Polen und die Osterweiterung der Europäischen Union: Beiträge und Diskussionsberichte zu einer Tagung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, des Arbeitskreises Europäische Integration e. V. und der Warsaw School of Economics in Berlin vom 8. bis 10. Juni 1995 [1 ed.] 9783428487684, 9783428087686

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Polen und die Osterweiterung der Europäischen Union

~ Deutsches Institut für • Sonderhefte Nr. 158 ~ Wirtschaftsforschung

Polen und die Osterweiterung der Europäischen Union Beiträge und Diskussionsberichte zu einer Tagung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, des Arbeitskreises Europäische Integration e. V. und der Warsaw School of Economics in Berlin vom 8. bis 10. Juni 1995

Herausgegeben von

Fritz Franzmeyer und Christian Weise

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Polen und die Osterweiterung der Europäischen Union: Beiträge und Diskussionsberichte zu einer Tagung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, des Arbeitskreises Europäische Integration e. V. und der Warsaw School of Economics in Berlin vom 8. bis 10. Juni 1995 I [Hrsg.: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung] . Hrsg. von Fritz Franzmeyer und Christian Weise. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Sonderheft I Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung ; Nr. 158) ISBN 3-428-08768-2 NE: Franzmeyer, Fritz [Hrsg.]; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (Berlin}: Sonderheft

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Königin-Luise-Str. 5, D-14195 Berlin, Telefon (0 30) 8 97 89-0- Telefax (0 30) 8 97 89 200 Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7026 ISBN 3-428-08768-2

Inhaltsverzeichnis Vorwort der Herausgeber . . . . . . . . . . . . .

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Editors' Preface

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Alan Mayhew Going beyond the Europe Agreements: The European Union's Strategy for Accession

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Diskussion (Berichterstatter: Herbert Drücker) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Witold Malachowski Polen auf dem Weg zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Mechthild Schrooten Polen auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft

. .. .. .. . . . . . . . . 53

Diskussion (Berichterstatter: Herbert Drücker) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska Developments in Poland's Trade Relations with the European Union and CEFT A Countries between 1990 and 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Christian Weise Poland's Trade Relations with EU and CEFTA Countries: Consequences tor Integration in Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Diskussion (Berichterstatterin: Susanne Klunkert)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Rolf H. Hasse Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar?

. . . . . . . . . . . . . . 91

Wolfgang Glomb Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar? - Die Wirtschafts- und ·Währungsunion - . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113

Diskussion (Berichterstatterin: Susanne Klunkert)

118

Barbara Lippert Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft . . . .

120

Inhaltsverzeichnis

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Diskussion (Berichterstatter: Christian Zacker)

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Andrzej Stepniak Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft

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Bogumila Brocka-Palacz Die polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen - aktueller Stand und Entwicklungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144

Diskussion (Berichterstatter: Christian Zacker)

151

Andrzej Skowronski Die polnisch-russischen Beziehungen und ihr Einfluß auf die polnische Europapolitik

154

Gra:iyna Sas Transformation und Anpassung der polnischen Landwirtschaft an die Europäische Union

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Diskussion (Berichterstatter: Oliver Schwab)

164

Kazimierz Starzyk Cross-Border Co-operation as a Factor of Poland 's Integration into the EU

165

Diskussion (Berichterstatter: Oliver Schwab)

174

Martin Seidel Institutionelle Konsequenzen einer Erweiterung der Europäischen Union um Polen

175

Diskussion (Berichterstatter: Oliver Schwab)

180

Programm der Tagung

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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zusammenfassung der Referate

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Summary of the Lectures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Liste der Tagungsteilnehmerinnen und -teilnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Vorwort der Herausgeber Der Vertrag von Maastricht leitet eine entscheidende integrationspolitische Vertiefung der Europäischen Union im Bereich Währung ein. Zugleich drängen die meisten Reformländer Ostmitteleuropas auf raschen Beitritt zur EU. Die Frage ist, ob sich beides miteinander verträgt. Dazu sind die Meinungen gespalten. Die Vertreter der Verträglichkeitsthese verweisen auf die historische Entwicklung: Die Gemeinschaft vertiefte sich von der EGKS zur Europäischen Union, und sie erweiterte sich zugleich von sechs auf fünfzehn Mitgliedstaaten. Die Vertreter der Widerspruchsthese verweisen auf die wachsenden inneren Spannungen der Gemeinschaft. Einige Stichworte in diesem Zusammenhang sind: Demokratiedefizit, Auflösung der Rechtseinheit durch das Konzept der zwei Geschwindigkeiten und überbordende Finanzlasten. Ob Vertiefung und Erweiterung miteinander verträglich sind, hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Einer der wichtigsten ist die Reformfähigkeit der EU selbst. Die Union muß die Vielzahl ihrer Verfahren bündeln, durch stärkere Beteiligung des Europäischen Parlaments -bei zugleich ausgewogener Repräsentation der Wahlbürger -demokratischer und durch Übergang zum Regelfall des Mehrheitsvotums entscheidungsfähiger werden. Sie muß zudem ihre Gemeinsame Agrarpolitik durch Reformen bezahlbar halten und sich zugleich als fähig erweisen, allgemein Mittel von weniger dringlichen Verwendungen auf dringliche umzuschichten. Die Weichen zu diesen institutionellen und finanziellen Reformen müssen auf der Maastrichter Folgekonferenz von 1996 gestellt werden. Ein zweiter wichtiger Faktor sind die Transformationsanstrengungen der Beitrittsanwärterstaaten. Diese müssen ihre Institutionen und ihre Rechtsordnung weiter an die marktwirtschaftliehen Bedingungen anpassen, ihre makroökonomische Steuerung im Sinne eines inflationsfreieren Wachstums effektivieren und in Produktion wie Handel Strukturen fördern, die die Wirtschaft und Lebensweise modernisieren, den Arbeitsmarkt auf längere Frist entlasten und eine konfliktarme Integration in die Weltwirtschaft ermöglichen. Dazu kann die Union Orientierungshilfe und technische Hilfe leisten, wie sie mit dem Assoziierungsweißbuch der Kommission• vom 3. Mai dieses Jahres, unter dem speziellen Blickwinkel der Integration in den Europäischen Binnenmarkt, auch angeboten wird. Ein dritter wichtiger Faktor liegt in der Ausgestaltung der Beitrittsbedingungen. Vorrang hat die Fortsetzung der Marktintegration. Nachdem die EU bereits im Rahmen der Umsetzung der Europa-Abkommen die tarifären Hürden nunmehr auch für sensible Produkte 1 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittelund Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union, Weißbuch (von der Kommission vorgelegt), KOM(95) 163 endg ., Brüssel, den 03.05.1995.

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weitgehend abgebaut hat, muß der noch geschützte Textilhandel zügig liberalisiert werden. Andererseits ist bei der Autbebung von Zugangssperren für den Bereich Industriegüter insgesamt dem entwicklungsbedingten Schutzbedürfnis der Transformationsländer Rechnung zu tragen. Bei den Agrargütern ist vielleicht wichtiger noch als die vollständige Marktöffnung der EU der Abbau von Exportsubventionen bei gleichzeitiger Einbeziehung der Beitrittsanwärter in das verbleibende Subventionsregime. Nur so ist Wettbewerbsneutralität herstellbar. Der Dienstleistungsbereich ist im Prinzip genauso zu behandeln wie der Güterhandel. Da jedoch in bestimmten Sparten massiv die Arbeitsmärkte tangiert sein können, erscheint es aus Akzeptanzgründen geboten, die Personenfreizügigkeit sozialverträglich, d.h. mit längeren Übergangsfristen, den Absorptionsmöglichkeiten der Arbeitsmärkte in den Alt-Mitgliedstaaten anzupassen. Im Bereich des Kapitalverkehrs könnte es angesichtsder hohen Volatilität der Finanzmärkte geboten erscheinen, zunächst noch nicht die volle Konvertibilität einzuführen. An eine Teilnahme der östlichen Beitrittsländer an der dritten Stufe der geplanten Währungsunion sollte vorläufig noch nicht gedacht werden, doch in die Disziplin der makroökonomischen Steuerung müßten die Anwärterländer von vornherein einbezogen werden. Zu den integrationspolitischen Vertiefungsschritten der Union, dietrotzoder sogar gerade wegen der Osterweiterung getan werden müssen, zählt der Ausbau der "Kohäsionspolitik" (Transfers für Entwicklungsprogramme in rückständigen EG-Regionen), weil es den Beitrittsanwärtern im Os~en mindestens so schwer wie der Südperipherie und Irland fällt, ohne Hilfe am Binnenmarkt und an der Währungsunion teilzunehmen. Gleichzeitig verengen sich aber in den "Nettozahlerländern" die finanzwirtschaftliehen Spielräume: Die Konvergenzpostulate des Maastricht-Vertrages zwingen zur Reduktion der Schuldenaufnahme; der Aufbau der neuen Bundesländer bindet in Deutschland enorme öffentliche Mittel. Damit entsteht in der EU eine Interessenkongruenz zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern, keine weiteren Anwärter auf finanzielle Ansprüche mehr zur Gemeinschaft zuzulassen, zumal solche, die nach ihrem Entwicklungsrückstand noch höherer Transfers bedürfen als etwa Portugal oder Griechenland. Eine Lösung zu Lasten der jetzigen "Kohäsionsländer" erscheint ausgeschlossen; die notwendige Einstimmigkeit für den Beitritt käme nicht zustande. Ebenso ausgeschlossen erscheint eine bloße Multiplikation des EU-Budgets nach den Bedingungen des Status quo. Die einzige Chance liegt wohl in einer weisen Anspruchsbeschränkung der wohlhabenderen Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre eigenen Rückflüsse. Zweifellos müssen die politischen Initiativen hierzu aus Deutschland, Österreich und den skandinavischen Ländern kommen. Denn mit der Einbindung Ostmitteleuropas in die EU verlagert sich deren wirtschaftliches Gravitationsfeld nach Osten; Deutschland und Österreich rücken in sein Zentrum, aber auch die Lage Skandinaviens wird ökonomisch und geopolitisch aufgewertet. Die Länder, die besondere. Vorteile aus einer Osterweiterung erwarten, werden sich auch finanziell besonders engagieren müssen. Es liegtjedoch im Wesen der Europäischen Union als einer Gemeinschaft von Staaten, daß in dieser Frage kein Mitglied aus seiner Verantwortung entlassen werden kann. Damit sind vor allem Frankreich, Großbritannien, Italien und die Benelux-Staaten angesprochen.

Vorwort

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Die Osterweiterung der EU kann sich für die absehbare Zeit nur auf wenige Länder beschränken. Es sind dies die vier "Visegnid-Länder" - Polen, Ungarn, die Tschechische und die Slowakische Republik - sowie Slowenien. Sie sind mit den Reformen am weitesten vorangekommen und westlichem Denken am stärksten verbunden. Es ist aber keineswegs selbstverständlich, daß es eine geschlossene Beitrittsrunde geben wird. Vielmehr scheint auf beiden Seiten der Wunsch nach Einzelverhandlungen mit im Zweifel differenzierten Beitrittsterminen zu bestehen. Aus deutscher Perspektive ist es sicher unverzichtbar, daß Polen zu den ersten gehört. So sehr in den beitrittswilligen Ländern jede wirkliche Hilfe der Union, die den Beitritt erleichtert, begrüßt wird, so argwöhnisch wird andererseits die offensichtliche Verschärfung der Beitrittsbedingungen zur Kenntnis genommen. Als Beitrittsvoraussetzungen galten in früheren Beitrittsrunden Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und marktwirtschaftliche Grundausrichtung. Seit dem Europäischen Rat von Kopenhagen im Juni 1993 werden darüber hinaus unter anderem genannt: Fähigkeit, den mit einer Mitgliedschaft verbundenen Verpflichtungen nachzukommen, Fähigkeit, sich die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen zu können, Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten, Fähigkeit der Union, neue Mitglieder aufzunehmen, dabei jedoch die Stoßkraft der europäischen Integration zu erhalten. Die zwei erstgenannten dieserneuen Voraussetzungen sollten erfüllbar sein, da bei den besonders ehrgeizigen Teilen des acquis, der Währungsunion, ein abgestuftes Vorgehen möglich ist. Es entbehrt aber nicht der Delikatesse, daß hier letztlich von Ostmitteleuropa von vornherein mehr verlangt - und etwa von Polen auch bereitwillig angestrebt - wird, als Großbritannien und Dänemark nach über zwanzigjähriger Mitgliedschaft zu leisten bereit sind. Die dritte Voraussetzung sollte eigentlich doch wohl die Sorge der Beitrittsländer selber sein. Die vierte Voraussetzung vollends wirft die Frage nach der Glaubwürdigkeit der Union auf. Erscheint es noch verständlich, daß sie nicht bereit ist, schon jetzt einen konkreten Beitrittstermin zu nennen, so könnte sie doch leicht in Verdacht geraten, im Vergleich zur Süderweiterung mit zweierlei Maß zu messen oder gar die Schwierigkeiten der Transformation als Alibi für eigene Reformunfähigkeit zu mißbrauchen. Das DIW und speziell die Herausgeber bedanken sich an dieser Stelle bei ihren Kooperationspartnern. Der Warsaw School of Economics und ihrem wissenschaftlichen Engagement zum Thema dieses Bandes ist es zu danken, daß kompetente polnische Referentinnen und Referenten gewonnen werden konnten. Der Arbeitskreis Europäische Integration brachte in bewährter Weise seine organisatorischen Leistungen ein und ermöglichte über die Rekrutierung des deutschen Teilnehmerkreises die gebotene Interdisziplinarität der Diskussion. Das Auswärtige Amt und die Europäische Kommission haben die Veranstaltung finanziell, der Berliner Senat hat sie im Rahmen eines Empfangs ideell und kulinarisch unterstützt. Die besonders aufwendige technische Betreuung und Textverarbeitung lag in den kompetenten Händen von Heidrun Becker und Gabriele Laun; beiden sind die Herausgeber zu großem Dank verpflichtet.

Editors' Preface 1 The Maastricht Treaty represents a crucial step towards a more deeply integrated European Union with respect to monetary union. Simultaneously, the majority of the Central Eastem European countries in reform are pushing for quick accession to the EU. The question remains whether these processes are compatible. Opinion is split on this subject. Those who believe the two objectives are compatible point to the historical development of the Union: The European Community evolved from the ECSC to the European Union, and expanded simultaneously from six to fifteen member states. Those who regard the process as incompatible refer to the growing inner tensions of the Union. Some key aspects in this debate are: a Iack of democracy, the dissolution of legal unity by the concept of a two tier Europe and excessive financial burdens. Whether deepening and widening are compatible with each other depends on a number of factors. One is the ability of the EU itself to reform. The Union needs to streamline its procedures, become more democratic by increasing the powers of the European Parliament - whilst creating a more balanced representation of its voters - and increase its decisionmaking power by adopting majority voting as a rule. In addition, the community must retain its Common Agricultural Policy weil within the budget Iimits by continuing its reforms and, in general, prove itself capable of channelling funds from less needy uses into more important ones. The course for these institutional and financial reforms has to be set at the Inter-govemmental Conference in 1996. A second important factor is the effort of the accession candidates with respect to transformation. The candidates need to adjust their institutions and legal systems further towards market economic conditions, exercise macroeconomic control, in the sense of inflation-free growth, and encourage structures in production and trade that modemise the economy and way of life, that ease the labour market situation in the long-term and that enable integration into the world economy free from conflict. Tothis end, the Union can offer guidelines and technical assistance, as it did in the Association White Paper of the Commission on the 3'd May, this year. The White Paper looked at these issues specifically from the point of view of integration into the European Single Market. A third important factor is the formulation of the entry conditions. Market integration has priority . Now that the EU has lifted - in the framework of implementing the Europe Agreements - tariff barriers to a !arge extent - even for sensitive products - it is time to start liberalising the textile trade. On the other band, the need for protecting countries during transformation must be taken into account when Iifting barriers to entry for the

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Translation by Timothy Clements.

Preface

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industrial goods sector. With respect to agricultural products, the eradication of export subsidies, at the same time as incorporating the accession candidates into the remaining subsidy regime, is probably more important than the total opening of the European market. Only in this manner can competitive neutrality be created. Essentially, the service sector should be treated in exactly the same manneras trade in goods. As the labour markets of particular branches of the economy will be massively affected by enlargement, it seerns advisable - in order to secure the acceptance of the Eastern enlargement - to grant the free movement of labour only step by step in line with the absorption potential of the labour markets in Western Europe. With respect to the movement of capital, it seems sensible, in view of the high volatility of financial markets, not to introduce full convertibility immediately. Participation of the Eastern accession candidates in the third stage of the planned currency union should not be considered for the time being, although they should be encouraged from the outset to practise tight fiscal and monetary policies. Parallel to Eastern enlargement, expansion of the "cohesion policy" (transfers for development programmes in lesser developed EU regions) is a step towards deeper integration in the Union that will need to be taken, because it would be at least as painful for the accession candidates in Eastern Europe to take part in a currency union or in the Single Market without help as it would be for Ireland and those countries on the southern fringes of the Union. Simultaneously, financial room for manoeuvre is declining in the net contributor countries: The convergence criteria of the Maastricht Treaty oblige countries to restriet borrowing; the redevelopment of former Eastern Germany ties up enormous sums of state funds in Germany. Consequently, a certain solidarity exists between net receivers and contributors, which manifests itself in the mutual desire that no further accession candidates should be accepted into the Union who have claims to financial aid, particularly countries, which, in view of their underdevelopment, would require more transfers than the likes of Portugal or Greece. A solution at the cost of the present 'cohesion countries' seems out of the question; the necessary unanimity for accession would simply not come to fruition. Equally out of the question seems a mere increase in the size of the EU budget. The only solution is a sensible reduction in the claims of the wealthier member states with respect to their own net cash flow. Undoubtedly, the political initiative necessary for this needs to come from Germany, Austria and the Scandinavian countries, as the integration of Central and Eastern European countries will shift the economic gravitation field ofthe aforementioned Western European countries towards the East: Germany and Austria will move to the heart of the Union, but also the Scandinavian position will be economically and geopolitically enhanced. The countries which expect to benefit most from an Eastern enlargement will need to work towards this aim conscientiously, particularly in a financial sense. It is implied, however, in the nature of the European Union as a community of states, that no state should shy away from its responsibilities at the expense of another. This refers above all to France, the United Kingdom, Italy and the Benelux states. For the foreseeable future, the Eastern enlargement of the EU will need to be restricted to a few countries, namely the four Visegrad countries Poland, Hungary, the Czech and Slovak Republic as weil as Slovenia. These countries have made most progress with

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respect to reforms and have the strongest ties to Western ideology. One cannot take for granted that all Visegrad states will be admitted simultaneously. Rather, it seems both sides would prefer individual negotiations and probably different dates of accession too. From a German point of view, it seems indispensable that Poland should be among the first entrants. Just as each actual assistance from the Union, which eases accession, is appreciated by the countries wanting to enter, the obvious intensification of the accession conditions is noted with equal suspicion. In earlier accession rounds, prerequisites for accession included democracy, the rule of law and market orientated development. Since the meeting of the European Council in June 1993 at the Copenhagen Summit, the following additional prerequisites - inter alia - apply: The ability to fulfil any commitments connected with membership, The ability to adopt the aims of the Political Union, as weil as the Economic and Monetary Union, The ability to stand up to competition and market forces within the Union, The ability of the Union to accept new members, yet maintain the momentum of the European integration process. The first two prerequisites mentioned should be achievable, as a phased plan of action is possible for the particularly ambitious parts of the acquis communautaire of the monetary union. The fact that countries from Central and Eastern Europe are being asked to pay more from the outset - and in the case of Poland, graciously accepting - than the UK and Denmark are willing to pay after more than twenty years of membership is certainly a delicate issue. The third prerequisite should actually be a matter of concern for the accession candidates themselves. The fourth prerequisite casts the credibility of the community into question completely. As the Union is, of course, not yet willing to name any concrete date for accession one would, nevertheless, be forgiven for thinking that, in comparison to the Southern enlargement, the Union is applying a different set of standards or even of using the transformation difficulties as an excuse for their inability to reform. The DIW and especially the editors would like to take this opportunity to thank everyone who co-operated on this conference. It is thanks to the enthusiasm of the Warsaw School of Economics for the topic of this volume that competent Polish speakers took part at the conference. The Association for European Integration Sturlies provided organisation skills in their usual reliable manner and set the scene by recruiting German participants for a interdisciplinary discussion. The Foreign Ministry and the European Commission supported the event financially and the Berlin Senate provided moral and culinary support. The extremely time-consuming technical surveillance aqd text processing was - in their usual skilled manner - done by Heidrun Becker and Gabriele Laun; the editor's are very much obliged to both of them.

Going beyond tbe Europe Agreements: Tbe European Union' s Strategy for Accession By Alan Mayhew The Europe Agreements provide the basis forthe European Union's relationship with the associated countries. The agreements have been dealt with extensively in the Iiterature and it is not the intention here to develop the subject further . 1 However most experts would agree that the Europe Agreements are not sufficient to take the associated countries in central Europe to accession. This was also the opinion of the European Union itself, which at the European Councils of Copenhagen in 1993 and Essen in 1994 developed a strategy to prepare the associated countries for membership. The objective of this introductory paper is to analyse this strategy by looking closely at the steps taken by the Union and to review the major unsolved problems standing between central Europe and accession.

1. The Copenhagen Council: The Common Objective of Accession The Cornmission submitted a report to the European Council in Edinburgh at the end of 1992 entitled "Towards a new association with the countries of Central and Eastern Europe". In this paper the Cornmission proposed that the Union "should confirm that it accepts the goal of eventual membership in the European Union for the countries of central and eastern Europe" and that the bilateral political dialogue of the association agreements should be replaced by a structured multilateral dialogue. At Edinburgh the heads of State and Government agreed to reach decisions on the various proposals of the Cornmission 's report at the following European Council. The Copenhagen European Council meeting in June 1993 took the historically important step of agreeing that "the associated countries in central and eastern Europethat so desire shall become members of the European Union. Accession will take place as soon as an associated country is able to assume the obligations of membership by satisfying the economic and political conditions required" . The conditions imposed by the Union for accession were very general:

1 For instance: Katman Mizsei and Andrzej Rudka , 1995, "From association to accession" , New York/Budapest.

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1. the stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for and protection of minorities 2. the existence of a functioning market economy 3. the capacity to cope with competitive pressures and market forces within the Union 4. the ability to take on the obligations of membership, including adherence to the aims of political, economic and monetary union. In addition the Council underlined that accession would depend on the capacity of the Union to take on new members while maintaining the momentum of European integration. During the preparation of Copenhagen the French Government proposed that more detailed criteria should be adopted for judging progress towards accession. At the time this was not acceptable to other member states who thought it to be a rather negative approach towards future accession. Today the proposal might be reconsidered. While the common goal of accession was clearly the most important step forward taken at Copenhagen, other important decisions supporting accession were also made. The decision to create a multilateral structured relationship responded to two necessities. The first was the need to bring the associated countries into discussions of problems affecting them directly or affecting future accession. It was also feit that only by much closer co-operation between ministers could the close working relationships be achieved which would be required to solve future problems on the way to accession. The other need was to reduce the importance of bilateral political dialogue, instituted in the association agreements, but which, as the number of associated countries grew, had become almost impossible to carry out for Iack of available ministerial time. To avoid devaluing the political dialogue through low Ievel representation on the Union side, it was clearly considered better to propose a high-level but multilateral political dialogue. The essence of the structured relationship was "the holding of meetings between, on the one band, the Council of the Union and, on the other band, ail the associated countries of central and eastern Europe on matters of common interest, decided in advance, arising in the Union's areas of competence". These areas included especiaily those with a transEuropean dimension like transport and environment as weil as the common foreign and security policy and home and judicial affairs. Copenhagen specified that the meetings would be of an advisory nature and conclusions of an operational nature would have to be decided in normal Cornmunity procedures in the Association Councils. In addition it was specified that in the CSFP there would be a Troikameeting at the Ievel of Foreign Ministersand at the Ievel of Political Directors during each Presidency, as weil as briefings after each Foreign Affairs Council (General Affairs) and Troikameetings at the Ievel of the working groups in the Council. In reality this high Ievel political dialogue did not reaily get started until late in 1994 under German impulsion and was only reaily rendered operational by the conclusions of the Essen surnmit one and a half years later, although further Council conclusions were drawn

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up on March 7th 1994. This is another demonstration of the importance of the Presidency of the Council in getting things done in the Union. The Copenhagen European Council came after a great deal of bad feeling bad arisen amongst the parties on relatively trivial trade disputes, usually in the agricultural area. The Community feit that it was necessary to demoostrate goodwill by proposing unilateral trade concessions of a horizontal nature. These concessions were not significant in terms of the volume of extra-imports which were allowed or the tariff-take, but they were significant as an indication that the Community could still bring itself to make unilateral concessions, recognising that the relationship with the associated countries was a special one. Three of the trade measures were purely horizontal and concerned shortening the transition period for the creation of free trade in industrial products, as regards imports to the Community. The first measure brought forward the abolition of customs duties on a small range of sensitive basic products by two years (the end of February 1994 for Poland and Hungary); the second also brought forward the abolition of customs duties on most industrial goods by two years (to the beginning of 1995 for Poland and Hungary); the third measure increased the quotas and ceilings on industrial products by 30% (25 % in the case of Hungary) per year starting from the second half of the second year after entry into force of the agreement from the previous 20% (15% for Hungary). The combination of these elements, together with the decision taken at Essen to bring the timetable for trade concessions of the other associated countries in line with those of Hungary and Poland, meant that total free trade in imports into the Community in industrial products, with the exception of European Coal and Steel Community products and textiles, was introduced from the beginning of 1995. On agricultural products, Copenhagen brought a small concession. It was decided to advance by six months both the 60% reduction in levies/duties within the quotas for agricultural products and the 10% increase in quotas foreseen in the association agreernents. In textiles, Copenhagen agreed to the exemption of customs duties from the beginning of 1994 for products in outward processing and covered by the regulation 636/82 and the period for the elimination of customs duties on textile products was reduced from six to five years after entry into force of the agreements. These were very marginal concessions, especially as the OPT concession proved controversial and was delayed. On ECSC steel products the abolition of customs duties was brought forward by one year to the end of the fourth year (i.e. until the beginning of 11996). Finally the Cornmission was invited to "effect a study ofthe feasibility and impact ofthe cumulation of rules of origin for products from the associated countries of Centrat and Eastern Europe and the EFT A countries and, in the light of the findings, to submit to it appropriate proposals". The Cornmission did not carry out this request either as it was asked to or in a reasonable time span. The Copenhagen trade package therefore went beyond the association agreements but only by a relatively small margin. Nevertheless politically this was an important break-

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through in an area where most observers maintained before Copenhagen that nothing was possible. Copenhagen also reinforced the commitment to accession by asking the Commission to come forward with proposals to open up Community programs to the associated countries and to set up a new Task Force on the approximation of laws. The former proved to be more complex than at first imagined and the second was never activated as other solutions to the problems were chosen by the Council meeting in Essen 18 months later. The final significant part of the Copenhagen package of measures concemed the assistance programme PHARE. It was agreed that up to 15% of the programme could be used for infra-structure development subject to certain constraints . This new departurealso fitted in closely with the process of preparing the accession of the central Europeans. Existing infrastructure, which bad always been neglected by Communist govemments, was designed to serve centrally planned economies mainly looking east. Deeper integration with the Community means a radical overhaul of the existing infrastructure to create networks better adapted to serving trade flows with the west. This decision also marked a decisive move in the Community 's assistance programme in the direction of supporting investment spending. The Copenhagen summit indeed took the relationship with the associated countries beyond the association agreements. Its main achievement was the declaration of the common objective of accession. Given the overwhelming importance of this Statement, the other parts ofthe package, even though of small significance quantitatively, were welcomed by the associated countries as an important break-through. It was clear to many people that further steps would have to be brought forward to follow up from Copenhagen and to push the integration process well beyond the association agreements. This took the form of a strategy for preparing the associated countries for accession, agreed at Essen 18 months later.

2. The Essen Council: A Strategy for Accession The European Union proposed a strategy for the accession of the Associated Countries to the Union at its European Council meeting in Essen in December 1994 under the German Presidency. There were several reasons for the Union to prepare such a proposal. Perhaps the most important was to bring the whole politically charged debate down to the working Ievel . The ultimate decision on accession is always a political decision. It is of course always possible that following a dramatic political development the Union will decide to allow the associated countries to join the Union from one day to the next; to a certain extent this was the case with the DDR at the reunification of Germany . This has to be regarded as an improbable scenario and it is much more likely that the accession will take place when the

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associated countries have prepared accession carefully. For this reason it is important to aceeierate the preparation of accession in both the associated countries and in the Union. The core of the Essen strategy is summarised in the Essen documents themselves: "The goal of the strategy .. .is to provide a route plan for the associated countries as they prepare for accession. The essential element of the strategy is their progressive preparation for integration into the internal market of the European Union, through the phased adoption of the Union's internal market acquis. This strategy will be supported by the implementation of policies to promote integration through the development of infra-structure, co-operation in the framework of the trans-European networks, the promotion of intra-regional COoperation, environmental co-operation, as weil as the Common Foreign and Security Policy, co-operation in the areas of judicial and home affairs, and in culture, education and training. This integrationwill be supported by the Union's PHARE programme which will develop on an indicative basis into an enhanced medium-term financial instrument with improved possibilities to promote infra-structure development and intra-regional Cooperation. lt is recognised that the Community acquis and Community policies will themselves continue to develop. Politically the strategy will be realised through the development of a structured relationship between the associated countries and the Union. This will promote an atmosphere of mutual confidence and allow for the consideration of issues of common interest in a specially created framework." The Essen strategy then has six main building blocks. Central is the preparation of the associated countries to join the internal market of the Union; around this core there is the promotion of economic integration of the associated countries with the Union, co-operation between the associated countries themselves, co-operation in a series of areas incorporating all three pillars of the Maastricht Treaty and the development of assistance to these countries. This essentially economic strategy is supported politically by a very extensive multilateral political dialogue.

2.1. Preparing Entry into the Internal Market The basis on which the European Union is built is its internal market; it is hardly conceivable that the other elements of the Union could operate if the functioning of the internal market was to be seriously disturbed. lt is for this reason that the relaunch of the European Community began in 1985 with the completion of the internal market as its centrepiece and that few other policies really attracted any attention until this key element was put into place through the 1992 programme. The internal market is therefore the natural place to start for a strategy to prepare the associated countries for accession to the Union. The Essen strategy recognises three key areas for action; competition policy, the control of state aids and the acquis communautaire relating to the internal market.

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2.1.1. Competition Policy Competition policy was considered from the start of the association process as a vital component of the new relationship with centrat Europe. The key consideration in the Essen strategy is not the creation of the legal basis for the introduction of the equivalent of articles 85, 86 and 92 of the Treaty establishing the European Economic Community; the associated countries have already introduced the necessary legislation and rules of operation, as the Essen conclusions recognise. The emphasis is now put on the implementation ofthese rules in the associated countries. Esseri promises that the Union will set up a competition policy training programme to help with this difficult task of training offleials who will be charged in their own countries with this implementation.

2.1.2. The Control of State Aids The control of state aids as provided for in the Treaty of Rome article 90 is the second element of the internal market strategy . Progress in controlling state aids is a relatively recent phenomenon in the Union itself; still today member states are frequently tempted to give substantial state aid to "national champion" firms for electoral or other reasons in spite of the clear economic arguments about the efficiency of such Operations. Nevertheless the associated countries must introduce such systems to control aids in order to keep control over public finances, avoid waste of valuable state resources, to provide a c;lefence again~t the pleading of poor management in large state enterprises or in some cases newly privatised enterprises as weil as to integrale into the European intemal market. In this area of state aids however the situation is not straightforward . On the side of the associated countries there is frequently a Iack of understanding of the breadth of measures which are included in the definition of state aids - for instance tax breaks given to certain groups of enterprises. On the side ofthe Union however it must be realised that not all state aids are given in Centrat Europe in order to distort competition. As was the case in the New Länder of Germany after reunification, many state aids are given in order to help move the economy towards a market based system. As it is not in the interest of either the associated countries or the European Union to slow down this Iransformation process, it will obviously be necessary to write an aid regime for the associated countries to take this problern into account. On this point the Essen strategy clearly indicates: that "the Commission (in whose area of competence the control of state aids and competition lie) will assist the associated countries to draw up and thereafter update an inventory of state aids, established on the same basis as in the Union" that "the Commission is requested to make an annual report on these inventories" that "the Commission will give guidance on the compatibility of aid designed to combat the specific problems of the associated countries as they undergo reform"; this clearly refers to a specific regime for associated countries.

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This extensive Iist of actions clearly puts considerable burdens on the Commission to provide extensive help to the associated countries in this area. The relative Iack of expertise in the area means that whatever assistance can be spared by the member states and by the Commission will be extremely valuable, but progress in implementing rigorous controls on state aids may take somewhat Ionger than expected, especially considering that the associated countries are coming out of an economic system where the use of state aids was all embracing. Essen finally states that "each associated country could ernpower a single authority to monitor and control all state aids. The aim is to ensure that the authority given the task of monitoring State aids carries out its tasks independently, on the basis of transparent legislation, and as uniformly as possible." While this is only a recommendation it emphasises the importance of an independent authority to carry out the tasks of controlling the use of state aids.

2.1.3. The Adoption by the Associated Countries of the lotemal Market Acquis: The White Paper The adoption of the intemal market acquis is the important third element of the intemal market strategy. The adoption of the acquis in the intemal market area has been an extremely long process even within the Union; certain of the directives have not yet been transposed into national legislation and implementation has in some areas been slow. The work which the associated countries will have to do to adopt and implement the same legislation is far greater in that they are starting from a lower base of market economy legislation. In the associated countries each piece of legislation adopted does not mean a marginal change to existing legislation but is usually a major policy choice. The Essen strategy proposed that the European Commission should write a White Paper on the intemal market in order to guide the associated countries in their preparation for accession. As one ofthe main parts ofthe strategy for preparing to integrate the associated countries into the Union the White Paper has a considerable importance. lt should not however be confused with a Iist of criteria for judging whether the countries are ready for accession. lt is a piece of very professional technical assistance. This White Paper is dealt with below. This core strategy of assisting the associated countries to prepare for entering the Union' s intemal market must not be allowed to slow their economic growth in any way. The unwritten rule that rapid economic growth is the most important criterion for accession must be kept in mind. Taking on Union competition rules, reducing state aids even further, taking over Community law on companies, accounting, banking and insurance and moving towards European and International product norms all will have a positive medium-term effect on growth. ltis very important however that the associated countries do not take over those parts of Community policy and law which will have the effect of restricting growth possibilities. 2*

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2.2. Promoting Economic Integration 2.2.1. Creating a Physically Integrated Economic Region As weil as creating the necessary regulatory and legal conditions for the economic integration of the associated countries into the European Union, the Essen strategy also aims at the physical integration of the whole European economic region. Today in Centrat Europe, poor or missing infrastructure in terms of roads and railways as weil as telecommunications is one of the barriers to further integration in Europe and to the growth of trade and inward investment. The motorway network and the rapidly developing high-speed rail networks provide the basis for future economic development in the region. At the frontiers with Centrat Europe both motorways and railway infrastructure capable of taking express rail traffic become much more restricted . The Jower Ievel of transport demand in the centrally-planned economy, linked partially with the far higher degree of vertical integration in factories and the far lower Ievel of car ownership, led to insufficient investment in infrastructure. Beyond the generat problern of transport infrastructure, there is the particular problern ofinefficient and inadequate border crossings. In the telecommunications area there has been enormous progress made though much remains to be done. Essen says nothing about this area, expecting the private sector to be able to respond to the needs of the economy in the region.

Frontier crossing improvement The particular problern of frontier crossings Ieads to Iosses in potential economic growth. Just to take one example; cross-frontier sub-contracting should prove to be a strong growth area between Germany and the Czech Republic and Poland. On the Czech and Polish sides of the frontier there is a combination of a skilled industrial workforce combined with labour and other costs considerably lower than those in the new Länder of Germany. However with most the Germanproducers working with "just-in-time" systems of managing stocks, the unpredictability of the length of time needed to cross the international frontier means that such sub-contracting is at a Ievel far below what it could otherwise be. To help solve this problem, the Essen strategy proposes to start a programme within PHARE to deal particularly with this problem. It is clearly not a problern solely of infrastructure. There is also a significant problern of training of customs staff in managing the considerably higher flow of traffic with new rules governing the foreign trade sector. The new programme will attempt to deal simultaneously with these two problems. The new Phare programme conceived at Essen will have a financial volume of approximately 30 million ECU for each of the three years 1995-97. On infrastructure it will carry on from the Phare border crossing programme started in 1992, which bad a budget of some 56 million ECU over the period 1992-94. The money will be used to improve all aspects of infrastructures at frontiers and will usually be cofinanced with national sources of finance on a 50/50 basis. Customs modernisation, unlike in the past where assistance

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was concentrated on equipment and infrastructure, will now be focused on the training of customs offleials and customs back-up services. Typically areas such as the control of drugs trafficking, the movement ofhazardous substances and trade in agricultural products require particular skills, which this programme will try to impart, as weil as the normal skills of efficient customs control. Initially the programme will concentrate on the trans-European network corridors and the Balkans customs corridor, but not to the exclusion of other border crossings.

lmproving large-scale infra-structure: the Trans-European Networks To tackle the problern of developing infrastructure across the whole of the European continent, the Essen strategy proposes the development of the Trans-European Networks to Central and Eastem Europe. These networks, which are mainly physical transport routes but also include telecommunications and energy networks, are already partially built or under construction within the Union. For Central Europe the following developments were proposed at Essen: Berlin-Warsaw-Minsk-Moscow (road and rail) Dresden-Prague (road and rail) Nuremberg-Prague (road) Bridge over the Danube to connect Bulgaria and Romania (road and rail) Helsinki-St. Petersburg-Moscow (road and rail) Trieste-Ljubljana-Budapest-Lvov-Kiev (road and rail) Russia-Belarus-Poland-EU (natural gas pipeline) Baltic Sea telematic platform and Baltic ring electricity network It should be noted in this context that these developments are just as important to the existing member states of the Union as they are to the associated states in central Europe. In several cases these "corridors" would be the major connections between the Union and countries beyond the associated countries, such as Greece or Russia.

The development oftbis new infrastructure will obviously need tobe coordinated closely with the associated countries. Many of the proposals figure highly in these countries own transport planning. The main road and raillinks for instance between Berlin, Warsaw and Minsk are an important element of Polish medium-term transport planning. The problern arises in the financing of these routes. On financing, Essen points to two sources, the European Investment Bank and the PHARE programme. While some private funding of roads in the region has already taken place, it is unlikely that much ofthe network proposed through the TENs can be built with private capital. As far as the European Investment Bank is concemed the Central and Eastem European countries benefit frorn a total maximum of loans which reach ECU 3 billion over the period 1994-1996. It is specifically mentioned in the Essen strategy that the associated countries

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can benefit from the special trans-European network window which the Eiß has made available. As far as the PHARE programme is concerned, it was agreed at the Copenhagen summit of the Community in 1993 that 15% of the PHARE programme could be made available for infra-structure investment. At Essen this share was raised to 25%. Although by no means all of this finance is reserved for the financing of trans-European networks, some of it will certainly be used for this purpose. It must be always borne in mind that PHARE provides grant assistance and is therefore not a financing instrument which should be seen as suitable for )arge scale infra-structure financing .

2.2.2. Economic Integration: Trade and Agriculture By far the most important objective of the associated countries must be to complete their economic reforms and pursue a policy of high economic growth compatible with macroeconomic stability . Forthis reason trade relations between the Union and the associated countries are of the utmost importance. As was seen above there is already free access to the Union's markets for industrial products, with the exception of steel and textiles, but even for these products, tobe totally Iiberalised in 1996 and 1997, the trade barriers are very low. The associated countries on the other hand still have certain barriers to EU products which are scheduled to be dismantled in the next few years. Trade relations are seriously restricted in three areas , agriculture, trade in services and contingent protection, (dumping and safeguards). The cumulation of rules of origin is a further area where liberalisation promises important returns. The Essen strategy is rather disappointing in these areas.

Agriculture On agriculture the strategy says close to nothing. While noting that "the agricultural sector and the related food-processing industry in the associated countries contribute significantly to the economic development of these countries" it goes on to state that "agriculture represents a key element of this strategy". It is true that agriculture should be a key element of any strategy to integrale the associated countries into the Union, but in fact the Essen strategy only goes on to promise that "the Commission will present a study on alternative strategies for relations in the field of agriculture between the EU and the associated countries with a view to a future accession of these countries". In addition it makes three other promises; that the Commission will examine the effects on agriculture in these countries of all subsidised exports; that the Commission will present a report on the reasons why only a few tariff quotas opened by the Union are fully utilised and to indicate in the first half of 1995 by what means the use of existing quotas could be improved; and that the Council notes the Commission proposal to adjust the association

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agreements in the light inter alia of the results of the Uruguay Round and the enlargement of the Union. In this last sentence the "inter-alia" was inserted to permit consideration to be given to further concessions being proposed to the associated countries. At the time of writing the debate over the future agricultural policy of the Union and of the associated countries is going on. A variety of studies have been made of the problems involved in integrating the agriculture of the associated countries into the European Union, including one by a forrner French Minister of Agriculture, Mr. Henri Nallet and four commissioned by Sir Leon Brittan from distinguished authorities in Germany, France, ltaly and the United Kingdom. There have been other studies carried out for the Directorate General for Economic and Financial Affairs in the European Commission. The studies all come to different conclusions, even about whether it is necessary to further reform the Common Agricultural Policy of the Union. lt is fairly clear that the CAP will be reformed beyond the McSharry proposals over the coming years. The more protectionist govemments in the Union will surely try to prevent rapid progress on this important area in the very near future and it seems doubtful whether the Union will be in a position to say anything very useful even by the end of 1995 . From the point of view of the associated countries this hole in the strategy for accession is very significant. With agriculture being a major contributor to the GDP of these countries and potentially in the Iongerterm to their trade balance, as well as employing between 10% and 20% of the total workforce, it is essential to the economic reform process itself that the associated countries make intelligent and well-informed policy choices in the very near future . With the Union paralysed by the politicians fear of making decisions in this area, it is unlikely that progress will be made quickly. The negative reaction of the member states at Essen is all the more remarkable in that it would appear unlikely that the associated countries will be in any position to threaten Community farrners in the coming decade. In most of these countries, land reforrn and the break-up of state farms has led to a fall in output and a dislocation of agriculture which will take many years to overcome. The fact that there are few real farmers capable of running an independent farrn unit but that the majority are specialist farm technicians used to working on state farrns means that the human capital capable of increasing overall production is not available. Where the situation is different, for instance in Poland, where a peasant agriculture survived communism, the agricultural structure is such that it is unlikely that rapid expansion of output will be possible. lt is therefore most unlikely that a further liberalisation in agricultural trade would have any real significance to agriculture in the Union except in one or two very specific products, which now enjoy high protection (sour cherries, raspberries etc.). In the Ionger term it is obviously probable that, as agricultural production moves nearer to its potential, the central European countrieswill produce an exportable surplus. By then further progress with reforrn inside the Common Agricultural Policy will have been made as a result of the McSharry reforrns undertaken to conforrn with the needs of the Uruguay Round. It is unlikely that these reforms will suffice to cope with enlargement to the

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associated countries but it is also probably in the interest of Union farmers as weil as European industry that further reform in the direction of moving towards world prices takes place.

Trade in services As far as trade in services is concerned, this is not touched on by Essen, largely because there can be little improvement in services unless changes are made to the rules on the mobility of workers. The Member States were not however prepared to make any concessions on the movement of workers at Essen and the liberalisation of services therefore remains clearly in favour of the member states.

Commercial policy While little progress was made at Essen on agricultural trade or trade in services, the problems posed by commercial policy fared hardly better. Free trade in industrial products is only of significance if access to markets is not prevented by the misuse of commercial policy instruments, notably anti-dumping and safeguard measures. It is clear that these instruments are regarded by industry as part of industrial policy which can be used to reduce the market share of foreign competitors or prevent it increasing. It is also clear that civil servants who wield these instruments and indeed ministers who decide on their use are frequently captured by the sector in which they have responsibilities, with the serious danger that they will be persuaded to use the instruments as protectionist tools. At Essen commercial policy is mentioned twice. The first reference says that "the Commission in the exercise of its responsibilities for anti-dumping and safeguard measures and in the framework of the individual Europe Agreements, will offer information to any associated country before the initiation of proceedings". This appears at first sight to be a minimal concession but it could be far more important than a cursory study suggests. lt is the firsttime that within the context of the Council regulation 2423/88 adopted in July 1988 there has been an exception made to the normal procedure whereby an enquiry is opened after the reception by the Commission of a dumping complaint. Inanti-dumping proceedings, economic darnage occurs not only when the final decision is made on anti-dumping duties or on price undertakings, but at the point when the dumping enquiry is opened. At this point the Commission is required to make the complaint and the opening ofthe enquiry public, with alt the details ofthe companies and countries involved. This takes the form of a notification in the Official Journal of the Community. The impact of the opening of an enquiry can be extremely negative for the accused companies and can therefore clearly impact on trade flows between the Community and the country involved. This procedure also leaves the way open for the procedures to be misused by unscrupulous companies wishing to gain commercial benefit from the opening of an enquiry. The associated countries do not have the necessary expertise eilher to defend thernselves against predatory dumping or to avoid the pitfalls that Iead to dumping complaints being

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made. This makes them far easier targets for dumping procedures without any danger of retaliation. In addition, in the case of the associated countries which are in the process of privatisation of their economies, the commercial interest of westem companies goes weil beyond gaining a major place in the markets of these countries or protecting themselves from import competition. Dumping complaints can be made with the imention of reducing the value of a firm which is in the process of being privatised, so that the westem purchasing company can buy at a lower price than would otherwise be the case. Given the particular position of the associated countries, both from the point of view of the reform process and the common objective of accession, it was therefore appropriate that the Essen strategy should single these countries out for a preferential anti-dumping regime. How much benefit is really going to accrue through this new regime is difficult to judge but it is unlikely to be significant unless there is real political will behind it. With civil servants captured by the sectors involved and with ministers disinterested, it would be unrealistic to assume that this will Iead to major changes. Nevertheless with active Commissioners and Ministers controlling their civil servants and with the associated countries investing in leaming how to make use of such possibilities some progress may be made. The Essen strategy also says that preference will be given to price undertakings rather than duties in cases where dumping is proved. This appears at first sight a generous gesture to the associated countries, but in fact it is dangerous for them. Price undertakings are essentially anti-competitive because they Iead to suppliers raising prices and reducing output, generating rents for the exporters and leaving market penetration largely unchanged. At a time when it is important that competitive behaviour becomes the norm in the associated countries, such behaviour is unwelcome. The final Statement on commercial policy is made in the context of the implementation of competition policy and the control of state aids. The Council states that "as satisfactory implementation of competition policy and control of state aids together with the application of those parts of Community law linked to the intemal market are achieved, providing a guarantee against unfair competition comparable tothat existing inside the intemal market, so the Union should be ready to consider refraining from using commercial defence instruments for industrial products." This suggests that as long as the associated countries make good progress in implementing these policies, the Community will begin to relax the application of its commercial defence instruments before accession. This is only logical; if the associated countries are implementing satisfactorily Community policy in these areas, dumping and anti-competitive behaviour can not take place by definition.

Cumulation of ru/es of origin The European Council meeting in Copenhagen in June 1993 asked the Commission "to effect a study of the feasibility and impact of cumulation of rules of origin for products from the associated countries of central and eastem Europe and the EFTA countries and, in the light of the findings, to submit to it appropriate proposals". The Commission decided

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to ignore this request and to make three small studies of a sectoral nature on consumer electronics, the textile industry and the automobile sector. Whilst two of the three studies suggested that Community industry would gain from diagonal cumulation across the whole of the European continent (and the third in textiles was neutral), the Commission proposals which arrived in the Council only in December 1994 were extremely modest. The Commission proposal called for a three stage approach to extending cumulation of rules of origin: the first stage would include streamlining and simplifying the origin aspects of the Europe Agreements with the four "Visegnid" countries; incorporating Bulgaria and Romania and considering extending full cumulation to Switzerland the second stage would consider a generalisation of the no-drawback rule and diagonal cumulation between the EC/EFTA group and the central and east-European Countries the third stage would bring full cumulation. The Council in Essen accepted this approach (omitting all reference to Switzerland) but introduced great prudence by making an eventual move to full cumulation dependent on thorough studies of the sectorial and regional consequences on European industry of introducing full cumulation and taking into account the effects of the first two stages . In spite of the great prudence shown here, Essen includes a rioging declaration on the importance of the cumulation of rules of origin: "focusing on the harmonisation of rules of origin and the extension of cumulation possibilities would strengthen the effectiveness of the Europe Agreements, improve market access for originating products and stimulate economic co-operation throughout Europe". This statement reflects the great importance of rules of origin is determining whether preferential agreements really do Iead to increases in trade between the partners or not. An early move to full-cumulation would probably favour development in the associated countries, not the reverse as stated in the Communication of the Commission. The argument that full cumulation Ieads to processes being established in the associated countries producing goods for export to the Community which have a low value-added in the associated countries (for instance screwdriver assembly plants) has to be balanced against the argument that full cumulation could Iead to a far higher Ievel of in ward and domestic investment into the associated countries than diagonal cumulation. Full cumulation would also benefit the Union's major multinational companies. It has to be said that a major problern in improving the use of rules of origin lies in the associated countries themselves. Even though diagonal cumulation between the CEFT A countries exists since the signing of the interim agreements with those countries, the four associates have not agreed on the same rules of origin in CEFT A as those which exist between them and the European Union. This fact complicates the operation of diagonal cumulation between those countries and the Union. They have also shown a general Iack of enthusiasm to agree on extending diagonal cumulation to Romania and Bulgaria.

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Globally then the Essen strategy, while recognising that trade is vital to the economic reform process and to the integration of the associated countries into the Community, does not signal any great advance in the three majorproblern areas, agriculture, trade in services and contingent protection. On the other band, trade expansion has been extremely rapid since 1989, reflecting the very !arge degree of liberalisation in the industrial goods area.

2.2.3. Promoting Economic Growth and Reform It is most important that the strategy for accession which the Associated Countries adopt is one which is compatible with continued reform and economic growth. The Essen strategy will affect the process of growth in a variety of ways, though the macro-economic policy and reform in the associated countries will certainly be more important. What Essen must not do is to encourage these countries to introduce measures which are either against reform or against economic recovery.

The elements contained in the Essen strategy which touch on growth policies are both in the trade field and in the emphasis put on developing investment, either in the infrastructure area or in other produclive sectors. ln terms of the needs of the reform, considerably higher private investment flows are certainly one of the most important requirements. The most important source of investment, domestic investment, can only be stimulated in a favourable macro-economic environment, which is the responsibility of the associated countries themselves. However foreign investment flows have been very disappointing, with the exception of those to Hungary. The Strategy Iooks briefly at the scope which the Union has to encourage these flows; the subject is dealt with more fully in one of the preparatory papers for Essen which was approved by the Council. The Commission proposed an investment promotion initiative, which while not introducing many new elements, could be significant. Noting that the Ievel of demand in the economies of central Europe is the most important factor influencing investment, the paper notes that the liberalisation of trade at the global Ievel (Uruguay Round}, between central Europe and the Union and between the countries of the region is an effective means of stimulating demand. The fact that investment, and especially foreign investment, depends to an important extent on the legal and regulatory framework existing in these countries is also considered to be most important. The associated countries have already made great progress here through their different laws on foreign investment, but most research undertaken with major Community or American investors shows that there are still areas which need to be improved. Obviously the work associated with the preparation of the associated countries for entry into the intemal market will Iead to a considerable improvement here. The Commission non-paper suggests that both the Phare programme and the creation of partnerships in the private and public sectors between the Union member states and these countries would be effective ways of improving the situation. ln terms of export promotion, the paper suggests that the Investment Promotion Agencies which have been created in most of the associated countries should continue to be supported and should

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play a greater role in improving the legal and regulatory framework. In addition the regional development agencies which are being established in many of these countries should play a greater role in attracting investment.

2.3. Co-operation between the Associated Countries themselves The Member States put great emphasis on the promotion of regional co-operation within central Europe itself. This is a particularly difficult subject for at least three reasons. The associated countries themselves do not show a natural eagemess to cooperate with other countries in the region. This is not surprising as these countries were forced to live and trade together in the Council of Mutual Economic Assistance (CMEA), and the most natural reaction was to relish the independence of being able to choose new and more dynamic trade partners, through the market system, after 1989. This led to the rapid and disastrous break-up of the CMEA, which was however inevitable. In addition, putting scarce resources into developing relations with immediate neighbours when the key to future economic development is held by the European Union is difficult to justify. There is no miracle to be expected from trade liberalisation between the countries either. Any trade is good, but potential trade volumes between the associated countries are extremely small. Secondly there has always been a suspicion in the associated countries, that the Union's insistence on regional integration comes from the desire to create a sort of new "East European Community", which could exist alongside the EU but might avoid the enlargement of the Union. This was voiced as a possibility by certain EU politicians in the early nineteen-nineties. Thirdly there are indeed many disputes on the position of minorities or on frontiers between the different countries. Examples abound; the dispute in Slovakia and in Romania on the treatment ofthe Hungarian minority; the problems posed by the Gabcikovo Dam on the Slovak-Hungarian border; the treatment ofthe Russian minorities in Latvia and Estonia and so on. Thesedisputesare difficult to resolve in young democracies which have had to fight for their liberty only to discover that the definition of a free country is one that still can freely decide on 5% of the decisions affecting its future! Essen put emphasis on this point, not to create an alternative to accession but to ensure that countries which do enter the Community do not bring problems with them that are likely to undermine the solidarity between EU members. The feeling on this point was extremely strong in the discussions leading up to the European Council meeting in Essen and the worries were very genuine ones. The instruments displayed at Essen were of two overlapping types; on the one band the Pact for Stability, dealt with later in this paper, which tackled essentially political and security aspects, and on the other a series of initiatives in the Phare programme to Strengtben regional economic co-operation.

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Three initiatives are proposed in Essen. The first concerns the promotion of trade within the region but not exclusively so. It is important fortradein generat that the countries have at their disposal most of the trade infrastructure available to other countries. This concerns both modern trade legislation and trade finance instruments as weil as export promotion and marketing schemes. Such a programme which is now being carried out should facilitate somewhat trade within the region as well as with the EU and the Commonwealth of Independent States (CIS) to the east. Secondly at Essen, it was proposed to expand the programme which deals with promoting cross-border activities with EU Member States to include the borders between the associated countries and those with the CIS. Promoting cross-border co-operation is always complex but it has bad some considerable success within the Community itself and it was feit that it could have a very positive influence in promoting "good-neighbourhood" in the associated countries as weil. The third element was the programme for the improvement of border crossings mentioned above.

2.4. Co-operation in the three Pillars of Maastricht The Essen proposals also deal with co-operation at the Ievel of the Community in education and training and in environment policy, as well as in the two other "pillars" of the Maastricht Treaty, the Common Foreign and Security Policy and justice and home affairs. The chapter on Co-operation in education, itself largely the responsibility of the member states rather than the Community, contains little of substance apart from proposing the opening up of three Community programs to the associated countries. The chapter on culture contains rather less. This merely points to the fact that while everyone concerned considers this to be an important area for Co-operation, disputes over competence between the Community and the Member States and in some cases between the Federal and Regional Governments in single Member States prevents serious decisions from being made at the Community Ievel. This is not too serious in that such co-operation seems to be happening at other Ievels and often without public financing. The concentration of grant resources for the associated countries at the Community Ievel however, Iimits the Ievel of state funding available for such co-operation. On the environment, which is, by the nature ofthe problems, more clearly a Community area of competence, the proposals were more concrete. They also resulted from discussions at an enlarged Environment Council meeting held in the context of the structured relationship and bad therefore the prior consideration and approval of the line Ministers. The Community proposed to use the Phare programme to provide assistance to reach the objectives agreed in this meeting. It also proposed that the countries be closely associated with the new European Environmental Agency and that there should be increased mutual exchange of information, especiaily in the context of taking on the Community acquis at or before accession.

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On co-operation in the field of the Common Foreign and Security Policy, the Essen Council proposed nothing beyond what bad already been approved in the context of the structured relationship. In the very important area of justice and home affairs, Essen picked up the results of the meeting of Ministers of Justice and Horne Affairs held in Berlin in September 1994. Closer co-operation in the areas of preventing the drug trade, illegal trade in nuclear materials, illegal immigration networks and the trade in stolen vehicles is suggested. Further proposals were to be made in these areas of great interest to the Community during the French Presidency .

2.5. Improving the Effectiveness of Assistance The Union feit at Essen that it was important to review the Phare assistance programme in the light of the strategy for accession. This strategy implied logically several major changes: the clear affirmation that the objectives of Phare are now enlarged to include preparation for accession; the confirmation that Phare is a medium-term programme which will be funded over the whole life of the Union's financial perspective; that Phare finance will be dealt with on the structural funds model giving implementation to the beneficiary countries; and that Phare funding can be increasingly used for investment purposes. Essen decided on several of these points and was therefore an important step in the development of assistance. The Essen Council clearly states the dual objectives of the programme: to "help the associated countries to absorb the acquis communautaire" and to "complete market reforms and the medium-term restructuring of their economies and societies so as to create the conditions required for future membership". Essen also agreed to the multi-annual financial perspective for Phare guaranteeing at least the 1995 budget Ievel each year until 1999. The Council did not immediately underwrite the Commission 's proposed five year budget of 7.07 billion ECU because of quarrels over Mediterranean financing. The figure of 6.69 billion ECU was however later agreed at the Cannes European summit in June 1995. No real progress on moving to a structural funds model of implementing aid was made after opposition within the Commission, in the European Parliament and in the Council. It is strange that only a few years before enlargement is likely to take place no progress in moving towards real decentralisation of implementation to the beneficiary country is possible. This refusal also Ieads to considerable Iosses in efficiency in the use of the finance. Finally Essen agreed to a further increase in the "Copenhagen" facility from 15% of the total programme to 25%. This facility is used for the cofinancing of infrastructure developments with the International Financial Organisations, the European Investment Bank and the authorities of the beneficiary countries.

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On assistance the Essen sumrnit therefore brought real progress and opened the way, partially at least, to a more efficient use of a slightly enlarged assistance fund.

2.6. The Multilateral Structured Relationship This essentially economic strategy to prepare for accession was accompanied by a political structure, the multilateral structured dialogue. The objectives of the structured relationship are clearly set out in the conclusions to the Essen Council. They are; to "encourage mutual trust and .. provide a framework for addressing topics of common interest" and that "the associated countries can playapositive role in discussions on matters of common interest" . In fact the promotion of close relationships between ministers and civil servants of both the Union and the associated countries is an important part of the process of growing together on the way to accession. Problems can then be solved on the telephone, which without this close relationship might turn into major clashes. For the Union, as mentioned above, another objective is to change the bilateral political dialogue into a multilateral political dialogue at the Ievel of all the associated countries. This is simply a practical necessity in that with ten associated countries in central Europe, several other associated countries and regular monthly meetings of the foreign affairs councils, foreign ministers, and indeed other ministers, simply do not have the time in their agendas to constructively carry on bilateral political dialogue. Essen programmed regular meetings as follows : an annual meeting of heads of state and govemment on the margins of a European Council meeting semi-annual meetings of foreign ministers in the general affairs council annual meetings of ministers responsible for intemal market developments, especially finance, economics and agriculture annual meetings oftransport, telecommunications, research and environment ministers semi-annual meetings of justice and/or home affairs ministers annual meetings of ministers of culture and education. The timetable of these meetings is to be set at the beginning of each year by the then Presidency in coordination with the Presidency for the second-half of the year. The conclusions suggest that the meetings might be prepared by meetings of ambassadors in Brussels. These decisions must be assessed as going very far towards the wishes of the associated countries and being a very important part of the strategy for accession. Of course the value of the structured relationship depends very much on how it takes place in practice. So far experience has been mixed but there are signs that the structured relationship can be made to work. Where the meetings are reduced to one hour of formal Statements or a lunch they are frequently not worth the economy air fare . On the other band many of the meetings

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which have taken place so far have lived up to the objectives which the Unionset for this dialogue.

