft die Frage der Erkennbarkeil und Klarheit des Delegationsgesetzes, während die demokratische Seite die grundsätzliche Reichweite der 73 Zur hinreichenden Bestimmung von "Inhalt, Zweck und Ausmaß" der erteilten Ermächtigung in dem Delegationsgesetz, vgl. BVerfGE 1, 14 (60); 58, 257 (277f.); 80, I (20f.); BVerfG, Urteil v. 6.7.1999,-2 BvF3/90- (Hennenhaltungsverordnung), S.40f. 74 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.216f.; Breuer, in: HdBStR VI,§ 148 Rn. 2; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, 13.Aufl. 1997, Rn. 264; Busch, Das Verhältnis des Art. 80 Abs. I S. 2 GG zum Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt, 1992, S. 113ff., 135; Krebs, Jura 1979, 304ff., 311; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 145. n Zur Wesentlichkeitstheorie: BVerfGE 34, 165 (192); 49, 89 (126ff., 134ff.); 57, 295 (327); 61, 260 (275); 68, I (98ff.); 77, 170 (232); 80, 124 (132); 83, 130 (142, 15lf.); BVerfG, Urteil v. 6.7.1999,-2 BvF3/90- (Hennenhaltungsverordnung), S.44ff. 76 Vgl. bereits Kloepfer, JZ 1984, 685ff., 693. 77 Vgl. Ossenbühl, Rechtsverordnung, in: Isensee/l(irchhof (Hrsg.), HdBStR III, § 64 Rn. l3ff.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

Delegationsbefugnis betrifft. Diese aus der demokratischen Komponente des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG resultierende Ermächtigungsgrenze endet bei den wesentlichen Entscheidungen, für die im Sinne der oben beschriebenen Wesentlichkeilstheorie ein Delegationsverbot besteht.78 Wenn der Gesetzgeber in einem Delegationsgesetz die Entscheidung getroffen hat, dass nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte Einzelheiten durch Rechtsverordnung festgelegt werden sollen, so bleibt für eine nachfolgende Prüfung eines der Reichweite nach ebenfalls durch die Wesentlichkeitstheorie geprägten Parlamentsvorbehaltes kein Raum mehr. Denn durch das den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG genügende Delegationsgesetz hat der Gesetzgeber die richtungsweisende Entscheidung, dass solche Instrumente zu bestimmten Zwecken und in bestimmtem Ausmaß eingeführt werden können, bereits gefallt. Damit ist die Delegationsbefugnis des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG weniger Ausnahme vom Vorbehalt des Gesetzes als vielmehr dessen Ausprägung.79 Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG ist somit alleiniger Prüfungsmaßstab.

2. Verstoß gegen Art. 80 Abs.l S. 2 GG? Umstritten ist, ob die §§23, 24 KrW-/AbfG den Anforderungen des Art. 80 Abs.l S. 2 GG genügen.Bo Zum Teil81 wird ein Verstoß gegen den Bestimmtheilsgrundsatz behauptet. Die Vielzahl und Weite der in den §§ 23, 24 KrW-/AbfG enthaltenen Rechtsverordnungsermächtigungen ließen Zielsetzung, Programmatik, Anwendungsbereiche und konkreten Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnung nicht mit der erforderlichen Klarheit und Bestimmtheit voraussagen. Insbesondere gehe aus der Ermächtigung nicht hervor, für welche Erzeugnisse ein Hersteller die Produktverantwortung tragen soll. Damit werde die rechtsstaatliche Seite des Bestimmtheitsgrundsatzes verletzt. Die großzügige Ermächtigung sei zugleich eine unzulässige "Flucht des Gesetzgebers in das Exekutivrecht", womit auch die demokratische Komponente des Bestimmtheitsgrundsatzes beeinträchtigt werde. Die Entscheidung darüber, für welche Erzeugnisse die Produktverantwortung gelte, unterliege dem Delegationsverbot. Dies gelte bezogen auf den Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung insbesondere für die Entscheidung darüber, ob der Hersteller auch für Fremdprodukte die Verantwortung tragen soll oder nicht.S2 Vgl. Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 26. BVerfGE 49, 89, 127. 80 Vgl. zu dieser Problematik Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, Ein!. Rn. 108m. w. N.; Lücke, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 80 Rn. 3, 20; Versteyl/Wendenburg, NVwZ 1996. S. 937 ff., 938; Bryde, in: vMünch/Kunig, GG-Kommentar, Bd. III, Art 80 Rn. 4 ff. 81 Friauf, in: Bömer-FS, S. 701 ff., 711; Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, 1996, Vorwort; Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 26 f. 82 Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 27. 78 79

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Nach der ganz überwiegenden Gegenauffassung83 aber sind die Verordnungsermächtigungen des KrW-/AbfG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend genau bestimmt. Ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. I S. 2 GG liege weder hinsichtlich seiner rechtsstaatliehen Anforderungen, noch in seiner Ausprägung als Vorbehalt des Gesetzes vor. Zur Begründung führt diese Auffassung an, der Inhalt der Verordnungsermächtigungen lasse sich aus der Gesamtschau der Grundsätze der Kreislaufwirtschaft hinreichend genau bestimmen. Dies sei sowohl für den künftigen Verordnungsadressaten als auch für den Ermächtigungsadressaten (Delegatar) klar erkennbar, da die Verordnungsermächtigungen systematische Verweise enthielten. Eine ins Detail gehende gesetzliche Regelung über einzelne Produktgruppen sei weder sinnvoll noch aus demokratietheoretischen Überlegungen heraus erforderlich.84 Die Eigenart der Regelungsmaterie verlange eine gewisse Offenheit des gesetzlichen Tatbestandes.85

a) Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes Bevor zu diesen Positionen Stellung genommen wird, sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die Art. 80 Abs. I S. 2 GG stellt, zu präzisieren. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Konkretisierung des Bestimmtheitsgrundsatzes verschiedene Formeln entwickelt, ohne dabei dem Wortlaut gemäß zwischen den einzelnen Merkmalen des Art. 80 Abs. I S. 2 GG zu differenzieren.86 Danach muss auf Grund der Ermächtigung für die potentiellen Verordnungsadressaten vorhersehbar sein, "in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben werden". 87 Bezogen auf den Deiegatar fordert das Gericht von dem Gesetzgeber, "der ermächtigenden Stelle ein ,Programm' an die Hand (zu) geben".88 Das Bundesverfassungsgericht fordert also nicht maximale Bestimmtheit des ermächtigenden Gesetzes, sondern lässt eine programmatisch umrissene "hinreichende Bestimmtheit"89 genügen. Zur Beurteilung der Bestimmtheit des Gesetzes ist auch die Gesetzesauslegung zulässig, die sich wiederum nicht auf die Ermächtigungsnorm selbst beschränken muss, sondern das gesamte Gesetz einschließlich seiner Entsteh83 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 214; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 349; Beaucamp, JA 1999, S. 39ff., 40; Kloepfer, Umweltrecht, 2.Aufl. 1998, § 18 Rn. 82; ders./Wimmer, UPR 1993, 409ff., 416; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.l44ff.; Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, § 24 Rn. 24. Im Ergebnis auch Beckmann, DVBI. 1995, 313 ff., 315; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 349. 84 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, § 24 Rn. 24. 8s Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 4. 86 Vgl. dazu ausführlichHasskarl, AöR 94 (1969), S.85ff. 87 BVerfGE 1, 14; 41, 251, 266; 56, 1, 12; 78, 249, 272. 88 BVerfGE 18, 52, 62. 89 BVerfGE 55,207, 280.

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ungsgeschichte ergänzend heranziehen kann.90 Insgesamt lässt sich eine Tendenz zur Abschwächung der Anforderungen ausmachen.91

b) Zweck der Ermächtigung Als unproblematisch erweist sich zunächst, den Zweck der Verordnungsermächtigung, der vom Bundesverfassungsgericht in jüngerer Zeit vorrangig geprüft wird, aus dem Delegationsgesetz zu bestimmen. Die Ermächtigungsgrundlagen für den EAV-E in §§23, 24 KrW-/AbfG enthalten diesbezüglich präzise Vorgaben. Die künftigen Rechtsverordnungen sind dazu bestimmt, die programmatischen Grundpflichten nach § 22 Abs. 1 und 2 KrW-/AbfG zu konkretisieren und die notwendigen Voraussetzungen für ihre Durchsetzbarkeil zu schaffen. Dies ergibt sich aus den in§§ 23, 24 KrW-/AbfG enthaltenen Rückbezügen auf die Anforderungen nach § 22 KrW-IAbfG ("Zur Festlegung von Anforderungen nach § 22"). Die dort in § 22 Abs. 1 S. 2 undAbs. 2 KrW-/AbfG näher umschriebene Produktverantwortung dient ihrerseits "zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft", welche in §§4, 5 KrW-/AbfG, den Grundsätzen und Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft, niedergelegt sind.92 Ziel der Produktverantwortung -und damit der sie konkretisierenden Rechtsverordnungsermächtigungen - ist also die Verwirklichung der abfallrechtlichen Zieltrias unter Berücksichtigung der gesetzlich angeordneten Reihenfolge ihrer Zielverwirklichung. Dieser Zweck ist unmissverständlich aus dem Gesetz abzulesen.93 Das vorrangige Ziel der Abfallvermeidung verdeutlicht auch § 23 KrW-/AbfG, der an verschiedenen Stellen Gesichtspunkte des Schadstoffgehalts (Nm. 2 und 5) sowie der Erleichterung von Abfallverwertung und -beseitigung (Nrn.l und 3) als mögliche Motive für den Verordnungserlass nennt. 94 Der Zweck der Verordnungsermächtigung ist damit für den künftigen Verordnungsadressaten unzweideutig aus dem Gesetz erkennbar. Den Geboten der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit wird damit insoweit Genüge getan.

c) Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung Inhalt und Ausmaß der Verordnungsermächtigung in den§§ 23, 24 KrW-/AbfG sind weniger eindeutig bestimmt. Insbesondere ist nicht erkennbar, welche Gruppen von Wirtschaftsgütern in den Anwendungsbereich der zu erlassenden Verordnungen BVerfGE8, 274, 307; 19,354, 362; 58,257, 277; 80, I, 20f.; 85, 97,104f.; 91,148, 163f. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Autl. 1995, Rn. 528; Jarassl Pieroth, GO-Kommentar, Art. 80 Rn. 11. 92 Vgl. im Einzelnen oben, S. 24. 93 Ebenso Berg!Hösch, VTR Bd. 40, S. 83 ff., 96f.; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Autl. 1998, § 18 Rn. 82; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 143. 94 Beaucamp, JA 1999, 39ff., 40. 90

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einbezogen werden können. Die Verordnungsermächtigungen beziehen sich auf "Erzeugnisse", doch werden abgesehen von Verpackungen und Behältnissen in § 23 Nr. I KrW-IAbfG keine weiteren Produktkategorien genannt, die einer Regelung unterworfen werden sollen, so das theoretisch jedes nur denkbare Erzeugnis Gegenstand einer Verordnung sein könnte. 95 aa) Gesetzliche Grundpflicht der Produktverantwortung Führt man sich die Konzeption der Produktverantwortung noch einmal vor Augen,96 so ist zunächst festzuhalten, dass nach § 22 Abs. I S. I KrW-/AbfG eine Grundpflicht zur Produktverantwortung für jedermann besteht, der sich mit der Entwicklung, Herstellung, Be- oder Verarbeitung oder dem Vertrieb von Erzeugnissen beschäftigt. Dieser "Jedermannpflicht" korrespondiert folgerichtig die Offenhaltung des Produktkreises in den Verordnungsermächtigungen der §§ 23, 24 KrW-/AbfG. Die Antwort auf die Frage, in welchen Fällen die Produktverantwortung gilt, lautet also: grundsätzlich in allen Fällen. Im Grundsatz istjeder Hersteller für jedes seiner Erzeugnisse verantwortlich. 97 Für welche Produktkategorien diese Grundpflicht später im Verordnungswege aktualisiert wird, ist demgegenüber eine nachrangige Entscheidung des Ermächtigungsadressaten. Die gesetzliche Festlegung von Produktkategorien wird verfassungsrechtlich nicht gefordert. Es geht bei der Wesentlichkeil einer Frage nur um grundsätzliche Fragen,98 etwa um die der generellen Zulässigkeil von Rücknahmepflichten. Die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers über die Produktverantwortung und die Zulässigkeit von Rücknahmepflichten liegt aber vor (vgl. § 22 Abs. 2 Nr. 5, § 24 Abs.I Nr. 2,Abs. 2 KrW-/AbfG). 99 Darüber hinausgehende Anforderungen stellt die Wesentlichkeilstheorie insbesondere im Umweltrecht nicht, wo zum Teil sogar schon- ironisch? -von der "umweltrechtlichen Umkehrung der Wesentlichkeitstheorie" gesprochen wurde: Das Wesentliche stehe nicht im Gesetz, sondern in Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften.100 Damit soll wohl eine Beschreibung der Realität, gerade nicht aber ein 95 Vgl. Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 143f. Nach Auffassung von Friauf, in: Bömer-FS, S. 701 ff., 713 wäre statt "bestimmte Erzeugnisse" daher die Formulierung "zu bestimmende Erzeugnisse" treffender gewesen. 96 Vgl. oben, S. 24ff. 97 Ebenso Berg/Hösch, UTR Bd.40, S. 83ff., 96f. 98 Vgl. etwa BVerfG, Urteil v.6.7.1999, -2BvF3/90- (Hennenhaltungsverordnung), S.45. 99 Di Fabio, NVwZ 1995, l ff., 4. 100 Salzwedel, Umweltgestaltung-Verwaltung im Dialog mit den Betroffenen, in: Hartkopf u. a. (Hrsg.), Umweltschutz und Verwaltung, 1986, S. 44ff., 57; ders., Umweltschutz, in: lsensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 1988, § 85 Rn. 24; Schoch, DVBI. 1994,962, 975; Ossenbühl, NuR 1996, 53 ff., 57; zuletzt Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.226.

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Postulat geschildert werden. Wesentliches im Sinne des Allgemeingültigen gehört grundsätzlich in das Gesetz, nicht in eine Verordnung. Die Verfassung lässt es im Umweltrecht wie in anderen Rechtsgebieten freilich nicht nur zu, dass der programmierende und lenkende Gesetzgeber den Delegatar zum Verordnungserlass verpflichtet, ausnahmsweise gebietet sie einen Verordnungserlass sogar selbst. So kann nach dem Bundesverfassungsgericht die Verpflichtung zum Erlass von Rechtsverordnungen bestehen, wenn ansonsten ein Gesetz nicht praktikabel ist und deshalb der Gesetzesvollzug verhindert würde. 101 Da die Produktverantwortung der Umsetzung durch Rechtsverordnungen bedarf, genügt die Normierung programmatischer Grundpflichten dem Vorbehalt des Gesetzes unter den Annahme, dass die Bundesregierung zum Verordnungserlass verpflichtet ist. 102 Dies gilt auch für die Frage der Einbeziehung von Fremdgeräten in Rücknahmepflichten. § 22 Abs. 4 KrW-/AbfG überlässt ausdrücklich dem Verordnungsgeber, für welche Erzeugnisse und in welcher Art und Weise die Produktverantwortung wahrzunehmen ist. Damit gewährt er ihm auch den Spielraum, Rücknahmepflichten so auszugestalten, dass sie "fremde" Erzeugnisse miteinbeziehen. 103 Hierin eine "wesentliche" Entscheidung zu sehen, die "unter keinen Umständen" dem Verordnungsgeber überlassen werden kann104, überspannt die Anforderungen, die der (in Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG enthaltene) Vorbehalt des Gesetzes stellt. Richtig ist, dass die Anforderungen an die Regelungsdichte des parlamentarischen Gesetzes von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes abhängen und mit dessen Regelungs- und damit Grundrechtseinwirkungsintensität zunehmen.105 Bei einer verhältnismäßigen, an der Eigenart der betroffenen Produktkategorie orientierten Ausgestaltung einer Rücknahmepflicht für Fremdgeräte liegt aber keine besonders grundrechtsintensive Beeinträchtigung vor, die eine durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst geschaffene Regelung erforderlich machen würde. Auch für die Rücknahmepflicht von Fremdgeräten gilt, dass die wesentliche Entscheidung in der Zulassung der Rücknahmepflichten an sich liegt. Diese Entscheidung wurde aber, wie festgestellt, vom parlamentarischen Gesetzgeber getroffen. Die konkrete Reichweite von Rücknahmepflichten ist maßgebend auch eine Frage der Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Rechtsverordnung und wird erst auf der Ebene der Erörterung eines möglichen Grundrechtsverstoßes relevant. 106 Festzuhalten ist an dieser Stelle aber bereits, dass das Übermaßverbot immanent eine RechtsVgl. BVerfGE 78, 249, 272. Brunner/Heber, UPR 1996, S. 294ff., 295; Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, 1996, Rn. 396; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.86, 146. IOJ Zur diesbezüglichen Offenheit des KrW-/AbfG vgl. oben, S. 52 ff. 104 Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 27. 105 Vgl. dazu Beaucamp, JA 1999, 39ff., 39 mit Hinweis auf BVerfGE 58, 257, 277f. 106 Vgl. unten, S. 94ff. In diesem Sinne auch Berg!Hösch, UTR Bd.40, S. 83ff., 97; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Autl. 1998, § 18 Rn. 82. 101

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Verordnungsermächtigung begrenzt und somit zur Bestimmung von Inhalt und Ausmaß einer solchen Ermächtigung herangezogen werden kann. Ebenso wenig verstößt die Einführung von Rücknahmesystemen im Wege der Verordnungsgebung (vgl. § 24 Abs. I Nr. 2 KrW-/AbfG) gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Die Belastungswirkung und eigentliche "Privatisierung" liegt nicht in der Einführung eines Dualen Systems, sondern in der gesetzlichen Anordnung einer Rücknahme- und Verwertungspflicht. 107 Daran ändert auch derUmstand nichts, dass eine solche Pflicht Motiv für den Beitritt zu einem Dualen System sein kann. bb) Erfordernis flexibler Verordnungsermächtigungen Aus der Entstehungsgeschichte des KrW-/AbfG ergibt sich, dass die Offenhaltung des gesetzlichen Tatbestandes ausdrücklich gewollt war. Gesetzgeberisches Ziel war es, einerseits die Produktvielfalt zu erfassen und andererseits dennoch flexible, differenzierte Regelungen zu ermöglichen. 108 Die Bundesregierung vertrat in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates die Auffassung, "ökonomisch und ökologisch sinnvolle sowie auf den Einzelfall abgestimmte Regelungen könnten nur durch Rechtsverordnungen getroffen werden" .109 Die dadurch angestrebte Flexibilität ist erforderlich, um auf den technischen Fortschritt im Bereich der Produktentwicklung und auf neue Erkenntnisse über die Schädlichkeit bestimmter Erzeugnisse eingehen zu können. 110 Durch Rechtsverordnung kann in der Regel schneller reagiert werden als durch Gesetz. Angesichts der Vielzahl der Erzeugnisse wäre es eine Überforderung des parlamentarischen Gesetzgebers, einzelne Produkte oder Produktkategorien auszuwählen. Die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs, ein Umstand, dem das Bundesverfassungsgericht bei der Frage der Wesentlichkeil einer Materie besondere Bedeutung zumisst,111 legt es daher nahe, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung durch das Parlament abzusehen. 112 Die relative Offenheit der Verordnungsermächtigung hinsichtlich der Produktkategorien und Reichweite von Rücknahmepflichten rechtfertigt sich schließlich noch aus einer anderen Überlegung. Das dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrundeliegende113 Kooperationsprinzip erfordert eine gesetzgeberische Offenheit Di Fabio, NVwZ 1995, l ff., 4. Vgl. BT-Drs. 12/5672, 5. 130. 109 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Konunentar, 1998, § 24 Rn. 9 mit Hinweis auf BT-Drs. 12/5672, 5. 129 f. 110 Vgl. Berg!Hösch, UTR Bd. 40, 5 . 83ff., 97; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, 5.144. 111 Vgl. nur BVetfG, Urteil v. 6.7.1999, -2 BvF3/90- (Hennenhaltungsverordnung), 5.46. 11 2 Beaucamp, JA 1999, 39ff., 40; Bruns!Jasper, VR 1987, 364ff., 371; Di Fabio, NVwZ 1995, l ff., 4; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 82. 113 Vgl. dazu BVetfGE 98, 83; 98, 106; Di Fabio, NVwZ 1995, l ff., 4. 107 10s

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bei der Normgebung. Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber bewusst ein "Mandat" erteilt, die Problematik der Abfallentsorgung im kooperativen Wege mit den Produktverantwortlichen zu lösen. Dieses "Aushandlungsmandat" wäre aber zerstört worden, wenn der parlamentarische Gesetzgeber bereits detailliert geregelt hätte, für welche Produkte und für welche Pflichten die Produktverantwortung gelten sollte. 114 Dies wäre widersprüchliche Gesetzgebung und damit - nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts- möglicherweise ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip, 115 jedenfalls aber politisch ein in sich widersprüchliches Verhalten. cc) Begrenzung auf komplexe Erzeugnisse Obwohl der Kreis potentieller Erzeugnisse theoretisch umfassend ist und die Konkretisierung der Produktverantwortung für jedes beliebige Erzeugnis erlaubt, so ergibt sich doch eine gewisse Eingrenzung aus dem Sinn und Zweck der Produktverantwortung (sowie- wie erwähnt- aus dem Übermaßverbot). Setzt man die Zielformulierungen in § 22 Abs. 1 S. 2 i. V. m. §§ 4, 5 KrW-/AbfG in Beziehung zu dem Steuerungspotential möglicher Rechtsverordnungen, insbesondere der Anordnung von Rücknahmepflichten, so ergibt sich folgendes Bild: Nur für solche Erzeugnisse erscheint die Anordnung von Rücknahmepflichten sinnvoll, bei denen eine nennenswerte Reduzierung der Abfallmenge oder der Schadstofthaltigkeit des Abfalls durch Einflussnahme auf das Produktdesign und den Materialeinsatz erreicht werden kann. Dies ist in erster Linie bei komplexen Erzeugnissen der Fall, deren abfalltechnische Behandlung aufgrund der Materialzusammensetzung, der Materialmenge oder der Materialienverbindung problematisch ist (wie etwa Autos, Elektrogeräte, Verpackungen, Altöle etc.). Die vielbeschworene Büroklammer zählt zu diesem Produktkreis sicher nicht. Die Auswahl zwischen den in Betracht kommenden Erzeugnissen ist also (unter anderem) danach zu treffen, ob wegen ihrer Menge oder ihrer Schädlichkeit in besonderem Maße Ressourcen in Anspruch genommen werden oder die umweltverträgliche Entsorgung gefährdet ist. 116 Hierfür spricht auch die durch§ 22 Abs. 3 i. V. m. § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG vorgenommene 114 Vgl. Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 4: "Damit der rekursive und implementative Steuerungsansatz überhaupt funktionieren kann, darf der Gesetzesvorbehalt in seinen Anforderungen nicht zu hoch geschraubt werden. Der parlamentarische Gesetzgeber wollte und musste der Bundesregierung ein Aushandlungsmandat geben". m Vgl. BVerfGE 98, 106, 118f.; BVerfGE 98, 83, 97; NJW 1999,841, 843 (Bayerisches Schwangerenhilfeergänzungsgesetz). Vgl. dazu aus der inzwischen umfangreichen Literatur Birk/Kolusa, FR 1999, 433ff.; Bothe, NJW 1998, 2333ff.; Fischer, JuS 1998, 1096ff.; Frenz, DÖV 1999,41 ff.; ders. BB 1999, 1849ff.; Jobs, DÖV 1998, 1039ff.; Kirchhof, Stbg 1998, S. 385ff.; ders., IFSt-Schrift Nr. 362 (1998), S. 14ff.; Raupach/Böckstiege/, FR 1999, S.617ff.; Rodi, StuW 1999, 105ff.; Send/er, NJW 1998, 2875ff.; Weidemann, DVBI. 1999, 73ff. 116 Beaucamp, JA 1999, 39ff., 40; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 144.

