Experimentierfeld Ostmitteleuropa?: Deutsche Unternehmen in Polen und der Tschechischen Republik (Forschung Gesellschaft) (German Edition) 3531153498, 9783531153490

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Katharina Bluhm Experimentierfeld Ostmitteleuropa?

Forschung Gesellschaft

Katharina Bluhm

Experimentierfeld Ostmitteleuropa? Deutsche Unternehmen in Polen und der Tschechischen Republik

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

. . 1. Auflage Februar 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Monika Mülhausen / Tanja Köhler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15349-0

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der Tabellen ..................................................................................... 7 Verzeichnis der Abbildungen .............................................................................. 9 Vorwort .............................................................................................................. 11 1 Einleitung ..................................................................................................... 13 Teil I Multinationale Unternehmen und institutionelle Umwelten ............. 21 2 Unternehmen als Institution und Organisation ............................................ 2.1 Warum der weite Institutionenbegriff zu weit geht ............................ 2.2 Der enge Institutionenbegriff .............................................................. 3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen ............................ 3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme ................... 3.2 Agieren in divergenten Umwelten ......................................................

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Teil II Ostmitteleuropa in den Spielarten des Kapitalismus ....................... 61 4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen .......... 64 4.1 Die tschechische Massenprivatisierung und ihre Folgen ................... 64 4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen .......................... 73 5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art .......................................... 89 5.1 Orientierung am Modell der Sozialpartnerschaft und rechtliche Ausstattung ......................................................................... 90 5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen ..................... 97 5.3 Das etatistische Erbe in der Arbeitsgesetzgebung ............................ 104 5.4 Intendierte und nichtintendierte Effekte des acquis communautaire ................................................................ 110 6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung ............................... 116 6.1 Das „Mitteleuropäische Modell“ – Unternehmenskooperation auf Staatskosten ..................................... 117 6.2 Setzen auf die akademische Ausbildung in Polen ............................ 121

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Inhaltsverzeichnis

Teil III Integration in die europäischen Unternehmensnetzwerke ........... 125 7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang ............................ 7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick ..................................................................................... 7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien ................................................................... 7.3 Europäisierung des Marktes als Ursache für das Scheitern der Doppelstrategie ............................................... 8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena ................................ 8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung ................................ 8.2 Tochtergesellschaften als Akteure der Mandatserweiterung ............ 8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung ..............................................................

128 128 142 156 163 163 173 178

Teil IV Neues Muster betrieblicher Arbeitspolitik ..................................... 197 9 Was lässt sich transferieren? ...................................................................... 9.1 Arbeitspolitik als Managementtechnik und als Problemlösung ....... 9.2 Steuerung der Arbeitspolitik durch die Unternehmenszentrale ........ 9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen ........................ 10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen ...................................... 10.1 Uneinheitliches Auftreten großer und kleinerer Unternehmen ........ 10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements ..................... 10.3 Betriebszentrierte Arrangements ...................................................... 11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung .................................................. 11.1 Lohnpolitik im deregulierten Gelände .............................................. 11.2 Flexibilitätsregime ............................................................................ 11.3 Dominanz der unternehmensinternen Qualifikation ......................... 12 Resümee und Ausblick ..............................................................................

199 199 204 216 225 226 230 243 246 246 254 263 274

Literaturverzeichnis ......................................................................................... 285

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5:

Tabelle 6: Tabelle 7:

Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11:

Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17:

Designunterschiede der Kapitalismusmodelle ............................ 38 Charakteristika eines Business Systems ..................................... 39 Institutioneller Rahmen für Unternehmenshandeln im Vergleich ................................................................................ 45 Eigentumskonzentration der börsengelisteten Unternehmen ............................................................................... 67 Prozent der Unternehmen, in denen folgende Typen unter den fünf größten Anteilseignern mehr als 20 Prozent der Anteile besitzen .................................................. 76 Rechte polnischer und tschechischer Betriebsgewerkschaften .............................................................. 92 Dominante Ebene der Lohnfindung, Anteil der Beschäftigten, die unter einen Kollektivvertrag fallen, sowie gewerkschaftlicher Organisationsgrad bezogen auf alle Erwerbstätigen in der erweiterten EU von 2004 ............ 99 Abschlüsse von Multi-Arbeitgeberverträgen durch die ýMKOS, 1995 bis 2001 ............................................ 102 Monatliche Durchschnittslöhne und Gehälter nach Eigentümer, 2000 ............................................................. 104 Auszüge aus dem Employment Index der Weltbank ................ 105 Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in den Jahren 1990, 2000 und 2003 ........... 130 Lohnstückkosten im Verarbeitenden Gewerbe in Mittel- und Osteuropa, 1999 ................................................. 134 Ranking der wichtigsten Herkunftsländer für Direktinvestitionen in Mittel- und Osteuropa ..................... 134 Produktionsstandorte der deutschen Fahrzeugindustrie nach Beschäftigung, 2003 ......................................................... 137 Struktur des Untersuchungssamples 1999/2003 ....................... 144 Branchenherkunft der befragten Unternehmen ........................ 145 Unternehmenstyp und Investitionsstrategie .............................. 145

8 Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25:

Tabelle 26:

Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31: Tabelle 32: Tabelle 33:

Tabelle 34: Tabelle 35:

Verzeichnis der Tabellen

Anfängliche Investitionsmotive der befragten Unternehmen ...................................................... Rollen von Tochtergesellschaften nach Unternehmenstyp .............................................................. Technisierungsgrad und Feminisierung der Produktion ........... Ostmitteleuropa als Zuliefermarkt ............................................ Offene und verdeckte Produktionsverlagerung im Sample ................................................................................. Mechanismen der Kontrolle von Managementhandeln ............ Stammhausdelegierte in deutschen Tochtergesellschaften (Stand 1999) .......................................... Besetzung der Schlüsselpositionen nach Herkunft der Stammhausdelegierten in den untersuchten Tochtergesellschaften ............................................................... Anzahl der Unternehmen mit häufigen Besuchen durch Stammhausmanager ohne Managementfunktion bei der Tochter nach Besuchsschwerpunkten ........................... Formalisierte zentrale Kontrollverfahren personalpolitischer Kennziffern ................................................ Kontrolle durch Sozialisation und Netzwerke .......................... Gruppenarbeit an der Heimatbasis und in den Gastländern nach Unternehmenstyp ....................... Belegschaftsvertretungen bei den Konzerntöchtern ................. Belegschaftsvertretungen in Tochtergesellschaften großer Mittelständler ................................................................. Arbeitsbeziehungen in den Mutterunternehmen nach Unternehmenstyp .............................................................. Investitionsstrategie und Institutionalisierung von Belegschaftsvertretungen in Tochtergesellschaften nach Unternehmenstyp .............................................................. Betriebliche Vertretungsstrukturen nach Unternehmenstypen .......................................................... Kooperation mit Berufsschulen nach überwiegender Qualifikationsanforderung in der Produktion, Einschätzung des Managements ...............................................

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Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Charakteristika eines idealtypischen Internationalisierungsmusters ..................................................... 53 Abbildung 2: Unmittelbare deutsche Direktinvestitionen im Ausland, 1990–2001 ............................................................ 129 Abbildung 3: Unmittelbare deutsche Direktinvestitionen in Mittelund Osteuropa, 1990–2004, alle Wirtschaftszweige ................ 131 Abbildung 4: Unmittelbare und mittelbare deutsche Direktinvestitionen in Mittel- und Osteuropa, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2004 ....................................... 132 Abbildung 5: Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in Mittel- und Osteuropa, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2003 ....................................... 136 Abbildung 6: Inlandsbeschäftigung in der Automobilindustrie, 1991–2003 ..................................... 138 Abbildung 7: Unmittelbare und mittelbare ausländische Direktinvestitionen deutscher Unternehmen in ausgewählten Regionen, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2004 ..................... 140 Abbildung 8: Beschäftigungsentwicklung in Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in ausgewählten Ländern, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2003 ....................................... 141

Vorwort

Produktionsverlagerungen westeuropäischer Unternehmen nach Ostmitteleuropa verändern nicht nur die räumliche Organisation der europäischen Industrie, sondern tragen auch zum institutionellen Wandel des europäischen Kapitalismus bei. Diese Überlegung war für die vorliegenden Studien leitend. Sie wurden Ende der 1990er Jahre begonnen und im September 2006 abgeschlossen. Eine frühere Fassung des Manuskriptes hat die Fakultät für Sozial- und Verhaltenswissenschaften der Friedrich-Schiller-Universität Jena im Februar 2004 als Habilitationsschrift angenommen. Während meiner Forschungen erfuhr ich vielfältige Unterstützung. Hier ist allen voran die Volkswagen-Stiftung zu nennen, die die empirische Projektphase gefördert hat. Wesentliche Linien der theoretischen Argumentation entstanden am Minda de Gunzburg Center for European Studies der Harvard Universität, an dem ich von 1999 bis 2000 ein akademisches Jahr verbrachte. Großer Dank gilt der Friedrich-Schiller-Universität, die die zweite Erhebung 2002/2003 finanziell unterstützte und mir eine langfristige Forschungsperspektive bot. Das Projekt wäre ohne die Bereitschaft meiner Interviewpartner in den Tochtergesellschaften, bei den Unternehmenszentralen, den Gewerkschaften, der Deutsch-Polnischen Wirtschaftsförderungsgesellschaft und anderen intermediären Organisationen nicht realisierbar gewesen. Da bei den Interviews in den Unternehmen Anonymität zugesagt wurde, bleibt mir nur, auf diese Weise allen Gesprächspartnern zu danken, vor allem jenen, die wiederholt ihre Unternehmen für mich öffneten und sich meinen hartnäckigen Fragen aussetzten. Die erste empirische Erhebung zu diesem Projekt wurde von mir allein bestritten; um so angenehmer war es, während der zweiten Erhebung von 2002 und 2003 Christoph Dörrenbächer an meiner Seite zu wissen, der mit mir die Lasten und Freuden des Reisens und des ersten Nachdenkens über die zutage geförderten Ergebnisse teilte. Das gleiche gilt für Ulrike Herbst, die mich auf einer Interviewreise nach Polen begleitet und für mich übersetzt hat. Obgleich das Schreiben von Monographien ein recht einsames Geschäft ist, lebt die Arbeit von der permanenten Kommunikation mit Fachkollegen und Freunden. Für die kritische Anteilnahme an diesem Projekt und für Anregungen möchte ich mich vor allem bei Rudi Schmidt, Arndt Sorge, Dieter Sauer, Hartmut Hirsch-Kreinsen, Christoph Köhler, Petra Stykow, Dorothee Bohle und Jan

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Vorwort

Wielgohs bedanken. Harald Bluhm und Christel Hoffmann fiel die Aufgabe zu, einzelne Kapitel wiederholt zu kommentieren und dabei Kritik mit Aufmunterung abzuwägen. Isabel Grossmann, Joanna Czech und Monika Biolojan danke ich für die Unterstützung bei der technischen Fertigstellung, für Recherchen und Übersetzungen. Die Entscheidung, Henri Band mit der Lektorierung und Formatierung des Manuskriptes zu betrauen, hat die Fertigstellung enorm erleichtert und der Qualität des Bandes gut getan. Für seinen Inhalt freilich zeichnet die Autorin allein verantwortlich. Jena, November 2006

Katharina Bluhm

1 Einleitung

Am Anfang dieser Studien über Integrationsmuster und Arbeitspolitiken deutscher Unternehmen in Ostmitteleuropa standen drei Beobachtungen über die deutsche bzw. westeuropäische Debatte um Produktionsverlagerungen nach Ostmitteleuropa seit dem Fall des Eisernen Vorhanges. Eine erste Beobachtung besteht in dem bemerkenswerten Nebeneinander von Dramatisierung und Entwarnung, das die öffentliche wie wissenschaftliche Debatte gleichermaßen durchzieht. Warnungen vor den Folgen der Produktionsverlagerung sind seit dem heraufbeschworenen Szenario einer „Basar-Ökonomie Deutschland“ ohne Produktion kaum mehr steigerbar (Sinn 2003). Werner Sinn rechnet noch für mehrere Dekaden mit einer „extremen Niedriglohnkonkurrenz“ in Europa, die diesen Trend weiter fortsetzt. Demgegenüber schränken Entwarner meist die Attraktivität Ostmitteleuropas für kostenmotivierte Produktionsverlagerungen ein. Dabei wird etwa auf den hohen Anteil der Marktmotive unter den Investoren verwiesen oder auf die globalen Investitionsströme. Unverändert fließen die Investitionen vor allem zwischen jenen Weltregionen, die nicht primär mit Lohnkosten gegeneinander konkurrieren. Stimmen der Entwarnung waren auch im Vorfeld der Beitritte in die Europäische Union im Mai 2004 zu hören, die beruhigend argumentierten, dass keine neue Verlagerungswelle mehr zu erwarten sei. Denn wer aus Kostenmotiven nach Ostmitteleuropa verlagern wollte, habe dies bereits in den 1990er Jahren getan. Produktionsverlagerung gilt hier vor allem als politisches Instrument, um die Absenkung der Reallöhne und den Sozialabbau in Westeuropa voranzutreiben und zu legitimieren. Diese Entwarnung verkennt jedoch, so eine zentrale These des Buches, die innereuropäische Neuordnung der Produktionsnetzwerke, die eher inkremental als radikal vonstatten geht und mit dem EU-Beitritt der ostmitteleuropäischen Länder keineswegs abgeschlossen ist. Eine zweite Beobachtung ist, dass die Debatte von traditionellen Kategorien und Dichotomien geprägt ist. Kostenorientierte Produktionsverlagerung erscheint vielfach noch als Synonym für arbeitsintensive, gering qualifizierte und schlecht bezahlte Tätigkeiten in aggressiv gewerkschaftsfeindlichen Unternehmen, die kaum mehr eine Standortbindung entwickeln und in Karawanen weiterziehen, sobald sich die Kostenvorteile eines Standortes erschöpft haben. Dieser LowRoad-Strategie in der betrieblichen Arbeitspolitik wird eine High-Road-Strategie

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in Westeuropa gegenübergestellt, bei der das Management auf langfristige Bindung der Mitarbeiter, Qualifikation und Kooperation setzt. Konkurriert wird bei letzterer nicht primär um Preise und damit niedrige Kosten, sondern um Qualität, Service und technologische Innovation in höherpreislichen Marktsegmenten. Im Verlaufe der 1990er Jahre wurde die Frage, welche Strategie die Investoren wählen, vielfach diskutiert. Kritische Beobachter des starken Engagements westlicher Investoren in Ostmitteleuropa warnten vor einer regressiven Spezialisierung auf arbeitsintensive Low- und Medium-Tech-Produkte am unteren Ende der Wertschöpfungskette und damit vor einer stabilen Low-Road-Strategie, die eher zur Erosion als zur Sicherung der institutionellen, sozialen und ökonomischen Voraussetzungen für eine High-Road-Strategie beiträgt. Hintergrund dieser Argumentation sind die historischen Erfahrungen mit Niedriglohnkonstellationen, die keineswegs auf den Pfad einer raschen nachholenden Modernisierung geführt haben (vgl. Altvater/Mahnkopf 1993; Riese 1995; Ellingstad 1997). Wenn Jan Uhlir, Präsident der tschechischen IG Metall, KOVO, 1998 erleichtert feststellt, dass kein „Malaysia vor der deutschen Haustür“ entstanden ist, so unterstreicht das, dass die Wahrnehmung dieser Gefahr nicht auf akademische Stuben beschränkt blieb (Süddeutsche Zeitung v. 11. 8. 1998). Empirische Studien über das Engagement westlicher Investoren in Ostmitteleuropa belegen inzwischen, dass die Low-Road-Strategie nicht das dominante arbeitspolitische Muster darstellt. Ist deshalb ihr Gegenstück, die High-Road-Strategie vorherrschend? Vor dem Hintergrund dieser beiden Beobachtungen stand die Ausgangsfrage des Forschungsprojektes nach dem Zusammenhang von Integrationsmustern und Arbeitspolitik deutscher Unternehmen in Ostmitteleuropa. Diese Frage schließt mehrere Teilfragen ein. Dazu gehört die Frage nach den zugewiesenen Rollen bzw. Mandaten der Tochtergesellschaften innerhalb der Unternehmensnetzwerke und den Akteuren und Faktoren, die die Stabilität oder Wandelbarkeit dieser Rollen bzw. Mandate beeinflussen. Darauf aufbauend wird gefragt, welche Muster von Arbeitspolitik sich beobachten lassen und welche Faktoren für ihr Zustandekommen verantwortlich sind. Es wird zu zeigen sein, dass der einfache Gegensatz zwischen High-Road- und Low-Road-Strategien weder die Arbeitspolitik in den Tochtergesellschaften erklärt, noch geeignet ist, die arbeitspolitische Differenz im Wettbewerb zwischen den deutschen und ostmitteleuropäischen Standorten zu begreifen. Die dritte Beobachtung bezieht sich auf das Verhalten der Unternehmen gegenüber ihren institutionellen Umwelten des Heimat- und Gastlandes. Diese institutionalistische Dimension ist in der Debatte um die Verlagerung industrieller Arbeit und die Arbeitspolitik der Unternehmen in Ostmitteleuropa immer präsent. Sei es als „Flucht“ aus dem überregulierten deutschen System, die indirekt unterstellt, dass man so wenig wie möglich aus diesem System „mitnimmt“;

1 Einleitung

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sei es als bewusstes Drehen der Unternehmen an der Abwärtsspirale sozialer Standards und Arbeitsnormen durch interne Standortkonkurrenz und Konzessionsverhandlungen mit den Belegschaften. Auffällig an diesem Strang der Diskussion ist die Leichtigkeit, mit der sich die deutschen Unternehmen von ihrer hohen Bindung der Produktion an die Heimatbasis und der Präferenz für eine exportunterstützende Internationalisierung zu lösen und in mobile Kostenvorteilsnutzer zu verwandeln scheinen (Sally 1994; Doremus et al. 1998). Für Lester C. Thurow (1996, 1999) liegt der Grund für diese Entwicklung in der neuen Gelegenheits- und Machtstruktur nach 1989, die es den Unternehmen erlaubt, eine neue Antwort auf den steigenden globalen Wettbewerbs- und Kostendruck zu suchen und damit einen Pfadwechsel zu vollziehen. Mit der Öffnung Ostmitteleuropas hätte sich den westeuropäischen Unternehmen endlich die Chance geboten, mit einer „sozialen Realität“ an ihren Heimatbasen zu brechen, die sie bisher daran gehindert habe, die „zu teure“, arbeitsintensive Fertigung ins Ausland zu verlagern, um wieder wettbewerbsfähig zu werden, so wie dies die USA etwa an ihrer Nordgrenze lange schon tun (Thurow 1999). Die am weitesten gehende These in dieser Debatte vergleicht Ostmitteleuropa, ähnlich wie schon Ostdeutschland, mit einem großen Laboratorium, das den westeuropäischen Unternehmen arbeitspolitische Experimente in Richtung Deregulierung und Amerikanisierung erlaubt, die sie anschließend nach Westeuropa importieren (vgl. Meardi 2002; Brinkmann 2005). Wie bei Thurow werden Unternehmen hier als Akteure der institutionellen Konvergenz gedacht, die strategisch die sich bietende Chance ergreifen, um eine Angleichung der institutionellen Umwelten, in denen sie operieren, in Richtung eines liberalen, angelsächsischen Modells von kapitalistischer Marktökonomie voranzutreiben. Einwände, dass Unternehmen am globalen Wettbewerb durch Spezialisierung teilnehmen, dass sie, aufgrund ihrer Spezialisierung und Anpassung an bestimmte Kontexte, anders auf ähnliche Herausforderungen reagieren, scheinen nicht mehr zu gelten (Porter 1990; Ruigrok/Tulder 1995; Doremus et al. 1998; Hall/Soskice 2001). Wenn Arndt Sorge einer umfassenden Konvergenz pointiert entgegenhält, dass die deutschen Unternehmen mit ihrer Spezialisierung auf eine diversifizierte Qualitätsproduktion auch unter den Bedingungen der Globalisierung von Produkt- und Finanzmärkten auf die Kooperation und das Vertrauen der qualifizierten Belegschaftsteile angewiesen seien, so wird damit eine institutionelle Einschränkung des „Experimentierens“ unterstellt, die offenbar keineswegs mehr selbstverständlich ist (Sorge 1996, 2005). Angesichts der ökonomischen Integration und des institutionellen Umbruchs in Europa scheint es immer schwieriger, solche, Strategie und Organisation der Unternehmen prägende institutionelle Einflüsse der Heimatbasis überhaupt noch auszumachen.

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Bemerkenswert ist schließlich, wie die institutionelle Umwelt der Gastländer Eingang in die Debatte um die Produktionsverlagerung nach Ostmitteleuropa und die Arbeitspolitik der multinationalen Unternehmen findet. Ostmitteleuropa tritt einem als liberales und dereguliertes Umfeld entgegen, in dem die Investoren nach eigenem Gutdünken schalten und walten können, das keine oder kaum Restriktionen auferlegt und somit als eigenständige Einflussgröße vernachlässigt werden kann. Von einem „Unternehmerparadies“ war im Vorfeld des EUBeitritts in deutschen Gazetten die Rede (Tenbrock 2004), und auch wissenschaftliche Beobachter attestieren Ostmitteleuropa gerade im Hinblick auf die Arbeitsbeziehungen „maximale“ oder „exzessive“ Flexibilität (Meardi 2002; Ladó/Vaughan-Whitehead 2003). Die Abhängigkeit der neuen Marktökonomien Ostmitteleuropas von den transnationalen Unternehmensnetzwerken wird mit Begriffen wie „peripherer Kapitalismus“ (Bohle 2002) betont, durch die die Arbeitnehmervertreter als Akteure der Arbeitsbeziehungen eher weiter geschwächt, denn gestärkt würden (Bohle/Greskovits 2005). Allerdings ist die Annahme einer unbegrenzten Flexibilität ganz und gar unrealistisch. Kein Institutionensystem, wie wenig reguliert es auch sein mag, erlaubt den Unternehmen eine uneingeschränkt flexible Anpassung an die wechselnden Marktanforderungen. Institutionen schließen per se Restriktionen ein; darüber hinaus ermöglichen sie erst bestimmte Kooperations- und Koordinationsleistungen, die ohne sie nicht oder nur schwer realisierbar wären. Es kann also immer nur darum gehen, in welcher Hinsicht ein System flexibel zu sein verspricht. Diese institutionalistische Dimension des Verlagerungsproblems ist im Verlaufe des Forschungsprozesses immer wichtiger geworden und bildet den konzeptionellen Rahmen der vorliegenden Arbeit. Drei Fragen stehen im Zentrum des Buches: Erstens, wieweit sind die Integrationsmuster der neuen Tochterunternehmen und die dort praktizierte Arbeitspolitik von einem institutionellen „Heimatlandeffekt“ der Unternehmen beeinflusst und wie kann man diesen Effekt unter den Bedingungen des beschleunigten Wandels in den 1990er Jahren und einer generell abnehmenden Verpflichtungsfähigkeit der Heimatbasis gegenüber den Unternehmen fassen? Zweitens, wie lässt sich die institutionelle Umwelt der Unternehmen in Ostmitteleuropa inhaltlich konturieren und welche Gestaltungsspielräume und Zwänge gehen von ihr für die Unternehmen – insbesondere im Hinblick auf die Arbeitspolitik – aus? Drittens, inwieweit handelt es sich bei den Integrationsmustern und der Arbeitspolitik der Tochtergesellschaften um von der Unternehmenszentrale gesteuerte Prozesse? Die dritte Frage bezieht sich zugleich auf das Problem der Vermittlung unterschiedlicher Einflüsse innerhalb eines Unternehmens und auf das Problem der Steuerung durch die Unternehmenszentrale. Denn die These von Ostmitteleuropa

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als Laboratorium mit anschließendem Reimport unterstellt nicht nur eine recht große Autonomie der Unternehmen gegenüber ihren institutionellen Umwelten, sondern auch beachtliche Organisations- und Steuerungskapazitäten, die seitens der Unternehmenszentralen für die Arbeitspolitik eingesetzt werden müssen. Ob und wieweit diese Annahme zutrifft, gehört damit auf die Agenda der vorliegenden Untersuchung, die insofern eine institutionalistische mit einer organisationstheoretischen Perspektive verbindet. Ziel dieses Buches ist es, einen Beitrag zur Klärung der Rolle von Produktionsverlagerungen nach Ostmitteleuropa für den Wandel des europäischen Kapitalismus zu leisten und das Konzept der institutionellen Einbettung multinationaler Unternehmen unter Bedingungen des Autonomiegewinns der Unternehmen und einer selektiven Europäisierung der institutionellen Umwelt soziologisch zu reformulieren. Auf Polen und Tschechien fiel die Wahl vor allem aus zwei Gründen: Polen und die Tschechische Republik gehörten und gehören zu den attraktivsten Investitionszielen für deutsche Unternehmen. Marktmotive spielen jedoch in Polen für Investitionen eine größere Rolle als in Tschechien. Die Einbeziehung Tschechiens und Polens versprach daher, eine gewisse strategische Varianz bei den Investitionsmotiven aufweisen zu können. Es wurde angenommen, dass Kostenoder Marktmotive für die Wahl der Integrationsmuster und Arbeitspolitiken ein wichtiges Differenzierungsmerkmal darstellen. Der zweite Grund bestand darin, dass durch die Einbeziehung zweier Länder der Einfluss von Heimat- und Gastlandeffekten leichter, nämlich vergleichend zu identifizieren ist. Die skizzierten Fragen haben mich zu einem für ein Buch über Produktionsverlagerung und Arbeitspolitik ungewöhnlichen Aufbau in vier relativ selbständige Teilstudien geführt. Die erste Teilstudie diskutiert unterschiedliche institutionalistische Ansätze im Hinblick auf ihre Erklärungskraft für das Verhältnis von multinationalen Unternehmen und institutioneller Umwelt im Allgemeinen und für die europäische Konstellation im Besonderen. Dabei wird zunächst geklärt, welcher Institutionenbegriff für die Analyse geeignet ist. Anschließend werden die Ansätze der Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“) (Hall/Soskice 2001) und der Business Systeme (Whitley 1999) als zwei prominente kapitalismustheoretische Konzepte der Bedeutung der nationalen institutionellen Umwelt im Hinblick auf ihre Stärken und Schwächen verglichen. Beide Ansätze klammern Ostmitteleuropa aus ihren Typologien aus. Beide enthalten jedoch sehr dezidierte Prognosen über die institutionelle Prägung multinationaler Unternehmen, die auch das Agieren deutscher Unternehmen in Ostmitteleuropa einschließen und sowohl der Konvergenz- als auch der Experimentierthese widersprechen. Mit Blick auf das Scheitern dieser Prognosen werden Eckpunkte eines offenen, situativen Ansatzes institutioneller Einbettung vorge-

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1 Einleitung

schlagen, der Unternehmen als komplexe und variable Handlungsarenen strategischer Akteure in einer institutionellen Mehrebenenstruktur begreift. Die zweite Teilstudie untersucht die Institutionenbildung in drei Teilsystemen der politischen Ökonomie: das Corporate Governance System, das System der Arbeitsbeziehungen und die Berufsausbildung in Polen und der Tschechischen Republik. Dabei wurde ein historisch rekonstruktives Herangehen gewählt, weil es geeignet ist, die Widersprüchlichkeit und Dynamik dieses institutionellen Wandels zu erfassen. Das Ergebnis dieser Entwicklung, so meine These, ist keine neue autonome Variante eines nationalen Kapitalismusmodells und auch nicht einfach die Durchsetzung des liberalen, angelsächsischen Modells, sondern ein liberalisierter kontinentaleuropäischer Kapitalismus, der für das angelsächsische Modell untypische Elemente mit liberalen Elementen kombiniert. Die Genese dieses Kapitalismus vollzieht sich zugleich auf nationaler und europäischer Ebene und damit auch nicht losgelöst von der Entwicklung im „alten Europa“. Im Gegenteil, die Europäische Union (EU) hat zu dieser Genese wesentlich beigetragen. Insofern beinhaltet die institutionelle Analyse der Marktökonomie Ostmitteleuropas nicht einfach nur die Schließung eines blinden Flecks in der westwärts gewandten Kapitalismusdebatte, sondern verlangt eine weitere Abkehr vom Primat der nationalen Ebene für die Regulierung und Institutionenbildung der politischen Ökonomie. Betrachtet man das in Ostmitteleuropa zu beobachtende Spannungsfeld zwischen Marktliberalismus, Etatismus und kooperativen bzw. korporatistischen Koordinationsformen, so meine zweite These dieser Teilstudie, bewegt sich Tschechien stärker zwischen Markliberalismus und korporatistischen Lösungen, während die polnische Politik eher eine Pendelbewegung zwischen Marktliberalismus und Etatismus vollzieht. Diese unterschiedlichen „Mischungen“ sind für das Verständnis der institutionellen Umwelt in ihren Spielräumen und Restriktionen für die Unternehmen wesentlich. In der dritten Teilstudie werden die qualitativen Integrationsmuster und die Dynamik von Mandatserweiterungen polnischer und tschechischer Tochtergesellschaften von Industrieunternehmen mit deutscher Heimatbasis untersucht. Diese Analyse beruht auf 25 qualitativen Kurzfallstudien, die in zwei Runden zwischen 1999 und 2003 erhoben wurden. Dabei zeichnet sich eine komplementäre Spezialisierung (Kurz/Wittke 1998) ab, die sich von klassischen Niedriglohnkonstellationen eines „peripheren“ Kapitalismus unterscheidet. Dies gilt insbesondere für Konzerntöchter und Tochtergesellschaften großer Mittelständler. Komplementäre Spezialisierung heißt, dass die Tochtergesellschaften die Verantwortung für ganze Produkte bzw. Produktsegmente im unteren und zunehmend mittleren Preisbereich übernehmen und dabei inzwischen meist direkt – ohne Umweg über das Stammhaus – den gesamteuropäischen oder globalen Markt beliefern. Die Qualitäts- oder diversifizierte Qualitätsproduktion wird als

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Produktionsstrategie von den deutschen Unternehmen nicht aufgegeben, sondern mit dem Kostenwettbewerb verbunden und dadurch modifiziert. Insofern vollziehen die Unternehmen keinen radikalen Pfadwechsel, wohl aber eine Rücknahme einer Spezialisierungsrichtung durch internationale Arbeitsteilung, deren Weg in den 1980er Jahren immer weiter in den Hochpreisbereich geführt hatte. Komplementäre Spezialisierung ist meist keine langfristig angelegte Strategie der Unternehmenszentrale, sondern ein emergentes Muster, das einerseits aus dem Scheitern traditioneller Marktstrategien im Kontext der raschen europäischen Integration hervorgeht und andererseits aus der Auseinandersetzung um die Neuaufteilung der europäischen Produktionsnetzwerke in den internen Handlungsarenen der Unternehmen entsteht. Sie ist auch deshalb vor allem bei Tochtergesellschaften von Konzernen und großen Mittelständlern zu finden. Bei den Konzernen zeigt sich, dass die Betriebsräte und Gewerkschaften in den Stammwerken machtvoll genug sind, um einen Modus der verhandelten Verlagerung zu erzwingen, der die Kooperation mit der Belegschaft an der Heimatbasis nicht einfach aufkündigt. Von einem radikalen Bruch mit der sozialen Realität im Westen kann daher keine Rede sein. Die Produktionsverlagerung verläuft eher inkremental statt radikal. Jedoch reicht der Einfluss dieser Akteure – trotz vieler Zugeständnisse – nicht aus, um in den Handlungsarenen der Unternehmen ein asymmetrisches Muster von Arbeitsteilung einzufrieren, das die Verlagerung auf einfache Arbeit beschränkt, während die hochwertige, qualifizierte (männliche) Industrie- und Ingenieurarbeit an der Heimatbasis verbleibt. Das Integrationsmuster bleibt vielmehr umkämpft und der Upgrading-Druck von Seiten der polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften ist relativ hoch. Diese Instabilität des Musters ist ein wesentlicher Grund dafür, warum die Verlagerung nicht als zeitweilige Entlastung der westeuropäischen Industriebeschäftigten vom Druck des Managements auf Löhne und Arbeitsbedingungen wirkt, wie Bohle und Greskovits (2005: 32) annehmen. Im Gegenteil, sie trägt zur weiteren Verschiebung der unternehmensinternen Macht zugunsten des Managements gegenüber den Belegschaften an den Heimatbasen bei, das sich mit Ostmitteleuropa ein erhebliches Stück aus der kooperativen Abhängigkeit von der Heimatbelegschaft im Rahmen der diversifizierten Qualitätsproduktion befreit hat. Die vierte Teilstudie widmet sich der Arbeitspolitik und den Arbeitsbeziehungen in den polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften. Anhand qualitativer Fallstudien werden drei Annahmen empirisch belegt: Erstens, Ostmitteleuropa fungiert nicht als Laboratorium deutscher Unternehmen für radikale arbeitspolitische Strategiewechsel mit anschließendem Reimport; dazu fehlt es sowohl an den Organisations- und Steuerungskapazitäten wie auch an einer entsprechenden Programmatik. Trotz der fehlenden Steuerung und der schwachen Normierung durch die Zentrale kann von einem uneingeschränkten Unilateralis-

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mus des Managements vor Ort nicht die Rede sein. Gerade das Management großer deutscher Konzerne ist in einen grenzüberschreitenden Disziplinierungsmechanismus eingebunden, der für sie zu weniger permissiven Arbeitsbeziehungen als für mittelständische Unternehmen führt. Zweitens, das arbeitspolitische Pendant der komplementären Spezialisierung bildet ein Muster, das den Beschäftigten gleichsam ein rationalisiertes Angebot an lokaler Bindung unterbreitet. Zu den Elementen dieses Musters gehören eine moderate Entgeltpolitik, ein langfristiges Beschäftigungsversprechen, kooperative, aber ausschließlich betriebliche Arbeitsbeziehungen und streng am Bedarf orientierte Investitionen in Qualifizierung bei beschränkter Kooperation mit lokalen Bildungseinrichtungen. Sie sind mit einer starken Kostenorientierung zur Sicherung des Lohndifferentials verbunden. Die Arbeitspolitik der rationalisierten Bindung ist von den institutionellen Einflüssen her betrachtet ein situatives Hybrid. Sie verknüpft einen starken Einfluss des Heimatlandes mit der aktiven Nutzung von Praktiken, institutionellen Arrangements und Spielräumen der Gastländer und kombiniert Elemente der High-Road- und Low-Road-Strategien zu einem neuen Muster, das vom Prinzip her aber nicht „ostspezifisch“ ist. Die Verschmelzung von Kosten- und Qualitätswettbewerb und die veränderten Machtverhältnisse zugunsten der Unternehmen in den 1990er Jahren, so das Ergebnis dieser Analyse, führen zu einer Annäherung der arbeitspolitischen Strategien zwischen den Tochtergesellschaften und den Heimatbasen. Die Annahme, hier würden High-Road-Standorte gegen Low-Road-Standorte konkurrieren, trifft nicht mehr die Wettbewerbssituation und zwingt daher zur Aufgabe solcher Dichotomien als Erklärungsmuster von Differenzen.

Teil I Multinationale Unternehmen und institutionelle Umwelten

Wenn man danach fragt, wie multinationale Unternehmen von den institutionellen Umwelten beeinflusst werden, in denen sie sich bewegen, und wie sie ihrerseits Einfluss auf diese Umwelten nehmen, so findet man in der sozialwissenschaftlichen Literatur erstaunlich divergierende Konzepte. Sie variieren in dem zugrunde gelegten Institutionenbegriff und dem Verständnis des Zusammenhangs von Institution und Organisation. Sie variieren im Inhalt und in der Reichweite dessen, was als institutionelle Umwelt in den Blick genommen wird, und sie kommen zu anderen Schlüssen darüber, wie divergente institutionelle Umwelten grenzüberschreitendes Unternehmenshandeln beeinflussen und inwieweit sich Unternehmen von diesen emanzipieren können. Ziel des ersten Teils (Kapitel 2 und 3) ist es, einige Hauptlinien und Konsequenzen des unterschiedlichen Verständnisses von institutioneller Einbettung von Unternehmen zu umreißen. Dabei wird zunächst begründet, warum in dieser Arbeit einem engen Institutionenbegriff gegenüber einem weiten der Vorzug gegeben wird. Darauf aufbauend werden mit den Ansätzen der „Varieties of Capitalism“ und der Business Systeme zwei Wege einer inhaltlichen Konturierung des Konzepts der – nationalen – institutionellen Umwelt diskutiert. Beide zeichnen sich durch eine „Firmenzentrierung“ aus, das heißt sie wählen eine Verknüpfung zwischen der Makroebene institutioneller Systeme und der Mikroebene von Unternehmen, die zu dezidierten Prognosen über unterschiedliche Internationalisierungsverläufe von Unternehmen führt. Auf der Basis einer Kritik dieser kapitalismustheoretischen Modelle wird eine Reformulierung des Konzepts der institutionellen Umwelt multinationaler Unternehmen im Rahmen eines situativen Ansatzes vorgeschlagen.

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Das Bonmot von Paul J. DiMaggio und Walter W. Powell, wonach es so viele neue Institutionalismen gibt wie sozialwissenschaftliche Disziplinen (1991a), trifft die Sache nicht ganz, da sie sich auf wenige Versionen (Campbell 2004) beschränken lassen. Analytisch kann man sie sogar auf zwei Grundkonzepte zurückführen, die in den übrigen Fassungen variiert werden. Diese Grundkonzepte werden häufig als ökonomisch-kalkulatorischer und als soziologischer bzw. kulturalistischer Institutionenansatz bezeichnet (vgl. Beckert 2002; Schmid/ Maurer 2003).1 Gemeinsam ist ihnen, dass sie sich vom traditionellen Verständnis von Institution als öffentliche Körperschaft oder gut etablierte Einrichtung (z. B. ein Lokal oder ein angesagter Treffpunkt) abheben, die den Alltagsgebrauch des Begriffes prägt. Der ökonomische Institutionenbegriff wird meist eng definiert. Institutionen sind Regeln, einschließlich entsprechender Verfahren der Kontrolle und Sanktionierung, die wechselseitige Erwartungssicherheit und damit Berechenbarkeit schaffen (vgl. North 1990; Campbell 2004: 9 ff.). Deshalb gilt der enge Begriff auch als „kalkulatorisch“ und unauflöslich mit dem Modell des rationalen Nutzenmaximierers verwoben. Der soziologische Institutionenbegriff rückt hingegen die soziale Konstruktion der Akteure in den Mittelpunkt. Institutionen werden im weiten Sinne als stabile Handlungsmuster und unhinterfragte Deutungsschemata gefasst (Maurer/Schmid 2002). Bei genauerer Analyse erweist sich jedoch diese eindeutige disziplinäre Zuordnung der Institutionenbegriffe als problematisch. So ist die Verwendung des engen Institutionenbegriffs in der Wirtschaftswissenschaft keineswegs unangefochten; es zeigen sich sogar Überschneidungen mit dem soziologischen Begriff. Nach Aoki (2001) werden Institutionen in der Ökonomie auf dreierlei Weise konzipiert: als „player of the game“, wozu Regierungen, Gerichte, Verbände etc. gehören, als „rules of the game“ und als „equilibrium of the game“, in dem sich 1

Mitunter wird auch zwischen einem „Rational Choice Institutionalismus“, einem soziologischen bzw. organisationssoziologischen und einem historischen Institutionalismus der Politikwissenschaft unterschieden (vgl. Thelen/Steinmo 1992; Hall/Taylor 1996; Immergut 1998; Djelic/Quack 2003; Campbell 2004). Allerdings verfügt der historische Institutionalismus, der Pfadabhängigkeit, Machtbeziehungen und gesellschaftliche Auseinandersetzung betont, nicht über einen eigenen Institutionenbegriff (vgl. Hall/Taylor 1996).

2.1 Warum der weite Institutionenbegriff zu weit geht

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geteilte Erwartungen und Überzeugungen (shared beliefs) repräsentieren. Umgekehrt ist der weite Institutionenbegriff stark dem kultursoziologisch-interpretativen Paradigma verpflichtet und steht keineswegs für die Soziologie schlechthin. Die Annahme von zwei verschiedenen Typen sozialwissenschaftlicher Institutionenbegriffe reproduziert darüber hinaus die Gegenüberstellung von „homo oeconomicus“ und „homo sociologicus“, von Ziel-Mittel-Entscheidungen und normierten Rollenvorgaben, die sich vor der Vermittlungsleistung drückt und den Eindruck klar getrennter Handlungslogiken nährt. Im folgenden Kapitel wird eine Interpretation der theoriegeschichtlichen Debatte um den engen vs. weiten Institutionenbegriff vorgestellt, die eine einfache disziplinäre Zuordnung vermeidet. Erst dadurch wird deutlich, warum sich auch für eine soziologische Analyse institutioneller Einbettung multinationaler Unternehmen ein enger Institutionenbegriff empfiehlt. Meine Fassung eines engen Begriffs nimmt Theorieelemente der organisationssoziologischen Diskussion auf und weist zugleich die damit verbundene Überdehnung und Überlastung des Konzepts zurück. Dies schließt eine Lösung des engen Institutionenbegriffs vom ökonomischen Nutzenmaximierer ein. Ich folge in diesem Punkt dem akteurszentrierten Institutionalismus von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf (1995), der strategisches Akteurshandeln von individueller Nutzenmaximierung unterscheidet.

2.1 Warum der weite Institutionenbegriff zu weit geht Der weite Institutionenbegriff wird am konsequentesten im organisationssoziologischen Neoinstitutionalismus vertreten, der zunächst auf marktferne Organisationen bezogen war, inzwischen aber in der Forschung über multinationale Unternehmen breit rezipiert wird. Es bietet sich daher an, die Kritik am weiten Institutionenbegriff mit diesem Ansatz zu verknüpfen. Die Vertreter des soziologischen Neoinstitutionalismus zogen zwei Abgrenzungslinien (DiMaggio/Powell 1991a). Sie grenzten sich zum einen gegen die Organisationstheorie der 1950er und 60er Jahre ab, die sich der Frage widmete, warum unterschiedliche Organisationen in denselben Sektoren und Bereichen so viel Strukturähnlichkeit (Isomorphismus) aufweisen. Dabei wurde zwischen einer „technischen“ und einer „institutionellen“ Umwelt unterschieden, wobei die aufgabenspezifische Anforderung der „technischen Umwelt“ als ausschlaggebend angesehen wurde (Lawrence/Lorsch 1967). Zum anderen grenzte sich der „neue“ Institutionalismus von einem „alten“ in der amerikanischen Organisationssoziologie des 20. Jahrhunderts ab. Kritikpunkte waren hier vor allem die lokale Begrenzung der institutionellen Umwelt auf eine community, in der ein

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Unternehmen seinen Sitz hat, sowie die starke Verknüpfung von Institutionen mit Werten.2 Der soziologische Neoinstitutionalismus rückte dagegen die Strukturangleichung an die institutionelle Umwelt in den Mittelpunkt und vollzog im Hinblick auf den Institutionenbegriff einen „cognitive turn“. So bezeichnet DiMaggio, einer der bekanntesten Protagonisten des soziologischen Neoinstitutionalismus, Institutionen als „preconscious understanding“, das individuelle und organisationale Akteure teilen (1988: 3). Sie sind „taken-for-granted scripts, rules, and classifications“ des Alltagslebens.3 Meyer, Boli und Thomas begreifen Institutionen als kulturelle Regeln und Werte der Gesellschaft, Beschreibungen/ Erklärungen der Realität und strukturelle Objektivierungen dieser Deutungen (1994). Scott entwirft ein dreistufiges Modell. Die erste Stufe umfasst das Bedeutungssystem und darauf bezogene Verhaltensmuster. Auf der zweiten Stufe befinden sich die darin enthaltenen symbolischen Elemente, einschließlich der repräsentativen, kognitiven und normativen Komponenten, die wiederum auf der dritten Stufe durch regulatorische Zwänge gestützt werden (Scott 1994: 57).4 Nach Jepperson sind Institutionen „conventional, to standardized interaction sequences“ (1991: 143). Und selbst March und Olson, die Institutionen um den Regelbegriff herum situieren, neigen zum weiten Institutionenkonzept, indem sie Regeln als „routines, procedures, conventions, roles, strategies, organizational forms, and technologies“ definieren (1989: 60). Institutionen werden daher im weiten Verständnis vor allem über die Regelmäßigkeit von Handlungen und Deutungen definiert, die als soziale Praxis oder als symbolische und kognitive Schemata nicht mehr hinterfragt werden. Indem der soziologische Neoinstitutionalismus das Augenmerk der Analyse auf die institutionelle Umwelt als Quelle für Strukturanpassung legt, wird das Verhältnis zwischen Effizienz und Legitimation zum Problem. Organisationen übernehmen, was in ihrer Umwelt als angemessen oder legitim gilt, ungeachtet ob die übernommenen Verfahren, Praktiken oder Schemata nachweislich dazu beitragen, ihre Organisationsaufgabe besser zu erfüllen, ob sie die organisatorische Effizienz steigern oder Kosten reduzieren, also zweckmäßig sind (Meyer/ Rowan 1977/1991; DiMaggio/Powell 1991a). Im Umgang mit der institutionel2

3 4

Genannt wird hier Selznick, der zwischen Organisationen als strategische Akteure und als soziales System unterscheidet und Institutionalisierung als Prozess der „Wertinfusion“ interpretiert. In seiner berühmten Studie über die Tennessee Valley Authority untersuchte er, wie die normativen Anforderungen einer Gemeinde die „technischen“ Organisationsziele eines Unternehmens verändern und damit nicht mehr nur „rational“ erklärt werden können (Selznick 1949: 256 f.). Selznick (1949) war dabei stark von Parsons und dessen Weberrezeption in den Vereinigten Staaten beeinflusst. Vgl. DiMaggio/Powell 1991a; Scott 1995; Campbell 2004. Die Phänomenologie, Ethnomethodologie und kognitive Psychologie bilden zentrale Bezugspunkte dieses Paradigmas (DiMaggio/Powell 1991a; DiMaggio 1997). In einer anderen Fassung spricht Scott (1995: 35 ff.) von kognitiven, normativen und regulativen Säulen.