3. The White Paper on the Internal Market The White Paper on preparing the associated countries for their entry into the intemal market of the Union was presented at the European Council meeting in Cannes under French Presidency in June 1995. The objective of the paper is not to establish new criteria for accession nor is it a sort of binding and policed programme for the approximation of laws. Building on the recent experience of the Member States of the Union and of the European Commission, the White Paper simply sets out to guide the associated countries in their preparation for accession, in respect of both the basis of legislation strictly necessary to create the conditions for entry into the intemal market and the sequencing of such legislation as weil as treating the equally important area of the institutional implications of the approximation of laws in the area of the intemal market. The White Paper tackles three questions . .Firstly, it lists the intemal market acquis which is essential in the early stages of preparing for accession. This is not an exhaustive Iist; at accession all the acquis existing at that time will have to be taken over by the associated countries. At the present time however it would be counterproductive to suggest to the associated countries that they take over already or even in the medium-term some of the more costly process-related measures. The White Paperdeals with essentially product-based directives (for instance directives on the Iimitation of pollutant emissions in motor vehicles which are traded) rather than process-related ones (such as directives aimed at limiting emissions from power-stations which are not). The White Paper as adopted at the European Summit in Cannes in June 1995 however goes beyond what an unbiased observer would consider good for the economic development of these countries and strays into social and environmental directives which are clearly aimed at reducing these countries' ability to compete with producers in the Union. No doubt these will be ignored by the associated countries when they draw up their own individual White Papers. Secondly, it suggests the sequencing of these measures. Some of the measures are absolutely essential to the operation of not only the intemal market but also of any market economy; for instance measures of company law or on accounting practice. But even in these areas it makes sense to implement certain directives before others. Forthis reason the White Paper lists first-order measures and second-order measures. The typical stage 1 measures include for instance framework directives necessary for more detailed legislation or directives which are absolutely fundamental to the effective functioning of the intemal market. Thirdly, the White Paper deals with the institutional questions related to the implementation of the White Paper measures. It is in many senses easier to pass legislation in the Parliament than it is to implement legislation afterwards. This is not only a problern which occurs in the countries of Central Europe; in the Union too some intemal market legislation

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is not being properly implemented. The associated countries however have special problems in that they are coming out of a system of centralised planning in which totally different institutions existed than those needed to implement market-economy measures. It is for this reason that the Commission considered the institutional chapter of the White Paper as of great importance. The heart of the White Paper is to be found in the annex rather than in the White Paper itself, because it is here that the detail of the measures is dealt with. The annex will also be the most useful part of the paper for the associated countries. It is hoped that each country will study the Iist of first and second-order measures and, taking into account the progress that it has already made in the approximation of Jaws and the particularities of the country's economic reform prograrnme and legal system, will draw up its own plans for taking on the acquis. The Union's White Paper will then Iead to "White Papers" in each of the Associated countries. Several of the associated countries have already made considerable progress towards taking on the acquis, as was suggested above. In the case of Poland for instance, there already exists an extensive national White Paper that bad already been prepared before that of the Union, while all new measures being proposed by Govemment Departments already have to be checked for their conformity with European Union legislation in the Office for European Integration in the Council of Ministers. In this case the Union's White Paper will be a useful cross-check for the Polish Govemment in the context of its already welldeveloped plans. The implementation of the White Paper in the partner countries will be made difficult by the relative Iack of expertise in some areas within the countries and the shortage of experts in the Community. This will be a more serious problern than that of finance . As suggested in the chapter of the White Paper on financial assistance, this will be provided by the PHARE programme and national bilateral programmes over the medium-term. The human constraint will have to be tackled however with some care. The shortage of expertise suggests that as much of the work as possible should be done at the horizontal Ievel in prograrnmes which cover all the associated countries. This approach will have however a natural Iimitation in that the interest of the partner countries will be to have their own national White Paper prograrns because each oftheir situations is different and because each individual country will be judged on its merits domestically and by the Union. On the side of the Union some consideration must be given to the most efflcient use of its available resources. One approach would be to mobilise as many resources from national administrations and from the Commission; after all much of the most relevant experience resides here. However as the Member States attempt to cut govemment spending in order to meet the Maastricht criteria for monetary union, it is often difflcult to persuade govemments torelease good quality offleials for anything more than a few days each year, if that. To some extent retired offleials can be more useful than serving offleials because they can serve for Ionger periods and are therefore more reliable. All together however this

3 Franzmcycr I Weise

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is still a relatively small pool of labour even when added to by available consulting companies from the private sector. Under the Phare programme national "White Paper" programmes will be set up in each associated country, but a Technical Assistance Information Exchange Office will be set up centrally in Brussels both to assist in the provision of technical assistance and probably progressively to monitor progress made. The White Paper is seen to be one of the major vehicles for advancing the strategy of accession. It will only rank as such if it is accepted for what it is, technical assistance. There is obviously a considerable danger that in a few years time it will be used by the opponents of enlargement as a vehicle to prevent enlargement; in other words it will be used as a very sophisticated Iist of criteria for opening accession negotiations. This would be totally unscrupulous and dishonest but stranger things have happened in the Community. It should always be remernbered that the adoption of the acquis, including the internal market acquis, will form part of the accession negotiations. Normally at that stage the associated countries would be given transition periods in order to adapt to some of these measures which require considerable investment and even structural change. The economic challenges which the associated countries have to face are so immense, that the Union should not be tempted to try to avoid being as generous to these countries as it was with Portugal and Spain by forcing them to adopt expensive change now rather than after accession. It is therefore very important that the technical assistance nature of the White Paper is continuously emphasised.

4. The Pact for Stability The Pact for Stability was initiated by French Prime Minster Balladur (and carried his name until the French Presidential election campaign got under way) and declared a joint action under the Common Foreign and Security Policy at the Copenhagen European Council meeting in June 1993. The objective of the initiative was to apply "the principles agreed by European countries with regard to the respect for borders and rights of minorities". In the declaration at the final conference in March 1995 the Ministers asserted that "the Stability Pact expresses our common, continuing effort to prevent and put an end to threats of tensions and crises and to create an area of Iasting good-neighbourliness and co-operation in Europe, in order to promote and render irreversible the achievements of democracy, respect for human rights, the rule of law, economic progress, social justice and peace". While most European states sent Ministers to the final conference in Paris, the work of the Stability Pact concentrated on the countries of centrat Europe. The Pact itself consist of two lists; the first details the agreements existing between the associated countries and the Member States ofthe Union, as weil as treaties between countries in centrat and eastern Europe themselves. The second lists a large number of projects, undertaken mainly within the Phare programme, which serve the objectives of the Stability Pact.

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The work to produce the Stability Pact consisted of intensive consultations and negotiations, with two round tables bringing together the Baltic countries and Poland in the one case and Bulgaria, Hungary, Po land, Romania, Slovakia, the Czech Republic and Slovenia in the other. The result is an impressive nurober of bilateral agreements, some of which were negotiated during the preparation of the Pact and were assisted by the existence of the Pact. This was particularly the case of the first agreement between Hungary and Slovakia signed in March 1995. The success ofthe Stability Pact initiative underlines the importance which the Union will certainly give to stability in deciding on accession. The Union will not wish to import frontier disputes or unresolved minority problems through accession. The Pact underlined this point strongly and also that the Union is prepared to use its resources, human, political and financial, to help resolve such problems. The management of the Stability Pact has now been handed over to the Organisation for Security and Co-operation in Europe.

5. The Risks to Accession The strategy, which the European Union announced, after discussions with the central European associated countries, at its Essen summit, just like the Europe agreements is necessary but not sufficient for accession. The solution to the most important problems still lies before us and solutions will still have to be found politically. These risks to accession exist both in Central Europe and in the EU. In the associated countries themselves, the greatest risk must be that reform slows down or is even pushed back. Al ready we have seen the pace of reform slow in some countries as electorates rebel against some of the hardship they have to face. But while clearly greater account needs to be taken of the social costs of the reform, the reform process itself must be continued. Without this both the economic recovery will be jeopardised and the process of drawing nearer to the EU in political, social and economic areas will be put at risk. To some extent of course the EU can help to keep reform on course by making the accession offer more credible and by establishing and checking mutually agreed objectives. A second major problern for the associated countries may weil be the relatively slow reforrn of the civil service and the state institutions. Preparing to adopt the Community acquis will require dedicated and skilled Government officials. Because of low pay and the problems associated with hiring and firing officials, morale is generally very low and training is neglected. Yet to achieve accession a country requires an efficient civil service to oversee its whole process of legal approximation and economic integration. The EU's Phare programme will provide more financial assistance to support administrative reform in the coming years. On the EU side the most important question is undoubtedly the outcome of the lnterGovernmental Conference. The Union has already clearly said that the start ofmembership 3*

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negotiations has to await the outcome ofthe IGC. Ifthe IGC results in a simplification and an increase in efficiency of decision-making processes in the Union, it will have contributed in a major way to facilitating enlargement. However, ifprogress is not made and the Union has to go forward in a far less optimal way , the enlargement will have been made that much more difficult. Preparing the ground for a Community of over twenty countries is not going to be easy but it must be addressed from the start of the IGC. Then there is the difficult question of the budgetary cost of enlargement. The associated countries will become major net beneficiaries on accession through the importance of the agricultural sector and their relatively low per capita GDP. The member states who are net contributors to the Unionbudgetare already showing disquiet about their rising contribution while the "cohesion countries" are worried about increased competition for funds. These questions are at present being carefully analysed by the Commission which will report to the Council in the near future, as requested by the European Council meeting in Essen. Finally, it is certain that a few sectors and perhaps some regions will be negatively affected by enlargement as competition from Central Europe increases. The voices raised against enlargement may weil disguise the overall benefit which the EU will draw from the accession of the associated countries. Those affected by the enlargement must be listened to and assisted but they should not be allowed to stop a process of reintegrating Central Europe into the mainstream of European economic and political development. The enlargement of the EU to Central Europe will indeed bring major gains to both parties. It is not a question of the winners being balanced by the Iosers; the whole European continent can gain from this process. The gain will be political and economic involving greater security and higher economic growth . Peace, stability and prosperity in Central Europe are essential prerequisites for continued development in Western Europe. The accession to the EU of the associated countries, when they are ready for membership, is a potent way of guaranteeing stable development. Without the prospective of membership, some of these countries may drift into political chaos, which will endanger the stability of the European Union itself. Economically the growth potential ofthe Central European economies as they "catch up" the EU will provide both new markets for EU producers and increased competitiveness on world markets. Indeed many of the economic arguments which justified the completion of the Community's internal market in the nineteen-eighties apply injust the same way to the enlargement of the union.

6. Conclusion The Copenhagen and Essen European Councils, together with the follow-up given by the Cannes summit in June 1995 and the Paris meeting on the Stability Pact; have certainly gone weil beyond the association agreements. The adoption of the common objective of membership for the associated countries at Copenhagen and the design of a strategy for

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preparing the associated countries for accession at Essen were major steps forward . To some extent they bad the effect of creating the expectation of accession in the medium-term. This feeling of irreversibility has been reflected in speeches by leading politicians on both sides and most prominently by Chancellor Kohl speaking in July 1995 in Warsaw. But very few situations in politics are irreversible. There remain severe problems in the way of accession. These problems lie on both sides and include the reform of agricultural policy, changes in the structural funds and all the budgetary implication which these might have, progress with implementing the acquis communautaire and the restructuring of the administration in central Europe. These questions must be tackled sooner rather than later. However the most important, unwritten, condition for membership is successful economic reform and development. This must be the first objective of the countries of central Europe as they think about their preparation for accession.

Diskussion zum Referat von Alan Mayhew Berichterstatter: Herbert Briicker Im Mittelpunkt der Diskussion des Referats von Mayhew stand die Frage, ob angesichts der Widerstände vieler Mitgliedstaaten gegen eine Osterweiterung der EU nicht pragmatische Lösungen unterhalb eines EU-Beitritts zumindest für eine Übergangszeit zweckmäßig seien. Glaesner teilte die skeptische Einschätzung von Mayhew über die Haltung vieler Mitgliedstaaten zur Integration der Visegrcid-Staaten in die EU und stellte die Frage, ob es bei einer Verhinderung oder Verzögerung des Beitritts nicht sinnvoll sei, entweder die Zusanunenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik, der Justiz usw. zu verstärken oder die Beitrittskandidaten in eine Struktur wie den Europäischen Wirtschaftsraum zu integrieren. Kuriemann schloß sich der Auffassung von Glaesner an und verwies auf entsprechende Vorschläge des Präsidenten des Europäischen Parlaments. Steppacher schätzte die Chancen des Modells Europäischer Wirtschaftsraum dagegen skeptisch ein und verwies darauf, daß die meisten früheren EFT A-Staaten den institutionellen Rahmen des EWR als unbefriedigend bewerteten. Mayhew hob in seiner Antwort hervor, daß eine Zwei-Klassen-Mitgliedschaft für die Beitrittstaaten aus Ost- und Mitteleuropa nicht akzeptabel sei. Sie müßten in diesem Fall alle Kosten tragen, würden aber von den Erträgen ausgeschlossen. Offen sei jedoch, wie die Zukunft der EU selbst aussehe. Von diesen Strukturen hänge es ab, welche Form der Mitgliedschaft den ost- und mitteleuropäischen Staaten offenstehe und welche provisorischen Übergangsregelungen gefunden werden könnten . Kawecka-Wyrzykowska vertrat die Auffassung , daß für Polen eine Mitgliedschaft in der EU ohne die Integration in den Agrarmarkt nicht vorstellbar sei, und fragte nach möglichen Änderungen der Agrarpolitik der EU. Mayhew antwortete, daß er persönlich einen erheblichen mittelfristigen Korrekturbedarf für die EU-Agrarpolitik sehe. Die EU-Kommission werde im nächsten halben Jahr über die Agrarpolitik im Zusammenhang mit der Osterweiterung diskutieren. Notwendig sei eine Klärung der künftigen Linie innerhalb der nächsten zwölf Monate. Woyke fragte nach den Interessen Frankreichs im Hinblick auf eine Osterweiterung der EU. Mayhew hob in seiner Antwort hervor, daß Frankreich an einem guten Verhältnis zu Deutschland interessiert sei, um seine führende Rolle in der EU zu behaupten . Erst diese begründe seine Stellung in der Welt. Es sei deshalb nicht im französischen Interesse, in einer für Deutschland so wichtigen Frage wie der Osterweiterung der EU eine andere Position zu beziehen. Im übrigen sei Frankreich auf die Kooperation Deutschlands bei der künftigen Mittelmeerpolitik der EU angewiesen.

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Ochmann fragte nach der Beitrittsfähigkeit von Staaten wie der Slowakei, deren politische Orientierung nicht immer eindeutig sei. Mayhew machte deutlich, daß Voraussetzung für einen EU-Beitritt eine klare Westorientierung und eine konsequente Umsetzung der Wirtschaftsreformen sei. Soweit diese Voraussetzungen noch nicht erfüllt würden, sei er davon überzeugt, daß die notwendigen politischen Korrekturen vorgenommen würden.

Polen auf dem Weg zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union Von Witold Malachowski Das Europa-Abkommen (EA) vom Dezember 1991 legt die Assoziierung zwischen den Europäischen Gemeinschaften (EG) und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen (RP) andererseits fest. Dieses Abkommen schafft die vertraglichen Grundlagen für die Entwicklung wirtschaftlicher, politischer, wissenschaftlicher und kultureller Beziehungen und erweitert die früher im Abkommen über Handel und Handelszusammenarbeit vom 19. September 1989 festgeschriebenen Kontakte. Es ist ein Ausdruck für die Politik der Erweiterung der EG, die parallel zur Vertiefung der Integration betrieben wird. Obwohl die EG schon in der Vergangenheit eine Reihe von Verträgen über Assoziierung und Zollunion unterzeichnet hatte, bildet das derzeitige Abkommen ein wesentliches Novum in der Vertragspraxis: Es enthält Bestimmungen über den politischen Dialog (Art. 2-5), es verpflichtet den assoziierten Staat dazu, sein Rechtssystem dem EG-Modell anzupassen (Art. 68-70), es schreibt die kulturelle Zusammenarbeit fest. Das heißt jedoch nicht, daß die geplante politische und wirtschaftliche Integration in allen Bereichen tiefer greift als in den vorangegangenen Assoziierungsabkommen, die die EG z.B. mit den Mittelmeerstaaten abgeschlossen hat.

Die wirtschaftliche Integration: Eine Herausforderung für beide Seiten Das Abkommen mit Polen zielt im wirtschaftlichen Teil darauf ab, eine Freihandelszone unter Ausschaltung von Agrarerzeugnissen (gemäß Art. 24 des GATT) zu bilden, nicht jedoch eine Zollunion, welche die notwendige Voraussetzung der Mitgliedschaft jedweden Landes in der EG ist. Angesichts dessen bleibt die Frage der künftigen Mitgliedschaft Polens in der EG nach wie vor offen. Während der Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen hat das Verhandlungsteam der EG-Kommission, ausgehend von dem Mandat, das sie vom Ministerrat übertragen bekommen hatte, die polnische Forderung abgelehnt, deutlich im Vertrag zu verankern, daß Polens Mitgliedschaft in der EG Ziel beider vertragschließender Seiten sei. Schließlich wurde eine Kompromißlösung vereinbart. Die EG enthielt sich einer deutlichen Erklärung und stimmte lediglich der Formulierung in der Präambel zu, daß "das Endziel Polens die Mitgliedschaft in den Gemeinschaften sei". Da es jedoch das grundlegende Ziel des Abkommens ist, die Rahmenbedingungen für die allmähliche Integration Polens in die EG zu schaffen, erlegt es doch der EG die Pflicht auf, obwohl dort weder die Bedingungen noch der Termin für die Aufnahme der RP in die EG

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präzisiert sind, in konstruktiver Weise Verhandlungen mit der RP über ihre Mitgliedschaft zu führen, wenn diese ein solches Verlangen äußert. 1992 ergriff die polnische Regierung einige einschlägige Initiativen, auch zusammen mit Ungarn und der ehemaligen Tschechoslowakei, um die EG-Kommission dazu zu bewegen, die Bedingungen der Mitgliedschaft zu präzisieren. In einem gemeinsamen, der EG am 11 . September unterbreiteten Memorandum• wurde betont, daß diese Länder voll und ganz das Ziel einer Europäischen Union unterstützen und daß die Assoziierung sie der Mitgliedschaft in der EU erheblich näher bringen kann. Gleichzeitig wurde hervorgehoben, daß der Transformationsprozeß in diesen Ländern in die Schlüsselphase eingetreten sei, in der die allseitige Hilfe der EG, insbesondere die größere Öffnung ihrer Märkte für Waren aus Mittel- und Osteuropa, entscheidende Bedeutung haben kann. Zugleich wurde gefordert, daß die technische Hilfe, die diesen Ländern im Rahmen des EG-Hilfeprogramms für die Länder Mittel- und Osteuropas (PHARE) gewährt wird, in Richtung finanzieller Unterstützung und Investitionshilfe im Rahmen langjähriger Programme entwickelt werden sollte. Da die Visegnid-Staaten auf ihr September-Memorandum nur inoffizielle und zurückhaltende Reaktionen der EG und ihrer Mitgliedstaaten zu verzeichnen hatten, ersuchten sie am 28. Oktober 1992 auf dem Treffen mit dem Europäischen Rat während des sogenannten Londoner Gipfels konsequent um Konkretisierung der Antworten zu folgenden Anliegen: die Ratifizierung des EU-Vertrages durch die Mitgliedstaaten zu beschleunigen, eine offizielle Stellungnahme der EG in der Frage der Mitgliedschaft der drei Länder zu erlangen und die Kriterien und den Zeitplan für die Erlangung der Mitgliedschaft zu formulieren, den politischen Dialog und den Bereich der Zusammenarbeit mit der Westeuropäischen Union (WEU) zu stärken, die sogenannte menschliche Dimension der Integration unserer Völker zu festigen, die wirtschaftliche Integration und die finanzielle Zusammenarbeit zu beschleunigen, Maßnahmen zur Schaffung wirtschaftlicher und sozialer Homogenität zwischen beiden Seiten durch Ausgleich der Entwicklungsniveaus zu ergreifen. Die Gemeinschaft mied eine klare Stellungnahme, was sie mit ihrer komplizierten internen Lage, der zuvor notwendigen Vollendung des Europäischen Wirtschaftsraums und dem noch unklaren Umfang der institutionellen EG-Reform erklärte. Die Gemeinschaft wurde in gewissem Sinne zum Opfer ihres eigenen Erfolgs. Die Zahl der an der Mitgliedschaft interessierten Staaten steigt in bis vor kurzem noch unvorstellbarem Tempo. In den folgenden Jahren müssen die Mitgliedsländer und die EU eine die interessierten Länder zufrieden stellende Lösung für die Erfüllung von deren Forderungen finden, andernfalls

1 Memorandum of the Governments of the Czech and Slovak Federal Republic, the Republic of Hungary and the Republic of Poland on strengthening their integration with the European Communities and on the perspective of accession, Budapest, Prague, Warsaw, September 1992.

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wird sich die für ganz Europa fatale Einteilung in reiche und arme, stabile und instabile Länder festigen. Die gefährlichen Folgen dieses Zustands sind bereits spürbar. Ein Teil der politischen Kreise der EU reagiert darauf mit der Befürchtung, daß dies die nicht vorbereitete Gemeinschaft schwächen und ihr Integrationswerk zunichte machen könnte. Daher rührt die häufig geäußerte Meinung, daß vor der Erweiterung die Vertiefung , d.h. die institutionelle EU-Reform, stehen müsse. Der Entscheidungsprozeß in der EU ist in der Tat kompliziert und sein Gewebe sehr zart, erarbeitet in einem langen Prozeß ausgewogener politischer Kompromisse zwischen den Gemeinschaftsinstitutionen und den Mitgliedstaaten untereinander. Nichtsdestoweniger werden ebenso lautstark Meinungen geäußert, daß es nötig sei, der neuen geschichtlichen Herausforderung gerecht zu werden, die darauf beruht, daß der Bereich der Rechtsstaatlichkeit und der Marktwirtschaft auf neue Territorien des Kontinents ausgedehnt wird2 • Ein Ausdruck für diese Zwiespältigkeit und Meinungsverschiedenheiten, zugleich aber für den Versuch, diese zu überbrücken, ist der Bericht von F. Andriessen, bis 1. Januar 1993 stellvertretender Präsident der Kommission. Der Bericht entstand im Auftrag des Europäischen Rates, der es angesichtsder Krise um Maastricht nicht schaffte, während des Gipfels im Juni 1992 in Lissabon zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Der Berichtl schätzte die bisherige Entwicklung der Beziehungen mit den Visegrad-Staaten positiv ein und forderte eine weitere Vertiefung des politischen Dialogs, was sie auf eine vollere Teilnahme am europäischen Integrationsprozeß vorbereiten sollte. Bezüglich der Mitgliedschaft meinte Andriessen, daß ein zur rechten Zeit von der EG ausgehendes positives Signal das Vertrauen und die Stabilität stärken könne. Damit stand er in der Tradition der Formel des britischen Premierministers Major, der- als Anhänger der Erweiterung- mehrfach erklärt hatte, daß diese Länder sofort aufgenommen werden sollten, wenn sie dazu bereit sind. Was die zeitliche Perspektive anbelangt, ist das eine ziemlich enigmatische, verschiedene Interpretationen zulassende Formulierung. Andriessen hat hier den Standpunkt der politischen Kreise in der Kommission zum Ausdruck gebracht, nach deren Meinung die

2 Zu diesem Thema eine interessante und erschöpfende Diskussion in den Materialien der im College of Europe, Brügge, 4.-6. Juli 1991, organisierten Konferenz : W. Wessels, Deepening versus Widening ? Debate on the Shape of EC- Europein the Nineties. Generallntroduction, W. Wallace, The Scope of a Common Foreign and Security Policy and its impact on Enlargement, C. Engel, C. Welz, Deepening and Widening, The lnstitutional Dimension. Vgl. auch : P. Ludlow, D. Gros, The European Union and the Future ofEurope, ed. by Centre for European Policy Studies, Brüssel 1992, S. 83. Zum Standpunkt der polnischen Seite in dieser Frage s. beispielsweise: K. Bielecki, Europa sobie nie radzi (Europa kommt nicht zurecht), "Gazeta Wyborcza" , 6.-7.02. 1993 (Kurzfassung des Vortrags in der London School of Economics vom 14 .01.1993: "The Relations of the EC with the wider Europe"), Saryusz-Wolski, Pomysl na pokonywanie dystansu (Wie die Distanz zu überwinden ist: Interview), "Rzeczpospolita", 19.12.1991. Vgl auch : A. Michalski, H. Wallace, The EC: The Challenge of Enlargement, Royal Institute for International Affairs, Chatham House, London 1992, s. 65 .

3 Towards a Closer Association with the Countries of Central and Eastern Europe. Report by the Commission to the European Council, Edinburgh, 11-12 December 1992.

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Festlegung konkreter Termine bei diesen Ländern bestimmte Erwartungen erzeugt und festigt. Dies könne sich als unproduktiv erweisen, insbesondere, wenn man die vielen Unbekannten berücksichtige (z.B. kann die Schaffung der Währungsunion neue Schranken errichten, die zur Vertiefung der ökonomischen Unterschiede führen). Es wurde zugleich verlangt, den Zugang zu den EG-Märkten zu erleichtern, die bisherigen Formen der finanziellen Zusammenarbeit zu entwickeln und bessere Schutzrechte für Direktinvestitionen zu schaffen. Die Hilfemechanismen des PHARE-Programms sollten in Richtung Investitionen ausgebaut und damit allmählich den Strukturfonds der EG angeglichen werden. Andriessen forderte auch, in der Zeit der Vorbereitung auf die Mitgliedschaft die Schaffung eines sogenannten Europäischen Politischen Raums und einer gesamteuropäischen Freihandelszone anzupeilen. Es ist leicht zu bemerken, daß die Forderungen der drei Länder konkreter waren. Die ihnen vorsichtig entgegen kommende Reaktion der Kommission ist charakteristisch für den Stil und die politische Sprache der EG gegenüber neuen Partnern. Der Europäische Rat nahm auf seinem Treffen von Edinburgh Andriessens Bericht an, bezog jedoch nur allgemein dazu Stellung. Es hieß dort , dies sei eine positive Antwort auf das SeptemberMemorandum der Visegrad-Staaten. Der Rat betonte die Notwendigkeit, den politischen Dialog zu entwickeln, und ermächtigte die Kommission, Andriessens Vorschlägen folgend konkrete Vorschläge dafür zu unterbreiten. Daraus wird ersichtlich, daß die beiden Dokumente tatsächlich eine recht genaue Liste der Gegenforderungen der EU an die VisegradStaaten darstellen, die diesen bewußt machen sollte, was zu tun ist, um das Niveau der Verhandlungen in der Frage der Mitgliedschaft zu heben. Die Vertragsstruktur des sich vereinenden Westeuropa ist seit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte im Jahre 1987 und mehr noch des Vertrages von Maastricht über die Europäische Union im Herbst 1993 dynamisch angelegt. Insbesondere der Vertrag von Maastricht führt neue Anforderungen an beitrittswillige Staaten ein. Danach müssen die Mitglieder der Europäischen Union künftig bestimmte Kriterien finanzieller und wirtschaftlicher Stabilität erfüllen. Die Gemeinschaft tritt in den Jahren 1996 bis 1999 in die Phase der Umgestaltung zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ein. Dies ist genau die Zeit, in der Polens Mitgliedschaft wahrscheinlich zum Gegenstand konkreter Verhandlungen wird. Angesichts dessen muß jede Regierung in Polen, wenn ihr Ziel die Integration in die EU bleibt - wie dies alle polnischen Regierungen nach 1989 erklärt haben -, für eine Politik stabiler Preise (zulässiges Inflationsniveau 3 bis 4 vH jährlich), eines stabilen Wechselkurses und einer stabilen Zahlungsbilanz, eines niedrigen Haushaltsdefizits (bis 3 vH des BIP) und einer begrenzten öffentlichen Verschuldung (bis 60 vH des BIP) sorgen. Polen erfüllt diese Bedingungen derzeit nicht - genau so wenig wie übrigens die meisten EU-Staaten. Es ist auch notwendig, sich den Grundsätzen des Europäischen Binnenmarktes anzupassen, der seit dem 1. Januar 1993 für den freizügigen Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Menschen und Kapital innerhalb der EG-Grenzen sorgt. Dies ist zweifellos eine gewaltige Herausforderung an die Kreativität und Dynamik der polnischen Gesellschaft und

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Regierung. Das macht es erforderlich, die Integrationsmaßnahmen in einem Maßstab zu koordinieren, der in der neueren Geschichte Polens beispiellos ist. Diese Aktivitäten sind jedoch in jedem Fall unabdingbar, wenn das Ziel darin besteht, das Land zu modernisieren und die Lebensqualität der Bürger zu heben.

Die bilaterale Gestaltung der politischen Integration So bedeutsam die wirtschaftliche Integration für beide Seiten auch ist: Man darf darüber nicht unterschätzen, daß der Impuls für eine Mitgliedschaft Polens in der EU auch eine politische Dimension hat, da er in engem Zusammenhang mit der europäischen Sicherheitslage steht. Die Bedeutung Polens in der europäischen Politik war niemals - und ist auch heute nicht- die Summe exakt meßbarer Wirtschaftsfaktoren. Die im Europa-Abkommen mit Polen zum Ausdruck gebrachte Zustimmung der EG zur Schaffung von Bedingungen, die es Polen ermöglichen, dieser Integrationsgruppierung beizutreten, hatte vermutlich von vornherein, insbesondere aber nach dem August-Putsch in Moskau und dem Ausbruch des Bürgerkrieges in Jugoslawien, eine mehr politische als ökonomische Dimension. Man darf nicht vergessen, daß derartige Verträge ein Element der Expansions- und Absorptionspolitik der EU sind, d.h. ein Instrument der Ausdehnung ihres Einflusses und ihrer Errungenschaften. Diese Politikumfaßt auch ein gutes Dutzend anderer Länder. Angesichts dessen erlangt der "politische Dialog" besonderes Gewicht. Im Abkommen wurde dieser Begriff nicht präzisiert. Man kann jedoch davon ausgehen, daß sein Endergebnis darin bestehen soll, die Politik, darunter die Außen- und Sicherheitspolitik, in einem Bereich zu vereinheitlichen, der maximal dem Bereich angenähert ist, der im Zuge der in der Einheitlichen Europäischen Akte festgeschriebenen Europäischen Politischen Zusammenarbeit entstand und mit der im Vertrag über die Europäische Union verankerten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weiterentwickelt worden ist. So kann auf der Plattform des politischen Dialogs und der politischen Zusammenarbeit die politische Entschlossenheit der polnischen Regierung zur Integration in die EU voll und ganz und auf hoher Ebene umgesetzt werden. Eine sehr wichtige Rolle bei der praktischen Ausfüllung des Dialogs und der politischen Zusammenarbeit kommt den durch das Abkommen geschaffenen Assoziierungsinstitutionen zu. Diese sind: der Assoziationsrat auf Ministerebene, der das Recht hat, Entscheidungen zu treffen und Streitigkeiten zwischen den Seiten zu schlichten; der Assoziationsausschuß auf der Ebene der höheren Beamten und politischen Direktoren, ein Hilfsorgan des Rates; der parlamentarische Ausschuß, der aus Vertretern des Europäischen Parlaments sowie des Sejm und des Senats der RP besteht; er kann vom Assoziationsrat Auskunft über die Umsetzung des Vertrages verlangen und diesbezügliche Empfehlungen erteilen. Geplant sind auch Konsultationen auf höchster Ebene, zwischen dem Präsidenten der RP und dem Präsidenten des Europäischen Rates sowie dem Präsidenten der Europäischen

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Kommission. Die den Assoziierungsinstitutionen übertragenen Befugnisse ermöglichen es der polnischen Seite, den Integrationsprozeß qualitativ und im Einklang mit Art. 102 zu entwickeln, der besagt: "Der Rat wird sämtliche, sich aus dem Rahmen des vorliegenden Vertrags ergebenden Fragen und sämtliche anderen bilateralen oder internationalen Probleme erörtern, die Gegenstand des gegenseitigen Interesses bilden." Der Assoziationsrat hat das Recht, Entscheidungen in im Vertrag vorgesehenen Fällen zu treffen, und "die getroffenen Entscheidungen werden die Seiten binden, die die notwendigen Maßnahmen für ihre Realisierung ergreifen werden .... Der Rat wird im Einvernehmen beider Seiten Entscheidungen fallen und Empfehlungen erteilen" (Art. 104). Das qualitative Niveau, auf dem die polnische Seite es schaffen wird, sich in diesen Vereinbarungsmechanismus, den die Assoziierungsinstitutionen bilden, einzuklinken, und die Geschwindigkeit, mit der sie es lernt, sich ihrer zu bedienen, werden das Tempo und die Vorteile der Integration der RP in die EG wesentlich bestimmen. Die Perspektive des sich nach den Prinzipien der parlamentarischen Demokratie, der Bürgernähe, der Freiheit des Einzelnen und der Rechtsstaatlichkeit vereinenden Europa eröffnet für Polen die günstigste politische Konjunktur seit 300 Jahren. Bewirkt Polens geopolitische Lage doch, daß die größten Gefahren für unser Land stets aus den Teilungen Europas herrührten. Um Polen herrscht ein Zustand des Fließensund der Dynamik. Seine gesamte äußere Umgebung hat sich seit 1989 radikal geändert. Den Platz von drei Nachbarn bezogen sieben, bei einigen wurde das politische und wirtschaftliche Systems ebenfalls geändert, wenn auch in sehr unterschiedlicher Intensität. Die Änderungen wurden in sehr beträchtlichem Maße durch die Entwicklung der inneren Lage in Polen seit 1989 hervorgerufen und bestätigen die bedeutsame Rolle Polens in dieser Region Europas. Generell sind sie günstig für Polen, verstärken sie doch den Einfluß der polnischen Politik in der Region. Allgemein gesagt hat Polen aufgehört, ein abhängiger Staat zu sein, und damit entstanden die grundlegenden Voraussetzungen für weitere wesentliche Anstrengungen zu seiner politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung und ungestörten Entwicklung. Damit sind naturgemäß neue Aufgaben und Probleme aufgetaucht.

Polens Integration in die europäische Außenund Sicherheitspolitik Polen steht vor der Aufgabe, seine Sicherheitsinteressen und sein Verhalten gegenüber den vorhandenen politischen und militärischen Strukturen in Europa- wie KSZE, NATO, Westeuropäische Union, Europa-Rat - wie auch gegenüber den erst entstehenden - Nordatlantischer Kooperationsrat, Konsultationsforum der Westeuropäischen Union, Mitteleuropäische Initiative (früher Hexagonale) oder Visegrad-Gruppe - zu bestimmen4 • Das

4 Polityka europejska RP - oceny i wskazania. Zhior studiow (Die europäische Politik der RP Einschätzungen und Hinweise. Sammlung von Studien), unter der Red. von J. Stefanowicz, Institut für Politische Studien der Polnischen Akademie der Wissenschaften PAN, Warszawa 1991.

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Europa-Abkommen stärkt zweifellos die internationale und die innere Sicherheit Polens, aber auch hier gibt es genau wie bei der Wirtschaftsproblematik keinerlei Automatismus; gefragt sind koordinierte, wohldurchdachte Aktivitäten. Mittel- und Osteuropa, darunter auch Polen, werden noch immer als Gebiet nur relativer strategischer Stabilität betrachtet. Die Ursache dafür liegen in den folgenden vier Phänomenen: politische Ressentiments, die sich aus der mangelnden Tradition einer guten politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit in der Region ergeben, nationalistische Tendenzen, Schwäche der Volkswirtschaften, Instabilität des gesellschaftspolitischen Systems. Bei der Beurteilung Polens als potentiellen Partners im atlantischen und westeuropäischen Sicherheitssystem dominieren Kriterien, nach denen Polen noch als schwach eingeschätzt werden könnte, nach denen aber seine Glaubwürdigkeit als künftiger Partner stark steigen kann. Das sind gefestigte Eigentumsstrukt1,1ren, ein stabiles wirtschaftliches und gesellschaftliches System, stabile Machtstrukturen und gefestigte demokratische Gepflogenheiten, das Vorhandensein von Institutionen, die die Kapitalbildung gewährleisten. Die Assoziierung Polens mit der EU bedeutet Intensivierung der Zusammenarbeit mit dem größten wirtschaftlich, gesellschaftlich und kulturell integrierten Territorium einer alten, hochentwickelten Zivilisation, die über großen Reichtum an Kapital, Wissen, Technologie, ein Verteidigungspotential und Erfahrung in der internationalen Zusammenarbeit im kontinentalen und globalen Maßstab verfügt. In der Präambel, die allgemein die grundlegenden Assoziierungsziele umreißt, werden die Fragen, die die Sicherheit beider vertragschließenden Seiten betreffen (dazu zählen auf Seiten der EG deren Mitgliedstaaten), im Zusammenhang mit dem KSZE-Prozeß angeschnitten, und zwar unter Berufung auf die Schlußdokumente von Helsinki, Madrid und Wien, die Pariser Charta für das Neue Europa und die Bestimmungen der KSZE-Konferenz in Bonn. Die Rede ist auch von der Bedeutung der Assoziierung "für die Errichtung eines auf Zusammenarbeit basierenden Systems der Stabilität, dessen einer Pfeiler die Gemeinschaften sind". Darin ist der Bezug auf fast die ganze politisch-juristische Konstruktion enthalten, die von Mitte der 70er Jahre an bis zu Beginn der 90er Jahre in Europa errichtet wurde. Es sei vor allem auf Art. 4 aufmerksam gemacht, der besagt, daß "Polen nach dem Gegenseitigkeitsprinzip regelmäßige Informationen über die Tätigkeit der Europäischen Politischen Zusammenarbeit zugesichert werden" . Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) - jetzt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) - ist ein Mechanismus für die wechselseitige Konsultation und die internationalen Vereinbarungen der Mitgliedstaaten der Union. Er stellt einen Versuch dar, die wirtschaftlichen, politischen, sozialen und wissenschaftlich-technischen Fragen zu lösen und die Friedensordnung

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zu stabilisieren, in der die grundlegenden Rechte der Bürger geschützt, ihr Wohlstand und ihre Sicherheit verbessert werden5 • Diese Prinzipien und Ziele stimmen mit denen überein, welche die polnische Gesellschaft am höchsten schätzt. Das Ziel der EPZ bestand darin, "die europäische Außenpolitik so zu formulieren und zu realisieren, daß durch die Koordinierung eine Annäherung der Standpunkte und die Realisierung gemeinsamer Aktivitäten gewährleistet wird, und so effektiv wie möglich einen vereinten Einfluß auszuüben" (Einheitl. Europ. Akte, Tit. III, Art. 30, 1, 2a). Anders gesagt, es ging darum zu prüfen, ob es möglich ist, die europäische Integration auf das Feld der Außenpolitik sowie der politischen und wirtschaftlichen Sicherheit auszudehnen. Im Ergebnis einer Reihe von Treffen der Staats- und Regierungschefs der EG - teils als Europäischer Rat, teils im Rahmen der Regierungskonferenzen zur Wirtschafts- und Währungsunion sowie zur Politischen Union - wurde im Juni 1991 der Vertragsentwurf der Luxemburger Präsidentschaft über die Union als Grundlage für weitere Diskussionen angenommen. Es war die erste Fassung des später in Maastricht verabschiedeten Vertrags über die Europäische Union. Der im Luxemburger Entwurf auftauchende neue Begriff "Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" läßt auf die Absicht schließen, zu einer höheren Integrationsstufe in der auswärtigen Politik überzugehen, auch wenn das Verfahren der zwischenstaatlichen Vereinbarung und das Konsensprinzip bei wichtigen Entscheidungen beibehalten wurden. Zwar war noch keine Rede von einer gemeinsamen Verteidigung, doch wurde eine solche Möglichkeit bereits in Art. B des Vertragsentwurfs zumindest erwähnt. Eine deutliche Ausweitung des Prozesses der europäischen Integration auf die Sicherheitspolitikläßt sich bereits erkennen an der noch von der EPZ übernommenen Verpflichtung zur "Koordinierung der Standpunkte in politischen und wirtschaftlichen Sicherheitsaspekten" sowie in der Tendenz, dem Europäischen Parlament mehr Haushaltsbefugnisse und der Kommission mehr Befugnisse in für die WehrHihigkeit so wichtigen Sektoren wie Wissenschaft und Technologie zu übertragen. Scheinbar entfernte Bereiche werden miteinander verknüpft, die jedoch tatsächlich reale Möglichkeiten für eine homogene Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik schaffen. Noch sind allerdings die nationalen Interessenunterschiede der Mitgliedstaaten erheblich. Eine eindeutige "europäische Identität" in außenpolitischen Fragen ist noch nicht zu erkennen. Die konkretere Bezugnahme darauf blieb dem in Maastricht Ende 1991 verabschiedeten Vertrag über die Europäische Union vorbehalten. In den Titeln I und V ist dort u.a. vorgesehen, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu betreiben und im Endeffekt eine gemeinsame Verteidigungspolitik mit einzubeziehen, "die zu gegebener Zeit zu einer

Studies in European Union. Political Union, ed. by P. Keating, Dublin 1991; vgl. auch zum Thema Europäische Politische Zusammenarbeit in Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht: W. Lamentowicz, Poprzeczka uniesiona wysoko (Die Meßlatte wurde hoch angesetzt), "Rzeczpospolita", 21.01.1992; Harasimowicz, Europejska Wspolpraca Polityczna (Die Europäische Politische Zusammenarbeit), ebenda. 5

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gemeinsamen Verteidigung führen könnte" (Art. J 4, 1). Die Prinzipien und Ziele der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik werden wie folgt definiert: die gemeinsamen Werte, die grundlegenden Interessen und die Unabhängigkeit der Union zu verteidigen, die Sicherheit der Union und ihrer Mitglieder in all ihren Formen zu stärken, den Frieden zu erhalten und die internationale Sicherheit im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen und den Prinzipien der Schlußakte von Helsinki und den Zielen der Pariser Charta zu festigen, die internationale Zusammenarbeit zu unterstützen, die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit, die Respektierung der Menschenrechte und der grundlegenden Freiheiten zu entwickeln und zu festigen. Die Aufgabe, Aktionen auszuarbeiten und durchzuführen, die mit der Verteidigung in Zusammenhang stehen, wird der Westeuropäischen Union (WEU) übertragen, die von nun an zum "integralen Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union" wird (Art. J.4.2). Ein eventueller Beitritt zur WEU hat wesentliche Bedeutung für Polen nicht nur deshalb, weil er voll mit den politischen Zielen unseres Landes übereinstimmt, sondern auch, weil er den Aufbau der sogenannten europäischen Verteidigungsidentität auf der Basis der WEU vorzieht. In der Erklärung der WEU-Mitgliedstaaten dazu - die "Erklärungen" sind Bestandteile des Vertragswerkes von Maastricht - "(werden) die Staaten, die Mitglieder der Europäischen Union sind, ... eingeladen, der WEU ... beizutreten". Es besteht also ein logischer, juristischer Zusammenhang zwischen den Bemühungen um die Mitgliedschaft Polens in der Europäischen Union und der realen Möglichkeit, in die militärischen Strukturen der europäischen und atlantischen Sicherheit einbezogen zu werden, was im grundlegenden Interesse Polens ist.

Der institutionelle Rahmen zur Unterstützung des Beitrittsantrags in Polen Unter Berücksichtigung der Tatsachen, daß Polens Endziel die Mitgliedschaft in der Gemeinschaft ist und daß die Assoziierung nach Meinung der vertragschließenden Seiten Polen helfen kann, dieses Ziel zu erreichen, ist es die Pflicht der polnischen Verwaltung, konstruktiv den Prozeß der Umsetzung des Abkommens nach seiner Ratifizierung durch den Sejm der RP (am 4. Juli 1992) voranzutreiben. Während der Ratifizierungsdebatte im Frühjahr und Sommer 1992 beschloß der Sejm der RP, um das besondere Gewicht der Integration Polens in die Europäische Gemeinschaft zu betonen, einen Ausschuß für das Europa-Abkommen zu gründen, der die Aufgabe hat; die Verwirklichung der Bestimmungen der EU und des Anpassungsprogramms zu überwachen, die von der Regierung der RP mit den EG-Organen zu führenden Verhandlungen zu begleiten,

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Empfehlungen und Wünsche an die Regierung der RP in der Frage der Normalisierung der Beziehungen mit der EG zu formulieren. Darüber hinaus faßte der Sejm der RP, als er der Ratifizierung der EU zustimmte, einen Beschluß, in dem er die Regierung u.a. dazu verpflichtete, "bis zum 30. November 1992 das Maßnahmeprogramm für die Anpassung der Wirtschaft Polens an die sich aus den Bestimmungen der Europäischen Union ergebenden Anforderungen" und "bis zum 31 . Januar 1993 das Maßnahmeprogramm für die Anpassung des polnischen Rechtssystems an die sich aus den Bestimmungen der Europäischen Union ergebenden Anforderungen" zu unterbreiten. Beide Dokumente wurden im Büro des Ministerratsamts für Europäische Integration ausgearbeitet und nach der Verabschiedung durch den Ministerrat an den Sejm der RP weitergeleitet. Die Umsetzung dieser Beschlüsse in die Praxis wird eine komplexe Aufgabe sein, denn die Materie der Integration berührt fast alle Lebensbereiche der Bürger und fast alle Tätigkeitsbereiche des Staates. Angesichts dessen wäre es zweckmäßig, eine juristisch entsprechend verankerte und technisch entsprechend ausgerüstete Institution oder einen Koordinierungsmechanismus zu schaffen, die bzw. der die Erfüllung der internen und externen, der laufenden und langfristigen Aufgaben, welche der Realisierung der EU dienen, plant und überwacht. Eine solche Institution sollte in der Lage sein, sich in den Mechanismus der Vereinbarungen und Verhandlungen mit der EG einzuklinken und ihr gegenüber eindeutige politische Entscheidungen zu vertreten, die im Ergebnis der Konsultation aller interessierten Ministerien und Sektoren im Lande getroffen wurden. Sie sollte auch dort vermitteln, wo es nötig ist und im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip steht: in den Kontakten und in der Übermittlung von Informationen über die Politik, die Aktivitäten und die Pläne der EG. Derzeit gibt es in der politischen und administrativen Struktur des Landes Hindernisse, die die Realisierung des Abkommens erschweren können. Sie resultieren aus dem Mangel ari positiven Traditionen und Erfahrungen in der auf Verträgen basierenden internationalen Zusammenarbeit6 • Es werden auch Befürchtungen laut, daß die Assoziierung einen Rückgang der Produktion infolge übermäßiger Importliberalisierung bewirken könne. Die Entwicklung des Integrationsprozesses in Richtung Mitgliedschaft der RP in der EG kann auch auf Schranken und Widerstände in der Gemeinschaft selbst stoßen (z.B. Anpassungsbarriere aus Strukturungleichheiten; Widerstand der ärmeren EG-Länder, die Einbußen

T. Skoczny (wiss. Red.) Zadania administracji centralnej wobec integracji Polski z instytucjami europejskimi (Aufgaben der zentralen Verwaltung angesichts der Integration Polens in die europäi6

schen Institutionen); Dokumentation eines internationalen Seminars vom 14.-16.05 .1991, Veranstalter: Friedrich-Ebert-Stiftung, Warschauer Universität, Regierungsbevollmächtigter für die Europäische Integration und Auslandshilfe, Antimonopolamt, Warszawa 1992. Zu den Haltungen der Polen gegenüber verschiedenen Aspekten der Integration vgl.: E. Skotnicka - Illasiewicz, Dylematy europejskiej toisamosci (Die Dilemmata der europäischen Identität), hrsg. von der Stiftung "Polen in Europa", Warszawa 1992. 4 Fra n7.mcycr I Weise

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beim Mittelzufluß aus den Strukturfonds oder höhere Importkonkurrenz von Gütern und Arbeitskräften aus Mittel- und Osteuropa befürchten; protektionistischer Druck u.dgl.m.) 7 • Die Institution, die die Umsetzung des Europa-Abkommens koordiniert, sollte Gutachten planen und liefern, um die Anpassungsetappen zu bestimmen: von der allmählichen Beseitigung der Zölle und nicht-tarifaren Hemmnisse über die Angleichung der Gesetze bis hin zur Zoll- und Wirtschaftsunion. Sie sollte sukzessive Empfehlungspakete für die Übernahme der Politiken der Gemeinschaft schnüren, z.B. für die Agrar-, Handels-, Transport-, Währungs-, Steuer-, Energie- und Sozialpolitik bis hin zur Struktur- und Industriepolitik8 • Die Problematik der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union sollte Gegenstand der in Zusammenarbeit mit den entsprechenden EU-, WEU-, NATO- und OSZE-Institutionen betriebenen Lehre und Forschung sein. Eine solche Institution sollte auch die Prinzipien und Formen der institutionellen Zusammenarbeit im Bereich Forschung und Erziehung definieren, um die einheimische Wissenschaft und Technik allmählich in das komplizierte System der europäischen Zusammenarbeit einzubeziehen. So ist es auch möglich, Personal für die im Ausbau begriffene Zusammenarbeit mit den EG-Institutionen (Kommission, Ministerrat, Parlament, Gerichtshof, Rechnungshof) und den Gutachterorganen, wie z.B. dem Wirtschafts- und Sozialausschuß, auszubilden 9 , die hochgradig spezialisiert sind. Ersten Schätzungen zufolge wird die zahlenmäßige Stärke dieser Gruppe, der sogenannten nationalen Quote, ca. 600-800 Personen betragen. Eine gute Ausbildung dieses Personals kann unschätzbare zusätzliche Vorteile bringen. Für die Vorbereitung auf den Integrationsprozeß auf dem Gebiet der Information und Erziehung kommt der Entwicklung der europa-bezogenen Forschung (europäisches Recht, Ökonomie, Gesellschaftswissenschaften) in Polen besondere Bedeutung zu. Diese Aktivitäten sollten die Grundlagen dafür schaffen, die formalen Bemühungen um die Mitgliedschaft der RP in der EG in der vom Sejm, vom Präsidenten und von der Regierung der RP angenommenen Frist zu beginnen. Vieles spricht dafür, daß die Mitgliedschaft in der Europäi-

7 Doswiadczenia Grecji, Hiszpanii, lrlandiii Portugalii w procesie adaptacji do wymogow WE. Koszta i korzysci udzialu w integracji europejskiej (Die Erfahrungen Griechenlands, Spaniens, Irlands und Portugals bei der Anpassung an die Anforderungen der EG. Kosten und Vorteile der Beteiligung an der europäischen Integration); Materialien zu der vom Polnischen Institut für Internationale Angelegenheiten und dem Büro für Europäische Integration des Ministerratsamts am 6.-7.11.1992 in Warschau veranstalteten Konferenz, Warszawa 1993.

8 Äußerung von J. Saryusz-Wolski über die Aufgaben, die im Assoziierungsprozen auf die polnische Verwaltung zukommen, in: Polska a integracja europejska (Polen und die europäische Integration); Bearbeitung der Diskussion auf dem Konsultationstreffen des Zentrums für Internationale Studien des Senats der RP, "Polen in Europa", 1992, H. 7. 9 J. Saryusz-Wolski, Udzial miedzynarodowych ekonomicznych grup interesow w procesie decyzyjnym na szczeb/u EWG (Beteiligung internationaler ökonomischer Interessengruppen am Entscheidungsprozen auf EWG-Ebene), Wissenschaftliche Hefte der Universität {odi, Folia economica 82, fodi 1988.

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sehen Union sich als der sicherste Weg in die politisch-militärischen Strukturen der europäischen Sicherheit erweisen wird.

Das Phantom einzelstaatlicher Souveränität und das polnische Interesse an der Integration Die vorrangige Pflicht jeder Regierung ist es, die Sicherheit des Staates und den Wohlstand seiner Bürger zu gewährleisten. In der derzeitigen Situation Polens bedeutet das den positiven Abschluß des Prozesses der Systemtransformation und den Ausbau des Vertragswerks der Zusammenarbeit mit der Außenwelt. Ein wirksames Mittel kann hier darin bestehen, sich Hilfe von außen zu sichern und sich Westeuropa gegenüber weiter zu öffnen. Diese grundlegenden Interessen und Ziele Polens können durch das Europa-Abkommen wirksam unterstützt werden. Die Begleiterscheinungen des Integrationsprozesses, die zuweilen als ökonomische Verluste oder politische Bedrohung identifiziert werden, sind in Wahrheit das Ergebnis der ungünstigen Entwicklung der wirtschaftlich-politischen Situation in Polen nach 1939, und das Abkommen bringt sie höchstens ans Licht, schafft sie jedoch nicht. Daß sie mit der EU in Verbindung gebracht werden, ergibt sich eher aus dem zeitlichen Zusammenfall als aus einem ursächlichen Wirkungsverhältnis, und als Alternative braucht man sich nur vorzustellen, daß es das Abkommen nicht gäbe. Die Probleme und Herausforderungen, vor denen heute die Staaten und Völker Europas (und der Welt) stehen, sind international. Solche Fragen wie Zerstörung der natürlichen Umwelt, Verbreitung der Massenvernichtungswaffen, Migration, Terrorismus, Epidemien, Elend, organisierte Formen der Kriminalität, Nationalismen lassen sich nicht auf der Ebene eines Landes, selbst eines großen und reichen Landes, lösen. All diese Probleme betreffen Polen sehr stark. Die innere Stabilität und die äußere Sicherheit des Staates können durch Ereignisse und Prozesse bedroht werden, auf die er keinen Einfluß hat oder bei denen er diesen Einfluß eingebüßt hat, weil er das Prinzip der Zusammenarbeit ablehnte. In dem Sinne ist der Verzicht auf einen bestimmten Teil der Souveränität Ausgangspunkt eines jeden Kooperationssystems, auf jeder Ebene menschlichen Handelns, und nicht ein unerwünschter Nebeneffekt. Das Konzept, die volle Souveränität zu wahren, indem die Einschaltung in die Prozesse der europäischen Integration abgelehnt wird, ist eine falsche Lösung. In Wirklichkeit bedeutet gerade das den wachsenden Verlust an Souveränität, denn die Entscheidungen der internationalen Gremien werden auch uns betreffen, und wenn wir darin nicht Mitglied sind, berauben wir uns der Möglichkeit, auf die Entscheidungen Einfluß zu nehmen. Das Europa-Abkommen wurde vom polnischen Parlament am 4 . Juli 1992 und vom Europäischen Parlament am 16. September 1992 ratifiziert. Der Ratifizierungsprozeß in den EG-Ländern zog sich in die Länge und wurde erst Ende 1993 abgeschlossen. Wegen

4*

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der langwierigen Ratifizierungsprozedur trat der Handelsteil des Abkommens am 1. März 1992 dank der Interimsvereinbarung in Kraft 10 • Zur Realisierung des politischen Dialogs auf Ministerebene, der im Rahmen des Assoziationsrates vorgesehen ist, beriefen beide Seiten bis zur Ratifizierung des Abkommens den sogenannten Gemeinsamen Ausschuß, der die ihm in der Übergangsvereinbarung übertragenen Pflichten solange wahrnimmt, bis der Assoziationsrat sich konstituierte. Das Europa-Abkommen trat am 1. Februar 1994 in Kraft. Aus seinen Bestimmungen geht hervor, daß die Mitgliedschaft Polens in der Europäischen Union ein langfristiges Ziel unseres Landes und die Assoziierung eine Etappe auf dem Weg dahin ist. Die Erfüllung der Bestimmungen sollte sowohl in Polen als auch in den EU-Mitgliedsländern eine langfristige Anpassung der sektoralen und regionalen Wirtschaftsstruktur einleiten. Dabei gilt es, sowohl die darin enthaltenen Chancen zu nutzen, als auch die Folgen dieses Wandels für die am wenigsten wettbewerbsfähigen Branchen und Sektoren ebenso wie für die am meisten von der Arbeitslosigkeit bedrohten Regionen zu mildern. Die Kosten der strukturellen Anpassungen belasten die polnische Seite erheblich mehr als die Gemeinschaftsseite, da in Polen das wirtschaftliche Entwicklungsniveau niedriger ist und es an ausreichend entwickelten Institutionen und Mechanismen der Marktwirtschaft mangelt. Der Anpassungsprozeß im Rahmen der europäischen Integration schafft jedoch für die Wirtschaft Polens die Chance, von der traditionellen, rückständigen Struktur des Warenaustausches (mit einem hohen Anteil von Rohstoffen und Produkten, die einen niedrigen Verarbeitungsgrad und einen niedrigen Technologieeinsatz aufweisen) wegzukommen. Er ermöglicht darüber hinaus den Zustrom ausländischen Kapitals und die bessere Einbindung Polens in die internationale Arbeitsteilung (falls die polnischen Produzenten und Exporteure, insbesondere in der Verarbeitungsindustrie, die Möglichkeiten des gigantischen EU-Absatzmarktes nutzen). Schließlich bedeutet der Prozeß, der allgemein als "Weg Polens nach Europa" bezeichnet wird, daß der ökonomische Entwicklungsstand unseres Landes im Anpassungszeitraum an das Niveau herangeführt werden muß, das in den Ländern der Europäischen Gemeinschaften erreicht worden ist.

10 Vgl. Umowa przejSciowa dotyczqca handlu i spraw zwiqzanych z handlern miedzy Rzeczpospolitq Polskq a Europejskq Wsp6lnotq Wegla i Stali (Übergangsvertrag über den Handel und die mit

dem Handel zwischen der Republik Polen und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl verbundenen Fragen), Ges.bl. Anhang zu Nr. 17, Pos. 69 vom 28. Februar 1992.

Polen auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft Von Mechthild Schrooten Die zukünftige Rolle Polens in Europa hängt maßgeblich vom Ausbau seiner wirtschaftlichen, politischen, wissenschaftlichen und kulturellen Beziehungen zur EU ab. Ziel der polnischen Bemühungen ist der Beitritt zur EU. Der Annäherungsprozeß zwischen Polen und der EU hat aus polnischer Sicht große Bedeutung auch für das Selbstverständnis und die Entwicklung der jungen polnischen Demokratie 1• Vor diesem Hintergrund sind auch die hier behandelten wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Probleme zu sehen, die mit dem Annäherungsprozeß und einer EU-Mitgliedschaft verbunden sind. Da nicht nur um, sondern auch in Polen "ein Zustand des Fließens und der Dynamik" 2 herrscht, sollen Chancen und Schwierigkeiten aufgezeigt werden, die aus der Gleichzeitigkeit der Annäherung an die EU und der gesellschaftlichen Transformation in Polen erwachsen können. Wesentlich ist dabei die Frage, inwieweit erstere die letztere beeinflußt.

Unterschiedliche Zeithorizonte Seit dem lokrafttreten des Assoziierungsabkommens im Februar 1994 wurden sowohl von polnischer Seite als auch von seiten der Union weitere wichtige Schritte bezüglich der Annäherung unternommen: Im April 1994 stellte Polen einen Antrag auf Beitritt zur EU; im Dezember 1994 wurde auf der Essener Tagung des Europäischen Rates eine Heranführungsstrategie für die Länder Mittelosteuropas beschlossen; im Mai 1995 wurde das Weißbuch zur "Vorbereitung der Assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union" (Kommission, 1995) vorgelegt. Unschwer sind an diesen einzelnen Initiativen die unterschiedlichen Vorstellungen Polens und der Union insbesondere über den Zeithorizont der Integration zu erkennen. Während Polens Anstrengungen auf einen relativ raschen Beitritt zielen, steht im Mittelpunkt der Initiativen der EU ein schrittweises Heranführen - nicht nur Polens, sondern auch der anderen Staaten Mittei-Osteuropas - an den europäischen Binnenmarkt.

1

Vgl. den Beitrag von W. Malachowski in diesem Band.

2

Ebenda.

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Die Interessen Polens Die polnischen Motive für einen möglichst schnellen EU-Beitritt sind vielfältig und gehen weit über wirtschaftliche Interessen hinaus: Die Integration mit der westeuropäischen Ländergruppe hätte aus historischer Perspektive den Charakter einer Rückkehr. Ein Beitritt zur EU würde zu einer höheren Stabilität der außen- und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen führen. Zugleich würde durch eine Mitgliedschaft die politische Einflußnahme auf zukünftige europäische Beschlußfassungen gesichert. Das nationale Interesse Polens im europäischen Kontext könnte damit langfristig besser gewahrt werden. Gerade wegen der hohen Anforderungen der EU an beitrittswillige Staaten würde die Mitgliedschaft eine Anerkennung der demokratischen Tradition Polens und der bisherigen Transformationsfortschritte bedeuten. Mit der Mitgliedschaft würde der Transformationsökonomie eine ordnungspolitische Stabilität attestiert. Wichtige wirtschaftliche Gründe für das polnische Bemühen um eine Vollmitgliedschaft liegen vor allem in den dann zu erwartenden Finanzhilfen und in der Sicherung des Zugangs zum EG-Binnenmarkt. Bedeutende Mittelzuflüsse wären insbesondere als Folge der Partizipation an der gemeinsamen Agrarpolitik sowie aus den Strukturfonds zu erwarten. Die dann fälligen Nettotransfers würden die derzeit im Rahmen von PHARE zur Verfügung gestellten Mittel weit überschreiten3 • Folglich könnten im Beitrittsfall Teile der transformations- und anpassungsbedingten Kosten auf andere Mitgliedstaaten überwälzt werden. Der Zugang zum Binnenmarkt wäre insbesondere für das in Polen gerade in Gang gekommene, vor allem exportgetragene Wachstum wichtig. Zwar sichert bereits das Assoziierungsabkommen für viele Wirtschaftsbereiche die gegenseitige Öffnung der Märkte. Doch war der freie Warenverkehr bisher noch Beschränkungen unterworfen, die vor allem den Export sogenannter "sensibler" Produkte wie Stahl, Textilien, Kohle und Agrarerzeugnisse behinderten. Gerade in diesen Bereichen könnten aber die polnischen Anbieter konkurrenzfähig sein. Da die EU ein wichtiger Absatzmarkt für diese polnischen Produkte ist, könnten von einer Integration in den Binnenmarkt deutliche Wachstumsimpulse ausgehen. Darüber hinaus könnte die Einbindung in die EU eine positive Signalwirkung für die bislang zurückhaltende ausländische Investitionstätigkeit haben. Insgesamt wäre dann von der Integration in die EU eine Wohlstandssteigerung in Polen zu erwarten.

Die Haltung der EU gegenüber den Staaten Mittelosteuropas Die EU hat auf die tiefgreifenden Veränderungen in Mittel- und Osteuropa mit einer Erhöhung ihres Engagements in dieser Region reagiert. Im Mittelpunkt steht die Unterstützung von Reformbemühungen in diesen Ländern, da die Stabilität der gesellschaftlichen Entwicklung in den Staaten Mittelosteuropas nachhaltig die außen- und sicherheitspoli-

3

Vgl. den Beitrag von Ch. Weise in diesem Band.