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Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bezüglich des technisch Möglichen, wirtschaftlich Zurnutbaren und marktwirtschaftlich Orientierten. Es soll die Produktverantwortung nicht zu unsinnigen Rücknahme- und Verwertungspflichten führen, sondern die auferlegten Pflichten müssen gesamtökologisch Sinn machen und dürfen den Adressaten wirtschaftlich nicht unzumutbar belasten. 117 dd) Beteiligung des Bundestages bei der Verordnungsgebung Schließlich spricht noch ein weiteres Argument dafür, die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG an die Bestimmtheit eines ermächtigenden Gesetzes gerade im Falle der Ermächtigungsgrundlagen in §§ 23, 24 KrW-/AbfG nicht zu hoch zu schrauben. Der Gesetzgeber hat sich im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine verfahrensrechtliche Hintertür offen gehalten. Nach §59 KrW-/AbfG ist der Bundestag vor Erlass der Rechtsverordnungen aufgrundder §§ 23, 24 KrW-/AbfG noch einmal zu beteiligen. Diese Rückabsicherung wahrt hinreichende demokratische Legitimität bei der Verordnungsgebung. 118 Wenngleich diese Regelung aufgrund ihrer Ausgestaltung als bloßes Angebot an den Gesetzgeber eventuelle Bestimmtheitsdefizite nicht vollständig kompensieren kann, 119 so ist doch anzunehmen, dass der Bundestag bei politisch brisanten Fragen seine Mitwirkungsmöglichkeiten nach § 59 KrW-/AbfG wahrnehmen wird, so dass sich das Problem von Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeilstheorie bei Rücknahmeverordnungen in der Praxis kaum noch stellen wird. 120 Auch wenn der in §59KrW-/AbfG vorgesehene Beschluss der Bundesregierung nicht in Gesetzesform erfolgt, genügt es den Anforderungen an einen Parlamentsvorbehalt, weil dieser nur eine parlamentarische Entscheidung fordert.

II. Ergebnis Die Ermächtigungsgrundlagen sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG oder gegen die sog. Wesentlichkeitstheorie liegt nicht vor. Da auch keine sonstigen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das KrW-/AbfG bestehen, sind die§§ 23, 24 KrW-/AbfG rechtmäßige Delegationsgesetze für den Erlass der .geplanten Elektroaltgeräte-Verordnung. 117 Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, §22 Rn. 37. 118 Ebenso Beckmann, DVBI. 1995, 313fT., 316; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 24 KrW-/AbfG Rn. 49; Kunig, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, §59 Rn. 4. 119 So Brandner, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Dezember 1999, Bd. 1, §59 KrW-/AbfG Rn. 47; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.143. 12° Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 227.

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D. Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung I. Fragestellung Auf einer dritten Ebene ist zu prüfen, ob die im EAV-E getroffenen Regelungen ihrerseits mit der Verfassung und sonstigem höherrangigem Recht, insbesondere mit EU-Recht, in Einklang stehen. Dabei ist die entscheidende Frage, ob Grundrechte der Hersteller verletzt werden. Problematisch ist insbesondere die Erstreckung der in § 2 Abs. 1 EAV -E angeordneten Rücknahmepflichten auf Fremdgeräte sowie auf so genannte "Alt-Altgeräte". 121 Im Bereich der Verpackungsverordnung werden unter dem Aspekt ihrer Rechtmäßigkeit bisher vornehmlich Fragen des Kartell- und Wettbewerbsrechts kontrovers diskutiert. 122 Verordnungen, die einen mittelbaren Zwang zur Einrichtung und zur Beteiligung an flächendeckenden und marktbeherrschenden privatwirtschaftliehen Rücknahmesystemen dadurch ausüben, dass sie für den Fall einer solchen Beteiligung auf die ansonsten geltenden Rücknahmepflichten verzichten, könnten u. U. wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem deutschen oder europäischen Kartellrecht unwirksam sein. 123 Die Tätigkeit der DSD AG ist deshalb auch Gegenstand eines bei der Europäischen Kommission anhängigen Freistellungsverfahrens. 124 Nicht zuletzt zur Entschärfung dieser Problematik ist die Neufassung der Verpack V angestrengt worden. 125 Da die Systembildung in der geplanten Elektroaltgeräte-Verordnung- anders als in der VerpackV- nicht als gesetzlich prädeterminierte Entscheidung, sondern als 121 Die rechtliche Zulässigkeil von Kennzeichnungspflichten ist relativ unproblematisch, vgl. Beaucamp, JA 1999, 39ff., 42. Kennzeichnungspflichten können nach einer jüngeren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Warnhinweisen auf Zigarettenverpackungen soweit gehen, dass sie auf die Schädlichkeit des erworbenen Produkts hinweisen dürfen, ohne dadurch die Berufsausübungsfreiheit der Hersteller zu verletzen, vgl. BVerfG, NJW 1997, 2871,2872. 122 Vgl. die problematische Entscheidung des VGH Kassel, NVwZ 2000, 92ff. zur restriktiven Auslegung der Feststellungsvoraussetzungen der Verpack V für alternative Systeme (hier im Lahn-Dill-Kreis) mit kritischer Arunerkung Baars, NVwZ 2000, 42 ff., 45 ff. Allgemein zu diesem Problemkreis Becker-Schwarze, Steuerungsmöglichkeiten des Kartellrechts bei umweltschützenden Untemehmenskooperationen, 1997; Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 318f.; Berg!Hösch, UTR Bd. 40, S. 83 ff., ll2 ff.; Finckh, Regulierte Selbstregulierung im Dualen System, 1998, insb. S. 127 ff.; Schmidt-Preuß, Verpackungsverordnung und Kartellrecht, in: FS Lieberknecht, 1997, S.549ff.; Velte, Duale Abfallentsorgung und Kartellverbot, 1999, insb. S. 107 ff. Allgemein zu den Wettbewerbswirkungen von umweltrechtlichen Instrumenten Kloepfer, UPR 1981,41 ff. 123 Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 319 mit Hinweis auf Fluck, Ausgewählte Fragen der Verpackungsverordnung, S. 114. 124 Vgl. Baars, NVwZ 2000, 42ff., 45. 12s Vgl. Koch, NVwZ 1998, 1155ff.; Sproll, UPR 1999, 129ff.

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freiwillige Abwendungsbefugnis der Rücknahmepflichtigen konzipiert ist, 126 stellen sich diese Fragen allerdings nicht mit derselben Brisanz wie im Bereich der Verpackungsverordnung. Auch besteht nach dem EAV-E die Möglichkeit der Errichtung mehrerer konkurrierender Systeme (vgl. § 2 Abs. 4 EAV-E). 127 Nach § 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 EAV-E ist ein Wettbewerb bei der Vergabe der Entsorgungsaufträge an die Entsorgungsunternehmen sicherzustellen. Die Erörterung der kartell- und wettbewerbsrechtlichen Problematik kann deshalb im Rahmen dieser Schrift außer Betracht bleiben.

II. Betroffener Adressatenkreis Durch die im EAV-E angeordneten Rücknahme- und Überlassungspflichten sind Grundrechte sowohl der Hersteller, der Vertreiber als auch der Konsumenten tangiert.I28 Die Überlassungspflichten der Vertreiber und Endgehraucher in§ 5 EAV-E sind allerdings nur geringe Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit und von daher relativ leicht zu rechtfertigen. Der Endgehraucher wird aber auch belastet, wenn die Hersteller die ihnen auferlegten Entsorgungskosten über höhere Gerätepreise kompensieren. Zum Teil werden daher die Lizenzabgaben, welche die an einem Rücknahmesystem (wie dem System "Grüner Punkt") beteiligten Hersteller an das System zu entrichten haben, als öffentlich-rechtliche - und damit verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftige- (Sonder-)Abgabe des Endgehrauchers verstanden. 129 Diese Konstruktion ist jedoch unzutreffend. Nicht die Endgebraucher, sondern die Hersteller leisten die Lizenzentgelte. Diese sind entsprechend der Rechtsnatur der Rücknahmesysteme rein privatrechtlicher Natur und keine staatlichen Abgaben.l3° Die Systembildung ist, worauf bereits mehrfach hingewiesen wurde, im Bereich der Elektroaltgeräte noch nicht einmal staatlich intendiert. Ebenso wenig lässt sich die Primärpflicht zur Rücknahme als (versteckte) Sonderabgabe des Endgehrauchers verstehen. Dem Staat geht es bei der Einführung von Rücknahmepflichten nicht um Einnahmeerzielung, sondern um das umweltpolitische Ziel der Abfallvermeidung 126 Siehe oben, S. 23. 127 Bei der Etablierung nur eines kollektiven Rücknahmesystems ergäben sich allerdings

weitere Probleme im Hinblick auf§ 1 GWB (vgl. aber auch die Befreiungsmöglichkeit nach § 7 Abs.l GWB) und Art. 81 EGV. Dies beträfe aber nur die Zulässigkeil des Systems an sich, ließe die Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung hingegen unberührt. Vgl. dazu Becker-Schwarze, Steuerungsmöglichkeiten des Kartellrechts bei umweltschützenden Unternehrnenskooperationen, 1997, passim; Velte, Duale Abfallentsorgung und Kartellverbot, 1999, insb. S.l07ff., 260ff. 128 Allg. zur Grundrechtsrelevanz von Rücknahmepflichten Franzius, Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, 2000, S. 191 ff. 129 Scholz!Aulehner, BB 1993, 2250ff., 2263f. 130 Vgl. Kloepfer!Wimmer, UPR 1993, 409ff., 410.

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4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

und effektiveren Abfallverwertung mittels eines marktwirtschaftliehen Steuerungsinstrumentes.131 Die zu erwartende Überwälzung der Verwertungskosten auf den Verbraucher über den Produktpreis ist nur eine mittelbare Folge der Rücknahmepflichten. Sie wird nicht staatlich angeordnet, sondern ist das Ergebnis einer marktwirtschaftlichen Entscheidung einzelner Hersteller. Die gezielte Verteuerung von umweltgefährdenden Produkten durch indirekte Maßnahmen des Staates könnten allenfalls einen Eingriff in die Konsumfreiheit des Verbrauchers darstellen, wenn bestimmte Waren so verteuert würden, dass sie bei vernünftigem Wirtschaften nicht mehr erschwinglich wären.m Dafür besteht hier aber kein Anhaltspunkt. Im Vordergrund der folgenden Untersuchung stehen daher die Grundrechte der von den Rücknahmepflichten primär betroffenen Hersteller.

111. Betroffene Grundrechte Die Statuierung der in § 2 Abs. I EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten könnte einen Eingriff in Grundrechte der Hersteller darstellen. Thematisch kommen Art. 14, 12 Abs. I und 2 Abs. 1 GG in Betracht. Hinsichtlich dieser Freiheitsrechte mag die Frage, welches Grundrecht einschlägig ist, letztlich nicht von großer praktischer Relevanz sein, weil sich die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der betreffenden Grundrechtseingriffe jedenfalls zwischen Art. 12 und 14 GG im Ergebnis nur unwesentlich unterscheidet. 133 Aus systematischen Gründen ist aber eine klare Einordnung erforderlich. Eine Prüfung des Art. 2 Abs. I GG verbietet sich, wenn die Spezialfreiheiten der Berufs- und Gewerbefreiheit aus Art.12 Abs.1 GG oder der Eigentumsgarantie des Art.14 GG einschlägig sind.l34

1. Art.14 GG In Betracht kommt ein Eingriff in Art. 14 GG. Dann müssten die in § 2 Abs. 1 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten das Eigentum der Hersteller ganz oder teilweise entziehen oder die Nutzung ihres Eigentums beschränken oder verhindern.135 Schutzfähiges Eigentum i. S. d. Art. 14 GG sind alle eigentumsfähigen Positionen in ihrem konkreten Bestand. Die Hersteller sind zunächst Eigentümer der 131 Ebenso Di Fabio, NVwZ 1995, lff., 6f. Zur Steuerungsidee von Rücknahmepflichten bereits oben, S. 28 ff. 132 Beaucamp, JA 1999, 39ff., 41; Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 7. m Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.30f. 134 Vgl. BVerfGE 6, 32, 37; 63, 45, 60; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kornrnentar, Art. 2 Rn. 2. 135 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kornrnentar, Art. 14 Rn. 21.

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von ihnen produzierten Geräte. Ihr Eigentum endet jedoch mit der Übereignung an die Vertreiber bzw. Verbraucher. Die von der Verordnung vorgeschriebenen Rücknahmepflichten müssten also das Eigentumsrecht der Hersteller vor dem Zeitpunkt der Übereignung an die Produktabnehmer entziehen oder beschränken. Zu diesem Zeitpunkt entfalten die Rücknahmepflichten aber noch gar keine Wirkung. Sie werden erst dann aktuell, wenn ein Altgerät von einem Vertreiber oder Endgehraucher- vermittelt durch die haushaltsnahe Sammlung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder direkt - den Herstellern zurückgegeben wird. Eigentümer der betroffenen Geräte sind zur Zeit der Rücknahme regelmäßig gerade nicht die Hersteller. Art. 14 GG ist schon aus diesem Grunde nicht einschlägig. 136 Weder die Pflicht zur Rücknahme noch die damit verbundene Kostenbelastung knüpfen am Eigentum der Hersteller an. Von der Zielsetzung her richten sich Rücknahmepflichten auf eine umweltorientierte Beeinflussung der Unternehmerischen Geschäftstätigkeit, nicht auf eine Inhalts- oder Schrankenbestimmung von Eigentumspositionen.137 Dies fallt thematisch in den Schutzbereich von Art.12 Abs.1 GG. Man könnte allenfalls an einen Eingriff in Art. 14 GG unter dem Gesichtspunkt einer Beeinträchtigung des von der Eigentumsfreiheit in engen Grenzen geschützten "eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs" denken. Allerdings sind bloße Veränderungen der Marktbedingungen und die damit einhergehende Vereitelung von Marktchancen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht eigentumsrelevant. 138 Vielmehr werden Eingriffe in die Funktionsfähigkeit und den Investitionsschutz der Unternehmen schwerpunktmäßig vom Grundrecht der Berufsfreiheit erfasst. Rücknahmepflichten richten sich nicht auf den Bestand von Unternehmen, sondern auf Änderungen künftiger Produktdispositionen.'39 Es geht vor allem um den Schutz des Erwerbsvorgangs, nicht um den Schutz des Erworbenen.140 Deswegen scheidet Art. 14 GG auch unter diesem Gesichtspunkt aus. Die Annahme Ossenbühls 141 , Art. 14 GG gewähre auch einen "negativen Bestandsschutz" in dem Sinne, dass die Eigentumsgarantie auch vor einem durch Rücknahmepflichten hervorgerufenen Eigentumszugewinn ("Aufdrängungszwang") an nicht gewollten Abfällen schütze, ist abzulehnen. Zwar ist an sich auch die Konstruktion einer negativen Erwerbsfreiheit, d. h. der Freiheit, etwas nicht erwerben zu müssen, denkbar. Dabei handelte es sich dann um die negative Umkehr der Erwerbsfreiheit Da die Erwerbsfreiheit nach h. M. indessen nicht durch Art. 14 GG geschützt ist, kann auch ihre negative Umkehrung nicht unter Art. 14 GG fallen. Ebenso Berg!Hösch, UTR Bd. 40, S. 83 ff., 115. Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 6. 138 BVerfGE 30,292, 335; 45,272, 296; 51. 193, 221f.; 68, 193, 222; 77, 84, 118. 139 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 6. 140 Vgl. dazu allg. BVerfGE 30, 292, 335; vMünch!Kunig, Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl., München 1992, Art. 12 Rn. 98. 141 Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 34. 136 137

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Diese Form einer staatlich induzierten "aufgedrängten Bereicherung" 142 tangiert durch ihren ,,Negativwert" nicht das Eigentum der Rücknahmepflichtigen, sondern allein deren Vermögensbestand. 2. Art.12 GG Prüfungsmaßstab ist somit Art. 12 Abs. 1 GG. 143 Art. 2 Abs. I GG tritt als subsidiär dahinter zurück. Gegen die Einschlägigkeit von Art. I2 GG spricht auch nicht eine der Verordnung fehlende unmittelbar berufsregelnde Zielrichtung bzw. Berufsbildkonkretisierung. Zwar wird die Dispositionsfreiheit der Hersteller durch § 2 Abs. 1 EAV-E zum Teil keinen normativ fassbaren, sondern lediglich faktischen Begrenzungen unterworfen. So lassen die Rücknahmepflichten es den Herstellern weiterhin unbenommen, kreislaufunverträgliche Produkte herzustellen. 144 Diese Regelungsunschärfe, welche Di Fabio als die "Achillesferse einer rekursiven und implementativen Politik" bezeichnet, verunklart den grundrechtsdogmatischen Ansatz145 und erschwert es, den eigentlichen Grundrechtseingriff fassbar zu machen. Die direkt wirkenden Verwertungslasten binden aber jedenfalls Kapital- und Personalressourcen, die für andere Unternehmerische Aktivitäten nicht mehr zur Verfügung stehen. Auch ist die von Rücknahmepflichten intendierte indirekte Steuerung auf eine Beeinflussung des Produktionsvorganges und damit der Berufsausübung ausgerichtet.

IV. Vereinbarkeit mit Art.12 GG 1. Eingriff in den Schutzbereich Art.I2 Abs. I GG ist ein einheitliches Grundrecht, das die freie Berufswahl sowie die Berufsausübung schützt. 146 Die Berufsfreiheit ist bei der Steuerung gewerblicher, mit Umweltbelastung und -nutzung verbundener Tätigkeit in ihrer Teilfunktion der Berufsausübungsfreiheit berührt. 147 Die Eingriffswirkungen der von § 2 Abs. I EAV-E angeordneten Rücknahmeund Verwertungspflichten liegen, wie schon deutlich wurde, auf mehreren Ebenen. Die Verpflichtung zur kostenlosen Produktrücknahme (§ 2 Abs. I S. 1 EAV-E) be142 Di Fabio, NVwZ 1995, S.l ff., 6.

143 So auch das BVerwG, Beschl. v. 7.9.1992-7 NB 2.92 -, DVBI. 1993, 183, 184 für die Pflicht zur Rücknahme von Verpackungsabfällen oder von Schadstoffhaitigen Produkten. 144 Siehe oben, S. 28 ff. 14 5 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 5. 146 Zu dem gleitenden Übergang von Berufsausübungsregeln zu faktischen Berufswahlbeschränkungen, vgl. Breuer, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, 1989, § 147 Rn. 56. 147 Vgl. K/oepfer, in: FS für Hansmeyer, 1994, S.161 ff., 170.

D. Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung

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deutet zunächst einen unmittelbaren Eingriff in die Berufsausübung durch Auferlegung einer berufsbezogenen Handlungspflicht zur körperlichen Rücknahme der von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem zur Abholung bereitgestellten Elektroaltgeräte. Hierbei ist zu differenzieren zwischen der Rücknahme herstellereigener Geräte und der Pflicht zur Rücknahme von Fremdgeräten. Ein weiterer Eingriff liegt in der Auferlegung der Verwertungs- und Beseitigungspflicht gemäß § 2 Abs. 1 S. 3 EAV-E. Schließlich ist auch die Auferlegung der mit den Handlungspflichten gekoppelten Kostentragungspflichten ein eigener Eingriff in die Berufsfreiheit. Zudem liegen in den indirekten Steuerungswirkungen der Rücknahmepflichten mittelbare Grundrechtseingriffe, die dem Staat sowohl aus Finalitätsgesichtspunkten als auch aufgrund ihrer besonderen Intensität zuzurechnen sind. 148 Auch sie lassen eine "objektiv berufsregelnde Tendenz" 149 erkennen. Bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeitder Auferlegung von Rücknahmepflichten sind insofern auch die mittelfristigen Effekte zu berücksichtigen, die bei der Umstellung auf eine abfallarme Produktion und der Verwendung von recyclingfreundlichen Materialien hervorgerufen werden. 150

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Die Eingriffe in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG müssen verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Dies ist dann der Fall, wenn sie sich unterhalb der Schranken des Art. 12 Abs. 1 GG bewegen. Es wird die Auffassung vertreten, die Wirtschaftsgrundrechte seien nur insoweit gewährleistet, als sie ökologisch verträglich ausgeübt werden oder seien doch zumindest verfassungsimmanent durch ihre ökologische Verträglichkeit beschränkt.151 Dieses Postulat eines immanenten oder etwa auch mit Art. 20a GG argumentierenden allgemeinen Ökologievorbehalts der Grundrechte ist keinesfalls nur ein akademisches Konstrukt. So werden etwa im Europarecht die Umweltschutzbelange als immanente Begrenzung der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 28 EGV aufgefasst. 152 Auf das deutsche Recht ist diese europarechtliche Immanenz148 Vgl. dazu BVerfGE 71, 183, 190; 82, 76, 79; 87, 37, 39ff;Jarass, in: Jarass/Pieroth, GGKommentar, Art.12 Rn. 11; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 353. 149 Zu diesem Erfordernis, vgl. BVerfGE 13, 181, 186; 52, 42, 54; 55, 25ff.; 70, 191, 214. 150 Di Fabio, NVwZ 1995, I ff., 5; Franzius, Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, i. E., MS s. 193ff. 151 M urswiek, DVBI. 1994, 77 ff., 79 ff.; Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. l18ff.m. w. N.; vgl. auch die Darstellung beiKloepfer, in: FS fürHansmeyer, 1994, S. 161 ff., 172. 152 Vgl. EuGH, Slg. 1985, 531, 549 (lnteressenverband der Altölverbrenner); Slg. 1988, 4607, 4630 (Dänische Pfandflaschenregelung) sowie im Einzelnen unten, S. 111 ff.