2.1 Warum der weite Institutionenbegriff zu weit geht

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len Umwelt überwiege insofern die „logic of appropriateness“, die das Handeln nicht nach den Interessen des Akteurs, sondern danach ausrichtet, was in einer gegebenen Situation als angemessen gilt. Im Unterschied dazu geht die „logic of consequentiality“ von den subjektiven Präferenzen und den erwarteten Folgen des Handelns aus (March/Olson 1989: 160 f.). John W. Meyer und Brian Rowan (1977/1991) haben den rituellen Konformismus als Lösungsmechanismus für inkonsistente oder gar widersprüchliche Anforderungen aus der technischen und institutionellen Umwelt herausgearbeitet. Dabei wurde zunächst angenommen, dass dieser Konformismus umso stärker ist, je marktferner die Organisation agiert, je mehr sie direkt von staatlicher Regulation und staatlichen Ressourcen abhängig ist. Erst mit der Rezeption des Neoinstitutionalismus in der Managementforschung wurde dieses Konzept auf die Übernahme von Managementpraktiken und -konzepten übertragen. Ritueller Konformismus nutzt den sozialen Mechanismus der losen Kopplung der einzelnen Organisationseinheiten, die dadurch voneinander unbeeindruckt jeweils spezifischen Rationalitäten folgen und die latenten Konflikte in den widersprüchlichen Anforderungen klein halten können. Das Ergebnis ist eine mehr oder weniger formale, demonstrativ nach außen gerichtete Bestätigung, dass die Organisation den unterschiedlichen Anforderungen nachkommt. Isomorphismus kann so auch durch eine rein zeremonielle, rein symbolische Übernahme von Regeln, Normen, Praktiken etc. aus der institutionellen Umwelt erfolgen, wobei der Vorgang eher als Anpassung, denn als strategisches Handeln zu interpretieren ist (Hasse/Krücke 1999: 56 f.). Diese Ritualisierung erleichtert die Diffusion neuer Praktiken, Modelle, Vorstellungen und Regeln – dem nach DiMaggio und Powell (1991b) wesentlichen sozialen Mechanismus der Strukturanpassung. Diffusion kann durch mimetische Nachahmung, normativen Druck und Zwang (Sanktionen) erfolgen. DiMaggio und Powell gehen davon aus, dass in der modernen Gesellschaft die Diffusion vor allem von anderen Organisationen vorangetrieben wird, die miteinander ein organisationales Feld wechselseitiger Wahrnehmung und Beeinflussung konstituieren. Organisationale Felder konstituieren in dieser Lesart die institutionelle Umwelt eines Unternehmens und können sich sowohl regional, national, sektoral wie auch global aufspannen. Die sozialen Mechanismen des rituellen Konformismus, der losen Kopplung und der Diffusion in organisationalen Feldern zählen zu den Innovationen, die der soziologische Neoinstitutionalismus in die Organisationstheorie und die Theorie multinationaler Unternehmen eingebracht hat. Für das Verhältnis von Organisation und Institution wirft jedoch der ihnen zugrunde gelegte weite Institutionenbegriff eine Reihe von Problemen auf:

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Indem erstens der Institutionenbegriff Regeln, Normen, Konzepte, Praktiken, symbolische Repräsentationen und Denkschemata als stabile Muster bzw. Strukturen zusammenfasst (Türk 2000: 14), erfolgt eine Subordination von Regeln unter Regelmäßigkeit, bei der die spezifischen Eigenschaften von sozialen Regeln und Normen verloren gehen (Esser 2000). Während Regeln und Normen (als individualisierte Verhaltensvorgaben) der sozialen Kontrolle und Sanktionierung unterliegen, fehlt dies bei Gebräuchen und Routinen. Damit ist auch ein Begriff von Institutionalisierung verbunden, der sich deutlich von der engen Fassung unterscheidet. Institutionalisierung heißt hier, dass eine Organisationspraktik oder ein bestimmtes Deutungsschemata nicht mehr hinterfragt wird. Ob dies ausschließlich durch häufige Wiederholung oder durch wirksame soziale Kontrolle geschieht, ist demgegenüber nachrangig. Pamela S. Tolbert und Lynne G. Zucker (1996) unterscheiden in Anlehnung an die Wissenssoziologie von Berger und Luckmann (1967) drei Stufen der Institutionalisierung. Sie beginnt mit der Habitualisierung (Handlungen auf der Basis von Routinen statt rationaler Entscheidungen) und führt über die Objektivierung (Zuordnung von Bedeutungen zu dieser Handlung) zur Sedimentation, dem Prozess, in dem die Handlung als wahr oder gegeben abgespeichert und nicht mehr hinterfragt wird. Isomorpher Druck, mimetische Nachahmung oder ritueller Konformismus mögen zwar die Habitualisierung „überspringen“, definitorischer Kern bleibt jedoch, dass Praktiken deshalb Institutionen sind, weil sie nicht hinterfragt werden (vgl. Djelic/Quack 2003: 22). Eine Folge dieses Verständnisses von Institutionalisierung ist, dass mit jedem Zweifel bereits der Prozess der De-Institutionalisierung einsetzt oder dieser zumindest als Anzeichen für eine unvollkommene Institutionalisierung gewertet werden muss. Jedes Hinterfragen nichthinterfragter Praktiken oder Deutungsschemata, jede Abweichung von einem Organisations- bzw. Handlungsmuster muss bereits als Institutionenwandel interpretiert werden. Ungleichzeitige Entwicklung, Erstarrung von Institutionen gegenüber den veränderten Werten und Vorstellungen in der Gesellschaft oder Lock-In-Effekte in einmal eingeschlagene Pfade sind so streng genommen nicht möglich. Deshalb muss theoretisch konsequent Abweichung zum seltenen Fall erklärt werden, wenn Institutionen Stabilität haben sollen, was in ihrem Begriff liegt – ob eng oder weit. Zweitens löst der weite Begriff den Zusammenhang von Institution und Legitimation. Das gilt auch und gerade für das Konzept des rituellen Konformismus, für das die Legimitation gegenüber der institutionellen Umwelt zentral ist. Allerdings ist diese Legitimation rein formal. Was passiert aber, wenn die Umwelt erfährt, dass ein bestimmtes Verfahren nur als Zeremonie für die Außendarstellung befolgt wird, während die Interaktion eigentlich ganz anders läuft, wenn ein Verfahren nur deshalb übernommen wird, weil man glaubt, andere Organisa-

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tionen nachahmen zu müssen? Arthur L. Stinchcombe (1997: 8) gibt eine zugespitzte Antwort, mit der er den „alten“ Institutionalismus verteidigt: Wenn wir etwa vor Gericht dem ganzen Prozedere eines Verfahrens folgen oder an einem Wahlverfahren teilnehmen, um hinterher festzustellen, dass dies nur getan wurde, um der Form genüge zu tun, das Ergebnis aber schon längst feststand, dann war der ganze Versuch, damit Legitimität zu erheischen, vergeblich. Das Gegenteil ist eingetreten. Eine bloß formale Befolgung führt zum Legitimitäts- und Akzeptanzverlust, weil die Institution offenbar nicht mehr das leistet, wofür sie geschaffen worden ist und was man von ihr erwartet – einen rechtsstaatlichen Prozess oder eine demokratische Wahl zu garantieren.5 Es ist kein Zufall, dass bei der Diffusion von neuen Praktiken, Konzepten und Schemata Nachahmung und verschiedene Arten von Zwang betont werden. Eine Regelbefolgung aus Überzeugung in die Richtigkeit und vor allem auch in die Leistungsfähigkeit von Institutionen fehlt ebenso wie die Möglichkeit der Ablehnung. Obgleich der weite Institutionenbegriff die kognitive Dimension gerade betont, relativiert er mit der regulierenden auch die sinngebende Funktion von Institutionen (Esser 2000: 34 f.), durch die sie Legitimation erfahren und zu der die Frage, was eine Institution leistet, essentiell gehört. Drittens verschwimmt dem Institutionenbegriff die Differenz zwischen Institution und konkreter Organisation. Sie reduziert sich nämlich letztlich auf ein unterschiedliches Aggregationsniveau. Institutionen unterscheiden sich von konkreten Organisationen nur dadurch, dass sich ihre Strukturen auf eine Population von Organisationen beziehen, dass sie also allgemein verbreitete Organisationspraktiken, -konzepte oder Deutungsschemata sind. Organisationen werden so zum „Spiegelbild umfassender kultureller, normativer und institutioneller Zwänge und Routinen“, an deren „Produktion“ sie nicht teilhaben, wie Friedberg kritisch anmerkt (1995: 198 f.). Die rein zeremonielle Anpassung an Anforderungen der Umwelt bildet gleichsam den höchsten Freiheitsgrad. Wenn aber Organisationen vor allem Spiegelbilder der Umwelt sind, so wird streng genommen unklar, wo die Organisation aufhört und ihre Umwelt beginnt. Meyer, Boli und Thomas ziehen daraus auch die Konsequenz: „Collectivities are (…) as much the embodiment of the prescriptions of the available cultural forms as they are the aggregation of lower-level units and interests. (…) the boundary between the environment and the actor is not only highly fluid but also highly problematic“ (1994: 15). Der kritische Punkt bei dieser Rücknahme der Differenz zwischen Organisation und Umwelt ist, dass Organisationen keine Grenze zwischen Innen und Außen mehr ziehen können, die sie von ihrer Umwelt unterscheidet (vgl. auch 5

Genau genommen bedeutet eine rein zeremonielle Ausführung einen Regelverstoß, der nur so lange funktioniert, wie er unentdeckt und unsanktioniert bleibt.

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Luhmann 2000: 34 ff.). Sie verlieren, akteurstheoretisch betrachtet, die Fähigkeit, sich als Akteure reflexiv zu diesen Institutionen zu verhalten; Abweichungen erscheinen somit rein mechanisch als eine fehlerhafte oder unvollständige Adaption vorgegebener Praktiken. Oder wie Paul M. Hirsch kritisiert: „When actors conform to preconscious and external scripts that they have no part in writing, and their organizations have no distinctive (beyond legal) boundaries within which to act independently, there is nothing ‚organizational‘, per se left to examine“ (1997: 1719).6 Wiedereinführung des strategischen Akteurs Aufbauend auf dem weiten Institutionenbegriff wurden im Rahmen des soziologischen Neoinstitutionalismus zwei Lösungen angeboten, wie die Akteursperspektive gestärkt werden kann, ohne den weiten Begriff aufzugeben. Ein kurzer Exkurs soll verdeutlichen, dass sie das Akteursproblem nicht lösen. Umschaltmodell von Routinen auf Strategien Eine Lösung des Akteursproblems im weiten Institutionenverständnis bietet das „Umschaltmodell“, mit dem ein Wechsel des Handlungsmodus von „regelgeleitet“ auf „interessengeleitet“ gedacht wird. Ronald L. Jepperson (1991: 145) pointiert gegen das Rational-Choice-Paradigma, dass interessengeleitetes Handeln nicht die Regel, sondern einen Ausnahmefall von sozialem Handeln darstellt. Zu den Leistungen der Institutionen gehört für ihn, dass sie Handlungsmuster als Routinen vorgeben und die Individuen und Organisationen davon befreien, permanent sich ihrer Interessen zu versichern und ihr Handeln strategisch nach diesen auszurichten. Darin sieht auch DiMaggio (1988) die entscheidende Leistung eines institutionalistischen Ansatzes. Erst wenn Ereignisse die Routinen stören und sich nicht mehr im Rahmen eingespielter kognitiver Skripte bearbeiten lassen, verändern Akteure ihren Handlungsmodus, indem sie vom regelgeleiteten zum strategischen Handeln wechseln. Das Umschaltmodell verweist auf die Entlastungsfunktion von Regeln und Routinen, so dass sich die Akteure nicht jedes Mal der Spielregeln vergewissern müssen, die ihr Handeln strukturieren. Doch schießt das Umschaltmodell hier über das Ziel hinaus. Denn hören die Akteure auf, strategisch zu handeln? Bewegen sie sich notwendig außerhalb von Regeln, wenn sie ihre Interessen verfol6

Die Kritik richtet sich gegen Scotts Darstellung des Paradigmas in der ersten Ausgabe seines Buches „Institutions and Organizations“. Eine tendenzielle Gleichsetzung von Institution und konkrete Organisation notiert Peter (1999: 31) auch bei March und Olson (1989).

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gen? Wohl kaum. Wenn man sich nicht in einem eigentümlichen Antagonismus zwischen regelfreiem, strategischem Handeln und dumpfer Routine verfangen will, bei dem die Akteure die meiste Zeit nur nach der Passfähigkeit der Situation zu bestimmten Regeln suchen, ohne dabei eigene Interessen zu verfolgen, so muss man zunächst zwischen Verhalten innerhalb von Regeln und zu Regeln klar unterscheiden. Selbst das Modell des egoistischen Nutzenmaximierers stellt, wie Mayntz und Scharpf (1995) zu Recht anmerken, in kapitalistischen Marktökonomien kein regelabweichendes Verhalten dar, sondern ist ausgesprochen regelkonform. Dass die Profitziele eines privaten Unternehmens durch die Institutionen der kapitalistischen Marktökonomie bestimmt und die Ziele und Präferenzen insofern sozial konstruiert sind, enthebt das Unternehmen noch nicht der Aufgabe, ja Notwendigkeit, sich solche Profitziele zu setzen und sie auch zu erreichen. Dem Umschaltmodell geht es primär um das Verhalten zu den Regeln (und Routinen), das als soziale Ausnahmesituation konzipiert wird. Dafür spricht zweifellos, dass die radikale Infragestellung bestehender Institutionen kein alltägliches Phänomen ist. Es sind meist Krisenzeiten, in denen kreative neue Problemlösungen entstehen und bisherige Regeln und Routinen grundsätzlich in Frage gestellt werden (vgl. Beckert 2002). Wenn aber das routinemäßige, habitualisierte Befolgen von Regeln so sehr der gesellschaftliche Normalfall ist, dass Abweichungen davon als seltene Ausnahmen erscheinen, warum richtet dann die moderne Gesellschaft so vielfältige Kontrollmechanismen ihrer Organisationen ein? Warum ist Vertrauen in die Einhaltung von Vereinbarungen immer mit einem Risiko verbunden? Zeigt nicht die unverstellte Beobachtung von Praxis, dass Abweichen, Umgehen und situatives Umdeuten von Regeln durch strategische Interessen, Absichten und Ziele verfolgende Akteure ein alltägliches Phänomen ist? Verhalten zu Regeln, so lässt sich erwidern, kommt weit häufiger vor und ist vor allem viel unspektakulärer, als das Umschaltmodell ihm zubilligt. Der institutionelle Entrepreneur Eine andere Lösung für das Akteursdefizit innerhalb des weiten Institutionenkonzepts schlägt DiMaggio (1988) mit dem institutionellen Entrepreneur vor. Während mit den drei Formen von Isomorphismus (Zwang, Norm, Imitation) die Diffusion von neuen Praktiken/Institutionen erklärt wird, bleibt die Frage der Schaffung neuer Institutionen ausgespart. Mit dem institutionellen Entrepreneur wird das Generieren neuer Praktiken bzw. Regeln explizit Thema. Der institutionelle Entrepreneur ist ein Akteur mit ausreichend Interesse und Ressourcen, um bisher unhinterfragte Praktiken, Routinen, Denkschemata zu hinterfragen; und er hat hinreichend Macht, um zumindest die „organizational work“ zu beginnen,

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die für eine Generierung und Durchsetzung einer neuen Praxis erforderlich ist (DiMaggio 1988: 13 f.). Die Sozialfigur des Entrepreneurs impliziert indes zwei Rollen, die bei der Analyse von institutionellem Wandel problematisch werden: Sie ist als Innovator eine Ausnahmegestalt, muss es auch sein, da es im Begriff der unhinterfragten Praktiken liegt, dass sich nur wenige zu ihnen reflexiv verhalten. Institutioneller Wandel setzt hier also immer eine Art Erster Beweger voraus. Die Sozialfigur des Entrepreneurs arbeitet darüber hinaus mit dem Gedanken des Schumpeterianischen Innovators, der seine privaten Ressourcen in die Durchsetzung einer Innovation auf Märkten konkurrierender Muster für den eigenen Profit investiert. Auch wenn der Entrepreneur bisherige Lösungen nur rekombiniert, es sich um eine Unternehmung handelt und DiMaggio gesellschaftliche Machtprozesse bei der Durchsetzung der Innovation betont, bleiben Produktion und Diffusion der Innovation getrennte Prozesse. Neue Managementtechniken, Technologien oder Praktiken mögen so erfunden und verbreitet werden.7 Für Regeln ist diese Trennung jedoch schwierig. Ein typische Verwendung des Konzepts des institutionellen Entrepreneurs im Rahmen des weiten Institutionenbegriffs führen Munir und Philips (2005) vor, die die Firma Kodak deshalb als einen institutionellen Entrepreneur bezeichnen, weil deren Werbestrategen die Chronologisierung von Lebensereignissen in Form von Fotoalben erfunden und erfolgreich als neue Kulturtechnik in jedem Haushalt „institutionalisiert“ haben. Dadurch sei eine neue Art der sozialen Konstruktion von Familiengeschichte erschaffen, eine neue kulturelle Praktik institutionalisiert worden. Doch handelt es sich bei dem, was Kodak als institutioneller Entrepreneur in das Alltagsleben eingeführt hat, um eine Institution? Nur wenn Institutionen als kulturelle Praktiken, Techniken, Technologien oder Organisationsmuster verstanden werden, lässt sich deren Erzeugung als Erfindung individualisieren und ihre Durchsetzung in Konkurrenz mit anderen Praktiken thematisieren. Bei sozialen Regeln, die als Institutionen sichere Erwartungen über das Verhalten und damit Kooperation ermöglichen, lässt sich die intentionale Produktion der Regel von ihrer Diffusion meist nicht trennen, wie dies der Begriff des Entrepreneurs unterstellt. Dies schließt nicht aus, dass einige Akteure eine herausragende Rolle spielen, doch sind es häufig gerade die nichtintendierten Effekte ihres Handelns und die Reaktionen auf diese Effekte, die Institutionenbildung voranbringen. Die Annahme einer singulären Urheberschaft neuer institutioneller Regeln erscheint vor dem Hintergrund dieser Überlegungen eher als eine Ex-post-Zuschreibung bzw. Personalisierung denn als eine Erklärung von Institutionenwandel. 7

Darüber hinaus klammert der Begriff genau genommen staatliche Agenten aus, deren Existenzzweck die Formulierung und Durchsetzung neuer Regeln ist.

2.2 Der enge Institutionenbegriff

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2.2 Der enge Institutionenbegriff Der enge Begriff fasst Institutionen als einen Komplex von „Regeln mit erwartetem Geltungsanspruch“ (Esser 2000: 5). Kooperation interessengeleiteter Akteure unter Bedingungen unvollständiger Informationen bildet hier den theoretischen Ausgangspunkt. Regeln haben demnach die Aufgabe, Kooperation trotz Unsicherheit über das Verhalten des Partners zu ermöglichen und vor allem auf Dauer zu stellen, indem sie den Akteuren erlauben, glaubwürdige Verpflichtungen einzugehen. Sie koordinieren dadurch Handeln, schaffen zuverlässige Erwartungen über das wahrscheinliche Verhalten der Anderen und regulieren Konflikte. Das geschieht, indem sie Informationen bereitstellen und erlauben, die Verlässlichkeit des Partners zu beobachten und sein Verhalten gegebenenfalls zu sanktionieren (North 1990: 57). In anderen Worten: Institutionen unterstützen Kooperation durch die Bereitstellung von Kommunikations- und Beobachtungsmechanismen und durch die wirksame Androhung von Sanktionen bei unkooperativem Verhalten (Ostrom 1990; Hall/Soskice 2001).8 Sie realisieren insofern auch immer eine bestimmte Regulierungsleistung und werden durch Machtbeziehungen stabilisiert. Dafür reicht meist eine einzelne Regel nicht aus. Institutionen bestehen daher für gewöhnlich aus Regelkomplexen, die bestimmte Strategien und Handlungen ermöglichen, andere erschweren. Regeln können in ihrem Verpflichtungs- und Bestimmtheitsgrad im Hinblick auf die Verhaltensvorgabe variieren. Deshalb sollten aus meiner Sicht nur Regelkomplexe, von denen stabile und zuverlässige Verhaltenserwartungen ausgehen, als institutionalisierte Regelsysteme oder Institutionen bezeichnet werden. Es handelt sich insofern um bewährte Regeln, Regeln also, bei denen – ein Interpretationsspielraum eingerechnet – die durch sie erzeugten wechselseitigen Erwartungen in der Interaktion auch tatsächlich bestätigt werden. Regelkomplexe sind also Institutionen, wenn sie reziproke konsolidierte Erwartungen im Hinblick auf zukünftige Handlungen voraussetzen dürfen und Vertrauen schaffen. „Regeln machen, in diesem zeitlogischen Sinn, Geschichte.“ (Priddat 1996: 18) Die Kodifizierung institutionalisierter Regeln ist nicht zwingend, da sich Institutionen nicht auf formale Regeln reduzieren (vgl. Streeck/Thelen 2005). Wenn Regelsysteme stabile Verhaltenserwartungen gewährleisten müssen, um als Institution gelten zu können, so ist die Zuverlässigkeit der Prognose über das 8

North ist des öfteren dafür kritisiert worden, dass er, wie die Transaktionskostentheorie, Institutionen nur als Zwänge sieht, nicht aber ihre Kooperation ermöglichende Funktion („enabling function“) (Kahlil 1995; Offe 1995). Letztlich handelt es sich dabei aber nur um eine Akzentverschiebung, da mit der Erhöhung von wechselseitiger Erwartungssicherheit durch Beobachtung und Sanktionen auch Kooperation ermöglicht wird.

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Handeln anderer Akteure wichtiger als die schriftliche Fixierung der Regeln. Deshalb scheint mir eine Beschränkung des engen Institutionenbegriffs auf formale Regelsysteme nicht sinnvoll. Gesetze werden nicht per Erlass zu Institutionen, sondern dadurch, dass sie Regulierungskraft beweisen. Ein Kennzeichen moderner Gesellschaft ist doch, dass formale und informale Regeln ineinander greifen, weil komplexe Rollenerwartungen nicht allein durch kodifizierte Regelungen, sondern auch durch die Beobachtung und Kontrolle von unterschiedlichen sozialen Bezugsgruppen und Netzwerken stabilisiert werden. Dies unterscheidet informale Regeln bzw. soziale Normen von bloßer Gewohnheit. Geht die Sanktionswirkung informaler Regeln verloren, hören sie auf, eine Institution zu sein. Systematisch bleibt die Regelabweichung eine permanente Möglichkeit. Dies ist für eine nichtdeterministische Institutionentheorie zentral. Nur wenn die Möglichkeit einer Regelabweichung durch eigensinnige Akteure besteht, werden Beobachtung und Sanktionen von Verhalten notwendig. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied zwischen dem engen und weiten Institutionenbegriff. Regeln erhalten beim weiten Institutionenbegriff Geltung, weil sie wiederholt bzw. nicht hinterfragt werden. Auch der enge Institutionenbegriff verlangt Wiederholung, anders entstehen keine konsolidierten Erwartungen, die über lange Zeit stabil sind. Das Verschwinden der Regeln in den Untergrund der Unreflektiertheit bildet aber keineswegs den Kern der Institutionalisierung. Regeln gelten nicht, weil sie nicht hinterfragt werden, sondern sie werden nicht hinterfragt, weil sie gelten. Institutionalisierung bedeutet daher zunächst vor allem, dass Regeln durch Macht- und Anerkennungsprozesse durchgesetzt werden, bei denen entsprechende Kommunikations-, Beobachtungs- und Sanktionsmechanismen etabliert und ein gewisses Maß an Legitimität erzeugt werden müssen. Ein reflexives Verhalten zu Regeln impliziert nicht automatisch eine De-Institutionalisierung. Regelabweichungen lösen erst dann Institutionenwandel aus, wenn sie aufhören, Ausnahmen zu sein. Der enge Institutionenbegriff setzt damit in puncto Trägheit der Institutionen einen anderen Akzent: Besteht die entscheidende „Bremse“ für Institutionenwandel beim weiten Begriff letztlich in der Habitualisierung und Sedimentierung einer Praktik, gegenüber der äußere Regularien abgleitet sind, betont das enge Konzept die Differenz zwischen kognitiven Schemata und externen Regeln. Erfolgreich etablierte Informations-, Beobachtungs- und Sanktionsmechanismen und die Interessen einzelner machtvoller Akteure können dem Institutionenwandel auch dann zeitweilig im Wege stehen, wenn der Glaube in die Leistungsfähigkeit oder Legitimität der Institutionen bei vielen anderen verschwunden ist.

2.2 Der enge Institutionenbegriff

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Differenz zwischen Institution und Organisation In Douglas C. North’ wegweisender Studie „Institutions, Institutional Change and Economic Performance“ von 1990 ist die Unterscheidung zwischen Institution und Organisation zentral. Sie folgt direkt aus der engen Fassung des Institutionenbegriffs. Organisationen werden als korporative Akteure betrachtet, die auf der Basis von sozialen Regeln (die sie einhalten oder verletzen) und unter Einsatz von bestimmten Ressourcen strategische Entscheidungen fällen und Ziele verfolgen. Nur wenige soziale Regeln mit stabiler Erwartungssicherheit gelten ausschließlich für eine einzelne Organisation, meist handelt es sich wenigstens um eine Gruppe oder einen Typus von Organisationen. Organisationen realisieren insofern Möglichkeiten, die von einer institutionellen Matrix bereitgestellt werden (North 1993: 4). Die strikte Unterscheidung zwischen Institution und Organisation hat verschiedene Implikationen. Zunächst lässt sich die Doppeldeutigkeit des Strukturbegriffs in der Organisationstheorie beseitigen. Strukturen, die Organisationen bilden, um die Aktivitäten ihrer Mitglieder einem gemeinsamen Ziel unterzuordnen und zu koordinieren, werden von den Strukturen gesellschaftlicher Regelsysteme unterschieden, die die Voraussetzungen für diese Aktivitäten schaffen und die sozialen Regeln in der Organisation und zur Organisationsumwelt bestimmen.9 Organisationsstrukturen beruhen zwar auf einer institutionellen Matrix, sie sind jedoch immer mehr, da sie auch durch Arbeitsteilung und Hierarchie und den damit verbundenen Organisationspflichten bestimmt sind. Organisationale Pflichten, die allein das Unternehmen seinen Mitarbeitern auferlegt, sind in ihrer Geltung und Reichweite wesentlich eingeschränkter als Institutionen (Offe 1995: 49). Sie bewegen sich auf der institutionellen Matrix und in den Spielräumen der institutionellen Umwelt, können von der Organisati9

Einen anderen Ausweg aus der Identifizierung von Organisation und Institution schlägt Lepsius (1995) in Anschluss an Rehberg (1994) und der anthropologischen Theorietradition vor. Lepsius nutzt das Konzept der Leitideen, aus denen sich bestimmte „Rationalitätskriterien“ ableiten und Geltungskontexte definieren lassen, die wiederum (mehr oder weniger erfolgreich) in konkreten Organisationen institutionalisiert werden. Institutionen wären damit so etwas wie institutionalisierte Leitbilder, die verhaltensregulierend wirken. Der Vorzug dieser Differenzierung von Organisation und Institution scheint mir im Gewinn einer normativen Ebene zu liegen, die man den konkreten Organisationen gegenüberstellen kann, ohne amorph zu werden, wie der weite Begriff. Um ein Beispiel von Lepsius aufzugreifen: Die Institution der Wissenschaft beinhaltet ein normatives Konzept, das in konkreten Organisationsformen institutionalisiert wird. So z. B. wird die Idee der Wissenschaftsfreiheit in der Universität institutionalisiert, in der zugleich auch andere Leitbilder institutionalisiert werden können wie z. B. Rechtsstaatlichkeit. Eine Gefahr bei dieser Lösung sehe ich in der, logisch unterstellten, zeitlichen Reihung, da die Idee der Wissenschaft ihrer Institutionalisierung vorgelagert sein muss. Bei vielen Institutionen ist aber ein solches „Leitbild“ eher die Synthese einer bestehenden Praxis und somit nicht der Anfang, sondern das Ergebnis einer „Institutionalisierung“.

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2 Unternehmen als Institution und Organisation

on vergleichsweise problemlos verändert werden und sind den Organisationszielen untergeordnet. Ein neues Management kann beispielsweise die interne Arbeitsteilung und -ordnung einer Organisation reformieren, Hierarchien verflachen oder ausbauen, neue Abteilungen und Positionen einführen. Diese Veränderungen können mit den neuesten Managementleitbildern und Best-PracticeVorstellungen im organisationalen Feld korrespondieren, denen sich eine Organisation nicht so leicht entziehen kann, will sie up to date sein. Es gibt aber auch immer Unternehmen, die selbstbewusst sind und sich solchen Moden entziehen. Institutionelle Regeln sind nicht dyadisch angelegt wie Organisationspflichten, sondern zeichnen sich durch das Vorhandensein einer „dritten Partei“ aus: Was die Teilnehmer einer Interaktion voneinander erwarten können, ist zugleich eine Erwartung Dritter oder außenstehender Beobachter, die diese Erwartungen stützen. Je komplexer der Austausch wird, umso weniger kommt die Etablierung und Einhaltung („enforcement“) von Regeln ohne eine dritte Partei aus, die, um im Bild zu bleiben, nicht selbst aktiv an diesem Spiel teilnimmt, es aber beobachtet. Institutionen haben so fast immer eine „triadische Natur“ von Akteuren, die sich in diesen Regeln bewegen, und Akteure, die sich für die Aufrechterhaltung engagieren und gegebenenfalls mit sanktionsfähig sind (Offe 1995: 49 f.). Diese dritte Partei ist anders als die Figur des institutionellen Entrepreneurs kein distinkter Erfinder neuer Regeln, sondern selbst eine institutionalisierte Position.10 Häufig sind andere Organisationen diese dritten Akteure. Sie gehören insofern zu den oben erwähnten organisationalen Feldern. Doch ist der Begriff des organisationalen Feldes gleichzeitig zu weit und zu eng. Einerseits kursieren in diesen Feldern viele Praktiken, Konzepte, Methoden, ja Moden, die den Institutionenbegriff aus meiner Sicht überdehnen. Andererseits ist das organisationale Feld zu eng, weil es letztlich die Sanktionen und den normativen Druck ausschließlich von Organisationen ausgehen lässt. Diese Wirkung können aber auch einzelne Individuen, Bezugsgruppen oder staatliche Instanzen (z. B. Gerichte) haben, die bestimmte Positionen innerhalb eines komplexen Regelsystems ausüben und die nur mit Mühe in das Konzept des organisationalen Feldes integriert werden können. Entscheidend ist die soziale Kontrolle und Verpflichtung, wie Stinchcombe deutlich macht:

10

Regeln unterscheiden sich deshalb auch von Konventionen, wobei der Begriff unterschiedlich eingesetzt wird. North (1990) und Williamson (1994) beziehen Konventionen als informelle, sozial sanktionierbare Verhaltensvorschriften in den Regelbegriff mit ein. Offe (1995: 50) zieht hingegen eine strikte Grenze zwischen beiden Konzepten, indem er betont, dass Konventionen als Sitten und Gebräuche genau diese Sanktionsmechanismen vor allem durch eine dritte Partei fehlen, die komplexe Regelsysteme auszeichnen.

2.2 Der enge Institutionenbegriff

35

„The gut of institutions is that somebody somewhere really cares to hold an organization to the standards. Sometimes that somebody is inside the organization, maintaining its competences. Sometimes it is an accrediting body, sending out volunteers to see if there is really any algebra in the algebra course. And sometimes that somebody, or his or her commitment, is lacking, in which case the center cannot hold, and mere anarchy is loosed upon the world.“ (1997: 17)

Mit der permanenten Möglichkeit von Regelabweichung und der Differenz zwischen Institutionensystemen und Organisationsstrukturen stellt sich auch die Rolle von Unternehmen als institutionelle Akteure anders dar: Sie können durch ihr Agieren und ihre Organisationspraxis bestehende Institutionen stützen oder unterlaufen, was dann institutionell relevant wird, wenn es Schule macht. Sie können Druck auf andere Akteure in die eine oder andere Richtung ausüben und insofern Teil eines Diffusionsmechanismus sein. Sie können politische Koalitionen schmieden, um Regeln zu verändern und neue Regelungen zu schaffen. Sie können sogar als Vorreiter die vorhandenen Handlungsspielräume austesten und diese bei ausbleibendem Widerstand verschieben. Sie können etwa durch neue Praktiken Verhaltenserwartungen erschüttern und zur Veränderung in der Bewertung von Legitimität und Leistungsfähigkeit gegebener Institutionen beitragen. Und sie können auch Organisationsregeln von einem Kontext in einen anderen transferieren, wobei dies als ein Einzelphänomen meist wenig institutionelle Effekte zeigt. Kurz: Sie werden vielleicht keine institutionellen Entrepreneure; das muss sie aber nicht daran hindern, zur Avantgarde des institutionellen Wandels zu gehören.

3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

Obgleich der soziologische Neoinstitutionalismus den Begriff der institutionellen Umwelt prominent gemacht hat, bleibt er bei ihm gesellschaftstheoretisch unbestimmt (Türk 2000) und beschränkt sich auf die Ad-hoc-Analyse organisationaler Felder. Institutionelle Umwelt im Allgemeinen wird auf zwei Wegen konturiert: auf induktivem und auf deduktivem Wege über modelltheoretische Annahmen. Der induktive Weg, der etwa vom Effet-sociétal-Ansatz eingeschlagen wird, hat den Vorteil, offen für Veränderungen und neue, transnationale Einflüsse zu sein (Maurice 2000; Maurice/Sorge 2000). Die Kriterien und theoretischen Annahmen bleiben jedoch bei diesem Vorgehen implizit (vgl. Lutz 1991; Lane 2000; Bluhm 2005). Den umkehrten Weg schlägt die neue kapitalismustheoretische Debatte ein, in der, auf der Basis ausgewählter Institutionensysteme, unterschiedliche Variationen des modernen westlichen Kapitalismus typisiert werden. Diese Variationen ziehen eine neue Betrachtungsebene zwischen der rein nationalstaatlichen Ebene und der metatheoretischen Ebene ein, auf denen sich die Kapitalismustheorie bis dahin vor allem bewegt hat. Nicht jede Volkswirtschaft bringt einen distinkten Typ von Kapitalismus hervor, sondern es werden verschiedene Länder zusammengefasst. Gleichzeitig bleibt aber die nationale Ebene entscheidend, da die betrachteten Institutionensysteme zumeist auf dieser Ebene angesiedelt sind. Seit dem berühmten Buch von Michel Albert „Kapitalismus contra Kapitalismus“ (1992) sind eine Vielzahl von Versionen und Adaptionen entstanden, die immer auch eine Reihe theoretischer Folgeveränderungen nach sich ziehen. Zu den am meisten diskutierten Ansätzen gehören die „Spielarten des Kapitalismus“ in der Version von Peter A. Hall und David Soskice und das Konzept der Business Systeme von Richard Whitley, die eine wahre Flut an vergleichenden Forschungen auslösten. Ich konzentriere mich im Folgenden auf diese beiden Ansätze, weil sie systematisch die Makroebene institutioneller Systeme mit der Mikroebene von Unternehmen verknüpfen und dezidiert das grenzüberschreitende

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

37

Agieren von Unternehmen in divergenten Umwelten thematisieren.11 Mittel- und Osteuropa spielen in beiden Ansätzen eine „zentrale Nebenrolle“. Sie sind beide primär westwärts gewandt. Typologievorschläge für den östlichen Teil Europas werden nicht unterbreitet. Gleichzeitig formulieren die Ansätze weitreichende Hypothesen zur Internationalisierung von Unternehmen, die gegen eine Rolle Ostmitteleuropas als Laboratorium westeuropäischer Unternehmen sprechen und daher von großem Interesse für diese Arbeit sind. Als erstes lohnt ein genauerer Blick darauf, wie der Varieties- und der Business-Ansatz die Makro- und Mikroebenen verknüpfen, weil dadurch die Stärken und Schwächen beider Ansätze deutlich werden (3.1). Im zweiten Schritt wird diskutiert, wie sie den Einfluss divergenter institutionellen Umwelt auf die Internationalisierung von Unternehmen konzipieren und warum diese Vorschläge, trotz wichtiger Einsichten in die institutionelle Begrenzung der Unternehmensautonomie, zu kurz greifen. Dies wird besonders am Fall Ostmitteleuropas deutlich. Ausgehend von der Kritik dieser Ansätze wird schließlich das Konzept institutioneller Einbettung multinationaler Unternehmen im Rahmen eines situativen Ansatzes reformuliert (3.2).

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme Der Varieties- und der Business-Ansatz werden häufig und zu Unrecht inhaltlich gleichgesetzt. Entscheidende Differenzen, die im Hinblick auf den institutionellen Wandel und bei der Frage der Internationalisierung besonders hervortreten, werden dadurch unterschätzt (vgl. Mayer/Whittington 1999; Edwards 2003; Deeg 2005). Während der Business-Ansatz stark von der Organisationssoziologie beeinflusst ist, kombiniert der Ansatz der „Spielarten des Kapitalismus“ eine historisch-institutionalistische mit einer politökonomischen Perspektive. Gemeinsam ist beiden Ansätze zwar, dass sie die Lösung von Koordinationsproblemen in den Mittelpunkt ihrer Typologie rücken. Sie unterscheiden sich jedoch im Fokus auf Unternehmen, in der Ebene und Art der Modellbildung, dem Institutionenbegriff und der Reichweite der institutionellen Einflussfaktoren sowie im Hinblick auf den inneren Zusammenhalt der Systeme (vgl. Tabelle 1).

11

Andere Konzepte, die hier ausgespart bleiben, sind das Konzept der industriellen Ordnung (Herrigel 1996; Lane 1995) und das des „sozialen Systems der Produktion“ (Hollingsworth/ Boyer 1997).

38

3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

Tabelle 1: Designunterschiede der Kapitalismusmodelle Business System

Varieties of Capitalism

Fokus des Modells

Organisationsstrukturen

Strategien von Wirtschaftsakteuren

Ebene der Modellbildung

Organisation der Beziehung zwischen den Wirtschaftsakteuren sowie der Autoritätsbeziehungen: Markt und Hierarchie

Institutionenregime zur Koordination der Wirtschaftssubjekte

Institutionenbegriff

erweitert

eng

Relevante institu- kulturelles System, tionelle Einfluss- System der Unternehmenskonfaktoren trolle und -finanzierung, politisches System, Arbeitssystem

System der Unternehmenskontrolle und -finanzierung, Regeln der Kooperation zwischen Unternehmen, industrielle Beziehungen, Bildungs- und Ausbildungssystem

Elemente des Systems

Natur der Unternehmen, Natur der Marktorganisation, Natur der Arbeitskoordination und Kontrollsysteme

identisch mit den institutionellen Einflussfaktoren

Zusammenspiel der Elemente des Systems

Elemente eines Business Systems können sowohl lose als auch fest „gekoppelt“ sein, unterschiedliche Grade an Integration und Kohärenz

Teilsysteme entwickeln wechselseitige Komplementarität, die als spezifische Produktionsregime zusammenwirken

Typen

mindestens sechs Typen (national/regional)

zwei bis drei Grundtypen (national)

Wandel

Heterogenisierung/ Homogenisierung (später auch Pfadabhängigkeit)

Pfadabhängigkeit

Ansatzpunkt bei der Internationalisierung

Wahrscheinlichkeit eines Transfers von Organisationspraktiken und -strukturen

Internationalisierungsstrategie als Standortwahl durch die Unternehmenszentrale (Arbitrage)

Quellen: Hall/Soskice 2001; Soskice 1999; Whitley 1997, 1999; eigene Zusammenstellung

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

39

Konzeptionelle Unterschiede Der Fokus des Business-Ansatzes liegt auf der sozialen Konstruktion der Unternehmen als Organisation. Wie durch die institutionelle Umwelt die Organisationsstrukturen eines Systems bestimmt werden, steht hier im Mittelpunkt. Zu einem Business System gehören die Struktur der Unternehmen, ihre Corporate Governance und Eigentümerstruktur, die Art und Weise der internen Hierarchiebildung und Kontrolle, der Grad der vertikalen Integration der Wertschöpfung und die Ausrichtung der unternehmerischen Wettbewerbsziele (Wachstums- und Profitorientierung). Zur „Natur“ des Unternehmens kommt eine bestimmte „Natur“ der Marktorganisation und der Arbeitspolitik bzw. -organisation hinzu (vgl. Tabelle 2). Ein Business System schließt daher immer auch idealtypisch eine bestimmte Marktorganisation, einen Typus von Unternehmen und von Organisation und Kontrolle der Arbeit ein. So ist das kompartementalisierte Business System (USA) durch vertikal integrierte Großunternehmen geprägt, die ganze Sektoren dominieren und wenig horizontale Netzwerke jenseits formaler Vertragsverhältnisse knüpfen. Auch übernimmt der Staat selten direkte Koordinationsleistungen. Die Großunternehmen in diesem Business System werden als „isolierte Hierarchie“ bezeichnet. Das Unternehmens-Know-how bleibt auf das Management und wenige Spezialisten konzentriert. Der Taylorismus-Fordismus, also die klassische Massenproduktion mit geringer Partizipation der Beschäftigten, scheint daher am besten zu diesem Unternehmenstyp zu passen. Das kooperative Business System Kontinentaleuropas wird hingegen von „kooperativen Hierarchien“ auf der Basis konzentrierten Eigentums und vielfältiger horizontaler Verflechtungen gebildet, mit denen eine Arbeitsorganisation der „ausgehandelten, delegierten Verantwortung“ korrespondiert (Whitley 1999). Tabelle 2: Charakteristika eines Business Systems A. Natur der Wirtschaftsakteure (Unternehmen) Beziehung zwischen Kapitaleigentümern, Kontrolleuren und Unternehmen (Corporate Governance), Konzentration und Streuung der Unternehmensanteile Delegation der Kontrolle (v. a. der strategischen Entscheidungen) an bezahlte Manager Umfang der Koordination der Wertschöpfungskette durch die Wirtschaftsakteure Veränderungsrate der Ressourcen und Geschäftsaktivitäten, die durch die Wirtschaftsakteure kontrolliert werden Wachstum als dominantes Ziel und Leistungsstandard

40

3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

B. Natur der Marktorganisation Ausmaß der Bildung von Verpflichtungsnetzwerken und Allianzen Grad der kollektiven Organisation einer Branche bzw. eines Sektors Umfang an Transaktionen, die durch informelle, kollektive Sanktionen koordiniert/ gesteuert werden C. Natur der Arbeitsorganisation und des Kontrollsystems 1 Die organisatorische Integration und Koordination a) Integration und Interdependenz der Organisationseinheiten b) Zentralisation der Kontrolle über die Organisationseinheiten 2 Die Beschäftigungs- und Personalpolitik a) Die Interdependenz zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer b) Die Differenzierung unter den Beschäftigten 3 Die Aufgabenstruktur und Supervision Spezialisierung Dichte der Aufgabenkontrolle Soziale Distanz zwischen Vorgesetztem und Untergebenen Freiheitsgrad (discretion) der Untergebenen Quelle: Whitley 1997; Variationen vgl. 1992: 9, 1999

Während Whitley den Schwerpunkt auf die „soziale Konstruktion“ der Unternehmensorganisation legt, rücken Hall und Soskice die Unternehmensstrategie in den Mittelpunkt. Das heißt, sie fragen zunächst, wieweit die Wahl der Strategie von den institutionellen Rahmenbedingungen beeinflusst wird. Erst im nächsten Schritt ergeben sich aus der Strategiewahl und den institutionellen Anforderungen an die Organisation auch organisationsstrukturelle Effekte. Eng damit zusammen hängt ein weiterer wesentlicher Unterschied beider Ansätze – nämlich die Ebene der Modellbildung. Ein Business System bezeichnet eine bestimmte Konfiguration der Koordination und Organisationen (Märkte, Unternehmen und Arbeit). Der Varieties-Ansatz unterscheidet hingegen Marktökonomien nach ihren Institutionensystemen. Diese Differenzen im Fokus und in der Modellebene mögen marginal erscheinen, haben aber Konsequenzen. Die zentrale Annahme des Varieties-Ansatzes lautet, dass die Institutionen als „rules of the game“ bestimmte Produktions- und Innovationsstrategien fördern und gleichzeitig andere erschweren – ohne sie gänzlich auszuschließen (Soskice 1999). Streng genommen wird nur behauptet, dass eine bestimmte institutionelle Umwelt durch Anreize und Restriktionen die Realisierungsmöglichkeiten, Kosten und Vorteile einer bestimmten Produktions- und Innovationsstrategie

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

41

beeinflussen. Deshalb treten sie in einer Umwelt häufiger auf als in einer anderen, was Variationen mit einschließt. Das gehört zu den Stärken des VarietiesAnsatzes. Er beinhaltet eine Absage an den Versuch, „nationale Produktionsmodelle“ als einen Idealtypus zu formulieren, der eine konkrete Kombination von Arbeit, Technik und Organisation umfasst und diese eindeutig aus der spezifischen Beschaffenheit eines nationalen Institutionensystems ableitet, wie das in der Vergangenheit mehrfach versucht wurde.12 Solche Versuche haben immer das Problem, dass dieses Modell genau nur auf einzelne Branchen oder Unternehmen zutrifft. Jede Abweichung vom Idealtypus stellt bereits eine Herausforderung für das „nationale Produktionsmodell“ dar. Das gilt auch für den Business-Ansatz. Zwar sind theoretisch im Rahmen eines Institutionengefüges verschiedene Business Systeme denkbar, letztlich unterstellt er aber immer eine ideale Konstellation von Markt, Unternehmen und Arbeit. Eine weitere Konsequenz der unterschiedlichen Foki und Modellebenen besteht in der Definition der relevanten Institutionensysteme. Während Hall und Soskice sich ausschließlich auf die Institutionensysteme der politischen Ökonomie beschränken, gehören für Whitley sowohl das politische System insgesamt als auch das kulturelle System zur institutionellen Umwelt, die ein Business System prägen. Whitley benutzt dabei einen erweiterten Institutionenbegriff, der auch kulturelle Konventionen des Umgangs einschließt, geht aber nicht so weit wie der soziologische Neoinstitutionalismus. Unter dem kulturellen System versteht Whitley soziale Regeln, Normen und Konventionen, die die soziale Identität prägen und die Austauschbeziehungen zwischen den Wirtschaftsakteuren als Individuen regulieren, etwa in der Frage, wen man vertraut, ob sich Loyalität und Verpflichtung jenseits von Familienbanden mobilisieren lässt, wie stark Autorität formalisiert und mit sozialer Distanz ausgestattet ist und wie weit formale Verträge institutionalisiert sind, welche Regulierungskraft sie also haben (1992: 21 ff., 1997, 1999; vgl. kritisch Lane 1995, 2005: 82). Diese kulturelle Fundierung des Business Systems verstärkt den Eindruck eines Strukturdeterminismus und Akteursdefizits, da ein strategisches Verhalten der Unternehmen zur institutionellen Umwelt nicht thematisiert wird und so die institutionelle Prägung in den Vordergrund tritt (Lane 1995: 11 f.; Mayer/Whittington 1999; Tempel 2001).

12

In den 1990er Jahren wurde von einer Reihe von Autoren ein „deutsches Produktionsmodell“ als Pendant zum „japanischen Produktionsmodell“ propagiert, also eine spezifisch deutsche Kombination aus Technikeinsatz, Arbeits- und Produktionsorganisation (Kern/Schumann 1998; Lane 1998; Flecker/Schulte 1999). Die Beschreibung bleibt aber meist recht vage bei dem Einsatz qualifizierter Facharbeit und „intelligenter“ Arbeitskonzepte stehen und muss rasch der Einsicht weichen, dass die deutschen Firmen nicht an einem eigenen nationalen Modell laborieren, sondern stattdessen zur Übernahme japanischer Managementrezepte greifen (Jürgens 1998).

