Form und Erfahrung: Ein Leben für die Demokratie. Zum 70. Geburtstag von Ferdinand A. Hermens [1 ed.] 9783428438198, 9783428038190

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Form und Erfahrung Ein Leben für die Demokratie

Herausgegeben von

Rudolf Wildenmann

Duncker & Humblot . Berlin

Form und Erfahrung

Form und Erfahrung Ein Leben für die Demokratie

Z u m 70· Geburtstag von Ferdinand A . Hermens

Herausgegeben von

Rudol£ Wildenmann

DÜNCKER

& HÜMBLOT

/

BERLIN

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 03819 3

Vorbemerkung Die vorliegende Festschrift zum 70. Geburtstag von Ferdinand A. Hermens vereinigt Aufsätze aus seinem Freundes- und Schülerkreis, der i h m in den langen und intensiven Jahren politik-wissenschaftlichen Schaffens zugewachsen ist. Viele, die sich aus praktischen Gründen nicht durch eigene Beiträge beteiligen konnten, sahen sich ausdrücklich dazu bewogen, ihren Glückwunsch wenigstens zu notieren. Bei anderen, wie Helmut Unkelbach, zeugen ihr Nachlaß und ihre Werke noch immer von der geistigen Verbindung mit ihm. Während der Weimarer Republik, seiner Tätigkeit i n den USA und nach dem Krieg i n der Bundesrepublik sind sehr viele und zugleich sehr verschiedenartige Persönlichkeiten von Ferdinand Hermens angeregt, herausgefordert oder i n ihren eigenen Arbeiten gefördert worden. Mehrere Generationen mit unterschiedlichem Erfahrungshorizont wurden von ihm angezogen und beeinflußt. Sie alle verbindet, über alle Unterschiede hinweg, das stete Bemühen um die Verwirklichung des demokratischen Gedankens, sei es i n der „Innen"-, sei es i n der „ A u ß e n politik, gleichviel. Vielfalt, wie sie sich auch i n dieser Schrift niedergeschlagen hat, bedeutet nicht Heterogenität der Ziele. Ferdinand Hermens fehlte es auch nicht an Gegnern seiner Ansichten. Insbesondere sein beharrliches Eintreten für das Mehrheitswahlrecht als einem notwendigen Verfahren der repräsentativen Demokratie hat ihm den Vorwurf „monomanen" Denkens eingetragen. Mehr noch: der Intoleranz, mit der er oft zu rechnen hatte, galten Argumente oft weniger als der schiere Versuch, ihn quasi „mundtot" zu machen — bei Ferdinand Hermens allerdings ein hoffnungsloses Unterfangen. Fünfzig Jahre seines Lebens hat er um verfassungspolitische Reformen gekämpft. Die Probleme, die er thematisierte, sind heute ebenso akut wie die Lösungswege, die er aus seinen Analysen abgeleitet und offeriert hat. Die breite Straße vordergründigen Erfolgs galt i h m wenig, und bequem hat er es weder Freunden noch Gegnern gemacht, i n der täglichen Arbeit nicht und nicht i m Denken. Der gläubige Katholik hat seinen Kirchenoberen ebenso heftig widersprochen, wenn es i h m i n Fragen der res publica nötig erschien, wie er andere, etwa den „thomistischen

Vorbemerkung

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Atheisten" und aufklärerischen Liberalen Alexander Rüstow, sehr ernst nahm, wenn sie mit Argumenten zur Diskussion der Demokratie-Probleme beitrugen. Es ist für ihn bezeichnend, daß er den Begriff „Polarisierung" ebenso heftig ablehnte wie die Definition des Politischen als einer „Freund-Feind-Beziehung". Haltungen solcher A r t haben i h m eine geradezu psychische Betroffenheit verursacht. „ I n tyrannos" — gegen Tyrannei jedweder A r t und den politischen Strukturen, die sie ermöglichen — war und ist das Leitmotiv seines Lebens. Sein siebzigstes Jubiläum ist Anlaß genug, i h m mit dieser kleinen Festschrift die Gewißheit zu vermitteln, daß er verstanden worden sei, das Bemühen u m wissenschaftliche Objektivität m i t dem Engagement des Wissenschaftlers für die Demokratie zu verbinden. Herbst 1976 Rudolf Wildenmann

Inhalt Vorbemerkung

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Arnold Brecht The Incompatibility of Liberty and Equality

9

Stefan T. Possony The Procedural Constitution

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Anton Pelinka Der unechte Parlamentarismus in Frankreich und Österreich — Ein Vergleich 43 Herbert Schambeck Die Stellung der politischen Parteien nach österreichischem Verfassungsrecht

61

Joseph Dunner Democratic Theory and Civil Disobedience

81

Friedrich Schäfer Die Ausschußberatung im Deutschen Bundestag

99

Günther Willms Miszellen aus der Gefangenschaft

117

Max Kaase Strukturen politischer Beteiligung

129

Peter H. Merkl Party Members and Society in West Germany and Italy

153

Werner Kaltef leiter Politische Form

173

Gerda Zellentin Konferenzdiplomatie und friedlicher Wandel in Europa

181

Hans Kammler Kapitalistische Expansion und Exportmonopolismus — Zur Erklärungskraft zweier klassischer Ansätze der Imperialismustheorie 199 Rudolf Wildenmann Wahlsysteme und Demokratie — eine Zwischenbilanz

223

Verzeichnis der Mitarbeiter

237

The Incompatibility of Liberty and Equality Von Arnold Brecht I t is customary and popular to refer to both liberty and equality as democratic ideals and to their realization as democratic aims. Closer analysis reveals, however, that liberty and equality are, to an alarming degree, logically and practically incompatible. The discussion of this point is complicated by the fact that the terms are used w i t h various meanings. The claim to equal treatment requires an answer to questions such as; what does one want to equalize: power, wealth, income, pleasure, freedom, honor, social status, opportunity, or something else? I f unequal amounts of goods are to be made equal, then according to what measure or yardstick: per capita, according to need, or according to work; and i f the latter, according to quantity or quality of work? Each of these measures is incompatible w i t h each of the others. Several are impossible to establish or maintain over any length of time; for example, equalization of wealth per capita. I t is not the proper place here to go into these ambiguities. The first volume of Political Theory has done so i n a systematic manner 1 . As regards „liberty", the use of the term has been extended all the way from meaning one thing to meaning its opposite 2 . I f a liberal is one who rejects suppression, then people w i t h socialist proclivities who reject feudal, conservative, capitalist or imperialist suppressions are liberal. But those, too, who reject suppression of their liberty by egalitarian legislation are liberal. Hence we have anti-conservative and anti-egalitarian liberals. Conservatives, aware of the fact that their last recourse is a policy of keeping government out of their private spheres of life — family, home, private property, religion, education of their children, personal relations, clubs, correspondence and the like — have likewise become liberals. Hence the strong liberal wings of modern conservative movements, exemplified by the American ι Brecht, Arnold, Political Theory, Princeton 1959, 5th printing 1967, and subsequent paperback editions, in German, 2nd ed., Tübingen 1976. Chapters I V , Section 6 („Justice"), V I I I , Section 2 („Equality"), and X I I , Section 3 („Impossibility"). 2 See also Political Theory, Chapters I V , Section 6 („Justice"), V I I I , Section 3 („Liberty") and X I I , sections 2 and 3 („Impossibility").

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Republican Party, or by the increasing espousal of liberty i n the Roman Catholic church, especially where i t operates i n democratic or Protestant communities. Conservative economists also cling to liberty, the preservation or restoration of which is the chief item i n their fight against socialism. I n the United States today, to be called liberal has often become synonymous w i t h being conservative. A t the same time, judges w i t h sympathies for social arguments, like Justices Holmes, Brandeis and Cardoza, are also referred to as liberals. B u t whatever varieties there be i n the use of the terms, liberty and equality have always kept an invariable basic sense, namely, freedom from suppression i n the one case, equality of treatment i n the other. I t is this basic sense that sets them against one another and makes them fundamental opposites i n recent democratic thought and life. The great battle that rages w i t h i n democratic countries today is that between liberty and equality, both deriving their legitimacy from the concept of democracy. I t is a life-or-death struggle. W h y are they not compatible? I n separate areas, of course, they are. There, they can exist side by side. Equality i n political elections, be i t i n the active right to vote or i n the passive one to be voted for, or equality before the law, are both entirely compatible w i t h liberty i n matters of religion, opinion and expression, the arts and sciences, the press, and the independence of the courts. But in establishing equality i n any area where i t did not previously exist, the freedom of those who previously held privileged positions w i l l be reduced. No equality can be established i n any area without reducing the greater range of liberty-in-action that others previously had. Whenever either liberty or equality has been an actuality for a long time, as freedom of religion, of science, of equality of elections, or equality before the law i n Western democracies, people rarely are aware any more of the conflict between liberty and equality. B u t as soon as a new area of equality is established or the traditional amount of equality increased (e.g., by giving the employees a share i n the management of corporations), then the loss of liberty suffered by others is acutely felt. True, i n granting more equality we do expand the amount of liberty of those whose rights we increase. To that extent, equality and liberty go hand i n hand. But we can gain more equality only at the cost of other peoples' liberty. This is particularly obvious i n legal measures that establish minimum wages or increase them, f i x maximum hours of work or reduce them, or assure all people access to places of education and recreation, theaters,

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games, means of transportation and the like, or to l i v i n g quarters i n neighborhoods or buildings where they had been denied to them. The same holds true for giving students a share i n the establishment or filling of university chairs, i n the setting up of schedules or methods of instruction, or i n the treatment of children as adults i n anti-authoritarian education. Each such equalitarian measure reduces the liberty previously enjoyed by others. Conversely, liberty is incompatible w i t h equality i n economic affairs because whenever a person, has the liberty to rise to a higher level, equality w i l l soon end. The level at which equality is established can be raised of course, but unless that is done by a general increase i n economic affluency, i t can be achieved only by reducing the liberty of others. Likewise, the social status of people cannot be equalized or kept on an equal level unless the freedom of those who enjoy a higher status is curtailed. Even the least exacting type of equality, equality of opportunity, reduces both the liberty of others to select their partners, employees, tenants, etc., according to their own preferences, and the liberty simply to be left alone. Whether, i n any such conflict, i t is better to establish more equality at the cost of reduced liberty, to leave things as they are, or even to cut back the amount of equality presently enjoyed by people i n favor of more liberty for individual persons, is a decision that cannot be made w i t h purely scientific tools because i t requires an act of choosing among mutually exclusive goods. Scientific research can bring out the consequences or risks people are courting i n choosing one or the other. These scientific contributions can be very significant. B u t the ultimate choice is not one that can be made by science. I n a democratically governed country the ultimate choice i n public affairs is the business of the majority. Neither democratic ideology, which is ambivalent regarding liberty and equality, nor science, which by nature is impotent for deciding on ultimate values (Political Theory, Chapter III), can spare political statesmen and legislators the trouble and the responsibility of choice. I t has recently become fashionable among social scientists to shrug off the fact value controversy as „boring" 3 . B u t the illustrations just given show that i t is by no means d u l l or insignificant to either examine what scientific contributions can still be made i n the choice » See Sheldon S. Wolin' s article on „Political Theory ii, Trends and Goals", in: International Encyclopedia of the Social Sciences, pp. 318 ff.

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between liberty and equality, or to m a k e them. N o r is i t d u l l or insignificant to state that, after a l l scientific contributions have been made, a point w i l l finally be reached where the choice must be based on nonscientific grounds — religious or moral principles, pseudo-scientific arguments, ideological commitments, creative ideas devoted to building a better world, or simply, on personal preferences. M e a n w h i l e , the life-and-death struggle between liberty and equality goes on.

The Procedural Constitution B y Stefan T. Possony The development of the state from an instrument of power, control, and command to an institution of freedom and order must have proceeded through three phases. During the first phase, the state originated " i n the bare needs of life", and continued " i n existence for the sake of a good life" 1 . During the second phase, government was combined w i t h law, and arbitrary personal commands were replaced by decision-making i n conformity w i t h legislation. D u r i n g the t h i r d phase, the state was linked to a basic law or constitution which established the main institutions, promulgated rules of procedure, regulated legislative activity, defined the competence and limits of various powers, and decided the "type" of government. The struggles through which states, legal systems, and constitutions were established, remodelled, destroyed and merged did not follow the dialectic of a self-realizing intellect. Instead, these struggles abided by the rules of conflict, wherein legal and constitutional concepts were used as weapons. B u t invariably, as a new system emerged, légistes and lawyers provided i t w i t h the proper legal garments. Not only is knowledge power; l a w is also power. The current era of explicit constitutional law began during the 18th century. Legal concepts were utilized to put an end to the anomie of absolutism, and constitutions became tools to fashion new forms of government. Constitutional government was not unprecedented because monarchies, while free to enact a lex regia , were bound by rules of tradition and law. B u t constitutionalism was put on a new basis, not only because constitutions were w r i t t e n and systematized, but also because they proclaimed and secured human rights and acknowledged popular sovereignty i n the far-reaching form of self-determination through the vote. The self-determination of the populus extended to the self-determination of peoples and nations, i.e., to ethnic independence and self-government. After a long period of misunderstanding, self-determination became the true source of legitimacy. 1

Aristotle , Politics, Book I, chapter 2.

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Ever since men believed i n their (presumed) ability to build a state like an architect builds a house, they asked themselves Aristotle's question 2 : "What government is best and what sort must it be, to be most in accordance with our aspirations, if there were no external impediment, and also what kind of government is adapted to particular states? For the best is often unattainable, and therefore the true legislator and statesman ought to be acquainted, not only with (1) that which is best in the abstract, but also with (2) that which is best relatively to circumstances."

Neither Plato, Aristotle nor Cicero produced a satisfactory answer. The laboratory of history did not create those "models" so clearly superior to other forms of government that statesmen, subjects, citizens, voters, and revolutionaries were eager to imitate and replicate them. Thomas More started the tradition of Utopian 3 writing, loading political discourse w i t h arguments about the ideal state. No realist ever deceived himself about Utopian prescriptions or, for that matter, about More's intent to describe a system which could exist nowhere but i n the mind. The practitioners knew that Utopian solutions could not work simply because they are reductionist and static i n nature. They ignored entire classes of political problems as w e l l as the dynamism of material conditions. Correctly understood, utopianism is a method of clarifying conceptual meaning i n politics, not an attempt to blue-print the Gestalt of a society. No non-reductionist concept for the planning and realization of an entire society has ever been attempted. Nevertheless, rationalists of the 18th century were haunted by the question of whether or not a generally valid rational state structure could be designed. Montesquieu's American and French disciples were optimistic enough to believe that the revolutions of 1776 and 1789 had resulted i n states which were more rational than those which had been eliminated. German idealists carried the investigation to greater depths. Fichte asserted that based on "Hechtslehre, welche rein a priori ist", a generally valid constitution could be developed. This would be the "einzig rechtmäßige Konstitution". This type of constitution "vollendet die Lösung der Aufgabe der reinen Vernunft" 4 . Fichte called for a constitution which secured rights, and would be "rechtmäßig und vernunftmäßig" and, therefore, "unabänderlich" and "für ewige Zeiten gültig" 5 . He rejected the separation of legislative and executive powers®. 2 3 4

Politics, Book I V , chapter 1. Utopia means the "nowhere land". Fichte, J. G., Grundlage des Naturrechts, 1796 (Hamburg, Meiner, 1960),

p. 280.

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According to Hegel, the constitution organizes the state which is "die Wirklichkeit der konkreten Freiheit" 7 . Inasmuch as i t emerges from the "Selbstbestimmung des Begriffs" 8 , Hegel stated flatly "die Verfassung ist vernünftig". The constitution represents "entwickelte und verwirklichte Vernünftigkeit" and combines freedom w i t h necessity 9 . However, the level of rationality represented i n the constitution depends upon the "Weise und Bildung des Selbstbewußtseins . . . eines bestimmten Volkes". Hence, though the constitution is derived from its time, i t cannot be regarded "als ein Gemachtes; . . . sie ist vielmehr das schlechthin an und für sich Seiende, das darum als das Göttliche und Beharrende, und als über die Sphäre dessen was gemacht wird, zu betrachten i s t " 1 0 . Hegel tried to combine the concrete and the abstract spheres. He also conceived of constitution as a stipulation of rules or norms, a political reality largely determined by a people's consciousness of itself and its condition, and a generally valid "sittliche Idee" or regulator of political behavior. He linked "reasonable being and knowing" to Vernünftigkeit des Rechts und Gesetzes. A constitution thus organizes the state as "the image and the reality of reason". Nature, the w o r l d of ideas, and the state are mutually supplementary manifestations of objective t r u t h which, i n turn, must be reconciled w i t h freedom 11 . I t is remarkable that those philosophical evaluations remained at very high levels of abstraction and never descended to the concrete level of constitutional texts. M a r x was right when he criticized Hegel for reifying and overlooking the fact that a constitution, which was the product of a past consciousness, could become a heavy burden for an updated and advanced consciousness. On the strength of Hegel's argument, M a r x reasoned, a constitution should be projected to grow w i t h the advance of consciousness. Still, Hegel made important points; whatever else i t may be, a constitution is necessarily a product of reason. I t aims to introduce reason into political affairs, and i t is designed to secure freedom (and other values) concretely, under given circumstances and i n the face of necessities. The constitution is the core element of the state which, 5 Fichte, pp. 16 and 181. Why there should be only one valid constitution is hard to fathom. The notion is totalitarian.

β Fichte, p. 16. 7 Hegel , G. W. F. Grundlinien der Philosophie des Rechts, originally 1820, 4th edition, Hamburg, Meiner, 1955 and 1962, pp. 214 and 233.

« Hegel, pp. 233 and 235. » Hegel, p. 218. io Hegel, p. 239. n Heqel, p. 295 f.

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i n its turn, is the crucial institution of social life. This finding was at considerable variance w i t h the sociological analyses which Comte and Marx subsequently presented. These critics were right i n pointing out that Hegel undervalued or overlooked social forces and dealt merely w i t h mental constructions. But i n the process of this criticism, Hegel's key insight got lost; namely that rationality, or the spirit, is a social force i n its own right. How are the permanent and temporary aspects, or the ubiquitously valid and situationally valid prescriptions of a constitution to be distinguished from one another? Obviously, provisions dealing w i t h substantive matters must be addressed to concrete situations. This rule applies to the distribution and exercise of power i n a given country. By contrast, rights and principles may be deemed to be matters of general validity. I n the context of a living constitution (as distinguished from constitution-as-a-mere-text), rights and principles have variable meaning and scope, i.e., formulations and practices display mixtures of general and special validity. I t is furthermore arguable whether rights and. principles ever were formulated i n generally valid form. Notions like justice or order are generally valid i n the sense that all societies and all states must and do deal w i t h problems subsumed under such labels, but there are no universally valid rules on how concrete problems should be dealt with. The confusion can be cleared up by distinguishing between procedure, on one hand, and decision-making and the substantive content of decisions, on the other. I n this sense, the parts of a constitution which are universally applicable deal w i t h the "how?" of decision-making by the state; the parts which determine the "what?" are applicable to a particular country during a particular period and set forth substantive decisions on basic law. To illustrate: i t is part of universal procedure to adopt laws i n an effective manner; the precise law-giving institutions and their methods of promulgating laws are matters of non-universal procedures, just as the laws which come into being are variable and deal w i t h matters of substance. We must keep in mind that the difference between procedure and substance is not always clear-cut. Many provisions are both procedural and substantive, depending on the context of an analysis, e.g., limitations on the exercise of executive or legislative power, while clearly procedural, also have major legal and political substance. We must not play games w i t h definitions. The point is rather to understand that specific laws are adopted to handle concrete problems. Since these concrete problems are diverse and dynamic, and are

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changing rapidly, i t is inappropriate to deal w i t h them through basic laws which are supposed to remain valid, unaltered, and precedentsetting both for long periods and for different sets of problems. Constitutions, therefore, must not be viewed as problem-solving instruments, but merely as instruments w i t h which the problem-solvers should work. The contention is that constitutions which set up a rational procedure are generally applicable and valid i n their procedural provisions. Their substantive provisions can be valid only temporarily and locally. Rationality, i n this context, does not mean that the substantive decisions which would emerge from the procedure w i l l necessarily be rational, reasonable, practical, or successful. I t simply means that the procedure establishes the opportunity for the exercise of rational thinking and decision-making by representatives from basic political institutions. Actually, since rational thinking cannot be imposed or pre-programmed, nothing more can be done. The rationality of constitutional procedure goes beyond the rationality of argument and is more than a flow chart of a b i l l on its way to becoming law. I t includes limitations on the state's authority by legal principles, by granting rights of independence to institutions and persons outside the state, and by providing spheres of social and personal inviolability. This rationality includes the reasons of state and the common interest. I t also includes the logic and the ethics of social existence. I n brief, the universal validity of a constitution rests upon the rationality of its procedural provisions. To be procedurally effective, a constitution must: 1. proclaim the purposes and obligations of the state 2. recognize the basic institutions of the state 3. distribute and regulate state functions among these institutions 4. define and l i m i t sovereignty 5. acknowledge independent social institutions outside the state 6. promulgate the rights and liberties of groups and persons. The distinction between substantively-oriented and procedurallyoriented constitutions is usually not made, although as we shall see, the American constitution of 1787 is predominantly procedural. The distinction, however, could resolve the contradiction between pessimistic pragmatism, according to which optimal forms of government do not and cannot exist, and mankind's eternal quest for optimal solutions. Because terms l i k e "good" and "bad", or "efficient" and 2 Festschrift Hcrmens

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"inefficient" are related to concrete circumstances, a state which is excellent under one set of conditions may be disastrous i f i t were transplanted i n time or space. Hence, there cannot be an optimal state as such, only a best solution to a particular set of problems. Optimal solutions to practical problems are feasible or conceivable, but they can be optimal only i n a given context. Optima are variables, not constants. A procedural constitution establishes the methodology through which optimal solutions (as related to a particular set of concrete circumstances) can be worked out hie et nunc. Potentially, a properly designed procedure should be universally applicable as, for example, categories of thought, arithmetical rules, mathematical formulas, scientific methodology, or trial procedures. Naturally, categorical factors of this type are nowhere handled i n an identical manner. There are major differences i n understanding and interpretation, progressions, elaborations, and reductions of the basic insight. Yet no population group exists which uses false arithmetic, just as there is no legal system which does not observe rules of evidence. The imperfections of thought and law may be evident to the outsider and invisible to the insider, but they do not negate the possibility of finding locally optimal solutions. Nor do they negate the probability that improved procedures w i l l ultimately supplant plainly deficient procedures. I t is to be granted that procedures cannot be "optimized" according to abstract formulas. L i k e substantive solutions, procedures must, to some extent, be related to situational and historical factors. B u t if the expression "optimal procedure" is used i n a relaxed way, allowing for variations i n response to concrete conditions, something l i k e a model constitution can be envisaged prescribing a generally "best" constitutional-procedural arrangement for the making of problem-solving decisions. No "optimal" constitution i n the Utopian sense can eventuate, but to the extent that best procedure is observed and up-todate knowledge is utilized, a probabilistic system for the production of temporarily optimal solutions can be conceptualized. Would such a conceptualization lead to the ubiquitous adoption of optimal constitutional procedures? Probably not. But this should be the concern of a follow-up analysis. The United States Constitution is often described as the "first" constitution i n history. This, of course, is i n error since states necessarily have a basic law and the exercise of power is never totally arbitrary. However, the American Constitution broke new ground i n that i t was the first systematically conceived constitution which was predominantly concerned w i t h procedural matters.

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The Constitution, which must be viewed together w i t h the Declaration of Independence, recognized life, liberty, and the pursuit of happiness as inalienable rights, and established the rule of national self-determination and self-government. The Constitution also must be linked to the B i l l of Rights, which was incorporated into the constitutional document i n the form of ten amendments and which limited the powers of the executive and legislative branches. By having the President elected w i t h the Vice President — who is designated to serve as successor immediately after a vacancy occurs i n the presidential office — the Constitution establishes a government which is capable of functioning uninterruptedly. The Constitution stipulates that there are three independent branches of government: the executive, the legislative and the judiciary. This separation of powers, which constituted a major break w i t h constitutional tradition, insures the impossibility of executive assumption of legislative and judicial functions, or of one branch of the government dominating another. I t also establishes the procedural rules that the President can act only on the basis of legislation, that the legislature defines limits of executive actions w i t h respect to current problems, and that all policies and undertakings must conform to the Constitution. Executive activities are based upon understandings between President and Congress and often require the adoption of compromise solutions. Ultimately, policies are ratified or rejected by the voters. Thus, the Constitution establishes a limited government. I n this system the three branches l i m i t one another and are themselves limited by the Constitution and the voter. The President is also limited by existing laws and by monetary appropriations, as well as by the voters whom he may have to face again, and whom his party faces every two years. The majority i n Congress is limited by the minority or opposition. The bicameral system imposes severe limitations on the arbitrary use of legislative power. The Supreme Court is limited by its lack of enforcement capabilities, by the President's power to appoint Justices, and by the Senate's power to confirm or reject appointments to the Court. A l l three branches are limited by public opinion, derived from constitutional rights of free speech, assembly, press, etc. The state as a whole must respect the individual's pursuit of happiness; such respect can be forthcoming only if the government is limited i n its authority. These provisions mark a most significant historical hiatus 1 2 .

12 The extent of the hiatus can be realized in this sentence by de Bonald, Louis, „L'homme n'existe que pour la société et la société ne le forme que pour elle" (Préface, Theorie du pouvoir politique, 1796). 2*

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I n spite of constitutional limitations, the President does have farreaching powers. He cannot be overthrown by the legislature 1 9 and he does not lose his power if he is thwarted i n Congress. I f he has a strong majority his powers are enormous, especially i n emergencies. I n case of a weak majority, he more often than not succeeds i n persuading the legislature to tolerate his policies, albeit at the price of concessions. He also has the power to veto legislation; only a two-thirds majority can overrule Presidential vetoes. I f the President lacks a specific appropriation, he usually has control over enough funds to initiate emergency actions. He often is able to dominate public opinion and thereby compel the Congress to support him. Still, neither his vast powers nor the powers of the legislature and judiciary are unlimited. Specifically, government by Congress is unfeasible. The system of checks and balances did not create a carefully defined distribution of power. I t promulgated a flexible arrangement i n which the de facto powers of the individual branches may wax and wane while providing checks and re-balances should the power of one branch grow too large. Elections take place according to a f i r m schedule. They fall under the rule of the calendar and are not called or postponed i n accordance w i t h political events. The regularity of Congressional and Presidential elections, limitations on Presidential tenure and fairly frequent changes i n the composition of the Supreme Court, serve as major regulators and adjustors of the three-branch system. The federalism established by the Constitution ensures the representation of all areas, each of which is administered by local government. State government may differ i n political complexion from other local governments and from the federal government 14 . Federalism aims at making every-day decisions at the lowest practical level, that is, at the level nearest to the voters and their problems. Federalism explicitly limits the central government i n two ways. First, i t sets up "sovereign" local governments which cannot be directly dominated by the national government, but whose sovereignty, legally speaking, is somewhat nebulous. Secondly, legislative and executive The President can merely be impeached. Justices of the Supreme Court also can be impeached. 14 The European reader should be aware of American semantic usage. "State" mainly refers to member states in the federal union, e. g. Nebraska or California. The term "government" or "federal government" is often used in the European sense of Staat, état or stato, which makes for much confusion because "government" is usually employed interchangeably with "executive" and "administration". I n the present text, unless the reference is to a local state, I am using "state" in the sense of Staat or res publica.

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functions not specifically delegated to the union cannot be usurped by Washington. According to the constitutional construction, the central government should be small, restricted to the major problems affecting the country as a whole. No government, federal or state, should be loaded w i t h too many responsibilities. The stipulation that churches must be separated from the state limits the government inasmuch as i t keeps political authority out of religious matters. This preserves the government's independence because i t cannot be dominated by any church, whether such church is compatible or not w i t h the secular regime or whether i t maintains international affiliations. A t the same time, religious creeds and practices remain protected and the various churches are compelled to practice mutual tolerance. The President, Vice-President, state governors, federal and state legislators, and quite a few judges are elected to their offices. Thus the government, notably the executive, remains limited as long as elections remain fairly honest. Power is neither property owned by anyone nor, contrary to myth, by any group. No one can hold on to office indefinitely. I n the long run, all government policies require the consent of the governed and must be responsive to the real and felt needs of the population. The peculiar American system of staggered elections, i.e., two, four and six-year periods of tenure i n office, and the dominant role of congressional committees w i t h their chairmen elected on the basis of seniority (i.e. among persons who were frequently re-elected), ensure a great deal of continuity. A new President cannot start from a tabula rasa and is utterly unable to wipe out pre-existing legislation. A t least initially, he must continue the policies he inherited. Since he can change directions only slowly, he must secure a high measure of durable consent. The electoral system is one of representation in which, except i n cases of criminal transgressions, the elected representative remains i n office during the term for which he was elected. He is supposed to represent his voters according to his conscience and knowledge, and cannot be recalled because the voters change their minds. Those who opposed h i m at his election and are part of his constituency also should be represented. Voting is based squarely on the principle of equality, to the effect that the voter has but a single vote and no vote counts more than any other. No political privileges or disabilities exist legally on the basis of race, ethnicity, status, religion, education, etc. However, not every person is

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eligible for the franchise. The implication is that democracy, too, has its limitations. The limitations on democracy are made explicit by the bicameral structure of Congress: the House is more "democratic" than the Senate, while both bodies must agree before a b i l l can be passed. The voters have many avenues for participation i n the decisionmaking process, including the specified right to submit petitions as well as less formalized activities like protests, letter-writing, press campaigns, etc. Citizens regularly participate i n the legislative process through the information, suggestions, criticism, lobbying, and formal testimony offered before committees. Much of the data produced by the citizenry finds its way into the Congressional Record. The American electoral system has elements of proportional representation, especially w i t h respect to elections to the House. On the whole however, i t provides for workable majorities, and up to the present has successfully prevented the functioning of so-called t h i r d or splinter parties. I t has been paired w i t h a two-party system which is not explicity stipulated i n the Constitution. The Constitution does not even mention parties which, during the 18th century, were usually referred to as "factions". This silence about parties has had a number of subtle effects which contribute greatly to the durability of the two-party system. One such effect w i t h i n Congress has been that the parties are neither able nor w i l l i n g to impose party discipline. Outside of Congress, candidates are not selected by the party organization and presented to the voters on state or federal lists; they select themselves as candidates w i t h i n each electoral district. During the primary elections (which are a recent invention) the party stands mute 1 5 . After a candidate wins the primary, the party endorses his candidacy and is supposed to help h i m w i n the general election. I n the absence of primaries, the candidate may either campaign for the federal election without party support or collaborate and be supported by the party. Some candidates campaign against the party organization. The electoral situation varies from district to district and "identical" parties vary from state to state. There is, for all practical purposes, no salaried party bureaucracy at the national level. Candidates are not made or unmade by their party and are able to w i n without party affiliation. The result has been that the parties are not organized around a single ideology, but are federations of representatives and candidates 15 There are numerous differences because election procedures are in large part regulated by state law.

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which are primarily responsible to their constituents. The parties are semi-formal associations existing for the purpose of winning elections, and they include voters and politicians of various colorations. I t is only i n connection w i t h the election of a President that they assume a more ideological character. "Platform" drafts are w r i t t e n by appointed committees after hearing arguments by private individuals and groups. The platform is adopted by the party convention often only after strenuous debate. The convention delegates are elected by various methods, and i n addition to professional politicians, include numerous persons from private life as well as spokesmen for special interests. The conventions also nominate the presidential and vice-presidential candidates. I n theory, the platform ties the President to the party's goals while the party commits itself to support the goals which the presidential candidate considers most important. But the platforms are worded broadly, allowing room for differing interpretations and often concealing or moderating the ideological contradictions w i t h i n the party. As presidential candidates come and go platforms change, almost invariably remaining addressed to ever-changing contemporary problems. "Ultimate goals", i.e., ideological concepts, are dealt w i t h only i n strictly rhetorical parts. There are no codified programs and objectives are generally pursued i n a pragmatic fashion. Throughout the history of the two-party system, one party usually stood slightly to the " r i g h t " and the other slightly to the "left"; t r u l y radical positions were adopted only rarely, then mainly w i t h respect to isolated problems. Right-wing rethoric was often paired w i t h leftw i n g actions, and vice versa. Both parties were invariably composed of left, center and right wings, while the kindred groups of both parties have collaborated i n Congress. This practice made i t possible for the system to function when the President's party did not have a majority or when different parties controlled the Senate and the House. However, the collaboration between kindred wings rarely solidified into stable configurations. Individual members of Congress always manufacture their own personal "mixes" between right, center and left positions, and vote "inconsistently" on the issues. I n mixing ideologies, the representative uses his own judgement; even inveterate "true believers" tend to stray from the ideological line on at least one-fifth of their votes. Most Congressmen vote i n conformity w i t h the interests and sentiments of their constituencies. The main procedures promulgated by the U.S. Constitution can be summarized as follows:

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1. The government must be independent from foreign rule, be perpetual, limited, and federal, and must not trespass into the sphere of individual rights. 2. Decisions must be made through an interplay between three branches of government which are independent from one another, and which must collaborate lest portions of governmental activity come to a halt. The independence of the branches serves to prevent dominance by one branch over the others and ensure the compatib i l i t y of all decisions w i t h the Constitution. The three main branches also share power w i t h other politically relevant elements, e.g., local self-governments and the citizenry. Sovereignty i n the exercise of power is divided. 3. Government by and through law is the centerpiece of the whole procedure and is epitomized i n the annual budget. Legislative decisions are typically preceded by the gathering of relevant information and by a thorough debate of the issues, during which a large variety of interests and beliefs are reflected. Debates are equitably structured by "parliamentary procedure", w i t h the opposition or the oppositions having f u l l freedom to make themselves heard. Laws are adopted by majority vote i n both Houses, each of which is independent from the other. The two bodies must compose their differences before a single law can be reported out. This procedure ensures compromises between conflicting opinions and interests. Before laws can be enacted, they may be further compromised between Congress and the President. They stand only if they are not challenged i n court and invalidated by the Supreme Court. Legislation which stands, together w i t h the Constitution, is the supreme political authority, i.e., the depersonalized and legitimate sovereign. 4. W i t h i n the context of the law, the President, who also is the Commander-in-Chief, possesses extensive freedom of action i n the civilian and military sectors. His authority i n crisis situations is often reaffirmed by Congressional resolutions which, while neither adding nor detracting from the Presidents constitutional powers, indicate that the President's crisis management has the support of Congress. 5. The electoral system ensures, w i t h a high probability, that from election to election a government w i l l be instituted which can obtain congressional majorities adequate to function effectively. This system does not exclude the possibility that either a President may quarrel w i t h Congress or Congress may be intent on crippling the President. However, the system has enough flexibility to impose a rapid mitigation of such quarrels.

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6. The entire procedure is w e l l designed to achieve continuity and change, as well as consent and criticism. I t is capable of preventing the emergence of deep and durable cleavages between the people and the government. The procedure also provides for the conservation of accumulated values and assets. Orderly and intelligent methods of improvement and progress, at speeds which can be accelerated or decelerated according to the situation, can be applied under the American constitutional system. The American Constitution limits sovereignty as arbitrarily selfdetermining political power 1 6 . I n so doing, i t provides for stable order and effective government adjustable to any number of material and ideational situations and to a wide range of different political "programs". Well-suited for systematic and step-by-step advancement, i t is less well-suited for improvisations. These, i n fact, are discouraged. Nevertheless, emergency situations can be handled easily, provided the dangers which must be mastered are clearly understood. A l l i n all, the American Constitution marked a revolution i n the proper meaning of the word: a major advance i n political procedure. For nearly 200 years, the American Constitution has proved its value. Many, if not most, of the political procedures i t stipulated have stood the test of practice. The government has been fairly efficient and human rights have generally been protected. Hence, subject to modifications and improvements, the procedures set forth by this Constitution could serve as a universal model for republicandemocratic government. Unfortunately, shortcomings and deficiencies have appeared, some of these attributable to gaps i n the Constitution. After World War I I , big government largely replaced limited government. A t present, i n 1975/76, the United States operates w i t h a federal budget of more than 400 billion dollars, more than a quarter of the GNP. Congress, w i t h its limited membership, has no way of scrutinizing the budget thoroughly. Most items are passed after perfunctory consideration by the responsible committees and are subsequently accepted by the two Houses which only pay attention to a few select items. Some of the Congressional criticism of the government's budget proposal is unrealistic, and most cuts and additions are arbitrary. Marx criticized Hegel's notion that sovereignty is the abstract "selfdetermination of will in which reposes the ultimate decision" („Selbstbestimmung des Willens, in welcher das Letzte der Entscheidung liegt"). According to Marx, „Die Souveränität tut, was sie will" (Kritik der Hegeischen Staatsphilosophie, 1841/42), in: Marx, Karl, Die Frühschriften, Stuttgart, Kröner, 1953, p. 44.

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To the extent that the budget is still handled professionally, i t is done by budget-specialized bureaucrats w i t h i n the executive, i n collaboration w i t h "legislative aides" who are bureaucrats employed by Congress. The General Accounting Office, which reports to Congress, makes a few spot checks — mostly after the money is spent. Congress still decides the total amounts budgeted but i t has lost control over budget details. To make things worse, Congress has displayed a strong tendency to indulge i n deficit spending. The executive has posed only weak resistance to this malpractice and has repeatedly taken initiatives to increase the ceiling on the American national debt. The Congress is not only concerned w i t h the budget, but must also pass large volumes of additional legislation. I t can no longer master its work load, and aside from a few exceptions, legislation is mainly produced by the committees w i t h most of the legislative text drafted by executive and legislative bureaucrats. Many of the speeches delivered on the floor are drafted by legislative aides — ghost-writing has become the foremost art on the Hill. The members of Congress are overloaded by their own propensity to over-legislate. Still, the legislation which is adopted is not necessarily deficient. Leaving aside differences of political evaluation, the legislative work actually tends to be of a highly technical quality. I t reflects much factual information, and i n some way or other, mature judgement is usually brought to bear before a b i l l is forwarded to the President. Yet the procedure, such as i t is today, is not entirely compatible w i t h the spirit of the Constitution; the representatives of the people are no longer able to accomplish the legislative tasks for which the voters sent them to Congress. The common interest of constituents and the nation often is explained to the Senator or Congressman by his staff of young ideologues and publicity experts. The court system, including the Supreme Court, is equally overloaded. Court calendars are sometimes filled for several years. The delays clearly violate the Sixth Amendment and the rights of an individual to a speedy trial. I w i l l skip consideration of this matter except to say that much of the court anomie results from one-sided and exaggerated legal theories and over-interpretations of the B i l l of Rights. The office of the President is so over-burdened that i t no longer can be discharged effectively — the President is i n no position to know, let alone control, what is being done i n his name 17 . That he is unable 17 The Constitution precludes a god-like and a priestly president, and though Jimmy Carter earned a degree in nuclear engineering, a scientist as president looks improbable. But it does not establish the President as the premier bureaucrat either. The function of "leadership" is defined to some extent, but what is leadership in the technological age?

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to analyze the budget which "he" is sending to Congress follows from the previous discussion. The President's control over the details of the budget is purely abstract, w i t h often arbitrary increases and reductions made at lower levels, chiefly i n the Office of Management and Budget. (One illustration which affects the executive and the Congress: the Social Security system, according to the best estimates, has been financially over-committed to the tune of 2000 billion dollars 18 .) There are far too many departments, offices, bureaus, agencies, services, and commissions reporting "directly" to the President. Actually, save i n exceptional cases, direct reporting no longer takes place. The civilian government is too big to be r u n by a "Chief Executive" who carries the additional duties of commander-in-chief, ceremonial head of state, t i t u l a r head of his party, and chief communicator w i t h the people. The job requires extensive office work, meetings, appearances, and travel. From time to time, the President may be involved i n running a m i l i t a r y campaign. He may be engaged i n electioneering. He needs to be kept informed about strategic, economic, and technological affairs i n addition to domestic matters. The information required for "decisionmaking" is too voluminous to be absorbed by a single man. Just as Congress enlarged its functions and established a substantial bureaucracy, so the Presidency was equipped w i t h an "Executive Office" which does most of the work the President is supposed to do himself. Presidential decisions are prepared or made by this special top level bureaucracy, which is staffed both from the C i v i l Service and by persons enjoying the President's confidence. The President does need a large staff of his own, but the decisions which emerge from his office are not made by the elected chief magistrate himself. I n the main, they result from the labors of bureaucrats not elected by anybody 1 9 . The decisions may not even be known to the President. The lack of constitutional provisions which preclude the crushing of the Presidency is unfortunate. 18 Kaplan , Robert S., Financial Crisis in The Social Security System, Washington, D.C., American Enterprise Institute, 1976, p. 7 f. This deficit, which was previously calculated to be $ 1.3 trillion, is increasing at a rate of 7.3 °/o annually. The disaster arose, inter alia , from incorrect demographic assumptions and incorrect indexing, interacting with low birth rates and high inflation. 19 Note that cabinet members rarely move from Congress into the executive branch. I f a Senator or Congressman joins the Cabinet (which is a slightly fictional entity), he resigns his elected position. This is an important difference from parliamentary government.

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The federal government employs nearly three million persons, aside from the U.S. Postal Service, the major intelligence agencies and the military forces. I n addition, states and municipalities employ over 11 million persons. Total federal and local government employment is over 14 million (over 17 million if the military and the Postal Service are added). Some 17 % of the labor force, excluding the unemployed, are on public payrolls. One of every six working Americans is a government employee. There is wide agreement that the government is oversized. Through its practice of issuing thousands of lengthy "regulations" interpreting laws passed by Congress, the Executive has assumed wideranging legislative functions. The legislature, after restraining itself for several decades, has been usurping executive duties, most notably i n foreign and military affairs 20 . The courts have likewise invaded the domains of the legislative and executive branches, e.g., i n the handling of the so-called race problem. A l l three branches of the federal government have encroached i n a massive way on local government and the private sector. The so-called "regulatory commissions" which deal w i t h aviation, communications, energy, internal trade, etc., have been invested w i t h the exercise of semi-sovereignty. Considerable disorder has resulted from those mutual usurpations. Fortunately, occasional common sense, inertia i n the implementation of laws, and shortages of funds mitigate the trouble. The decline of the original order is i n the nature of what Aristotle called "perversion" (parekbasis). I t also conforms w i t h "Parkinson's Law", according to which government bureaus tend to expand because of their inherent bureaucratic momentum. The causes are many and include; perfectionism often bordering on utopianism; rigidity, radicalism, and disregard of the time requirements for improvement and reform; and, too much experimentation w i t h "hopeful legislation"* 1 . Illusions about the power of the state as main promotor, or to quote Marx, the prima causa of progress, have been widespread. That the state can only support social forces, which together w i t h technology do the main job, has been forgotten, while the capabilities of the private sector are whittled down.

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This usurpation precludes effective crisis management. The "war on poverty" was waged against a moving target: the poverty line was constantly adjusted upward to conform with rising incomes, "rising expectations", and inflation. The existence of the Pareto curve — which is a distribution curve indicating that there always is a group with the lowest relative incomes (just as in a classroom someone has to be the shortest) — was never acknowledged. 21

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For that matter, technology has been held back. The U.S. government, notably i n the area of advanced energy research, has been stifling inventiveness through a confiscatory patent policy which, though unconstitutional, is pursued enthusiastically by an unholy alliance of Congress and the Executive. As a result, more than "20,000 patented inventions today lie unused i n governmental files" 2 2 . The rate of inventiveness has declined and the role of small firms, laboratories and individual inventors has been decreased. The system is not even sensitive to criticism which points out that a policy should be changed i f its consequences are undesirable and counterproductive. Another perversion occurs when the concept of equality before the law and among voters is misconceived as a program to equalize people. "Egalitizing" on levels of high performance has not worked, but slogans against "elitism" have been biasing some departments of the federal government toward the neglect of talent. As Chateaubriand said: "L'égalité et le despotisme ont des liaisons secrètes." The great expansion of communications contributed to a surfeit of demagoguery and vastly augmented the costs of running for office. Politics increasingly became a job involving the full-time collection of money. The quality and probity of political candidates and elected representatives declined and extreme partisanship became (or remained) a key to political survival and success. The representation of special interests is entirely legitimate under the rules of the Constitution, but the legislator is supposed to concern himself w i t h the harmonization of special and general interests. On the one hand, the concept of democracy is being radicalized to the point of absurdity. The franchise has become virtually unrestricted. Due to the proliferation of primary elections, electioneering barely ever ceases and presidential elections last ten months or longer. Issues, about which the voters know nothing and are not given valid and comprehensive information, are debated i n campaigns. (There was, for example, a California referendum i n 1976 about the safety of nuclear reactors.) On the other hand, there is too l i t t l e democracy. Grievance procedures are barely operative. The elections of judges has become so perfunctory, that incapable and immoral judges are able to survive for twenty or more years i n their elective judgeships. Public debate is stifled by various practices ensuring conformism. The government, at all levels, uses esoteric language, excessive secrecy, and mendacity. The 22

See 94th Congress, Second Session, Joint Committee on Atomic Energy, Erda Authorizing Legislation Fiscal Year 1977, part 2, Washington, GPO, 1976, pp. 3104 - 3119.