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tischensowie ökonomischen Interessen der EU berührt (Dauderstädt/Lippert, 1995). Inzwischen zeichnet sich eine zunehmende Differenzierung der EU-Politik gegenüber den einzelnen Transformationsstaaten ab, wobei das Tempo der Annäherung zwischen der EU und den einzelnen Ländern wesentlich von den jeweiligen Reformfortschritten abhängt. Wichtige Instrumente der EU zur Unterstützung der Transformationsfortschritte sind die Assoziierungsabkommen, die mit einzelnen Staaten Mittelosteuropas - darunter auch Polen -geschlossen wurden (Brunner, 1994). Diese zielen auf eine schrittweise und asymmetrische Liberalisierung des Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs. Ausgeklammert wurde die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Assoziierungsabkommen können der Vorbereitung zum Beitritt dienen; ein automatischer Beitritt ist mit ihnen jedoch nicht verbunden. Die Mitgliedschaft in der EU kann - nach dem Vertrag von Maastricht - von jedem europäischen Staat beantragt werden. Auf der Ratssitzung im Juni 1993 in Kopenhagen wurden einige grundsätzliche, für die Staaten Mittelosteuropas relevante Beitrittskriterien genannt. Dazu zählen die institutionelle Stabilität als Garantie für eine demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte, der Minderheitenschutz, die Fähigkeit des Antragstellers, die Anforderungen des acquis communautaire zu erfüllen, das Vorhandensein einer funktionierenden Marktwirtschaft, das Einverständnis des Antragstellers mit den Zielen der Politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion, die Wettbewerbsfähigkeit des beitrittswilligen Landes innerhalb der Union und die Fähigkeit der Gemeinschaft zur Aufnahme, ohne die eigene Integrationsdynamik zu gefährden. Diese Beitrittsbedingungen sind vor allem qualitativer Natur und mithin interpretierbar. Wie sieht z.B. eine funktionierende Marktwirtschaft konkret aus? Welche Staatsaktivitäten sind in einer solchen Marktwirtschaft zugelassen? Gerade weil sich diese Beitrittskriterien nicht quantifizieren lassen, ist zu erwarten, daß sich im Zeitverlauf die konkreten inhaltlichen Anforderungen an beitrittswillige Staaten verändern. Dabei ist zu befürchten, daß insbesondere vor dem Hintergrund der wachsenden Zahl der beitrittswilligen Staaten die Beitrittskriterien zusehends verschärft werden. Darüber hinaus hängt ein potentieller Beitritt nicht nur von den tatsächlichen Transformationserfolgen ab. Vielmehr darf von dem Beitritt keine Gefährdung des Integrationsprozesses innerhalb der EU ausgehen. Die Union befindet sich derzeit aber selbst in einer Phase des inneren Wandels. Über den Verlauf dieses Reform- und Integrationsprozesses sowie die konkrete Ausgestaltung der zukünftigen Union können gegenwärtig nur vage Aussagen gemacht werden. Um so schwieriger ist es für beitrittswillige Staaten, bereits jetzt ihre eigene Politik an den zukünftigen Erfordernissen der Union zu orientieren. Darüber hinaus kann die Meinungsbildung innerhalb der Union über eine zukünftige

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Osterweiterung keineswegs als abgeschlossen gelten. Bislang treffen in dieser Frage, bedingt durch die jeweilige nationale Interessenlage, sehr heterogene Vorstellungen aufeinander. Auch wenn der Zeitpunkt und die Modalitäten eines Beitritts weitgehend offen sind, ist die EU in der Frage ihrer potentiellen Osterweiterung keineswegs inaktiv. Dabei wird grundsätzlich die Beitrittsperspektive aufrechterhalten, eine Konkretisierung des zeitlichen Rahmens, innerhalb dessen ein Beitritt möglich sein könnte, aber vermieden.

Vorbereitung auf den Binnenmarkt Das bereits erwähnte Weißbuch vom Mai 1995 soll insbesondere die Angleichung der rechtlichen Strukturen in den Transformationsländern an die in der EU geltenden Regeln unterstützen. Ausdrücklich wird festgehalten, daß die Verantwortung für den Übergang auf ein Wirtschaftssystem, das mit einer Unionsmitgliedschaft kompatibel ist, vor allem bei den einzelnen Transformationsstaaten liegt. Von seiten der Union wird bei diesem Prozeß vielfaltige Unterstützung zugesichert. Ein gemeinsamer Binnenmarkt setzt bei allen Teilnehmern ähnliche ordnungspolitische Rahmenbedingungen voraus. Die EU fordert daher die Übernahme der in ihr geltenden technischen Standards durch die Staaten Mittel- und Osteuropas. Hiervon wird sowohl eine Festigung des Transformationsprozesses als auch eine Erleichterung des Handels zwischen der EU und den einzelnen assoziierten Staaten erwartet. Ausdrücklich wird darauf verwiesen, daß die Heranführung an den Binnenmarkt zwar als ein Schritt auf dem Weg zu einem möglichen Beitritt zur EU verstanden werden kann, dies aber deutlich von dem Beitritt zur EU zu trennen ist4 • Die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften an die Regeln der EU kann von den Transformationsstaaten einerseits als Chance begriffen werden, bei der Ausgestaltung der eigenen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen aufbewährte Muster zurückzugreifen. Zum anderen aber kann eine rasche Angleichung auch zu einer Überforderung der jeweiligen Transformationsökonomie führen ; insbesondere kann die Rechtsangleichung in einem Spannungsverhältnis zu den Transformationserfordernissen stehen. Beispielhaft sei dieses Spannungsverhältnis an den bei einer Übernahme der Rechtsvorschriften höheren Anforderungen für Finanzintermediäre aufgezeigt: Die Banken in Transformationsökonomien sind oftmals mit erheblichen "Erblasten" in Form von notleidenden Krediten konfrontiert. Stärkere Konkurrenz und anspruchsvollere Mindestvorschriften könnten ihre Situation destabilisieren und eine Bankenkrise wahrscheinlich machen. Von einer solchen Bankenkrise könnte rasch eine weitreichende gesamtwirtschaftliche Destabili-

4 Der Binnenmarkt ist nach Artikel7a des EG-Vertrages ein Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist. Voraussetzung für das Funktionieren eines freien Verkehrs ohne erhebliche Marktverzerrungen ist eine weitgehende Angleichung der Rechtsvorschriften und damit eine Harmonisierung der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen .

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sierung ausgehen. Ähnliches gilt für die geforderte Kapitalverkehrsliberalisierung, die weitreichende Konsequenzen für die makroökonomische Stabilität dieser Ökonomien haben könnte. Wesentlich für den Verlauf des Transformationsprozesses ist daher die Geschwindigkeit, mit der die Annäherung an die EU-Vorschriften vollzogen wird. Daher sollen, um den speziellen Transformationserfordernissen besser Rechnung tragen zu können, auf der Grundlage des Kommissions-Weißbuches mit jedem einzelnen Land nationale Arbeitsprogramme zur Umsetzung der Empfehlungen beraten werden. Jeder einzelne assoziierte Staat soll sein eigenes Programm und seinen eigenen Zeitplan aufstellen, innerhalb dessen die als prioritär betrachteten Aufgaben bewältigt werden sollen. In der Folge müßte also eine Vielzahl nationaler Weißbücher zur Heranführung der einzelnen Staaten an den Binnenmarkt ausgearbeitet werden.

Transformation und Europa-Orientierung Polens Grundsätzlich könnte der Transformationsprozeß in Polen - gerade wegen der vorhandenen innenpolitischen Instabilitäten - durch eine Orientierung am EU-Recht eine Stabilisierung erfahren. Die Unsicherheit über zukünftige Schritte würde gemildert; die exogenen Anforderungen würden Kontinuität zur Folge haben. Notwendig wäre jedoch die klare Formulierung von Bedingungen, die an eine Annäherung an die EU geknüpft sind. In dieser Hinsicht kann auch die Ausarbeitung eines konkreten nationalen Weißbuches zur Heranführung an den Binnenmarkt als ein stabilisierender Faktor im polnischen Transformationsprozeß verstanden werden. Das Ziel Polens geht aber über den Zugang zum Binnenmarkt hinaus. In der Präambel des Assoziierungsabkommens ist festgehalten, daß die polnischen Bemühungen um eine Annäherung auf einen Beitritt zur EU ausgerichtet sind. Dieser hängt nach den auf der Konferenz von Kopenhagen genannten Kriterien jedoch maßgeblich von noch zu konkretisierenden Bedingungen ab. Für Polen bedeutet dies, daß weiterhin konkrete, quantifizierbare Beitrittskriterien fehlen, an denen sich die Wirtschaftspolitik bereits jetzt orientieren könnte. Im Gegensatz dazu sind die Kriterien für eine Aufnahme in die Währungsunion relativ genau quantifiziert (vgl. aber Franzmeyer, 1995). Nach der im Sommer 1994 vorgelegten "Strategie für Polen" (Strategia, 1994) ist es ausdrücklich ein Ziel der polnischen Wirtschaftspolitik, Bedingungen zu schaffen, die mittelfristig auch die Erfüllung der MaastrichtKriterien ermöglichen könnten, auch wenn dies höchste stabilisierungspolitische Ansprüche stellt. De facto bewegt sich allerdings die Inflation trotz aller Stabilisierungsversuche immer noch auf hohem Niveau. Die monetären Probleme zeigen - begünstigt durch die institutionellen Rahmenbedingungen - eine große Persistenz (Schrooten, 1995). Eine rasche Annäherung an die Maastricht-Kriterien würde eine zu große Anstrengung bedeuten. Von einer durchgreifenden Stabilisierungspolitik sind stark dämpfende Impulse auf das gerade in Gang gekornmene Wachstum zu erwarten. Der Transformationserfolg und damit die soziale Akzeptanz des demokratischen und marktwirtschaftliehen Gesell-

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Schaftssystems könnten gefährdet werden. Die Verwendung der Maastrichter Konvergenzkriterien als Indikatoren der Beitrittsfähigkeit mangels anderer griffiger Vorgaben wäre also nicht nur nicht sinnvoll; sie wäre kontraproduktiv. Die Ausarbeitung eines nationalen Weißbuches könnte dazu führen, daß realistische Kriterien für die Annäherung an die EU entwickelt werden. Da sich die beitrittswilligen Transformationsökonomien zunehmend in einem Wettbewerb um die EU-Mitgliedschaft sehen, ist in Polen von einer hohen Bereitschaft zur Anpassung an die EU-Erfordernisse auszugehen. Trotz aller Kosten, die der Transformationsökonomie durch die Anpassung an die Binnenmarkterfordernisse entstehen, können von ihr positive Impulse insbesondere für das exportgetragene Wirtschaftswachstum ausgehen.

Schlußbemerkung Die Heranführung an den europäischen Binnenmarkt kann für Polen ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer Mitgliedschaft in der EU sein. Die Möglichkeit einer zukünftigen Mitgliedschaft wird nicht nur von den Reformbestrebungen des beitrittswilligen Landes bestimmt. Ein Beitritt einzelner Staaten Mittelosteuropas hängt wesentlich von der grundsätzlichen Erweiterungsfähigkeit der EU ab. Für einen erfolgreichen Annäherungsprozeß zwischen der EU und Polen ist es daher wichtig, daß sich beide Seiten in aller Offenheit über den Zeithorizont und das tatsächliche Ziel des Annäherungsprozesses einigen. Bestehende Bedenken und im Zeitverlauf auftauchende Probleme sollten in gegenseitigem Respekt vorgetragen und miteinander beraten werden. Da der Verlauf des Transformationsprozesses nachhaltig von der Orientierung an EU-Regeln bestimmt werden kann, sind realistische Erwartungen über den Annäherungsprozeß wichtig. Ansonsten entsteht leicht Enttäuschung, die auch zu einer "Europaverdrossenheit" im beitrittswilligen Land führen kann. Diese wiederum könnte deutlich destabilisierend auf die gesamte Region wirken und läge keineswegs im Interesse der EU.

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Europäische Kommission (1995): Vorbereitung der Assoziierten Staaten Mittel- und Ost-

europas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union, Weißbuch, KOM (95) 163 endg., Brüssel.

Der Weg zur EU-Mitgliedschaft

59

Franzmeyer, Fritz (1995): Die Maastrichter Konvergenzkriterien aus deutscher Sicht. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 34/1995.

Schrooten, Mechthild (1995): Polen: Realwirtschaftliche Erfolge -Monetäre Probleme. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 38/1995.

Strategia dla Polski (1994), in: Zycie Gospordarcze, Nr. 26/1994.

Diskussion zum Referat von Witold Malachowski und zum Korreferat von Mechthild Schrooten Berichterstatter: Herbert Brücker Die Diskussion des Referats von Malachowski und des Korreferats von Schrooten beschäftigte sich mit den politischen, institutionellen und wirtschaftlichen Voraussetzungen Polens für einen Beitritt zur EU sowie den politischen Chancen für einen Beitritt. MaJachowski hob in seiner Antwort auf Schrooten hervor, daß Polen in den Bereichen politische Ordnung, Wirtschafts- und Sozialordnung die Voraussetzungen für einen EUBeitritt erfüllen müsse. Während im ersten Bereich mit der Entwicklung einer stabilen Demokratie die Voraussetzungen geschaffen worden seien, bestünden in den beiden anderen Bereichen trotzgroßer Fortschritte noch Defizite. Lippert fragte, ob es eine Hierarchie der Probleme gebe, die vor einer Integration Polens in die EU gelöst werden müßten. MaJachowski vertrat die Auffassung, daß sich die verschiedenen Aspekte nicht voneinander trennen ließen. Die wichtigste Voraussetzung sei der politische Wille beider Seiten, den EU-Beitritt Polens zu beschleunigen. Gleichzeitig müßten die ökonomischen und institutionellen Voraussetzungen entwickelt werden. Dazu sei in Polen ein Ministerium für die Europäische Integration eingerichtet worden. Die Integration in die EU brauche Zeit, eine sofortige Mitgliedschaft Polens, wie sie beispielsweise von John Major vorgeschlagen wurde, sei deshalb nicht möglich. Schrooten sagte, daß die rechtliche Anpassung in Polen bereits eingeleitet sei, daß aber im monetären Bereich noch erhebliche Defizite bestünden. Der Finanzsektor sei noch weitgehend staatlich und müsse privatisiert werden. Weise fragte nach der Bedeutung staatlicher Beihilfen für Staatsbetriebe in Polen. Franzmeyer ergänzte die Frage um die Bedeutung staatlicher Unternehmen für die Finanzierung des Staatshaushaltes und die Ursachen der politischen Widerstände gegen den Privatisierungsprozeß. MaJachowski räumte in seiner Antwort ein, daß der Privatisierungsprozeß ein Engpaß der polnischen Wirtschaftsreformen sei. Der Anteil der privaten Unternehmen an der Beschäftigung erreiche zwar bereits 40 Prozent, die Privatisierung verlaufe jedoch im Vergleich zu anderen Ländern insgesamt recht langsam. Daher ziehe Polen nur geringe Direktinvestitionen aus dem Ausland auf sich. Ursächlich für den zögerlichen Privatisierungsverlauf seien politische Widerstände innerhalb der Linksregierung. Auch fiskalpolitische Erwägungen würden die Privatisierung verzögern, weil aufgrund der besseren Kontrolle des Staatssektors durch die Steuerbehörden bei einer Privatisierung mit Einnahmeausfällen zu rechnen sei. Gegenwärtig werde eine konzeptionelle Diskussion zur Beschleunigung der Privatisierung geführt, die sich auf die Wahl der Privatisierungsverfahren und die Rolle der Belegschaften beziehe.

Der Weg zur EU-Mitgliedschaft

61

Kontrovers wurde die außenwirtschaftliche Entwicklung Polens eingeschätzt. Schrooten vertrat in ihrem Korreferat und in der Diskussion die AuffaSsung, daß das polnische Wirtschaftswachstum vor allem durch die zunehmenden Exporte in den EU-Raum ausgelöst worden sei. Das Handelsbilanzdefizit sei aufgrund nicht registrierter Exporte geringer als in den offiziellen Statistiken ausgewiesen, vermutlich sei 1994 sogar ein Handelsbilanzüberschuß erreicht worden. Dafür spreche auch die Zunahme der Devisenreserven. Quaisser schätzte das Handelsbilanzdefizit dagegen erheblich kritischer ein und fragte nach den Kosten der Integration, die sich durch den Strukturwandel für bestimmte Sektoren und Regionen ergäben. Pluci.Jiski wies darauf hin, daß durch die Exporte auch der polnische Schuldendienst finanziert werden müsse und sich durch das Handelsbilanzdefizit Stabilisierungsprobleme ergäben. Er fragte in diesem Zusammenhang danach, welche Alternative unter den polnischen Bedingungen sinnvoller sei: Handelsbilanzüberschüsse zu erwirtschaften oder Handelsbilanzdefizite in Kauf zu nehmen. Franzmeyer hob hervor, daß es nicht um den aktuellen Handelsbilanzsaldo gehe, sondern um die Dynamik der Handelsströme. Handelsbilanzdefizite seien zu vertreten, wenn durch Kapitalimporte Investitionen, die die Exportbasis der Volkswirtschaft stärken, fmanziert würden. Die Struktur der Handelsströme müsse dabei genau beobachtet werden. Ebenfalls kontrovers wurden die Chancen Polens auf eine EU-Mitgliedschaft diskutiert. Jacobsen vermutete, daß ein EU-Beitritt mindestens 10 Jahre in Anspruch nehmen werde und die endgültige Integration darüber hinaus noch durch zahlreiche Übergangsregelungen verzögert werde. Er warf die Frage auf, ob als Substitut für die verzögerte EU-Mitgliedschaft nicht ein schneller NATO-Beitritt sinnvoll sei. Machowski interpretierte die Beschlüsse der EU auf den Gipfeltreffen in Kopenhagen und Essen als Absage an eine Osterweiterung und fragte nach den Alternativen. Demgegenüber vertrat Quaisser die Auffassung, daß die Gipfeltreffen von Kopenhagen und Essen den mittel- und osteuropäischen Staaten eine klare Perspektive auf die Integration in die EU eröffnet hätten und daß durch die Beitrittskriterien und Übergangsregelungen die jungen Demokratien stabilisiert worden seien. Es werde künftig ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten geben, in dem die ost-und mitteleuropäischen Länder ihren Platz einnehmen werden. Malachowski hob hervor, daß der EU-Beitritt in der polnischen Öffentlichkeitangesichts der anderen großen Probleme des wirtschaftlichen und sozialen Umbaus nur eine untergeordnete Rolle spiele. Der Informationsstand der Bevölkerung sei gering. Allerdings zeichne sich die polnische Politik durch einen Grundkonsens aller politischen Kräfte aus, der neben der polnischen Unabhängigkeit und der Souveränität der polnischen Grenzen die Zugehörigkeit Polens zu Europa einschließe. Ein NATO-Beitritt sei aus polnischer Sicht schneller als ein EU-Beitritt möglich, weil Polen die inneren politischen Voraussetzungen bereits erfülle. Polen strebe einen schnellen, individuellen NATO-Beitritt an, während es die EU-Mitgliedschaft soweit wie möglich im Verbund mit den Visegrad-Partnern verfolge. Einem schnellen NATO-Beitritt stünde jedoch das außenpolitische Problem des Verhältnisses des Westens zu Rußland entgegen. Ochmann vertrat die Auffassung, daß die Mitgliedschaft in der NATO genauso wenig wie die Mitgliedschaft in der EU von einzelnen Ländern erreicht werden könne, sondern daß eine kollektive Lösung notwendig sei.

Developments in Poland's Trade Relations with the European Union and CEFTA Countries between 1990 and 1994 By Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska One of the important issues in the transition of Poland from a planned to a market economy has been the reorientation of Polish foreign trade and its integration into the world economy. At the same time, the foreign trade sector has played a great role in the restructuring of the economy and in making it more efficient. In the period 1990-1994, many changes in the geographical and commodity pattem of Polish foreign trade occurred . The most important one was probably the significant geographical reorientation ofPoland's trade, i.e. the collapse of trade with the former CMEA countries and the rapid development of trade with Western countries, mainly with the EC's members. The objective of this paper is to analyse those changes and to examine their sources. Prospects for trade development with the EU' and CEFTA partners are also discussed.

1. Changes in the Value of Polish Foreign Trade with the EU and CEFTA Countries In 1990, the first year of radical transformation of the Polish economy, exports to developed countries were booming - they increased by 41 per cent in current prices expressed in US dollars, compared with their Stagnation in 1989. 2 In the following year they increased by 22 per cent, but in 1992 they decreased and in the next two years recovered again (Table 1). Imports from developed countries were rising year by year at a relatively high rate. Trade with the former CMEA countries collapsed in 1990-1991 and stagnated in the next two years, while at the same time trade with developed countries was growing steadily, especially with the EC. Thus, the dramatic decline of trade with the

1 Two names are used to identify the European Union: the European Communities (EC) when referring to the period before the Maastricht Treaty (November 1993) and the European Union when referring to the later period. 2 Data on foreign trade values in 1990 and 1991 are not fully comparable with data on trade in the following years. Until 1992 Polish statistics on foreign trade were based on the CMEA methodology . Moreover, trade with the former CMEA countries was registered in so called transferable rubles. Only since the beginning of 1992 has the methodology of foreign trade statistics been based on Combined Nomenclature. At the same time, CMEA countries introduced convertible currencies into their Settlements, thus making the figures on trade with all partners comparable. For the above reasons, the starting point for comparing data on foreign trade presented in this paper was usually the year 1991.

63

Poland's Trade Relations

TableI Poland's foreign trade by main partners in 1991-1994 (in million US-$) 19W> Total Exports

14,903

Developed countries of which: EU countries

I

1992 1)

I

1993

I

1994 17,240

1994/ 1991(%) 16

13,187

14,143

11,024

9,475

10,630

12,992

18

8,285

7,632

8,951

10,805

30 28

Developing countries

1,373

1,686

1,645

1,750

Central and Eastern Europe

2,506

2,026

1,869

2,499

of which: CEFTA countries

I

-

798

674

683

823

3

Total Imports

15,757

15 ,913

18,834

21,569

37

Developed countries

10,846

11,516

14,371

16,212

49

7,836

8,446

10,784

12,403

58

of which: EU countries Developing countries

1,948

1,808

1,932

2,295

18

Central and Eastern Europe

2,963

2,589

2,531

3,063

3 40

of which : CEFT A countries Overall Trade Balance

655

654

677

919

-857

-2,726

-4 ,691

-4,329

+178

-2,041

-3,741

-3,220

+449

-814

-1,833

-1,598

Developing countries

-574

-122

-287

-545

Central and Eastern Europe

-457

-563

-662

-564

+143

+20

+6

-96

Developed countries of which : EU countries

of which: CEFTA countries

-

•> The conversion from zlotys into US dollars was made on the basis of average annual NBP rates, i.e. 10,582.56 zl/$ in 1991 and 13,631.26 zl/$ in 1992. In 1992, the value of product processing was calculated by means of the net method (i.e. without outward processing) and in 1993 by means of the so called gross method (i.e. including outward processing). In 1991, turnover was recorded by country of sale and purchase, since 1992 by country of origin and destination. Source: Foreign Trade Research Institute (1994), p. 101.

CMEA partners in 1990-1992 was partially offset by the growth of trade with EC members.3 In 1993, for the firsttime in the changed situation, exports to and imports from the CEFT A countries increased slightly. This trend continued in the following year.

3 It is worth noting that even before Poland began its radical reforms, covering all areas of the economy, it had Started partial reform of the trade system which resulted in directing its trade towards developed countries. Between 1983 and 1989 the share of developed countries in Po land' s exports increased from 33 to 45 per cent.

64

Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska

In the whole analysed period 1991-1994 total exports of Poland increased by only 16 per cent, while those to the EC by 30 per cent and to CEFTA countries by only 3 per cent. In all cases, a decisive part of those increases occurred only in 1994. The increase in overall imports in 1991-1994 was much greater than in exports: 37 per cent, compared with 16 per cent respectively. Imports from the EC increased much faster in the period 1991-1994 than overall imports (by 58 percent, Table 1). Radical changes in trade were accompanied by changes in the trade balance. In the second half of the l980s Poland recorded an overall trade surplus, resulting mainly from a surplus in trade with the EC and the former CMEA countries. In 1991, a deficit was recorded in trade with developing countries and the former Soviet Union; in 1992 and in 1993, a deficit appeared in trade with all major partners, except for the CEFTA countries. The appearance of a trade deficit in the beginning of the l990s with most trading partners may be attributed mainly to the recovery of the Polish economy and its relatively fast economic growth in 1993 and 1994: rising demand stimulated an increase in imports, both for consumption products and for investment goods. In 1994 the trade balance changed: exports increased faster than imports (by 22 and 15 per cent, respectively) causing the deficit to fall slightly. The reduction of the trade deficit resulted mainly from the decrease in the deficit with Poland's main trading partner, namely the EU . At the same time, a trade deficit with CEFTA partners emerged for the first time in the period of the transformation of the Polish economy. It is difficult to say whether the reduction in the trade deficit in 1994 was the beginning of a long-term trend. The significant liberalisation of Polish imports, which started on January l, 1995 and willlast several years still, may result in an increase in imports, not accompanied by an equally fast increase in exports. Since 1992, a deficit in Poland's trade with the biggest trading partner, i.e. the EC, has been recorded, thus becoming the main source of the overall trade deficit (Table 1). It has resulted from faster an increase in imports than exports. The trade surplus with the EC, amounting to $ 2.2 bn in 1990, tumed into a deficit of $1.8 bn three years later. It is interesting to notice here that there are big differences regarding Poland-EU trade data between the Main Statistical Office (GUS) in Poland and the Communities' statistical office, i.e. Eurostat (Table 2). The discrepancies have been decreasing steadily but in 1993 they still amounted to about ECU 700mn. Discrepancies probably also existed in trade between Poland and the CEFTA countries but a Iack of comparable data made it impossible to evaluate the scope of this problem. The discrepancies reflected to some extent the side-effects of the transformation, among them the rapidly growing shadow economy, the obsolete customs offices unable to register properly the booming foreign trade and so on. They could have also resulted from the introduction in 1992 of a new method of registering foreign trade. The new method matched Western Standards but its introduction into the economy took some time.

Poland's Trade Relations

65

Table 2 Balance of trade between Poland and the EU according to Eurostat and GUS (in million ECU) 1990 Trade balance according to Eurostat Trade balance according to GUS Difference

+753.1

I

1991 -1663.6

I

1992 -1074.8

I

1993 -2306.5

+1760.0

+437.8

-626.8

-1565.9

1006.9

1225.8

448.0

740.6

Source: Together in Europe, No. 53, 15 July, 1994.

2. Changes in the Geographical Pattern of Polish Foreign Trade The above discussed trends resulted in a significant change in the geographical pattern of Poland's foreign trade. The EC's share in total Polish exports went up from 32 per cent in 1989 to 43 per cent in 1990, to 56 per cent in 1991 and to 63 per cent in 1994. The share of the Centrat and European countries kept decreasing in 1990-1993 4 and this trend was reversed only in 1994 (Table 3). ln 1994, as compared with the preceding year, the value of exports to CEFTA countries increased by 20.4 per cent (a year earlier by only 3.4 per cent). It was a positive change after the stagnation of Polish exports to CEFTA countries in the previous years, but not sufficient enough to enhance the position of those countries in total Polish exports. Their share in Polishexports remained in 1994 at the Ievel of 4.8 per cent. Imports from CEFTA countries were the most rapidly developing item in total Polish imports and as a result, their share increased from 3.6 per cent of total imports in 1993 to 4.3 per cent in 1994. Among the ten main trading partners of Poland in 1994 six countries were EU members and one a CEFTA member, i.e. the Czech Republic. That country was not Iisted as one of the main Polish customers in the previous three years and appeared among the top ten customers only in 1994.

4 The share of former CSFR and Hungary in Polish trade started to decrease much earlier: in 1985 it amounted to 8.4 per cent of Polish exports and 9 per cent of Polish imports, in 1989 it amounted to 7.1 of Polish exports and 7.3 of imports.

5 Franzmcycr I Weise

66

Eli:bieta Kawecka-Wyrzykowska

Table 3 Geographical pattern of Polish foreign trade in 1990-1994 (in percentages) Group of partners Total Exports Developed countries of which: EU countries

1990 100.0

Developed countries of which : EU countries

1992 100.0

I

1993 100.0

I

1994 100.0

73 .9

71.7

75.2

75.4

55.6

57.9

63.3

62.7

9.2

12.8

11 .6

10.2

16.9

15.5

13.2

14.5

4.8

5.3

5.1

4.8

4.8

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

60.1

68.8

72.3

76.3

75.2

38.4

49.7

53.1

57.3

57.5

12.4

11.4

10.3

10.6

18.8

16.3

13.4

14.2

4.2

4. 1

3.6

4.3

Developing countries Centrat and Eastem Europe of which : CEFTA countries

100.0

I

42.8

Developing countries

Total Imports

1991

62.0

Centrat and Eastem Europe of which : CEFTA countries

I

3.9

Source: Foreign Trade Research Institute (1994); author's calculations.

Due to the reunification of Germany and the drop in the value of turnover with the former CMEA countries (including the former Soviet Union), Germany became Poland's largest trading partner in 1990, outpacing the share of the former Soviet Union in total turnover by six percentage points. In next years this trend was continued: the share of Germany in Polish exports and imports was increasing, the share of Russia decreasing (Table 4).5 The significance of Russia in Polish exports increased slightly in 1994 (at the expense of Germany) due to a record Ievel of exports to that market. Very important among the internal and external factors dominating the overall changes in Poland's foreign trade was the deep recession in Poland in 1990 when the radical programme of domestic stabilisation was introduced. The significant decline of demand ofthe companies and the population, resulting, respectively, from a drop in industrial production (by 25 per cent) and in the consumption demand of the population, had caused many firms to divert a part of their sales from domestic market to foreign markets (so called "forced" growth of exports). A supporting roJe in that shift towards exports was played by two factors. The first one was the exchangerate policy. At the end of 1989, the Polish zloty was devalued several times. At the very beginning of 1990, after one further devaluation, it was stabilised. Polish

5 In imports, the share of Germany was already higher than that of the Soviet Union in 1989 (20.5 and 18.1 per cent, respectively).

67

Poland's Trade Relations

zloty became undervalued in the firsthalf of 1990, thus affecting exports very favourably. Additionally, the stable exchangerate provided an important guarantee for the profitability of export transactions. At the same time, undervalued zloty discouraged an increase in imports. From today' s perspective, we may say that the rapid expansion of trade in 1990 was rather a "one-time" phenomenon due to the excessive devaluation of the zloty at the end of 1989 and the beginning of 1990. Later, the exchange rate did not play such a significant rote in trade changes.

Table 4 Poland's foreign trade by main partners in 1991-1994 11 (in percentages) Country Total Gennany Netherlands Russia ltaly

1991

J

Exports

I

I

I

Imports

I

1991 100.0

36.3

35.7

26.5

23 .9

28.0

27.4

5.9

5.9

4.9

4.7

4.7

4.6

5.5

4.6

5.4

14.1

8.5

6.8

6.8

6.0

5.2

5.0

4.5

6.9

7.8

8.4

1993

100.0

100.0

29.4

31.4

5.2

6.0

11.0 4.1

1992 100.0

1993

I

1994 100.0

t992

100.0

100.0

1994 100.0

UK

7.1

4.3

4.3

4.5

4.0

6.7

5.8

5.3

France

3.8

3.6

4.2

4.0

3.6

4.5

4.2

4.5

2.5

2.3

2.9

3.4

2.3

3.4

5.1

3.9

2.3

2.5

3.0

3.2

2.1

2.1

2.4

2.4

us

Denmark Czech Rep.

4.6

3.8

2.4

2.7

3.3

3.2

1.9

2.3

Sweden

2.6

2.5

2.2

2.6

1.8

1.9

2.3

2.8

72.6

67.9

71.0

72.4

67.1

65.8

69.0

68.4

Ten countries, total

11 Ranking ofpartners in Poland's exports in 1994. Percentage shares were estimated by country of origin and destination of product. Source: GUS; author's calculations. GUS (1994), Handel Zagraniczny styczen-grudzien, 1992, 1993 and Wyniki handlu zagranicznego w 1993, Warsaw.

The second one was a far-reaching liberalisation of foreign economic policy, especially the demonopolisation of foreign trade. It enabled all legal and natural persons to conduct foreign trade activities. As a result of that, the roJe of the private sector in foreign trade sharply increased in 1990 and this development continued in the following years. In 1990 the private sector accounted for 4.9 per cent of total Polish exports and 14.4 per cent of

s•

68

Elibieta Kawecka-Wyrzykowska

total imports. A year later, the respective shares accounted for 22 per cent and 50 per cent.6 While discussing the rote of demonopolisation of the foreign trade sector, it is important not to forget that domestic firms have become more exposed to foreign competition, which in turn could Iead to an increase in the efficiency ofthe whole economy. In the old bureaucratic system, state enterprises enjoyed, in many cases, a monopolistic situation in the domestic market. With the limited foreign competition, they did not pay much attention to the costs of production and the quality of their products. In a new, more competitive environment, the domestic producers do not (and will not) have the same comfortable position on the seller's markets at home any longer. They have to Iook carefully at the effectiveness of their production and possibilities for selling their products. 1t seems worthwhile stressing that the large increase in exports to developed countries - mainly to the European Communities - became the factorthat substantially alleviated the recession in the Polish economy in 1990.7 In the following years, trade changes were affected, on the one hand, by recovery in Poland which stimulated an increase in imports and, on the other hand, by recession in developed countries. They were also affected by the new institutional arrangements with main trading partners. The most important one was the Europe Agreement (EA) establishing an association between Poland and the EC. Poland also signed a Centrat European Free Trade Agreement (CEFTA). 8 An attempt to assess the impact of both agreements is presented Iater in this paper. As it has already been note(i, trade with the former CMEA countries collapsed in 19901992, while trade with most Western countries developed at the same time. The demise of the CMEA trading system has been frequently cited as a major cause of the Centrat and Eastern European mutual trade collapse, though mutual trade started to decrease in the second half of the 1980s (see footnote 3). The eliminatlon of the old CMEA trading system, based Iargely on artificial intra-trade prices and the introduction of convertible currency payments in mutual trade among the form er CMEA countries in 1991, gave a new impetus to trade reorientation that had already begun much earlier. The terms of payment in convertible currencies have resulted in a fundamental change in the pattern of costs and profits from trade and production. Generally, prices of raw materials increased whereas those of manufactured products feil. As a result of that, a significant part of manufacturing

6

H. Bak et al. (1991) .

According to the data from the Main Statistical Office, the decline in output would have been at least 6 to 7 percentage points higher, if it had not been for a surge of hard currency exports. With domestic demand shrinking sharply, the growth of exports became a factor stimulating economic activity at home (Bak, et al. , (1991), p. 35). 7

8 Moreover, Po land signed the free trade agreement with EFf A countries. It entered into force on November 15, 1993. Three former EFfA member countries, i.e. Austria, Finland and Sweden have since January 1, 1995, been EU members. Their former mutual concessions with Poland extended the original concessions agreed upon within the Europe Agreement.

Poland's Trade Relations

69

activity tumed out to be unprofitable. Many areas of mutual co-operation among the former CMEA countries ceased to exist. One ofthe issues ofthe economic policy at the beginning of the 1990s was the debate on finding ways to mitigate the consequences of the collapse in CMEA trade and seeking possibilities for revitalising intra-CMEA trade. Various options were discussed,9 finally the CEFTA was established. However, more important for the reorientation of Poland's foreign trade than the c.,llapse ofthe CMEA was the transformation process itseif. As mentioned above, economic r~forms that started at the end of 1989 and at the beginning of 1990, changed the domestic macroeconomic environment substantially. They made the economy much more pro-market and pro-efficiency oriented. In addition, all countries in transition faced the problern of insufficient supply of hard currencies. Hence, they preferred to export to western markets where they hoped to get hard currencies, rather than to export to eastern markets. At the same time, they preferred to buy most products in developed countries as those products were of better quality and more technologically advanced; or at least they were considered by customers as better goods. In the wake of Poland's trade reorientation, the creation of a new framework for political and economic relations with Western Europe became a top priority (the samewas true for other Visegrad countries). Poiand's expectations vis-a-vis Western Europe have focused predominantly on relations with the EC. The reasons forthat were quite obvious: proximity to Western European markets, the considerabie economic potential of the EU, the long tradition of trade with Western European countries, especially with Germany, access to technologically advanced goods required by firms looking for modernisation etc. There were also more important long-term factors ofstrategic importance for Poland which caused the country to Iook for closer institutional relations with the EC, among them security reasons and the willingness to anchor Polish economic policy in market economy mechanisms and thus make the transformation process irreversibie. 10

3. Changes in the Commodity Pattern of Poland's Foreign Trade with the EU and CEFfA There were some changes in the commodity pattem of Polish foreign trade in 1992-94 (Table 5). In exports, the biggest change was observed in 1993, when the share of textiles and clothing (CN XI) doubled, as compared to 1992. In the following year, this share remained unchanged. That change resulted partiy from a change in the ciassification of goods in trade and also from the rapid deveiopment of outward processing in this sector. The increase ofthe share oftextiles and clothing took place at the expense ofmost agriculturai products, base metals and minerat products. With regard to imports, one couid see a sharp fall in the share of minerais (CN V), by 7 percentage points, resulting mainiy from

9

See more: Rosati (1992), Mizsei and Rudka (1994). See also: Kawecka-Wyrzykowska (1995).

10

70

Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska

the drop in world market oil prices in 1993. Moreover, the increase in the share of texti Ies (resulting from the same reasons as increase of the textiles share in exports) was very noticeable. The commodity pattem of overall trade was very similar in 1994 to that of a year before, except for a continuing decrease in the share of minerat products. Table 5 Commodity pattern of Poland's foreign trade in 1992-1994 (in percentages) CN

Description

I

Live animals and products thereof

II

Vegetable products

5.6

111

Fats and oils

0.2

IV

Prepared foodstuffs

V

Mineral products

VI VII VIII

1992 5.3

l

Exports

Imports

I

1994

1992

3.6

2.7

3.4

3.2

0.1

0.1

1993 4.0

I

1993

1

1994

2.4

2.4

4.2

4.9

3.5

0.8

0.8

0.8

3.6

4. 1

5.2

4.7

4.0

4.4

13.7

12. 1

11.3

19.2

14.4

12.4

Chemical products

7.3

6.0

6.0

11.6

11.1

11 .8

Plastics, rubber

2.7

2.3

2.5

4.9

5.2

6.2

Skins, leather

1.0

0.9

0.8

0.2

0.7

0.9

IX

Wood, articles thereof

4.7

4.1

4.5

0.3

0.4

0.4

X

Paper, paperboard

1.4

1.4

1.6

4.0

3.9

4. 1

XI

Textiles, clothing

7.2

13.5

13. 1

4.3

9.7

10.4

XII

Footwear

1.0

1.4

1.2

0.6

0.6

0.7

XIII

Articles of stone, cement

1.9

1.8

1.9

1.6

1.6

1.8

XIV

Precious stones

0.8

0.8

1.1

0. 1

0. 1

0. 1

XV

Base metals

19.4

17.3

16.8

5. 1

5.8

6.3

XVI

Machinery

11.1

10.2

10.0

25.4

23.5

23.6

XVII

Transport equipment

8.2

10.9

10.1

5.0

5.8

5.2

XVIII

Precision, optical instruments

0.7

0.5

0.7

3. 1

3. 1

2.7

XIX

Arms, ammunition

0.2

0.1

0.2

0. 1

0. 1

0.0

XX

Miscellaneous manufactures

3.9

5.0

6. 1

1.9

1.9

1.9

XXI

Works of art

0.1

0.0

0.0

0.2

0.0

0.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Total trade

Source : GUS; author's calculations.

Polish exports, especially to developed countries, were still dominated by raw materials, food and agricultural products. Among industrial products, textiles, steel products and chemieals played the most important rote. They belonged to the so-called sensitive sectors,

Poland's Trade Relations

71

which were highly protected in Western countries, and at the same time, were badly hit by the recession in those countries at the beginning of the 1990s. The relatively obsolete structure of Polish exports was also an apparent obstacle to the development of intraindustry trade. More intensive development of intra-industry trade could have resulted in larger economies of scale in production and trade and could have contributed to a better utilisation of resources and meeting consumers' needs. More important changes took place in trade with the EC, mainly in exports. First of all, the share of agricultural products (CN sections I to IV) has been steadily decreasing: from 21 per cent in 1991 to I 0.7 per cent in 1993 and .to 9.8 per cent in 1994. This phenomenon could be assessed positively, if it was accompanied by a simultaneous rise in exports of processed and high-tech goods from Poland to the EC. This, however, was not the case. The dramatic decline in the value of Poland's agricultural exports to the EC meant that in 1993, for the first time in recent years, the value of agricultural imports from the EC exceeded that of exports. The deficit in agricultural trade amounted to more than US-$ IOOmn. Such a situation resulted mainly from unfavourable domestic conditions in Poland (drought in 1992 and a decline in agricultural production in 1994) and the rise in prices of agricultural products on the domestic market, which affected the competitiveness of Polish products negatively, both at home and abroad. The deep recession in the EC countries also affected the export chances ofthose products negatively. Moreover, some highly restrictive measures were introduced by the EC against Polish products. Very modest concessions in access to the EU agricultural market provided by the Europe Agreement could not compensate for the effects of these adverse factors. The other groups of products with declining shares in exports were chemieals - a drop from 7.6 to 4.4 per cent in 1991-1994- and basemetals- a drop from 20.8 to 16.5 per cent in the same period. Those CN sections, having a decisive impact on the pattem of Polish exports to the EC, were particularly badly hit by the recession in the EC at the beginning of the 1990s. The decrease in the share of the two broad product categories mentioned above was accompanied by an increase in the share of two product groups, i.e. textiles and clothing (CN XI, from 4.6 per cent in 1991 to 17.8 per cent in 1994) and transport equipment (CN XVII, from 3.2 per cent to 9.7 per cent). The. rapid development of textile exports was connected mainly with the boom of outward processing 11 , stimulated by the lower costs of labour in Po land than in the EU, which are the main element of the costs of production for those products. The development oftextiles' exportswas also stimulated by relatively open access to the EU market for this type of products. In the whole analysed period, the main products exported to the EU were textiles and clothing, steel products and minerat products (mainly coal), raw materials (of agricultural and industrial origin) and simple industrial goods of low value-added (Table 6).

11 The significant increase in the share of textiles and clothing in total exports (also in imports) in 1993 was also the result, as already said, of changes in the commodity classification of foreign trade.

Elibieta Kawecka-Wyrzykowska

72

Table 6

Commodity pattern of Polish exports to and imports from the EC in 1991-1994 (in percentages) CN

Description

I

Live animals and products thereof

1991 10.8

I

Exports 1993 4.7

Imports

1

1994

1991

4.0

3.4

I

1993 2.0

1

1994 2.2

II

Vegetable products

6.5

3.3

3.2

4.6

3.6

2.0

111 IV

Fats and oils

0.4

0.1

0.1

0.7

0.8

0.9

V

Mineral products

VI VII VIII

Skins, leather

1.6

1.3

IX

Wood, articles thereof

6.3

5.4

Prepared foodstuffs

3.3

2.6

2.5

8.8

4.1

4.3

11.0

10.0

9.2

6.5

5.2

3.7

Chemical products

7.6

4.1

4.4

11.1

12.5

12.9

Plastics, rubber

2.6

2.5

2.4

4.5

6.5

7.6

1.1

0.4

0.9

1.0

5.9

0.2

0.3

0.4

X

Paper, paperboard

1.0

1.2

1.5

2.7

3.7

3.8

XI XII

Textiles, clothing

4.6

18.0

17.8

4.3

12.4

13.1

Footwear

1.3

1.6

1.3

1.2

0.5

0.5

XIII XIV

Articles of stone, cement,

3.8

1.8

1.9

2.3

2.0

2.2 0. 1

XV XVI

Base metals Machinery

XVII XVIII

Precious stones

0.3

0.4

1.4

0.1

0.1

20.8

15.9

16.5

5.2

6.1

6.5

8.3

8.0

8.7

29.9

26.0

27.3

Transport equipment

3.2

12.2

9.7

8.8

7.9

6.9

Precision, optical instruments

1.3

0.4

0.6

3.4

3.1

2.6

XIX

Arms, ammunition

0.0

0.0

0.0

0.1

0.0

0.0

XX

Miscellaneous manufactures

5.0

6.3

7.5

2.2

2.1

2.0

XXI

Works of art Total trade

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Source: GUS; author's calculations.

The commodity pattem of imports from the EC was relatively stable in the whole analysed period. Various machines (CN, XVI) represented about 25 per cent of total imports, chemical products (CN VI) about I 0-12 per cent, textiles and c~9thing I 0 per cent to 12 per cent and transport equipment 7 percent- a decrease of 2 per cent from 9 per cent originally. Highly processed goods accounted for about 50 per cent of total imports from the EC. As regards agricultural imports, their share in total imports from the EC, similar to exports, also decreased, although not by much. In 1991, those products accounted for 17.5

Poland's Trade Relations

73

per cent of total Polish imports form the EC and in 1994 for 9.4 per cent. The largest decrease related to live animals and animal products. The fears of the possible significant rise in agricultural imports as a result of liberalisation proved to be exaggerated. Imports of some products covered by the Europe Agreement concessions actually declined. The commodity pattem of trade with the Czech Republic, Hungary, and Slovakia is presented in Table 7. A two-year period is too short a time to be the basis for discussion about any changes in the commodity pattem. 12 Some changes that took place in Poland's trade with CEFTA countries in 1994 as compared to 1993, among others a decrease in the share of machinery ·in Polish exports and an increase in those goods in Polish imports, could be of accidental character. Polish exports to CEFTA countries in 1993-1994 consisted mainly of two product groups: mineral products and base metals. They accounted for almost 50 per cent of total exports to CEFTA countries. Machinery and chemical products accounted - each of them for about 12 per cent. The share of agricultural products was very small - about 6 per cent. The share of textiles and clothing, dominating in Polish exports to the EC, was modest in exports to CEFTA countries - only about 3.5 per cent. Thus, the commodity pattem of Polish exports to CEFTA countries differed significantly from the pattem of exports to the European Union. The same conclusion is also true for the commodity pattem of imports. The share of textiles and clothing - quite significant in imports from the EU - was modest in imports from the CEFTA countries (13 and 6 per cent, respectively, in 1994). The share of chemical products in imports from CEFTA was almost twice as big as in imports from the European Union (24 and 13 per cent, respectively). On the other hand, the share of machines, the biggest group ofproducts imported from the EU, was lower in imports from the CEFTA countries (27 and II per cent, respectively). Agricultural products accounted for a slightly lower share in imports from CEFTA countries than from the EU- 9.5 and 13 per cent respectively.

Lack of data according to the same classification of goods (CN) for previous years makes Iongerterm analysis impossible. 12

Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska

74

Table 7

Commodity structure of Polish exports to and imports from the CEFT A countries in 1993 - 1994 (in percentages) Exports

CN

Description

I

0.6

II

Live animals and products thereof Vegetable products

IJl

Fats and oils

1993

I

Imports

1994

1993

I

1994

0.6

2.9

2.0

1.9

2.6

4.0

2.9

0.0

0.0

2.8

2.1

IV

Prepared foodstutfs

4.9

2.9

4.0

2.5

V

Mineral products

27.0

26.8

5.3

5.9

VI

Chemical products

11.3

12.4

21.4

23.6

VII

Plastics, rubber

2.1

3.7

6.9

8.7

VIII

Skins, leather

0.2

0.2

0.2

0.2

IX

Wood, articles thereof

2.6

1.9

0.9

1.2

X XI

Paper, paperboard

3.4

3.6

5.6

5.3

Textiles, clothing

2.5

4.0

7.2

6.1

XII

Footwear

0.4

0.5

0.1

0.2

XIII

Articles of stone, cement

1.4

1.6

4.5

5. 1

XIV

Precious stones

0. 1

0.1

0.1

0.1

XV

Base metals

24.7

20.0

12.3

15.4

XVI

Machinery

11.4

12.4

12.6

11.0

XVII

Transport equipment

3.3

3.5

6.3

5.8

XVIII

Precision, optical instruments

0.8

0.7

1.4

1.2

XIX

Arms, ammunition

0.0

0.0

0.6

0.1

XX XXI

Miscellaneous manufactures Works of art

1.4

2.4

0.7

0.6

0.0

0.0

0.0

0.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Total trade Source : GUS; author's calculations.

4. Effects of Regional Integration on Polish Trade Poland's trade with the EC and the Visegrad countries was affected in recent years by institutional arrangements, i.e. by the Europe Agreement (EA) and the Central European Free Trade Agreement (CEFTA). There were many reasons to conclude both agreements.

Poland's Trade Relations

75

One of them was the desire to stimulate intra-trade among the participating countries.13 Has this goal been achieved? The whole Europe Agreement entered into force on February I, 1994, but its commercial part (named Interim Agreement) has been effective since March 1, 1992. lt provided for the gradual creation of a free trade area in industrial goods and for limited Iiberalisation in agricultural trade. Trade concessions under the EA were based on the principle of asymmetry which means that the EC started elimination of import barriers earlier than Poland. Barriers started to be reduced in the EC the day the Interim Agreement entered into force, in Poland on January I, 1995 (except for a limited number of industrial goods liberalised in March 1992). Consequently, barriers in the EC will have been eliminated earlier than in Poland. Tariffs and other restrictions were phased out on most Polish products on January I, 1995, except for steel products (remaining duties will disappear at the beginning of 1996) and textiles (duties will be reduced to zero at the beginning of 1997 and the remaining quantitative restrictions one year later). CEFTA was signed on December 21, 1992, by the Visegrad countries and entered into force on March 1, 1993. lts trade provisions follow, to a great extent, the pattern ofthe EA. One big difference is the timelabte for liberalisation: it provides for symmetrical concessions (as opposed to asymmetrical concessions under the Europe Agreement). The symmetry of concessions retlects, of course, the fact that all CEFTA partners face similar problems and difficulties and none of them would accept to be so generous as to start opening up its markets earlier than the other partners. It is difficult to evaluate the extent of intluence of individual factors on the turnover of trade. First of all, there exist many feedback effects between various factors and their results which are difficult to be taken into account. Various econometric models make it possible to define the relationship between the analysed problems, but always in a somewhat simplistic manner. What is more important, all models can only be applied to a market economy or to an economy with, at least, stable economic rules. In Poland, in the first years of the 1990s, there were very unstable conditions for conducting economic activities. At the beginning of 1990, the introduction of a radical programme of slowing down intlation and restoring equilibrium, as weil as systemic changes which have occurred, created conditions for market-oriented decision making in enterprises and more effective use of existing resources. Since then, Poland has made substantial progress in transforming its economy: shortages have disappeared, private economic activities have expanded almost explosively and the major elements of a market-economy type, institutional system have been introduced. However, transformation has been coupled with a much stronger contraction of production than originally expected and there is still some "friction" in the functioning of the newly created institutional system.

13 This was not, however, the main reason for signing both the Europe Agreement and the CEFT A Agreement (see also point 3 of this paper).

76

El:ibieta Kawecka-Wyrzykowska

The Europe Agreement and trade developments between Poland and the European Communities Before we try to evaluate the effects of the Europe Agreement on trade, Iet us add one more factor which makes such an assessment of that agreement even more difficult, i.e. preferences extended by the EC to Poland at the beginning of 1990. The effects of those preferences on export growth were rather modest but nevertheless they allowed for some export increases. What is even more important, they made Polish exporters better acquainted with the complex procedures of the EC common trade policy and Common Agricultural Policy, when applying for licences, etc. Now that the commercial part of the Europe Agreement have been in force for three years the opinions on the effects are mixed. Some dissatisfaction is caused by the following issues: Asymmetry which has been perhaps the most frequently quoted advantage, provided by the EU for Poland in the EA, has been criticised in Poland. 14 lt was expected in Poland that the asymmetry would bring about visible increases in exports before imports started growing as a result ofliberalisation. The developments intradein 19921994 did not seem to confirm those expectations. Generally, exports were developing slower than imports, except for 1994. The 1iberalisation process was the slowest for those products in which Poland was considered to have comparative advantages (textiles, agricultural and steel products) thus reducing the scope of possible export increases. 15 From the very beginning the trade Iiberalisation coverage of agricultural products has been especially disappointing. The EU concessions were modest, representing some reduction of import barriers but not their total elimination. Moreover, they were applied only to some, but not all, products. The preferential quotas and ceilings offered by the EC to some Polish goods have been small. Even ifthey were fully utilised (which was not the case) and introduced at once, their effects would not be significant. In the period of association, protectionist tensions increased in the EC (including the meat ban in April 1993), reducing or threatening some benefits and contradicting the rules of free trade. The Copenhagen summit in June 1993 offered new concessions to Poland and to other associated countries. Within this package, the EC has decided to shorten the period of elimination ofbarriers to imports from associated countries. Those concessions did not, however, add any new preferences. On the other hand, some positive effects of the Agreement on association can be listed, such as:

14

See: Kawecka-Wyrzykowska (1995) .

15

See: Kawecka-Wyrzykowska (ed.) (1995).

Poland's Trade Relations

77

improvement of the access to a larger EC market which should allow the competitive firms to benefit from economies of scale, from additional demand on the EC market, etc.; stabilisation of Poland' s trade and economic policy; exposure to gradually increasing foreign competition which is the best way to force companies to reduce their costs of production and to become more efficient.

Elfecis ofCEFTA on mutual Irade As CEFTA has been in force for only a short time, it has not been able yet to bring about clear, definite and unquestionable effects. In 1993, the development of Poland's tumover with the CEFTA countrieswas favourably intluenced by the economic recovery reported in all countries participating in the Agreement. The situation in I994 was also favourable. Thus, it is impossible to say which factor played more important a role in Po land' s trade recovery with other CEFTA members: mutual trade Iiberal isation or their economic recovery? ln the case of some products, which initially faced relatively high trade barriers, liberalisation was probably an important factor allowing for increased trade. It is also true, however, that many Polish products already faced duty free access to Hungary's and former Czechoslovakia's market before the liberalisation started. With regard to Polish imports, relatively high tariffs were originally imposed on cars and textiles. They will be gradually lifted but still create some barriers for trade at the moment.

5. Prospects for the Development of Poland's Trade with CEFfA Countries and the European Union CEFTA alone will not be sufficient to significantly increase the Ievel of Co-operation among its members. Elimination of tariffs and other barriers may contribute to some increase in trade, but will not be sufficient to create substantial new trade opportunities in the short-term. CEFTA was set up not so much to stimulate mutual trade but rather to eliminate trade Iosses that could have occurred otherwise (although official statements of the Visegräd countries' Ieaders stressed great prospects for an increase in mutual trade). It was clear that without establishing free trade in the region, mutual discrimination among the CEFTA countries would automatically emerge at that moment when the provisions of the free trade agreements of those countries with the EC came into force (on March I, 1992 in all future CEFTA countries). In such a situation mutual discrimination would Iead to trade diversion and would discourage co-operation. Thus, CEFTA was set up first of all to prevent such discrimination. Prospects for a speedy increase in trade among CEFTA countries may be limited, first of all because all those countries aim at restructuring their production and trade, and not simply at reconstructing ties, broken recently by the collapse ofthe CMEA. Forthat reason, the main focus of those countries has been the European Union which offers a higher

78

Eli:bieta Kawecka-Wyrzykowska

technological Ievel of production, better incentives to improve the competitiveness of companies, big markets allowing for economies of scale etc. Thus, Visegräd countries, short of the necessary capital and technology which would enable them to privatise, restructure and modemise their economies, tend to divert their trade quickly toward the West and, therefore, their mutual co-operation remained of secondary importance. 16 In other words, those countries are economically too weak and their complementarity is too low to result in a significant increase in mutual trade in the short term. Only after recovery of their economic situation could one expect considerable growth in trade turnover. At present, there may exist some scope for trade diversion,l 7 but no great prospects for trade creation. The latter requires Ionger time to be achieved. Jt should be added that CEFTA coversnot only trade problems. lt also offers the possibility of setting-up closer institutional links and co-operation in many fields among the Visegräd countries, which may help them to understand integration processes. The EU would like CEFTA to become a "kindergarten" for CEFTA countries, before they gain full membership of the European Union in future, which will require closer co-operation ("if they cannot come to terms with each other, then how can they participate in the sophisticated processes of reconciling different interests in the EC?"). 18 The above opi,nion is the official reason for Western support for CEFTA. However, this support may also have another aspect. lt may be so, that "Western enthusiasm concerning the possible establishment of a new type of regional bloc comprising some of East-Central Europe can be interpreted as 'diversion tactics' in order to slow down the Visegräd economies' drive for early admission". 19 No wonder that CEFTA "is often perceived as an attempt to offer an alternative to, rather than being instrumental in, integration with Western Europe." 20 Last but not least, it has to be noted that there is a Iack of mutual confidence among the partners, after a long period of enforced co-operation in the framework of CMEA, which may also influence the prospects of trade development negatively. With regard to trade prospects for the EU, its share in foreign trade ofCEFTA countries is already high and any increase would be probably difficult. Such increase would probably be undesirable as it might result in excessive dependency. lt is not only a question of dependency on imported raw materials, that may be important for a country because of security reasons, but also dependency on export markets. Any slowdown of the partners' economic growth would result in troubles for many enterprises. What is most desirable in Poland's trade with the EU is the change in its commodity pattern, i.e. the increase in the share of more value-added products at the expense of raw materials and simple, low-value

16

See: Kawecka-Wyrzykowska (1993).

This occurs mainly at the expense of other former CMEA countries: an exception is raw materials imported from Russia, which are difficult to substitute. 18 Richterand Toth (1994). 19 Richter (1994). 17

20

lbidem, p. 23 .

Poland's Trade Relations

79

added industrial products. One way of supporting such changes would be faster development of intra-industry specialisation between Poland and the EU. In the next few years, prospects for the development of Poland's trade with all its partners, but above all with the European Union, depend mostly on the success of Polish companies in adjusting to increased foreign competition on Polish markets. Under the liberalisation schedule of the Europe Agreement, Poland started to Iift its import customs duties and other trade barriers on January I, 1995 (except for imports of some raw materials and machines which were liberalised in March 1992).21 This process will last for five years (except for cars where it will last Ionger and the last import barriers will have been lifted on January I, 2002). An increase in competition is desired in order to force domestic producers to work more efficiently. However, the Iarge part of Polish industry may not be able to compete with its Western Counterpartners in the near future. Those Polish manufacturers who became aware of the impact of the future tariff reductions and already started to adjust to a more visible presence of foreign suppliers in Poland will probably come out from this process as winners. The vast majority, however, which simply have heard about the Europe Agreement but have not realised what would be its impact on their own activities, may find it too late to cope with increased competition. The next years will be a real test for Polish producers, i.e. they will have to face tough foreign competition. After the full implementation of the free trade area envisaged by the Europe Agreement, trade flows of industrial goods will not be restricted. Then, the extent to which Polish producers will be able to succeed in exporting to the EU will be less dependant on the trade policy in both regions, but more so on the pace of modernising the Polish economy, on exchange rate policy and on market forces. 1t will depend also on the ability of Polish companies to develop more stable and comprehensive relations with their Western partners, i.e. intra-industry specialisation. The need to adjust to a new situation seems to be the most challenging issue for all Polish producers of goods and also for suppliers of services, as the process of removing barriers covers both services and the establishment of companies. lt is also a challenge for government policy: What should one do to diminish the adverse effects of adjustment which are unavoidable; what can be done if the unemployment rate eventually reaches a Ievel unacceptable to the people?

21 On the same day, initial reductions of impon tariffs resulting from the Uruguay Round Agreements were introduced in Poland. They overlapped with the tariff reductions resulting from the Europe Agreement and, cenainly, they have made the competition tougher.

Elibieta Kawecka-Wyrzykowska

80

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Poland's Trade Relations with EU and CEFTA Countries: Consequences for Integration in Europe

By Christian Weise The purpose of this paper is to summarise the main problems of the Polish trade performance, to discuss the possible role of the Central European Free Trade Association (CEFTA) and to make some suggestions for the necessary future actions of the EU.

Poland's Trade Performance At first, I would like to compare briefly Poland's performance with that of some of the other Central and Eastem European Countries (CEECs), focusing on two key aspects of the regional trade structure and of the commodity trade structure. Traditionally, the countries ofthe Council ofMutual Economic Assistance (CMEA) were the main trading partners ofthe CEECs; since 1989, however, the amount ofCEECs' trade with the former CMEA members has dropped significantly . Western markets are especially important for Poland and have been so in the past. In 1989 Poland traded less with CMEA members (exports: 31 %; imports: 28%) than any other CEEC. In 1993, the EU received 63% of Polish exports and delivered 57% of its imports. In comparison, the CEEC which traded second-most with the EU was the Czech Republic (55 %/51%) followed by Hungary, Romania, the Slovak Republic and Bulgaria. 1 Poland's success on EU markets mightjustify some optimism with respect to the quality and competitiveness of its products. On the other band, a closer Iook at the commodity structure of Polishexports reveals some problematic aspects. 2 While the CEECs have on average a much higher share of High-tech goods in their exports to Germany than the former USSR has, they are still far away from the respective figures for Germany, a highly industrialised country (Table 1). Among the CEECs, Poland was lagging behind the former CSFR, Hungary and even Bulgaria in 1993 (Table 2). Obviously, in this respect the commodity structure of Poland's trade with the West does not promise a satisfying development.

1

See Lemoine (1994).

2 Detailed data is available only for German trade with the CEEC. However, this is the major part (ca. 55%) of EU trade with Eastern Europe. CEEC trade has been analysed in an ongoing DIW project tinanced by the Volkswagen Foundation; see Schumacher (1995). 6 Franzmcycr I Weise

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Christian Weise

TableI Commodity structure of German trade with CEECs, 1993 (%) Ex USSR

Poland, CSFR, Hungary, Romania, Bulgaria ISIC

Exports

Imports

Exports

Imports

Manufactures

97.7

93.9

97.7

56.9

High Tech 1>

19.4

9. 1

16.2

1.2

Medium Tech 2>

42.9

20.9

49.5

24.8

1> Phannaceuticals, computer, electrical machinery, air cratl:, measuring, controlling cquipmcnt, optical goods. 2> Chemicals, plastic & rubber, non-ferrous meta!, machinery, railroad equipment, motor vehicles. Source: DIW Foreign Trade Data, Schumacher (1995).