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lehre aber nicht übertragbar. Sie würde die differenzierte Schrankenarchitektur des Grundgesetzes missachten. 153 Entscheidend sind- jedenfalls im hiesigen Problemzusammenhang- somit allein die verfassungsrechtlichen Schranken, die Art. I2 GG dem Berufsgrundrecht zieht. Nach Art.I2 Abs.I S. 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Ein Gesetz, welches die wesentlichen Regelungen selbst enthält und grundsätzlich auch als verhältnismäßig angesehen werden kann, liegt in Form der im KrW-/AbfG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen vor. 154 Die angestrebte Rechtsverordnung müsste darüber hinaus ihrerseits verhältnismäßig sein. Der vor allem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass ein Eingriff der öffentlichen Gewalt in Grundrechte nicht nur durch vernünftige, sachliche und verfassungslegitime Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein muss, sondern auch die Grundsätze der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Proportionalität der Freiheitseinschränkung im Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des mit dem Eingriffs verfolgten Ziels zu wahren hat. 155 Diese Prinzipien haben im Rahmen des Art.l2 Abs. I S. 2 GG durch die im "Apotheken urteil" des Bundesverfassungsgerichts 156 entwickelte so genannte "Drei-Stufen-Theorie" ihre besondere, grundrechtsspezifische Ausprägung gefunden.157 Die Drei-Stufen-Theorie geht davon aus, dass die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers um so weiter reicht, je mehr sie die Berufsausübung betrifft, und um so begrenzter ist, je mehr sie die Berufswahl berührt. Wie bereits festgestellt wurde, handelt es sich bei den in§ 2 Abs. I EAV-E normierten Rücknahme- und Verwertungspflichten um Regelungen auf der "ersten Stufe" der Berufsausübung, also um bloße Berufsausübungsbeschränkungen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen der Produktverantwortung außerdem durch § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG näher bestimmt, wie § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG ausdrücklich anordnet. Die dort für die Verwertungspflicht angeordneten Begrenzungen des technisch Möglichen, wirtschaftlich Zurnutbaren und marktwirtschaftlich Orientierten erstrecken sich mit diesem Verweis auch auf Rechtsver153 L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S. 225 f.; Kloepfer, in: FS für Hansmeyer, 1994, S. 161 ff., S. 173; Sandner, Investitionserleichterung und kommunale Planungshoheit, 1997, S.99 ff. 154 Vgl. dazu oben, Vierter Teil, C. 155 Vgl. BVerfGE 30,292, 316ff.; 61,291, 312; sowie grundlegend Dechsling, Das Verhältnismäßigkeitsgebot, 1989; Hirschberg, Der Grundsatz der Verhä1tnismäßigkeit, 1981; Jakobs, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1985. 156 BVerfGE 7, 377. 157 Zur inzwischen vielfach geäußerten Kritik an der Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts sowie zu einschränkenden Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts selbst, vgl. Wieland, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd.l, 1996, Art. 12 Rn. 105 ff. m. w. N.

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ordnungenzur Konkretisierung der Produktverantwortung und sind bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung in besonderem Maße zu berücksichtigen. 158 Wegen ihrer unterschiedlichen Belastungswirkungen ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zwischen der Pflicht zur Rücknahme von herstellereigenen Geräten und der Pflicht zur Rücknahme von Fremdgeräten zu differenzieren.

a) Pflicht zur Rücknahme herstellereigener Geräte aa) Zulässiges Ziel Der Staat müsste mit der Einführung von Rücknahme- und Verwertungspflichten für herstellereigene Geräte ein zulässiges Ziel verfolgen. Auf der Stufe der Berufsausübungsregelungen sind solche zulässigen Ziele sachgerechte, vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls.Is9 Der Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung nennt in § 01 160 als abfallwirtschaftliches Ziel, "eine möglichst weitgehende Verwertung gebrauchter Elektroaltgeräte zu erreichen und den Eintrag von Schadstoffen aus diesen Geräten in Abfällen zu verringern". Dieses Ziel wird in dem darauf folgenden Zielkatalog konkretisiert: Angestrebt wird, dass Elektrogeräte und Geräteteile aus umweltverträglichen und verwertbaren Werkstoffen hergestellt werden, dass diese Geräte reparaturfreundlich, langlebig, auf- und nachrüstbar, verwertungsgerecht und unter Verwendung schadstoffarmer Geräteteile konstruiert werden, dass Elektroaltgeräte getrennt gesammelt und einer erneuten Verwendung oder Verwertung zugeführt werden, bzw. nicht verwertbare Altgeräte und ihre Teile einer umweltverträglichen Abfallbeseitigung zugeführt werden. Wie aus dem Katalog des § 01 EAV-E hervorgeht, lässt sich das dort formulierte Ziel in die Teilziele der Abfallvermeidung, Abfallverwertung und Abfallbeseitigung unterteilen. Sämtliche Aspekte sollen durch die in § 2 Abs. 1 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten- als Kernpflichten der Elektroaltgeräte-Verordnung -erreicht werden.

Beckmann, DVBI. 1995, 313 ff., 319; Hoffmann, DVBI. 1996, 347 ff., 351. BVerfGE 7, 377, 405 f.; 65, 116, 125; 70, I, 28; 78, 155, 162. Bei der Zieldefinition ist dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zuzubilligen, der lediglich einer Kontrolle in Hinblick auf Rationalität, Plausibilität und Schlüssigkeil unterliegt, vgl. Bauernf eind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.33 m. w. N. 160 Die hier zitierte Paragraphenfolge entspricht der ursprünglichen Fassung des Entwurfs des Umweltausschusses des Bundesrates. Inzwischen ist auch eine Lesefassung des EAV-E im Umlauf, die mit § 1 beginnt. 1 ~8

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(1) Abfallverwertungs- und Beseitigungsziel Das Teilziel der effektiven und umweltgerechten Entsorgung von Elektroabfällen161 entspricht der Steuerungsidee 162 von Rücknahmepflichten als ordnungsrechtlichem Instrument zur Privatisierung der Abfallentsorgung. Entsprechend dem Verursacherprinzip sollen die Hersteller (unter Mitwirkung der Endgehraucher und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger163) für die Organisation einer geordneten Rücknahme und Verwertung von Elektroaltgeräten Sorge tragen. Die Entsorgungskonzeption soll gewährleisten, dass aufgrund möglichst lückenloser Erfassung sämtlicher im Verkehr befindlicher Elektroaltgeräte keine Schadstoffe durch "wilde" Ablagerung, bzw. durch die Entsorgung von Kleingeräten über den Restmüll, in die Umwelt gelangen. Elektroaltgeräte sollen künftig unter der Verantwortung der Hersteller zerlegt, so weit wie möglich wieder verwendet bzw. verwertet und der Rest als "Elektroschrott" ordnungsgemäß beseitigt werden. Diese Konzeption dient zugleich der Entlastung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.

(2) Abfallvermeidungsziel Bei dem Teilziel der Abfallvermeidung, das dem indirekten Vorsorgeziel der Rücknahmepflichten entspricht, steht die Verringerung der Menge des Elektroschrotts, die Reduzierung seiner Materialvielfalt sowie die Verringerung seiner Schadstoffhaltigkeit im Vordergrund. Die Übertragung der Rücknahme-, Verwertungs- und Beseitigungskosten zielt darauf ab, einen marktwirtschaftliehen Anreiz zur Konstruktion schadstoff- und abfallarmer sowie verwertungsgerechter Produkte zu schaffen. 164 Diese Ziele der Abfallvermeidung, -Verwertung und -beseitigung sind vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls. Sie verwirklichen das in Art. 20a GG grundgesetzlich verankerte Staatsziel des Umweltschutzes. Die Ziele der geordneten Abfallentsorgung und der Konstruktion schadstoffarmer Produkte dienen zudem der Gesundheit, für deren Erhaltung der Staat wegen seiner aus der objektiv-rechtliche Dimension des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden Schutzpflicht Gewähr trägt. 165 Die Ziel161 Vgl. auch den Entwurf der Bundesregierung einer IT-Altgeräte-Verordnung, BR-Drs. 638/98, S. 4, sowie Begründung zur IT-Altgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 8. 162 Zu den Steuerungszielen von Rücknahmepflichten bereits oben, S. 28 ff. 163 Insofern wird auch von einer "ökologischen Verantwortungsgemeinschaft" zwischen Verwaltung und Privatwirtschaft gesprochen, vgl. L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S.6; Ho.ffmann-Riem, GewArch 1996, 1 ff. , 2 f. ("Gesellschaftsziel Umweltschutz"); Pitschas, Duale Umweltverantwortung von Staat und Wirtschaft, in: Lüder (Hrsg.), Staat und Verwaltung, 1997, S. 269ff., 272. 164 Siehe oben, S. 28 ff.; vgl. auch Beckmann, DVBI. 1995, 313 ff., 320. Vgl. auch die Begründung zur IT-Altgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 10. 165 Kloepfer, in: FS für Hansmeyer, 1994, S. 161 ff. , 170.

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setzung des EAV-E ist daher verfassungsrechtlich fundiert und jedenfalls verfassungsrechtlich legitimiert. 166

bb) Eignung Die in§ 2 Abs. 1 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten für herstellereigene Elektrogeräte müssten dazu geeignet sein, diese Ziele zu erreichen. Dies ist dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der beabsichtigte Erfolg gefördert wird. 167 (1) Abfa/lverwertungs- und Beseitigungsziel Rücknahme- und Verwertungspflichten sind dazu geeignet, die (Teil-)Privatisierung der Abfallentsorgung mit dem Schwerpunkt der weiteren Verwendung und Verwertung für den Bereich der Elektrogeräte zu verwirklichen. 168 Dies gilt nicht nur für Geräte des IT-Bereichs, sondern auch für Geräte, die zur sog. braunen und weißen Ware zählen. Ansätze zur Verwertung gibt es bereits seit den 1988 vom Bundesumweltministerium initiierten Entsorgungskonzepten 169 Dies gilt auch für Herde, Waschmaschinen und Waschetrockner, deren Verwertung sich technisch einfach und teilweise sogar unter einer gewissen Wertschöpfung betreiben lässt. Im Bereich Kühlschränke gibt es Unternehmen, die heute eine fast 100%ige Verwertung vornehmen. Der ZVEI räumte bereits im Jahr 1993 ein: "Für große Haushaltsgeräte sind Verwertungstechniken und -kapazitäten vorhanden." 170 Höhere Verwertungsquoten können dadurch erreicht werden, dass bei der Herstellung Bau-, Ersatz- und Austauschteile sowie Zubehörmaterialien verwendet werden, die eine stoffliche Verwertung erleichtern.m Dass dies auch für bislang als problematisch eingestufte Elektrogeräte möglich ist, zeigt das vom Freiburger Öko-Institut 1999 vorgestellte zu 80% recycelbare "grüne" Fernsehgerät. 172 Berg!Hösch, UTR Bd.40, S. 83ff., 117. St. Rspr. des BVerfG, vgl. BVerfGE 30, 292, 316; 80, 1, 24f.; BVerfG, NJW 1985, 121, 122 (Beschluss zur Verpackungsverordnung nach§ 14 AbfG). 168 Für IT-Geräte zustimmend auch Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.49. 169 Begründung des Referentenentwurfs einer Elektronik-Schrott-Verordnung vom 11.7.1991, WA II 3- 30 114- 5, S. 2. 170 ZVEI-Memorandum zum Entwurf einer "Elektronik-Schrott-Verordnung" v. 29.9.1993, S. 5. Laut Angaben der Bundesregierung hat der ZVEI bereits im Jahr 1993 über 300 Unternehmen auf dem Gebiet der Verwertung von Elektronikschrott verzeichnet, vgl. die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zur Elektronikschrottverordnung, BT-Drs. 12/4820, S.6. 171 Beckmann, DVBI. 1995, 313 ff., 320. 112 Das Freiburger Öko-Institut hat dieses Gerät in Kooperation mit namhaften Elektronikherstellern vorgestellt. 166

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Indem die Verwertungs-, Beseitigungs- und Kostenlast auf die Hersteller übergeht, sind nunmehr die privaten Abfallerzeuger für die umweltgerechte Lösung des Elektroschrott-Problems verantwortlich. Dadurch werden die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger spürbar entlastet. Die Eignung zur Organisation eines wirksamen und lückenlosen Gesamtkonzeptes wird durch die Verpflichtung auch zur Rücknahme von Fremdprodukten sichergestellt, die im Falle einer kollektiven Systembeteiligung sogar unbegrenzt zu erfolgen hat(§ 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 EAV-E) sowie durch die Einbeziehung der sog. Alt-Altgeräte. 173 Sie wird im Übrigen dadurch gewährleistet, dass eine Restverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger174 bestehen bleibt. (2) Abfallvermeidungsziel Hinsichtlich der Eignung des EAV-E zur Erreichung des Abfallvermeidungsziels ist zu differenzieren zwischen Neu-Altgeräten, also solchen Geräten, die erst nach In-Kraft-Treten der Elektroaltgeräte-Verordnung in Verkehr gebracht werden und Alt-Altgeräten, die bei In-Kraft-Treten der Verordnung bereits im Umlauf sind. (a) Neu-Altgeräte Hinsichtlich der Neu-Altgeräte sind Rücknahmepflichten dazu geeignet, das den Rücknahmepflichten immanente Steuerungsziel der Abfallvermeidung zu erreichen.175 Dies belegen die bisherigen Erfahrungen mit Rücknahmepflichten. Zwar lässt sich der Erfolg der Zielverwirklichung für den Bereich der Elektroaltgeräte nicht mit hundertprozentiger Gewissheit voraussagen. Eine gewisse Wirkungsunschärfe ist den Instrumenten der indirekten Verhaltenssteuerung immanent. So bieten selbst bei einer unter Lenkungsgesichtspunkten optimalen Abgabengestaltung auch Umweltabgaben als influenzierende Instrumente keine Gewähr, dass sich alle (oder auch nur die meisten) Adressaten lenkungszielkonform verhalten. 176 Hier wie dort besteht aber ein Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers.177 Bei Verordnungenaufgrund der§§ 23, 24 KrW-/AbfG muss dieser Einschätzungsspielraum weit bemessen werden, da mit ihnen neue Steuerungsformen erprobt werden sollen, die alle drei umweltrechtlichen Prinzipien besonders zu beachten beanspruchen.178 Es handelt sich um "experimentelle Gesetzgebung" 179, die erst mit einer geVgl. dazu im Einzelnen unten, S. 95 ff. Siehe oben, S. 55 f. 175 Ebenso Beaucamp, JA 1999, 39ff., 42. 176 V gl. Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 280. 177 Vgl. dazu BVerfGE 47, 109, 117; 65, 116, 126; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umwe1trecht, 1999, S. 33; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 351 f.; ThomeKozmiensky, Die Verpackungsverordnung, S. 50ff. 178 Zu den der Produktverantwortung zugrunde liegenden umweltrechtlichen Prinzipien vgl. oben, S. 20 ff. 173 174

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wissen zeitlichen Verzögerung den strengeren verfassungsrechtlichen Anforderungen der Geeignetheil unterliegt. 180 Die geforderte Bindung solcher Experimentalnormen an den Verfassungsgrundsatz der Geeignetheit erscheint deshalb akzeptabel, weil eine Pflicht des Gesetzgebers zur Nachbesserung solcher Gesetze besteht. 181 Dieser Pflicht ist der Gesetzgeber in hiesigem Problemfeld insbesondere durch Erlass des neuen KrW-/AbfG nachgekommen, indem er etwa die mit dem AbfG und der Verpackungsverordnung gesammelten Erfahrungen verarbeitet sowie deren jetzige gesetzliche Grundlage verdeutlicht und näher ausgestaltet hat. Daraufhin war wiederum der Verordnungsgeber zur Verbesserung der Verpackungsverordnung aufgerufen, was durch ihren Neuerlass 1998 geschehen ist. Es handelt sich hierbei um umgesetzte Lernprozesse bei der Normgebung. Die praktische Wirksamkeit einer solchen dynamischen Modemisierung wird durch die positiven Entwicklungen im Verpackungsbereich belegt: So ist der Verbrauch an Einwegverpackungen in Deutschland von 1991 bis 1995 um mehr als 1,3 Millionen Tonnen zurückgegangen. Aber auch bei der Verwertung sind deutliche Fortschritte festzustellen. Das DSD hat in den Jahren 1993 bis 1995 mehr als 14 Millionen t Verkaufsverpackungen einer stofflichen Verwertung zugeführt.182 Vor diesem Hintergrund der dynamischen Modemisierung neuer Umweltgesetze erhebt insbesondere Di Fabio die Forderung einer "Temporalisierung" des Rechtmäßigkeitsurteils.183 Dies soll heißen, dass eine innovative Gesetzgebung nicht bereits vor ihrem In-Kraft-Treten mit dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit belegt werden darf. Damit wird keinesfalls einem "Trial-and-Error"-Prinzip auf Kosten der Grundrechtsträger das Wort geredet. Es soll nur auf den Trugschluss hingewiesen werden, Innovationen könnten gänzlich ohne das Risiko von begrenzten Fehlentscheidungen erfolgen. Gerade bei indirekten und inßuenzierenden Maßnahmen muss die Verfassungskontrolle daher Zeit und Gelegenheit zum Eignungsnachweis gewähren. 184 (b) Alt-Altgeräte Hinsichtlich der Alt-Altgeräte besteht die indirekte Steuerungswirkung nicht in gleicher Weise. Hier kann die Verordnung nur peripher indirekte Anreize zur abfallvermeidenden bzw. verwertungsgerechten Herstellung setzen: Für bereits in Ver179 Allgemein dazu Hoffmann-Riem, in: Becker/Buii/Seewald (Hrsg.), Festschrift für Thieme, 1993, S. 55 ff.; Horn, Experimentelle Gesetzgebung unter dem Grundgesetz, 1989; Kloepfer, VVDStRL 40 (1982), 65ff., 91 ff. 180 BVerfGE 33, 171, 179; 43, 291, 321; vgl. auch Di Fabio, NVwZ 1995, I ff., 7 m. w. N. 181 Vgl. etwa die Begründung zur Batterieverordnung, BT-Drs. 13/9516, S. 16. 182 Begründung zur Verpackungsverordnung 1998, BT-Drs. 13/5999, S.14. 183 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 8. 184 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 7; Hoffmann, DVBI. 1996, 347ff., 352.

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kehr gebrachte Geräte kann das Produktdesign nachträglich nicht mehr abfallvermeidend oder verwertungs-und beseitigungsgerecht gestaltet werden. Allenfalls die durch die Menge der zurückzunehmenden Alt-Altgeräteentstehende "Entsorgungsnot" der Hersteller kann dazu beitragen, den Druck zur Entwicklung von abfallärmeren Produkten zu erhöhen. Im Vordergrund steht hinsichtlich der Rücknahme von Alt-Altgeräten daher ihre ordnungsgemäße abfallrechtliche Behandlung, d. h. die hochwertige Verwertung (§ 5 Abs. 2 S. 3 KrW-/AbfG) und subsidiär die gemeinwohlverträgliche Beseitigung(§ 10 Abs. 1 KrW-/AbfG). Eine Verordnung muss nicht jedes ihrer Teilziele gleichermaßen und für jeden Anwendungsfall umsetzen.185 Anerkanntermaßen genügt regelmäßig eine teilweise Geeignetheit, eine Volleignung ist nicht erforderlich.186 Die Norm muss näher zum Ziel führen, nicht aber das Ziel erreichen. Daher ist es nicht zu beanstanden, dass das Teilziel der Abfallvermeidung für Alt-Altgeräte gegenüber den Teilzielen der Abfallverwertung und -beseitigung in den Hintergrund tritt. Auch wird, wie bereits dargelegt wurde, das Teilziel der Abfallvermeidung durch die Rücknahmepflicht von All-Altgeräten jedenfalls gefördert. Daher ist die Verordnung im Hinblick auf die Rücknahmepflicht für herstellereigene Produkte in vollem Umfang geeignet, ihre Zielsetzung zu erfüllen. cc) Erforderlichkeil Auf einer dritten Stufe der Verhältnismäßigkeilsprüfung ist zu fragen, ob die vorgesehenen Rücknahme- und Verwertungspflichten für herstellereigene Produkte erforderlich sind oder ob es gleich geeignete, aber mildere Mittel zur Erreichung des Regelungsziels gibt.I87

(1) Selbstbeschränkung als milderes Mittel? Teilweise wird die Erforderlichkeil von ordnungsrechtlich oktroyierten Rücknahmepflichten mit der Begründung in Frage gestellt, eine freiwillige Rücknahmevereinbarung der betreffenden Branche, eventuell flankiert durch eine Zielfestlegung nach§ 25 KrW-/AbfG sei ein weniger einschneidendes Mittel. 1ss Dabei ist freilich zu bedenken, dass das Prinzip der Geringsterforderlichkeit eine prinzipiell gleiche Eignung der miteinander verglichenen und sodann gestuften Mittel voraussetzt. Daran fehlt es hier schon deshalb, weil eine Rücknahmepflicht eine echte, erzwingbare Rechtspflicht begründet, Selbstbeschränkungsabkommen dagegen nicht, so dass ihre Einhaltung nicht erzwungen werden kann. Vgl. BVerfGE 67, 157, 175; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 80 Rn. 59. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 111/2, 1994, S. 776 m. w. N. 187 Vgl. BVerfGE53, 135, 145; 67, 157, 177; 68,193,219. 188 Atzpodien, DB 1987, 727 ff., 728 f. 18 ~

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Selbst wenn man diesem Grundeinwand nicht folgen würde, könnte man von einer im Wesentlichen gleichen Eignung nur dann ausgehen, wenn ein freiwilliges Rücknahmesystem in der Praxis bereits installiert ist und nachweisbar geplante Zielvorgaben der Bundesregierung oder Vorgaben der Wirtschaft erfüllt. 189 Davon unberührt bleibt natürlich, dass die Bundesregierung verfassungsrechtlich die Wahl hat, ob sie statt eines ordnungsrechtlichen Vorgehens ein kooperatives Vorgehen bevorzugt. Daraus lässt sich aber nicht die verfassungsrechtliche Pflicht zur Ergreifung "nur" kooperativer Instrumente ableiten. Im Bereich Elektrogeräte wurde im Jahr 1995 von der Arbeitsgemeinschaft CYCLE im Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau (VDMA) in Abstimmung mit dem Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie e. V. (ZVEI) ein Konzept über "Freiwillige Maßnahmen zur Rücknahme und Verwertung elektrischer und elektronischer Produkte aus der lnformationstechnik, Bürokommunikations-Systeme und anderer artverwandter Investitionsgüter" vorgelegt. 190 Das CYCLE-Konzept basierte auf einzelnen freiwilligen Maßnahmen von Herstellern, ErstInverkehrbringern und Importeuren zur Produktgestaltung, Rücknahme, Verwertung, Überwachung und Kostenübernahme und umfasste insgesamt ein Aufkommen von etwa 110000 Tonnen an Altgeräten im Jahr. Die Selbstverpflichtung allein wurde jedoch als nicht ausreichend erachtet, im Bereich der IT-Elektrogeräte einen fairen Wettbewerb zu sichern und Mitnahmeeffekte von "Trittbrettfahrern" zu verhindern. 191 Aus diesem Grunde wurde von der Wirtschaft der Erlass einer begleitenden "schlanken" Rahmenverordnung gefordert, was zur Vorlage des Regierungsentwurfs einer IT-Aitgeräte-Verordnung im Februar 1996 führte. 192 Wahrscheinlich nicht zuletzt wegen des Ausbleibens der Rechtsverordnung ist bis heute das CYCLE-Konzept nur sehr ansatzweise verwirklicht worden. Von einem etablierten Rücknahmesystem kann nicht die Rede sein. Dasselbe gilt für den Teilbereich Elektro-Haushalts-Großgeräte, bei dem bisher ebenfalls nur Vorschläge über ein herstellereigenes Entsorgungs- und Verwertungskonzept gemacht wurden. 193 Die Bundesregierung ist deswegen nach wie vor frei, die Rücknahme von Elektroaltgeräten im Verordnungswege zu regeln. Es lässt sich im Übrigen generell bezweifeln, ob- nach der bisherigen Rechtslage - Selbstverpflichtungsabkommen und Zielfestlegungen dieselbe Effektivität wie ordnungsrechtliche Rücknahmepflichten haben. 194 Bisher konnten nur teilweise erHoffmann, DVB!. 1996, 347ff., 352. Vgl. Konzept der Arbeitsgemeinschaft CYCLE im VDMA, 1995. 191 Vgl. Umweltbericht der Bundesregierung 1998, BT-Drs. 13/10735, S.121. 192 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.20l, Tz.533, sowie die Begründung zur IT-Aitgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 9. 193 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 202, Tz.535. 194 So Beaucamp, JA 1999, 39ff., 42; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 66. 189 190