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Freedom of Information Act, which was instituted to put an end to this abuse and make pertinent information available to the public, has so far remained ineffective. Perhaps the most significant and subtle violation of democratic principles is the practice of endowing presidential candidates and Presidents w i t h an artificially created charisma. Instead of government by law, government by those personalities who fare w e l l on television is very much in evidence. A l l this has become w e l l entrenched through endless rhetoric and the rigidity of ideological positions learned by rote — Hegel's "das zur Gewohnheit gewordene Wollen". Anomie is as much part of political institutions as sickness is of biological bodies. I t usually has multiple causes which are not restricted to economic matters, growing inequality, or deprivation. The American anomie arose as the life of society and most individuals became materially richer 23 , and seems to be correlated w i t h growing intellectual confusions, psychological stress, and incessant, high-pitched politicking. I n addition, the anomie of the American system reflects or results from deficiencies i n the Constitution itself. Only a few points can be discussed i n this paper. The B i l l of Rights, enacted i n 1791, is marked by much obsolescence, and despite supplementary stipulations which were added during the 19th and 20th centuries, must be regarded as incomplete. For example, the so-called property clause of the f i f t h amendment is quite inadequate. The right of property was aknowledged i n American constitutions pre-dating the instrument of 1787 b u t was omitted in the Declaration of Independence where the broader term "pursuit of happiness" was employed — supposedly to indicate that moral values should be pursued in addition to material goods. No one would quarrel w i t h the importance of moral values, aside from the fact that they cannot be legislated. The f i f t h amendment does, however, use the expression, "life, liberty, or property". Property and property relationships are among the chief determinants of the economic system — this point was not only made by Marx, but has also been ably stated by conservative economists. Property is a focal point of political existence and struggle. I t needs to be dealt w i t h explicitly, not just i n subordinate clauses. Generally speaking, the economic provisions of the Constitution are too narrow. As we have seen, the Constitution is designed to create 23 Material enrichment was experienced by all groups of the population. I t was not caused by redistribution, but by creation, of new wealth.

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limited government. But governments spontaneously tend toward bigness and toward the arrogation of functions. The private sector does not always function well, and its failings, real or asserted, arouse the state to activity. Hence, effective restrictions on deficit spending, monetary manipulations, taxation, and inflation — which have been some of the worst abuses of governmental power — are imperative. This should not be difficult because inflation is always harmful and inequitable and because much-publicized taxation concepts, like inheritance and progressive income taxes, are not very productive. Moreover, the latter, if paired w i t h inflation, can be utterly unproductive and self-defeating. If, according to the Third Amendment, "no soldier shall, i n time of peace, be quartered i n any house, without the consent of the owner", and if, according to the Fifth Amendment no one should be deprived of "property without due process of law", a forteriori expropriation through inflation needs to be prevented. To suppress modern types of abuse by bureaucratic power which, as of 1976, are frankly recognized by candidates of both parties, the "long train of abuses and usurpations" listed i n the Declaration of Independence requires restatement 24 . But more than abuse is at stake; acquired rights — not only "inalienable" rights — need explicit status. So do the requirements for the the expansion of present ones without abrogations of preexisting rights. Conservation and progress are neither alternatives nor contradictions. They belong together whether they are being implemented simultaneously or successively; both have been strongly endorsed by the two parties. Once the interdependence of conservation and progress is more widely understood, the ideological struggle which has harmed the constitutional system w i l l be mitigated. Hegel regarded the conciliation of freedom and order as the primary purpose of state structure — this side of his dialectic is rarely mentioned. During the current epoch the added necessity to conciliate advances w i t h consolidation needs recognition as a crucial constitutional concern. The Constitution, as discussed, establishes three independent branches of governments. Meanwhile, i t is becoming clear that interaction w i t h institutions which are not of the government, unavoidable. As indispensible elements of the society, they require a charter protecting them from governmental abuse and protecting the government from abuse on 24 Lieberman, Jethro K., How the Government breaks the Law, Baltimore, Penguin, 1972. This is a pre-Watergate discussion which reports on 20th century "trains of abuse".

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their part. One such possibility lies i n the market, that is, i n the economic freedom of engaging i n business and trade, making commercial decisions for gain, setting prices, and buying, selling, and investing according to the judgement of the proprietor. Another politically significant institution is generally referred to as "the media". This vast industrial complex frequently tends to establish what has been called "mediacracy", i.e., the media often functions as a sort of secondary, and unrepresentative, government. This "government 1 lacks a legal basis other than freedom of speech. The media exercise real power by presenting most of the information upon which voters vote, legislators do much of their legislating, and executive decision-makers make some of their decisions 25 . I t is selfevident that a democracy, to function effectively, needs a steady stream of accurate and relevant information. The media are free to publish any information they wish, yet often their information is inaccurate. They are entitled to act as they please because the first amendment prohibits "abridging the freedom of speech, or of the press". This freedom is, i n fact, of the utmost importance; i t is the chief factor serving to correct the government. By the same token i t can lead the government into error. We w i l l not discuss this matter further except to point out that radio and TV, because of limitations i n the electro-magnetic spectrum, must be licensed and operate under the "supervision" of the Federal Communications Commission. Freedom of speech, contrary to the constructions of a recently deceased Supreme Court Justice, is not an absolute freedom. B u t the limits are fuzzy. Perhaps the most glaring structural omission of the Constitution is that it does not recognize the bureaucracy which, for all practical purposes has become — and perhaps, i n complex states, has always been — a fourth branch of government. By its very nature, this fourth branch cannot be conceived as "independent"; instead i t is, or should be dependent upon the other branches, notably the executive. Unfortunately, i t has not been regulated. Since the bureaucracy, i n terms of size, is larger than the other branches and effectively controls superior resources and operational know-how, i t has become dominant and domineering. The executive and the legislature, and to a lesser degree the judiciary, rely upon the services of a bureaucracy which provides most of the technical informational inputs. 25 I n many government departments the media, not classified papers or intelligence, provide the main information.

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Thus, decision-makers are mainly acting upon information which they receive from the bureaucracy and the media. Since both sources are self-serving, i t should not be surprising that decision-makers often do not know what is happening. This state of affairs was hardly intended by the framers of the Constitution. The drafters assumed, erroneously, that the President and his staff (i.e. the bureaucracy) were a single entity. This assumption was largely valid as long as the government remained sufficiently small so that executive control could be maintained. Alas, the structure of 1787 did not prove strong enough to forestall bigness. One basic weakness is that we allow too much room for popular passions to exert influence or take command. I n many ways political activities in modern America may be regarded as a substitute for the bread-and-circus games of ancient Rome. Against the unending waves of excitement, the bureaucracy has erected dams of knowledge and experience. Indeed, whenever rocks of wisdom become visible i n the swirling floods, they show executives working harmoniously w i t h bureaucrats. Whether such collaboration is good or bad depends on the ideas which are fed to the President. The United States has not, by any means, become a government of and by the bureaucracy as did the defunct T h i r d Republic of France. B u t the recent continuity of American policy has largely been the work of a bureaucracy which is often out of touch w i t h voters and constituents. Bureaucratic rule is wrong not merely because i t is unconstitutional. I t is wrong because i t represents concealed rule by anonymous and artfully hidden decision-makers for whom elected officials serve as fronts and puppets-on-a-string. Such arrangements are brittle and break down i n crisis situations. Many ideas have been used to keep bureaucracy under control. Tough entrance examinations, rotation between different services, alterations between assignments i n government and private life, countervailing figures like Harun el-Rashid and the nordic Ombudsman, control commissions which the soviet bureaucracy developed, politbureaus, and political counter-weights by wise old men like the Genro system of Japan are some examples. None of these devices has proven effective for the purpose. Hegel was aware of the danger of bureaucracy becoming a force of arbitrary power by virtue of its knowledge and skill. This could be prevented through "institutions of sovereignty from above" and through "Korporationsrechte" from below. Hegel used the word Korporation to denote a mixture of class, guild, estate, and professional organization. 3 Festschrift Hermens

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To his mind, the individual who is linked into a corporate body is powerful. Most individuals act as members of a group. The Korporation serves to protect and increase property against the transgressions of the state. Property, i n turn, is said to exist i n the form "security of subsistence" (Sicherung der Subsistenz) and assets (Vermögen) described as "permanent and assured ownership" (bleibender und sicherer Besitz) 26 . Thus, Hegel saw that property, provided i t cannot be touched by the state, is an effective counterweight against the bureaucracy. Hegel stated that the c i v i l servants make up the main portion of the middle class i n which both the intelligentsia and das rechtliche Bewußtsein, or the consciousness of the law, are rooted 2 7 . He indicated, not w i t h exemplary clarity, that the state must have grandeur so that common interests are taken into account as a matter of priority and habit. Conversely, the bureaucracy cannot become an instrument of aggrandizement and domination unless i t conducts its business i n a foreign language (Hegel meant L a t i n or French not bureaucratese), or monopolizes the knowledge needed for the manipulation of the laws. These are pertinent observations which indicate that bureaucracy cannot be put under control merely by means of institutional gimmickry 2 8 . Freely interpreted, Hegel suggests that the executive (the monarch) and the bureaucracy are, or should be, deeply conscious of the common interests which they are expected to serve. They also possess the knowledge required to do the job. I n addition, because the bureaucracy is loyal to the k i n g and to the dynasty, no major problems should arise i n ensuring control 2 9 . This construction does not seem f u l l y applicable to a republic. The expectation had been that the bureaucracy w o u l d be loyal to the 26

Hegel , Grundlinien der Philosophie des Rechts, pp. 156 and 205. This adulation of the middle class, which goes back to Aristotle should be viewed with caution. The scheme hardly fits the American society. 28 Marx , p. 57, quotes a different version of Hegel's text in which it is simply stated that the civil servants (Staatsbeamten) belong to the middle class, and that the Mittelstand is the focus of state consciousness and superior knowledge. Therefore, in connection with law and intelligence, the middle class is the main pillar of the state. („In dem Mittelstande, zu dem die Staatsbeamten gehören, ist das Bewußtsein des Staats und die hervorstechendste Bildung. Deswegen macht er auch die Grundsäule desselben in Beziehung auf Rechtlichkeit und Intelligenz aus.") 27

2» The personalized relationship between the bureacracy and the dynasty, which was buttressed by nobility patents and oaths of fealty, went a long way toward creating an executive symbiotically composed of ruler and staff. Such a symbiotic arrangement cannot easily be duplicated in a republic run by Presidents who serve only for limited periods and who are identified with parties instead of the people as a whole.

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Constitution to which i t addresses its oath of loyalty. Unfortunately, the Constitution can be variously interpreted. Let i t simply be observed that Hegel thought i t feasible to l i m i t bureaucratic power. M a r x criticized Hegel for his "spiritualism" and asserted that the bureaucracy regards itself as the "ultimate purpose of the state". "The purposes of the state transform themselves into purposes of the bureau, and the purposes of the bureau become state purposes." Thus, M a r x denied that the bureaucracy could be kept i n line. His followers i n the USSR are not very fond of this text. The bureaucracy is "a hierarchy of knowledge". The top presumes the lower ranks understand the special problems, while the lower echelons believe that the top comprehends general affairs. "They both deceive each other mutually", Marx asserted. "The bureaucracy owns the state . . . as its private property." Hence, bureaucracy can be overcome only if the general interest of the state and population becomes the particular interest of the bureaucracy. Apparently, Marx doubted that this could happen (despite what he thought should happen). He expected the bureaucracy, as the "perfect Korporation ", would be victorious against all other groups of the citizenry as well as the Executive. His main point was that the bureaucracy is a u n i t and thus wants the state to satisfy its group interests. This construction is a forerunner of Marx's later theory of social classes. But after discovering the proletariat and the bourgeoisie, he forgot the bureaucracy (which he previously viewed i n nearly the same light as the proletariat). The notion that the bureaucracy is a social class w i t h its own special interest is widespread. Max Weber did not describe the bureaucracy as a class, but he treated i t as a single unit. He pointed out that only upper class members of the bureaucracy are able to oppose the power of political leaders; they alone can afford to fight and resign. Therefore, the enlistment of individuals without property tends to increase the "power of the lords". This point is not supported by the American experience. Weber left no doubt, however, that a f u l l y developed bureaucracy possesses enormous powers and stands, toward its superiors, i n the relation of an expert dealing w i t h a dilettante. The bureaucracy tries to increase the superiority of its professional knowledge through secrecy as well as concealment of its intentions. "Bureaucratic administration always tends to administer by keeping the public uninformed" (unter Ausschluß der Öffentlichkeit) 30 . s® Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, 3. Auflage, Nachdruck, Tübingen, Mohr, 1947, 2. Halbband, p. 671 ff. *

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The sociological question arises as to whether the size and power of the bureaucracy has been vastly inflated. A t least one-fifth of all federal employees are blue collar workers needed to run the various physical plants. White collars workers, concerned w i t h clerical and administrative duties, amount to at least one-third. Thus, at the most, half of the employees are professionals. Of those, only the upper ranks count i n terms of decision-making. The lower ranks are important too, not because they manipulate the executive, but because most of the manipulations of the public are i n their hands. Similarly, of state and local government employees, two-third or possibly more are blue and white collar workers, teachers, as well as health, hospital, police, and fire department personnel. As for the unity of the bureaucracy, i t simply does not exist. The term "bureaucracy" can be properly applied in the singular only to the political bureaucracy as such, i.e., to the top staffs of the ranking members of government. Otherwise, there are multiple bureaucracies dealing w i t h welfare, health, education, labor, business, taxation, development, ecology, and numerous other topical areas. Theoretically, these bureaucracies are coordinated w i t h one another and carry out the single policies decreed by law and executive decision. However, such is not the case. Most of these bureaucracies are self-contained and intellectually isolated. They compete w i t h other bureaucracies for money and quarrel about assignments and responsibilities. They often operate i n a political vacuum and may know l i t t l e about the major problems confronting the state. Outside their narrow responsibilities they may profess generalities similar to those professed by their colleagues i n other departments, but the ideas of a special bureaucracy are mostly colored by the nature of their tasks. To assume an identical political philosophy is erroneous; the liberal bent of welfare and labor agencies is paralleled by the conservative bent of fiscal and security departments. The isolation of agencies and their reluctance to work together is precisely one of the major difficulties which executives and legislators encounter when dealing w i t h the bureaucracy. I t also is one of the causes of bureaucratic growth; an agency which does not get the promised support from a sister agency must resort to self-help, i. e., i t must expand. The growth of American government is less a result of "socialisme à l'américaine" than of the struggle between the bureaus. Indeed, the bureaucracy is the locus of "class struggles" — extraordinarily enduring, vicious, and costly. A l l this is compounded by organizational chaos, without which class struggles would hardly have arisen. A t the present time, an estimated

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1,500 to 1,900 functional "agencies" are said to exist i n the U.S. government. The statement that there is no executive control over the bureaucracy must be understood i n the sense that substantial numbers of agencies, whatever the exact number may be, are "doing their own thing". I t is likely that the President neither knows of their existence nor even knows the name of all the men he "appointed" to run the outfits. I t is certain that agencies black-ball one another — a game which, for example, is played w i t h gusto between the Departments of State and Defense. However, the problem of the bureaucracy "class struggle" can be exaggerated. Many agencies merely provide services which may be efficient or not, but which pose no threats to the integrity of the Constitution or the private sector. True, the Forest Service exercises a little agrarian socialism, but i n so doing i t largely implements legislation. Similarly the Park Service prevents f u l l enjoyment of the parks by subjecting visitors to austerity, queue lines, and proletarian mass culture. But clear instructions and good administrators to carry them out could change these practices. Unfortunately, nothing of the sort happens because the Presidential staff concerned w i t h appointments is either unaware of the problem or cannot find suitable directors. As a more or less new phenomenon, the government is now engaged i n both major scientific programs and the management of huge laboratories. Top ranking scientists, hierarchically organized, are on government payrolls. No trace of a republic of savants exists, nor is there much evidence of a shock brigade. Politically, the bureaucracy of scientific administrators tends to be weak and easily intimidated by press campaigns. The government's laboratories conclude contract arrangements w i t h universities, scientists, and industrial laboratories. The involvement of the U.S. government i n research and technology has been highly successful i n terms of what is achieved but probably less than successful i n terms of what could be achieved. The government's R & D operations were marred by the repeated suppression of lines of inquiry and by the measure of control of scientific activities exercised through the granting or withholding of funds, positions, and contracts 31 . We cannot discuss this important matter here except to point out that blame, if any, must be distributed between the Executive, Congress, the scientific bureaucracies (in plural), and scientific advisory boards composed of non-governmental academics. The role of government i n science poses entirely unprecedented constitutional problems. 31 I n drug control (i. e. control of medicines) the government is using both scientifically sound and unsound methodologies.

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In fine , the main problems arise among the upper ranking bureaucrats who define policies, stimulate legislation, write rules and regulations, and initiate litigations and enforcement actions. They also lustily war against one another and anybody outside the charmed circle. A t the lower echelons, a second dimension of the bureaucratic problem is illustrated by investigators who do not comply w i t h constitutional ground-rules, staffs who handle applications and complaints from the public but are inefficient and impolite, and government officials who harrass people i n the name society. The type of low-rank performance which the public resents is illustrated by police departments which impose unreasonable restrictions on parking and eagerly enforce rules through "arrests" and high fines, but otherwise make few efforts to suppress street crime. Other resentments center on the bureaucratic proclivity to restrict the freedoms of citizens and tell people what they can or cannot do w i t h their properties, money, health, time, and children. The local governments are often worse than the federal government. The sentiment against federalism and for centralization i n Washington found huge support because people despaired of local performance. The recent trend to re-transfer burdens from Washington to the states is partly justified, but i t w i l l neither improve efficiency nor fairness, let alone create limits on government. How can bureaucracy — i n the precise meaning of rule by the upper political staffs — be avoided? How can the bureaus and the bureaucrats be placed under constitutional direction? One classical solution has been to insist that persons entering into an administrative career be properly trained and educated. Experience has shown, i n the United States at any rate, that few problems arise w i t h respect to functional knowledge. Except i n subjects like economics, psychology, political science, strategy, etc., where several basic theories are i n conflict and the preparation of the bureaucrat requires that he be instructed about all competing theories, preliminary education has proved to be adequate. However, American bureaucrats are frequently unfamiliar w i t h de facto limitations upon the efficacy of the state and the government and thus feel no compunction i n pushing for over-legislation and the expansion of government controls. Bureaucratic preparation should, inter alia, include familiarity i n methods of evaluating the results and consequences of government operations. The invention of operations analysis creates new possibilties for the determination of bureaucratic effectiveness and efficiency. The bureau-

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cracy implements actions ordered by the executive i n conformity w i t h laws, court judgements, and policies. I n every case, a particular objective is to be realized. I t can, therefore, be known whether or not such objectives are reached and, if so, are attained w i t h a minimum of costs and undesirable side-effects. The overall effectiveness of the government — operations, policies, laws, and court judgements — needs to be tested regularly, if only because objective evaluations are prerequisites for the formulation of better policies and the correction of misbegotten activities. The voters are entitled to such assessments. The right of the community as a whole to objective performance tests should be stipulated i n law or i n the Constitution. Such tests might tame bureaucratism and moderate partisanship. The bureaucracy can exercise clandestine power for only as long as i t is protected by secrecy. There is no doubt that undue secrecy has been cultivated to protect Congress, the Executive and the bureaucracy. I t is also true that much secrecy was the unintended by-product of technical difficulties, e. g., the government is too big for effective interdepartmental communications, filing systems are cumbersome, incomplete and chaotic, or the costs of making complete information available to the public are prohibitive. W i t h new electronic data handling systems such problems can be eliminated and government operations can be made translucent. There remains legitimate secrecy (in national security, the need for privacy, and for the protection of unpopular advice), but this subject must remain undiscussed here. Let us assume that the bureaucracy is staffed w i t h well-trained professionals operating under an ethos much as physicians have operated under the Hippocratic oath, that secrecy of the improper kind is being precluded by technological developments (and not just through Freedom of Information Acts " w i t h teeth"), and that operations are systematically evaluated. What else is necessary? The hodge-podge organization of the government must be altered i n such a way that each bureaucratic entity is placed under effective command and control by elected officials and their appointees. A major organizational rule is that only a limited number of persons must report directly to a superior, otherwise command and reporting become deficient and communications break down. This rule applies at all levels. No one can effectively supervise more than 10-15 persons. For example, aside from his personal staff, the President should be in direct contact w i t h only ten to fifteen of his top officials, i.e., his Cabinet. Each of these should be commanding some 15 officials on the subcabinet level, and so on down the line. Given a properly structured government, the President, w i t h about 150 line officers divided into two

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ranks, should be able to control a bureaucracy of 150,000 persons. I f the bureaucracy grows beyond this parameter, control becomes haphazard. The flow of information from the lower to the higher echelons must not be impeded arbitrarily: important facts must be reported upward. Data handling systems could greatly facilitate the upward and lateral flows of communications. Nothing can be perfect, but modern technology renders executive control of the bureaucracy, including the power to suppress internecine quarrelling, more feasible. The legislature also must participate i n the limitation of the bureaucracy. Aside from modernizing and expanding the B i l l of Rights, the technique of legislation can be improved. (Legislative improvements can be achieved through better data handling.) After exhaustive analysis, Lieberman concluded: "The only way to get respect for law is to wipe out most of our laws 3 2 ." A n old principle should be revitalized as well: constructio legis non faceat injuriant; that is, punitive and confiscatory laws should be precluded. To be sure, this principle may not always be applicable. I n line w i t h the Constitution however, the law should strictly l i m i t whatever damage is unavoidably done to a particular group as i t provides for compensation. A l l laws should establish a reporting procedure so that inadvertent damage is identified promptly and the law is corrected. Congress should decree expiration dates for most laws3® and repeal all obsolete legislation. Surviving laws should be consolidated. The plugging of loopholes by ever more complex laws is a hopeless venture: loopholes indicate that rights are being violated. I n many instances, instead of plugging the loopholes, i t would be better to repeal the defective law. The legislature should not abdicate its authority to write "regulations" to the bureaucracy — regulations are legislation. There cannot be an objection to provisional regulations but, as a matter of principle, Congress should explicitly approve all administrative legislation and formally incorporate regulations into the laws. I f too many regulations are needed, the law is presumably deficient and should be revised. A l l regulations should include provisions for out-of-court challenges and the speedy correction of faulty provisions. The courts can be made more effective guardians of the Constitution by instituting a specialized system of administrative justice, somewhat i n line w i t h the Austrian Verwaltungsgerichtshof . Administrative courts 32 Lieberman, p. 238.

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This idea is catching on: time-limited laws have been nick-named "sunset laws".

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need not engage i n context of litigation, but could test constitutionality by rendering advisory opinions upon request from legislators, executive agencies, or qualified social and professional groups. Verdicts could be contested and referred to the Supreme Court. Legislation, regulations, and policy-oriented court decisions are produced without regard for their economic impacts. Even small construction projects need approval on the basis of ecological impact reports. These can be challenged and litigated but only at considerable cost i n time and money. As a result, overhead costs i n the U.S. have been increasing and firms frequently, particularly small enterprises, are put out of business. Citizens should be able to make their objections to laws and bureaucratic practices known early, effectively and at no cost to themselves, and they should not be harmed without due process. They should be able to actively correct procedures without being obliged to find their way through an impossible bureaucratic jungle. Moreover, their rights of compensation should be strengthened. The principle should be established that social reforms must not be promulgated to the intentional or unintentional detriment of any group or individual. I f one group must be harmed for the benefit of another, this should not be done by political or administrative fiat, but through due process i n court. Evidence must show that the harm is really unavoidable and that the benefit is assured, w i t h explicit judicial assessment that both unalienable and acquired rights are not being violated. As soon as bureaucrats realize the fundamental meaning and enormous range of human, civil, and economic rights, they might discover that progress is best accomplished by preventing class and group struggles and promoting social cooperation. The growth of productivity, individual freedom i n business and private activities, and f i r m adherence to the rule that government is instituted to protect, and not harm, the rights of all or the interests of any, are the concepts which give meaning to the pursuit of happiness. I f the trends of the last decades continue, the constitutional system of the United States w i l l end. The two parties are just beginning to see the danger and sense its causes. Hegel believed that peoples and governments never learn from history. Henri Bergson was perhaps more realistic: "L'avenir de l'humanité reste indéterminé car i l dépend d'elle."

Der unechte Parlamentarismus in Frankreich und Österreich Ein Vergleich Von Anton Pelinka K a r l Loewenstein hat für Verfassungen m i t einer zweigeteilten Exekutive den Begriff des „unechten Parlamentarismus" geprägt 1 . Er versteht darunter Systeme, die — w i e etwa die Weimarer Republik — ein m i t relativ vielen Befugnissen ausgestattetes Staatsoberhaupt, vom Parlament unabhängig, und eine vom Parlament grundsätzlich abhängige Regierung aufweisen. Dieses Verfassungsmodell ist der Versuch eines Mittelweges zwischen den parlamentarischen Systemen und den präsidentiellen Systemen. M i t der Bezeichnung „unecht" drückt Loewenstein auch aus, daß die parlamentarischen Züge solcher gemischter Systeme i n der Verfassungswirklichkeit zurücktreten. Tatsächlich können dafür sowohl die Entwicklung der Weimarer Republik als auch die bisherige Entwicklung der 5. Französischen Republik angeführt werden. I n beiden Systemen verlagerte sich die zentrale Entscheidungskompetenz auf den direkt vom V o l k gewählten Präsidenten, weg von der parlamentarischen Mehrheit und einer parlamentarischen Mehrheitsregierung 2 . Diese Konsequenz des „unechten" Parlamentarismus ist jedoch keineswegs zwingend. Denn neben die Bedingungen der Verfassung treten Bedingungen der soziopolitischen Infrastruktur und der sozioökonomischen Infrastruktur. Das Beispiel der Entwicklung des „unechten" Parlamentarismus i n Österreich kann als Beleg dafür dienen, daß trotz zweigeteilter Exekutive, bei anderen Voraussetzungen der erwähnten Infrastrukturen, der parlamentarische Grundzug nicht zurückzutreten braucht, sondern auch i n den Vordergrund treten kann. Die Verfassungen der französischen Republik u n d der Republik Österreich sind einander sehr ähnlich. Sowohl die Konzepte, die den beiden Verfassungen zugrunde liegen, als auch die konkrete Ausformung der Verfassungsorgane — vor allem Parlament, Staatsoberhaupt und Regierung — weisen sehr viele Gemeinsamkeiten auf. Keine derzeit 1

2

Loewenstein,

Karl, Verfassungslehre. 3. Aufl., Tübingen 1975, S. 90 ff.

Loewenstein, S. 90 ff. und S. 94 ff.

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i n K r a f t befindliche Verfassung Europas gleicht der französischen i n einem solchen Ausmaß wie die österreichische, keine Verfassung gleicht der österreichischen so stark wie die französische. Vom verfassungsrechtlichen Rahmen ausgehend, scheinen zunächst alle Voraussetzungen für eine sehr weitgehend parallele politische Entwicklung Frankreichs und Österreichs gegeben. Es scheint zunächst alles dafür zu sprechen, daß die soziopolitische Infrastruktur — vor allem Parteien und Verbände — i n Frankreich fast ebenso aussieht wie i n Österreich. Dennoch ist das offenkundig nicht so: Das politische System Frankreichs weist zum politischen System Österreichs keine auffallenden Parallelen auf, die über die Gemeinsamkeiten aller west- und mitteleuropäischen Demokratien hinausgehen. Der auffallenden Ähnlichkeit der Verfassungen entspricht keine Ähnlichkeit der politischen Systeme, von denen die Verfassungen nur ein Teilbereich sind. Es treten also zu den Bestimmungsfaktoren der Verfassung weitere Bestimmungsfaktoren, Variable, die verhindern, daß sich die Parallelität der Verfassungen i n der politischen Realität spiegelt. Grundkonzepte der Verfassungen Das Verfassungskonzept der 5. französischen Republik ist n u r aus der Situation der 4. Republik verständlich. Die 4. Republik war, i n A b wandlung eines Wortes von Sulzberger, „nicht korrumpiert durch Macht, sie ist korrumpiert durch Abwesenheit von Macht" 3 . Die mangelnde Stabilität der Exekutive, die sich i n einer raschen Aufeinanderfolge von Regierungskrisen äußerte, und die seit Jahren akute Algerienkrise stärkten den Wunsch nach einem Neuanfang. Eine neue Verfassung sollte der Republik die abhanden gekommene Macht zurückgeben; und es sollten die institutionellen Voraussetzungen geschaffen werden, daß die wiedergewonnene Macht nicht nochmals so leicht verloren gehen konnte. Der Ansatz dieser Verfassungskonzeption w a r ein sehr konventioneller: die klassische Idee von Gewaltentrennung. René Capitant, der i n den meisten Fragen als repräsentativ für die Väter der neuen Verfassung gelten kann, warf der 4. Republik vor, „sie setzte die Souveränität des Parlaments an die Stelle derjenigen des Volkes" und wäre deshalb „nicht w i r k l i c h demokratisch" gewesen 4 . Da die Parlamentssouveränität die Volkssouveränität ersetzt und damit die Demo3 Zit. nach Hermens, Ferdinand Α., Verfassungslehre. 2. Aufl., Köln 1968, S. 332. 4 Zit. nach Ziebura, Gilbert, Die V. Republik. Frankreichs neues Regierungssystem. Köln I960, S. 48 ff.

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kratie absorbiert hätte, bestünde die logische Konsequenz i m Abbau der Parlamentssouveränität. Und das hieß, entsprechend den traditionellen Vorstellungen der auf Montesquieu basierenden Staatslehre, Stärkung der Exekutive auf Kosten der Legislative; als nicht traditionelles, originelles Element kam noch der Einbau plebiszitärer Bestimmungen hinzu. Eine stärkere Exekutive und eine Verstärkung der direkten Demokratie sollten das i n der 4. Republik so mächtige Parlament zurückdrängen. Ein Mehr an Handlungsfähigkeit (und damit an Macht) des Staates, aber auch ein Mehr an unmittelbarer Mitsprache des Volkes waren das Ziel. Schon dieser Ansatz findet eine Parallele i n der österreichischen Verfassungsgeschichte: Die Überlegungen, die hinter der Novellierung der österreichischen Bundesverfassung 1929 standen, decken sich weitgehend m i t den Überlegungen, die hinter der Verfassung der 5. französischen Republik standen. Die Verfassungsnovelle 1929 w a r nicht irgendeine Reform, sondern sie änderte die Struktur der gesamten Verfassung. Angriffspunkt w a r das Parlament und seine dominierende Rolle i m politischen Entscheidungsprozeß. Die Novelle 1929 sollte dem Parlament wesentliche Kompetenzen nehmen und die Exekutive stärken. Wie i n Frankreich 1958 ging man von der traditionellen Gewaltentrinität aus und verschob innerhalb dieses Dreiecks Macht auf Kosten der Legislative zur Exekutive 3 . Seipel, der i n seinem Buch „Der Kampf u m die österreichische Verfassung" die Absichten der Verfassungsnovelle wohl am klarsten ausgedrückt hatte, gab aber auch sehr klar zu erkennen, auf wen die österreichische Verfassungsreform 1929 vor allem zielt. Er schrieb: „Die gegenwärtige Verfassungsreformbewegung richtet sich i n Wahrheit gar nicht gegen das Parlament an sich, nicht gegen jeden Parlamentarismus, sondern gegen ein durch Parteieriherrschaft depossidiertes Parlament 6." M i t letzter Konsequenz sollte nicht das Parlament geschwächt werden, sondern die Kräfte, die i m und hinter dem Parlament wirksam waren: die politischen Parteien. Hier korrespondiert Seipel m i t den verfassungspolitischen Vorstellungen de Gaulles. I n seiner historischen Rede von Bayeux 1946, i n der 5 Pelinka, Anton und Welan, Manfried, Demokratie und Verfassung in Österreich. Wien 1971, S. 38 ff. 6 Seipel, Ignaz, Der Kampf um die österreichische Verfassung. Wien 1930, S. 219. Hervorhebung im Original. Seipel verwendet in diesem Zusammenhang auch den Begriff der „Entpolitisierung des Verfassungs- und des Verwaltungsgerichtshofes". Welan wendet überzeugend dagegen ein, daß es sich in Wahrheit um eine „Umpolitisierung" gehandelt habe. Pelinka, Welan, S. 40. Durch Seipels Arbeiten zur Verfassungsreform von 1929 zieht sich eine Betonung plebiszitärer Elemente — hier trifft er sich mit Capitant. I m Gegensatz zu Seipel zollt aber Capitant — bei scharfer Kritik am französischen Parlamentarismus der 4. Republik — dem britischen Parlamentarismus ausdrücklich Anerkennung. In: Ziebura, op. cit., S. 48 ff.

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er gegen die damals i m Entstehen begriffene Verfassung der 4. Republik Stellung bezog, deutete er auch an, welche Konsequenzen er aus seiner zwar nicht parteifeindlichen, aber doch parteiskeptischen Haltung ziehen wollte — und diese Konsequenzen wurden 12 Jahre später ja auch gezogen: „Natürlich gehört es zum Wesen der Demokratie selbst, daß die verschiedenen Meinungen geäußert werden und daß sie darum ringen, auf dem Weg über die Wahl die Regierungsaktion und die Gesetzgebung ihren Vorstellungen entsprechend zu beeinflussen. Aber alle Grundsätze und alle Erfahrungen sprechen dafür, daß die öffentlichen Gewalten — Legislative, Exekutive, Rechtsprechung — eindeutig getrennt und gut ausgeglichen sind und daß ein nationales Schiedsamt geschaffen wird, das über den politischen Ungewißheiten steht und inmitten aller Berechnungen und Intrigen der K o n t i n u i t ä t Geltung verschafft . . . Es ist ganz selbstverständlich, daß die exekutive Gewalt nicht aus dem Parlament . . . hervorgehen darf . . . Folglich muß die exekutive Gewalt aus dem Staatschef hervorgehen, der über den Parteien steht 7 ." Ein Staatsoberhaupt, über den Parteien, den „Ungewißheiten" stehend, vom Parlament und damit von den Parteien unabhängig, sollte die gewünschte Stärkung der Exekutive bringen. I n Österreich machte die Verfassungsnovelle von 1929 aus einem machtlosen, auf Repräsentationspflichten beschränkten, vom Parlament bestellten Bundespräsidenten eine starke Exekutivgewalt. Ebenso schaffte die Verfassung der δ. Republik als zentrale Neuerung einen starken Präsidenten der Republik; nach dem gesamten verfassungspolitischen Ansatz w a r es konsequent, daß das Referendum vom Oktober 1962 dem Präsidenten der französischen Republik das brachte, was der österreichische Bundespräsident schon seit 1929 besaß: die direkte, unmittelbare Legitimation durch das Volk, die Volkswahl 8 . Damit treffen die beiden Stoßrichtungen aufeinander, die gegen das Parlament (und damit gegen die Parteien) ins Spiel gebracht wurden — i n Frankreich besonders deutlich, i n Österreich etwas weniger klar erkennbar: die Stärkung der Exekutive durch Stärkung des Staatsoberhauptes und der Ausbau der plebiszitären Einrichtungen, der direkten Demokratie. Der A r t . 11 der französischen Verfassung ist ein Modellfall für das Zusammenspiel dieser beiden Stoßrichtungen: Der verfassungsmäßig starke Präsident der Rekublik kann — i n Zusammenarbeit m i t der Mehrheit der Wähler — das Parlament aus der Gesetzgebung de facto vollständig verdrängen 9 . I n Österreich ist der 7 Zit. in Ziebura, op. cit., S. 34 ff. β Pickles , Dorothy, The Government and Politics of France. Vol. I, Institutions and Parties. London 1972, S. 104 ff.

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Zusammenhang zwischen der Stärkung der Exekutive und dem Ausbau der direkten Demokratie auf Kosten des Parlaments nicht so deutlich — aber das Bundesgesetz über Volksbegehren, das die bis dahin tote Verfassungsbestimmung über das Volksbegehren ausführte und damit zum Leben erweckte, wurde 1931 beschlossen und kann als Weiterführung der Verfassungsnovellierung von 1929 angesehen werden 1 0 . Beide Verfassungen weisen somit dasselbe Grundkonzept auf. A n t i thetisch zu einer idealtypischen parlamentarisch-demokratischen Verfassung — der Verfassung der 4. französischen Republik und dem österreichischen Bundes-Verfassungsgesetz von 1920 — ist es das prinzipielle Anliegen, durch eine starke Betonung der traditionellen Gewaltentrennung die Exekutive aufzuwerten, einen starken, vom Parlament unabhängigen Präsidenten zu schaffen und überdies durch das Instrumentarium der direkten Demokratie die Macht des Parlaments und der Parteien zusätzlich zu beschneiden. Daß dieses Grundkonzept i n Frankreich sich i n Form einer vollkommen neuen Verfassung durchsetzte, i n Österreich jedoch durch den strukturellen U m bau der alten Verfassung, ist ein historisch bedingter Unterschied der politischen Methode, ändert jedoch nichts an der engen Verwandtschaft der beiden Konzepte. Beide Verfassungen entsprechen dem seltenen Typus der parlamentarischen Präsidentschafts-Republik: Vom Typus der parlamentarischen Demokratie haben sie die politische Verantwortlichkeit eines Teiles der Exekutive, nämlich der Regierung, gegenüber dem Parlament übernommen; vom Typus der präsidentiellen Demokratie die politische Unverantwortlichkeit eines anderen Teiles der Exekutive, nämlich des Staatsoberhauptes, gegenüber dem Parlament, wobei diese parlamentarische Unverantwortlichkeit durch die Volkswahl des Präsidenten zu einer sehr weitgehenden Unabhängigkeit wird, w e i l dadurch der Präsident dem Parlament die Rolle des direkt demokratisch legitimierten Staatsorgans streitig macht.

• Art. 11: „Der Präsident der Republik kann auf Vorschlag der Regierung während der Dauer der Sitzungsperioden oder auf gemeinsamen Vorschlag der beiden Versammlungen, nachdem er im Journal officiel veröffentlicht wurde, jeden Gesetzentwurf zum Volksentscheid bringen, der die Organisation der öffentlichen Gewalten betrifft, der die Billigung eines Abkommens innerhalb der Gemeinschaft enthält oder der darauf abzielt, die Ratifizierung eines Vertrages zu gestatten, der, ohne im Widerspruch zur Verfassung zu stehen, Rückwirkungen auf das Funktionieren der Institutionen· haben

könnte." Ziebura, op. cit., S. 118. 10

Schambeck, Herbert, Das Volksbegehren. Tübingen 1971.

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Die Parlamente Die Parlamente Frankreichs und Österreichs sind nach dem ZweiKammern-System konstruiert, Schon i n seiner Rede von Bayeux hatte de Gaulle eine starke, indirekt bestellte 2. Kammer gefordert 1 1 , und i n der Verfassungsdebatte von 1958 war ein starker, „echter" Senat eine der „markantesten Forderungen des Gaullismus", wie Hermens feststellt 1 2 . Es zählt zu den Paradoxa der Verfassungspolitik, daß diese von den Kräften der 5. Republik so vehement geforderte, starke 2. Kammer zur Festung der Kräfte der 4. Republik wurde; daß die Gaullisten zwar i n der Nationalversammlung eine zunächst kontinuierlich wachsende Mehrheit bekamen, i m Senat jedoch i n der Minderheit blieben; daß de Gaulle schließlich 1969 scheiterte, als er seinem eigenen Lieblingskind, der 2. Kammer, Kompetenzen nehmen wollte, w e i l eben die Praxis des Senats i n eine andere als die ursprünglich beabsichtigte Richtung ging 1 3 . Ein ähnliches Paradoxon finden w i r auch i n der österreichischen Verfassungsgeschichte. I n der Verfassungsdebatte 1920 waren es die konservativen Vertreter, die eine starke 2. Kammer wollten. Die Sozialdemokraten wollten ein Einkammer-System. Das Ergebnis war eine schwache 2. Kammer, der Bundesrat. Otto Bauer kommentierte dieses Ergebnis i n seinem Buch „Die österreichische Revolution": „ . . . die bürgerlichen Parteien . . . wollten die Befugnisse des aus allgemeinen Volkswahlen hervorgehenden Nationalrates doppelt beschränken: Neben den Nationalrat sollte als gleichberechtigte zweite Kammer ein von den Landtagen gewählter Bundesrat treten; und den beiden Kammern sollte ein Bundespräsident m i t großen Befugnissen entgegengestellt werden . . . Es gelang, diesen Anschlag vollständig abzuwehren 1 4 ." Den Sozialisten gelang es auch noch nach 1929, den i n der Novelle proklamierten Umbau des Bundesrates i n einen „Länder- und Ständerat" zu verhindern. Aber als 1969 zum ersten M a l i n der Geschichte der 2. österreichischen Republik der Bundesrat politisch wichtig wurde, w e i l i n i h m die Opposition die Mehrheit erhielt, waren die der 2. Kammer grundsätzlich ablehnend gegenüberstehenden Sozialisten die Nutznießer; und die Volkspartei, deren Tradition sie zu einer sehr positiven Einstellung zur 2. Kammer zwingt, wurde vom mehrheitlich sozialistischen Bundesrat bedrängt 1 5 . Ebenso sind die Sozialisten, die ursprünglich einen 11 12 13

Zit. in Ziebura, op. cit., S. 35. Hermens, op. cit., S. 347. Pickles , op. cit., S. 120 ff. ; Finer , S. E., Comparative Government, Har-

mondsworth, 1974, S. 335 ff. 14 Bauer, Otto, Die österreichische Revolution. In: Otto Bauer, Werkausgabe. Band 2. Wien 1971, S. 778 f.

is Pelinka, Welan, op. cit., S. 80 ff.

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starken Bundespräsidenten entschieden ablehnten, seit 1945 ununterbrochen die Nutznießer des nunmehr starken Staatsoberhauptes. Die Parlamente beider Länder werden somit vom Dualismus des 2-Kammern-Systems geprägt, der jedoch i n beiden Fällen ein unechter Dualismus ist. Die 1. Kammer, die Nationalversammlung und der Nationalrat, besitzen ein entscheidendes Ubergewicht gegenüber Senat und Bundesrat. Der österreichische Bundesrat besitzt, m i t Ausnahme einiger politisch irrelevanter Kompetenzen, kein absolutes, sondern nur ein suspensives Vetorecht, das durch einen einfachen Beharrungsbeschluß des Nationalrates ohne Schwierigkeiten ausgeschaltet werden kann. Die Regierung ist dem Bundesrat nicht verantwortlich. Die politische Bedeutung des Bundesrates ist somit eine ornamentale, optische 16 . Das Übergewicht der Nationalversammlung über den Senat ist, aufgrund der Senatsfreundlichkeit der Väter der Verfassung der 5. Republik, nicht ganz so klar. Aber auch die französische Regierung ist nur der Nationalversammlung, nicht dem Senat verantwortlich, das heißt, nur von der Nationalversammlung, nicht vom Senat ist die Regierung unmittelbar abhängig; nur die Nationalversammlung kann die Regierung stürzen. Auch i m Gesetzgebungsverfahren hat die Nationalversammlung aufgrund des A r t . 45 ein eindeutiges Übergewicht. Bei unterschiedlichen Abstimmungsergebnissen müssen zwar zunächst beide Kammern eine vom Premierminister einberufene Kommission paritätisch besetzen, aber wenn dieses Schlichtungs-Gremium zu keiner Einigung der beiden Kammern führt, entscheidet letztlich doch (mit Ausnahme von Verfassungsänderungen) die Nationalversammlung allein, nötigenfalls gegen den Senat 17 . Ein wesentlicher Unterschied zwischen beiden Parlamenten scheint i n der Gesetzgebungsbefugnis zu bestehen. I n Österreich statuiert der A r t . 18 B-VG. daß die gesamte staatliche Verwaltung nur i m Rahmen der Gesetze ausgeübt werden kann. Diese Bestimmung entspricht dem Stufenbau der Rechtsordnung: Das Gesetz, als ranghöhere Norm, ist jedem Verwaltungsakt übergeordnet. Die französische Verfassung hat hingegen interessantes Neuland beschritten. A r t . 34 zählt taxativ alle Materien auf, die durch Gesetz geregelt werden müssen — alle anderen Materien werden durch Verwaltungsakt erledigt. Zwischen Gesetz und Verwaltungsakt gibt es keinen Rangunterschied, beide sind gleichrangig. 16

Pelinka, Anton, Zweikammernsystem im Parteienstaat. Ein Vergleich aus österreichischer Sicht. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 1/1973, S. 133 ff. Avril , Pierre, Politics in France. Harmondsworth 1969, S. 65 f. Art. 45 der Verfassung sieht vor, daß die Regierung eine solche, gegen die Intentionen des Senates laufende Beschlußfassung verlangen kann. Ohne diesen Eingriff der Regierung kann eine Divergenz zwischen Nationalversammlung und Senat nicht beseitigt werden — aber gegen das Zusammenspiel von Regierung und Nationalversammlung muß der Senat zurückstehen. 4 Festschrift Hermens

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Doch dieser Unterschied ist nur bei einer ausschließlich juristischen Betrachtungsweise von Bedeutung, er reduziert sich bei einer politologischen Betrachtungsweise auf einen Unterschied der legistischen Technik. I n allen Industriestaaten, insbesondere i n den parlamentarischen Demokratien, haben die Bürokratien der Regierung auch i m Gesetzgebungsverfahren ein eindeutiges Übergewicht gegenüber dem Parlament. Die immer umfangreichere und komplexere Materie der Gesetzgebung verlagert die tatsächliche Entscheidungsbefugnis i m Gesetzgebungsverfahren dorthin, woher die Gesetzgebungsinitiative kommt: i n die Bürokratien der Regierung oder der Interessenverbände, jedenfalls i n Instanzen des vorparlamentarischen Bereiches. Dem Parlament kommt zunehmend eine bloß ratifizierende Funktion i m Gesetzgebungsverfahren zu. Deshalb bedeutet A r t . 34 der französischen Verfassung nur, daß die Regierung manche Materien durch das Parlament schleusen muß, andere jedoch auf kürzerem Weg, als Verwaltungsakt, i n Kraft setzen kann. Der Gegensatz zwischen A r t . 18 der österreichischen und A r t . 34 der französischen Verfassung stört also die systematische Parallelität der beiden Verfassungen nicht entscheidend. Präsident der Republik und Bundespräsident Die verfassungsrechtlichen Funktionen des Präsidenten der Republik und des Bundespräsidenten sind insofern die Kernstücke der beiden Verfassungen, weil sie die wesentlichen Abweichungen vom Idealtyp der parlamentarischen Demokratie darstellen. (In der idealtypischen parlamentarischen Demokratie ist die Funktion des Staatsoberhauptes eine repräsentative und ornamentale 18 .) Schon die Bestellung durch das Volk hebt ein Staatsoberhaupt aus dieser Residualfunktion heraus. E i n Präsident, der vom Parlament bestimmt wird, erscheint als dessen Exponent, sofern i h m überhaupt andere als bloß repräsentative Funktionen überlassen sind; er ist vom Parlament politisch abhängig. Doch der Präsident der 5. Republik ist nicht nur durch die direkte Volkswahl vom Parlament (und damit von den Parteien) unabhängig — zumindest auf den ersten Blick, darüber hinaus räumt der A r t . 16, von den K r i t i k e r n „Diktaturartikel" genannt, dem Präsidenten außerordentliche Notstandskompetenzen ein 1 9 . Auch in der österreichischen Verfassung gibt es eine parallele Bestimmung — die Absätze 3 bis 5 des A r t . 18, geschaffen durch die Novelle 192920. Kaltefleiter, Werner, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie. Köln 1970. i» Vgl. dazu die Kommentierung des Art. 16 von Duv er g er, Maurice und von

Chatelain, Jean, zit. in Ziebura, op. cit., S. 141 ff.