Table 2 Commodity structure of German imports from five C,EECs, 1993 (%) ISIC

Po land

CSFR

Hungary

Romania

Bulgaria

Manufactures

93 .0

93 .8

94.7

98.0

92.5

High Tech 1>

5.5

10.1

15.9

2.8

9.7

19.3

25.0

20.9

7.3

18.8

Medium Tech 2>

1> Phannaceuticals, computer, electrical machinery, air craft, measuring, controlling equipment; optical goods. 2> Chemicals, plastic & rubber, non-ferrous meta!, machinery, railroad equipment, motor vehicles. Source: DlW Foreign Trade Data, Schumacher (1995).

The Role of Intra-regional Integration This comparison brings me directly to my second point - a short discussion of the role, or the possible role, of CEFTA. At least in the case of Poland, the positive contribution of lntra-CEFTA trade on the overall trade balance has vanished. Poland's trade with CEFT A as a percentage of its total exports and imports is drifting around 4-5%; roughly the same holds true for the other CEFTA members, respectively. The Western countries are by far the more interesting trading partners because they have bigger export markets and their supply matches consumer demands in the CEECs better. CEFTA has a somewhat

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defensive character because its main objective is to avoid trade diversion as a consequence of the integration into the EU. 3 So, CEFTA seems tobe merely "necessary" - or do we have to put it more bluntly: "CEFTA seems tobe a necessary evil"? On the other band, at least according to some in the West, the success of CEFT A is seen as a condition for the success of the integration of individual CEFT A members into the EU. 4 Alongside economic arguments, one simple reason is that working together cooperatively in CEFT A institutions would demoostrate the ability of its members to compromise and to settle eventual disputes. CEFT A could be considered as an economic success after the development of intensive intra-regional trade relations with a significant share of intra-industry trade as has been seen in the case of the EU. s However, one should be cautious not to demand such a successful CEFTA integration as a prerequisite for an EU enlargement. The CEECs will be unable to meet such a requirement for years to come. Hence, such a prerequisite is probably perceived in the Visegnid countries as a simple way to delay further integration into the EU. Cynics might say: CEECs will be allowed to join the EU only when they no Ionger need it (economically). Given the limited scope for Intra-CEFT A trade, intra-regional integration will not be pushed forward effectively by trade alone. CEFT A is, of course, only part of the Visegrad process. What could be the main topics of intra-regional integration beyond dealing with trade issues? And how could the EU support this process? One answer can be worked out by looking at the main characteristics of Polish trade.

Future Support by the EU The most urgent trade problern today may seem to be the overall trade deficit. 6 However, with Poland being a country in transition and development, the existence of a trade deficit is no surprise and is not necessarily a problem. Important are the dynamics and the commodity structure of the trade flows. High imports of investment goods are a necessary pre-condition for development and they help to finance tomorrow the trade deficit of today. In addition, a trade deficit may be balanced by a capital account deficit; foreign direct investment may prevent a rising indebtedness as a consequence of persistent trade deficits. A severe problem, in contrast, is the rather modest commodity structure of Poland's trade. The share of high or medium-tech goods in its exports (and in those of the other CEFTA members) is simply too low. This share may be raised to a certain extent by

3

Foramore detailed analysis of CEFTA see E. Kawecka-Wyrzykowska in this volume.

4

Richard Baldwin (1994) may serve as an example for this point of view. See Inotai (1994), Royen (1994).

5

6 More than a third stems from trade with the EU. For a well-balanced judgement of the trade treaties with the EU see E. Kawecka-Wyrzykowska in this volume .

6*

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internal policies, mainly such as those focused on human capital. A crucial pre-condition, however, is external support, for example, in the form of foreign direct investment (FDI) or in the form of indirect measures to support FDI. Of course, foreign investment does not necessarily coincide with technical progress, but, at least, foreign investors bring the potential for a technological upgrading of Polish production and exports. Among other factors, investment decisions are influenced by regulations and red tape and by infrastructure. These two factors could be the targets of external aid. The higher the degree of convergence of EU and Polish regulations concerning any activities of enterprises, the fewer problems arise for foreign investors. (And - this is only the other side of the coin - the less problems are for Polish firms exporting to the EU .) This is the main emphasis of EU strategy for the integration of the CEECs into the EU. 7 This is a very important effort and should be seen as a positive activity . However, the commitment to support is all the more convincing, the higher the accompanying financial transfers are. Nevertheless, it has to be noted, that the amount of transfers to Poland given through PHARE is quite low compared to the EU measures for the poorest regions in the EU (Figure 1). Of course, this is no surprise as long as Poland is not an EU member, but Poland has a markedly lower per-capita income than any of the poorer EU members (Figure 2). If the EU is interested in the stability and economic development of its future members, a significantly higher financial commitment should be possible and it would be worth while. Transfers should, above all, be aimed at improving the conditions for investment - whether from domestic or foreign sources. Traditionally, infrastructure has been seen as a key instrument for regional development and for FDI by the European Commission. For example, investments in infrastructure account for a third of alt EU measures to develop the lagging regions of the EU, another fifth goes to the development of human capital. 8 Unfortunately, in Western aid to CEECs the costly support of infrastructure measures plays no comparable rote to the adjustment of regulations. Nevertheless, there is urgent need for such measures, not only to raise the attractiveness of Poland (or other countries) as a location for FDI but also to further development in general. Money spent, for example, on the reduction of certain bottle-necks at the German-Polish border would - most probably - be spent efficiently. The Commission has recognised the need for investment especially in trans-border transport infrastructures connecting the CEECs with Western Europe. Some projects have already been selected for a possible inclusion into the Transeuropean Networks. However, none of them has been put on the short Iist of projects with highest priority by the European Council. The question of finance remains open, additional funds seem to be - at best unlikely. 9

7

See Europäische Kommission (l995a).

8

Europäische Kommission (1994).

9

See Europäische Kommission (l995b) and Bulletin of the EU 12/1994.

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Poland's Trade Relations

Figure 1 Structural Funds 1> (net position) and PHARE Support1> 1995 in ECU per capita

Belgium Denmark Germany France Greece

•

Ireland ltaly Luxembourg Netherlands Portugal Spain United Kingdom Finland Austria Sweden Poland Czech Republic

•-

I

I m

Hungary

-100

0

100

200

300

1) lncluding Cohesion Fund. Hypothetical funds raising based on GDP quotas. 2) EU support programme for eastem central Europe. Sources: European Commission; DIW calculations.

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Figure 2 Per Capita GDP1l in European Countries, 1992 EU 15 = 100

Belgium Denmark Germany 2) France Greece Ireland ltaly Luxembourg Netherlands Portugal Spain United Kingdom Finland Austria Sweden Poland Czech Republic Hungary

~--~----~--~----~--~----r---~

0

20

40

60

80

100

120

140

1) On the basis of purchasing power parities. - 2) West Germany. Sources: World Bank, World Development Report 1994, Eurostat, Statistical figures 1994.

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The main responsibility for the competitiveness of Polish exports rests, of course, not with the EU, but with Polish entrepreneurs. Nevertheless, there is obvious room for policymaking, e.g. actions to save and raise human capital. Infrastructure projects may have positive economic and political effects. They would simultaneously offer an opportunity: to promote co-operation between EU and individual Visegrad countries (and COoperation is understood to cover conception and financing), to promote co-operation between Visegnid countries and/or between any of these countries and its EU neighbours, to demonstrate a higher financial commitment of the EU to the Visegrad countries. The decisive advantage would be that infrastructure will physically ease the integration of Visegrad countries into the EU, leaving no room for these countries to consider the insistance of the EU on the Visegrad process as a protectionist trick.

References Baldwin, Richard E. (1994): Towards an Integrated Europe, London. Europäische Kommission (1994): Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion: Tendenzen in den

Regionen. Fünfter Periodischer Bericht über die sozioökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft, Luxemburg.

Europäische Kommission (1995a): Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union, Weißbuch, KOM (95) 163 endg., Brüssel.

Europäische Kommission ( 1995b): Europa 2000 +, Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung, Luxemburg.

Franzmeyer, Fritz/Weise, Christian (1995): The Northern Enlargement of the European Union: The end of an integration concept. In: Ec-•momic Bulletin of the DIW 3/1995, p. 13-18.

lnotai, Andras (1994): Die regionale Zusammenarbeit der Visegrad-Staaten: Mehr Wettbewerb als Kooperation? In: Integration, 1/1994, S. 21-29.

Lemoine, Franc;:oise (1994): CEEC exports to the EC (1988-1993): Country differentiation and commodity diversification. CE Pli document de travail no. 94-15, Paris.

Royen, Christoph (1994): Die "Visegrad"-Staatengruppe: Zu früh für einen Nachruf. In: Europa-Archiv 22/94, S. 635-642.

Schumacher, Dieter (1995): Impact on German Trade oflncreased Division of Labour with Eastern Europe, Discussion Paper of the DIW, no. 116, Berlin.

Diskussion zum Referat von EIZbieta Kawecka-Wyrzykowska und zum Korreferat von Christian Weise Berichterstatterin: Susanne Klunkert Die Diskussion um die Situation des polnischen Außenhandels als des Motors der polnischen Wirtschaftsreform kreiste um die Möglichkeiten weiterer Quotenausschöpfung im Agrarsektor, die Auswirkungen der GATT-Runde auf den Handel zw~schen Polen und der Europäischen Union und die Folgen einer weiteren Handelsliberalisierung zwischen beiden Partnern. Ebenso wurden die Konsequenzen restriktiver Maßnahmen, wie etwa des Antidumping-Verfahrens, auf den polnischen Außenhandel angesprochen (Möbius). Einleitend wurde diskutiert (Quaisser), ob die Reorientierung des polnischen Außenhandels auf westliche Märkte nicht schon vor lokrafttreten des Interim- und des EuropaAbkommens begonnen habe, was dazu zwinge, nicht nur Statistiken ab den Jahren 1991 bzw. 1992 zu untersuchen, sondern schon frühere Zahlen heranzuziehen, um eine mittelfristige Entwicklung im polnischen Außenhandel ablesen zu können. Einen exakten Zeitpunkt für das Einsetzen dieses Phänomens zu bestimmen, sei jedoch nicht einfach, so Kawecka-Wyrzykowska, da die Reorientierung des polnischen Außenhandels eng mit der allgemeinen Umstrukturierung der polnischen Wirtschaft zusammenhänge, die bereits in den achtziger Jahren begann. Ebenso schwierig sei es derzeit, die Auswirkungen der Investitionsgütereinfuhr auf die Entwicklung der polnischen Wirtschaft zu bestimmen. Ihrer Einschätzung nach sei diese Auswirkung eher gering. Die Quoten werden oft als handelshemmend für den polnischen Export in die EU kritisiert. Hier gelte es, zwischen Industriegütern und Landwirtschaftsprodukten zu unterscheiden, erläuterte die Referentin. Im Bereich der Industriegüter seien nunmehr alle Quoten aufgehoben. Schwieriger gestalte sich jedoch die Diskussion um die Quoten im Agrarbereich. Hier sei weiterhin seitens der EU eine restriktive Handelspolitik zu kritisieren, da sie zwar Zölle im Agrarbereich abbaue, die Quoten jedoch ebenfalls gering halte. Außerdem wies Kawecka-Wyrzykowska darauf hin, daß die formalen Bestimmungen und Anforderungen beim Export polnischer Agrarerzeugnisse bisweilen so kompliziert seien, daß sie die meisten polnischen Händler abschreckten. Dies werde bisher weniger beachtet. Die im Agrarbereich eingeräumten Präferenzen seien zu gering, um einen wirklichen Exportanreiz zu bieten. Im Zusammenhang mit den Präferenzen, welche die EU Polen aufgrund des Europa-Abkommens gewährt, wurden die GATT-Vereinbarungen der Uruguay-Runde und deren Auswirkungen auf den polnischen Außenhandel mit der EU angesprochen (Quaisser) . Hier zog

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die Referentin eine eher negative Bilanz. Gerade im Industriegüterexport in die EU führen, so die Referentin, die Ergebnisse der Uruguay-Runde zu einer Erosion der bisher für Polen geltenden Präferenzen; der polnische Industriegütersektor sei nunmehr wachsender Konkurrenz ausgesetzt. Auch im Bereich der polnischen Agrarexporte sei mit einer solchen Entwicklung zu rechnen. Unklar bleibt weiterhin, inwieweit auch präferentielle Quoten durch die GATT-Verhandlungen betroffen sind. Auch wenn die Europäische Kornmission bisher den Standpunkt vertrete, daß alle gewährten Handelsvorteile und Präferenzen für Polen erhalten bleiben, so sei doch nicht sicher, ob dies GATT-kompatibel sei und nicht die Zölle erneut angehoben würden. Diese absolute Belastung polnischer Exporte würde zwar durch eine im GATT vereinbarte allgemeine Zollsenkung wieder abgeschwächt; die relativen Präferenzierungsvorteile gingen aber auch dann verloren. Bei gleichzeitiger Reduzierung der Agrarsubventionen seitens der EU würden diese negativen Auswirkungen der Uruguay-Runde auf die polnischen Agrarexporte wieder relativiert, so die Einschätzung von Franzmeyer, zumal dann mit einer Anhebung des Weltmarktpreisniveaus zu rechnen sei. Angesprochen auf die Gleichzeitigkeit von Liberalisierung der Handelspolitik und expansiver Exportentwicklung, meinte Kawecka-Wyrzykowska, daß ein Zusammenhang zwischen beiden Phänomenen nicht eindeutig auszumachen sei. Beispielsweise seien die Textilexporte rückläufig, obwohl Handelsvorteile bestehen. Die schrittweise Öffnung der polnischen Märkte, wie sie in dem Europa-Abkomrnen festgelegt ist, habe aber nach ihrer Einschätzung andere Vorteile für den polnischen Außenhandel: Vor allem werde ein Lernprozeß angestoßen, der es polnischen Wirtschaftsführern sowie kleinen und mittleren Unternehmern erlaube, sich schrittweise auf einen wachsenden Wettbewerbsdruck einzustellen. Aus Sicht der Kommission verwies Mayhew darauf, daß die schrittweise Liberalisierung der Handelspolitik auf der Grundlage des Europa-Abkomrnen einen wichtigen Impuls für die innenpolitischen Wirtschaftsreformen darstelle. Außerdem habe das EuropaAbkomrnen schon insofern seinen Zweck erfüllt, als es die Errichtung neuer Handelshemmnisse verhindert habe. In der Tat, so die Einschätzung der Referentin, sei das Europa-Abkomrnen ein Instrument der Stabilisierung und biete innenpolitische Leitlinien für die Wirtschaftspolitik. Ein weiterer Aspekt in der Diskussion waren die Auswirkungen der seitens der EU eingeleiteten Anti-dumping-Verfahren auf den polnischen Außenhandel. Diese würden vor allem Stahl- und Agrarprodukte treffen und hätten entsprechend wettbewerbsverzerrende Konsequenzen, da sich EU-Käufer auch von anderen polnischen Firmen der gleichen Branche zurückzögen, sobald eine polnische Firma, etwa aus der Stahlbranche, in ein Antidumping-Verfahren involviert sei. In diesem Zusammenhang wurde auch die Sonderbehandlung der sogenannten sensiblen Produkte erwähnt. Die restriktive Handelspolitik seitens der EU erschwert es der polnischen Wirtschaft, durch einen Handelsüberschuß in diesem Sektor die notwendige Finanzspritze für weitere Reformen zu erwirtschaften. Auch wenn die Diskussion eher auf die Probleme im polnischen Außenhandel mit der EU hinwies und sich die generelle Bilanz abzeichnet, daß für die nächsten Jahre keine überdurchschnittlich positive Entwicklung zu erwarten ist, so bleibt die EU dennoch Polens

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Diskussion Eli.bieta Kawecka-Wyrzykowska undChristianWeise

wichtigster Handelspartner. Die Handelsbeziehungen innerhalb der CEFTA sind wirtschaftlich nur von geringer Bedeutung für Polen, wie Kawecka-Wyrzykowska in ihrer Stellungnahme zum Korreferat noch einmal bestätigte. Politisch bilden sie jedoch den Testfall für die polnische Kooperationsfabigkeit mit Blick auf den gewünschten EU-Beitritt. In dieser Situation könnten die vorgeschlagenen gemeinsamen Infrastrukturmaßnahmen auch politisch eine nützliche Funktion erfüllen.

Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar? Von Rolf H. Hasse

1. Das Problem: allgemeine Vorbemerkungen Zu diesem Thema kann man zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine abschließenden Schlußfolgerungen vortragen. Einmal weil die Konturen des Maastricht-Prozesses den Staaten Osteuropas gegenüber in den politischen Gremien noch entwickelt werden . Ferner ist meine eigene Meinungsbildung noch nicht abgerundet. Aus diesen Gründen sind Teilantworten möglich und können konkretere Fragen aufgeworfen werden. Die Schwierigkeit dieses Themenkomplexes ist auch darin zu diagnostizieren, daß es sich um einen umfassenden politökonomischen Prozeß handelt, dessen gesamte Komplexität kaum in den Griff zu bekommen ist. Die Beschäftigung mit dem Thema erfordert, die Grenzen der Ökonomie häufig zu überschreiten. Das erste Ergebnis meiner Analysearbeit war, daß ich etwas mehr Erklärungen gefunden habe fürviele als unzureichend eingeschätzte Reaktionen der EU-Mitgliedsländer und insbesondere der EU-Kommission auf die politische und ökonomische Transformation in Osteuropa' . Erklärung heißt aber nicht Aufgabe der Kritik, vor allem nicht , wenn man auf der einen Seite die langen Zeitphasen berücksichtigt, die vergingen, bis eine Art Konzeption sichtbar wurde, und diese in Beziehung setzt zur Größe und Dringlichkeit der Probleme und ihrer Lösungen. Aufgrund dieser Überlegungen basieren meine Ausführungen auf folgender These : Die Reaktion der EG/EU auf die Transformation in Osteuropa ist zeitlich und sachlich bis heute unzureichend geblieben. Die EU löst sich nur sehr langsam aus den Fesseln der internen Probleme, denen ein zu hohes relatives Gewicht eingeräumt wird. Die Osterweiterung würde eine weitgehende Neuorientierung der EU verlangen, deshalb ist sie mit vielen ökonomischen und politischen Hemmnissen belastet.

1 Vgl. Hasse, Rolf, Dieordnungspolitische Herausforderung Osteuropas, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschafispolitik, 37. Jahr (1992), S. 173- 190; derselbe, Reformes auSein de Ia Communaute Europeenne et Transformation de t'Ordre Economique et Politique en Europe de t'Est: Intluences Reciproques, in: Revue du Marche Commun et de t'Union Europeenne, No. 349, Juli-August 1991 , S. 552-557 .

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Rolf H. Hasse

Die im Thema gestellte Aufgabe enthält zwei Elemente: die Osterweiterung der EU und den Maastricht-Prozeß. Eine formale Annäherung könnte darin bestehen, daß man in den Art. 0 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) schaut, um zu prüfen, ob spezifische Anforderungen für einen Beitritt der Länder Osteuropas (Mittel-, Ost-, Südosteuropa und Baltikum) formuliert worden sind. Aber außer der Bedingung, daß das beitrittswillige Land ein europäisches Land sein muß, werden keine inhaltlichen Voraussetzungen genannt. Interessant ist dagegen, daß der Beitritt als ein prinzipiell zweiseitiger Prozeß vorgestellt wird, auch wenn hier bisher die Norm und die Wirklichkeit stark abgewichen sind (Politik des "acquis communautaire"). Es werden also Anpassungen der EU-Verträge ebenso angenommen wie Aufnahmebedingungen, die Anpassungen des Beitrittskandidaten verlangen. Da diese formale Prüfung keine ausreichende Klärung bietet, muß die Antwort im Rahmen einer materiellen Analyse gesucht werden. Politische Absichtserklärungen zugunsten einer Osterweiterung gibt es seit 1990. In den Europa-Abkommen wird die Perspektive des Beitritts aufgezählt, der Europäische Rat hat dann in Kopenhagen (Juni 1993) ein erstes Konzept fürdie zukünftige Mitgliedschaft skizziert und eigene Vorbereitungen der geplanten Regierungskonferenz 1996 zugeordnet. Das zweite Element ist "der Maastricht-Prozeß" . Die Formulierung verwirrt möglicherweise, weil es durchaus Schwierigkeiten bereitet, diesen zu definieren und abzugrenzen. Zugespitzt kann man auch fragen, ob es überhaupt noch einen Prozeß gibt oder ob Stillstand existiert bzw. intern droht oder ob sich die Grundlagen so nachhaltig verändert haben, daß eine Neuordnung zweckdienlich sein könnte. Wenn man den "Maastricht-Prozeß" eingrenzen möchte, kann man sich wohl darauf einigen, daß er mehr als den Vertrag von Maastricht umfaßt. M.E. besteht er aufgrund der Interdependenzen aus der Schaffung der Wirtschaftsunion. Hierzu zählen das Programm "Binnenmarkt '92", das noch lange nicht verwirklicht ist. Ferner umfaßt die Wirtschaftsunion die Frage nach der Wirtschaftsordnung bzw. Wirtschaftsverfassung der EU, die prinzipiell, aber auch problematisch im Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung"2 aufgegriffen worden ist, der Schaffung der europäischen Währungsunion: Dies ist der eindeutig konkretere Teil des Maastricht-Vertrages, der aufgrundseiner Defizite und seiner engen Zeitvorgaben noch viel politischen Konfliktstoff schaffen wird, und aus den Elementen der politischen Union: Außen-, Sicherheits-, Justiz- und Innenpolitik; Kohäsionspolitik und Sozialunion.

Vgl. Hasse, Rolf, Ordnungspolitik in Europa . Zur ordnungspolitischen Brisanz des Weißbuches der EU-Kommission "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung. Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21 . Jahrhundert", in: Quaas, Friedrun, Thomas Straubhaar (Hrsg.), Perspektiven der Sozialen Marktwirtschaft, Bern-Stuttgart-Wien 1995, S. 233-254 . 2

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

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Diese Elemente haben sehr unterschiedliche Integrationsmuster und Außenwirkungen. Sie werden deshalb gesondert behandelt; so werden alle währungspolitischen Aspekte ausgeklammertl. Eine weitere Vorbemerkung erzwingt das Thema: Aufgrund der Breite des Problemfeldes werden viele Aussagen grundsätzlicher Natur, also ordnungspolitisch ausgerichtet sein.

2. Der Zusammenprall historischer Veränderungen Man kann das Fragezeichen im Thema und die Reaktion der EU nicht angemessen würdigen, wenn man sie lediglich von der historischen Einmaligkeit des Zusammenbruchs von RGW und Warschauer Pakt aus analysiert. Die Besonderheit des Zeitabschnitts seit 1989 besteht darin, daß auf der Seite der EG/EU der Prozeß der Herstellung der Wirtschaftsunion immer stärker und erfolgreicher voranschritt und ein neuer Anlauf zur Währungsunion auf scheinbar breiterer Konsensbasis begonnen wurde; auf der anderen Seite der "Eiserne Vorhang" zusammenbrach und die Länder Mittel-, Ost- und Südosteuropas sowie des Baltikums eine Transformation ihrer Rechts-, Wirtschafts- und politischen Ordnungen einleiteten. Diese Veränderung war im Westen zwar immer gewünscht worden, als sie nun aber eintrat, traf sie die westlichen Länder vollständig unvorbereitet. Es prallten zwei historische Prozesse aufeinander. Ein weiteres, gewichtiges Problem entstand daraus, daß die Hierarchie der Erwartungen seitens Osteuropas nicht mit den Fähigkeiten der EG/EU übereinstimmte -und dieser Umstand existiert auch heute noch4 • Die Erwartungen der Staaten Osteuropas hatten folgende Rangfolge: Sicherheit, politische Verankerung, wirtschaftlicher Wobistand. Die EU hat Kompetenzen, die eine exakt umgekehrte Rangfolge ergeben. Die EU hat ihr größtes Angebotspotential auf dem wirtschaftlichen Gebiet, aber auch hier blieb sie wohl hinter ihren Möglichkeiten zurück. Man muß bei der Erklärung die Lage der EG/EU berücksichtigen, um den Perzeptionslag und die Entscheidungszurückhaltung zu begreifen: Die EG/EU stand mitten in einem als historisch zu bezeichnenden Prozeß der Deregulierung (Binnenmarkt '92);

3

Vgl. dazu den Beitrag von W. Glomb in diesem Band.

Vgl. Burghardt, Günter, Mittel- und Osteuropa: Eine Herausforderung für die Europäische Union, Europa-Kolleg Hamburg, Institut für Integrationsforschung, Diskussionspapier l/94, Harnburg 1994, s. 3 f. 4

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die Währungsunion wurde zum ersten Mal institutionell konzipiert; die Konvertibilität der Währungen wurde mit wenigen Länderausnahmen am 1. Juli 1990 hergestellt. Kurzum, die EG/EU befand sich zum ersten Mal in einem Prozeß der Vertiefung ohne Erweiterung. Weitere Datenänderungen waren: Der Abschluß der Uruguay-Runde mit seinen Anpassungserfordernissen stand bevor; die EG/EU-Staaten befanden sich in einer Rezession; der Vertrag von Maastricht wurde verhandelt auf der Grundlage von Wirtschafts- und währungspolitischen sowie politischen Bedingungen, die zu diesem Zeitpunkt bereits überholt waren; andererseits absorbierten die Regierungskonferenzen die politischen und diplomatischen Potentiale; durch die deutsche Wiedervereinigung ergab sich eine geopolitische Schwerpunktverlagerung, die sowohl im Osten als auch im Westen Anpassungsprobleme verursachte; und letztlich darf man auch das mentale Hemmnis erwähnen, daß plötzlich Kontrahenten zu Partnern wurden. Kurzum, die EG/EU-Staaten waren in den ersten Jahren dieser Veränderungen stark binnenorientiert; stark westorientiert; und befanden sich in einer Art "Vertiefungsbefangenheit", die auch zu einer Überschätzung des Stands der eigenen wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Konvergenz und zu einer verminderten Wahrnehmung derexternen Datenänderungen führte. Erstdie Erschütterungen im September 1992/ August 1993 zerstörten diese Illusionen, ohne daß diese Ereignisse sofort produktiv in Integrationspolitik umgesetzt worden sind. Für die Staaten Osteuropas entstand dadurch ein Doppelproblem. Einmal waren die EULänder die ordnungspolitische Referenz für die Transformation. Aber die Wirtschaftsordnungen der EU-Länder weichen in ihrer marktwirtschaftliehen Orientierung durchaus kräftig voneinander ab. Ihre nicht-marktwirtschaftliehen Elemente konnten sie sich nur leisten, weil ihr Wohlstandsniveau hoch genug ist. Die Transformationsländer konnten also keine Wirtschaftsordnung einfach kopieren; ihr Wohlstandsniveau, ihre Kapitalknappheit und ihr Bedarf an Kapitalimporten verlangten, mehr Marktwirtschaft zu realisieren, als die Referenzländer Westeuropas selbst praktizierten. Zweitens: Die Länder Westeuropas besaßen die Absatzmärkte für osteuropäische Waren, und sie waren gleichzeitig der Pool für private und öffentliche Kapitaltransfers. Die relative Zurückhaltung der westeuropäischen Länder in bezug auf diese beiden Stützen einer Transformation erhöhte die politischen und ökonomischen Transformationskosten.

3. Der Stand der Beziehungen Vor einer grundsätzlichen Beurteilung sollte die Bestandsaufnahme der Beziehungen stehen, die auf die Bereiche politischer Dialog, Handel und Freizügigkeit sowie Transfer

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finanzieller Ressourcen beschränkt werden solL Dabei werden nur die Entwicklungslinien nachgezeichnet und interpretiert.

3.1. Entwicklung des politischen Dialogs Der politische Dialog fand seinen ersten größeren Abschluß in den Europa-Abkommen von 1991. In ihnen wurden den osteuropäischen Staaten im Bereich der Wirtschaft die Assoziierung angeboten, die wirtschaftliche und finanzielle Kooperation, Konsultation und Hilfen sowie eine asymmetrisch schnellere Öffnung der Märkte für osteuropäische Waren. Dennoch waren gerade für den Handel die Regeln von größerer Zurückhaltung geprägt, weil als Folge der arbeitsintensiveren Produktionsweise Arbeitsmarktprobleme in den EU-Ländern befürchtet wurden, wenn die regulierten Märkte für Eisen und Stahl, Textilien und Agrarprodukte zu rasch geöffnet würden. Die unzureichenden Lösungen führten zu fortwährenden Bemühungen, die Liberalisierung zeitlich und materiell zu verbessern; im Bereich der Rechtsordnungen wesentliche Orientierungen für das Rechtssystem und das Wettbewerbsrecht geboten; die Perspektive des Beitritts ohne Zeitvorgabe eingeräumt. Der eigentliche politisch~ Dialog gewann erst 1993 deutliche Konturen. Im Juni 1993 formulierte der Europäische Rat das politische Angebot eines "multikulturellen Rahmens für einen intensiven Dialog und Konsultationen über Fragen von gemeinsamem Interesse". Im März 1994 konkretisierte der Außenministerrat das Angebot und leitete intensive Vorarbeiten ein, die auf der Tagung des Europäischen Rates in Essen im Dezember 1994 in die Form eines "strukturierten Dialogs" einmündeten. Angeboten wurden regelmäßige Treffen auf höchster politischer Ebene und systematische Konsultationen auf Beamtenebene. Die Kooperation und Hilfe auf der sogenannten "Arbeitsebene" ist wohl der zentrale Fortschritt. Er ebnet die Wege für mehr Konvergenz, wenn die osteuropäischen Länder auf dem Vorbereitungspfad für Beitrittsverhandlungen und für einen Beitritt eine Schattenmitgliedschaft herstellen -durch den Nachvollzug von EU-Regeln. Hierzu bedürfen sie intensiver Hilfe, weil die Rechtssysteme noch weit auseinanderklaffen und weil die geringe Verwaltungskompetenz und -kapazität in den osteuropäischen Ländern ein vielleicht größeres Beitrittshemmnis ist als die Wohlstandsunterschiede. Die Angleichung der Verwaltungsstruktur und der Verwaltungseffizienz sind zwar häufig übersehene, aber für die Realisierung des politischen Zieles der Osterweiterung eminent wichtige Teilziele.

3.2. Entwicklung der Handelsbeziehungen Auf dem Londoner Gipfel der G-7 im Juni 1991 spendeten sich die EU-Länder selber großes Lob für ihre großzügige Bereitschaft, auch bei den sensiblen Gütern die Märkte gegenüber Osteuropa zu öffnen (Ziffern 22-27, insbesondere 26). Wenige Monate später wurde in den Europa-Abkommeninden Warenlisten eine Rücknahme dieser Ankündigun-

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gen praktiziert; Stahl, Textilien und Agrarprodukte wurden sehr restriktiven, auch mengenmäßigen, Handelsbeschränkungen unterworfen5 • Der dadurch ausgelöste Verhandlungsprozeß um Verbesserungen führte dazu, daß die nicht-sensiblen Importe ab 1995 frei sind und für sensible Produkte des Textil- und Stahlsektors ab 1997 größere Liberalisierungen eingeräumt wurden; ausgenommen bleiben Agrarprodukte. Trotz aller Restriktionen hat der Handel zwischen den Staaten Osteuropas und der EU seit 1989 deutlich zugenommen. Allerdings weist die Entwicklung länderweise gravierende Unterschiede auf, die nicht nur auf Importsperren, sondern auch auf Exportprobleme als Folge der Transformation hindeuten (vgl. Tabelle 1). Den letzteren Effekt kann man am besten erkennen, wenn man auf der Grundlage einer anderen Statistik die jährlichen prozentualen Veränderungen der Handelsströme betrachtet (vgl. Tabelle 2). Dann sieht man deutlich die Schwierigkeiten in den Jahren 1990/1991 bei den Exporten sowie deren Erholung seit 1992. Die Importe weisen demgegenüber in den meisten Ländern eine größere Konstanz im absoluten Zuwachs, wenn auch nicht in den Zuwachsraten auf. Wenn man die Warenströme weiter disaggregiert und die Exporte der Transformationsländer in die EU untersucht, entdeckt man, daß diese Länder ab 1993 bei industriellen Gütern drastische Zuwachsraten, zwischen 80- 95 vH von einem Jahr zum anderen, realisierten6 • Die EU reagierte hierauf selektiv durch Handelsbeschränkungen, im Zeitraum von August 1992 bis Januar 1994 in 14 Fällen7 • Das Resultat sind Importüberschüsse gewesen, die aber nicht bedauert werden müssen. Leistungsbilanzdefizite sind eine Strukturkonstante für Transformationsländer, entscheidend ist die Art der Finanzierung dieser Leistungsbilanzsalden bzw. die Fähigkeit, die Schulden zu bedienen. Einen ersten Eindruck hierzu bietet Tabelle A 1, die eine zwar heterogene Entwicklung der osteuropäischen Staaten aufweist, gleichzeitig aber signalisiert, daß keine dramatischen Verschlechterungen eingetreten sind. Insgesamt haben sich die Relationen "Nettoschulden zu Exporten" und "Devisenreserven zu Importen" seit 1992 verbessert; dies deutet auf eine Verbesserung bei Expansion hin. Im Bereich der Dienstleistungen und des Niederlassungsrechts gibt es weiterhin mehr Probleme als Verbesserungen. Die Freizügigkeit wird durch die Ansätze zu einer Sozialunion und in der Bundesrepublik Deutschland durch die Bemühungen um eine Entsenderichtlinie oder ähnliche Beschränkungen weiter undifferenziert zurückgedrängt.

5 Vgl. dazu Möbius, Uta, Handelspolitik der EG im Zuge der Öffnung nach Osten, DIWWochenbericht 35/90; Möbius, Uta, Industriegütereinfuhren der EG aus Süd und Ost: Entwicklung und Zollpräferenzen, DIW-Wochenbericht 24/92; Möbius, Uta, Industriegütereinfuhren der EG aus Ost und Süd: Handelspolitik und Entwicklung, DIW-Wochenbericht 23/93; Möbius, Uta, Industriegüterimporte der Europäischen Union und passiver Veredelungsverkehr bei Textilien und Bekleidung, D lW-Wochenbericht 17/95. 6 Vgl. Möbius, Uta, Industriegüterimporte der Europäischen Union und passiver Veredelungsverkehr bei Textilien und Bekleidung, DIW-Wochenbericht 17/95, S. 335 f. 7 UN, Economic Commission for Europe, Economic Survey of European in 1993-1994, New York und Genf 1994, S. 153 ff.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

97

Tabelle I Der Handel der EU mit den Reformstaaten in Mittel- und Osteuropa (in Mill. US-Dollar)

a. Exporte der EU 1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Polen

2.700

3.228

4.327

6.696

9.746

9.942

11.734

Ungarn

2.745

2.780

3.292

4.458

4.309

5.254

5.750

Tschechoslowakei

2.419

2 .522

2.612

4.029

4.766

8.706

... ...

...

...

...

...

... ...

6.920

Slowakei

... ...

... ...

...

Bulgarien

1.686

1.659

1.638

1.460

l.l97

1.436

1.525

Rumänien

756

721

759

1.975

1.637

2.473

2.742

10.640

11.943

13 .734

19.168

17 .691

...

... ... ... ...

... ... ...

... ...

1. 188

13.578

128

224

...

214

665

.. .

... . .. ... ...

...

... ... ... ...

...

276

665

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Polen

3.452

4 .042

4.329

6.945

7.763

8.591

9.038

Ungarn

2.356

2.571

2.881

4.000

4.580

5.213

4 .654

Tschechoslowakei

2.396

2 .618

2.835

3.655

5 .058

7.86

...

... ...

... ...

... ...

... ...

... ...

...

5.636

Slowakei

...

1.232

Bulgarien

635

573

597

785

934

l.l65

l.l44

Rumänien

2.720

2.651

2.759

2 .014

1.821

1.881

1.968

15.022

15. 171

16.433

21.480

21.930

...

...

... ... ... ...

...

...

... ... ... ...

... ... ... ...

1.836

18.405

102

205

Tschechien

Sowjetunion Rußland Estland Lettland Litauen

1.368

b. Importe der EU

Tschechien

Sowjetunion Rußland Estland Lettland Litauen

...

...

... ...

... ...

374

811

430

999

Quelle: IWF, Direction of Irade Statistics Yearbook 1994; eigene Zusammenstellung.

7 Fr:.mzmcycr I Weise

98

Rolf H. Hasse

Tabelle 2 Europäische Transformationsländer: Außenhandelsumfang (Prozentuale Veränderung gegenüber der gleichen Periode des Vorjahrs) Exporte

Importe 1993

1990 Bulgarien

1991 1992

-23,4 -30,1

Jan.Sept.

1,6"

-13,4 9,1c

1993

Jan.Dez.

...

1990 -23,3

1991

1992

-17,1 -27,5"

Jan.Sept.

Jan.Dez.

0,2"

...

9,4c

4,lc

-3,0

-8,4

8,3c

Ungarn

-4,3

-4,9

2,0

-19,0

-13,1

3,4

5,5

-8,1

12,7

Polenc

15,1

-1,7

6,9"

...

-10,2

31,6

9,2

24,98

...

Rumänien

-41,5

-4,8

1,4 8,oc

0,3c

15,1

28,6

11,4c

-4,0c

Slowakeib

-8,3

19,5

6,3

-9,4c.d

...

...

17,5

-8,7

0,4

Tschech. Republikb

...

8,0c

7,9 -41,2

12,0c

-4,2c.d

20,9

...

Wertänderung zu laufenden Dollarkursen.- b Die Angaben fUr 1990-1991 (fUr die Slowakei auch 1992) sind Schätzungen, die auf Daten in Kronen basieren und um Export- und Importpreisindizes fUr die ehemalige Tschechoslowakei deflationiert wurden.- c Nach nationaler Handelsbilanzstatistik einschließlich Dienstleistungen.- d Januar-Juni. Quelle: UN, Economic Commission for Europe, Economic Survey of Europe in 1993-1994, New York und Genf 1994, Tab. 3.2.7.

a

3.3. Entwicklung des Transfers von Ressourcen Die Länder Osteuropas leiden unter KapitalknappheiL Wenn eine rasche Besserung der Produktions- und Lebensbedingungen erreicht werden soll, sind neben der marktwirtschaftliehen Reorganisation der Wirtschaft vor allem Kapitalimporte erforderlich - und zwar private und öffentliche. Modellberechnungen im Anfangsstadium vermitteln einen Eindruck über die Dimension des Kapitaltransfers, wenn eine Angleichung in 10 Jahren angestrebt wird (vgl. Tabelle A 2). Die Erfahrungen mit der deutschen Wiedervereinigung haben gelehrt, daß der Kapitalbedarf eher unterschätzt wird und beim Zeitbedarf eine Korrektur dahingehend zweckmäßig ist, in längeren Zeiträumen zu denken. Die Zahlen behalten dennoch ihren Charakter als Orientierungshilfen. Vergleicht man damit den Umfang der Transfers westlicher Entwicklungsinstitutionen 1990 bis 1993 (vgl. Tabelle 3); der Direktinvestitionen in Osteuropa 1990 bis 1993 (vgl. Tabelle A 3) sowie die Aufnahme von mittel- und langfristigen Krediten durch die osteuropäischen Länder 1988 bis 1993 (vgl. Tabelle A 4),

-;

- - -

-

-

-

450

-

3

9

-

-

74

608

-

-

20 30 257

-

289

-

Tschech. Rep.

-

-

185 450 229

-

-

36 80

2 018

218 86 44 98 404 411 103 107 373

-

174

Ungarn

269

-

-

169 30 5

-

65

-

-

-

Slowakei

-

100 272 300 790

3 575

309 701 9 478 251 202 246 279 406

-

694

-

-

39 580

-

933

-

-

80 226

-

-

80

-

--

146

-

150

---

18 4 041 12 515

-

113 639 2 151 1 120

8 474

55 -

91

-

147 185 161 9

179 30 41 31 -

Osteuropa

-

Slowenien

1 070 30 898 1 448 86 861 1 441 872 383 441 944

Polen Rumänien

18 1 480 864 450 116 619 301 74 58 2 882 1 552 5 055 741 385 828 682 136 for Europe, Economic Survey of Europe in 1993 - 1994, New York und Genf 1994, S. 146.

-

41 4

34 250 17

-

-

13

-

291

527

78

-

7

-

-

34 165 68 4 55

-

38 246

-

Tschechoslowakei

15

-

12 18 10

-----

-

3 201

-

-

-

20

Bulgarien

Albanien

Landwirtschaft Bergbau Verarbeitende Industrie Energie Tourismus Transport Telekommunikation Straßenbau Finanzdienstleistungen Andere Dienstleistungen Soziale und PersonaldienstIeistungen Gesamt An der Kreditaufwendung: Entwicklung des Arbeitsmarktes Globaldarlehen Strukturanpassungsdarlehen Wiederaufbaudarlehen Nothilfe Umwelt Gesamt Total Quelle: UN, Economic Cornrnission

Sektor:

Tabelle 3 Gesamte Finanzzusagen von Entwicklungsinstitutionen an Transformationsländer nach Industriesektoren, 1990- 1993 (Mill. US-Dollar)

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100

Rolf H. Hasse

so kann man zwei Entwicklungen erkennen: Erstens konzentrieren sich die Transfers auf wenige Länder (Tschechische Republik, Slowakei, Ungarn, Polen, Rumänien); bei Direktinvestitionen und bei Finanzmarktkrediten ist die Konzentration auf Ungarn noch ausgeprägter. Zweitens ist der Umfang der Transfers aus allen drei Quellen nicht unbedeutend, er liegt aber weiter unter den errechneten Bedarfen für eine raschere Anpassung an das mittlere Leistungsniveau Westeuropas. Eine Erklärung dafür ist die überschätzte Absorptionskapazität der osteuropäischen Wirtschaft; weder die Unternehmen noch die Verwaltungen sind in der Lage, in diesen Zeiträumen und in diesem Umfange Investitionsmittel für Infrastrukturmaßnahmen und gewerbliche Produktionen wirtschaftlich einzusetzen. Eine zweite Erklärung ist, daß zwischen den versprochenen Transfers der G-24-Länder und den tatsächlichen Leistungen für den Zeitraum von Januar 1990 bis Dezember 1993 eine Kluft existiert. Es ist eine Relation von 1 : 4 ,5 entstanden (vgl. Tabelle 4). Tabelle 4 Der Unterschied zwischen Hilfeversprechungen der G-24-Länder für Osteuropa und tatsächlichen Leistungen, Januar 1990 bis Dezember 1993 in Mill. ECU Zusagen Bundesrepublik Deutschland

9,8

USA

8,2

EU-Institutionen

8,0

EU-Staaten (ohne BRD)

7,8

IWF

7,4

Weltbank

6,8

EFTA-Länder

5,6

Japan

2,5

Europäische Bank fUr Wiederaufbau und Entwicklung

2,0

andere Länder

2,6

Gesamt

60,7

I

Leistungen

13,6

Quelle: Cmobmja, Mihailo, Die Frage sollte lauten: "Tut der Westen das Richtige?", in: The Philip Morris Institute for Public Policy Research, Tut der Westen genug für Osteuropa?, November 1994, S. 76 (Quellen dortselbst).

Zu diesen Defiziten gehört auch, daß Osteuropa aus Maastricht I ausgeblendet wurde, insbesondere die Kohäsionspolitik war binnenorientiert und durch die Verstärkung der ClubPräferenzen bewußt diskriminierend. Sie haben die Problematik vergrößert und für die ost-

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

101

europäischen Länder künstliche Anreize geschaffen, die Vorteile der EU-Mitgliedschaft durch die Brille der Struktur-, Regional-, Forschungs- und Kohäsionsfonds zu sehen8 •

4. Der Beitritt Osteuropas: Ansätze zu einer Kompatibilitätsprüfung 4.1. Prinzipielle Überlegungen Im folgenden sollen Elemente eines Soll-Ist-Vergleichs erarbeitet werden, die Hinweise geben können, wo Probleme existieren bzw. vermutet werden, wenn die osteuropäischen Transformationsländer der EU beitreten würden. Dazu ist es erforderlich, die wichtigsten Bereiche zu benennen, auf denen Kompatibilität der Bedingungen gegeben sein müßte. Wenn man die EU insgesamt betrachtet, dürfen die Unterschiede auf folgenden Gebieten nicht gravierend sein, weil die EU hier eine gemeinsame politische und Rechtsordnung besitzt: die politischen und sicherheitspolitischen Ziele; die demokratische Staatsordnung; eine funktionsfähige Rechtsordnung; eine leistungsfähige Verwaltung; eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung. Dies sind alles Elemente einer notwendigen Strukturkompatibilität, die wichtig sind, wenn man in der EU die Prinzipien der Subsidiarität und der Pluralität bzw. die Kombination von Vielfalt in der Einheit realisieren möchte. Ein anderer wichtiger Aspekt, der einen ökonomischen Ansatz hat, aber weitaus stärker die politische Wahrnehmung und Strategie beeinflußt, ist das Problem der Niveaukompatibilität. Provokativ formuliert lautet dann die Frage: "Ist Armut ein Beitrittshemrnnis?" 9

4.2. Anmerkungen zur Sicherheit und Außenpolitik Auf diesem Gebiet ist der Wunsch nach einerneuen Verankerung bei allen ehemaligen osteuropäischen Mitgliedern des Warschauer Paktesam ausgeprägtesten. Dieses Drängen stößt auf keine grundsätzliche Unverträglichkeit, wohl aber auf Probleme. Einmal hat die

8 Vgl. dazu eine der frühesten, kritischen Analysen: Franzmeyer, Fritz, Maastricht: Ausblendung Osteuropas ein Fehler, in: DIW-Wochenbericht 15/92 vom 9. April 1992, S. 188-193. 9 Vgl. Willgerodt, Hans, Armut als lntegrationshindernis? Zum Konflikt zwischen Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 41. J g., Heft 2/92, s. 95 ff.

102

Rolf H. Hasse

EU in diesem Bereich kein genuines Eigengewicht, ferner gilt es, den "Rußland-Faktor" zu beachten 10 • Auf den Gebieten der Sicherheits- und Außenpolitik ist die EU bisher nicht über intergouvernementale Elemente hinausgekommen. Erst die Regierungskonferenz 1996 soll hierzu neue Integrationsimpulse bringen. Die wesentlichen Institutionen der europäischen Sicherheitsstruktur liegen somit außerhalb der EU (NATO, OSZE, WEU) . Da in absehbarer Zeit eine institutionelle Gegenstruktur nicht entstehen wird und sich z.Z. auch keine besseren Lösungsoptionen anbieten, wird der Maastricht-Prozeß mit der Regierungskonferenz keine Ergebnisse hervorbringen, die die Osterweiterung der EU behindern könnten . Der Prozeß der Annäherung und schrittweisen Anhindung wird über NATO, WEU und OSZE stattfinden. Die EU wird es vermeiden, dabei Hürden aufzubauen. Insofern wird die Regierungskonferenz eher flankierend wirken, als eigenständige Impulse zu geben.

4.3. Anmerkungen zur Rechts- und Verwaltungsordnung Dieser Kompatibilitätsaspekt wird gerne übergangen, obwohl er ein größeres Integrationsund Beitrittshemmnis ist als das Wohlstandsgefälle. In den Transformationsstaaten wird eine Totalrevision aller privaten und öffentlichen Ordnungen angestrebt. Diese Totalrevision bedeutet auf der einen Seite, daß das Humankapital, das in der Ordnung von Wirtschaft, Verwaltung und Politik bestanden hat, zu "sunk costs" geworden ist und wird. Die Länder müssen einen teilweise totalen Neuaufbau bewältigen. Diese Anpassung ist eine Neuinvestition in spezielle Formen von Humankapital; sie erfordert Zeit und verursacht Kosten . Ferner muß angesichts des Zieles, der EU beizutreten, beachtet werden , daß diese ein entwickeltes System der Rechts- und Verwaltungsstrukturen hat und daß die EU von Beitrittskandidaten in der Regel verlangt, den Bestand zu übernehmen (acquis communautaire). Hinzu kommen die laufenden Veränderungen, deren Tempo durch den Maastricht-Prozeß eher erhöht worden ist. Wenn die EU das Prinzip der Subsidiarität verstärkt umsetzen sollte, könnte dies entlastend wirken. Sicher ist dieser Effekt aber nur, wenn in den Transformationsstaaten bereits ausreichend funktionsfähige Rechts- und Verwaltungsordnungen bestehen. Jede Zentralisierung dagegen würde tendenziell neue Beitrittshürden aufbauen. Je mehr Aufgaben auf die Gemeinschaftsebene gemäß Art. 3 und 3a übertragen würden und je stärker deshalb mit Richtlinien und Verordnungen sowie mit dem Prinzip der Harmonisierung gearbeitet würde, desto größer wird das Problem der Kompatibilität der Rechts- und der Verwaltungsordnungen im Integrationsgebiet. Der bloße formale Nachvollzug durch die Übernahme des EU-Rechtssystems reicht dann nicht aus. Erforderlich ist die Kompatibilität der Verwaltungseffizienz. 10 Vgl. Burghardt, Günter , Mittel- und Osteuropa: Eine Herausforderung für die Europäische Union, a.a.O. , S. 3-5.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

103

Denn anders als in dem Bundesstaat USA, in dem Bundesgesetze durch eine eigene Verwaltung ausgeführt werden, stützt sich die EU auf die Verwaltungen der Mitgliedsländer. Eine annähernd gleiche Wirkung im Raum setzt deshalb die berechtigte, positive Vermutung voraus, daß die nationalen Verwaltungen willens und fähig sind, die Gemeinschaftsvorgaben umzusetzen 11 • Insofern kann die Initiative von Dezember 1994 (EU-Gipfel in Essen), einen strukturierten Dialog aufBeamtenebene einzuleiten, eine größere Hilfe zur Vorbereitung zum Beitritt sein als die üblichen Prozesse des Transfers von öffentlichen Ressourcen. Dieser Ansatz sollte aber auch auf die Alt-EU-Länder übertragen werden, denn die jährlichen Berichte des Europäischen Rechnungshofes belegen, daß die positive Vermutung des Willens und der Fähigkeiten, die Gemeinschaftsgelder wirtschaftlich und sachgerecht zu verwenden und Gemeinschaftsakte durchzuführen, nicht füralle Mitgliedsländer gleichermaßen gelten kann.

4.4. Anmerkungen zur Wirtschaftsordnung Für die Wirtschaftsordnung gelten ähnliche Grundsätze wie für die Rechts- und Verwaltungsordnung. Dies ist auch nicht verwunderlich, da- wie W. Eucken es formulierte -die "rechtliche und organisatorische Ordnung" ein wichtiger, komplementärer Bestandteil der Wirtschaftsordnung ist. Die Transformationsländer wechseln radikal ihre Wirtschaftsordnung. Die Marktwirtschaft ist das Leitbild, die Marktwirtschaften der westlichen Hemisphäre sind die Referenzordnungen. Ihre unterschiedlichen Ausprägungen verwirren und erschweren die eigene Ausrichtung. Die zahlreichen, bewußten Abweichungen von marktwirtschaftliehen Lösungen in den westlichen Ländern können und dürfen nicht kopiert werden, da die Transformationsländer sich diesen Kapitalverzehr nicht leisten können. Sie müßten insofern mehr Marktwirtschaft wagen, als z.B. die EU-Länder Marktwirtschaft praktizieren, einmal um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und ferner um ihre Glaubwürdigkeit zu erhöhen, damit genügend private Kapitalimporte Investitionen finanzieren, die einen selbsttragenden Wachstumsprozeß ermöglichen. Mit den Mitteln der Einkommens- und der Wechselkurspolitik ist diese Entwicklung nicht zu erreichen. Die marktwirtschaftliche Ordnung wird der Dreh- und Angelpunkt der wirtschaftlichen Transformation bleiben. Der Eindruck erhärtet sich, daß mannigfaltige retardierende Elemente die Realisierung der Marktwirtschaft hemmen. Die Privatisierung ist vielfach nur formal, nicht aber materiell gelungen. Es herrscht zu wenig Wettbewerb, da lediglich die Rechtsform der Monopolisten geändert worden ist. Die Banken werden nur zögerlich privatisiert und den Marktbedingungen unterworfen, der Staat verwendet sie weiterhin als Hebel zur Gestaltung der Wirtschaftsstruktur. Ebenso wird die Niederlassungsfreiheit für Ausländer erschwert

11

Vgl. dazu den Beitrag von M. Seidel in diesem Band.

104

Rolf H . Hasse

durch Verweigerung von Mehrheitsbeteiligungen und durch Restriktionen beim Erwerb von Grund und Boden für gewerbliche Zwecke. Auf der anderen Seite können positive und negative Impulse auf die Wirtschaftsordnung auch durch den Maastricht-Prozeß ausgelöst werden, die den Beitritt der Transformationsländer fördern oder hemmen. Die ordnungspolitische Orientierung der EU ist nicht eindeutig, es gibt zu viele sich überkreuzende Entwicklungslinien, ohne daß klar erkennbar ist, welche sich durchsetzen wird. Das Weißbuch von 1985 mit dem Programm "Binnenmarkt '92", die Einheitliche Europäische Akte, der Vertrag von Maastricht sowie das Weißbuch der Europäischen Kommission über "Wachstum, Wettbewerbsfahigkeit, Beschäftigung" von 1993 spiegeln die Richtungskämpfe um die Wirtschaftsordnung der EU wider, die zwischen den Mitgliedstaaten eine lange Tradition haben. Auf der einen Seite stehen die Bestrebungen zugunsten mehr gemeinschaftlicher Kompetenzen und Interventionen u.a. in den Bereichen Umweltstandards, Sozialunion, FuE-Politik, Regional- und andere Strukturfonds, Industriepolitik. Mit einer stärker interventionistischen Ausgestaltung dieser Policy-Bereiche würden eher Hemmnisse für eine Osterweiterung aufgebaut. Dem stehen Politiken gegenüber, die die funktionelle, marktwirtschaftliche Orientierung der Wirtschaftsverfassung der EU fördern und einem Abbau von Beitrittshemmnissen gleichgesetzt werden können: Binnenmarkt '92, Cassis-de-Dijon-Regel, Beihilfekontrollen, Reform des Agrarmarktes. Die Ordnungspolitik der EU ist ein ebenso entscheidender Faktor für die Beitrittsfahigkeit der Transformationsländer wie deren eigene Ordnungspolitik.

4.5. Anmerkungen zum Handelsaustausch In der Bestandsaufnahme ist der Handel bereits als wichtige Determinante genannt worden. Er gehört aufgrundder Komponente "Wirtschaftsunion" zum Maastricht-Prozeß. Die Europa-Abkommen und die Verpflichtung des Art. 110 EGV, sich für weltweit offene Märkte einzusetzen, haben nicht im wünschenswerten Umfange die Ostöffnung der EUMärkte bewirkt. Dennoch ist ein Prozeß der Liberalisierung in Gang gekommen, der zwei Quellen hat: Erstens "bilateral" zwischen den Transformationsländern und der EU und zweitens aufgrundder Marktöffnungsbeschlüsse der Uruguay-Runde. Vor allem die Verpflichtung, innerhalb von 10 Jahren die Sektoren Textil und Agrar in den marktwirtschaftliehen Handel zu integrieren, wird die Handelsstruktur Ost-West nachhaltig beeinflussen, da die Transformationsländer hier über komparative Vorteile verfügen. Die extern initiierte Datenänderung erzwingt eine tiefgreifende Reform des Gemeinsamen Agrarmarktes. Ohne eine agrarpolitische Reorientierung ist eine Osterweiterung auch nicht realisierbar, weil die finanziellen Belastungen der Marktordnungen nicht tragbar sind. Es wird geschätzt, daß eine Einbeziehung nur der Visegrad-Staaten in den Gemeinsamen

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

105

Agrarmarkt Kosten in Höhe von 25 Mrd. ECU verursachen würde 12 • Ebenso positiv sind die Ergebnisse der Uruguay-Runde einzuschätzen, die Selbstbeschränkungsabkommen und die Anti-Dumping-Verfahren rechtlich strenger zu fassen und zu kontrollieren. Alle diese Bereiche lassen der EU genügend Spielraum, die Liberalisierungsgebote regional zu beschleunigen.

4.6. Ressourcentransfer und Kohäsionspolitik als Hemmnis Das wahrscheinlich größte Hemmnis einer Osterweiterung ist das System innergemeinschaftlicher Transfers. Hier überschneiden sich viele Interessenlinien der Transformationsländer und der EU-Mitgliedstaaten, die nicht kompatibel sind und deshalb ein Konfliktpotential darstellen. Ein Element des Drängens der Transformationsländer auf rasche Vollmitgliedschaft in der EU ist die Hoffnung, damit am innergemeinschaftlichen Transfersystem als Nettoempfänger beteiligt zu werden. Dem steht der Club-Charakter der EU-Mitgliedstaaten gegenüber, der im Maastricht-Prozeß durch die massive Aufstockung der Gelder für die Regional-, Struktur- und Kohäsionspolitik verstärkt worden ist. Die Mittel der Strukturfonds sind im Zeitraum von 1986 bis 1993 (Delors-Paket I) von 5 auf 16 Mrd. ECU mehr als verdreifacht worden. Auf der Grundlage der Edingburger Finanzbeschlüsse sollen sie bis 1999 nochmals fast verdoppelt werden, auf 29 Mrd. ECU (Delors-Paket II). Das bedeutet, daß die EU Transfers nach Griechenland und Portugal in Höhe von 400 ECU pro Kopf plant. Eine Übertragung dieses Verteilungsschlüssels auf die Visegrad-Staaten allein würde ein zusätzliches Finanzvolumen von 25 Mrd. ECU erfordem 13 • Der Maastricht-Prozeß mit seiner Ressourcen- bzw. Club-Komponente ist eine Hürde für die Osterweiterung. Da die politische Solidarität für eine so umfassende Ressourcenerhöhung nicht unterstellt werden kann, muß bei einer Osterweiterung der interne Ressourcentransfer grundlegend neu gestaltet werden. Dies verlangt den Abbau der Club-Präferenz und wird Widerstände provozieren. Gleichzeitig würde dies den Beitrittskandidaten signalisieren, daß Transfers auf der Grundlage der heute praktizierten Verteilungsschlüssel nicht erwartet werden dürfen.

12 Vgl. Burghardt, Günter, Mittel- und Osteuropa: Eine Herausforderung für die Europäische Union, a.a.O., S. 6. 13 Vgl.

Franzmeyer, Fritz, Erforden die Errichtung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion den Ausbau der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik?, in: Caesar, Rolf und Hans-Eckan Scharrer (Hrsg.), Maastricht II: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn 1994, S. 291 - 304; Burghardt, Günter, Mittel- und Osteuropa: Eine Herausforderung für die Europäische Union, a.a.O., S. 6.

106

Rolf H. Hasse

4. 7. Ist Armut ein Integrationshemmnis? Auf diese provokante Kurzformel können alle Argumente zugespitzt werden, die eine wirtschaftliche Niveaukompatibilität als Eintrittsvoraussetzung formulieren. Ökonomisch ist eine derartige Forderung kaum zu untermauern, weil sie im Kern die Leugnung der Wirksamkeit der komparativen Kosten für den internationalen Austausch von Gütern, Diensten und Faktoren bedeuten würde. Es gibt aber durchaus gewichtige politische Überlegungen, auch wenn sie anders umschrieben werden. Die Erweiterung der EU um die EFTA-Staaten warf keine Probleme auf, da eine Kompatibilität der Wohlfahrtsniveaus gegeben ist. Die Aufnahme der Transformationsländer hingegen würde die Umverteilungs- und Entwicklungskomponente der Union massiv verstärken. Die bestehenden Transfersysteme des Agrarmarktes und der Fonds zeigen, wie groß die möglichen Finanzvolumina sein müßten. Daraus wird die Reformnotwendigkeit der Systeme abgeleitet. Dagegen wird sich Widerstand bilden, der aufgrund des Gewichtes der bisherigen Nettoempflinger groß sein wird. Spanien, Portugal, Griechenland und Irland verfügen zusammen über 21 Stimmen bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im Europäischen Rat. Erst durch den Beitritt der EFTA-Staaten Finnland, Österreich und Schweden haben sie eindeutig ihre Sperrminorität gegenüber Beschlüssen gemäß Art. 148 Abs. 2 EGV verloren. Hier werden die Übergangszeiten und -regeln gegenüber den Tranformationsländern wichtige Hilfsmittel sein, die Widerstände gegen die Osterweiterung zeitlich zu verdünnen, weil die politischen und finanziellen Anpassungen innerhalb der EU sehr groß sein werden. Ob diese zeitliche Streckung der Anpassung für die Transformationsländer positiv sein wird, darfbezweifelt werden. Bisher hat sich der ordnungspolitische Grundsatz als tragfcihig erwiesen, eine Transformation bzw. Anpassung zügig und in kürzeren Zeiträumen zu vollziehen. Jede zeitliche Streckung erlaubt es, politisch intensiver und "erfolgreicher" den Status-quo zu verteidigen.

5. Ist der Maastricht-Prozeß ein Hemmnis? Bezogen auf die politischen und realwirtschaftlichen Elemente des Maastricht-Prozesses sind Entwicklungen entstanden bzw. verstärkt worden, die als Hemmnisse für eine Osterweiterung wirken. Ambivalent sind die Entwicklungen in den Bereichen Handel, Rechtsund Verwaltungsordnung sowie Wirtschaftsordnung, weil es entscheidend von der Ordnungspolitik der EU und derjenigen der Transformationsländer abhängen wird, ob Hürden auf- oder abgebaut werden. Für beide Optionen kann man zahlreiche Hinweise aus den Politiken in beiden Ländergruppierungen herausfiltern, eine eindeutige Richtung fehlt. Entscheidend wird sein, ob die Transformationsländer die Einsicht und die politische Kraft aufbringen, mehr Marktwirtschaft herzustellen, als die EU-Mitgliedstaaten praktizieren. Wichtig wird auch sein, ob es den Transformationsländern gelingen wird, im Prozeß des

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

107

Nachvollzugs der EU-Rechtsordnung eine eigene Rechts- und Verwaltungsordnung aufzubauen, die denen der EU-Mitgliedsländer in ihrer Effizienz vergleichbar ist. Eindeutig als Hemmnis wirkt das existierende System der innergemeinschaftlichen Transfers. Für eine bloße Aufstockung der Mittel fehlt die politische Solidarität, ferner erlauben die nationalen Budgetprobleme keine Anhebung der Steuerlastquoten. Bereits ohne Osterweiterung muß das Finanzsystem der EU und müssen die Strukturfonds und der Agrarmarkt reformiert werden, um die finanzielle Belastung zu senken und neu zu verteilen. Eine Osterweiterung der EU wird diesen Druck massiv verstärken und die politischen Widerstände gegen diese interdependenten Ursachen erhöhen. Als potentielle Belastung kommt hinzu, daß der Übergang zu einer Kern-Währungsunion die Club-Problematik verschärfen wird. Die sogenannten Peripherie-Länder werden ihre Mitentscheidungsrechte im Ministerrat und im Europäischen Rat möglicherweise nutzen, um Transfers zu erhalten, die ihnen die Anpassung an die Kriterien der nominalen Konvergenz erleichtern und damit auch eine Verbesserung der realen Konvergenz 14 ermöglichen. Insofern bedarf die Strategie einer Kern-Währungsunion und damit der Maastricht-Prozeß noch einer internen und externen, politischen und wirtschaftlichen Konkretisierung, um seine impliziten Hemmniselemente mindestens kontrollieren zu können.