42

3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

Beide Ansätze gehen von der Interdependenz der Teilsysteme aus, fassen diese aber ganz verschieden. Für das Konzept der Business Systeme sind die Begriffe Kohärenz, Integration, Heterogenität und Homogenität entscheidend.13 Der Anspruch des Business Systems, die soziale Distanz zwischen Untergebenen und Vorgesetzten14, das System der Arbeitsbeziehungen und Kontrolle, den Grad kollektiven Handelns, die Eigentümer- und Governancestruktur in ein System zu integrieren, verschärft die Frage danach, was ein Business System als System zusammenhält. Whitley versucht das Problem system- und nicht akteurstheoretisch zu lösen, indem er auf das Konzept der „losen Kopplung“ zurückgreift und einen unterschiedlichen Grad der Interdependenz unterstellt (1994, 1999). Business Systeme divergieren danach, ob sie eine hohe oder niedrige Kohäsion zwischen Unternehmenstypus, Marktorganisation und Arbeits- und Kontrollsystem aufweisen, ob sie homogen oder heterogen sind. Das heißt, sie variieren in der Intensität der sozialen Verflechtung und der kulturellen Homogenität. So gilt das kompartementalistische Business System (USA) als heterogen, lose gekoppelt und wenig integriert. Das „hochgradig koordinierte“ japanische System und mit Abstrichen das europäische kooperative Business System hingegen erscheinen eher als homogen, kohäsiv und integriert (vgl. Whitley 1994, 1999). Whitley würde sicher Ferner und Varul zustimmen, die das Konzept der Integration wie folgt verwenden: „In general, German companies are much more integrated, culturally more coherent, and decision-making at all levels is based on consensus. While in the ideal-typical Anglo-Saxon corporation there is the possibility for the chief executive ‚to turn the organisation round‘, structural changes in German companies have to be much more negotiated, both within the management teams and – if affecting the shopfloor – with the employee representatives“ (Ferner/Varul 1999: 5).

Offen bleibt jedoch, was ein heterogenes Business System als ein System konstituiert, wenn Marktorganisation, Unternehmenstyp und Arbeitsorganisation lose gekoppelt und wenig integriert sind. Wann kann man noch von einem distinkten, aber heterogenen System sprechen und wann muss man feststellen, dass kein distinktes System mehr vorliegt, weil die Elemente zu heterogen geworden sind – eine Möglichkeit, die Whitley ausdrücklich einräumt. Auch eine lose Kopplung ist eine Kopplung und muss auf einen Systemzusammenhang verweisen. Wodurch er gebildet wird, bleibt indes unscharf. 13

14

Der Begriff der Integration wird sowohl auf die Institutionensysteme wie auch auf das Business System bezogen (Whitley 1999). In einer späteren Version reserviert er den Begriff der Komplementarität für die Institutionensysteme, während der Begriff der Kohäsion und Homogenität für das Business System reserviert wird (2005). Whitley greift hier das Konzept der kulturellen Machtdistanz von Hofstede (1980) auf.

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

43

Hall und Soskice nehmen eine Komplementarität zwischen den Institutionensystemen an. Dabei werden vier Teilsysteme unterschieden, die alle auf einer Ebene, nämlich der nationalen gefasst werden: a) das System der Unternehmensfinanzierung und -kontrolle; b) das Bildungs- und Ausbildungssystem; c) das System der Arbeitsbeziehungen und d) die Regeln, die die Beziehungen zwischen den Unternehmen konditionieren (Technologietransfer, Bildung von industrieweiten technischen Standards, die Regeln der Wettbewerbspolitik). Die Begrenzung auf diese vier Institutionensysteme wird damit begründet, dass sie direkt die Kooperation zwischen den Wirtschaftsakteuren durch die Bereitstellung von Information, wechselseitiger Kontrolle und glaubwürdiger Verpflichtung konditionieren. Die Begrenzung hat zudem den Vorzug, für den internationalen Vergleich hinreichend einfach zu sein, auch wenn die Vernachlässigung staatlicher Politik (Streeck/Yamuara 2003) und vor allem der Rolle des Wohlfahrtsregimes zu Recht kritisiert wird (Ebbinghaus/Manow 2001). Komplementarität zwischen diesen Institutionensystemen ist dann gegeben, wenn die Art und Weise der Ausgestaltung jedes einzelnen Teilsystems die „returns available from others“ steigert, und wird insofern offen funktional definiert (Hall/Gingerich 2001: 1).15 Auf dieser Basis werden zwei Hauptvarianten des entwickelten Kapitalismen herausgearbeitet: die „coordinated market economy (CME)“ und die „liberal market economy (LME)“ (vgl. Tabelle 3). Sie variieren nicht im Grad der Komplementarität, wie das bei der Integration der Business Systeme der Fall ist. Eine koordinierte Marktökonomie ist nicht komplementärer als eine liberale. Beide Varianten haben zudem einen zeitlichen Index, der bei den Business Systemen fehlt. Die Dichotomie des Modells zwischen zwei Extremen wurde vielfach kritisiert und zum Gegenstand von Differenzierungsversuchen.16 So haben verschiedene Autoren auf die Notwendigkeit einer Differenzierung zwischen einem mittel- und nordeuropäischen Typ koordinierter Marktökonomie hingewiesen (vgl. u. a. Kitschelt et al. 1999). Vivian Schmidt (2002) fügt einen französischen Staatskapitalismus hinzu, bei dem der Staat und seine Elite wesentliche nichtmarktliche Koordinationsfunktionen ausüben. Soskice und Hall räumen selbst einen „mediterranen“ Typ ein (2001), der sich durch einen relativ großen Agrarsektor und einer ausgeprägten Tradition staatlicher Intervention in der jüngsten 15 16

Die Komplementaritätsthese und der damit verbundene offene Funktionalismus gehört zu den zentralen Kritikpunkten. Vgl. u. a. Streeck 1999; Höpner 2001; Sorge 2005. Kritisiert wird dabei nicht nur die zu starke Reduktion auf zwei Idealtypen, sondern auch die ausschließliche Festlegung auf die nationale Ebene, die regionale Differenzierungen nur unzureichend zulässt (vgl. Locke 1995; Herrigel 1996). In der Tat ist für den Business-Ansatz diese Differenzierung leichter vorzunehmen, da die Modellebene die der Organisation und Koordination ist. Whitley (1999) bezieht daher auch die industriellen Distrikte Italiens als ein distinktes Business System in seine Typologie ein (vgl. Edwards 2003).

44

3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

Vergangenheit auszeichnet.17 Amable (2003) bezieht den Grad an sozialer Absicherung durch den Wohlfahrtsstaat mit ein und unterscheidet fünf Typen: einen nordischen, zentraleuropäischen und angelsächsischen, mediterranen und asiatischen Typ. Nach wie vor ausgeklammert bleiben sowohl neu industrialisierte Länder als auch Mittel- und Osteuropa, weil sie nicht zu den entwickelten kapitalistischen Ökonomien gerechnet werden, für die allein der Varieties-Ansatz konzipiert wurde. Einige Aspekte dieses komplementären Zusammenspiels sollen hier nur angedeutet werden: Das deutsche Wirtschaftssystem der 1980er bis ca. Mitte der 1990er Jahre gilt, neben Japan, als Prototyp der koordinierten Marktökonomie.18 Ausgangspunkt ist wieder das Corporate Governance System. So erlaubt das „patient capital“ eine deutlich geringere Sensibilität gegenüber Profitabilitätsschwankungen als in angelsächsischen LMEs, wodurch langfristige Investitionsstrategien möglich werden (vgl. Tabelle 3). Eine zentrale Frage dabei ist, wie die Eigentümer an die Informationen über ihre Unternehmen gelangen. Diese werden in koordinierten Marktökonomien – aus der Sicht von LMEs – durch Insidernetzwerke bereitgestellt, in die die Eigentümer durch die nationale Kapital- und Personalverflechtung19 zwischen den großen Industrieunternehmen, Banken und Versicherungen („Deutschland AG“) selbst involviert sind und die durch diverse andere Reputationsnetzwerke abgestützt werden (z. B. Berufs- und Branchenverbände). Die Präsenz der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten großer Aktiengesellschaften zusammen mit den Eigentümern schafft darüber hinaus einen „structural bias toward consensus decision-making [that] encourages the sharing of information and the development of reputations for providing reliable information, thereby facilitating network monitoring“ (Hall/Soskice 2001: 24).

17

18 19

Hierzu werden Frankreich, Italien, Spanien, Portugal und die Türkei gezählt, eine in vielen Punkten streitbare Zuordnung. Mit der immer weiteren Ausdifferenzierung von Typen gewinnt das Konzept zwar an Präzision in der Beschreibung, verliert aber an analytischer Schärfe, da zum Beispiel die Behauptung von Komplementarität immer schwieriger wird. Zur koordinierten Marktökonomie werden darüber hinaus Österreich, die Schweiz, Belgien, die Niederlande, Norwegen, Dänemark und Schweden gezählt (Hall/Soskice 2001: 19). Vgl. hierzu die Netzwerkanalysen von Windolf/Beyer 1995; Beyer 1998; Höpner 2003.

45

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

Tabelle 3: Institutioneller Rahmen für Unternehmenshandeln im Vergleich Institutioneller Koordinierte Marktökonomie Handlungs(CME) rahmen

Liberale Marktökonomie (LME)

System der Unternehmenskontrolle und -finanzierung

Finanzierung über Bankkredite, hohe Eigentumskonzentration; Personal- und Kapitalverflechtung der Unternehmen mit Banken und Versicherungen ermöglicht den Zugang zu „Insider“-Informationen und eine wechselseitige Beobachtung („reputational network“); weniger abhängig von publizierten Informationen; langfristige Bindung und geringe Sensibilität für Profitabilitätsschwankungen; feindliche Übernahmen erschwert (Insider-System)

Kapitalmarktfinanzierung, geringe Eigentumskonzentration; Zugang zu Informationen über publizierte Bilanzergebnisse, Analysten und Börsenwerte; hohe Sensibilität für Profitabilitätsschwankungen; Kontrolle durch Gefahr feindlicher Übernahme; zunehmend intervenierende institutionelle Eigentümer (v. a. Pensionsfonds und Versicherungen) (Outsider-System)

Regeln der Kooperation zwischen Unternehmen

fördert Kooperation und Vertrauen in offenen Verträgen („relational contracting“) und Assoziationen, durch die Technologien diffundieren und eine nichtmarktliche, kollektive Koordination in Bezug auf technische Standards erfolgt

„arm’s length“Vertragsbeziehungen; Standardfestlegung über Märkte (via Lizenzpolitik oder Konkurrenz und Marktmacht)

Arbeitsbeziehungen

keine unilaterale Kontrolle durch Vertretungsstrukturen der Arbeitnehmer auf Betriebs- und Unternehmensebene; kooperative Arbeitsbeziehungen, langfristige wechselseitige Bindung; Lohnverhandlungen werden über einzelne Unternehmen hinweg koordiniert

erlauben unilaterale Kontrolle des Topmanagements; Dominanz der Marktbeziehung zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber; dezentrale Lohnfindung und hohe Fluktuation

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3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

Bildungs- und Ausbildungssystem

fördert bei Arbeitnehmern und Arbeitgebern die Bereitschaft zu Investitionen in industrie- und firmenspezifische Qualifikationen durch langfristige Beschäftigungsperspektiven

fördert eine Fokussierung auf individuelle Investitionen in generell vermarktbare Bildung, die Jobwechsel erleichtert

Länder

Deutschland (1980–1990)

USA, Großbritannien (1980–1990)

Quelle: Hall/Soskice 2001; eigene Zusammenstellung

Das System der Arbeitsbeziehungen mit der ausgeprägten Mitbestimmung und mit seiner unternehmensübergreifenden Normierung im Flächentarifvertrag schränkt die Entscheidungsautonomie des Managements ein und fördert langfristige Bindung. Dadurch rentieren sich wiederum sowohl auf Seiten der Unternehmen als auch der Arbeitnehmer Investitionen in industriespezifische Bildungsinhalte (das heißt in die Berufsausbildung). Solche Investitionen sind in LMEs mit ihren fluiden Arbeitsmärkten viel riskanter. Stattdessen legen sie den Arbeitnehmern Investitionen in allgemein vermarktbare Qualifikationen nahe.20 Eine Konsequenz ist, dass Unternehmen aus CMEs eine Produktionsstrategie verfolgen können, die von den spezifischen Qualifikationen der Produktionsarbeiter und einem hohen Grad an „corporate commitment“ profitieren, während Unternehmen in LMEs sehr viel leichter radikale Strategiewechsel vollziehen. Schwierigkeiten mit dem institutionellen Wandel Zu den Gemeinsamkeiten des Varieties- und Business-Ansatzes gehört, dass sie statisch angelegt sind (vgl. Lane 1995; Tempel 2001; Streeck 1999; Horwell 2003). Vor allem haben beide Ansätze den Rückzug der Banken und Versicherungen aus der „Deutschland AG“ in der zweiten Hälfte der 1990er nicht vorhergesehen (vgl. u. a. Beyer 2003). Die Ursachen für die Statik der Ansätze sind indes verschieden. Whitleys Business Systeme sind zuallererst Klassifikationsschemata, bei denen es um die Systematik der Organisationsebene geht, nicht um die Erklärung von institutionellem Wandel, der in der Umwelt der Business Systeme abläuft. Die einzigen Formen des Wandels, die das Konzept kennt, sind die 20

Soskice und Hall liefern hier ein Gegenargument zu Beckers Human-Kapital-Theorie, wonach es für Unternehmen rational ist, in ausschließlich firmenspezifische Bildungsinhalte zu investieren, die nicht allgemein handelbar sind. Sie kehren dessen Argumentation gleichsam um, indem sie die Beschäftigten als primär an allgemeinen Bildungsinhalten interessierte Akteure einführen.

3.1 Varieties of Capitalism vs. Nationale Business Systeme

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Heterogenisierung eines einst homogenen Business Systems und der umgekehrte Fall einer Homogenisierung eines heterogenen Business Systems, was wohl seltener vorkommt. Der Varieties-Ansatz zielt hingegen auf die Analyse institutionellen Wandels. Hall und Soskice haben eine einfache Dichotomie gewählt, gerade um zu erklären, warum ausgerechnet jene Marktökonomien mit schwächeren nichtmarktlichen Koordinationsformen, wie die Vereinigten Staaten oder Großbritannien, in der jüngsten Vergangenheit früher und entschiedener zur Deregulierung und Liberalisierung griffen, als etwa die alte Bundesrepublik. Ihr entscheidendes Argument besagt, dass sich dies nicht nur auf eine Frage von Vorreiter und Nachzügler reduziert. Vielmehr würden die Wirtschaftsakteure selbst – allen voran die Unternehmen – ein Interesse an den spezifischen komparativen Vorteilen ihrer Marktökonomien zeigen, an die sie ihre Strategien und Organisationen angepasst haben. Kurz: Die amerikanischen und britischen Unternehmen reagierten auf die Krise des klassischen Fordismus Mitte der 1970er Jahre mit Produktionsverlagerungen und einem Wechsel in neue Branchen. Sie haben dafür Deregulierungsdruck auf Gewerkschaften und Regierungen ausgeübt, um die Vorteile der LMEs zu stärken. Zur gleichen Zeit bewegten sich deutsche Unternehmen in höherpreisliche Märkte, sie konzentrierten sich auf inkrementale Innovationen und Technologievorsprünge in denselben Branchen und entwickelten in den traditionellen fordistischen Sektoren der Produktion komplexer industrieller Güter eine Synthese von flexibler Qualitäts- und Massenproduktion in Form der diversifizierten Qualitätsproduktion, die sie bis in die 1990er Jahre sehr erfolgreich erscheinen ließ.21 Dass die Kritik dennoch berechtigt ist, hängt damit zusammen, dass im Varieties-Ansatz ein enger Institutionenbegriff mit dem perfekt informierten Nutzenmaximierer kombiniert wird.22 Denn der Systemerhalt wird mit dem wohlverstandenen Eigeninteresse der Unternehmen erklärt, die ihre spezifischen Wettbewerbsvorteile aus dem jeweiligen Modell ziehen. Unternehmensinteressen und Institutionen stehen so in einem ausschließlich positiven Selbstverstärkungsmechanismus, der auch für die Zukunft nur pfadabhängigen Wandel zulässt. Das theoretische Problem an diesem Mechanismus ist nicht nur, dass Vorteile zeitlos gedacht und ahistorisch werden. So wird der neuen Qualität im globalen Wettbewerb – die in einer zunehmenden Verschmelzung des Kosten- und Qualitäts21

22

Die diversifizierte Qualitätsproduktion ist kein Produktionsmodell, sondern eine Produktionsoder Produktmarktstrategie, die vor allem in der Automobilindustrie entwickelt wurde und die flexible Erfüllung von Kundenwünschen mit der Qualitätsproduktion auf der Basis der Methoden der Massenproduktion verbindet. Sie meint daher gerade auch nicht einfach nur Qualitätsproduktion, sondern „high-volume production of customised quality-competitive goods“ (Sorge/ Streeck 1987; Streeck 1991: 26). Das gilt vor allem für die Aufsätze von Soskice (1999) und Hall und Soskice (2001).

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3 Institutionelle Einbettung multinationaler Unternehmen

wettbewerbs im Verlaufe der 1990er Jahre besteht – nicht Rechnung getragen und in ihren Konsequenzen für die Unternehmensstrategien nicht reflektiert (vgl. Streeck 1999; Offe 2002). Es wird zudem die Anpassung an die „supportive regulatory regimes“ mit der Systemzufriedenheit der Unternehmen bzw. Manager kurzgeschlossen. Das heißt, es wird eine prinzipielle Entsprechung von subjektiven Interpretationsschemata der Akteure und der Funktionsweise der Institutionenregime unterstellt. Die Eigendynamik öffentlicher Diskurse, die Rolle von Ideologie und kultureller Dominanz, die Albert (1992) als Argument für die Durchsetzung des angelsächsischen Modells so stark gemacht hat (vgl. auch Dore 2003), gehen dabei ebenso verloren, wie das Problem sich wandelnder subjektiver Bewertungen institutioneller Leistungen und Legitimität (Hassel 2004). Aber selbst wenn man dem Paradigma der Rational-Choice-Theorie verpflichtet bleibt, lässt sich eine andere institutionelle Dynamik denken, wie Goodin (2003) spieltheoretisch vorführt. CMEs beruhen im hohen Maße auf institutionell gestütztem Vertrauen vieler ineinander verflochtener Kooperationspartner, das schwer aufzubauen, aber leicht zu zerstören ist. Auch dies stärkt eher Argumente für eine Konvergenz.

3.2 Agieren in divergenten Umwelten Angesichts der Auflösungstendenzen der koordinierten Marktökonomien bzw. kooperativen Business Systeme erhebt sich die Frage, wieweit mit den skizzierten Ansätzen überhaupt noch gearbeitet werden kann, um die institutionelle Einbettung von grenzüberschreitendem Unternehmenshandeln zu analysieren. Ich möchte diese Frage einen Augenblick beiseite legen und zunächst darstellen, wie beide Ansätze diese Einbettung konzipieren und welche Rolle Ostmitteleuropa dabei spielt. Rationale Standortwahl nach komparativen Vorteilen Hall und Soskice betonen den Einfluss der institutionellen Umwelt auf die Internationalisierungsstrategie. Indem Unternehmen sich mit ihren Produktions- und Innovationsstrategien an die institutionellen Bedingungen ihrer Heimatbasis angepasst und gelernt hätten, aus diesen Institutionen komparative Vorteile im internationalen Wettbewerb zu ziehen, würden auch ihre Internationalisierungsstrategien von der Heimatbasis geprägt. Unternehmen aus verschiedenen institutionellen Kontexten verhalten sich folglich, so die Autoren, gegenüber den He-

3.2 Agieren in divergenten Umwelten

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rausforderungen der Globalisierung verschieden (Hall 1997; Soskice 1999; Hall/ Soskice 2001). Ein Herzstück der Argumentation ist die Interpretation der volkswirtschaftlichen Theorie komparativer Vorteile (vgl. Porter 1990) als mikroökonomisches Entscheidungsmodell. Die Vor- und Nachteile der liberalen und koordinierten Marktökonomien werden zur Entscheidungsgrundlage einzelner Unternehmen. Das heißt, Unternehmen wählen die Standorte für bestimmte Aktivitäten nicht nur nach den Kostenvorteilen, Marktzugängen oder allgemeinen Rahmenbedingungen, wie Rechtssicherheit oder Steuervorteile, sondern auch nach den komparativen institutionellen Vorteilen, die ihnen die Standorte bieten. Dieses Abwägen nennen die Autoren „institutionelle Arbitrage“. Die Vor- und Nachteile von CMEs und LMEs werden hier zu einem zentralen Motor der Globalisierung. Dabei ist die Argumentation verwickelt: Es wird angenommen, dass Unternehmen aus CMEs in ihrer Produktionsstrategie von der spezifischen Kooperation verschiedener Wirtschaftsakteure abhängen, die sich in Umwelten ohne die entsprechende institutionelle Unterstützung nicht findet. Es wird weiter angenommen, dass Unternehmen aus CMEs weniger kostensensibel sind als Unternehmen aus LMEs, die unter der stärkeren Kontrolle der Finanzmärkte stehen und traditionell häufiger über niedrige Kosten konkurrieren. Beides wird für deutsche Unternehmen als Verlagerungsbremse gedeutet, jedenfalls wenn es sich um eine kostenmotivierte Produktionsverlagerung handelt. Diese Bremse gilt aber nicht für alle Unternehmensaktivitäten. Denn in puncto Innovation würden, so die Autoren, die deutschen Unternehmen sehr gern von den Vorzügen der LMEs profitieren. Die Biotechnologie ist hierfür ein Paradebeispiel, ebenso die Banken, die für ihre Finanzdienstleistungen London oder Chicago bevorzugen (Hall/Soskice 2001: 49). Umgekehrt wird unterstellt, dass US-amerikanische Unternehmen komplexe industrielle Produkte, wie innovative Kraftfahrzeugmotoren, lieber in Deutschland und nicht in Spanien bauen. Mit der Produktionsverlagerung deutscher Unternehmen nach Ostmitteleuropa tut sich der Varieties-Ansatz jedoch schwer. Einerseits wird zwar eingeräumt, dass mit dem Wegfall der Handelsbarrieren nach 1989 gerade die deutschen Unternehmen vor einem riesigen neuen Angebot qualifizierter Arbeitskräfte standen, das angesichts des Lohngefälles unvermeidlich zu kostenmotivierten Produktionsverlagerungen führen müsse. Nach der Theorie institutioneller komparativer Vorteile spricht auch nichts dagegen, die Kombination aus qualifizierter Arbeit und niedrigen Lohnkosten als einen spezifischen komparativen Vorteil Ostmitteleuropas zu deuten. Andererseits darf aber Ostmitteleuropa nicht ausschließlich wegen niedriger Produktionskosten interessant sein, da eben die diversifizierte Qualitätsproduktion als institutionell voraussetzungsvoll gilt und das Kostenmotiv kein treibendes Motiv für Unternehmen aus CMEs sein

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soll. Dieses zweite Argument ist für den ganzen Ansatz zentral, weil er behauptet, dass die Unternehmen aus den CMEs mit der Verlagerung von Aktivitäten ins Ausland gerade nicht die Beschäftigten zu Konzessionen bei Löhnen und Arbeitsstandards zwingen und auch nicht Ostmitteleuropa, wie Thurow (1999) pointiert hat, als Hebel benutzen, um den Widerstand an der Heimatbasis gegen kostenmotivierte Produktionsverlagerungen zu brechen. Hier zeigen sich die Grenzen einer Argumentation, die sich auf die komparativen Vor- und Nachteile der entwickelten westlichen Marktökonomien fixiert, in doppelter Weise: Sie erfasst erstens nur einen bestimmten Ausschnitt im Internationalisierungsgeschehen und spielt die kostenmotivierte Verlagerung in den 1990er Jahren aus systematischen Gründen herunter. Zweitens bleibt unklar, ob sich nicht kostenmotivierte Produktionsverlagerungen mit einer diversifizierten Qualitätsproduktion verbinden lassen, wenn es nicht am qualifizierten Personal fehlt. Hall und Soskice neigen durch ihre Dichotomie der starken Gegensätze dazu, von Unvereinbarkeiten auszugehen. Doch handelt es sich um Idealtypen, die in der realen Welt also auch Mischungen und Übergänge zulassen, bei denen die Unvereinbarkeit weniger klar erscheint. Um eine Antwort auf das Problem im Hinblick auf Ostmitteleuropa zu geben, dürfen diese Marktökonomien nicht mehr als institutionelle Blackbox behandelt werden. Die Schwäche der „institutionelle Arbitrage“ als Instrument zur Erklärung von Internationalisierungsverläufen liegt jedoch auch in der Wendung der volkswirtschaftlichen Theorie komparativer Vorteile in eine betriebswirtschaftliche Entscheidungstheorie. Sie führt zu einer rationalistischen Überlastung der Unternehmen als Akteure, die mit den empirischen Verläufen von Internationalisierung wenig gemein hat. Drei Annahmen dieser rationalistischen Überlastung werden im Folgenden kritisch stilisiert, weil sie für die Reformulierung des Konzepts institutioneller Einbettung multinationaler Untenehmen wichtig sind: Erstens setzt institutionelle Arbitrage voraus, dass die Unternehmen sich über die institutionellen Vor- und Nachteile potentieller Standorte ein genaues Bild verschaffen (Problem der vollständigen Information). Beides mag für einigermaßen vertraute Investitionsstandorte zutreffen. Für die Transformationsländer der 1990er Jahre galt das mit Sicherheit nicht, und zwar nicht nur, weil die Unternehmen über die institutionellen Bedingungen nach dem Systemumbruch wenig wussten, sondern auch, weil diese sich im Verlaufe der 1990er Jahre noch mehrfach verändert haben. Unvertraute Umwelten enthalten darüber hinaus ein erhöhtes Risiko der Täuschung über die Vorteile, die man aus anderen Kontexten (etwa aus anderen Niedriglohnkonstellationen) überträgt und die in die Entscheidung einfließen. Das Problem wird dadurch noch verschärft, dass der VarietiesAnsatz de facto ein selektives Herauspicken einzelner (vermeintlicher) Vorzüge ausschließt. Man denke etwa an die Klagen mancher britischer Tochtergesell-

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schaften, die sich als Personalpuffer für die deutschen Stammwerke fühlen, weil die liberalen Regelungen Entlassungen im Gastland sehr viel leichter machen (vgl. Tempel 2001; Geppert/Matten 2006). Von den Unternehmen wird vielmehr Einsicht in die funktionale Komplementarität verlangt. Sie müssen wissen, dass man systemfremde Vorzüge nicht einfach kombinieren kann, weil sie sich wechselseitig ausschließen (Problem des Konsistenzgebots). Zweitens hat die Theorie komparativer institutioneller Vorteile Schwierigkeiten mit wechselnden Investitionsmotiven und Präferenzen, setzt sie doch voraus, dass institutionelle Arbitrage immer stattfindet und die Standortentscheidung maßgeblich beeinflusst (Problem der stabilen Präferenzordnung). In realen Entscheidungssituationen sind jedoch eine Vielzahl von Kriterien im Spiel, die nach der Aktivität, aber auch situativ und im Zeitverlauf variieren. Durch die Instabilität der Präferenzordnung wird die Theorie komparativer Vorteile als mikroökonomisches Entscheidungsmodell empirisch schwer falsifizierbar. Institutionelle Arbitrage mag immer oder oft eine Rolle spielen. Weit weniger sicher ist jedoch, ob sie immer jene hohe Priorität genießt, die sie braucht, um systematisch die Internationalisierung von Unternehmen aus divergenten Marktmodellen unterscheiden zu können.23 Drittens setzt der Ansatz Unternehmen als korporative Akteure mit der Unternehmenszentrale gleich. Die Top-down-Perspektive wird mit der Entscheidungsmacht der Zentrale begründet (vgl. Soskice 2000). Dagegen ist die internationale Managementforschung zunehmend zu einem evolutionären Verständnis multinationaler Unternehmen übergegangen, das Unternehmen soziologisch als Handlungsarenen und Netzwerke von Akteuren analysiert, die mit unterschiedlichen autoritativen und allokativen Machtressourcen ausgestattet sind. Dazu gehören nicht nur die großen Stakeholdergruppen (Beschäftigte, Kreditgeber/ Eigentümer, Kunden oder Zulieferer), sondern auch verschiedene Beschäftigtenund Managementgruppen sowie die Unternehmenseinheiten, darunter vor allem auch die Tochtergesellschaften, die als strategische Akteure mit spezifischen Interessen auftreten und die Internationalisierung der Unternehmen beeinflus23

Ein Beispiel soll dies illustrieren: 2005 fiel die Wahl des Japanischen Automobilkonzerns Toyota für den Bau eines neuen Montagewerkes in Nordamerika auf Ontario, Kanada, und gegen Alabama, USA, und das obgleich der US-Bundesstaat mit erheblichen Steuervergünstigungen lockte. Die genannten Gründe: Kanada verfügt über ein besseres Ausbildungssystem und ein im Vergleich zur privaten Firmenvorsorge kostengünstigeres staatliches Gesundheitssystem (Krugmann 2005). Doch hatten in den Jahren zuvor die Japanischen Automobilkonzerne gerade eben in Alabama Produktionsstätten aufgebaut, wie auch die deutsche Nobelmarke Mercedes-Benz, die dort 1994 ein Werk eröffnete – nicht zuletzt um der Automobilgewerkschaft im Norden aus dem Wege zu gehen und von dieser unbehelligt etwa unternehmensinterne Adaptionen des deutschen Berufausbildungssystems zu entwickeln. In die Entscheidung Toyotas, dieses Mal nicht in Alabama zu investieren, mögen auch die eigenen Erfahrungen eingeflossen sein. Das Beispiel zeigt aber vor allem die Wandelbarkeit solcher Entscheidungen.

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sen.24 Die Zentrale behält zwar eine herausgehobene Machtpositionen, doch werden bei dieser Betrachtungsweise die Grenzen der zentralen Steuerung deutlich: „it is difficult to see how one should evaluate the multinational’s ability to make use of its organizational capabilities, if these are fragmented across multiple geographic sites; of its locational advantages, if these may be ignored by headquarters as well as by sister firms in other countries; or of its capacity for combining internal and external resources, if there is no agency or routine within the MNC responsible for their systematic cultivation“ (Kristensen/Zeitlin 2005: 12).

Transfer von Organisationsprinzipien und -praktiken Auch im Business-Ansatz spielt die institutionelle Differenz zwischen dem Heimat- und Gastland eine tragende Rolle. Während allerdings nach der „institutionellen Arbitrage“ Aktivitäten offenbar problemlos hin und her bewegt werden können, ohne durch die Organisations- und Integrationsfähigkeit begrenzt zu sein, rückt der Business-Ansatz Internationalisierung als „extension of organizing principles“ in den Mittelpunkt (Kogut/Zander 1993: 644). Er liefert insofern ein notwendiges Komplement zur strategiebetonten Analyse im VarietiesAnsatz. Die Stärke des Business-Ansatzes liegt darin, dass er nicht nur die Transferwahrscheinlichkeit eines kompletten (firmenspezifischen) Organisationsmodells beschränkt (vgl. Boyer 1998), sondern dass sich der Heimatlandeinfluss über vielfältige Wege und Akteure vollziehen kann, die nur zum Teil intrinsisch motiviert oder zentral gesteuert sind. Whitley geht davon aus, dass unterschiedliche Konstellationen von drei Variablen bestimmt werden: a) der Beschaffenheit des Business Systems an der Heimatbasis (Kohäsion, Integration); b) der Beschaffenheit des Business Systems im Gastland und c) den Grad der Interdependenz durch die Art und Weise der Integration der Tochtergesellschaft in das Unternehmensnetzwerk und der Kontrolle durch die Unternehmenszentrale (Whitley 2001: 38). Hinzu kommt die Internationalisierungserfahrung der Unternehmen, mit der die Unabhängigkeit von der Heimatbasis wächst. Die größere Abhängigkeit „kooperativer Hierarchien“ von der Kooperation mit den Beschäftigten wird auch hier als Verlagerungshindernis gedeutet. Anders als der Varieties-Ansatz wird aber auch gefragt, ob die spezifische institutionelle Prägung nicht auch Barrieren für die Exploitation der Vorzüge anderer Systeme setzt. Whitley verweist etwa darauf, dass „isolierte Hierarchien“ nicht unbedingt 24

Wichtige Beiträge zu dieser Forschung haben Hedlund 1986; Kristensen/Zeitlin 2001, 2005; Birkinshaw 2001: 383-388; Ghoshal/Barlett 1993/2005 geleistet.

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alle Vorzüge eines kooperativen Business Systems zu schätzen wüssten.25 Angesichts der stärkeren Bindung an die Heimatbasis und den größeren Schwierigkeiten mit einem radikalen Strategiewechsel würden Unternehmen aus kooperativen Business Systemen eher zu einer inkrementalen Internationalisierung neigen, bei der Schlüsselressourcen nur nach längerer Erfahrung vor Ort verlagert werden (vgl. Abbildung 1). Sie würden zudem dazu tendieren, Schlüsselelemente ihres Business Systems (z. B. bisherige Kooperationspartner oder kooperative Arbeitsbeziehungen) in andere Kontexte mitzunehmen, wenn die Standorte nicht gleich nach Ähnlichkeitsgesichtspunkten ausgewählt werden. Abbildung 1: Charakteristika eines idealtypischen Internationalisierungsmusters

Präferiertes Risikomanagement: Transfer heimischer Allianzen sowie Marktmacht, Imitation heimischer Organisations- und Verhaltensmuster

Kooperatives Business System

Begrenzte Fähigkeit zum radikalen Strategiewechsel, daher eher inkrementales Vorgehen

Begrenzte Integration der Töchter in die lokale Ökonomie

Kooperative Hierarchie

Beachtliche zentrale Kontrolle (v.a. über Ressourcen) und Interdependenz

Begrenzte Neigung, Ressourcen in radikal andere Business Systeme zu investieren

Quelle: Whitley 1999, 2001: 38 ff.

Ob und wieweit ein Transfer von Schlüsselelementen gelingt, hängt wiederum von der Beschaffenheit des Business Systems im Gastland ab. Sind diese Systeme ökonomisch eher schwach und wenig integriert, wird versucht, möglichst viel von den Praktiken und Routinen der Heimatbasis zu übertragen (Whitley 1999, 2001). Gerade in unvertrauten und mit hoher Unsicherheit behafteten Business Systemen würden diese Firmen zu einer intensiven und detaillierten zentralen Kontrolle der Tochterunternehmen neigen, die zu intensiven Interdependenzen 25

Das gilt u. a. für die Mitbestimmung, über deren Wertschätzung unterschiedliche Befunde vorliegen. Wever (1995) kommt zum Beispiel in ihrer Studie über US-amerikanische Tochtergesellschaften in Deutschland zu dem Schluss, dass die Expatriates den Betriebsräten mit Misstrauen begegnen.

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und damit zur erhöhten Transferneigung beitragen. Lokale Praktiken oder Einflüsse aus Drittländern werden dagegen weniger aufgenommen.26 Christel Lane kommt 1998 ebenfalls noch zu dem Schluss, dass deutsche Auslandstöchter eher nach dem Vorbild des Mutterunternehmens modelliert würden als britische Töchter. Diese „transplants“ kombinieren „a high-skill workforce with a matching organization of technology in their foreign sites, by undertaking a systematic effort to transform the labour force“ (1998: 478).27 US-amerikanische Großunternehmen („isolierte Hierarchien“) sind nach Whitley (2001) deutlich besser für die Verlagerung von zentralen Unternehmensaktivitäten präpariert, weil sie, erstens, leichter radikale Strategiewechsel vornehmen und aus den bereits dargestellten Gründen eine geringere Bindung an die Heimatbasis aufweisen. Zweitens haben sie (auch durch erstens) mehr Erfahrungen und Know-how, Aktivitäten in divergenten Umwelten zu managen. Drittens verfügen sie über ein hoch entwickeltes formales System der Kontrolle und Standardisierung, wodurch ein Management „at a distance“ wahrscheinlich wird, das nicht darauf insistiert, den Routinen der Heimatbasis zu folgen. Diese unterschiedliche Fähigkeit im Umgang mit institutioneller Distanz prägt, so Whitleys Folgethese, den Typus des grenzüberschreitend agierenden Unternehmens. Während die „kooperativen Hierarchien“ zur Entwicklung eines „similar integrated“ multinationalen Unternehmens neigen würden, entwickeln „isolierte Hierarchien“ eher „fragmentierte“ multinationale Unternehmen (Whiltey 2001: 49).28 Ostmitteleuropa spielt auch hier eine Nebenrolle von Gewicht. Denn die Länder dieser Region scheinen für den Transfer von „Schlüsselelementen“ aus dem kooperativen Business System prädestiniert, da sie weder über eine starke Ökonomie noch über ein distinktes Business System verfügen, dass eine Anpassung erzwingt. Die Hypothese des Transfers von Schlüsselelementen widerspricht somit dem Verständnis von Ostmitteleuropa als arbeitspolitisches „Laboratorium“ bzw. Experimentierfeld westeuropäischer Unternehmen, dessen Ergebnisse anschließend von Ost nach West importiert werden. Sie widerspricht aber auch der „institutionellen Arbitrage“, die die scheinbar problemlose Exploitation institutioneller Differenzen und nicht den Transfer von Organisationsprinzipien betont. 26

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„(...) large TNCs [transnational corporations – K. B.] from dominant economies and/or from economies which have cohesive and distinctive institutions with nationally concentrated ownership and control are unlikely to adopt structures and practices which are multinational or markedly different from those of the dominant business of their home countries“ (Whitley 1994: 115). Erst die Auflösung der „Deutschland AG“ und die beschleunigte Internationalisierung der Unternehmen im Verlaufe der 1990er Jahre führt Lane dazu, von zunehmend „hybriden“ Strategien zu sprechen, die diese starke Zuordnung verlieren (vgl. Lane 2005). Mit dieser Begrifflichkeit weicht Whitley von sonst gängigen Typologien multinationaler Unternehmen ab. Vgl. Barlett/Ghoshal 1989; Lane 1998; Harzing 1999.

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Gleichzeitig wird hier eine Schwäche des Business-Ansatzes deutlich. Nicht nur hat mit der Globalisierung in den 1990er Jahren die Internationalisierung der Unternehmen massiv zugenommen, was nach den eigenen Prämissen die Prognose in Bezug auf das Verhalten deutscher Unternehmen relativiert. Der Bedarf für den Transfer von Schlüsselelementen hängt zudem von der Art der Aktivität ab, die internationalisiert werden soll. Er ist beim Aufbau einer Vertriebsgesellschaft mit Konfektionierung für den lokalen Markt deutlich geringer als wenn man ein Produktionszentrum aufbaut, im Hinblick auf Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten anders als bei einer Produktionsverlagerung. Je stärker aber hier differenziert wird, umso schwieriger werden generelle Aussagen. Faktisch beziehen sich Whitleys Hypothesen vom Transfer von Schlüsselelementen auf ein größeres Auslandsengagement von Unternehmen im Produktionsbereich. Schließlich klammert der Business-Ansatz Änderungen am Business System durch die internationale Organisationserweiterung aus. Sie werden lediglich als Adaptionsproblem an die neue Umwelt diskutiert und nicht als intendierte Änderungen von Strategien und Praktiken. Von daher liegt die Stärke des Konzepts eher in der Problematisierung der Fähigkeiten von Unternehmen zur Arbitrage oder zu einem gesteuerten Experiment, weniger in der sicheren Prognose. Reformulierung des Konzepts der „institutionellen Einbettung“ im Rahmen eines situativen Ansatzes Angesichts der Probleme mit dem institutionellen Wandel seit Mitte der 1990er Jahre und bei der Vorhersage sicherer Verhaltensprognosen bei der Internationalisierung stellt sich die Alternative, die kapitalismustheoretischen Ansätze gänzlich aufzugeben oder das Konzept der institutionellen Einbettung von grenzüberschreitendem Unternehmenshandeln zu reformulieren. Für eine Reformulierung spricht vor allem, dass sich Unternehmen zwar durch die Liberalisierung des globalen Handels und der Finanzmärkte von ihren Heimatbasen zunehmend emanzipieren, dadurch aber nicht zu „footless enterprises“ werden (Ohmae 1990). Realwirtschaftliche Unternehmen müssen ihre Aktivitäten anderswo wieder einbetten – das heißt, sich im bestimmten Ausmaß an die Institutionensysteme ihrer jeweiligen Umwelt anpassen. Entbettung und Einbettung verlaufen keineswegs kostenneutral oder problemlos. Gleichzeitig besteht in jedem Unternehmen ein Kontroll- und Integrationsbedarf der unterschiedlichen Aktivitäten, über den immer auch ein Transfer von Organisationsprinzipien stattfindet. Beides steht in einem Spannungsverhältnis, das nur begrenzt durch lose Kopplung aufgelöst werden kann. Die kapitalismustheoretischen Ansätze bieten heuristische Mittel und Hypothesen für die Analyse dieser institutionellen Einflüsse auf die Unternehmen. Sie

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lassen sich aber ohne die grundlegende Veränderung einiger Parameter nicht für ein realistisches Konzept institutioneller Einbettung multinationaler Unternehmen nutzen. Vier Parameter erscheinen mir besonders wichtig: a) dass der transnationale Charakter großer multinationaler Unternehmen und die zunehmende „institutionelle Unvollständigkeit“ der Modelle systematische Berücksichtigung finden und insofern die Ablösung von der nationalen Perspektive weitergetrieben wird; b) dass der holistische Anspruch bei der Erklärung von Internationalisierung zugunsten eines situativen Ansatzes aufgehoben wird; c) dass Organisation und Strategie stärker verbunden werden und schließlich d) dass der Westbias der Modelle korrigiert wird. Transnationalität und institutionelle Unvollständigkeit Die internationale Managementliteratur betrachtet große multinationale Unternehmen zunehmend als transnationale Akteure, die durch die Internationalisierung, aber vor allem durch die Fusions- und Akquisitionsbewegung in verschiedenen Marktökonomien bzw. Business Systemen eingebunden sind. Angesichts der komplexen hierarchischen und funktionalen Subordinationsverhältnisse der Unternehmenseinheiten lassen sich zudem institutionelle Einflüsse immer weniger einfach in Heimat- und Gastlandeffekte aufteilen (vgl. u. a. Ferner/Varul 2001; Edwards/Ferner 2002; Dörrenbächer 2003; Kristensen/Zeitlin 2005). Der Heimatlandeinfluss variiert so auch nach der administrativen Entfernung zur Unternehmenszentrale. Der Transfer von Organisationskonzepten, -praktiken und -regeln ist folglich nicht nur wegen der internationalen Einflüsse aus dem organisationalen Feld, sondern auch aus diesen Gründen keineswegs mehr selbstverständlich mit einem Heimatlandeffekt identisch. Neben der Transnationalisierung der Akteure verstärkt sich die Transnationalisierung der Institutionensysteme. Dies vollzieht sich allerdings hochgradig selektiv. Die Globalisierung der Finanzmärkte sowie die europäische Integration bedeuten, dass bestimmte institutionelle Teilsysteme der politischen Ökonomie nicht mehr auf nationaler, sondern auf transnationaler Ebene generiert und verändert werden. Das betrifft vor allem das Finanz- und Governance-System, aber auch Teile der Arbeitsbeziehungen und des Bildungssystems. Andere Bereiche, wie z. B. das Berufsbildungssystem oder weite Teile des Arbeitsrechts und des Arbeitsmarkts, bleiben hingegen national oder regional geregelt. Auf diese Weise werden die Modelle der Marktökonomien oder Business Systeme, die ihre Institutionensysteme bisher auf der nationalen Ebene als abgeschlossen ansehen, „institutionell unvollständig“ und bedürfen eines Mehrebenenbezugs (Deeg/Jackson 2006; Djelic/Quack 2003). Die Inkohärenz institutioneller Einflüsse wird dadurch nur noch größer.