20 Pernthaler, Peter, Das Staatsoberhaupt in der parlamentarischen Demokratie. In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts-

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Allerdings sind i n den Bestimmungen der österreichischen Verfassung stärkere Bremsen eingebaut, vor allem ist der Bundespräsident zu einer sehr engen Kooperation m i t der Regierung und dem Hauptausschuß des Nationalrates gezwungen, was zumindest i n diesem Ausmaß der A r t . 16 der französischen Verfassung nicht vorsieht. Neben dieser weitgehenden Parallelität gibt es weitere vergleichbare Kompetenzen. Der Präsident der Republik ernennt den Premierminister — der Bundespräsident ernennt den Bundeskanzler; der Präsident der Republik ernennt, auf Vorschlag des Premiereministers die Regierung — der Bundespräsident ernennt, auf Vorschlag des Bundeskanzlers, die Regierung; der Präsident der Republik und der Bundespräsident können die Nationalversammlung bzw. den Nationalrat auflösen, sie sind jedoch beide hier gewissen Einschränkungen unterworfen; der Präsident der Republik und der Bundespräsident sind oberste Befehlshaber der bewaffneten Macht, wobei diese Kompetenz i n beiden Verfassungen nicht näher ausgeführt ist. Beide, sowohl der Präsident der Republik, als auch der Bundespräsident sind unmittelbar vom V o l k bestellt, besitzen bestimmte Notstandsbefugnisse und haben ihre entscheidende Befugnis bei der Bestellung der Regierung — wobei sie aufgrund der parlamentarischen Verantwortlichkeit sowohl der französischen, als auch der österreichischen Regierung auf die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse Rücksicht nehmen müssen. Die Kompetenzen des französischen Präsidenten gehen nur unwesentlich über die des österreichischen Präsidenten hinaus: Er führt den Vorsitz i m Ministerrat, den er damit theoretisch durch bloßes Fernbleiben lahmlegen könnte. Da er aber i n einem solchen Fall den Premierminister auch entlassen könnte, unterstreicht diese Möglichkeit nur die Abhängigkeit der Regierung vom Präsidenten, die auch i n der österreichischen Verfassung vorgesehen ist. Der wesentliche Unterschied zwischen dem französischen und dem österreichischen Staatsoberhaupt ist der A r t . 11 der französischen Verfassung: Der Präsident kann jeden Gesetzentwurf unter Umgehung des Parlaments direkt dem V o l k vorlegen. Diese Bestimmung ist die am stärksten plebiszitär geprägte der Verfassung. Der Präsident ist jedoch dann, wenn er gegen den W i l l e n des Parlaments ein Referendum anstrebt, auf den Vorschlag der Regierung angewiesen — die wiederum vom Parlament abhängig ist. Wegen dieser Kette von Abhängigkeiten bleibt auch der A r t . 11 noch durchaus i m Rahmen der Grundsätze der parlamentarischen Demokratie 2 1 . lehrer. Heft 25. Berlin 1967, S. 95 ff.; Berchtold, Klaus, Der Bundespräsident, Wien 1969. 21 Vor einem Überwiegen plebiszitärer Elemente im Verfassungsstaat warnt vor allem Fraenkel, Ernst, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat. In: Deutschland und die westlichen Demokratien. 6. Aufl., Stuttgart 1974, S. 113 ff. 4*

Anton Pelinka

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Die Regierungen Die Regierung Frankreichs und die Regierung Österreichs werden vom Staatsoberhaupt ernannt, wobei jeweils der Regierungschef und dann, auf dessen Vorschlag, die übrigen Mitglieder der Bundesregierung ernannt werden. Das verfassungsrechtlich Charakteristische an der Position der beiden Regierungen ist ihre doppelte Abhängigkeit: Sie sind aufgrund der parlamentarischen Verantwortlichkeit von den Mehrheitsverhältnissen i n der 1. Kammer und damit von der Mehrheitspartei, bzw. den Mehrheitsparteien abhängig. Sie sind aber ebenso abhängig vom Staatsoberhaupt, das jederzeit die Regierung entlassen kann 2 2 . Diese doppelte Abhängigkeit ist vollkommen unproblematisch, wenn Staatsoberhaupt und Parlamentsmehrheit politisch harmonieren; sie w i r d jedoch problematisch, wenn Staatsoberhaupt und Parlamentsmehrheit i n Konflikt stehen. Hier zeigt sich, daß die Prinzipien der präsidentiellen und der parlamentarischen Demokratie nicht ohne weiteres verbunden werden können, so daß sich i n der doppelten A b hängigkeit der Regierungen eine prinzipielle Widersprüchlichkeit i n dem französischen und dem österreichischen Verfassungsmodell zeigt. Was geschieht, wenn ein gaullistischer Präsident einer mehrheitlich linken Nationalversammlung gegenübersteht, wenn der Präsident auf einer Rechtsregierung beharrt — was legitim ist, und wenn die Nationalversammlung jede Rechtsregierung stürzt — was ebenso legitim ist? I n der unklaren Position der Regierungen sind potentielle Verfassungskonflikte verborgen. Die Verfassungen selbst sehen dafür keine Konfliktregelung vor. I n Österreich allerdings haben sich, zur Vermeidung solcher Konflikte, Konventionalregeln jenseits der Verfassung herausgebildet — etwa, daß der Bundespräsident den Vertreter der stärksten Parlamentspartei m i t der Regierungsbildung betraut 2 3 . Aber es gibt kein Korrektiv und keine Sanktion, falls der Bundespräsident von dieser Konventionairegei abgeht. I n Frankreich haben sich nicht einmal solche Konventionalregeln herausgebildet. Daß sich hier ein potentieller Konfliktstoff angesammelt hat, der das ganze Verfassungsgebäude zum Einsturz bringen könnte, wurde allerdings i n Frankreich schon erkannt. So bezeichnet Jacques Fauvet die wechselseitige Abhängigkeit von Regierung und Präsident — wechselseitig deshalb, w e i l der Präsident für fast alle seine Handlungen die Gegenzeichnung durch den Premier benötigt — als das Grundübel der Verfassung der 5. Republik 2 4 . Auch René Capitant hat 22

Kaltefleiter spricht in diesem Zusammenhang von „bipolarer Exekutive".

Kaltefleiter, 23

op. cit., S. 129.

Welan spricht in diesem Zusammenhang von Konventionalregeln, die den

Bundespräsident einschränken. Pelinka, Welan, op. cit., S. 201 ff.

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schon sehr f r ü h vor einem echten Dualismus der Exekutive, vor einem ungelösten Nebeneinander eines starken, volksgewählten Präsidenten und einer doppelt abhängigen Regierung, eindringlich gewarnt 2 5 . I m Verhältnis zu diesen Parallelen — die doppelte Abhängigkeit der Regierung und der Dualismus der Exekutive — scheinen die Unterschiede zwischen der verfassungsrechtlichen Stellung der französischen und der Stellung der österreichischen Regierung eher gering zu sein. Ein Unterschied ist, daß die französische Regierung vom Premierminister dominiert wird, der i n seinem Verhältnis zu den einzelnen Ministern dem britischen Premier und dem westdeutschen Kanzler angenähert ist. Der österreichische Bundeskanzler hingegen ist ein „primus inter pares", er hat gegenüber den Ministern nur eine A r t Ehr en vorrang 2 6 . Des weiteren statuiert der A r t . 23 der französischen Verfassung die Inkompatibilität zwischen parlamentarischem Mandat und Regierungsfunktion; ein Parlamentarier, der i n die Regierung eintritt, muß sein Mandat zurücklegen. I n Österreich existiert weder diese Inkompatibilität, noch eine Bestimmung, die — wie i n Großbritannien — nur Parlamentsmitgliedern den E i n t r i t t i n die Regierung gestattet. Der österreichischen Regierung gehören regelmäßig Parlamentarier und NichtParlamentarier an. Die Bausteine der Verfassung Die französische und die österreichische Verfassung haben ein eng verwandtes Konzept. Sie konstruieren nahezu die gleichen Bausteine. Sie trennen und verbinden diese Bausteine, die politischen Funktionen, auf fast dieselbe A r t und Weise. Und die beiden Verfassungen leiden auch unter ein- und demselben Strukturdefekt: an der Uneinheitlichkeit, an der inneren Widersprüchlichkeit des Verfassungsmodells einer Demokratie, die sowohl parlamentarisch, als auch präsidentiell sein w i l l . Die konkurrierende demokratische Legitimierung von Parlament und Staatsoberhaupt, die zwei staatlichen Organen dieselbe Legitimationsbasis, die direkte Volkswahl gibt, schafft die Möglichkeit der wechselseitigen Lahmlegung, der wechselseitigen Blockierung. Der Funktionsträger, der zwischen den beiden unmittelbar demokratisch bestellten Gewalten steht, die Regierung, ist das potentielle Kampffeld eines Parlaments, das sich auf das demokratische Grundprinzip der 24 Fauvet, Jacques, Wie stabil ist die 5. Republik? In: Dokumente, 6/1961, S. 411 ff.

25

26

Hermens, op. cit., S. 335.

I n der Verfassungswirklichkeit ist die Stellung des Bundeskanzlers freilich schon deshalb eine stärkere, weil er im Regelfall auch Vorsitzender (Obmann) der mandatsstärksten Partei ist. Vgl. dazu allgemein Welan, Manfried und Neisser, Heinrich, Der Bundeskanzler im österreichischen Verfassungsgefüge, Wien, 1971.

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freien Wahl berufen kann, und eines Staatsoberhaupts, das sich i m selben Ausmaß auf das gleiche demokratische Grundprinzip berufen kann. Es sind dies Konstruktionsfehler, die nicht wirksam werden müssen, w o h l aber wirksam werden können, und gegen die von der Verfassung keinerlei „crisis-management" vorgesehen ist. Damit ist aber auch ein Hauptziel sowohl der Verfassung der 5. Republik, als auch der österreichischen Verfassungsnovelle 1929 i n Frage gestellt: Die Stärkung des Staates u n d seiner Organe, seiner Autorität. Die Umverteilung von politischer Macht auf dem Weg der Verfassungserneuerung f ü h r t dann zur Reduzierung der politischen Macht, wenn die Möglichkeit gegeben ist, daß die verschiedenen Machtfaktoren einander blockieren und die neu verteilte Macht solcher A r t zur Ohnmacht wird. Von der Verfassung aus gesehen ist diese Ohnmacht der staatlichen Institutionen, hervorgerufen durch zu starke Gewaltentrennung ohne entsprechende Gewaltenverbindung, beziehungsweise entsprechende Über- und Unterordnungen der getrennten Gewalten, durchaus möglich. Daß es dazu weder i n Frankreich, noch i n Österreich bisher gekommen ist, ist nicht das Verdienst der beiden Verfassungen, sondern vielmehr Folgeerscheinungen des politischen Systems jenseits der Verfassung. Die Struktureffekte, die i m unechten Parlamentarismus i n der bipolaren Exekutive bestehen, werden von der sozioökonomischen und soziopolitischen Infrastruktur ausgeglichen: i n Frankreich i n Richtung eines praktizierten Präsidentialismus, i n Österreich i n Richtung eines praktizierten Parlamentarismus. Die Parteiensysteme Nach der Typologie von Blondel ist das österreichische Parteiensystem das einzige auf dem europäischen Kontinent, das den Zweiparteiensystemen zuzuordnen ist. Das französische Parteiensystem ist hingegen der Prototyp eines Vielparteiensystems 27 . Die Konzentration auf zwei große Parteien und der seit langem feststehende Ausschluß jeder vierten Partei sind Kennzeichen des österreichischen Parteiensystems, die den hohen Konzentrationsgrad desselben belegen 28 . Die relativ große Zahl von Parteien, die i n der französischen Nationalversammlung auch nach 1958 Platz haben, sowie die relativ großen Schwankungen zwischen den einzelnen Parteien kennzeichnen das französische Parteiensystem als ein relativ gering konzentriertes. 27 Blondel , Jean, A n Introduction to Comparative Government, London 1969, S. 153 ff. 28 Pelinka, Anton, Struktur und Funktion der politischen Parteien. In: Das politische System Österreichs. Hrsg. von Heinz Fischer, Wien 1974, S. 31 ff.

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Das Ausmaß an Konzentration des Parteiensystems beeinflußt aber auch die Möglichkeit, parlamentarisch zu regieren. Stabile Mehrheitsverhältnisse und stabile, disziplinierte Fraktionen i m Parlament begünstigen traditionell ein parlamentarisches Regieren, das durch die Dominanz einer m i t absoluter Parlamentsmehrheit ausgestatteten Regierung gegenüber einem durch „zeitliche Gewaltentrennung" charakterisierten Parlament definiert werden kann 2 9 . Die „zeitliche Gewaltentrennung" findet auch i n der Verfassungswirklichkeit Österreichs ihren Niederschlag: nach dem Ende der Großen Koalition, 1966, hat es den für Systeme m i t „zeitlicher Gewaltentrennung" typischen Pendelschwung bereits 1970 gegeben. I n Frankreich äußert sich das Fehlen der „zeitlichen Gewaltentrennung" durch die ständige Ausschließung der zweitgrößten Partei, der Kommunistischen Partei, sowie der seit vielen Jahren drittgrößten Partei, der Sozialistischen Partei, von der Teilnahme an der Regierung. Trotz relativ großer Zersplitterung des Parteiensystems sind weite Bereiche des Parteienspektrums die ersten achtzehn Jahre der 5. Republik nicht an die Regierung gekommen. Die Linke konnte bisher weder den Präsidenten der Republik stellen, noch die Mehrheit i m Parlament erobern. Sie w a r damit bisher von allen Möglichkeiten der Legitimation der Regierungsgewalt ferngehalten. Hinzu kommt das geringe Maß an vertikaler („föderativer") Gewaltentrennung i n Frankreich 3 0 . Die geringen Kompetenzen, die i n Frankreich unterhalb der zentralstaatlichen Ebene geübt werden, n i m m t den i n zahlreichen Regionen und Kommunen m i t Mehrheit ausgestatteten Linksparteien die Chance, auf diese Weise — i n Gliedstaaten — an der staatlichen Macht teilzunehmen. I n Österreich hingegen ist die vertikale Gewaltentrennung durch den bundesstaatlichen Charakter gegeben, und aufgrund der unterschiedlichen Schwerpunkte der Parteien hat jede der beiden Großparteien seit 1945 jeweils i n mindestens zwei der neun Länder die Führung der regionalen Regierungen. I n Frankreich ist somit die Gewaltentrennung zwar horizontal („institutionell") stark ausgeprägt 31 ; die vertikale und die „zeitliche" Gewaltentrennung ist jedoch, teils durch Verfassung, teils durch Verfassungswirklichkeit, gering entwickelt. I n Österreich sind hingegen die beiden weiteren, das traditionelle Konzept der Gewaltentrennung erweiternden Varianten relativ stark ausgebildet. Dies f ü h r t zu verschiedenen Möglichkeiten der Identifikation der Parteien m i t dem Staat. A u f Dauer muß sich keine größere Partei von der Regierungs29 Naßmacher, Karl-Heinz, Politikwissenschaft I. Politische Systeme und politische Soziologie, 2. Aufl., Düsseldorf 1974. 30 Der Begriff der „vertikalen Gewaltentrennung" schließt an den Begriff der „vertikalen Kontrollen" an. Loewenstein, op. cit., S. 295 ff. 31 Vgl. dazu allgemein Loewenstein, op. cit., S. 31 ff.

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gewalt und von der Teilnahme am Staat ausgeschlossen fühlen. I n Frankreich ist, neben der zentralistischen Struktur der Verfassung, das eine „zeitliche" Gewaltentrennung bisher verhindernde Parteiensystem die Ursache für das Fehlen solcher Identifikationsmöglichkeiten. Der Mangel an Identifikation behindert aber die Integration und damit die Stabilität des gesamten politischen Systems. M i t eine wesentliche Ursache für die Unterschiede i m Parteiensystem beider Länder ist das Wahlsystem. Das 1958 eingeführte französische Wahlsystem der absoluten Mehrheitswahl besitzt zwar, wie vor allem auch Ferdinand A. Hermens nachgewiesen hat 3 2 , einen Verstärkungseffekt. Es begünstigt die Möglichkeit parlamentarischer Mehrheitsbildung durch einen Startvorteil für die größte Partei sowie für Parteien, die der politischen Mitte zuneigen. Dieses absolute Mehrheitswahlsystem besitzt jedoch nicht den Konzentrationseffekt, den das relative Mehrheitswahlsystem bietet 3 3 . Das relative Mehrheitswahlsystem hätte m i t einer sehr hohen Wahrscheinlichkeit das französische Parteiensystem i n Richtung auf den für das britische Parteiensystem typischen Pendelschwung zwischen zwei Großparteien beeinflußt. Die Einbindung der politischen Linken wäre durch einen so begünstigten Trend zu einem Zweiparteiensystem eher möglich, die stabilisierenden Folgen einer solchen Einbindung wären wahrscheinlicher. I m Gegensatz dazu muß die erreichte „zeitliche Gewaltentrennung", die i n Österreich seit 1966 besteht, als eine Situation auf Abruf eingestuft werden. Die Ablösung der einen durch die andere der beiden Großparteien erfolgte und erfolgt i n Österreich nicht, weil das Wahlsystem dafür günstige Weichen stellt, sondern trotz eines mehrheitsfeindlichen Wahlsystems. Die m i t den Stimmen der SPÖ und der FPÖ Ende 1970 beschlossene Wahlrechtsreform verstärkt noch die mehrheitsfeindliche Ausrichtung des österreichischen Wahlsystems 34 . M i t einer relativ hohen Wahrscheinlichkeit kann, aufgrund der bekannten Tendenzen eines auf solche A r t perfektionierten Verhältniswahlsystems, das Ende von Einparteienregierungen vorhergesagt werden. Man kann für das politische System Österreich prognostizieren, daß die Phase von Einparteienregierungen nur eine länger dauernde Ubergangserscheinung von einem zu einem anderen Koalitionssystem sein wird.

32 Hermens, op. cit., S. 353 ff. 33

Vgl. dazu allgemein Rae, Douglas W., The Political Consequences of Electoral Laws, 2nd ed., New Haven 1971. 34 Für ein mehrheitsförderndes Wahlrecht in Österreich. Acht Plädoyers. Hrsg. von Heinrich Neisser und Anton Pelinka, Wien 1971. Dieser Sammelband vereinigt die kritischen Stimmen, die sich gegen die österreichische Wahlrechtsreform von 1970 gewandt haben.

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Die politische Kultur Neben Parteiensystem und Wahlsystem sind es auch politische Traditionen, die Frankreich von Österreich unterscheiden. Die politische Landschaft, die politische K u l t u r Österreichs ist geprägt von der Lagermentalität. Zwei große Lager (das christlichsozial-konservative und das sozialistische Lager) und ein kleines Lager, das deutschnationale, sind nicht nur die Wurzeln des österreichischen Parteiensystems, sondern beherrschen auch die gesellschaftlichen Strukturen 3 5 . Diese Lager haben sich schon vor Jahrzehnten zu „Subgesellschaften" m i t eigenen „Subkulturen" entwickelt. Die verschiedensten Organisationen auf allen Ebenen des gesellschaftlichen Lebens sorgen für eine Einbindung eines großen Teiles der Österreicher i n eines der bestehenden Lager. Eine derartig starre Grenzziehung zwischen sowohl politisch, als auch weltanschaulich und k u l t u r e l l getrennten Lagern kennt Frankreich nicht. Trotz großer, schon i m Parteiensystem zum Ausdruck kommender politischer Polarität ist das gesamte politische System nicht von einer so vorgeformten Starre geprägt wie i n Österreich. Zum Ausdruck kommt dies i n einem bedeutend mobileren Wählerverhalten der Franzosen. I n Frankreich kommt es auch relativ häufig zu Neugründungen politischer Parteien, zum Wechsel von Fraktionen zwischen den Parteien, zum Aufgehen einer Partei i n eine andere Partei. Die Neuformierung der französischen Sozialistischen Partei unter Francois Mitterrand ist dafür ein aktueller Beleg 3 6 . Der Unterschied i n der politischen K u l t u r der beiden Länder drückt sich vor allem i n der Organisationsdichte der Parteien und der Verbände aus. Österreich weist von allen Ländern m i t Mehrparteiensystem die größte Organisationsdichte der Parteien auf. Unter Einrechnung der Vorfeldorganisation der Parteien sind rund 40 Prozent aller österreichischen Wähler Mitglied einer politischen Partei 3 7 . I n Frankreich ist die Organisationsdichte der Parteien durchaus nicht ungewöhnlich. M i t Ausnahme der Kommunistischen Partei weist keine Partei eine durch längere Zeit zu beobachtende, stabile, größere Organisationsdichte auf 3 8 . 35 Wandruszka, Adam, Österreichs politische Struktur. In: Geschichte der Republik Österreich. Hrsg. von Heinrich Benedikt, Wien 1954, S. 289 ff. 36 Macridis, Roy, Wandel des Regierungssystems — Wandel der Opposition? Oppositionsformen in Frankreich: Eine Interpretation. In: Parlamentarische Opposition. Ein internationaler Vergleich. Hrsg. von Heinrich Oberreuter, Hamburg 1975, S. 83 ff.; Avril , op. cit., S. 73 ff. 87 Steiner, Kurt, Politics in Austria, Boston 1972, S. 119 ff.; Gerlich, Peter, Politisches System und Integration. In: Die österreichische Gesellschaft. Hrsg. von Erich Bodzenta, Wien 1972, S. 176 ff.; Pelinka, Welan, op. cit., S. 263 ff.

se Avril , op. cit., S. 94 ff.; Pickles , op. cit., S. 149 ff.

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Diese Unterschiede i n der Organisationsdichte lassen sich auch i m Verbändesystem beobachten. E i n dichtes Netz von Wirtschaftsverbänden hat fast alle Österreicher erfaßt 3 9 . Für die Situation des französischen Verbändesystems ist dagegen die Spaltung u n d die geringe Organisationsdichte der Gewerkschaften signifikant 4 0 . Die geringe Organisiertheit des politischen Systems erschwert zusätzlich die politische Integration Frankreichs. Die Möglichkeit, sich m i t dem politischen System zu identifizieren, w i r d dadurch nicht gefördert. I m Gegensatz dazu verschafft die i n Österreich zu beobachtende, hochentwickelte Organisiertheit dem Großteil der Österreicher eine zusätzliche Möglichkeit der Identifikation 4 1 . Wenn die politische K u l t u r eines Landes nach den beiden Kriterien Konflikt und Konsens klassifiziert werden soll, so ist die politische K u l t u r Österreichs zweifellos stärker vom Konsens, die politische K u l t u r Frankreichs stärker vom Konflikt geprägt. Ein auf vielen Ebenen arbeitender Mechanismus der Einbindung der divergierenden Kräfte läßt eine Beteiligung aller größerer politischer Gruppierungen an der Ausübung staatlicher Macht zu. Eben deshalb w i r d i n Österreich der unechte Parlamentarismus, wie er i n der Verfassung angelegt ist, i n der politischen Wirklichkeit zu einem echten Parlamentarismus. I n Frankreich gibt es auch nicht annähernd diese Vielfalt von integrierenden Mechanismen, die eine Beteiligung möglichst vieler Großgruppen an der staatlichen Macht garantieren 4 2 . Eben deshalb kann der i n der französischen Verfassung angelegte, unechte Parlamentarismus nicht i n einen echten Parlamentarismus umschlagen, eben deshalb ist die politische W i r k lichkeit i n Frankreich durch einen Präsidentialismus auf A b r u f gekennzeichnet. Die vielen Faktoren, die — über den Rahmen der Verfassung hinaus — die politischen Prozesse i n Frankreich und i n Österreich regeln, lassen jedenfalls die These plausibel erscheinen, daß ein unechter Parlamentarismus i n der politischen Wirklichkeit niemals zu der an sich angestrebten Zwischenlösung finden kann. Er schlägt, wenn die anderen Faktoren auf Integration ausgerichtet sind, m i t einer gewissen Wahrscheinlichkeit i n einen echten Parlamentarismus um. Wenn diese Faktoren jedoch nicht integrativ angelegt sind, läßt er den präsidentiellen Charakter stärker hervortreten.

39 Ucakar, Karl, Die Entwicklung der Interessenorganisationen. In: Das politische System Österreichs, op. cit., S. 397 ff.

40 Pickles , op. cit., S. 263 ff. Gerlich, op. cit., S. 194 ff. 42 Avril , op. cit., S. 254 ff.

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Die Verfassungen Frankreichs und Österreichs lassen sich auch deuten als einen Versuch, Bipolarität und Gewaltenfusion zu verbinden; die Exekutive zu spalten und einen Teil m i t der Legislative zu verschmelzen, den anderen Teil von der Legislative unabhängig zu halten. Die politsiche Praxis deutet darauf hin, daß ein solcher Versuch einer Zwischenlösung wenig Chancen auf Verwirklichung hat.

Die Stellung der politischen Parteien nach österreichischem Verfassungsrecht Von Herbert Schambeck Politische Parteien sind Ausdruck des Organisations- und Repräsentationsbemühens des Volkes i n der modernen Demokratie. I m Unterschied zu den Bemühungen der Interessensverbände 1 , die auf die Repräsentation beruflicher, also wirtschaftlicher und sozialer Interessen gerichtet sind, vertreten die politischen Parteien i n ihren Programmen 2 mehr ideologische und weltanschauliche Anliegen 3 . M i t zunehmender Demokratisierung des öffentlichen Lebens und Konstitutionalisierung des Staates kam den politischen Parteien i m demokratischen Verfassungsstaat eine wachsende Bedeutung zu 4 . Die politischen Parteien können Katalisatoren des politischen Wollens des Einzelnen und der Gesellschaft i n und gegenüber dem Staat sein. Das Wirken der politischen Parteien hat auf diese Weise den ursprünglich geradezu als klassisch zu bezeichnenden Gegensatz von Staat und Gesellschaft zu einem verbliebenen Unterschied gewandelt 5 . Ferdinand A. Hermens hat daher auch erklärt: „ I n Wirklichkeit bilden die politischen Parteien die Barriere zwischen der Demokratie und der Anarchie 6 ." Jeder Staat, der auf Dauer angelegt ist, w i r d daher ein Interesse daran haben müssen, i n seiner Verfassung als normative Grundordnung seines Gemeinwesens 7 die politischen Parteien ent1 Siehe näher Schambeck, Herbert, Die Interessenverbände — ihr Auftrag in Staat und Gesellschaft, in: Grundfragen der Politik, Konfrontationen 3, Wien—Freiburg—Basel 1968, S. 61 ff. und Korinek, Karl, Wirtschaftliche Selbstverwaltung, Wien—New York 1970. 2 Für Österreich beachte Österreichische Parteienprogramme 1868 - 1966, eingeleitet und herausgegeben von Klaus Berchtold, Wien 1967. 3 Beachte Schambeck, Herbert, Politik und Weltanschauung, Wissenschaft und Weltbild, 21. Jg. März 1968, S. 40 ff. 4 Dazu Friedrich, Karl Joachim, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, Berlin— Göttingen—Heidelberg 1953, bes. S. 477 ff. 5 Beachte Böckenförde, Ernst Wolfgang, Die verfassungstheoretische Unterscheidung von Staat und Gesellschaft als Bedingung der individuellen Freiheit, Opladen 1973. 6 Hermens, Ferdinand Α., Verfassungslehre, Köln und Opladen 1968, S. 169. 7 Dazu Kägi, Werner, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, Zürich 1945, Neudruck Darmstadt 1971.

Herbert Schambeck

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sprechend geregelt zu haben. Durch die Verfassung soll der politische Wille objektiviert, der irrationale Machtaufbau des Staates rationalisiert werden 8 . Ausdruck dieses politischen Wollens sind die Parteien, deren Verankerung i m Verfassungsrecht zur Transparenz des politischen Lebens und damit zur Repräsentation i m Staat beiträgt. Die Beachtung der politischen Parteien durch den Verfassungsgesetzgeber kann daher zur Erfüllung der Repräsentationsfunktion der Verfassung 9 und so zur Rechtssicherheit beitragen. Diese skizzierte Bedeutung der politischen Parteien für das Verfassungsrecht soll aber nicht i n der Weise mißverstanden werden, als würde das Wort einer Eingliederung der politischen Parteien i n die Verfassungsordnung derart gesprochen werden, daß diese eine Einbeziehung der Parteien i n die Staatsorganisation zur Folge hat. Die politischen Parteien sind „Formen der politischen Selbstgestaltung des Volkes" 1 0 und bedürfen als solche einer „Aufnahme i n das System einer modernen weit i n den gesellschaftlichen Bereich ausgreifenden Verfassungsordnung" 11 . Die Parteien sind ja für die Volks- und Staatswillensbildung von gleicher Bedeutung. Die Grundordnung des demokratischen Verfassungsstaates hat i m Hinblick auf die Parteien eine mehrfache Aufgabe zu erfüllen: sie muß einen vorstaatlichen Bereich der politischen Willensbildung eröffnen, deren Repräsentanten die Möglichkeit der M i t w i r k u n g an der Staatswillensbildung haben und dabei das Gemeinwohl und nicht allein das Einzel-, Gruppen- und Parteiinteresse zu bedenken haben. I n dieser Sicht stellte K a r l Heinz Seifert für die Bundesrepublik Deutschland fest: „Politische Willensbildung i n der Demokratie ist Bildung des Staatswillens aus der Gesellschaft heraus, Volks- u n d Staatswillensbildung i n einem einheitlichen Entwicklungslauf. Auch das Grundgesetz beruht auf der Vorstellung eines aus Volks- und Staatswillensbildung zusammengesetzten politischen Formgebungsprozesses 12 ; wobei es dem demokratischen Prinzip entsprechend Sinn und Ziel der Volkswillensbildung ist, zur gegebenen Zeit i n die Staatswillensbildung einzufließen, um hier i m Staat, als der organisierten politischen Willenseinheit des Volkes ihre eigentliche Verwirklichung zu finden 13." Dabei kann heute „kein Zweifel mehr sein, daß die politische Vor-Willens8 9

Kägi, a.a.O., S. 41.

Beachte Schambeck, Herbert, Der Verfassungsbegriff und seine Entwicklung, in: Festschrift für Hans Kelsen zum 90. Geburtstag, Wien 1971, S. 227 ff. i° Krüger, Herbert, V V D S t R L 17 (1959), S. 106. 11 Seifert, K a r l Heinz, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, Köln—Berlin—Bonn—München 1975, S. 63. 12 BVerfGE 8, 113; 20, 98. ι» Seifert, a.a.O., S. 71 f.

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bildung i m gesellschaftlichen Raum zum materiellen Verfassungsrecht jedes demokratischen Staates gehört" 1 4 . Nach der Entwicklung des politischen Bewußtseins eines Volkes, der Demokratie und des Verfassungsstaates w i r d die Stellung der politischen Parteien i n der jeweiligen Staatsrechtsordnung verschieden sein. I. Die Entwicklung der politischen Parteien in Österreich hat ansatzweise i n der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts begonnen, als es nach der ersten Wahl zum Reichsrat 1861 zur Bildung von Parlamentsfraktionen 1 5 kam; der Weg zu den politischen Parteien setzte vor allem nach der nach dem damaligen Ministerpräsidenten benannten sogenannten Taafeschen Wahlrechtsreform 1882 16 ein. Die politischen Parteien nahmen i n der Folge so an Bedeutung zu, daß sie entscheidend auch 1918 zur Errichtung und 1945 zum Wiederaufbau Österreichs beigetragen haben. So haben die i m Reichsrat der Monarchie vertretenen deutschsprachigen Abgeordneten der politischen Parteien sich am 21. Oktober 1918 zur Provisorischen Nationalversammlung für Deutschösterreich versammelt und staatsrechtlich die erforderlichen Schritte gesetzt, damit der Nachfolgestaat zu dem vor 1918 bestehenden Staat, der hieß „die i m Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder" 1 7 Österreichs, als Republik entstehen konnte 1 8 . Auch für die Entstehung des österreichischen Verfassungsrechtes 1 * und seine weitere Entwickl u n g 2 0 waren die politischen Parteien maßgebend, besonders deutlich wurde der Einfluß der politischen Parteien für den Bestand Österreichs, als es die Vertreter der Vorstände der politischen Parteien Österreichs waren, welche am 27. A p r i l 1945 die Unabhängigkeitserklärung abgaben 21 . 14 Seifert,

a.a.O., S. 74.

15

Siehe Perwolf, Emanuel, Der österreichische Reichsrat und die Delegation, Wien 1883, S. 23 ff. 16 Gesetz vom 4. Oktober 1882, RGBl. Nr. 142, womit einige Bestimmungen der Reichsratswahlordnung abgeändert werden; über die Entwicklung des österreichischen Wahlrechts siehe Schambeck, Herbert, Die Entwicklung des österreichischen Wahlrechts, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Neue Folge, Band 21, hrsg. von Gerhard Leibholz, Tübingen 1972, S. 247 ff. i? Siehe Die österreichischen Verfassungsgesetze mit Erläuterungen, hrsg. von Edmund Bernatzik, 2. Auflage, Wien 1911. 18 Beachte dazu Hellbling, Ernst C., Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte, 2. Aufl., Wien—New York 1974, S. 400 ff. 19 Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), hrsg. von Felix

Ermacora, Wien 1967.

so Siehe Hellbling, a.a.O., S. 433 ff. 21 StGBl. Nr. 1/1945.

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Herbert Schambeck

Es ist interessant, daß sowohl 1918 als auch 1945, also bei der Errichtung der sogenannten Ersten und Zweiten Republik Österreich die politischen Parteien als Gesinnungsgemeinschaften Eigeninitiativen i n Eigenverantwortung ergriffen, die von staatspolitischer Bedeutung waren und die erst durch folgende Wahlgänge ihre Bestätigung durch das Bundesvolk erhielten. Auch i n den folgenden Jahren war der Einfluß der politischen Parteien auf den Staat und alle Bereiche seines öffentlichen Lebens so groß, daß Österreich als „Parteienstaat" bezeichnet w i r d 2 2 . Trotz der Tatsache, daß Österreich als Republik praktisch von Parteien, die sich schon i n der Monarchie i m 19. Jahrhundert gegründet hatten, geschaffen wurde, sind die politischen Parteien der konstituierenden Nationalversammlung 1920 bei der Beschlußfassung des Bundes«Verfassungsgesetzes (B-VG) 2 3 nicht ihrer Bedeutung entsprechend i n die Staatsrechtsordnung Österreichs aufgenommen worden. Hans Kelsen, der Schöpfer des Entwurfes zum B.-VG. 2 4 hat sich bei einem i n Berkeley am Karfreitag 1967 m i t dem Verfasser dieser Abhandlung geführten Gespräch dahin geäußert, daß 1920 der Verfassungsgesetzgeber nach seiner Meinung die politischen Parteien stillschweigend „vorausgesetzt" hat. Daraus ist zu entnehmen, daß die politischen Parteien, die sich 1920 nach ihren Vorstellungen i m B.-VG. verankern hätten können, für so problemlos und selbstverständlich angesehen wurden, daß sie sich in der konstituierenden Nationalversammlung und i n den folgenden Jahren damit nicht beschäftigt haben. Wenngleich das B.-VG. 1920 keine Klärung der politischen Parteien beinhaltete, wurde der Parteibegriff in verschiedener Weise verwendet. Der Begriff „politische Partei" w i r d i m B.-VG. nur i m Art. 147 (4) verwendet, nach welchem dem Verfassungsgerichtshof Personen nicht angehören können, welche Angestellte oder sonstige Funktionäre einer politischen Partei sind. Der Ausdruck der wahlwerbenden Partei w i r d i m Art. 26 (6) B.-VG. i m Zusammenhang mit der Bestellung von Wahlbehörden gebraucht; der schlichte Begriff „Partei" w i r d i m Hinblick auf die Entsendung von Bundesratsmitgliedern durch den jeweiligen Landtag i m A r t . 35 (1) B.-VG., i m Zusammenhang m i t der Zusammensetzung des Hauptausschusses des Nationalrates i m A r t . 55 (2) B.-VG. und i m A r t . 81 a Abs. 3 lit. a B.-VG. i m Hinblick auf die Errichtung von Schulbehörden des Bundes genutzt. I n all diesen Fällen wurde unter Parteien Parteifraktionen verstanden. 22

Siehe Adamovich, Ludwig, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 6. Aufl., Wien—New York 1971, S. 106 ff. 23 B.-VG. geltend in der Fassung von 1929, BGBl. Nr. 1/1930. 24 Uber Hans Kelsen beachte Metall, Rudolf Aladar, Hans Kelsens Leben und Werk, Wien 1969.

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Wenngleich all diese Bestimmungen des B.-VG. den Parteien besondere Aufgaben zuweisen, sagte das B.-VG. ursprünglich nichts über die Rechtstellung der politischen Parteien aus. Dabei ergibt sich die Bedeutung der politischen Parteien i n Österreich schon grundsätzlich aus der gesamten Verfassungskonzeption; nämlich der i m A r t . 18 (1) B.-VG. erfolgten Bindung der Vollziehung an die Gesetze, was die vorrangige Stellung der allgemeinen Vertretungskörper und damit des Parlamentarismus erklärt, der von den wahlwerbenden politischen Parteien bestimmt wird. Für dieses Parteiensystem ist i n Österreich weiter das i m B.-VG. vorgeschriebene Wahlrechtssystem der Proportionalität prägend 25 . Von diesem Verhältniswahlsystem stellte schon Adolf Mer k l fest: „ M i t der verfassungsgesetzlichen Entscheidung zugunsten des Verhältniswahlsystems ist den geschichtlich überkommenen politischen Parteien eine tatsächliche Vorzugsstellung i n der Bewerbung u m die Wählerstimmen eingeräumt worden, dagegen der Initiative der Wähler i m Vergleiche mit der Wahl einzelner Kandidaten auf Grund örtlicher Vorschläge nur geringe Erfolgsaussichten eingeräumt. Soziologisch gesehen hat der Wahlberechtigte praktisch nur die Möglichkeit, sich für die Parteien und nicht für die Personen seines Vertrauens zu entscheiden 2 6 ." Durch dieses Verhältniswahlsystem verbunden m i t dem Vertrauensprinzip des parlamentarischen Regierungssystems 27 erstreckt sich der Einfluß der politischen Parteien auch auf die Regierung und damit weiters auf die Vollziehung. I n mannigfacher Weise hat daher auch der Gesetzgeber die Stellung der politischen Parteien in der Rechtsordnung des Bundes berücksichtigt 28 . So hat ζ. B. der Bundesgesetzgeber i n mehreren Gesetzen, wie z. B. i m § 5 (1) Wehrgesetz 2®, § 9 (1) Zi. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung staatsbürgerlicher Bildungsarbeit politischer Parteien sowie der Publizistik 3 0 und § 7 (1) Zi. 1 des Rundfunkgesetzes 197431 auf die Tätigkeit der politischen

25 Art. 26 (1), 95 (1) und 117 (2) B.-VG. 26 Merkl, Adolf, Der Staat und die politischen Parteien, Jahrbuch des österreichischen Gewerbevereins 1962, S. 67. 27 Siehe Schambeck, Herbert, Wahlrechtsordnung und Regierungssystem in Österreich, in: Festschrift für Adolf J. Merkl zum 80. Geburtstag, München— Salzburg 1970, S. 335 ff. 28 Beachte etwa die Zusammenstellung im Bericht der Bundesregierung über ihre Rechtsauffassung betreffend die Stellung der politischen Parteien im öffentlichen Leben, 12 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, X I . Gesetzgebungsperiode, Anlage B, S. 11 ff. 2β BGBl. Nr. 181/1955. so BGBl. Nr. 272/1972. 31 BGBl. Nr. 397/1974; siehe weiters „Stellung der politischen Parteien in der Rechtsordnung des Bundes", (Rechtslage nach dem Stand vom 1. M a i 1976), III/47 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates, X I V . Gesetzgebungsperiode. 5 Festschrift Hermens

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Parteien ausdrücklich Bezug genommen, ohne daß zu diesem Zeitpunkt eine Regelung der Rechtsstellung der politischen Parteien gegeben war. 1964 nahm der Nationalrat die Verabschiedung des Bundesfinanzgesetzes zum Anlaß, die Bundesregierung i n einer Entschließung zu ersuchen, dem Nationalrat einen „Bericht über ihre Rechtsauffassung betreffend die Stellung der politischen Parteien i m öffentlichen Leben" vorzulegen 32 . Der am 25. Mai 1966 vorgelegte Bericht wurde aber vom Nationalrat nie behandelt. II. Z u einer Regelung der Stellung der politischen Parteien ist es erst durch Beschluß des Bundesgesetzes vom 2. Juli 1975 über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien (Parteiengesetz)™ gekommen. I n diesem Parteiengesetz w i r d i m A r t . 1 als Verfassungsbestimmung beschlossen: „§ 1 (1) Die Existenz und Vielfalt politischer Parteien sind wesentliche Bestandteile der demokratischen Ordnung der Republik Österreich (Art. 1 B.-VG.). (2) Zu den Aufgaben der politischen Parteien gehört die Mitwirkung an der politischen Willensbildung. (3) Die Gründung politischer Parteien ist frei, sofern bundesverfassungsgesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Ihre Tätigkeit darf keinen Beschränkungen durch besondere Rechtsvorschriften unterworfen werden. (4) Die politischen Parteien haben Satzungen zu beschließen, die in einer periodischen Druckschrift zu veröffentlichen und beim Bundesministerium für Inneres zu hinterlegen sind. Aus der Satzung hat insbesondere ersichtlich zu sein, welches ihre Organe sind und welche hiervon zur Vertretung nach außen befugt sind, sowie welche Rechte und Pflichten die Mitglieder besitzen. M i t der Hinterlegung der Satzung erlangt die politische Partei Rechtspersönlichkeit."