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mutigende Erfahrungen mit Selbstverpflichtungen gemacht werden. 195 Ein Negativbeispiel ist die am 21.02.1996 von der Automobilwirtschaft abgegebene "Freiwillige Selbstverpflichtung zur umweltgerechten Altautoverwertung (PKW) im Rahmen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes"196, die durch die Altautoverordnung 1997 flankiert wurde. Eine generelle kostenlose Rücknahme von Altautos ist weder in der Selbstverpflichtung noch in der Altautoverordnung vorgesehen. Lediglich Fahrzeuge, die nicht älter als zwölf Jahre sind- für die also ohnehin noch ein Restwert besteht-, werden kostenlos zurückgenommen. Auch enthält die Altautoverordnung keine Abfallvermeidungspflichten. Mangels vorsorgender Inanspruchnahme des Verursachers wird die Produktverantwortung in diesem Bereich daher nur unzureichend und ineffizient durchgesetzt. 197 Auch im Bereich der Rücknahme gebrauchter Batterien waren die Erfahrungen mit freiwilligen Batterierücknahmesystemen enttäuschend und zwangen schließlich zum Erlass der Batterieverordnung. 198 Seit dem Wegfall der ehemals in§ 14 Abs. 2 S. 3 AbfG (1986) enthaltenen "Junktimklausel" zwischen Rechtsverordnungsermächtigung und vorrangiger Zielfestlegung in der Nachfolgeregelung des§ 25 Abs.1 KrW-/AbfG, gibt es für die pauschale Annahme der Vorzugswürdigkeit von Zielfestlegungen unter Erforderlichkeitsgesichtspunkten auch keinen gesetzlichen Anknüpfungspunkt mehr. 199

(2) Mülldeponieverbot als milderes Mittel? Des Weiteren ist gegen die Elektroaltgeräte-Verordnung vorgebracht worden, ein einfaches Mülldeponieverbot würde zur Erreichung des Regelungsziels einer geordneten Entsorgung von Elektroaltgeräten ausreichen.200 Dem muss widersprochen werden. Ein solches Verbot ist keineswegs in wesentlich gleicher Weise dazu geeignet, die mehrdimensionale Zielsetzung der in der Verordnung vorgesehenen Rücknahmepflichten zu erreichen. Lediglich ein kleiner Teilaspekt würde durch ein 195 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.199, 201, Tz. 531. Zu gerade hier ansetzenden Reformvorschlägen vgl. §§ 35 ff. UGB-KomE, hrsg. vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 1998. 196 Siehe oben, Dritter Teil, Fn. 39. 197 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.200f., Tz.529. Kritisch zur Altautoverordnungauch Beckmann, Privatwirtschaftlich organisierte Entsorgung am Beispiel von Altautos und Elektrogeräten, in: Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz- was ändert sich?, Dokumentation zur Tagung der Gesellschaft für Umweltrecht, 1997, S. 244, 276; Schrader, NVwZ 1997, 943 ff., 947 ff.; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 280. Abhilfe wird erst die inzwischen vom Europäischen Parlament bestätigte Richtlinie des Rates der europäischen Umweltminister bringen, die allerdings erst im Jahr 2006 für Alt-Aitautos gelten soll, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.2.2000, S. 25. 198 Vgl. Begründung, BT-Drs. 13/9516, S.ll. 199 K/oepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 18 Rn. 66; Klages, Vermeidungs- und Verwertungsgebote als Prinzipien des Abfallrechts (UTR Bd. 13), 1991, S. 75 ff. 200 Ossenbüh/, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 29, 49.

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Hausmülldeponieverbot abgedeckt werden und dies auch nur unzureichend, da ein Verbot noch nicht eine den Anforderungen des KrW-/AbfG genügende Verwertung der Elektroaltgeräte sicherstellen würde. Die weiteren Ziele von Rücknahmepflichten, namentlich die Privatisierung der Entsorgungsverantwortung sowie der Anreiz zu einer abfall- und schadstoffarmen Konstruktion können durch ein schlichtes Deponieverbot ohnehin nicht verwirklicht werden.201 Ein absolutes Deponieverbot wäre auch unrealistisch. Eine Restmenge an "Elektroschrott" zur Beseitigung wird sich auf absehbare Zeit nicht verhindem lassen. Diese Restmüllmenge muss entweder deponiert oder thermisch behandelt werden. Das Hausmülldeponieverbot ist mangels gleicher Eignung daher kein milderes Mittel, das Rücknahmepflichten ersetzen könnte. Da auch alternative Steuerungsinstrumente, wie insbesondere die mit Rücknahmepflichten konkurrierenden so genannten "Deposit-Refund-Systeme" wegen des mit ihnen verbundenen Liquiditätsentzuges keine milderen Mittel darstellen,202 entsprechen die in § 2 Abs. 1 EAV-E vorgesehenen Rücknahmepflichten dem Gebot der Erforderlichkeit. dd) Proportionalität Schließlich müssen die zu erwartenden Auswirkungen und Belastungen im Hinblick auf den verfolgten Zweck proportional sein (so genannte Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne203 ). Konkret dürfen die Belastungen, die von den in § 2 Abs. 1 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten für Elektroaltgeräte auf die Hersteller ausgehen, nicht außer Verhältnis zu der mit ihnen verfolgten Zielsetzung stehen. Es ist eine Interessenahwägung vorzunehmen, die zu einer Korrektur führen muss, wenn die Herstellerinteressen die öffentlichen Interessen an der Einführung der Rücknahmepflichten deutlich überwiegen. 204 Nur ein krasses Missverhältnis zwischen Zweck und Mittel führt zum Urteil der verfassungswidrigen Disproportionalität

(1) Belastungswirkung auf Herstellerseite Die Hersteller werden durch die in§ 2 Abs. l EAV-E angeordneten Rücknahmeund Verwertungspflichten nicht nur spezifischen Handlungsaufträgen (Abholung der von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem bereitgestellten Elektrogeräten, Rückbau bzw. Zuführung zur Verwertung, Beseitigung des Restmülls), sondern zugleich starken finanziellen Belastungen ausgesetzt. Dies wird voraussichtlich Ebenso Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 272. Vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 263, Tz. 733; Koch, NVwZ 1996, 215ff., 218. 203 St. Rspr. des BVerfG, vgl. nur BVerfGE 67, 157, 178; 68, 193,219. 204 Vgl. BVerfGE 44, 353, 357. 201

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dazu führen, dass auf die Verkaufspreise für Elektrogeräte ein Entgelt für die künftigen Entsorgungskosten aufgeschlagen werden wird. Dies könnte - begrenzte- negative Effekte auf die Nachfrage nach Elektrogeräten haben. (2) Öffentliches Interesse an der Neuregelung Für die Einführung von Rücknahmepflichten in dem vom EAV-E vorgesehenen Rahmen sprechen auf der anderen Seite überragend wichtige Gemeinschaftsgüter, die sich unter das Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG205 ) subsumieren lassen und zum Teil zugleich die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 GG für den Schutz von Leben und Gesundheit seiner Bürger konkretisieren. 206 Im Einzelnen sind dies: - die gefahrlose und geordnete Abfallentsorgung, mit einem Gewinn an Entsorgungssicherheit; - die Abwendung des öffentlichen Deponienotstandes (oder jedenfalls der zu raschen Verfüllung vorhandener Deponien) verbunden mit einem Schutz des Trinkwassers vor Deponiewässerbelastungen; - Luft- und Bodenreinhaltung durch Verminderung ferntransportierter Schadstoffe aus Müllverbrennungsanlagen; - Ressourcenschonung durch den indirekten Anreiz zur Produktion abfallarmer Produkte. (3) Abwägung Diese Gemeinschaftsgüter haben ein so hohes Gewicht, dass sie sehr weitgehende Belastungen rechtfertigen können. 207 Für die Proportionalität der Regelung sprechen ferner folgende Gesichtspunkte: Anders als dies bei der Verpackungsverordnung der Fall war,208 ist der Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung nicht von vornherein auf die Einrichtung eines kollektiven Rücknahme- und Verwertungssystems nach§ 2 Abs. 3 EAV-E ausgerichtet. Die Wirtschaft selbst schlug vor, dass jeder Hersteller und Importeur eigenverant2DS Nachweise hierzu bei Kunig!Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, Ein!. Rn. 9 ff. 206 Vgl. oben, S. 78. 207 Di Fabio, NVwZ 1995, 1 ff., 6. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wäre auf der Stufe der Berufsausübungsregelungen das Vorliegen von "überragend wichtigen Gemeinschaftsgütem" nicht notwendige Voraussetzung zur Eingriffsrechtfertigung. Bereits vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls genügten hierzu, vgl. BVerfGE 7, 377, 405f.; 65, 116, 125; 70, 1, 28; 78, 155, 162. 2os Vgl. zur Verpackungsverordnung oben, S. 32ff.

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wortlieh ein System zur Rücknahme errichten sollte.209 Man kann daher nicht davon sprechen, die Rücknahmepflicht des§ 2 Abs. 1 EAV-E sei nur das "rechtliche Vehikel", um den Herstellern die Kostentragung aufzubürden. 210 Die in§ 2 Abs.3 EAV-E eingeräumte Möglichkeit der Systembeteiligung ist im Gegenteil Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes: Sie mildert die originären Rücknahmepflichten in den Fällen ab, in denen für bestimmte Gerätegruppen eine herstellereigene Rücknahme unwirtschaftlich wäre. Zu bedenken ist ferner, dass der EAV-E im Vergleich zu anderen Rücknahmeregelungen insgesamt verhältnismäßig geringe Belastungen zeitigt. So bestehen - anders als in der Verpackungsverordnung- keine Verwertungsquoten. Auch enthält der Verordnungsentwurf- im Gegensatz zu dem Arbeitsentwurf der ElJ2 11 - weder Stoffverkehrsverbote noch konkrete Konstruktionsvorgaben. Zudem werden durch die Einführung von Rücknahmepflichten umweltrechtliche Grundprinzipien verwirklicht. Die Auferlegung von Rücknahmepflichten für Hersteller ist insbesondere Ausprägung des Verursacherprinzips,212 da die Hersteller zu den durch Abfälle hervorgerufenen potentiellen Umweltgefahren durch Herstellung und Inverkehrbringen der Ursprungsgüter beigetragen haben. Die Hersteller tragen aus diesem Grund eine Sonderverantwortung.213 Dies rechtfertigt die mit der Privatisierung der Entsorgungsverantwortung einhergehende besondere Belastung der Hersteller im Verhältnis zur Allgemeinheit. Auf diese Weise werden bislang externe Umweltkosten internalisiert.214

(4) Teilergebnis Als Teilergebnis ist festzuhalten, dass die gewichtigen öffentlichen Interessen die den Herstellern auferlegten Belastungen aus der Gemeinwohlperspektive rechtfertigen. Hier darf die Verhältnismäßigkeilsprüfung aber nicht stehen bleiben. Es ist der verfassungsrechtliche Blickwinkel auch auf das mit der Neuregelung veränderte Verhältnis der Hersteller zu den Endgebrauchern (5) sowie auf das Verhältnis der verschiedenen Teilbranchen der Elektrogerätehersteller untereinander (6) zu lenken.

SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S. 202, Tz.535. So aber Ossenbühl. Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 29m. w. N. 211 Dazu oben, S. 35 und unten, S. 104. 212 Vgl. oben, S. 28. Zum Verursacherprinzip ausführlich oben, S. 20ff. 2l3 Vgl. Kloepfer, in: FS für Hansmeyer, 1994, S.161 ff., 166. 214 Entwurf der Bundesregierung einer IT-Altgeräte-Verordnung, BR-Drs. 638/98, S. 4.

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(5) Ungleichbehandlung von Herstellern und Endgebrauchern (a) Problemstellung Eine aus Sicht der Hersteller günstigere Variante wäre gewesen, die - ebenfalls zu dem Abfallproblem beitragenden- Endgehraucher im Zeitpunkt der Entledigung mit den Entsorgungskosten zu belasten. Daher wird bemängelt, es sei willkürlich, die Kausalbeiträge der Hersteller höher zu bewerten als die der Endgebraucher.215 Zwar sind auch die Konsumenten an der Entstehung des Elektroabfalls beteiligt und daher "Verursacher" im umweltrechtlichen Sinne. Über ihre Nachfrage nach bestimmten Elektrogeräten tragen sie möglicherweise auch einen gewissen -wenngleich nur mittelbaren- Anteil an der Verantwortung für die Produktgestaltung. Die konkrete Heranziehung oder Nichtheranziehung eines Verursachers ist aber eine politische Entscheidung, die sich nicht deduktiv aus dem Verursacherprinzip ableiten lässt, sondern weitgehend dem Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers unterliegt.216 Die politische Entscheidung hat sich an verschiedenen Faktoren zu orientieren: wie eine möglichst hohe Umweltqualität erreicht werden kann, welche Lösung als wirtschaftlich und verwaltungstechnisch günstig erscheint, ob die Auswahl für die Betroffenen zurnutbar ist, welche rechtlichen Schranken im Einzelfall bestehen und wie hoch die politischen Durchsetzungschancen sind.217 "Willkürlich" ist diese Entscheidung erst dann, wenn sie verfassungsrechtliche Grundsätze missachtet. (b) Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. I i. V. m. Art. 3 Abs. I GG Im Verhältnis zu der Mitverursachergruppe der Konsumenten könnte durch die Verlagerung der Entsorgungsverantwortung ein Verstoß gegen das Gebot gerechter Lastenverteilung vorliegen. Dieses aus Art. 3 Abs. I GG abgeleitete Prinzip verbietet die willkürliche Ungleichbehandlung von Personengruppen. Diese Frage wird vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Grundrechtsprüfung zu Art. 12 Abs. I GG erörtert,218 könnte aber auch Gegenstand einer eigenständigen Prüfung von Art. 3 Abs. I GG sein. Was die Handlungspflichten zur körperlichen Rücknahme der Elektroaltgeräte angeht, so liegen die sachlichen Differenzierungsgründe auf der Hand: Nur die Hersteller sind zum Rückbau bzw. zur Wiederverwertung der zurückgenommenen Geräte in der Lage. Auch das indirekte Steuerungsziel der Abfallvermeidung ist m Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 38, 46.

Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 99. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.89 m. w.N.; Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 34. 2u BVerfGE 25,236, 251 ; 30, 292, 326f. 216 217

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effektiv nur für die Adressatengruppe der Hersteller zu erreichen: Nur die Hersteller können unmittelbar auf den Produktionsvorgang einwirken und damit insoweit Abfallmenge, Primärressourceneinsatz und Schadstoftbaltigkeit ihrer Produkte steuem.219 Der geringe Einfluss der Endgehraucher auf den Produktionsvorgang, den sie über die Nachfrage mittelbar ausüben, tritt dabei in den Hintergrund. Auf dieser Ebene geht es daher nicht um die Höhe des Verantwortungsanteils, also um die "gewichtigste Bedingung", sondern um die Effektivität der Abwehr der Umweltgefahr.220 Es bleibt die Frage der Kostentragung. Nach§ 2 Abs. l S.l EAV-E tragen allein die Hersteller die Kosten von Rücknahme, Verwertung und Beseitigung ("Der Hersteller ist verpflichtet,[ ...] kostenlos zurückzunehmen"). Die Endgehraucher werden nach der Verordnung nicht an diesen Kosten beteiligt. Zunächst ist klarzustellen, dass diese Kostentragungsentscheidung des Verordnungsgebers keinen Verstoß gegen das Verursacherprinzip bedeutet. Das Verursacherprinzip verlangt nicht, dass der Verursacher ausschließlich die Kosten der von ihm verursachten Verschmutzung, sondern nur, dass er mindestens diese Kosten zu tragen hat. Das Verursacherprinzip ist - wenngleich es nicht streng rechtsverbindlich ist - als moderne Fortführung des Konzepts von Grundrechtsschranken und Grundpflichten als grundrechtsbeschränkendes Prinzip herausgearbeitet worden.22t Ihm lässt sich umgekehrt nicht entnehmen, dass es auch rechtserweiternd (als Entlastungsprinzip) wirken müsse, wenn ein (Mit-)Verursacher mit höheren Kosten belastet wird, als seinem tatsächlichen Verursachungsbeitrag entspricht.222 Die gleichwohl vor dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Prinzip gerechter Lastenverteilung rechtfertigungsbedürftige Auferlegung der Rücknahme-, Verwertungsund Beseitigungskosten trifft indes nur auf einer vordergründigen Ebene die Hersteller. Die Mehrkosten, die den Herstellern entstehen, werden über höhere Gerätepreise letztendlich- zumindest teilweise- auf die Endgehraucher überwälzt werden.223 Ebenso wurde im Bereich der Verkaufsverpackungen nach Einführung des Systems "Grüner Punkt" verfahren: Die an das DSD zu zahlenden Lizenzentgelte Beaucamp, JA 1999, 39ff., 42. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 89 m. w. N .; Bender!Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil1 Rn. 73 ff. und§ 10 Rn. 207; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 4 Rn. 37 .; Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 34 ff. 221 So etwa von Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S.132ff. 222 In diesem Sinne sind auch die Ausführungen des EuGH zur Vereinbarkeil der Nitratrichtlinie 91/676/EWG mit dem gemeinschaftsrechtlichen Verursacherprinzip gemäß Art. 130r Abs. 2 EGV a. F. zu verstehen: ,,Zum Verursacherprinzip genügt die Feststellung, dass die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nach der Richtlinie nicht verpflichtet sind, Belastungen zu tragen, die mit der Beseitigung einer Verunreinigung verbunden sind, zu der sie nicht beigetragen haben." , EuGH, ZUR 1999,319,321 mit AnmerkungDelfs, 322ff. 223 Entwurf der Bundesregierung einer IT-Altgeräte-Verordnung, BR-Drs. 638/98, S. 4; Beckmann, DVBl. 1995, 313ff., 320. 219 220

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wurden auf die Warenpreise aufgeschlagen. In Wahrheit bedeutet die Einführung von Rücknahmepflichten eine staatlich induzierte Verlagerung der EndgebraucherFinanzierung von der bisherigen Abfallgebührenerhebung auf eine KonsumentenFinanzierung durch höhere Produktpreise.224 Diese politische Entscheidung trägt der Erkenntnis Rechnung, dass es dem Umweltschutz dienlicher ist, bereits bei dem Inverkehrbringen eines neuen Produkts dessen Entsorgungskosten zu internalisieren, anstau diese über Abfallgebühren nach einem langen Zeitraum dem Verbraucher anzulasten: Im Zeitpunkt der Entledigung eines Abfallprodukts ist, was jedem einleuchten dürfte, das Rechtsbefolgungsinteresse des Abfallbesitzers geringer als im Zeitpunkt des Erwerbs des Produkts.225 Relevante Wettbewerbsnachteile sind nicht zu erwarten, weil sämtliche Hersteller in die Rücknahmepflichten einbezogen sind.226 Auf die Nachfrage wird sich die voraussichtliche Verkaufspreiserhöhung daher kaum auswirken. Auch gegenüber ausländischen Herstellern besteht kein Wettbewerbsnachteil: Importeure sind in den Kreis der rücknahmepflichtigen Personen miteinbezogen (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 EAV-E). Im Ergebnis teilen sich Hersteller, Endgehraucher und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Kostenlast der Abfallentsorgung und verwirklichen damit das Modell einer "geteilten Produktverantwortung". 227 Dies ist gerechter als die bisherige Handhabung, bei der die Kosten entweder allein beim Verbraucher (über die Müllgebühren) und bei der öffentlichen Hand (insbesondere den Gemeinden228 ) entstanden sind. Die Regelung belastet daher die Hersteller nicht wesentlich stärker als die Endgehraucher und ist insofern auch in dieser Hinsicht proportional. Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.

(6) Ungleichbehandlung innerhalb der Branche der Elektrohersteller Berufsausübungsregelungen können nicht nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie in ihrer generellen Wirkung auf die betroffene Berufsgruppe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen. Sie müssen auch sachlich nicht begründete Ungleichheiten zwischen verschiedenen Untergruppierungen innerhalb der betroffenen Berufsgruppe vermeiden. So kann Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein, wenn nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Son224 Vgl. auch Beckmann, DVBI. 1995, 313 ff., 320; L. Diederichsen, Das Vermeidungsgebot im Abfallrecht, 1998, S .. 225 So auch die Begründung für eine Elektronik-Schrott-Verordnung von 1991, BMU, WAII3 - 30 114- 5, v. 11.07.1991, S. 5; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 38. 226 Vgl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 179; a. A. Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 63. 227 Vgl. Begründung zuriT-Altgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 8; BR-Drs. 638/98, S.2. 228 Die Rückgabe von Elektroaltgeräten erfolgt für Gemeindebürger oft kostenlos.