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Die Schlussfolgerungen, die in der Forschungsliteratur aus dieser Transnationalisierung der Unternehmen und Institutionen gezogen werden, sind unterschiedlich. Eine in der Managementliteratur prominente Folgerung besteht darin, dass multinationale Unternehmen eine eigene transnationale Unternehmenskultur ausbilden, die sich von spezifischen nationalen Einflüssen emanzipiert (Barlett/ Ghoshal 1989). Der Fokus liegt hier darauf, Transnationalisierung aus der Übernahme, Abwandlung und Rekombination unterschiedlicher Praktiken, Regeln, Konzepte und Techniken zu erklären, die in den verschiedenen organisationalen Feldern im Umlauf sind. Transnationalität der Unternehmen wird als eine spezifische Synthese aus den unterschiedlichen Einflüssen und den Mechanismen der sozialen Integration und Kontrolle gefasst. Da zwischen Organisationspraktiken und Institutionen im weiten Institutionenverständnis nicht weiter unterschieden wird, sind Unternehmen institutionell innovativ. Multinationale Unternehmen erscheinen als eigener transnationaler Raum der Institutionenbildung, weil sie keine klare Zuordnung zu einem Herkunftskontext mehr kennen (exemplarisch Westney 1993/2005; vgl. Geppert/Matten/Schmidt 2004). Folglich werden die Spielräume der institutionellen Umwelten der Heimat- und Gastländer betont, die einen Transfer viel leichter erscheinen lassen, als es der Varieties- oder Business-Ansatz angenommen hat (Deeg/Jackson 2006). Begreift man Institutionen als komplexe institutionelle Regelsysteme der Kooperation zwischen Akteuren, liegt dagegen die Emanzipation der Unternehmen gegenüber den institutionellen Kontexten vor allem in der Schwächung der nationalen Regulationsebene gegenüber den Unternehmen, die vom institutionellen Wettbewerb der Nationen profitieren, ohne dass diese Schwächung durch eine transnationale Ebene kompensiert wird. Geht man vom engen Institutionenbegriff aus und denkt von dort institutionelle Einbettung, so geht es nicht primär um die Fragen, die sich auf die Institutionalisierung, die Diffusion und Rekombination einzelner Organisationspraktiken beziehen. Entscheidend bleibt, wie Unternehmen mit verschiedenen Regelsystemen auf den unterschiedlichen Ebenen umgehen, wie sie sie für ihre Strategien nutzen, interpretieren, umdeuten, variieren, wie weit sie sich von ihnen entfernen, kurz: wie sie die Rolle als institutionelle Akteure wahrnehmen. Ein knappes Beispiel soll die Differenz verdeutlichen: In letzter Zeit wird in der internationalen Managementliteratur viel die Übernahme des angelsächsischen Human Resource Management (HRM), ein Set aus Leitbildern, Managementmethoden und Praktiken, durch die westeuropäischen Unternehmen diskutiert. HRM wird auch in diesem Buch eine Rolle spielen. Unterlegt man den weiten Institutionenbegriff, so handelt es sich dabei um die Institutionalisierung einer neuen Praktik und damit um eine Institution, die von multinationalen Unternehmen „geborgt“ und mit anderen Institutionen „kombiniert“ wird (vgl. u. a. Deeg/Jackson 2006: 11). Aus der Sicht der hier

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entwickelten engen Fassung des Institutionenbegriffs hingegen ist und bleibt es ein Managementkonzept, das dann institutionell relevant wird, wenn es etwa die Spielregeln der Arbeitsbeziehungen oder die Macht der Arbeitnehmervertreter (z. B. der Betriebsräte) beeinflusst, wenn es mit nationalen oder sektoralen Regelungen in Konflikt gerät u. ä. m. – was nicht zwangsläufig der Fall ist. Die Fokussierung der institutionellen Analyse auf einzelne Praktiken entschärft aus meiner Sicht die Frage nach der Einbettung multinationaler Unternehmen in komplexe Institutionensysteme unter Globalisierungsbedingungen. Denn sie verliert die Unternehmenspolitik und -strategien und deren institutionelle Konsequenzen aus dem Blick, die insbesondere für die Makro/Mikro-Verknüpfung im VarietiesAnsatz zentral sind. Vorzüge eines situativen Ansatzes Der Verweis auf den Machtgewinn multinationaler Unternehmen als transnationale Akteure gegenüber den nationalen Akteuren sowie die institutionelle Unvollständigkeit nationaler Modelle führen nicht dazu, dass Heimat- und Gastlandeffekte irrelevant geworden sind. Es muss jedoch die holistische Herangehensweise aufgegeben werden, bei der letztlich die Heimatbasis den gesamten Internationalisierungsverlauf zu bestimmen scheint. Multinationale Unternehmen bilden ein Geflecht verschiedener „kontextueller Rationalitäten“ (Morgan 2001), was aus meiner Sicht drei Folgerungen erlaubt: Erstens sind die institutionellen Einflüsse, die diese kontextuellen Rationalitäten beeinflussen, inkonsistent und widersprüchlich. Zweitens variieren sie situativ nach den Unternehmensaktivitäten, der Art der Interdependenz bzw. dem Grad der Autonomie der Tochtergesellschaften sowie nach der administrativen Entfernung der Tochtergesellschaft von der Heimatbasis, die sich aus den Unterstellungsverhältnissen in den komplexen Unternehmensnetzwerken ergibt. Drittens variieren die institutionellen Einflüsse zeitlich, da Rollen von Tochtergesellschaften, Kontrollmodi, Autonomiespielräume und administrative Entfernung nicht ein für alle Mal gegeben sind. Mit der Aufgabe des holistischen Anspruchs verschieben sich auch die Fragestellungen für die Analyse der institutionellen Einbettung multinationaler Unternehmen. Es geht nicht mehr um übergreifende Prognosen, die für alle Internationalisierungsschritte eines Unternehmens Gültigkeit beanspruchen, sondern darum, ob und wieweit in der Interaktion der am Unternehmen beteiligten Akteure sich konstellationsbedingte Logiken der Hybridisierung erkennen lassen, welche nicht allein situativen Zufällen geschuldet sind, sondern ein gewisses Muster, also Regelmäßigkeit aufweisen. Um solche Hybridisierungen zu analysieren, bedarf es der heuristischen Mittel der kapitalismustheoretischen Modelle,

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weil sie gleichsam Kontinuität im Umbruch erfassen. Ich gehe davon aus, dass die im Varieties- und Business-Ansatz diskutierten Heimatlandeffekte nicht einfach verschwinden, sondern nach wie vor relevant sind. Gleichzeitig kann die Hybridisierung nicht mehr nur allein im Spannungsfeld von Heimat- und Gastlandeffekten betrachtet werden, sondern muss von der institutionellen Unvollständigkeit der nationalen Modelle ausgehen. Ein situatives Herangehen heißt schließlich, dass auch die Logik der Hybridisierung innerhalb eines multinationalen Unternehmens variiert, dass also von der Konstellation in Ostmitteleuropa nicht automatisch auf andere geschlossen werden kann. Verknüpfung der Foki: Organisationsstruktur und Strategie Der Varieties- und der Business-Ansatz haben jeweils unterschiedliche Foki betont, und diese Schwerpunktsetzung zugunsten der Strategie bzw. der sozialen Konstruktion der Organisation hat auch erst bestimmte Zuspitzungen zugelassen. Für ein Konzept der institutionellen Einbettung multinationaler Unternehmen führt dies jedoch zu statischen und letztlich – bezogen auf die Internationalisierung – unrealistischen Annahmen, weil entweder die Unternehmenszentrale oder die Struktur ohne Akteure überbetont werden. Der situative Ansatz erlaubt eine soziologische Reformulierung des Konzepts institutioneller Einbettung, die beide Perspektiven integriert. Werden Unternehmen als Handlungsarenen interner und externer Akteure mit unterschiedlichen allokativen und autoritativen Ressourcen begriffen, die sich nicht allein auf die großen Stakeholder-Gruppen beziehen (vgl. u. a. Fligstein 2001), so lassen sich Strategie und soziale Konstruktion durchaus vereinbaren. Die begrenzt rationalen Akteure verfolgen eigene Interessen, haben aber zugleich bestimmte Positionen mit entsprechenden Verhaltenserwartungen und Routinen inne, die von der institutionellen Umwelt, in der sie sich vor allem bewegen, geprägt sind. Die Analyse von Unternehmen als Handlungsarenen verlässt die reine Top-down-Perspektive einer mikroökonomischen Theorie komparativer Vorteile und wechselt zu einer evolutionären Betrachtungsweise. Diese Betrachtungsweise stellt nicht die Macht der Unternehmenszentrale in Frage, Standorte zu öffnen und zu schließen, bestimmte Mandate für Tochtergesellschaften zu verteilen, Entwicklungen zu korrigieren oder zu konterkarieren. Zentrale Parameter der Internationalisierungs- und Produktionsstrategien werden von ihr gesetzt. Sie geht indes davon aus, dass Internationalisierungsverläufe sich nicht aus der Addition von strategischen Entscheidungen der Zentrale ergeben, sondern als kollektive Effekte bzw. Muster von strategischen Interaktionen evoluieren.

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Korrektur des Westbias Die Kritik an den Varieties- und Business-Ansätzen hat gezeigt, dass mit der Aussparung Ostmitteleuropas nicht nur eine Leerstelle in den Typologien vorhanden ist, sondern dass diese Leerstelle systematische Probleme für beide Konzepte aufwirft. Sie trägt sowohl zur Unterschätzung der institutionellen Veränderungsdynamik seit dem Fall der Berliner Mauer in Westeuropa bei als auch zur fehlenden Treffsicherheit der firmenzentrierten Hypothesen, da sie wesentliche Anstöße für den Wandel der Internationalisierungs- und Produktionsstrategien von Unternehmen aus koordinierten Marktökonomien ausklammert. Die Einbeziehung Ostmitteleuropas in die institutionelle Analyse des europäischen Kapitalismus ist vor diesem Hintergrund unverzichtbar. Beide Ansätze bieten hierfür Kategorien an, wobei ich dem auf die Institutionen der politischen Ökonomie konzentrierten Varieties-Ansatz den Vorzug gebe. Nimmt man indes die „institutionelle Unvollständigkeit“ ernst, so wird zugleich klar, dass die Institutionenbildung in Ostmitteleuropa kaum mehr aus einer rein endogenen, nationalen oder regionalen Perspektive begriffen werden kann. Die Ausbildung der Marktökonomien in Ungarn, Polen oder Tschechien stellt von Anfang an ein europäisches Geschehen dar. Um die kapitalismustheoretischen Ansätze als heuristische Mittel für die inhaltliche Analyse der Gastländer nutzbar zu machen, bedarf es daher von vornherein einer Mehrebenenbetrachtung, bei der internationale Organisationen, die Europäische Union, aber auch die Massierung ausländischer Investoren in den Schlüsselbereichen der ostmitteleuropäischen Ökonomien einbezogen werden. Dieses Vorgehen bestimmt den zweiten Teil des Buches.

Teil II Ostmitteleuropa in den Spielarten des Kapitalismus

Die Debatte um die inhaltliche Konturierung der neuen Marktökonomien in Ostmitteleuropa verlief lange Zeit separat von der westeuropäischen Kapitalismusdebatte. Begriffe wie „politischer Kapitalismus“ (Staniskis 1991; Tatur 1998), „politisierter Managerkapitalismus“ (Martin 2002) oder „Stakeholderoder Insider-Kapitalismus“ (Aoki 2000; Meyer 2003) konzentrieren sich auf die Schaffung der neuen Eigentumsordnung oder genauer noch auf einen bestimmten Aspekt, eine bestimmte Phase der Privatisierung. Erst seit Ende der 1990er Jahre scheint die Zeit reif zu sein, beide Diskurse stärker zu verknüpfen. So schlägt die Charakterisierung der ostmitteleuropäischen Marktökonomie als „peripherer“ (Bohle 2002) oder „abhängiger Kapitalismus“ (King 2002) eine explizite Brücke nach Westeuropa, indem die Dominanz ausländischen Kapitals und die Integration eines Teiles der ostmitteleuropäischen Wirtschaft in transnationale Unternehmensnetzwerke thematisiert bzw. problematisiert wird. Doch auch diese Begriffe integrieren Ostmitteleuropa nicht in die Analyse der europäischen Business Systeme oder der Spielarten von Kapitalismus. Ziel des zweiten Teils dieser Arbeit (Kapitel 4 bis 6) ist es, die institutionelle Umwelt von Unternehmen in Polen und Tschechien aus der Perspektive der „Varieties of Capitalism“ zu charakterisieren. Dieses Vorgehen verspricht zum einen den blinden Fleck der westeuropäischen Debatte zu tilgen und zum anderen die Verfasstheit der institutionellen Umwelt für Unternehmen zu erhellen, an der sie einen aktiven Anteil haben. Ausgewählt wurden drei nach dem Varietiesund Business-Ansatz zentrale institutionelle Teilsysteme: das Corporate Governance System, das System der Arbeitsbeziehungen und das Berufsausbildungssystem. Für die Analyse der institutionellen Entwicklung dieser Teilsysteme wird von der These ausgegangen, dass sie von einem Spannungsverhältnis zwischen einer starken Orientierung an der liberalen Marktökonomie angelsächsischer Prägung (LME), Ansätzen in Richtung einer koordinierten Marktökonomie (CME) sowie dem wiederholten Rückgriff auf etatistische Traditionen geprägt sind. Diese Mischung variiert in der Zeit und von Land zu Land. So ist die Kon-

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Teil II: Ostmitteleuropa in den Spielarten des Kapitalismus

fliktlinie zwischen marktliberalen Orientierungen und dem Konzept der kontinentaleuropäischen Sozialpartnerschaft in Tschechien ausgeprägter als in Polen, wo sich das Pendel der Politik bis heute vor allem zwischen Marktliberalismus und Etatismus hin und her bewegt. In beiden Fällen ist die Mischung aber bedeutsam, um die spezifischen Möglichkeiten und Zwänge der institutionellen Kontexte zu verstehen. Um diesen Einflüssen gerecht zu werden, wird für die folgende Darstellung eine historisch-rekonstruktive Methode gewählt, die Schlüsselereignisse und -prozesse im Zeitverlauf bis zum EU-Beitritt beider Länder im Mai 2004 herausdestilliert. Den Spielarten des Kapitalismus wird keine neue ostmitteleuropäische Variante hinzugefügt, und zwar nicht nur, weil hier nur zwei Länder diskutiert werden und zudem der Vergleich etwa zu den Baltischen Ländern fehlt, in denen sich die marktliberale Orientierung der neuen Eliten einfacher durchsetzen konnte. Es kommt mir vor allem darauf an, die institutionelle Unvollständigkeit der nationalen Modelle zu betonen, die sowohl für West- wie für Ostmitteleuropa im Zuge der europäischen Integration gilt, doch in Ostmitteleuropa historisch auf eine andere Phase der Institutionenentwicklung trifft, nämlich der Bildung der basalen Institutionen der Marktökonomie. Die Phase der nationalen Institutionenbildung war in Ostmitteleuropa historisch außerordentlich kurz und stand von Anfang an unter dem starken Einfluss internationaler Akteure. Meine These reicht daher über die hübsche Formulierung des „Regimeshoppings“ (Elster et al. 1998) hinaus, die ja durchgängig souveräne nationale Akteure auf Einkaufstour unterstellt. Spätestens mit der unmittelbaren Vorbereitung auf den EU-Beitritt ab 1997 wechselt der Modus des internationalen Einflusses von einer indirekten Konditionierung politischer Entscheidungen in den Ländern und einem auf westliche Fördergelder gestützten Beratungswettbewerb hin zu direkten institutionellen Eingriffen im Rahmen der Übernahme des EU-Gemeinschaftsrechts (vgl. u. a. Grabbe 2006).29 Es geht daher nicht in erster Linie um die einfache Zuordnung Ostmitteleuropas zu einem Modell von Marktökonomie oder die Identifizierung einer neuen Kombination unterschiedlicher Systemelemente. Die These lautet vielmehr, dass sich in Ostmitteleuropa ein liberalisierter kontinentaleuropäischer Kapitalismus entwickelt, dessen Genese sich auf nationaler und europäischer Ebene vollzieht und damit auch nicht losgelöst von der Entwicklung im „alten Europa“ erfolgt. Ich werde im Folgenden zunächst auf die Entwicklung des Corporate Governance Systems (Kapitel 4), dann auf das System der Arbeitsbeziehungen (Kapitel 5) 29

Dieser vor allem in den Verhandlungen mit Polen schwierige politische Prozess wurde dadurch erschwert, dass auch die alten EU-Länder das Gemeinschaftsrecht noch nicht vollständig eingeführt hatten, eine 100prozentige Erfüllung der Vorgaben aber von den EU-Aspiranten verlangt wurde (vgl. ausführlich Grabbe 2006).

Teil II: Ostmitteleuropa in den Spielarten des Kapitalismus

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und schließlich auf das Berufsbildungssystem (Kapitel 6) eingehen. Eine Komplementarität zwischen diesen Institutionensystemen wird nicht angenommen, obgleich sich übergreifende Tendenzen zeigen, die sich in der Schwierigkeit der Etablierung einer kooperativ-kollektiven Handlungsebene und einem Trend zu liberalen Lösungen zusammenfassen lassen. Dieser Trend wird durch den Institutionentransfer im Umfeld des EU-Beitritts eher noch verstärkt.

4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

Das Corporate Governance System in Ostmitteleuropa gehört zu jenen Teilsystemen, deren institutionelle Genese über die gesamten 1990er Jahre hinweg am stärksten von transnationalen Akteuren – internationale Organisationen und ausländische Investoren – beeinflusst wurde. Mit der Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft verwandelte sich die EU aus einem „Akteur unter anderen“ in einen Akteur, der den Kandidaten über das Gemeinschaftsrecht wesentliche institutionelle Parameter vorgab und die Interessen und Kräfteverhältnisse der nationalen Akteure nachhaltig veränderte (Wade 2001). Diese Einflussnahme trug wesentlich zur Synchronisation der Entwicklung in Mitteleuropa bei, obgleich sich nationale Akteurskonstellationen, Tempo und Privatisierungswege sowie das Konzept der Ausgestaltung der Kapitalmärkte unterscheiden. Hervorhebenswert ist, dass die anfängliche Weichenstellung nicht nur die Bildung eines klientelistischen Geflechts aus neuer Wirtschaftsoligarchie und Staat verhinderte bzw. begrenzt hat, wie dies etwa für die endogene Transformation in Russland kennzeichnend wurde (vgl. King 2002). Der transnationale Einfluss ließ auch für eine nationalstaatlich verfasste, koordinierte Marktökonomie nach kontinentaleuropäischem Muster wenig Spielraum. Die europäische Integration übte, insbesondere im Prozess der Harmonisierung mit dem Gemeinschaftsrecht (acquis communautaire), auf Länder mit einer eher laxen Regulierung des Kapitalmarktes einen deutlichen Regulierungsdruck aus. Die angelegten Standards entspringen indes dem liberalen angelsächsischen Modell, da es an einheitlichen europäischen Standards fehlt (Schröter 2005: 250). Insofern ist die EU ein Akteur der Konvergenz.

4.1 Die tschechische Massenprivatisierung und ihre Folgen Betrachtet man die Ausgangskonstellation von 1989/90, so gehörte zu den Gemeinsamkeiten Polens und der damaligen Tschechoslowakei, dass der wirtschaftspolitische Kurs von Befürwortern einer liberalen Marktwirtschaft angelsächsischer Prägung bestimmt wurde. Für politische Leitfiguren wie Václav

4.1 Die tschechische Massenprivatisierung und ihre Folgen

65

Klaus (1994) und Leszek Balcerowicz (1995) spielten der kontinentaleuropäische Sozialstaat und Korporatismus allenfalls eine negative Rolle. Beide Politiker forcierten die von US-amerikanischen Beratern empfohlene „Schocktherapie“30 einer raschen Deregulierung, Preisliberalisierung und Privatisierung, bei gleichzeitigem Subventionsabbau (für die nationale Wirtschaft), die mit einem Schlag effiziente marktkonforme Regeln und Anreize für die Akteure setzen sollte. Für beide Staaten bedeutete dies eine rasche Öffnung gegenüber internationalen Akteuren, vor allem gegenüber westlichen Investoren. Berater aus Europa und den USA, die großzügig aus konkurrierenden westlichen Hilfsfonds finanziert wurden, gingen in den ersten Jahren in den Privatisierungsministerien ein und aus. Sie bewerteten Staatsbetriebe, verhandelten mit Investoren und nahmen so in direkter und indirekter Weise institutionellen Einfluss. Vor allem die USamerikanischen Berater räumten einer raschen Privatisierung oberste Priorität ein.31 Im nationalen Machtpoker waren die Protagonisten der liberalen Marktökonomie jedoch unterschiedlich aufgestellt, was für die Institutionalisierung des Corporate Governance Systems folgenreich war. Während in Polen Tempo und Formen der Privatisierung bis Mitte der 1990er Jahre ein umkämpftes Terrain blieben, hatte die Regierung unter Klaus weitgehend freie Hand. Der im Sommer 1990 innerhalb der Bürgerbewegung geschlossene „sozial-liberale Kompromiss“ zwischen den sozialdemokratisch orientierten Dissidenten und den Marktliberalen sicherte zunächst dem sozialdemokratischen Mehrheitsflügel die Sozial-, Arbeits- und Beschäftigungspolitik. Dafür überließ er der marktliberalen Minderheit um Klaus die Hegemonie über die Wirtschaftstransformation, die Klaus bis 1997 nicht mehr verlor.32 Zum sozial-liberalen Kompromiss gehörte die Einigung auf zwei Hauptmethoden der Privatisierung: a) das „Standardverfahren“ (Ausschreibung, Auktion oder Direktverkauf), mit dem ausländische Investoren ins Land geholt werden sollten, und b) die Massenprivatisierung, bei der Anteile (Voucher) auf die in 30 31

32

Vor allem Jeffrey Sachs hat die Schocktherapie propagiert und mit seinem Namen verbunden. Sie geht indes auf die Stabilitätspolitik des Internationalen Währungsfonds (IMF) zurück. So zitiert Wedel aus dem „Action Plan for U. S. Assistance to Central and Eastern Europe der US Agency for International Development“ (USAID) von 1991, der festschreibt, dass „a large portion of A. I. D.’s assistance for economic restructuring will be targeted at the privatization process which is essential to the success of overall macroeconomic reform.“ Dabei lag der Schwerpunkt auf der direkten Unterstützung der Unternehmen und dem Projekt der Massenprivatisierung (Wedel 2001: 50). Das Arrangement zwischen „Marktliberalen“ und „Sozialdemokraten“ zeigte sich auch in der personellen Besetzung der ersten frei gewählten Regierung, in der Klaus Finanzminister wurde (vgl. Wielgohs 2001: 123 f.; Götting 1998). Nach der Spaltung des Bürgerforums gewann 1992 eine Koalition unter Führung von Klaus’ liberal-konservativen Bürgerdemokraten (ODS) die Wahlen.

66

4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

Aktiengesellschaften umgewandelten Staatsbetriebe nach einem bestimmten Reglement und zu einem günstigen Preis an die tschechischen Staatsbürger verkauft wurden. Das Design der Massenproduktion wurde von den Reformern um Klaus mit Unterstützung im Westen ausgebildeter, aber tschechischer Berater ausgearbeitet. IMF und Weltbank betrachteten das Projekt eher mit Skepsis, ohne allerdings konkrete Alternativen zu nennen (Vachudova 2001: 338). Bereits ab Oktober 1991 wurden Voucher-Hefte an interessierte Bürger ausgeben, die mit diesen Heften in zwei Privatisierungswellen entweder direkt Anteile an den Unternehmen oder an den Investmentprivatisierungsfonds (IPFs) erwerben konnten.33 Regierungen, die sich für die Massenprivatisierung entschieden, verfolgten damit die Absicht, ein angelsächsisches Corporate Governance System aufzubauen, bei dem Kapitalmarkt und institutionelle Investoren zentrale Aufgaben der Unternehmenskontrolle übernehmen (Meyer 2003). Klaus verband dieses Ziel mit einer Interpretation von Hayeks Konzept der „spontanen Ordnung“, das davon ausging, dass zunächst die Akteure der Privatwirtschaft entstehen müssen, die dann in ihrer Interaktion die effizientesten Institutionen der Märkte bilden (vgl. Klaus 1994, 1997; Windolf 1998: 337; Johnson/Shleifer 1999; Grosfeld/ Hashi 2003: 5 f.). Eine hohes Tempo der Privatisierung, niedrige Eintrittsbarrieren für neue Kapitalmarkakteure, die sich als Investmentprivatisierungsfonds und Banken vor und während der Massenprivatisierung in großer Zahl bildeten34, sowie eine geringe Regulierung des Aktienhandels bildeten die wichtigsten Elemente dieses Konzepts. Der Aktienhandel nach der Massenprivatisierung sollte drei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Zum einen sollte er die im April 1993 eröffnete Prager Börse als Handelsplatz in Gang bringen und eine Aktienkultur beflügeln, weshalb auch alle Aktiengesellschaften aus der Voucher-Privatisierung an der Börse gelistet werden mussten (Pajuste 2002). Zum anderen sollten die neuen Kapitalmarktakteure eine effiziente Unternehmenskontrolle ausüben und so die Transformation der Unternehmen voranbringen. Schließlich verband Klaus mit dem Leitbild einer Unternehmenskontrolle durch den Kapitalmarkt das Projekt eines nationalen oder „Volkskapitalismus“, das durch inländischen Aktienbesitz ein 33

34

Jedes Voucher-Heft enthielt 1000 Investitionspunkte, auf das eine Verwaltungsgebühr von 1000 Kronen erhoben wurde (damals ein halber durchschnittlicher Monatslohn). Der Wert der Investitionspunkte wurde durch die Nachfrage nach den Anteilen an den Unternehmen bzw. Fonds bestimmt. Die erste Welle begann im Mai 1992 und war im Oktober 1994 abgeschlossen. Die zweite Welle fand nach der Spaltung der Tschechoslowakei nur noch in der Tschechischen Republik statt. (Koþenda/Valachy 2001: 9; MejstĜik 1997) Am Ende der zweiten Privatisierungswelle gab es insgesamt 617 offene und geschlossene Fonds, im März 1998 waren es noch 336 Fonds und 112 Managementgesellschaften (World Bank 1999: 32).

67

4.1 Die tschechische Massenprivatisierung und ihre Folgen

Gegengewicht zu den Direktverkäufen an ausländische Investoren schaffen und gleichzeitig die Insider-Privatisierung verhindern sollte, von der Klaus eine Bereicherung der Nomenklatura und der alten Betriebsleiter befürchtete.35 Statt angelsächsische Kapitalmärkte – nationale Verflechtung mit den Banken Die Ergebnisse der Massenprivatisierung haben ihre Erfinder überrascht. Statt zu einem „Volkskapitalismus“ mit blühender Aktienkultur kam es zu einer raschen Konzentration des Eigentums (Tabelle 4). Dazu trugen sowohl die unerwartet raschen Konzentrationsprozesse des Eigentums durch den Aktienhandel infolge der Massenprivatisierung als auch die ausländischen Direktinvestitionen bei. Deren Kapitalstock stieg bis 2002 auf 55,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) (Vaughan-Whitehead 2003; WIIW 2003, Table 1/12). Tabelle 4: Eigentumskonzentration der börsengelisteten Unternehmen (%) Anteile des größten Eigentümers Tschechische Republik 1995 1997 Frankreich Deutschland Italien Spanien Schweden Großbritannien Japan USA

>50

30–50

1–30

5–10

50 %

20–50 %

>50 %

1. Vorstandsmitglieder

4,6

3,1

4,1

4,1

2. Andere Mitarbeiter

4,6

---

5,5

---

3. Frühere Mitarbeiter

3,1

---

1,4

---

4. Andere externe Privatpersonen

7,7

3,1

8,2

4,1

23,1

---

19,2

---

9,2

9,2

8,2

11

10,8

9,2

11

5,5

7,7

---

4,1

1,4

10,8

21,5

13,7

23,3

6,2

6,2

6,8

6,8

5. Der Staat 6. Einheimische Industrieunternehmen 7. Investment Funds 8. Banken 9. Ausländische Investoren 10. Andere Organisationen (u. a. Handelsgesellschaften) Quelle: Kozarzewski 2002: 7

Rolle der Banken und der Warschauer Börse Bei der Neustrukturierung des Finanzsystems seit 1989 orientierte sich die polnische Regierung zunächst am deutschen Universalbankprinzip, das historisch auch auf polnischem Gebiet existiert hatte. Im Zuge der Privatisierungsvorbereitung wurden indes institutionelle Elemente des angelsächsischen Modells stärker betont. Die polnische Bankenprivatisierung erfolgte in den ersten Jahren unter starkem Einfluss britischer Beratungs- und Rechtsfirmen, die mit westlichen Fördergeldern finanziert wurden (Wedel 2001: 63). Das staatliche Monobanksystem wurde zunächst in neun staatliche Geschäftsbanken zerlegt, die in Aktiengesellschaften umgewandelt wurden. Deren Anteile sollten durch die Beteiligung strategischer ausländischer Investoren (bis zu 30 Prozent), öffentliche Bieterverfahren und Belegschaftsaktien breit gestreut werden. Gleichzeitig wurden spezialisierte Investmentbanken mit ausländischer Beteiligung gefördert und mit einer äußerst liberalen Zulassungspolitik für neue private Banken und Niederlassungen ergänzt, um die Konkurrenz zu beleben.49 49

Es gelang nur, zwei Banken auf diese Weise zu privatisieren.

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

77

Durch die stärkere Regulierung und den geringeren Umfang der Massenprivatisierung spielten die Banken keine mit dem tschechischen Fall vergleichbare Rolle. Das Thema notleidender Kredite stand in Polen zudem deutlich früher auf der politischen Agenda. Bereits der SolidarnoĞü-Regierung von 1992 war klar, dass sie ihre makroökonomische Stabilisierungspolitik nicht ohne eine Sanierung des Bankensektors fortsetzen konnte. Dafür wurde das Enterprise and Bank Restructuring Program verabschiedet, das vom EU Phare-Programm und dem British Know How Fund, dem britischen Entwicklungsfonds, unterstützt wurde. Dieses Programm forderte von den Banken den Abbau aller Not leidenden Kredite durch Abschreiben oder Strecken der Schulden, Verkauf der Forderungen bis zum Tausch von Kapital gegen Anteile (debt-equity swaps). Gleichzeitig wurden die Banken mit neuem Kapital ausgestattet. Mit dem Tausch von Kapital gegen Aktien hoffte man, die Banken für eine aktive Rolle bei der Unternehmensrestrukturierung zu gewinnen. Insofern bestand zumindest die Option, dass die Banken in eine Kapitalverflechtung mit den Unternehmen einsteigen. Mit diesem Vorgehen wich die polnische Regierung vom Rat der Weltbank ab, die eine Standardprozedur zur Bereinigung der Banken-Portfolios vorschlug, bei der schlechte Kredite an eine spezielle Restrukturierungsagentur transferiert werden.50 Allerdings zeigten nur wenige Geldinstitute Interesse an einer Kapitalbeteiligung, so dass Bankenbeteiligungen zwar vorhanden, aber insgesamt gering sind.51 Sie übernahmen auch selten Depotstimmrechte für andere Aktionäre. Dadurch liegt die Präsenz von Bankenvertretern in den Aufsichtsräten am Ende der 1990er Jahre nur leicht über ihren Anteilen an den Unternehmen (Kozarzewski 2000, 2002). Der entscheidende Einfluss der Banken auf die Unternehmen blieb das Kreditgeschäft.52 Die Institution der Warschauer Börse orientierte sich von Anfang an strikter an angelsächsischen Corporate Governance Regeln als ihr Prager Pendant. Sie stand bereits ab 1994 unter der Aufsicht einer unabhängigen Kommission für Wertpapiere, die nach amerikanischem Vorbild über weitreichende Informations-, Kontroll- und Sanktionsrechte verfügte. Unter ihrer Aufsicht standen auch die Privatisierungsfonds (NIFs). Demgegenüber wurde in Tschechien erst 1998 und auch erst auf internationalen Druck hin eine unabhängige Börsenaufsicht aus dem Finanzministerium ausgegliedert, das bis dahin nur eine laxe Kontrolle 50 51 52

Die Weltbank hatte die Strategie des Transfers schlechter Kredite an eine spezielle Restrukturierungsagentur zuvor bereits in Lateinamerika und Spanien praktiziert (Kochanowicz/ Kozarzewski/Woodward 2005: 67 f.). Vgl. u. a. Kozarzewski 2003: 17. Ein Beispiel, wo eine solche Beteiligung erfolgt ist, ist die Danziger Werft (Schröder/Pieper 1996: 55 f.). Das gilt sowohl für die Großunternehmen (Kozarzewski 2002) und erst recht für die KMU. Aufgrund der restriktiven Kreditvergabe finanzieren sich allerdings viele polnische KMU ausschließlich aus dem Eigenkapital.

78

4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

ausgeübt hatte (Johnson/Shleifer 1999). Polen wies – bis weitere Länder nachzogen – nach Estland den höchsten Schutz von Kleinaktionären auf (Johnson/ Shleifer 1999; Pajuste 2002). Zum Reglement gehörte von Anfang an die Offenlegung der Gehälter des Spitzenmanagements53, die durch den Corporate Code der Warschauer Börse von 2002 noch einmal detailliert wurde. Auch in Polen wurde von den liberalen Reformern den Kapitalmärkten eine zentrale Rolle bei der Unternehmensfinanzierung und -kontrolle zugedacht, die sich nicht erfüllte (Nowak 2000).54 Zwar verlief die Entwicklung der Warschauer Börse im Vergleich mit Prag positiver. So konnte sie von einem niedrigeren Ausgangsniveau aus über die 1990er Jahre hinweg einen Anstieg der gelisteten Unternehmen verbuchen. Allerdings waren auch hier die überwiegende Mehrzahl der gelisteten Unternehmen ehemalige Staatsbetriebe.55 Erst durch den EUBeitritt sowie durch die Bildung privater Pensionsfonds im Zuge des Übergangs zur kapitalgedeckten Rentenversicherung, die auf Betreiben der Weltbank eingeführt wurde, nahm der Kapitalmarkt in Polen wie auch in anderen Ländern Ostmitteleuropas einen deutlichen Aufschwung.56 Nicht die Privatisierung, so lässt sich resümieren, sondern die Europäisierung des Finanzsystems und der Systemwechsel in der Rentenreform wurden zum Entwicklungsmotor der Kapitalmärkte. Internationalisierung der Banken und polnischer Handelskonglomerate Es wäre verfehlt, aus der Zurückhaltung der polnischen Banken bei Kapitalbeteiligungen den Schluss zu ziehen, dass es keine Ansätze für eine nationale Verflechtung gegeben hätte. Dorothee Bohle hat in ihrem Buch Europas neue Peripherie (2002) das Entstehen neuer einheimischer Kapitalgruppen untersucht. Ausgangspunkt waren hier ehemalige Handelszentralen, die bereits im Zuge der Handelsliberalisierung seit 1986 eigene Exportbanken aufgebaut hatten und in den 1990er Jahren begannen, ihre ehemaligen industriellen Lieferpartner und 53 54

55 56

In Deutschland war die Veröffentlichung der Gehälter des Spitzenmanagements traditionell nicht üblich, hier wurde diese Transparenzregel erst durch den Corporate Code Ende der 1990er Jahre und ab 2005 durch das Gesetz eingeführt. Darüber hinaus wurde das traditionell vorhandene, aber zentralisierte System der Genossenschaftsbanken regionalisiert, wobei – als der Gesetzgeber mit einem System wechselseitiger Garantien am Widerstand größerer und stärkerer Banken scheiterte – Banken wieder zusammengelegt werden mussten (Polish National Bank 2001: 4 f.). Anders als in Tschechien war es für die Aktiengesellschaften aus dem Programm der Massenprivatisierung nicht Pflicht an die Börse zu gehen. Vgl. Johnson/Shleifer 1999; Pajuste 2002; Báaszczyk et al. 2001, 2003; Grosfeld/Hashi 2003: 12 ff.; Kozarzewski 2003. Siehe Lasagabaster/Rocha/Wiese 2002; Kozarzewski; 2003: 15; ZarĊba 2005 sowie den Jahresbericht der Warschauer Börse (Warsaw Stock Exchange 2004).

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

79

Abnehmer zu übernehmen (vgl. Federowicz 2003). Auf diese Weise entstanden große „industriell-handelskapitalistische Konglomerate“ aus privatisierten, halbstaatlichen und staatlichen Unternehmen – eine polnische Variante des „rekombinierten Eigentums“ (Stark/Bruszt 1998). Diese Kapitalgruppen wurden von der 1993 bis 1997 regierenden Koalition aus dem postkommunistischen Bündnis der Demokratischen Linken (SLD) und der Vereinigten Polnischen Volkspartei (PSL) unterstützt und durch Aufsichtsratsposten und wechselseitige Beteiligungen untereinander verschachtelt. Mehrfach wurden dadurch erhebliche Verluste staatlich kompensiert (Bohle 2002: 155). Wie in Tschechien blieb also der Staat auch bei einigen privatisierten Unternehmen eine wesentliche Quelle für zusätzliches Kapital. Allerdings übernahm hier der Staat kurzzeitig eine direkte Steuerung. Die SLD/PSL-Koalition korrigierte ab 1993 darüber hinaus den von den SolidarnoĞü-Regierungen praktizierten liberalen Ansatz bei der Bankenprivatisierung. Die polnische Nationalbank stoppte die Zulassung neuer Banken bzw. Niederlassungen ausländischer Banken, da diese sich neben dem bestehenden halbstaatlichen Bankensektor gründeten und diesen zu unterminieren drohten (Polish National Bank 2001: 49, 54 f.). Zugleich wurde der Restrukturierung gegenüber einer weiteren raschen Privatisierung der Banken der Vorrang gegeben. Ausländische Finanzinstitute konnten nur noch im polnischen Banksektor investieren, wenn sie sich an der Sanierung der bestehenden polnischen Geldinstitute beteiligten. Zur staatlichen Restrukturierung gehörte schließlich die neuerliche Konzentration der Banken, mit denen ihre Wettbewerbsfähigkeit im offenen Finanzmarkt verbessert werden sollte. Dafür sah ein Programm von 1995 die Bildung zweier großer staatlicher Holding-Konglomerate vor. Allerdings musste die Regierung unter dem internen und externen Druck (seitens des IWF und der Weltbank) die Gründung einer der beiden großen Holdings zurücknehmen; die zweite Gründung gelang jedoch (vgl. Bohle 2002: 157 f.; Polish National Bank 2001: 19, 51; Schröder/Pieper 1996: 52 f.). Eine neuerliche Kehrtwende erlebte Polen mit dem Regierungswechsel von 1997. In einem ambitionierten Programm plante die neue Post-SolidarnoĞüKoalition aus dem Wahlbündnis SolidarnoĞü (AWS) und der Freiheitsunion (UW), bis 2001 die verbliebenen Staatsbetriebe an strategische Investoren zu verkaufen. Damit nahm sie die Sanierungsstrategie ihrer Vorgängerregierung zurück. In einer „bemerkenswerten Geschwindigkeit“ wurde ein Großteil der einheimischen „industriell-handelskapitalistischen Konglomerate“ aufgelöst (Bohle 2002: 177). Besonders rasch schritt die Bankenprivatisierung voran.57 Zwischen 1998 und 1999 wurden vier weitere der ursprünglich neun großen 57

Betroffen war aber auch der gesamte Infrastrukturbereich, einschließlich der Liberalisierung des Telekommunikations- und Energiemarktes sowie der Kohle- und Stahlindustrie.

80

4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

Banken an ausländische Investoren verkauft. Im September 2001 kontrollierten ausländische Banken (Übernahmen und Niederlassungen) 78,3 Prozent des Gesamtkapitals des polnischen Bankensektors. Hauptinvestoren waren vor allem deutsche Banken, gefolgt von amerikanischen (Polish National Bank 2001: 53, 55). Gleichzeitig begannen die aus den Außenhandelszentralen hervorgegangenen Kapitalgruppen, sich ausländische Partner zu suchen, da sie zu schwach waren, sich auf dem offenen europäischen Markt zu behaupten (Bohle 2002: 180 ff.). Nicht nur der Antikommunismus der Marktliberalen aus der SolidarnoĞüBewegung und die Korruptionsanfälligkeit einer klientelistischen Verflechtung von Wirtschaftsoligarchie und Staat58, durch die sich die postkommunistische SLD zur Jahrtausendwende ins Aus manövrierte, sondern auch der Druck der liberalisierten Märkte trugen zu dieser Politik bei. Mit dem Beitritt zur OECD im Jahre 1999 musste Polen seine restriktive Politik gegenüber Niederlassungen ausländischer Banken aufgeben (Polish National Bank 2001: 52). Sie vertrug sich auch nicht mit dem EU-Assoziationsabkommen, das einen Abbau von Markteintrittsschranken für ausländische Banken verlangte. Dagegen entsprach die Reformagenda der neuen Regierungskoalition den Prioritäten, die die EU Polen für 1998 setzte: a) die Restrukturierung des Stahl- und Kohlesektors; b) die beschleunigte Privatisierung der verbliebenen Staatsbetriebe (einschließlich der Telekommunikation); c) die Entwicklung des Finanzsektors, einschließlich der Bankenprivatisierung, und d) die Verbesserung des Insolvenzgesetzes (Bohle 2002: 199 ff.; Grabbe 2003). Eine Strategie der Formung neuer nationaler Unternehmenszusammenschlüsse auf der Basis direkter oder indirekter staatlicher Subventionen und Marktrestriktionen lässt sich unter den EU-Regularien für einen integrierten Wirtschaftsraum nicht durchhalten. Ohne langfristige Subventionen und ohne Monopolmärkte ist allerdings der Sprung eigenständiger großer Konglomerate in den europäischen Wettbewerb ausgesprochen schwierig. Die Konfliktlinie zwischen einem nationalen Konzept von Marktökonomie und der europäischen Liberalisierung formierte sich nach dem Beitritt Polens 2004 neu und eröffnete insofern eine neue Runde staatlicher Intervention, die mit einer wirtschaftsliberalen Orientierung wenig zu tun hat. Im Frühjahr 2006 leitete die EU-Kommission zwei Verfahren gegen die frisch gewählte nationalkonservative Minderheitsregierung in Warschau wegen Verletzung des Wettbewerbsrechts ein. Der Grund: Die polnische Regierung verweigerte dem italienischen Geldinstitut Unicredit, die durch die Übernahme eines deutschen Geldinstituts entstandenen Anteilsanrechte an der polnischen Bank BPH zu überneh58

Staniskis (1991) hat für diese klientelistische Verflechtung in Polen den Begriff des „politischen Kapitalismus“ geprägt (vgl. Tatur 1998; Martin 2002). Bohle (2002) hat überzeugend herausgearbeitet, dass es sich dabei aber um ein Übergangsphänomen handelt.

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

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men. Die Italiener hatten bereits 1999 eine polnische Bank gekauft und sich im Privatisierungsvertrag verpflichtet, keine weiteren Anteile an einem polnischen Konkurrenzunternehmen zu erwerben. Dadurch sollte verhindert werden, dass eine ausländische Bank eine Vormachtstellung im polnischen Bankenmarkt erhält. Der europäische Deal der Unicredit stand folglich in Widerspruch mit dieser Zusage auf nationaler Ebene. Denn durch den Zukauf wäre die Unicredit zusammen mit der eigenen polnischen Tochter, Pekao, zur größten polnischen Bank aufgestiegen. Die polnische Minderheitsregierung stimmte der Fusion erst zu, als sich die italienische Bank bereit erklärte, die Marke der polnischen Bank und etliche Filialen zu verkaufen. Damit ist allerdings der Konflikt mit der EUKommission noch nicht ausgeräumt, die in dem Privatisierungsvertrag von 1999 eine Verletzung des europäischen Wettbewerbsrechts sieht.59 Rechtliche Ausstattung des Corporate Governance Systems und Partizipation Das System der Corporate Governance reguliert die Ausübung der Eigentümerrechte und die Beziehung zwischen den Anteilseignern (Shareholdern), Managern, Gläubigern und anderen Interessengruppen (Stakeholder), wie dem Staat und vor allem den Beschäftigten. Seine rechtliche Ausstattung weist große nationale Unterschiede auf. Ostmitteleuropa hat sich für eine Mischung aus Elementen des angelsächsischen und deutschen Corporate Governance Systems entschieden (Windolf 1998). Wie im deutschen System gibt es für Aktiengesellschaften zwei voneinander getrennte Gremien – den Vorstand und den Aufsichtsrat – die sich personell nicht überschneiden dürfen. Anders als im deutschen System, in dem der Eigentümer und andere Externe ausschließlich im Aufsichtsrat vertreten sein können und der Vorstand ein reines Managergremium darstellt, können Eigentümer (auch Banken und die Fonds), Manager, Beschäftigte und andere Stakeholder sowohl im Vorstand als auch im Aufsichtsrat vertreten sein. Die Zusammensetzung von Vorstand und Aufsichtsrat unterscheidet sich daher von dieser Seite häufig nicht groß.60 Der Vorstand ist in beiden Ländern das geschäftsführende Organ, das, mit dem deutschen vergleichbar, als kollektives Gremium angelegt ist, in dem, wenn nicht anders in der Satzung festgelegt, Mehrheitsentscheidungen getroffen werden. Faktisch aber zeichnen 59

60

Der Konflikt ist in der Presse gut dokumentiert. Vgl. Ratajczyk 2006; Financial Times Deutschland v. 23. 1., 22. 2. und 13. 3. 2006 sowie Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 3. 7. 2006. Im Verlauf des Konfliktes drohte die polnische Regierung auch, die Unabhängigkeit der polnischen Zentralbank wieder zurückzunehmen, die sich unter Balcerowicz’ Leitung den Plänen widersetzte. Eine sehr informative Darstellung für Tschechien bietet Havrda 2003 sowie für Polen Kozarzewski 2000 und 2003. Vgl. auch das polnische Gesetz über die Handelsgesellschaften (HGG) und das tschechische Handelsgesetzbuch (HGB).

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4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

sich beide Länder durch eine starke Stellung des „Direktors“ bzw. des „Präsidenten“ aus, der vom Vorstand gewählt wird, der, wie Piotr Kozarzewski es formuliert, in einer herausragenden autoritären Stellung als „lord and master“ auftritt und so eher dem amerikanischen CEO oder einem französischen Firmenchef ähnelt als dem traditionellen deutschen Vorstandsvorsitzenden oder -sprecher. Durch die Mischung aus Insidern und Outsidern, die im Vorstand möglich ist, ist zudem speziell in Tschechien der Vorstand nicht zwangsläufig mit der Geschäftsführung identisch, die vom Vorstand gewählt wird (Spengler et al. 2006). Häufig ist in tschechischen Unternehmen das Top-Management kein Mitglied des Vorstandes (Havrda 2003: 136). Vorstand und Aufsichtsrat (der aus mindestens drei Mitgliedern bestehen muss) haben zudem oft eine ähnliche Größe. Havrda stellt sogar fest, dass in tschechischen Firmen der Vorstand größer als der Aufsichtsrat ist. Schon durch die relativ geringe Größe der Aufsichtsräte sind die Möglichkeiten von Kreuzverflechtungen zwischen Unternehmen über Aufsichtsratsposten, wie sie das deutsche System kennzeichnen, in dem der Aufsichtsrat bis zu 20 und mehr Mitglieder je nach Unternehmensgröße haben kann, deutlich eingeschränkt (Windolf 1998; Windolf/Beyer 1995). Die sozial-liberale Koalition in Prag Anfang der 1990er Jahre hat sich – nach österreichischem Vorbild – für eine Beteiligung von Arbeitnehmern im Aufsichtsrat entschieden. Mindestens ein Drittel der Ratsmitglieder wird, laut Gesetz, durch die Belegschaft gewählt, wenn mehr als 50 Arbeitnehmer in dem Unternehmen unbefristet beschäftigt sind. Die Satzung kann auch eine höhere Anzahl festlegen; eine paritätische Mitbestimmung wie in Deutschland ist allerdings ausgeschlossen (Tschechisches HGB 2002 Art. 197).61 Eine ähnliche Partizipation auf Unternehmensebene sieht auch das Unternehmensrecht in Ungarn, der Slowakei, Slowenien und Estland vor. Wenn die Satzung tschechischer AG nichts anderes vorsah, konnten bis zur Reform von 2002 von den Arbeitnehmern auch Personen in den Aufsichtsrat entsandt werden, die selbst nicht in dem betreffenden Unternehmen beschäftigt waren. Das Unternehmensrecht war also prinzipiell offen für die Delegation von Gewerkschaftsfunktionären. Diese Partizipationsrechte scheinen jedoch die ohnehin schwache Position des Aufsichtsrats im tschechischen Corporate Governance System eher weiter zu schwächen als zu schwächen. So verweist Havrda darauf, dass wichtige Fragen nicht im Aufsichtsrat besprochen werden, eben weil Arbeitnehmervertreter anwesend sind (2003: 137). Darüber hinaus fungieren als gewählte Arbeitnehmervertreter häufig Ma61

Die Unternehmenssatzung kann darüber hinaus festlegen, dass eine Arbeitnehmervertretung auch bei weniger Beschäftigten installiert wird, und die Zahl der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat erhöhen. Allerdings dürfen nicht mehr als die Hälfte der Mitglieder Arbeitnehmer sein. Die tschechische Regelung ist gleichzeitig strenger in Bezug auf die Mindestzahl der Arbeitnehmer als das deutsche System (ýerná et al. 2004: 130 f.).

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

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nager und sogar Top-Manager, was nach tschechischem HGB möglich ist. Und da der Vorstand in der tschechischen Praxis von der Hauptversammlung und nicht, wie im deutschen System, vom Aufsichtsrat gewählt wird, nehmen Arbeitnehmer auch nicht Einfluss auf die Wahl des Vorstands. Ingesamt zeigte sich in den 1990er Jahren ein Trend dazu, dass der Vorstand quasi die Rolle des Aufsichtsrats übernimmt, während der Aufsichtsrat zu einem „useless body“ wurde (Coffee 1996; Havrda 2003). In Polen hat der Aufsichtsrat eine etwas stärkere Stellung, da dieses Gremium häufiger den Vorstand wählt als in Tschechien, wo die Wahl durch die Vollversammlung der Aktionäre das übliche Verfahren ist (Kozarzewski 2000). Darüber hinaus ist rechtlich ausgeschlossen, dass ein Vorstandsmitglied, Personen, die einem Vorstandsmitglied direkt unterstehen, sowie Abteilungs- und Betriebsleiter in den Aufsichtsrat gewählt werden, was nach tschechischem Recht möglich ist (Polnisches HGG 2001, Art. 387).62 Das polnische Unternehmensrecht kennt indes keine allgemeine Teilnahme von Arbeitnehmervertretern in diesem Gremium. Insofern haben sich die polnischen Reformer für einen Shareholder-Ansatz im Corporate Governance System entschieden. Nur als Übergangslösung sah das polnische Gesetz zur Kommerzialisierung und Privatisierung eine starke, wenn auch abnehmende Präsenz von Arbeitnehmervertretern sowie anderen Stakeholdern, darunter auch des polnischen Staates bzw. Fiskus, vor.63 Diese Präferenz des Shareholder-Konzepts in Polen hängt eng mit den Lehren aus den Arbeiterräten und der Selbstverwaltung zusammen, die im Verlaufe der 1980er Jahre viel an Kredit verspielten. Dass die Abwesenheit eines selbstinteressierten privaten Eigentümers die zentrale Ursache für das Scheitern aller systemimmanenten Reformbemühungen war, fand Anfang der 1990er Jahre breite Unterstützung in der Gesellschaft. Beschäftigte sollten daher nur noch soweit eine Rolle im Corporate Governance System spielen, wie sie selbst zu Anteilseignern werden (Weinstein 2000). Die Praxis sieht indes anders aus, wobei die jeweilige Privatisierungsgeschichte entscheidend ist. Unternehmen aus dem Leasing-Verfahren und viele privatisierte Staatsbetriebe haben die Arbeitnehmervertretung in den Aufsichtsräten als ein Element ihrer Personalpolitik beibehalten. Dabei fällt die Präsentation von Arbeitsnehmervertretern bei Aktiengesellschaften mit einheimischen Investoren deutlich höher aus als bei Gesellschaften in ausländischem Eigentum (Kozarzewski 2003: 10, 2002: 14). Gleichzeitig stellt Kozarzewski (2000) fest, 62 63

Eine ähnliche Differenz besteht auch bei der Bildung des Vorstands (vgl. Tschechisches HGB 2002). Besitzt das Schatzamt noch die Hälfte der Anteile, reduziert sich die Zahl der Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat auf zwei Mitglieder (bei sechs Mitgliedern insgesamt), auf drei bei sieben und auf vier bei elf und mehr Aufsichtsratsmitgliedern (Polnisches PrivG 8 [1996], Teil 2, Art. 12-16).