Betrachtet man die einzelnen Absätze dieser Verfassungsbestimmung des Parteiengesetzes, so sind diese nicht problemlos, worauf der Verfasser bereits anläßlich der Behandlung dieses Gesetzes i m Bundesrat eingegangen ist 3 4 . Zunächst gibt § 1 Abs. 1 des Parteiengesetzes insofern eine nähere Ausführung des auch zitierten A r t . 1 B.-VG.: „Österreich ist eine demokratische Republik. I h r Recht geht vom Volk aus" als die Existenz und Vielfalt politischer Parteien betont w i r d und diese als wesentlicher Bestandteil der demokratischen Ordnung bezeichnet werden. A u f diese 32 X . GP Sten. Prot. S. 1635, 1869, 3262 und 3500. 33 BGBl. 404/1975. 34 Siehe Stenographisches Protokoll des Bundesrates, 344. Sitzung am 10. Juli 1975, S. 10997 ff.

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Weise w i r d durch den Gebrauch der Mehrzahl von politischen Parteiert die Parteienvielfalt betont und festgestellt, daß Österreich ein Mehrparteienstaat 35 ist. Diese Darstellung entspricht dem A r t . 8 des Staatsvertrages vom 15. M a i 1955 betreffend die Wiederherstellung eines unabhängigen und demokratischen Österreich 3®, i n dem unter der Uberschrift „Demokratische Einrichtungen" erklärt w i r d : „Österreich w i r d eine demokratische, auf geheime Wahlen gegründete Regierung haben und verbürgt allen Staatsbürgern ein freies, gleiches und allgemeines Wahlrecht sowie das Recht, ohne Unterschiede von Rasse, Geschlecht, Sprache, Religion oder politischer Meinung zu einem öffentlichen Amte gewählt zu werden." Diese Bestimmung des Staatsvertrages von Wien schließt m i t der Vorschreibimg des Mehrparteiensystems, worauf als erster Adolf M e r k l hingewiesen hat 3 7 , mit Unterschrift auch der Sowjetunion eine Volksdemokratie nach A r t eines kommunistischen effektiven Einheitsstaates aus. Gleich dem A r t . 8 des Staatsvertrages 1955 schreibt daher auch der § 1 (1) des Parteiengesetzes 1975 die Parteienvielfalt und so den Weg zum Mehrparteienstaat, wie er auch der grundrechtlich geschützten Pluralität der Gesellschaft entspricht 38 , vor. Da der § 1 (1) die politischen Parteien wohl zu den wesentlichen Bestandteilen der demokratischen Ordnung der Republik Österreich zählt, ohne sie mit dieser gleichzusetzen, kann angenommen werden, daß der Gesetzgeber daneben noch andere Formen der repräsentativen Demokratie, wie z. B. die Interessenverbände 30 anerkennt und sich bewußt ist, daß Österreich auch Einrichtungen der direkten Demokratie, wie Volksbegehren und Volksabstimmung 4 0 , kennt 4 1 . 35 Siehe in diesem Sinne bei der Behandlung dieser Materie auch den Abgeordneten zum Nationalrat Dr. Herbert Kohlmaier, Protokoll der 150. Sitzung des Nationalrates vom 2. Juli 1975, X I I I . GP. f S. 14600 und das M i t glied des Bundesrates Dr. Herbert Schambeck, Protokoll der 344. Sitzung des Bundesrates vom 10. Juli 1975, S. 11000. 3β BGBl. Nr. 152/1955. 37 Merkl, Adolf, Österreichs Wirtschaft vom 5. März 1962, S. 20 ff. und derselbe, Die Baugesetze der österreichischen Bundesverfassung, in: Die Republik Österreich— Gestalt und Funktion ihrer Verfassung, hrgb.von Hans R . K . Klecatsky, Wien 1968, S. 84 f.; beachte auch Rotter, Manfred, Mensch und Gesellschaft aus staatlicher und zwischenstaatlicher Sicht, einige Gedanken zur staatsrechtlichen und völkerrechtlichen Verankerung von Grundrechten, in: Ordnung i m sozialen Wandel, Festschrift für Johannes Messner zum 85. Geburtstag, Berlin 1976, S. 558 ff. 38 Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger vom 21. Dezember 1967, RGBl. Nr. 142/1867. 3β Beachte Adamovich, a.a.O., S. 111 ff. 40 Siehe Art. 43 ff. B.-VG. 41 Dazu Schambeck, Herbert, Das Volksbegehren, Tübingen 1971, und derselbe, Repräsentative und plebiszitäre Komponenten im österreichischen Verfassungsstaat, in: Festschrift für Michael Dendias, Athen 1976 (im Druck). 5*

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Österreichs Demokratie w i r d daher m i t der Parteienstaatlichkeit nicht gleichgesetzt; die politischen Parteien sind ein Ausdruck der österreichischen Demokratie, aber nicht i h r einziger. Aus dieser Haltung kann eine bestimmte liberale Einstellung erkannt werden, die vielleicht auch jene Zurückhaltung erklärt, m i t der die Parteien, die schon i n der Monarchie bestanden und die Republik errichtet und ausgebaut haben, sich selbst aber i m Verfassungsdokument des B.-VG. nicht ihrer Stellung und Bedeutung entsprechend erwähnt und aufgenommen haben. § 1 (1) des Parteiengesetzes zeigt eine Verbindung von liberalem und demokratischem Baugesetz und läßt die Parteienvielfalt geradezu als Staatsstrukturbestimmung erkennen 42 . Bemerkenswert ist, daß § 1 Abs. 1 des Parteiengesetzes den Begriff politische Partei gebraucht, ohne diesen selbst zu definieren. Der A n trag der Abgeordneten Robert Weisz, Koren, Peter und Genossen, der zu diesem Gesetz geführt hat 4 3 , gibt dazu keine nähere Erklärung ab. Nachdem sich bereits 1972 die politischen Parteien ihre politische Bildungsarbeit i n einem eigenen Bundesgesetz 44 aus allgemeinen Steuermitteln haben zahlen lassen, ergriffen sie i n diesem zum Parteiengesetz führenden Antrag die Initiative, u m ein Bundesgesetz über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien zu beschließen. Die Verfassungsbestimmung macht daher i m A r t . 1 nur den kleinsten Teil des Gesetzes aus, der übrige der Subvention gewidmete Teil ist umfangreicher. Man hat den Eindruck, als würde die verfassungsrechtliche Verankerung der politischen Parteien nur erfolgt sein, um damit dem Primärzweck, der Parteienfinanzierung nachkommen zu können. Diese Regelung erfolgte erst drei Jahre, nachdem sich die Parteien ihre Bildungsarbeit haben subventionieren lassen, und fünfundfünfzig Jahre, nachdem die Parteien i n verschiedener Weise bezeichnet und berücksichtigt i n dem B.-VG. 1920 erwähnt wurden. Da i n diesem Zeitraum die Regelung der politischen Parteien nicht über42 Beachte dazu Berchtold, Klaus, Das Parteiengesetz — ein Überblick, österreichisches Verwaltungsarchiv, 1. Jg., Heft 2/1976, S. 33 f.: „In dieser Bestimmung ist allerdings nicht eine Bestandsgarantie der gegenwärtig bestehenden Parteien zu sehen, aber dennoch eine Bestandsgarantie in abstrakter Form, hinsichtlich des Bestandes politischer Parteien i m allgemeinen. So betrachtet ist diese Bestimmung eine Absage an das Einparteiensystem. Die verfassungsrechtliche Bedeutung dieser Regelung liegt darüber hinaus in dem Umstand, daß die Garantie der Parteienvielfalt als Element des demokratischen Prinzips dem Art. 44 Abs. 2 B.-VG. unterliegt. Ein Abgehen von diesem Prinzip wäre nur i m Wege einer Volksabstimmung zulässig." 43 1680 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, X I I I . GP. 44 Bundesgesetz über die Förderung staatsbürgerlicher Bildungsarbeit politischer Parteien sowie der Publizistik, BGBl. Nr. 272/1972; beachte dazu kritisch Schambeck, Herbert, Wann endlich Parteiengesetz?, Wochenpresse vom 12. 7.1972, S. 3.

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stürzt, sondern eher m i t Verzögerung i m österreichischen Verfassungsrecht erfolgte, wäre diese mit mehr Klarheit zu erwarten gewesen. Das Parteiengesetz setzt gleich dem B.-VG. den Parteienbegriff bloß voraus und gibt nur i m § 1 Abs. 2 so einen Hinweis, daß es nicht i n taxativer, sondern demonstrativer Angabe bemerkt: „ Z u den A u f gaben der politischen Parteien gehört die M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung." Es w i r d also nicht eine umfangreiche Begriffserklärung gegeben, sondern nur ein Teilbereich der Parteifunktion demonstrativ hervorgehoben, was das erste Wort „ Z u " verdeutlicht. Da gerade i n der Gegenwart verschiedene politische Gruppierungen mit einem Machtanspruch auf Einfluß auf die demokratische Staatswillensbildung auftreten, wäre es sicher wertvoll gewesen, auch zur Abgrenzung von derartigen Tendenzen, den Parteienbegriff zu definieren. Klaus Berchtold vom Verfassungsdienst des österreichischen Bundeskanzleramtes meint, daß der Verfassungsgesetzgeber dieses B i l d der politischen Partei vorhatte, das er i n einer Personenvereinigung von Bürgern sieht, „die auf Dauer oder doch auf einen längeren Zeitraum gebildet die M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung, insbesondere die Beteiligung an Wahlen zu den allgemeinen Vertretungskörpern auf der Basis gemeinsamer politischer Uberzeugungen der Mitglieder anstrebt" 4 5 . K l a r definiert hingegen das Gesetz der Bundesrepublik Deutschland über die politischen Parteien vom 24. J u l i 1967 46 die politischen Parteien: „Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes i m Deutschen Bundestag oder einem Landtag m i t w i r k e n wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten i n der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein." Der österreichische Gesetzgeber ist i m Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland die klare Definition des Parteibegriffes schuldig geblieben, er hat auch keine Aussage über die Zielsetzung einer politischen Partei, 45 Berchtold, a.a.O., S. 35; Bericht des Verfassungsausschusses über den A n trag zum Parteiengesetz 1680 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, X I I I . GP. bemerkt schlicht: „Der Terminus ,politische Partei' ist daher in der österreichischen Rechtsordnung bereits längere Zeit gebräuchlich. Dazu haben insbesondere auch eine Reihe von Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes beigetragen (VerfGHSlg. 266/1924, 2043/1950, 2158/1951, 2714/1954)." 4 e BGBl. I, S. 773.

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etwa ihre erforderliche Vereinbarkeit m i t den Grundsätzen des österreichischen Verfassungsrechtes oder ihre innerparteiliche Demokratie gemacht. So haben schon Gerhard Leibholz und H. J. Rinck erklärt: „Die demokratischen Grundsätze, denen die innere Ordnung der Parteien entsprechen muß, i m einzelnen zu entfalten, ist Aufgabe eines Parteiengesetzes. Jedenfalls muß der Aufbau einer Partei von unten noch oben erfolgen. Insbesondere dürfen die Mitglieder also nicht von der Willensbildung ausgeschlossen sein und müssen deren grundsätzliche Gleichwertigkeit sowie die Freiheit von E i n t r i t t und Ausscheiden gewährleistet sein. Auch würde es demokratischen Grundsätzen widersprechen, den Parteiführern unbedingten Gehorsam zu versprechen oder ein solches Versprechen abzuverlangen (BVerf.GE 2,40) 47 ." Der österreichische Gesetzgeber ist von einem geradezu voraussetzungslosen Parteibegriff ausgegangen, was der § 1 Abs. 3 des Parteiengesetzes noch verstärkt, denn nach i h m kann sich jede politische Partei frei gründen, sofern der Verfassungsgesetzgeber nicht anders beschlossen hat. Es besteht i n Österreich Gründungsfreiheit für politische Parteien, und es ist keine wehrhafte Demokratie 4 8 gegeben; nicht ein Verfassungsgericht 49 , sondern der Verfassungsgesetzgeber ist für das Verbot einer politischen Partei zuständig. Daß ein derart, i m H i n blick auf das erforderliche Präsens- und Konsensquorum qualifizierter Gesetzesbeschluß eine möglichst übereinstimmend anerkannte politische Grundordnung voraussetzt, sei aber bemerkt. Da Österreichs Verfassungsrecht mehr wertneutral positivistisch ist, enthält es derartige Wertaussagen nicht, anders das Bonner Grundgesetz, welches i m A r t . 21 über die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Partei erklärt: „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei, ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer M i t t e l öffentlich Rechenschaft geben. Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer A n hänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung 47 Leibholz, Gerhard und Rinck, R. J., Grundgesetz, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, 3. Aufl., Köln—Marienburg 1968, S. 278. 48 Siehe zu diesem Problemkreis allgemein von Simson, Werner und Kriele, Martin, Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, in: V V D S t R L Heft 29, Berlin 1971, S. 3 ff. und S. 46 ff. sowie die kritische Analyse der diesbezügl. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes durch Bulla, Eckart, Die Lehre von der streitbaren Demokratie, Archiv des öffentl. Rechts 1973, S. 340 ff.: sowie Stollberg, Frank, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Parteiverbots, Berlin—München 1976. 49 Vgl. Art. 21 Abs. 2 GG; siehe auch Lorenz, Dieter, Verfassungswidrige Parteien und Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichtes, Archiv des öffentlichen Rechts 1976, S. 1 ff.

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zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Uber die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht." Beachtenswert sind dazu auch die Feststellungen von Leibholz-Rink: „ A n der Inkorporation der Parteien i n das Verfassungsgefüge können politisch sinnvoll nur Parteien teilhaben, die auf dem Boden der freiheitlich-demokratischen Grundordnung stehen (BVerfGE 2,73). Es ist möglich, daß eine politische Partei, die diese Grundwerte v e r w i r f t und bekämpft, als gesellschaftliche und politische Gruppe besteht und sich betätigt. Es ist aber nicht denkbar, daß i h r die verantwortliche rechtlich maßgebende M i t w i r k u n g bei der Bildung des Staatswillens verfassungsrechtlich garantiert w i r d (BVerfGE 5,134) w ." Der bundesdeutsche Gesetzgeber hat daher schon durch Anerkennung seiner Wertordnung eine Feststellung zur Parteienentwicklung getroffen, die i n Österreich von Fall zu Fall w i r d erforderlich sein. Es steht daher i n Österreich auch jedermann frei, eine politische Partei zu gründen, wobei es unzulässig wäre, wegen ideologischer, weltanschaulicher, religiöser oder politischer Ziele derartiges Beginnen zu verbieten; es sei denn, es w i r d durch ein Bundesverfassungsgesetz ein derartiges Verbot beschlossen81. Diese liberale Grundhaltung betreffend die Gründung politischer Parteien hat Abg. Dr. Herbert Kohlmaier (öVP) i n der Nationalratsdebatte zu diesem Gesetz unter Ablehnung der Möglichkeit des Verbotes von Parteien nach dem Vereinsrecht 02 hervorgehoben: „Ich glaube, es ist mehr daraus ersichtlich, daß die Basis Verfassung für die politischen Parteien ganz einfach richtig und notwendig und die einzig denkbare Lösung war. Ich selbst habe bei der Vorberatung des Gesetzes immer wieder den Standpunkt vertreten. W i r sollen extrem liberal gegenüber dem Wollen der Staatsbürger, sich politisch zu organisieren verhalten . . . Die Sicherung der politischen Freiheit hat für mich einen Vorrang gegenüber der Sicherung der staatlichen Rechtsordnung . . . Nicht der Staat läßt die Parteien zu, sondern die Bürger, die sich i n Parteien zusammenschließen, tragen den Staat 5 3 ." Es sollte der vom Verfassungsgesetzgeber geschützte Grundsatz der Parteienfreiheit statuiert werden, den kein Organ der Vollziehung, also 50 Leibholz / Rinck, a.a.O., S. 279. 51 Beachte das Verbotsgesetz und Art. 9 (3) des Staatsvertrages vom 15. 5. 1955. 52 Kohlmaier, a.a.O., S. 14600: „Wir haben Vereinsfreiheit in Österreich, das ist wichtig. Aber, meine Damen und Herren, das Vereinsgesetz gestattet die Vereine. Es sieht bekanntlich Untersagung von Vereinen und damit unter Umständen von politischen Parteien vor, wenn sie nach Zweck oder Einrichtung rechtswidrig oder staatsgefährlich sind." 53 Kohlmaier, a.a.O., S. 14601.

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weder ein Gericht noch eine Verwaltungsbehörde, verletzen darf. Abg. Dr. Heinz Fischer (SPÖ) meinte daher, es müßte auch sichergestellt werden, „daß die Parteien nicht einem Eingriff oder einer Administration durch die Bürokratie unterworfen werden. Sie sollte schließlich auch sicherstellen, daß die Parteien zwar als Rechtssubjekte der Rechtsordnung unterworfen sind, aber auch Vorsorgen, daß nicht der einfache Gesetzgeber Regelungen zum Nachteil oder zur Einschränkung der Parteien treffen kann. Das ist uns, glaube ich, geglückt, und es ist wohl auch richtig, daß w i r es nicht einem Gericht aufgebürdet haben, wie das i m Bonner Grundgesetz geschieht, darüber zu entscheiden, ob Parteien verfassungskonform sind oder nicht, sondern daß w i r das dem Verfassungsgesetzgeber selbst vorbehalten haben 5 4 ." Von diesen Parteien sind jene Vereine mit politischen Zielsetzungen zu unterscheiden, die nach dem Vereinsgesetz gebildet diesem Recht weiter unterliegen, für die das Parteiengesetz daher nicht gilt, die sich als Wahlparteien an den Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern beteiligen können 5 5 . Dieser Unterschied kann i m Hinblick auf die gewollte Distanz zum Vereinsrecht auch aus dem letzten, nämlich Abs. 4 des § 1 des Parteiengesetzes erkannt werden. Er sieht eigene Gründungsvorschriften für politische Parteien vor. Für die Gründung politischer Parteien ist nach § 1 (4) vorgesehen, daß sie mit Hinterlegung der Satzung beim Bundesministerium für Inneres Rechtspersönlichkeit erlangen. Bezüglich dieser Satzungen politischer Parteien ist vorgesehen, daß sie i n einer periodischen Druckschrift zu veröffentlichen sind und bestimmten Mindesterfordernissen entsprechen müssen, nämlich der M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung als wesentliche Aufgabe nach § 1 (2), die Angabe ihrer künftigen Organe und welche hiervon zur Vertretung nach außen befugt sind, sowie welche Rechte und Pflichten die Mitglieder besitzen (§ 1 (4)). Diese angegebenen Bestimmungen des Parteiengesetzes stecken zwar den Rahmen für die politischen Parteien ab, bleiben aber die A n t w o r t auf die verschiedensten Fragen offen. So wie i m § 1 (1) keine Definition für den Begriff der politischen Partei gegeben wird, so w i r d i m § 1 (4) keine Angabe gemacht, welche juristische Person eine politische Partei mit Hinterlegung der Satzung und damit Erlangung der Rechtspersönlichkeit wird, ob des privaten oder des öffentlichen Rechts. Das Parteiengesetz t r i f f t auch diesbezüglich keine Entscheidung über die bisher be54 Fischer, Heinz, in der 150. Sitzung des Nationalrates X I I I . GP., 2. Juli 1975, S.14596. 55 Berchtold, a.a.O., S. 35.

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stehenden und die neu zu gründenden Parteien; betreffend die erstgenannten muß festgestellt werden, daß die Frage nach der Rechtsnatur nur der Freiheitlichen Partei Österreichs geklärt ist, da sich diese i n das Vereinsregister eintragen hat lassen. III. Die Frage nach der Rechtsnatur der politischen Parteien hat der Verfassungsgesetzgeber i m A r t . I § 1 des Parteiengesetzes zwar bejaht, ohne aber Näheres über deren Charakter auszusagen. M i t dieser Frage hat sich bereits die Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes beschäftigt 56 und ist zu dem Schluß gekommen: „Es ergibt sich daraus, daß auch die Entscheidung SZ. XXI/24 ebenso wie die frühere und seitherige Judikatur des Obersten Gerichtshofes, das Schrifttum und die Lehre auf dem Boden der Auffassung stehen, daß politische Parteien, mögen sie auch mittelbar, nämlich durch die Entsendung ihrer Mitglieder i n parlamentarische Vertretungskörper, innerhalb des Staates von allen i n Betracht kommenden Faktoren den größten und entscheidensten Einfluß auf die Besorgung öffentlicher Angelegenheiten ausüben, doch selbst nicht als öffentlich-rechtliche Körperschaften anzusehen sind." Der Oberste Gerichtshof hat an anderer Stelle des zitierten Erkenntnisses durchaus i m Sinne der Auffassung der Verwaltungsrechtslehre betont, daß Körperschaften öffentlichen Rechtes nur jene Körperschaften sind, die von der Gesetzgebung ausdrücklich als solche anerkannt sind oder deren öffentlich-rechtlicher Charakter aus dem Zusammenhang der gesetzlichen Regelung klar erkennbar ist (Zwangsmitgliedschaft, Entscheidung von Streitigkeiten aus der Verbandszugehörigkeit i m Verwaltungsweg). Sie führen einen bestimmten, gesetzlich abgegrenzten Ausschnitt der öffentlichen Verwaltung; Körperschaften öffentlichen Rechtes können nur unmittelbar durch Gesetz oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigung durch staatlichen Verwaltungsakt errichtet und wieder aufgelöst werden. Eine derartige gesetzliche Regelung ist hinsichtlich der politischen Parteien nicht gegeben. Die Bundesregierung hat i n ihrem Bericht über ihre Rechtsauffassung betreffend die Stellung der politischen Parteien i m öffentlichen Leben 5 7 i m März 1965 nachstehende Problemstellung hervorgehen: ,,a) Die Parteien werden wohl in der Verfassung erwähnt, aber durchaus nicht in einer Form, die ihrer auch vom Verfassungsgesetzgeber stillschweigend vorausgesetzten staatlichen Bedeutung entspricht. se Entscheidung vom 8. 3.1947, 1 Ob 122/47, SZ X X I Nr. 24 und Urteil vom 27. 2.1964, 9 Os 201, 202/63. 57 I I I - 1 2 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, X I . Gesetzgebungsperiode.

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b) Die politischen Parteien sind keine Körperschaften öffentlichen Rechts, obwohl ihre Rolle bei der Wiederherstellung der österreichischen Unabhängigkeit i m Jahre 1945 vielfach dazu geführt hat, sie wie Körperschaften öffentlichen Rechts zu behandeln. c) Die Frage der Rechtspersönlichkeit jener politischer Parteien, die nicht als Vereine nach den Bestimmungen des Vereinsgesetzes eingerichtet sind, ist strittig. Es stellt sich die Frage, welche Konsequenzen aus dargelegter Problematik zu ziehen sind . . . I m großen und ganzen gesehen bieten sich in dieser Richtung drei Systeme an: a) die sogenannte Institutionalisierung der politischen Parteien, das heißt die Aufnahme einer ausdrücklichen Bestimmung in die Verfassung, in der die Funktion der politischen Parteien als Träger öffentlicher Aufgaben klargestellt wird. Der Begriff der ,öffentlichen Aufgaben 4 ist allerdings vielschichtig und bedarf der Präzisierung, wobei jedenfalls der Grundsatz der Gewaltenteilung zu beachten wäre; b) die Schaffung einer Regelung, die eine klare Abgrenzung zwischen der Staatsgewalt und den Aufgaben der politischen Parteien vorsieht. Der wesentliche Unterschied zwischen einer solchen Regelung und der unter a) erwähnten Institutionalisierung der politichen Parteien besteht darin, daß die Institutionalisierung ausdrücklich die Parteien als Teilnehmer an der Staatsgewalt einsetzt, während die hier in Rede stehende Regelung eine Abgrenzung zwischen der Staatsgewalt und der Tätigkeit der politischen Parteien i m Sinn einer neu verstandenen Gewaltenteilung anstrebt. Für eine derartige »institutionelle Gewaltenteilung zwischen Staat und Partei 1 hat sich vor allem Ermacora 58 ausgesprochen; c) die Schaffung einer Regelung, die sich nicht mit den grundsätzlichen Aufgaben der politischen Parteien beschäftigt, wohl aber die Frage der Rechtspersönlichkeit, des Entstehens und der Auflösung, die Vertretung nach außen, die Aufbringung der Mittel und die Beteiligung an Wahlen oder doch einzelne dieser Fragen klarstellt." D i e B u n d e s r e g i e r u n g selbst scheint e i n e r S y n t h e s e obiger M ö g l i c h k e i t e n das W o r t geredet z u haben. V i e l e d e r v o n d e r B u n d e s r e g i e r u n g 1966 angeschnittenen F r a g e n , die b e i e i n e r K l ä r u n g der Rechtsstellung d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n z u b e a n t w o r t e n gewesen w ä r e n , s i n d i m Parteiengesetz 1975 o f f engeblieben. Das i s t v o r a l l e m i m H i n b l i c k a u f d i e n i c h t w i e d i e F r e i h e i t l i c h e P a r t e i Österreichs nach d e m Vereinsgesetz g e b i l d e t e n P a r t e i e n , K P Ö , Ö V P u n d SPÖ d e r F a l l . D a d i e P a r t e i e n nach d e m Parteiengesetz m i t H i n t e r l e g u n g d e r S a t z u n g b e i m B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r I n n e r e s Rechtspers ö n l i c h k e i t erlangen, v e r b l e i b t diesen P a r t e i e n , d i e schon geschaffen sind, n u r die M ö g l i c h k e i t , diese H i n t e r l e g u n g d e r S a t z u n g g l e i c h e i n e r N e u e i n r i c h t u n g v o r z u n e h m e n , w o b e i d i e F r a g e o f f e n b l e i b t , welche R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t sie d a n n besitzen. H i n s i c h t l i c h dieser Rechtsp e r s ö n l i c h k e i t g i b t das Parteiengesetz so w e n i g A n t w o r t w i e d i e b i s h e r i g e Rechtslage. s8 Vgl. Ermacora, Felix, Die Parteien sind der Staat, Forum, Jg. 1959, S. 53 f.

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Zur historischen Rechtslage kann festgestellt werden, daß vor allem nach der Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes 59 nicht die Rechtsansicht vertreten wird, daß die politischen Parteien Körperschaften des öffentlichen Rechts sind. Sie weisen auch wirklich keine typischen Merkmale einer juristischen Person des öffentlichen Rechts auf, wie Zwangsbestand, hoheitliche Gewalt, Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und die Entscheidung von Streitigkeiten aus der Verbandszugehörigkeit i m Verwaltungsweg 6 0 . Da die politischen Parteien ihrer Tätigkeit und Beschaffenheit nach nicht unter die Erfordernisse einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zu subsumieren sind, verbleibt die Zuordnung ihrer Rechtspersönlichkeit auf das private Recht; ein Standpunkt, den bisher Friedrich Ko j a 6 1 und Klaus Berchtold® 2 vertreten haben; letzterer meinte, daß auch jene Parteien, die sich nicht — wie die FPÖ — formell als Vereine konstituiert haben, als solche anzusehen seien, da ein Verein aus dem Willen seiner Mitglieder entstehe, die Anmeldung aber nur deklaratorischen Charakter habe. Berchtold Schloß daher auch 1963: „Daraus ergibt sich nun die Schlußfolgerung: Die politischen Parteien können nach der gegenwärtigen Rechtslage als juristische Personen betrachtet werden. Ihre Rechtsgrundlage ist das Vereinsgesetz 63 ." Diese als Möglichkeit vorgesehene Rechtspersönlichkeit nach dem Vereinsrecht hat der Gesetzgeber des Parteiengesetzes 1975 sicher nicht gewollt. Es fehlt i n dem Gesetz jeder Hinweis sowohl auf die Rechtspersönlichkeit nach öffentlichem wie nach privatem Recht. Abgeordneter Dr. Herbert Kohlmaier (ÖVP) erklärte dazu i n der Nationalratsdebatte am 2. J u l i 1975®4: „ W i r haben Vereinsfreiheit i n Österreich, das ist richtig. Aber, meine Damen und Herren, das Vereinsgesetz gestattet die Vereine. Es sieht bekanntlich Untersagung von Vereinen und damit unter Umständen von politischen Parteien vor, wenn sie nach Zweck oder Einrichtung rechtswidrig oder staatsgefährlich sind. Nach dem Vereinsgesetz — und eine neu gegründete Partei müßte sich dem Vereinsgesetz unterwerfen — kann die Behörde zu jeder VerM Siehe Fußnote Nr. 56. 60 Siehe Antonioiii, Walter, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien 1954, S. 136. 61 Koja, Fridrich, Die Rechtsfähigkeit der Wahlparteien und der politischen Parteien, in: Wahlen und Parteien in Österreich, Band 2, Wien 1966, S.B. 849 ff., bes. S. B. 861 ff. 62 Berchtold, Klaus, Sind politische Parteien juristische Personen?, Der Staatsbürger vom 29. Oktober 1963, S. 1 f. 63 Berchtold, a.a.O., siehe auch Korinek, Karl, Parteien und Verbände in der österreichischen Rechtsordnung, Politische Studien 1966, S. 410 ff. bes. S. 413. 64 Sten. Protokoll der 150. Sitzung der X I I I . GP. des Nationalrates vom 2. Juli 1975, S. 14600 f.

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einsversammlung Vertreter entsenden; einen Vertreter, der Auskunft über die Person der Antragsteller und Redner verlangen kann oder der Verlangen zum Protokoll stellen kann, der jederzeit Einsicht i n die Protokolle nehmen kann. Man bedenke das, meine Damen und Herren, i n bezug auf die politischen Parteien. Das Vereinsgesetz sagt weiter — und das scheint m i r besonders bemerkenswert —, kein Verein darf Beschlüsse fassen, wodurch nach I n halt oder Form der Verein i n einem Zweig der Gesetzgebung oder Exekutivgewalt sich eine Autorität anmaßt. — Man bedenke, meine sehr verehrten Damen und Herren, was würde es bedeuten, wenn diese Regelungen von einer, sagen w i r ruhig, schikanewilligen Vereinsbehörde — eine solche könnte es ja i n irgendeiner Zukunft geben — gegen eine politische Partei angewendet werden sollte? Bei Zuwiderhandeln gegenüber dem Gesetz könnte die Behörde Versammlungen der Partei schließen. Ich darf es etwas überspitzt zeichnen, aber es ist gar nicht so heiter: Wenn sich eine nach dem Vereinsgesetz gebildete Partei auf einem Parteitag anmaßt, Autorität i n der Gesetzgebung oder Exekutivgewalt an sich zu ziehen, könnte dieser Parteitag aufgelöst werden, es könnte sogar die zwangsweise Entfernung der Parteidelegierten von einer wildgewordenen Vereinsbehörde herbeigeführt werden. Ich glaube, es ist schon daraus ersichtlich, daß die Basis Verfassung für die politischen Parteien ganz einfach richtig und notwendig und die einzig denkbare Lösung w a r 6 4 . " I n ähnlicher Weise hatte sich auch Abgeordneter Dr. Tassilo Broesigke (FPÖ) bei derselben Sitzung des Nationalrates geäußert: „ V i e l wichtiger ist aber doch, daß nunmehr erstmalig i n der Bundesverfassung eine Bestimmung über die politischen Parteien dieses Landes aufscheint und daß dort fortan der wichtige Satz zu finden ist, daß die Bildung politischer Parteien frei ist. Das ist eine Feststellung, die eigentlich eine Selbstverständlichkeit beinhaltet, die aber ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Demokratie ist und die bisher in der österreichischen Bundesverfassung gefehlt hat. Wenn also nach diesem Gesetz die politischen Parteien i n der Bundesverfassung verankert sind, so ist damit ein wesentlicher Fortschritt erzielt worden, und wenn fortan die politischen Parteien nicht mehr den Bestimmungen des Vereinsgesetzes unterliegen, so ist dies auch eine wesentliche Errungenschaft, denn dies war bisher bestritten. Bisher war man — allerdings nach freiheitlicher Auffassung unberechtigtermaßen — der Meinung, daß nur jene Parteien, die i m Jahre 1945 schon da waren, nicht vereinsmäßig organisiert sein mußten, während alle später gegründeten Parteien dem Vereinsgesetz unterliegen.

Parteien nach österreichischem Verfassungsrecht

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Ich schildere hier eine Meinung, die niemals durch gerichtliche Entscheidungen erhärtet worden ist, die aber die Verwaltungspraxis und die Verwaltungsbehörden beherrschte, insbesondere die Vereinsbehörde. M i t dieser Sachlage w i r d jetzt Schluß gemacht und es ist klar, daß fortan politische Parteien nicht nach dem Vereinsgesetz zu beurteilen sein werden 6 5 ." Aus den beiden zitierten Parlamentarieräußerungen ergibt sich, daß sie die Freiheit der Bildung und Tätigkeit der Parteien schützen und sich deshalb auch gegen jeglichen vereinsrechtlichen Anspruch ausgesprochen haben. Abgeordneter Dr. Heinz Fischer (SPÖ) erklärte daher auch dementsprechend: „Sie sollte schließlich auch sicherstellen, daß die Parteien zwar als Rechtssubjekte der Rechtsordnung unterworfen sind, aber auch Vorsorgen, daß nicht der einfache Gesetzgeber Regelungen zum Nachteil oder zur Einschränkung der Parteien treffen kann 6 6 ." Das Parteiengesetz legt damit, wie seine einstimmige Verabschiedung auch zeigt, „den Grundsatz der freien politischen Betätigung der politischen Parteien" fest 67 . Der Ausschluß des Vereinsrechtes für politische Parteien 6 8 , der sich nicht expressis verbis aus dem Wortlaut des Parteiengesetzes, wohl aber — wie obgenannte Zitate zeigen — aus dem Wollen des Gesetzgebers ergibt, läßt bei aller Freiheit der politischen Betätigung der politischen Parteien die Geltung der übrigen Rechtsvorschriften weiterbestehen. So gibt Klaus Berchtold zwar 1976 den Ausschluß des Vereinsgesetzes und damit nach dem Parteiengesetz der Rechtspersönlichkeit als Verein zu, bejaht aber die Weitergeltung des Versammlungsgesetzes, von dem die politischen Parteien nicht ausgenommen sind 6 9 . Die politischen Parteien unterliegen nach dem bisher Ausgeführten als juristische Personen der Rechtsordnung; der Rechtscharakter der bisher bestandenen Parteien, die nicht wie die FPÖ nach dem Vereinsgesetz als juristische Person des privaten Rechts geschaffen wurden, nämlich die KPÖ, ÖVP und SPÖ bleibt aber weiter ungeklärt, außer sie hinterlegen ihre Satzungen nach dem Parteiengesetz beim Bundeses Sten. Protokoll, a.a.O., S. 14599. 66 Sten. Protokoll, a.a.O., S. 14596. 67 Berchtold, Das Parteiengesetz, S. 37. 68 Beachte auch das Rechtsgutachten Nr. 51 der Sozial wissenschaftlichen Arbeitsgemeinschaft „Die Parteien und ihre Finanzierung, Überlegungen zum Thema Parteienfinanzierung", Wien 1975, S. 5: „Selbst die Ordnungsvorschriften derzeit bestehenden Vereinsrechtes würden zu weitgehende Möglichkeiten in sich schließen, die Freiheit und Unabhängigkeit der politischen Parteien durch Staatseingriff einzuschränken, und daher dem politischen Postulat der Autonomie der Parteien widersprechen." β» Berchtold, a.a.O., S. 37.

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ministerium für Inneres; dann ergibt sich aber auch für sie wie für jede andere neugeschaffene politische Partei die Frage nach dem Charakter ihrer Rechtspersönlichkeit. Da den politischen Parteien kein Merkmal einer juristischen Person des öffentlichen Rechts eignet, das Vereinsgesetz zwar nicht nach dem Wortlaut des Parteiengesetzes, wohl aber nach dem Willen des Gesetzgebers ausgeschlossen ist, verbleibt nur die Annahme, daß die politischen Parteien juristische Personen besonderer A r t sind. IV. D i e politischen

Parteien

s i n d als juristische

Personen

sui

generis 70

anzusehen, weil sie unter keinen der Begriffe der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, also der Körperschaft öffentlichen Rechts, der Stiftungen, Fonds und Anstalten zu subsumieren sind, andererseits aber auch nicht dem Vereinsrecht unterliegen, obwohl sie auf eine private, nämlich von Privatpersonen ergriffene, Initiative zurückgehen, um als eine zur M i t w i r k u n g an der demokratischen Volks- und Staatswillensbildung geschaffene Organisation den Bereich des Privaten zu überschreiten und i n dem der öffentlichen Meinungsbildung 7 1 politisch zu wirken. Die politischen Parteien wirken so vom Einzelmenschen ausgehend i m sogenannten intermediären Bereich der Gesellschaft, der i n den des Staates einwirkt, ohne i n diesem als solchen aufzugehen. So stellte schon Karl-Heinz Seifert fest: „Die Parteien wirken zwar i n intensivster Weise auf die obersten Staatsorgane ein und leben mit diesen partiell i n einer gemeinsamen Sphäre höchster politischer W i l lensbildung, bleiben aber als Organisationen und Rechtsträger selbst außerhalb der verfaßten Staatlichkeit. Sie müssen es i n einer demokratischen Ordnung auch bleiben, da sie dem Volk nur dann Einfluß auf den Staat schaffen können, wenn sie als wichtigste politische Handlungseinheiten des Volkes nicht selbst dem Staat angehören 72 . Zum Wesen der Parteien gehört organisatorischer und rechtlicher Abstand zum Staate. Die Parteien können i n einer Demokratie nur dem Staat gegenüber autonome Träger des Verfassungslebens sein 73 ." 70 Vgl. das SWA-Gutachten Nr. 51, S. 5: „Wie immer im Konkreten eine solche Regelung ausschauen mag, sie muß jedenfalls der verfassungspolitischen Maxime folgen, daß die politischen Parteien auch was ihre Rechtsqualität anbelangt, Einrichtungen sui generis sind." 71 Siehe zu diesem Komplex vor allem Fraenkel, Ernst, Demokratie und öffentliche Meinung, Zeitschrift für Politik 1963, S. 309 ff.; Hennis, Wilhelm, Zum Begriff der öffentl. Meinung, in: derselbe, Politik als Wissenschaft, München 1968, S. 36 ff.; Marcie, René, Die Öffentlichkeit als Prinzip der Demokratie, in: Festschrift für Adolf Arndt, Frankfurt am Main 1969, S. 267 ff. und Luhmann, Niklas, öffentliche Meinung, in: Politische Vierteljahresschrift 1970, S. 2 ff. 72 Siehe dazu BVerfGE 20, 101 f.

Parteien nach sterreichischem Verfassungsrecht

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I m Hinblick auf die gesellschaftsprägende und staatstragende Bedeutung der politischen Parteien, die auch i n der demokratischen Republik Österreich gegeben ist, wäre es wünschenswert gewesen, hätte das Parteiengesetz nicht allein die Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien, sondern auch deren Rechtscharakter näher geregelt. Die Regelung der Rechtsstellung der politischen Parteien, die auch i n Österreich seit Jahrzehnten das Verfassungsleben prägen, verlangt die Erfassung der Beziehung von „Staatsrecht und Politik", von welcher der Deutsche Staatsrechtslehrer Heinrich Triepel i n seiner Berliner Rektoratsrede schon 1926 treffend erklärte: „Auch i m Staatsrechte scheuen w i r daher nicht, sondern fordern w i r die Verbindung der politischen Erwägung m i t der logisch-formalen Begriffsarbeit 7 4 ." Diese berechtigte Forderung bleibt für die Klarstellung der Stellung der politischen Parteien nach österreichischem Verfassungsrecht dem Gesetzgeber weiter aufgegeben.

73 Seifert, a.a.O., S. 79; er gelangt in der Beurteilung der Parteien als freigebildete Vereinigungen des gesellschaftlich-politischen Bereiches im Hinblick auf die bundesdeutsche Rechtsordnung zu der Feststellung, a.a.O., S. 84: „demgegenüber erscheint die grundsätzliche Einordnung der Parteien in das elastische Vereinsrecht, das die Rechtsordnung allgemein für die sich frei entfaltenden gesellschaftlichen Kräfte zur Verfügung stellt, als die ihnen weit adäquatere, wohl sogar als die einzig passende." 74 Triepel, Heinrich, Staatsrecht und Politik, Rede beim Antritt des Rektorates der Friedrich Wilhelms-Universität in Berlin am 15. Oktober 1926, Berlin und Leipzig 1927, S. 37.

Democratic Theory and Civil Disobedience By Joseph Dunner I have deliberately chosen to speak of "democratic theory" i n its relationship to " c i v i l disobedience", i.e., to the belief that citizens are entitled to disobey those rules of a polity which they consider to be morally unacceptable, because "democratic theory" is the traditional label for the fundamental ideas which are supposed to produce and maintain democracy i n political practice. Moreover, the very choice of the title indicates my disagreement w i t h those among m y colleagues i n the political science fraternity who say, or at least think, that political theory has very little or no impact on political realities 1 . Etymologically, the word "democracy" is derived from the demos, a tightly-knit community of Athenian born free-men who, some 2500 years ago, used to gather i n the ecclesia, the general assembly, to deliberate what they considered their public affairs. As i n our time, "democracy" already implied the notion of insonomia , i.e., equality before the law. But i n contrast to our time, "democracy" was connected w i t h the city-community or polis and a governmental system which was based on the personal, active participation of all its members (the citizens). While the polis-democracy approximated what we call today "direct" democracy, Ferdinand Hermens' point is no doubt w e l l taken that even the ancient Greek democracy knew elections and ι Morgenthau, Hans, for example, writes in his foreword to Arnold S. Kaufman's The Radical Liberal (New York: Atherton Press, 1968), "Can the political philosophies of conservatism, fascism, socialism, communism tell us something which w i l l help us to understand and master the contemporary political world? These questions have not been answered. Consequently, political philosophy has tended to become ritualistic incantation, in good measure intellectually irrelevant and politically useless, save as ideological rationalization and justification." M y hunch is that Morgenthau and those who hold similar views confuse the political dogmatist or ideologue who knows the answers before doing his "research" with the political theorist who inquires into the relevance (or justice) of the political order without mistaking the specifics of political life at a given time and in a given place for the nature (or essence) of political phenomena. Any discussion of American democracy or the Soviet system of government, if it is to go beyond a mere "behavioralistic" description, must eventually lead to the fundamental issues about man's nature and role on this earth; the answers to these questions will have a very real bearing on all political activity. 6 Festschrift Hermens

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representative features 2 . This is, of course, not the place to review the defects of an Athenian democracy which excluded slaves, women and a l l those residents who were not of Athenian origin, and more often than not fell v i c t i m to mob psychology and tyrants who secured their following b y posing as the protectors of the poor. Parenthetically, those who belittle the value of political philosophy may be advised to read (or reread) Plato's and Aristotle's analyses of the rise of tyrannical rule, comparing their statements t h a t t y r a n n y is a reaction to a democracy which has degenerated into anarchy, w i t h the events of the Kerensky period, the Weimar Republic, and the era of c i v i l strife w e are experiencing i n this country. Nor is this the place to trace the development from the Greek polis to the megalopolis of our time, i n which the demos, the people, stands for a rather amorphous, fluctuating aggregate of divergent interests and a variety of organizational expressions of these interests. B u t i t is important to remember that most of the political systems of our time are mass societies; "Gesellschaften" (association) rather than "Gemeinschaften" (communities), to use Ferdinand Toennies' distinction. Giovanni Sartori is quite r i g h t i n stating that " i f etymological democracy is to be brought up to date i t should be called masso-crazia or massocracy" 3 . The theory of democracy, as i t has been conceived i n modern times, has been essentially a protest ideal j o i n i n g democracy w i t h liberalism, i n opposition to monarchical rule and hereditary privilege. I t has always stressed that i f the people (which gradually came to mean a l l adults) were free to i n q u i r e about a l l things, to form opinions on the basis of knowledge of the facts and to express them freely, a rational discussion of conflicting opinions w o u l d register itself i n the determination of both the composition and the activities of political government. This was the concept of democracy w h i c h Baruch Spinoza developed i n his discourse on " t h e power and w i l l of the whole body", a hundred years before Jean-Jacques Rousseau translated the "power and w i l l of the whole body" into the phrase "general w i l l " . B u t although Spinoza raised the issue of the potential t y r a n n y of the m u l t i t u d e i n dealing iwith individuals or m i n o r i t y groups who refuse to do obeisance to its idols, he was too much of the rationalist and scientific liberal to anticipate the Rousseauist-Jacobin version of democracy. Instead of looking for safeguards against the aggression of demagogically abused and hence abusive masses, he stated that " i t is almost impossible t h a t the 2 cf. Hermens , Ferdinand, The Representative Republic (University of Notre Dame Press, 1958), Chap. I I I . 3 Sartori , Giovanni, Democratic Theory (New York: Praeger, 1965), p. 21.