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derfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte, Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker belastet werden.229

(a) Gleichbehandlung der Hersteller von "brauner" und "weißer" Ware Rücknahme- und Verwertungspflichten werden zum Teil als unverhältnismäßig bewertet, weil sie Geräte des IT-Bereichs (graue Ware) und Geräte aus den Bereichen der Unterhaltungselektronik (braune Ware) und Küchengeräte (weiße Ware) gleich behandeln.230 Während IT-Geräte vielfach wiederverwendbar oder noch auf dem Second-Hand-Markt anzubieten seien, sei dies für die übrigen Elektrogerätebereiche nicht der Fall. Auch die Absetzbarkeit der durch die Verwertung gewonnenen Recyclingprodukte und Energien in den Teilbereichen der "braunen" und "weißen" Ware sei nicht gegeben. Für die Hersteller dieser Gerätearten stellten sich die Rücknahme- und Verwertungspflichten daher als "erdrückende Belastung" dar, die als willkürliche Ungleichbehandlung vor dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. I GG nicht zu rechtfertigen sei. Zunächst ist demgegenüber darauf hinzuweisen, dass in der Einbeziehung sämtlicher Elektroaltgeräte in den Regelungsbereich der geplanten Verordnung keine Ungleichbehandlung von wesentlich gleichen,231 sondern allenfalls eine Gleichbehandlung von wesentlich ungleichen Sachverhalten vorliegt. Bei der Gleichbehandlung von vermeintlich Ungleichem hat der Gesetzgeber einen erheblich größeren Spielraum als bei der Ungleichbehandlung vermeintlich gleicher Regelungsgegenstände.232 Art. 3 Abs. I GG gewährt keinen Anspruch auf Privilegierung gegenüber einer anderen Gruppe von Normadressaten. Das Bundesverfassungsgericht korrigiert hier nur äußerste Grenzüberschreitungen in Fällen, in denen sich die Ungerechtigkeit geradezu aufdrängt. 233 Die Ungleichheit der beiden Sachverhalte muss so bedeutsam sein, dass ihre Gleichbehandlung nach einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise unerträglich erschiene.234 Hiervon kann aber im Falle der Einbeziehung aller Elektrogerätehersteller in die Rücknahmepflicht überhaupt keine Rede sein. Das Vorhandensein entsprechender Absatzmärkte ist zwar ein Grunddilemma bei der Beurteilung von Rücknahmeverordnungen, da oftmals erst ihr Erlass entsprechende Absatzmärkte oder jedenfalls entscheidende Voraussetzungen hierfür BVerfGE 25,236, 251; 30,292, 326f.; 65, 116, 126. Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 321; Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 4, 7f., 44ff., 49. 231 So aber Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.46. 232 BVerfGE 55,261, 269f.; Heun, in: Dreier, GG-Kommentar, 1999, Art. 3 Rn.22. 233 BVerfGE 25,269, 293; 36, 174, 187; 39, 156, 162f.; 55,261, 270. 234 BVerfGE 52, 256, 263; 55, 261, 269f.; 67, 65, 85. 229 230

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schafft.235 Unverhältnismäßig wird die Regelung aus diesem Grunde gleichwohl nicht. Verwertungskapazitäten und die Konstruktion von wiederverwendbaren Produkten wird durch den mit der Einführung von Rücknahmepflichten einhergehenden "Entsorgungsdruck" gerade angeregt. Daher kann nicht schon das Vorhandensein der Kapazitäten als Voraussetzung für Rücknahmepflichten gefordert werden.236 Diese Sichtweise unterstützt auch der Gesetzeswortlaut Der in § 5 Abs. 4 KrW-IAbfG konkretisierte Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt es ausreichen, wenn für einen gewonnenen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt "geschaffen werden kann". Das Vorhandensein potentieller Absatzmärkte genügt also. Nach den Erfahrungen, die man mit den aus verwerteten Verpackungen gewonnenen Stoffen und Energien gemacht hat, wird die Bildung von Absatzmärkten in der Tat durch ein entsprechendes Angebot angeregt. So ist es auch vorstellbar, dass sich für langlebige und leicht reparable Haushaltsgeräte ein dem IT-Bereich entsprechender SecondHand-Markt herausbilden wird, der übrigens im Bereich der braunen Ware schon lange besteht. Von "strukturellen Unterschieden" zwischen grauer Ware einerseits und weißer sowie brauner Ware andererseits, die eine Ungleichbehandlung erforderten, kann daher keine Rede sein. Selbst wenn sich die Absatzmärkte für Teilbereiche nur zögerlich entwickeln sollten, wird dadurch die Proportionalität der Elektroaltgeräte-Verordnung nicht in Frage gestellt, da in dem Fall ihr Vermeidungsziel umso stärker verwirklicht werden wird: Fehlende Absatzmärkte verteuern die Verwertung von Elektroabfällen und erhöhen dadurch den wirtschaftlichen Druck auf die Hersteller, nicht wiederverwertbare Abfälle von vornherein zu vermeiden. 237 (b) Berücksichtigung von Rücklaufausfällen Ein weiteres Gleichheitsproblem liegt darin, dass praktisch nie von einem hundertprozentigen Rücklauf an Elektroaltgeräten ausgegangen werden kann. 238 Wenn einzelne ausgediente Elektrogeräte nicht, wie von der in der Entwurfsfassung vorliegenden Elektroaltgeräte-Verordnung angestrebt wird, im Wege einer gesonderten haushaltsnahen Sammlung zu den Herstellern zurückgeführt werden, sondern "wild" entsorgt oder zerstört werden, oder als Fehlwürfe in der Mülltonne landen, tritt - wie bereits dargelegt wurde - die öffentliche Hand in ihrer GewährIeistungsBeckmann, DVBI. 1995, 313ff., 321. Bauemfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 34 f. 237 Vgl. Koch, NVwZ 1996, 215ff., 218. 238 Siehe auch oben, S. 55 f. Davon ist die Frage der zeitlichen Staffelung des Rücklaufs zu trennen. Damit wird der Umstand bezeichnet, dass der Rücklauf von Elektroaltgeräten eines bestimmten Baujahres über einen Zeitraum von mehreren Jahren (oder sogar Jahrzehnten) erfolgt. Hier sind die Rückläufe in den betreffenden Jahren zu addieren. Wenn bei der Zusammenzählung der entsorgten Eigen- und Fremdgeräte die Zahl der produzierten Geräte erreicht ist, besteht eine Rücknahmepflicht in späteren Jahren nicht mehr, selbst wenn es sich um eigene Geräte handelt. 235

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Verantwortung ein und übernimmt stellvertretend für die an sich produktverantwortlichen Hersteller die Entsorgung der fehlgeleiteten Elektroaltgeräte.239 Mit jedem staatlich entsorgten Geräte vermindert sich jedoch die Gesamtmenge der von der Elektrobranche zurückzunehmenden Altgeräte. Diese Minderung, die- solange der Staat seiner Auffangverantwortung unentgeltlich nachkommt- eine finanzielle Entlastung der Elektrobranche bedeutet, muss aus Gleichheitserwägungen innerhalb der Herstellerbranche gleichmäßig verteilt werden.240 Es wäre mit Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht zu vereinbaren, wenn ein Teil der Hersteller auf den vollen Anteil ihres jeweiligen individuellen Verursachungsbeitrages in Anspruch genommen würde (die Menge ihrer im jeweiligen Kalenderjahr produzierten Geräte), während ein anderer Teil von der staatlichen Finanzierung der Entsorgung von Rücklaufausfällen bzw. der überobligatorischen Rücknahme durch einzelne Hersteller in der Weise profitierte, dass er lediglich zur Rücknahme einer unter seinem Verursachungsanteil liegenden Menge von Geräten herangezogen würde, weil insgesamt nicht genug Geräte zur vollständigen Verwirklichung der Verursachungsanteile sämtlicher Hersteller vorhanden wären. § 2 Abs. 1 EAV-E ist daher vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG verfassungskonform so auszulegen, dass für jeden Hersteller- entsprechend dem eigenen Verursachungsanteil- die Rücknahmepflicht nur bis zu einer an der Gesamtmenge aller zurücklaufenden Altgeräte einer bestimmten Gerätekategorie orientierten Quote besteht. Die Quote ergibt sich aus dem Verhältnis der Gesamtzahl der- in einem bestimmten Bezugszeitraum241 - zurückzunehmenden Geräte zu der Zahl der von einem bestimmten Hersteller im jeweiligen Kalenderjahr produzierten Geräte. Die Lösung muss sicherstellen, dass alle Produzenten anteilsmäßig von dem verringerten Rücklauf "profitieren" können. Die Berechnung der Rücknahmequote wird man allerdings pauschalieren müssen. Sie ist der Anzahl an Rücklaufausfallen, die nach Einführung der Elektroaltgeräte-Verordnung registriert werden, in regelmäßigen Abständen anzupassen. Auf diese Weise kann, was verfassungsrechtlich geboten ist, Art. 3 Abs. 1 GG Genüge getan werden.

Siehe auch oben, S. 55 f. Entsprechendes gilt für den Fall, dass die Menge der insgesamt zurücklaufenden Elektroaltgeräte einer bestimmten Gerätekategorie dadurch vermindert wird, dass ein Hersteller- etwa als verkaufsfördernde Werbemaßnahme- freiwillig eine höhere Anzahl an Altgeräten zurücknimmt, als er nach seinem Verursachungsanteil verpflichtet wäre. Auch hier müssten die übrigen Hersteller anteilsmäßig von der "Verschonung" profitieren. 241 Hier bietet sich der in§ 2 Abs. 2 S. 2 EAV-E genannte Zeitraum von sechs Monaten an. 23 9

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ee) Zwischenergebnis Die in§ 2 Abs.l EAV-E angeordneten Rücknahme- und Verwertungspflichten für herstellereigene Geräte sind verhältnismäßig. Der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist insoweit verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist gleichfalls nicht zu konstatieren.

b) Pflicht zur Rücknahme "gleichartiger" Elektro-Geräte anderer Hersteller Fraglich ist, ob auch die in§ 2 Abs.l EAV-E vorgesehene Erstreckung der Rücknahmepflicht auf "gleichartige" Elektroaltgeräte fremder Hersteller verhältnismäßig ist. aa) Zulässiges Ziel Das Ziel der Einbeziehung von Fremdgeräten in die Rücknahmepflicht ist die Sicherung einer lückenlosen und effektiven Entsorgungskonzeption im Bereich der Elektroaltgeräte.242 Es soll damit eine hochwertige Verwertung rsp. gemeinwohlverträgliche Beseitigung auch solcher Elektroaltgeräte und -geräteteile sichergestellt werden, die keinem bestimmten Hersteller zuzuordnen sind, also so genannter "NoName"-Produkte und nicht mehr identifizierbarer Elektroteile. Die Regelung ist so ausgestaltet, dass sich die Rücknahme insgesamt auf die Masse beschränkt, die der Hersteller im jeweiligen Kalenderjahr in Verkehr gebracht hat(§ 2 Abs.l S. 2 EAV-E). Das "jeweilige Kalenderjahr" bezieht sich bei einer am Sinn der Produktverantwortung orientierten Auslegung auf das Baujahr des jeweils zurücklaufenden Elektroaltgerätes und nicht auf das Jahr, in dem das Gerät später zurückgenommen wird.243 So muss etwa ein Waschmaschinenhersteller von Geräten des Baujahres 1990 insgesamt so viele (Eigen- oder Fremd-) Geräte zurücknehmen, wie er selbst im Jahr 1990 produziert hat. Durch diese "Deckelungsregelung" wird die vollständige Verwirklichung der Produktverantwortung für jeden einzelnen Hersteller angestrebt: Die zurückzunehmende Menge entspricht genau seinem jeweiligen Verursachungsanteil. Zufälligkeiten beim Rücklauf von Altgeräten, die bestimmte Hersteller begünstigen könnten, sollen ausgeschlossen werden.244 Zugleich soll dadurch erreicht werden, die Kalkulierbarkeit der Entsorgungskosten für eventuell erforderliche Rückstellungen zu gewährleisten.245 Vgl. oben, S.42f. Von letzterer Auslegung scheint falschlieherweise Ossenbühl auszugehen, vgl. ders., Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 63 f. 244 Vgl. bereits oben, S.55f. 245 Vgl. Begründung zu§ 2 EAV-E, Niederschrift 161. U v. 24.06.1999, S. 33. 242 243

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bb) Eignung ( 1) Abfallverwertungs- und Beseitigungsziel

Eine umfassende Lösung der Elektroaltgeräte-Problematik, insbesondere die effektive Abfallverwertung ist nur möglich, wenn grundsätzlich alle auf dem Markt befindlichen Geräte einbezogen werden. "No-Name"-Produkte und nicht mehr zuzuordnende Geräteteile dürfen nicht aus dem Entsorgungskonzept ausgeklammert werden. Die Einbeziehung von Fremdgeräten und -geräteteilen in die Rücknahmeund Verwertungspflichten ist dazu geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Die Produktverantwortung der Hersteller lässt sich nur vollständig realisieren, wenn faktische Rücklaufausfälle in geeigneter Weise kompensiert werden. Hierzu stellt die mengenmäßig auf den eigenen Verursachungsbeitrag begrenzte Rücknahmepflicht für Fremdprodukte ein geeignetes Mittel dar. 246 Sie ist Ausdruck des Prinzips der gerechten Lastenverteilung, da mit ihrer Einführung nicht länger die Allgemeinheit die Risiken der Elektrobranche zu tragen hat. Auf diese Weise werden auch Ungerechtigkeiten innerhalb der Branche ausgeglichen, die durch Zufälligkeiten oder Manipulationen beim Rücklauf von Altgeräten auftreten können.247 Es wird wegen der Einbeziehung der Fremdgeräte verhindert, dass derjenige belohnt wird, dessen Geräte - aus welchen Gründen auch immer - die niedrigste Rücklaufquote aufweisen. Die Höhe der möglicherweise bilanzrechtlich erforderlichen Rückstellungen für die Entsorgungskosten wird auf diese Weise auch für langlebige Elektrogeräte quantifizierbar, da nur so viel zurückgenommen werden muss, wie in einem bestimmten Kalenderjahr produziert wurde. (2) Abfallvermeidungsziel Ossenbühf248 kritisiert an der auf Fremdgeräte erweiterten Rücknahmepflicht, diese könne das Lenkungsziel der "Erziehung" der Hersteller zur effektiveren Abfallvermeidung und -verwertung (sog. Rückkoppelungs- oder Bumerangeffekt) nicht erreichen. Dieses indirekte Steuerungsziel sei nur dann zu verwirklichen, wenn das Produkt am Ende seiner Lebenszeit noch seinem Produzenten zugeordnet werden könne.

Da§ 2 Abs. I EAV-E das Verhältnis zwischen rücknahmepflichtigen Eigengeräten und rücknahmepflichtigen Fremdgeräten nicht regelt, lässt sich dieser Einwand nicht mit dem Argument ausräumen, ein geringer Anteil an Fremdprodukten könne Siehe oben, S. 52ff. Zum verfassungsrechtlich gebotenen Ausgleich der in Wahrnehmung der staatlichen Gewährleistungsverantwortung öffentlich finanzierten Entsorgung von Fehlwürfen innerhalb der Elektrogeräteherstellerbranche vgl. oben, S.92f. 248 Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.48. lA6

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den für Eigengeräte unstreitig bestehenden Rückkoppelungseffekt nicht wesentlich behindern. Soweit sich daraus Gerechtigkeitsprobleme könnten, wäre dies jedoch eine Frage der Proportionalität der Regelung und nicht der Geeignetheit.249 Für die Geeignetheit genügt- ähnlich wie bei der Frage der Einbeziehung von Alt-Aitgeräten250- der Hinweis, dass jedenfalls das Ziel der effektiven Abfallverwertung und -beseitigung durch die Einbeziehung der Fremdprodukte in die Rücknahmepflichten gefördert wird. Im Übrigen kann der Rückkoppelungseffekt durch eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffs "gleichartig" in § 2 Abs. I S. 1 EAV-E erreicht werden.m cc) Erforderlichkeil Ein milderes Mittel zur effektiven Abfallverwertung und -beseitigung im Bereich der Elektrogeräte unter vollständiger Verwirklichung des Verursacherprinzips ist nicht ersichtlich. So wäre etwa die Erhebung einer Gebühr für die von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgem in ihrer Auffangverantwortung erbrachten Entsorgungsleistungen für Rücklaufausfälle kein milderes (und auch kein gleich geeignetes) Mittel.252 Die Rücknahme von Fremdgeräten kann für die Hersteller in bestimmten Bereichen (etwa im IT-Bereich) noch einen wirtschaftlichen Wert erbringen; jedenfalls können die Hersteller bei der eigenverantwortlichen Wahrnehmung der Verwertung die kostengünstigste Variante wählen. dd) Proportionalität Die von den Rücknahmepflichten für Fremdgeräte ausgehenden Belastungen dürfen nicht außer Verhältnis zu der mit ihrer Auferlegung verfolgten Zielsetzung stehen.

(1) Berücksichtigung von Größe und Komplexität der Produkte Hinsichtlich der Proportionalität der Erstreckung von Rücknahmepflichten auf Fremdprodukte ist vor allem nach der Größe und Komplexität der verschiedenen Erzeugnisgruppen zu differenzieren. 253 Für bestimmte Erzeugnisse sprechen Gründe der Praktikabilität dafür, die Rücknahmepflichten unabhängig von der Marke des Vgl. dazu sogleich sub dd). Siehe oben, S. 81 f. 251 Dazu unten, S. 99. Gleichwohl wäre es zu begrüßen gewesen, wenn die Elektroaltgeräte-Verordnung einen Vorrang der Rücknahme von Eigengeräten ausdrücklich vorsehen, bzw. zumindest den Herstellern das Vorrecht bei der Rücknahme ihrer eigenen Produkte einräumen würde. 25 2 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 114. 253 Ebenso Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 167; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 125. 249

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Herstellers, also auch für Fremdprodukte aufzuerlegen. Die beiden denkbaren Extreme dürften Verkaufsverpackungen und Altautos bilden. (a) Verkaufsverpackungen Die Zuordnung gebrauchter Verkaufsverpackungen zu einem bestimmten Hersteller stößt auf (bisher) kaum zu überwindende tatsächliche Hindernisse. Lediglich eine Zuordnung der Art, Form und Größe nach ist möglich, (in kleineren Läden wohl auch der Marke nach, vgl. § 6 Abs. 1 S. 5 VerpackV), weshalb§ 6 Abs. 1 S. 4 VerpackV (1998) die Rücknahmepflichten entsprechend begrenzt. Eine herstellerbezogene Sortierung von gebrauchten Verkaufsverpackungen wäre demgegenüber mit so hohen Kosten verbunden, dass sie die Kosten der anschließenden Verwertung vermutlich noch übersteigen würde. Aus diesem Grunde gebot der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Verpackungsverordnung von vomherein auf die Bildung gemeinsamer Rücknahmesysteme auszurichten, welche die Verwertung von Verpackungen sämtlicher arn System beteiligter Hersteller sicherstellen sollten. Die originären Rücknahmepflichten, welche die einzelnen Hersteller für artgleiche Verpackungen in die Pflicht nehmen, treten nach dieser Konzeption und Ausgestaltung vollkommen in den Hintergrund. 254 Die rechtliche Grundlage für die Auferlegung der Rücknahmepflichten liegt allerdings nicht in der Praktikabilität, sondern in der Produktverantwortung der Verpackungshersteller begründet, die eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Gebotes der gerechten Lastenverteilung ist. Die Einbeziehung fremder Marken rechtfertigt sich dadurch, dass ansonsten die rechtlich geforderte Verwirklichung der Produktverantwortung nicht realisierbar wäre. (b) Altautos Im Automobilbereich liegen die Dinge anders. Hier ist aufgrund der Markenbezogenheit der Branche eine herstellerbezogene Zuordnung fast immer unproblematisch möglich. Die Praktikabilität erfordert daher im Automobilbereich keine Einbeziehung von Fremdprodukten. Dementsprechend beziehen sich die im Selbstverpflichtungsabkommen der Automobilwirtschaft festgehaltenen Rücknahmepflichten der Hersteller nur auf Kraftfahrzeuge der eigenen Marke. (c) Elektroaltgeräte Elektrogeräte stehen hinsichtlich ihrer Größe und Komplexität zwischen den vorgenannten Produktkategorien. Der Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung geht dementsprechend einen Mittelweg. Zwar verpflichtet er einen Hersteller in § 2 254

Vgl. oben, S. 32ff.

7 Kloepfcr

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Abs. 1 S.1 EAV-E auch zur kostenlosen Rücknahme gleichartiger Elektroaltgeräte anderer Hersteller. Die Rücknahmepflicht wird aber insgesamt auf die Masse, die er "im jeweiligen Kalenderjahr"2SS (selbst) in Verkehr gebracht hat (§ 2 Abs. 1 S. 2 EAV-E), beschränkt. Damit wird die Haftung des Herstellers auf die Höhe des eigenen Verursachungsanteils begrenzt und dem Verhältnismäßigkeitsgebot Genüge getan. Eine irgendwie geartete "Solidarhaftung" liegt darin nicht: Die Solidarität beschränkt sich auf den Anteil an herstellerfremden Altgeräten, der nach dem Verursacherprinzip dem betreffenden Hersteller ohnehin zuzurechnen wäre. Die hier in Rede stehende Pflicht zur Rücknahme von Fremdgeräten ist insofern nur Surrogat der Rücknahmepflicht für eigene Elektroaltgeräte.256 Die - in der Verpackungsverordnung nicht enthaltene - Deckelungsregelung trägt zugleich dem Umstand Rechnung, dass bei größeren Elektrogeräten sowie Geräten des IT-Bereichs durchaus eine herstellereigene Rücknahme wirtschaftlich sinnvoll sein kann.m Die Produktverantwortung wird den Herstellern durch diese Kombination aus originärer Rücknahmepflicht für eigene Elektrogeräte, begrenzter Rücknahmepflicht für gleichartige herstellerfremde Geräte und der Möglichkeit einer Systembeteiligung ausgewogen und differenzierend258 zugewiesen. Eine "Solidarhaftung" muss zur Rechtfertigung dieser Rücknahmepflicht nicht konstruiert werden. 259

(2) Solidarhaftung der Hersteller? Zu bedenken ist allerdings die Konstellation, dass ein Hersteller besonders abfalJarmer, recyclingfreundlicher Produkte (man denke etwa an den Hersteller eines "grünen Fernsehers"260) aufgrundvon § 2 Abs. 1 EAV-E gezwungen wird, Elektroaltgeräte eines fremden Herstellers zurückzunehmen, die wegen ihrer schadstoffreichen und materialverschwendenden Konstruktion überaus hohe Entsorgungskosten verursachen. Die mengenmäßige Begrenzung auf die Masse der selbst in Verkehr gebrachten Geräte(§ 2 Abs. 1 S. 2 EAV-E) allein kann dieses Problem nicht lösen. Der "abfallgerecht" denkende Hersteller würde gleichwohl durch das ökologische "Fehlverhalten" eines Konkurrenten finanziell ,.bestraft" werden, zumal das Verhältnis von zurückzunehmenden Eigen- und Fremdgeräten in§ 2 EAV-E nicht geregelt ist.261 Ein solches Ergebnis widerspräche nicht nur dem indirekten Steuerungsm Zur Auslegung dieses Begriffs vgl. S. 95.