Literatur Burghardt, Günter: Mittel- und Osteuropa: Eine Herausforderung für die Europäische

Union, Europa-Kolleg Hamburg, Institut für Integrationsforschung, Diskussionspapier 1194, Harnburg 1994.

Franzmeyer, Fritz: Maastricht: Ausblendung Osteuropas ein Fehler, in: DIW-Wochenbericht 15/92 vom 9. April 1992.

Franzmeyer, Fritz: Erfordert die Errichtung der Europäischen Wirtschafts- und Währungs-

union den Ausbau der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik?, in: Caesar, Rolf und HansEckart Scharrer (Hrsg.), Maastricht II: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn 1994, S. 291-304.

Hasse, Rolf H.: Reformes auSein de Ia Communaute Europeenne et Transformation de l'Ordre Economique et Politique en Europe de l'Est: Influences Reciproques, in: Revue duMarche Commun etdel'UnionEuropeenne, No. 349,Juli-August 1991, S. 552-557.

Hasse, Rolf H.: Die ordnungspolitische Herausforderung Osteuropas, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 37. Jahr (1992), S. 173-190.

14 Vgl. Straubhaar, Thornas, Christian Schmidt, Maastricht II. Bedarf es realer Konvergenzkriterien?, in: Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, Nr. 8, August 1995, S. 434442.

108

Rolf H. Hasse

Hasse, RolfH.: Ordnungspolitik in Europa. Zur ordnungspolitischen Brisanz des Weißbu-

ches der EU-Kommission "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung. Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert", in: Quaas, Friedrun, Thomas Straubhaar (Hrsg.), Perspektiven der Sozialen Marktwirtschaft, Bem-Stuttgart, Wien 1995, s. 233-254.

Möbius, Uta: "Handelspolitik der EG im Zuge der Öffnung nach Osten", in: DIWWochenbericht 35/90. Möbius, Uta: "Industriegütereinfuhren der EG aus Süd und Ost: Entwicklung und Zollpräferenzen", in: DIW-Wochenbericht 24/92. Möbius, Uta: "Industriegütereinfuhren der EG aus Ost und Süd: Handelspolitik und Entwicklung", in: DIW-Wochenbericht 23/93. Möbius, Uta: "Industriegüterimporte der Europäischen Union und passiver Veredelungsverkehr bei Textilien und Bekleidung", in: DIW-Wochenbericht 17/95. Straubhaar, Thomas/Schmidt, Christian: Maastricht II: Bedarf es realer Konvergenzkriterien?, in: Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, Nr. 8, August 1995, s. 434-442. UN: Economic Commission for Europe, Economic Survey of European in 1993-1994, New York und Genf 1994.

Willgerodt, Hans: Armut als Integrationshindemis? Zum Konflikt zwischen Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 41. Jg., Heft 2/92, S. 95 ff.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

109

Tabelle A I Relationen "Nettoschulden zu Exporten" und "Währungsreserven zu Importen" für Transformationsländer Osteuropas Relation "Nettoschulden zu Exporten"

Relation "Währungsreserven zu Importen" 1990

1991

1992

1993"1

45

26

12

12

-

7

15

12

2

4

II

13

16

36

30

45

151

II

31

30

43

269

44

26

25

21

1990

1991

1992

1993"1

Albanien

36

495

742

887

Bulgarien

31 I

275

202

206

Kroatien•1

53

55

44

37

Tschechische Republik

50

61

36

19

Ungarn

227

157

124

Polen

361

312

265

Rumänien

-4

17

31

45

7

7

13

15

Slowakei

48

40

35

29

5

13

17

38

Slowenien"1

20

19

7

4

6

16

21

Mazedonien"'b1

42

33

56

78

-

5

162

145

118

118

15

Osteuropa

-

20

-

22

28

Nur mittel- und langfristige Schulden.- bl Relation "Bruttoschulden zu Exporten". Quelle: UN, Economic Commission for Europe, Economic Survey of Europe in 1993-1994, New York und Genf 1994, S. 114.

•I

Rolf H. Hasse

110

Tabelle A 2 Die geschätzten Kosten der wirtschaftlichen Angleichung der Länder Osteuropas an das mittlere Leistungsniveau Westeuropas I.

Marshall Plan-Ansatz

Zeitraum:

4 Jahre

Umfang:

14 Mrd. US-Dollar p.a.

Berechnungsgrundlage:

2 vH des BSP im Empflingerland

Quelle:

Institute for International Economics, Washington, D.C., 1991

II.

Zahlungsbilanz-Ansatz

Zeitraum:

5 Jahre

Umfang:

47,5 Mrd. US-Dollar

Berechnungsgrundlage

Leistungsbilanzdefizit plus Schuldenrückzahlung des Altschuldendienstes

Quelle:

Group of Thirty, ed., Financing Eastern Europe, Washington, D.C., 1991

III.

Einkommensansatz

Zeitraum:

10 Jahre

Umfang:

327,5 Mrd. US-Dollar

Berechnungsgrundlage:

Ziel einer jährlichen Wachstumsrate des BSP von 7 vH, d.h. einer Verdoppelung in 10 Jahren; ANNAHME: Kapitalkoeffizient von 2,5

Quelle:

Centre for Economic Policy Research, London 1990, modifiziert vom Institut der deutschen Wirtschaft

IV.

Produktivitätsansatz

Zeitraum:

10 Jahre

Umfang:

420,7 Mrd. US-Dollar p.a.

Berechnungsgrund Iage:

Anhebung der Arbeitsproduktivität auf das durchschnittliche Niveau Westeuropas; Versiebenfachung des Kapitalstocks in IC Jahren; ANNAHME: inländische Ersparnis = 0

Quelle:

Institute for International Economics, Washington, D.C., 1991

Quelle:

Iwd, Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft, Jg. 17, Nr. 34, vom 22.08.91, S. 4/5.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

111

Tabelle A 3 Joint ventures und ausländische Direktinvestitionen in Transformationsländern, 1990 - 1993 (Anzahl der Projekte, Mill. US-Dollar) Joint ventures•l 1992 11993 Bulgarien

Nettoströme der ausländischen Direktinvestitionen 1990

Jan.-Sept.l 1993 1993

I

1991

1992

ProKopf 1

56

42

36

48

983

399

409

43

5

I 200

2 300

Tschechische 3 120 Republik

5 000

135

510

Ungarn 31

7 182

21 500

311

I 459

I 471

822

2 328

226

Polen 31

5 740

88

117

284

346

380

II

Rumänien

0 684

29 115

-18

37

73

35

48

2

Slowakei31

2 875

4 350

53

82

71

100

120

28

Slowenien

2 815

3 300

-2

41

113

94

110

55

Osteuropa

3 616

72 365

573

2 302

3 035

I 836

3 443

33

11 Anzahl

6

80041

4

I I I

der zum Periodenende regristierten ausländischen Direktinvestitionsprojekte.- 21 Ausländische Direktinvestitionen pro Kopf 1993.- 31 Die Zahlen der joint ventures beziehen sich auf die Anzahl der bereits in Betrieb befindlichen Unternehmen.- 41 Andere Quellen nennen eine Zahl von 15 053: UN, ECE, East-West Investment News, No. I, Spring 1994. Quelle: UN, Economic Commission for Europe, Economic Survey of Europe in 1993 - 1994, New York und Genf 1994, S. 136.

112

Rolf H. Hasse

Tabelle A 4 Aufnahme mittel- und langfristiger Kredite durch Transformationsländer Osteuropas auf internationalen Finanzmärkten 1988-1993 (Mill. US-Dollar)

Bulgarien [Tschechische Republik Ungarn Polen Rumänien Slowakei Slowenien Ehemalige Tschecho slowakei Osteuropa

1990

1991

1992

Emission von Anleihen; aus1993 stehende Verbindlichkeiten 1l

1988

1989

194

580

...

...

...

...

...

903

-

I 016

I 708

987

I 378

I 446

5 071

10 400

-

163

5

9

-

-

-

-

-

-

-

200

-

Gesamte Verschuldung in Mrd. USDollar) 12,8 2,5 27,8 48, 1 2,2

... ...

... ...

... ...

... ...

... ...

240 100

...

330

334

438

278

40

...

I 400

-

I 540

2 785

I 425

I 661

I 494

6 314

12 000

94,5

0,8 0,5

'l Ende September 1993.Ende 1993; Quelle: Weltbank. Quelle: UN, Economic Commission for Europe, Economic Survey of Europe in 1993 - 1994, New York und Genf 1994, S. 135. 2)

Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar? - Die Wirtschafts- und Währungsunion Von Wolfgang Glomb Es mag auf den ersten Blick als verfrüht erscheinen, die Frage nach der Vereinbarkeil von Osterweiterung und Maastrichter Vertrag auch unter dem Aspekt der Wirtschafts- und Währungsunion zu behandeln. Zu Recht kann man fragen, weshalb zum zweiten Schritt Überlegungen angestellt werden, wenn bereits der erste Schritt, d.h. der Beitritt der Staaten Mittel- und Osteuropas zur Europäischen Union, auf scheinbar unüberwindbare Schwierigkeiten stößt. Andererseits ist eine Behandlung des Themas aus Sicht der Wirtschafts- und Währungsunion naheliegend. Ein gleichzeitiger Beitritt der Staaten Mittel- und Osteuropas ist nicht anzunehmen. Eine erneute Beitrittswelle wie in der Vergangenheit ist wenig wahrscheinlich. Ebenso unrealistisch ist die Annahme, daß die Staaten Mittel- und Osteuropas mit dem EU-Beitritt unmittelbar auch Mitglieder der Währungsunion werden. Vieles spricht dafür, daß sie zunächst Mitgliedstaaten mit "Ausnahmeregelungen" im Sinne des EU-Vertrages werden, ebenso wie die derzeitigen Unionsländer, die die Konvergenzkriterien des EU-Vertrages nicht erfüllen. Es stellt sich somit die Frage, ob die im EU-Vertrag für den Bereich der Wirtschaftsund Währungsunion konzeptionell, institutionell und rechtlich bereits verankerte Integrationsstrategie des Europa der mehreren Geschwindigkeiten bzw. die Vertiefung der Gemeinschaft kontraproduktiv ist zur Interessenlage der potentiellen Beitrittsländer und ebenso zur Interessenlage der Unionsländer. Dies wäre der Fall, wenn die mit der währungspolitischen Vorreiterrolle einiger Mitgliedstaaten verbundene Spaltung der Union ausgeweitet und auf Dauer zementiert würde. Die mit der letzten Erweiterung 1995 der Union beigetretenen Länder haben bereits Jahre vor ihrem Beitritt eine "Als-ob-Politik" betrieben. Maxime ihrer Wirtschafts-, Finanz- und Geld- sowie Währungspolitik war die im EU-Vertrag für die Wirtschafts- und Währungsunion vereinbarte Ordnungs- und Prozeßpolitik. Wie weit kann eine solche Als-ob-Strategie ein Rezept für die Staaten Mittel- und Osteuropas zur Unterstützung ihres wirtschaftlichen Transformationsprozesses und ihrer Reformpolitik einschließlich der Förderung von deren sozialer Akzeptanz darstellen? Der Beantwortung dieser Frage dient eine Erläuterung des erreichten gemeinschaftlichen Besitzstandes, des sogenannten acquis communautaire, im Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion.

X Franzmcycr I Weise

114

Wolfgang Glomb

Ordnungspolitische Orientierungspunkte Mit dem Vertrag über die Europäische Union wird die Wirtschaftspolitik aller Mitgliedstaaten auf den "Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb" verpflichtet. Damit ist die soziale Marktwirtschaft nach dem Muster der Bundesrepublik Deutschland als ordnungspolitisches Leitbild völkerrechtlich in der Europäischen Union festgeschrieben. Statt des staatlichen Dirigismus und einer Wirtschaftspolitik von oben ist offiziell der Wettbewerb zum zu verwendenden Instrument der Organisation aller wirtschaftlichen Aktivitäten erklärt geworden. Dies garantiert den effizienten Einsatz aller verfügbaren Ressourcen. Die Diskussion, ob eine systematische Steuerung der Wirtschaft durch den Staat den Markt ergänzen sollte, ist endgültig begraben. Die Respektierung dieses ordnungspolitischen Prinzips wird verfahrensmäßig durch die vom Ministerrat und vom Europäischen Rat einmal jährlich festzulegenden "Grundzüge der Wirtschaftspolitik" sichergestellt. Zu den ordnungspolitischen Vorgaben, die für alle Mitgliedstaaten gelten, auch wenn sie (noch) nicht an der Währungsunion teilnehmen, zählen zudem die Verpflichtung, die Unabhängigkeit der Zentralbank vorzubereiten, das Verbot einer monetären Defizitfinanzierung, der Ausschluß eines bevorrechtigten Zugangs des Staates zu den Finanzinstituten und das Verbot, eine Garantie für die Zahlungsfahigkeit anderer Mitgliedstaaten zu übernehmen.

Prozeßpolitische Vorgaben Die prozeßpolitischen Elemente sind durch die sogenannten Konvergenzkriterien festgelegt, die vor Eintritt in die Endstufe, d.h. während der laufenden Stufe 2 der Wirtschaftsund Währungsunion, erfüllt werden müssen. Durch die Erfüllung dieser Stabilitätskriterien wird sichergestellt, daß nur solche Mitgliedstaaten in die Endstufe der WWU eintreten, die über stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen, niedrige Zinsen und stabile Wechselkurse verfügen. So würden Länder mit vergleichsweise hohen Preissteigerungsraten in der Wirtschaftsund Währungsunion an Wettbewerbsfahigkeit und damit an Wachstum und Beschäftigung verlieren. Die damit verbundenen sozialen und politischen Konflikte können die Währungsunion sprengen. Eine Abwertung der eigenen Währung zur Wiederherstellung der preislichen Wettbewerbsfahigkeit ist nicht mehr möglich. Der EU-Vertrag sieht daher vor, daß nur solche Mitgliedstaaten in die Endstufe eintreten, in denen die Preisentwicklung stabilitätsgerecht verläuft. Maßstab hierfür ist eine Inflationsrate, die höchstens um 1,5 Prozentpunkte über derjenigen der drei preisstabilsten Länder liegt. Entscheidend sind also gleiche Wettbewerbsverhältnisse, nicht etwa gleiche Produktivitätsniveaus. Produktivitätsnachteile einzelner Länder können voll durch niedrigere Preis- und Kostenniveaus kompensiert werden; so können auch diese Länder auf Dauer an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmen.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

115

Bereits im Vorfeld der Wirtschafts- und Währungsunion ist- wie unten noch erläutert wird - Wechselkursstabilität zu sichern. Dies bedeutet bereits zwei Jahre vor der endgültigen Festlegung der Wechselkurse de facto den Verzicht auf das Instrument der Wechselkursabwertung zum Ausgleich unterschiedlicher Wettbewerbs- und Produktivitätsniveaus. Dann müssen andere wirtschaftspolitische Parameter ein entsprechend hohes Maß an Flexibilität zeigen, um interne Fehlentwicklungen verhindern und auf äußere Schocks angemessen reagieren zu können. Dies gilt insbesondere für alle Politikbereiche, die die Produktionskosten bestimmen, also in erster Linie fürdie Einkommenspolitik. Wenn es bei zunehmender Harmonisierung der nationalen Geldpolitiken dennoch zu Fehlentwicklungen in einzelnen Ländern kommt, werden Schuldzuweisungen an die Adresse der Geldpolitik für die Folgen eigener Versäumnisse ins Leere gehen. Dies wird die Eigenverantwortung für stabilitätsorientierte Lohnabschlüsse stärken. Außerdem wird von dem sich entwickelnden stärkeren Wettbewerb der Mitgliedstaaten um die Arbeitsplätze ein Anpassungsdruck in der Lohnpolitik ausgehen. Somit kann bereits im Vorfeld der Wirtschafts- und Währungsunion eher mit einer zurückhaltenden, produktivitätsorientierten als mit einer aggressiven Lohnpolitik gerechnet werden. Übermäßige öffentliche Haushaltsdefizite können eine stabilitätsorientierte Geldpolitik unterlaufen. Die Europäische Zentralbank kann den ihr vertraglich zugewiesenen Auftrag, die Sicherung der Preisstabilität, nur dann wirksam erfüllen, wenn sich auch die Finanzpolitik stabilitätskonform verhält. In der Währungsunion kann darüber hinaus jeder Mitgliedstaat auf einen vollständig integrierten, Kapitalmarkt zurückgreifen. Die öffentliche Kreditaufnahme eines Mitgliedstaates ist ü~er den Verbund der Kapitalmärkte stärker und direkter als bisher in anderen Ländern spürbar. Übermäßige Defizite eines Mitgliedstaates können sich in der Währungsunion in Zinserhöhungen niederschlagen, die zu einer Verdrängung privater Investitionen auch in anderen Mitgliedstaaten führen können. Der EU-Vertrag sieht deshalb strenge Regeln zur Sicherung der Haushaltsdisziplin vor. Die öffentliche Neuverschuldung darf in der Regel nicht mehr als 3 vH des BIP und der öffentliche Schuldenstand nicht mehr als 60 vH des BIP betragen. Zur Durchsetzung einer soliden Finanzpolitik ist seit Beginn der zweiten Stufe ein neues Haushaltsüberwachungsverfahren in Kraft. Dabei stellt der Ministerrat fest, ob tatsächlich ein sogenanntes übermäßiges Haushaltsdefizit vorliegt, und empfiehlt dem betreffenden Mitgliedstaat Maßnahmen zum Defizitabbau; diese Empfehlungen können bei Nichtbefolgung veröffentlicht werden. Erst in der Endstufe der Wirtschafts- und Währungsunion können zusätzliche Sanktionen bis hin zu Geldbußen verhängt werden, falls ein Mitgliedstaat die Haushaltsdisziplin verletzt. Neben dem eigenständigen Verfahren der Haushaltsüberwachung wird die allgemeine Wirtschafts- und Währungsentwicklung regelmäßig im Rahmen der sogenannten multilateralen Überwachung vom Ministerrat streng kontrolliert. Die mit einer strikten Haushaltsdisziplin notwendigerweise einsetzende Verstetigung der Finanzpolitik verringert die Wahrscheinlichkeit und auch die Notwendigkeit einer kurzfristig orientierten stop-and-go Politik mit ihren häufig prozyklischen Wirkungen, wie wir sie aus der Vergangenheit kennen. Dies verbessert die stabilitätspolitischen Rahmenbedingungen einer marktwirtschaftliehen Ordnungspolitik. H•

116

Wolfgang Glomb

Die Sicherung der Haushaltsdisziplin wird mittel- und langfristig auch die Wachstumsgrundlagen stärken. Es ist zwar nicht auszuschließen, daß es beim Abbau des öffentlichen Haushaltsdefizits im Rahmen der vereinbarten finanzpolitischen Konvergenzanstrengungen zu einer kurzfristigen Verlangsamung des Wirtschaftswachstums und des Konjunkturaufschwungs kommt. Dieser wachstumspessimistischen Sichtweise muß aber entgegengehalten werden, daß mittelfristig von einer eigenverantwortlichen Haushaltskonsolidierung starke wachstumsfördernde Angebotsimpulse ausgehen. Infolge des Rückzugs des Staates werden für den privaten Sektor zusätzliche Ressourcen und Anreize für die Entfaltung privatwirtschaftlicher Dynamik geschaffen. Mit wachsendem Vertrauen in die Solidität der Finanzpolitik und mit der Schaffung eines verläßlichen makroökonomischen Rahmens können sich stabile Erwartungen bilden. Auch international wird die Glaubwürdigkeit der jeweiligen nationalen Finanzpolitik erhöht, was von den Finanzmärkten mit einem Vertrauensvorschuß honoriert wird. Dieser ist mit sinkenden Kreditzinsen verbunden. Eine solche Zinssenkungstendenz wird durch die geringe öffentliche Kapitalmarktbeanspruchung gestützt, wodurch gleichzeitig die privaten Investitionen und der private Verbrauch angeregt werden. Schließlich ergeben sich durch den Abbau der kreditfinanzierten Staatsnachfrage bzw. der Überbeanspruchung volkswirtschaftlicher Ressourcen inflationsdämpfende Effekte, die Spielräume füreine expansivere Geldpolitik mit sinkenden Zinsen eröffnen. Die mittelfristigen Wachstumsimpulse dürften somit stärker wirken als mögliche konsolidierungsbedingte kurzfristige Nachfrageausfälle. Schließlich ist für die Funktionsfähigkeit der Wirtschafts- und Währungsunion auch die Einschätzung der Finanz- und Devisenmärkte über die Stabilitätsreife der einzelnen Teilnehmer wichtig. Sowohl im Niveau der langfristigen Zinsen als auch in der Entwicklung der Wechselkurse spiegeln sich die Erwartungen der Märkte über die Stabilitätspolitik und die Ausrichtung der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten wider. Der EU-Vertrag sieht deshalb als weitere Konvergenzkriterien vor, daß die langfristigen Zinsen nur um 2 Prozentpunkte über dem entsprechenden Satz in den drei Mitgliedstaaten mit der höchsten Preisstabilität liegen dürfen. Außerdem ist Wechselkursstabilität durch Teilnahme am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems innerhalb der vorgesehenen normalen Bandbreite nachzuweisen. Damit spielt das objektive Verdikt der Finanz- und Devisenmärkte eine erhebliche Rolle bei der Entscheidung der politischen Instanzen über die Teilnehmer an der Wirtschafts- und Währungsunion.

Vertiefung und Erweiterung bei abgestufter Integration vereinbar Die Perspektive der Wirtschafts- und Währungsunion schafft wirksame Anreize für eine stabilitätsgerechte, wachstums- und beschäftigungsfördernde Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik. Sie kann auch eine zuverlässige Orientierung für den wirtschaftlichen Aufholprozeß der Staaten in Mittel- und Osteuropa liefern. Die mit der Wirtschafts- und Währungsunion rechtlich sanktionierte Strategie der abgestuften Integration läuft somit nicht zwangsläufig auf eine Zementierung der Spaltung Europas hinaus.

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

117

Das Europa der mehreren Geschwindigkeiten ist de facto von Anfang an die bewährte Strategie fürdas Zusammenwachsen Westeuropas gewesen. Gegründet wurde die EWG von sechs Staaten. Heute umfaßt die EU 15 Teilnehmer. Gerade der Bereich der Währungspolitik belegt den Erfolg der Strategie der abgestuften Integration. Weitverbreitete Beschränkungen des Kapitalverkehrs und die damit verbundene Segmentierung der europäischen Kapitalmärkte wurden sukzessive aufgegeben. Seit 1990 besteht innerhalb der Europäischen Union ein voll integrierter Kapitalmarkt. Dem 1979 eingeführten Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems hatten sich im Laufe der Jahre alle Mitgliedstaaten bis auf Griechenland angeschlossen. Die Schrittmacherrolle emtger Mitgliedstaaten hat keineswegs die bisweilen befürchteten Zentrifugalkräfte für ein Auseinanderfallen der Gemeinschaft ausgelöst. Auch die WWU wird - als Stabilitätsgemeinschaft konzipiert und verwirklicht - längerfristig starke Attrahierungskräfte für ein Zusammenwachsen der Staaten Europas auslösen sowohl für Westeuropa als auch für die Staaten in Mittel- und Osteuropa. So gesehen läßt sich, wenn auch mit einigem Optimismus, festhalten : Für den Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion stellt sich weder die Alternative zwischen Vertiefung und Erweiterung noch die Notwendigkeit für eine Alternativstrategie des Europa der "variablen Geometrie".

Diskussion zum Referat von Rolf Hasse und zum Korreferat von Wolfgang Glomb Berichterstatterin: Susanne Klunkert Die Diskussion griff die These der beiden Referenten auf, daß eine Integration mit mehreren Geschwindigkeiten, wie sie bereits im Vertrag über die Europäische Union angelegt ist, für die assoziierten, beitrittswilligen Staaten Mittel- und Osteuropas eine Chance bietet, sich durch eine "als ob Mitglied"-Politik an die EU anzunähern. Darüber hinaus wurden vor allem der Zeitplan für eine Annäherung Polens und die mögliche Beteiligung am Europäischen Währungssystem (EWS) angesprochen. Aus polnischer Sicht stelle sich die Frage, wie realistisch selbst das Datum 1999 für den Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion sei. Sei es nicht vielmehr zu befürchten, daß es zu einer weiteren Verschiebung kommt? Angesichts der Turbulenzen im EWS müsse außerdem mit einem anhaltenden Prozeß der zwei Geschwindigkeiten im Währungsbereich gerechnet werden. Es stehe zur Debatte, ob dieses Konzept tatsächlich für den Beitritt Polens zur EU hilfreich sei oder nicht vielmehr hemmend wirke (Plucinski). In der Tat sei das Datum 1999 dann obsolet, so die Antwort, wenn nur zwei Länder bis dahin die Konvergenzkriterien erfüllen. Für Polens Beitritt zur EU bedeute dies jedoch nicht notwendigerweise eine Verzögerung. Zudem könne sich Polen bereits jetzt durch eine "als ob Mitglied"-Politik auf die Erfüllung der Kriterien vorbereiten. Der grundsätzliche politische Wille Polens, sich an einer Währungsunion zu beteiligen und damit auf einen Teil seiner staatlichen Souveränität zu verzichten, sei jedoch Voraussetzung für eine solche Politik der Annäherung. Soll ein Aufweichen der Konvergenzkriterien verhindert werden, so Hasse, gibt es keine Alternative zum Konzept der mehreren Geschwindigkeiten. Dieses Konzept darf jedoch nur solange gelten, wie es die Beteiligung aller Mitgliedstaaten an der Währungsunion zum Ziel hat. Unter diesen Voraussetzungen sei es auch nicht prinzipiell hemmend für Polens Beitritt zur EU. Allerdings muß realistischerweise mit langen Übergangsfristen gerechnet werden. Die relativ langen Übergangsfristen - auch zehn Jahre bis zum Beitritt schienen ein eher ambitiöser Zeitplan - sind nicht nur für Polen und andere beitrittswillige Staaten der Region von Belang, sondern auch für die EU selbst, da sie vor allem im Bereich der Wirtschaftsunion wichtige Reformen durchzuführen hat, ehe sie erweiterungsfahig ist. So wurde in der Diskussion darauf hingewiesen, daß die vermeintlichen Erweiterungshemmnisse - etwa im Bereich der Agrarpolitik, des Kohäsionsfonds, der Strukturfonds oder der institutionellen Verwaltungsstrukturen -durch die Beitrittsperspektive als Reformchance gesehen werden können (Franzmeyer). Es blieb umstritten, ob die Anstrengungen seitens der EU in diesen

Osterweiterung und Maastricht-Prozeß

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Bereichen bisher als zu schwach oder aber angesichts der komplizierten internen Entscheidungsverfahren als beachtlich einzuschätzen seien. Eine differenzierte Integration in die Wirtschaftsunion mit langen Übergangsfristen könnte anvisiert werden. Dies könnte zunächst eine Mitgliedschaft unter Ausschluß der Beteiligung an der Abteilung Garantie des Agrarfonds bedeuten. Auch eine Beschränkung der Strukturfonds auf die Finanzierung einzelner Projekte könnte in Erwägung gezogen werden. Alles in allem sei nicht damit zu rechnen, daß früher als in vier bis fünf Jahren mit Beitrittsverhandlungen begonnen werde. Dieser aus polnischer Sicht eher enttäuschend lange Zeitplan bis zum Beitritt bietet andererseits die Chance, mit einer Politik der "kleinen Schritte" die derzeit einer Osterweiterung der Union gegenüber eher skeptisch eingestellten Mitgliedstaaten von ihrer rigiden Haltung abzubringen. Es sei wichtig, so der Hinweis von Hasse, daß kein Staat, auch nicht Polen, durch einen allzu ambitiösen Zeitplan für den Beitritt überfordert werde.

Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft Von Barbara Lippert Das Thema "Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft" verstehe ich als Frage. Gibt es ein besonderes deutsches Interesse, Polen als Partner für die EU zu gewinnen, und wie wird dieses Interesse begründet? Folgen die vorgebrachten Argumente eher den langen Schatten der Vergangenheit oder Jassen sich gegenwartsbezogene politische Motive und Perspektiven aufzeigen? In welchem Verhältnis stehen prospektive wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Kalkulationen zu dem weitestgehenden Konsens innerhalb der politischen Klasse der Bundesrepublik Deutschland, daß Oder und Neiße nicht die Ostgrenze der EU bilden sollen? Wie nachhaltig ist dieses Interesse, und welche Politik betreibt die Bundesregierung bilateral und im Rahmen der EU, um die EU-Mitgliedschaft Polens voranzubringen? Zur nicht seltenen Irritation anderer MOE-Länder ist es immer wieder Polen, das Vertreter der Bundesregierung nennen, wenn sie von der künftigen Osterweiterung der EU sprechen. Polen ist Sinnbild der Teilung Europas wie ihrer Überwindung. Polen gilt aber darüber hinaus auch als das Land in Mittel- und Osteuropa, das zumindest aufgrund seiner Bevölkerungszahl, seines politischen Gewichts, seiner Wirtschaftsstruktur und des zu erwartenden Kohäsionsbedarfs seitens der EU zu einem Testfall für die Erweiterungsfähigkeit der EU wird. Der Beitrittskandidat Polen demonstriert das Ausmaß des politischen Wandels nach 1989 wie der beiderseits notwendigen tiefgreifenden Reformschritte. Angesichts der weitreichenden Erwartungen Polens, daß sein Weg in die EU - nolens volens -über Deutschland führen werde, und der wiederholten politischen Bekenntnisse der Bundesregierung, Anwalt und Förderer der Interessen Polens zu sein, sowie der weithin bekannten objektiven Hindernisse und der Kontroversen über die EU-Osterweiterung soll in diesem Beitrag vor allem die deutsche Interessenlage gründlicher erörtert, die Strategie von deutscher Seite skizziert und auf zentrale Probleme und neuralgische Punkte der bilateralen Beziehungen im Lichte des Beitrittsziels hingewiesen werden. Daraus ergibt sich folgende Gliederung: Abschnitt (l) zeigt den Bezugsrahmen der deutsch-polnischen Beziehungen und die EU-Perspektive auf. Abschnitt (2) erörtert die generellen Interessen und Motive Deutschlands in bezug auf die Integration ost-und mitteleuropäischer Staaten in die EU. In einem nächsten Schritt (3) werden diese Interessen und Motive für den Fall "Polen" dargestellt. Abschnitt (4) skizziert einige Probleme der Heranführung Polens an die EU, wie sie in Deutschland diskutiert werden. Abschließend soll in

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Abschnitt (5) die Rolle der Bundesrepublik Deutschland mit Blick auf das Beitrittsziel diskutiert werden.

1. Erweiterter Bezugsrahmen für die deutsch-polnischen

Beziehungen und EU-Perspektive

Eckpfeiler EU in den deutsch-polnischen Beziehungen: Nach 1989, dem Jahr des europäischen Umbruchs, erweiterte sich der Bezugsrahmen für die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu Polen erheblich. Rasch bildete die Europäische Union den neuen Eckpfeiler der wirtschaftlichen, zunehmend auch der politischen Beziehungen. Das am 1. Februar 1994 in allen seinen Teilen in Kraft getretene Assoziierungsabkommen zwischen Polen und der EU und die Einbeziehung Polens in die EU-Heranführungsstrategie (Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates zur Ratstagung am 9. und 10. Dezember 1994 in Essen; Weißbuch) bilden die Grundlage für einen nahezu permanenten Dialog, sei es auf bi- oder auf multilateraler Ebene. Der strukturierte Gruppendialog, in den die derzeit fünfweiteren Staaten der Europa-Abkommen einbezogen sind, bezieht sich auf Themen aller drei Pfeiler der EU, die somit vom Handel mit Sauerkirschen über die Reaktion der EU auf den Tschetschenienkrieg bis hin zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens reichen. Der Schwerpunkt des Buropaabkommens liegt eindeutig auf der Handelsliberalisierung und der wirtschaftlichen Kooperation, der politische Mehrwert liegt im institutionalisierten und nunmehr strukturierten politischen Dialog mit den Institutionen der EU, der allerdings auf Außenministerebene höchst oberflächlich ist. Angesichts des Grades an Verflechtung der Bundesrepublik Deutschland mit der EU gibt es zwar kaum mehr exklusive bilaterale Kooperationsbereiche zwischen beiden Ländern, jedoch eine Fülle von Möglichkeiten zur intensiven Zusammenarbeit (Korger). Zwischenstaatlicher Bezugsrahmen als Stütze für Heranführung an EU: Bilateral regeln der Grenzbestätigungsvertrag vom 14. November 1990 und der Nachbarschaftsvertrag vom 17. Juni 1991 die Beziehungen zwischen Deutschland und dem demokratischen Polen auf eine Weise, daß jahrzehntelange kardinale Probleme der Beziehungen ausgeräumt werden konnten (vgl. Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit). Das gilt für die Bestätigung des Grenzverlaufs wie für die erstmalige Anerkennung und die Rechte der deutschen Minderheit in Polen. Auf diesen Durchbruch in den deutsch-polnischen Beziehungen folgte eine Reihe weiterer Ressortabkommen, die verdeutlichen, wo es bilateralen Handlungsbedarf gibt und ebenso, wo es keine oder noch keine Regelungen im EU-Rahmen gibt. Zu den wichtigsten Vereinbarungen und Initiativen gehören die Einrichtung einer deutschpolnischen Regierungskommission für regionale und grenznahe Zusammenarbeit und die Vereinbarung über die Bildung des Deutsch-Polnischen Umweltrates, beide vom 17. Juni 1991. Von Anbeginn nahmen Fragen der inneren Sicherheit und die Migrationsproblematik einen breiten Raum ein: Polen ist das erste unter den mittel- und osteuropäischen Nachbarländern, mit dem die Bundesregierung ein Abkommen über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität geschlossen hat (6.11.1991, in Kraft

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14.8.1992). Am 7. Mai 1993 wurde zudem ein Rückübernahmeabkommen (Abkommen über die Zusammenarbeit hinsichtlich der Auswirkungen von Wanderungsbewegungen) mit Polen geschlossen, das in der Präambel auf das Interesse beider Staaten an der EU-Mitgliedschaft Polens und der Einbeziehung Polens in die EU-Kooperation im Bereich des Asylrechts abhebt. Pilotfunktion soll das erste an einer Schengen-Außengrenze geschlossene Abkommen vom 5. April 1995 über die Zusammenarbeit der Polizei- und Grenzschutzbehörden in den Grenzgebieten haben. Die militärische Kooperation begann mit dem Vertrag vom 25.1.1993 und setzte den Schwerpunkt bei Informationsaustausch und wechselseitiger Ausbildung. Allein für 1995 sind mehr als achtzig einzelne Vorhaben zwischen der polnischen Armee und der Bundeswehr vorgesehen (Rulkowski: 5). Die genannten Verträge bieten Zwischenlösungen oder Vorstufen für erwünschte europäische Regelungen im EU-Rahmen. Sie sind in der Regel komplementär zu den Aktivitäten der EU im Rahmen der Heranführungsstrategie bzw. der NATO angelegt.

EU-Beitrittsperspektive nach Kopenhagen: Die konditionierte Beitrittsperspektive gemäß den Kopenhagener Kriterien des Europäischen Rates gilt uneingeschränkt für Polen: Jeder assoziierte Staat in Mittel- und Osteuropa, der dies wünscht , kann Mitglied der Europäischen Union werden, sofern er in der Lage ist, die politischen und wirtschaftlichen Kriterien (Demokratie und institutionelle Stabilität; Übernahme des acquis communautaire einschließlich der Entwicklung hin zur Wirtschafts- und Währungsunion sowie zur Politischen Union; funktionierende Marktwirtschaft, die dem Wettbewerb im Binnenmarkt standhält) zu erfüllen. Die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates gehen über das im bilateralen Buropaabkommen gleichfalls rechtlich unverbindlich Vereinbarte hinaus. Dort wurde in der Präambel bloß die Erkenntnis festgeschrieben, daß Polen letztlich die Mitgliedschaft in der EU anstrebt. In Kopenhagen hat sich die EU darüber hinaus verpflichtet, alle Maßnahmen gegenüber den EA-Ländern im Sinne des Beitrittsziels zu gestalten. Im Juni 1995 hat die EU in Cannes ein Weißbuch "Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union" beschlossen, das allerdings um nationale Rahmenprogramme der Beitrittskandidaten selbst ergänzt werden muß. Ihrerseits dürfte die EU auch angesichts der bevorstehenden Regierungskonferenz eine kreative Atempause einlegen, in der die alltägliche Umsetzung des Weißbuchs im Mittelpunkt steht. Bilaterale Verpflichtungen -keine Privilegierung: Gerade mit Blick auf das Ziel der polnischen EU-Mitgliedschaft ist der Nachbarschaftsvertrag von grundlegender bilateraler Bedeutung. Noch bevor das Buropaabkommen zwischen der EU und Polen unterzeichnet worden war, vereinbarten die beiden Parteien, daß die Bundesregierung die Heranführung der Republik Polen an die EG im Rahmen ihrer Möglichkeiten nach Kräften fördern werde (Art . 8). Die Bundesregierung übersetzt gemäß dieser Formel "pre-accession" mit Heranführung. Ergänzend heißt es: "Die Bundesrepublik Deutschland steht positiv zur Perspektive eines Beitritts der Republik Polen zur Europäischen Gemeinschaft, sobald die Voraussetzungen dafür gegeben sind." Allerdings fmden sich in allen sogenannten Nachbarschaftsoder Freundschaftsverträgen der Bundesrepublik Deutschland ähnliche Willensbekundungen, so im Falle Ungarns und der damaligen CSFR. Aus den Vertragswerken ist also keine

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Spezifik für den Fall Polen abzuleiten. Sie dokumentieren das deutsche Interesse, den EGIntegrationsprozeß über die deutsche Vereinigung hinaus für Erweiterungen offenzuhalten (vgl. auch die Koalitionsvereinbarung der Regierungsparteien v. 11.11.1994).

Trilaterale Ergänzungen als vertrauensbildende Maßnahme: Spezifisch ist allerdings die seit 1991 gepflegte trilaterale Kooperation zwischen Polen, Deutschland und Frankreich. Aus deutscher Sicht ist sie eine nach beiden Seiten hin vertrauensbildende Maßnahme: Deutschland betreibt keine MOE-Politik im Alleingang und sucht nicht exklusive Einflußsphären durch spezielle, von ihr dominierte Beziehungen zu MOE-Ländern. Frankreich bietet sie einen erweiterten Handlungsrahmen für die Ostpolitik, für die beide Länder seit 198811990 wiederholt gemeinsame Ansatzpunkte gesucht, aber keine EU-Einbettung gefunden hatten. Die im sogenannten Weimarer Dreieck getroffenen Aussagen zur EU-Perspektive Polens sind betont ausbalanciert. In der ersten Deklaration von Weimar (29. 8. 1991) heißt es: "Es entspricht den Zielen der Europäischen Gemeinschaft, diesen neuen Demokratien den Weg zur Mitgliedschaft zu eröffnen". Hier klang , ebenso wie in der Straßburger Erklärung vom Dezember 1989, das immer wieder beschworene und im Falle der Süderweiterung auch demonstrierte Selbstverständnis der EG als offener Wertegemeinschaft demokratisch-marktwirtschaftlicher Staaten an. Umgekehrt anerkannte allerdings Polen, daß die EG den Kern europäischer Institutionen bildet und ihre Integration fortsetzt. Diese trilaterale Verständigung auf die Formel "erweitern und vertiefen" wurde auch in bezug auf Polen durch die in Kopenhagen erstmals eröffnete dritte Kategorie von Beitrittskriterien, nämlich die Absorptionsfähigkeit der EU ohne Einbuße an lntegrationsdynamik, zugunsten der Priorität für die Vertiefung modifiziert. Trägt das "doppelte Netz"?: Bereits die Europaabkommen haben im Vergleich zu anderen Assoziierungsvereinbarungen der EG einen relativ hochrangigen und zugleich einen bis hinunter zu den Arbeitsebenen gestaffelten, hochfrequenten bilateralen Dialog institutionalisiert. Als Schlüsselgremium erweist sich der bilaterale Assoziierungsausschuß, der sich unter dem Vorsitz der EU-Kommission aus höheren Beamten beider Seiten zusammensetzt und im Falle Polens bereits bis zu 10 Unterausschüsse zu Einzelfragen der Assoziierung, z.B. Zoll, Landwirtschaft oder spezielle Handelsgüter, gebildet hat. Dort werden die strittigen Fragen und Probleme erörtert. Dies könnte ebenso der Ort sein, wo Ergebnisse der nationalen Rahmenprogramme zur Umsetzung des Weißbuchs bilanziert und individuelle Anpassungsprobleme erörtert werden. Der multilaterale Dialog ergänzt diese Struktur zu einer Art doppeltem Netz (Deubner/ Kramer/Thiel) auf allen Ebenen außer der parlamentarischen. Die Bundesregierung unterstützt die Tendenz, den Gruppendialog zu Lasten der bilateralen Institutionen, z.B. Assoziierungsrat, zu stärken. Der in Kopenhagen von den Staats- und Regierungschefs lancierte und in Essen als eines der Hauptelemente der Heranführungsstrategie deklarierte strukturierte Dialog befaßt sich überwiegend mit horizontalen Fragen, die derzeit die Tagesordnung zwischen EU- und MOE-Ländern beherrschen. So tauschten die Außenminister der 15 mit ihren sechs Amtskollegen aus den assoziierten Ländern bei ihrer gemeinsamen Tagung am 10. April 1995 in Luxemburg vor allem ihre Ansichten zum Weißbuch zur Vorbereitung auf den Binnenmarkt und zur intraregionalen Kooperation aus. Die Gemeinschaft

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hat seit dem Straßburger Gipfel im Dezember 1989 keinen Zweifel daran gelassen, daß mit Ausnahme des Sonderfalls DDR und der damaligen UdSSR grundsätzlich alle MOE-l..änder gleich behandelt werden sollen. Das bedeutete, die Privilegierung der ersten PHARELänder Polen und Ungarn sollte nur vorübergehend sein. Als Mitglied der EU nimmt die Bundesrepublik Deutschland an all diesen Dialogstrukturen teil. Die Bundesregierung hat sich während der deutschen Präsidentschaft nachdrücklich dafür eingesetzt, strukturierte Beziehungen zwischen der EU und der in absehbarer Zeit zehn Staaten umfassenden Gruppe der assoziierten MOE-Länder zu etablieren. Damit werden singuläre Dialog- und Konsultationsgremien geschaffen, ohne daß allerdings ein Einbruch in die "institutionelle Festung" EU zugestanden wird. Für den Gruppenansatz, der Länder mit sehr ungleicher Reformbilanz und Problempotentialen zusammenbringt, spricht aus Sicht der Bundesregierung ein politisch-taktisches Argument: Die Differenzierung bei der Heranführung und schließlich der Aufnahme von MOE-Ländern soll von diesen selbst vorgenommen werden. Eine Privilegierung wie auch eine direkte oder indirekte Zurückstufung eines der assoziierten Länder lehnt sie zumindest bis zum nächsten eigenen europapolitischen Etappenziel, dem Abschluß der Regierungskonferenz '96, ab. Keiner soll entmutigt werden; dennoch ist abzusehen, wer ohne Chance auf die für die erste Runde der Osterweiterung qualifizierenden Plätze ins Rennen geht. Allerdings heißt auch hier die Devise der Bundesregierung, nicht richtige Fragen zum falschen Zeitpunkt zu stellen. Darüber hinaus ist das Argument der Arbeitsökonomie von einigem Gewicht für die EU. Die strukturierten Beziehungen haben jedoch bislang nicht zu einer Konzertierung unter den EA-Staaten geführt, und führende Reformländer wie Polen versuchen, der Abwertung der bilateralen Dialogebene entgegenzuwirken.

Bilaterales Dialognetz: Auch bilateral existiert ein enges Konsultations- und Dialognetz. Der bilaterale Nachbarschaftsvertrag sieht regelmäßige Konsultationen vor: (I) Mindestens jährlich auf Ebene der Regierungschefs und zusätzlich auf Ebene der Außenminister; (2) Leitende Beamte der beiden Außenministerien, denen politische, wirtschaftliche und kulturelle Angelegenheiten obliegen, treffen regelmäßig, mindestens jährlich, zu Konsultationen zusammen. (3) Im Vergleich zu den Treffen in anderen Ressorts werden die Kontakte zwischen den Verteidigungsministern besonders hervorgehoben. Gemischte Kommissionen bzw. Räte bestehen z.B. für Kultur, Wirtschaft und Umwelt. Hinzu kommen die Konsultationen innerhalb des sogenannten Euro-Trio (Guerin-Sendelbach/Rulkowski). Die jährlichen Konsultationen der Außenminister ergänzen nunmehr auch Konsultationen der Verteidigungsminister. Damit erreicht Polen allerdings noch nicht das Format privilegierter Beziehungen, wie sie zwischen Deutschland und Frankreich oder auch mit den USA, Großbritannien und Italien bestehen. Andererseits sind Versuche, z.B. einen trilateralen Dialog zwischen Deutschland, Großbritannien und Ungarn zu etablieren, im Sande verlaufen. Komplementär zu den PHARE-Maßnahmen der EU hat die Bundesregierung ein Gesamtkonzept "Transform" für die technische Hilfe gegenüber Polen und anderen MOELändern aufgebaut (Bundesministerium für Wirtschaft 1995). An der Beratungshit fe des Bundes unter gemeinsamer Federführung des Auswärtigen Amtes und des Bundeswirtschaftsministeriums sind nahezu alle Ressorts beteiligt. Schaltstelle ist die Arbeitsgruppe

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Beratung Osteuropa beim BMWi, die in Mittelosteuropa und der GUS mit einem Budget von 300 Mill . DM 1995 rund 800 Projekte mit den Schwerpunkten Regierungs- und Unternehmensberatung durchführt. Sie wird von der Kreditanstalt für Wiederaufbau, die in den Transform-Ländern mit Ausnahme der CR Büros unterhält, und den deutschen Botschaften unterstützt. Darüber hinaus engagieren sich die Bundesländer, vor allem Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Nordrhein-Westfalen, Bremen und Niedersachsen, umfassend in den deutsch-polnischen Beziehungen. Allein in Brandenburg, das mit 200 Kilometern die längste Grenze mit Polen hat, existieren im deutsch-polnischen Grenzraum drei Euroregionen - Viadrina, Spree-Neiße-Bober und Pomerania -, die u.a. mit den neuen Möglichkeiten, INTERREG II und PHARE-Mittel der EU zu kombinieren, in Kernbereichen des Strukturwandels regionale Kooperationen aufbauen. Zwischen deutschen und polnischen Gemeinden und Kreisen existieren, nach Angaben der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände von 1993, 132 partnerschaftliehe Verbindungen, das sind ebensoviele wie mit dem deutlich kleineren Ungarn (Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände: 7) . Das Regierungsabkommen über das Deutsch-Polnische Jugendwerk vom 17. Juni 1991 und die Stiftung deutsch-polnische Zusammenarbeit ("Jumbo-Stiftung") können pars pro toto für die erheblichen Bemühungen beider Seiten zitiert werden, eine strukturelle Schwachstelle in den deutsch-polnischen Beziehungen, nämlich den zwischengesellschaftlichen Austausch, zu dynamisieren. Viele dieser Projekte verlaufen äußerst mühsam und leiden an den Ungleichgewichten der beiderseits verfügbaren Mittel, mehr aber noch an den ungleichen Erwartungen und einem Bedeutungs- und Aufmerksamkeitsgefälle (vgl. PflügerfLipscher und Themenheft Dokumente "Frankreich-Deutschland-Polen"). Nützliche Komplexität: Zwischen der Heranführungsstrategie der Bundesregierung und der von der EU-Kommission als politischen Motors entwickelten Strategie der Gemeinschaft gibt es eine große Übereinstimmung, die zumindest solange tragfähig bleibt, wie die "hard choices" noch nicht zu treffen sind. So befürwortet die Bundesregierung das komplexe doppelte Netz der Gruppenbehandlung neben der individuellen, um den Anpassungsdruck auch für die Länder aufrechtzuerhalten, die aus politischen Gründen in jedem Falle in der ersten Osterweiterungsrunde zum Zuge kommen werden. Die Bundesregierung hat sich für möglichst interpretationsfähige, nicht-quantifizierte Kriterien eingesetzt, die auch den Beitrittsländern vorteilhafte, weil weite Gestaltungs- und Interpretationsmöglichkeiten bieten. Ebenso engagiert sich die Bundesregierung, wie die Einrichtung und der Ausbau der Kooperation der Ostsee-Anrainer zeigen, für eine weitere Proliferation multilateraler Foren, die sämtlich auf die Ergänzung der Heranführungsstrategie und Flankierung der Beitrittsvorbereitung zielen. Sie berücksichtigen spezifische Interessen anderer EU-Partner und können deren Eigeninteresse an der Osterweiterung ausdehnen und festigen. Im beiderseitigen Interesse wird eine Monopolisierung der Beziehungen abgelehnt. Keinesfalls geht es, wie im "Schäuble-Lamers-Papier" mißverständlich angedeutet, darum, daß der Osten als Aktionsraum für die deutsche Außenpolitik zurückgekehrt ist. (s. auch Punkt 2.) . Jedoch liegt Deutschland allein schon geographisch im Schnittpunkt vieler regionaler

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Initiativen und Maßnahmen und bleibt das Schlüsselland für die Durchsetzung der Osterweiterung in der EU.

2. Deutsche Interessen gegenüber MOE: Stabilitätszone ausweiten Stabilitätsinteressen im Vordergnmd: Das primäre Interesse der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den Ländern Mittel- und Osteuropas besteht darin, die westliche Stabilitätszone nach Osten hin auszuweiten, damit Wohlfahrt und Sicherheit des Westens erhalten bleiben. In der Hauptsache sind es die befürchteten spill-over-Risiken, die ein vitales Interesse Deutschlands an politischer Stabilität und wirtschaftlicher Prosperität begründen: "Sollten die Transfonnationsprozesse in den Refonnstaaten scheitern, so könnte eine Migrationswelle bisher nicht erlebten Ausmaßes von Ost- nach Westeuropa drohen." (Bundesministerium für Wirtschaft 1994a: 4). Warnungen vor einem "ökonomischen Jalta" (Saryusz-Wolski), das sich mit einer Wohlstandsmauer und einer Annutsgrenze bei fortschreitendem Einkommensrückstand jenseits der deutsch-polnischen Grenze abfindet, sind aus deutscher Sicht berechtigt. Aufgrund der Randlage Deutschlands innerhalb der EU, also der Nähe zu den MOE-Ländem, werden Negativ-Szenarien für die Entwicklung in den Transfonnationsländem in Deutschland besonders sorgenvoll in Betracht gezogen. Fragt man im einzelnen nach den Stabilitätsrisiken mit spill-over-Potential in den Transfonnationsländem, so nennt die Bundesregierung vor allem soziale Unsicherheit und Arbeitslosigkeit sowie die Sprengkraft ethnischer und territorialer Konflikte in einem politischen Umfeld des erstarkten Nationalbewußtseins bis hin zu übersteigertem Nationalismus: "Gefahren ökonomischer, sozialer und politischer Natur, die Perspektive ökologischer Katastrophen, mangelhaft kontrollierte zivile und militärische Nuklearpotentiale drohen zu Quellen neuer- auch militärischer- Auseinandersetzungen zu werden." (Antwort der Bundesregierung auf die große Anfrage der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. v. 12.11.1993: 1 (Frageteil)). Globale Gefährdungen und spezifische Transformationsprobleme vermischen sich in der deutschen Perzeption zu einem komplexen Instabilitätspotential und definieren einen akuten Handlungsbedarf (Lübkemeier).

Historisch-moralische Verantwortung: Die politische Klasse wie auch mehrheitlich die Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland sehen im Beitritt der MOE-Länder ein nachvollziehbares Interesse und gewissenilaßen natürliches Recht der Länder, die im Zuge der Blockbildung vom auf den Westen begrenzten europäischen lntegrationsprozeß ausgeschlossen waren, jedoch fraglos zur "europäischen Familie" gehören. In diesem Zusammenhang geht es um mehr als um kulturell-zivilisatorische Argumente, die für eine europäischen Zusammengehörigkeit und deshalb auch für eine institutionelle Öffnung der EU sprechen. Die Ausdehnung des sowjetischen Machtbereichs und die Spaltung Europas waren eine Folge der nationalsozialistischen Herrschaft und des im Osten geführten Vernichtungskriegs des Deutschen Reiches. Damit trägt Deutschland dem eige-

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nen Selbstverständnis nach eine besondere Verantwortung, für die Einheit Europas einzutreten. Gegenüber den MOE-Ländern wie in besonderer Weise gegenüber Rußland ist Deutschland auch moralisch in hohem Maße auf Friedenserhaltung und eine Politik der guten Nachbarschaft verpflichtet (exemplarisch: Deutscher Bundestag). Eine attentistische und indifferente oder gar eine negative Haltung der Bundesregierung zu einer EU-Osterweiterung müßte als Bruch mit der deutschen Außen- und Europapolitik verstanden werden und würde gleichzeitig in erheblichem Maße deren Glaubwürdigkeit in Zweifel ziehen. In der Bundesrepublik Deutschland gibt es nahezu keine Debatte über das "Ob" einer EU -Osterweiterung. Das salomonische "Sowohl als auch" der parallelen Vertiefung und Erweiterung nimmt der Frage nach dem "Wie" seine Brisanz. So sprach sich 1994 eine deutliche Mehrheit der deutschen Inländer für eine EU-Erweiterung aus, wobei die Unterstützung für Ungarn mit 74 vH am höchsten lag, gefolgt von der Tschechischen Republik mit 58 vH und Polen und den Baltischen Ländern mit jeweils 54 vH . 72 vH unterstützen eine Ausweitung der NATO-Sicherheitsgarantien auf mittelosteuropäische Staaten, sobald diese der EU beitreten. Fast sechs von zehn Bundesbürgern (58 vH) sprechen sich für eine Mitgliedschaft Polens, Ungarns und der CR in der NATO auch unabhängig von deren EU-Mitgliedschaft aus. Andererseits sahen nur 25 vH der Befragten für den Fall eines Angriffs Rußlands auf Polen eine Beitrittsverpflichtung der NATO (Rand-Studie) . Trotz dieser hohen Zustimmungsquoten ist festzustellen, daß die Heranführungs- und Erweiterungsstrategie anders als die neue Ostpolitik zu Beginn der siebziger Jahre, politisch kein mobilisierendes Thema ist und ihm ein gesellschaftliches Momentum auch in der Bundesrepublik Deutschland weitgehend fehlt.

Absage an das Zwischeneuropa: Die mit der deutschen Geschichte in diesem Jahrhundert verbundenen Motive zur Aussöhnung und guten Nachbarschaft ergänzt eine strategische Zielbestimmung. Sie besteht in der Absage an ein Zwischeneuropa verminderter Sicherheit, das zwischen Deutschland als dem Vorposten der integrierten transatlantisch-europäischen Sicherheitsstruktur und dem GUS-Bereich, insbesondere Rußland, liegt. Aus deutscher Sicht soll sowohl eine Restauration des Zwei-Klassen-Europas wie eine neue bipolare Ordnung, in der die Frontlinie "nur" weiter nach Osten hin verschoben wäre, verhindert werden. Letzteres wäre zumindest aus Sicht des Westens bestenfalls ein Teilerfolg, denn Sicherheit in Europa kann es nur mit, nicht gegen Rußland geben (vgl. die Begründung der deutschen Position zur Haltung gegenüber Rußland anläßlich der Debatte des Deutschen Bundestages zur Lage in Tschetschenien durch Bundeskanzler Kohl am 19 .1.1995). Neben der Erweiterung der EU und der NATO nach Osten wird deshalb als dritte Herausforderung die konstruktive Gestaltung des Verhältnisses zu Rußland genannt (vgl. übereinstimmend die Reden von Außenminister Kinkel, Verteidigungsminister Rübe und des SPDVorsitzenden Scharping auf der Tagung für europäische Sicherheitspolitik vom 4.15. 2.1995 in München). Insofern sind Erweiterungen als kooperativer Verflechtungsprozeß und nicht mit einem Federstrich zu erwarten. Der eigentliche Paradigmenwechsel nach 1989 würde darin liegen, daß das Denken in Einflußsphären und Allianzen durch die kooperative Organisation gemeinsamer Sicherheit

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abgelöst wird. In diesem neuen europäischen Sicherheitssystem würde der EU-Integrationsprozeß das zentrale Strukturelement bilden. "Die Europäische Union ist die einzige uns erkennbare Garantie dafür, daß wir am Ende des Kalten Krieges nicht in das alte, unselige nationalstaatliche Spiel wechselnder Allianzen, der Einflußzonen und einer Balance of power-Politik zurückfallen." (von Weizsäcker: 595). Vor diesem Hintergrund sind die Appelle zu verstehen, die historische Chance zur Herstellung der Einheit Europas nicht zu versäumen.

Keine Alternative zur EU-Integration: Weshalb betrachtet gerade die Bundesrepublik Deutschland den EU-Beitritt von MOE-Ländern als die Antwort auf die Transformationsprobleme und als den Königsweg, um die beiderseitigen Stabilitäts- und Wohlfahrtsinteressen zu gewährleisten? Darauf gibt es zumindest zwei Antworten. Anders als nach dem Zweiten Weltkrieg wurden nach 1989 keine neuen politischen und wirtschaftlichen Strukturen und Organisationen für das "neue Europa" ins Leben gerufen. Die Antwort des Westens war, mit weitgehender Zustimmung von früheren Warschauer Pakt-Staaten (mit Ausnahme der UdSSR), daß die westlichen Institutionen, vor allem die EG/EU und die NATO, nach Osten hin erweitert werden sollten. Im Falle der NATO, die anders als die EG ihres primären Auftrags unsicher geworden war, wurde dies an eine neue politisch-militärische Rollendefinition gekoppelt; im Falle der EU begann eine europaweite Vertiefungs- oder/und Erweiterungs-Debatte, in der die potentiellen NeuMitglieder verständlicherweise für die Erweiterung argumentierten. Jedenfalls lehnten die MOE-Länder mit Blick auf die EU alle ansatzweisen Vorstellungen und Vorschläge für andere (dauerhafte) regionale Kooperationsformen und besondere Zwischenlösungen - angefangen von der "affiliated membership" bis hin zu einer EFTA/EWR-Mitgliedschaft - entschieden ab. So verständlich die Absage an Scheinalternativen und langjährige Umwege zur Mitgliedschaft war und ist, die MOE-Länder beraubten sich damit politisch aller anderen Optionen und begrenzten ihren Verhandlungsspielraum, wie schon die Verhandlungen über die Assoziierungsabkommen gezeigt haben. Die Bundesregierung hieß diese eindeutige EU-Option der MOE-Länder von Anbeginn willkommen und brachte ebenso die traditionellen Argumente der EU vor, die für regionale Kooperation und regionale Integration sprechen. Darin wird ein wirkungsvolles Instrument gegen Re-Nationalisierung gesehen, deren Versuchungen auch auf den Westen ausstrahlen könnten und die in ihrer aggressiven Form als eine Quelle der Instabilität gewertet werden. Gerade die in der politischen Elite Deutschlands noch fest verankerte Vorstellung von der EU als einer über den wirtschaftlichen Zweckverband hinausgehenden politischen und wertbezogenen Gemeinschaft rückte die EU als politischen Stabilitäts- und wirtschaftlichen Modernisierungsanker ins Zentrum. Zudem versprachen die Zivilmacht-Instrumente der EU, die nachhaltigste Einwirkung auf die drängenden Stabilitätsdefizite zu haben. Die zweite Antwort erhellt das besondere deutsche Engagement für den EU-Beitritt der östlichen Nachbarn: Insbesondere die Generation des Bundeskanzlers projiziert eigene Erfahrungen, die politisch-wirtschaftliche Erfolgsgeschichte der doppelten Integration der jungen Bundesrepublik in EG und NATO, auf ein gleichgerichtetes Streben der jungen

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Demokratien, ungeachtet ihrer sehr verschiedenen Ausgangs- und Rahmenbedingungen. Dieses psychologische Moment erklärt die grundsätzliche Sympathie für eine Osterweiterung der EU. Die folgende Aussage von Bundeskanzler Kohl appelliert an die identitätsliftende Mythologie: "Wir Deutschen haben die neu gewonnene Einheit unseres Landes von vomherein mit der Einigung Europas verknüpft. Der Satz Konrad Adenauers, daß Deutsche und Europäische Einheit zwei Seiten derselben Medaille sind, ist heute unverändert gültig. Dies bedeutet auch, daß die deutsch-polnische Grenze nicht auf Dauer die Ostgrenze von NATO und Europäischer Union sein darf. Wer dies anders sieht, muß wissen, daß damit Konflikte vorprogrammiert sind. Diese Überzeugung ist ein elementarer Bestandteil deutscher Politik." (Kohl 1994: 136).