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majority of a people, especially if i t be a large one, should agree i n an irrational design", and thus surrender a liberalism which he grounded i n the laws of human nature 4 . I t was John Locke, rather than Spinoza, who implicitly attacked Rousseau's absoluteness of popular sovereignty by insisting that a democratic state must consider itself as but one of many associations i n which human beings express their relationships and activities: Familiy life, religious convictions, economic strivings and a variety of other creative forces i n society should lie largely outside the scope of such a state because the essence of democracy is not the number of those who, for whatever reason, support the governmental agency but rather is the concern w i t h the limitation of the political system to certain legally defined common interests of its members and the institutional control of governmental power. Naively or deliberately confusing the economic liberalism of Adam Smith and David Ricardo w i t h the political liberalism of Baruch Spinoza, John Locke and Montesquieu, some writers (foremost among them K a r l Marx), have tried to present the spokesmen of modern democracy as the ideologues of a private enterprise-capitalist economy, a position which, i n turn, could easily produce the notion that political liberalism — allegedly the gospel of the Manchester school — is as outdated as is laissez-faire. As i t is, to a man like Locke, liberalism meant personal and political freedom, concepts which existed long before the plea for a laissez-faire economy, and which continues to persist both under the present-day Soviet system and i n what we usually call the welfare state. Preoccupied w i t h legal checks on a distrusted royal executive, Locke no doubt sought to reduce the functions of the state; but whether the state was to be small or large, a night-watchman state or a state actively involved i n the socioeconomic life of its citizens, the task he had set himself i n the Two Treatises of Government was to devise techniques which were to safeguard, rather than just proclaim, the "rights of Man and of the Citizen". I t was i n the Lockean sense, emphasizing personal and political liberty as the end and democracy as the means, that the Founding Fathers of the American Republic accepted the principle of democratic constitutionalism. I f American historians frequently cite The Spirit of the Laws by Montesquieu rather than the Two Treatises as the sourcebook for our "indirect" or "representative" democracy, the reason is that men like Alexander Hamilton and John Adams quite frankly feared 4 The Chief Works of Spinoza (New York: Dover Publications, 1951), Vol. I,

p. 216. β*

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"the impudence of democracy", preferring Montesquieu's restatement of the classical Greek concept of mixed government i n his separation of powers theory to the Lockean division of powers, which, i n view of the specific conditions of England toward the end of the seventeenth century, endowed parliament w i t h legislative supremacy and thereby created the possibility of an "elective despotism" — to use Madison's apprehensive expression. Max Weber, i n his examination of the relationship between "value judgments" and the need for objectivity i n the study of politics, reminds us of the fact that the ends we seek are determined by the means we use 5 . I t was for this reason that the Founding Fathers of the United States of America rejected the "pure" or "direct" democracy which ancient Athens had known for some time and which also prevailed i n some medieval Italian citystates. " A pure democracy", wrote Madison i n the Federalist Papers No. 10, "by which I mean a society consisting of a small number of citizens, who assemble and administer the government i n person, can admit of no cure for the mischiefs of faction. A common passion or interest w i l l , i n almost every case, be felt by a majority of the whole . . . and there is nothing to check the inducements to sacrifice the weaker party or an obnoxious individual. Hence i t is that such democracies have ever been spectacles of turbulence and contention; have ever been found incompatible w i t h personal security or the rights of property; and have in general been so short i n their lives as they have been violent i n their deaths®." I n any political system, unless it borders on anarchy and civil war, there is most likely a wide area of agreement among its members. Aware of the need of some social order, most of these members are prone to sanction policies and laws which safeguard their personal security and property rights. Most of them are w i l l i n g to adapt themselves to social necessities. I f there is disagreement as to the ends of political association or — more often — as to the means to achieve socially desirable ends, the decision of the majority process w i l l normally be accepted. B u t the Founding Fathers were too well acquainted w i t h the history of political thought and practice not to see i n Rousseau's Social Contract an intellectual speculation which could easily give rise to what J. L. Talmon calls "totalitarian democracy" 7 . For the "general w i l l " , as Rousseau conceived it, was neither the w i l l of the majority nor even the w i l l of all, but an absolute standard, a 6 cf. Weber, Max, Gesammelte Politische Schriften, München, Drei Masken Verlag, 1921. β The Federalist (New York: Modern Library Edition), No. 10, p. 58. 7 cf. Talmon, J. L., The Origins of Totalitarian Democracy (New York: Praeger, Third Printing, 1965).

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Platonic idea, which the individual could perceive only if he was prepared to rid himself of all personal interests and preferences, to forego all group or class loyalties, and to submit to a ceaseless participation i n the affairs of the state. The well-known formulation of Rousseau "that i t may be necessary to compel a man to be free", reminiscent of similar utterances i n our time, not only negated the principle of diversity of interests and views, but also sanctioned selfappointed leaders i n the popular assembly who, i n the name of the "general w i l l " , would arrogate to themselves the right to coerce the masses into whatever scheme of social "harmony" they might devise. I t is noteworthy that the Federalist Papers appeared first as articles in newspapers. Compare the content and style of these articles w i t h the banalities passing for political analysis i n contemporary newspapers and the relevance of training i n political philosophy w i l l be appreciated. A t any rate, the "representative republic", as Madison identified the state which the movement for the constitution of 1787 was to create, or the "representative democracy", the term which Alexander Hamilton used to denote the same construct, was to articulate the popular w i l l and make sure that government would "derive its just powers from the consent of the governed". B u t to avoid the usurpation of political power by demagogues who would use "panem et circenses" to manipulate and finally enslave the people — a phenomenon one could observe in its neo-classic form i n 1933 i n Hitler's Germany — and to avoid the rise of conspiratorial "factions", as the Greek polis and the medieval city-states of Italy had experienced 8 , they saw to i t that "the exercise of the legislative, executive and judiciary authorities is vested i n select persons, chosen really and not nominally by the people" 9 . Nowdays textbooks i n American government are prone to criticize the theorists of democracy for having idealized the role of the citizen i n a mass democracy. Opinion studies are cited to prove that many citizens i n the democracies of the Western World, the U.S.A. included, are poorly informed on the issues of public life, that many citizens are altogether indifferent toward politics, and therefore, that the whole theory of government by the people has broken down. As i t is, i t was chiefly Rousseau who, i n his confusion of the Greek polis w i t h the modern state, perpetuated the image of a townhall democracy and thereby created a simplistic definition of democracy which facilitated totalitarianism and its demands for the total absorption of the 8

cf. Hermens, F. Α., op. cit., Chap. V i l i . Hamilton's, Alexander, letter to Gouvernor Morris on May 10, 1777. Works of Alexander Hamilton, ed. Henry Cabot Lodge, Vol. I X , p. 71 - 2. 9

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Citizens into the political collectivity and the extension of the realm of politics to virtually all spheres of human interest. What the Founding Fathers of American democracy, Locke and Montesquieu had hoped to achieve was the organization of a political system which would be sensitive to the needs of all its members. Being the conscious heirs of the centuries old struggle of at least some segments of the human race (since the days of the revolt of the Hebrew slaves against the Egypt of the Pharaohs and Pyramids), they opposed the monopolization of political power by monarchical absolutism and hereditary aristocraties. Although they were aware of the fact that human beings are not equal i n their native endowments, they nevertheless expressed their belief i n the dignity of all humans by their demand for political equality, i.e., the concept that " a l l men are equal i n the eyes of the law". Curiously enough, those same critics who attack democratic theorists i n general and not just the follies of Rousseau, complain about the "conservatism" of men like Locke, Montesquieu and Madison, allegedly manifested i n their rejection of a "direct" democracy and their insertion of elected representatives between the citizen body and the formulation of political decisions and rules of conduct. As i t is, provided elections are free and competitive, public officials are guided by the "rule of anticipated reactions" as Carl Friedrich describes the very real influence of expressions of popular approval or disapproval on all branches of government i n a representative democracy like ours 10 . On the other hand, the democratic theorists, believing the values of human dignity and freedom were the end, and the structure of government but a means to achieve these values, tried to devise a system which could not easily be undermined and perverted into despotism, whether such despotism would pose as a "braune Demokratie" i n Hitler's style or a "people's democracy" (a linguistic absurdity which nevertheless reflects the fact that even the communist totalitarians are compelled to acknowledge the attraction of the basic concepts of democratic theory and to invoke the fiction of popular consent). Democracy grafted on political liberalism logically led to the "one man, one vote" formula which, i n turn, raised the issue of equality i n certain non-political, social spheres of life. For if liberty can be defined i n positive terms — as a product of rights related to the needs of personality —the question was bound to be asked whether political equality can be achieved by persons who have not enough to eat or lack the opportunities for education and information. Correctly understood, the demand for "social democracy" therefore implies no contradiction between democracy and liberalism, but rather 10 cf. Friedrich, Carl J., Constitutional Government and Democracy (Boston: Ginn and Co., 1941).

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is a consequence of the liberal tradition. I f greater social equality is pursued at the expense of personal and political liberty, both liberalism and genuine democracy might w e l l become dead letters, replaced by the totalitarian state. I t is for this reason that we must pay special attention to the problem of " c i v i l disobedience". The Founding Fathers, fearing the "disorders and miseries" engendered by the clashes between conspiratorial "factions", failed to see the differences i n freely recruited political parties and their significance as the channels to create common political denominators. I t is not w i t h i n the purview of this paper to discuss the historical reasons why, i n B r i t a i n and the United States, the plurality mode of elections has led, i n general, to one party having an adequate majority and therefore a claim to government i n the political system, while another party (or several other parties) representing an opposition failing to obtain a majority, could nevertheless aspire to use the merits of its alternative proposals for gaining a majority of the electorate (and therefore replace the presiding governmental party). This is also not the place for a discussion of the analysis which Robert Dahl has undertaken, showing that i n our modern mass democracies (which he prefers to call polyarchies, i.e., political systems i n which there are many competing centers of political influence), matters of specific policy tend to be decided by vocal minorities rather than that majority of an electorate which rarely rules on specifics but whose consent is needed by those who compete for political leadership 11 . Suffice i t to say that unless the governors — or if one prefers, the governing élites — are compelled to seek overall majority support and guide themselves by the "rule of anticipated reactions", the term "democracy" would be a farcical misnomer. For only as long as the governors are continuously menaced by the possible w i t h d r a w a l of majority support w i l l they be attentive to the needs of the governed. Democracy (or polyarchy) therefore requires an alert opposition to keep the members of the government on their toes, as Benjamin Disraeli stated; to use the words of Jean-Jacques Servan-Schreiber: " I l faut que l'opposition soit nombreuse, significative, pour qu'ensuite, en son nom des hommes puissent interpeller, critiquer, examiner, amender. C'est pour cela qu'on vote 1 2 ." Opposition, whether i t is the "Opposition of Her Majesty's Government" i n B r i t a i n or the minority political party i n the legislature of the United States — which, as the N i x o n administration shows, may have 11 cf. Dahl, Robert Α., A Preface to Democratic Theory (Chicago: University of Chicago Press, 1956). 12 Servan-Screiber, L'Express, 9 - 1 5 June 1969.

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captured the dominant position i n the executive — belongs, so to speak, to the "Establishment" of any genuine democracy. However irritating the activities of opposition parties may be to those officeholders who are subjected to the question period i n a parliamentary democracy or to legislative committee investigations in the United States, as long as these parties do not abuse the democratic process for the liquidation of democracy itself, they are an essential feature of democratic decision-making 13 . Opposition i n a democracy does not have to be channeled i n the form of party politics. The liberalistic motivation of democracy sees to i t that individuals or groups may employ their constitutionally defined rights of freedom of speech and organization to use the streets, parks and public assembly halls to publicize whatever cause they wish to publicize — provided they do not threaten or commit acts of violence. Unlike the Hobbesian Leviathan state, exemplified these days by the Soviet Union, the People's Democracy of China and their satellites, the democratic state w i t h its representative structure, political parties and interest groups provides the mechanisms for orderly social change — expressed i n the revision of laws and policies. This, incidentally, is the reason w h y the working classes i n the Western World have, i n the main, rejected revolutionary appeals and have come to constitute perhaps the most conservative block i n society, w i t h no trace of social alienation and basic dissent. " L a w f u l protest", i.e., protest which respects the laws as long as they exist, working through the legal processes established by every democracy, must be distinguished from civil disobedience which, as was stated before, implies indifference to the legality of the protest and may therefore lead to deliberate violation of law. I n contrast to an ordinary criminal who breaks the law to satisfy an immediate selfinterest and who hopes to escape whatever legal penalties exist for his action, the c i v i l disobedient wishes to stigmatize what he believes to constitute a morally wrong policy or l a w and is therefore prepared to face the penalties for his conduct as a welcome additional opportunity to dramatize his convictions. This attitude is exemplified most v i v i d l y 13 Just as the 1920 statutes of the Third International admonished the communist parties in the "capitalist" countries to enter parliamentary institutions "not for the purpose of organization work but in order to blow up the whole bourgeois machinery from within", Dr. Goebbels, Hitler's Minister of Propaganda after 1933, stated, "We enter Parliament in order to supply ourselves in the arsenal of democracy with its own weapons . . . we become members of the Reichstag in order to paralyze the Weimar sentiment with its own assistance. I f democracy is so stupid as to give us free tickets and salaries for this bear's work, that is its affair . . . " (Quoted in Hermens, op. cit., p. 261.)

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i n Thoreau's account of the time he spent i n the Concord j a i l after refusing to pay taxes which he believed were used to finance the Mexican war and were, thereby, advancing the cause of slaveholding. From his point of view, the fact that someone paid these taxes for h i m and thereby limited his stay i n prison to but one night, was actually an undesirable interference w i t h his plan to publicize his motivations as well as a highly unwelcome expression of "sympathy w i t h the State", abetting "injustice to a greater extent than the State requires" 1 4 . A century ago civil disobedience was practiced i n the struggle against the enslavement of the Negro American. While i t is difficult to ascertain the measure of influence which i t had on the political decisions of that time., it most certainly had some share i n the fact that slavery was abolished and that the very question of whether the enslavement of human beings is or is not desirable is no longer subject to political debate. Civil disobedience was practiced by the British suffragettes who interrupted sessions of Parliament and were not above burning castles to the ground — receiving, i n return, all sorts of brutalities at the hands of police and prison officials. I t was practiced by Ghandi who pointed to the discrepancy between the conditions of British colonialism and the liberal democracy practiced i n the United Kingdom and who, let us not forget, would have been unknown and treated as a common criminal in Russia. I t was practiced by M a r t i n Luther K i n g who, under the conditions of our federal system w i t h its potential conflict of federal, state and local laws, could demonstrate that the local regulations of various southern states contradicted federal laws and their interpretations by the Supreme Court. What may have been considered civil disobedience from the vantage point of these local authorities could, therefore, be interpreted as a lawful protest from the federal point of view. Be this as i t may, the following words of Martin Luther K i n g probably form the classic explanation of civil disobedience: " I submit that an individual who breaks a law that conscience tells h i m is unjust, and who w i l l i n g l y accepts the penalty of imprisonment i n order to arouse the conscience of the community over its injustice, is i n reality expressing the highest respect for l a w 1 5 . " The u t i l i t y of civil disobedience as an agent of social change is obvious. But expediency must not be confused w i t h moral rights and justifications. I submit that while there is frequently not only a moral right, but even a moral obligation to practice civil disobedience under 14 Thoreau, Henry, Civil Disobedience, one volume edition edited by Carl Bode (New York: Viking Press, 1947), p. 131. « King, Martin Luther, Why We Can't Wait, 1964, p. 86.

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conditions of political despotism, the advocacy and practice of civil disobedience i n a democracy, far from "expressing the highest respect for l a w " might easily be one of the means used by totalitarians for the deliberate destruction of the democratic process and the establishment of their despotic rule. Nevertheless, I also submit that even i n a democracy, particular iniquitous laws — usually produced and upheld by social prejudice and conventional lethargy on the part of the majority, but clearly discriminating against the minority — might provoke acts of civil disobedience which express the simple fact that the protesters have lost their faith i n the improvement of their condition by the democratic process. Illustrations are the disenfranchisement of women and Negroes i n the United States i n former days. Notwithstanding Rousseau, democratic theory has never sanctioned the unrestrained rule of the majority. I t has always implied the right of the minority to be heard and to have a change to effect a change i n the status quo. Whenever racial, religious or other prejudices cause this chance to be blocked, unconventional politics might easily replace conventional politics. Whenever the issues are fundamental, or at least considered to be fundamental, civil disobedience might w e l l be unavoidable. The real problem of democracy i n its practical applications is, therefore, to find ways and means to narrow the margin of institutional failure and to minimize potential alienation. I n an article on the legal aspects of civil disobedience, Francis A. Allen observes, w i t h regard to illegal behavior clearly motivated by moral conviction, that Constitutional restraints on governmental powers i n the United States allow a fair realm of discretion i n determining the penalties for such behavior; experience shows that the courts have normally been rather lenient i n the sentences given to genuine civil disobedients 16 . But Allen also rightly emphasizes that there is nothing i n democratic theory which requires the democratically elected authorities to surrender to the tenets of philosophical anarchy which, in the end, is bound to play into the hands of would-be dictators. While there can be no doubt that the reluctance displayed by state and local authorities i n the United States to comply w i t h the Constitutional requirements concerning Negro suffrage, and the wellknown instances of extreme violence by mobs of " w h i t e supremacists", not only provoked but — I believe — justified acts of civil disobedience on the part of Negroes and their white sympathizers, an examination of 16 cf. Allen, Francis Α., "Civil Disobedience and the Legal Order", University of Cincinnati Law Review, Vol. 36, pp. 1 - 3 8 and pp. 175 - 195.

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more recent "protest movements" on and off American college campuses reveals motivations which are essentially illiberal and destructive. I n view of the newspaper accounts, I see no need to discuss i n any detail the organization and activities of the so-called alienated activists i n the universities of this country, the United Kingdom, France, the Federal Republic of Germany and Italy. A l l of us, I am confident, are familiar w i t h the "tactics of confrontation" exemplified by the seizure of university buildings, the burning of books, the wrecking of computers, the pilfering of files and the various efforts to disrupt the classes of professors whose views do not find the approval of the instigators of these riots. For someone who, like myself, became a victim of the assault of the Nazis on the universities of the Weimar Republic, these acts of barbarism are no surprise. Adolescents commit acts of violence — psychiatrists call such acts temper tantrums — when they lack the inner and outer controls to cope w i t h their frustrations. Beginning w i t h parents, an affluent society is prone to substitute permissiveness and materialistic satisfactions for the genuine care which demands time and effort to prepare a young person for learning that not every desire can be fulfilled, that there is such a thing as the "reality principle" which teaches us to brook delays and to realize that if we wish to gain some measure of independence we must frequently forego immediate pleasures and accept the burden of training and work. To the best of my knowledge, there were no working class students and very few students who had to work for a living to finance their way through the university i n the ranks of the student organization of the Nazi party i n those crucial years from 1931 to 1933, when the Hitlerites, w i t h the political support of the Communist Party leadership of Germany, undertook the systematic destruction of the German universities as the prelude to the destruction of the Weimar Republic. I n those years, the Nazi students who were busy smearing swastikas on the university walls and molesting those students who came to study, belonged noticeably to the same pampered "jeunesse doree" who, i n our American universities, reject the rational and democratic process as a basis for the redress of grievances and substitute coercion for consent, echoing Hitler's and Mao Tse-tung's slogan, "Political power grows out of the barrel of a gun". W i t h i n the framework of this paper i t is not possible to develop a thoroughgoing analysis of the general problem of academic alienation i n a democracy like ours. Those studies, incidentally, which tell us of the low frustration point of Americans and their inability to tolerate unre-

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solved problems (e.g., the Vietnam war), would only confirm what I have said i n this Association for some thirty-five years; namely, that Erich Fromm was mistaken i n his belief that only the Germans were prone to seek "escape from freedom". Actually, the phenomenon of academic alienation is of much older vintage than is generally assumed. Since the days of the philosophes i n eighteenth century France, members of the "intelligentsia" (a word which originated i n Russia where Czarist autocracy gave b i r t h to nihilism and terrorism), whether faculty members of universities or free-lancing journalists and littérateurs have, by virtue of their professional familiarity w i t h ideas and words, frequently felt entitled to occupy the most exalted places of prestige and political influence i n the society of their time. I f that society refuses to cater to their dreams of power, such intellectuals tend to become the frondeurs against the established order. While they may pretend that their alienation has been caused by positions of conscience they have taken on various social and political issues, the likelihood is great that these positions are the consequence, and not the cause of the opposition, and that the alienated intellectual, finding himself i n an outsider role, is apt to select an ideology which allows h i m to camouflage his rage for having been left out by posing as the harbinger of a new and millennial world. This role was played by intellectuals like Goebbels and Heidegger i n Weimar Germany. Judging from recent writings of Herbert Marcuse and the favorable response evoked by them among those students who call themselves the "New Left", Marcuse (once Heidegger's assistant) seems to f u l f i l l this role on the contemporary political scene. W i t h appropriate acknowledgments to the American Council of Learned Societies, the Louis Rabinowitz Foundation, the Rockefeller Foundation and the Social Science Research Council for their financial help i n facilitating his attack on "capitalist" society i n One-Dimensional Man, Marcuse berates this society for having used high real wages, fringe benefits, mass produced luxuries and union-management cooperation to bribe the proletariat into abandoning the revolutionary function which Marx and Engels had assigned to i t i n the Communist Manifesto and other works. Since the industrial workers can no longer be expected to furnish a mass basis for the destruction of the socio-political establishments i n the Western World, Marcuse turns to middle-class students, to those déclassés which Marx calls the Lumpenproletariat — the unemployed and unemployable, and to those who consider themselves exploited and persecuted on account of their race and color. Why is i t that these groups should be committed or should commit themselves, to the destruction of our society? The answer is given i n Marcuse's contribution to A Critique of Pure Tolerance, entitled

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"Repressive Tolerance" which seems to be his real magnum opus. Here, he begins by belatedly echoing the published statements made by this writer and a few others i n the early 'thirties that the authorities of the Weimar Republic had fundamental rights to protect and should have banned Hitler's appeals to racism and his use of stormtroopers i n terrorizing opposition by invoking the "clear and present danger" formula. Thus arguing against a "pure tolerance" which allows anyone to say and do anything without regard of consequences for the victims of w i l l f u l defamation and aggression, Marcuse shrewdly extends the argument to indict the democracies of the West, particularly the U.S.A.. for having produced a repressive, war-oriented society i n which the democratic liberties and the conditions of tolerance are limited on "the dual ground of legalized violence or suppression (police, armed forces, guards of all sorts) and of the privileged position held by the predominant interests and their 'connections' " 1 7 . Oblivious to the militaristic indoctrination of the entire youth i n Communist-ruled countries and to the realities of Soviet imperialism, Marcuse criticizes American authorities on education, morals and psychology for being vociferous against the increase i n juvenile delinquency (such delinquency he rightly attributes to a falsely understood toleration of those aspects of publicity and the media which make for the "moronization of children and adults alike" 1 8 ), while being "less vociferous against the proud presentation, in word, deed and pictures, of ever more powerful missiles, rockets, bombs — the mature delinquency of a whole civilization" 1 9 . Asserting that the entire fabric of our society is rotten to the core and immune to any redemption on the basis of the democratic process, he demands the "withdrawal of tolerance from regressive movements before they can become active: intolerance even toward thought, opinion and word, and, finally, intolerance i n the opposite direction, that is, toward the self-styled conservatives, to the political Right . . ." 2 0 . Since "free competition and exchange of ideas have become a farce" 2 1 — this quote from Marcuse's Postscript 1968 raises the issue of whether he means general American society, for which these words are patently invalid, or whether he means his followers — for whom these words are unfortunately true — Marcuse ends his essay w i t h a distortion of language which allows h i m to call vandalizing students destroying 17

ι» ι» so 2i

Wolff Ibid., Ibid. Ibid., Ibid.,

, Moore , Marcuse , A Critique of Pure Tolerance, Beacon, 1968, p. 85. p. 83. p. 110. p. 119.

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books, furniture and windows i n the offices of college presidents, deans and professors "oppressed and overpowered minorities", while those who wish to preserve academic freedom (the freedom to study and the freedom to teach) are members of an oppressive "Establishment". I n his review of Marcuse's Essay on Liberation, Sidney Hook has gone to the very heart of the problem which Marcuse and similarly alienated intellectuals of our time present: Among the reasons for rejecting existing democracy as spurious is that government is 'factually exercised' by elites. But this is true of any representative system. The relevant questions are: To whom are elites responsible? Is their power limited by other powers, judicial or social? Disregard these questions, as Marcuse does, and the whole distinction between dictatorship and democracy becomes meaningless, and Orwell's double-speak becomes the public idiom.

I n the interests of the libertarian society, Marcuse would ruthlessly repress all who differ with him about how to make man and society freer. He enjoys rights in this spurious democracy he is frank to admit he would deny to others. The most effective response to his dogmatic intolerance is not to subject him to the repressions he would visit upon others . . . but rather to expose his views most widely to the criticism and laughter they deserve 22 .

But are criticism and ridicule enough? I t is one thing to laugh at a man who condemns the United States' democracy for not accepting his notions or personal tastes as a standard for what is "stupid" and "intelligent", what is "pseudo-art" and "art", what is "manipulated thought" and "independent thought". But i t is another thing to disregard acts of rowdyism deliberately intended to destroy all independent thought. Valid educational grievances can and must be remedied by means which assure both the unimpeded and essential operation of the educational institution and respect for the Constitutional rights of the protester. Those writers who defend the disruption of the educational operations of academic institutions and glibly equate university "sitins" w i t h those of labor, would do w e l l to ponder these words by Sidney Hook, the Chairman of the meeting at which the paper was first read: I n the academic community there is a shared interest, a cooperative rather than antagonistic interest, on the part of both the faculty and the student body in the product of the educational process — the new knowledge, insights, and vision won. The more one produces, the more there is for all to enjoy. . . . I n a democratic culture there is no justification for the use of physical coercion 22 Hook, Sidney, "Help Wanted — Superman", New York Times Book Review, April 20, 1969, pp. 10 - 12.

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or /the .threat of such coercion as a method of resolving differences in a university. Force — not violence — may sometimes have to be used to enforce the right against those who violate it. I t never determines the right 2 3 !

Apart from some deplorable exceptions, freedom of speech, of opposition, and of orderly assembly to voice such opposition has not been the issue i n American universities. As some of the leaders of student riots are frank to admit, this issue is but a pretext for arousing the masses of the students against the role of the university as the alleged depository of the socio-political status quo. I am sure I do not have to stress that this charge is equally unfounded. The leaders of the "New Left", foremost among them the spokesmen of the "Students for a Democratic Society", use the universities as springboards, as their Sierra Maestre, for a calculated political strategy aimed at the destruction of the defense capacities of this country, the political désintégration of the United States, the abolition of the democratic process of free discussion and of majority decision, and the establishment of a totalitarian system. Their aim is not the academic goal of t r u t h but rather the same as the Nazis — a monopoly of political power. Unable to make any headway w i t h i n the rules of liberal democracy, they flout these rules and resort to violence, intimidation and vilification. While they may camouflage themselves as civil disobedients, they are not civil disobedients who, by definition, seek to increase man's chances for personal development and extend the realm of liberty and humaneness. They are not heretics who have a claim to protection by the university as a traditional refuge for the persecuted intellectual dissident. They are the agents of despotism, the would-be persecutors. Their use of physical violence, arson and obscenity — the same weapons which the Nazis used to destroy the morale of the German community — cannot be prevented by appeals to rationality. Such appeals are successful only i n dealing w i t h people who have respect for the right of all to form their judgments on the basis of a free and f u l l exposition of facts and opinions. Their w i l l to destroy can only be met by law and lawenforcement. As could be observed during the Columbia University riots, those students and outsiders who committed acts of vandalism did so because they knew beforehand that they could commit these acts w i t h complete impunity. To quote a few sentences from a brief which was prepared i n May 1969 at the request of A r t h u r Burns, one of our colleagues i n the White House: 23 Hook, Sidney, "Labor Sit-ins and University Sit-ins: The Crucial Differences", Measure, No. 2, June 1969, published by University Center for Rational Alternatives.

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The outstanding fact is that in the universities which were the first targets of the rioters, those who committed criminal trespass were rewarded with amnesties. As could be expected, these amnesties, based on the silly idea that universities are special sanctuaries in which only "white racists" or "rightists" may be denounced as "hoodlums" while "black racists" and "leftists" must be respected as "committed idealists", have served to increase and intensify the university riots. Obviously, every university, to be worthy of its name, must allow for freedom of speech, freedom of dissent, and lawful protest. But the real issue before us is to make sure that dissent will not take the form of violence and that those who wish to indulge in violence are made to know beforehand that they will have to pay a costly price.

While no social order can exist without the threat of retribution for the violation of its rules, law and law enforcement, to be t r u l y effective i t must be neither arbitrary nor vindictive but rather therapeutic and character-building. Faced as we are i n our Western democracies w i t h a variety of dissenters ranging from genuine pacifists, "hippies", "yippies" and philosophical anarchists to Trotskyites, admirers of Che Guevara, Maoists and Stalinists—we must not fail to give f u l l faith and credit to the genuine cause of civil disobedience arising out of legal inequities. For a society which follows a democratic method only by rote, without conviction, is in danger of losing its very foundation of liberalism. Where genuine social protest is thwarted or abused and lumped w i t h the demagoguery of would-be totalitarians by politically unsophisticated, undiscerning officials — be they i n government or academia — constructive social change, which is i n the v i t a l interest of every democracy, w i l l indubitably give way to "armed politics" and i n the end cause the disaffected to tolerate and even support the committed subversive. A l l of this points to a democracy's imperative need for a vigorous political leadership which is able to articulate the major aims of its citiziens and employ the necessary experts to facilitate the achievement of these goals without allowing the experts to set themselves up as the manipulators and rulers of the citizens. This again points to the need of educators, political scientists among them, who, instead of rushing headlong into political action, devote themselves w i t h the utmost integrity to the accumulation and spreading of knowledge, remembering at all times that every generation starts anew and that this experience is but one of few items of knowledge that can be taken for granted. That there are i n our midst today some self-styled "young Turks" who indulge i n intellectual nihilism and question the whole validity of our Western civilization, is the result of the fact that many educators have taken the contents of knowledge for granted. Instead of inquiring into the content of their ideas, to determine whether they are valid or not, they dwell almost exclusively on a sociology of knowledge which

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simplifiers à la Marx, Mannheim and C. Wright Mills have used to attack those whose ideas they interpreted as the ideological defenses of a bourgeois status quo. That some of the young men and women who formed the "Caucus for a New Political Science" accuse our professional Association of being derelict i n combating the inequality of Negroes and women is typical for all those of a younger generation who have a craving for orginality. Sidney Hook and I, among many other members of the American Political Science Association, fought for the equality of Negroes and women i n professional life and everywhere else before most of the "new political scientists" were born, i n days when that fight was by far less popular and easy than i t is today. Many people think they are original because they are just ignorant; some people, as Ortega y Gasset once said, are "born falsifiers" who live by stealing the ideas of others and by offering their deliberately extremist distortion of these ideas as their own discoveries. Political science is the systematized study of the political i n all its ramifications, from the days of the first known political systems, the city states and empires of antiquity, to our own times. What could a "new political science" offer that is different from political science? The very slogan of a "new political science" is either based on ignorance of what political science means or is an extremist falsification. I f some of our colleagues want to j o i n the bandwagon of these socalled "rebels", hoping to ride the wave of the future, I wish them good riddance. I remember the days when there was a similar movement i n the universities of the Weimar Republic, and when only a few professors had the stamina to resist the extremist falsifiers. But as a military government officer i n the American zone of occupation in Germany, I also witnessed the tragic results of the betrayal of t r u t h and decency by the intellectuals. To paraphrase a remark by Giovanni Sartori — the house of civilization is often i n danger of crumbling because the children who have come to inhabit i t are l i t t l e savages whom their elders neglected to educate as civilized human beings. I can only hope that "la trahison des clercs" w i l l not be repeated i n this country.

7 Festschrift Hermens

Die Ausschußberatung im Deutschen Bundestag Von Friedrich

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Das Wechselspiel zwischen dem Beharrungsvermögen rechtlich geordneter Institutionen und der Dynamik der politischen Willensbildung gibt den Beratungs- und Entscheidungsverfahren i m Bundestag und seinen Ausschüssen die besondere Prägung. Wo mancher Betrachter der politischen Praxis einen schmerzhaften Bruch zwischen Verfassung und „ Ver fassungs Wirklichkeit" empfindet, erkennt ein anderer die notwendige Bedingtheit der äußeren Form durch den Inhalt und damit das Gebot ständiger Anpassung der Regelungen und der Institutionen an die Substanz der politischen Entscheidungsprozesse. Bei der Beurteilung politischer Strukturen, besonders des parlamentarischen Regierungssystems, kommt es vor, daß die K r i t i k sich ihres Gegenstandes nicht ausreichend versichert. Deshalb soll i m folgenden ein Ausschnitt aus der parlamentarischen Praxis beleuchtet werden, an dem sich vielleicht einige Aspekte der heutigen Stellung des Parlaments besser ablesen lassen als an der umfassenderen Institution des Parlaments insgesamt, das oft i m Sinne nur seines Plenums verstanden oder als abstrakte staatsrechtliche Institution verwendet wird. Die Arbeit der Ausschüsse dagegen kann nicht nur, sie muß konkret betrachtet und beschrieben werden 1 . I. Grundlagen und Voraussetzungen der Ausschußtätigkeit 1. Schon vor über einem Jahrzehnt hat Franz Böhm die Arbeit i n den Ausschüssen als das „Herzstück der parlamentarischen Tätigkeit" bezeichnet 2 . Zum Zeitpunkt dieser Aussage war die Bundesrepublik Deutschland erst 15 Jahre alt; heute w i r d man dem angesichts der zwischenzeitlichen Entwicklung des parlamentarischen Beratungsverfahrens noch betonter zustimmen können. Diese Einschätzung bezieht sich nicht n u r auf das Ausmaß der täglichen Arbeit i n den Bundestags1 Die Darstellung wird besonders die Praxis des Innenausschusses des Deutschen Bundestages berücksichtigen, dessen Leitung mir in der 6. und 7. Wahlperiode oblag. 2 Böhm, Franz, Der Arbeitsstil des Bundestages. Gedanken und Anregungen zur Tätigkeit der Ausschüsse, in: Die Neue Gesellschaft 1964, S. 347 ff.

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ausschüssen, sondern sie enthält auch einen Hinweis auf die Rolle der Ausschüsse i m parlamentarisch-politischen Gefüge überhaupt. Denn die Arbeit i n den Ausschüssen stellt das wichtige und weite Feld der Begegnung von Regierung und Opposition, von Mehrheit und Minderheit i m Parlament dar. 2. Auszugehen ist zunächst von der Machtverteilung zwischen den politischen Kräften i m parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes. Die politische Gruppe, die die Bundestagswahl gewinnt, stellt die Mehrheit i m Bundestag. Diese Mehrheit wählt den Bundeskanzler, der wiederum die Minister i n die Ämter beruft. Damit verfügt die politische Mehrheit sowohl über die Machtfülle des Bundestages, der seine sachlichen Beschlüsse immer m i t einer Mehrheit fassen muß, als auch über die der Bundesregierung, deren Mitglieder die Exponenten der von den Wählern beauftragten politischen Gruppierung sind und die i n aller Regel Abgeordnete sind. Diese Regierung ist von der Parlamentsmehrheit abhängig, die die Möglichkeit hat, den Kanzler mit Hilfe des konstruktiven Mißtrauensvotums zurückzurufen m i t der Folge, daß auch die Ämter aller Minister enden. Andererseits hängt eine erfolgreiche parlamentarische Arbeit für die Parlamentsmehrheit entscheidend davon ab, daß die Regierung Erfolg hat und die Bevölkerung überzeugt; nur dann kann sich die mit „Macht auf Zeit" ausgestattete politische Mehrheit Hoffnungen auf Wiederwahl machen. Die Schicksale von Parlamentsmehrheit und Regierung sind also auf das engste verbunden. Ihnen steht die Opposition gegenüber. 3. Dieses vom Grundgesetz vorgeschriebene und i n zahlreichen Bestimmungen stabilisierte Prinzip der parlamentarisch getragenen, handlungsfähigen Regierung stellt gleichsam das Modell der politischen Gewaltenteilung dar. I n der politischen Praxis treten eine Fülle von Aufgaben- und Machtverteilungen, Kontrollfunktionen und Balancemechanismen hinzu, die eine sehr differenzierte Betrachtungsweise erfordern. Aus dem skizzierten Modell der grundlegenden Machtverteilung zwischen Mehrheit und Minderheit folgt keineswegs, daß Gesetzesinitiativen und andere Maßnahmen der Regierung von der sie tragenden Mehrheit kritiklos übernommen und „abgesegnet" werden, und ebensowenig wendet sich die Opposition pauschal gegen jede Absicht der Regierung. Dieser Eindruck, der manchen Betrachter zu vorschneller K r i t i k an der Rolle des Bundestages verführt, mag gelegentlich i m Plenum des Bundestages entstehen, wenn es gilt, die durchberatenen und geklärten gesetzgeberischen Vorhaben einerseits der Öffentlichkeit zu erläutern und zu verteidigen, andererseits zu kritisieren und zurückzuweisen; hier hat das Parlament die Aufgabe, gleichsam das Modell des zugrundeliegenden Konflikts gegenüber der Öffentlichkeit darzustellen und die Argumente für die Willensbildung

Die Ausschußberatung i m Deutschen Bundestag

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zu liefern. Vorher aber finden vielschichtige Vorklärungs-, Kontrollund Entscheidungsprozesse statt. Dabei kommt der Begegnung von Mehrheit und Minderheit i n den Ausschüssen eine Schlüsselstellung zu. Ferdinand A. Hermens macht den Sinn dieses Begegnungsbereichs deutlich, wenn er i n seiner „Verfassungslehre" ausführt: „Zu einer wirksamen Opposition gehört es, daß sie nicht nur in der Öffentlichkeit auftreten kann, sondern auch in den parlamentarischen Körperschaften vertreten ist . . . Man sollte der Minderheit das Bewußtsein geben, daß sie einen anerkannten Teil des Parlaments darstellt, und daß ihr die Teilnahme an der Kontrolle der Exekutive gesichert ist . . . Zugleich sind sie (die Oppositionsführer) aber gezwungen, in den Debatten mit der Regierung zu den konkreten Aspekten der Regierungsvorschläge Stellung zu nehmen und konstruktive Alternativen vorzubringen 3 ."

Diese allgemeinen Feststellungen konkretisieren sich am stärksten in der Rolle, die die Opposition i n den Ausschüssen ausfüllen kann. Hier ist der Ort für die konkreten Alternativen, für echten Einfluß auf die Sachentscheidungen und für die Übernahme von Mitverantwortung. I n den Ausschüssen t r i t t die Opposition nicht nur opponierend auf, und ebensowenig begnügt sich die Mehrheit damit, die Initiativen der Regierung zu verteidigen. I m Mittelpunkt steht vielmehr die gemeinsame Suche nach konstruktiven Lösungen, und die Beratungen finden nicht zwischen abgesteckten Fronten statt. Darüber hinaus vollziehen sich hier die wichtigen Erörterungen m i t anderen Staatsorganen und mit Repräsentanten der gesellschaftlichen Kräfte. 4. Die Aufgaben der Ausschüsse sind nicht i n jedem Sachbereich die gleichen; dementsprechend verschieden stellt sich auch ihre Arbeitsweise dar. I m Mittelpunkt der folgenden Überlegungen steht ein „Gesetzgebungsausschuß"; andere Ausschüsse des Bundestages, etwa i m Bereich der auswärtigen und innerdeutschen Politik, sind stärker m i t der Begleitung, Erörterung und Kontrolle von Maßnahmen der Regierung befaßt, die nicht i n die Form von Gesetzen einmünden. Wieder andere, etwa die Sonderausschüsse, konzentrieren sich auf ein bestimmtes, fachlich schwieriges und umfangreiches Projekt und arbeiten hier kontinuierlich an längerfristigen Reformvorhaben; ein Beispiel dafür ist etwa der Sonderausschuß für die Strafrechtsreform. I n zahlreiche Gesetzesvorhaben ist wegen rechtlicher Fragen der Rechtsausschuß eingeschaltet; eine Sonderrolle i m Hinblick auf die finanziellen Folgen gesetzgeberischer Maßnahmen spielt der Finanzausschuß, und die A u f gaben des besonders wichtigen Haushaltsausschusses unterscheiden sich ebenfalls von denen anderer Ausschüsse i n maßgeblicher Weise. Das gilt 3

Hermens,

Ferdinand Α., Verfassungslehre, 2. Auflage 1968, S. 177.

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gleichermaßen für den Petitionsausschuß, der die Bitten oder Beschwerden aus der Bevölkerung bearbeitet. Eine spezifische Aufgabe m i t einer entsprechend unterschiedlichen Arbeitsweise weist auch der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung auf. Dazu kommen zahlreiche weitere Gremien, die i m engeren Sinne nicht mehr Ausschüsse des Bundestages sind, gleichwohl von i h m aber eingesetzt und beauftragt oder zumindest beschickt werden; dazu gehören die EnqueteKommissionen nach § 74 a der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT), der Vermittlungsausschuß, der Gemeinsame Ausschuß nach A r t . 53 a GG. Diese kurzen Hinweise mögen hier genügen, u m die außerordentliche Bandbreite und Differenziertheit der A u f gaben parlamentarischer Ausschüsse, aber auch die machtverteilenden und balancierenden Effekte dieser Gremienbildung des Deutschen Bundestages zu skizzieren 4 . 5. Ein Ausschuß mit einem umfangreichen Gesetzgebungsprogramm wie der Innenausschuß des Deutschen Bundestages 6 hat ganz spezifische Beratungsmethoden und Verfahrenstechniken. Ein Teil davon findet sich i n der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Weitere Teile des Beratungsverfahrens haben sich i m Laufe der Zeit je nach den Aufgaben des Ausschusses, nach seiner Besetzung, nach den Notwendigkeiten der täglichen Arbeit, aber auch nach den Initiativen und dem Leitungs- und Arbeitsstil des Vorsitzenden herausgebildet und zu einer informellen, gleichsam stillschweigend vereinbarten Verfahrensordnung verfestigt. Die GO-BT legt nur das Grundmuster der Ausschußarbeit fest. Dies ist dadurch gekennzeichnet, daß die Ausschüsse als „vorbereitende Beschlußorgane des Bundestages" bezeichnet werden, die „zu baldiger Erledigung der ihnen überwiesenen Aufgaben verpflichtet" sind (§60 Abs. 2 GO-BT). Darin w i r d das Prinzip der Ausschußbefugnisse sichtbar: Sie stehen nicht für sich allein; sie können den Bundestag weder ersetzen noch vertreten, können sein Plenum durch ihre Beschlüsse nicht binden und keine rechtlich nach außen wirkenden parlamentarischen A k t e vornehmen. Sie bereiten lediglich — insoweit jedoch durchaus selbständig — die Entscheidungen des Parlaments vor. I n der Diskussion u m parlamentarische Reformen, 4 Die Arbeitsweise des Bundestages habe ich an anderer Stelle darstellen können, vgl. Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise, 2. neubearb. und erw. Auflage 1975. 5 I n der 7. Wahlperiode hat der Innenausschuß 117 Sitzungen durchgeführt; davon waren 17 Anhörungssitzungen. I h m wurden 157 Vorlagen und Anträge federführend sowie 116 zur Mitberatung überwiesen. Zu 124 Vorlagen und Anträgen hat er dem Plenum seine Anträge — meist mit Berichten — zugeleitet. Zu den förmlichen Sitzungen traten noch 74 Sitzungen von Arbeitsgruppen hinzu. — Zur Ausschußarbeit im einzelnen enthält der „Bericht über die Tätigkeit des Innenausschusses" vom 30. Juli 1976 (Ausschußdrucksache 7/150) zahlreiche Angaben und Statistiken.