Vgl. dazu bereits oben, S.56f. So auch ein entsprechender Vorschlag der Hersteller des Bereichs Elektro-HaushaltGroßgeräte, vgl. SRU, Umweltgutachten 1998, BT-Drs. 13/10195, S.202 Tz.535. 258 Vgl. zu diesem Erfordernis Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 125. 259 Insofern läuft die Kritik Ossenbüh/s, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 39ff., ins Leere. 260 Siehe dazu die Hinweise in Vierter Teil, Fn. 172. 261 Dazu bereits oben, S. 95. 256

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ziel von Rücknahmepflichten, sondern überspannte auch die Anforderungen an abfallgerecht produzierende Hersteller, die nach dem Prinzip gerechter Lastenverteilung an sie gestellt werden dürfen. Es setzte eine Art Branchenhaftung der "Solidargemeinschaft" der Hersteller voraus, die sich rechtlich nur schwer begründen ließe,262 obgleich man angesichts der bestehenden Verbandsorganisation der Elektrogerätehersteller die faktische Existenz einer solchen Solidargemeinschaft kaum bestreiten können wird.263 (3) Verfassungskonforme Auslegung der ,. Gleichartigkeit" Einer solchen problematischen verfassungsrechtlichen Konstruktion, wie sie beispielsweise im Fall des "Solidarfonds Abfallrückführung" versucht wurde,264 bedarf es indessen nicht, wenn man das Wort "gleichartig" in § 2 Abs. I EAV-E verfassungskonform auslegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt eine verfassungskonforme Auslegung immer dann in Betracht, wenn eine auslegungsflihige Norm nach den üblichen Interpretationsregeln mehrere Auslegungen zulässt, von denen eine oder mehrere mit der Verfassung übereinstimmen, während andere zu einem verfassungswidrigem Ergebnis führen. Solange eine Norm verfassungskonform ausgelegt werden kann und in dieser Auslegung sinnvoll bleibt, darf sie nicht als verfassungswidrig bewertet und dann für nichtig erklärt werden.26j Wie sich aus den Materialien zu den bisherigen Verordnungsentwürfen ergibt, ist der unbestimmte Rechtsbegriff "gleichartig" bisher allein auf die Funktion eines Elektrogerätes bezogen worden. 266 Die Konstruktion des Gerätes oder seine Materialzusammensetzung sollen die "Gleichartigkeit" eines Elektrogerätes dagegen offensichtlich nicht beeinflussen können. Eine solche Auslegung kann aber zu der oben beschriebenen Überbeanspruchung abfallgerecht produzierender Hersteller führen. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt es daher nicht, wenn man das Erfordernis der Gleichartigkeit der von den Rücknahmepflichten umfassten Fremdgeräte nur im Sinne einer funktionaVgl. dazu Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 39 ff. Der ZVEI selbst räumt ein, dass "die Verantwortung für die Vermeidung, Verringerung und Verwertung von Abfällen gebrauchter elektrischer und elektronischer Geräte von den Partnern der Solidargemeinschaft zu übernehmen ist, die dafür die notwendige Sachkunde und Kompetenz besitzen.", vgl. ZVEI-Memorandum zum Entwurf einer ,,Elektronik-SchrottVerordnung" v. 29.9.1993, WAII3-30 114-5, S.5. 264 Vgl. etwa Hohloch, Rechtsgutachten im Auftrag des BMU, Februar 1994; Koch/Reese, DVBI. 1997, 85ft'. 26j Vgl. zur verfassungskonformen Auslegung nur BVerfGE 68, 337, 344; 85, 69, 72ft'.; 88, 145, 166ft'.; 90, 263, 274f.; 91, 148, 167ft'.; 93, 37, 81. 266 Begründung zur Elektronik-Schrott-Verordnung v. 11.7.1991, WAII3-30 114-5, S. 4; ebensodie Begründung zu §2 EAV-E, vgl. Niederschrift 161. U v.24.06.1999, S. 33; Giesberts, BB 1993, 1376ff., 1379. 262 263

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len Gleichartigkeit von Eigen- und Fremdprodukt versteht. Was nützt es dem Hersteller des "grünen Fernsehers", wenn er in zehn Jahren doch nur überwiegend verwertungsunfreundlich konstruierte Fernseher zurücknehmen muss? "Gleichartig" können daher nach verfassungskonformem Verständnis nur solche Fremdprodukte sein, die neben ihrer funktionalen Gleichartigkeit auch hinsichtlich ihrer Konstruktion, Demontagefreundlichkeit und stofflichen Zusammensetzung den herstellereigenen Produkten der jeweiligen Vergleichsgruppe in etwa entsprechen und - dies ist das Entscheidende- zu vergleichbaren Kosten wie diese verwertet werden können. Legt man den Begriff "gleichartig" in diesem Sinne aus, so werden die oben genannten Schwierigkeiten überwunden und die verfassungsrechtlichen Grenzen der Produktverantwortung nicht überspannt. Eine diesbezügliche Klarstellung im Verordnungstext oder zumindest in der Begründung wäre wünschenswert. Diese Form einer "ökologischen Gleichartigkeit" von Elektrogeräten könnte durch (einheitliche oder gestufte) Konstruktionsstandards sichergestellt werden. So sieht etwa der EU-Entwurf einer Elektronikschrott-Richtlinie die Verwendung von Kodierungsstandards (ISO-Normen) für bestimmte Bauteile vor, um ihre Wiederverwendung bzw. Verwertung zu erleichtern.267 Entsprechende Standards könnten auch auf deutscher Ebene (etwa durch DIN-Normen) geschaffen werden. Auf diese Weise kann auch der Rückkoppelungseffekt hinsichtlich des Abfallvermeidungsziels erreicht werden: Wenn nur solche Elektroaltgeräte fremder Hersteller zurückgenommen werden müssen, die hinsichtlich der abfallgerechten Konstruktion den eigenen Geräten der jeweils rücknahmepflichtigen Hersteller in etwa entsprechen, so wird der Anreiz zur Konstruktion möglichst abfallarmer und kostengünstig zu verwertender Produkte nicht geschmälert: Wer ein abfallgerechtes Produkt in Verkehr gebracht hat, muss auch nur entsprechend abfallgerechte Altprodukte zurücknehmen. (4) Einschränkungs/ose Rücknahmepflicht in einem kollektiven Rücknahmesystem In einem System nach § 2 Abs. 3 EAV-E könnte der Rückkoppelungseffekt dadurch sichergestellt werden, dass die an das Rücknahmesystem zu zahlenden Lizenzentgelte der Höhe nach so bemessen werden, wie es den Verwertungskosten der jeweiligen Elektrogeräte eines Herstellers entspricht. Wer ein abfallgerechtes Produkt herstellt, also weniger zum gesamten Verwertungs- bzw. Entsorgungsaufwand beiträgt, sollte auch weniger zahlen müssen. Auch dies sollte zur Klarstellung in den Verordnungsentwurf aufgenommen werden.268 U.7 Draft Proposal for an EU Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE), 5.7.1999, Art.4. Diese Standards werden allerdings von den am 13.6.2000 vorgelegten Richtlinienentwürfen nicht mehr gefordert, vgl. dazu den Anhang. 268 Vgl. Beckmann, DVBI. 1995, 313ff., 320.

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Gleichwohl muss bei der Einrichtung eines solchen kollektiven Systems auch die Verwertung von nicht rückverfolgbaren ,,No-Name"-Produkten und sonstigen nicht identifizierbaren Geräten und Geräteteilen sichergestellt werden. Eine Mengenbegrenzung ist daher für ein System nach§ 2 Abs. 3 EAV-E nicht vorgesehen.269 Dies ist aber auch nicht erforderlich: Die Systembildung erfolgt im Rahmen der geplanten Elektroaltgeräte-Verordnung freiwillig. Es liegt auch kein indirekter Zwang zur Bildung eines Rücknahmesystems vor. Entscheiden sich die Hersteller aus Gründen der Einsparung von Logistik- und sonstigen Transaktionskosten für die Bildung eines kollektiven Systems, so wird die damit verbundene Erstreckung der Rücknahme- und Verwertungspflicht auf sämtliche Elektroaltgeräte (ohne mengenmäßige Begrenzung, vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 1 EAV-E) immer noch die ökonomisch günstigere Alternative gegenüber der- verfassungsrechtlich zulässigen!- originären Pflicht zur (mengenmäßig begrenzten) Individualrücknahme sein. Die Entscheidung liegt bei den Herstellern. Die "strengeren" Anforderungen für den Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 3 EAV -E sind daher nicht zu beanstanden. ee) Zwischenergebnis Die Erstreckung der Rücknahmepflicht auch auf "gleichartige" Geräte fremder Hersteller ist verhältnismäßig, wenn man den Begriff "gleichartig" verfassungskonfonn so auslegt, dass nicht nur die funktionale Gleichartigkeit von Ursprungs- und Rücknahmegerät, erforderlich ist, sondern auch eine Gleichartigkeit hinsichtlich ihrer Konstruktion, Demontagefreundlichkeit und stofflichen Zusammensetzung. In einem kollektiven Rücknahmesystem nach§ 2 Abs. 3 EAV-E bedarf es keiner Einschränkung der Rücknahmepflicht für Fremdprodukte, da die Errichtung eines solchen Systems freiwillig erfolgt. 3. Ergebnis Der durch die in§ 2 Abs.1 EAV-E den Herstellern auferlegten Rücknahme- und Verwertungspflichten vorgenommene Eingriff in Art.12Abs.l GG ist Ausdruck der Schranken des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG und als solcher verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

269 Kritisch dazu der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates, Empfehlungen der Ausschüsse zum Entwurf des Umweltausschusses v. 27.10.1999, S. 23.

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V. Vereinbarkeit einer Pflicht zur Rücknahme von "Alt-Altgeräten" gegen das Rückwirkungsverbot 1. Fragestellung Als problematisch wird unter dem Gesichtspunkt der Rückwirkung die Erstreckung von Rücknahmepflichten auf so genannte Alt-Altgeräte angesehen. Unter Alt-Altgeräten werden in dem hier interessierenden Zusammenhang- wie erwähnt- solche Elektrogeräte verstanden, die vor dem In-Kraft-Treten der in der Entwurfsfassung vorliegenden Elektroaltgeräte-Verordnung bereits hergestellt und in Verkehr gebracht worden sind.§ 2 Abs.l EAV-E differenziert- vergleichbar den Regelungen in §§ 4, 5 Batterieverordnung- nicht zwischen Alt-Altgeräten und Neu-Altgeräten. Erfasst sind alle Elektroaltgeräte, ungeachtet dessen, in welchem Jahr sie hergestellt, verkauft oder in Gebrauch genommen worden sind, wie § 1 Abs. 2 EAV -E klarstellt. Da die Einbeziehung von Alt-Altgeräten in die Rücknahmepflicht einen erheblichen Kostenmehraufwand für die Elektrogerätehersteller bedeutet,270 ist die Frage von besonderer Bedeutung, ob die Einbeziehung von All-Altgeräten in die Rücknahmepflicht mit dem verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot zu vereinbaren ist. 2. Einordnung: Echte oder unechte Rückwirkung Ein ausdrückliches verfassungsrechtliches Verbot rückwirkender belastender Gesetze besteht nur im Bereich des Strafrechts (Art. 103 Abs. 2 GG). Das allgemeine Rückwirkungsverbot ist demgegenüber ein aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und seinen Teilgeboten der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes abgeleiteter Grundsatz. 271 a) Herkömmliche Terminologie des Bundesverfassungsgerichts

Die verfassungsrechtliche Beurteilung rückwirkender Gesetze wird herkömmlicherweise vom Bundesverfassungsgericht nach der Unterscheidung zwischen "echter" (,,retroaktiver") und "unechter" ("retrospektiver") Rückwirkung vorgenommen.272 Echte Rückwirkung liegt vor, "wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift". 273 Sie 270 Die Branche rechnet mit einem zusätzlichen Verwertungsaufwand von 10 bis 27 Mrd. DM, vgl. Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S.57. 271 BVerfGE 72, 200, 242. 272 Vgl. dazu nur Maurer, Staatsrecht, 1999, § 17 Rn. 105ff. 273 Vgl. BVerfGE 11, 139, 145f.; 25, 403; 31,222, 225; 57,361, 391; 68,287, 306; 72, 175, 196.

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wird aus rechtsstaatliehen Gründen - bis auf einige enge Ausnahmen abgesehen - für grundsätzlich unzulässig erachtet. Das Verbot echter Rückwirkung darf daher "allein aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls oder wegen eines nicht - oder nicht mehr - vorhandenen schutzbedürftigen Vertrauens des Einzelnen durchbrochen werden".274 Unechte Rückwirkung liegt dagegen vor, wenn eine Rechtsnorm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen mit Wirkung für die Zukunft einwirkt und damit zugleich eine in der Vergangenheit erworbene Rechtsposition im Ganzen entwertet.275 Die unechte Rückwirkung ist erheblich leichter verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Für sie gilt grundsätzlich als Schranke der durch Grundrechte vermittelte Vertrauensschutz. Dieser tritt aber bei höherwertigen Gründen für die Rückwirkung zurück. Thre Zulässigkeit hängt im Ergebnis von einer Güterahwägung zwischen den Interessen der Allgemeinheit mit berechtigten Vertrauensinteressen des Bürgers ab. Nicht unproblematisch ist es, im Einzelfall den für die Qualifikation als echte oder unechte Rückwirkung entscheidenden Tatbestand oder Lebenssachverhalt zu bestimmen. 276 Hinsichtlich der Rücknahmepflicht für Alt-Altgerätekann jedenfalls nicht isoliert auf den (bereits abgeschlossenen) Tatbestand der Herstellung oder des Verkaufs dieser Geräte abgestellt werden (was zu einer echten Rückwirkung führte), weil die Rücknahmepflicht für Alt-Altgeräte auf den Produktionstatbestand überhaupt nicht mehr einwirkt.277 Ihre Belastungswirkungen treten erst im Zeitpunkt der endgültigen Entledigung des jeweiligen Elektrogerätes durch den Endgehraucher ein. Da der Entsorgungstatbestand auch bei Alt-Aitgeräten noch nicht abgeschlossen ist, liegt kein Fall der echten Rückwirkung vor. Auf der anderen Seite hat die Auferlegung von Rücknahmepflichten für die Hersteller insofern Vergangenheitsbezug, als bereits verkaufte und verbuchte Produkte zu einem sehr viel späteren Zeitpunkt noch einmal erhebliche Kosten verursachen. Produktion und Preisgestaltung erfolgten zu einem Zeitpunkt, indem sich die Hersteller noch keine Gedanken über etwaige Rücknahmepflichten gemacht haben. Es liegt daher ein Fall der unechten Rückwirkung vor.m

BVerfGE 72,200, 258; 97, 67, 78ff. Vgl. BVerfGE 11. 139, 145f.; 30, 392, 402f.; 51,356, 362; 63, 152, 175; 69,272,309. 276 Eine vergleichbare Problematik stellt sich im Altlastenbereich, vgl. dazu Becker, DVBl 1999, 134ff., 140ff. m.w.N.; Möller/Rühmwir, NJW 1999, 908ff.;Rid/Petersen, NVwZ 1994, 844ff.. 849. 277 V gl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 230. 278 So auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zum Thema ,,Elektroschrott", BT-Drs. 12/4562, sowie Becknulnn, DVBI. 1995, 313ff., 316; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 22 Rn. 216; Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S.103; Ossenbühl, Entsorgung von Elektrogeräten, 2000, S. 60; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 124. 274 275

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b) Neuere Terminologie des Bundesverfassungsgerichts

Die neuere Rechtsprechung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts legt einen formaleren, über den Zeitpunkt des Eintritts der Rechtsfolgen einer Norm definierten Rückwirkungsbegriff zugrunde. Danach liegt eine der ehemals echten Rückwirkung korrespondierende, aus rechtsstaatliehen Erwägungen regelmäßig unzulässige Rückwirkung vor, wenn der zeitliche Anwendungsbereich einer Norm dergestalt ausgedehnt wird, dass ihre Rechtsfolgen für einen bestimmten, vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten sollen.279 Von dieser "Rückbewirkung von Rechtsfolgen" wird die der unechten Rückwirkung entsprechende so genannte "tatbestandliche Rückanknüpfung" abgegrenzt. Diese soll gegeben sein, wenn eine Norm für künftige Rechtsfolgen zwar in ihrem Tatbestand an Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung anknüpft, die Rechtsfolgen aber erst nach Verkündung der Norm eintreten sollen.280 Die Zulässigkeit solcher Rückanknüpfungen beurteilt sich vorrangig nach den Grundrechten. Subsumiert man den hier vorliegenden Tatbestand unter diese neueren Anforderungen, so gelangt man zu demselben Ergebnis wie oben: Durch die Erstreckung der Rücknahmepflichten auf Alt-Altgeräte wird der zeitliche Anwendungsbereich des EAV-E nicht vorverlegt. Die Rücknahmepflichten greifen erst ab In-Kraft-Treten der Verordnung ein. Lediglich der sachliche Anwendungsbereich der Norm knüpft an einen Tatbestand der Vergangenheit an, nämlich an die Produktion und das Inverkehrbringen von Elektrogeräten. Es liegt nach der neueren Terminologie daher lediglich eine tatbestandliehe Rückanknüpfung vor, jedoch keine unzulässige Rückbewirkungvon Rechtsfolgen.2s1 c) Zulässigkeit unechter Rückwirkung

Im Gegensatz zur echten Rückwirkung ist die unechte Rückwirkung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig.282 Grenzen ergeben sich aber aus dem rechtsstaatliehen Gebot der Rechtssicherheit und des aus ihm abgeleiteten Grundsatzes des Vertrauensschutzes, der ebenfalls verfassungsmäßigen Rang hat.283 Die mögliche Verletzung des Vertrauensschutzgrundsatzes ist in drei Prüfungsschritten zu untersuchen. Es muss erstens ein Vertrauenstatbestand gegeben sein, d. h. es muss eine geschützte Vertrauensposition der Normadressaten vorliegen, die nicht nachträglich entfallen ist (3.). Zweitens muss das öffentliche Interesse an der Regelung festgestellt werden (4.). In eiVgl. BVerfGE 72,200, 241 ff.; 72, 302, 322ff.; 97, 67, 78ff. zao Vgl. BVerfGE 72, 302, 321 ff., 242. 281 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 231. 282 BVerfGE 63, 152, 175; 72, 141, 154. 28J BVerfGE 13, 267; 30, 392. 279

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nem letzten Schritt erfolgt eine konkrete Abwägung zwischen den Vertrauenspositionen des Betroffenen und dem öffentlichen Interesse an der Neuregelung (5.). 3. Vorliegen schutzwürdigen Vertrauens a) Vertrauenstatbestand Vertrauensschutz erfordert zunächst das Vorliegen eines Vertrauenstatbestandes, d. h. einer schutzwürdigen Position des Betroffenen. Eine solche wird dann angenommen, wenn der Normadressat objektiv Dispositionenaufgrund subjektiven Vertrauens getroffen hat und dieses Vertrauen schutzwürdig ist.284 Die Hersteller berufen sich darauf, die Kosten für die Verwertung und Beseitigung der von ihnen produzierten Elektrogeräte nicht in ihre Preisgestaltung einkalkuliert zu haben. Sie hätten vielmehr auf die Entsorgungsverantwortung der öffentlichen Hand vertraut. So sei es ihnen nicht möglich gewesen, sich auf die Rücknahmepflichten durch einen Herstellungsverzicht oder durch Änderungen in der Produktkonzeption einzustellen. Auch unterlassene Dispositionen können grundsätzlich einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand begründen. Wenn der Rücknahmepflichtige nicht die Möglichkeit hatte, die Kosten für Verwertung und Beseitigung auf den Produktpreis aufzuschlagen, bzw. entsprechende Rückstellungen zu bilden, wird er durch die Rücknahmepflichtfür Alt-Altgerätemit einem Nachteil belastet. Diese Unterlassung von Dispositionen begründet einen Vertrauenstatbestand. Die Hersteller mögen auch subjektiv darauf vertraut haben, dass die Entsorgungstatbestände der von ihnen in Verkehr gebrachten Elektrogeräte aus ihrer Sicht bereits abgeschlossen waren. Die entscheidende Frage ist, ob dieses Vertrauen schutzwürdig ist. Bloßes Vertrauen in die Beibehaltung der jeweils bestehenden Rechtslage wird als solches nicht geschützt.285 Niemand darf damit rechnen, dass ihm günstige Regelungen auch künftig erhalten bleiben. b) Entfallen des Vertrauensschutzes Hat der Betroffene aber Dispositionen im Vertrauen auf das Bestehenbleiben der Rechtslage getroffen, so besteht grundsätzlich schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass dieser Vertrauenstatbestand nicht im Wege rückanknüpfender bzw. rückwirkender Gesetze angetastet wird.286 Allerdings kann der Vertrauensschutz bei einer Vorhersehbarkeit der Rechtsänderung entfallen. Ist eine Rechtsänderung für den Vgl. BVerfGE 68, 287, 307. BVerfGE 38, 61, 83; 68, 193, 221 ff. 286 Maurer, in: HdBStR III, § 60, Rn. 52 (S. 241 f.). 284 285

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Betroffenen absehbar, so kann er sich darauf einstellen und in wirtschaftlicher Hinsicht umdisponieren. Schutzwürdiges Vertrauen, es werde zu der vorhersehbaren Rechtsänderung nicht kommen, besteht dann nicht. Es kommt somit darauf an, ob bzw. wann die Hersteller bei der Preiskalkulation im Zeitpunkt des Verkaufs damit rechnen mussten, ihre in Verkehr gebrachten Elektrogeräte später wieder zurücknehmen zu müssen. Der spätest denkbare Zeitpunkt für ein Entfallen des Vertrauensschutzes ist der des In-Kraft-Tretens der Verordnung. Möglicherweise kann der Vertrauenstatbestand bei Verordnungen aber schon vorher, mit Erlass durch die Bundesregierung oder mit der Zustimmung von Bundesrat und Bundestag oder sogar schon bei Vorlage des Entwurfs einer Rechtsverordnung durch die Bundesregierung entfallen. Theoretisch denkbar scheint es auch, schutzwürdiges Vertrauen schon durch die bloße Existenz von Rechtsverordnungsermächtigungen entfallen zu lassen.287 Dies würde dazu führen, dass schon lange vor In-Kraft-Treten der Elektroaltgeräte-Verordnung nicht mehr darauf vertraut werden durfte, Altgeräte müssten später nicht mehr zurückgenommen werden. aa) Abfallgesetz 1986 So ging das Bundesumweltministerium davon aus, dass bereits mit In-Kraft-Treten des früheren Abfallgesetzes im Jahr 1986 das Vertrauen der Wirtschaft in den Nichterlass von Rücknahmepflichten zerstört wurde.288 Hierfür könnten die diesbezüglichen Verordnungsermächtigungen in§ 14 AbfG (1986) sowie die gesetzesunmittelbare Einführung einer Rücknahmepflicht für Altöle in §Sb AbfG ( 1986) sprechen. Allerdings ist aufgrunddessen noch nicht absehbar gewesen, dass gerade auch für Elektrogeräte eine Rücknahmepflicht eingeführt werden sollte. Eine Grundpflicht zur Produktverantwortung fehlte im damaligen Abfallgesetz. Die Verordnungsermächtigung in § 14 Abs. 2 Nr. 3 AbfG ( 1986) ließ nicht erkennen, für welche Erzeugnisse von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden sollte. Die in § 14 Abs. 2 S. 3 AbfG (1986) gewählte Formulierung "insbesondere Verpackungen und Behältnisse" ließ im Gegenteil darauf schließen, dass sich Rücknahmepflichten nur auf solche oder zumindest den Verpackungen und Behältnissen ähnliche Produkte erstrecken sollte. bb) Referentenentwurf einer Elektronik-Schrott-Verordnung von 1991 Konkreter wurde die Diskussion um die Einführung von Rücknahmepflichten für Elektroaltgeräte erst Ende der achtziger Jahre. Die Industrie begann zu diesem 287 Vgl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 233 sowie bereits Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, 1974, S.llOff. 288 BT-Drs. 12/5672, S.47; a. A. Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. l24f.