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4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

dass besonders Unternehmen mit einem hohen Anteil an Belegschaftsaktien die größten Schwierigkeiten haben, die Rolle des Aufsichtsrates als Kontrollorgan zu verstehen und zu praktizieren. Weder Aufsichtsräte noch der Kapitalmarkt übernehmen also eine wirksame Unternehmenskontrolle über die einheimischen Gesellschaften. Mehr noch scheint das öffentliche Image der Aufsichtsräte außerordentlich ramponiert zu sein, wenn Adam Grzeszczak in der Zeitschrift POLITYKA konstatiert: „Der Vorwurf der Beteiligung an einem Aufsichtsrat ist heute gefährlicher geworden als der Verdacht einer Zusammenarbeit mit den volkspolnischen Geheimdiensten. Was ist das eigentlich für eine Institution, in der zu sitzen zugleich so begehrt und so gefährlich ist?“ (2003: 20, zit. nach Jarosz 2005: 264). Der Grund dafür liegt in den fortbestehenden Staatsbetrieben, deren in einzelnen Fällen bis zu 20 Mitglieder umfassenden Aufsichtsräte mit Gewerkschafts- und Parteifunktionären besetzt sind und den „politischen Klientelismus“ fördern.64 Diese Gremien sind entweder völlig passiv oder Instrumente ministerialer Einflussnahme, die die Kompetenzen eines Aufsichtsrat überschreiten und sich Vorstandsaufgaben bemächtigen (Jarosz 2005: 263 ff.). Veränderungen in Vorbereitung auf den EU-Beitritt Im Zuge der Übernahme des Gemeinschaftsrechts sind in Ostmitteleuropa zentrale Gesetze gründlich überarbeitet worden. Dazu gehören die Arbeitsgesetzgebung und das Handelsgesetz. In Polen wurde das 1987 wieder in Kraft getretene Handelsgesetz von 1934 abgelöst, in Tschechien das Handelsgesetzbuch vom November 1991 nach den EU-Gesellschaftsrichtlinien umfassend novelliert.65 „Die wichtigste Sorge des Gesetzgebers in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre war nicht“, so charakterisieren ýerná et al. (2004: 164) die Akzentverschiebung, „das Gesellschaftsrecht für die ausländischen Unternehmer und Investoren besonders attraktiv zu machen, sondern ein solches Gesellschaftsrecht zu schaffen, das die Verpflichtungen der Tschechischen Republik aus dem EuropaAbkommen (...) erfüllen würde.“66 Für das Corporate Governance System bedeuteten die Gesetzesänderungen auf der einen Seite eine Verstärkung des Trends in Richtung eines kontinentaleu64 65 66

Nach Jarosz sitzen in den Aufsichtsräten der polnischen Staatsbetriebe durchschnittlich fünf bis sieben Personen (2005: 266). Beide Handelsgesetze beruhen auf Gesetzen aus den dreißiger Jahren und waren unter vielen Einflüssen vor allem vom deutschen Recht geprägt (Johnson/Shleifer 1999: 15). So konnten etwa zwei Italiener zusammen mit 50 Tschechen eine Aktiengesellschaft nach italienischem Recht, aber auch nach einem beliebig anderen ausländischen Recht gründen. Diese Regelung wurde damals von einzelnen Abgeordneten eingebracht, um ausländische Investoren anzuziehen, und ist mit dem neuen Handelsgesetzbuch beseitigt worden (ýerná et al. 2004: 164).

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

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ropäischen Systems mit getrenntem Vorstand und Aufsichtsrat. Das heißt, die Gesetze versuchen durch eine Stärkung der Entscheidungs- und Kontrollrechte des Aufsichtsrats im Corporate Governance System seine Rolle aufzuwerten, ohne dass aber eine Trennung von Kontrolle und Management im deutschen Sinne entsteht. So wurden in Tschechien u. a. die Rechte des Aufsichtsrates für den Fall erweitert, dass er den Vorstand wählt, das heißt, er wählt dann auch die Vorstandsmitglieder und bestätigt deren Gehälter – die Wahl durch einen Aufsichtsrat ist allerdings, wie bereits erwähnt, bisher nicht sehr verbreitet (CEAG 2002). Darüber hinaus wurde erstmals präzise ein geheimes Verfahren für die Wahl und Abberufung von Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsrat bestimmt, das in Absprache mit der Gewerkschaft und den Betriebsräten eine möglichst große Zahl an Wahlberechtigten erreichen soll, um so den Missbrauch seitens des Managements einzuschränken (Tschechisches HGB 2002 Art. 200). Gleichzeitig wurde die Möglichkeit der Ernennung Externer als Arbeitnehmervertreter ausgeschlossen und nur auf Sonderregelungen für Belegschaftsvertretermitglieder beschränkt. Schließlich wurden die persönlichen Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft im Aufsichtsrat verschärft.67 Auf der anderen Seite erfuhren die Aktionärsrechte und die ShareholderValue-Orientierung eine deutliche Stärkung gegenüber dem Management, die auch ein Kernstück des Aktionsplans der EU zur „Modernisierung des Gesellschaftsrechts und Verbesserung der Corporate Governance in der Europäischen Union“ von 2003 darstellt. Dazu gehören die Publikationspflicht eines Übernahmeangebots und die Kontrolle des Übernahmeverlaufs durch die Kommission für Wertpapiere, wodurch die Entstehung eines Marktes für Übernahmekontrolle erleichtert werden soll. In eine ähnliche Richtung weist auch die Verschärfung der Informationspflichten von Aktiengesellschaften, die sich an den europäischen Transparenzrichtlinien orientieren, aber (auch in Tschechien) inzwischen über sie hinausgehen.68 Die EU verfolgt seit einigen Jahren eine Politik des Abbaus der für Kontinentaleuropa typischen Hindernisse bei feindlichen Übernahmen (z. B. die Abschaffung der „goldenen Aktie“ in Frankreich oder des Volkswagen-Gesetzes), die in den Gesellschaftsrichtlinien ihren Niederschlag findet und zu einer europaweiten Annäherung an das angelsächsische Governance System führt. Der Ausbau der Regulierung durch die EU schließt insofern eine ambivalente Wirkung ein, ohne eindeutig ein System vorzugeben. In Polen und Tsche67 68

Zu den Neuerungen gehört auch die Einführung des Konzepts einer Unternehmensgruppe bzw. eines Konzerns mit Beherrschungs- und Gewinnabführverträgen, wofür das deutsche und österreichische Recht Pate stand (vgl. ýerná et al. 2004: 132 f.; CEAG 2001). Das betrifft vor allem die Auskunftspflicht, die in Tschechien schon bei einer fünfprozentigen Beteiligung wirksam wird (ýerná et al. 2004: 117).

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4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

chien stärkt die Übernahme europäischer Regelungen gleichzeitig kontinentaleuropäische wie (bereits vorhandene) liberale, angelsächsische Elemente. Die Mechanismen des screening und reporting, mit der die EU-Kommission die Rechtsangleichung in den Beitrittsländern verfolgte, wurde darüber hinaus vom Assessment Report der European Bank for Reconstruction and Development begleitet, der alle Transformationsländer (und nur sie) in ihren Standards der Unternehmenskontrolle vergleicht und bewertet und so politischen Druck auf die Regierungen ausübt (EBRD 2004). In beiden Ländern wurden darüber hinaus freiwillige Corporate Codes formuliert, die noch einmal die Transparenz- und Verhaltensregeln verschärfen und an die europäische Debatte um good governance anschließen. Beide Codes betonen, dass Vorstände und Aufsichtsräte, neben den Unternehmensinteressen, vor allem den Aktionärsinteressen zu dienen haben. Gleichzeitig zeigten sich erneut Unterschiede im Umgang mit den Stakeholder-Interessen. So kommt etwa im Entwurf des GdaĔsk Institute for Market Economics (2002)69 das Wort „Stakeholder“ nicht ein einziges Mal vor, und auch der Corporate Governance Code der Warschauer Börse (2005) verlangt lediglich in den allgemeinen Regeln eine Berücksichtigung (consideration) der Interessen anderer „entities other than shareholders“, wobei die Kreditgeber und die Beschäftigten hervorgehoben werden.70 Demgegenüber widmet der tschechische Corporate Governance Code based on the OECD Principles (CzechCode 2004) den Stakeholder-Interessen ein ganzes Kapitel. Die Betonung der Shareholder-Interessen im polnischen Fall zeigt sich auch an den Informationspflichten der an der Warschauer Börse gelisteten Unternehmen. So verlangt sie von Anfang an regelmäßige Quartalsberichte, während sich der tschechische Corporate Code mit Halbjahresberichten begnügt (anfangs waren nur Jahresberichte vorgesehen). Darüber hinaus müssen laut Warschauer Corporate Code (der den Danziger Entwurf nur teilweise übernommen hat) 50 Prozent der Aufsichtsratsmitglieder unabhängig vom Unternehmen sein.71 69

70 71

Der Entwurf des GdaĔsk Institute orientiert sich am britischen Cadbury Corporate Governance Code. Er sieht auch sehr viel schärfere und differenziertere Verhaltensregeln als im neuen polnischen Handelsgesetz vor und untersagt u. a. Abwehrmaßnahmen des Managements gegen eine feindliche Übernahme. Diese Regelungen wurden in die „Best Practices“ der Warschauer Börse nicht aufgenommen. Eine solche Verschärfung findet sich auch im tschechischen Code nicht. Die Warschauer Börse hat erstmals 2002 Corporate Governance Principles erlassen, die als „Best practices in public companies in 2005“ überarbeitet wurden (Warsaw Stock Exchange 2005). Angesichts der hohen Eigentümerkonzentration wurde in dem neuen Code von 2005 eine Modifikation eingeführt, wonach bei dem Vorhandensein eines Mehrheitsaktionärs mindestens zwei Mitglieder des Aufsichtsrates unabhängig sein müssen, einschließlich des Vorsitzenden. Vgl. Warszaw Stock Exchange 2004, 2005.

4.2 Privatisierung und Unternehmenskontrolle in Polen

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Dabei orientiert sich der Code an den Empfehlungen der Best-Practice-Kommission der EU und der OECD. Der Tschechische Code konnte sich hingegen nur zu der Formulierung „sufficient number of non-executive board members“ entschließen; dafür sollen Unternehmen explizit eine aktive Ausübung der Eigentümerrechte durch die Aktionäre, einschließlich der Pensionsfonds und anderer institutioneller Investoren, erleichtern (CzechCode 2004). Von daher scheint nach wie vor die konzeptionelle Orientierung der polnischen Finanzexperten an der angelsächsischen Corporate Governance Regulierung ausgeprägter zu sein als in Tschechien. Zieht man an dieser Stelle ein Zwischenresümee, so lässt sich für beide Länder festhalten, dass die anfängliche marktliberale Orientierung keineswegs die gesamte Entwicklung des Corporate Governance Systems dominiert hat. Vielmehr lässt sich eine unterschiedlich gelagerte Richtungskonkurrenz zwischen den Modellen der liberalen Marktökonomie (LME) und der koordinierten Marktökonomie (CME) beobachten. Die Ansätze in Richtung einer koordinierten Marktökonomie der Übergangszeit zeigten sich in Tschechien als nichtintendierter Effekt einer marktliberalen Privatisierungspolitik. In Polen wurde die Bildung nationaler Kapitalgruppen hingegen direkt vom Staat unterstützt und war Element einer national orientierten (anfänglich vor allem postkommunistischen) Politik. Beide Modelle – LME wie CME – zeigen sich als historisch hochgradig voraussetzungsvoll. Wenn dennoch langfristig liberale Tendenzen überwiegen, so liegt dies nicht allein an den nationalen Akteurskonstellationen, sondern hat wesentlich mit dem Einfluss der transnationalen Ebene, vor allem der EU zu tun. Das heißt, dem Corporate Governance System fehlt die Autonomie für einen nationalen Pfad der koordinierten Marktökonomie – sei es in Form von BankenIndustrie-Verflechtungen, sei es in Form staatlich unterstützter großer nationaler Kapitalgruppen. Darin unterscheidet sich die Integration Ostmitteleuropas in die EU von früheren Beitritten, bei denen weder die Globalisierung noch die Entwicklung der europäischen Regularien für den Binnenmarkt so weit fortgeschritten waren. Das vorläufige Ergebnis der institutionellen Genese ist ein hybrides Corporate Governance System, das mit allen anderen europäischen Versionen die hohe Eigentümerkonzentration und die relativ geringe Bedeutung der Kapitalmärkte teilt, zugleich aber, unter dem Druck der EU, den in Europa traditionell geringen Schutz externer Aktionäre sukzessive anhebt (vgl. Amable 2003). Polen und Tschechien folgen darin einem gesamteuropäischen Trend. Die entscheidende Besonderheit des Corporate Governance Systems in Ostmitteleuropa besteht in der außerordentlichen Präsenz internationaler Akteure in diesem System. In der Realwirtschaft ist die Konzentration des Eigentums mit einem hohen Anteil ausländischer Tochtergesellschaften im Corporate Gover-

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4 Das System der Corporate Governance in Tschechien und in Polen

nance System verknüpft. Das betrifft aber auch den Finanzsektor durch den außergewöhnlich hohen Anteil an ausländischem Kapital in den Banken und die sukzessive, hier ausgesparte Internationalisierung der Börsenplätze – ohne dass im Gegenzug eigene „nationale Champions“ von der Europäisierung der Märkte profitieren können. Insofern ist der sich herausbildende Kapitalismus in Ostmitteleuropa von vornherein sehr viel stärker transnational als in Westeuropa. Ob diese Abhängigkeit auf einen „peripheren Kapitalismus“ hinausläuft (Bohle 2002), hängt von den Upgrading-Chancen der Unternehmen in den transnationalen Wertschöpfungsketten und vom Fortgang der europäischen Integration ab, die wesentlich über die Frage entscheidet, ob sich eindeutige Zuordnungen von Zentrum und Peripherie auf nationalstaatlicher Ebene weiter auflösen werden.

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Die Charakterisierungen der Arbeitsbeziehungen in Ostmitteleuropa fallen in bemerkenswerter Weise auseinander. Auf der einen Seite füllen Begriffe wie „Unternehmerparadies“ (Tenbrock 2004), „Laboratorium der Arbeitsbeziehungen“ oder „freiheitliches osteuropäisches System“ (Fickinger 2004) hiesige Zeitungen. In wissenschaftlichen Arbeiten ist von einer „maximalen“ oder „exzessiven“ Flexibilität die Rede, die dem Management eine unilaterale Entscheidungsmacht bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen verschafft (Ladó/ Vaughan-Whitehead 2003; Meardi 2002). Mitunter wird sogar die eingängige Metapher vom „Trojanischen Pferd der Amerikanisierung“ bemüht, um die Stimmungslage in den westeuropäischen Gewerkschaften zu beschreiben (Meardi 2002). Unilateralismus des Managements und eine primär betriebliche Kollektivvertragsebene legen den Vergleich mit dem liberalen angelsächsischen Muster nahe (Steger 2002). Kohl und Platzer (2004) betonen auf der anderen Seite mit ihrem Wortungetüm eines spezifischen „transformationsgesellschaftlichen MOEArbeitsbeziehungsmodells“ den Etatismus eben dieser Arbeitsbeziehungen aufgrund der substantiellen Schwäche im intermediären und tarifautonomen Bereich. Konservative Politiker, einheimische wie ausländische Unternehmer und Verbandsvertreter in den Ländern selbst beklagen wiederum ein „Zuwenig“ an Flexibilität. An dieser Debatte beteiligen sich auch Vertreter deutscher Firmen, die das „detaillierte Eingreifen des Staates“ kritisieren und eine Flexibilisierung der Arbeitsbedingungen fordern.72 Im Folgenden wird gezeigt, dass diese Stilisierungen durchaus zusammengehören, wenn man begreift, dass auch bei der Institutionalisierung des Systems der Arbeitsbeziehungen verschiedene Modelle konkurrierten. So standen marktliberale Leitbilder eines ungehinderten Wettbewerbs, das Vorbild der kontinentaleuropäischen Sozialpartnerschaft und damit kollektiv-kooperative Arbeitsbeziehungen und etatistische Lösungen in einem widersprüchlichen Spannungsfeld, das die institutionelle Genese geprägt hat. These und Gegenthese einer „exzessiven“ oder „zu geringen“ Flexibilität blenden jeweils andere Aspekte des Systems 72

Diese Formulierung stammt von einem deutschen Manager, der als Expatriate eine polnische Tochtergesellschaft von Volkswagen auf der 6. Internationalen Konferenz der Otto Brenner Stiftung vertreten hat, die vom 25. bis 27. April 2005 zum Thema „Das europäische Sozialmodell – Vision, Option oder Fiktion?“ in Wrocáaw stattfand.

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

der Arbeitsbeziehungen aus. Dafür ist eine Unterscheidung zwischen Flexibilität und Permissivität der institutionellen Arrangements hilfreich (vgl. Bluhm 2006a). Denn die Auflösung des Widerspruchs liegt in der erheblichen Diskrepanz zwischen formalem Recht und gelebter Praxis. Diese Diskrepanz erzeugt eine spezifische Permissivität des Regelsystems, die man als De-facto-Permissivität bezeichnen kann – das heißt, die Arbeitsbeziehungen sind permissiv, weil es ihnen an durchsetzungsfähigen Akteuren und Sanktionsmitteln fehlt, nicht weil sie de jure wenig normieren. Dies hat mit dem angelsächsischen Voluntarismus in den Arbeitsbeziehungen wenig gemein und verweist auf eine andere Rolle des Staates als man sie etwa aus den französischen bzw. südeuropäischen Arbeitsbeziehungen kennt. Aus der Akteursschwäche resultiert ein Liberalisierungsdilemma, wonach jeder weitere Rückzug des Staates nicht zu mehr kollektiven Verhandlungen führt, sondern den Unilateralismus stärkt. Es gehört zu den Paradoxien des Einflusses der EU, dass die europäische Integration und die Übernahme des Gemeinschaftsrechts zur Deregulierung beitragen, welche die manageriale Entscheidungsmacht stärkt. Anhand der rechtlichen Ausstattung der Arbeitnehmervertreter, der Entwicklung der Kollektivvertragsebene und des Arbeitsrechts wird im Folgenden der Einfluss von Markliberalismus, Sozialpartnerschaft und Etatismus rekonstruiert. Da jede institutionelle Matrix Möglichkeiten und Restriktionen des Handelns schafft, wird im nächsten Schritt herausgearbeitet, welche Flexibilitätsformen in den 1990er Jahren rechtlich gestützt bzw. nicht gestützt wurden und was De-facto-Permissivität in diesem Zusammenhang bedeutet. Schließlich werde ich intendierte und nichtintendierte Effekte der Übernahme des acquis communautaire umreißen.

5.1 Orientierung am Modell der Sozialpartnerschaft und rechtliche Ausstattung Nur wenige ostmitteleuropäische Länder haben sich bei der Neugestaltung der Arbeitsbeziehungen an einem konkreten nationalen System von Arbeitsbeziehungen in Europa angelehnt. Gleichwohl schloss die Idee einer „Rückkehr nach Europa“ die Vorstellung eines idealen westeuropäischen Kapitalismus ein, der die harten Budgetrestriktionen der Marktwirtschaft mit starken Kollektivakteuren und Kollektivverhandlungen auf allen Ebenen verbindet (Vickerstaff/Thirkell 1997: 19 f.). Die meisten Transformationsländer – so auch Polen und Tschechien – entschieden sich für die Beibehaltung ihrer monistischen Gewerkschaftsstruktur und gegen die (Wieder-)Einführung von Betriebsräten als zweiter Säule der Arbeit-

5.1 Orientierung am Modell der Sozialpartnerschaft und rechtliche Ausstattung

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nehmervertretung.73 Gegner des dualen Systems waren nicht zuletzt die Gewerkschaften, die darin lediglich eine essentielle Bedrohung ihrer Existenzgrundlage erkennen konnten.74 Die rechtliche Ausstattung der polnischen und tschechischen Gewerkschaftsorganisationen auf betrieblicher Ebene kann sich indes im europäischen Vergleich sehen lassen, auch wenn sie das deutsche Mitbestimmungsniveau nicht erreicht. Im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes gehen die Rechte der Arbeitnehmervertretung über die der deutschen Betriebsräte hinaus. In Polen gibt es daneben noch von der Belegschaft gewählte Arbeitsinspektoren, die sich seit Anfang der 1980er Jahre vor allem dem Arbeits- und Gesundheitsschutz widmen.75 Die Informations-, Mitwirkungs- und Konsultationsrechte sowie die Mitbestimmungsrechte, die die Zustimmung der Gewerkschaften verlangen, sind in Polen und Tschechien bei kleineren Variationen ähnlich gestaltet. In Polen sind sie sogar in einigen Punkten gewerkschaftsfreundlicher (Tabelle 6). In Tschechien müssen Entlassungen mit den Gewerkschaften „erörtert“ und dem lokalen Arbeitsamt gemeldet werden. Dabei schreibt das Arbeitsgesetzbuch die möglichen Gründe einer Entlassung genau vor. In Polen sieht das Verfahren für Massenentlassungen eine Begründung seitens der Betriebsleitung sowie eine Beteiligung der Betriebsgewerkschaften bei der Festlegung der Auswahlkriterien, Reihenfolge und Termine der Entlassung vor. In der Praxis bedeutet dies, dass die Gewerkschaften zwar nicht darüber mitbestimmen können, ob entlassen, aber wer entlassen wird. Wenn es zu keiner Einigung kommt, kann allerdings der Arbeitgeber allein entscheiden.76 Drei bzw. zehn Mitglieder reichen aus, um eine Gewerkschaft bzw. Gewerkschaftseinheit im Betrieb zu gründen, mit der die Unternehmen verpflichtet sind, für den gesamten Betrieb Kollektivverträge ab73 74

75 76

Ausnahmen bildeten Ungarn und Slowenien, die sich von Anfang an am deutschen bzw. österreichischen System orientierten. In Polen kam hinzu, dass die Arbeiterräte als Rudiment des gescheiterten „Dritten Weges“ zwischen Kapitalismus und Kommunismus eine geringe politische Lobby besaßen. Die postkommunistische SLD/PSL-Koalition, die 1993 das Thema Betriebsräte in die polnische Reformdebatte einbrachte, stieß auf massive Ablehnung bei den Gewerkschaften und im Parlament. Vgl. zu den Gründen der Ablehnung Federowicz/Levitas 1995; Pumberger 1998; Saxonberg 1999; Vickerstaff/Thirkell 2000; Weinstein 2000. Zunächst musste jeder Betrieb einen Arbeitsinspektor haben. Seit 2002 gilt das nur noch für Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten. Anders als in Polen vollzog sich die Freisetzung der Beschäftigten aus den Staatsbetrieben während der Transformation in Tschechien sehr viel langsamer. Die Arbeitslosenquote liegt mit 6 bis 7 Prozent unter dem Durchschnitt der EU-15, während Polen mit 18 bis 20 Prozent kontinuierlich darüber liegt (Landesmann/Vidovic/Ward 2004). Ein spezielles Reglement für Massenentlassungen wurde in Tschechien erst im Zuge des EU-Beitritts eingeführt. Massenentlassungen wurden im polnischen Recht bis 2002 auch nicht im Arbeitsgesetzbuch, sondern im Gesetz über die Grundsätze der Auflösung von Arbeitsverhältnissen aus betrieblichen Gründen von 1989 geregelt (vgl. Jost 1998: 46 ff.).

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

zuschließen – in Deutschland gilt das nur de facto, nicht de jure. In beiden Ländern ist die Gründung mehrerer Gewerkschaftsorganisationen in einem Betrieb möglich; sie müssen aber einem gemeinsamen Kollektivvertrag zustimmen. Tabelle 6: Rechte polnischer und tschechischer Betriebsgewerkschaften Tschechien

Polen

Informationsrechte

über wirtschaftliche Ergebnisse, Entwicklung und Perspektive des Unternehmens, bei Abschluss und Auflösung eines Arbeitsvertrages

soweit für Gewerkschaftsarbeit erforderlich: im Hinblick auf Arbeitsbedingungen, Löhne und Wirtschaftsdaten, die für Tarifverhandlungen relevant sind

Mitwirkungs- und Konsultationsrechte

bei Kündigung, strukturellen Änderungen bzw. Rationalisierungsmaßnahmen, die zur Freisetzung führen; bei Normung, Wandel der Arbeitsorganisation, bei Änderungen im Bewertungs- und Entlohnungssystem, bei der Aus- und Weiterbildung, bei Arbeitszeitregelungen und Maßnahmen zur Arbeitssicherheit; seit 2000 auch Konsultation bei Massenentlassung (30 Tage vorher) mit dem Ziel, eine Einigung zu erreichen

bei Kündigung ist eine Anhörung 45 Tage vor Gruppenentlassungen und eine gemeinsame Festlegung der Auswahlkriterien, Reihenfolge und Termine der Kündigung erforderlich

Mitbestimmungsrechte

bei Kündigung bzw. fristloser Entlassung von haupt- oder ehrenamtlichen Gewerkschaftsfunktionären, bei Änderung der Arbeitsordnung, der Festlegung der Wahlordnung für Arbeitnehmervertreter, Urlaubsplanung, bei der Herabsetzung des Lohnes auf 60 % aus dringenden betrieblichen Gründen (d. h. bei Kurzarbeit), Finanzierung des Sozialfonds, Mitgliedschaft im Aufsichtsrat von Aktiengesellschaften

bei Arbeitsvergütungs- und Arbeitsordnung, bei Verlängerung der Anrechnungszeit der Arbeitszeit, Urlaubsplanung, Festlegung persönlichen Arbeitsschutzes und der Einführung von Gruppenarbeitsorganisation sowie bei der Bestimmung der Grundsätze des betrieblichen Sozialfonds und der Auszeichnungs- und Prämienordnung

5.1 Orientierung am Modell der Sozialpartnerschaft und rechtliche Ausstattung

93

Streikrecht

nach gescheiterter Schlichtung und Zustimmung der Hälfte der betroffenen Belegschaft; kein politischer Streik möglich77

nach gescheiterter Schlichtung und Zustimmung der Hälfte der betroffenen Belegschaft; kein politischer Streik möglich

Gründung

ab drei Gewerkschaftsmitgliedern

ab zehn Mitgliedern

Kündigungsschutz

Haupt- wie ehrenamtliche Funktionäre sind für die Dauer der Wahlperiode plus ein Jahr danach unkündbar

Mitglieder des Gewerkschaftskomitees sind während der Amtszeit und ein Jahr danach nur mit dessen Zustimmung kündbar

Freistellung

ab einer Betriebsgröße von 400 Beschäftigten ist ein Gewerkschaftsfunktionär teilweise freizustellen und ab 600 Mitarbeitern entsteht ein Anrecht auf eine vollständige Freistellung78

Gewerkschafter haben bis zu einer Betriebsgröße von 150 Mitarbeitern Anspruch auf eine Teilbefreiung; ab 150 ist ein Vertreter freizustellen, ab 501 zwei79

Quellen: Czech Labour Code (2002); Pumberger (1998); Gerauer et al. (1999); Collective Bargaining Act 1991 (Czech); Polnisches Gewerkschaftsgesetz (1991); Polnisches AGB 1997; Polish Labour Code (2005)

Die Freistellung der Gewerkschafter wurde in Tschechien bis zu den Reformen des Arbeitsgesetzbuches zwischen 2000 und 2002 aus den Mitgliedsbeiträgen finanziert, von denen 60 bis 70 Prozent in der Grundorganisation bleiben.80 In Polen waren hingegen die Arbeitgeber von Anfang an verpflichtet, die Lohnausfälle durch Gewerkschaftsarbeit zu kompensieren; auch hier bleibt das Gros der Mitgliedsbeiträge in den Grundorganisationen. Die betriebliche Basis nimmt somit innerhalb der Gewerkschaftsstrukturen eine starke Stellung ein, was den 77

78

79 80

In den 1980er Jahren gehörten wilde Streiks in Polen zum Repertoire des politischen Widerstands. Daran wurde nach 1989 angeknüpft, als es zu Massenentlassungen infolge der Schocktherapie kam. Sie trieben die Streiks auf Rekordzahlen, die sich oft nicht an die gesetzlichen Regeln hielten. Erst ab 1994 gingen die Streiks auch in Polen deutlich zurück. Im Unterschied dazu waren Streiks bisher in Tschechien so selten, dass keine offizielle Statistik existiert (EIRO 2002). Für jede weiteren 1500 Mitarbeiter ist ein weiterer Funktionär freizustellen. Hinzu kommen Freistellungsansprüche für Verwaltungs- bzw. technisches Personal sowie die zeitweilige Freistellung für ehrenamtliche Funktionäre. Die Regelung geht auf die Zeit vor 1989 zurück (Pumberger 1998). Für jede weiteren 1000 Mitarbeiter wird ein weiteres Komiteemitglied freigestellt. Vgl. Polnisches Gewerkschaftsgesetz, Art. 31 [1] und 31 [3], Art. 33. Versuche der Gewerkschaften, die Mitgliedsbeiträge zugunsten regionaler Organisationseinheiten umzuverteilen, scheiterten am Widerstand der Betriebsorganisationen (Myant/Smith 1999: 278).

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Aufbau überbetrieblicher Vertretungs- und Beratungsinstanzen, vor allem in strukturschwachen Regionen, erschwert. In Polen wie in Tschechien fallen die Haupt- bzw. ehrenamtlichen Gewerkschafter sowie die Arbeitsinspektoren während der Ausübung ihrer Funktion unter Kündigungsschutz (bzw. sind nur mit Einverständnis der Gewerkschaftskomitees kündbar). Zu den Eigenwilligkeiten der polnischen Arbeitsbeziehungen gehört bis zur Reform von 2002, dass dieser Schutz auf ganze oder halbe Belegschaften ausgedehnt werden konnte und auch wurde, weil das Gesetz keine Obergrenze für die maximale Größe eines Betriebsgewerkschaftskomitees vorsah. Besonderes vor einer Massenentlassung erlebten die Komitees einen enormen Zuwachs. Erst durch die genaue Festlegung der maximalen Größe der Gewerkschaftskomitees in Relation zu den Vorständen wurde dieser Praxis ein Riegel vorgeschoben.81 In staatlichen Unternehmen bestehen zudem die Arbeiterräte mit weit reichenden Rechten fort. Dass die Orientierung am Leitbild der Sozialpartnerschaft in Tschechien bei der Ausgestaltung der Arbeitsbeziehungen ausgeprägter war als in Polen, lässt sich an zwei Arrangements verdeutlichen: a) den Allgemeinverbindlicherklärungen und b) der Entstehung der tripartistischen Räte. Allgemeinverbindlicherklärungen Der Gesetzgeber der Prager sozial-liberalen Koalition von 1991 ging von der Prämisse aus, dass die übertarifliche Vertragsebene die entscheidende Verhandlungsebene wird und lediglich übertarifliche Leistungen auf betrieblicher Ebene verhandelt werden (Cornejová/Fassmann 2003: 10). Um die Entwicklung einer überbetrieblichen Regulierungsebene zu unterstützen, enthält das Kollektivvertragsrecht – wie auch in anderen kontinentaleuropäischen Ländern – Allgemeinverbindlicherklärungen von Tarifverträgen (Traxler/Behrens 2002; OECD 2004).82 Der tschechische Staat erhielt das Recht, Verträge, die mit mehreren 81

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Maciej Manicki musste damals als Präsident der OPZZ feststellen: „I feel rarely argumentless in discussion, but here it was not possible to find arguments in situations mentioned by employers. They mentioned examples, where 100 % of members of a trade union were protected by the law. For example, in organization of 196 members, the board is composed of 152 members and the auditory commission of 19 members (…) Examples were mentioned (...) where two-three trade union organizations had existed in one enterprise, and after notification of layoffs, many trade union organizations were created“ (2002). Ausnahmen in Westeuropa sind Norwegen, Schweden und Großbritannien (Traxler/Behrens 2002). Auch in Deutschland gibt es keine staatlichen Allgemeinverbindlicherklärungen, da diese der Tarifautonomie widersprechen. Allerdings kennt das deutsche System verschiedene Möglichkeiten der Verallgemeinerung von Verträgen auf Nichtgewerkschaftsmitglieder und Exit-Hürden bei Vertragskündigungen, die dem polnischen Regelungen durchaus ähnlich sind.

5.1 Orientierung am Modell der Sozialpartnerschaft und rechtliche Ausstattung

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Arbeitgebern bzw. einem Verband abgeschlossen wurden, auch für Arbeitgeber, die keine Mitglieder des Arbeitgeberverbandes sind, als bindend zu erklären.83 In Polen beschränkt sich die rechtliche Unterstützung der überbetrieblichen Vertragsebene auf den staatlichen Sektor. Allgemeinverbindlicherklärungen sind ansonsten nur bei einem besonderen gesellschaftlichen Interesse vorgesehen (Polnisches AGB Art. 241 [18]). Den Hintergrund dafür bildete eine grundlegend andere Orientierung: Die polnischen Reformer sahen in der betrieblichen Ebene von Anfang an die entscheidende Vertragsebene, die es deshalb entsprechend auszugestalten galt. Vor allem die SolidarnoĞü hat explizit eine „betriebsnahe Tarifpolitik“ präferiert (Gardawski 2003).84 Neben ideologischen Gründen spielte auch die Organisationsstruktur der SolidarnoĞü für die Präferenz der Betriebsebene eine wichtige Rolle. Der SolidarnoĞü fehlte als Einheitsgewerkschaft eine sektorale Struktur, die auch nach 1989 nur langsam und eher aus regionalen Zusammenschlüssen von unten aufgebaut wurde (ebd.). Dass die betrieblichen Verträge per Gesetz für die gesamte Belegschaft gelten, stellt daher die wichtigste Form der staatlich geförderten Ausweitung dar. Darüber hinaus wurden bis zur Neuregelung des Arbeitsrechts von 2002 die Repräsentativität und die Verhandlungsmöglichkeiten der Gewerkschaften großzügig ausgelegt und die Kündigung von Verträgen erschwert.85

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Vgl. Collective Bargaining Act 1991, Sec. 7 (1). Eine ähnliche Regelung bestand auch in der Slowakei. Ungarn hatte ebenfalls eine Allgemeinverbindlicherklärung eingeführt. In Slowenien wird die Allgemeinverbindlichkeit durch die Zwangsmitgliedschaft in den Wirtschaftskammern nach österreichischem Vorbild sichergestellt. Das Gewerkschaftsgesetz von 1991, das unter der ersten SolidarnoĞü-Regierung verabschiedet worden war, sah noch eine starke Kontrollposition der Gewerkschaften über die betrieblichen Kollektivvereinbarungen vor. Lediglich landesweit organisierte Gewerkschaften waren befugt, in den Betrieben Tarifverhandlungen zu führen. Das novellierte Arbeitsgesetz von 1997 führte zur Stärkung der betrieblichen Ebene gegenüber der überbetrieblichen, indem es die Repräsentativitätsbedingungen lockerte. Repräsentativität war damit nicht mehr an die Zugehörigkeit zu einer branchen- oder landesweiten Organisation gebunden (Polnisches AGB 1997, Art. 241 [24]). Einzige Einschränkung war, dass die betrieblichen Kollektivverträge nicht ungünstiger sein durften als die überbetrieblichen Verträge und dass eine gemeinsame Repräsentanz vorhanden ist oder zumindest gemeinsame Verhandlungen von Seiten der im Betrieb vertretenen unterschiedlichen Gewerkschaftsorganisationen geführt werden. Erst mit der Reform des Arbeitsgesetzbuches von 2002 wurde die Repräsentativität der betrieblichen Gewerkschaft präziser definiert und deutlich eingeschränkt: Eine Betriebsgewerkschaftsorganisation muss nunmehr mindestens sieben Prozent aller in dem Betrieb Beschäftigten organisieren. Die Zugehörigkeit zu einer im Gesetz definierten repräsentativen überbetrieblichen Gewerkschaftsorganisation ist für alle zwingend (Polish Labour Code 2005, 241 [25a]). So durfte sich eine Gewerkschaftsorganisation bis zur Neuregelung im Jahre 2002 noch kurz vor den Verhandlungen eines Kollektivvertrages neu gründen, ohne dass sie von diesen Verhandlungen ausgeschlossen werden konnte. Selbst terminierte Tarifverträge blieben darüber hinaus so lange gültig, bis ein neuer Vertrag abgeschlossen war.

96

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Der Tripartismus Direktes Vorbild bei der Gründung tripartistischer Räte war die kontinentaleuropäische Sozialpartnerschaft, mit der die sozial-liberale Koalition in Prag bereits Anfang 1990 begann (Horalek/Formanova 2002). In diesen Räten beraten Vertreter aus Regierung, Unternehmerverbänden und Gewerkschaften über die Lohn- und Beschäftigungspolitik auf nationaler und regionaler Ebene. Der nationale tripartistische Rat wurde in Tschechien bereits 1991 durch tripartistische Bezirksräte unterfüttert, dem Arbeitgeberverbände, Wirtschaftskammern, Gewerkschaften und lokale Verwaltungen angehören. Auch sie schließen Abkommen ab, die jedoch gegenüber den Unternehmen eine geringe Verpflichtungskraft entfalten (Hála et al. 2002: 64). Helmuth Wiesenthal hat den osteuropäischen Tripartismus treffend als „preemptiven Korporatismus“ (1995) charakterisiert. In ihm werden durch den Staat im Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft potentielle VetoSpieler eingebunden, ohne dass die dazu eingeladenen intermediären Organisationen programmatisch, organisatorisch oder gar von ihrer sozialen Basis her schon entwickelt genug waren, einen solchen Platz aus eigener Kraft zu reklamieren. Dass dabei das Modell der Sozialpartnerschaft Pate stand, unterstreicht Milan Stich, führender tschechischer Gewerkschaftsfunktionär und Politiker, in einem Interview rückblickend: „Wir sahen, dass die Sozialpartnerschaft als Modell der Repräsentation von Interessen in den europäischen Ländern funktioniert und verstanden ihre Entstehung als Bestandteil unserer Einordnung unter diese Länder“ (zit. nach Wielgohs 2001: 127).86 Der Tripartismus in Polen folgte weniger einem solchen Leitbild als vielmehr der Praxis anderer Transformationsländer. Die ersten SolidarnoĞüRegierungen versuchten zunächst ihre Austeritätspolitik über eine indirekte Lohnsteuer (Popiwek)87 durchzusetzen. Erst als diese Strategie 1993 scheiterte, wurde die „Tripartive Kommission für Wirtschafts- und Sozialfragen“ ins Leben gerufen, die zentrale Lohnrichtlinien, das heißt Obergrenzen für die Staatsbetriebe vereinbaren und Empfehlungen für die Höhe des staatlichen Mindestlohns geben sollte.88 86 87

88

Nach Kohl und Platzer (2004) knüpfte die sozial-liberale Koalition explizit an die Konzertierte Aktion unter Karl Schiller und den österreichischen Korporatismus an. Die Popiwek-Steuer war das Ergebnis eines Kompromisses zwischen der Forderung der internationalen Finanzorganisationen auf vollständigen Lohnstopp, um die Inflation zu bekämpfen, und dem Drängen der Gewerkschaften auf Beibehaltung des staatlichen Inflationsausgleichs (Müller 1995: 70). Private Unternehmen waren davon befreit. Infolge der restriktiven Lohnpolitik und der starken Inflation sanken die Reallöhne zwischen 1989 und 1991 im Durchschnitt auf 75,4 Prozent des Ausgangsniveaus. Die Kommission wurde nach dem Wahlsieg der SLD/PSL-Koalition 1994 gegründet. Vorläufer war ein „Pakt über das staatliche Unternehmen“, der noch vom Minister für Arbeit und So-

5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen

97

Dass die Neigung der SolidarnoĞü-Elite zu einem tripartistischen Rat zunächst nicht sonderlich groß gewesen war, erklärt sich durch die gespaltene Organisationslandschaft der polnischen Gewerkschaften. Während es der Böhmisch-Mährischen Gewerkschaftskammer (ýMKOS) als Dachverband gelungen war, die Integration der Branchengewerkschaften (bis auf einige kleinere Gewerkschaften) zu bewahren, lebt Polen seit den 1980er Jahren mit zwei konkurrierenden Dachverbänden, zu denen sich Ende der 1990er Jahre noch ein dritter gesellte. Ein „pre-emptiver Korporatismus“ hätte somit gerade jene Konkurrenzorganisation – die Gesamtpolnische Allianz der Gewerkschaften (OPZZ) – an den Tisch der Macht geladen, die unter dem Kriegsrecht Anfang der 1980er Jahre vom polnischen Staat als Gegenorganisation zur verbotenen SolidarnoĞü gegründet worden war (Wielgohs 2001: 141). Solange die SolidarnoĞü mit den ihr verbundenen konservativen Parteien die Regierung stellte, bevorzugte sie den direkten Weg der politischen Einflussnahme. Damit wurde sie auch für die OPZZ stilbildend, so dass sich beide Gewerkschaftsdachverbände immer wieder, wie in einer Schaukelbewegung, in ihrem wechselnden Interesse am tripartistischen Rat und an den Möglichkeiten direkter parteipolitischer Einflussnahme ablösten (vgl. u. a. Jarosz 2005).

5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen Trotz der Befürwortung kollektiver Verhandlungen auf sektoraler Ebene durch die sozial-liberale Koalition in der Tschechoslowakei 1990/91 hat sich in beiden Ländern ein liberales System der Lohnfindung herauskristallisiert, das in Richtung deregulierter angelsächsischer Arbeitsbeziehungen weist. Die betriebliche Ebene wurde zur entscheidenden Ebene für Kollektivverhandlungen, wenn überhaupt verhandelt wird, während die sektorale Ebene kaum entwickelt ist. In weiten Teilen der Privatwirtschaft werden überhaupt keine Kollektivverträge abgeschlossen. Und selbst wenn es Verträge gibt, ist damit noch keine regelmäßige Erneuerung durch zeitlich klar limitierte Vertragslaufzeiten gegeben.89 Die Deckungsrate der Tarifverträge kommt – wie in angelsächsischen Ländern – der faktischen Organisationsstärke der Gewerkschaften nahe. In diesem Punkt trifft daher der Vergleich mit den angelsächsischen Arbeitsbeziehungen. Dabei ist es eine traurige Ironie der Geschichte, dass Tschechien hier deutlich besser abschneidet als Polen. So hat Tschechien einen gewerkschaftlichen Organisationsgrad, der mit dem Deutschlands vergleichbar ist (ca. 30 Prozent);

89

zialpolitik und früheren SolidarnoĞü-Aktivisten, Jacek Kuron, angestrengt und im Februar 1993 unterschrieben wurde. Vgl. zur Bedeutung der Streiks Kloc 1992; Rainnie/Hardy 1995. Vgl. für Tschechien Cornejová/Fassmann 2003, für Polen Stelina 2003; Gardawski et al. 1999.

98

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

35 Prozent der Erwerbstätigen fallen unter betriebliche und überbetriebliche Kollektivverträge. Zum Vergleich: In (Gesamt-)Deutschland liegt die Deckungsrate durch den Flächentarifvertrag um die 70 Prozent.90 In Polen beträgt der Organisationsgrad ca. 18 Prozent, wobei einige Schätzungen ihn auch deutlich niedriger ansetzen. Polnische Studien konstatieren zudem unisono ein mangelndes Interesse der „individualisierten Arbeitnehmer“ an den Gewerkschaften (vgl. u. a. Gąciarz/PaĔków 2001). Die Deckungsrate der Kollektivverträge liegt mit ca. 30 Prozent zwar über dem Organisationsgrad. Vergleicht man sie jedoch mit anderen europäischen Ländern, deren Organisationsgrad ähnlich niedrig ist, zeigt sich eine große Diskrepanz. So erreicht Polen zwar einen mit Spanien und Frankreich vergleichbaren Organisationsgrad der Gewerkschaften; die Deckungsrate liegt hier indes deutlich höher, wobei Verbindlichkeit und Qualität dieser Verträge hier nicht diskutiert werden soll (vgl. Tabelle 7). Die Dominanz der betrieblichen Ebene in den Kollektivvertragsbeziehungen dokumentiert auf der einen Seite das geringe Interesse der Arbeitgeber an einer überbetrieblichen Verhandlungsebene. Auf der anderen Seite bringt sie jedoch die Zurückhaltung des Staates bei der institutionellen Stützung der Kollektivvertragsebene zum Ausdruck.

90

Während die ýMKOS 900.000 Mitglieder ausweist, hat die Vereinigung der unabhängigen Gewerkschaften (ASO) 200.000 Mitglieder und die Konföderation für Kunst und Kultur (KUK) 90.000, um nur die größten Vereinigungen zu nennen. Bei diesen Angaben handelt es sich um qualifizierte Schätzungen. Zudem muss zu den Gewerkschaftsmitgliedern ein hoher Anteil von Rentnern gezählt werden (vgl. Hála et al. 2002; Cornejová/Fassmann 2003). Größte Einzelgewerkschaft ist die Metallgewerkschaft (OS KOVO).

90 % 98 % 45 % 48 % k. A.

55 % 72 % 45 % 35 % k. A.

8+1

Deutschland Griechenland Italien Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien Slowenien 30 % 30 % 36 % 28 % 40 % 25 % 80 % 18 % 42 %

75 % 90 % 90 % 78 % 98 % 80 % 95 % 80 % 98 %

Gewerkschaftlicher Organisationsgrad

2+7

Frankreich Großbritannien Estland Lettland Litauen Malta Polen Tschechien Ungarn

Land

36 % 20 % 20 % 13 % k. A. ca. 30 % ca. 35 % 42 %

95 %

Deckungsrate*

29 % 15 % 20 % 14 % k. A. 18 % 30 % 25 %

9%

Gewerkschaftlicher Organisationsgrad

Betriebliche Lohnverhandlungsebene

Quellen: Carley 2002 (keine dominante Ebene hat Carley für Luxemburg ausgewiesen); Kohl/Platzer 2004: 175; Ladó/VaughanWhitehead 2003: 74

* Die Deckungsrate bezieht sich immer auf alle Ebenen.