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vor allem u m eine Entlastung des Bundestages i n der Gesetzgebung, wurde gelegentlich die Frage aufgeworfen, ob nicht „gesetzgebende" Ausschüsse eingerichtet werden sollten, um bei der Vielzahl von fachlich hochspeziellen, politisch aber nicht grundlegenden Gesetzen das Plenum des Bundestages zu entlasten, wie es etwa bei den Ausschüssen des italienischen Parlaments möglich ist, denen eine Vorlage zur Verabschiedung überwiesen werden kann. I m Ergebnis wurden derartige Vorschläge aber bisher immer verworfen 6 . Das Prinzip, daß die Ausschüsse nur die „ihnen überwiesenen Aufgaben" behandeln dürfen, wurde i m Jahre 1969 durch die sogenannte kleine Parlamentsreform aufgelockert, die die Bestimmung brachte, daß die Ausschüsse „andere Fragen aus ihrem Geschäftsbereich beraten" dürfen (§ 60 Abs. 2 Satz 3 GO-BT). Diese auf den ersten Blick vielleicht unscheinbar wirkende Erweiterung hat für die politische Praxis i m Verhältnis von Parlament und Regierung nicht geringe Auswirkungen, auf die später noch zurückzukommen sein wird. 6. Die Zusammensetzung der Ausschüsse, die sich nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen regelt, konkretisiert die eingangs skizzierte politische Machtverteilung: Die Mehrheit i m Bundestag ist auch i n den Ausschüssen Mehrheit. Dies bedeutet aber nun nicht, daß nach Benennung der Ausschußmitglieder durch die Fraktionen i n der konstituierenden Sitzung eines jeden Ausschusses diese Mehrheit etwa einen Ausschußvorsitzenden wählt, der aus ihren Reihen stammt oder zumindest ihr genehm ist. Vielmehr w i r d das Prinzip der Gewichtsverteilung zwischen Mehrheit und Minderheit auch auf die Ausschußvorsitze erstreckt. Deshalb bestimmt die GO-BT i n § 69 Abs. 1, daß die Ausschüsse ihre Vorsitzenden und deren Stellvertreter „nach den Vereinbarungen i m Ältestenrat" nicht etwa wählen, sondern „bestimmen". Es handelt sich um keine echte Wahl; vielmehr liegt diesen Vereinbarungen i m Ältestenrat der § 12 GO-BT zugrunde, wonach „die Regelung des Vorsitzes i n den Ausschüssen i m Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen ist". Deshalb akzeptiert jede Seite i m Ausschuß denjenigen Ausschuß Vorsitzenden, den die i m jeweiligen Fall zur Benennung berechtigte Seite präsentiert. Dabei haben sich gewisse Bräuche herausgebildet; der Vorsitz i m Haushaltsausschuß, der starke Kontrollfunktionen gegenüber der Ausgabenpolitik der Regierung hat, w i r d seit vielen Jahren der Opposition überlassen 7 . Bei der Verteilung der Ausschußvorsitze geht es insgesamt um eine 6

Vgl. dazu Enquete-Kommission Verfassungsreform, Zwischenbericht, in: Zur Sache 1/73, S. 136 ff. (hrsg. vom Presse- und Informationszentrum des Deutschen Bundestages). 7 Genaue Angaben zur Besetzung der Ausschüsse enthält die „Materialie" Nr. 33 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom September 1973: „Die Ausschüsse des Deutschen Bundestages 1. - 7. Wahlperiode."

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fachlich wie politisch zweckmäßige Verteilung von Macht, Einfluß und Verantwortung, bei der eine Fülle von Gesichtspunkten — etwa der Schwerpunkte der Regierungsprogrammatik, der Nähe zu gesellschaftlichen Gruppen, der Kontinuität bestimmter Arbeiten, der Vorbereitung von Politikern für die mögliche Übernahme von Regierungsämtern, der Balance innerparteilicher Machtverteilungen, der Einbindung von Minderheiten, nicht etwa nur der Opposition, i n die parlamentarische Arbeit u. a. m. — miteinander verbunden werden muß. II. Die Gestaltung der Ausschußberatung in der parlamentarischen Praxis 1. Man w i r f t oftmals und nicht immer ohne Grund dem Deutschen Bundestag vor, er sei zu „fleißig", er kümmere sich u m Dinge, die nicht zu seiner Zuständigkeit gehören. Die Aufgaben des Parlaments hat Bagehot beschrieben 8 ; dem ist nichts hinzuzufügen. Hier soll es nur um die Zuständigkeit und die Arbeitsweise der Ausschüsse gehen. Sie haben „als vorbereitende Beschlußorgane des Bundestages die Pflicht, dem Bundestag bestimmte Beschlüsse zu empfehlen, die sich nur auf die ihnen überwiesenen Vorlagen und Anträge oder mit diesen i n unmittelbarem Sachzusammenhang stehenden Fragen beziehen dürfen", § 60 Abs. 2 Satz 2 GO-BT. Die Ausschüsse „können jedoch andere Fragen aus ihrem Geschäftsbereich beraten", §60 Abs. 2 Satz 3 GO-BT. Da jedem Ministerium grundsätzlich ein Ausschuß gegenübersteht, deckt sich der Geschäftsbereich eines Ausschusses m i t dem des entsprechenden Ministeriums. Das bedeutet, daß der Ausschuß Maßnahmen zur Kontrolle des Ministeriums aus eigenem Recht einleiten kann, sei es, daß er einen mündlichen Bericht des Ministers verlangt, vgl. A r t . 43 GG, an den sich i n der Regel eine Aussprache anschließt, sei es, daß der Ausschuß schriftliche Berichte des Ministeriums zu bestimmten Fragen oder in zeitlich wiederkehrender Form verlangt. Der Ausschuß kann sich auch innerhalb der keiten mit einem neuen Sachgebiet befassen, Veranstaltung einer Anhörung, und damit auf wicklung gewisser Fragen rechtzeitig Einfluß

i h m gegebenen Möglichinsbesondere durch die die Gestaltung und Entnehmen.

2. Die Ausschüsse sollen dem Plenum des Bundestages „bestimmte Beschlüsse empfehlen". Untersucht man solche Empfehlungen, so stellt man fest, daß sie aus verschiedenen Elementen bestehen. Es handelt sich um » Bagehot, Walter, The English Constitution, 1. Aufl. 1867; unveränderter Neudruck der 2. Auflage 1872: Oxford 1963.

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a) politische Entscheidungen, b) gesetzestechnische Auswirkungen und Folgerungen aus politischen Entscheidungen, c) kodifizierte Verwaltungsverfahrensregeln. Daraus ergibt sich, daß i n den Ausschüssen über drei sehr verschiedenartige Komplexe beraten wird. Dem muß das zu wählende Verfahren gerecht werden. 3. M i t den Gesetzentwürfen, die von der Bundesregierung eingebracht werden — und das sind 90 v.H. aller Gesetzesvorlagen — liegen dem Bundestag und damit den beratenden Ausschüssen die Stellungnahme des Bundesrates und die Gegenäußerung der Bundesregierung hierzu vor; A r t . 76 Abs. 2 GG. I n dem sog. ersten Durchgang gibt der Bundesrat dem Bundestage als dem von der Verfassung bestimmten Gesetzgebungsorgan nicht nur seine Auffassung zu den zu regelnden Fragen bekannt, sondern die Länder, die für die Durchführung der Gesetze grundsätzlich zuständig sind, bringen ihre Verwaltungserfahrungen i n das Verfahren ein. Bei manchen Problemen handelt es sich letztlich um eine Kontroverse '.zwischen Bundes-Ministerialbürokratie und Länder-Ministerialbürokratie. I n den Beratungen der Ausschüsse nimmt gerade die Klärung dieser Fragen einen breiten Raum ein; dabei sind es nicht vorrangig politische Fragen, sondern meist solche der Verwaltung. Gleichwohl hat der Ausschuß darüber eine Entscheidung herbeizuführen. Das ist das große Gebiet der kodifizierten Verwaltungsverfahrensregeln. Nach dem Grundgesetz sind diese Fragen nur i n Gesetzesform zu regeln, politische Entscheidungen sind es meistens nicht. Daher bedarf die Einzelberatung nicht des Gewichts einer Teilnahme des gesamten Ausschusses. Der Innenausschuß hat zur Beratung dieser Komplexe die Einsetzung von Arbeitsgruppen entwickelt. Über diese w i r d später zu berichten sein. 4. Nach der Geschäftsordnung des Bundestages können nur die Ausschüsse öffentliche Anhörungen durchführen. Diese sind zu einem entscheidenden Faktor i m politischen Entscheidungsprozeß geworden. Ein Ausschuß kann „zur Information über einen Gegenstand seiner Beratung öffentliche Anhörungen von Sachverständigen, Interessenvertretern und anderen Auskunftspersonen vornehmen. Bei überwiesenen Vorlagen und Anträgen ist der federführende Ausschuß auf Verlangen eines Viertels seiner Mitglieder dazu verpflichtet", § 73 Abs. 3 GO-BT. Das heißt, daß die Opposition eine Anhörung erzwingen kann; das ist von ganz beachtlicher Bedeutung, kann doch auf diese Weise die öffentliche Sachaufklärung von beiden Seiten des Hauses, Regierungskoalition und Opposition, verlangt werden. Soweit es sich

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u m nicht überwiesene Gegenstände handelt, erfolgt eine Anhörung auf Grund eines (Mehrheits-)Beschlusses des Ausschusses. Die Politik des Parlaments soll sich soweit wie möglich i n der Öffentlichkeit vollziehen. M i t der Anhörung wollen die Abgeordneten ihren Wissensstand so ergänzen, daß sie die erforderlichen Entscheidungen treffen können. Dies allein könnte man auch auf andere Weise erreichen. Wichtiger ist, daß die Problemstellung, die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung, öffentlich dargestellt wird. Sehr nützlich für die Beratung ist die Stellungnahme der von der vorgesehenen Maßnahme Betroffenen. Der Gesetzgeber muß wissen, wie sich das Gesetz auswirken w i r d : für die einen positiv, für die anderen negativ. Die Vorbereitung der Anhörung bedarf besonderer Sorgfalt und Aufgeschlossenheit. Es müssen gezielt und bewußt Konfrontationen geschaffen werden durch die Heranziehung bestimmter Gruppen und bestimmter, namentlich einzuladender Sachverständiger. Die Arbeitsgruppe w i r d vom Ausschuß beauftragt, die zu stellenden Fragen zu formulieren und die einzuladenden Verbände und Personen vorzuschlagen. Dies verlangt eine sehr eingehende Beschäftigung m i t den zur Entscheidung stehenden Fragen und eine möglichst breite Auswahl von Verbänden und Personen. Die schriftlichen und mündlichen Darstellungen der Verbandsvertreter haben für den Ausschuß den Vorteil, daß sie für eine ganze Gruppe sprechen; die Sachverständigen bieten den Vorteil, daß sie — soweit das möglich ist — die wirtschaftlichen Auswirkungen nicht i n den Vordergrund ihrer Überlegungen stellen, sofern dies nicht die unmittelbar an sie gerichtete Frage ist. Der Innenausschuß hat ζ. B. bei der Beratung des Gesetzes über die Herabsetzung des Bleigehalts i m Benzin eine Anhörung durchgeführt. Zunächst war das Problem darzustellen, dann die Frage nach theoretischen Lösungsmöglichkeiten und dann die Frage nach ihrer Realisierung. Neben den Sachverständigen nahmen teil die Kraftfahrzeugindustrie und die Mineralölindustrie. Die Erörterungen schlossen Fragen der technischen Lösung, der erforderlichen Kapitalinvestition und der zur Umstellung erforderlichen Zeit ein. Die Öffentlichkeit und besonders die von der Entscheidung abhängigen Kreise konnten ihre Dispositionen treffen, wußten, i n welche Richtung die Entwicklung gehen würde. Als Beispiel eines Anhörungstermins sei der vom 14. Juni 1971 zum Benzin/Blei-Gesetz wiedergegeben 9 . Besondere Aufmerksamkeit verdient die Repräsentanz unter „ I V . Kraftfahrzeugtechnik". 9 Protokoll über die 4. öffentliche Informationssitzung des Innenausschusses zu Fragen des Umweltschutzes am Montag, dem 14. Juni 1971 (Protokoll Nr. 50).

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„I. Allgemein Darstellung der Gesamtproblematik Dr. Boisserèe (Ministerialdirigent i m Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Vorsitzender des Länderausschusses für Immissionsschutz, Düsseldorf) II. Fragen der Immissionen und ihrer Begrenzungen 1. Wie beurteilen Sie bei Berücksichtigung der heutigen wissenschaftlichen Erkenntnisse den Stand der Luftverschmutzung? 2. Wie weit reichen die bisher festgelegten Immissionswerte aus, u m die Umwelt zu schützen? 3. Bei welchen Immissionen ist es dringend erforderlich, neue Grenzwerte festzulegen? 4. Ist der jetzige Zustand bereits so besorgniserregend, daß bestimmte Emissionen zur Abwendung von Gefahren untersagt bzw. eingeschränkt werden müssen? Prof. Dr. Schlipköter (Direktor des medizinischen Instituts für Lufthygiene und Silikoseforschung an der Universität Düsseldorf) Prof. Dr. Grimmer (Biochemisches Institut der Universität Hamburg) Prof. Dr. Dr. Bär (Ltd. Direktor i m Max-von-Pettenkofer-Institut heitsamtes, Berlin)

des Bundesgesund-

Dr. Zahn (Farbenfabriken Hoechst AG, Abteilung RWL, Frankfurt) Dr. Riederer (Mineraloge am Doerner-Institut der Bayerischen Staatsgemäldesammlungen — Laboratorium für Konservierung und naturwissenschaftliche Untersuchungen von Kunstwerken, München) I I I . Technologie 1. Worauf ist es zurückzuführen, daß die mit den geltenden gesetzlichen Bestimmungen verfolgten Zielsetzungen bisher nicht voll erreicht worden sind? 2. Bei welchen industriellen Anlagen ist der heutige Stand der L u f t reinhaltetechnik noch nicht als befriedigend anzusehen?

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Dr. Dreyhaupt (Ltd. Ministerialrat i m Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf) Dipl.-Ing.

Kleinhorst

(Regierungsdirektor beim Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt, Münster) Dr. Schwarz (Direktor i m Rhein.-Westf. Essen)

Technischen Uberwachungsverein

e. V.,

Dr. Winkler (Farbenfabriken Bayer AG. Abteilung Wasserreinhaltung und Immissionsschutz, Leverkusen) IV. Kraftfahrzeugtechnik Glauben Sie. daß die Kraftfahrzeugindustrie i n den nächsten fünf Jahren konventionelle Kraftfahrzeuge auf den M a r k t bringen wird, die nur einen Bruchteil von nachteiligen Emissionen der jetzt auf dem Markt befindlichen Kraftfahrzeuge aufweisen, wenn nicht, welche technischen Probleme sind noch zu lösen? Prof. Dr. Voiglsberger (Direktor bei der Bundesanstalt für Materialprüfung, Berlin)

. . . .

Prof. Dr. Oelert (Direktor des Instituts für chemische Technologie und Brennstofftechnik der Technischen Universität Clausthal) Dipl.-Ing.

Obländer

(Daimler-Benz AG, Obmann des VDI-Koordinationsausschusses K r a f t fahrzeugabgase — Ottokraftstoffe, Stuttgart) Prof. Dr. Heitland (Mitglied des Vorstandes der Volkswagenwerke AG, Wolfsburg) .

.

.

Prof. Dr. Klamann (Forschungsleiter der Esso AG, Hamburg) Dipl.-Ing.

Krügel

(Oberingenieur und Leiter der Prüfstelle für Abgase von Kraftfahrzeugen beim Rhein.-Westf. Technischen Uberwachungsverein e.V., Essen) V. Planung, Überwachung und Beratung 1. Welche Methoden stehen zur Zeit für vorausschauende Planung, Überwachung und Vorwarnung zur Verfügung?

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2. Sollte zur Beratung und fachlichen Unterstützung des Gesetzgebers und der ausführenden Stellen eine zentrale Anstalt für Immissionsschutz errichtet werden, die u. a. folgende Aufgaben erfüllen könnte: — Erarbeitung von Grundlagen für die Feststellung der optimalen technischen Möglichkeiten zur Verminderung der Emissionen, — Begutachtung neuer umweltfreundlicher Verfahren und Einrichtung sowie die Koordinierung der Entwicklungsvorhaben auf diesem Gebiet, — laufende Überwachung der Immissionsbelastung i m Bundesgebiet, vor allem i n den Ballungsräumen, — Beratung und technische Hilfe für die Betreiber luftverunreinigender Anlagen Prof. Dr. Georgii (Direktor des Instituts für Meteorologie und Geophysik der Universität Frankfurt) Prof. Dr. Junge (Direktor des Max-Planck-Instituts für Chemie der Universität Mainz) Dr. Stratmann (Präsident der Landesanstalt für Immissions- und Bodenschutz des Landes Nordrhein-Westfalen, Essen) Dr. Dreyhaupt (Ministerialdirigent i m Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Vorsitzender des Länderausschusses für Immissionsschutz, Düsseldorf) " 5. § 70 G O - B T bestimmt: „Berichterstatter Die Ausschüsse können für bestimmte Beratungsgegenstände einen oder mehrere Berichterstatter wählen. I n den ständigen Ausschüssen benennt der Vorsitzende, vorbehaltlich der Entscheidung des Ausschusses, die Berichterstatter für die einzelnen Beratungsgegenstände."

Die Benennung durch den Vorsitzenden erfolgt i n der Hegel i m vorherigen Benehmen mit den Obleuten der Fraktionen i m Ausschuß. Der Innenausschuß bestellt meist zwei oder drei gleichberechtigte Berichterstatter. Das früher geübte Prinzip, für Gesetzesvorlagen der Bundesregierung ein Mitglied der Oppositionsfraktion zu bestellen und für Oppositions-Initiativentwürfe ein Mitglied aus den Mehrheitsfraktionen, ist mehr und mehr auf Widerstand gestoßen. M i t der Praxis, zwei oder drei Berichterstatter zu bestellen, ist gewährleistet, daß beide

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Seiten der Ausschüsse, Regierungsfraktionen und Opposition, gleichermaßen informiert und an der Vorbereitung der Sitzungen des Ausschusses beteiligt sind. Die Berichterstatter beschäftigen sich intensiver m i t ihrer Vorlage, als es die anderen Mitglieder schon rein zeitlich können. Meist sind die Berichterstatter auf diesem Gebiet besonders erfahren; sie sind i n ihren Fraktionen die Spezialisten für ihre Gebiete. Sie befassen sich m i t der Materie nicht nur aus gegebenem Anlaß, sondern verfolgen laufend die Entwicklung und die Arbeit in den Ministerien auf diesem Gebiet. Die Referenten der Ministerien legen Wert auf engen Kontakt m i t ihnen; sie unterrichten daher von sich aus die Berichterstatter über neu auftretende Entwicklungen. 6. Kommt der Ausschuß nach der Beratung zu einer von der Vorlage abweichenden Auffassung, so w i r d die Verabschiedung meist bis zur nächsten Sitzung vertagt; die Abgeordneten sollen nochmals Gelegenheit haben, innerhalb der Arbeitskreise und -gruppen ihrer Fraktion die Frage zu prüfen. Außerdem w i r d i m Ministerium geprüft, ob und welche Auswirkungen die von der Vorlage abweichende Auffassung auf andere Bestimmungen des Entwurfs oder auf andere Gesetze hat. Des weiteren w i r d das Ministerium gebeten, i m Wege der Formulierungshilfe den Wortlaut der zu ändernden Bestimmung vorzulegen. 7. Sind mit einer Gesetzesvorlage große, insbesondere neue Komplexe zu regeln, dann sind sowohl politische Entscheidungen zu treffen, wie auch daraus sich ergebende gesetzestechnische Konsequenzen zu ziehen und Verwaltungsvorschriften zu formulieren. Der Innenausschuß hat i n der 7. Wahlperiode erweiterte Berichterstattergruppen eingesetzt und sie als Arbeitsgruppen bezeichnet; sie hatten 3 bis 7 M i t glieder. Bei einigen Arbeitsgruppen wurden die mitberatenden Ausschüsse gebeten, ihrerseits ihre Berichterstatter an den Sitzungen der Arbeitsgruppen teilnehmen zu lassen. Von der Einsetzung von Unterausschüssen hat der Innenausschuß abgesehen; denn es sollten keine Beschlüsse gefaßt werden, sondern die Beratungen des Gesamtausschusses intensiv vorbereitet werden. Es wurden folgende 10 Arbeitsgruppen eingesetzt: Immissionsschutz (sie hielt 9 Sitzungen ab); Reaktorsicherheit und Strahlenschutz (14 Sitzungen); Wassergesetze (17 Sitzungen); Datenschutz« und Meldegesetz (6 Sitzungen); Abfallbeseitigungsgesetz (5 Sitzungen) ; Besoldungsvereinheitlichungs- und -neuregelungsgesetz (9 Sitzungen, darunter zwei mehrtätig); Umweltstatistik (1 Sitzung); Waffenrecht und Bundeskriminalamt (5 Sitzungen); Katastrophenschutz (3 Sitzungen); Beamten V e r s o r g u n g s g e s e t z (5 Sitzungen).

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Die Aufzählung ergibt schon einen Uberblick über den Umfang und über die einzelnen Sachkomplexe. Bei allen ist festzustellen, daß die Länder zur Behandlung und Entscheidung wesentliches beizutragen hatten. Die Stellungnahmen des Bundesrates hierzu waren meist sehr umfangreich, und bei vielen Positionen hatte die Bundesregierung i n ihrer Gegenäußerung die Auffassung vertreten, daß die angeschnittene Frage „ i m Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens zu klären" sei. Dem Innenausschuß werden als federführend diejenigen Gesetzesvorlagen überwiesen, für die das Bundesministerium des Innern federführend ist. A n den Beratungen des Ausschusses nehmen auch die anderen beteiligten Ressorts teil. Der Bundesrat war nur i n wenigen Fällen offiziell vertreten. Das den Mitgliedern des Bundesrates und ihren Beauftragten nach A r t . 43 Abs. 2 GG zustehende Recht auf Zut r i t t und jederzeitige Äußerung wurde nur selten ausgeübt. Der Ausschuß hat deshalb von sich aus eine andere A r t der Zusammenarbeit mit den Ländern gefunden. Die Ständige Konferenz der Innenminister wurde wiederholt zur Beratung hinzugezogen, insbesondere auf dem Gebiet der inneren Sicherheit. Bei vielen anderen Fragen beauftragte der Ausschuß das Ministerium, dafür besorgt zu sein, daß ein Land durch seinen Minister oder einen Beauftragten an der Sitzung des Ausschusses teilnehmen möge. Solchen Ersuchen wurde immer entsprochen. Schwierigste politische Fragen wurden damit lösbar gemacht. Bei einer Sitzung machte ein Abgeordneter einen Landesminister darauf aufmerksam, daß seine Ausführungen i m Widerspruch zu denjenigen stünden, die er i m Bundesrat gemacht habe. Die Antwort: „Das ist richtig, aber die Konzeption, die i n der Sitzung des Ausschusses deutlich wurde, räumt meine früheren Bedenken aus." Das gemeinsame Bemühen des Ausschusses zusammen m i t politisch verantwortlichen Vertretern der Länder oder eines Landes führte immer zu Beschlüssen des Ausschusses, die eine für alle Seiten tragbare Regelung vorsahen. 8. Die Tagesordnung wurde für die großen Sachkomplexe auf längere Zeit voraus vom Vorsitzenden des Ausschusses vorgetragen und beraten. Alle Mitglieder hatten also ausreichend Zeit, sich auf die Sitzungen vorzubereiten. Der Ausschuß einigte sich auch meist darauf, daß i n einer oder mehreren Sitzungen über die Sachfragen diskutiert und erst zu einem später festzulegenden Termin abgestimmt werden sollte. Dadurch wurde die Diskussion freier, bewegte sich quer durch die Fraktionen; es wurde möglich, die Argumente eines anderen Abgeordneten zu prüfen und sie sich zu eigen zu machen. Es wäre keine ausreichende und bestimmt keine befriedigende „Beratung", wenn Regierungskoalition und Opposition immer schon vor der Sitzung wüßten, wie sie sich bei der Abstimmung verhalten werden.

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Deshalb hat der Innenausschuß bei großen Gesetzen grundsätzlich folgendes Beratungssystem angewendet: a) Generaldebatte i m Ausschuß unter deutlicher Betonung der politischen Gesichtspunkte; keine Abstimmung zur Sache; Beschluß, eine öffentliche Anhörung durchzuführen. b) Bildung einer erweiterten Berichterstattergruppe (Arbeitsgruppe) mit dem Auftrag, unter Auswertung der Generaldebatte die i m A n hörverfahren zur schriftlichen Beantwortung zu stellenden Fragen zu formulieren und die zu hörenden Verbände und Sachverständigen vorzuschlagen; Beschlußfassung des Ausschusses hierzu. c) Das Anhörungsverfahren. Die schriftlichen Antworten liegen rechtzeitig vor. so daß jeder Abgeordnete sie studiert haben kann. Diese Antworten stehen jedermann zur Verfügung; es gab immer genügend Journalisten, die sie verlangten und die sich sachkundig vorbereiteten. I m Anhörverfahren werden nur Fragen gestellt, die nach der schriftlichen Beantwortung offengeblieben oder bei denen offensichtliche Widersprüche vorhanden sind; gerade sie interessieren. Die Teilnehmer am Verfahren werden aufgefordert, sich selbst insbesondere dann zu Wort zu melden, wenn sie mit den Ausführungen eines anderen nicht einverstanden sind. Über das ganze Verfahren w i r d ein Wortprotokoll geführt, das allen Interessenten zur Verfügung steht. Einige der vom Ausschuß durchgeführten Termine wurden i n der Schriftenreihe des Bundestages „ Z u r Sache" veröffentlicht. Die Auswertung des Anhörverfahrens erfolgt durch das Ministerium, unabhängig davon auch durch das Sekretariat des Ausschusses. Außerdem hat die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft solche Auswertungen vorgenommen. Für die Weiterbehandlung der Gesetzesvorlage bieten diese Protokolle eine Fülle von Material, K r i t i k und Anregungen. Außerdem befaßt sich die Fachpresse und die Presse der interessierten Kreise anschließend meist intensiv m i t den Fragen. Die breite Skala der Meinungen w i r d dadurch mobilisiert und für die Gesetzesberatung nutzbar gemacht. Viele Zuschriften gehen dem Ausschuß zu; sie sind alle von Nutzen. d) Nachdem das Protokoll der Anhörung vorliegt, kann sich der Ausschuß nochmals mit dem Thema befassen; meist aber beginnen nun die Arbeitsgruppen mit ihrer Tätigkeit. 9, Die Arbeitsgruppen sind keine Organe des Bundestages; sie sind keine Unterausschüsse des Innenausschusses. Man ist daher, was die Zahl der Mitglieder und ihre Fraktionszugehörigkeit anbelangt, frei, wenn man sich auch nach Möglichkeit nach dem Stärkeverhältnis der

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Fraktionen orientiert. Es w i r d vom Ausschuß ein Abgeordneter als Vorsitzender bestimmt; er muß nicht der Berichterstatter i m Ausschuß sein. Das Sekretariat des Ausschusses steht den Arbeitsgruppen zur Verfügung; die Sachkunde der beamteten Mitarbeiter des Ausschusses ist von besonderem Wert und kommt hier verstärkt zur Geltung. Jedes Mitglied des Ausschusses oder eines mitberatenden Ausschusses kann jederzeit an den Sitzungen teilnehmen. Das federführende Ministerium und die beteiligten Ressorts nehmen an den Beratungen der Gruppe teil. Je nach dem behandelten Thema bittet der Vorsitzende des Ausschusses entsprechend dem gefaßten Beschluß ζ. B. den Vorsitzenden der Innenministerkonferenz, der Finanzministerkonferenz, der Länderarbeitsgemeinschaft für die Reinhaltung der Gewässer oder der für Abfallbeseitigung, einen ständigen Vertreter für die Beratungen zu benennen. Die Länder sind solchen Wünschen immer nachgekommen und haben bestqualifizierte Mitarbeiter zur Verfügung gestellt. Stellt sich bei den Beratungen einer Arbeitsgruppe heraus, daß die weitere Arbeit von einer politischen Vorabentscheidung abhängig ist, so erstattet die Gruppe einen Zwischenbericht und bittet u m eine Entscheidung des Ausschusses. Die politische Generallinie ist bei der Generaldebatte festgelegt worden. Die einzelnen politischen Fragen werden, insbesondere wenn kontroverse Auffassungen bestehen, auf Grund von Zwischenberichten vorentschieden; die Entscheidungen des Ausschusses stehen unter dem Vorbehalt der umfassenden Schlußberatung und Beschlußfassung. Es gibt keine Beschlüsse der Arbeitsgruppen. Freilich hat es sein Gewicht, wenn bei der Schlußberatung i m Ausschuß vorgetragen wird, daß alle Mitglieder der Arbeitsgruppe, auch die mitwirkenden Gäste, einer Meinung sind. Die Ausschußmitglieder sehen sich nicht unvorbereitet dieser Schlußberatung gegenüber, denn die ihrer Fraktion angehörigen Mitglieder der Arbeitsgruppe haben sie über die Beratungen auf dem laufenden gehalten und haben die wichtigen Fragen m i t ihnen erörtert. Die A r beitsgruppen machen dem Ausschuß eine Vorlage. Aus ihr ergeben sich synoptisch dargestellt die Regierungsvorlage, die Stellungnahme des Bundesrates, die Gegenäußerung der Bundesregierung und die Bemerkungen, die die Arbeitsgruppe dazu zu machen hat. Änderungen der Formulierungen werden von einem Berichterstatter oder von allen als eigene Anträge vorgetragen. Der Ausschuß stimmt über sie ab. 10. Insbesondere auf dem Gebiet der parlamentarischen Kontrolle haben sich die Arbeitsgruppen besonders bewährt. Kontrolle hat nicht allein das Ziel, Fehler festzustellen, sondern dafür zu sorgen, daß für 8 Festschrift Hermens

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die Zukunft Fehler abgestellt werden. Dies läßt sich am Beispiel der Arbeitsgruppe „Reaktorsicherheit und Strahlenschutz" darstellen. I m Sommer 1972 wurde bekannt, daß bei der Ablagerung von M ü l l eines Kernkraftwerkes Verseuchungen entstanden waren. Der Innenminister und die zuständige Landesregierung wurden u m Bericht gebeten. Die Aussprache darüber führte zu dem Auftrag an das Ministerium, bis zu einem festgelegten Termin eine verbesserte Strahlenschutzverordnung vorzulegen. Diese Verordnung bedarf nicht der Zustimmung des Parlaments; es steht dem Ausschuß aber zu, über sie zu beraten. Kein Minister w i r d sich dagegen verwahren, i m Gegenteil, jeder Minister nimmt die Gelegenheit gern wahr, die Meinung des zuständigen Ausschusses zu erfahren. Diese Verordnung, die eine außerordentlich große Bedeutung für den Schutz der Bevölkerung hat, wurde von der Arbeitsgruppe i n mehreren Sitzungen i m einzelnen erörtert, ehe der Ausschuß sie „zur Kenntnis nahm". Die Arbeitsgruppe machte sich so intensiv sachkundig, wie es dem gesamten Ausschuß nicht möglich gewesen wäre. Sie besuchte Kernkraftwerke, sie machte eine Informationsreise nach den USA. Dort studierte sie das besonders schwierige Problem der „Entsorgung" der Kernkraftwerke; sie schlug dazu eine Anhörung vor, die durchgeführt wurde und die für die weitere Entwicklung wesentliche Erkenntnisse brachte. 11. W i l l der Ausschuß nicht nur das Bundesinnenministerium auffordern, zu berichten oder seine Vorlagen i n einer bestimmten Richtung zu gestalten, sondern w i l l er einen politisch verbindlichen Beschluß für die Bundesregierung, dann leitet er dem Plenum des Bundestages einen Empfehlungsentwurf m i t der Bitte u m Beschlußfassung zu. Eine solche Arbeitsmethode hat sich bei der Behandlung der Wahlkreiseinteilung herausgebildet. Die nach § 3 des Bundeswahlgesetzes gebildete Wahlkreiskommission legt innerhalb von eineinhalb Jahren nach dem Zusammentritt des Bundestages dem Bundesminister des Innern einen Bericht vor, der ihn unverzüglich dem Bundestag zuzuleiten hat. Dies erfolgte i n der 7. Wahlperiode am 7.12.1973. Der Bericht wurde dem Ausschuß überwiesen. Der Ausschuß legte seinen Bericht und Antrag am 22. 5.1974 vor. Der Bundestag stimmte i h m zu. Der Beschluß hat folgenden Wortlaut 1 0 : „Der Bundestag wolle beschließen, 1. den Bericht der Wahlkreiskommission für die 7. Wahlperiode des Deutschen Bundestages — Drucksache 7/1379 — und die Unterrichtung 10

Bericht und Antrag des Innenausschusses, BT-Drs. 7/2063 vom 7. 5.1974.

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durch die Bundesregierung betr. Bundestagswahlrecht — Drucksache 7/867 — zur Kenntnis zu nehmen; 2. die Bundesregierung w i r d beauftragt, bis zum 1. September 1974 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vorzulegen, welcher folgende Grundsätze berücksichtigt: a) die Verteilung der Wahlkreise auf die einzelnen Länder soll zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht verändert werden, b) bei der Veränderung von Wahlkreisgrenzen sollen Maßnahmen der Gebiets- und Verwaltungsreformen i n den Ländern berücksichtigt werden, die bis zum 1. J u l i 1974 abgeschlossen sind, c) das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag soll i m gegenwärtigen Zeitpunkt nicht über den Kreis der bisher Wahlberechtigten auf i m Ausland lebende Deutsche i. S. des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes erweitert werden, d) § 22 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes soll so geändert werden, daß die Ein-Jahres-Frist für die Bestellung der Vertreterversammlung nicht an den Wahltag, sondern an den Beginn des letzten Vierteljahres der Wahlperiode geknüpft wird." Der Bundestag hat damit vorab über die i m Bundeswahlgesetz zu regelnden Fragen eine politische Entscheidung getroffen, von der die Bundesregierung bei der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs ausgehen mußte. 12. Zusammenfassend kann man feststellen, daß die Ausschüsse des Deutschen Bundestages i m Bewußtsein, daß sie die entscheidenden Sachberatungen durchführen, darum bemüht sind, durch Beteiligung von Betroffenen und Sachverständigen ihre Probleme transparent zu machen, und daß sie bei ihren Beratungen sich dessen bewußt sind, daß nicht jede Bestimmung i n einem Gesetz politischen Gehalt hat. I n dieser Einschätzung ihrer Aufgaben haben sie sich besondere Verfahrensformen geschaffen, die eine zweckmäßige Aufgabenerfüllung i m Rahmen der Geschäftsordnung des Bundestages gewährleisten und zugleich diese Geschäftsordnung faktisch so ausfüllen und weiterentwickeln, daß die parlamentarische Praxis den modernen Anforderungen an den Deutschen Bundestag gerecht wird. Dadurch w i r d nicht die Entscheidungsbefugnis des Parlaments überspielt oder unterlaufen. Arbeitsgruppen haben keine eigenen Entscheidungsbefugnisse; ihre Vorschläge bedürfen i n jedem Fall des Beschlusses durch den Ausschuß selbst, wenn sie ihre Wirkung entfalten sollen. Die Entscheidungsvorbereitung durch die Arbeitsgruppen entzieht auch dem Plenum des Bundestages keine Kompetenzen. Denn alle 8*

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Anträge des Ausschusses bedürfen wiederum der Billigung durch die Mehrheit des Bundestages. Es findet also eine zweckmäßige Arbeitsteilung i n der sachlichen Vorbereitung der Beschlüsse des Bundestages statt, bei der sich der Entscheidungsprozeß stufenweise von der Erörterung m i t Interessengruppen und Länderbürokratien über die Willensbildung i m Ausschuß bis h i n zur endgültigen Plenarentscheidung verdichtet und konkretisiert. A u f diese Weise w i r d den Erfordernissen des pluralistischen politischen Entscheidungsverfahrens Rechnung getragen und zugleich das Plenum des Bundestages durch Entlastung von der Detailarbeit i n die Lage versetzt, seiner Aufgabe als Forum der Nation, als Vermittler der Politik i n die Öffentlichkeit, zu genügen.

Miszellen aus der Gefangenschaft Von Günther Willms Meine Bekanntschaft m i t Ferdinand A. Hermens wurde durch die Publikation eines i n amerikanischer Kriegsgefangenschaft niedergeschriebenen Aufsatzes ausgelöst, den ich als mein wichtigstes M i t bringsel ansah und unmittelbar nach meiner Rückkehr i n einer frühen Nummer der „Frankfurter Hefte" veröffentlichen konnte. Er befaßte sich m i t den künftigen Länderverfassungen i m besetzten Deutschland und war damals — 1946 — eine der ersten, wenn nicht überhaupt die erste vor Ort gedruckte Äußerung, die sich entschieden für die Einführung der Mehrheitswahl aussprach. Der Brief, den ich darauf von dem noch an der Rückkehr i n die alte Heimat gehinderten Hermens erhielt, brachte m i r eine m i t Begeisterung aufgenommene Bestätigung der Überlegungen, die als Frucht eigener Erfahrung und Nachdenklichkeit ihren Niederschlag i n jenem Aufsatz gefunden hatten. I n der Folge durfte ich Hermens dabei behilflich sein, auf die Beratungen des Parlamentarischen Rates Einfluß zu nehmen. Ein durchschlagender Erfolg blieb diesen Bemühungen versagt. Aber sie trug doch dazu bei, daß das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland sich nicht erneut auf den Proporz festlegte und die Entscheidung über das Wahlsystem verfassungsrechtlich offenließ, wobei dann schließlich eine durch die Fünfprozentklausel gezähmte Verhältniswahl als leidlich effektive Dauereinrichtung herauskam. Mein Zusammenwirken mit Hermens gestaltete sich von Anfang an i m selbstverständlichen Einvernehmen alter Weggefährten. Das war nicht von ungefähr so. Man kann vielleicht sagen, daß w i r es beide sogleich wie einen unglücklichen Zufall empfanden, nicht schon i m kritischen Anbeginn der dreißiger Jahre miteinander i n Berührung gekommen zu sein. Schon damals hatten wir, ohne voneinander zu wissen, i m selben Lager gestanden. Bei leidlicher Aufmerksamkeit hätten m i r als politisch aufgeschlossenem Studenten seine ersten Publikationen zur Wahlrechtsfrage nicht entgehen sollen. Umgekehrt wäre es eine gute Sache gewesen, wenn er als aktiver Zentrumsmann die Beziehung zu dem vom Quickborn kommenden Kreis gefunden hätte, der i n der Nachbarschaft der „Rhein-Mainischen-Volkszeitung" die „Werkhefte junger Katholiken" herausgab und auf die Bewahrung der Republik

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von Weimar eingeschworen war. Ich stand diesem Kreis über meinen i m Jahre 1938 verstorbenen älteren Bruder nahe und war der letzte Redakteur der als „Gestalt und Zeit" bis i n das Jahr 1934 nur noch m i t Mühe fortbestehenden Zeitschrift, Schon von jenen alten Tagen her gab es also so etwas wie eine gleiche Wellenlänge, auf der der Ausgewanderte und der Daheimgebliebene sogleich vertrauten Kontakt fanden. Es mag aus diesem Grunde einen guten Sinn haben, einige andere Abschnitte aus den Niederschriften der Kriegsgefangenschaft hervorzuziehen, i n denen sich das Erlebnis der verlorenen Vergangenheit und die Sorgen und Hoffnungen des Neubeginns niedergeschlagen haben, und sie i n das zum siebzigsten Geburtstag überreichte Bukett einzubinden. Das Heroische und die Demokratie (November 1945, Camp Ruston, Louisiana) "Freedom" or "liberty" are by no means the only words whose meaning has been changed into their opposites to make them serve as instruments of totalitarian propaganda. We have already seen how the same happens to "justice" and "law", "right" and "equality". The list could be extended until it includes all moral and political terms in general use. HayeJc, Friedrich Α., The road to serfdom, S. 158.