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Zeitpunkt, sich ernsthaft mit den Fragen der Verwertung und schadlosen Beseitigung von Elektroaltgeräten auseinander zu setzen. Seit 1991 beschäftigte sich eine Arbeitsgruppe des ZVEI und des VDMA mit den Fragen der Rücknahme, Verwertung und Entsorgung gebrauchter elektrischer und elektronischer Geräte. Dabei wurde z. B. in Zusammenarbeit mit anderen europäischen Herstellern das Projekt "Grüner Fernseher" in Angriff genommen.289 Neben dem Bereich Unterhaltungselektronik hat sich vor allem der Bereich Informationstechnik mit der Aufgabenstellung einer umweltverträglichen Produktion sowie der Verwertung und Entsorgung beschäftigt.290 Ende 1991 wurde von der Bundesregierung ein Referentenentwurf einer Elektronik-Schrott-Verordnung vorgelegt. 291 Dieser Entwurf enthielt Rücknahmepflichten für weitgehend alle Elektrogerätearten und ähnelt dem kürzlich vom Umweltausschuss des Bundesrates vorgelegten Entwurf der Elektroaltgeräte-Verordnung (EAV-E) stärker als der im Jahr 1998 vorgelegte Entwurf einer IT-Altgeräte-Verordnung.292 Dies könnte zu dem Schluss verleiten, dass schon nach Vorlage des Entwurfs von 1991 die Industrie nicht länger darauf vertrauen durfte, dass sie die ab diesem Zeitpunkt produzierten Geräte später nicht mehr würde zurücknehmen müssen und dass derjenige, der die von der Bundesregierung in Aussicht gestellten Rücknahmepflichten bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigte, dies unter Inkaufnahme des darin liegenden Risikos tat.293 Dies geht allerdings zu weit, wie gerade die verzögerte bisherige Entstehung der Verordnung zeigt. 1991 war der Erlass der Verordnung also keineswegs sicher. Vertrauen konnte nicht zerstört, sondern allenfalls erschüttert werden. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens wird zwar nicht beseitigt, aber doch geschwächt. Wenn schon Zielfestlegungen eine vertrauensschutzmindernde Wirkung haben,294 dann muss dies erst Recht für die Veröffentlichung von Verordnungsentwürfen als nächste Stufe der "Bedrohung" gelten.29s

V gl. Vierter Teil, Fn. 172. V gl. die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zur Elektronikschrottverordnung, BT-Drs. 12/4820, S. 8. 29t Zu diesem Entwurf oben, S. 43. 292 Vgl. oben, S.43. 293 Vgl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Urnweltrecht, 1999, S.234. Zu vorwirkenden Vertrauenserschütterungen schon in frühen Phasen des Gesetzgebungsverfahrens Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, 1974, S.110. 294 Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, § 25 Rn. 55. 295 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Urnweltrecht, 1999, S. 233 f. Zum Entfallen des Vertrauenstatbestandes durch Ankündigung des Erlasses von gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakten, vgl. Beaucamp, JA 1999, 39ff., 42; Frenz, KrW-/AbfG, § 23 Rn. 26, § 24 Rn. 20; Petersen!Rid, NJW 1995, S. 7 ff., 10; Schwarze, Rechtsgutachten zur Vereinbarkeil des Vorschlags der Kommission der Europäischen Gerneinschaft für eine Richtlinie des Rates über Altfahrzeuge mit europäischem Gerneinschaftsrecht, 1999,MS 5.11 f. 289

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cc) Gesetzliche Grundpflicht der Produktverantwortung 1994 Eine weitere Minderung des Vertrauens auf nicht vorhandene Rücknahmepflichten, aber noch nicht die völlige Beseitigung, erfolgte durch die Einführung der Grundpflicht zur Produktverantwortung296 durch das KrW-/AbfG. 297 Indem jeder Hersteller in § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG zur Produktverantwortung, die gemäß § 22 Abs. 2 Nr. 5 KrW-/AbfG auch Rücknahmepflichten umfasst, verpflichtet wurde, musste er jederzeit mit dem Erlass einer Rechtsverordnung aufgrund der §§ 23, 24 KrW-/AbfG rechnen. Die latente Grundpflicht zur Produktverantwortung hat die Schutzwürdigkeit des Vertrauens darauf weiter geschwächt, dass die künftigen Rücknahmepflichten sich nicht auf Alt-Aitgeräte beziehen würden. Die Hersteller der ab 1994 in Verkehr gebrachten Geräte unterlagen bereits vom Zeitpunkt ihrer Herstellung an der Produktverantwortung. Jeder Elektrogerätehersteller hätte also spätestens seit der Einführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes damit rechnen müssen, dass künftig seine Geräte zu ihm zurückkommen werden. Er hätte dafür Sorge tragen können, anfallende Altgeräte den Anforderungen des Gesetzes entsprechend zu verwerten bzw. zu beseitigen. Durch entsprechende Konstruktionsänderungen wäre es ihm möglich gewesen, die damit verbundenen Entsorgungskosten künftig zu reduzieren. Da der Erlass der Rechtsverordnung keineswegs sicher war, bleibt ein Vertrauen darauf grundsätzlich schutzwürdig, dass es zu einer entsprechend rückwirkenden Rechtsverordnung nicht kommen würde. Eine völlige Zerstörung des Vertrauens erfolgt erst mit Erlass der Rechtsverordnung.

4. Öffentliches Interesse an der Regelung Das Vorliegen von gemindertem Vertrauensschutz der Hersteller bedeutet noch nicht, dass deswegen die Einführung von Rücknahmepflichten für solche Alt-Altgeräte, die länger als derzeit sechs Jahre im Verkehr sind, von vornherein verfassungswidrig wäre. Soweit schutzwürdiges Vertrauen besteht, ist eine Güterahwägung mit den entgegenstehenden öffentlichen Interessen an der Erstreckung der Rücknahmepflichten auf sämtliche Alt-Aitgeräte durchzuführen.298 Dafür sind zunächst das Gewicht und die Bedeutung der diesbezüglichen öffentlichen Interessen zu ermitteln. Für die Einführung von Rücknahmepflichten sprechen, wie bereits hervorgehoben wurde,299 überragend wichtige öffentliche Interessen. Als Konkretisierung des Dazu oben, S. 24 ff. Weitergehend Frenz, KrW-/AbfG, § 24 Rn. 20, § 23 Rn. 26; Hoffmann, DVBI. 1996, 898 ff., 900; Petersen, in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder, Kreislauf oder Kollaps in der Abfallwirtschaft, UTR Bd. 30, S. 61; Petersen/Rid, NJW 1995, 7 ff., 10; Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.125. 298 Vgl. BVerfGE 25, 142, 154; 48, 403, 416; 50, 386, 395; 63, 312, 329. 299 Siehe oben, S. 86. 296

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Staatszieles Umweltschutz (Art. 20a GG) und der Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 GG sind dies vor allem die gefahrlose und geordnete Abfallentsorgung, die Abwendung des öffentlichen Deponienotstandes sowie die Luft- und Bodenreinhaltung durch Verminderung ferntransportierter Schadstoffe aus Müllverbrennungsanlagen. Die Verwirklichung dieser Ziele erfordert prinzipiell die Rücknahme sämtlicher Elektrogeräte, einschließlich grundsätzlich aller in Verkehr befindlichen Alt-Altgeräte durch die Hersteller.Joo Andernfalls würde die ökologische Effizienz der Elektroaltgeräte-Verordnung insgesamt erheblich beeinträchtigt werden. Eine in absehbarer Zeit spürbare Verbesserung der Entsorgungssituation kann nur erfolgen, wenn nicht noch über Jahre hinweg gefährlicher und umweltschädlicher Elektroschrott unsachgemäß deponiert oder verbrannt wird. Eine Begrenzung auf Neu-Altgeräte würde auch die Effektivität der Rücknahmepflicht beeinträchtigen, da die Nachweisführung, wann ein Produkt hergestellt worden ist, im Einzelfall schwierig oder unmöglich ist. Beim praktischen Erfassungsvorgang kann nur sehr schwer zwischen solchen Geräten unterschieden werden, die vor In-Kraft-Treten produziert wurden und anderen, die nachher vom Fließband liefen. Dies bedeutete für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einen unwirtschaftlichen Verwaltungsaufwand. Praktikabilitätsgesichtspunkte sprechen daher für eine Einbeziehung der Alt-Altgeräte. 301 Die Begrenzung auf Neu-Altgeräte würde über einen langen Zeitraum auch auf Seiten der Hersteller zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen.Joo Auch die sonstigen positiven Auswirkungen, die von der Elektroaltgeräte-Verordnung zu erwarten sind, im Einzelnen - die Entlastung der öffentlich Entsorgungsträger, - der Rückbau bzw. die Verwertung und umweltgerechte Beseitigung von Elektroaltgeräten durch die Hersteller, - die Entlastung der öffentlichen Deponien, sowie - die Verbesserung von Luft- und Bodenqualität durch verminderte Müllverbrennung, Vgl. bereits oben, S.42. Unwirtschaftlicher Verwaltungsaufwand kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts pauschalisierende Regelungen rechtfertigen, vgl. BVerfGE 27, 58 ff.; 27, 375, 388. Vgl. allgemein zum Argumentationstopos der Praktikabilität Arndt, Praktikabilität und Effizienz, 1983. Wie hier das Konzept des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE), Umweltschonende Entsorgung 9, S. 14; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 236. 302 Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 236. 300 301

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könnten nur mit einer erheblichen Verzögerung eintreten.303 Eine zunehmende "wilde" Entsorgung von Alt-Altgerätenwäre zu befürchten, wollte man ihre Entsorgung etwa nur auf Kosten des Endgehrauchers vomehmen. 304 Das öffentliche Interesse wird auch nicht dadurch gemindert, dass die Vermeidungswirkung, die als indirekte Folge der Belastung mit den Entsorgungskosten erhofft wird, in Hinblick auf Alt-Altgerätenicht mehr erreicht werden kann.3°5 Im Gegenteil: Der durch die Rücknahmepflicht von sämtlichen Alt-Altgeräten entstehende Entsorgungsdruck wird die Hersteller umso stärker motivieren, ihre Produktion auf abfallgerechte Standards umzustellen.

5. Abwägung von Vertrauensschutz und Allgemeininteressen Da den Vertrauensschutzinteressen der Hersteller erhebliche öffentliche Interessen entgegenstehen, ist eine Abwägung erforderlich. Auf der Waagschale liegt auf der einen Seite die Bedeutung der Einbeziehung der Altfälle in die Rücknahmepflichten für das allgemeine Wohl, auf der anderen die Bedeutung und Tragweite des bei den Herstellern eintretenden Vertrauensschadens. Zwar bedeutet die Einbeziehung sämtlicher Alt-Altgeräte eine zusätzliche Kostenbelastung für die Hersteller, die insbesondere die Hersteller langlebiger Produkte trifft. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass sie nach In-Kraft-Treten der Elektroaltgeräte-Verordnung ohnehin Entsorgungskapazitäten aufbauen müssen. Auch kann die Menge der zu entsorgenden Produkte ohne weiteres um die Alt-Altgeräte vergrößert werden, zumal die Verwertungspflicht nur im Rahmen des technisch Möglichen und wirtschaftlich Zurnutbaren gilt(§ 5 Abs.4 KrW-/AbfG). 306 Wettbewerbsnachteile sind deswegen nicht zu befürchten, da die Rücknahmepflichten für sämtliche Konkurrenten gleichermaßen gelten. Die Vertrauensschutzinteressen der Hersteller haben aus diesen Gründen nicht ein solches Gewicht, dass sie die überragend wichtigen Gemeinschaftsinteressen an der Einbeziehung der Alt-Altgeräte in den Verordnungsumfang verdrängen könnten. Wie im Einzelnen dargelegt wurde, besteht unverminderter Vertrauensschutz ohnehin nur bis zur Vorlage des Entwurfs einer Elektronikschrott-Verordnung im Jahr 1991 . Schwerwiegende Interessen der Hersteller werden somit ohnehin nur für solche Alt-Altgeräte berührt, die schon zehn Jahre oder länger im Umlauf sind. Dies ist eine überschaubare Menge. Die Deckelungsregelung in § 2 Abs. l S. 2 EAV-E mit Vgl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 38. Aus denselben Erwägungen heraus hat das Europäische Parlament jüngst die von den europäischen Umweltministern vorgelegte Altauto-Richtlinie bestätigt, die eine kostenlose Rücknahme und Verwertung auch von Alt-Aitautos durch die Hersteller vorsieht, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 4.02.00, S. 26. 3o~ V gl. dazu oben, S. 81. 306 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 125. 303

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ihrem Bezug auf das "jeweilige Kalenderjahr"307 macht die zu erwartende Belastung kalkulierbar. Eine getrennte Behandlung dieser Geräte wäre hingegen mit einem hohen Sortier- und Verwaltungsaufwand verbunden. Die ökologischen Notwendigkeiten und die Praktikabilität sprechen eindeutig für die Einbeziehung dieser Geräte in die Rücknahmepflicht Die Abwägung fällt zugunsten der öffentlichen Interessen aus. Eine unzulässige Rückwirkung liegt nicht vor.

6. Ergebnis Auf unverminderten Vertrauensschutz können sich die Hersteller nur bis zu dem Jahr 1991 berufen. Bis zu der Einführung der gesetzlichen Grundpflicht der Produktverantwortung hat sich der Vertrauensschutz schrittweise vermindert. Soweit schutzwürdiges Vertrauen der Hersteller anzuerkennen ist, verstößt die Einbeziehung sämtlicher Alt-Altgeräte gleichwohl nicht gegen das Rückwirkungsverbot, da überwiegende öffentliche Interessen die Einbeziehung der Alt-Altgeräte erfordern.

VI. Vereinbarkeit mit EU-Recht Der vorgelegte Entwurf einer Elektroaltgeräte-Verordnung hat nicht nur verfassungsrechtlichen, sondern auch gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu entsprechen. Das europäische Abfallrecht besteht aus einigen Regelungen des Primärrechts sowie aus einigen zentralen Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft (Sekundärrecht).308 1. Primärrecht

Falls die deutsche Elektroaltgeräte-Verordnung noch im europarechtlich nichtharmonisierten, sekundärrechtlich also nicht geregelten Bereich ergehen sollte,309 wäre sie am europäischen Primärrecht zu messen. Gemäß § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG sind im Rahmen der Produktverantwortung die Festlegungen des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr zu berücksichtigen. Hieraus können sich Regelungssehranken für die deutsche Verordnung ergeben.3IO Nach Art. 28 EGV sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Die in § 2 Abs. 1 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten könnten eine Maßnahme "gleicher WirZur Auslegung diese Begriffs vgl. S. 95. Vgl. dazu im Einzelnen Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S.l62ff. 309 Die Europäische Kommission hat inzwischen den Erlass einer entsprechenden Richtlinie angekündigt, vgl. Süddeutsche Zeitung v. 18.2.2000, S. 24. 310 Zu den hier nicht näher auszuführenden Fragen des europäischen Kartellrechts, vgl. Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 179 ff. 3°7

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kung" in diesem Sinne sein. Dies ist nach der vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) entwickelten Dassonville-ForrneP 11 "jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern". Rücknahmepflichten für Elektroaltgeräte können aufgrund der mit ihnen verbundenen Internalisierung der Verwertungs- und Beseitigungskosten in den Produktpreis zu einer Verteuerung des Produkts führen und sind daher als Handelshemmnis anzusehen.312 Die Tatsache, dass sie Inländer und Ausländer gleichermaßen treffen, also nicht diskriminierend wirken, hindert an ihrer Qualität als Handelshemmnis nichts, wenn sie aufgrund ihrer mittelbaren Auswirkungen ausländische Produzenten stärker belasten. Die im EAV-E niedergelegten Rücknahmepflichten gelten wegen ihres räumlichen Allwendungsbereichs nur für im Inland produzierende Hersteller. 313 Es besteht also keine Rücknahmepflicht für im Ausland produzierende ausländische Hersteller. Den inländischen Herstellern sind aber Importeure gleichgestellt (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 EAV-E). Möglicherweise liegt darin eine versteckte nachteilige Regelung für ausländische Hersteller, weil die Importeure vom Vertrieb dieser Elektrogeräte Abstand nehmen und inländische Produkte bevorzugen könnten, wenn die Entsorgungskosten der ausländischen Geräte über denen der deutschen Geräte lägen. Dies zwänge die ausländischen Hersteller dazu, entweder den Importeuren die Entsorgungskosten abzunehmen oder ihre Produktion an das künftige deutsche (recyclinggerechte) Produktionsniveau anzupassen bzw. speziell für den Export in die Bundesrepublik Deutschland alternative Produktionsverfahren einzuführen. Dies bedeutete für Hersteller aus Mitgliedstaaten, in denen weniger strenge Anforderungen gelten, dass sie im Vergleich zu nicht exportierenden Herstellern ihres Heimatlandes mit zusätzlichen Kosten und damit mit Wettbewerbsnachteilen belastet wären. Dies könnte das Exportgeschäft weniger attraktiv machen und ausländische Hersteller im Extremfall zu einem Verzicht auf den Export in die Bundesrepublik zwingen. 314 Eine mittelbare stärkere Belastung der ausländischen gegenüber den inländischen Herstellern durch die im EAV-E eingeführten Rücknahmepflichten ist daher nicht ausgeschlossen. Nach der Keck-Entscheidung des EuGH3 15 sind allerdings Regelungen über bloße Verkaufsmodalitäten keine Maßnahmen gleicher Wirkung i. S. d. Art. 28 EGV, soEuGH, Slg. 1974, 837, 847, 852. Vgl. EuGH, Slg. 1988, S.4607 ff., 4632, woderEuGH ausdrücklich davon spricht, Rücknahmepflichtenwirkten sich begrenzend auf die Einfuhren aus; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 260; Berg/Hösch, UTR Bd.40, S. 83 ff., 111 ; Epiney, ZUR 1995, S. 24 ff., 29; F/uck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Bd. 1, §22 Rn.207. 313 Zu den völkerrechtlichen Bedingungen ausführlich Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 249 f. 314 Im Ergebnis ebenso Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 176; a. A. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 256ff. m EuGH, Slg. 1993,1-6097, 6130f. 3 11

312

D. Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung

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weit sie nicht rechtlich oder tatsächlich diskriminierend wirken. Verkaufsmodalitäten sind solche Maßnahmen, die wirtschaftliche Rahmenbedingungen betreffen, ohne sich auf bestimmte Produkte zu beziehen, auch wenn sie möglicherweise die Absatzmöglichkeiten dieser Produkte beeinflussen.316 Rücknahmepflichten beeinflussen mittelbar die Gestaltung von Produkten und unmittelbar die Verfahrensweise bei der Entsorgung von Alt-Produkten. Auch wenn man Zweifel haben kann, ob dies für die Einordnung als "produktbezogene" Regelungen genügt317: Bloße Verkaufsmodalitätensind Rücknahmepflichten jedenfalls nicht. 318 Als weitere immanente Schranke des Art. 28 EGV erkennt der EuGH nach seiner in der Cassis de Dijon-Entscheidung319 entwickelten Rechtsprechung bestimmte zwingende Erfordernisse des Allgemeinwohls an. Zu diesen Erfordernissen zählen mittlerweile auch Maßnahmen des Umweltschutzes.320 Sie sind dann keine Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Art. 28 EGV, wenn der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Diskriminierungsgebot gewahrt bleiben.321 Als verhältnismäßige, nicht diskriminierend wirkende Regelungen des Umweltschutzes sind die in § 2 Abs. I EAV-E angeordneten Rücknahme- und Verwertungspflichten als "zwingende Erfordernisse des Allgemeinwohls" zulässig und keine Maßnahmen gleicher Wirkung i. S. d. Art. 28 EGV. 322 Ein Verstoß gegen das gemeinschaftliche Primärrecht liegt daher nicht vor.

2. Sekundärrecht Auch das bisher erlassene gemeinschaftsrechtliche Sekundärrecht enthält keine Regelungen, welche mit den im EAV-E vorgesehenen Vorschriften konfligieren könnte. 323 Im Gegenteil unterstützen die bisher von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Rechtsakte die dem EAV-E zugrunde liegende Umweltpolitik. Die EUMitgliedstaaten sind bereits heute aufgrundbestehender EU-Richtlinien dazu angeEpiney, ZUR 1995, 24ff., 28.; vgl. auch Dauses, EuZW 1995,427. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 253 ff. spricht sich für eine Ausnahme vom Anwendungsbereich des Art. 28 EGV aus. 318 Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S.110; Thomsen, Produktverantwortung. 1998, S. 178 f. 319 EuGH, Slg. 1979,649. 320 EuGH, Urteil v.20.9.1988, Slg.-1, 4607,4630 (Dänisches Pfandflaschensystem); Urteil v.13.7.1989, Slg.-1, 2491, NVwZ 1990, 251 (Verbot des Verkaufs von Plastiktüten), vgl. Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 264; Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 11 Of.; Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, Ein!. Rn. 118 f. 321 EuGH, Slg. 1981, 1625, 1638; 1982,2349, 2360; 1982,3961. 322 Ebenso Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 274; Frenz, KrW-/AbfG, § 22 Rn. 28; Hoffmann, DVBI. 1996, 898ff., 904. 323 Vgl. dazu im Einzelnen Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S. 274ff., 301. 316 317

8 Kloepfer

114

4. Teil: Rechtmäßigkeit der Elektroaltgeräte-Verordnung

halten, alle erforderlichen Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und Verwertung bestimmter Abfalle zu treffen.324

a) Abfallrahmenrichtlinie So verpflichtet die Abfallrahmenrichtliniem, die bereits 1975 noch auf der Grundlage der Art. 100, 235 EWGV erlassen wurde, die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der abfallrechtlichen Zieltrias. Die Mitgliedstaaten sollen hiernach geeignete Maßnahmen treffen, um die Einschränkung der Abfallbildung, die Verwertung und Umwandlung von Abfällen, die Gewinnung von Rohstoffen und Energie sowie Verfahren zur Wiederverwendung von Abfällen zu fördern (Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie). Auch haben sie die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicher zu stellen, dass Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne dass die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne dass Verfahren oder Methoden verwendet werden, die die Umwelt schädigen können (Art. 4). Diese Ziele harmonieren mit den in § 01 EAV-E formulierten abfallrechtlichen Zielen. In Art. 3 Abs. 1 b i) der Abfallrahmenrichtlinie wird mit der Erwähnung der "Rückführung von Abfallen" implizit die Zulässigkeil von Rücknahmepflichten anerkannt. Was die Kostenzuweisung von Abfallentsorgungsmaßnahmen angeht, so ist der tragende Grundsatz des europäischen Abfallrechts das in Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie als Kostenzurechnungsprinzip verstandene Verursacherprinzip, das gemäß Art. 174 Abs. 2 S. 2 EGV für die Tätigkeit der Gemeinschaft im gesamten Bereich des Umweltrechts gilt. Dem Verursacherprinzip entspricht die in § 2 Abs. 1 EAV-E vorgenommene Kostenzuweisung an die Hersteller. Eine Privatisierung der Entsorgung im Sinne der Produktverantwortung ist nach europäischem Recht somit zulässig.326

b) Arbeitsentwurf der Europäischen Union Der bereits vorgestellte Arbeitsentwurf der Europäischen Union einer Elektround Elektronik-Schrott-Richtlinie vom 5.07.1999327 (RL-E) enthält einige von dem EAV-E abweichende, zumeist weiter gehende Regelungen. Sie betreffen die Einbeziehung von weiteren Elektroprodukten, wie medizinischen Geräten, Kontrollinstrumenten und Lebensmittelautomaten (vgl. Annex I A RL-E), die Einbeziehung der Vertreiber in die Rücknahmepflichten (Art. 5), die vollständige Kostentragung durch die Hersteller auch für die Sammlung der Elektroaltgeräte (Art. 8), die Verwendung von Kodierungsstandards (Art.4), sowie die Einführung von Verwertungsquoten bis zum Jahr 2004 in Höhe von 90% für Elektrogroßgeräte und 70% für Vgl. Begtündung zur IT-Altgeräte-Verordnung, BT-Drs. 13/10769, S. 9. m Rl. 75/442/EWG, Abi. 1975 L 194/47, geänd. durch Rl. 91/156/EWG, Abi. L 78/32. l26 Thomsen, Produktverantwortung, 1998, S. 166. 327 Siehe dazu im Einzelnen oben, S. 45. Zu dem aktuellen Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission vom 13.6.2000 siehe Anhang. l2A

D. Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung

115

Elektrokleingeräte (Art. 6 RL-E). Der EU-Entwurf enthält zudem einen "ban of substances", also Verwendungsverbote für bestimmte gefährliche Stoffe (Art. 4). Würde die deutsche Rechtsverordnung so erlassen wie bisher geplant, müsste sie voraussichtlich später erheblich nachgebessert werden, um der geplanten EU-Richtlinie, entsprechend den Erfordernissen des Art. 249 Abs. 3 EGV, zu genügen. Dies gilt allerdings erst dann, wenn eine europäische Elektroaltgeräte-Richtlinie tatsächlich erlassen wird. Der Zeitpunkt ist derzeit nicht absehbar. Bis dahin besteht keine "stand-still"-Verpflichtung für den deutschen Verordnungsgeber. 328 Im Gegenteil: Die Verabschiedung der deutschen Elektroaltgeräte-Verordnung würde den Erlass einer europäischen Regelung aller Voraussicht nach beschleunigen und ist von daher auch aus europäischer Sicht grundsätzlich zu begrüßen. 329

3. Ergebnis Der EAV-E verstößt weder gegen primäres noch gegen sekundäres EU-Recht. Der Arbeitsentwurf der Europäischen Union einer Elektro- und Elektronik-SchrottRichtlinie vom 5.07.1999 enthält einige weiter gehende Regelungen, die im Falle des Erlasses einer entsprechenden EU-Richtlinie zur Anpassung des EAV-E zwingen würden.