3+2

Belgien Finnland Irland Slowakei Zypern

Deckungsrate*

Land

Gewerkschaftlicher Organisationsgrad

Land

Deckungsrate*

Sektorale/Multi-ArbeitgeberVerhandlungen

Nationale/intersektorale Lohnverhandlungsebene

Tabelle 7: Dominante Ebene der Lohnfindung, Anteil der Beschäftigten, die unter einen Kollektivvertrag fallen, sowie gewerkschaftlicher Organisationsgrad bezogen auf alle Erwerbstätigen in der erweiterten EU von 2004 (Stand 2002)

5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen

99

100

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Unternehmen und Verbände Die neu gegründeten Unternehmerverbände verstehen sich primär als wirtschafts- und arbeitspolitische Lobbyorganisationen und weniger als kollektive Akteure für Regulationsleistungen und Vertragsparteien, so dass Gewerkschaften über fehlende Ansprechpartner klagen. In beiden Ländern sind zudem die Arbeitgeber in mindestens zwei konkurrierenden Dachverbänden organisiert. Diese Trennung ist nicht funktional begründet, sondern resultiert aus der Unzufriedenheit der neuen privaten Wirtschaft mit den zuerst von den Direktoren der Staatsbetriebe gegründeten Verbänden. Letztere haben meist wenig klassische Lobbyarbeit im westlichen Sinne betrieben und sich mit Staat und Gewerkschaften arrangiert.91 In Polen wurde die zweite Gründung von ausländischen multinationalen Großunternehmen mitinitiiert, die die Arbeitgeberstimme im tripartistischen Rat durch die ehemaligen Staatsbetriebe zu wenig vertreten sahen.92 Insgesamt sind jedoch ausländische Investoren, bis auf einige große multinationale Unternehmen, in den Verbänden wenig vertreten. 91

92

In Tschechien ist 1995 der heute größte Dachverband – der Verband Industrie und Verkehr der Tschechischen Republik (SP ýR) – aus der 1990 noch von den Direktoren der Staatsbetriebe gegründeten Konföderation der Arbeitgeber- und Unternehmerverbände (KZPS) wegen unüberwindlicher Differenzen über den ökonomischen und gesellschaftlichen Transformationsverlauf ausgetreten (Hála et al. 2002: 25). Seine bisher besten Mitgliederergebnisse erreichte der SP ýR nach eigenen Angaben im Jahre 1997 mit 1783 Mitgliedern, 2005 waren es noch 1507 Unternehmen und Organisationen mit über 600.000 Beschäftigten. Die meisten Beschäftigten, die in den Organisationsbereich des SP ýR fallen, sind im privaten Transport-, Lagerund Kommunikationsgewerbe (50 %) tätig, gefolgt von der Energiewirtschaft (37 %) und dem Verarbeitenden Gewerbe (28 %), in dem wiederum vor allem die Erdöl- und Chemieindustrie (über 60 %) führen. Die Metall- und Elektroindustrie ist jeweils mit ca. 30 Prozent vertreten, wobei es sich mehrheitlich um mittelständische Unternehmen mit unter 500 Beschäftigten handelt. Auch wenn zum Vorstand tschechische Mitarbeiter deutscher Konzerne (Škoda Auto/ Siemens) gehören, ist der Anteil der ausländischen Investoren mit 19 Prozent der organisierten Beschäftigten bzw. 18 Prozent in „gemischten“ Betrieben (ausländisch plus einheimisch) gering (Daten vom 20. 10. 2005, siehe http://www.spcr.cz.). Die KZPS vereint 2001 mehr als 1300 Mitglieder, zu denen u. a. Verbände des Bauwesens, der Textil-, Konfektions- und Lederindustrie, der Landwirtschaft und der Bergbau- und Erdölindustrie gehören. In Polen wurde zunächst die Konföderation Polnischer Arbeitgeber (KPP) von den Staatsbetrieben gegründet, die aber außerhalb des nationalen tripartistischen Rates kaum in Erscheinung trat, da letztlich die Beziehungen zum Staat über andere Kanäle reguliert wurden. Provoziert von dieser Untätigkeit wurde 1999 die Polnische Konföderation für Private Arbeitgeber Lewiatan (PKPP) gegründet. Mitinitiatoren waren u. a. der italienische Autohersteller Fiat. Demgegenüber ist die KPP heute eine Vereinigung von überwiegend staatlichen und halbstaatlichen Betrieben aus dem Bergbau und der Landwirtschaft. Die KPP deckt 51 Arbeitgeberorganisationen und 1200 Einzelunternehmen (insgesamt ca. 2 Mio. Beschäftigte); die PKPP vereinte 2005 nach eigenen Angaben 55 Sektoren und Verbände und 13 Einzelmitglieder mit insgesamt 3000 Unternehmen, die mehr als 600.000 Arbeitnehmer beschäftigen. In der Aufgabenbeschreibung von Lewiatan kommt die Förderung von Kollektivverträgen nicht vor. Vgl. PKPP 2006.

5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen

101

In der Privatwirtschaft sind in Polen wie in Tschechien die Hauptstützen des Kollektivvertragssystems die ehemaligen staatlichen Großunternehmen, in denen die Gewerkschaften auch traditionell vertreten sind. Neugegründete mittelständische Unternehmen mit einheimischem oder ausländischem Hintergrund sind zumeist nicht in Kollektivverträge eingebunden und haben auch keine Gewerkschaftsorganisationen. Das wird für beide Länder auch von neu gegründeten Tochtergesellschaften großer multinationaler Unternehmen berichtet (Cornejová/ Fassmann 2003: 10; Gardawski et al. 1999). Eine Begründung, warum ausländische Investoren die Institutionalisierung des Kollektivvertragssystems so wenig unterstützen, bietet Mariusz Janicki (2000): „Für die junge und erfolgsdurstige Leitung ist eine ideale Belegschaft die, in der keine Gewerkschaft existiert. Die negative Einstellung gegenüber den Gewerkschaften rechnen sie sich als Pflichterfüllung gegenüber den Mutterunternehmen an“ (eigene Übersetzung). Zurückhaltender Staat Ohne die Zurückhaltung des Staates bei der Institutionalisierung der Kollektivvertragsebene wäre indes die geringe Deckungsrate im europäischen Vergleich nicht zu erklären. Hierin liegt eine zentrale Differenz zur Rolle des Staates in Frankreich oder Spanien. So hat die Klaus-Regierung, nach Auflösung der sozialliberalen Koalition der tschechischen Bürgerbewegung, dem Kollektivvertragssystem in einer entscheidenden Phase seiner Institutionalisierung, nämlich zwischen 1992 und 1997, die staatliche Unterstützung entzogen (vgl. Tabelle 8). Klaus selbst lehnte die Übertragung von Multi-Arbeitgeberverträgen auf weitere Unternehmen vor allem deshalb kategorisch ab, weil sie ein Lohnkartell begünstigen würde. Erst nach dem Regierungsantritt der Sozialdemokraten im Jahre 1998 wurde dieses Instrument wieder eingesetzt, was allerdings von Regierungsbeamten und konservativen Politikern als „Eingriff in die Freiheit privater Unternehmen“ juristisch bekämpft und behindert wurde, so dass auch in den Jahren danach relativ wenige überbetriebliche Kollektivverträge auf weitere Unternehmen übertragen wurden (Cornejová/Fassmann 2003: 10; Uhlír 2003). Der Konflikt führte bis vor das Verfassungsgericht, das schließlich eine Ausdehnung von Verträgen auf Arbeitgeber, die keine Verbandsmitglieder sind, als für nicht verfassungskonform erklärte. Das neue Arbeitsgesetzbuch von 2006 schließt daher nur noch aus, dass ein Arbeitgeber mit dem Verlassen des Verbandes auch gleich aus dem Vertrag ausscheiden kann (Czech Labour Code 2006, Part T, Ch. V, Sec. 25 [2a]). Diese Lösung ähnelt sehr der deutschen.

102

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Tabelle 8: Abschlüsse von Multi-Arbeitgeberverträgen durch die ýMKOS, 1995 bis 2001 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Anzahl der abgeschlossenen KSVS*

33

30

30

25

22

22

20

Anzahl der betroffenen Gewerkschaftsorganisationen

2.020

1.946

1.725

1.352

1.347

1.395

1.457

Anzahl der Beschäftigten, die unter einen 770.550 730.080 648.079 521.651 584.067 469.249 446.997 KSVS fallen Anzahl der betroffenen Gewerkschaftsmitglieder Anzahl der Arbeitgeber, auf die ein KSVS ausgedehnt wurde

566.887 513.957 432.844 330.855 323.257 272.214 249.528

6**

0

0

0

399

2.074

3.482

Anzahl der durch die Ausdehnung betroffenen Beschäftigten

174.272 288.314

Anzahl der betroffenen Beschäftigten insgesamt

643.521 735.311

* KSVS ist die tschechische Abkürzung für „Kollektivverträge höherer Ordnung“. ** Nach Cornejová/Fassmann (2003: 10) handelte es sich um 12 Arbeitgeber. Quelle: ýMKOS. Report on the outcomes of the collective bargaining at the higher level in 2001, zit. nach Kotíková/Bittnerová 2003

Von den tripartistischen Räten gingen im Verlaufe der 1990er Jahre ebenfalls wenige Impulse zur Stärkung der autonomen sektoralen Kollektivverhandlungen aus. Das Engagement der Regierungen in den tripartistischen Räten erwies sich als überaus schwankend. Dies gilt sowohl für Tschechien – vor allem während der Klaus-Ära – als auch für Polen, wo sich die konkurrierenden Gewerkschaften bis zur Jahrtausendwende in ihren Blockaden des Rates ablösten. Darüber hinaus wurden die Räte Anfang der 1990er Jahre in erster Linie für die Lohnbegrenzung im Rahmen der staatlichen Austeritätspolitik und nicht zur Vereinbarung von Lohnpartizipation eingesetzt. Ähnliches gilt auch für die staatliche Festlegung von Mindestlöhnen, die Klaus weit unter dem Existenzminimum hielt. Kamen

5.2 Kollektivvertragsebene mit marktliberalen Vorzeichen

103

keine Einigungen zustande, wurden Lohnleitlinien staatlich administriert, wobei insbesondere für Tschechien die makroökonomische Währungspolitik (Abwertung der Krone) in den 1990er Jahren sogar das wichtigere lohnpolitische Steuerungsinstrument war. Kritiker verweisen zu Recht darauf, dass dieser „illusionäre Korporatismus“ wenig mit dem westeuropäischen Klassenkompromiss nach dem Zweiten Weltkrieg gemein hat, bei dem es um die Kopplung der Löhne an den Produktivitätsfortschritt ging (Ost 2000: 504). Warum Polen, trotz seiner desolateren Gewerkschaftsstrukturen, mit ca. 30 Prozent auf eine ähnlich hohe Deckungsrate der Tarifverträge kommt wie Tschechien, liegt an der stärker selektiven Privatisierung, die in den moderneren und lukrativeren Sektoren der Volkwirtschaft umgesetzt wurde, während, neben dem relativ großen öffentlichen Sektor, die Schwerindustrie und der Bergbau weitgehend in staatlicher Hand blieben. Beide Branchen stellen traditionell gewerkschaftliche Hochburgen dar. Jarosz spricht von einem ausgeprägten Systemdualismus Polens (vgl. u. a. Jarosz 2005: 55 f.). Diese Verankerung im staatlichen Sektor bildet das Rückgrat der polnischen Gewerkschaften, dessen Arbeitsbeziehungen sich auch institutionell von denen im privaten Sektor unterscheiden.93 Ich will nur kurz darauf eingehen: Um dort die Löhne unter Kontrolle zu halten, behielt der polnische Staat bis zur Reform von 2002 überbetriebliche Kollektivverträge bei; mehr noch, es konnten überhaupt nur überbetriebliche Verträge abgeschlossen werden. Die schwache Vertretung der polnischen Gewerkschaften im privaten Sektor und ihre relative Stärke im öffentlichen bzw. staatlichen Sektor führte zu der für Ostmitteleuropa ungewöhnlichen Situation, dass in den 1990er Jahren die Löhne und Gehälter im Staatsektor deutlich über dem Landesdurchschnitt und vor allem weit über dem Durchschnitt der einheimischen Wirtschaft lagen (vgl. Tabelle 9; Hauser/Marody 2001: 108 f.; Galgóczi 2002: 41).

93

Über die Mitgliederzahlen der polnischen Gewerkschaften herrscht Unsicherheit. Während die SolidarnoĞü nach eigenen Angaben 1,2 Mio. Mitglieder zählt und die OPZZ sogar auf 2 Mio. kommt (Meardi 2002), schätzt Gardawski (2003) auf der Basis einer Haushaltsbefragung die Zahl der Mitglieder der SolidarnoĞü im Jahr 2001 auf 700.000; die OPZZ lag mit 800.000 leicht darüber. In beiden Fällen gilt, dass nur wenige Mitglieder unter 30 Jahre alt sind. Die Mitgliederzahl des 2002 neu gegründeten Forum Gewerkschaften (FZZ) wird auf 400.000 geschätzt (Voß 2003), wobei der Organisationsschwerpunkt aller Dachorganisationen nach Gardawski im Bergbau liegt (43,3 Prozent), gefolgt von den Bereichen Bildung, Wissenschaft, Kultur und Gesundheitswesen (27,5 Prozent) sowie Transport und Telekom (27,3 Prozent). Der Organisationsgrad in der Industrie liegt bei 17,6 Prozent; davon übernehmen die OPZZ mit 8,2 Prozent und die SolidarnoĞü mit 6,5 Prozent den größten Anteil (Gardawski 2003: 18).

104

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Tabelle 9: Monatliche Durchschnittslöhne und Gehälter nach Eigentümer, 2000 Eigentümer

Zloty

Nationaler Durchschnitt

1894

Öffentlicher Dienst

2066

Staat

2239

Lokale Regierung

1778

Privater Sektor

1760

Einheimische Privatunternehmen

1520

Kooperativen

1554

Ausländische Privatunternehmen

2729

Quelle: Gáówny Urząd Statystyczny, GUS (2001)

Der kurze Exkurs ändert nichts an dem generellen Ergebnis: Trotz unterschiedlicher Ausgangskonstellationen haben der polnische und der tschechische Staat die Durchsetzung der kollektiven Verhandlungsebene in einer entscheidenden Phase der Institutionalisierung des Systems der Arbeitsbeziehungen allein den Gewerkschaften überlassen. Diese aber waren zu schwach oder nicht willens, um ein flächendeckendes System gegenüber den wenig interessierten Arbeitgebern durchzusetzen.

5.3 Das etatistische Erbe in der Arbeitsgesetzgebung Die Zurückhaltung des Staates bei der Institutionalisierung der Kollektivvertragsebene ist nur eine Seite seiner Rolle im System der Arbeitsbeziehungen. Vor der historischen Wende von 1989 waren autonome kollektive Verhandlungen auf sektoraler oder regionaler Ebene entweder nicht vorgesehen oder faktisch abgeschafft. Stattdessen setzte das Recht nicht etwa nur allgemeine Mindeststandards und Rahmenvorschriften, sondern normierte mit Gebots- und Verbotsregeln Arbeitsbedingungen und das Arbeitszeitregime im Detail, was einen Bruch mit der bürgerlichen Rechtstradition bedeutete. Als Rechtsprinzip galt: Was nicht ausdrücklich erlaubt ist, ist verboten – wobei dieses formale Grundprinzip noch nicht viel über die Praxis auf betrieblicher Ebene aussagt, da abweichende betriebliche Arrangements verbreitet waren.

105

5.3 Das etatistische Erbe in der Arbeitsgesetzgebung

Nach 1989 wurden in den Transformationsländern neue Gesetze über Assoziationsfreiheit, Kollektivverträge und das Streikrecht eingeführt. Darüber hinaus schuf man im Arbeitsgesetz Regelungen zur Kündigung und Befristung von Arbeitsverträgen, die insgesamt deutlich liberaler als in Deutschland, Frankreich oder Südeuropa ausfallen, aber über dem Regulierungsniveau angelsächsischer Länder liegen (OECD 2004: 71 ff.). In ähnliche Richtung zeigen auch die Indizes der Weltbank, wobei Tschechien in diesem Index permissiver als Polen abschneidet (World Bank Group 2006). Das gilt jedoch nicht generell. So sieht die OECD (2004: 71 ff.) bei den (individuellen) Kündigungsregeln Tschechien auf einen der hintersten Plätze ihrer Rigiditätsskala, noch hinter Frankreich, Spanien, Deutschland und Spanien. Das schriftliche Begründungsverfahren und die definierten legitimen Gründe werden hierfür als ausschlaggebend angegeben und führen dazu, dass die OECD die Liberalisierung des Kündigungsschutzes als eine Priorität für die tschechische Politik formuliert hat (OECD 2006: 18, 26). Tabelle 10: Auszüge aus dem Employment Index der Weltbank94 Economy

Difficulty of Hiring Index

Difficulty of Firing Index

Hiring Costs (% of Salary)

Firing Costs (Weeks of Wages)

Poland Czech Republic Slovac Republic Hungary

11 33 17 11

40 20 40 20

25.8 37.0 35.2 33.5

24.9 21.6 12.9 33.5

Germany Sweden France Italy Spain

44 28 78 61 67

40 50 40 30 50

21.3 33.4 47.4 32.6 31.6

66.7 24.0 31.9 47.0 56.0

UK US

11 0

10 10

8.7 8.5

33.5 0

Quelle: World Bank Group 2006

94

„Difficulty of Hiring“ misst die Spielräume bei zeitlich befristeten Verträgen, die Relation der festgelegten Mindestlöhne zur durchschnittlichen Wertschöpfung einer Arbeitspopulation. „Difficulty of Firing“ die Entlassungsbedingungen, Informationspflichten (an Gewerkschaften und Behörden), Zustimmungsrechte, Auflagen in Hinblick auf Weiterbildung oder Umsetzung, das Vorhandensein von Prioritätslisten bei Entlassung und Wiedereinstellung. Die Punktzahl reicht von 0 bis 100. Je höher der Index ausfällt, um so höher ist die „Rigidität“. Vgl. World Bank Group 2005.

106

5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

Trotz der Reformen blieb indes das etatistische Rechtsprinzip der Detailnormierung erhalten. Von einer unilateralen Entscheidungsmacht des Managements bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen kann insofern keine Rede sein. Eine Folge davon ist, dass viele Festlegungen zu den Arbeitsbedingungen in den Kollektivverträgen mit den Festlegungen im Gesetzbuch identisch sind. Vor allem Arbeitszeit und Überstunden, einschließlich Überstundenzuschläge blieben in den Arbeitsgesetzbüchern Polens wie Tschechiens bis zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts stark normiert. Abweichungen waren offiziell zumeist nur mit Ausnahmeregelungen möglich, wobei die Gewerkschaften zustimmen mussten. Sie wurden damit aber nicht zu einem Gegenstand von Kollektivvertragsverhandlungen. Angesichts der Schwäche der kollektiven Verhandlungsebene provoziert eine weitere Entstaatlichung des Arbeitsrechts jedoch ein Dilemma: Detaillierte staatliche Vorgaben bieten Arbeitgebern wenig Anreiz, sich für Kollektivverhandlungen zu engagieren. Um die Anreize für autonome Kollektivverhandlungen zu erhöhen, muss sich der Staat also aus der detaillierten Normierung zurückziehen. Bei schwachen Arbeitnehmervertretungen ist jedoch die Wahrscheinlichkeit groß, damit lediglich die unilaterale Entscheidungsmacht des Managements und eben nicht die Tarifautonomie zu stärken. Aus ihrer Position der Schwäche heraus neigten die Gewerkschaften, aber auch Teile der politischen Eliten dazu, an der etatistischen Regulierung festzuhalten und Probleme mit staatlicher Regulierung zu lösen (Voß 2003; Kohl/ Platzer 2004).95 Dies gilt insbesondere für Polen, wo der privilegierte Zugang der Gewerkschaften zur Politik in den 1990er Jahren genutzt wurde, um in einigen Punkten sogar eine Verschärfung der staatlichen Normierung und Kontrolle durch gesetzliche Novellierungen und ministerielle Verordnungen durchzusetzen.96 So wurden in der Novellierung des Arbeitsgesetzes von 1996 die Kontrollrechte der staatlichen Arbeitsinspektion auf die Einhaltung der Tarifverträge und 95

96

So erklärt etwa Józef Niemiec, zu diesem Zeitpunkt Vizesprecher der Nationalen Kommission der SolidarnoĞü, dass die geringe Verhandlungsbereitschaft der Arbeitgeber die Gewerkschaften zwinge, auf etatistische Lösungen zu setzen: „SolidarnoĞü trade unions consider collective labour relations the fundamental form of a dialogue. Unfortunately, employers are reluctant to conclude collective agreements. As a result, so many labour issues are now regulated by acts of parliament. If employers continue to strive for a reduction of the role, or liquidation of trade unions, the statutory regulation trend will only be strengthened“ (PKPP 2000: 27). Nach Jarosz (2005: 71 f.) wird die „Qualität“ des polnischen Rechts „gemeinhin vor allem wegen seiner Unklarheit und juristischen Fehler, wegen der Instabilität der Normen (permanente Novellen) und wegen der Weitergabe wesentlicher Entscheidungen und Vorschriften an die Ministerien (Regelung durch den Verordnungsweg) in Frage gestellt.“ Dieses „Regieren mit Hilfe von Verordnungen“ unterstreicht die Neigung zum Etatismus als Problemlösungsverhalten, wird von Jarosz zugleich aber als wesentliche Quelle für die verbreitete Korruption und den Klientelismus ausgemacht (ebd.).

5.3 Das etatistische Erbe in der Arbeitsgesetzgebung

107

Arbeitsordnung ausgeweitet, wobei in allen Unternehmen Arbeitsinspektoren zu wählen waren. De-facto-Permissivität mit eingeschränkter Zeitflexibilität Detaillierte Regelungen auf der einen und Akteursschwäche auf der anderen Seite laden zum informellen Abweichen von der gesatzten Norm ein und erweitern rechtliche Grauzonen. Das war schon vor 1989 so, und daran hat sich im Grunde zunächst nicht viel geändert. Ein Indikator für die Diskrepanz zwischen Recht und Praxis sind die Klagen seitens der staatlichen Arbeitsinspektionen, die wiederholt Gesetzesverletzungen durch die Unternehmen feststellten (vgl. u. a. Janicki 2001; EU 2004a). Auch die Arbeitsgerichtsbarkeit kann diese Lücke offenbar nicht schließen.97 Zugespitzt formuliert: Permissiv sind die Arbeitsbeziehungen in Ostmitteleuropa bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen in den 1990er Jahren nicht durch ihr geringes Normierungsniveau, das nicht kollektivvertraglich ausgehandelt, sondern staatlich vorgeben ist; permissiv sind sie aus der Schwäche der Akteure heraus, die Unternehmen auch tatsächlich auf diese Regelungen zu verpflichten und gegebenenfalls wirksam zu sanktionieren. Es handelt sich also um eine De-facto-Permissivität durch Abweichung. Eine solche Permissivität hat jedoch Konsequenzen. Sie schafft in der Arbeitspolitik der Unternehmen Ungewissheitszonen, weil das Management nicht sicher sein kann, wie die Umwelt auf informelle Regelverstöße bzw. freizügige Interpretationen von Vorgaben reagiert. Das Risiko steigt vor allem dann, wenn das Management Entscheidungen fällt, die nicht nur von der Normierung, sondern auch von der gewohnten Praxis abweichen und ein Konfliktpotential mit der Belegschaft in sich tragen. Dieses Risiko kann von Konstellation zu Konstellation und damit situativ variieren. Hier ist der Typus des Unternehmens von entscheidender Bedeutung: y Generell haben einheimische Klein- und Mittelbetriebe den größten Spielraum, weil in diesem Bereich Betriebsgewerkschaften nahezu völlig fehlen; sie entziehen sich auch leichter der Aufmerksamkeit staatlicher Behörden und lokaler Gewerkschaften. Das gilt mit Abstrichen auch für mittelständische Investoren aus dem Ausland, vor allem dann, wenn sie eine einheimische Führungsspitze haben, die mit den Behörden umzugehen versteht. 97

Hinweise dafür finden sich u. a. bei Kochanowicz/Kozarzewski/Woodward 2005. Vgl. auch Weiss 2004. Welche Rolle der o. g. „textocentrism“ bzw. Rechtspositivismus sowie die von Jarosz genannten Probleme der Normeninstabilität spielen, wäre eine interessante Untersuchungsfrage, deren Klärung über das Anliegen dieser Arbeit hinausführt.

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

y Multinationale Großunternehmen hingegen sind gegenüber Imageproblemen sensibel und unterliegen meist einer größeren staatlichen und medialen Aufmerksamkeit als einheimische Großunternehmen. Sie müssen viel stärker mit der Möglichkeit einer medialen Skandalisierung und mit Konflikten mit den lokalen Gewerkschaften rechnen, selbst wenn diese nicht im Unternehmen aktiv sind. Unter den Großunternehmen bilden wiederum ehemalige Staatsbetriebe die entscheidende Stütze der Gewerkschaften und des Kollektivvertragssystems in Ostmitteleuropa, da hier die Betriebsgewerkschaftsorganisationen von vor 1989 meist fortbestehen. Großzügige Interpretationen des Arbeitsrechts sind hier nur mit, nicht gegen die Gewerkschaften möglich. y Neugründungen können sich hingegen leichter den Organisationsversuchen der Gewerkschaften entziehen, wobei es wiederum multinationale Unternehmen mit angelsächsischem Hintergrund leichter haben als deutsche Großunternehmen, bei denen die Betriebsräte an der Heimatbasis die Entwicklung in Ostmitteleuropa aufmerksam verfolgen (vgl. Bluhm/Dörrenbächer 2003). Diese Erfahrung mussten zum Beispiel Bosch und Siemens in Tschechien machen, bei denen die deutschen Expatriates in Konflikt mit den tschechischen Gewerkschaften gerieten – ein Konflikt, der über eine schlechte Presse und vor allem über die deutschen Betriebsräte und Gewerkschaften an die Unternehmenszentralen herangeführt wurde und beide Male zur Ablösung der Expatriates führte (vgl. dazu ausführlicher Kapitel 10). Von der De-facto-Permissivität der Arbeitsbeziehungen (niedriger faktischer Normierungsgrad) ist die Frage nach der flexiblen Marktanpassung abzugrenzen. Flexibilität ist bekanntlich ein mehrdimensionaler Begriff. Als Anpassung des Arbeitsangebots an die Nachfrage kann sie ganz unterschiedliche Formen annehmen: Sie kann sich auf die externe numerische Flexibilität, also die Leichtigkeit des Heuerns and Feuerns, oder auf die nominale oder reale Lohnflexibilität beziehen. Sie kann als flexible Anpassung der Zeitbudgets auftreten, bei der anstelle des Arbeitspersonals die Arbeitszeit ausgeweitet bzw. reduziert wird. Eine weitere Form ist schließlich die funktionale Flexibilität, bei der über Weiterbildung und interne Arbeitsmärkte nicht mehr benötigte Arbeitskräfte neue Aufgaben erhalten. Die verschiedenen Formen von Flexibilität können sich im begrenzten Umfang wechselseitig substituieren – auch das trägt zur Mehrdimensionalität des Flexibilitätsbegriffes bei. Unterschiedliche Institutionensysteme präferieren unterschiedliche Flexibilitätsformen. Selten sind in einem Institutionengefüge alle vier Flexibilitätsformen gleichermaßen ausgeprägt. Regulierte Arbeitsbeziehungen können daher nicht automatisch mit inflexibel gleichgesetzt werden, ebenso wenig wie stark deregulierte Arbeitsbeziehungen in jeder Hinsicht flexibel sein müssen. Doch welche Formen von Flexibilität bei der Anpassung von Arbeitsan-

5.3 Das etatistische Erbe in der Arbeitsgesetzgebung

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gebot und -nachfrage unterstützt die skizzierte Institutionalisierung der Arbeitsbeziehungen? Die vorgelegte Analyse legt den Schluss nahe, dass die Regelungen über die gesamten 1990er Jahre hinweg – neben den relativ großen lohnpolitischen Entscheidungsspielräumen auf Unternehmensebene – eher eine externe numerische Flexibilität, aber nur in begrenzter Weise eine Zeitflexibilität begünstigt haben. Die Restriktionen beziehen sich weniger auf die Quantität der verausgabten Zeit als auf ihre Organisation. Gerade in Bezug auf flexible Zeitarrangements erwies sich das Arbeitsrecht als rigide, da es, verkürzt gesagt, vor allem auf ein standardisiertes extensives Schichtregime ausgerichtet war, das den Bedürfnissen der staatssozialistischen Mangelwirtschaft entgegenkam. Festgeschrieben wurde also ein extensives Arbeitszeitregime, das im Fall von Polen und Tschechien lange reguläre Wochenarbeitszeiten von 40 bis 43 Stunden und ein Schichtsystem rund um die Uhr zuließ, zumindest wochentags. Auch kurzfristig anfallende Überstunden etwa am Ende eines Monats, der typischen Stoßzeit in der Planwirtschaft, fügten sich gut in dieses Zeitregime. Es gestattete aber zum Beispiel nicht das Ansammeln von Stunden über das Jahr und deren Ausgleich durch Freizeit. Mit anderen Worten: Das extensive Arbeitszeitregime passt vortrefflich zu den Produzentenmärkten der Planwirtschaft, deren Störanfälligkeit vor allem aus unwägbarer Materialversorgung und Zulieferung herrührt; es erlaubt aber nur begrenzt, die Arbeitszeit der stark schwankenden Nachfrage auf postfordistischen Käufermärkten in einem globalisierten Wettbewerb anzupassen. Die Nutzung intensiver Arbeitszeitregime, die es, jenseits traditioneller Saisonarbeit, erlauben, über längere Zeiträume schwache Auftragslagen ohne Entlassungen auszugleichen, blieb hingegen deutlich eingeschränkt, da die ungleiche Verteilung der Arbeitszeit über das Jahr formal begrenzt war.98 Flexible Arbeitszeitregime sind insbesondere für deutsche Investoren ein großes Thema. Ihnen war es häufig nicht möglich, das Konzept der Arbeitszeitkonten mit Jahresausgleich, das seit der Arbeitszeitverkürzung der 1980er Jahre in Deutschland weite Verbreitung gefunden hat und langfristige Bindung mit Flexibilität kombiniert, auf Ostmitteleuropa zu übertragen. Das Modell der Arbeitszeitkonten scheiterte aber nicht nur an der rechtlichen Regelung, sondern auch, weil sich die Unternehmen nicht gegenüber den Belegschaften durchsetzen konnten (mehr dazu in Kapitel 11). Weder in Polen noch in Tschechien wurden also institutionell flexible Zeitregime gestützt. Die Situation änderte sich erst langsam im Zuge des Beitritts zur EU.

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In Tschechien sieht das Arbeitsgesetz auch Kurzarbeit als Möglichkeit vor, Auftragstäler ohne Entlassungen zu überbrücken. Allerdings fehlt die staatliche Subventionierung durch ein Kurzarbeitergeld, wie sie in Deutschland üblich ist.

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

5.4 Intendierte und nichtintendierte Effekte des acquis communautaire In den frühen Jahren der Transformation verfolgte die Europäische Union eine nachfrageorientierte Politik, das heißt, sie reagierte in erster Linie auf Anfragen nationaler Ministerien aus der Region (Wade 2001: 178). Für die Phase der Institutionenbildung der Arbeitsbeziehungen in Ostmitteleuropa war die EU daher nur ein externer Akteur unter anderen. Mit der Aufnahme der direkten Beitrittsverhandlungen und der Übernahme des Gemeinschaftsrechts ab 1997 begann die EU, aktiv und systematisch in das Institutionensystem einzugreifen und Anpassungsfortschritte zu beobachten. Die Übernahme des acquis communautaire im Arbeitsrecht durch die Beitrittsländer wird von externen Beobachtern mitunter als pures window dressing bezeichnet, weil ein solcher Institutionentransfer wegen der enormen Kluft zwischen formalem Recht und tatsächlicher Praxis keine effektiven Auswirkungen auf die Praxis habe (Weiss 2004: 24). Dies verkennt aber die spezifische interessenpolitische Dynamik in den neuen Mitgliedsländern selbst, die mit den Anforderungen der EU strategisch umgehen und die Auflösung des Liberalisierungsdilemmas betreiben. Drei zentrale Bereiche der aktiven Einflussnahme der EU im Umfeld des Beitritts lassen sich beobachten: bei den tripartistischen Räten, der Sicherung der Informations- und Konsultationsrechte der Beschäftigten und bei der weiteren Liberalisierung des Arbeitsrechts. Verrechtlichung der tripartistischen Räte Eine zentrale Forderung der EU im Bereich der Arbeitsbeziehungen war die Verbesserung des „sozialen Dialogs“ zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern unterhalb der nationalen Ebene. Denn der „soziale Dialog“, der erstmals in den Verträgen von 1986 festgeschrieben worden war, ist inzwischen in verschiedenen Richtlinien der EU verankert und somit ein direkter Bestandteil des Gemeinschaftsrechts (Art. 138 und 139; vgl. Vaughan-Whitehead 2000; Weiss 2004). Die meisten Beitrittsländer sind dieser Forderung dadurch nachgekommen, dass sie die tripartistischen Räte auf eine gesetzliche Grundlage gestellt und, wenn nicht schon erfolgt, auf die regionale Ebene ausgedehnt haben (Voß 2003). Dabei erhält der „pre-emptive“ oder „illusionäre Korporatismus“ eine neue Funktion: Er wird zu einem Instrument, mit dem sich die Regionen den Zugang zu den Europäischen Strukturfonds erleichtern, der die Einbettung in einen „sozialen Dialog“ verlangt. Darüber hinaus verlangte die EU den sozialen Dialog bei der Umsetzung des acquis in nationales Recht; die tripartistischen Gremien wurden damit zu Hinterzimmer und Bühne der Auseinandersetzung um die Arbeitsrechtsrefor-

5.4 Intendierte und nichtintendierte Effekte des acquis communautaire

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men. Insofern hat die EU erheblich zur Institutionalisierung des osteuropäischen Tripartismus beigetragen (vgl. u. a. Vickerstaff/Thirkell 2000).99 Und nun doch Betriebsräte … Mit der EU-Richtlinie zur Sicherung der Informations- und Konsultationsrechte der Beschäftigten, die erst 2002 als Richtlinie vom Europäischen Parlament verabschiedet und damit Teil des Gemeinschaftsrechts (Art. 27) wurde, wuchs in den Beitrittsländern der politische Druck, neu über eine nichtgewerkschaftliche Interessenvertretung in den Betrieben, also über ein duales System nachzudenken, da die Gewerkschaften mangels Mitglieder dieses Recht immer weniger wahrnehmen können. Die Neuregelung betrifft also nicht nur die Einführung von Eurobetriebsräten in multinationalen Unternehmen. Die tschechische Lösung wurde hier auch für andere Länder stilbildend (vgl. Kohl/Platzer 2004). Nach dem „tschechischen Modell“ muss bei einem Unternehmen mit mehr als 25 Beschäftigten ein Belegschaftsrat eingerichtet werden, wenn es keine Betriebsgewerkschaftsorganisation gibt. Er verfügt über wenige Konsultationsrechte, aber über keinerlei Mitbestimmungs- und tarifvertragliche Kompetenzen.100 Der Rat muss sich auch sofort auflösen, sobald sich eine Gewerkschaftsorganisation gründet, selbst wenn die Aktivisten nicht die Mehrheit der Belegschaft hinter sich versammeln. In Polen wurde das Ringen um eine Lösung bis 2006 fortgesetzt. Wie in Tschechien befürchteten die polnischen Gewerkschaften mit der neuen, von den Unternehmen finanzierten Vertretungsform ihre organisatorische und finanzielle Basis in den Betrieben zu verlieren. 2005 wurden im Unterhaus (Sejm) zwei Alternativvorschläge eingereicht: Während die Regierung ein weitergehendes Gesetz vorsah, folgte der Konkurrenzentwurf der polnischen Gewerkschaften dem „tschechischen Modell“. Schließlich setzte sich ein Kompromiss durch, der eine generelle Einführung von Betriebsräten in Unternehmen ab 50 Mitarbeitern 99

Der tschechische Tripartismus nach der Klaus-Ära ab 1998 gilt häufig als Erfolgsmodell. So kommt die EU-Kommission in ihrem „Regular Report in the Czech Republic’s Progress Towards Accession“ von 2002 zu der Einschätzung: „Tripartite social dialogue at national level continues to work well“ (EU 2002a: 67). Demgegenüber konnten tschechische Forscher in dem Gremium nicht viel mehr als eine Fassade für die EU erkennen. Kotíková und Bitternová bilanzieren: „These agreements soon changed into formal proclamations that were, especially by the left oriented governments, used in foreign affairs to declare they are engaged in the social dialog, although the reality was much different“ (2003: 9). 100 Unternehmen mit weniger Beschäftigten wählen einen Sicherheitsvertreter, aber auch nur dann, wenn keine Gewerkschaftsorganisationen bestehen (ýerná et al. 2004: 140 f.). Der Arbeitgeber muss darüber hinaus nach dem neuen Gesetz Belegschaftsräten und Gewerkschaftsfunktionären im unerlässlichen Ausmaß arbeitsfreie Zeit und Lohnfortzahlung in der Höhe eines Durchschnittsverdienstes gewähren (Czech Labour Code 2002, Ch. III, Sec. 25c [5]).

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

zum Zwecke der Information und Konsultation vorsieht. Das „polnische Modell“ räumt den Gewerkschaftsorganisationen das Recht ein, die Kandidaten zu bestimmen und zu wählen. Nur wenn keine Betriebsgewerkschaft existiert, wählt die Belegschaft (vgl. EIRO 2006).101 Allerdings gilt das nur so lange, wie sich keine Betriebsgewerkschaft gründet. In diesem Fall muss der Betriebsrat aufgelöst und ein neuer nach dem o. g. Verfahren gegründet werden. Eine Verpflichtung auf den Betriebsfrieden besteht in beiden Modellen nicht. Ingesamt lässt sich festhalten, dass sich das gewerkschaftliche Engagement darauf konzentrierte, eine möglichst schwache Version von Betriebsräten unter formaler Kontrolle der Gewerkschaften zu etablieren. Liberalisierung des Arbeitsrechts Schließlich bot der Reformbedarf des Arbeitsrechts durch den acquis Anlass und Legitimation, um den Rückzug des Staates aus der Normierung voranzutreiben. Dies gehört nicht unbedingt zu den Intentionen der Harmonisierung, der es eigentlich nur um die Sicherung bestimmter Mindeststandards geht, die Sozialdumping begrenzen sollen (Weiss 2004: 11).102 Dass er durch den EU-Beitritt begünstigt wurde, hängt u. a. mit dem Verfahren zusammen. Die neuen Regelungen wurden nämlich nur mit den Mindeststandards des acquis verglichen, nicht aber mit den Ausgangsregelungen in den Beitrittsländern. Dadurch wurde, anders als in vorherigen Beitritten, die in den Direktiven eingebaute „nonregression clause“ ignoriert und eine Absenkung des formalen Normierungsgrades ermöglicht.103 Da die Reform des Arbeitsrechts für die Auflösung des Liberalisierungsdilemmas und das Problem der De-facto-Permissivität folgenreich ist, möchte ich auf diesen dritten Bereich etwas ausführlicher eingehen. Eine entscheidende Folge der Rechtsangleichung ist, dass sich der innenpolitische Liberalisierungsdruck in den Beitrittsländern sowie der institutionelle Wettbewerb zwischen den Beitrittsländern erhöhten. So forderte beispielsweise ein polnischer Unternehmerdachverband, dass das Arbeitsrecht in Polen nur noch Minimalstandards enthalten soll, die angesichts des Entwicklungsrückstandes der polnischen Wirtschaft keinesfalls über die „EU-Normen“ hinausgehen 101 Staatliche Unternehmen, die nach wie vor die traditionellen polnischen Arbeiterräte haben, wurden von dem neuen Gesetz ausgenommen. 102 Zu den Mindeststandards gehören die Direktive gegen Diskriminierung, die Direktive über die Informations- und Konsultationsrechte, der Arbeitnehmerschutz vor Missbrauch befristeter Verträge und Mindeststandards bei der Arbeitszeit. 103 Vaughan-Whitehead führt als Erklärung die fehlenden Kenntnisse und die Borniertheit der Kommission an, die von vornherein die Transformationsländer auf allen Gebieten als „less advanced“ annahm (2003: 88). Ob diese Erklärung hinreicht, kann an dieser Stelle nicht entschieden werden.

5.4 Intendierte und nichtintendierte Effekte des acquis communautaire

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dürfen (PKPP 2001: 2). Auch wenn solche Forderungen nicht zum Zuge kamen, wurden die europäische Integration, die Anpassung an europäische Standards und die Verschärfung des Wettbewerbs auf dem europäischen Binnenmarkt zu Formeln in der Auseinandersetzung um die weitere Liberalisierung des Arbeitsrechts. Der Rückzug des Staates aus der Normierung und die Ausweitung der Verhandlungsgegenstände für Tarifverhandlungen bedeutet, angesichts der Akteurs- und Sanktionsschwäche, vor allem eine Erweiterung der Handlungsspielräume des Managements und eine Reduktion seiner Ungewissheitszonen bei arbeitspolitischen Entscheidungen.104 In Polen war die Übernahme des acquis in nationales Recht unmittelbar mit einer partiellen Absenkung bisheriger (formaler) Standards und einer stärkeren Regulierung der bisher großzügigen Vertretungsrechte durch die Gewerkschaften verbunden. Dazu zählt eine auf drei Jahre begrenzte Öffnungsklausel für Betriebe in wirtschaftlichen Krisen, die ihnen einen begründeten Ausstieg aus jenem Teil des Arbeitsgesetzes erlaubt, der die Rechte und Pflichten in einem Beschäftigungsverhältnis regelt (inklusive der Kollektivverträge).105 Des Weiteren wurden die überdurchschnittlich hohen (häufig nicht bezahlten) Überstundenzuschläge reduziert, wobei sie prozentual immer noch über denen Tschechiens liegen. Betriebe mit weniger als 100 Beschäftigten wurden wieder aus der Pflicht befreit, Arbeitsinspektoren zu wählen. Und es wurde das Recht auf freie Tage bei Eigenkündigung, um eine neue Arbeit zu suchen, abgeschafft.106 Außerdem schaffte der Gesetzgeber zunächst die Begrenzung befristeter Verträge auf zwei Jahre ab, um sie mit dem EU-Beitritt in gelockerter Form wieder einzuführen. Die Kürzung bezahlter Krankheitstage musste in einer Novellierung von 2003 aufgrund der Gewerkschaftsproteste wieder zurückgenommen werden. Ebenso wenig konnten sich die Arbeitgeber bisher mit der vielfach diskutierten Forderung nach einer Flexibilisierung der Arbeitszeit durchsetzen, während gleichzeitig die Wochenarbeitszeit von 42 auf 40 Stunden reduziert wurde. Trotz 104 Arbeitsrechtsreformen wurden auch in Ungarn und der Slowakei durchgeführt. Dabei stellte das neue slowakische Arbeitsgesetzbuch von 2003 die radikalste Kehrtwende in Richtung Deregulierung in Mitteleuropa vor dem EU-Beitritt dar (vgl. Jurajda/Mathernová 2005). In Ungarn trat bereits 1992 ein neues Arbeitsgesetz in Kraft, das danach vielfach überarbeitet wurde. Vor allem die Anpassungen im Umfeld des EU-Beitritts standen unter dem Vorzeichen der Flexibilisierung. 105 Diese Öffnungsklausel zielt vor allem auf einheimische kleinere und mittlere Unternehmen. Die Entscheidung muss mit den Gewerkschaften und, wenn nicht vorhanden, mit einer speziell für diesen Zweck zu gründenden nichtgewerkschaftlichen Arbeitnehmervertretung vereinbart werden, deren einzige Aufgabe die Zustimmung zur Suspendierung des Arbeitsrechts ist. Insofern wurde bereits 2002 eine Art Betriebsrat durch die Hintertür eingeführt (Polish Labour Code 2005, Sec. I, Ch. I, Art. 9 [1]). Ein komplett neues Gesetz scheiterte in Polen bislang an der Legislative. 106 Bei Kündigung durch das Unternehmen wurden sie beibehalten. Vgl. Eiro 2003.

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5 Permissive Arbeitsbeziehungen besonderer Art

des desolaten Organisationszustandes sind die polnischen Gewerkschaften also nach wie vor ein Machtfaktor. Allerdings ist die Debatte um die Liberalisierung des Arbeitsrechtes damit keineswegs beendet. So hat der 1999 gegründete Dachverband der Arbeitgeber, PKPP Lewiatan, die Liberalisierung des Arbeitsgesetzes zu einer zentralen Aufgabe des Verbandes erklärt. Dabei wird unter anderem mehr Arbeitszeitflexibilität gefordert.107 In Tschechien wurde mit der Novellierung des Arbeitsrechts im Jahre 2000 eine umfassende Diskussion um die Reform des Arbeitsrechts begonnen. Mit dem neuen Arbeitsgesetz von 2006 wurde das alte formale Grundprinzip endgültig durch ein neues, liberales Grundprinzip abgelöst. Statt „alles was nicht erlaubt ist, ist verboten“, gilt nunmehr „erlaubt ist, was nicht verboten ist“. Dabei versuchte die bis Mitte 2003 regierende und von der Sozialdemokratie (ýSSD) geführte Regierungskoalition bewusst Anreize für die Arbeitgeber zu setzen, um sie zu Kollektivverhandlungen zu bewegen. Das heißt, der Zugewinn an Regulierungsautonomie wurde an die Existenz von Kollektivverträgen geknüpft. Dieses Prinzip wurde bei der Flexibilisierung der Arbeitszeit angewendet. Ähnlich wie in der Slowakei und Ungarn wurde auch in Tschechien mit der Harmonisierung die Höchstgrenze für Überstunden von 150 auf 416 pro Jahr und Person sowie der Ausgleichszeitraum auf 12 Monate ausgeweitet, wobei die ersten Erfahrungen zeigen, dass die Bereitschaft der Beschäftigten, diese Neuregelung zu akzeptieren, nach wie vor gering ist.108 Allerdings konnten die Freiräume zunächst nur nach Konsultation mit den Gewerkschaften genutzt werden. Erst auf Drängen der Arbeitgeber sah der im Mai 2006 verabschiedete neue Gesetzentwurf der Regierung eine rechtliche Regelung von Arbeitszeitkonten vor, die auch in gewerkschaftsfreien Unternehmen in Anspruch genommen werden können. So erlaubt das neue Gesetze, ähnlich wie im deutschen Arbeitsrecht, Ausgleichkonten von bis zu einem halben Jahr, wenn die Arbeitnehmer zustimmen, und einem Jahr, wenn ein Kollektivvertrag existiert. Gleichzeitig baute sie das Konzept der Verknüpfung der Liberalisierung des Arbeitsrechts und der Anreize für Kollektiverträge auf anderen Regulierungsfeldern aus. Die Auflösung des Liberalisierungsdilemmas, bei der Freiräume mit staatlich gesetzten Anreizen für Kollektivverhandlungen verknüpft werden, stößt bei den Arbeitgeberverbänden und der liberal-konservativen Bürgerpartei (ODS) auf massive Ablehnung. Sie begründen dies mit dem Argument der Flexibilität. So 107 Zu den Forderungen des Verbandes gehören: die Abschaffung der auf zwei Jahre befristeten Möglichkeit, Zeitverträge aneinanderzuketten, die Erleichterung von Sonn- und Feiertagsarbeit sowie die Einführung von Jahresarbeitszeitkonten (PKPP 2006). 108 Czech Labour Code 2002, Part II, Ch. III, Div. 1. Sec. 85; Cardiff Report 2005. Gleichzeitig wurde auch hier die allgemeine 40-Stunden- und Fünf-Tage-Woche eingeführt sowie die in Tschechien bisher unbegrenzte Möglichkeit befristeter Verträge mit dem EU-Beitritt auf zwei Jahre eingeschränkt.