Wirtschaftliche Interessen zweitrangig: Im deutschen Sicherheitsinteresse und dem seiner EU-Partner liegt es somit, die Konsolidierung demokratischer Verfassungsstaaten in Mittelund Osteuropa, den Aufbau einer effizienten Administration und die Transformation zu wettbewerbsfaltigen Marktwirtschaften innerhalb einer nachhaltigen Entwicklung der Volkswirtschaften zu fördern. Finanzielle Unterstützungsleistungen und wirtschaftliche Kooperation sind Investitionen in die eigene Sicherheit und Wohlfahrt. Der Wirtschaftsraum MOE hat allerdings bislang weder auf Deutschland noch auf andere EU-Länder eine magnetische Attraktivität ausgeübt, zumindest ist aber ein allmählicher Bedeutungszuwachs vor allem für Deutschland zu verzeichnen. Für Deutschland sind die wirtschaftlichen Interessen in MOE manifester als für alle anderen EU-Staaten. Am geringsten war die Bedeutung des Exports in die sechs assoziierten MOE-Länder im Jahr 1993 für Portugal (0,7 vH Exportanteil), Irland (I vH), Großbritannien (2,5 vH), Frankreich (2,9 vH) und Spanien (3,0 vH). 1994 entwickelte sich der deutsche Handel mit allen sechs bereits assoziierten und den vier im Laufe des Jahres 1995 hinzukommenden MOE-Ländern rund zweieinhalbmal so kräftig wie der deutsche Außenhandel insgesamt. Deutschland hat unter den alten zwölf EU-Staaten den größten Handelsaustausch mit den MOE-Ländem. Das Gesamthandelsvolumen Deutschlands mit den MOEund GUS-Ländern betrug 1994 rund 104 Mrd. DM, so daß der Handel mit den USA leicht übertroffen wurde. Schon 1990 war Deutschlands Handelsvolumen mit den vier sogenannten Visegrad-Staaten größer als der mit der UdSSR/Rußland . 1993 lag der Handelsumsatz mit Polen und Rußland auf annähernd gleichem Niveau (Bundesministerium für Wirtschaft 1994: 14 und dass. 1995a: 15). Deutschland ist unter den EU-Staaten der wichtigste Markt für die sechs assoziierten MOE-Länder, die ihren Außenhandel zu mehr als 50 vH auf die westlichen Märkte reorientiert haben. Dies führt zu einer sehr asymmetrischen Abhängigkeit: nur rund 8,5 vH der deutschen Exporte gehen in die MOE-Länder; die Bundesrepublik bezieht etwa 7,8 vH der Importe aus dieser Region. Die deutschen Exporte in die MOE stiegen jährlich jeweils um rund 15 vH, während die Importsteigerung deutlich unter 5 vH blieb. Dies liegt im generellen Trend, wonach die Exporte der MOE-Länder in die EU trotz der asymmetrischen Marktöffnung langsamer als die Importe aus den EU-Ländern wuchsen. Deutsche Direktinvestitionen gehen nur zu rund 10 vH in die MOE-Länder. Insgesamt sind die wirtschaftlichen Interessen der Bundesrepublik Deutschland in den MOE-Ländern gegenüber 9 Franzmcycr I Weise

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den politischen nachrangig. Die Bundesrepublik Deutschland hat allerdings unter allen EUStaaten am meisten von der asymmetrischen Marktöffnung im Zuge der Buropaabkommen profitiert und wird dies auch in Zukunft tun.

Zusammenfassung: Insgesamt lassen sich die deutschen Interessen in den Worten von Verteidigungsminister Rübe zusammenfassen: "Es liegt im vitalen deutschen Interesse, daß die Grenze zwischen Stabilität und Instabilität, zwischen arm und reich, daß die Grenze zwischen NATO und Europäischer Union nicht mit der deutschen Ost-Grenze zusammenfallen. Wir wollen diese Grenze auf Dauer so durchlässig sehen, wie die Grenze zu Frankreich heute schon ist" (Rübe). Deutschland wird allerdings auch einen Großteil der Kosten der Osterweiterung aufbringen müssen (geschätzte Verdopplung der Bruttoabführung von derzeit 45 Mrd. auf 80 Mrd. DM), was angesichts knapper Budgetmittel unrealistisch und innenpolitisch nicht durchzusetzen ist (Deutsche Bank Research: 9). Deshalb liegen die Reform der GAP und der Strukturfonds im vitalen deutschen Interesse. Blickt man nunmehr auf den Fall Polen, so zeigt sich, daß alle der hier vorgebrachten Argumente in hohem Maße für Polens Beitritt zur EU gelten.

3. Polens Beitritt zur EU im Licht der deutschen Interessenlage Angesichts des erdrückenden, parteiübergreifenden und wohl auch von den Bundesbürgern getragenen Konsensus, daß Polen EU-Mitglied werden soll, ist es nicht leicht, d~ Dickicht der zumeist als evident deklarierten positiven Formeln zu lichten und auf den harten Kern von Interessen und nachvollziehbaren Argumenten zurückzuführen. Solche Klärungsprozesse sind aber notwendig, weil z.B. innerhalb der EU der Imperativ der Osterweiterung in seinem "Wie" und "Wann" weiterhin umstritten ist.

Stabilitälsinteressen - Fü:mkierende Maßnahmen vor schnellem EU-Beitritt: Aus deutscher Sicht stellt sich die politische und wirtschaftliche Situation in Polen keineswegs so dramatisch dar, daß ein dringender Handlungsbedarf im Sinne eines raschen EU-Beitritts existiert. Sowohl die pro-westliche Orientierung als auch die marktwirtschaftliche Umstrukturierung werden als irreversible Prozesse eingeschätzt. Über alle Regierungswechsel der letzten Jahre in Polen hinweg weist die Außen- und Buropapolitik in ihren strategischen Zielen der gleichberechtigten Mitgliedschaft in den euro-atlantischen Organisationen EU und NATO eine klare Kontinuität auf. Größere Sorge geht für Deutschland von dem gravierenden Wohlstandsgefatle an der deutsch-polnischen Grenze und der wachsenden Arbeitslosigkeit aus, die den Migrationsdruck erhöhen kann. Die soziale Lage spricht aus deutscher Sicht in erster Linie für flankierende Maßnahmen, wie etwa den Aufbau der Arbeitslosenversicherung oder des übrigen Sozialversicherungssystems, die Stärkung der wirtschaftlichen Verflechtung und die Modernisierungshilfe. Polen bringt weder ethnische noch territoriale Konfliktlagen ein. Die Lage der deutschen Minderheit hat sich erheblich verbessert und stellt ein kalkulierbares Migrationspotential dar. Diese Art der akuten Stabilitätsrisiken werden als äußerst gering angesehen. Allerdings erwartet Polen erhebliche Wohlfahrts- und damit auch politische Stabilitätsgewinne,

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wenn sich die EU-Perspektive hin zum Beitritt präzisieren ließe. Entsprechende Kalkulationen und Beitrittsfotge-Szenarien von polnischer Seite wären für die Debatte in der EU und Deutschland hilfreich, weil diese Effekte aus den o.g. Gründen im deutschen Interesse liegen.

Das historisch-moralische Argument - deutsche Bringschuld für Polens Rückkehr in das vereinte Europa: Das historisch-moralische Argument ist von großem Gewicht und wurde

in den diesjährigen Reden zum 8. Mai 1945 und vielen Ansprachen anläßtich weiterer Gedenktage im fünfzigsten Jahr nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs immer wieder genannt. Gegenüber Polen, das als erstes Land von der Deutschen Wehrmacht überfallen und mit einem Vernichtungskrieg überzogen wurde, hat Bundespräsident Herzog am 1. August 1994, dem 50. Jahrestag des Warschauer Aufstands, erklärt, daß Deutschland allezeit die Bemühungen Polens um Aufnahme in die EU und die NATO nachdrücklich und aus den besten Motiven unterstützen werde (Herzog). Polen hätte rückblickend zu den Ländern gehört, die politisch Teil des Westens geworden wären, wenn sie noch 1947 die freie Entscheidung gehabt hätten. Hinzu kommt die unsicher empfundene Dankbarkeit dafür, daß der Umbruch in Europa und damit die deutsche Einigung auch durch die Solidamosc-Bewegung ermöglicht wurde, deren Bedeutung und Kampf, wie etwa Oppositionsführer Scharping bedauerte, nicht von allen "gleich richtig verstanden" worden war (Scharping). Selten fehlen in Ansprachen deutscher Politiker Reminiszenzen an die polnischen Freiheitskämpfe des 19. und 20. Jahr' unterstreichen sollen. hunderts, die die Demokratie-Tradition Polens

Das politisch-strategische Argument - Erlösung aus der Mittellage: Diese retrospektiven Motive verstärken die Perzeption der strategischen Bedeutung Polens für die Sicherheit in Europa, die vor allem aus seiner geopolitischen Lage gewissermaßen als Zentrum Zwischeneuropas erwächst. Im Sinne der Absage an das historische Zwischeneuropa ist die Äußerung von Bundeskanzler Kohl zu verstehen, daß es "für die Zukunft Deutschlands katastrophal wäre, wenn die Grenze der Europäischen Union die deutsch-polnische Grenze wäre" (Kohl1995a). Das wichtigste Argument aus deutscher Sicht ist deshalb ein politischstrategisches, nämlich daß Polen nicht auf Dauer einen ungeklärten Sicherheitsstatus einnimmt und zwischen Rußland und dem Westen als umstrittene Interessensphäre gilt. Ähnlich wie Deutschland mit der eigenen EG- und NATO-Mitgliedschaft die Erlösung aus der Mittellage (von Weizsäcker: 595) verbindet, würde die EU-Mitgliedschaft für Polen die irreversible Verankerung im politischen Westen bedeuten. Allerdings kokettieren Szenarien über einen mit der Aufgabe der Osterweiterungs-Option durch die EU verbundenen Rückfall Deutschlands in die alte Mittellage (Schäuble-Lamers-Papier in abschrekkender Absicht; dagegen in revisionistischer Absicht Beiträge von Rainer Zitelmann u.a. Kritikern der Westbindung) mit außenpolitischen Optionen, die angesichts der vollständigen gesellschaftlichen wie politisch-institutionellen Verwestlichung der Bonner Republik und ihrer wirtschaftlichen Verflechtung keinerlei Basis haben. Mehr noch als die militärischen Sicherheitsgarantien der NATO würde die EU-Mitgliedschaft Instrumente für eine wirkliche Ausgestaltung der Sicherheit bieten. Ohne ein stabiles 9*

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Polen gibt es für Deutschland und die EU auch keine geregelten Beziehungen zu Rußland (Bingen).

Doppelte Integration: Die Wiederholung der Eifolgsgeschichte? Wie hinkend auch immer die historische Analogie sein mag, die Forderung, das deutsch-polnische Verhältnis müsse die Qualität des deutsch-französischen erreichen, kann Ressourcen und politische Phantasie mobilisieren und dafür Maßstäbe setzen, wie der Prozeß zur doppelten Integration Polens in EU und NATO gestaltet werden kann. Ein exzessiver deutsch-polnischer Bilateralismus wäre gegenüber der EU wie anderen MOE-Ländem verfehlt. Gerade deshalb ist die nochjunge trilaterale Kooperation konstruktiv für die materielle wie die politische Vorbereitung Polens auf den EU- und den NATOBeitritt. Mit der im Weimarer Dreieck initiierten assoziierten WEU-Partnerschaft (November 1993) glückte den Außenministern eine Verbesserung des Status für neun MOELänder, die in der Kirchberg-Deklaration (Mai 1994) festgeschrieben wurde. Im Sinne der Beschleunigung der Heranführung der MOE-Länder an die EU und der politisch verständnisvollen Interpretation der Beitrittskriterien ist es deshalb von vitalem polnischen wie deutschen Interesse, Frankreich für eine kooperative Haltung mit besonderer "Ausstrahlung" auf die Südländer zu gewinnen. Wirtschaftliche Interessen: Polen ist weiterhin Deutschlands bedeutendster Handelspartner unter den assoziierten MOE-Ländern. 1994 konnte der Export nach Polen nochmals um 6,7 vH gesteigert werden, nach plus 18 vH im Vorjahr (1994: Exportwert von 10,4 Mrd. DM; Rußland 10,8 Mrd. DM) . Gleichzeitig stiegen die Importe aus Polen um rund 17,2 vH (lmportwert 10,1 Mrd. DM), so daß Polen in etwa die Importe Deutschlands aus Dänemark erreicht. Die Lieferungen Polens bestanden vorwiegend aus Industrieerzeugnissen (Textilien/Bekleidung, Holzwaren, Eisen- und Stahlwaren). Hauptausfuhrgüter Deutschlands im Handel mit Polen waren 1994 Maschinen, Textilien/Bekleidung, chemische und pharmazeutische Rohstoffe und Erzeugnisse sowie elektronische Erzeugnisse. Das um 11,6 vH gestiegene Handelsvolumen insgesamt (Ausfuhr plus Einfuhr) betrug 1994 etwa 20,5 Mrd. DM (zum Vergleich: Rußland 23,9 Mrd. DM), wobei der Anteil der neuen Bundesländer trotz geographischer Nähe nur etwa 7 vH ausmachte. Dieses strukturelle Defizit auszugleichen, ist eines der spezifischen deutschen Interessen (Bundesministerium für Wirtschaft 1995a: 15). Diesem Interesse dient auch die im März 1994 gegründete Deutsch-Polnische Wirtschaftsförderungsgesellschaft, die Informations- und Beratungsleistungen für Investoren anbietet. Obwohl zunehmend die strategische Bedeutung des polnischen Marktes als Sprungbrett zu den großen aber sehr unsicheren Märkten Ukraine und Rußland erkannt wird, blieb die deutsche Investitionstätigkeit in Polen sehr zurückhaltend. So war Deutschland in Polen bis Februar 1995 mit Investitionen im Wert von 415 Mill. US-$ von insgesamt 4,5 Mrd. US-$ vertreten und lag damit etwa an vierter Stelle. Als investitionshemmend gelten insbesondere Unsicherheiten beim Erwerb von Eigentum und bei den Niederlassungsrechten. Dagegen sind die Lohnkostenvorteile (7 vH des westdeutschen Niveaus) weiterhin attraktiv (Nötzold: 18). Die Zahl der jointventureswird mit 6.000 von insgesamt

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17.577 angegeben. Positiv wird v.a. die Kooperation in der Möbel-, der Textil- und der Bekleidungsindustrie gewertet. 1995 entfallen auf Polen 11 vH der Transform-Beratungshilfe der Bundesregierung, also erneut rund 30 Mill. DM. Nach Rußland bleibt Polen das größte Empfängerland. Besondere deutsche Interessen reflektieren die Schwerpunkte des Beratungsprogramms der Bundesregierung: Regierungsberatung im sozialen Sektor (z.B. Reform des Sozialversicherungssystems; 1995 vor allem: Renten-, Unfall- und Krankenversicherung); im Umweltbereich (z.B. Schulungsseminare zum Sicherheitsstandard von Industrieanlagen); die Beratung im Unternehmens- und Finanzsektor (z.B. Coaching-Programme für mittelständische Unternehmen zu Marketing-Fragen; Organisation und Rechnungswesen; Aufbauhilfe für Industrie- und Handelskammern) sowie die Unterstützung des Landwirtschaftssektors (Aus- und Weiterbildung von landwirtschaftlichen Beratern und Lehrern). Ein Schwerpunkt werden 1995 komplementär und in Ausfüllung der EU-Heranführungsstrategie die Qualifizierung von Beamten in EU-Rechtsfragen und die diesbezügliche Schulung von Multiplikatoren sein. Eine auf die EU-Thematik bezogene Kooperation mit der französischen Regierung wird derzeit noch geprüft. Regionale Schwerpunkte der deutschen Beratung sind Warschau, Danzig, Krakau/Kattowitz, Köslin sowie die vier grenznahen Wojwodschaften in Westpolen (Bundesministerium für Wirtschaft 1995: 65). Schlüsselbedeutung Polens: Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß Polen aus deutscher Sicht eine Schlüsselbedeutung für die Erweiterungsfähigkeit der EU und das Gelingen

der Heranführungsstrategie der EU hat. Ohne Polen bliebe die erste Erweiterungsrunde der EU tatsächlich ein Torso. Die Kombination des historisch-moralischen Arguments (deutsche Bringschuld) mit dem prospektiven politisch-strategischen Argument (Absage an Zwischeneuropa) bildet den Kern des deutschen Interesses an der EU-Mitgliedschaft Polens. Die wirtschaftlichen Interessen Deutschlands (Absatzmarkt und regionale Wirtschaftsverflechtung) in Polen untermauem diese Interessen und können eine zusätzliche Dynamik schaffen. Ein stabiles und wirtschaftlich gesundes Polen liegt auch im Interesse seiner östlichen Nachbarn. Polen ist also Sinnbild nicht nur der Teilung Europas, sondern auch ihrer Überwindung. Die trilaterale Kooperation kann dem Ziel der polnischen EUMitgliedschaft Schubkraft verleihen, denn der Beitritt kann nicht gegen Deutschlands EUPartner, sondern nur mit ihnen durchgesetzt werden.

4. Beitrittsrähigkeit und Hauptprobleme der Heranführung Generell wird eine Verschlechterung des politischen Klimas für die EU-Osterweiterung konstatiert, wobei das größte Hindernis auf seiten der EU, nämlich in ihrer mangelhaften Reform- und damit Erweiterungsfähigkeit, geortet wird (z.B. Nötzold und Piehl). Zudem hat sich die Frage der NATO-Osterweiterung spätestens seit Dezember 1994 politisch in den Vordergrund geschoben, ohne daß sich die NATO-Reform oder die Beitrittsofferten klarer abzeichnen würden. Festzuhalten bleibt, daß aus unterschiedlichen Gründen sowohl die EU als auch die NATO weder einen Zeitpunkt für die Erweiterung noch die Namen

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der Neumitglieder nennen, daß heißt beginnen, die harten Entscheidungen zu fällen. Generell gilt wohl für die Bundesrepublik, daß die NATO-Experten die geringeren Schwierigkeiten bei der EU-Erweiterung vermuten und umgekehrt die EU-Experten eine raschere NATO-Beitrittsfähigkeit der MOE-Länder als Argument für eine höhere Priorität der NATO-Erweiterung ansehen. Gefahren der Blockade beider nach dem Willen der NATO gleichlaufenden Prozesse (Komrnunique/NATO: 26) sind nicht auszuschließen (Meyer; Dauderstädt/Lippert).

Binnenmarktfähigkeit: Trotzdem kann für die EU nicht von einem Stillstand gesprochen werden. Zu jeder Vorbereitung auf den Beitritt gehört aufbeiden Seiten die Umsetzung der Europaabkomrnen, die nunmehr durch das Weißbuch im Sinne der Binnenmarktfähigkeit der MOE-Länder präzisiert wurde. Die Qualität der Umsetzung und die spezifischen Probleme signalisieren die hauptsächlichen Hindernisse auf dem Weg zu Beitritt und Erweiterung. Handelsliberalisierung versus Detailprotektionismus: Der Assoziierungsausschuß EUPolen befaßt sich relativ häufig mit Marktstörungen, die beiderseits mit protektionistischen Maßnahmen (neue Abgaben, Zölle, Zertifizierung etc.) beantwortet werden und zu Differenzen über einen möglichen Verstoß gegen Artikel 26 und die Interpretation von Artikel 25 (3) des Europaabkommens führen. Alleinaufgrund des Handelsvolumens sind die Verhandlungen im EU-Polen-Assoziierungsausschuß relativ häufiger als in anderen. Hier gibt es unter den EU-Staaten jeweils eigene produktbezogene Sensibilitäten, wobei insbesondere Streitfälle um Agrarprodukte auftreten (Sauerkirschen) und auch Deutschland .Schutzmaßnahmen (z.B. Mindestpreisfestlegung) fordert, ohne eine Vorreiterrolle einzunehmen. Die sensiblen und erst 1998 bzw. 1996 voll liberalisierten Sektoren Textil, Stahl und Kohle bereiten derzeit keine besonderen Probleme. Freizügigkeit: Im Falle der Herstellung des Binnenmarktes kämen auf Deutschland erhebliche soziale Kosten im Zuge der Herstellung der Freizügigkeit zu. Aus diesem Grund hat es ein nachhaltiges Interesse an einer wirtschaftlichen Gesundung Polens und einer sozialen Flankierung der Transformation, so daß die Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik nicht durch einen Zuzug von polnischen Arbeitnehmern auf die Probe gestellt wird. Die Vereinbarung über jährlich ca. 32.000 Werkvertragsarbeitnehmer zeigt, daß die Bundesrepublik an einer mittelfristigen Steuerung der Prozesse interessiert ist, zumal es sich um gut qualifizierte Arbeitskräfte handelt, die als Konkurrenten auf dem deutschen Arbeitsmarkt auftreten. Bereits jetzt belastet die Diskussion über die illegal und zu Niedriglöhnen in der Bundesrepublik beschäftigten Polen das deutsch-polnische Verhältnis. Ein weiteres deutsches Petitum ist es, die Arbeitsmöglichkeiten für deutsche Banken und andere EU-Banken in Polen zu verbessern sowie die Übernahme der EU-Wettbewerbs- und Beihilfepolitik durch Polen durchzusetzen, die bereits im Europaabkommen angelegt ist. Hier sind künftig erhebliche Interessendivergenzen auszubalancieren.

Landwirtschaft: Mit rund 25 vH Erwerbstätigen in der Landwirtschaft und einer niedri-

gen Produktivität gilt die polnische Landwirtschaft - unabhängig von einer notwendigen Reform der GAP - als auch mittelfristig nur unter erheblichen Kosten und mit Hilfe spe-

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zieller Förderprogramme zu integrieren. Die zusätzlichen Kosten für die Marktordnungen werden auf bis zu 20 Mrd. ECU für die Visegnid-Staaten geschätzt (Comes). Umsetzungsdefizite: Nach Einschätzung der Bundesregierung bestehen auch in den fortgeschrittenen Reformländern, darunter Polen, noch erhebliche Anpassungsdefizite im Bereich der EU-kompatiblen Rechtsangleichung, vor allem aber bei deren Umsetzung und Kontrolle durch die nationalen Verwaltungen und Behörden. Ein anderes Hindernis sind die erheblichen Wartezeiten bei der Grenzabfertigung, die sich nach lokrafttreten des Schengener Abkommens noch erhöhten. Politische Beitrittsfähigkeit: Die politischen Beitrittskriterien werden im Falle Polens kaum mehr diskutiert, obwohl die Auseinandersetzungen um die Interpretation der polnischen Verfassung und die Entwicklung zwischen Präsidial- und parlamentarischem Regierungssystem Zweifel an der institutionellen Stabilität und Handlungsfähigkeit Polens als EU-Mitglied aufkommen lassen könnten. Die innenpolitische Lage in einigen EU- und NATO-Staaten hat diese politischen Kriterien faktisch relativiert, ohne sie in der Sache zu klären. Ebenso werden Fragen an die politische Kultur (civil society) Polens, sein Souveränitätsverständnis und damit seine Akzeptanz der supranationalen Regeln der Willensbildung und Entscheidungstindung nicht laut gestellt oder nur rein akademisch erörtert. Deutschland hat ein deutliches Interesse an einer föderalismus-freundlichen oder zumindest nicht föderalismus-feindlichen EU-Politik eines künftigen EU-Partners Polen (Kühnhardt).

5. Deutschlands Rolle: Anwalt und Partner Deutschland will weiterhin die optimale Lösung der Reform der EU und der Unterstützung der Beitrittsfähigkeit der MOE-Länder, also sowohl die Vertiefung als auch die Erweiterung voranbringen. Der Fall Polen zeigt, wie schwierig die Verzahnung beider Ziele und Prozesse ist. Durch eine klare Unterstützung der GAP-Reform würde die Bundesrepublik die Erweiterungsfähigkeit der EU nachhaltig fördern . Trotz seiner spezifischen politisch-strategischen Motive und manifesten Interessen sucht Deutschland keine Sonderbeziehungen zu Polen, sondern die maximale Einbettung und Synchronisierung mit multilateralen Maßnahmen. Erforderlich bleibt, die spezifischen Bedrohungsvorstellungen und Sicherheitsinteressen Polens in die EU hinein zu vermitteln, aber auch die EmpathieFähigkeiten der politischen Klasse in Polen wie anderen MOE-Staaten zu stärken. Insbesondere die trilaterale Kooperation könnte eine Dialogstruktur bilden, in der Interessenunterschiede ausbalanciert und Kompromisse vorformuliert und ausgezirkelt werden können. Der bilaterale Handlungsspielraum ist sehr begrenzt. Wirksame und politisch tragfähige Maßnahmen muß die Bundesregierung multilateral, vor allem innerhalb der EU, mit auf den Weg bringen. Die Anwaltsrolle Deutschlands ist, was Polen anbetrifft, im Eigeninteresse begründet und glaubhaft. Die asymmetrische Abhängigkeit und die Nicht-Vollmitgliedschaft Polens in den wichtigsten Organisationen des Westens erschweren eine gleichberechtigte Partnerschaft. Die deutsche Dominanz kann durch die trilaterale Kooperation politisch teilweise gemildert werden.

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Im Sinne der politischen Vorbereitung auf den Beitritt wäre eine Beobachterposition für die assoziierten Länder auf der Regierungskonferenz '96 wünschenswert, da es als heilsamer Schock wirken könnte zu sehen, wie die Willensbildung innerhalb der EU verläuft. Deutschland sollte sowohl Erwartungen als auch Ungewißheiten reduzieren, ohne in einen "engen Realismus" zu verfallen, vor dem Außenminister Bartoszewski in Sonn warnte (Deutscher Bundestag: 31). So könnte z.B. vom deutsch-polnisch-französischen Kooperationsdreieck eine Verständigung über den Zeitplan für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen nach Abschluß der Regierungskonferenz '96 ausgehen.

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Diskussion zum Referat von Barbara Lippert und zum Korreferat von Eugeniusz Plucinski* Berichterstatter: Christian Zacker Einen Schwerpunkt der Diskussion bildete die Frage, ob es für Polen - auch mit Blick auf den Transformationsprozeß -sinnvoller sei, bilaterale Verhandlungen mit einzelnen EUMitgliedstaaten, multilaterale Verhandlungen mit mehreren EU-Mitgliedern oder Verhandlungen mit der EU als solcher zu führen . Machowski war der Meinung, daß bilaterale Beziehungen zwischen Polen und Deutschland (z.B. Beitrag des deutsch-polnischen Forums) weit erfolgversprechender seien als beispielsweise das Trilaterale Forum (DeutschlandPolen-Frankreich). Aus Sicht des Auswärtigen Amtes (Weidlich) ist das Trilaterale Forum ohnehin ein Unikat für Deutschland. Grundsätzlich sollen alle MOE-Staaten, trotz ihrer unterschiedlichen Ausgangspositionen, gleichbehandelt werden. Gegen die Unterstützung bilateraler Verhandlungen durch Machowski wandte Lippert ein, daß dabei häufig Polarisierungen aufgebaut würden, während in multilateralen Gesprächen dritte Teilnehmer helfen könnten, diese zu überwinden. Als Alternative wurde die Frage erörtert, ob Polen sich nicht auf Zeit oder gar auf Dauer mit regionalen Verbindungen unterhalb der EU-Einbindung zufrieden geben sollte (Sas). Nach Lippert sind derartige Kooperationen ebenso wie eine Art "Ost-EG" keine Alternative. Polens derzeitige Teilnahme an regionalen Zweckbündnissen (z.B. Visegrad) sei eher ein Zeichen für seine künftige Kooperationsfabigkeit in der EU. Eingeräumt werden müsse aber, daß eine einseitige Zentrierung auf die EU-Mitgliedschaft den Verhandlungsspielraum aller MOE-Staaten von vornherein verenge. Kontrovers blieb, ob die Bundesrepublik im Vergleich zu den anderen EU-Mitgliedstaaten tatsächlich ein spezielles Interesse an einer polnischen EU-Mitgliedschaft habe. So meinte Ochmann, es gebe durchaus in der EU sehr große nationale Unterschiede in den Erwartungen an eine Mitgliedschaft der MOE-Staaten. Allerdings sei der deutsche Verteidigungsminister mit seiner Betonung besonderer deutscher Sicherheitsinteressen zu weit gegangen, da diese Position leicht als ein deutsches Dominanzstreben aufgefaßt werden könne. Dagegen hielt Lippert die Strategien Deutschlands und der EU für identisch, was sich insbesondere am Weißbuch zeige. Die Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten seien lediglich von unterschiedlicher Intensität. So dürfe sich Frankreich zum Beispiel nicht zu sehr als Mittelmeer-Regionalmacht verstehen, sondern müsse auch sein Interesse an Mittelund Osteuropa verstärken. Jacobsen gab zu bedenken, daß man bei der Beurteilung des

• Zusammenfassung des Referates von Eugeniusz Plucinski aufS. 188.

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deutschen Interesses an Polen auch die übrigen außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik und eine eventuelle Prioritätenfolge berücksichtigen müsse: Stabilisierung und Fortführung der europäischen Integration (wie weit ist eine mögliche EU-Erweiterung nach Osten dabei hinderlich?); Nichtgefährdung des deutsch-französischen Verhältnisses (Furcht in Frankreich vor einem deutschen Alleingang und Schaffung eines neuen "Hinterhofes"); Stärkung des OSZE-Prozesses; Erhaltung der guten Beziehungen zu Rußland und den anderen GUS-Staaten. Die Referentin sah keinen Widerspruch zur Stärkung des OSZE-Prozesses, sondern ließ eine vorsichtige Präferenz für praktische Schritte in Richtung auf die EU-Osterweiterung erkennen. In der "russischen Frage" wies sie darauf hin, daß hier vor allem ein Problem für die NATO-Erweiterung liege; es sei eine Abkoppelung vom Problemkreis der EU-Erweiterung ratsam. Plucinski ergänzte, daß eine EU-Vergrößerung die derzeitigen EU-Mitglieder finanziell und sozialpolitisch überfordern könne (höhere Steuern, Vergrößerung der Arbeitslosigkeit u.ä.), so daß eine Intensivierung der EU-Integration zu Lasten der Ost-Erweiterung denkbar sei. Andererseits sei es gefährlich, wenn Mittel- und Osteuropa auf sich allein gestellt blieben. Auf Nachfragen von Weise und Franzmeyer bezüglich der relativ geringen deutschen Direktinvestitionen in Polen bestätigte Plucinski, daß joint-ventures erst ab einer Investitionssumme von I Mill. US-Dollar registriert werden , so daß beispielsweise die Direktinvestitionen deutscher mittelständischer Unternehmen untererfaßt seien. Insgesamt sei es aus polnischer Sicht schwierig zu entscheiden, ob tatsächlich ein spezielles deutsches Interesse an der EU-Mitgliedschaft Polens besteht.

Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft Kommentar von Andrzej Stepniak• Deutschland hat ein besonderes Interesse an einer polnischen EU-Mitgliedschaft, weil es allesdaransetzen muß, zur wirtschaftlichen und politischen Stabilität in seinem unmittelbaren östlichen Nachbarland das Seine beizutragen. Dabei sind politische und wirtschaftliche Faktoren nicht voneinander zu trennen. Dies besagt, daß die finanzielle Hilfe an Polen nicht durch eine ausschließlich politische Bindung Polens an den Westen ersetzt werden kann. Letzteres scheinen bestimmte Brüsseler Kreise durchaus zu propagieren, indem sie vorschlagen, die MOE-Länder zuerst in den 2. und den 3. Pfeiler der EU (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Innen- und Justizpolitik) einzubinden. Diese Brüsseler Vorschläge sind auch darüber hinaus auf "Kostenvermeidung" angelegt, indem sie als nächsten Schritt die Teilnahme der MOE-Länder am "Europäischen Wirtschaftsraum" vorsehen, der bekanntlieh den kostenträchtigen Agrarsektor ausklammert. Eine Vollmitgliedschaft Polens von Anfang an wäre unter Kostengesichtspunkten für Deutschland sicher günstiger als eine Teil- oder abgestufte Mitgliedschaft. Denn die Vollmitgliedschaft bedeutet auch volle Teilhabe an den Struktur- und Kohäsionsmitteln (die von allen reicheren EU-Ländern finanziert werden), während ohne Vollmitgliedschaft die für eine ökonomische Stabilisierung in Polen nötigen Mittel weitgehend von Deutschland allein aufzubringen wären. Der Kostenaspekt einer Mitgliedschaft Polens steht in der EU -- und neuerdings auch in Deutschland - zu sehr im Mittelpunkt der Diskussion über die Osterweiterung. Viel stärker sollten die längerfristigen Marktchancen für deutsche und europäische Unternehmen in den Blick genommen werden. Diese sind bei Vollmitgliedschaft zweifellos größer als ohne sie. Einmal gedeiht die Wirtschaft Polens in einem Klima der politischen Sicherheit und Stabilität besser als bei enttäuschten Erwartungen und ungewisser Integrationsperspektive. Und zweitens wird durch die Vollmitgliedschaft garantiert, daß es nicht zu Diskriminierung und Wettbewerbsverzerrungen gegenüber deutschen und EU-Anbietern kommt. Wenn Deutschland seine EU-Partner nicht unter Druck setzt, werden sich die gegenüber einer Osterweiterung retardierenden Kräfte durchsetzen: In London, Rom und Madrid gibt man schon jetzt einer nur schrittweisen Integration ostmitteleuropäischer Länder in die EU den Vorzug. Frankreich bevorzugt die Option der zwei Geschwindigkeiten. Und je näher die Regierungskonferenz 1996 zur Revision des Maastrichter Vertrages rückt, desto

• Außerhalb des Tagungsprogramms.

Deutschlands Interesse

143

"realistischer" denkt man auch in Bonn, indem man die Vollmitgliedschaft Polens und anderer Visegrad-Länder ohne vorherige Reform der Agrar- und der Strukturpolitik ausschließen möchte. Diese aber ist in ihren Realisierungschancen äußerst ungewiß. In einigen Punkten, insbesondere in der Frage der Wirtschafts- und Währungsunion, ist eine Vollmitgliedschaft Polens mit dem Abstufungskonzept bei der Integrationsvertiefung durchaus vereinbar, da dieses im Vertrag von Maastricht auch für das Verhältnis der Zwölf (jetzt Fünfzehn) untereinander nicht ausgeschlossen wird. Da es das primäre Anliegen Deutschlands in der Währungsunionsfrage ist, Preisstabilität zu garantieren, wird Deutschland eher eine Position einnehmen, die erst eine spätere Teilnahme Polens an der dritten Stufe der WWU vorsieht. Dies wird auch durch die Formulierung im Nachbarschaftsvertrag abgedeckt: "Die Bundesrepublik Deutschland steht positiv zur Perspektive eines Beitritts der Republik Polen zur Europäischen Gemeinschaft, sobald die Voraussetzungen dafür gegeben sind" (Hervorhebung vom Verfasser). So sehr die deutsche Hilfe in Polen geschätzt wird und so sehr Deutschland unstrittig als der wichtigste Partner Polens angesehen wird: Es gibt selbstverständlich auch eine Furcht vor deutscher Dominanz. Wie der frühere polnische Außenminister, Andrzej Olechowski, am 9. März in einer Rede betont hat, haben wir heute kein Gleichgewicht mehr, sondern deutsche Dominanz. Diese kommt bei einer Vollmitgliedschaft Polens in der EU zweifellos in geringerem und aufkonstruktive Elemente beschränktem Maße zum Tragen als im Assoziierungsstadium oder bei 1Teihrtitgliedschaft. Polen und die anderen MOE-Länder brauchen die klare Perspektive der Mitgliedschaft in der EU, mit klarem Zeitplan für die Zeit vor und nach dem Beitritt. Dazu 'bedarf es deutscher Unterstützung. Doch die Perspektive muß gemeinsam erarbeitet werden und darf nicht -wie im jüngsten Weißbuch der Kommission geschehen, die einseitige Sicht der EU präsentieren. Das Weißbuch zeigt zwar die wichtigsten Bereiche auf, in denen Polen Anstrengungen unternehmen muß. Es ignoriert aber z.T. die eigenen Initiativen Polens zur Anpassung an die Erfordernisse der Vollmitgliedschaft. In Deutschland werden diese Anstrengungen intensiver beobachtet als in anderen EU-Ländern. Es wäre im Sinne einer gleichberechtigten und ausgewogenen Vorbereitung auf die nächsten Integrationsschritte Polens, wenn Deutschland sich auch in der Vermittlung dieser Kenntnisse nach Brüssel noch stärker zum Anwalt Polens machte.

Die polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen aktueller Stand und Entwicklungsmöglichkeiten Von Bogumila Brocka-Palacz In meinem Vortrag konzentriere ich mich auf zwei Probleme: den aktuellen Stand der polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen vor dem Hintergrund anderer Länder der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, Szenarien der Entwicklung der polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen bis zum Jahre 2005. Über Jahrzehnte war- mit einem Anteil von ca. einem Drittel der polnischen Umsätze Polens größter Außenhandelspartner i.d.R. entweder Rußland oder Deutschland. In der Zwischenkriegszeit hatte Deutschland diese Stellung inne, nach dem Krieg bis 1989 Rußland. Seit 1990 ist es wieder Deutschland. Darin zeigt sich, daß das jeweilige politische System entscheidenden Einfluß auf die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Polen und der UdSSR bzw. Rußland gehabt hat. Nur so ist es zu erklären, daß der Anteil der UdSSR am Außenhandelsumsatz Polens Mitte der dreißiger Jahre 0,4 bis 1,1 vH und in den Jahren 1945 bis 1989 durchschnittlich 30 vH betrug, während er danach bis 1992 auf 5,5 bis 8,5 vH zurückging. Entsprechende Zunahmen oder Rückgänge in den Umsätzen mit Deutschland spiegeln dies wider. Derart radikale Änderungen in den Beziehungen zum Hauptwirtschaftspartner halte ich für ungünstig. Ein systematischer Rückgang der Umsätze Polens mit der UdSSR ist bereits seit den achtziger Jahren, insbesondere seit 1985, zu beobachten. Eine weitere drastische Verringerung erfolgte in den Jahren 1991 bis 1993 . Ihren niedrigsten Stand erreichten sie 1992, als der Anteil des polnischen Exports in die Länder der ehemaligen UdSSR auf 5,5 vH und der Anteil des Imports aus diesen Ländern auf 8,5 vH sank. Der Rückgang der Warenumsätze Polens mit den Ländern der ehemaligen UdSSR war gleichzeitig tiefgreifender als der Rückgang des Handels aller anderen Länder des ehemaligen RGW mit der ehemaligen UdSSR. In derselben Zeit betrug der Anteil dieser Umsätze an den russischen Umsätzen 16,4 vH im Import und 20,9 vH im Export. Seit Anfang 1994 zeigt sich eine erhöhte Dynamik im Handel Polens mit den Ländern der ehemaligen UdSSR. Damit wurde der 1991 bis 1993 eingetretene Rückschritt in den Beziehungen mit diesen Ländern überwunden. Rußland ist nach Deutschland und Italien der drittgrößte Handelspartner Polens. Während im Verhältnis zu Italien die Unterschiede in den Umsätzen nicht groß sind, ist der Abstand zu Deutschland sehr groß; die Umsätze mit Deutschland sind mit ca. 12 Mrd. US-$ fast fünfmal so hoch wie mit Rußland.

Die Rolle Rußlands

145

Niveau, Dynamik und Struktur der Warenumsätze mit Rußland 1994 erreichten die Warenumsätze mit den 15 Ländern der ehemaligen UdSSR ca. 3,7 Mrd. US-$. Der Anteil dieser Länder an den Gesamtumsätzen des polnischen Außenhandels (38,4 Mrd. US-$) beträgt ein knappes Zehntel. Den Warenaustausch mit diesen Ländern kennzeichnen große Unterschiede nach Niveau und Dynamik. Die Umsätze mit den GUS-Ländern stiegen 1994 um 25 vH im Vergleich zu 1993 und erreichten ein Niveau von 3,4 Mrd. US-$. Der Export auf diese Märkte betrug 1,4 Mrd. und der Import aus ihnen 2,0 Mrd. US-$. Der Haupthandelspartner Polens unter diesen Ländern ist die Russische Föderation, gefolgt von der Ukraine, Weißrußland und Kasachstan. Tabelle I Warenumsätze Polens mit den GUS-Ländern und den baltischen Republiken 1994 Export

Import

Umsatz

1000 US-$ GUS-Länder insgesamt

1993 = 100

I 401 962

2 006 493

3 408 454

124,8

Armeoien

3 928

227

4 156

385, 1

Aserbaidschan

2 670

3 705

6 375

40,6

Grusinien

I 178

451

I 630

96,9

Kirgisien

999

624

I 623

40,6

Kasachstan

26 973

74 348

101 320

132,6

Moldawien

4 767

2 022

6 789

188,9

918 782

I 451 118

2 369 900

123,7

Tadschikistan

2 765

15 457

18 221

143,4

Turkmenistan

6 640

II 855

18 495

54,6

277 701

204 548

482 249

124,0

21 906

77 078

98 984

166,7

Weißrußland

133 654

165 059

298 713

137,5

baltische Republiken insgesamt

169 354

95 060

264 415

137,6

I 571 316

2 101 553

3 672 869

125,7

Rußland

Ukraine Usbekistan

Länder der ehern. UdSSR insgesamt

Quelle: Ministerium für Wirtschaftszusammenarbeit mit dem Ausland, 1995.

lU Franzmcycr I

Wci~c

146

Bogumila Brocka-Palacz

Der Zuwachs des Exports in dieses Territorium betrug 1994 41,5 vH; er war damit doppelt so hoch wie der des polnischen Exports insgesamt (20,2 vH), während sich der Importzuwachs auf 16,0 vH belief (bei insgesamt 13,5 vH). Mit plus 42,5 vH noch schneller wuchsen die Exporte nach Rußland, während der Import auch von dort nur um 14,1 vH stieg. Dadurch verbesserte Rußland seine Position in den Umsätzen mit Polen; sein Anteil am polnischen Export betrug 5,4 vH (1993 4,5 vH), der Importanteil (6,8 vH) blieb unverändert. In den Warenumsätzen Rußlands spielen freilich die hochentwickelten Länder die dominierende Rolle; auf sie entfallen 68 vH. Systematisch geht der Anteil der ehemaligen RGWLänder zurück- von 16 vH 1992 auf 11 vH 1994. Vor diesem Hintergrund ist die Zunahme der polnisch-russischen Umsätze um 24 vH bemerkenswert.

Warenstruktur des Exports und Imports Wie schon im Jahr zuvor, dominierten 1994 Agrar- und Nahrungsgüter im polnischen Export in die Länder der ehemaligen UdSSR. Sie erreichten einen Wert von 520 M ill. US-$ und stiegen damit im Vergleich zu 1993 um 76,3 vH. Ein günstiges Merkmal ist dabei der mit ca. 37 vH hohe Anteil hochveredelter Waren. Im Export nach Rußland sind die agrarischen Güter sogar mit über 46 vH vertreten und wertmäßig zweieinhalb mal so hoch wie der Export von Maschinen und Anlagen. Noch bis 1990 waren Maschinen m1d Anlagen die vorherrschende Warengruppe im polnischen Export in die UdSSR. Nichts zeigt deutlicher den Strukturwandel, von dem der Zusammenbruch des polnischen Exports auf diesen Markt begleitet war. Derzeit beträgt der Anteil von Maschinen und Anlagen am Export auf diese Märkte nur noch ca. 19 vH, nach 60 vH in früheren Jahren. Die Warenstruktur des polnischen Imports aus diesen Ländern unterscheidet sich grundsätzlich von der entsprechenden Exportstruktur. Im Import dominieren Roh- und Brennstoffe, darunter Erdöl und Erdgas. Der Anteil dieser Warengruppe am Import aus den GUS-Ländern beträgt ca. 67 vH. Die gesellschaftspolitischen Umwälzungen haben also die Rohstofflastigkeit des Imports aus den Ländern der ehemaligen UdSSR nicht verändert. 1994 belief sich der Wert dieser Lieferungen auf gut 1,3 Mrd. US-$; er war damit um 9,7 vH höher als im Vorjahr. Den niedrigsten Anteil am Import aus diesen Ländern haben die Lieferungen von Agrar- und Nahrungsgütern sowie von Maschinen und Anlagen. Im Handel mit den Ländern der ehemaligen UdSSR ist der Saldo seit 1991 deutlich negativ. Dies wird auch künftig so sein, vor allem wegen der Größe und Dynamik des Brennund Rohstoffimports. Ausnahmen bilden die Ukraine und einige kleinere Republiken. Zusammenfassend sei festgehalten: Das Niveau der Warenumsätze ist weiterhin niedrig, insbesondere mit Rußland, der Ukraine und Weißrußland. Es entspricht weder den Produktions- und Exportmöglichkeiten Polens noch der potentiellen Nachfrage nach polnischen Waren in diesen Ländern.

147

Die Rolle Rußlands

Tabelle 2

Warenumsätze mit Rußland 1994 Wert in Tausend US-$ Export

Import

Spezifizierung

Wert

Agrar- und NahrungsgUter

424 139

46,2

Mineralerzeugnisse

14 963

Erzeugnisse der chemischen Industrie

Wert

1993

= 100 Import

Anteil in vH

Export

26 419

1,8

186,8

124,2

1,6

I 127 812

77,7

473,0

107,3

157 666

17,2

114 684

7,9

147,5

158,0

Stoffe und Textilerzeugnisse

27 399

3,0

20 925

1,4

80,4

159,5

Nichtedelmetalle

18 657

2,0

63 319

4,4

169,1

144,8

176 383

19,2

56 381

3,9

84,4

130,1

Maschinenbauerzeugnisse

99 574

10,8

41 577

2,9

186,6

159,9

918 782

100,0

I 451 118

100,0

142,5

114,1

Sonstige Zusammen

Anteil in vH

Quelle: Madej 1995.

Die hohe Zunahme des Exports im Jahre 1994 ist eher ein "statistischer" Effekt (sehr niedriges Umsatzniveau 1993) als ein Ergebnis der auf den Export gerichteten Entwicklung der polnischen Wirtschaft und der Zunahme ihrer WettbewerbsfähigkeiL Das polnische Angebot basiert weiterhin auf dem herkömmlichen Sortiment von niedrigem technischen und qualitativen Niveau. Die Initiativen und Maßnahmen im Bereich der Produktionskooperation, der Spezialisierung u.a. sind zurückgegangen. Die den Export stützenden Hebel in Produktion und Handel wirken nur schwach angesichts des hohen Risikos auf den östlichen Märkten, insbesondere für Investoren, angesichts auch der schwachen Banken- und Finanzinfrastruktur. Schwach entwickelt ist ebenfalls die Infrastruktur für das Marketing auf den Ostmärkten.

10*

148

Bogumila Brocka-Palacz

Andere Bereiche der Wirtschaftszusammenarbeit In den Wirtschaftsbeziehungen zu Rußland hat der Warenaustausch bisher die größte Bedeutung. Immer wichtiger wird aber auch die Zusammenarbeit bei Produktion und Investition, insbesondere in Form von Joint-Ventures. So operierten zum Beispiel in der Russischen Föderation 1994 über 2 300 Firmen mit polnischer Kapitalbeteiligung, davon 700 (40 vH) im Bezirk Kaliningrad (Königsberg). In der Ukraine und in Weißrußland sind über 500 Firmen dieses Typs tätig. In dieser Form präsent sind polnische Unternehmen aber auch in den baltischen Republiken. Unter den anderen Formen der Zusammenarbeit ist der grenznahen und regionalen Kooperation und der Kooperation im Bereich der Schaffung einer Bank- und Finanzinfrastruktur besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Interregionale Zusammenarbeit wird seit 1991 in größerem Maßstab betrieben, das Augenmerk konzentriert sich dabei auf den Bezirk Kaliningrad, die Regionen Baschkortostan und Tatarstau sowie Westsibirien. In der grenznahen Zusammenarbeit gilt die Aufmerksamkeit vor allem der Entwicklung der Grenzübergänge, der Transport- und Fernmeldeinfrastruktur, dem Umweltschutz und der Wasserwirtschaft. Ein beträchtliches Problem in der Zusammenarbeit mit den östlichen Ländern ist das Fehlen einer den Anforderungen der Marktwirtschaft gewachsenen Bank- und Finanzinfrastruktur. Eine Verbesserung ist kaum spürbar. Immerhin wurden 1994 dazu Gespräche mit Rußland, der Ukraine und Weißrußland geführt. Die Bemühungen polnischer Banken und Unternehmen stoßen in den östlichen Ländern auf Hindernisse, wie mangelnde Regelungen, Instabilität der Rechtslage, Einfuhrschutz, Bevorzugung eigener Firmen und Banken oder solcher aus westlichen Ländern. Seit 1994 spielt die Bank Hand1owy S.A. in Warschau die Hauptrolle bei der Bedienung des Handels mit den östlichen Ländern; sie ist seit 1992 in Moskau vertreten. Ebenfalls seit 1992 ist die Vertretung der Lubliner Bank DepozytowoKredytowa S.A. in Weißrußland tätig. Gute Kontakte mit östlichen Ländern haben auch andere polnische Banken (Bank Polska Kasa Opieki S.A., Bank Rozwoju Rolnictwa S.A., Polski Bank Inwestycyjny). Entlang der Ostgrenze Polens entstehen auch weitere Filialen der Bank Przemyslowo-Handlowy S.A.

Entwicklungsperspektiven der polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen Es ist nicht möglich, eine längerfristige Prognose der Entwicklung der polnischrussischen Wirtschaftsbeziehungen zu erstellen, denn die Wirtschaft Rußlands hat die Rezession noch nicht überwunden und ist folglich sehr instabil. Es lassen sich jedoch Szenarien andeuten. Es wäre zweifellos ebenso unnötig wie unerreichbar, den Anteil Rußlands an den polnischen Außenhandelsumsätzen auf das Maß zu bringen, das die UdSSR vor 1990 gehabt hat. Eine Intensivierung des polnischen Rußlandhandels ist jedoch unabdingbar. Dazu hat

Die Rolle Rußlands

149

die polnische Regierung nur eine bis 1997 reichende Strategie 1• Es gibt jedoch Projektionen freier Träger, die bis 2005 reichen2 • Dieser Quelle zufolge wird das Bruttoinlandsprodukt Polens im Jahre 2005 um 77 vH höher sein als 1992; das Niveau von 1989 wird 1996/97 wieder erreicht werden, also um mindestens 8 bis 10 Jahre früher als in Rußland. Dieser Vorlauf bietet gewisse Chancen für die Steigerung des polnischen Exports, bedeutet er doch, daß bis 2001 und sogar darüber hinaus das Produktionswachstum in Rußland auf der Basis des alten Produktionspotentials überwiegen und eine deutliche Zunahme der Nachfrage nach Konsumgütern eintreten wird. Polen muß die neuen, mit dem Transformationsprozeß verbundenen Bedürfnisse Rußlands nutzen, vor allem den aus der Krise der dortigen Landwirtschaft herrührenden Nahrungsgüterbedarf und die zunehmende Nachfrage nach Haushaltsartikeln, Kosmetika, elektronischen Geräten des täglichen Bedarfs sowie Marketing-, Bank- und Finanzdienstleistungen. Die Nachfrage nach Investitionsgütern wird nach 2000 stark steigen. Die polnische Industrie dürfte die erste Etappe der Rekonstruktion dann bereits hinter sich und daher die Chance haben, mit modernen Investitionsgütern auf den russischen Markt zu gehen. Auch nach einer anderen privaten Einschätzung 3 ist ein aktives, auf Expansion der polnisch-russischen Wirtschaftsbeziehungen gerichtetes Szenarium eher wahrscheinlich als ein passives, durch Stagnation gekennzeichnetes. Danach könnte die durchschnittliche jährliche Steigerung der Warenumsätze im Handel Polens mit Rußland 9 bis 10 vH betragen, bei plus 5 bis 5,5 vH für den Außenhandel Polens insgesamt. Tabelle 3 Struktur des polnischen Außenhandels in den Jahren 1993-2005 nach Ländergruppen 1993 Insgesamt

2005

Import

Export

Import

Export

100,0

100,0

100,0

100,0

Entwickelte Länder

76,2

75,1

66,7

66,1

Deutschland

28,0

36,3

24,7

30,6

13,5

13,3

21,4

20,3

Länder Mittel- und Osteuropa Rußland Entwicklungsländer Quelle: Madej 1995.

1

Strategia dla Polski 1994.

2

Czyi.ewski et al. 1994.

3

Madej 1994.

6,8

4,5

12,8

10,2

10,3

11,6

11,7

13,0

150

Bogumila Brocka-Palacz

Der prognostizierte Tempovorsprung im Rußlandhandel ergibt sich aus folgenden Prämissen: Die wirtschaftliche Belebung in Polen und Rußland muß bis zu einem gewissen Grade alten Wegen folgen (Element der Kontinuität). Da zudem der Zusammenbruch des Imports aus Rußland fast total war, muß das Tempo der Wiederherstellung hoch sein. Die Wettbewerbsfahigkeit Polens bei Technologiegütern ist im Handel mit dem Westen nicht groß, was den Export dorthin erschwert. Dagegen könnten polnische Produkte den Anforderungen Rußlands nach Qualität und Preis durchaus genügen. Die Wirtschaft Polens profitiert von der günstigen Verfügbarkeil russischer Rohstoffe. Die politischen Entwicklungen gehen in Richtung auf eine Intensivierung der Wirtschaftszusammenarbeit mit den GUS-Ländern, darunter mit Rußland. Nach diesem Szenarium, das eher als die Untergrenze der quantitativen Entwicklungsmöglichkeiten des polnisch-russischen Handels angesehen wird, dürfte sich- auf Kosten der hochentwickelten Länder, darunter Deutschlands - der Anteil Rußlands am polnischen Außenhandel wieder deutlich erhöhen. Dies bedeutet freilich für Polen nicht die Abwendung vom Westen, sondern nur die Normalisierung der Wirtschaftsbeziehungen zu seinen östlichen Nachbarstaaten.

Literatur Czytewski, A.B./Orlowski, W./Zienkowski, L. (1994): Optymistyczny scenariusz rozwoju gospodarczego Polski do roku 2005 (Optimistisches Szenarium der wirtschaftlichen Entwicklung Polens bis zum Jahre 2005), Unabhängiges Ökonomisches Forschungszentrum sowie L. Zienkowski, Co byc mo:ie, choc nie musi (Was sein kann, aber nicht muß), "Zycie Gospodarcze", Nr. 20. Madej, Z. (1994): Rosyjski obszar gospodarczy. Nowa sytuacja - nowe wyzwanie dla Polski (Der russische Wirtschaftsraum. Eine neue Situation - eine neue Herausforderung für Polen), Polnische Gesellschaft für die Zusammenarbeit mit dem Römischen Klub, Warschau. Madej, Z. (1995): Russia as Economic Partner. In: Bossak, Jan (Hrsg.), Poland, International Economic Report 1994/95, Warsaw School of Economics, Warschau, S. 199. Ministerium für Wirtschaftszusammenarbeit mit dem Ausland (1995): "Wsp61praca gospodarcza Polski z panstwami wschodnimi i nadbaltyckimi w 1994 r. " (Die Wirtschaftszusammenarbeit Polens mit den östlichen und baltischen Ländern im Jahre 1994). Strategia dla Polski (Strategie für Polen) (1994): "Zycie Gospodarcze", Nr. 26 .

Diskussion zum Referat von Heinrich Machowski* und zum Korreferat von Bogumüa Brocka-Palacz Berichterstatter: Christian Zacker Die Diskussion knüpfte insbesondere an die Äußerung Machowskis an, daß es seit 1992 keine konzeptionelle russische Außenpolitik mehr gebe. Es wurde unter anderem gefragt, ob ein Grund dafür das Scheitern Rußlands mit seinem Versuch sein könne, in die westliche Staatengemeinschaft aufgenommen zu werden (Ochmann) . Der Referent bezweifelte die Ernsthaftigkeit entsprechender Absichtserklärungen. Von Jelzin könne man zu jeder außenpolitischen Stellungnahme immer auch genau entgegengesetzte Zitate finden . Ferner erschwere der ständige interne Streit zwischen "Atlantikern" und "Eurasiaten" das Formulieren einer russischen Außenpolitik. Vor allem verhindere der Krieg in Tschetschenien, daß in Rußland, aber auch im Westen, klare Positionen formuliert würden. Gras unterstrich die Unberechenbarkeit russischer Politik. Als Beispiel nannte er Jetzins kürzlich in Warschau abgegebene, zwei Wochen später aber durch einen Ministerialbeamten zurückgenommene Bemerkung, er habe keine Einwände gegen eine NATO-Mitgliedschaft Polens. Die Zusammenarbeit mit einem unberechenbaren Partner gestalte sich durchweg schwierig. Polen werde sowohl eine Finnlandisierung als auch eine Art deutscher Stabilitätspolitik der 70er Jahre (Genscherismus) im Verhältnis zu Rußland ablehnen. Auch Machowski betonte, daß die polnische Regierung und das polnische Volk noch Schwierigkeiten hätten, ein gutes, entspanntes Nachbarschaftsverhältnis mit den Russen zu entwickeln; dies insbesondere in Anbetracht der Geschichte, denn es gelte die alte Erfahrung: "Integration is much easier where there is no history". Auf die Bemerkung Ochmanns, daß Polen hauptsächlich an Weißrußland und die Ukraine grenze und deshalb nicht nur Probleme mit Rußland habe, wurde darauf hingewiesen (GraS), daß es in der Region Kaliningrad eine sehr lange polnisch-russische Grenze gebe und an der Grenze zu Weißrußland inzwischen wieder russische Grenzposten kontrollierten. Was Polen bei dieser durch mangelnde russische Außenpolitik gekennzeichneten Ausgangstage tun könne, war umstritten. Nach Malachowski sind die Beziehungen Polens zu Rußland schwieriger geworden, weil bisher keine vernünftige Doktrin für eine polnische Ostpolitik existiere. Sicherheitsfragen seien sowohl für die West- als auch eine konkretere Ostpolitik Polens von größter Bedeutung. Außerdem sprächen die Russen immer noch • Zusammenfassung des Referates von Heinrich Machowski aufS. 189.

!52

Diskussion Heinrich Machowski und Bogumila Brocka-Palacz

lieber mit den alten polnischen Genossen als mit Vertretern der Solidamosc und seien zudem äußerst empfindlich. So seien beispielsweise weder eingeladene Vertreter des russischen Parlaments noch der russische Botschafter zu einer Tagung über Sicherheit in Europa im Sejm erschienen, weil Staatspräsident Waksa zuvor am 3. Mai, dem Nationalfeiertag Polens, die polnischen Bindungen gegenüber dem Westen betont hatte. Allerdings sei nicht nur Polen gefordert. Vielmehr spiele der russische Faktor für jedes europäische Land und Thema eine äußerst wichtige Rolle. Die Russen ihrerseits müßten erkennen und schätzen lernen, daß Polen seit 1989 ein nach Westen und Osten offenes Land sei. So gebe es bereits einen regen Austausch von Kaufleuten. Die offenen Grenzen bewirkten aber auch einen Zustrom russischer Schwarzarbeiter, Krimineller und Prostituierter nach Polen. Kann Polen bei dieser Gesamtkonstellation eine Brückenfunktion zwischen Rußland und der EU einnehmen? Machowski hatte diese Frage in seinem Referat verneint. Dagegen hielt Sas eine solche Funktion sehr wohl für möglich, weil einige westliche Staaten in wirtschaftlichen Fragen an einer Vermittlerrolle Polens gegenüber Moskau interessiert seien. Machowski meinte hingegen, daß "das Gerede" über eine politische und wirtschaftliche Brückenfunktion selten konstruktive Ergebnisse nach sich ziehe, was vor allem das Beispiel Westberlins belege. Kuriemann äußerte sein Erstaunen über das starke Interesse Polens an einer deutschen Katalysatorrolle für die polnische EU-Mitgliedschaft. Seiner Meinung nach muß Warschau auch die anderen Mitgliedstaaten von den Vorteilen überzeugen, die sie von einem polnischen EU-Beitritt hätten. Insbesondere müßten die Kontakte Polens zu Frankreich und Italien weiterentwickelt werden. Allerdings solle man generell nicht die psychologischen Probleme unterschätzen, die in der polnischen Bevölkerung aus der Erkenntnis entstehen müßten, daß ein EU-Beitritt Polens gleichzeitig einen Souveränitätsverzicht bedeute. Dem könne jedoch der Vorteil aus europäischer Solidarität entgegengesetzt werden. Machowski relativierte dies allerdings mit dem Hinweis, daß sich die Mitgliedstaaten auf dem Essener EU-Gipfel nicht zu einer Vollmitgliedschaft Polens verpflichtet, sich also der Solidarität gerade entzogen hätten. Weise ergänzte, daß europäische Solidarität sehr unterschiedlich interpretiert werde. Ein dritter Fragenkomplex rankte sich um Machowskis Äußerung, Polens Interesse an einer EU-Mitgliedschaft sei primär politisch und nicht wirtschaftlich motiviert. Franzmeyer fragte, wie angesichts einer mangelnden russischen Außenpolitik insbesondere Sicherheitsfragen in concreto charakterisiert werden könnten. Habe Machowski recht, dann müßten die EU-Mitgliedstaaten alle ökonomischen Probleme vergessen, um Polen möglichst schnell beitreten zu lassen. Spielten die wirtschaftlichen Konsequenzen aber weiterhin eine Rolle, müsse geklärt werden, ob sich Polen ebenso wie die anderen MOE-Staaten auch mit einem zweitrangigen wirtschaftlichen Mitgliedsstatus begnügen würden. Wie die ökonomische Integrationsfrage dann konkret gehandhabt werde, hänge davon ab, ob das politische Motiv in Polen oder in der EU stärker sei. Viele hätten den abschreckenden Fall Griechenland vor Augen, ein Land, das ebenfalls primär aus politischen Motiven aufgenommen worden sei, sich dann aber fürden EU-Haushalt zum "Faß ohne Boden" entwickelt habe; bezüglich Polens könnten sich ebensolche Befürchtungen einstellen. In seiner Antwort machte Machowski klar, daß die ökonomischen Konsequenzen eines Beitritts natürlich nicht vergessen

Die Rolle Rußlands

153

werden dürften. Da die EU aber nur unter Termindruck entscheiden werde, gebe es so lange keine Osterweiterung, wie kein konkreter Termin genannt sei. Unabhängig davon werde Polen ohnehin die ökonomischen Vorgaben (Beitrittskriterien) zu erfüllen suchen, selbst wenn es nicht zu einem Beitritt komme. In bezug auf das Sicherheitsproblem fragte Becker, ob ein Ausbau der gesamteuropäischen Sicherheitsstrukturen wie OSZE, NATO-Kooperationsrat und partnership for peace im Interesse Polens liege. Machowski gab zu bedenken, daß schon unter den zwölf EUMitgliedstaaten kein Konsens in Sicherheitsfragen existiert habe (beispielsweise sei Irland kein NATO-Mitglied). Noch mehr gelte dies für die Fünfzehnergemeinschaft. Andererseits gebe es aber auch in Moskau kein Zwangsjunktim zwischen wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Zusammenarbeit.