Einen Helden nennen w i r eine Person, die vor keiner äußeren, ihre irdische Existenz bedrohenden Gefahr zurückschreckt, wenn sie ein Ziel verfolgt, das ihr als richtig und wichtig erscheint. Oder: ein Held ist ein Mensch, der u m idealer Beweggründe und Ziele w i l l e n Leiden auf sich nimmt. Heldentum ist demnach eine individuelle und moralische Qualifikation. Indem es sich auf die Kraft des Geistes gründet, ist es von der Beschaffenheit des Körpers, i n dem dieser Geist wohnt, grundsätzlich unabhängig. Deshalb kann ein Krüppel heldenhafter sein als ein Athlet, eine Frau heldenhafter als ein Mann. Ja, indem für den körperlich Schwachen zu den äußeren Widerständen, die seinem Streben entgegenwirken, noch die körperlichen hinzutreten, rückt seine Leistung, die beides überwindet, i h n i n eine noch höhere Sphäre des Heldentums. I n seiner Person w i r d das Heroische i n seiner ganzen Tiefe und Größe als ein Triumph des Geistes offenbar. W i r können noch einen Schritt weitergehen und behaupten, daß der Schwache, der von K i n d auf seine körperlichen Mängel überwinden muß, dadurch ein besonderes Training erhält, das ihn befähigen kann, auch äußeren Widerständen m i t einem höheren Maß erworbener Energie zu trotzen. Seine physische Schwäche stellt nur den greifbaren Erfolg i n Frage, läßt aber dafür den moralischen i n u m so hellerem Lichte erscheinen. Der heldenhafte Krüppel oder Kranke ist deshalb für die Menschheit eine ständige Mahnung daran, daß der Geist über der Materie steht. Das macht i h n zu einer

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naturnotwendigen Erscheinung der menschlichen Gesellschaft und sichert das Anrecht des Schwachen auf Existenz. Wenn w i r gleichwohl den Helden bildlich immer dargestellt sehen als einen athletisch gebauten, körperlich schönen Mann, so hat das eine rein symbolische Bedeutung. Das B i l d ist ein Gleichnis, und die kraftvolle Schönheit des Körpers vertritt die kraftvolle Schönheit des Geistes. Die Perversion des Heldentums beginnt damit, daß das Symbol m i t dem Gegenstand Übereins genommen w i r d : N u r der physisch Starke kann ein Held sein. Nur i m gesunden Körper kann ein gesunder Geist wohnen. Der Geist w i r d zur Funktion der Materie gemacht, i h r untergeordnet, am Ende ganz ausgeschaltet. Der Muskelmensch und Bramarbas gilt dann als der Held schlechthin. Der Schwache w i r d zum gefährlichen Ärgernis, weil er mit jeder mutigen Leistung die Illusion des verfälschten Heldentums enthüllt. Er w i r d von öffentlicher Wirksamkeit ausgeschaltet, am besten ausgerottet. Krüppel werden ausgesetzt oder auf andere Weise zu Tode gebracht. Das alte Sparta ist die U r heimat solchen Bizepsheldentums. Hier hat die Macht der Organisation, hat der Staatsapparat die Freiheit des einzelnen verdrängt. Der Soldat ist zum Prototyp des Helden geworden. Aufopferung für die Organisation als höchstem absoluten Wert ist das einzige heldische Ziel, mögen die von dieser Organisation oder ihren Machthabern verfolgten Bestrebungen noch so verwerflich sein. Von da ist es nicht weit zur völligen Entrechtung menschlicher Individualität. Der Mensch ist ein Stück Materie, ein Rad i n der Maschinerie. Man kann ihn nach Bedarf und W i l l k ü r i m Triebwerk belassen oder i h n herauswerfen und vernichten. Das Los der Krüppel w i r d zum potentiellen Los aller. Erhaltung der körperlichen Existenz w i r d für den einzelnen gleichbedeutend m i t der Verleugnung seiner geistigen Existenz, das heißt der Annahme oder Vortäuschung eines Sklavensinns, der das gerade Gegenteil von Heldentum ist. Aber auch denen, die über die Sklavenmasse gebieten, ist dann nichts mehr davon geblieben; denn wer könnte sich das Zertreten eines Wurms oder eines Wehrlosen als Heldentat zurechnen? Dies ist der Zustand der totalitären Systeme der Gegenwart. Aber auch unter den von diesen Systemen beherrschten Menschen gibt es Helden. Die wenigsten schlagen sich aus irregeleitetem Idealismus für die schlechte Sache. Die meisten handeln aus echten ethischen Motiven. Aber soweit i h r T u n für die Organisation brauchbar erscheint, w i r d es auf deren Konto gutgeschrieben statt auf das Konto ihrer Individualität, obwohl gerade solche Menschen kraft ihrer Eigenheit für das System am wenigsten übrig haben können, ja zu i h m i n eine feindliche Position geraten müssen. Die größten und reinsten Helden i n totalitären Systemen sind deshalb unter den Gegnern dieser Systeme zu finden. Von den Machthabern werden sie als

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Saboteure, als Verbrecher, als Ehrgeizlinge verleumdet. Ihre Gebeine bleichen i n den Gruben der Liquidierten. Kein Denkmal kündet vom Heroismus dieser unbekannten Soldaten des Geistes. Die Perversion des Heldentums ist also typisch für totalitäre Systeme. F ü r den Begriff echten Heldentums kann kein legaler Raum bleiben, sobald die Organisation zum absoluten Wert erhoben und die Daseinsberechtigung individueller sittlicher Qualifikationen generell bestritten wird. Daraus ergibt sich umgekehrt, daß Heldentum i n der rechten Bedeutung des Wortes nur i n einer Gemeinschaft zu Hause und „legal" sein kann, die auf den Werten des sozial verantwortlichen Individuums aufbaut, also i n einer Demokratie, und daß der Gegenstand echten Heldentums i n einem diese Werte leugnenden System die Selbstbehauptung des einzelnen und damit die Erkämpfung persönlicher Freiheit zum Gegenstand haben muß. Heldentum kann immer nur i n der Überwindung bedeutender Schwierigkeiten durch den entschlossenen M u t einzelner, niemals i n der Unterdrückung einzelner durch die Masse, i n der Vernichtung Wehrloser durch überlegene Gewalt bewiesen werden. Halten w i r diese Erkenntnis fest, so w i r d uns das Widersinnige und Absurde der Tatsache deutlich, daß i n totalitären Staaten „Heldentum" i n hohem Kurs steht und i n den Äußerungen der Propaganda und der dieser dienstbar gemachten Künste eine große Rolle spielt. I n den Demokratien hingegen erfreut es sich nur geringer Wertschätzung und ist gar oft ein Gegenstand snobistischer Verachtung. Hier zeigt sich ein Ausschnitt aus dem Chaos, in das unsere moralischen und politischen Begriffe geraten sind und das eine Ursache für das Chaos in der gegenständlich begreifbaren Welt ist, von dem uns jedes Zeitungsblatt eine neue Vorstellung gibt. Es ist, als habe Gott die Menschen, die ihn leugnend einen neuen Turmbau von Babel begannen, m i t einer abermaligen Verwirrung ihrer Sprache bestraft und ihnen mit furchtbarer Eindringlichkeit zeigen wollen, daß die Waffen, die sie gegen ihn erhoben, nur ihre eigene Vernichtung anrichten können. Die Heilung setzt eine Diagnose der Ursachen voraus, die zu der gekennzeichneten Verwirrung der Begriffe führen. I m totalitären Staat bedeuten Recht und Gerechtigkeit, Freiheit, Wahrheit, Heldentum nur immer eins: nämlich Herrschaft der Gewalt, Allmacht der Organisation. Die Zwangssysteme des Nazismus und Stalinismus lehnen als Hervorbringungen des Materialismus, der nur das sinnlich Wahrnehmbare gelten läßt, die höhere Geltung absoluter geistig-sittlicher Werte und Normen nicht nur ab, sie leugnen überhaupt ihr Vorhandensein. Die Ethik ist nicht i m menschlichen Gewissen von Natur begründet, sondern einzig und allein Erziehungsprodukt. Es gibt deshalb kein moralisches

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Gebot, das i m Kern unveränderlich bestehen könnte, sondern jedes sogenannte moralische Gebot ist die Reflektion äußerer Erscheinungen und Zwänge i m menschlichen Hirn. Die Fähigkeiten des menschlichen Geistes sind auf die Erkenntnis des Gegenständlichen und die logische Deduktion beschränkt. Was man Sittlichkeit und Gewissen nennt, ist nichts weiter als eine durch äußere Gewalt verankerte Erfahrung. Diebstahl oder Mord werden nicht von einem uns immanenten kategorischen Imperativ verboten, sondern sind Taten, die man letztlich nur unterläßt, weil sie einem selbst schädlich werden können, also unzweckmäßig erscheinen. Die Unbedenklichkeit, mit der man Menschen i n den Zwangslagern liquidiert, kennzeichnet die Folgen dieser Anschauung. Wären nun die totalitären Regime i n ihrer Begriffswelt ebenso konsequent, wie sie es i n der Betätigung ihrer Machtmittel sind, so müßten sie alle Worte m i t einem materiell nicht greifbaren, also moralischen Gewicht wie Wahrheit, Freiheit, Recht, Heldentum aus ihrem Vokabular streichen und dafür das m i t diesen Begriffen maskierte Wort Gewalt einsetzen. W i r erleben aber das gerade Gegenteil. Ihre Propaganda überschüttet uns mit diesen Begriffen, ihre Zeitungen werden nach ihnen benannt, ihre Transparente und Parolen mit ihnen genährt. I n dem sie aber so handeln, t u n sie es m i t dem Ziel, sich die gleichen moralischen Kräfte nutzbar zu machen, die sie an sich nicht wahrhaben wollen. Um ihre Gewaltziele durchzusetzen, sind sie auf den ständigen Gebrauch der gleichen geistigen Energien angewiesen, u m die sie die Menschen unablässig betrügen, ohne sich einzugestehen, daß sie damit letzten Endes nichts als doch wieder eine Anerkennung autonomer sittlicher Werte vollziehen, die sie nur zum Zweck der Bestätigung ihrer Macht und Doktrin auf den Kopf stellen müssen. Da die ideellen Werte dem Menschen immanent sind, können sie nicht abgeschafft, sondern nur pervertiert werden. Die Lüge h ü l l t sich i n den Mantel der Wahrheit, Unrecht ins Gewand der Gerechtigkeit, und feiges Unterdrückertum schwingt prahlend die Fackel des Helden. Der schreiende Mißbrauch, den die totalitären Regime und Bewegungen mit den ethischen Begriffen, besonders m i t dem Heroischen treiben konnten und können, wäre nicht denkbar, wenn man sich i m öffentlichen Bewußtsein der Demokratien seiner unabdingbaren Pflicht gegenüber diesen Werten, i n Sonderheit dem Heldentum als der stärksten Ausprägung individueller K r a f t bewußt wäre, statt der modisch betriebenen Verleugnung dieser Pflicht umfassend nachzugeben. Eine Gemeinschaftsform, die auf der Freiheit des Individuums beruht und deshalb des wertvollen Individuums vorab bedarf, gibt sich selbst auf, wenn sie die am stärksten betonte Ausprägung individueller Werthaftigkeit der Nichtachtung oder gar der Verachtung preisgibt. Man könnte das Heldentum auch die höchste Form der Privatinitiative nennen, ohne

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die eine Wirtschaft des freien Wettbewerbs und eine Demokratie nicht denkbar ist. Die lebhafte Befürwortung planwirtschaftlicher staatssozialistischer oder staatskapitalistischer Maßnahmen, die die Macht der Organisation und ihrer Bürokratie an die Stelle des freien Erfolgsstrebens der einzelnen setzen wollen, in allen demokratischen Ländern, selbst i n den USA, zeigt, daß auch i m Wirtschaftlichen der Sinn für individuelle Leistung i n verhängnisvoller Weise abgeklungen ist. Die innere Schwäche, welche die westlichen Demokratien i n den dreißiger Jahren dem aufsteigenden Faschismus und Nazismus gegenüber an den Tag legten, ist ein weiteres Ergebnis der bedauerlichen Haltung und Entwicklung. Abschreibung des Heroischen ist Krankheit und Krise der Demokratie. Länder, die starke demokratische Traditionen besitzen und die das Meer wie ein Cordon sanitaire umgibt, spüren freilich die nachteiligen Folgen einer solchen Entwicklung nicht so unmittelbar und bedrohlich. Für Deutschland, das keinen dieser Vorzüge besaß und dessen auf dem Wege zur Demokratie intellektuell tonangebende Schicht i n der Geringachtung des Heroischen den anderen weit voraus sein wollte, mußte die Katastrophe bald und jäh eintreten. Gerade i n ihrer besonderen Gefährdung hätte die Weimarer Republik, wenn sie eine Zukunft haben wollte, ungewöhnlich aktiv und v i t a l sein müssen. Aber stattdessen war sie von einem krankhaften Verzicht auf den Helden gekennzeichnet, der die Idealisten i n das Lager ihrer Feinde trieb und ihre berufenen Vertreter schließlich so kläglich, ohne einen einzigen Versuch ernstlichen Widerstandes vor denen kapitulieren ließ, die den Mißbrauch des Heroischen von vornherein als eine ihrer wirksamsten Waffen erkannten und einsetzten. Es berührt seltsam, wenn man i n einem kürzlich veröffentlichten Brief Thomas Manns an Walter von Molo den V o r w u r f lesen kann, die Vertreter des deutschen Geisteslebens hätten sich 1933 wie ein Mann gegen das Nazitum erheben müssen. Wo, so muß man ihn fragen, hatte denn er selbst bis dahin die Basis für eine solche Erhebung bereitet und dem heiligen Feuer Nahrung gegeben? Was hatten er und andere seinesgleichen getan, u m Energie und Idealismus der Jugend für die Demokratie nutzbar zu machen? Die deutsche Jugendbewegung entsprang dem Bedürfnis nach starker selbstbewußter Individualität, m i t der sich die Bereitschaft zum heroischen Opfer für die Sache des Ganzen verband. I n ihr steckte die Vitalität, die der jungen vom ersten Tage an in ihrer Existenz bedrohten Demokratie nottat. Aber diese Jugend, die Lebenskraft und Freiheit wollte, sah sich immer nur von Männern ermuntert und aufgerufen, deren Unternehmen der Beseitigung der Freiheit galt. Sie mußte weithin den Verführern verfallen, da man ihr keinen anderen Weg wies.

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Aus den zahlreichen Beispielen für die Versäumnisse i n der Zeit der Weimarer Republik wollen w i r uns nur eines herausgreifen: das F i l m schaffen bis zum Jahr 1933. Die meisten dieser Filme zeigten uns jenen „Kinohelden", der nur für sich selbst und sein Amüsement da ist, jenen individualistischen Aftertyp, der i n der Demokratie sein Drohnendasein führt und keinen Begriff davon gibt, daß das Gut der persönlichen Freiheit nur i n aufbauendem Kampf, i n tätiger verantwortungsbewußter Teilnahme an den Aufgaben der Gemeinschaft verdient und erhalten werden kann. Heldentum kam nur i n seiner hurrapatriotischen Verfärbung vor. Der vorbildliche Streifen „ I m Westen nichts Neues" stand mit seiner kühnen Realität allein auf weiter Flur. I m zentralen Industrieland Europas gab es keinen einzigen Film, der das Leben eines schlichten Arbeitsmanns und seine persönlichen Qualitäten zum Gegenstand gehabt hätte. Nie wurde das Leben eines Vorkämpfers demokratischer Freiheiten Thema eines Films. Wenn w i r heute von neuem beginnen, müssen w i r auch aus diesem Fehler der Vergangenheit lernen und die Demokratie von allen resignierenden Zügen befreien, die sie erneut u m ihre K r a f t bringen und zur Beute einer neuen totalitären Bewegung machen könnten. Sie darf nicht als ein K i n d zur Welt kommen, i n dessen Adern schon der K a l k des Alters sitzt. W i r müssen für sie den Helden neu entdecken, den Helden als Prototyp des Demokraten. Unsere Dichter und Journalisten, Künstler und Filmschaffenden müssen endlich begreifen, daß die kämpfende Demokratie Helden braucht. Das Volk hat Beispiele nötig, an denen es sich aufrichten kann, u m die Morgenröte eines neuen besseren Tages wahrnehmen zu können. Die Jugend braucht Vorbilder, die ihre Begeisterung anfachen und ihren Glauben bestimmen. M i t der Darstellung von Menschen, die dem Lebenskampf ausweichen, vor der Verantwortung desertieren oder ein privates Inseldasein am Rande oder außerhalb der Gesellschaft führen, m i t der Aufbereitung von pathologischen Naturen und geistigen Schwächlingen werden w i r nichts besseres ausrichten, als Lethargie und Verzweiflung zu vertiefen und dieses Volk auf eine neue Sklaverei vorzubereiten. Über die Freiheit (Aus einem Anfang Oktober 1945 i m Camp Ruston, Louisiana gehaltenen Vortrag) Niemals haben verstandesmäßige Überlegungen und der Zwang der Tatsachen i n gleicher Weise zum Aufbau einer echten Demokratie gedrängt. Daß w i r i n unserer größten Not einen Weg beschreiten müssen, den w i r i n den Zeiten des Glücks hätten wählen sollen, u m dieses Glück stark und dauerhaft zu machen, ist unser tragisches Geschick. Aber

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gerade dieses Schicksal muß uns eine Lehre sein, daß w i r nicht länger das Gut der persönlichen Freiheit, dessen Preisgabe uns all unser Elend eingetragen hat, gering achten können, sondern i m Gegenteil beginnen müssen, mit all unserer Kraft, Einsicht und Energie uns dieses Gut zu verdienen. W i r müssen begreifen, daß die Freiheit kein Element ist, das dem Faulen i n den Schoß fällt, sondern daß w i r sie uns täglich und stündlich durch unsere persönliche Anteilnahme an den Erfordernissen der Gemeinschaft neu erkämpfen müssen. I n diesem Sinne müssen w i r alle politische Menschen werden. Denn politisch Denken und Handeln hat i n seinem echten und einzig richtigen Sinne i n der Ableitung vom griechischen Polis nichts m i t Hetze, Verleumdung, Propagandalüge und all jenen von den Feinden der Freiheit erfundenen und betätigten Auswüchsen zu tun, sondern bedeutet verantwortliche Teilnahme an den Aufgaben der Gemeinschaft und ist dehalb ein notwendiger Bestandteil der persönlichen Freiheit. Es gibt deshalb kaum beständigere Feinde der Freiheit und damit der Demokratie als jene Menschen, die m i t Polit i k nichts zu tun haben wollen und damit vor den Hetzern die Segel streichen. W i r sollten endlich begriffen haben, daß das Schicksal des Ganzen immer auch unser Schicksal ist, daß die Schuld des einzelnen, die i n Passivität, Faulheit und Mutlosigkeit steckt, zur Schuld der Gemeinschaft und die Schuld der Gemeinschaft dann wieder zur Schuld des einzelnen werden kann, wobei dann nicht mehr viel nach dem Beitrag i m einzelnen gefragt wird. Die Unpolitischen sollten sich darum darüber klar werden, wieviel Widersinn i n ihrem Verhalten liegt. Wenn sie sich der Verantwortung für das Ganze entziehen wollen, dürften sie folgerichtig eigentlich nicht mehr mit der Eisenbahn fahren, nicht mehr Kleidung und Nahrung kaufen, keine Schule besuchen, keinen Anteil an den Schätzen unserer K u l t u r haben, kurz alle jene Dinge und Werte nicht mehr i n Anspruch nehmen, die ihnen nur i n der Gemeinschaft und durch die Gemeinschaft zuteil werden. Sie müßten i n die Einöde gehen und sich von Heuschrecken und wildem Honig nähren. Aber das t u n sie natürlich nicht. Und indem sie so als Drohnen in der Gemeinschaft leben, w i r k t sich ihre unpolitische Haltung nur dahin aus, daß sie bei der Ausübung ihrer Bürgerrechte nicht bewußt nach den Kräften ihres Verstandes und Gewissens handeln, sondern sich von unkontrollierten Gefühlen und Täuschungen treiben lassen. Aus solchen Unpolitischen haben sich die Massen rekrutiert, die die NS-Partei anschwellen ließen, und w i r wissen deshalb, wie fragwürdig die Rechtfertigung eines jeden ist, der uns heute sagt, er habe sich vor 1933 nicht um Politik gekümmert. Wer sich aus der Politik herauszuhalten trachtet, bekennt sich zur Verantwortungslosigkeit und muß wissen, daß er damit seine Freiheitsrechte auf das Spiel setzt Er hat keine Befugnis zur Klage, wenn er

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eines Tages die Folgen dieses Verhaltens zu spüren bekommt. U m mit Kant zu sprechen: Wer sich zum Wurme macht, kann nachher nicht klagen, wenn er mit Füßen getreten wird. Das eigentliche Unglück aber ist, daß jene Masse der Unpolitischen mit ihrer selbstsüchtigen Trägheit und Feigheit alle andern m i t i n den Abgrund riß, alle, die diesen A b grund gesehen und ihn zu vermeiden ihre Kräfte aufgeboten hatten, während sie tatenlos beiseitestanden oder den andern gar noch in den Rücken fielen. Mehr als das: Eine Generation muß sie anklagen, die unter dem Stigma ihrer Schuld geboren i n den Ruinen und auf den Straßen Europas hungert, und alle kommenden Generationen, die an der alten Bürde tragen müssen, werden ihnen zur Verwünschung. Seien w i r deshalb endlich alle tätig, Lethargie und Gleichgültigkeit, die Quellen jeden Massenwahnsinns, überall zu vertreiben, wo w i r ihnen begegnen, bemühen w i r uns, Verantwortungsgefühl und M u t zu wecken. Scheuen w i r keine Mühe, den Weg der Freiheit zu gehen. Daran hängt unser und unseres Volkes Schicksal. Jugend der Republik / Anklage und Bekenntnis (Camp Ruston, Louisiana, Ende September 1945) Der ersten Republik hat es an Volkstümlichkeit gefehlt. So wenig es gelang, die Reichswehr zu einer republikanischen Armee zu machen, so wenig war es möglich, dem Volk das Bewußtsein des Wertes gewonnener Freiheit einzupflanzen, so wenig konnte die Jugend für den neuen Staat begeistert werden. Und die Jugend w i l l begeistert sein, sie w i l l Fahnen und Lieder, sie w i l l lieben und glauben. Das Zentrum blieb eine klerikale Partei. Was bedeutete ihm die Demokratie? Sie war i h m ein Mittel, kein Ziel. Die Demokraten hatten manche guten Kräfte, aber sie saßen i n den Großstädten, waren unitarisch gesinnt und übersahen die Kräfte der Landschaft, die der Jugend viel bedeuteten. Die Sozialdemokraten waren am tätigsten. Aber sie arbeiteten zu ausschließlich i m Rahmen ihrer Partei, und obwohl sie i m Grunde ein echtes Nationalbewußtsein ohne entstellende militaristische Affektionen besaßen, fühlten sie sich doch stets von einem nationalen Minderwertigkeitskomplex geplagt, der sie dem Nationalismus der Rechten falsche Konzessionen machen ließ und der zu besagen schien: Das eigentliche Nationalgefühl, das habt doch ihr. So machte denn schließlich auch das Reichsbanner, von Mitgliedern der Weimarer Koalition gegründet, seine Anleihe bei den Kampfverbänden der Rechten, indem es ihnen i n uniformierten Aufmärschen gleichzutun versuchte. Aber es hat diese Konkurrenz doch nicht durchhalten können und hätte solchen Ehrgeiz ruhig begraben sollen, statt auch seinerseits das Volk wieder an den Marschtritt zu gewöhnen.

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Die Jugend wollte gar nicht auf den staubigen Plätzen der großen Städte marschieren und i n Kaschemmen und Bräuhallen Bier trinken. Sie wanderte. Sie sammelte sich i n bunten freien Scharen auf den Bergkuppen ihrer Heimat. Sie stand ganz und gar nicht i n Paradeaufstellung, sondern als eine Gemeinde sich frei fühlender Menschen um die Sonnenwend- und Johannisfeuer, eine ungewisse Sehnsucht nach neuen Idealen i m Herzen. Als neues strebendes Volk suchte sie eine märchenhafte blaue Blume: Freiheit! Aber die Männer, die ihr den Weg weisen sollten, traten nicht i n ihre Mitte, um das erlösende und zündende Wort zu sprechen, sondern blieben i n ihren Bureaus und Ministersesseln sitzen. Sie hätten, wie ich es nur von dem einen Ferdinand Friedensburg sah und erlebte, zu den Jungen kommen sollen, um die Republik von der Sache einzelner Parteien zur Sache des Volkes zu erheben. Sie hätten kommen sollen nicht als Abgeordnete des Zentrums oder der SPD, sondern als Minister, Regierungspräsidenten, Landräte, Oberbürgermeister des neuen Staates und sagen: Hier sind w i r nun mitten unter euch; denn w i r gehören euch und eurer Zukunft, und diese Zukunft heißt: Unsere deutsche Republik. W i r sahen sie nie. Sie begannen die Republik statt m i t einem Frühling mit einem Spätherbst entlaubter Bäume. Und wie sie uns i m Stich ließen, so haben sie dann auch die Republik i m Stich gelassen. Der Knabe hat das nicht so klar erkennen können. Wie sollte er auch, da es die klugen Alten nicht sahen. Aber es war ein Schmerz, der seine ganze Jugend erfüllt hat bis zu jenem Tage i m Frühjahr 1933, da er als Student zum letzten Male die Banner der Republik über den Türmen und Giebeln der alten Universitätsstadt wehen sah und i h m darüber das Wasser i n die Augen trat. Er war der Republik zugetan gewesen m i t jener Hingabe, deren nur die Jugend fähig ist. Wie ein Stück Elternhaus war sie ihm. Er erinnerte sich: Als der Quartaner ein Fahrrad bekam, war es sein erstes gewesen, ein schwarz-rot-goldnes Wimpel daran anzubringen. A m Verfassungstag fuhr er durch alle Straßen und zählte die Fahnen der Republik. Wenn es i m nächsten Jahr mehr geworden waren, war i h m das wie ein gutes Geschenk. Als die bündische Jugend vor die Stadt zog, um das Sonnenwendfeuer zu entzünden, war er vorher zum Reichsbanner gegangen und hatte sich zwei große schwarz-rot-goldene Fahnen geborgt. Die pflanzte er nun seitab vom Holzstoß auf, und als das Feuer flammte, war er vorgetreten und hatte Verse eines Arbeiterdichters vorgetragen, aus denen die Zuversicht einer neuen Zeit sprach. Damals erschien die erste Nummer der „Deutschen Republik", der von Haas, Löbe und W i r t h herausgegebenen Monatszeitschrift. Das

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Heft hing i m Schaufenster der Buchhandlung. Da also erstrahlten nun die Farben der Republik mit echtem Gold. Keiner konnte sie i n der bösen Weise beschimpfen, und i n dem Heft stand das auch geschrieben. Der Knabe konnte sich nicht satt sehen an so viel Glanz. Er schleppte seine Kameraden voll Stolz und Freude vor das Schaufenster. Der Vater abonnierte die Zeitschrift. Aber sie gehörte nun ihm, er verschlang ihre Aufsätze immer wieder von neuem, er kannte die satirischen Gedichte auswendig. Wenn der Jahrgang abschloß, gab er sein geringes Taschengeld dafür aus, die Einbanddecke zu kaufen. Als eines Tages angekündigt wurde, Joseph W i r t h werde beim bevorstehenden Wahlkampf i m Saalbau der Stadt sprechen, schrieb i h m der Sekundaner einen ungelenken Brief, er wolle am Abend der Rede für die Zeitschrift werben und bitte um Übersendung alter Exemplare zur Verteilung am Saaleingang. Welche Freude, als dann tatsächlich und gerade noch rechtzeitig nach der Rückkehr aus der Schule ein großes Paket auf ihn wartete. I n dem Begleitbrief stand, der Herr Reichskanzler a. D. Dr. W i r t h habe seinen Brief mit großer Freude gelesen und lasse i h m anbei das Verlangte schicken. Die Zeitschriften waren verteilt, die Wahlrede beendet. Er stand i m Dunkel vor dem Saalbau und wartete, und auf einmal trat dort w i r k lich die Gestalt Joseph Wirths aus der Seitentür. Ein Vorfahr des Mannes, so meinte er gehört zu haben, hatte schon i m Jahre 1848 als Vorkämpfer der Freiheit i n der badischen Revolutionsbewegung gestanden, und der Mann, der jetzt dunkel und einsam an i h m vorbeischritt, erschien ihm wie eine Verkörperung solchen Traums. Er wußte nicht, wie es dann kam, daß er auf einmal vor den Mann hintrat und versicherte, er sei ein Republikaner, und daß er dann m i t i h m durch die Allee und die Straße hinauf ging bis vor das Hotel, dort den Händedruck des Mannes spürte und ihn i m weiten Mantel und großen schwarzen Filzhut unter dem Portal verschwinden sah. Wohl eine Stunde saß er hernach noch i m nahen Park. Was er da dachte und was sie unterwegs gesprochen hatten, davon ist i h m kein Wort i m Gedächtnis geblieben. Aber wem konnte alles bloß gelten als immer wieder dem Traum des alten Heckerliedes: der deutschen Republik.

Strukturen politischer Beteiligung Von Max Kaase I. Das Problem Nachdem i n den vierziger Jahren vor allem i n den USA die entscheidenden Voraussetzungen für die systematische Entwicklung des Instrumentariums der empirischen Sozialforschung geschaffen worden waren, ließ die Anwendung dieser neuen Verfahren auf Probleme der politischen Wissenschaft nicht lange auf sich warten 1 . Natürlich ist es kein Zufall, daß die Forschung sich zuerst und m i t großer Intensität politischer Wahlen und der Ermittlung der Bedingungen und Gründe für individuelles Wahlverhalten annahm. Handelt es sich doch u m ein institutionalisiertes und damit leicht operationalisierbares, zumindest i m Aggregat objektiv überprüfbares Verhalten, dem dazu noch i n liberaldemokratisch verfaßten Gesellschaften i n den Augen vieler politischer Theoretiker eine entscheidende Bedeutung für den Bestand des Staatswesens zukommt. Sofern die spätere empirische Forschung sich bis Mitte der sechziger Jahre überhaupt m i t der politischen Orientierung des einzelnen Wählers befaßte, behielt sie stets, von wenigen Ausnahmen abgesehen, Wahlen und mit Wahlen i n engem Zusammenhang stehende Aktivitäten i m Brennpunkt 2 . Diese Situation änderte sich grundlegend m i t dem Aufkommen der politischen Massenbewegungen i n den entwickelten Industrieländern des Westens nach 1965. Die Vietnam- und Bürgerrechtsdemonstrationen i n den USA, die Arbeiterrevolte i n Frankreich und der Kampf für mehr soziale Gerechtigkeit und politische Beteiligungsrechte i n Ländern wie der Bundesrepublik, Großbritannien und Japan mobilisierten und i n einem Atem schockierten die Öffentlichkeit i n diesen Ländern. Nicht zuletzt stimulierten sie auch eine neue Diskussion über die Unregierbarkeit und den absehbaren Zusammenbruch demokratisch-parlamentarischer Systeme spätkapitalistischer Prägung 3 . Diese Überlegungen ge1 Lazersfeld, Paul F.; Berelson, Bernard R.; Gaudet, Hazel: The People's Choice, Chicago 1944. 2 Milbrath, Lester W.: Political Participation, Chicago 1965, gibt einen Überblick über den Stand der politischen Partizipationsforschung bis 1965. 3 Siehe dazu Habermas, Jürgen: Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, Frankfurt 1973; Offe, Claus: Strukturprobleme des kapitalistischen

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wannen ihre besondere politikwissenschaftliche Bedeutung nicht zuletzt auf dem Hintergrund einer demokratietheoretischen Diskussion, die sich radikaldemokratische Postulate einer vollen Bürgerbeteiligung i n allen Lebensbereichen zu eigen machte und Vorstellungen von Demokratie als politischer „Methode" scharf kritisierte 4 . Nicht nur i n der Öffentlichkeit, sondern auch vielfach i n der wissenschaftlichen Analyse stießen die neu entwickelten (oder wieder-erfundenen) Formen politischer Massenbeteiligung wie Demonstrationen oder Sit-ins auf Unverständnis und K r i t i k . Schienen sie doch eine Rückkehr zu Zeiten politischer Instabilität anzuzeigen, die man nach den apokalyptischen Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges auf der Grundlage ständig wachsenden Wohlstandes endgültig überwunden zu haben glaubte. Diese Reaktion ist u m so verständlicher, als sie sich nicht nur auf den gesunden Menschenverstand, sondern auch auf die wissenschaftliche Folklore berufen konnte, nach denen wirtschaftlich zufriedene Bürger auch politisch zufrieden sind und damit extremen Ideologien und Verhaltensweisen entsprechend distanziert gegenüberstehen. Wie der Augenschein und systematisch gesammelte empirische Evidenz jedoch verdeutlichten, waren Träger der politischen Bewegungen der späten sechziger Jahre keinesfalls die ökonomisch unterprivilegierten, die relativ deprivierten Bürger, sondern überwiegend Angehörige der höheren gesellschaftlichen Schichten, Personen und Gruppen also, die auf Grund ihrer gegebenen oder erwartbaren sozialen Stellung den geringsten Grund zu politischem Protest hätten haben sollen 5 . Empirische Analysen der letzten Jahre auf breiter vergleichender Basis haben zweifelsfrei nachgewiesen, daß die Ausdehnung des politischen Aktionsrepertoires über den Bereich traditioneller Beteiligungsformen hinaus ein universelles Phänomen entwickelter westlicher Industriegesellschaften darstellt 6 . Betrachtet man die veränderten Erscheinungsformen politischer Beteiligung als Symptome, so stellt sich Staates, Frankfurt 1972. Eine Problemskizze des unregierbaren Staates entwirft Rose, Richard: Overloaded Government: The Problem Outlined, in: European Studies Newsletter, Vol. V, No. 3, December 1975, S. 13 ff. 4 Die klassische Darstellung dieser Kritik ist immer noch das avantgardistische Buch von Habermas et al.: Student und Politik, Neuwied 1961. Wichtige Beiträge zu dieser Diskussion enthält der Reader von Kartei, Henry S. (Hrsg.) : Frontiers of Democratic Theory, New York 1970. Eine Aufarbeitung der Diskussion versuchen Narr, Wolf-Dieter und Naschold, Frieder: Theorie der Demokratie, Stuttgart 1971. 5 Allerbeck, Klaus R.: Soziologie radikaler Studentenbewegungen, München 1973; Kaase, Max: Politisches Verhalten von Studenten i m Vergleich mit anderen Gruppen, in: Albrecht, Günther; Daheim, Hansjürgen; Sack, Fritz (Hrsg.): Soziologie, René König zum 65. Geburtstag, Opladen 1973, S. 560 ff. 6 Kaase, Max und Klingemann, Hans D.: Politische Ideologie und politische Beteiligung, in: Mannheimer Berichte, Nr. 11, Dezember 1975, S. 326 ff.

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natürlich die Frage nach den Gründen für diese Entwicklung. Während manche Zeitgenossen hier i n erster Linie einen Hinweis auf zunehmende Friktionen i m sozio-politischen System sehen, spricht auf der anderen Seite vieles für die Hypothese, daß die unbefangenere Haltung der Bevölkerung zu politischem Aktionismus als Verhaltenspotential einen Anpassungsprozeß an gewandelte Daseins- und Lebensstile darstellt, die i n erheblichem Umfang ihre Voraussetzung i n einem bisher unbekannten Ausmaß der physischen und sozialen Existenzsicherung des Einzelnen gefunden haben. Angeregt durch die von Inglehart erstmals 1971 i n die wissenschaftliche Diskussion eingebrachte These eines kontinuierlichen Wertwandels von acquisitiven zu postacquisitiven Werten 7 i n entwickelten Industriegesellschaften konnte für die Bundesrepublik gezeigt werden, daß solche Bürger, die postacquisitive Werte betonen, eher zu unkonventionellem politischen Verhalten neigen als Bürger m i t acquisitiven Wertpräferenzen 8 . Nur am Rande und vor allem der Vollständigkeit halber muß hier erwähnt werden, daß der Wertpräferenzvariablen kausal Strukturfaktoren wie Alter und Schulbildung vorgelagert sind. Jugend und hohe Schulbildung wirken nämlich i n erheblichem Maße auf die Entwicklung postacquisitiver Wertpräferenzen ein, die dann wiederum unkonventionelles politisches Verhalten begünstigen. I n den folgenden Abschnitten soll der Versuch gemacht werden, auf dem Hintergrund dieser und anderer theoretischer Vorarbeiten einen Eindruck von der Struktur politischer Beteiligung Mitte der siebziger Jahre i n der Bundesrepublik zu gewinnen und darüber hinaus die Bedeutung dieser Entwicklung für das politische System insgesamt abzuschätzen. I I . Die Erfassung des Potentials für unkonventionelles politisches Verhalten Der Begriff des unkonventionellen politischen Verhaltens zielt besonders auf das Ausmaß an öffentlicher Legitimität ab, das bestimmte politische Beteiligungsformen genießen, und kann damit eher als strikte Legalitätsüberlegungen den Zugang zur politischen K u l t u r eines Landes eröffnen. Bei einer großen vergleichenden Untersuchung i n acht westlichen Demokratien (Deutschland, England, Finnland, Italien, Niederlande, Österreich, Schweiz, USA) hat sich gezeigt, daß i n der Bundes7 Inglehart, Ronald: The Silent Revolution in Europe, in: American Political Science Review, Vol. L X V , No. 4, December 1971, S. 991 ff. 8 Kaase, Max: Bedingungen unkonventionellen politischen Verhaltens in der Bundesrepublik Deutschland, in: Kielmannsegg, Peter Graf (Hrsg.): Legitimationsprobleme politischer Systeme, 7. Sonderheft der Politischen Vierteljahresschrift, Opladen 1976, S. 179 ff.

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republik wie auch den anderen Ländern Aktivitäten wie die Beteiligung an genehmigten Demonstrationen durchaus nicht die Billigung der gesamten Bevölkerung finden 9 . Dieses Ergebnis ist keinesfalls überraschend und durch frühere Untersuchungen mehrfach belegt. Die entscheidende theoretische und auch Forschungsfrage ist jedoch, ob sich die Bereitschaft zu unkonventionellem politischen Verhalten, operationalisiert als eine Reihe von Formen politischer Beteiligung unterschiedlicher Legitimitätsgeltung, als eine allen Bevölkerungsgruppen gemeinsame Dimension vorstellen läßt, auf der die verschiedenen Bürger nur unterschiedlich piaziert sind. Dieser theoretischen Fragestellung entspricht das statistische Modell einer Guttman-Skala. Sorgfältige Voruntersuchungen 10 sowie erste Analysen der AchtNationen-Studie haben i n der Tat nachweisen können, daß die i m folgenden kurz beschriebenen Verhaltensweisen eine Dimension i m Sinne einer Guttman-Skala darstellen, obwohl die Skala i n ihrem Extrembereich auch am Rande der Legitimität angesiedelte Aktivitäten enthält. I n der repräsentativen Untersuchung der westdeutschen Bevölkerung i m Alter ab 16 Jahren ohne Westberlin wurden i m Frühjahr 1974 2 307 Bürger u. a. danach gefragt, ob sie bestimmte politische Verhaltensweisen billigten und ob sie sich bereits daran beteiligt hatten bzw. sich daran bei einer wichtigen Sache oder i n einer außergewöhnlichen Situation beteiligen würden. Dabei ergaben sich die i n Tabelle 1 auf Seite 133 dargestellten Verteilungen. Obgleich dies zweifelsohne von Interesse wäre, soll an dieser Stelle auf eine ausführliche Einzeldiskussion der Ergebnisse verzichtet werden. Ein wichtiger Gesichtspunkt für die weitere Analyse ist jedoch erwähnenswert. Die Daten lassen keinen Zweifel daran, daß gewaltsame politische Aktionen i n der Bundesrepublik unter normalen Umständen keine Chance haben, die Billigung und Beteiligung der Bürger zu finden. Diese Ablehnung von Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung teilt die Bundesrepublik i m übrigen m i t anderen westlichen Demokratien 1 1 . 9 Kaase, M a x : Bedingungen unkonventionellen politischen Verhaltens in der Bundesrepublik Deutschland, S. 184 ff. Die vergleichende Untersuchung in acht westlichen Demokratien wird ausführlich beschrieben in Kaase, M a x und Klingemann, Hans D.: Politische Ideologie und politische Beteiligung. Detaillierte vergleichende Analysen werden auf Beschluß der für die Studie verantwortlichen Wissenschaftler nicht vor Abschluß der Arbeiten an dem Buchmanuskript zur Veröffentlichung freigegeben und können aus diesem Grunde auch nicht in diesem Aufsatz berücksichtigt werden. 10 Marsh, Alan: Explorations in Unorthodox Political Behaviour, in: European Journal of Political Research, Vol. 2, No. 2., 1974, S. 107 ff. 11 Für die USA siehe die Untersuchung von Blumenthal, Monica, et al.: Justifying Violence, Ann Arbor 1972.

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5

8

0

0

0

6

24

34

13

8

1

1

4

17

8

23

24

13

14

18

73

21

43

31

5

3

3

92

93

79

70

65

3

5

3

2

5

3

2

3

Keine Habe Würde Würde Würde Angabe mich mich mich mich schon in einer in einer auf einmal wichtiaußerkeinen daran gen geFall bebeSache wöhnteiligen teiligt beliehen teiligen Situation beteiligen

Beteiligung

a) Die Prozentsätze beziehen sich auf die Gesamtheit von 2 307 Befragten und addieren sich zeilenweise zu 100 Prozent.

Beteiligung an einer Unterschriftensammlung 84a) 14 Beteiligung an einer genehmigten politischen Demonstration 63 Beteiligung an einem Boykott 36 Weigerung, Mieten, Raten oder Steuern zu bezahlen 13 Beteiligung an einem wilden Streik ... 10 86 Aufhalten des Verkehrs mit einer Demonstration 13 Besetzung von Fabriken, Ämtern und anderen Gebäuden 7 Beschädigung fremden Eigentums 1 Anwendung von Gewalt gegen Personen 3

Unkonventionelle politische Verhaltensweisen

Volle oder Volle oder schwache schwache Zu Ablehnung Stimmimg

Zustimmung

Tabelle 1

Keine Angabe

Strukturen politischer Beteiligung 133

M a x Kaase

134

A u f Grund dieses Ergebnisses erschien es angemessen, die beiden Beteiligungsformen, „Gewalt gegen Personen" und „Gewalt gegen Sachen" von den folgenden Analysen auszuschließen. Da es hier i n erster Linie darauf ankam, ein verläßliches und an tatsächlichem Verhalten so nahe wie möglich liegendes Maß dafür zu finden, wie weit der Bürger i n der Bundesreprblik 1974 bereit war, politisch zu „gehen", wurden für die Analyse die Dimensionen der Zustimmung und Beteiligung so zusammengefaßt, daß eine bestimmte unkonventionelle politische Verhaltensweise nur dann als für den Einzelnen als i n Frage kommend akzeptiert wurde, wenn er ihr zustimmte und gleichzeitig bereit war, sich an ihr eventuell zu beteiligen (bzw. sich daran schon einmal beteiligt hatte; siehe dazu Tabelle 1). Die aus dieser Überlegung hervorgegangene Protest-Potential-Skala (als Guttman-Skala m i t einem Reproduktionskoeffizienten von .965) hat das folgende Aussehen:

Tabelle 2 Protest-Potential-Skala ProzenProzentualer Antualer An- teil der Beteil der Be- fragten, für fragten, die die die jeauf diesen weilige VerSkalenhaltenswert weise in entfallen Frage kommt

Unkonventionelle politische Verhaltensweisen

Skalenwert

Keine der Verhaltensweisen kommt in Frage

0

17

—

Beteiligung an einer Unterschriftensammlung

1

20

79

Teilnahme an einer genehmigten politischen Demonstration

2

28

59

Beteiligung an einem Boykott

3

18

31

Weigerung, Mieten, Raten oder Steuern zu bezahlen

4

5

13

Aufhalten des Verkehrs mit einer Demonstration

5

3

8

Beteiligung an einem wilden Streik

6

2

5

Besetzung von Ämtern, Fabriken und anderen Gebäuden

7

3 4

3

Nicht klassifizierbare Befragte

—

—

Strukturen politischer Beteiligung

135

Für den Leser, der m i t der eindimensionalen Skalierung nach Guttman nicht vertraut ist, soll diese Tabelle kurz erläutert werden. Die Skalenwerte von 0 bis 7 stellen eine nach dem Grade ihrer Schwierigkeit (d. h. dem Ausmaß an Ablehnung und Beteiligungschance) geordnete Reihe der Verhaltensweisen dar. Jeder Skalenwert steht für eine bestimmte Verhaltensweise; für den einzelnen Befragten bedeutet der i h m zugewiesene Wert, daß dieser Befragte bereit ist, diese Verhaltesweise und alle numerisch darunterlieg enden Verhaltensweisen einzusetzen. U m dies an einem Beispiel zu erläutern: ein Befragter m i t dem Skalenwert 3 ist ζ. B. zum Boykott, aber auch zur Teilnahme an einer genehmigten Demonstration und zur Teilnahme an einer Unterschriftensammlung bereit. Nicht bereit ist er zum Mietstreik und zu allen anderen i n der Skala vorkommenden Aktivitäten. I n diesem Sinne gibt der Skalenwert also tatsächlich an, wie weit ein Befragter politisch gehen will. Natürlich ist es schwer, angesichts des Fehlens empirischer Vergleichsdaten aus früheren Jahren zum Bereich des unkonventionellen politischen Verhaltens diese Zahlen i n ihrer Bedeutung angemessen zu bewerten. Dennoch läßt sich auch ohne verläßliche Ankerpunkte feststellen, daß die westdeutsche Bevölkerung i n ζ. T. erheblichem Ausmaß bereit ist, unter bestimmten Umständen politische Verhaltensweisen zur Erreichung ihrer politischen Ziele einzusetzen, die noch vor 10 Jahren weit außerhalb ihres Aktionsrepertoires lagen. I I I . Politische Beteiligung als Krisensymptom? Über Jahrhunderte hinweg ist politischer Aktionismus, insbesondere i n seinen gewaltsamen Formen, m i t Vorstellungen von politischen K r i sen, Systemtransformationen und intensivem Konflikt assoziiert w o r den, und dies wohl i n der Regel auch zu Recht. Gleichzeitig kann jedoch kein Zweifel daran bestehen, daß kollektive Gewalt bis ins 20. Jahrhundert hinein ein normaler Bestandteil aller sozio-politischen Entwicklung w a r 1 2 . A u f diesem geschichtlichen Hintergrund w i r d die Frage verständlich, ob die verstärkte Neigung i n demokratischen Gesellschaften, sich auch uninstitutionalisierter politischer Verhaltensweisen bis h i n zur Gewalt zu bedienen, das Heraufziehen neuer, systembedrohender Krisen signalisiert. Für eine Richtung der Politikwissenschaft, die eine schwerwiegende Legitimationskrise des spätkapitalistischen liberaldemokratischen Staates zu diagnostizieren können glaubte, war diese Frage sicherlich leicht m i t ,ja' zu beantworten. Die wünschenswerte 12

Tilly , Charles: Collective Violence in European Perspective, in: Graham, Hugh Davis and Gurr, Ted Robert (Hrsg.): Violence in America, New York 1969, S. 4 ff.

136

M a x Kaase

empirische Evidenz konnte bis heute allerdings nicht überzeugend nachgeliefert werden, wobei der Kunstgriff, den Bürgern ohne subjektives Krisen- und Deprivationsgefühl einen Bewußtseinsrückstand à la „Klasse an sich" zu unterstellen, auch nicht überzeugt 13 . Eine zentrale, i n der Literatur immer wieder vertretene These postuliert einen systematischen Zusammenhang zwischen relativer Benachteiligung (Deprivation) 1 4 und politischem Aktionismus bis h i n zur Gew a l t 1 5 . Bei dem außerordentlich umfangreichen Schrifttum zu diesem Themenkreis kann an dieser Stelle dem komplexen Zusammenhang zwischen allen beteiligten Variablen nicht i m Einzelnen nachgegangen werden. Es bedeutet jedoch zumindest keine Verzerrung der Befunde, wenn man die bisherige Forschung dahingehend zusammenfaßt, daß eine direkte Beziehung zwischen subjektiven Gefühlen relativer Deprivation und politischem Protest bis h i n zur Gewalt nicht nachgewiesen werden konnte. Diese Ergebnisse wurden ebenfalls durch aktuelle Analysen i m Rahmen der bereits erwähnten Acht-Länder-Untersuchung bestätigt 16 . Diese Untersuchung läßt auch keinen Zweifel daran, daß i n allen Ländern vor allem junge Menschen m i t hoher Schulbildung eher bereit sind, sich unkonventioneller politischer Verhaltensweisen zu bedienen. Damit w i r d eine deutliche Verbindungslinie zu den Studentenunruhen der sechziger Jahre erkennbar. Ein entscheidender Unterschied besteht allerdings darin, daß unkonventionelles politisches Verhalten heute nicht mehr ausschließlich eine Sache der studentischen Jugend ist; dies ergibt sich alleine schon aus den Zahlen i n Tabelle 2, wenn man berücksichtigt, daß die Studenten nur zwischen zwei und drei Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung ausmachen. 13 Eine bittere Abrechnung mit den Theoretikern des Spätkapitalismus und der von ihnen zentral behaupteten Legitimationskrise präsentiert W i l helm Hennis in: Legitimität. Zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, in: Kielmansegg, Peter Graf: Legitimationsprobleme politischer Systeme, 7. Sonderheft der Politischen Vierteljahresschrift, Opladen 1976, S. 9 ff., insbesondere S. 16 ff. und Fußnote 18. 14 Für eine Erläuterung und empirische Anwendung des Konzeptes siehe Runciman, W. G.: Relative Deprivation und Social Justice, Middlesex 1972. 15 Ein herausragendes Beispiel ist das Buch von Gurr, Ted Robert: Why Men Rebel, Princeton 1970. 16 Kaase , Max und Marsh , Alan: Pathways to Political Action, Part I I , Arbeitspapier für die 4. Joint Workshop Session des European Consortium for Political Research vom 8. bis 14. April 1976 in Louvain-La-Neuve, Belgien. Untersuchungen aus dieser Studie für die Bundesrepublik haben allerdings auch nachgewiesen, daß bei genügend komplexen theoretischem Bezug unter Einführung von Zusatzbedingungen durchaus massive Zusammenhänge zwischen Deprivation und Protest-Potential bestehen. Für Einzelheiten siehe Kaase t Max: Bedingungen unkonventionellen politischen Verhaltens in der Bundesrepublik Deutschland, S. 193 ff.