5.4 Intendierte und nichtintendierte Effekte des acquis communautaire

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kritisiert beispielsweise der Parlamentarier der ODS, Vlastimil Thlusty, den Regierungsentwurf: „This aim of the Czech government goes completely against the tendency not only in Europe but all over the world. So, I think it is necessary to go in the opposite direction, which means to improve the flexibility of the Czech market“ (zit. in Asiedu 2005). Der von den Konservativen ins Parlament eingebrachte Gegenentwurf sah denn auch eine andere Auflösung vor: Er vereinfacht das Kündigungsrecht (Entlastung der Arbeitgeber von einem schriftlich fixierten Kündigungsgrund), fordert die Kündigung bei längerer Krankheit, sieht eine Verlängerung der Probezeit von drei auf 12 Monate sowie eine Einschränkung des Vertretungsrechts der Gewerkschaften ausschließlich auf die Mitglieder (und nicht mehr auf alle Beschäftigte) vor. Dieser Gegenentwurf der liberal-konservativen Bürgerpartei provozierte Ende November 2005 die größte Demonstration in Prag seit der „Samtenen Revolution“ von 1989, zu der die Gewerkschaften aus allen Teilen des Landes ihre Mitglieder zur Unterstützung des Regierungsentwurfes mobilisiert hatten (vgl. u. a. Asiedu 2005; EIRO 2005). Das Scheitern des Gegenentwurfs bildet allerdings nur eine Pause in der Auseinandersetzung um die Auflösung des Liberalisierungsdilemmas, da sich die Konservativen damit keineswegs geschlagen gaben. Insgesamt lässt sich eine ambivalente Rolle der EU als transnationaler Akteur beobachten. Sie hat auf der einen Seite zur Stabilisierung des Tripartismus in Ostmitteleuropa beigetragen, neue Standards (v. a. im Bereich der AntiDiskriminierung) gesetzt und die Informations- und Konsultationsrechte auf gewerkschaftsferne Belegschaften ausgeweitet. Auf der anderen Seite wurde die Harmonisierung mit dem Gemeinschaftsrecht zu einem innenpolitischen Instrument, dass die Liberalisierung des Arbeitsrechts weiter vorantreibt. Statt Reregulierung also Deregulierung. Dieser nichtintendierte Effekt resultiert aus der Gelegenheitsstruktur des Beitritts, die den Kandidaten eine synchrone Überarbeitung des Arbeitsrechts abverlangte. Damit gingen ein verschärfter institutioneller Wettbewerb in Ostmitteleuropa und ein Legitimationsdruck auf die staatliche Normierung einher. Dieser politische Druck begründete sich nicht nur aus der Differenz zwischen den Mindeststandards des Gemeinschaftsrechts und den strikteren nationalen Regelungen. Er hat auch mit der Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit Ostmitteleuropas nach dem EU-Beitritt zu tun. Argumente und Positionen unterscheiden sich dabei kaum von den Debatten in Westeuropa.

6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung

Im Ansatz der „Varieties of Capitalism“ (Hall/Soskice 2001) werden zwei Grundkonzepte des Umgangs mit der Berufsausbildung unterschieden: ein liberales System, das auf den Erwerb allgemeiner Qualifikationsinhalte ausgerichtet und für liberale Marktökonomien (LMES) typisch ist, und ein System, das branchen- und unternehmensspezifische Qualifikationen fördert und in eine korporatistische Zusammenarbeit zwischen Staat, öffentlichen Bildungseinrichtungen und Verbänden eingebunden ist. Letzteres wird der koordinierten Marktökonomie (CME) zugerechnet (vgl. Kapitel 2). Beim liberalen System müssen die Unternehmen das Abwerben von ihnen ausgebildeter Fachkräfte fürchten, da die Bindung an die Unternehmen geringer und die Einkommen weniger standardisiert sind. Gleichzeitig haben die Arbeitnehmer aufgrund des fluiden Arbeitsmarktes ein starkes Interesse an allgemeinen, sektorübergreifenden Qualifikationen, um so vielseitig einsetzbar zu bleiben. Demgegenüber erleichtern koordinierte Marktökonomien mit ihren hohen wechselseitigen Verpflichtungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Investitionen in industrie- und firmenspezifische Fähigkeiten und Fertigkeiten. Gewerkschaften und Unternehmerverbände sind zudem in die Definition der Ausbildungsinhalte des teils staatlichen, teils durch die Unternehmen finanzierten Systems eingebunden, und ihr Druck auf ihre Mitglieder dämmt das Problem des Trittbrettfahrens zumindest ein. Die Institutionen des Berufsausbildungssystems in Ostmitteleuropa weisen durch den Staatssozialismus eine starke gemeinsame Prägung auf, die dem koordinierten Muster deutlich näher kommt als dem liberalen. Sie haben in hohem Maße firmen- und industriespezifische Qualifikationen geliefert, die durch eine in die Staatsbetriebe integrierte schulische wie praktische Erstausbildung garantiert waren, deren Inhalte aber weitgehend zentral festgelegt wurden. Die Betriebe waren an der Ausbildung interessiert, weil sie ihnen den Zugang zu Arbeitskräften sicherte, die in der extensiven Planwirtschaft wie alle knappen Ressourcen gehortet wurden. In beiden Ländern war zudem – ähnlich wie in Deutschland – das Gros der Jugendlichen (über 80 Prozent) in das Berufsausbildungssystem einbezogen, der Anteil an Studierenden je Jahrgang lag deutlich unter dem OECD-Durchschnitt.

6.1 Das „Mitteleuropäische Modell“ – Unternehmenskooperation auf Staatskosten

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Mit der Wende stand dieses System zur Disposition, dies betraf sowohl die Involvierung der Unternehmen, den Zuschnitt und die Organisation des Ausbildungssystems als auch die grundlegende Entscheidung, welchen Stellenwert industriespezifische Qualifikationen im reformierten System haben sollten. Das Augenmerk der polnischen und tschechischen Reformer lag nach 1989 auf der Pluralisierung, Dezentralisierung und Ausweitung höherer allgemeiner Bildungswege, während die Frage, wie sich eine Beteiligung der Unternehmen an der Berufsausbildung erhalten bzw. transformieren lässt, vernachlässigt wurde. Im Vordergrund stand vielmehr zunächst die Entlastung der Betriebe von Aufgaben, die nicht zum Kerngeschäft gehörten, um sie privatisierbar zu machen. Eine Folge für die Berufsausbildung war eine Hinwendung zu allgemeinen Qualifikationsinhalten, während vor allem firmenspezifische Inhalte an Bedeutung verloren haben. Parallel dazu erfolgte ein Rückzug der Unternehmen aus der Finanzierung dieser Ausbildung und damit der Erzeugung dieses kollektiven Gutes. Die Hinwendung zu generell vermarktbarer Bildung ist in Polen um einiges ausgeprägter als in Tschechien, das traditionell auf die berufstechnische Ausbildung großen Wert legt und wo sich ein staatlich subventioniertes System der Kooperation für industriespezifische Ausbildungsformen entwickelt hat. Warum dies so ist und in welcher Hinsicht sich die polnische von der tschechischen Entwicklung unterscheidet, soll in groben Strichen skizziert werden. Anders als bei den vorherigen Systemen bleibt der Einfluss der EU in diesem Bereich unsystematisch und ohne inhaltliche Intention, da der europäische Harmonisierungsprozess primär auf die universitäre Ausbildung zielt, die hier ausgeklammert bleibt. Die Entwicklung des Berufsausbildungssystems in beiden Ländern zeigt jedoch auf andere Weise, wie voraussetzungsvoll die Entstehung und Stabilisierung einer koordinierten Marktökonomie im Vergleich zu dem im Hinblick auf Kooperation weniger anspruchsvollen und daher robusteren liberalen Modell ist.

6.1 Das „Mitteleuropäische Modell“ – Unternehmenskooperation auf Staatskosten Das tschechische Berufsausbildungssystem war bereits in den 1980er Jahren Gegenstand mehrfacher Reformen gewesen, die in der Substanz eine Verschulung beinhalteten. Bis 1984 waren die Berufsschulen in der Tschechoslowakei, ähnlich wie in Polen und der DDR, überwiegend Einrichtungen staatlicher Großbetriebe oder Betriebsvereinigungen (Kombinate), die ihre „Lehrlinge“ theoretisch wie praktisch ausbildeten und deren Direktoren zugleich zur Leitung der Großbetriebe gehörten. Die Schulen befanden sich meist auf dem Gelände oder

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6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung

in der Nähe der Betriebe und wurden von diesen finanziert.109 Mit der Reform von 1984 verloren die Auszubildenden ihren Lehrlingsstatus, sie wurden zu Schülern, und die Betriebsberufsschulen verwandelten sich in „Mittlere Berufsschulen“ – weiterhin verantwortlich für die theoretische wie praktische Ausbildung und finanziert von den Staatsbetrieben. Die Leitung des neuen Schultyps war nunmehr allein den staatlichen Territorialorganen verantwortlich (Kunzmann/Himmel 1994: 33). Damit verbunden war eine deutliche Akzentverschiebung in Richtung theoretischer Ausbildung, während sich der berufspraktische Teil auf ein viermonatiges Praktikum am Ende der dreijährigen Schulzeit reduzierte. Anliegen der Reform war eine Überwindung der Überspezialisierung und eine Öffnung des Ausbildungsweges zum Abitur. Dies führte dazu, dass die Betriebe bald über die mangelnden manuellen Fertigkeiten der Absolventen klagten (Kunzmann/Himmel 1994: 33 f.). Seit 1989 standen die Reformen unter den Vorzeichen der Liberalisierung und Pluralisierung der Schulformen, die den Trend zur allgemeinen Ausbildung fortsetzten.110 Dabei mischten sich in die Reformdebatte unterschiedliche internationale Akteure ein. Anfang der 1990er Jahre warb die deutsche Bundesregierung mit der Förderung von Modellversuchen um das Konzept der dualen Berufsausbildung in Ostmitteleuropa. Dazu dienten einige vom Bundesinstitut für Berufsbildung (BiBB) unterstützte Modellzentren namens „Transform“, die sich am dualen System einschließlich seiner korporatistischen Steuerung durch Verbände und Gewerkschaften orientierten (ausführlich Johnson 1995). Ernsthafte Anstrengungen in diese Richtung gab es jedoch nicht.111 So sieht das Beschäftigungsgesetz von 1991 nur ein Beratungsgremium der Verbände bei den Arbeitsämtern vor. Außerdem fehlt bis dato im tschechischen Kollektivvertragsrecht jegliche Einbindung der Tarifparteien in Fragen der Berufsausbildung (etwa bei der Entwicklung von Curricula und Ausbildungsstandards und beim Einwerben finanzieller Unternehmensbeteiligungen) (European Training Foundation 2001: 65). Wie gering die Neigung der tschechischen Regierung in Richtung duales System vor allem in der ersten Hälfte der 1990er Jahre war, veranschaulicht der Umstand, dass die tschechoslowakische Regierung im gleichen Zeitraum, in dem 109 Kleinere Betriebe, die keine Betriebsberufsschule unterhalten konnten, organisierten ihre Ausbildung in „Zentren der praktischen Ausbildung“, die zudem in Kombination mit einer Ausbildung direkt am Arbeitsplatz erfolgte (Kunzmann/Himmel 1994: 33). 110 Eine ausgezeichnete Zusammenfassung der Entwicklung vor 1989 und der entscheidenden Reformschritte nach dem Fall der Mauer gibt Johnson (1995). 111 Das heißt nicht, dass die tschechischen Arbeitgeberverbände keinerlei Interesse an der Bildungsfrage hätten. So berichtet die European Training Foundation (1998: 9) von Kooperationen der Konföderation der Arbeitgeber- und Unternehmerverbände mit dem Ashridge Management College in Großbritannien und der Manager-Schule der Holländischen Industriekonföderation.

6.1 Das „Mitteleuropäische Modell“ – Unternehmenskooperation auf Staatskosten

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die Modellzentren „Transform“ implementiert wurden, den Auftrag für eine strategische Studie zur Reform des Berufsausbildungssystems im Rahmen des EU-finanzierten PHARE-1-Programms an die britische Beratungsfirma Birks Sinclair & Associates vergab, die 1993 ihren umstrittenen Bericht vorlegte (Johnson 1996: 322 f.; European Training Foundation 2001: 120 ff.). Birks wie auch die Weltbank, die Anfang der 1990er Jahre in Tschechien beratend tätig war, befürworteten in der angelsächsischen Tradition eine weitere Anhebung des allgemeinbildenden und berufstheoretischen Schulanteils, die den berufspraktischen Teil weitgehend dem training on the job überlässt und in der industrieund berufsspezifischen Ausbildung eher eine für die allgemeine Beschäftigungsfähigkeit (employability) auf dem Arbeitsmarkt abträgliche Spezialisierung sieht (Johnson 1995). Der stark reduzierte berufspraktische Teil sollte von „solventen“ Unternehmen oder dem Wirtschaftsministerium getragen werden. Obgleich dieses Konzept so nicht umgesetzt wurde, blieb es nicht ohne Auswirkungen. 1994 wurden in Umsetzung des PHARE-Programms 19 Pilotschulen ausgewählt, um ein innovatives Curriculum zu testen, das eine berufliche Spezialisierung auf eine spätere Ausbildungsphase verschob (Himmel 2000: 25). Darüber hinaus subventioniert die tschechische Regierung in erheblichem Umfang private Berufsschulen, die sich seit Anfang der 1990er Jahre vor allem in den neuen Berufen, speziell dem kaufmännischen und finanztechnischen Bereich, entwickelt haben (Johnson 1995; European Training Foundation 2001: 64). Der tschechische Staat entließ 1990 die Unternehmen aus der Pflicht, Berufsschulgebäude zu unterhalten und die berufspraktische Ausbildung zu finanzieren (Johnson 1996: 317 ff.). Dafür wurde die Unterscheidung zwischen „staatlicher Ausbildung“ und privat „gesponserter Ausbildung“ eingeführt. In einer „staatlichen Ausbildung“ befinden sich jene Berufsmittelschüler, die keine anteilige Finanzierung durch ein Unternehmen finden können und damit auch bei keinem Betrieb unter Vertrag stehen (European Training Foundation 1998: 15 f.).112 Anders als die meisten anderen Transformationsländer, einschließlich Polen, stellte der Staat jedoch eine ausreichende Finanzierung sicher, die die Schulen nicht zwang, sich andere Geschäftsfelder zu suchen, um zu überleben (Grootings 2000: 105). 112 In Tschechien wird zwischen zwei Typen von berufsschulorientierten Mittelschulen unterschieden, die beide Berufsausbildung realisieren, aber auch prinzipiell das Ablegen der Reifeprüfung erlauben; sie unterscheiden sich vor allem im Grad der allgemeinen Bildungsinhalte und dem Grad der Berufsausbildung: die technische Fachmittelschule (stĜední odborná škola) bereitet stärker auf eine höhere berufliche Bildung oder ein Hochschulstudium vor; die sekundäre Berufsschule (stĜední odborné uþilište) ist in erster Linie eine Berufsschule, deren Absolventen mit einem Berufsabschluss abgehen; nur ein geringer Teil kann in einem Aufbaukurs neben dem Berufszertifikat auch das Abitur ablegen (vgl. u. a. European Training Foundation 2001). Daneben gibt es noch einen integrierten Mittelschultyp.

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6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung

Die nichtintendierten Folgen dieser Reform sind dramatisch. Die Betriebe haben sich weitgehend aus der Berufsausbildung zurückzogen; ihre Bereitschaft, sich finanziell an der Erstausbildung zu beteiligen, war Ende der 1990er Jahre gering. So stellt der „National Observatory of Czech Republic“ der European Training Foundation fest: „The formerly well established school-industry links have vanished. (...) The accessible material indicates that only a few enterprises remain interested in, or, in case of small and medium-sized enterprises, can afford effective links with vocational schools“ (European Training Foundation 1997: 13). „Although the proportion of practical training in secondary vocational schools is high (approximately 50 %), most of the training takes place in specially equipped classrooms and school workshops rather than in companies“ (European Training Foundation 2001: 65).

Nach einer Erhebung des Nationalen Instituts für Technik und Berufsausbildung von 2000 haben zwei Drittel aller Berufsschüler während ihrer drei- (ohne Abitur) bzw. vierjährigen (mit Abitur) Ausbildung niemals einen Betrieb von innen gesehen (Himmel 2000). Als einen Grund für diesen Rückzug vermuteten Experten die geringe Einflussmöglichkeit der Unternehmen auf die Curricula der Berufsschulen (Kunzmann/Himmel 1994: 35). Deshalb besteht seit der Berufsschulreform von 1998 die Möglichkeit, 10 Prozent der Inhalte lokal mit den Unternehmen zu regeln. Einige Schulen haben daraufhin ihre Curricula mit den Unternehmen entwickelt und alte Beziehungen zwischen Schule und Wirtschaft wieder aufgebaut; eine Beteiligung der Unternehmen über die Bereitstellung von Praktika hinaus ist jedoch selten (European Training Foundation 2001: 64; Grootings 2000: 106). Außerdem haben die Schulen nur dort ein Interesse an einer solchen Spezialisierung, wo sich Unternehmen ähnlicher Branchen lokal bündeln. Vorschläge zur Erhöhung der privat finanzierten Berufsausbildung, die ein Expertenteam im Rahmen des PHARE-Programms zur Reform des tschechischen Ausbildungssystems 1997 vorgebracht hat, blieben zunächst ungehört. Diese Vorschläge sahen vor, dass Unternehmen und Verbände staatliche Berufsschulen kostengünstig übernehmen können und eine Steuervergünstigung für die von Unternehmen und nichtstaatlichen Organisationen „gesponserte“ Ausbildung eingeführt wird (European Training Foundation 1998: 17). Auch die Deutsch-Tschechische Außenhandelskammer beteiligte sich an dieser Reforminitiative. Die tschechische Regierung unter Klaus sah jedoch angesichts der vorhandenen Pluralität an Schultypen keinen Anlass, einen bestimmten Schultyp durch Steuervergünstigungen zu privilegieren (Interview, AHK-Vertreter, 2003).

6.2 Setzen auf die akademische Ausbildung in Polen

121

Erst mit dem Regierungswechsel 1998 wurde die Strategie einer direkten finanziellen Förderung der Unternehmensbeteiligung eingeschlagen, das heißt, der tschechische Staat zahlt jenen Unternehmen Zuschüsse, die einen Praktikumsplatz bereitstellen (Himmel 2000: 23). In den letzten Jahren sind darüber hinaus integrierte Ausbildungszentren auf der Basis lokaler Kooperationen zwischen Schulen, Handelskammern und Arbeitgebern entstanden. Der allgemeinbildende Unterricht erfolgt hier nach Lehrplänen des Bildungsministeriums, während die berufliche Ausbildung in den betriebseigenen Einrichtungen geleistet wird. Insofern hat sich die Partizipation der Unternehmen an der Berufsausbildung und damit an der Sicherung industriespezifischer Qualifikationen erhöht, ihre Beteiligung an den Kosten der industriespezifischen Ausbildung konnte indes nicht entscheidend verbessert werden. Auf die anhaltende Bedeutung der Berufsausbildung verweisen die Zahlen der Hochschulabsolventen. Der Anteil der Akademiker unter der erwachsenen Bevölkerung ist mit weniger als 10 Prozent auch 2004 gering und seit 1989 kaum gestiegen. Die tschechische Regierung plant zwar eine Verdopplung der Studierenden in den nächsten 15 Jahren, legt aber zugleich ein Programm auf, bei dem Arbeitgeber, Verbände, Bildungseinrichtungen, zentrale und regionale Behörden u. a. an der Entwicklung und Zertifizierung neuer Berufsbildungsprogramme arbeiten, die helfen sollen die „disparities between institutions’ outcome and employers’ demand“ zu schließen (Cardiff Report 2005: 34 f.). Von einem grundlegenden Wechsel in Richtung branchenunspezifisches, allgemeines Wissen kann in Tschechien also keine Rede sein.

6.2 Setzen auf die akademische Ausbildung in Polen Die Entwicklung in Polen ist mit der in Tschechien vergleichbar, aber in wesentlichen Punkten extremer. Auch hier bestand vor 1989 ein zentralisiertes System der Berufsausbildung, bei dem die Staatsbetriebe ihre eigenen Berufsschulen und Werkstätten besaßen, die sie selbst finanzierten und die ihnen in der Mangelwirtschaft zu einem ständigen Zustrom an Arbeitskräften verhalfen. Der Anteil an Jugendlichen im berufstechnischen Bildungsgang war wie überall in den staatssozialistischen Ländern mit über 85 Prozent hoch, die Ausbildungszuschnitte waren aber zugleich meist eng spezialisiert und nicht selten überholt. Nach 1989 kam es auch hier zu einem Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung, sobald diese die Eigenverantwortung über ihr Finanzmanagement und ihre Finanzbudgets erhielten (Grootings 2000: 83). Gleichzeitig erfolgte eine deutliche Akzentverschiebung von der firmen- und industriespezifischen Ausbildung zur Vermittlung generellen, in unterschiedlichen Branchen und Berufen vermarktba-

122

6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung

ren Wissens. Diese Entwicklung verlief dramatischer als in Tschechien, nicht zuletzt weil die Wertschätzung der Berufsausbildung in Polen vor allem in der polnischen Elite geringer ist. Mit dem Gesetz zur Bildungsreform von 1991 wurden die Berufsschulen dem Ministerium für Nationale Bildung unterstellt. Der Zuwachs an Ausbildungsstätten (die zuvor nur indirekt durch den Staat finanziert wurden) wurde indes in keiner Weise durch eine Ausweitung des Budgets des Ministeriums kompensiert. Im Gegenteil, die Bildungsausgaben wurden aus Gründen der makroökonomischen Stabilitätspolitik und der gesunkenen Staatseinnahmen insgesamt reduziert (Grootings 2000: 87). Deshalb erlaubte das Ministerium, dass sich die Schulen durch Weitervermietung ihrer Gebäude und kommerzielle Trainingsangebote, die auf dem Markt nachgefragt wurden, finanzieren, was zu einer Vernachlässigung der „Kernaufgabe“ und ein Abwandern in andere Bereiche führte. Die Dezentralisierung der Verwaltung und Finanzierung der Berufsausbildung im Jahre 1994, die den Schulen größere Spielräume bei den Curricula und beim Management einräumte, verbesserte diese Situation nicht, weil sich damit die finanziellen Spielräume nicht veränderten. Mehr noch, das Bildungsministerium musste ab 1994 die Infrastruktur für die Entwicklung von Curricula für die Berufsausbildung erst wieder aufbauen, die zuvor im Reformeifer aufgelöst worden war. Wie in Tschechien wurde frühzeitig das System für private Schulen geöffnet, in der Hoffnung, damit Wettbewerb in das Schulsystem zu bringen (Grootings 2000: 83). 1999 entfielen 12,4 Prozent der Schulabgänger auf diesen Schultyp. Polen liegt damit über dem OECD-Durchschnitt, der bei rund 8 Prozent liegt. Radikaler als in Tschechien fielen auch die Versuche zur Trendumkehr in Richtung allgemeiner Bildung aus. Neben dem Ausstieg der Unternehmen aus der Berufsausbildung spielte für die Ablehnung des dualen Systems in Polen eine große Rolle, dass es dem alten staatssozialistischen System ähnelt und folglich mit der Idee einer modernen Marktwirtschaft unvereinbar schien. Die Reformanstrengungen während der 1990er Jahre waren vor allem auf die Verbesserung der allgemeinen und höheren Bildung konzentriert (Grootings 2000: 86). So konnte das Land einen Anstieg des Anteils der Schüler in höheren Ausbildungsgängen von 13 Prozent 1990 auf 41 Prozent im Jahr 2000 und von Schülern in der allgemeinen Sekundarstufe von 19 auf 34 Prozent verzeichnen.113 Die Einschrei113 Auch die höhere (sekundäre) Berufsschulausbildung (z. B. Technikum) stieg von 27 Prozent im Jahre 1990 auf 36 Prozent im Jahre 2000 an. Zurückgegangen ist der Anteil an Berufsschulabgängern ohne Abitur, der aber wie gesagt vor 1989 außerordentlich hoch war (European Training Foundation 2002: 6).

6.2 Setzen auf die akademische Ausbildung in Polen

123

bung in polnische Universitäten sowie technische und pädagogische Hochschulen stieg von 794.000 (1996) auf 1,58 Millionen Studenten (2000), mit Eintrittsraten von 59 Prozent (OECD 45 Prozent), in Vergleich zu 23 Prozent in der tschechischen Republik. Zwischen 1995 und 1999 wies Polen den höchsten Anstieg an Studienanfängern innerhalb der OECD auf (European Training Foundation 2002: 9). Allerdings lag der Anteil der Erwachsenen mit abgeschlossener Hochschulausbildung 2001 mit 12 Prozent immer noch unter dem europäischen Durchschnitt (22 Prozent) (ebd.). Das polnische Bildungssystem unterlag seit den 1990er Jahren wiederholten Reformanstrengungen. Dabei bestanden erhebliche Strategieunterschiede zwischen den Liberal-Konservativen aus der SolidarnoĞü-Bewegung und den eher sozialdemokratischen Postkommunisten der SLD. Der umfassendste Umbau des Bildungssystems wurde in der Regierungszeit der Koalition aus Wahlaktion SolidarnoĞü (AWS) und Freiheitsunion (UW) zwischen 1997 und 2001 in Angriff genommen, die auf eine weitgehende Abschaffung der höheren Berufsschule mit Abitur (Technikum und berufsausbildendes Lyzeum) sowie eine Zusammenfassung der Curricula auf wenige breit geschnittene Programme abzielte. Hintergrund dieser Überlegungen ist die hohe Anzahl arbeitsloser Jugendlicher in Polen, die sich überwiegend aus Abgängern des Berufsausbildungssystems rekrutiert (European Training Foundation 2002: 28). Durch einen Quantensprung bei der akademischen Ausbildung sollte die employability der jungen Generation verbessert werden. Ziel der Post-SolidarnoĞü-Regierung war es, den Anteil der Berufsausbildung im Vergleich zur akademischen Bildung an der gesamten Erstausbildung drastisch zu senken, und zwar von zu diesem Zeitpunkt noch 60 Prozent auf 20 Prozent im Jahre 2004 und damit deutlich unter den OECD-Durchschnitt von 58 Prozent. Einen Konsens zwischen den Parteien oder Absprachen mit den Verbänden im Rahmen des tripartistischen Rates gab es aber nicht. Auch waren die Stimmen der EU-Kommission eher kritisch. Die EU-Kommission warnte: „Poland has opted for a secondary education system that puts greater emphasis on general technical and higher education with a view to increasing school-leavers’ mobility in the labour market [Hervorhebung – K. B.]. (…) Vocational training was generally ignored by the reform, which focuses mainly on the general and higher education system. This could have medium-term consequences for Polish competitiveness, employability, inward investment and redevelopment of the rural economy.“ (EU 2004b)

Erst die Neuwahlen im Oktober 2001, aus der eine neue Regierung unter Führung der Sozialdemokratischen Allianz (SLD) hervorging, machten die Reformpläne in letzter Minute zunichte. Kurz vor Implementierung der zweiten Reform-

124

6 Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung

stufe wurde das Technikum wieder in das polnische Ausbildungssystem eingeführt, die Ausbildungsprofile ausweitet und darüber hinaus den Absolventen der Berufsgrundschule die weiterführende Bildungsstufe mit Reifeprüfung eröffnet, was der erste Reformentwurf ebenfalls ausschloss (European Training Foundation 2002: 52). Seit 2001 zeichnet sich auch eine Verbesserung des sozialen Dialoges im tripartistischen Rat auf nationaler und regionaler Ebene ab (European Training Foundation 2003: 10 f.). Die Umwertung der Rolle der Ausbildung für die Lösung der Jugendarbeitslosigkeit zeigt sich auch in der seit einigen Jahren geführten Diskussion über eine Adaption des deutschen dualen bzw. „mitteleuropäischen“ Berufsausbildungsmodells, durch die den berufspraktischen Inhalten wieder ein stärkeres Gewicht eingeräumt würde. Zwischen 2002 und 2004 wurden vom nationalen Bildungsministerium zehn Programme initiiert, um Unternehmen und Schulen besser zu vernetzen, den Einfluss der Unternehmen auf die theoretische Ausbildung zu vergrößern und die Qualität der Praktika zu verbessern. Zu diesem Zweck wurde auch ein Kuratorium unter Beteiligung der Sozialpartner gegründet (Podlowska 2004; Karbowniczek 2004). Die Protagonisten klagten indes, dass das Interesse der Unternehmen und ihrer Verbände an der Ausbildung gering ist, da sie angesichts der hohen Arbeitslosigkeit leichten Zugang zu qualifiziertem Personal haben (Kobylinski/Podlowska 2004). Die Situation änderte sich erst nach dem EU-Beitritt, der zu einer erheblichen Arbeitsmigration führte. Ob dadurch die Bereitschaft der Unternehmen steigt, in kollektive Strukturen der Berufsausbildung zu investieren, bleibt abzuwarten. Angesichts der Uneinigkeit der politischen Eliten und der Schwäche kollektiver Akteure scheint jedoch eine Rücknahme des institutionellen Pfadwechsels unwahrscheinlich.

Teil III Integration in die europäischen Unternehmensnetzwerke

Durch die rasche Westintegration und Privatisierung haben multinationale Unternehmen eine prominente Rolle bei der Herausbildung der kapitalistischen Marktökonomie in Ostmitteleuropa und deren institutioneller Ausrichtung erhalten. Damit bekommt die Frage nach dem Muster der Integration ostmitteleuropäischer Tochtergesellschaften in transnationale Unternehmensnetzwerke sowie den Chancen auf eine technische und funktionale Mandatserweiterung (upgrading) einen im Vergleich zu anderen Konstellationen besonderen Stellenwert. Das Integrationsmuster beeinflusst die Notwendigkeit der Einbettung in und die Ansprüche an die institutionelle Umwelt; es ist für den Grad der Standortbindung und die Gestaltung der betrieblichen Arbeitspolitik der Tochtergesellschaften bedeutsam. Im dritten Teil der Arbeit werden die Muster der Integration innerhalb der internen Netzwerke von Unternehmen mit deutscher Heimatbasis untersucht. Dabei stehen verschiedene Aspekte im Vordergrund: die Stabilität und Dynamik der Integrationsmuster, der Einfluss des Herkunftskontextes der Unternehmen auf diese Muster und die Rolle der Tochtergesellschaften als strategische Akteure. Die Analyse soll erstens die These stützen, dass die Integration Ostmitteleuropas eine tiefgreifende Neuordnung der Wertschöpfungsketten innerhalb Europas beinhaltet, die mit dem EU-Beitritt noch nicht abgeschlossen ist, und zwar weil sie Teil der fortschreitenden Integration der europäischen Märkte ist und nicht einfach nur die Anbindung einer peripheren Niedriglohnregion darstellt. Bei dieser Reorganisation werden die Grenzen zwischen Zentrum und Peripherie in regional differenzierter Weise neu gezogen. Eine einfache Subsumtion Ostmitteleuropas unter einen „peripheren Kapitalismus“ scheint mir voreilig (vgl. Bohle 2002). Kostenmotive spielen bei der Reorganisation der Produktionskapazitäten eine zentrale Rolle. Gleichwohl lässt sich die kostenmotivierte Produktionsverlagerung innerhalb Europas nicht mit einer klassischen „Niedriglohnkonstellation“ gleichsetzen, deren Kern eine arbeitsintensive Lohnveredelungsindustrie mit

126

Teil III: Integration in die europäischen Unternehmensnetzwerke

niedrigen Ansprüchen an Technologie, Arbeitsinhalt und Qualifikation darstellt, die meist nur eine flüchtige Standortbindung eingeht und die institutionelle Einbettung auf den kleinsten möglichen Nenner beschränkt (etwa durch Sonderzonen außerhalb der Landesgesetzgebung). Anders als von Kritikern der klassischen Theorie nachholender Modernisierung vermutet, stellt die Integration am unteren Ende der Wertschöpfung für größere Unternehmen kein stabiles Muster dar, sondern erweist sich als ein Durchgangsstadium (Nuhn 1994; Kopinak 1996; Altvater/Mahnkopf 1993). Spätestens seit Ende der 1990er Jahre ist die Verlagerung einfacher Arbeitsschritte nach Tschechien oder Polen vor allem ein Phänomen von Klein- und Mittelbetrieben (KMU), bei denen organisationsspezifische Gründe für eine solche Integration sprechen. Zweitens lässt sich eine relativ rasche Mandatserweiterung bei Tochtergesellschaften größerer Unternehmen beobachten. Die Mandatserweiterungen, für die die US-amerikanische Lohnveredelungsindustrie an der Nordgrenze Mexikos mehrere Dekaden und „Generationen“ von Maquilas114 benötigte (Carillos/ Hualde 1998), vollzog sich in Ostmitteleuropa innerhalb eines Jahrzehntes. Das sich dabei abzeichnende Integrationsmuster in die grenzüberschreitenden Unternehmensnetzwerke lässt sich treffend als komplementäre Spezialisierung beschreiben (Kurz/Wittke 1998). Bei diesem Muster ist nicht nur das Lohndifferential der Produktionsarbeiter/innen, sondern auch der Ingenieure als komparativer Vorteil von Interesse. Die Tochtergesellschaften in Ostmitteleuropa verharren hier nicht in der peripheren Position am unteren Ende einer eindimensional gedachten Wertschöpfungshierarchie, sondern übernehmen mehr und mehr Kompetenzen für ganze Produkte bzw. Produktsegmente, und zwar zunehmend für Produkte oder komplexe Komponenten im mittleren Preisbereich, die welt- oder europaweit vertrieben werden und an denen sich weitere Funktionen (Mandate) anlagern. Die Unternehmen, die dieses Integrationsmuster aufweisen, investieren, um zu bleiben. Die Betonung der Kosten bedeutet keine Abkehr der deutschen Unternehmen von der Qualitätsproduktion. Im Gegenteil, der Erhalt des Qualitätsimages stellt einen der kritischen Aspekte der Reorganisation dar, der in der Anfangsphase vor allem durch extensive Kontrolle und weniger durch avancierte Arbeitsorganisationen abgesichert wurde. Insofern bleibt eine grundlegende Prämisse der Produktionsstrategien deutscher Unternehmen bestehen. Treffender ist von einer Verschmelzung von Qualitäts- und Kostenwettbewerb unter dem 114 Zur Kolonialzeit war der maquila der Anteil des gemahlenen Korns, den der Müller einbehielt. Dieses Verfahren wurde auf die in der Regel zollvergünstigte Lohnveredelung übertragen: „The U.S. companies provide the corn (for example, cut cloth or electronic components), Mexico keeps its portion (U.S. dollars changed into pesos for wages and production costs), and the assembled goods (garment or TVs or auto parts) return to the U.S.“ (Sklair 1993: [10]).

Teil III: Integration in die europäischen Unternehmensnetzwerke

127

Paradigma des Qualitätswettbewerbs zu sprechen. Dabei wird die Bewegung der Produktion an der Heimatbasis in den kundenspezifischen und preisintensiven Qualitäts- und Hochtechnologiebereich weitergetrieben, während Ostmitteleuropa mehr und mehr von den technologisch „reifen“ (aber durchaus qualifikationsund kapitalintensiven) Produkten oder Komponenten im Standardbereich übernimmt. Insofern wurde nicht einfach die diversifizierte Qualitätsproduktion übertragen, sondern diese wurde stärker arbeitsteilig organisiert. Aber selbst bei einigen KMU mit Low-Tech-Produkten und verlängerten Werkbänken spielt das Qualitätsparadigma als Abgrenzungsstrategie zur asiatischen Billigkonkurrenz eine zentrale Rolle. Drittens wäre es verfehlt, das beachtliche Tempo der Mandatserweiterungen allein auf die gestiegene Kosten- und Renditeorientierung der deutschen Unternehmen im Zuge der Erosion der koordinierten Marktökonomie auf der einen Seite und auf das Angebot an gut ausgebildeten Arbeitskräften als komparativen Vorteil Ostmitteleuropas auf der anderen Seite zurückzuführen. Unternehmen bilden Handlungsarenen aus, in denen Akteure von innen und außen mit verschiedenen, ja konfligierenden Interessen interagieren und in denen mikropolitische Auseinandersetzungen um die Muster der Integration und die Mandatserweiterung stattfinden. Die komplementäre Spezialisierung ist auch aus diesem Grund keine in Planspielen entworfene Top-down-Strategie, sondern ein emergentes Muster, auf das Management und Arbeitnehmervertreter an der Heimatbasis ebenso Einfluss zu nehmen suchen wie die Tochtergesellschaften. Komplementäre Spezialisierung stellt jedoch keine stabile Win-Win-Konstellation für beide Seiten dar, da sich Hoffnungen, die Verlagerung mit Produktionserweiterung durch neue Märkte zu verbinden, nicht erfüllen (nicht zuletzt, weil dann auch dort produziert wird). Sie erlaubt aber den Unternehmen, sich aus der Abhängigkeit von der Kooperation mit der Belegschaft an der Heimatbasis zu befreien, auf der die diversifizierte Qualitätsproduktion beruht.

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Um die Relevanz und das Ausmaß der Neuordnung der europäischen Unternehmensnetzwerke aufzuzeigen, wird in diesem Kapitel zunächst ein statistischer Überblick anhand ausgewählter Indikatoren gegeben. Anschließend analysiere ich auf der Basis von qualitativen Fallstudien die Rollenzuweisungen und Mandatserweiterungen von polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften von Unternehmen deutschen Ursprungs in den europäischen Produktionsnetzen. Exemplarisch wird gezeigt, wie sich die komplementäre Spezialisierung teils sogar gegen ursprüngliche Intentionen durchsetzt.

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick Betrachtet man die Investitionsentwicklung deutscher Unternehmen bis zur Erweiterungsrunde der EU im Jahre 2004 statistisch, erscheint das Engagement in Ostmitteleuropa auf den ersten Blick als wenig spektakulär. Die unmittelbaren Direktinvestitionen in die entwickelten westlichen Länder wuchsen deutlich stärker als die Investitionen in Ostmitteleuropa bzw. in den Reformländern.115 Die USA und vor allem die Europäische Union sind über die neunziger Jahre hinweg Hauptziele dieser Investitionen geblieben (Abbildung 2). Die mit Abstand größten Empfängerländer für deutsche Direktinvestitionen liegen mit dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und Frankreich allesamt in der alten EU der 15 Mitgliedsstaaten. Der Anteil der aufsteigenden Weltmächte China und Indien ist in diesem Vergleich immer noch niedrig. Gleichzeitig haben sich die unmittelbaren Auslandsinvestitionen deutscher Unternehmen in den 1990er Jahren mehr als verfünffacht. Globalisierung und Regionalisierung, also die Vertiefung der Arbeitsteilung innerhalb Europas, greifen ineinander und können nicht 115 Zu den Reformländern gehören in der Bundesbank-Statistik neben allen europäischen Transformationsstaaten auch Staaten, die früher Teil der Sowjetunion waren und geographisch nicht in Europa liegen. Der Begriff ist insofern nicht mit Ostmitteleuropa gleichzusetzen. Da aber Investitionen in die GUS-Staaten in den 1990er Jahren marginal geblieben sind, fällt dieser Unterschied bis zur Jahrtausendwende nicht stark ins Gewicht.

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

129

als Gegensätze gegenübergestellt werden (Hirst/Thompson 1996). Einige statistische Indikatoren sollen das Ausmaß dieser regionalen Neuordnung auf Unternehmensebene sowie Tendenzen des technologischen Upgrading Ostmitteleuropas umreißen, die auch die Frage nach Zentrum und Peripherie innerhalb Europas neu stellen. Abbildung 2: Unmittelbare deutsche Direktinvestitionen im Ausland, 1990–2001 in Mio. € 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 EU USA/Kanada Japan/Südkorea/Malaysia/Singapur

Reformländer (ohne China) Argentinien/Brasilien/Mexiko

Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

Ein guter Indikator für die Reorganisation der Produktionsnetzwerke sind die Auslandsbeschäftigten in Unternehmen mit mittelbarer und unmittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung.116 Waren 1990 noch 43 Prozent der Auslandsbeschäftigten aller Wirtschaftszweige in der EU-15 tätig, so sind es 2003 nur noch 36 Prozent. Im Verarbeitenden Gewerbe sank der Beschäftigungsanteil innerhalb der EU-15 von 37,8 Prozent (1990) auf 29 Prozent, wobei die absolute Anzahl gleichzeitig stieg (Tabelle 11). In den Reformländern ist der Anteil der Auslandsbeschäftigten des Verarbeitenden Gewerbes von 1,7 Prozent im Jahre 1990 116 Unmittelbare Beteiligungen beziehen sich auf deutsche Tochtergesellschaften im Ausland; mittelbar werden Beteiligungen dann genannt, wenn sie durch diese Tochtergesellschaften realisiert wurden.

130

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

auf 19 Prozent 2003 gestiegen, womit diese Ländergruppe einen zweiten Platz nach der EU-15 einnimmt. Legt man das erweiterte Europa zugrunde, so ist trotz Globalisierung immer noch mehr als die Hälfte der Beschäftigten in der Heimatregion verortet. Verlierer der skizzierten Entwicklung ist vor allem Lateinamerika, wo die deutsche Auslandsbeschäftigung im Verlaufe der 1990er Jahre nicht nur relativ, sondern auch absolut sank. Tabelle 11: Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in den Jahren 1990, 2000 und 2003 Ausgewählte Regionen

Im Verarbeitenden Gewerbe (in Tsd.)

Auslandsbeschäftigte alle Wirtschaftszweige (in Tsd.)

1990

2000

2003

1990

2000

2003

677,2 37,8 %

785,2 29 %

747,3 29 %

1.005,0 43 %

1.569,1 36 %

1.618,8 36 %

28,8 1,7 %

423,9 16 %

492,6 19 %

35,9 1,5 %

724,6 16,6 %

861,1 19 %

USA/Kanada

252,8 15,3 %

592,9 22 %

491,7 19 %

500,8 21,4

894,3 20,5 %

827,1 18,4 %

Argentinien, Brasilien, Mexiko

339,6 20,6 %

287,2 11 %

218,6 7,5 %

363,7 15,6 %

286,2 6,6 %

247,9 5,5 %

Japan, Südkorea, Malaysia, Singapur

58,8 3,6 %

132,8 5%

195,3 4,5 %

70,6 3,0 %

183,4 4,2 %

249,8 5,6 %

China

4,9 0,3 %

107,8 4%

137,6 5,3 %

5,0 0,2 %

118,5 2,7 %

159,7 3,6 %

Sonstige

283,9 17,2 %

351,3 13 %

314,2 12 %

356,1 15,2 %

584 13,4 %

533 12 %

Total

1.646,9 100 %

2.681,1 100 %

2.597,3 100 %

2.337,1 100 %

4.360,1 100 %

4.497,7 100 %

EU-15 Reformländer ohne China

Zu den Reformländern zählen alle Transformationsstaaten außer China, darunter auch die Russische Föderation, die Ukraine, Weißrussland, die Nachfolgestaaten Jugoslawiens und Albanien. Quelle: Deutsche Bundesbank, Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit mittelbarer und unmittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung nach den wichtigsten Anlageländern und Wirtschaftszweigen der ausländischen Investitionsobjekte, S-130; eigene Berechnungen

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

131

Das Gros der deutschen Direktinvestitionen (mittelbar und unmittelbar), die insgesamt in die Reformländer flossen, blieb allerdings in den 1990er Jahren auf wenige Länder konzentriert. Ungarn, Tschechien und Polen konnten über die Dekade den größten Anteil auf sich vereinen (Abbildung 3).117 Abbildung 3: Unmittelbare deutsche Direktinvestitionen in Mittel- und Osteuropa, 1990–2004, alle Wirtschaftszweige in Mio € 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Polen Ungarn Tschechien (1991 ýSFR) Reformländer (ohne Polen, Ungarn, Tschechien, China) bis 2003 Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

117 Allerdings holen andere Reformländer auf. Zum kleinen Club der Reformländer, die bislang den Löwenanteil der gesamten ausländischen Direktinvestitionen (ADI) erhalten, gehören auch Slowenien und die Slowakei. Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien und die Slowakei haben auch 2002, bei einem weiteren Anstieg der ADI in der Region insgesamt, 60 % der Investitionen auf sich gezogen. Davon konnte Tschechien den größten Anteil aller ausländischen Direktinvestitionen attrahieren, gefolgt von der Slowakei und Polen (WIIW 2003).

132

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Als bevorzugtes Anlageziel deutscher Industrieunternehmen in Mittel- und Osteuropa hält sich über die gesamte Dekade hinweg Tschechien in enger Konkurrenz mit Ungarn.118 Laut Schätzungen der Investitionsagentur, Czechinvest, machen inzwischen Waren von Unternehmen mit Auslandskapital 65 bis 70 Prozent des gesamten Exports der tschechischen Industrie aus (Czechinvest 2003). Zugleich gehen 70 Prozent der Ausfuhren Tschechiens in die EU, die Hälfte davon in die Bundesrepublik (Landesbank Hessen-Thüringen 2003). Sie sind also für die westlichen Märkte bestimmt. Ungarn und Polen nehmen bei den deutschen Direktinvestitionen im Verarbeitenden Gewerbe der Reformländer den zweiten bzw. dritten Platz ein. Alle anderen Reformländer zusammengenommen erreichten das polnische Niveau erst 2002 (Abbildung 4). Abbildung 4: Unmittelbare und mittelbare deutsche Direktinvestitionen in Mittel- und Osteuropa, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2004 in Mio € 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Polen Ungarn Tschechien (1991 ýSFR) Reformländer (ohne Polen, Ungarn, Tschechien, China) bis 2003 China (Zahlen bis 1992 nicht aufgeführt, 1993–1994 = 0) Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

Mehr als die Hälfte der Auslandsbeschäftigten ist im Verarbeitenden Gewerbe tätig, wobei ihr Anteil in den einzelnen Ländern schwankt. So sind 2003 in 118 Die Angaben beziehen sich wieder auf die unmittelbare und mittelbare Beteiligung. Einen ähnlich hohen Stellenwert hat Tschechien auch für Österreich (WIIW 2003: 6).