Die polnisch-russischen Beziehungen und ihr Einfluß auf die polnische Europapolitik Kommentar von Andrzej Skowronski* Dieses Thema berührt viele Probleme: die Interaktion zwischen Polen und Rußland, die Reaktion der internationalen Kreise darauf sowie den Einfluß dieser Reaktionen sowohl auf die Gestaltung der Beziehungen zwischen Polen und Rußland als auch auf die polnische Europapolitik. Was die polnisch-russischen Beziehungen anbelangt, so sind sie durch Passivität, Mangel an Kohärenz und zahlreiche Asymmetrien charakterisiert. Die grundlegende Asymmetrie resultiert aus der Verschiedenheit - und auf einigen Ebenen -dem Widerspruch zwischen den Interessen Rußlands als einer Weltmacht, die auf die Territorien zweier Kontinente hinausgreift, und Polens, eines mittleren Staates, dessen Interessen sich untrennbar mit dem Schicksal Europas, seiner Geschichte und Zivilisation, seinen Traditionen der Zusammenarbeit und seinen Sicherheitsbedürfnissen verbinden. Daraus ergibt sich eine zweite Asymmetrie: zwischen den Zielen der Außenpolitik Rußlands, die nach Schaffung optimaler Bedingungen für die Sicherung seiner Interessen im globalen Maßstab strebt, und der Priorität der polnischen Politik, durch Einbindung in Europa eine sichere Umwelt für die sich in Polen vollziehenden Umwandlungen zu schaffen. Eine dritte grundlegende Asymmetrie betrifft die diplomatischen Methoden der Verfolgung politischer Ziele. Sie kann vereinfacht dargestellt werden als Asymmetrie zwischen geduldiger, konsequenter "Realpolitik" Rußlands und ungeduldiger, romantischer Diplomatie Polens, die sich oft auf tragische historische Erfahrungen, insbesondere in den Beziehungen zu Rußland, beruft. Aufgrund dieser Faktoren entspricht der gegenwärtige Stand der polnisch-russischen Beziehungen nicht den Möglichkeiten und Bedürfnissen. Im Vertrag vom 22. Mai 1992 über freundschaftliche und gutnachbarliche Zusammenarbeit wurden zwar gute rechtliche Grundlagen geschaffen, doch werden die Bestimmungen dieses Vertrages über ein Zusammenwirken im Bereich der Erhaltung und Festigung der europäischen Sicherheit (Art. 4) und über die Kontakte und den Dialog auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs sowie der Außenminister (Art. 7) nur in geringem Grade realisiert. Die Hauptursache dafür liegt in dem grundlegenden Meinungsunterschied über die Methoden der Gewährleistung der

• Außerhalb des Tagungsprogramms.

Die Rolle Rußlands

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europäischen Sicherheit, insbesondere im Hinblick auf die NATO-Erweiterung und auf die Mitgliedschaft Polens in diesem Bündnis. Zu den positiven Erscheinungen. gehören die Dynamik der Handelsumsätze in der letzten Zeit sowie die sich - unter anderem mit Hilfe der Europäischen Union - eröffnenden Möglichkeiten des Zusammenwirkens auf dem Gebiet der Transportverbindungen, vor allem beim Pipelinebau und -betrieb und bei der Telekommunikation (Art. 9). Bei der Beurteilung des gegenwärtigen Standes der polnisch-russischen Beziehungen und der Perspektiven ihrer weiteren Entwicklung sollen zwei wesentliche Tatsachen berücksichtigt werden: erstens, daß nach der Auflösung des sowjetischen Systems, des Warschauer Vertrages und des COMECON sowie nach der Systemumwandlung in Polen die Beziehungen von einem sehr niedrigen Niveau aus aufgebaut werden, und zweitens, daß die Beziehungen zwischen mittleren oder kleinen Staaten und Großmächten nicht leicht zur beiderseitigen Zufriedenheit gestaltet werden können - wie die Geschichte der Diplomatie zeigt. Um so mehr gilt dies, wenn die Beziehungen mit schlechten historischen Erfahrungen belastet sind. Dieser Stand der polnisch-russischen Beziehungen ist Gegenstand des Interesses und sogar gewisser Sorge ihrer internationalen Umwelt. Dies ist vor allem durch zwei Faktoren bedingt. Der erste ist die internationale Rolle beider Staaten: Rußlands als der Weltmacht und Polens als des besonders wichtigen Staates in Mitteleuropa. Der zweite Faktor ist, daß beide an der zur Zeit aufzubauenden neuen Sicherheitsarchitektur teilnehmen sollen und daß die Qualität ihrer gegenseitigen Beziehungen die Bestrebungen auf diesem Gebiet positiv oder negativ beeinflussen kann. Inhalt und Form der Interaktion in den polnisch-russischen Beziehungen üben auch auf die internationale Umgebung Einfluß aus und rufen bestimmte Reaktionen hervor: des engsten Kreises - Deutschland: Die geographische Lage Deutschlands nach der Wiedervereinigung verlangt nach Stabilität und Sicherheit in Mitteleuropa. Um dieses Ziel zu erreichen, betont Deutschland konsequent die Bedeutung auch der gutnachbarschaftlichen polnisch-russischen Beziehungen. So hat z.B. der frühere Bundespräsident von Weizsäcker während seines letzten Besuches in Polen ein Konzept des Zusammenwirkens Polens und Deutschlands unter Teilnahme Rußlands bei der Errichtung einer Infrastruktur der Zusammenarbeit in Mitteleuropa vorgeschlagen. des erweiterten Kreises - Europäische Union und ihre Mitglieder: In den Kontakten mit Polen betonen die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten, daß die Erweiterung der Union keine neuen Teilungen in Europa bewirken darf. Das wurde auch in den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Essen festgestellt. Die These spiegelt sich aber auch in dem von der EU vorbereiteten Vertrag über die Partnerschaft mit Rußland. des weitesten Kreises - Transatlantisches System: Die Mitglieder des transatlantischen Systems streben danach, daß die Erweiterung der NATO die Sicherheit der Region bewahrt und nicht zur Isolierung Rußlands führt . Diesem Ziel dienen das Programm

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Andrzej Skowronski

"Partnerschaft für Frieden" und die neuen Vorschläge zu einem Sicherheitssystem vom Atlantik bis zum Pazifik. Bei der Präsentation dieser Initiative hat man stark betont, daß die Erweiterung der NATO in keinem Fall als der Versuch, eine antirussische Allianz zu bilden, eingeschätzt werden sollte. Wie es Zbigniew Brzeziriski im Januarheft der Vierteljahrsschrift "Foreign Affairs" hervorhob: "Die Rede über ein neues Jalta oder die russische Bedrohung ist weder durch die aktuelle Lage noch durch die schlimmsten Szenarien für die nahe Zukunft begründet. Die NATO-Erweiterung kann also nicht durch Erzeugung einer antirussischen Hysterie erzwungen werden". Diese Kreise der internationalen Politik haben in ihren Beziehungen mit Polen bestimmte "sensible Sphären" geschaffen. Das geschah durch Signale und die Formulierung von Wünschen über die Gestaltung der polnisch-russischen Beziehungen sowie durch die Schaffung eines günstigen Klimas zu diesem Zweck. Das Verhalten Polens gegenüber Rußland wird sich nicht nur auf die Perzeption, sondern auch auf die Effektivität polnischer Bemühungen um den Beitritt in europäische Institutionen auswirken. Der Einfluß des Standes der polnisch-russischen Beziehungen auf die polnische Europapolitik hängt nicht nur von Polen ab. Doch darf man annehmen, daß der Realisierung der Ziele der polnischen Europapolitik die folgenden Elemente dienen werden: Dialog mit Rußland im Bereich Sicherheit, polnisch-russische Zusammenarbeit in der "Partnerschaft für Frieden", Realisierung der gemeinsamen Investitionsprojekte von europäischer Bedeutung, neue Möglichkeiten der Zusammenarbeit in Hinsicht auf einen künftigen Abschluß des Partnerschaftsvertrages zwischen EU und Rußland. Die Grundbedingung ist jedoch -gemäß den Worten des neuen polnischen Außenministers -, daß die polnische Politik gegenüber Rußland und die polnische Politik gegenüber dem Westen die sich ergänzenden Bestandteile einer kohärenten Europapolitik bilden. Daraus folgt aber auch die Notwendigkeit, einen neuen Blick auf die gegenwärtigen internationalen Beziehungen zu werfen, sich von den im polnischen politischen Denken verankerten alten Positionen zu trennen. und sich den modernen Entwicklungstendenzen zu öffnen. Das gegenwärtige System der internationalen Beziehungen - durch Interdependenzregeln und -mechanismen geordnet -schafft immer neue Integrationsformen und Dimensionen der Zusammenarbeit und erzwingt tiefe Veränderungen nicht nur in der Außen-, sondern auch in der Innenpolitik. In dieser Hinsicht führt die in manchen Kreisen der polnischen Politologie populäre Tendenz zur Betonung geopolitischer Faktoren bei der Einschätzung der internationalen Position Polens und zur Formulierung außenpolitischer Empfehlungen auf dieser Grundlage zur Vulgarisierung der Bewertung und zur Selbstbegrenzung. Beispiel dafür sind die Thesen über das neue Rapallo und das neue Jalta. Dabei wird der gegenwärtige Stand der internationalen Beziehungen ignoriert. Das bestätigt völlig auch die Meinung des bekannten Genfer Professors Claude Raffenstin, daß dieGeopolitikerden "Hofberatern ähnlich sind, die nur dies voraussehen, von dem sie laut ihrer Weltvision hoffen, daß es kommt".

Transformation und Anpassung der polnischen Landwirtschaft an die Europäische Union Von Grai:yna Sas Seit gut 5 Jahren bestimmen ganz neue Rahmenbedingungen die polnische Landwirtschaft: Transformation und Anpassung der Landwirtschaft und der Nahrungsgüterindustrie an die EU spielen eine große Rolle in der polnischen Wirtschaft. Diese beiden Bereiche erstellen über 13 vH des Bruttoinlandsprodukts und beschäftigen ein Drittel der im Berufsleben stehenden Bevölkerung. Die Entwicklung im Agrarbereich hat in Polen besonders weitreichende Wirkungen, da im Durchschnitt über 30 vH des Haushaltseinkommens für die Ernährung ausgegeben werden. Mit 18,8 Mill . ha landwirtschaftlich genutzter Fläche- fast 60 vH der Gesamtfläche des Landes- gehört Polen zu den mehr landwirtschaftlich als industriell geprägten Ländern. Es gehört insbesondere zu den größten europäischen Produzenten von Getreide (ungefähr 25 Mill. Tonnen), Rapsöl (1 Mill. Tonnen) und Zuckerrüben (2 Mill. Tonnen Zucker in Äquivalent). Polen ist einer der weltgrößten Kartoffelproduzenten, steht auf dem dritten Platz in der europäischen Milch- und Fleischproduktion und gehört zu den führenden Obst- und Gemüseanbauländern.

Strukturdaten der landwirtschaftlichen Betriebe in Polen (1995) Betriebe mit landwirtschaftlicher Nutzfläche in ha 1-2

Betriebe Zahl (in tausend) 441

Betriebe Anteil in vH

Anteil an der landwirtschaftlichen Nutzfläche in vH

21,7

4,3

2-5

663

32,7

16,1

5-10

543

26,8

28,5

10-15

224

11,0

19,9

15 und mehr

159

7,8

31,2

Insgesamt

2030

100,0

100,0

Quelle: Daten des Ministeriums für Land- und Nahrungswirtschaft. Die Umgestaltung des Eigentums in der Agrar- und Nahrungsgüterproduktion ist weit fortgeschritten. Es gibt bereits Rechtsgrundlagen und Privatisierungsinstitutionen. Mehr als 85 vH der Agrarproduktion und mehr als die Hälfte der Nahrungsgüter kommen aus dem

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Grazyna Sas

privaten Sektor. Die polnische Landwirtschaft basiert auf Familien-Betrieben, die über vier Fünftel der landwirtschaftlich genutzten Fläche bewirtschaften. Diese Betriebe sind durchschnittlich 7,5 ha groß. Auch im früheren System der Planwirtschaft konnte die Kollektivisierung der polnischen Landwirtschaft verhindert werden. Rund 2,5 Mill. ha Boden (ehemaliges Staatseigentum) und einige hundert Verarbeitungsbetriebe müssenjedoch noch privatisiert werden. Da dieser Prozeß noch einige Jahre dauern wird, werden die Höfe zunächst verpachtet. Seit 1992 werden die ehemaligen Staatsgüter von der Agrareigentumsagentur des Fiskus privatisiert.

Transformationsprobleme Bereits Mitte 1989 wurden in die Landwirtschaft Polens marktwirtschaftliche Elemente eingeführt - über ein halbes Jahr bevor die Umwandlungen in Politik und Wirtschaft begannen. Sehr rasch wurde jegliche Subventionierung von Konsum und Export abgeschafft, und zu Beginn des Jahres 1990 wurden die Grenzen geöffnet, wobei alle Zölle und Importeinschränkungen a~fgehoben wurden. Innerhalb eines halben Jahres vollzog sich der Sprung von einer zentralgesteuerten zu einer Volkswirtschaft, die in Europa zu den liberalsten gehört. Ich möchte nicht ausführlich auf den Streit zwischen liberalen und protektionistischen Kreisen eingehen, die seit Anfang 1990 die Diskussion über den Einfluß des Imports auf die Volkswirtschaft führen. Der Import hatte sicher eine positive Wirkung, besonders für die Nahrungsgüterindustrie, die zu rascheren und effizienteren Entscheidungen gezwungen wurde. Nach Einführung der Marktwirtschaft haben sich neue Preisrelationen herausgebildet; die Preise für landwirtschaftliche Güter sind stark gestiegen. Der Lebensmittelverbrauch ist auf ein sehr niedriges Niveau gefallen. Die Nachfrage nach landwirtschaftlichen Produkten ging um ein Viertel zurück. Dies betraf vor allem Fleisch, Milch und Butter. Die Nachfrage nach Gemüse, Obst und Pflanzenöl ist dagegen erheblich gestiegen. Nach den vorliegenden Daten ist die landwirtschaftliche Produktion insgesamt um ca. 25-30 vH im Durchschnitt gesunken, in einigen Sektoren sogar mehr. Die marktwirtschaftliche Umstellung, die veränderte Preisstruktur und neue vertragliche Verpflichtungen Polens (Europa-Abkommen, Uruguay-Runde) haben anhaltenden Einfluß auf das Produktionsniveau und die Struktur der landwirtschaftlichen Produktion. Das Ziel der Agrarpolitik ist nicht lediglich die Produktionsausweitung, sondern eine neue Spezialisierung, die Verbesserung von Effizienz und Qualität sowie die Stabilisierung der Produktion. Um dies alles zu erreichen, laufen z.Z. gezielte Projekte, z.B. in den Sektoren Milch, Obst und Viehwirtschaft; in vielen konkreten Fällen erhält Polen hier ausländische Unterstützung. Die deutsche Hilfe konzentriert sich auf Programmierung und Realisierung von Maßnahmen zur Anpassung der Landwirtschaft Polens an die Erfordernisse des EU-Marktes (Rechts-, Qualitäts-, Sanitätsnormen, Gestaltung der Preispolitik),

Die polnische Landwirtschaft

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Modernisierung und Steigerung der Leistungsfähigkeit der Grenzübergänge, Schaffung von entsprechenden technischen Bedingungen für eine 24stündige Arbeit der Veterinärund phytosanitären Dienste, Erweiterung der bestehenden Zusammenarbeit zwischen den Regionen im Grenzgebiet in der Landwirtschaft (z.B. Verarbeitung von polnischem Obst und Gemüse durch deutsche Betriebe) und im Tourismus. Insgesamt hat die polnische Landwirtschaft sehr kühn neue marktwirtschaftliche Herausforderungen angenommen und relativ gut die sogenannte Schocktherapie überstanden. Die Fortsetzung der Wirtschaftsreformen bleibt Strategie der Regierung - nicht nur wegen der negativen Erfahrungen mit starkem Interventionismus, sondern auch, weil sich Polen diese teuren Instrumente einfach nicht leisten könnte, selbst wenn es das wollte. Marktwirtschaftliche Prinzipien werden seit der Wende in der polnischen Landwirtschaft strenger beachtet als in der EU. Die Landwirtschaft in der EU wird seit langem stark subventioniert. Nach OECD-Methodologie erreicht das aggregierte Niveau der Unterstützung, wiedergegeben in PSE (Producer Subsidy Equivalents) für die EU 49 vH, während der gleiche Index für Polen nur 15 vH ausmacht'.

Prioritäten der Landwirtschaftspolitik Die Ziele der Landwirtschaftspolitik sind im Programm der Koalitionsregierung "Strategie für Polen" dargestellt und ausführlich im Dokument des Landwirtschaftsministeriums "Annahmen der Sozial- und Wirtschaftspolitik für Dorf, Land- und Nahrungswirtschaft bis zum Jahr 2000" präzisiert worden. Die Prioritäten der Landwirtschaftspolitik der Regierung sind:

Effizienzsteigerung Die Leistungsfähigkeit der Betriebe ist sehr verschieden. Es gibt - nach amtlicher Einstufung Betriebe mit Entwicklungsperspektiven, Betriebe in Stagnation, schwache Betriebe, die kein angemessenes Einkommen erbringen. Man erwartet, daß sich aus den über 2 Mill. landwirtschaftlichen Betrieben, die es jetzt in Polen gibt, eine Gruppe von dynamischen Betrieben herausheben wird, die effizienter als die übrigen produziert und auch gegenüber der EU konkurrenzfähig sein soll. Fachleute schätzen, daß ca. 700 000 bis 800 000 Bauernhöfe in der Lage sein werden, sich an die marktwirtschaftliehen Verhältnisse anzupassen und ihren Besitzern ein ausreichendes Einkommen zu garantieren. Man schätzt, daß zur Zeit ungefähr die Hälfte der Bauernhöfe nur

1

OECD 1995, Review of Agricultural Policies: Poland, Paris.

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Grazyna Sas

sehr geringen Absatz hat und daß ihre Setreiber schon jetzt überwiegend von anderen, nicht-landwirtschaftlichen Einkommen leben. Die jetzt weniger dynamischen und kleineren Betriebe finden entweder für sich gewisse Produktionsnischen oder sie werden aus dem Markt ausscheiden. Bei weiterhin hohen gesamtwirtschaftlichen Wachstumsraten entstehen auch mehr Möglichkeiten, außerhalb der Landwirtschaft neue Einkommensquellen zu finden . Im Jahre 1994 wurde die Agentur für Umstrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft ins Leben gerufen, die durch Vorzugskredite bei der Verbesserung der Agrarstruktur helfen und die Umgestaltung im Lebensmittelsektor und in der Landwirtschaft erleichtern soll. Diese Entwicklung wird mit Programmen zur multifunktionellen Entwicklung der ländlichen Räume unterstützt.

Multifunktionelle Entwicklung der ländlichen Räume Die Stimulierung der multifunktionellen Entwicklung der ländlichen Räume ist eine große Herausforderung für die Landwirtschaftspolitik. Sie erfordert die Schaffung neuer Arbeitsplätze außerhalb der Landwirtschaft: bei Dienstleistungen, Tourismus, Handwerk, kleinen Verarbeitungsbetrieben usw . Besonderer Wert wird auf die Entwicklung des Unternehmertums im dörflichen Milieu gelegt. Das Problem ist nicht einfach. In einer Situation, in der sich nur ein Teil der Bauernhöfe ausschließlich aus der Landwirtschaft unterhalten kann, muß nach Beschäftigungsmöglichkeiten für diejenigen gesucht werden, die keine Arbeit haben. Dies geschieht nicht nur mit Unterstützung durch Kredite aus verschiedenen Quellen, sondern auch durch umfangreiche Berufsschulungs- bzw. Umschulungsaktionen. Ca. 28 vH der Menschen im Erwerbsalter arbeiten in der Landwirtschaft; die verdeckte, aber auch die offene Arbeitslosigkeit im ländlichen Raum ist hoch. Allerdings waren die Dienstleistungen für die Landwirtschaft in Polen sehr unterentwickelt. Praktisch mußten die Bauern alles selber machen. Nach internationalen Standards kommen auf einen Arbeitsplatz in der landwirtschaftlichen Produktion ca. vier Arbeitsplätze im zuliefernden Dienstleistungssektor. In Polen ist die Proportion genau umgekehrt. Dies relativiert den zunächst sehr hoch wirkenden Anteil der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft. Die große Mehrzahl der Bauern hat kein eigenes, ausreichendes Investitionskapital zur Verfügung. Es ist jedoch gelungen, finanzielle Mittel aus unterschiedlichen Quellen - Eigenkapital, Finanzen der lokalen Behörden, Kredite, finanzielle Unterstützung aus dem Staatshaushalt und ausländische Hilfe (z.B. Anleihe der Weltbank - ASAL/Agriculture Sector Adjustment Loan) - zu vereinen, um günstige Bedingungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze und die Infrastrukturentwicklung im ländlichen Raum herbeizuführen. Diese Problematik ist ein wichtiges und aktuelles Element der Regionalpolitik, das im engen Zusammenhang mit den in Polen laufenden Transformations- und U mstrukturierungsprozessen zu sehen ist.

Die polnische Landwinschaft

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Einrichtung moderner Marktinstitutionen Viele Probleme der gegenwärtigen Landwirtschaft Polens ergeben sich daraus, daß trotz der Wirtschaftsreform noch zu wenig marktwirtschaftliche Institutionen entstanden sind. Dies ist vielleicht damit zu erklären, daß in den ersten Reformjahren der Markt als Mittel für die Lösung aller Probleme zu undifferenziert verstanden wurde -ohne Berücksichtigung der institutionellen Erfordernisse. Mit wenigen Ausnahmen sind die auf dem Agrarmarkt tätigen Firmen klein und oft wenig professionell organisiert. Sie sind zwar dynamisch und können vielleicht gute Partner im Import sein, aber diese Zersplitterung des Einkaufs- und Verkaufssystems erschwert Vertragsabschluß und Gütereinkauf, besonders für Exporte. Auch auf dem polnischen Markt ist die Anzahl von Verkaufsstellen für Agrarwaren im Vergleich mit anderen Staaten relativ hoch. Auf 1000 Einwohner entfallen fünf Lebensmittelgeschäfte; in Deutschland sind es 2,3, in Österreich und in der Schweiz I ,5. Das Fehlen effizienter Institutionen bewirkt eine Verteuerung der Waren. Darum ist die Einrichtung einer modernen landwirtschaftlichen Marktinfrastruktur die Aufgabe Nummer eins auf der Prioritätenliste der polnischen Landwirtschaftspolitik. Das polnische Ministerium für Land- und Nahrungswirtschaft arbeitet zusammen mit der Agrarmarktagentue intensiv daran, dieses Ziel zu erreichen. Dabei wird auch die Auslandshilfe eingesetzt. Es geht vor allem darum, folgende Institutionen zu bilden: Agrarbörsen und Auktionen, ein Großhandelssystem für landwirtschaftliche Produkte, Zentren für Information, Analyse und Monitoring der Lebensmittelmärkte, Zentren für Standardisierung und Gütekontrolle. Ein ressorteigenes Büro überwacht diesen Prozeß und unterstützt z.B. die Entstehung von Gesellschaften, die Eigentümer der Agrarbörsen sein sollen. Man bemüht sich darum, daß Agrarproduzenten eine dominierende Rolle in diesen Gesellschaften spielen. Noch ist der Großhandelsmarkt von Vermittlern dominiert, die die Preise diktieren.

Promotion der polnischen Nahrungsgüter im In- und Ausland Durch Modernisierung seiner Landwirtschaft und seines Agrarmarktes wird Polen zu einem attraktiven Partner in der internationalen Zusammenarbeit. Die Einbindung des polnischen Agrar- und Lebensmittelsektors in den Weltmarkt war bis jetzt relativ schwach und lag weit unter den Möglichkeiten. In den letzten Jahren hat Polen wichtige internationale Verträge geschlossen, die aufüber die Hälfte des polnischen Außenhandels mit Agrarprodukten Einfluß haben. Es handelt sich vor allem um die Verträge mit den Ländern der Europäischen Union, der EFTA und der CEFT A. Weitere Regelungen bezüglich des internationalen Handels mit Agrarprodukten wurden im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT ausgehandelt.

II Franzmcycr I Weise

162

Graiyna Sas

Polen stellt einen großen, 40 Millionen Menschen zählenden Absatzmarkt für die verschiedensten Lebensmittelsortimente dar. Es ist auch ein ausgedehnter Markt für Produktionsmittel für die Landwirtschaft und die Lebensmittelwirtschaft sowie ein attraktives Gebiet für Kapitalanlagen. Außer den herkömmlichen Exportprodukten, wie Fleisch, Milch, Obst, Gemüse und Ölsaaten, hat Polen ein breites Sortiment an hochverarbeiteten Lebensmitteln zu wettbewerbsfahigen Preisen zu bieten. Das betrifft auch den EU-Markt. Für Polen ist die EU der wichtigste Handelspartner: über 57 vH des gesamten Agrarexports Polens gehen in die EU, und die Hälfte des Imports kam im Durchschnitt der letzten 5 Jahre von dort. Die Probleme des Handelsaustausches zwischen Polen und der EU sind mit dem Handelsteil des Europa-Abkommens, den beide Seiten im Dezember 1991 unterzeichnet haben, detailliert geregelt. Polen strebt nach weiterer Handelsliberalisierung und einem breiteren Zugang zum EUMarkt. Besonders ist es an der Steigerung seines Exports von Nahrungsgütern in folgenden Bereichen interessiert: frisches und tiefgekühltes Gemüse sowie Obst, Milchprodukte, frisches Fleisch, frisches Geflügel und Wildbret, lebende Tiere (Ochsen, Kälber, Lämmer), Sport- und Nutzpferde, Schlachtungsprodukte, sowohl für den Konsum als auch (ür die phlumazeutisch~ Industrie. Polen bemüht sich auch um ein EU-Exportkontingent für umweltfreundliche Nahrungsgüter. Im Vergleich mit den EU-Staaten ist die polnische Landwirtschaft durchschnittlich weniger umweltbelastend, wenn man als Maßstab den Düngemittelverbrauch pro Hektar nimmt, der nur ein Zehntel des EU-Wertes beträgt. Der Handelsumsatz Polen - EU hat sich in letzten Jahren zwar verdoppelt, allerdings mit anderen Teilergebnissen, als es ursprünglich im Europa-Abkommen geplant und erwartet worden war. Handelspräferenzen und Zollsenkungen haben Polen im Endeffekt zum Nettoimporteur von Nahrungsgütern aus der EU gemacht. Das Ziel, mit einem für Polen positiven Handelssaldo eine finanzielle Quelle fürdie Umstrukturierung und Modemisierung der Landwirtschaft zu erschließen, ist bis jetzt in weiter Feme. Diese Probleme in der praktischen Umsetzung des Vertrages werden auf den Treffen des landwirtschaftlichen Unterausschusses, der im Rahmen des Assoziierungsausschusses Polen - EU gebildet wurde, gründlich diskutiert.

Polnische Erwartungen im lntegrationsprozeß Die Integration Polens in die EU und die volle EU-Mitgliedschaft sind ein strategisches Ziel der polnischen Außen- und Wirtschaftspolitik. Polen strebt nach einem schnellen EUBeitritt, mit der Landwirtschaft als integralem Bestandteil des ganzen Integrationsprozesses.

Die polnische Landwinschaft

163

Ein Aufschub des Beitritts oder eine vorläufige Ausklamrnerung der Landwirtschaft würde die konsistente Durchführung einer reformorientierten Wirtschaftspolitik gefährden. Die Landwirtschaft wird ein entscheidendes, aber auch sehr schwieriges Element der polnischen Integrationsbestrebungen bleiben. Man ist sich in Polen bewußt, daß die Schwierigkeiten und Kosten dieses Prozesses vor allem mit folgenden Faktoren verbunden sind: Entwicklungs- und Produktivitätsunterschiede zwischen der polnischen und der EULandwirtschaft, Überproduktion in vielen Sektoren der EU-Landwirtschaft, was zu einer beschränkten Absorptionsfähigkeit des europäischen Marktes führt, Existenz eines komplizierten Interventionsmechanismus auf dem landwirtschaftlichen Markt der EU (Gemeinsame Agrarpolitik, GAP), Einstufung der Landwirtschaft als sehr sensibler Wirtschaftssektor, Befürchtungen und Hemmungen, die auf beiden Seiten, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen, mit der Integration der Landwirtschaft verbunden werden. Um diese Barrieren zu überwinden, ist der breite Dialog, der sich schon jetzt vor allem auf vielen offiziellen Ebenen entwickelt, auf alle Kreise der Bevölkerung, insbesondere auf ländliche Gesellschaften und landwirtschaftliche Organisationen, auszudehnen. Die auf diese Weise verbreiteten Kenntnisse voneinander müssen um eine ausgewogene Einschätzung der Integrationskosten ergänzt werden. Es ist zu begrüßen, daß Experten auf beiden Seiten ihre Arbeit begonnen haben und erste Berichte schon veröffentlicht wurden. Diese Kontakte sollten die Eingliederung der polnischen Landwirtschaft ins europäische landwirtschaftliche System erleichtern. Auf der jetzigen Stufe des Anpassungsprozesses spielt der Warenaustausch mit Agrarprodukten und Lebensmitteln eine entscheidende Rolle. Deshalb wird danach gestrebt, alle Beschränkungen, die im Handel zwischen Polen und der EU noch existieren, zu beseitigen. Im gesamten Verhandlungsprozeß mit der EU spielt die Sicherung eines geeigneten Platzes für die polnische Landwirtschaft eine führende Rolle. Polen bewertet die technische Unterstützung durch die EU für die Landwirtschaft, insbesondere im Rahmen des PHARE Programms, sehr positiv. Man erwartet auch, daß die weitere Hilfe zur Beitrittsvorbereitung die Anpassung beschleunigt, insbesondere bei der Infrastrukturentwicklung in den landwirtschaftlichen Regionen, Schaffung günstigerer Bedingungen für die Entwicklung der rückständigen Regionen, Strukturänderung in der Land-und Nahrungswirtschaft. Polen bemüht sich um strikte Realisierung der in internationalen Abkommen und Verträgen, wie GA TT/WTO und Europa-Abkommen, festgelegten Verpflichtungen. Dies soll die Position der polnischen Landwirtschaft im internationalen Kontext stärken und ihre Konkurrenzfähigkeit erhöhen. Hierzu wird die Senkung der EU-Exportsubventionen beitragen. So werden die Voraussetzungen für eine neue Arbeitsteilung in der europäischen Landwirtschaft geschaffen und Problernlösungen ermöglicht, die im Integrationsprozeß die Interessen beider Seiten berücksichtigen. II*

Diskussion zum Referat von Graiyna Sas Berichterstatter: Oliver Schwab Ausgehend von dem Befund einer im Vergleich zur EU wenig regulierten Landwirtschaft, stand im Mittelpunkt der Diskussion die Frage, ob sich Polen wirklich in diesem Bereich der EU angleichen müsse. Mehrere Teilnehmer sahen eine Anpassung Polens an die EU-Marktordnung kritisch. Franzmeyer wies darauf hin, daß in Polen die Aufgabe der Produktivitätssteigerung anscheinend mit geringen staatlichen Subventionen in Angriff genommen werde. Daher stelle sich die Frage, ob nicht vielmehr die EU sich Polen zum Vorbild nehmen solle. Eine Anpassung Polens an die EU wurde sogar als gefährlich eingeschätzt. Die EU-Marktordnung habe in vielen Bereichen (z.B. Zucker) zur Verschwendung finanzieller Mittel geführt (Hrubesch). Eine andere Meinung vertrat Quaisser, der durch eine Änderung des EU-Systems die Integrationschancen Polens eher vermindert sieht. Auch sei fraglich, ob Polen wirklich komparative Vorteile gegenüber der EU habe. Nach Sas ist die Haltung Polens in diesen Fragen allerdings recht eindeutig. Starke Subventionierung werde abgelehnt, da das für den Staat zu teuer sei. In puncto Effektivität der Landwirtschaft sei die Angleichung an die EU sehr wohl das Ziel. Konkurrenzfähig wäre die polnische Landwirtschaft schon heute, da Produktivitätsunterschiede durch geringere Arbeitskosten ausgeglichen würden. Es werde ein schneller Beitritt Polens unter Einbeziehung der Landwirtschaft angestrebt. Allerdings solle die liberale Marktordnung genauso wie das Dorf als Lebensraum erhalten bleiben. Es bestehe die Hoffnung, daß sich die EU in Richtung auf die polnische Position bewegen werde. Tendenzen dazu seien schon zu erkennen. Die Reformpläne in der EU würfen auch die Frage auf, woran sich Polen überhaupt angleichen solle. Machowski stellte die Frage nach den internen polnischen Hindernissen für eine EUIntegration. Konkret wollte er wissen, ob die Bauernpartei ein Störfaktor sei. Dies wurde verneint. Im Sejm hätten die den Bauern nahestehenden Parteien mehrheitlich für den Assoziierungsvertrag gestimmt. An den Verhandlungen über die Bedingungen der Integration seien aber Branchenorganisationen und Parteien gleichberechtigt zu beteiligen. Darüber hinaus wurden noch einige weitere Themen kurz angesprochen. So wurde gefragt, ob beim Auswahlmodus der 700.000 förderwürdigen Betriebe Marktkriterien zum Zuge kämen (Franzmeyer). Die Referentin erwiderte, die Betriebe würden in der Tat nach rein ökonomischen Kriterien bewertet. Bewerben könne sich jeder. Außerdem wurde auf die sozialen Folgen der liberalen Marktordnung hingewiesen. Die ländliche Arbeitslosigkeit liege bei 16%. Dies müsse mehr Beachtung finden (Plucinski).

Cross-Border Co-operation as a Factor of Poland's Integration into the EU By Kazimierz Starzyk Resulting from the transformation process in Po land and its neighbouring countries, interregional co-operation with foreign partners has been gaining importance, both in a bilateral and multilateral sense. lts development has become a challenge for the Polish economy, being a considerable pre-condition for the implementation of the long-term objectives of overall European economic co-operation. At present, interregional co-operation with western and southern partners is of particular significance to Poland. In the medium run, an increase in the importance of interregional co-operation along the Polish Eastern border should be anticipated. Alongside the stabilisation ofthe political and economic development, a natural issue is the revival of co-operation among the regions of central and eastern Europe. A considerable part of this process is that of cross-border co-operation (CBC). Among the main areas, within which CBC should be developed, the following should be considered: levelling the social effects of restructuring !arge companies as weil as promoting small and medium-sized firms in the border areas; environmental protection- chiefly throughjoint ventures aimed, in particular, at cutting pollution; undertaking joint cross-border infrastructure ventures and incorporating them into the European system; development of territorial self-government and promoting local economic and cultural initiatives; opening regions to international trade, industrial co-operation, direct investments and co-operation in science and technology. Promotion of labour movements among the regions involved. The purpose of the paper is to present the nature of CBC and its significance, as weil as its tendencies and development with special reference to Poland and Polish-German relations. The principal thesis of the presentation is the Statement that in reaching the goal of joining the EU - as aim, shared by all Polish governments of the last five years, as weil as by the governments of the other CEFTA 1 countries - CBC is inevitable. To delay such

1 The Central European Free Trade Association (CEFT A) came into being on March 1, 1993 . It embraces the Czech Republic, Hungary, Po land and Slovakia. Its main goal is to improve and speed up trade among the panners by gradual reduction of the tariff and non-tariff barriers for non-

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Kazimierz S1arzyk

co-operation may only bring about delayed integration into the EU. There is no doubt that within European integration CBC plays a particular role: It is the bridge between ileighbours. If Europe does not grow together at the borders, the European Union cannot continue to develop. The success of CBC at the EU external borders with Centrat and Eastern Europe is, therefore, an important precondition for the rapid integration of the Czech Republic, Hungary, Poland, Slovakia and Slovenia into the EU. Euroregions are the engine of the integration process.

The Point of Cross-Border Co-operation CBC should be regarded as a specific form of international regional co-operation, whose territorial scope and subject range are, to a great extent, shaped by political factors. On the other hand, its development prospects are determined by impartial socio-economic, technological, institutional and geographical conditions existent on both sides ofthe border, as weil as certain factors of more general character - chiefly the conditions brought about by the process of integration in Europe. The lauer means that, at the moment, regional CBC should be regarded as a transitional phase, as we assume, that Poland, like the Czech Republic, Slovakia and Hungary, will enter the EU which practically means incorporating these countries into the uniform economic system of Europe and cancelling borders in the traditional sense of the word. However, the continuation of the previously concluded CBC will remain an issue, particularly in the form of euroregions, since political decisions to remove borders do not mean automatic Iiquidation of historical bygones and differences in the sphere of social and economic life. What do we mean by CBC and what is its relevance to interregional co-operation? By interregional co-operation we mean international co-operation over great distances between regions, communities, regional or communal authorities, which may be located in any municipality or area of those countries in co-operation, whereas by CBC, according to the EU approach, we refer to neighbouring countries working in co-operation, engaging both people and communal or other authorities. The distinction between regional CBC on a governmental Ievel and regional co-operation on a communal Ievel is vital. The former is mostly based upon international agreements worked out by governmental bodies in close co-operation with the regional bodies of both parties. Such an institutional framework is convenient for raising national financial funds for cross-border projects. The lauer is usually characterised by spontaneous developments which freqtiently have no reflection on the regulations in force. A good example of this is the German-Dutch Euroregion founded in 1958, which is regarded as the precursor of cross-border Euroregions. One can already find some examples of regional CBC on a

agricultural trade till the end of the year 2000. From its very beginning the need for cross-border cooperation has been strongly stressed at all the organisation meetings.

Cross-Border Co-operation

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communal Ievel between Poland and the Czech Republic. As a rule, this does not yet play a significant part in CBC between CEFT A countries. Direct external support is more necessary for stimulating regional co-operation on a communal Ievel than it is for regional CBC on a governmental Ievel. It seems that, due to money shortage, the national bodies can be frequently regarded moral supporters rather than financial sponsors as far as regional co-operation on a communal Ievel is concerned. In this respect a crucial role is to be played by the EU and the Council of Europe. Up-todate activities, therefore, are tobe regarded only as a pilot phase. Sponsoring implemented by Western foundations seems tobe of substantial importance, too. A good example of such sponsoring is the Naumann-Stiftung support for the trans-border conference in Cieszyn, in 19932 •

Poland as a Partner in Cross-BorderCo-operation Poland is relatively weil connected to the transport routes of its neighbouring countries, and its geographical location at the virtual centre of Europe makes it a state of great transit importance. The significance of Poland as a country of transit will rise. This will be due to the increase in both passenger and cargo traffic, resulting from the political changes in Central and Eastern Europe as weil as the European integration process. Between 1988 and 1994 there was virtually a sevenfold increase in passenger traffic across Polish borders. (In 1988 about 32 million people crossed Polish borders, while in 1990 the figure was some 84 million, reaching 217 million in 1994). Since 1991 incoming foreigners have exceeded the number of outgoing Poles. In 1988 some 6 million foreigners arrived in Po land, while in 1993 the figure was almost 61 million, i.e. ten times as many . Most of those visits were short-term stays aimed at doing shopping. In fact, Poland has become an attractive buyer market for foreigners; for Eastern neighbours due to the good supply range of the Polish market, for Westemers owing to the relatively low Ievel of prices and favourable currency exchange rates. Shopping tourism has revived close border trade greatly. It is estimated, that in 1994 the tourists spent some 6 to 7 million US-$ in Po land. In 1994 about 90% of passenger traffic passed via road cross-border checkpoints, and the rest by rail, while in 1989 the road checkpoints were used only by 60% ofthe visitors. The situation isareal burden to Polish border crossings. In 1989, 7.5 million cars crossed Polish borders, rising ninefold to over 65 million by 1994. In 1994,75% ofvehicle traffic came via the Western border, while in 1990 it was below 50%. The increased congestion at checkpoints with the FRG has been caused mostly by two basic factors: First, an increased turnover with our Western neighbour (in 1993 the FRG

2

See "Polska Polityka ... " (1994).

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accounted for 36% of Polish exports and about 28% of Polish imports). Second, the sheer extent of transit to and from the states of the fonner USSR.

Euroregions Basically, the tenn 'euroregion' means the fonnal structure for CBC which is imposed by the local goveming bodies of the neighbouring countries with the participation of economic, social, cultural partners such as like firms, different societies, educational training and scientific institutions. However, the euroregions cannot be regarded a new administrative Ievel. According to the EU, the principal task of the euroregions is to develop the cross-border concepts and strategies. The euroregions should have adequate structure and financial sources to carry out this task. A typical organisation scheme of a euroregion encompasses the following organs: a council, an executive committee, study groups (subject orientated) and a cross-border office. The fundamental preconditions for having euroregions are: partnership, subsidiarity, decentralisation and autonomy. The success of the euroregions of the EU so far has been strictly related to the delegation of powers to the local and regional Ievels. In the long run the EU regards euroregions the most intensive fonn of CBC. It wants to establish them at all its intemal and extemal borders. In Poland there are already several euroregions under operation, and some more under organisation. Four of them are located on the Polish-German border (they are discussed below), two on the southem border. The activities of Polish euroregions comply with the 1981 Madrid Convention on CBC, which Poland joined in 1993. Constant reference to the Madrid Convention, interpretation and dissemination of its rules and accords pattems included in its agenda is the pennanent task of Polish central offices and regional authorities that support the transborder COoperation as weil as, in particular, solving questions of a legal, administrative and technical nature affecting the fonnation and operation of euroregions3• Starting from 1994 the gradual accession of Polish euroregional organisations into the appropriate European structures was to begin. This was confirmed, among other things, by the participation of Polish euroregional organization representatives of international conferences conceming CBC, especially those arranged by the Association of European

3 The towns of Cieszyn and Ceski Tesin are a good example of so-called sister towns . The seminar of Cieszyn focussed on the presentation of the EU countries experience in cross-border cooperation and the prospects for its application in Polish-Czech cross-border cooperation. One of its more important conclusions was concerned with the cooperation of small and medium-sized firms as the key to solving the questions of cross-border economic cooperation in the region of Cieszyn. This gave rise to the organisation of a number of seminars for small and medium-sized firms from both sides of the University of Silesia and the Cieszyn Branch, with the participation of German and Austrian Iecturers.

Cross-Border Co-operation

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Border Regions4 located at Gronau (Gennan-Dutch border). Poland, to an ever )arger extent, carries AEBR in mind when encouraging CBC of self-government, social, cultural and scientific institutions. This will it prepare for Europe. This may be proved by the fact that virtually all Polish Euroregions represented at the Triest Conference ofNovember 1994 formally declared their access to the AEBR. As can be seen from the above, there is already some progress in implementing the concept of euroregions in Poland . We ought to be cautious at the same time, however, when appraising results achieved so far, and not overestimate their prospects. Still many barriers do exist - above all economic (shortage of money), social and psychological (prejudices, stereotypes), and technological barriers, which call for tremendous endeavour and close Co-operation by all engaged in CBC. The experience of other countries, mostly of the EU, is of crucial importance in this respect. However, we cannot simply apply it directly. Direct implementation might do more harm than good. We must find our own approach and solutions, adopting only those foreign measures which fit into our specific economic and social situation. Such an approach seems to become customary in the case of the Polish-German border.

Polish-German Cross-BorderCo-operation Present Polish-German CBC encompasses practically all spheres of human activity - economic, social, cultural, etc. Contacts with German towns and communes have been maintained by Polish towns and communes of 46 voivodships (from a total of 49), while at a local Ievel some 270 towns and communes co-operate on both sides of the border. At a regional Ievel contacts with German Länder are maintained by 27 voivodships, of which 11 have signed an agreement on co-operation, while a further 16 co-operate without any formal agreement. The major institutional elements of Polish-German CBC are the Polish-German Governmental Commission, bilateral branch councils and commissions, regional and local Ievel commissions. In the EU these bodies' activities are regarded as a very good example of EU external border co-operation. The crucial role is played by the Polish-German Governmental Commission. It was founded in 1991 in order to initiate and support cross-border activities at a central, regional and local Ievel. The Polish Commission party consists of representatives from central institutions such as the Council of Ministers, the Ministry of Foreign Affairs, the Central Planning Board,

4 The Association of European Border Regions (AEBR) is a non-governmental organisation which was founded in 1971 . In early 1995 it embraced over 100 various Organisations of cross-border Cooperation in Europe. In practicalterms, participating in AEBR action means carrying out specific cross-border programmes and projects as weil as presenting the joint interest on the parliamentary domestic and international forum and also against the regional and centrat authorities. The action of the AEBR is actively backed by the Council of Europe and the EU .

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the Ministry of Finance, the Ministry of Foreign Economic Relations and the border voivodships' top authorities. The German party is represented by the respective German institutions. The co-ordinator on the Polish side is the Centrat Planning Board; in Germany it is the Ministry of Foreign Affairs. Operating within the framework of the Comrnission are the following : The Comrnittee in charge of CBC (operating in an informer-observer capacity and initiating and co-ordinating the range of the CBC. lt has authority, among other things, over border crossings, natural environmental protection and communal co-operation); The Comrnittee for Interregional Co-operation deals with staff training, co-operation between towns, the operation of German Foundations in Poland, the maintenance of national memorial sites. The Joint Comrnittee for the Programming and Monitoring of the PHARE CBC Programme and the Interreg II (incorporating both planning and executive functions, which, in practical terms, means the joint programming of CBC and Interreg action and then the co-ordinating and joint monitoring of them). Two main sources of financing the Polish-German CBC may be distinguished, namely national sources encompassing central, regional and local funds and international sources, predominantly coming from the EU. The PHARE Cross-Border Programme is the principal EU financial source for border co-operation. In 1994, under the PHARE programme, the European Comrnission designated 58.75 million ECU for transborder co-operation (the overall amount ofthe PHARE programme for Poland reached 208 million ECU in 1994). The amount was divided between the Polish-German CBC (55 million ECU) and Cooperation in the Baltic Area (3.75 million ECU). In February 1995, a Financial Agreement was signed, being the basis for the implementation of the Programme of Co-operation within the Baltic region. In 1995, an outline agreement was signed on co-operation between the PHARE CBC Poland-Germany and Interreg II programrnes. The projects, which bad been initiated in 1994, are to be carried out until July 1997. At the moment, works are in progress on the long-term indicative programme for 1995-1999. In February 1995, during the meeting of the Joint Comrnittee, 23 further projects were approved to be financed from the 1994 budget. So far, priority has been given to projects conceming the construction of new border crossings (e.g. Gubin), the modemisation of border infrastructure (e.g. border crossing of Kolbaskowo), the construction of new terminals (e.g. in Olszyna) and the building and modemisation of bridges. A particularly interesting aspect ofthe PHARE Programme is the financial support given to the Viadrina University . The Viadrina European University in Frankfurt an der Oder was founded on 24 June 1991. The aim of establishing the university was to Iift the barriers dividing the nations of Europe as weil as develop culture and promote social life and the economy . At the moment, it provides education to some 1500 students, of whom 40% are Poles. It runs three departments: Law, Economics and Culture. The students of law and economics are being apprenticed in German courts, banks as weil as in firms. In 1994 some

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of them carried out apprenticeships in England and Ireland, while others were given a chance to apprenticeships at foreign firms in Poland. One ofthe institutions ofthe Viadrina University is the Collegium Polonicum at Slubice. lts main goal is to continue lecturing and researching of the history of the Polish language, culture and ecology . The EU has granted 4 million ECU for the construction of the Students' Hall of Residence at Slubice as part of the transborder programme. What have the newly established Polish-German institutions achieved? First, four euroregions should be mentioned: Neiße, Spree-Neiße-Bober, Pro Europa Viadrina and Pomerania, but, above all, the specific projects covering border infrastructure. The tripartite euroregion Neiße was established first (in 1991), being located in the so-called "Black Triangle" (owing to ecological disaster) . Above all, its activities encompasses ecology, culture, science and youth exchange groups. The participating parties include districts of Saxony, Czech counties and Polish communes from Jelenia G6ra Voivoidship. In 1993 the euroregion Spree-Neiße-Bober was established. The participating parties are: Cottbus and three districts from Germany and 19 small towns and communes in the triangle Gubin-Zielona G6ra-Zary in Poland. This euroregion activity is mostly focussed on ecology, infrastructure and tourism. The euroregion Pro Europa Viadrina was established in 1993 . lts principal tasks are: developing the transborder transport network, ecological projects, co-operation in culture and promoting small and medium-scale enterprises. The euroregion Pomerania is in the process of being set up. The Mecklenburg-Vorpommem district and the communes of Szczecin Voivoidship are the main partners. Some Swedish and Danish communes have been invited tojoin the euroregion. Its main scope of activities include the environment, culture, training and education. A special role should be given to the Polish-German Society in promoting Polish-German CBC. The society was founded on 2 March 1994 as ajoint stock company on the basis of, parity shares. According to its statute, the society should seek to assist in the development of Polish-German economic co-operation, mainly in the field of industrial co-operation and direct investments, with particular regard to small and medium-sized firms . Among the society's main forms of activity are: consulting, training, advertising, exhibitions and fairs, organising seminars and conferences as weil as matehing partners and contacting the appropriate financial institutions. Until mid 1995 the society managed, among other things, tobring about the conclusion of 18 agreements (mainly joint-ventures), match about 600 firms - mainly in the form of co-operation tenders - as weil as reply to some 350 project inquiries. As part of the process towards developing a modern agricultural economy and food processing administration, the Polish-German Society for Ecological Agriculture was established .

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Conclusion 1. Even before Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary become regular EU members, close co-operation of these countries should be developed, bringing about, among other things, the establishment of a free trade area similar to Benelux. As a result, the borders between the states should disappear gradually, remaining mere lines on the map. This might enable full utilisation of the economic potential of the closeborder area. This should be aided by the development of various forms of co-operation according to the Madrid Convention, among other things, by establishing euroregions. 2. With deepening cross-border relations, particular importance should be given to the neighbourly CBC among various organisations of the public administration, which is a good starting point for partner-like economic co-operation. Within this framework, the main stress should be put on varied forms of industrial co-operation, including, in particular, co-operation among small and medium-sized firms . Suchaction should be carried out by both regional and central organisations. The goal is not merely to work out new institutional solutions on both sides of the border, but also to shape the general infrastructure. 3. Besides the joint Chambers of Commerce and Industry and systematically run fairs and exhibitions, it is particularly worthwhile setting up the regional associations for economic promotion, focussing not only on information and consulting, but also on initiating and jointly financing both regional and interregional ventures. 4. Alsojoint research of an interdisciplinary character should be developed within the foreign centres of scientific research and consulting firms. The research should be chiefly of applied character. During the first phase of research, concemed, above all, with identifying specific problems, the source of finance should come, first and foremost, from national funds. Later on, the EU support will be vital.

References Gabbe J .IMalchus, V. : "European Models of Interregional and Cross-border Cooperation", Conference "Poland in XXI Century Europe: Regional and Transborder Perspectives", Senate of the Polish Republic, Warsaw, 5-6 June 1995. Klasik, A./Szlachta, J./Zawadzki, S.: "Polityka regionalna Polski w warunkach stowarzyszenia i integracji ze Wsp6lnotami Europejskimi" (Poland's Regional policy in terms of association and integration into the European Communities), Warszawa, November, 1992. "Polska Polityka Wspolpracy Transgranicznej - stanowisko Ministerstwa Spraw Zagranicznych" (Polish Policy of Cross-border Co-operation, the position of the Ministry of Foreign Affairs), Szczecin 1994.

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Starzyk, K.: Bemerkungen zum Bericht "Die deutsch-polnischen Grenzgebiete als regionalpolitisches Problem", Seminar in Warsaw 8 May 1992, organised by the Friedrich-Ebert-Stiftung and the Institute ofGeography and Spatial Development, Polish Academy of Sciences, mimeo. Starzyk, K.: "Uwarunkowania rozwoju regionalnej wsp61pracy transgranicznej (The conditions of regional Cross-borderco-operation development), Cieszyn, May 1993. Seminar organised by the Friedrich-Naumann-Stiftung and by the Silesian University of the Cieszyn Branch, mimeo.

Diskussion zum Referat von Kazimierz Starzyk Berichterstatter: Oliver Schwab Die Diskussion konzentrierte sich auf die Finanzierung der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und die Frage nach dem Rückhalt dieser Zusammenarbeit in der Bevölkerung. Zur Finanzierung aus zwei Quellen, INTERREG-11 und PHARE, merkte Weise an, dies bringe unnötige Komplikationen mit sich. Hier könne eventuell eine Ausweitung von INTERREG-11 über die Grenze Abhilfe schaffen. ' Aus polnischer Sicht gab es ohnehin Widerstände gegen die Konzentration von PHARE-Mitteln an der Westgrenze, Starzyk vertrat die Ansicht, die Verknüpfung der beiden Programme sei heute einigermallen befriedigend geregelt. Gabbe hielt eine Ausweitung von lNTERREG-11 für unmöglich. Schon die spezielle Haushaltslinie für die grenzüberschreitende Zusanunenarbeit unter PHARE sei nur gegen große Widerstände zustande gekommen. Für erfolgreiches Arbeiten in den Grenzregionen sei auch eine Erhöhung der entsprechenden PHARE-Mittel erforderlich. Von Franzmeyer kam die Frage nach dem Rückhalt in der Bevölkerung, der eine Bedingung für das Gelingen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sei. Diese Frage sei allerdings schwer zu beurteilen (Starzyk). Einerseits gebe es schwere psychologische und wirtschaftliche Hindernisse, andererseits sei beispielsweise der Grenztourismus sehr erfolgreich. Die Unterstützung durch die Bevölkerung sei sicher das größte Stimulans für grenzüberschreitende Zusammenarbeit, es müßten deshalb in Zukunft die direkten Kontakte gefördert werden. Nur so könnten die kulturellen und historischen Barrieren überwunden werden. Mit Blick auf die Zukunft wurde die Frage aufgeworfen, ob die Kooperation zwischen den USA und Mexiko für die vom Referenten vorgeschlagene Entwicklung von Sonderwirtschaftszonen an der deutsch-polnischen Grenze ein Modell sein könne (Weise). Nach Starzyk kann man von diesem Beispiel zwar lernen, es lasse sich aber nicht eintach übertragen.

Institutionelle Konsequenzen einer Erweiterung der Europäischen Union um Polen Von Martin Seidel Polen hat einen Antrag auf Aufnahme in die Europäische Union gestellt und strebt die Vollmitgliedschaft zu einem möglichst frühen Zeitpunkt an. Gleiche Ambitionen haben fünf weitere Staaten Mittel- und Osteuropas, nämlich Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Rumänien und Bulgarien, ferner die drei baltischen Staaten Estland, Litauen und Lettland sowie einige weitere Länder. All diese Länder erwarten von der Mitgliedschaft in der Europäischen Union die Gewährleistung ihrer inneren und äußeren Sicherheit. Die Teilnahme an dem Sicherheitsarrangement, das die Mitgliedschaft in der Europäischen Union - in begrenztem Ausmaß - bietet, ist Vorstufe und Ersatz für das Sicherheitssystem der NATO, dessen Ausweitung nach Osteuropa zur Zeit politisch f\icht erreichbar erscheint. Die Länder Mittel- und Osteuropas sehen in der Europäischen Union ferner einen Anker zur Absicherung des }Virtschaftlichen und politischen Transformations- und Entwicklungsprozesses, in dem sie sich seit dem Zusammenbruch des früheren }Virtschaftssystems und seit ihrer Herauslösung aus der Zwangsgemeinschaft des Ostblocks befinden. Die Anhindung und spätere Einbindung in das Staatensystem der Europäischen Union wird von ihnen nicht zuletzt als Bestätigung ihrer Zugehörigkeit zu Europa als einem gemeinsamen Kulturbereich angesehen. Verantwortungsbewußte Hilfestellung gegenüber den Staaten Mittel- und Osteuropas, verbunden letztlich mit ihrer Aufnahme als Vollmitglieder, ist inzwischen eine der großen Aufgaben der Europäischen Union. Die Europäische Union hat den Staaten Mittel- und Osteuropas auf der Ratstagung von Kopenhagen 1993 die Aufnahme als Vollmitglieder in Aussicht gestellt, allerdings unter der Bedingung, daß sie die Voraussetzungen hierfür erfüllen. Auf der Tagung in Brüssel 1994 hat der Europäische Rat aus diesem Grund die notwendigen institutionellen Reformen der Europäischen Union auf die Tagesordnung der Revisionsund Folge-Konferenz gesetzt, deren Einberufung für 1996 in Maastricht festgelegt wurde. Auf der Tagung vom Dezember 1994 in Essen wurde ebenfalls aus diesem Grund eine Annäherungsstrategie beschlossen; die Bestimmung eines festen Zeitpunkts für die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen, die erwartet worden war und nach wie vor ein Hauptanliegen der Visegrad-Staaten, insbesondere Polens und Ungarns ist, wurde indes ausgeklammert. Der Vorbereitung des Beitritts dienen die sogenannten Europa-Abkommen. Sie werden rechtlich als Assoziierungsabkommen bezeichnet, enthalten aber anders als die klassischen Assoziierungsabkommen, etwa mit den Lome-Staaten, eine Beitrittsperspektive. Voraussetzung eines solchen Beitrittes sind jedoch institutionelle Reformen bei den Beitrittskandidaten wie auch innerhalb der EU.

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Anforderungen an die Beitrittskandidaten Die Europäische Gemeinschaft bedarf, um ihre Aufgaben zu erfüllen, der Mitgliedstaaten als Träger ihrer Hoheitsgewalt und als Garant sowohl der Durchführung ihrer Politiken als auch der Verwirklichung ihrer Rechtsordnung. Neben einer funktionierenden Markt- und Wettbewerbswirtschaft ist daher ein funktionstüchtiges Staatswesen der Mitgliedstaaten Voraussetzung und Bedingung der Mitgliedschaft. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union setzt auf der Grundlage einer rechtsstaatlich-demokratischen Grundordnung ein funktionstüchtiges Regierungssystem, eine funktionstüchtige Gerichtsbarkeit undeine funktionstüchtige Verwaltung voraus. Unabhängig von dieser Voraussetzung stellt sich bei einer Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft um 10- 12 Staaten ein weiteres Problem. Es betrifft die einheitliche Anwendung der Rechtsordnung der Europäischen Union und die einheitliche Durchführung ihrer Politik in einer Staatengemeinschaft, die mehr als zwanzig Mitgliedstaaten zählt. Da das Gemeinschaftsrecht und die Politiken der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden, sind weitgehend homogene oder homogenisierbare Verwaltungs- und Gerichtsstrukturen der Mitgliedstaaten unerläßlich. Die unterschiedliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten verfälscht die Wettbewerbsbedingungen im Gemeinsamen Markt; die unterschiedliche Durchführung von Politiken der Europäischen Union in den einzelnen Mitgliedstaaten, insbesondere die unterschiedliche Durchführung von Fördermaßnahmen als Folge abweichender Verwaltungstraditionen in den Mitgliedstaaten, hat zur Folge, daß der Finanzierung, auch bereits der Mitfinanzierung dieser Maßnahmen durch den Gemeinschaftshaushalt Grenzen gesetzt sind. Die Staaten Mittel- und Osteuropas, die um Beitritt nachsuchen, haben einen wirtschaftlichen Entwicklungsstand, der unterdem des wirtschaftlich schwächsten Mitgliedstaats liegt. Die Frage ist, ob sie die Regelungen des Gemeinsamen Marktes, selbst bei einer noch so großzügig bemessenen Übergangszeit, uneingeschränkt werden akzeptieren können. Eine Suspendierung etwa der Regeln über die Freiheit des Kapitalverkehrs, der Niederlassungsfreiheit oder der Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch Modelle wie die assistierte (gelenkte) Niederlassungsfreiheit und Freizügigkeit kommen einer Aufhebung des Gemeinsamen Marktes nahe. Die Europäische Union und die Beitrittspartner werden daher im Rahmen der Beitrittsverhandlungen möglicherweise vor der Frage stehen, ob nicht ausschließlich über die partielle Mitgliedschaft, das heißt unter einer entsprechenden Anpassung der Regelungen des Gemeinsamen Marktes, den wirtschaftlichen Besonderheiten dieser Erweiterung Rechnung getragen werden kann .