Strukturen politischer Beteiligung

137

Die Frage nach der (korrelativen) Beziehung zwischen relativer Deprivation und unkonventionellem politischen Verhalten geht nicht von einem absolut bestimmbaren Deprivationsplateau aus; dies ist ihr Vorzug. A u f der anderen Seite muß aber auch zur Kenntnis genommen werden, daß es viele absolute Indikatoren gibt, die sämtlich die These von der Legitimationskrise parlametarisch-demokratischer Systeme i n Frage stellen. 1968, zur Zeit einer starken politischen Polarisierung, hatten sich von einem repräsentativen Querschnitt der Studenten i n der Bundesrepub l i k zwar 50 Prozent kritisch und 32 Prozent teilweise kritisch gegenüber dem politischen System i n der Bundesrepublik geäußert. Dennoch sahen bei aller K r i t i k 98 Prozent aller Studenten keine Alternative zur parlamentarischen Demokratie 1 7 . Neuere Untersuchungen unter Studenten deuten darauf hin, daß heute eher weniger als mehr K r i t i k geäußert wird. Repräsentative Bevölkerungsumfragen i n der Bundesrepublik lassen immer wieder erkennen, daß die Bürger m i t der Demokratie und Polit i k i n Deutschland insgesamt zufrieden sind. So antwortete auf die folgende Frage „Was würden Sie allgemein zu der Demokratie i n der Bundesrepublik Deutschland, d. h. zu unseren politischen Parteien und zu unserem ganzen politischen System sagen? Sind Sie damit sehr zufrieden, einigermaßen zufrieden oder nicht zufrieden?" die wahlberechtigte Bevölkerung i n der Bundesrepublik i n den letzten vier Jahren so 1 8 : Tabelle 3 Zufriedenheit mit dem politischen System in der Bundesrepublik

Dezember September 1974 1972 η = 1219a) η = 2133 Vo Vo

April 1975 η = 1861 °/o

Mai 1976 η = 2048 Vo

Sehr zufrieden

26

18

22

22

Einigermaßen zufrieden.

65

68

60

68

Nicht zufrieden

7

10

13

9

Weiß nicht/ keine Angabe

2

4

5

1

100

100

100

100

Summe a) η = Zahl der Befragten.

17 Kaase, Max: Demokratische Einstellungen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Wildenmann, Rudolf et al. (Hrsg.): Sozialwissenschaftliches Jahrbuch für Politik, Band 2, München 1971, S. 260 f. Die Daten stammen sämtlich aus vom Zweiten Deutschen Fernsehen (ZDF) finanzierten Untersuchungen. Die Zahlen für 1972 sind dem Tabellen-

138

M a x Kaase

Sowohl das Fehlen einer direkten Beziehung zwischen relativer Deprivation verschiedenster Prägung und unkonventionellem Verhalten als auch das Vorhandensein allgemeiner politischer Zufriedenheit bei einem gleichzeitigen erheblichen Protest-Potential legt i m Grunde eine alternative Erklärung für das Phänomen der Ausweitung des individuellen politischen Handlungsrepertoires i n der Bundesrepublik und i n anderen entwickelten Industriegesellschaften des Westens nahe. Diese Alternativhypothese zu der Vermutung sich u. a. i n politischem Aktionismus ausdrückenden erhöhten Krisenanfälligkeit spätkapitalistischer Demokratien sieht die Ausweitung des politischen Verhaltensrepertoires i n diesen Ländern als Folge eines tiefgreifenden Wertwandels auf dem Hintergrund eines bisher nicht gekannten Wohlstandes auf breitester Basis. Zunehmende Freizeit, soziale Lebensgarantien, Bildungsexplosion und Integration des Einzelnen i n ein dichtes Netz von Massenkommunikationsmitteln erhöhen das Interesse an Politik, das Gefühl der Abhängigkeit von politischen Entscheidungen und dam i t neben der Kompetenz auch das Bedürfnis nach stärkerer Beteiligung an den politischen Entscheidungen weit über den singulären A k t der Bestimmung einer Regierung i n Wahlen hinaus. Wenn diese These zutrifft, dann muß sie sich empirisch i n einer positiven Beziehung zwischen unkonventionellem und konventionellem politischen Verhalten i m Sinne einer integrierten Beteiligungsprädisposition ausdrücken. Wie die Analyse der Acht-Nationen-Studie ausweist, sind beide Verhaltenstypen i n der Tat positiv korreliert, so i n der Bundesrepublik m i t einem ,r' (Pearson'scher Korrelationskoeffizient) von + .22. Diese Beziehung kann i m Grunde schon deswegen nicht überraschen, weil beide Verhaltenstypen oder -neigungen ihrerseits wiederu m deutlich m i t Schulbildung positiv korreliert sind: je höher die Schulbildung, desto höher die Beteiligungs- oder Potentialrate. Tabelle 5 gibt einen Überblick über den gemeinsamen Einfluß von Alter, Geschlecht und Schulbildung auf die Position der Befragten auf der Protest-Potential-Skala und einer Skala für konventionelles politisches Verhalten. Bei dieser letzteren handelt es sich ebenfalls u m eine bewährte eindimensionale Guttman-Skala (CR = .943), i n die die folgenden Verhaltensweisen aufgenommen wurden:

band der Forschungsgruppe Wahlen am Institut für Sozialwissenschaften an der Universität Mannheim, S. 106, entnommen. Die Zahlen für 1974 bis 1976 kommen aus Berichten der Forschungsgruppe Wahlen e.V., Politik in der Bundesrepublik 1974 (S. 111) und 1975 (S. 131) sowie Wahlstudie 1976, 1. Welle (S. 168).

Strukturen politischer Beteiligung

139

Tabelle 4 Prozentualer A n teil der Befragten, die diese Verhaltensweise oft oder manchmal ausüben

Skalen wert

Prozentualer A n teil der Befragten, die auf diesen Skalenwert entfallen

0

23

—

Den politischen Teil der Zeitung lesen

1

31

76

Eine politische Diskussion führen

2

16

45

Versuchen, Freunde für die eigenen politischen Ansichten zu gewinnen

3

8

29

Zu einer politischen Versammlung oder Wahlveranstaltung gehen

4

6

21

Zeit opfern, um einen Kandidaten oder eine politische Partei zu unterstützen

5

4

15

Mit anderen Bürgern in dieser Gemeinde zusammenarbeiten, um Probleme dieser Gemeinde zu lösen

6

5

11

7

6

Konventionelle politische Verhaltensweisen

Keine dieser Verhaltensweisen

Mit Politikern sprechen oder sonst mit ihnen Kontakt aufnehmen, um politische Dinge zu erörtern Nicht klassifizierbare Befragte

6

1

—

—

Der Leser sollte sich an dieser Stelle noch einmal bewußt machen, daß sich diese Skala auf tatsächliches politisches Verhalten bezieht, das der Befragte oft oder zumindest manchmal ausübt. Dagegen ist die Protest-Potential-Skala ein — aufgrund ihrer Konstruktion sicher anspruchsvolles — Maß für eine Verhaltensprädisposition. Insofern kann man die prozentuale Verteilung der Befragten über diese Skalen, obwohl beide Werte von 0 bis 7 annehmen können, auch keinesfalls direkt vergleichen und daraus Schlüsse ziehen. Für die vernünftige I n spektion der folgenden Tabelle 5 ist ferner zu beachten, daß die durch die multivariate Tabellenanalyse erforderliche Zusammenfassung von Kategorien die ohnehin schon vorhandenen Unterschiede i n der Verteilung der Befragten auf die beiden Skalen noch verstärkt: Niedrig Protest-Potential-Skala

39

Skala für konventionelles politisches Verhalten

55

Mittel

Hoch

Summe

48

13

= 100 °/o

24

21

= 100 °/o

M a x Kaase

140

Tabelle

5

F o r m e n politischen H a n d e l n s

Niedrig

Alter

Mittel

Hoch

42b) 14 11

40 48 49

18 38 40

31 23 5

47 61 59

34 29 9 50 42 18

Niedrig Mittel Hoch

Weiblich Niedrig Mittel Hoch

Geschlecht

Niedrig Mittel Hoch Weiblich Niedrig Mittel Hoch

30 - 49 J. M ä n n lieh

Niedrig Mittel Hoch

Weiblich Niedrig Mittel Hoch Männlieh

Niedrig

Mittel

Hoch

23 30 35

20 29 52

22 16 36

57 41 13 77 61 26

17 27 32

6 12 42

55 55 67 41 52 68

11 16 24

40 33 13

35 31 34

25 36 53

9 6 14

73 60 52

20 29 32

7 11 16

46 38 38

48 51 55

6 11 7

57 41 26

21 32 38

22 27 36

60 48 55

36 51 45

4 1 0

79 60 47

16 28 41

5 12 12

Schulbildung0)

16 - 29 J. M ä n n lieh

50 J. u. älter

Konventionelles politisches Verhalten

ProtestPotential*)

Sozialstrukturelle Indikatoren

a) Wegen der Gefahr zu geringer Fallzahlen mußten die Variablen „Protest-Potential" und „konventionelles politisches Verhalten" wie folgt trichotomisiert werden: Protest-Potential : Niedrig = keine Aktivität oder Petitionen; Mittel = genehmigte Demonstrationen oder Boykotts; Hoch = Mietstreik, Aufhalten des Verkehrs, wilder Streik oder Gebäudebesetzung; konventionelles politisches Verhalten: Niedrig = keine Aktivität oder Zeitung lesen; Mittel = über Politik diskutieren oder Freunde politisch überzeugen; Hoctfi = zu einer politischen Versammlung gehen, Zeit für Politik opfern, in der Gemeinde arbeiten oder mit Politikern sprechen. b) Die Prozentsätze addieren sich zeilenweise zu 100 Prozent. Fälle mit fehlenden Informationen wurden von der Analyse ausgeschlossen. c) Niedrig = Volksschule ohne Lehre; Mittel = Volksschule mit Lehre; Fachschule; Mittlere Reife oder Realschulabschluß ; Hoch = Techniker- oder Ingenieurschule; Abitur; Universität. Diese Tabelle ist i n mancherlei Hinsicht bemerkenswert. Sie bestätigt einmal den Einfluß der Schulbildung auf beide Verhaltenstypen,

wobei

dieser Einfluß f ü r konventionelles politisches V e r h a l t e n allerdings viel

konsistenter

als f ü r

das

Protest-Potential

scheint.

Zum

sehr

zweiten

w i r d d e u t l i c h , daß d i e H ö h e des P r o t e s t - P o t e n t i a l s g a n z e i n d e u t i g der

Jugend

der Befragten

zusammenhängt,

die wiederum,

vor

b e i d e n M ä n n e r n , das k o n v e n t i o n e l l e p o l i t i s c h e V e r h a l t e n k a u m flußt.

Einen faszinierenden Unterschied weist hier lediglich die

mit

allem beeinGruppe

der F r a u e n m i t h o h e r S c h u l b i l d u n g auf, die ganz offensichtlich i n einer

Strukturen politischer Beteiligung

141

schnellen Aufholjagd begriffen ist: ihr Anteil an der höchsten Kategorie konventioneller politischer Beteiligung wächst von 12 Prozent bei den über 50jährigen auf 42 bei den 16 - 29jährigen; die entsprechende Lücke zwischen den Geschlechtern verringert sich von 24 Prozentpunkten auf 10 Prozentpunkte. Besonders interessant ist jedoch, daß der Unterschied zwischen Männern und Frauen für beide Beteiligungsformen gemeinsam über alle Altersgruppen hinweg auch unter Beachtung der Unterschiede i n der formalen Schulbildung am weitaus geringsten für das Protestpotenial bei den 16 bis 29jährigen ist. Die Effekte der m i l i tanten Mobilisierung der Frauen i m Zeitalter der Female Liberation sind offenbar zumindest i n der Bundesrepublik Deutschland auch empirisch mit dem Instrumentarium der Repräsentativbefragung nachweisbar. Diese erkennbar gewordenen Gemeinsamkeiten, aber auch die deutlichen Unterschiede i n der Struktur der beiden untersuchten Typen politischen Engagements machen die vorhandene, aber nicht sehr hohe Korrelation zwischen beiden verständlich. Diese Korrelation bedeutet i n der Sache, daß trotz der Tendenz zur Kovariation der Partizipationstypen durchaus Fälle zu erwarten sind, i n denen Befragte auf einer der beiden Skalen hoch und auf der anderen niedrig piaziert sind. Hier interessieren natürlich besonders jene Befragten, die konventionell nicht, dafür jedoch unkonventionell politisch partizipieren. Die Frage wäre dann nämlich, ob damit schließlich jene Bürger identifiziert wären, die konventioneller, an das System gebundener politischer Betätigung bereits soweit entfremdet sind, daß sie glauben, sich für ihre politischen Überzeugungen nur durch Protestverhalten Gehör verschaffen zu können. Je nach Größe und Motivationslage dieser Gruppe wären die Konsequenzen für das politische System offensichtlich: Instabilität, gewaltsamer politischer Kampf außerhalb gesetzter und akzeptierter Regeln und eine hohe Chance des Systemzusammenbruches. I V . Eine Typologie politischen Handelns Angesichts der Tatsache, daß unkonventionelles politisches Verhalten bisher empirisch nur selten systematisch erforscht worden ist, kann es nicht überraschen, daß i n der Literatur eine konventionelles und unkonventionelles politisches Verhalten kombiniert betrachtende Typologie Neuland betritt 1 9 . Auf der Grundlage der von Kaase und Marsh i m Rahmen der Acht-Nationen-Studie geleisteten Vorarbeiten sollen fünf Typen politischen Handelns wie folgt definiert werden 2 0 : 19 Dies gilt selbst für eine so wichtige Arbeit wie die von Verba, Sydney und Nie, Norman H.: Participation in America, New York 1972.. 20 Die im folgenden dargestellte Typologie wurde von dem Autor gemeinsam mit seinem englischen Kollegen Alan Marsh im Rahmen der verglei-

M a x Kaase

142 Typologie

politischen

Handelns

Konventionelles

politisches

Verhalten

WahlversammKeines oder höchstens Freunde ge- lungen besuchen, den politi- wmnen, eine Kandidaten unterpolitische stützen, in der schen Teil Diskussion Gemeinde arbeider Zeitung führen ten, Politiker lesen kontaktieren Keines oder höchstens Petitionen unterzeichnen Protest Potential

Inaktive (27 °/o)a)

Demonstrationen, Boykotts Mietstreik, wilder Streik, Verkehr aufhalten, Gebäudebesetzungen

Konformisten (14 °/o)

Reformisten 24 %>) Protestierer (27 °/o) Aktivisten (8 °/o)

a) 4 Prozent = 100 der 2 307 westdeutschen Befragten konnten wegen fehlender Informationen nicht in diese Typologie aufgenommen werden. Sie sind von allen weiteren Analysen ausgeschlossen worden.

I n dieser T y p o l o g i e s i n d d i e b e i d e n e x t r e m e n T y p e n k o n z e p t i o n e l l g l e i c h e r m a ß e n u n p r o b l e m a t i s c h : die I n a k t i v e n , d i e sich w e d e r k o n v e n t i o n e l l noch t e n d e n z i e l l u n k o n v e n t i o n e l l b e t ä t i g e n u n d etwas m e h r als e i n V i e r t e l d e r westdeutschen B e v ö l k e r u n g ausmachen, u n d d i e A k t i v i s t e n , d i e sich des v o l l e n v e r f ü g b a r e n Repertoires p o l i t i s c h e r V e r haltensweisen bedienen können u n d knapp ein Zehntel der Bevölkerung ausmachen. chenden Acht-Nationen-Studie entwickelt. Siehe dazu die beiden Arbeitspapiere von Kaase und Marsh: Pathways to Political Action, Part I I , und: The Matrix of Political Action: Protest and Participation in Five Nations, Arbeitspapier für den 10. Weltkongreß der International Political Science Association (IPSA) vom 16. bis 20. August 1976 i n Edinburgh, Schottland. Unabhängig von diesen Arbeiten konzipierte Edward N. Muller in den USA bereits 1975 eine vergleichbare Typologie, die er allerdings wegen des vorläufigen Charakters seiner Daten — es handelte sich nur um einen Pretest mit einer beschränkten Fallzahl — nicht empirisch absichern konnte: Behavioral Correlates of Political Support, Arbeitspapier für die Konferenz über Alienation and System Support vom 8. bis 11. 1. 1975 in Iowa City, USA. Der Aufsatz wird 1977 in der American Political Science Review veröffentlicht werden.

Strukturen politischer Beteiligung

143

Entscheidendes Abgrenzungskriterium für Konformisten wie Protestierer war jeweils, daß für sie entweder konventionelles (Protestierer) oder unkonventionelles (Konformisten) politisches Verhalten als Ergänzung ihres Handlungsrepertoires nicht i n Frage kommt. Während der Anteil der Konformisten m i t 14 Prozent erwartungsgemäß relativ gering ist, muß es außerordentlich überraschen, daß mehr als ein Viertel der westdeutschen Bevölkerung als Protestierer klassifiziert werden muß. Bei diesem hohen Anteil ist es besonders bedeutsam, diese Menschen i n ihrer kognitiven und motivationalen Struktur zu erfassen, denn eine Bedrohung des politischen Systems — bei der Größenordnung dieser Gruppe durchaus real — wäre von ihnen am ehesten zu erwarten. Um diese Zahl i n den angemessenen Bezugsrahmen zu stellen, sind zwei wichtige Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Zum einen muß erneut darauf hingewiesen werden, daß die Protest-Potenial-Skala überwiegend eine Verhaltensdisposition und kein tatsächliches Verhalten mißt. Zum zweiten gehören nur vier Prozent der Bevölkerung zu der i n dieser Zusammenfassung mit enthaltenen Extremgruppe, die auch tendenziell illegale politische Aktionen als Verhaltensmöglichkeit erfaßt, während die restlichen 23 Prozent nicht über Demonstrationen und Boykotts hinauszugehen beabsichtigen. Noch ein letztes Wort zu den Reformisten, die definitionsgemäß in besonderer Nähe zu den Aktivisten stehen. Sie i n einer eigenen Kategorie auszuweisen, erschien sinnvoll, weil sie sich von den Aktivisten systematisch dadurch unterscheiden, daß sie nur eindeutig legale unkonventionelle politische Verhaltensweisen akzeptieren und bereit sind einzusetzen. Die folgende Analyse w i r d versuchen, die ideologische, sozialstrukturelle und politische Position der fünf Partizipationstypen näher zu bestimmen. I m Mittelpunkt w i r d dabei insbesondere die Gruppe der Protestierer stehen. V. Typen politischen Handelns und seine Korrelate Eine erste wichtige inhaltliche Präzisierung und gleichzeitig auch eine gewisse Konstruktvalidierung der Typologie ist durch eine Analyse des subjektiv angegebenen politischen Interesses möglich. I m Sinne der Konstruktvalidierung erbringt die Analyse das gewünschte Ergebnis: die Inaktiven haben m i t Abstand am wenigsten Interesse an Politik, die Aktivisten am meisten; Konformisten und Reformisten nehmen Zwischenpositionen — allerdings auf hohem Niveau — ein. Die Gruppe, der besondere Aufmerksamkeit galt — die Protestierer — fällt i n einer völlig unerwarteten Weise aus dem Rahmen: sie, denen

M a x Kaase

144

man eine besonders ausgeprägte politische Motivation, eine aus der Entfremdung von den etablierten politischen Institutionen stammende Fixierung auf Politik unterstellt hätte, liegen i n ihrem politischen I n teresse kaum über dem der Inaktiven. Wie ist das zu erklären? Tabelle 6 Politisches Interesse

Konfor- ReforInProteAktiaktive misten misten visten stierer η = 585 η = 298 η = 542 η = 176 η = 602 Vo Vo Vo Vo Vo

Alle Befragten η = 2203 Vo

Sehr interessiert

6

36

41

47

10

Etwas interessiert

34

44

46

40

45

Nicht sehr interessiert

28

14

10

10

29

Überhaupt nicht interessiert

32

6

3

3

16

15

100

100

100

100

100

100

Summe

23 41 21

Eine erste Vermutung richtet sich darauf, daß die Frage nach dem Interesse an Politik einen „eingebauten" status-quo bias i n Richtung auf die ja vermutlich besonders stark abgelehnte traditionelle Politik besäße und damit für die Protestierer kein valides Maß ihres politischen Engagements abgäbe. Glücklicherweise standen jedoch zwei von Hans D. Klingemann, wiederum i m Rahmen der vergleichenden Acht-Nationen-Studie, entwickelte hochdifferenzierte Indikatoren der Komplexität politischen Denkens zur Verfügung, bei denen man keine „Ladung" zugunsten konventioneller Politik vermuten muß te: a) ein Maß des aktiven Gebrauchs ideologischer Denkstile i n der Politik b) ein Maß des Denkens i n ideologischen Konzepten. Das Maß des aktiven Gebrauchs ideologischer Denkstile w i r d wie Converse's „level of conceptualization" 2 1 aus dem Auftreten und der Verbindung von ideologischen Konzepten i n den Angaben der Befragten zu offenen, d. h. unstrukturiert gestellten Fragen nach den guten und schlechten Seiten der hauptsächlichen linken und rechten Systempartei abgeleitet. Das waren i n der Bundesrepublik SPD und CDU/CSU. 21

Apter,

Converse , Philip E.: The Natur of Belief Systems in Mass Publics, in: David E. (Hrsg.): Ideology and Discontent, Glencoe 1964, S. 206ff.

Strukturen politischer Beteiligung

145

D e r z w e i t e I n d i k a t o r v e r b i n d e t die I n f o r m a t i o n des ersten I n d i k a t o r s m i t d e m Ausmaß, i n d e m der B e f r a g t e ideologische K o n z e p t e z u r B e schreibung seines Verständnisses der B e g r i f f e „ L i n k s " u n d „Rechts" v e r w e n d e t 2 2 . W i e die nächste T a b e l l e 7 jedoch e r k e n n e n läßt, ändert sich auch d u r c h d i e E i n f ü h r u n g wesentlich anspruchsvollerer Maße p o l i tischer K o g n i t i o n nichts Grundsätzliches an d e n bereits i n T a b e l l e 6 a u f gedeckten Beziehungen.

Tabelle 7 Typologie politischen Handelns Indikatoren politischer Kognition

Inaktive o/o

Konformisten °/o

Reformisten o/o

Aktivisten o/o

Protestierer o/o

Alle Befragten o/o

Aktiver Gebrauch ideologischer Denkstile in der Politik Ideologen . . . . .

5

5

13

15

6

8

Fast-Ideologen

17

29

33

37

24

26

Kaumideologen . . .

65

62

53

48

64

60

NichtIdeologen . . .

23

4

1

0

6

6

100

100

100

100

100

100

6

13

23

29

15

15

Mittel

49

56

56

58

50

53

Niedrig

45

31

21

13

35

32

Summe

100

100

100

100

100

100

Summe Niveau des Denkens in ideologischen Konzepten Hoch

22 Die Entwicklung der Indikatoren ist ausführlich dokumentiert in Klingemann, Hans D.: Dimensions of Ideological Cognition and Ideological Orientation, Arbeitspapier für den 10. Weltkongreß der International Political Science Association (IPSA) vom 16. bis 20. August 1976 in Edinburgh, Schottland.

10 Festschrift Hermens

146

Max Kaase

Die Bestätigung der unterdurchschnittlichen politischen Wahrnehmungsfähigkeit der Protestierer und der weit überdurchschnittlichen der Aktivisten, die sich j a beide gleichermaßen durch ein hohes Protest-Potenial auszeichnen, legt natürlich die Frage nahe, wie beide T y pen i n einer sozialstrukturellen Analyse der A r t fahren, wie sie weiter vorne für konventionelles und unkonventionelles politisches Verhalten durchgeführt worden ist (siehe Tabelle 5). Das unterschiedliche Format der „abhängigen" Variablen legt dabei eine veränderte Form der Präsentation, nämlich getrennt nach Alter, Geschlecht und Schulbildung sowie kombiniert nach Schulbildung und Geschlecht nahe (siehe Tabelle 8 auf Seite 147). Die strikt deskriptive Interpretation der bivariaten Beziehungen bestätigt, was die Inaktiven angeht, vieles an sozialwissenschaftlicher Erkenntnis i n der Literatur: sie sind überdurchschnittlich alt, haben einen hohen A n t e i l an Frauen und weisen eine weit unterdurchschnittliche Schulbildung auf. Konformisten sind, und auch dies kann nicht überraschen, älter als der Durchschnitt der Bevölkerung, während Reformisten insbesondere i n ihrer Geschlechts- und Schulbildungsstruktur Vorstellungen vom politisch engagierten Bürger entgegenkommen. Die Geister scheiden sich jedoch beim Vergleich der Aktivisten und Protestierer: erstere sind weit überdurchschnittlich jung, zu mehr als drei Vierteln männlichen Geschlechts und weisen eine ausgezeichnete Schulbildung auf, letztere sind durchschnittlich alt, eher unterdurchschnittlich gebildet und haben insbesondere fast zwei D r i t t e l Frauen i n ihren Rängen. Allerdings sind i n diesen Beziehungen außerordentlich wirksame D r i t t variableneffekte versteckt, auf die ζ. B. schon 1965 Almond und Verba hinwiesen, als sie die geringeren Beteiligungsraten von Frauen weitgehend m i t ihrer niedrigeren Schulausbildung erklärten 2 3 . Aus dem unteren Teil der Tabelle sind diese Effekte direkt ablesbar. Deshalb darf man die Prozentwerte auch nur i m Vergleich m i t den jeweiligen Durchschnittswerten der Kontrollvariablen ,Schulbildung' interpretieren. Für die Inaktiven ergibt sich dabei ζ. B., daß in allen Schulbildungskategorien die Frauen immer noch deutlich überrepräsentiert sind ( + 15 Prozentpunkte; + 13 Prozentpunkte; + 18 Prozentpunkte), wobei dieser Unterschied gerade bei den Frauen m i t höchster Schulbildung am größten ist. Dieses Ergebnis w i r d allerdings dann verständlich, wenn man die Alterszusammensetzung der Inaktiven i n Betracht zieht. Bei den Aktivisten m i t niedriger und mittlerer Schulbildung liegen Frauen jeweils rund 30 Prozentpunkte unter ihrem statistischen Erwartungs23 Almond , Gabriel; Verba , Sydney: The Civic Culture, Boston 1965 (zuerst erschienen 1963), S. 327.

S t r u k t u r e n politischer Beteiligung

147

wert, ein Beweis dafür, daß die volle Palette politischer Beteiligung i n Abwesenheit hoher formaler Ausbildung trotz der relativen Jugend der Aktivisten von Frauen immer noch nicht genutzt wird. Ganz i m Gegensatz dazu haben Frauen mit hoher Schulbildung i n der Gruppe der Aktivisten ihren Erwartungswert bereits erreicht. Tabelle 8 Typologie politischen Handelns Inaktive %>

Sozialstrukturelle Indikatoren

Konformisten o/o

Reformisten o/o

Aktivisten o/o

Protestierer %

Alle Befragten o/o

Alter 16 - 29 Jahre

..

10a)

12

20

45

24

20

3 0 - 4 9 Jahre

..

33

42

47

40

39

40

57

46

33

15

37

40

30

52

65

73

39

47

70

48

35

27

61

53

Niedrig

67

44

34

19

49

47

Mittel

30

47

46

49

44

42

Hoch

3

9

20

32

7

11

25

49

62

70

36

40

75

51

38

30

64

60

38b)

13

18

3

28

= 100 %

39

53

62

81

41

52

61

47

38

19

59

48

19

15

28

9

29

= 100 %>

44

65

74

62

39

62

56

35

26

38

61

38

7

11

43

22

17

= 100 o/o

50 Jahre und älter

Geschlecht Männlich Weiblich

Schulbildung

Schulbildung

Geschlecht

Niedrig

Männlich Weiblich

Mittel

Hoch

Männlich Weiblich Männlich Weiblich

a) Die Prozentsätze addieren sich spaltenweise zu 100 Prozent. b) Diese Zahlen geben Jeweils den prozentualen Anteil der Befragten innerhalb einer bestimmten Schulbildungsstufe wieder, der auf jede Kategorie der Typologie entfällt. Diese Prozentwerte addieren sich ausnahmsweise zeilenweise zu 100 Prozent. 10*

148

M a x Kaase

Für eine Überraschung sorgt erneut die Gruppe der Protestierer. Die i m Zusammenhang m i t den Daten i n Tabelle 5 formulierte Hypothese, daß das Women's Liberation Movement i n der Bundesrepublik seine Spuren hinterlassen habe, findet i n den Daten von Tabelle 8 ihre Bestätigung. Nicht nur ist bei den Protestierern i n jeder Schulbildungskategorie der Anteil der Frauen überdurchschnittlich hoch, sondern diese Differenz nimmt auch noch von niedriger über mittlere zu hoher Schulbildung kräftig zu ( + 4 Prozentpunkte; + 11 Prozentpunkte; + 23 Prozentpunkte). Es läßt sich nicht leugnen, daß insbesondere ein Typus von politischem Aktionismus, der traditionelle Formen der politischen Einflußnahme außer acht läßt, von vielen jungen, gut ausgebildeten Frauen i n der Bundesrepublik bevorzugt wird. Dies kann angesichts der ständigen Unterdrückung legitimer politischer und sozialer Rechte von Frauen i n den ersten 20 Jahren des Bestehens der Bundesrepublik auch nicht weiter überraschen und spricht zumindest bei dieser Gruppe durchaus für die Tragfähigkeit des Erklärungsansatzes, der sozio-politische Deprivation mit unkonventionellem politischen Verhalten i n Verbindung bringt. Durch diese Einzelanalyse darf jedoch der Blick nicht für die Tatsache verstellt werden, daß die Protestierer sich bisher als politisch eigenartig profillos und undifferenzierbar dargestellt haben. U m die Frage zu beantworten, ob dieses Ergebnis allgemeine Gültigkeit hat, sind weitere Analysen erforderlich, ζ. B. hinsichtlich der ideologischen Orientierung der Wertpräferenzen, der sozialen Integration usw. Solche Analysen sind an anderer Stelle ausführlich dargestellt worden 2 4 , so daß an dieser Stelle eine Zusammenfassung der Ergebnisse ausreicht. Untersucht wurden die Protestierer hinsichtlich a) weiterer sozialstruktureller Merkmale (Familienstand; Gewerkschaftsmitgliedschaft) b) Orientierung gegenüber dem politischen System (Parteiidentifikation; Einschätzung eigener politischer Einflußmöglichkeiten) c)

Ideologie und Wertpräferenzen (Selbsteinschätzung auf einer Links-Rechts-Skala; Position auf einem Postmaterialismusindex nach Inglehart).

d) politische Zufriedenheit (Materielle Zufriedenheit i m Vergleich zu dem, was einem gerechterweise zusteht; Zufriedenheit m i t dem Staat).

24 Kaase , Max and Marsh , Alan: The Matrix of Political Action: Protest and Participation in Five Nations, S. 19 ff.

Strukturen politischer Beteiligung

149

Diese sehr umfänglichen Analysen konnten keinen einzigen Bereich ausmachen, i n dem die Protestierer einen eindeutigen Schwerpunkt haben. Derart konsistente Ergebnisse lassen nur den Schluß zu, daß der Tvp des Protestierers, so wie er i n dieser Untersuchung definiert worden ist, unkonventionelle politische Verhaltensweisen nicht w i e etwa die Aktivisten i n einem politischen bewußten Prozeß der Einflußnahme einsetzt. V I . Schlußfolgerungen Die Verteilung der westdeutschen Bevölkerung auf die fünf Typen politischer Beteiligung haben einen erheblichen Wandel i m Vergleich zu früheren Analysen erkennen lassen, sofern ein systematischer Vergleich i m Zeitablauf wegen der Neuheit der untersuchten Phänomene und der fehlenden Kontinuität der verwendeten Indikatoren überhaupt möglich ist 2 5 . Es muß allerdings das Vertrauen i n die Stichhaltigkeit der i n diesem Aufsatz berichteten Analyse stärken, daß i n einer neuen, gerade abgeschlossenen und noch nicht veröffentlichten Untersuchung zum Extremismuspotenial i n der Bundesrepublik die wesentlichen Ergebnisse dieses Aufsatzes uneingeschränkt repliziert werden konnten. Die Aktivisten entsprechen i n nahezu idealer Weise dem traditionellen Modell des political man: jung, hoch gebildet und überwiegend männlich; dazu kommen, zumindest 1974 i n der Bundesrepublik, eine eher linke, dazu auf egalitäre Werte bezogene Orientierung m i t einer gesunden Skepsis gegenüber den etablierten politischen Institutionen und einem ausgeprägten Gefühl, politisch etwas bewirken zu können, sofern man dies wünscht. Anzeichen, daß die Aktivisten das Ende des Spätkapitalismus und der parlamentarisch-demokratischen Regierungsweise signalisieren, sind nicht zu erkennen. Ganz i m Gegenteil: die Aktivisten — und auch die Reformisten, die ihnen i n vieler Hinsicht ähneln — sind vermutlich diejenigen, von denen man am ehesten die Anstöße und Veränderungen erwarten kann, die die Überlebenschancen der westlichen Demokratien i n einer Zeit wachsender nationaler und internationaler Spannungen garantieren. Wenig ist über die Konformisten zu sagen. Sie beteiligen sich begrenzt, aber keinesfalls destruktiv, und ihre Zahl dürfte angesichts ihrer Altersstruktur und der veränderten sozio-politischen K u l t u r kontinuierlich abnehmen. Auch die Inaktiven haben dieser Analyse kein Rätsel aufge25 Almond , Gabriel; Verba , Sydney: The Civic Culture, erlaubt einen solchen Vergleich zumindest in Ansätzen. Weitere, in diesem Aufsatz nicht präsentierte Daten stützen die Diagnose eines erheblichen Wandels politischer Beteiligungsformen im Zeitablauf.

150

M a x Kaase

geben: M i t der Weiterentwicklung des Bildungssystems w i r d ihre Zahl wie die der Konformisten abnehmen. Und was kann man über die Protestierer sagen? A n Politik sind sie nicht sonderlich interessiert, und dennoch sind sie zum Protest, zu unkonventionellem politischen Verhalten bereit. Warum? Diese Frage ist sehr schwer zu beantworten, und der Mangel an weiteren empirischen Analysen bedeutet, daß jede Interpretation für die nächsten Jahre noch auf schwachen Füßen stehen wird. Sicherlich bestätigt die Profillosigkeit der Protestierer die alltäglichen Volksweisheiten über jugendlichen Radikalismus. Sie findet aber auch eine Bestätigung i n einem der seltenen zu diesem Problembereich berichteten Forschungsergebnisse. I n einem Aufsatz über die Mai-Unruhen 1968 i n Frankreich beschäftigen sich Converse und Pierce m i t der Demonstrationsteilnahme der „ M a rais", der politisch indifferenten, entfremdeten Bürger. Dabei stellen sie fest, daß „diese Gruppe (die Marais; Μ . Κ.) wenig eigenes politisches Interesse oder politische Motivation (hat), und es wäre nicht überraschend, wenn die Demonstrationsteilnahme hier i m M a i u n d J u n i auf einem Tiefstand gewesen wäre. Jedoch bescheinigen die Daten das Gegenteil: Die Partizipationshäufigkeit des Marais w a r bemerkenswert groß oder bemerkenswert niedrig, je nachdem, ob Demonstrationen vor der eigenen Haustür stattfanden oder nicht" (Hervorhebung von Μ . K.) 2 e . Converse und Pierce konnten i n ihrer Untersuchung (eine dreiwellige Panelstudie) tatsächliche Demonstrationsteilnahme erfassen. Wenn die i n diesem Aufsatz berichtete Beteiligungsbereitschaft so nahe an tatsächlichem Verhalten liegt, wie dies auf Grund der rigiden Konstruktion der Skala postuliert wird, so muß man aus den präsentierten Ergebnissen schließen, daß zur Teilnahme an politischen Aktionen eine Prädisposition welcher A r t auch immer — relative Deprivation, Unzufriedenheit m i t dem politischen System oder was sonst — keine notwendige Voraussetzung darstellt. Dann würde die konstatierte Gesichtslosigkeit der Protestierer allerdings bedeuten, daß sie für praktisch jedes Ziel mobilisiert werden können — solange es „in" ist zu protestieren. Diese Schlußfolgerung hat erhebliche Konsequenzen für Theorien der politischen Mobilisierung, aber auch für den demokratischen Staat, der unter der Annahme von Rationalität und Verantwortungsbewußtsein seiner Bürger zu operieren hat. Es konnte nachgewiesen werden, daß die Bereitschaft zu unkonventionellem politischen Verhalten für viele Bürger eine systematische Ausweitung ihres politischen Repertoires, ihrer Fähigkeit, die Inhaber 26 Converse, Philip E. und Pierce , Roy: Die Mai-Unruhen in Frankreich — Ausmaß und Konsequenzen, in: Allerbeck, Klaus und Rosenmayr, Leopold (Hrsg.): Aufstand der Jugend? Neue Aspekte der Jugendsoziologie, München 1971, S. 122,

Strukturen politischer Beteiligung

151

von politischen Herrschaftspositionen zu Reaktionen zu zwingen und politische Entscheidungen zu beeinflussen, darstellt. Für einen noch größeren Teil der Bevölkerung jedoch, so muß diagnostiziert werden, kann unkonventionelles politisches Verhalten alles oder nichts bedeuten, je nach Situation. Es ist nicht zu bestreiten, daß dem Prozeß demokratischer Regierungsweise unter solchen Umständen Gefahren drohen können, die i n einem wahrhaft dialektischen Prozeß den Einsatz gerade solcher repressiver Techniken durch den Staat herausfordern, die von den Aktivisten aufgrund ihrer demokratischen Wertorientierung überzeugt abgelehnt und bekämpft werden. Die jüngste Entwicklung i n der Bundesrepublik, die diesem Land unter den Etiketten des Berufsverbots und Radikalenerlasses wieder einmal zu trauriger internationaler Berühmtheit verholfen hat, legt ein klares Zeugnis dafür ab, daß Inhaber staatlicher Herrschaftspositionen sehr leicht m i t repressiven Maßnahmen bei der Hand sind, wenn sie ihre Vorstellung von Demokratie bedroht sehen. Die i n diesem Aufsatz präsentierten Analysen sollten jedoch verdeutlicht haben, daß sich i n den letzten 10 Jahren auf dem Hintergrund außerordentlicher sozialer Veränderungen ein systematischer Wandel der politischen Beteiligungsstrukturen vollzogen hat, der nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Das Beispiel der Bürgerinitiativen zeigt, daß nicht repressive Techniken, sondern ein neues, demokratischeres Selbstverständnis der herrschenden politischen Eliten gefordert sind 2 7 . Es muß an dieser Stelle offen bleiben, ob diese Veränderungen i n der politischen K u l t u r eher Ursache oder Wirkung der diagnostizierten zunehmenden Unregierbarkeit parlamentarischer Demokratien sind. Es dürfte jedoch kein Zweifel daran bestehen, daß sie nicht ohne Einfluß auf das Gefüge der politischen Institutionen i n diesen Ländern bleiben werden. Demokratie ist nicht mehr nur eine Methode der Auswahl zwischen konkurrierenden Eliten durch Wahlen.

27 I m Dezenmber 1975 sprachen sich 87 Prozent der westdeutschen Bevölkerung im Alter von 16 bis 50 Jahren für das Instrument der Bürgerinitiativen, nur 10 Prozent dagegen aus. 19 Prozent (!) gaben an, sich schon einmal an einer Bürgerinitiative beteiligt zu haben, 68 Prozent hielten ihre Beteiligung daran unter bestimmten Umständen für möglich. 75 Prozent hielten Bürgerinitiativen für ein wirksames politisches Instrument.

Party Members and Society in West Germany and Italy By Peter H. Merkl One of the most promising links between micro-political and macropolitical research is the study of the attitudes and life experiences of political elites and, i n particular, of members of major political parties. Parties are the most pervasive elite- and opinion-forming structures of modern political systems. They extend all the way from the proverbial " l i t t l e man i n the street" to the governing and policymaking elites, and thus enable us to study the processes of elite socialization and recruitment, as w e l l as opinion formation. Continental European parties, furthermore, have the added attraction to the student of being comparatively well-researched over a considerable period of time, so that survey research techniques can safely be employed w i t h i n an ample frame of known facts and circumstances. Beyond this, at least to the Anglo-American mind, they have a special air of sectarian exclusiveness in spite of the open recruitment which Max Weber considered one of their distinguishing criteria. They have also had, u n t i l very recently, certain quasi-religious overtones which moved many an observer to call them "chapels", "sects" or "substitute churches" i n testimony to the relative lag i n secularization of their societies. They have also tended to retain some of the air of suffering, conspiracy and underground activity from the not too distant history of authoritarian autocracy and its totalitarian sequels, particularly i n Italy and Germany 1 . The present examination of some patterns of socialization and recruitment among Italian and West German Socialists and Christian Democrats is a part of a larger study focusing on ideological attitudes of party members 2 . I t grew out of a desire to find comparable samples 1 Party members of the two countries in question have attracted a good deal of recent interest. Witness the excellent study of an Italian Socialist federation by Barnes, Samuel H., Party Democracy, New Haven, Yale University Press, 1967 and Alberoni, Francesco et al., L'attivista di partito, Bologna: I l Mulino, 1967, as well as the dissertation research of Nils Diederich on German parties mentioned below. 2 The writer owes a special debt of gratitude to the Committee on Comparative Politics of the Social Science Research Council which supported this research.

154

Peter H. M e r k l

of party members i n the two rather dissimilar countries i n order to test general hypotheses about political ideology, attitudes and socialization experiences. The limitations of comparability, scope and funding, of course produced such built-in problems as the fact that the Italian PSU of 1968 (which included the older Nenni-Socialists of the PSI and the Saragat-Social Democrats of the PSDI, but not the dissident PSIUP) was not nearly as inclusive as the West German SPD, which did not have to share its labor vote w i t h a large Communist party. As w i l l be seen, these also resulted i n occasional divergencies between the surveys i n the two countries, which had both good and bad effects. On the one hand, i t was possible to explore, i n some depth, certain divergent features i n both countries, a procedure which goes a long way toward meeting some legitimate objections to cross-cultural research. On the other hand, they unavoidably reduced some areas of formally strict comparison. The Italian part of the survey was carried out shortly after the 1968 parliamentary elections by D O X A of Milan. I t was not feasible to draw a random sample due to the dubious state of Italian party files and the problem of getting the cooperation of the parties i n the midst of a major election campaign. Instead, a geographical sample was drawn from a list of known party members previously interviewed by DOXA, as follows: from the three provinces of the industrial northwest 30 DC and 32 PSU; from the agrarian north-east, 9 DC and 8 PSU; from central Italy, 21 DC and 36 PSU 3 ; from the South, 25 DC and 24 PSU; and from the islands, Sicily and Sardinia, 17 DC and 13 PSU, altogether 102 DC and 113 PSU respondents. The most obvious weakness of the sample drawn is that i t is considerably higher than both parties are likely to be i n the level of education. The German part of the survey was carried out by I N FAS of Bad Godesberg i n 1969, a month prior to the elections of that year. The substantially higher cost of running a survey i n West Germany suggested an exchange agreement w i t h Dr. Nils Diederich 4 of Berlin who had just completed a survey of 1046 party members i n three central states. I n exchange for the survey data, Dr. Diederich agreed to permit the drawing of a random sample of 100 respondents each from the CDU and the SPD for reinterview from his list and to furnish such relevant data as constituted an overlap between his 3 This number includes an extra 15 PSU test interviews conducted in and around Modena, which were deemed usable except for some items. The pretesting of the questionnaire was done by university students who also happened to be Socialists. 4 See his Soziale Verflechtungen in der Bundesrepublik, Cologne, Mohr, Tübingen 1956, and Juan Linz's unpublished Columbia University dissertation on the „Social Bases of West German Politics" (1959).

Party Members and Society i n West Germany and I t a l y

155

questionnaire and ours. The total of completed interviews came to 53 CDU and 34 SPD from Lower Saxony, 17 CDU and 21 SPD from North Rhine Westphalia, and 30 CDU and 45 SPD from Hesse. Although this appears to be a w e l l balanced cross-section, the lack of geographical coverage constitutes a weakness of the sample. To describe some of the basic dimensions of the two samples, we have set them side by side, by size of community and by occupation (Table 1). Over one-fourth of the German sample lives i n communities under 2,000 and over one half i n communities of 10,000 or less, much in contrast w i t h the Italian sample. Some of the classifications used i n the two countries fail to match, but there seems to be a reasonable amount of balance maintained. Although the German sample, for example, lists no farmers, i t does include no less than 21 persons employed i n "agriculture, mining and forestry". B y the same token, the absence of a listing of pensioners i n the Italian sample hardly denotes a lack of retired persons. On the other hand, the large number of Italian teachers and students and West German white collar employees should be noted. Table 1 Italian and German Party Members by Size of Community and Occupation Size of Community Italians

Occupation

Germans

Italians

°/o

°/o

Germans

°/o

Vo

12 (5.6)

51 (25.5) Independents & Family Helpers

25 (11.6)

30 (15)

37 (17.2)

29 (14.5) Professions

11 (5.1)

2 (1)

5,000- 10,000

12 (5.6)

29 (14.5) Managers, High Civil Servants

10,000- 20,000

31 (14.4)

12 (6)

20,000 - 100,000

59 (27.4)

41