328 Vgl. Begründung zur IT-Altgeräte-VO 1998, BT-Drs. 13/10769, S. 9; Bauernfeind, Rücknahme- und Rückgabepflichten im Umweltrecht, 1999, S.566. 329 Nationale Regelungen zur Rücknahme von Elektroaltgeräten existieren bereits in einigen EU-Staaten, sowie in der Schweiz und in Norwegen, vgl. Explanatory Memorandum to a Draft Proposal for an EU Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE), 5.7.1999, p. 19f., 22; ZVEI-Memorandum zum Entwurf einer ,,Elektronik-Schrott-Verordnung" v. 29.9.1993, S. 3 ff.; vgl. auch die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zur Elektronikschrottverordnung, BT-Drs. 12/4820, S. 2.

g•

Fünfter Teil

Gesamtergebnis Die Ergebnisse der Studie lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1. Die Steuerungsidee der abfallrechtlichen Produktverantwortung, der die umweltrechtlichen Grundprinzipien zugrunde liegen, besteht darin - insbesondere mit Hilfe von Rücknahmepflichten -, den Erzeugern potentieller Abfalle durch Übertragung der Entsorgungsverantwortung einen marktwirtschaftliehen Anreiz zur Konstruktion abfallarmer und recyclingfreundlicher Produkte zu geben und gleichzeitig das Verursacherprinzip zu realisieren. 2. Die Produktverantwortung in § 22 KrW-/AbfG ist eine latente Rechts- und Grundpflicht für alle am Produktionsprozess beteiligten, in § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Personen. Diese Grundpflicht ist allerdings nicht unmittelbar vollziehbar, sondern bedarf der Operationalisierung durch Rechtsverordnungen, die auf der Grundlage von§§ 23, 24 KrW-/AbfG ergehen können. Diese unterliegen gemäߧ 22 Abs. 3 KrW-/AbfG dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeil nach§ 5 Abs. 4 KrW-/AbfG und müssen andere umweltrechtliche Regelungen und solche zur Konkretisierung der Produktverantwortung sowie EU-Recht beachten. 3. Rücknahmepflichten sind das zentrale Instrument zur Operationalisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung. Als ein ordnungsrechtliches Instrument des Umweltschutzes steuern sie direkt, indem sie Entsorgungsverantwortung (teilweise) privatisieren und indirekt, indem sie den Produzenten einen marktwirtschaftlichen Anreiz zur Konstruktion abfallarmer und verwertungsfreundlicher Erzeugnisse geben. a) Rücknahmepflichten sind bereits Teil verschiedener Rechtsverordnungen. Als Vorbilder der Elektroaltgeräte-Verordnung dienten die Verpackungsverordnung von 1991 und die Batterieverordnung von 1998. Aus der VerpackV hat der EAV-E das Prinzip der ordnungsrechtlichen Primärpflicht mit selbstregulativer Abwendungsbefugnis übernommenen, ohne jedoch wie diese von vomherein intentional auf kollektive Systembildung ausgerichtet zu sein. Eine Erstreckung der Rücknahmepflichten auf herstellerfremde Produkte enthalten sowohl die VerpackV (1998), wie die BattV, zum Teil mit einer Begrenzung auf artgleiche Erzeugnisse.

5. Teil: Gesamtergebnis

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b) Rücknahmepflichten können auch im Wege kooperativer Lösungen durchgesetzt werden, etwa in Form von Selbstverpflichtungsabkommen, wie dies im Bereich der Altautos geschehen ist. Zielfestlegungen nach § 25 KrW-/AbfG können zu solchen Lösungen anreizen. Rückgabepflichten der Abfallbesitzer, Mitwirkungspflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und Produktkennzeichnungspflichten für Hersteller sind Instrumente zur Aankierung von Rücknahmepflichten. c) Verbote und Beschränkungen des lnverkehrbringens sind gegenüber Rücknahmepflichten i. d. R. schärlere Mittel zur Verwirklichung der Produktverantwortung und daher auf Ausnahmen zu beschränken. 4. Der EAV-E entspricht den formellen und materiellen Voraussetzungen seiner Ermächtigungsgrundlagen in §§ 23 Nr. 4 und 6, 24 Abs. 1 Nr. 2 bis 4, Abs. 2 Nr. 1 bis 4 (jeweils i. V. m. § 22), 59, 60 und 12 Abs.l Nr. I und 2 KrW-/AbfG. a) Die verfahrensmäßigen Voraussetzungen der§§ 59,60 KrW-/AbfG sind eingehalten worden bzw. noch erfüllbar. Die Nachholung der bislang noch nicht erfolgten Anhörung bestimmter Elektrogerätebranchen ist wünschenswert, aber rechtlich nicht geboten. Der Bundestag ist nach Zuleitung der Änderungsempfehlungen des Bundesrates an die Bundesregierung ein weiteres Mal gemäß §59 KrW-IAbfG zu beteiligen. b) In materieller Hinsicht sind zunächst die im EAV-E angeordneten Kennzeichnungs-, Hinweis- und Mitwirkungspflichten von den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt. Hinsichtlich der in§ 2 EAV-E angeordneten Rücknahmepflichten bestehen einige rechtliche Zweifel, die im Ergebnis aber alle ausgeräumt werden können. So ist die in §I Abs. 3 EAV-E vorgenommene begriffliche Gleichstellung von Markengebern und Importeuren mit den Herstellern ebenso wenig zu beanstanden wie die offene Ausgestaltung der Produktkategorie "Kleingeräte", welche die einzelnen Gerätetypen nicht abschließend aufführt. Auch die fakultative Systembeteiligung in § 2 Abs. 3 EAV-E sowie die Nachweispflichten in § 8a EAV-E entsprechen ihren gesetzlichen Ermächtigungen. Die Erstreckung der Rücknahmepflicht auf "gleichartige" Elektroaltgeräte fremder Hersteller in§ 2 Abs. I EAV-E entspricht dem gesetzlichen Verständnis von Produktverantwortung und der sie konkretisierenden Rücknahmepflichten: Der Anteil an zurückzunehmenden Fremdgeräten bedeutet lediglich eine finanzielle Kompensation für faktische Ausfälle bei der Rücknahme eigener Geräte. Die Heranziehung der Produktverantwortlichen zur Verwertung ist als integraler Bestandteil der durch Rücknahmepflichten konkretisierten Produktverantwortung zulässig.

118

5. Teil: Gesamtergebnis

5. Das Delegationsgesetz selbst ist ebenfalls verfassungsgemäß. Die Ermächtigungsgrundlagen des KrW-/AbfG sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und genügen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Der Zweck der Verordnungsermächtigungen, die Verwirklichung der abfallrechtlichen Zieltrias, lässt sich eindeutig aus dem Gesamtkontext der gesetzlich normierten Produktverantwortung ablesen. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigungen, insbesondere die Frage, welche einzelnen Produkte Gegenstand von Rechtsverordnungen sein können, ist keine "wesentliche" Frage, die einer gesetzlichen Festlegung bedürfte. Eine höhere Flexibilität und das Kooperationsprinzip sprechen für die offen gehaltenen Formulierungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Aus dem Sinnzusammenhang der Produktverantwortung ergibt sich aber eine Eingrenzung auf solche Produkte, die besondere Entsorgungsprobleme aufweisen. Auch die Einbeziehung von "gleichartigen" Geräten fremder Hersteller darf vom Verordnungsgeber geregelt werden. Wesentlich ist, dass die Grundentscheidung der Zulässigkeil von Rücknahmepflichten vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst getroffen wurde. Dieser hat im Übrigen nach§ 59 KrW-/AbfG noch einmal die Möglichkeit, Änderungen an Rechtsverordnungen nach §§ 23, 24 KrW-/AbfG vorzunehmen. 6. Die geplante Rechtsverordnung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Im Vordergrund der Verfassungsmäßigkeilsprüfung steht das Grundrecht der Hersteller auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Art. 14 GG ist nicht einschlägig. Art. 2 Abs. 1 GG tritt als subsidiär hinter Art. 12 Abs. 1 GG zurück. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeilsprüfung des Art.12 Abs. 1 GG ist zwischen herstellereigenen und herstellerfremden Geräten zu differenzieren: a) Die Rücknahmepflicht für Eigengeräte rechtfertigt sich aus den der Verordnung zugrunde liegenden überragend wichtigen Gemeinwohlinteressen der effektiven und umweltgerechten Entsorgung von Elektroaltgeräten sowie der indirekt angeregten Elektroschrottvermeidung. Letzteres Ziel tritt bei der Rücknahmepflicht für Alt-Altgeräte in den Hintergrund, was aber die Eignung der Verordnung insgesamt nicht beeinträchtigt. Mildere Mittel zur Zielerreichung sind nicht ersichtlich. Insbesondere können weder freiwillige Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, Zielfestlegungen der Bundesregierung nach § 25 KrW-/AbfG noch ein Mülldeponieverbot die Erforderlichkeil der Regelung in Frage stellen. Schließlich ist auch die Proportionalität von Mittel und Zweck gewahrt (Verhältnismäßigkeit i. e. S.), da die Belastungswirkungen des EAV-E angesichts der überragend wichtigen öffentlichen Interessen verhältnismäßig gering ausfallen. Es liegt in der Kostentragungspflicht der Hersteller weder im Verhältnis zu den Endgebrauchern noch innerhalb der Branche der Elektrogerätehersteller ein Verstoß gegen das Prinzip gerechter Lastenverteilung vor. Daher sind weder Art. 12 Abs. 1 GG noch das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 (i. V. m. Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt.

5. Teil: Gesamtergebnis

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b) Die Pflicht zur Rücknahme "gleichartiger'' Elektro-Geräte anderer Hersteller ist zur Schaffung einer lückenlosen teilprivatisierten Entsorgungskonzeption geeignet und erforderlich. Das indirekte Steuerungsziel der Abfallvermeidung kann über eine verfassungskonforme Auslegung des in§ 2 Abs. I S. 2 EAV-E enthaltenen Begriffs der "Gleichartigkeit" erreicht werden: "Gleichartige" Elektrogeräte anderer Hersteller sind solche, die nicht nur in funktionaler, sondern zugleich in "ökologischer" Hinsicht, bezogen auf ihre abfall- und schadstoffvermeidende bzw. verwertungsgerechte Konstruktion, gleichartig sind. Die Rücknahmepflicht für Fremdgeräte ist proportional, weil sie sich auf die Menge der selbst in Verkehr gebrachten Geräte beschränkt (§ 2 Abs. I S. 2 EAV -E). Gleichwohl mögliche Überbelastungen einzelner Hersteller können durch die beschriebene verfassungskonforme Auslegung des Begriffs "gleichartig" ausgeschlossen werden. In einem kollektiven Rücknahmesystem nach § 2 Abs. 3 EAV-E bedarf es keiner Einschränkung der Rücknahmepflicht für Fremdprodukte, da die Errichtung eines solchen Systems freiwillig erfolgt. 7. Die Einbeziehung von sämtlichen bereits im Verkehr befindlichen Elektroaltgeräten (Alt-Altgeräten) in die Rücknahmepflicht gemäߧ 2 Abs.1 EAV-E verstößt als unechte Rückwirkung nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Auf Vertrauensschutz können sich die Hersteller uneingeschränkt nur bis zu dem Jahr 1991 berufen. Danach hat sich das Maß schutzwürdigen Vertrauens schrittweise verringert. Insbesondere die Einführung der gesetzlichen Pflicht der Produktverantwortung im Jahr I994 hat den Vertrauensschutz der Hersteller erheblich gemindert. Soweit noch Vertrauensschutz besteht, erfordern aber überwiegende öffentliche Interessen die Einbeziehung der Alt-Altgeräte. 8. Die Einführung der in§ 2 Abs. 1 EAV-E vorgesehenen Rücknahmepflichten verstößt weder gegen primäres noch gegen sekundäres Gemeinschaftsrecht Insbesondere rechtfertigt der Umweltschutz als zwingendes Erfordernis des Gemeinschaftsrechts die Einführung von Rücknahmepflichten als "Maßnahme gleicher Wirkung" im Sinne von Art. 28 EGV. Der Arbeitsentwurf der Europäischen Union einer Elektro- und ElektronikSchrott-Richtlinie vom 5.07.1999 enthält einige über den EAV-E hinausgehende Regelungen, die im Falle des Erlasses einer entsprechenden EU-Richtlinie zur Anpassung des EAV-E zwingen würden.

Anhang A. Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission V. 13.6.2000 Die Europäische Kommission hat am 13.6.2000 einen Vorschlag für eine "Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Elektro- und Elektronikaltgeräte sowie einen Vorschlag für eine EU-Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in elektrischen und elektronischen Geräten" (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Waste Electrical and Electronic Equipment- WEEE and on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment)1 unterbreitet. Der Kommissionsentwurf orientiert sich stark an seinem Vorgänger, dem Arbeitsentwurf vom 5.07.1999.2 Deutlichen Kompromisscharakter trägt der neugefasste Vorschlag allerdings hinsichtlich des- in der Zwischenzeit besonders heftig umstrittenen- Umgangs mit Alt-Altgeräten (in der EU-Terminologie sog. "historischer Abfall"). Zwar werden nach wie vor auch Alt-Altgerätevon den Rücknahmeund Verwertungspflichten erfasst, allerdings wird die Verpflichtung der Hersteller zur Finanzierung der Abholung der Elektroaltgeräte von den Rücknahmestellen sowie ihrer Behandlung, Verwertung und Entsorgung generell erst fünf Jahre nach InKraft-Treten der Richtlinie wirksam (Art. 7 Abs. 2, 3 WEEE). Erst nach Ablauf dieser Übergangsfrist soll die Finanzierungsverantwortlichkeit für die Abfallbewirtschaftung von Alt-Altgeräten zwischen allen existierenden Herstellern- durch individuelle oder kollektive Finanzierungssysteme- geteilt werden. Die Kostenbelastung der Hersteller ist zudem dadurch reduziert worden -nach Industrieangaben um etwa die Hälfte3 -, dass ihre Finanzierungsverantwortlichkeit nicht, wie ursprünglich geplant, auch die Sammlung von Elektroaltgeräten aus privaten Haushalten umfasst, sondern dass sie erst ab der Sammelstelle beginnt (Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 2 WEEE). Das schließt allerdings nicht aus, dass die Hersteller freiwillig auch die haushaltsnahe Sammlung von Elektroaltgeräten übernehmen (Art. 4 Abs. 3 WEEE).4 Die Zielvorgaben für Verwertungsquoten sind in dem KOM (2000) 347. Vgl. dazu oben, S.45 und S. 114. l Vgl. FAZ v. l3.6.2000, S.l7. 4 Etwas anderes gilt für Elektroaltgeräte, die nicht aus privaten Haushalten stammen: Für diese haben die Hersteller bereits beim Verkauf von Neugeräten Vereinbarungen mit den NutI

2

A. Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission

121

neuen Kommissionsentwurf um jeweils 10% je Gerätekategorie abgesenkt worden. Der Zeitraum zur Erreichung dieser Quoten wurde zudem um zwei Jahre verlängert. Auch der Vorsorgebereich ist in dem Kommissionsvorschlag vom 13.6.2000 nicht länger enthalten. Allerdings sind Verwendungsverbote für bestimmte gefährliche Stoffe wie Blei, Quecksilber, Cadmium, Chrom, PBB und PBDE in einen eigenen Richtlinienvorschlags aufgenommen worden. Sie sollen ab dem Jahr 2008 verpflichtend sein. Da die Frage der Einbeziehung von Fremdgeräten in die Rücknahme- und Verwertungspflichten von dem aktuellen Kommissionsvorschlag offen gelassen worden ist, bestehen diesbezüglich aus europarechtlicher Sicht keinerlei Bedenken, die in § 2 EAV-E vorgesehene, auch Fremdgeräte einbeziehende Regelung in Kraft zu setzen. Demgegenüber müssen Alt-Aitgeräte dem Kommissionsvorschlag zufolge- wie bereits erwähnt- erst nach einer fünfjährigen Übergangsfrist (Art. 7 Abs. 3 WEEE) zurückgenommen werden. Dies bedeutet gegenüber dem deutschen Verordnungsentwurf, der sämtliche Alt-Altgerätemit einbezieht, eine mildere Regelung. Es stellt sich daher in diesem Zusammenhang die bereits hinsichtlich der Vorlage eines Arbeitsentwurfes aufgeworfene Frage einer europarechtlichen "stand-still"-Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers.6 Abgesehen von der Verpflichtung zur Einhaltung der primärrechtlichen Grundpflichten sind die Mitgliedstaaten nach Art. I 0 Abs. 2 EGV verpflichtet, den Erfolg bereits durch konkrete Vorarbeiten angestrebter rechtsangleichender Maßnahmen auf einem bestimmten Gebiet nicht zu gefährden.7 Darüber hinaus bestehen solche Stillhalteverpflichtungen nur in durch den Vertrag oder Sondervereinbarungen besonders vorgesehenen Fällen.8 Eine Gefahrdung des Zieles der in Entwurfsfassung vorliegenden Elektroaltgeräte-Richtlinie durch den hinsichtlich der uneingeschränkten Einbeziehung der Alt-Altgeräteweitergehenden deutschen Regelung im EAV-E steht jedoch nicht zu befürchten. Im Gegenteil: Das- den europäischen und deutschen Entwürfen gemeinsame- umweltrechtliche Ziel der schadlosen Verwertung ausgedienter Elektroaltgeräte kann durch die übergangslose Rücknahme- und Verwertungspflicht für Alt-Altgeräte, wie sie im EAV-E vorgesehen ist, schneller und effektiver erreicht werden.9 Im Übrigen wäre ein nationaler Alleingang der Bundesrepublik Deutschland zugunsten des Umweltschutzes auch durch Art. 176 EGV gerechtfertigt. zern über die spätere Kostenverantwortung über die Sammlung, Behandlung, Verwertung und umweltgerechte Entsorgung der Altgeräte zu treffen (Art. 8 WEEE). 5 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gef:.ihrlicher Stoffe in elektrischen und elektronischen Geräten, KOM (2000) 347, 2000/0159 (COD). 6 Vgl. oben, S. 114. 7 Vgl. Grabitz, Stillhalte-Verpflichtungen, 1988, S.40ff. 8 V gl. Oppermann, Europarecht, 2. Aufl., München 1999, § 17 Rn. 1231. 9 Siehe oben, S. 95 f.

122

Anhang

Die Zulässigkeit der übergangslosen Einbeziehung der Alt-Altgerätein die Rücknahmepflichten im deutschen EAV-E bleibt also von dem neuen Richtlinien-Vorschlag der Kommission unberührt. Da die Richtlinie voraussichtlich erst in einigen Jahren in Kraft treten wird, wurden für die Übergangszeit die Mitgliedsländer von der Kommission ausdrücklich aufgefordert, eigene Finanzierungsmodelle zu verwirklichen.10 Für den deutschen Entwurf einer Elektroaltgeräte-Verordnung bedeutet dies, dass sein zügiger Erlass aus europarechtlicher Sicht nahe liegt bzw. sich geradezu aufdrängt.

to Vgl. SZ v.l5.6.2000, S.2.

1995 22.5.1998

Eckwerte-Papier

IT-AltgeräteVerordnung

3

4 2.2.1999

24.6.1999

Entwurf einer ElektroaltgeräteVerordnung

Entwurf einer ElektroaltgeräteVerordnung

5

6

13/ 10769; BRDrs. 638/98

15.10.1992

Arbeitspapier

2

Datum 11.7.1991

Entwurfstitel

Referentenentwurf einer Elektronik-SchrottVerordnung

Fundst.

I

Lfd Nr.

BundesratsAusschuss fur Umwelt, N. u. R.

Unterausschuss des BundesratsAusschusses fiir Umwelt, N. u. R.

Bundesregierung

BMU

BMU

BMU

Urheber

tTl

Fortsetzung nächste Seite

- Kostenlose Sammlung durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

- Geltung auch fiir gleichartige Geräte fremder Hersteller bis zur Verkehrsmenge eines Jahres

- Kostenlose Rücknahmepflicht auch fiir Alt-Altgeräte ab 1986 durch die Hersteller

- Umfasst wieder alle Elektro-Altgeräte

- Umfasst nur IT-Aitgeräte

- Aufweichung obiger Entwürfe

- Rücknahmepflicht auch fur gleichartige Geräte fremder Hersteller

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