Anforderungen an die EU Die Erweiterung der Europäischen Union um die Staaten Mittel- und Osteuropas, die baltischen und weitere Staaten wirft hinsichtlich der Zusammensetzung der Organe der Europäischen Union und des Verfahrens ihrer Beschlußfassung beträchtliche Probleme auf. Vor-

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nehmlich bei einer globalen Erweiterung der Europäischen Union um 10 bis 12 weitere Staaten stellt sich die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform der Organstruktur der Europäischen Union, um einerseits die bisherigen Einflußstrukturen, wie sie sich im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander in Form ihrer Repräsentanz im Europäischen Parlament, bei der Stimmgewichtung im Rat, in der Kommission und im Europäischen Gerichtshof widerspiegeln, möglichst zu erhalten, andererseits die Handlungsfcihigkeit der Europäischen Union zu stärken. Bei der letzten Erweiterung der Europäischen Union um zwei skandinavische Länder und Österreich konnte noch so verfahren werden, daß die traditionelle Struktur der Organe der Europäischen Union unverändert fortgeschrieben wurde. Anlaß für eine Korrektur hätte auch bereits bei dieser Erweiterungsrunde bestanden, da der Europäischen Union erstmals drei Staaten beitraten, deren Größenverhältnisse zueinander nicht dem Größenverhältnis der alten Mitgliedstaaten zueinander entsprechen. Bereits anläßlich dieser Erweiterung wurde deshalb die Forderung nach einer Reform und Anpassung der Organstruktur, insbesondere des Beschlußverfahrens im Rat erhoben, allerdings ohne daß es hier zu Änderungen kam. Selbst wenn es zu einer zeitlich abgestuften Erweiterung der Europäischen Union, zunächst um Polen und einzelne andere Staaten, kommen sollte, dürfte die Europäische Union um eine Struktur- und Organreform nun nicht länger umhinkommen, obwohl rechtlich die Aufnahme eines weiteren Mitgliedstaates, etwa Polens, unter bloßer Fortschreibung des derzeitigen institutionellen Systems nicht ausgeschlossen ist. Im Rahmen des globalen Reformprogramms steht die Grundstruktur der Europäischen Union als Staatengemeinschaft dabei nicht zur Disposition; ihre Umstrukturierung in einen Bundesstaat ist keine realistische Perspektive. Soweit der Europäischen Union weitere Kompetenzen überantwortet werden, hat es bei dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu bleiben. Nicht zur Disposition steht auch die Finanzverfassung der Europäischen Union, derzufolge die Deckung ihrer Ausgaben nicht über eigene Steuern, sondern - eingekleidet in ein System plafonierter Eigenmittel -über Matrikularbeiträge der Mitgliedstaaten erfolgt. Der Finanztransfer von den wohlhabenderen auf die weniger wohlhabenden vollzieht sich ausschließlich über sogenannte ausgabenwirksame Politiken, nicht über Differenzierungen bei der Berechnung der Matrikularbeiträge. Die geltende Finanzverfassung orientiert sich, von den Zöllen und Agrarabschöpfungen abgesehen, am Mehrwertsteueraufkommen und am Bruttoinlandsprodukt der Mitgliedstaaten und damit an ihrer wirtschaftlichen Leistungsfcihigkeit. Sie trägt damit dem Grundsatz der Gleichstellung der Mitgliedstaaten Rechnung; unterschiedlich festgelegte Matrikularbeiträge würden die Mitgliedstaaten in Leistungsklassen aufteilen und wären ein Ansatz für eine differenzierte Ausgestaltung der Teilhaberechte der Mitgliedstaaten an der Gemeinschaft. Fraglich ist, ob zur Sicherung der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union ein weiterer Übergang zur Beschlußfassung mit qualifizierter Mehrheit und damit ein Abgehen von der Beschlußfassung mit Einstimmigkeit möglich ist. Zur Zeit gilt für alle wesentlichen Bereiche gemeinschaftlicher Politikgestaltung, vor allem bei der Rechtsetzung im Bereich der Steuern und für die Ausstattung der Fonds, noch die Einstimmigkeit. Voraussichtlich wird es dabei bleiben müssen.

12 Franzmcycr I Weise

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Die Problematik der Zahl der Kommissare und Richter, die mit der Erweiterung der Europäischen Union verbunden ist, läßt sich lösen. Die größeren Mitgliedstaaten könnten auf einen Kommissar verzichten; für die kleineren Mitgliedstaaten müßte von dem Prinzip abgegangen werden, daß jeder Mitgliedstaat mit mindestens einem Kommissar in der Kommission vertreten ist. Als neues System böte sich eine alle fünf Jahre alternierende Präsenz der kleineren Mitgliedstaaten in der Kommission an. Eine ähnliche Anpassung hätte beim Europäischen Gerichtshof zu erfolgen. Der Europäische Gerichtshof könnte in zwei Senate aufgespalten werden. Die Neuordnung hätte auch für das in den letzten Jahren neu eingerichtete, dem Europäischen Gerichtshof zugeordnete Gericht erster Instanz zu gelten. Größer sind die Probleme, die sich hinsichtlich der Präsenz der Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament und vor allem bei der Stimmgewichtung im Rat stellen. Da der Europäischen Union Staaten beitreten, deren Größenverhältnis zueinander nicht das "klassische" Größenverhältnis der alten Mitgliedstaaten widerspiegelt, würde sich bei einer reinen Fortschreibung der Stimmgewichtung im Rat und der Abgeordnetenkontingente der Mitgliedstaaten der bisherige Einfluß der großen Mitgliedstaaten auf die Beschlußfassung vermindern. Insbesondere könnten die großen Mitgliedstaaten ungeachtet der durch sie repräsentierten Mehrheit der Bevölkerung der Europäischen Union überstimmt werden. Für Entscheidungen, die der Rat mit sogenannter einfacher Mehrheit trifft, hätte als neue Verfahrensregelung unter Anknüpfung an die Bevölkerungsgröße der Mitglie,dstaaten zu gelten, daß die einfache Mehrheit nurdann gegeben ist, wenn die Mehrheit der Mitgliedstaaten jeweils zugleich die Mehrheit der Bevölkerung der Europäischen Union repräsentiert. Die qualifizierte Mehrheit wäre als gegeben anzusehen, wenn mindestens zwei Drittel der Mitgliedstaaten einen Beschluß tragen, die zugleich mindestens die Mehrheit der Bevölkerung der Europäischen Union repräsentieren. Es liegt auf der Hand, daß die Handlungsfahigkeit der Europäischen Union, soweit sie durch Beschlußfassungen des Rates gewährleistet wird, durch die neue Regelung nicht gestärkt wird. Diese Unzulänglichkeit ist indes eine unvermeidbare Folge der Erweiterung der Europäischen Union und des Anwachsens der Zahl ihrer Mitgliedstaaten. Das Europäische Parlament ist derzeit noch nicht als eine Vertretung der "Europäischen Bürgerschaft" verfaßt. Nach seiner Legaldefinition ist es- ungeachtet der seit 1979 erfolgenden direkten Wahl seiner Abgeordneten -eine Versammlung von Vertretern der Bevölkerung der Mitgliedstaaten. Die nationalen Abgeordneten-Kontingente, die die intergouvernementale Struktur des Europäischen Parlaments bestimmen, stehen in keinem proportionalen Verhältnis zur Bevölkerung der Mitgliedstaaten. Die Bürger der kleineren Mitgliedstaaten sind vor dem Europäischen Parlament mangels Gleichheit des Wahlrechts, d.h. des Zählwerts ihrer Stimme, zum Teil erheblich besser gestellt als die Bürger der größeren Mitgliedstaaten. Ohne die Gleichheit des Wahlrechts kann das Europäische Parlament den Anspruch auf Repräsentanz der "Europäischen Wahlbürgerschaft" grundsätzlich nicht erheben. Ein gleiches Wahlrecht schließt dabei einen angemessenen Einfluß der kleineren Mitgliedstaaten auf die Willensbildung der Europäischen Union nicht aus; denn neben der

Institutionelle Konsequenzen

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Abgeordnetenversammlung könnte eine gleichberechtigte Staatenkanuner stehen, in der die kleinen Staaten "angemessen" vertreten sein würden. Die Umstrukturierung des Europäischen Parlaments in eine echte Bürgerschaftsvertretung unter Einführung der Wahlrechtsgleichheit läßt sich aber wahrscheinlich auf absehbare Zeit nicht erreichen. Auch ohne daß das Europäische Parlament in eine echte Bürgerschaftsvertretung umgestaltet wird, erfordert die Erweiterung der Union eine größere Repräsentativität und daher eine Korrektur der "nationalen" Abgeordneten-Kontingente. Diese müssen so bemessen werden, daß eine Mehrheits-Entscheidung im Parlament, wenn sie nicht die Mehrheit der Bevölkerung der Europäischen Union repräsentiert, zumindest von einem angemessenen Teil der Bevölkerung der Europäischen Union mitgetragen sein muß. Die Lösung läuft auf eine Stimmengewichtung der Abgeordneten hinaus, ohne die die dem Parlament derzeit zustehenden Mitwirkungsrechte- namentlich das Zustimmungsrecht bei Beitritten zur Gemeinschaft, das Zustimmungsrecht beim Abschluß von Abkommen der Europäischen Union, die Haushaltsrechte des Europäischen Parlaments und sein "Blockaderecht" bei dem mit dem Maastrichter Vertrag eingeführten Mitentscheidungsverfahren -nicht zu legitimieren sind. Ein weiteres Problem besteht darin, daß einerseits bei mehr als tausend Abgeordneten das Europäische Parlament kaum noch handlungsfahig wäre, aber andererseits Wahlkreise mit jeweils über einer Million Wahlberechtigten keine echte Vertretung der Wahlkreisbevölkerung durch ihren Abgeordneten zulassen. Die Entscheidung wird zugunsten einer vertretbaren Größe und Abgeordnetenzahl des Europäischen Parlaments ausfallen müssen.

Kaum lösbares Sprachenproblem , Das System der Mehrsprachigkeil der Europäischen Union stößt mit einerneuen Erweiterung auf kaum überwindbare Leistungs- und Belastungsgrenzen. Die Reduzierung der Gemeinschaftssprachen auf drei bis fünf Staatssprachen, wie sie neuerdings diskutiert wird, ist eine Lösung nur für die Bereiche, in denen sich die Europäische Union gegenüber den Mitgliedstaaten repräsentiert. In denjenigen Bereichen, in denen die Europäische Union durch mittelbar verwaltende Tätigkeit wie bei der Kartellaufsicht oder über ihre Gerichtsbarkeit den Bürgern gegenübertritt, wird es bei dem Mehrsprachenregime, das auch die neuen Staatssprachen mit einbezieht, bleiben müssen. Die Unionsbürger haben einen grundrechtlich gesicherten Anspruch darauf, daß sich die Unions- und Gemeinschaftsgewalt, insbesondere wenn sie in die Rechte oder rechtlich geschützten Interessen der GerneiDschaftsbürger eingreift, in der Sprache der Betroffenen artikuliert. Ein Abgehen von diesem Grundsatz liefe darauf hinaus, daß der auf dem Grundsatz der Gleichheit beruhende staatsbürgerliche Status, den die Europäische Union als Grundlage einer ständig engeren Integration ihrer Völker zu garantieren hat, nicht mehr gewährleistet wäre. Die Osterweiterung der Europäischen Union bedingt eine institutionelle Reform, die mit Recht als "revolutionär" eingestuft wird. Die Europäische Union wird sich mit ihr in vielfacher Weise wandeln müssen, um weiterhin ihrer- auch über den europäischen Rahmen hinausgehenden - Verantwortung gerecht zu werden.

Diskussion zum Referat von Martin Seidel Berichterstatter: Oliver Schwab Die Diskussion griff einige der Probleme auf, denen sich die EU angesichts des Spannungsfeldes zwischen Erweiterung und Vertiefung gegenübersieht Zunächst wurde die Frage aufgeworfen, ob Erweiterung und Vertiefung sich ausschließen (Malachowski). Die vielen technischen Probleme, die aus dem Vertiefungsprozen resultierten, köooten beitrittshemmend wirken. Diese Hemmnisse könnten aber durch ein gemeinsames Ziel, die Vereinigten Staaten von Europa, überwunden werden. Das habe daoo allerdings eine weitere Zentralisierung von Kompetenzen zur Folge. Seidel vertrat die. Meinung, daß Erweiterung und Vertiefung sich nicht ausschließen. Quaisser ergänzte, die Zentralisierung werde auch schon durch die Wirtschafts- und Währungsunion - sinnvoll gesteigert. Demgegenüber bestünde in Bereichen, in denen die Gemeinschaft sich mehr und mehr als handlungsunfähig erweise, etwa der Agrarpolitik, eine Tendenz zur Renationalisierung. Seidel stimmte dem Befund zur Agrarpolitik zu und wies andererseits darauf hin, daß mit den Kriterien für die WWU auch schon in Maastricht die nationale Souveränität beschränkt worden sei. Im weiteren Verlauf wurden Fragen der Handlungsfähigkeit, der AbstiflllllUngsregeln und der Transparenz diskutiert. Ohnehin schwierig, werden sie durch die Perspektive der Erweiterung der EU noch komplizierter. Gleichwohl erlangen sie immer gröllere Bedeutung. Quaisser wies darauf hin, daß die Handlungsfähigkeit mit der Erweiterung auf dem Spiel steht. Für diese Frage sind nach Seidel die Abstimmungsregeln wichtig. Die Beibehaltung der Einstimmigkeit könne zur Handlungsunfähigkeit führen. Eine Abweichung von der Einstimmigkeit erfordere aber eine bundesstaatliche Ordnung. Marhold betonte, als Alternative dazu sei auch ein Modell differenzierter Integration möglich. Hierbei könne die Handlungsfähigkeit ein Selektionskriterium dafür abgeben, welche Staaten zu welcher Integrationsstufe gehörten. Insgesamt gelte es, zwischen den zwei "Übeln", dem Bundesstaat und der differenzierten Integration, abzuwägen. Die differenzierte Integration zur Sicherung der Handlungsfähigkeit lehnte Seidel ab. Sie köooe, um ausreichend legitimiert zu sein, auch nur unter Zustimmung der nichtbeteiligten Staaten durchgeführt werden und würde demnach die Verfahrensprobleme nicht lösen helfen. Weoo diese Bindung an die einmütige Zustimmung aller aufgehoben würde, wäre das die Auflösung der Gemeinschaft. Für die Entscheidungen im Rat unterstützte Marhold den Vorschlag, doppelte Mehrheiten mit einer Gewichtung nach Staaten und nach Bevölkerung vorzusehen. Damit könne die

Institutionelle Konsequenzen

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qualifizierte Mehrheit überflüssig werden. Dennoch ist nach Seidel ein Konsens in der Bevölkerung nötig. Mehrheitsentscheidungen seien nur zu vertreten, wenn für die überstimmten Gruppen die Möglichkeit bestehe, später die Entscheidungen mit neuen Mehrheiten zu revidieren. Solange das nicht gesichert sei, müsse es beim Konsensprinzip bleiben. Einen anderen Ausweg bietet ein System, in dem das Parlament das Volk vertritt und der Rat die Vertretung der Staaten wahrnimmt (Gras). Die Abstimmungsverfahren wurden auch unter dem Aspekt der Transparenz diskutiert. Seidel trat dem Argument von Gras entgegen, durch die Organisation einer doppelten Mehrheit über Parlament und Rat könne auch die Transparenz gesichert werden. Allerdings sei Sachdienlichkeit wichtiger als Transparenz. Durchgängige Mehrheitsbeschlüsse seien mit der Organisation als Staatenverbund nicht vereinbar, in Kernbereichen müsse immer einstimmig entschieden werden. Zu der Frage nach den Wirkungen des Verfassungsgerichtsurteils 1 (Machowski) führte Seidel aus, daß daraus keine Hypothek bezüglich einer Erweiterung erwachse. Lediglich bei einer weitgehenden Übertragung von Kompetenzen habe es eine Sperrwirkung, um die demokratische Legitimation zu sichern. Als technische Probleme der Erweiterung wurden die wechselnde Ratspräsidentschaft und die Mehrsprachigkeil thematisiert. Die Ratspräsidentschaft stecke in dem Dilemma, daß einerseits die sechsmonatige Amtszeit zu kurz sei, andererseits die Rotationsdauer bei noch größerer Mitgliederzahl unerträglich lang werde (Gras). Dieses Problem ist nach Seidel prinzipiell unlösbar. Die Präsidentschaft sei aber auch politisch überbewertet, da sie eigentlich nur technische Funktion habe. Ebenfalls schwierig ist das Sprachenproblem. Um die Arbeitsfähigkeit zu sichern, solle die Mehrsprachigkeil gefördert werden (Piehl). Eine Beschränkung der Zahl der Arbeitssprachen sei allerdings sehr schwer (Seidel). Vollends unmöglich sei es, dem Bürger das Recht auf Nutzung der eigenen Sprache zu verweigern, wenn es um die Wahrnehmung seiner individuellen Rechte gehe. Schließlich wurden noch einige Fragen zur politischen Einschätzung der EU und der Erweiterung angesprochen. So sei das Bild von der EU in den jetzigen Mitgliedstaaten oft negativ, während es in den Ländern Mitteleuropas eher positiv sei (Weise). Diese unterschiedliche Wahrnehmung gebe Anlaß zu der Vermutung, daß in Mittelosteuropa bei fortschreitender Integration noch stärker die negativen Folgen des Einigungsprozesses empfunden würden. Daran schloß sich die Frage an, ob ein politischer Verzicht auf die Erweiterung seitens der EU noch möglich sei (Machowski). Die Erweiterung, so der Referent abschließend, sei prinzipiell beschlossen, ein Abrücken davon bedeute politischen Gesichtsverlust. Allerdings seien Modifizierungen in Einzelfragen möglich.

1 Gemeint ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993 über die Verfassungsbeschwerden gegendas Gesetz vom 28. Dezember 1992 zum Vertrag vom 7. Februar 1992 über die Europäische Union sowie gegen das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992 (Aktenzeichen 2BVR 2134/92 und 2BVR 2159/92).

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin, in Zusammenarbeit mit dem Arbeitskreis Europäische Integration e.V. (AEI), Bonn, und der Warsaw School of Economics (WSE), Warschau

Wissenschaftliche Fachtagung Thema:

Polen und die Osterweiterung der EU

Datum:

8. bis 10. Juni 1995

Ort:

Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung, Rauchstr. 22-25, 10787 Berlin

Leitung:

Dr. Fritz Franzmeyer, Christian Weise Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin

Programm Donnerstag, 8. Juni 1995 Einführung in das Thema Dr. Fritz Franzmeyer, DIW Berlin Das Konzept der EU: Europa-Verträge, und danach? Dr. Alan Mayhew, EU-Kommission Brüssel Polen auf dem Weg zur Mitgliedschaft in der EU Prof. Dr. Witold Malachowski, Warsaw School of Economics, Warschau Korreferat: Mechthild Schrooten, DIW Berlin Empfang durch den Senat von Berlin

Tagungsprogramm

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Freitag, 9. Juni 1995 Entwicklung der ökonomischen Beziehungen zwischen Polen und EU sowie den CEFT AStaaten Elibieta Kawecka-Wynykowska, Warsaw School of Economics, Foreign Trade Research Institute, Warschau Korreferat: Christian Weise, DIW Berlin Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar? Prof. Dr. Rolf H. Hasse, Universität der Bundeswehr, Harnburg Korreferat: MinR Dr. Wolfgang Glomb, Bundesministerium der Finanzen, Bonn Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft Barbara Lippert, Institut für Europäische Politik, Bonn Korreferat: Prof. Dr. Eugeniusz Pluciriski, Warsaw School of Economics, Warschau Die polnisch-russischen Beziehungen und ihr Einfluß auf die polnische Europapolitik Dr. Heinrich Machowski, DIW Berlin Korreferat: Dr. Bogumila Brocka-Palacz, Warsaw School of Economics, Warschau

Samstag, 10. Juni 1995 Transformation und Anpassung der polnischen Landwirtschaft an die Europäische Union Dr. Gratyna Sas, Ministerium für Landwirtschaft, Warschau Deutsch-polnische Zusammenarbeit in den Grenzregionen Prof. Dr. Kazimierz Stanyk, Warsaw School of Economics, Warschau Institutionelle Konsequenzen einer Erweiterung der EU um Polen MinR Prof. Dr. Martin Seidel, Bundesministerium für Wirtschaft, Bonn Generaldebatte und Schlußwort

Zusammenfassung der Referate· Alan Mayhew

Das Konzept der EU: Europa-Verträge, und danach? Alan Mayhew verdeutlichte die Strategie der Kommission zur Heranführung der mittelosteuropäischen Länder an die Union. Ausgehend von der Verpflichtung, das "Erbe von Jalta" zu überwinden, betonte er die politischen und wirtschaftlichen Vorteile einer Erweiterung für alle Beteiligten. Sie lägen vor allem in mehr Stabilität und der Vergrößerung des Gemeinsamen Marktes. Dennoch gebe es keinen Beitrittsautomatismus. Eine wichtige Aufgabe der mittelosteuropäischen Staaten sei die entschlossene Fortsetzung der Reformen. Der Aufbau einer starken Verwaltung und die Übernahme (und Umsetzung) wichtiger Systemelemente der Europäischen Union dürften nicht unterschätzt werden. Das im Mai vorgelegte Weißbuch zur Heranführung Mittelosteuropas an den Binnenmarkt solle hierbei als Richtschnur dienen. Für die jeweils konkret notwendigen Schritte müßten die Beitrittsländer individuelle Weißbücher entwerfen; dabei sollten sie einige Elemente des Kommissionsweißbuches am besten ignorieren, da dieses in der Sozial- und Umweltpolitik die Transformationsländer überfordere. Aus Sicht der Kommission sei auch die regionale Zusammenarbeit der Beitrittskandidaten untereinander wichtig, da sich hier die Fähigkeit zur Integration erweise. Die Union müsse 1996 auf der Regierungskonferenz vor allem den intern entstandenen Reformdruck abbauen. Nur so werde eine Erweiterung möglich. Die bislang einmütige Unterstützung einer Osterweiterung sei auch damit erklärbar, daß noch keine substantiellen Maßnahmen und unwiderruflichen Schritte beschlossen worden seien. Mayhew sieht wenig engagierte Befürworter einer Erweiterung, die meisten Mitglieder seien bestenfalls neutral. Die finanzielle Absicherung der Einbindung Mittelosteuropas in die transeuropäischen Infrastrukturnetze und auch die bisherigen Zugeständnisse in Handelsfragen seien durchaus noch ausbaufähig - vor allem, um so den Beitrittskandidaten bei der Erfüllung des wichtigsten, wenn auch nie offiziell genannten, Kriteriums zu helfen: der Erzielung eines kräftigen und anhaltenden Wirtschaftswachstums. In dieser Situation habe Deutschland eine besondere Verantwortung für die Erweiterung, der es in seiner Präsidentschaft insgesamt auch gerecht geworden sei. Enttäuschend sei jedoch die deutsche Position in der Agrarpolitik. Die Union müsse den mit einer Erweiterung verbundenen Anpassungsdruck auch als Chance verstehen. Mayhew unterstrich seinen Optimismus, daß Polen bis zum Jahre 2005 die Mitgliedschaft erreicht haben werde.

·Ein zusammenfassender Tagungsbericht erschien in: integration 3/95, S. 177-182.

Zusammenfassung der Referate

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Witold Malachowski Polen auf dem Weg zur Mitgliedschaft der EU Witold Malachowski rechnet für den Zeitraum von 1996 bis 1999 mit konkreten Beitrittsverhandlungen. Er betonte, daß über den Beitrittswunsch in Polen Konsens bestehe. Kritisch sei demgegenüber die Weigerung der Union zu bewerten, im Europa-Abkommen Polens Mitgliedschaft auch als eigenen Wunsch zu bezeichnen. Malachowski machte deutlich, daß der polnische Beitrittswunsch nicht nur wirtschaftlich begründet sei. Aus den Teilungen Europas hätten stets die größten Gefahren für Polen resultiert. Die Belastungen infolge einer Osterweiterung seien für Polen größer als für die Union. Sich dieser Herausforderung zu stellen, biete aber auch Gelegenheit, die ohnehin erforderliche Modernisierung der polnischen Volkswirtschaft entschieden voranzutreiben. Noch erfülle Polen- wie auch die meisten Länder der heutigen Union - nicht die Maastrichter Konvergenzkriterien. Vehement widersprach Malachowski den Thesen von einem zu großen Souveränitätsverlust oder den wirtschaftlichen Gefahren einer Integration in die Union. Negative ökonomische Effekte im Integrationsprozeß seien eher Folge "der ungünstigen Entwicklung .. .in Polen nach 1939"; seine Souveränität verlieren werde schließlich am sichersten das Land, welches auf eine Mitwirkung in internationalen Zusammenschlüssen verzichte. Zur Vorbereitung der polnischen Volkswirtschaft auf eine Mitgliedschaft in der Union sei die Einrichtung einer zentralen Institution sinnvoll. Diese solle für alle im Weißbuch angesprochenen Bereiche Empfehlungen formulieren, an den Verhandlungen mit der Union teilnehmen und auch A~sbildungsfunktionen übernehmen. Bei allem Verständnis für "das zarte Gewebe" des Entscheidungsprozesses in der Union müsse diese der geschichtlichen Herausforderung gewachsen sein, einer neuen Spaltung Europas entgegenzuwirken. Diese - und ihre gefahrliehen Folgen -seien bereits spürbar.

Korreferat: Mechthild Schrooten Mechthild Schrooten betonte in ihrem Korreferat die Bedeutung des polnischen Strebens nach Unionsmitgliedschaft für die Kontinuität und Stabilität des Transformationsprozesses gerade auch angesichts häufiger RegierungswechseL Die bisherigen Stellungnahmen der Union gäben dieser allerdings zumindest die Möglichkeit, einen Beitritt noch deutlich zu verzögern. So seien z.B. die bislang entwickelten qualitativen Kriterien sehr weit interpretierbar. Was verstehe die Union etwa unter einer "funktionsfabigen Marktwirtschaft" konkret? Die Union lege bislang vor allem Gewicht auf die wirtschaftliche Integration. Das Weißbuch diene der Heranführung an den Binnenmarkt; die Erwartungen Polens richteten sich jedoch auf die Mitgliedschaft in der Union, seien also umfassender. Es bestehe zudem die Gefahr, daß das Weißbuch zu einem Katalog von Beitrittsbedingungen umgedeutet werde. Polens Ausrichtung an der Ordnungspolitik der Union könne die Transformation beschleunigen, eine zu starke Orientierung an den Maastrichter Konvergenzkriterien jedoch bisherige Erfolge gefabrden.

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Zusammenfassung der Referate

Eli:bieta Kawecka-Wyrzykowska

Entwicklung der ökonomischen Beziehungen zwischen Polen und der EU sowie den CEFI'A-Staaten Eine ausführliche Analyse der Handelsbeziehungen Polens mit der Union und mit seinen Partnern in der zentraleuropäischen Freihandelszone (CEFT A) bot das Referat von Elibieta Kawecka-Wyrzykowska. Diese Beziehungen haben sich nach dem Zusammenbruch des RGW stark verändert. Von 1990 bis 1994 ist der Anteil der Europäischen Union an Polens Exporten und Importen von etwa 40 vH auf etwa 60 vH gestiegen, die Bedeutung der ehemaligen RGW-Partner sank. Als Folge veränderter Preisbildungsmechanismen änderte sich auch die Güterstruktur, wenn auch weniger dramatisch als die Regionalstruktur. In den neunziger Jahren zeigte die polnische Außenhandelsstatistik ein immer größeres Defizit, das sich erst 1994 stabilisierte. Kawecka-Wyrzykowska nannte das von der gemeinschaftlichen Agrarpolitik zu verantwortende Defizit im Agrarhandel Polens mit der Union als ein Beispiel für unbefriedigende Aspekte in der Umsetzung der Europa-Abkommen. Positiv sei neben den verbesserten Marktzugangsmöglichkeiten für Polen auch der heilsame Zwang für die polnischen Unternehmen, sich dem ausländischen Wettbewerb zu stellen. Eine Belebung der Handelsverflechtung in Mittelosteuropa sei allenfalls mittelfristig zu erwarten. Noch seien die Länder der Region ökonomisch zu schwach, und ihre Exportstrukturen träfen wechselseitig jeweils nur auf unzureichende Nachfrage.

Korreferat: ChristianWeise Christfan Weise benannte zunächst als ein gemeinsames Problem der Visegrad-Staaten (Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn) den durchweg geringen Anteil von Gütern hoher oder mittlerer Technologie an den Exporten. Wichtig für eine mittelfristige Anhebung dieses Anteils seien u.a. ausländische Direktinvestitionen. Diese würden wiederum zum einen erleichtert durch die bereits praktizierte Ausrichtung unternehmensbezogener Regelungen an den im Binnenmarkt geltenden Regeln. Zum anderen sei die Verbesserung der Infrastruktur von strategischer Bedeutung, um Mittelosteuropas Entwicklungschancen zu verbessern und die Region auch physisch enger mit Westeuropa zu verbinden. In diesem Bereich könne die Union ihre Unterstützung der Transformation auch finanziell stärker demonstrieren. Gleichzeitig biete sich den Visegrad-Staaten Gelegenheit, ihre Kooperationsfähigkeit unter Beweis zu stellen, zumal das Potential für eine weitere Handelsverflechtung begrenzt sei.

Zusammenfassung der Referate

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Rolf H. Hasse

Ist die Osterweiterung der EU mit dem Maastricht-Prozeß vereinbar? Rolf H. Hasse dämpfte in seinem Referat etwaigen Optimismus bezüglich eines frühen Beitrittsdatums. Er sieht in der Frage der Osterweiterung eine Diskrepanz von Angebot und Nachfrage. Während die Beitrittskandidaten sich von einem Beitritt zu allererst Sicherheit versprächen, dann politische Einbindung in den Westen und erst an dritter Stelle wirtschaftlichen Wohlstand, ergebe sich für das Angebotspotential der Union genau die umgekehrte Reihenfolge, und auch dieses Potential werde nur unzureichend genutzt. Mittelzufluß und Bedarf klafften auseinander. Hasse unterschied zwischen Struktur- und Niveaukompatibilität von Osterweiterung und Maastrichter Prozeß. Der Mangel an ersterer sei kein entscheidendes Beitrittshenunnis. Die Neugestaltung von Rechts- und Verwaltungsordnung in Mittelosteuropa und die Anpassung an die Ordnungspolitik der Union liefen bereits. Mit dem Begriff der Niveaukompatibilität verbindet sich die Frage, ob Armut ein Beitrittshindernis ist. Hasse rechnet mit agrar- und strukturpolitisch begründeten Kosten von je ca. 25 Mrd. ECU p.a. bei einem Beitritt der Visegrad-Staaten unter den Bedingungen des status quo. Aus ökonomischer Sicht sei dieses Problem - durch Reformen innerhalb der Union - lösbar, aus politischen Gründen werde aber letztlich die Armut der Beitrittskandidaten zu Teilintegrationsmodellen und einem verzögerten Beitritt führen .

Korreferat: Wolfgang Glomb Auf die monetären Fragen konzentrierte sich Wolfgang Glomb in seinem ergänzenden Referat. Er erläuterte die prozeß- und ordnungspolitischen Anforderungen, denen sich die Vollmitglieder in der Währungsunion zu stellen hätten. Das Konzept einer abgestuften Integration sei aber in Maastricht kodifiziert worden, mithin sei eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union nicht zwingend mit der in der Währungsunion verbunden. Dennoch gebe es eine Reihe von Regeln, die bereits heute für alle Mitglieder gälten und die alle Neumitglieder akzeptieren müßten. Dazu gehörten die Vorbereitung der Unabhängigkeit der Zentralbank, das Verbot einer monetären Defizitfinanzierung, der Ausschluß eines bevorrechtigten Zugangs des Staates zu den Kreditinstituten und das Verbot, eine Garantie für die Zahlungsfähigkeit anderer Mitgliedstaaten zu übernehmen. Für Glomb folgt aus einer abgestuften Integration nicht zwangsläufig eine Zwei-Klassen-Gesellschaft. Dagegen sprächen die Lehren der Vergangenheit und die wirtschaftliche Interessenlage der Beteiligten.

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Zusammenfassung der Referate

Barbara Lippert

Deutschlands spezielles Interesse an der polnischen EU-Mitgliedschaft Vor dem Hintergrund der in Polen weitverbreiteten Erwartungen, daß der Weg des Landes in die Union über Deutschland führen werde, und der wiederholten Bekenntnisse der Bundesregierung, Anwalt und Förderer der polnischen Interessen zu sein, analysierte Barbara Lippert Strategien und Maßnahmen der deutschen Seite. Es bestehe durchaus ein spezielles deutsches Interesse an einer polnischen Mitgliedschaft, doch gerade um dieses Interesse nicht zu gefährden, lehne die Bundesregierung eine Privilegierung eines der mittel- und osteuropäischen Staaten ab. Die deutsche Position ergebe sich zum einen aus historisch-moralischen Erwägungen. Deutschland empfinde wegen seiner Kriegsschuld Verantwortung für Polens endgültige Integration in westliche Wirtschafts- und Sicherheitssysteme. Diese sei gewissermaßen ein natürliches Recht der Länder, die im Zuge der Blockbildung von dem auf den Westen begrenzten europäischen Integrationsprozeß ausgeschlossen waren. Zum anderen spiele ein politisch-strategisches Argument eine Rolle, nämlich das deutsche Interesse, die westliche Stabilitätszone nach Osten auszuweiten, damit Wohlfahrt und Sicherheit des Westens erhalten bleiben. Auch aufgrund psychologischer Projektionen eigener positiver Nachkriegserfahrungen mit der europäischen Integration sieht Deutschland in der EU-Mitgliedschaft ein Schlüsselinstrument, um Polen aus seiner Mittellage zu erlösen. Vertrauensbildenden Zielen diene die trilaterale Kooperation zwischen Frankreich, Polen und Deutschland. Wirtschaftliche Interessen seien demgegenüber zweitrangig. Der Beitritt Polens gelte zwar als Testfall für die Osterweiterung, er werde von deutscher Seite aber nicht aufgrund einer vermeintlichen, akuten Gefährdung der polnischen Sicherheit im Sinne einer "Notaufnahme" forciert. Lippert stellte in der deutschen Politik diffuse Instabilitätsbefürchtungen für den Fall einer ausbleibenden Erweiterung fest. Dennoch nehme die Bereitschaft zur Unterstützung ab, je konkreter die diskutierten Maßnahmen würden. Deutschland könne seinem Interesse an einer Erweiterung zur Zeit besonders gut mit klaren Schritten zu weiteren Reformen in der gemeinschaftlichen Agrarpolitik dienen.

Korreferat: Eugeniusz Plucinski Eugeniusz Pluciriski ergänzte Lipperts Referat um Ausführungen zu den deutsch-polni-

schen Wirtschaftsbeziehungen. Er vertrat die Ansicht, kurzfristig seien weitere entschiedene Schritte zur Öffnung des EU-Markts für Produkte erforderlich, für die Polen derzeit komparative Vorteile habe. Die langfristigen Hauptprobleme seien aber die qualitative Asymmetrie der Güterstrukturen und der geringe Anteil intra-industriellen Handels. In diesem Zusanunenhang bedauerte Plucinski auch das sinkende Engagement deutscher Firmen in Polen.

Zusammenfassung der Referate

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Heinrich Machowski

Die polnisch-russischen Beziehungen und ihr Einfluß auf die polnische Europapolitik Mit dem sehr sensiblen Verhältnis zwischen Polen und Rußland im Kontext einer möglichen Unionsmitgliedschaft Polens beschäftigte sich Heinrich Machowski. Moskau beschicke bilaterale Treffen oft mit Vertretern "alten Denkens" und fordere Mitentscheidungsrechte bezüglich Polens Westbindung. Machowski vertrat die Ansicht, daß eine - konsistente und systematisch verfolgte - russische Außenpolitik nicht existiere, dies gelte um so mehr für die Politik gegenüber der Europäischen Union. Dennoch sei klar zu erkennen, daß Rußland vorrangig an der Frage der NATO-Erweiterung interessiert sei. Die polnische Position gegenüber Rußland sei zum Teil von einer Mischung aus Haß, Furcht und Überlegenheitsgefühlen geprägt. Dies erschwere auch auf polnischer Seite "normale" bilaterale Beziehungen, die insgesamt für Europa so wichtig seien. Im Sinne von Willy Brandts Politik gegenüber Polen sei eine polnische "Ostpolitik" gegenüber Rußland von strategischer Bedeutung. Wie bei der deutschen Ostpolitik vor 25 Jahren setze dies jedoch eine stabile Westbindung Polens- also die Mitgliedschaft in NATO und EU- voraus.

Korreferat: Bogumila Brocka-Palacz Bogumila Brocka-Palacz gab einen Überblick über die bilateralen Wirtschaftsbeziehun-

gen. Sie betonte zunächst das Sinken des traditionell hohen Anteils der Sowjetunion am polnischen Handel bereits seit Mitte der achtziger Jahre. Erst 1994 sei - von mittlerweile niedrigem Niveau aus -eine Trendwende festzustellen. Während in den polnischen Importen aus der GUS unverändert Roh- und Brennstoffe die wichtigste Rolle spielten, habe sich die Güterstruktur des Exports von einem hohen Anteil von Maschinen und Anlagen hin zu einer Dominanz von -zumeist hochveredelten - Agrargütern verschoben. Chancen für eine Umkehr dieser Entwicklung und einen Ausgleich der mittlerweile defizitären Handelsbilanz sieht Brocka-Palacz in Prognosen, wonach Polen sein Entwicklungsniveau von 1989 etwa acht bis zehn Jahre früher als Rußland wieder erreichen wird.

Grazyna Sas

Transformation und Anpassung der polnischen Landwirtschaft an die Europäische Union Gratyna Sas beurteilte die Wettbewerbsfaltigkeil der polnischen Landwirtschaft insgesamt positiv. Der Anpassungsschock sei überwunden, die staatliche Unterstützung spiele keine entscheidende Rolle mehr. Auch die einschlägigen Berichte der OECD bestätigten dies. Die wichtigsten Aufgaben der Landwirtschaftspolitik seien nun der weitere Ausbau marktwirtschaftlicher Institutionen (z.B. Agrarbörsen, Großhandelssystem) und Maßnah-

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Zusammenfassung der Referate

men zur Qualitätssicherung. Die Regierung unterstütze die Vergrößerung der durchschnittlichen Anbaufläche für besonders leistungsfähige, von den Banken nach wirtschaftlichen Kriterien ausgewählte Betriebe. Die Bedeutung des Agrarsektors in Polen werde in der Union überschätzt. Der Anteil der direkt in der Landwirtschaft Beschäftigten sei vor allem deshalb so hoch, weil die berufliche Spezialisierung der Landbevölkerung noch wenig ausgeprägt sei. Zu Beginn der Transformation habe man mit einem Agrarhandelsüberschuß gerechnet, der die Finanzierung der Reformen hätte erleichtern sollen. Die Agrarpolitik der Gemeinschaft habe nun ein Defizit verursacht, und sie verzerre auch die Konkurrenz auf Drittmärkten. Dies habe auch die Kommission inzwischen als problematisch anerkannt. Polens Landwirtschaft sei wegen der niedrigen Kosten wettbewerbsfähig, man wolle sich der Konkurrenz stellen. Gleichzeitig - und da wird ein aus der Gemeinschaft bekanntes Dilemma deutlich - wolle man langfristig die Lebensform "Dorf" erhalten.

Kazimierz Starzyk

Deutsch-polnische Zusammenarbeit in den Grenzregionen Intensive grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit ist nach Ansicht von Kazimierz Starzyk ein zentrales Element der europäischen Integration. Zu unterscheiden sei

dabei zwischen offizieller Regierungskooperation, wie es sie im ·Falle Polens nur für die Beziehung zu Deutschland gebe, und der ungleich wichtigeren spdntanen zulsammenarbei~ auf kommunaler Ebene. Die deutsch-polnischen Euro-Regionen beruhten auf den Prinzipien von Partnerschaft, Autonomie, Subsidiarität und Dezentralität. Sie seien üb~rall da ein Erfolg, wo die Initiative von unten ausgehe. Die Finanzen für den dringend notwendigen Ausbau der grenzüberschreitenden Infrastruktur und für die Errichtung weiterer Grenzübergänge seien derzeit das wichtigste Problem. Die Organisation der gemeinschaftlichen Unterstützung sei allerdings mittlerweile einigermaßen befriedigend gelöst. Zur Erhöhung der Wirtschaftskraft der Grenzregionen entwickelte Starzyk den Vorschlag, an der Grenze Sonderwirtschaftszonen einzurichten.

Martin Seidel

Institutionelle Konsequenzen einer Erweiterung der EU um Polen Mit den institutionellen Konsequenzen einer Osterweiterung setzte sich Martin Seidel auseinander. Diese beträfen nicht nur die Institutionen der Union. Vielmehr seien in den mittelosteuropäischen Staaten auch erhebliche institutionelle Reformen noch nötig, um das hohe Rechtsgut einer gemeinschaftsweit einheitlichen Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften zu sichern. Die Union müsse vor allem die Zusammensetzung ihrer Organe· und die Verfahren ihrer Beschlußfassung neu regeln. Nicht zur Disposition stünden der Charakter der Union als Staatengemeinschaft und die Grundzüge der Finanzverfassung. Weniger problematisch erscheint Seidel auch die Frage der Zahl der Kommissare und der

Zusammenfassung der Referate

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Richter am Europäischen Gerichtshof. Die entscheidenden Schwierigkeiten lägen bei der Präsenz der Mitgliedstaaten im Parlament und bei der Stimmgewichtung im Rat. Hier gelte es, die Balance von großen -dazu zählte Seidel Polen - und kleinen Mitgliedern zu halten, demokratische Prinzipien zu stärken und gleichzeitig die Zahl der Abgeordneten zu begrenzen. Im Rat werde man zu einem System der "doppelten Mehrheit" gelangen müssen, d.h. eine Mehrheit der Staaten müsse immer auch eine Mehrheit der Bevölkerung repräsentieren; das Prinzip der Einstimmigkeit werde aber wohl nicht weiter zurückgedrängt werden, als es heute bereits der Fall sei.

Summary of the Leetores Alan Mayhew

The EU Concept: Europe Agreements. Where do we go from here? Alan Mayhew clarified the strategy of the Commission with respect to the accession of Central Eastem European countries to the Union. Starting from the obligation of overcoming the "inheritance of Jalta" he emphasised the political and economic advantages of an enlargement for all participants. According to him, the advantages lay in the creation of stability and in the enlargement of the Single Market. Nevertheless, there is no automatic mechanism for accession. It is imperative that Central Eastem European states proceed with reforms resolutely . The magnitude of establishing a strong administration and adopting (and enforcing) important elements of the European Union system ought not to be underestimated. The White Paper published in May regarding the integration of Central Eastem Europe into the Single Market should, in this case, serve as a guide-line. For the respective concrete steps towards reform, the accession candidates will be expected to produce individual White Papers. In doing so, they should, however, ignore some social and environmental policy elements of the Community's White Paper, in order not to become overcharged during the transition period. From the Commission's point of view, regional co-operation between accession candidates is imperative as it is an indication of their ability to integrate successfully. At the Inter-governmental Conference in 1996, the Union must seek to eradicate pressure for reform stemming from within. Only in this way will enlargement be possible. The longstanding unanimous support for an Eastem enlargement can only be explained by the fact that as of yet no substantial measures and irrevocable steps have been taken. Indeed, Mayhew sees few true, enthusiastic proponents of an enlargement, the majority of members remaining at best neutral. Gaining sufficient financial support for the integration of Central Eastem Europe into the Trans-European Networks and extending the present trade concessions are still unsolved problems. Such support and concessions would help the accession candidates to comply with the most important, although never officially issued, accession criterion: the realisation of rapid and long-lasting economic growth. In this situation Germany has a particular responsibility; a responsibility Germany considers a just cause, as its attitude during its presidency proved. Germany's position conceming agriculture, however, is disappointing. The Union ought to view the pressure to adjust which is associated with enlargement as an opportunity.

• Translation by Timothy Clements.

Summary of the Leerures

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Finally, Mayhew emphasised his optimism that Poland would be a member by the year 2005.

Witold Malachowski

Poland on the Way to EU Membership Witold Malachowski estimates that concrete accession negotiations will take place between 1996 to 1999. He emphasised that there was consensus in Poland on the desire to enter. In contrast, he criticised the refusal of the Union to consider recognising in the Europe Agreements the membership of Poland as an aspiration of their own. Malachowski made quite clear that the ambition of Poland to enter is not based on economic issues alone. Division in Europe has always presented one of the greatest threats to Poland. The burden resulting from an Eastem enlargement would be greater for Poland than the Union. Setting themselves this challenge, however, presents Poland with the opportunity to push ahead resolutely with the modemisation of its economy, which is necessary in any case. Poland - like most of today's members of the EU - has still not met the convergence criteria laid down in the Maastricht Treaty. Malachowski vehemently Contradieted the notion that integration into the Union would mean an excessive loss of sovereignty and high economic risk. Any negative economic effects during the integration process were more likely the result of "the unfavourable development ... in Poland since 1939"; the best way for any country to surrender sovereignty is by renouncing international integration. In order to prepare the Polish economy for membership with the Union, the establishment of a centrat institution seems sensible. The aim of this should be to formulate suggestions regarding all areas mentioned in the White Paper, take part in negotiations with the Union and assume an educational function . With due respect to the 'delicate fabric' of the decision-making process, the Union must be equal to this historical challenge, narnely avoiding another division of Europe. This - and its dangerous consequences - is already evident.

Supplementary Paper: Mechthild Schrooten In the supplementary paper to Malachowski's, Mechthild Schrooten emphasised the significance of the Polish drive for Union membership in securing the continuity and stability of the transformation process, particularly in view of the regular changes of govemment. The present stance of the Union, however, leaves them with the possibility - at least - of delaying accession quite easily. The qualitative criteria, which have been developed up until now, for instance, can be interpreted extremely broadly: What does the Union understand by the term "fully functioning market economy"? The Union has until now attached most importance to economic integration. The White Paper serves as a guideline for accession to the Single Market; Poland's expectations, however, are centred on membership of the Union, i.e. are more comprehensive. There is also the danger that the 13 Franzmcycr I WciNC

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Summary of the Leerures

White Paper will come to be interpreted as a catalogue of prerequisites for accession. Poland's gearing to the market framework ofthe Union could aceeierate the Iransformation process, however, an excessive orientation towards the Maastricht convergence criteria could endanger successes achieved to date.

Elzbieta Kawecka-Wyrzykowska

Development of Economic Relations between Poland, the EU and the CEFTA States Elibieta Kawecka-Wyrzykowska presented a thorough analysis of Po land' s trade relations with the Union and with its partners in the Central European Free Trade Area (CEFTA) . These relations have changed since the collapse of the CMEA. Between 1990 and 1994 the European Union's share of Poland's imports and exports increased from 40% to approximately 60%, while the significance of trade with former CMEA partners shrunk. As a consequence of changes in pricing mechanisms, the structure of goods also changed, even if not as drastic as the regional structure did. Poland's foreign trade has exhibited ever increasing deficits since 1990, stabilising only in 1994. As an example of insufficient aspects in the implementation of the Europe Agreements, Kawecka-Wyrzykowska named the deficit in Poland' s agricultural trade, caused by the Common Agricultural Policy . In contrast, she considers - besides the improved possibilities for accessing the market - the positive urge for Polish firms to confront foreign competition as very beneficial. A recovery of trade in Central Eastem Europe can be expected - at best - in the mediumterm: The countfies of the region are still too weak economically and mutual demand for their exports is insufficient.

Supplementary Paper: Christian Weise Christian Weise alluded to what is a general problern for the Visegnid states, namely

that medium and high technology goods represent - without exception - only a small share of total exports. In his opinion, foreign direct investment - inter alia - is imperative, if the share of medium and high-tech goods in exports is to increase in the medium-term. The conditions for FDI are eased by the process of bringing existing regulations conceming firms into line with those of the Single Market, a process which is already underway. Furthermore, improvements in infrastructure are of Strategie significance for enhancing Central Eastem Europe's prospects for development and to connect the region physically to Western Europe. In this area, the Union could also demoostrate its support for the transformation by greater financial assistance. Simultaneously, the Visegrad states have the opportunity to prove their ability to co-operate, particularly as the potential for further involvement in intra- regional trade is limited .

Summary of the Lectures

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Rolf H. Hasse

Is the Eastern Enlargement of the EU compatible with the Maastricht Process? In bis seminar, Rolf H. Hasse proved to be rather pessimistic with respect to an early entrance date. He sees a discrepancy between demand and supply with regard to Eastem enlargement. Whereas the accession candidates hope, above all, for security, political integration and only then for economic wealth, a totally reversed sequence emerged with respect to that which the Union can realistically offer, and even this is only reluctantly done. There is a gap between injections offunds and need. Hasse analysed the compatibility of the Eastem enlargement and the Maastricht process distinguishing between structural differences between members and accession candidates and those differences in the Ievel of development. The structural differences should not be any hindrance to accession: The establishment of a law system and administration in Centrat Eastem Europe and the adjustment to the market framework of the Union is already under way . The differences in the development Ievel relate to the question: "ls poverty a hindrance?" Hasse estimated that the additional cost of agricultural and structural policies will be approxirnately 25 thousand million ECU each p.a. for the accession of the four Visegnid states under the existing conditions. From an economic point of view, this problern can be solved by reform within the Union, but for political reasons the poverty of the accession candidates will Iead to a pattem of partial integration and delayed entrance dates.

Supplementary Paper: Wolfgang Glomb Wolfgang Glomb concentrated on monetary aspects in bis supplementary seminar. He commented on the process and market framework demands, which the full members would come up against in the Monetary Union. The concept of a staged integration has, however, been codified in Maastricht. Therefore, membership of the European Union does not obligate one to participation in the Monetary Union. Nevertheless, there is a Iist of rules which already apply to alt members and which all new members must accept. This includes gearing towards an independent centrat bank, a ban on financing public debt by the 'printing of money', the exclusion of privileged access of states to credit institutions and a ban on guaranteeing credit to other member states. As far as Glomb is concemed, a staged integration does not inevitably Iead to a two class society. Lessons from the past and the economic interests of those involved confirm this.

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Summary of the Leerures

Barbara Lippert

Germany's Special Ioterest in Polish Membership of the EU Barbara Lippert analysed the German strategies and measures against the background of wide-spread expectations in Poland that the country's accession to the Union will be helped decisively by the Federal Republic, as weil as the repeated declaration of the Federal uGovernment to be the champion and patron of Poland's interests. There is certainly a special German interest in Polish membership, yet precisely due to fear ofendangering this interest the Federal Government has rejected any preferential treatment for any particular Central Eastern European country. The German position stems, on the one band, from historical and moral considerations. Germany feels a sense of responsibility for Poland's conclusive integration into the Western economic and security system, due to war guilt. To a certain extent, accession is seen as a natural right of countries which, due to the development of the Eastern bloc, were excluded from the European integration process, which was limited to the West. On the other band, the Strategie argument is also important, namely the German desire to expand the Westernstability zone outwards towards the East in order to maintain welfare and security of the West. Furthermore, on the basis of positive postwar experiences with regard to European integration, Germany considers EU membership as a key instrument for ensuring Po land' s security. The trilateral Co-operation between France, Po land and Germany aids the ambition to gain credibility. Economic interests are of second importance in comparison. Poland's accession is considered as a trial run for the Eastern enlargement, but Germany is not forcing the issue by claiming that Poland is an emergency case due to any acute endangerment to Polish security. Lippert can foresee vague fears of instability in German foreign policy, in the event of an enlargement failing to materialise. However, willingness to support soon dwindles, if concrete measures are discussed. At present, clear steps towards further reform of the Common Agricultural Policy would serve Germany's interest in an enlargement weil.

Supplementary Paper: Eugeniusz Plucinski Eugeniusz Pluciriski extended Lippert's seminar with some comments on German-Polish economic relations. He was of the opinion that further crucial steps towards liberalisation of EU markets are necessary in the short-term for those areas in which Poland has a comparative advantage. The main long-term problems are the qualitative asymmetry of the commodity structure and the low share of intra-industry trade. In this respect, Plucinski also regrets the decreasing involvement of German firms in Poland.

Summary of the Leerures

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Heinrich Machowski

Polish-Russian Relationsand their Influence on Poland's European Policy Heinrich Machowski dealt with the sensitive relationship between Poland and Russia in the light of a possible EU membership for Poland. Russia sends representatives to bilateral summits who often represent the 'old school' and demands the right to co-decision-making regarding Poland's connections to the West. Machowski was of the opinion that a stable and systematic Russian foreign policy does not exist: This applies, in particular, to policy vis-a-vis the European Union. Nevertheless, it is obvious that the question of expanding Nato is of prime importance to Russia. The Polish position with respect to Russia is characterised partly by a mixture of hate, fear and a certain feeling of superiority. This also makes ' normal ' bilateral relations, which are so important for Europe, difficult from a Polish point of view. In the sense of Willy Brandt's policy towards Poland, a Polish 'Ostpolitik' (Ostpolitik - former West German policy towards Eastern Europe) towards Russia is of Strategie importance. As in the case of former West Germany's 'Ostpolitik', a new 'Ostpolitik' requires that Poland be stably connected to the West, i.e. it is admitted to Nato and the EU .

Supplementary Paper: Bogumila Brocka-Palacz Bogumila Brocka-Palacz gave an overview of bilateral economic relations. She emphasised the decline, which began as early as the mid-eighties, in the Soviel Union's traditionally high share in Polish trade. Only since 1994 has there been any sign of a reverse in the trend. However, the share has already become very low in the meantime. Although raw materials and fuel still play the most important rote in Polish imports from the CIS, the commodity structure of exports has shifted from a high proportion of machinery and plant to predominantly agricultural goods, which are mostly highly processed. BrockaPalacz sees relatively good prospects for a reverse in this development and a correction in the trade deficit, as Poland is forecast to regain its development Ievel of 1989 some eight or ten years earlier than Russia.

Grazyna Sas

The Transformation and Adjustment Process of Polish Agriculture in an EU Context Graiyna Sas assessed the competitiveness of Poland's agricultural sector positively on the whole. According to Sas, the adjustment shock is overcome and state funding no Ionger plays any crucial rote. The specialist reports of the OECD confirm this. The most important tasks of agricultural policy remain further development of market economic institutions

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Summary of the Leerures

(e.g. agricultural comrnodity exchanges, wholesale trading system) and quality assurance measures. The government supports the extension of the average area of arable land for particularly produclive firms who have been selected by banks according to economic criteria. The significance of the agricultural sector in Poland is overestimated by the Union. The proportion of workers employed directly in the agricultural sector is high principally because the occupational specialisation of the rural population is still low. At the beginning of the transformation process, estimates reckoned with a surplus in agricultural trade, which should have eased the financing ofreforms. However, the Common Agricultural Policy has in fact caused a deficit and is distorting competition on export markets. The Comrnission has also recognised this as problematic in the meantime. Poland's agricultural sector is competitive due to its low costs and is ready to face competition freely. Simultaneously - and here we stumble upon the same dilemma as the Union faces -, Poland wants to maintain the "village" way of life.

Kazimierz Starzyk

German-Polish Co-operation in the Border Regions Intensive cross-border co"operation is, according to Kazimien Stanyk, an important element of European integration. One ought to distinguish, however, between official governmental Co-operation, as exists in the case of Poland only for the relations with Germany, and spontaneous co-operation on a locallevel. The German-Polish Euro-regions are based on the principles of partnership, autonomy, subsidiarity and' decentralisation. They have been successful in all those areas where the initiative has come from below. The funding of the urgently required development of the cross-border infrastructure and for the establishment of further border crossing-points is at present the most important problem. Nevertheless, the organisation of community support does function, to a certain extent, satisfactorily . In order to increase the economic strength of the border regions, Starzyk suggests the establishment of special economic zones.

Martin Seidel

The lnstitutional Consequences of an EU Enlargement incorporating Poland Martin Seidel concerned hirnself with the institutional repercussions of an enlargement. The consequences did not just refer to the institutions of the Union. In fact, considerable institutional reform is also necessary in Centrat Eastern European states in order to secure the eminent achievement of an identical implementation of the relevant legal requirements across •he comrnunity. Above all, the Unionmustrevamp the composition of its organs and the procedures for the passing of a resolution. The character of the Union as a community of states and the main features of its system of public finance cannot be changed.

Summary of the Lectures

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Seidel also sees the number of cornmissioners and judges in the European Court of Justice as less problematic. Crucial problems remain the number of seats per mernber states in Parliament and the weighting ofvotes in the Council of Ministers. Maintaining the balance between large - Seidel includes Poland in this category - and small member states is desirable, as is the strengthening of democratic principles and simultaneously limiting the number of members of the European Parliament. The Council of Ministers will need to achieve a "dual majority" system, i.e. a majority of states must always represent a majority of the population. The principle of unanimity, however, seems set to stay in those areas where it is applied today .

Liste der Tagungsteilnehmerinnen und -teilnehmer Becker, Peter, Institut für Europäische Politik, Bonn. Bolz, Dr. Klaus, HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung, Hamburg. Boschek, Heinz, Handelsblatt, Büro Berlin. Bresink, Willem, FU Berlin. Brocka-Palacz, Dr. Bogumila, Warsaw School of Economics, Warschau. Brücker, Dr. Herbert, DIW Berlin. Czarkowski, Prof. Dr. Ryszard, Polnische Akademie der Wissenschaften, Warschau. Dudziak, Michal, Institut für Politikwissenschaft, Universität Jena. Elsenhans, Prof. Dr. Hartmut, Universität Leipzig. Ernecker, Robert, Büro Christoph Tannert, MdEP, Berlin. Fischer, Klaus, Universität Tübingen. Franzmeyer, Dr. Fritz, DIW Berlin. Gabbe, Jens, Generalsekretär, Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen, Gronau. Glaesner, Prof. Dr. Hans-Joachim, Brüssel. Glomb, MinR Dr. Wolfgang, Bundesministerium der Finanzen, Bonn. GraS, Andrzej, Europa Institut, Universität des Saarlandes. Hasse, Prof. Dr. Rolf H., Universität der Bundeswehr, Hamburg. Herberg, Helga, Zentrum für Wirtschaftsforschung, Beratung und Bildung, Berlin. Hölzer, Prof. Dr. Bernd, Institut für Sozialwissenschaften, Humboldt Universität Berlin. Hrubesch, Dr. Peter, DIW Berlin. Jacobsen, Prof. Dr. Hanns-D., Institut für Internationale Bildung, Berlin. Jaedtke, Eckhard, Vertretung der Europäischen Kommission in Berlin. Jörissen, MinR Hermann, Bundesministerium für Wirtschaft, Außenstelle Berlin. Kauls, Heike, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf. Kawecka-Wyrzykowska, Prof. Dr. El:ibieta, Warsaw School ofEconomics, Foreign Trade Research Institute, Warschau. Klunkert, Susanne, Institut für Europäische Politik, Bonn. Kohlmetz, Dr. Irene, Europa-Kontakt e.V., Bonn. Kurlemann, Jan, Leiter der Pressedirektion des Europäischen Parlamentes. Leube, Meike, Arbeitskreis Europäische Integration, Bonn. Lippert, Barbara, Institut für Europäische Politik, Bonn. Machowski, Dr. Heinrich, DIW Berlin. Malachowski, Prof. Dr. Witold, Warsaw School of Economics, Warschau. Mallossek, Jörg, Institut für Wirtschaftspolitik an der Universität Köln. Marhold, Dr. Hartmut, Generalsekretär, Europäische Bewegung Deutschland, Bonn.

Liste der Tagungsteilnehmerinnen und -teilnehmer

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Masalski, Jan, Außenstelle der Polnischen Botschaft in Berlin. Mayhew, Dr. Alan, GD Außenwirtschaftsbeziehungen, Europäische Kommission, Brüssel. Möbius, Uta, DIW Berlin. Nawarotzky, Klaus, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Bonn. Ochmann, Comelius, Leiter des Referats Mittel- u. Osteuropa, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh. Piehl, Dr. Ernst, Europäisches Parlament, Vertretung in Berlin. Pluciri.ski, Prof. Dr. Eugeniusz, Warsaw School of Economics, Warschau . Pohl, Dr. Reinhard, DIW Berlin. Popinski, Dr. Roman, Polnisches Statistisches Amt, Warschau. Quaisser, Dr. Wolfgang, Osteuropa-lnstitut, München. Raue, Ursula, Deutscher Juristinnenbund, Berlin. Rutkowski, Prof. Dr. Krysztof, Warsaw School of Economics, Warschau. Sagstetter, Norbert, FU Berlin. Sas, Dr. Graiyna, Ministerium für Landwirtschaft, Warschau. Schrettl, Dr. Wolfram, DIW Berlin. Schroeder, Jens, Universität Frankfurt a.d.O. Schrooten, Mechthild, DIW Berlin. Schwab, Oliver, Otto-Suhr-lnstitut, FU Berlin. Schwetz, Frank, Büro Norbert Glante, MdEP, Potsdam. Seidel, MinR Prof. Dr. Martin, Bundesministerium für Wirtschaft, Bonn. Skowronski, Dr. Andrzej, Berater des Ministers für auswärtige Angelegenheiten, Warschau. Starzyk, Prof. Dr. Kazimierz, Warsaw School of Economics, Warschau. Stepniak, Dr. Andrzej, Direktor des Research Centre on European Integration, Universität Gdari.sk. Steppacher, Burkard, Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin. Sucker, Dagmar, Informationszentrum Sozialwissenschaften, Berlin. Synowiec, Dr. Ewa, Foreign Trade Research Institute, Warschau . Szalkiewicz-Zaracka, Leokardia, Frankfurt a.M. Volz, Dr. Joachim, DIW Berlin. Voß, Reimer, Präsident des Finanzgerichts Harnburg a.D., Hamburg. Wagner, Prof. Dr. Helmut, FU Berlin. Weidlich, Bemd, Auswärtiges Amt, Außenstelle Berlin. Weise, Christian, DIW Berlin. Weresa, Mag. Marzena, Warsaw School of Economics, Warschau. Wilkens, Dr. Herbert, DIW Berlin. Wojtkowska-Lodej, Dr. Graiyna, Warsaw School of Economics, Warschau. Woyke, Prof. Dr. Wichard, Universität Münster. Zacker, Christian, FU Berlin. Zeschke-Buchrucker, Petra, Europäische Akademie Berlin. Zippel, Prof. Dr. Wulfdiether, Technische Universität München.