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

133

Tschechien etwas weniger als 66 Prozent (2000: 68,4 Prozent) der Auslandsbeschäftigten im Verarbeitenden Gewerbe tätig, in Ungarn und Polen sind es jeweils ca. 52 Prozent (Deutsche Bundesbank S-130, 2000). Die räumliche Nähe Ostmitteleuropas erleichterte Klein- und Mittelbetrieben in den 1990er Jahren, ihre Produktion zu verlagern, so dass ihr Anteil hier deutlich höher ausfällt als bei deutschen Investitionen in andere Weltregionen (Kaufmann/Menke 1997). Allerdings konzentrieren sich selbst innerhalb der genannten drei Länder die deutschen (wie insgesamt die ausländischen) Direktinvestitionen auf wenige regionale Zentren. In den 1990er Jahren profitierten vor allem Regionen mit anknüpfungsfähigen historischen Branchenschwerpunkten und in räumlicher Nähe zu westlichen Industrieregionen. Solche regionalen Disparitäten sind in Polen besonders groß, da sich ausländische Investoren an bestimmten Standorten im westlichen Teil Polens ballen. In Ungarn werden Clustereffekte vor allem in Zentral- und Westungarn beobachtet (vgl. u. a. Dörrenbächer 2002). Lediglich in Tschechien verteilen sich die Investitionen stärker.119 Nimmt man die Länderfokussierung und die regionale Ballung der Investoren innerhalb der präferierten Länder zusammen, so richten sich deutsche Unternehmen keineswegs nach den niedrigsten absoluten Löhnen und Lohnstückkosten – ein Argument, das in der deutschen Debatte eine große Rolle spielt (vgl. Tabelle 12). Ungarn, Polen und Tschechien sind auch die Transformationsländer, in denen sich die Reallöhne nach dem Niedergang Anfang der 1990er Jahre zuerst erholt haben. Am Anfang des neuen Jahrtausends erreichten die Reallohnhöhen zwischen 119 Prozent (Tschechien) bis 103 Prozent (Ungarn) der Einkommen des Jahres 1989 (vgl. Bohle/Greskovits 2006). Insofern waren für die Investitionsentscheidungen die niedrigsten Lohnkosten nicht ausschlaggebend. Gleichzeitig belegen jedoch die unterschiedlichen Unternehmensbefragungen, dass insbesondere für Tschechien und Ungarn die Senkung der Arbeitskosten das zentrale Investitionsmotiv noch vor den Marktmotiven bildete (vgl. u. a. Beyfuß 1996: 28 f.; DIHT 1996; DIHK 2003).

119 Vgl. für Polen: GUS Informacja Nr. 1/1999; Presseinformationen der Polnischen Agentur für Auslandsinvestitionen, PAIZ (verschiedene Jahre). Danach tendieren große multinationale Unternehmen zu Investitionen in den urbanen Ballungsgebieten Polens mit entwickelter Infrastruktur, qualifizierten Arbeitskräften und leichtem Zugang zu Produktionsstätten oder Büros (PAIZ 2002). Historische Unterschiede industrieller Entwicklung gewinnen auf diese Weise eine neue, verschärfte Bedeutung (Gorzelak 1996; Pavílnek 1996).

134

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Tabelle 12: Lohnstückkosten im Verarbeitenden Gewerbe in Mittel- und Osteuropa, 1999 (Österreich = 100) CZ

SK

HU

PL

SL

RO

BG

EE

LV

LT

30

25

19

27

71

18

18

37

36

29

Quelle: WIIW 2001

Die Neigung zur geographischen und kulturellen Nähe teilen die deutschen Unternehmen mit Österreich, aber auch mit den skandinavischen Ländern, die sich vor allem im Baltikum engagieren. Lediglich die niederländischen Unternehmen scheinen von solchen räumlichen und kulturellen Affinitäten frei zu sein, wie ihre Präsenz unter den Ländern der ersten Erweiterungsrunde von 2004 zeigt (Tabelle 13). Tabelle 13: Ranking der wichtigsten Herkunftsländer für Direktinvestitionen in Mittel- und Osteuropa (akkumulierter Kapitalstock bis 2001, in %) Tschechien120

Ungarn

Polen

Slowakei Slowenien

Estland

NL 29,2

G 34,0

NL 24,3

G 22,6

Au 47,6

Schweden USA 39,4 11,9

Dänemark G 18,6 22,4

G 24,2

NL 15,2

G 18,8

NL 21,1

F 12,0

USA 9,9

G 11,5

Schweden NL 16,1 21,3

Au 10,0

Au 11,1

F 15,5

Au 17,5

G 11,0

NL 4,2

Dänemark G 10,8 9,2

F 9,3

F 6,6

USA 9,0

USA 9,6

Italien 10,7

Italien 6,3

G 2,5

Schweden USA 9,3 8,3

Au 8,4

USA 6,4

F 5,5

Italien 4,2

USA 6,0

NL 3,6

UK 2,4

Russland UK 5,3 6,5

USA 8,3

Lettland Litauen

Total

G = Deutschland, F = Frankreich, Au = Österreich, NL = Niederlande, UK = Großbritannien Quelle: WIIW 2003, Table 1/13

Vertikale Arbeitsteilung Im Vergleich mit anderen Reformländern ist der Anteil des Verarbeitenden Gewerbes an den Auslandsbeschäftigten deutscher Unternehmen in Tschechien relativ hoch. Wie Abbildung 5 veranschaulicht, hat die Beschäftigtenentwick120 Nach tschechischen Quellen liegt allerdings Deutschland klar vor den Niederlanden (Tschechische Nationalbank, zit. nach Kotíková/Bitternová 2003).

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

135

lung in tschechischen Tochtergesellschaften, trotz Wirtschaftskrise zwischen 1997 und 1999, ihren positiven Trend fortgesetzt. Erst 2003 hat China die Tschechische Republik in puncto Auslandsbeschäftigung überrundet. Wie schon früher in Ungarn und Polen121 flacht allerdings auch in Tschechien der Anstieg seit der Jahrtausendwende deutlich ab, während zur gleichen Zeit der Anteil der übrigen Reformländer sprunghaft ansteigt. Ein wesentlicher Grund für den Zugewinn der Reformländer dürfte die Aufholjagd der Slowakei sein. Seit Ende der 1990er Jahre gelingt es ihr, durch eine Kombination aus Investitionsförderung, einer unternehmensfreundlichen Steuerreform (Flatrate) und günstigen Lohnkosten mehr und mehr Investoren anzuziehen (vgl. Abbildung 5). Der relativ hohe Anstieg der Auslandsbeschäftigung in den Reformländern (ohne Tschechien, Polen, Ungarn und China) steht im Kontrast zu den deutschen Direktinvestitionen in diesen Ländern, die zusammen bis 2003 noch nicht einmal das tschechische Niveau erreicht haben (vgl. Abbildung 4 u. 5). Diese Diskrepanz zeigt eine zunehmende vertikale Arbeitsteilung innerhalb der europäischen Reformländer an. Arbeitsintensive, gering technisierte Tätigkeiten und Branchen werden weiter verlagert, während die Kapitalintensität der Tochtergesellschaften in Ostmitteleuropa steigt. Laut einer Studie vom WIIW (2001) hat sich inzwischen eine deutliche Schere zwischen Ungarn, Slowenien, Tschechien und der Slowakei auf der einen und Rumänien, Bulgarien und dem Baltikum auf der anderen Seite aufgetan.122 Ein Indikator dafür ist der Befund, dass sich Ende der 1990er Jahre der Lohnveredelungsverkehr für Textilien, Bekleidung, elektromechanische und mechanische Komponenten, Möbel und Schuhe in Richtung Bulgarien, Litauen und Rumänien verschoben hat.123 Ungarn, Slowenien, Tschechien und die Slowakei exportieren bereits weniger arbeitsintensive Produkte als Griechenland und Portugal und tendieren vor allem seit der Jahrtausendwende zu komplexeren, wenn auch immer noch weniger kapitalintensiven Branchen, was gleichwohl für ehemals eher überindustrialisierte Länder ein zwiespältiger Befund ist (WIIW 2001: iv). Im Falle Ungarns liegt der Anteil arbeitsintensiver Produkte am Export Ende der 1990er Jahre sogar auf dem Niveau von Österreich, Dänemark und Italien (ebd.). 121 In Polen wächst hingegen der Anteil der Auslandsbeschäftigten deutscher Unternehmen im Handel – einem Sektor, in dem das Land unter allen Reformländern mit fast 50.000 Beschäftigten (2000) den unangefochtenen Spitzenplatz hält (vgl. Deutsche Bundesbank: Kapitalverflechtung mit dem Ausland, verschiedene Jahrgänge). 122 Die polnische Republik liegt zwischen diesen beiden Polen. Vgl. auch Bohle/Greskovits 2006. 123 Bis 1996 war der Lohnveredelungsverkehr auf Polen (mit Abstand), Tschechien und Ungarn konzentriert. Mit der Handelsliberalisierung wird der Lohnveredelungsverkehr seit 1997 nicht mehr registriert und ist daher schwerer zu erfassen. Ich stütze mich hier auf die Analysen von Pellegrin (1999, 2001).

136

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Betrachtet man indes die industrielle Beschäftigung insgesamt, haben die ausländischen Direktinvestitionen den Abbau industrieller Beschäftigung keineswegs ausgeglichen. So verloren Tschechien und Ungarn jeweils rund 10 Prozentpunkte; Polen verlor 17,6 Prozent. Im Baltikum, Rumänien und Bulgarien fiel der Rückgang noch deutlicher aus. Tschechien hat mit einem Anteil von über 39 Prozent der Erwerbstätigen im Jahre 2003 den höchsten Industrieanteil, knapp gefolgt von der Slowakei und Slowenien.124 Abbildung 5: Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in Mittel- und Osteuropa, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2003 in Tsd. 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003

Polen Ungarn Tschechien (1991 ýSFR) Slowakei Reformländer (ohne Polen, Ungarn, Tschechien, China) China Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

124 In Ungarn liegt er bei 33,3 Prozent, in Polen bei 28,6 Prozent. Die Angaben beziehen sich auf den Zeitraum zwischen 1995 und 2003 und geben daher noch nicht die ganze Dramatik des industriellen Abbaus wieder (Landesmann/Vidovic/Ward 2004).

137

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

Leitbranche Automobilindustrie Schwerpunktbranchen bei den deutschen Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa sind die Automobilindustrie und die Metall- und Elektroindustrie, einschließlich des Maschinenbaus.125 Es handelt sich genau um jene Branchen, in denen deutsche Unternehmen traditionell komparative Vorteile aufweisen und in denen auch die drei genannten Länder relativ stark waren.126 Mit der Sicherung einer eigenen Marke (Škoda) im Volkswagen-Konzern gelang es vor allem Tschechien, sich zu einem Schwerpunkt der deutschen Automobilindustrie zu entwickeln und gegenüber Polen, das bereits in den 1980er Jahren mit Auslandsinvestitionen in dieser Branche begonnen hatte, Boden zu gewinnen. Im europäischen Vergleich wurde Tschechien – neben Spanien – zum wichtigsten europäischen Produktionsstandort der deutschen Fahrzeugindustrie außerhalb Deutschlands (Tabelle 14) und liefert sich seitdem, was den Beschäftigtenanteil der Branche in Europa insgesamt angeht, ein Kopf-an-Kopf-Rennen mit Polen, wobei der Schwerpunkt in Polen wie auch in Ungarn auf der Komponentenfertigung liegt. Zwischen 2000 und 2003 hat die Tschechische Republik Spanien – den wichtigsten Konkurrenten um die Auslandsproduktion der deutschen Automobilindustrie und einen der europäischen Hauptmärkte der Branche – in puncto Beschäftigung überrundet. Tabelle 14: Produktionsstandorte der deutschen Fahrzeugindustrie nach Beschäftigung, 2003 Platzierung

Länder

1.

USA

Anzahl der Beschäftigten in Tsd.

2.

Brasilien

62,7

3.

Japan

62,2

4.

Südkorea

55,3

5.

Tschechien

49,0

6.

Spanien

46,5

7.

China

37,9

164,6

125 Vgl. Deutsche Bank: Kapitalverflechtung deutscher Unternehmen, verschiedene Jahrgänge. Investitionsschwerpunkte im Verarbeitenden Gewerbe Tschechiens sind insgesamt die Automobilindustrie, die Metall- und Elektroindustrie und die Chemiebranche, in Polen die Automobilindustrie, Chemie, Metallindustrie, die Möbel und Nahrungsmittelindustrie. 126 Das gilt besonders für Tschechien. So entfielen 1989 29 Prozent der Industriebeschäftigten der Tschechoslowakei auf die Metall- und Elektroindustrie (Myant 1999: 170; vgl. OECD 1994).

138

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

8.

Mexiko

32,7

13.

Ungarn

17,6

14.

Polen

16,7

15.

Slowakei

14,2

Total

760,6

Quelle: Deutsche Bundesbank, Beschäftigte in ausländischen Unternehmen mit mittelbarer und unmittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung, S-130, nach den wichtigsten Anlageländern und Wirtschaftszweigen der ausländischen Investitionsobjekte

Der Ausbau der Auslandsbeschäftigung in der Kraftfahrzeugindustrie ist nicht mit einer radikalen Umschichtung von Beschäftigung innerhalb Europas einhergegangen. Deutschland vereint nach wie vor rund zwei Fünftel der europäischen Beschäftigten in dieser Branche. Über die Dekade hinweg stammten ein Drittel der Neufahrzeuge von dort. Der Aufstieg Ostmitteleuropas zu einem bedeutenden Standort der Fahrzeugindustrie geht folglich nicht mit einem radikalen Abbau an Beschäftigung in Westeuropa einher. Es handelt sich eher um eine umkämpfte Stagnation. In der deutschen Automobilindustrie folgte dem Abbau im Inland bis Mitte der 1990er Jahre sogar ein Wiederaufbau, ohne allerdings das Ausgangsniveau zu erreichen (Abbildung 6). Abbildung 6: Inlandsbeschäftigung in der Automobilindustrie, 1991–2003 900.000 800.000 700.000

802.703 757.871 684.787

641.685

661.006 659.015 672.281

710.529 710.481

746.020

770.293 763.522 772.580

600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Quelle: Statistisches Bundesamt, übernommen aus IG Metall 2004

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

139

Für die These der umkämpften Stagnation spricht, dass die europäische Automobilindustrie nach wie vor einen Organisationsschwerpunkt der Gewerkschaften darstellt und dass der deutsche Beschäftigungserfolg nur mit Hilfe diverser Standortsicherungspakte zwischen Management, Betriebsräten und IG Metall erzielt wurde, in denen Lohnzurückhaltung und flexible Arbeitsregime gegen Beschäftigungssicherung und Investitionszusagen getauscht wurden (vgl. u. a. Rehder 2003). Erinnert sei an den Übergang zur 28,8 Stundenwoche ohne Lohnausgleich, der für die Stammwerke von Volkswagen in den 1990er Jahren eingeführt worden war, an die schlechteren Tarife in den Tochtergesellschaften, wie in der Auto 5000 GmbH, bei der mit 20 Prozent unter dem Haustarif von Volkswagen dieselben Fahrzeuge hergestellt werden. Die Ankündigung des Markenchefs Wolfgang Bernhard Mitte Juni 2006, dass nur eine unbezahlte Rückkehr zur 35Stundenwoche eine Verlagerung der Stammmarke Golf und damit den Abbau von 100.000 Beschäftigten am Firmensitz in Wolfsburg verhindern könne, zeigt, wie fragil die umkämpfte Stagnation ist. Der Konflikt wurde indes nicht nur durch neue Konzessionen der deutschen Beschäftigten, sondern auch auf Kosten des relativ kleinen VW-Standortes in Belgien gelöst, der seine gesamte Golfproduktion an den deutschen Stammsitz verlor. Zugleich verdecken die Beschäftigungszahlen den ablaufenden Strukturwandel innerhalb der Stammwerke, der sich u. a. in einem Anstieg des Anteils der Angestellten an der Belegschaft auf insgesamt ca. 30 Prozent im Jahr 2003 zeigt (1995 lag er noch bei 25,7 Prozent).127 Betrachtet man jedoch die Industriebeschäftigung in Deutschland insgesamt, so sank auch hier innerhalb einer Dekade die Beschäftigungsquote in der Industrie dramatisch, und zwar von 40,1 Prozent im Jahre 1990 auf 33,3 Prozent im Jahre 1999 – ein Tempo, zu dem die Deindustrialisierung in Ostdeutschland beigetragen hat.128 Umverlagerung von Süden nach Osten? Ansätze einer kostenmotivierten Arbeitsteilung sind auch für die deutschen Unternehmen bei weitem nicht so neu, wie es in der kapitalismustheoretischen Debatte den Anschein hat. Vor allem in den 1980er Jahren begannen Unternehmen verstärkt, in Asien und Südeuropa (vor allem in Spanien) zu investieren. Die 127 In der Metall- und Elektroindustrie betrug der Angestelltenanteil bereits 38 Prozent (IG Metall 2004: 11). 128 Die Quote ist zwar immer noch höher als in Großbritannien, wo sie nach 20 Jahren Deindustrialisierung nur noch bei 26 Prozent liegt (im Vergleich dazu 1975: 40,4 Prozent); in Deutschland vollzog sich aber der Rückgang der Industriebeschäftigten in den 1990er Jahren wesentlich rascher als noch in den 1980er Jahren. Zum Vergleich: 1975 lag der Anteil der Beschäftigten im Verarbeitenden Gewerbe der Bundesrepublik bei 45,4 Prozent (EURES 2000: 88, 100).

140

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Vermutung liegt daher nahe, dass die Integration Ostmitteleuropas in die europäischen Unternehmensnetzwerke eine neue Konkurrenzsituation schafft, die zu einer Süd-Ost-Umschichtung der Direktinvestitionen und der Auslandsbeschäftigung führt. Vergleicht man die Investitionstätigkeit deutscher Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes, zeigt sich indes, dass sie in Spanien seit 1990 sogar einen Anstieg erlebt hat (Abbildung 7). Abbildung 7: Unmittelbare und mittelbare ausländische Direktinvestitionen deutscher Unternehmen in ausgewählten Regionen, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2004 in Mio. € 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Polen

Ungarn

Tschechien (1991 ýSFR)

Spanien

Angaben für Polen ab 1995. Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

Der Anstieg bei den Investitionen geht aber gleichzeitig mit einer Stagnation bei der Beschäftigung einher. Die Unternehmen reagierten offenbar auf die veränderte europäische Konstellation nicht mit einer radikalen Umschichtung bestehender Produktionskapazitäten, sondern mit einem Strukturwandel in Richtung höherer Kapitalintensität, während die Expansion industrieller Arbeitsplätze nach Ostmitteleuropa verlagert wurde.

141

7.1 Deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa – ein Überblick

Abbildung 8: Beschäftigungsentwicklung in Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer deutscher Kapitalbeteiligung in ausgewählten Ländern, Verarbeitendes Gewerbe, 1990–2003 in Tsd. 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003

Polen

Ungarn

Tschechien (1991 ýSFR)

Slowakei

Spanien

Quelle: Deutsche Bundesbank, eigene Berechnungen

Der Überblick über die Neuordnung der europäischen Unternehmensnetzwerke kann wie folgt resümiert werden: Auch wenn sich der Anteil Ostmitteleuropas gegenüber den Investitionen deutscher Unternehmen in die alte EU über die 1990er Jahre eher bescheiden ausnimmt, hat sich eine regionale Neuordnung der europäischen Produktionskapazitäten vollzogen. Diese Veränderungen betreffen nicht nur die klassischen, hochmobilen Lohnveredelungsbranchen, sondern berühren auch komplexere und kapitalintensivere Sektoren der bis dahin weniger beweglichen industriellen Basis Westeuropas. Dabei werden sukzessive auch die Linien zwischen Zentrum und Peripherie neu gezogen. So hat sich Ostmitteleuropa zu einem Produktionscluster in der Automobilindustrie entwickelt, das schwerlich als Peripherie bezeichnet werden kann. Das Investitionsverhalten der deutschen Unternehmen über die untersuchte Dekade hinweg zeigt indes, dass es nicht von einer ungebremsten Suche nach den vermeintlich niedrigsten Löhnen bestimmt ist. Dafür bleibt das Interesse zu sehr auf wenige – räumlich und kulturell nahe – Länder fokussiert. Erst Ende der 1990er Jahre scheint sich der Investitionsradius merklich auszuweiten, während Tschechien, Ungarn und Polen zunehmend den Weg des technologischen Upgrading beschreiten. Die Neuordnung

142

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

der Produktionsnetzwerke in Europa ist somit durch die Erweiterungsrunde von 2004 keineswegs abgeschlossen – und dies entspricht auch ganz den Erwartungen der EU-Kommission, die in dem fortgesetzten Reorganisationsprozess vor allem eine Chance sieht: „enlargement may help in some cases to maintain production in the EU, which might otherwise have moved to Asia. It will also boost competitiveness by allowing to re-organise their activities between existing and new Member States, so that they benefit from the competitiveness and the advantages of different parts of the Union.“ (EC 2004)

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien Die komplementäre Spezialisierung als ein Muster von Arbeitsteilung innerhalb eines hierarchisch integrierten Unternehmensnetzwerkes ist nur schwer rein statistisch zu erfassen. Im Folgenden werden deshalb mit Hilfe qualitativer Fallanalysen Stabilität und Wandel der Rollenzuweisungen von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien explorativ rekonstruiert. Untersuchungssample und -design Die Darstellung beruht auf 25 qualitativen Kurzfallstudien in polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften, die zum Untersuchungszeitpunkt zu Unternehmen mit einer deutschen Heimatbasis gehörten.129 Die Tochtergesellschaften wurden in der Hauptsache zwischen 1992 und 1995 gegründet bzw. übernommen und befinden sich im westlichen Teil Polens bzw. Tschechiens. Zu den Kurzfallstudien gehörten mehrstündige Experteninterviews, Betriebsrundgänge und Dokumentenanalysen (v. a. Geschäftsberichte und Pressemitteilungen). Gesprächspartner waren Geschäftsführer (meist deutsche Expatriates) und die Personalleiter (meist einheimische Manager bzw. Managerinnen) der Tochtergesellschaften sowie Inhaber mittelständischer Firmen. In ausgewählten Verlagerungsfällen wurden zudem auch deutsche Betriebsräte und Gewerkschaftsvertreter befragt. Insgesamt wurden von mir 63 leitfadengestützte Interviews durchgeführt, denen in 17 Fällen Betriebsrundgänge angeschlossen werden konnten. Darüber hinaus wurden Interviews in weiteren Unternehmen geführt, die am Ende nicht in die Fallauswahl eingingen, weil die gewonnen Informationen zu lückenhaft waren. 129 Das Projekt wurde von der Volkswagen-Stiftung im Rahmen ihrer Förderung des akademischen Nachwuchses unterstützt.

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

143

Auf eine methodisch wünschenswerte Symmetrie der Befragung in der Unternehmenszentrale und bei der Tochtergesellschaft wurde verzichtet, weil sich durch die höhere Eintrittsschwelle die Gefahr vergrößert hätte, konfliktträchtige Fälle aufgrund mangelnder Gesprächsbereitschaft auszuschließen. Bei den Konzerntöchtern wurde das Management direkt vor Ort angesprochen, bei den mittelständischen Unternehmen verlief der Erstkontakt meist über das Stammhaus. Die Interviewphase erstreckte sich über zwei Zeiträume: eine erste Erhebung begann Ende 1998 und endete im Sommer 1999, die zweite Erhebungsrunde fand zwischen 2002 und 2003 statt. Ziel der Unternehmensauswahl war es, eine Varianz bei den Integrationsmustern, Kontrollstrategien und in der Arbeitspolitik in Ostmitteleuropa abzubilden. Sie ist eine Voraussetzung dafür, um Heimat- und Gastlandeffekte von branchen- oder gar firmenspezifischen Eigenarten zu unterscheiden. Aus ähnlichen Gründen wurden mit Polen und Tschechien zwei Gastländer gewählt. Aus der Entscheidung für Varianz leiteten sich weitere Auswahlkriterien ab. So wurden in das Sample Konzerntöchter wie auch Tochtergesellschaften von großen Mittelständlern (mehr als 1000 Beschäftigte) und von Klein- und Mittelbetrieben (KMU) mit einer Gesamtgröße zwischen 100 und 1000 Beschäftigten aufgenommen.130 Bis auf drei KMU verfügen alle Unternehmen über größere Unternehmenseinheiten in mehr als zwei Ländern. Mit der Größenvarianz sollte einerseits der verbreitete Bias hin zu Konzerntöchtern vermieden werden, der gerade mit Blick auf Ostmitteleuropa problematisch ist. Andererseits konnte erwartet werden, dass sich mittelständische Unternehmen aufgrund ihrer Eigentümerstruktur und Größe in ihrer Bindung an die Heimatbasis, ihren Integrationsund Kontrollressourcen und in ihrer Arbeitspolitik von den Großkonzernen deutlich unterscheiden. Allerdings war es bei kleineren Firmen oft schwierig, mehr als ein Interview mit dem Eigentümer zu bekommen. Diese Interviews blieben dann im Sample, wenn sie für das Thema die nötigen Informationen ergaben. Der Malus geringerer methodischer Kontrolle durch das Fehlen mehrerer Gesprächspartner musste auch hier mit dem Problem einer Positivselektion abgewogen werden, da Unternehmer von Erfolgsfirmen eher bereit sind, Interviews 130 Meine Definition von KMU unterscheidet sich von der engen EU-Definition (250 Beschäftigte). Die Betriebsgröße von 1000 Mitarbeitern (insgesamt) wurde hier aus organisationstheoretischen Gründen als Demarkationslinie gewählt. Ab ca. 1000 Beschäftigten nimmt die Komplexität und Formalisierung von Entscheidungs- und Steuerungsprozessen erheblich zu, womit sich auch Fragen der Standardisierung und der expliziten unternehmensweiten Politik anders stellen als bei kleineren Unternehmen. Bei den Konzernen liegt die Anzahl der Mitarbeiter in den Tochtergesellschaften zwischen 300 und 6500 Beschäftigten, bei den großen Mittelständlern zwischen 150 und 920 Beschäftigten und bei den KMU zwischen 85 und 180 Mitarbeitern. Lediglich eine Tochtergesellschaft hatte 20 Mitarbeiter; dabei handelt es sich um das einzige ostdeutsche KMU, das am Ende im Sample geblieben ist.

144

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

mit ihren Mitarbeitern zu gestatten. Die Struktur des Samples nach Betriebsgröße, Unternehmenstyp und Gastland gibt Tabelle 15 wieder. Tabelle 15: Struktur des Untersuchungssamples 1999/2003 Größe des Anzahl der Unternehmenstyp Unternehmens TochtergeMultinationale Mittelständler (Beschäftigte) sellschaften Konzerne

Gastland Polen

Tschechien

>1000

5

---

5

1

4

1000–5000

7

2

5

3

4

5001–10.000

5

1

4

4

1

10.001–20.000

4

3

1

1

3

>20.000 Total

4

4

---

2

2

25

10

15

11

14

Produktionsinvestitionen können sowohl markt- wie kostenmotiviert (oder beides) sein. Die meisten Unternehmensbefragungen bis zum EU-Beitritt 2004 stellen eine starke Überlappung beider Motive fest, wobei der Vorrang sich nach Quelle und Befragungsdesign unterscheidet (vgl. Kaufmann/Menke 1997).131 Offenbar lässt sich beides nicht klar trennen. Eine Reduktion der Sampleauswahl auf ausschließlich kostenmotivierte Produktionsverlagerungen schien von daher zu kurz zu greifen. Als Arbeitshypothese wurde angenommen, dass sich marktund kostendominierte Rollenzuweisungen im Integrationsmuster, Kontrollmodus und in der Arbeitspolitik unterscheiden und deshalb auch im Wechselspiel von Heimat- und Gastlandeinflüssen zu unterschiedlichen Konstellationen führen. Da Investitionsmotive vorab nicht bekannt sind, wurde bei der Firmenauswahl ein Branchenmix zugrunde gelegt. Das heißt, es wurden sowohl Branchen ausgewählt, bei denen kostenmotivierte Investitionen von erheblicher Bedeutung sind (Fahrzeugbau, Metall- und Elektroindustrie), als auch Branchen, bei denen eher Marktmotive erwartet werden durften (Chemie, Nahrungs- und Genussmittel). Gleichzeitig sollten aber Branchen im Sample vertreten sein, die das deutsche Investitionsverhalten in den Gastländern prägen. Das Ergebnis dieser theoretischen Samplekonstruktion gibt Tabelle 16 wieder. 131 So kommt eine Erhebung unter 1630 Großunternehmen zu dem Ergebnis, dass 65 Prozent der Investoren vorrangig aufgrund der Produktionskosten in Ostmitteleuropa tätig sind, 60 Prozent der Investoren sind dort aus Markmotiven (Kinkel 2004). DIHT (1996) und DIHK (2003) sehen, mit sehr viel mehr kleineren Unternehmen im Sample, die Arbeitskosten im Vergleich zur Markterschließung generell stärker vorn.

145

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

Tabelle 16: Branchenherkunft der befragten Unternehmen (n = 25) Branchen

Firmen

davon in Tschechien

Polen

12

7

5

Metall- und Elektroindustrie (inkl. Maschinenbau)

6

3

3

Nahrungs- und Genussgüterindustrie

2

---

2

Sonstige (v. a. Chemie-, Konsumgüter)

5

3

2

25

13

12

Fahrzeugindustrie (inkl. Zulieferer)

Total

Ein letztes Auswahlkriterium war die Investitionsart. Dabei wurde mit der internationalen Managementliteratur davon ausgegangen, dass bei Akquisitionen („brownfield investment“) im Zuge des Privatisierungsprozesses Gastlandeffekte wesentlich ausgeprägter sind, als wenn der Investor die Gelegenheit hat, eine gänzlich neue Organisation aufzubauen. Deshalb sollten zu dem Untersuchungssample sowohl Neugründungen auf der „grünen Wiese“ („greenfield investment“) als auch privatisierte Unternehmen gehören, wobei in den Transformationsländern zu Investitionen auf der „grünen Wiese“ auch Übernahmen bestehender Betriebshallen oder ganzer Betriebsteile gehörten, die aus einem ehemaligen Staatsbetrieb herausgelöst wurden. Da die mittelständischen Investoren meist zur „grünen Wiese“ neigen, ist diese Investitionsart deutlich stärker im Sample vertreten als privatisierte Staatsbetriebe. Tabelle 17: Unternehmenstyp und Investitionsstrategie (n = 25) Typen von Unternehmen

Akquisition

Neugründung

---

5

Große Mittelständler

3

7

Multinationale Konzerne

4

6

Total

7

18

KMU

Betrachtet man anhand dieser Auswahlkriterien die Ausgangsmotive der befragten Investoren, so ergibt sich ein relativ ausgewogenes Bild. Während für 19 Unternehmen das Kostenmotiv das primäre oder zumindest ein zentrales Motiv darstellte, gaben immerhin 12 Unternehmen an, dass der Markteintritt für sie zumindest auch ein wesentliches Investitionsmotiv in Polen oder Tschechien war. Sieben Unternehmen verfolgten anfangs eine Doppelstrategie (Tabelle 18).

146

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Tabelle 18: Anfängliche Investitionsmotive der befragten Unternehmen (n = 25) Unternehmenstyp

KMU Große Mittelständler

Primär MOEMarkt

Primär Produktionsstandort für Westeuropa und Weltmärkte

Doppelstrategie

---

3

2

3

4

3

Multinationale Konzerne

3

5

2

Total

6

12

7

Unter Doppelstrategie wird die Absicht eines Unternehmens verstanden, gleichermaßen den erwarteten Kostenvorteil in Ostmitteleuropa zu nutzen und sich den neuen Markt zu erschließen. Sieben der untersuchten Unternehmen hatten anfangs diesen Anspruch. Und selbst unter jenen Unternehmen, die Kostenmotive als vorrangiges Motiv nannten, waren einige, die von Anfang an auch den Markt als eine langfristige Option in den Blick nahmen, wobei die tschechischen Tochtergesellschaften seltener aus Gründen der Markterschließung in Ostmitteleuropa aufgebaut wurden als dies in Polen der Fall war. Es wird sich im Weiteren zeigen, dass sich diese Ausgangsmotivation im Verlaufe des Engagements deutlich veränderte. Typologie der Tochtergesellschaften Es gibt nur wenige Unternehmenstypologien, die die Rolle von Tochtergesellschaften in den Mittelpunkt rücken, wiewohl ihre zunehmende Bedeutung als strategische Akteure in transnationalen Unternehmensnetzwerken unbestritten und für eine Theorie multinationaler Unternehmen essentiell ist. Zwei Vorschläge sind für Fallstudien in Ostmitteleuropa interessant, die von konträren Ausgangspunkten ausgehen: das Generationskonzept von Jorge Carillo und Alfredo Hualde (1998) sowie der umfassende Typologisierungsversuch von Roderick E. White und Thomas A. Poynter (1984). Auf der Basis ihrer Forschung zur mexikanischen Maquiladora-Industrie typisieren Carillo und Hualde (1998) drei Generationen von Maquilas: Die erste Generation, die sich in den 1960er Jahren mit der Einrichtung des Lohnveredelungsverkehrs zwischen Mexiko und den USA entwickelte, ist geprägt von rein manueller, unqualifizierter (weiblicher) Montagearbeit mit niedrigem Technisierungsniveau. Die zweite Generation erlebt ein technologisches Upgrading durch steigende Kapitalintensität und die Übernahme japanischer Produktionsmetho-

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

147

den, das zur Herausbildung einer Stammbelegschaft führt. Erst die dritte Generation von Maquilas, die in den 1990er Jahren vor allem in der Fahrzeugindustrie auftritt, kann eine Erweiterung der Wertschöpfungsfunktion (Mandat) und damit ein funktionales Upgrading realisieren. Ihr Mandat umfasst nicht mehr nur die Produktion, sondern schließt auch Konstruktions-, Design-, Forschungs- und Entwicklungsaufgaben ein.132 Da Tochtergesellschaften mit einer primären Marktorientierung hier von vornherein herausfallen, ist diese Typisierung für Ostmitteleuropa ungeeignet. White und Poynter (1984) – Protagonisten eines Forschungsansatzes, der die Tochtergesellschaften als strategische Akteure ihres Upgrading begreift – hatten mit der Gründung der Freihandelszone NAFTA das umgekehrte Problem. Nicht die Produktion für den US-amerikanischen und globalen Markt kennzeichnete die kanadischen Tochtergesellschaften von US-amerikanischen Konzernen; sie waren vielmehr Produktionsstützpunkte ausschließlich für den lokalen, das heißt kanadischen Markt. Mit dem Wegfall der Einfuhrzölle mussten sich diese Tochtergesellschaften neu orientieren und ein neues Mandat für ihre Bestandssicherung finden. White und Poynter wählen drei Kriterien, um alle Rollenmöglichkeiten zu erfassen: a) die Marktreichweite, das heißt die Anzahl bzw. der Umfang der Märkte, die eine Tochtergesellschaft betreut („market scope“), die in einem Global-Lokal-Nexus eingeteilt wird; b) die Anzahl bzw. der Umfang der von einer Tochtergesellschaft bearbeiteten Produktmärkte („product scope“); c) die Wertschöpfungstiefe, das heißt der Umfang der in einer Tochtergesellschaft realisierten Wertschöpfungsstufen, wie z. B. Entwicklung, Produktion oder Vertrieb („value added scope“) (White/Poynter 1984: 59; Dörrenbächer 2002). Auf dieser Basis werden fünf Rollentypen unterschieden, die sich mit einigen Adaptionen auf die europäische Konstellation anwenden lassen: Der erste Typ umfasst Marketing-Satelliten. Das sind Vertriebsgesellschaften, die einzelne Produkte des Unternehmens im Ausland vertreiben. Dazu können aber auch einfache Endmontage, Konfektionierung oder Service gehören. Der Markt ist lokal (im Falle von Ostmitteleuropa könnte er auch regional sein, das heißt mehr als ein mittelosteuropäisches Land umfassen), die Produktpalette variabel und die Wertschöpfung minimal. Der erste für meine Fallstudien relevante Typ ist die Miniaturausgabe („miniature replica“), die ausgewählte Produkte aus dem Portfolio des Mutterunternehmens vor Ort produziert und vermarktet. Dabei kann der Umfang der am 132 Die Generationsthese ist in der Forschung zur Maquiladora-Industrie umstritten, wobei der Streitpunkt weniger darin liegt, ob sich solche Aufwertungsprozesse tatsächlich vollziehen, sondern inwieweit sie die Maquilas prägen. Vor allem wird bestritten, dass der beobachtete Anstieg in der Technisierung auch zu einem Qualifikationsanstieg führt (Kopinak 1996: 123, 182 f.; vgl. auch Sklair 1993).

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Produkt vorgenommenen Modifikationen von einfachen Adaptionen bis hin zu Innovationen variieren, ebenso die lokalen Autonomiespielräume. Der Marktbezug bleibt jedoch eng auf den lokalen bzw. regionalen/ostmitteleuropäischen Markt gerichtet. Ein weiterer Typ ist der rationalisierte Produzent. Bei ihm handelt es sich um einen reinen Fertigungsbetrieb für einzelne Komponenten oder Produkte im Unternehmensverbund. Das Produktspektrum ist relativ schmal; der Markt umfasst jedoch eine Gruppe von Ländern oder ist häufig auch global angelegt, das heißt, dass rationalisierte Produzenten ihren ausschließlichen Bezug auf Mittelund Osteuropa verlieren und auch Westeuropa oder andere Weltregionen beliefern. Forschung und Entwicklung, Vertrieb etc. werden aber durch die multinationale Organisation oder durch separate lokale Vertriebsgesellschaften (Marketing-Satelliten) übernommen. Alle strategischen Entscheidungen über Kapazitätsauslastung, neue Produkte u. ä. m. werden von der Unternehmenszentrale kontrolliert. Gelegentlich übernimmt der rationalisierte Produzent aber Aufgaben in der Verfahrensverbesserung oder führt kleinere Anpassungsentwicklungen seiner Produkte durch. Demgegenüber genießen der Produktspezialist und die strategisch unabhängigen Tochtergesellschaften ein hohes Maß an Autonomie. Beide Produktionstöchter haben eine gesamteuropäische oder globale Marktreichweite und sind im Hinblick auf ihre Wertschöpfungskette autonom. Die Austauschbeziehungen mit dem Mutterunternehmen sind gering. Der Produktspezialist bleibt jedoch in einem vom Mutterunternehmen vorgegebenen Produktsegment. Er stellt die Idealbesetzung für eine komplementäre Spezialisierung dar. Die Rollentypologie von White und Poynter hat den Nachteil, dass sie für Szenarien, in denen von Beginn an die kostenmotivierte Produktionsverlagerung ein starkes Investitionsmotiv bildet, eine zu grobe Differenzierung anbietet. Verlängerte Werkbänke für den Reexport wie die klassischen Maquilas fallen ebenso in die Kategorie des rationalisierten Produzenten wie kapitalintensive Weltmarktfabriken etwa für Fahrzeug- oder Elektronikkomponenten mit eigener Anpassungsentwicklung. Für Ostmitteleuropa empfiehlt sich daher zwischen der verlängerten Werkbank und dem rationalisierten Produzenten zu differenzieren. Verlängerte Werkbänke werden gebildet durch die Verlagerung einfacher und vor allem einzelner Arbeitsschritte wie Montage oder Fertigung arbeitsintensiver Komponenten, die anschließend zur Weiterverarbeitung oder zum Vertrieb reexportiert werden. Motiv der Verlagerung sind ausschließlich die Arbeitskosten. Ed Delany (1998) erweitert diese Typologie in einer Studie zu multinationalen Unternehmen in Irland um einen weiteren Typ, den er die „enhancedmandate subsidiary“ nennt. Die Tochtergesellschaft mit erweitertem Mandat liegt gleichsam zwischen dem rationalisierten Produzenten und dem unabhängi-

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7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

gen Spezialisten. Diese Modifikation beruht auf der Beobachtung, dass viele Tochtergesellschaften in Irland eine Mandatserweiterung erfahren, ohne allerdings den Grad der Autonomie eines Produktspezialisten je zu erreichen. Sie bleiben relativ eng auf bestimmte Produkte festgelegt und kontrollieren nicht wie Produktspezialisten eine gesamte Wertschöpfungskette, sind aber in mehreren Wertschöpfungsstufen tätig. Für eine komplementäre Spezialisierung sind sie daher der wahrscheinlichste Typ. Außerdem schlägt Delany als zweite Modifikation eine Einschränkung der Autonomie des Produktspezialisten vor, da dieser Rollentypus sonst empirisch zu selten auftrete. Daher muss ein Produktspezialist in Bezug auf die Wertschöpfung seines Produktes nicht mehr völlig autonom sein. Es reicht, wenn eine „substantial autonomy for its range of products“ beobachtet werden kann (Delany 1998: 245). Tabelle 19: Rollen von Tochtergesellschaften nach Unternehmenstyp KMU

Große Mittelständler

Konzerne

Total

Marketing-Satellit

---

---

---

---

Miniaturausgabe (z. T. mit lokaler Marke)

---

2

2Ļ*

4Ļ

5

2

1

8

Rationalisierter Produzent

---

2

2

4

Tochter mit erweitertem Mandat

---

3

5

8

Produktspezialist

---

1

---

1

Strategisch unabhängige Tochter

---

---

---

---

5

10

10

25

Verlängerte Werkbank

Total

* Gilt nur bis zum EU-Beitritt, danach vollziehen beide eine Bewegung in Richtung Tochter mit erweitertem Mandat.

Verteilung der Typen im Sample Nutzt man die modifizierte White-Poynter-Typologie für das Untersuchungssample, so lässt sich dreierlei feststellen: Erstens steht die Position der Miniaturausgabe im Sample, ähnlich wie im Fall der NAFTA, mit dem EU-Beitritt zur Disposition (vgl. Tabelle 19). Zweitens verfügt nur eine einzige Tochtergesell-

150

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

schaft über so viel Autonomie, dass man sie als Produktspezialistin bezeichnen kann. Dies hängt mit dem Systemwechsel und dem Zusammenbruch des RGWMarktes zusammen, durch die Produkte, Know-how und Netzwerke der östlichen Betriebe entwertet wurden. Drittens ist das Sample zweigeteilt: Während mittelständische Unternehmen eher zu verlängerten Werkbänken neigen, sind die Rollen des rationalisierten Produzenten und der Tochter mit erweitertem Mandat bei den größeren Unternehmen am besten besetzt. Tochtergesellschaften mit erweitertem Mandat Häufige Mandatserweiterungen sind Kombinationen aus autonomem Einkauf im Konzernverbund und lokaler und (regionaler) Logistik, prozessnaher Verfahrensentwicklung und Produktentwicklung (in einem schmalen Segment), die nicht allein auf den lokalen/regionalen Markt ausgerichtet sind. Kennzeichnend für diese Entwicklung ist die Zuweisung eines Status als Kompetenzzentrum für ein bestimmtes Produkt innerhalb des Unternehmensverbundes. Diese erweiterten Mandate sind das Ergebnis eines sukzessiven Upgrading-Prozesses. Die Tochtergesellschaften haben meist einen Weg von einer verlängerten Werkbank, einem rationalisierten Produzenten oder einer Miniaturausgabe (in einer kurzen Anfangsphase) in nur sieben bis acht Jahren zurückgelegt. Eine einfache Zuordnung nach der Investitionsart (Privatisierung oder Neugründung) lässt sich dabei nicht vornehmen. Fünf der Tochtergesellschaften mit erweitertem Mandat sind auf der „grünen Wiese“ entstanden. Rationalisierte Produzenten Vier Unternehmen lassen sich als rationalisierte Produzenten fassen. Sie sind relativ kapitalintensiv und haben ebenfalls zumindest eine zusätzliche Funktion – etwa die Weiterentwicklung der Verfahrenstechnik und entsprechende Produktanpassungen oder den Einkauf. Einige dieser rationalisierten Produzenten realisieren Vertriebsaufgaben für den lokalen Markt, die aber der Produktion für den gesamteuropäischen oder globalen Markt so stark nachgeordnet sind, dass man nur begrenzt von einem weiteren Mandat sprechen kann. Unter den rationalisierten Produzenten befinden sich auch einige Tochtergesellschaften, denen anfangs eine gleichgewichtige Rolle in der kostenorientierten Komponentenfertigung und der Markterschließung zugedacht war.

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

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Miniaturausgabe Insgesamt starteten fünf Tochtergesellschaften als Miniaturausgaben, davon drei als Konzerntöchter. Vor allem bei Letzteren erwies sich das Konzept der Miniaturausgabe als instabil. In einem Fall handelte es sich faktisch um eine Neugründung, die sich mit der absehbaren Aufhebung der Zollschranken frühzeitig eine neue Rolle zu suchen begann. Die zwei anderen wurden im Zuge der Privatisierung erworben. Hier blieb die Rollendefinition über die 1990er Jahre zunächst stabil: Beide verfügten über eine eigene lokale Marke, die nach der Übernahme vor allem als Türöffner für die globalen Konzernmarken diente. Dies führte zu einer sukzessiven Verdrängung der lokalen durch die globale Marke, was sich in der Reduktion auf wenige umsatzstarke Produkte und an geringen Entwicklungsinvestitionen zeigte. Die bestehenden Forschungs- und Entwicklungsabteilungen wurden bis auf einen Restbestand überflüssig. Beide ehemalige Staatsbetriebe erlebten dadurch eine Abwertung. Nicht von ungefähr gelang die Übernahme des einen Betriebes nur als feindliche Übernahme im Rahmen des Massenprivatisierungsprogramms gegen den Willen des Managements. Mit dem sukzessiven Abbau der Einfuhrzölle im Zuge der Liberalisierung bis 2002 bzw. spätestens mit dem EU-Beitritt 2004 stand aber auch hier die ursprüngliche Idee eines Produktionsstützpunkts exklusiv für den lokalen bzw. osteuropäischen Markt zur Disposition. Die fortschreitende Europäisierung der Märkte ermöglichte den Konzernen eine Abkehr vom bisher gültigen Prinzip einer „lokalen Produktion für lokale Märkte“ und leitete eine umfassende Neuordnung und Konzentration der Produktion in Europa ein (Vorstandsvorsitzender, PL3, 2002). Von diesem Prozess profitierten die beiden polnischen Konzerntöchter als jeweils neueste Werke des Verbundes. Außerdem nutzte ihnen ihre zentrale geographische Lage im erweiterten Europa. Sie wurden zu Massenherstellern von Standardmarken im unteren und mittleren Preissegment, deren eigene Marktverantwortung zwar in Mittel- und Osteuropa liegt, die aber auch für die Belieferung westeuropäischer Märkte dienen, während gleichzeitig im Konzern die Schließung einiger kleinerer Standorte in Westeuropa diskutiert wurde. Produktspezialist Die größte Autonomie errang ein polnischer Produktspezialist in der Möbelbranche, der eine zugewiesene Marke im unteren Preisbereich mit hoher Autonomie in puncto Design und Vermarktung besitzt und dafür zentrale Einrichtungen nur als Service nutzt. Allerdings muss diese Tochter auch alle Investitionen aus eigener Kraft erwirtschaften und wird nur mit Bankbürgschaften und internen

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Krediten unterstützt. Das Mutterunternehmen war ursprünglich ein reines Handelshaus, das nach der Wende seine mittel- und osteuropäischen Zulieferer aufgekauft hat. Das Upgrading richtete sich bei dieser Tochtergesellschaft darauf, durch verbesserte Qualität und Design aus dem unteren in das mittlere Preissegment zu wandern, um höhere Gewinnmargen einzufahren, sowie in der Ausweitung der Marktreichweite innerhalb Europas über Deutschland und Polen hinaus. Verlängerte Werkbank als KMU-Phänomen Pavílnek und Smith (1998: 625) stellen für Tschechien und die Slowakei fest, dass der Typus der Maquilas nur für ganz bestimmte Gruppen von ausländischen Investoren zutrifft, nämlich auf KMU, die in den Grenzregionen zwischen Tschechien, der Slowakei, Österreich und Deutschland tätig sind.133 Sie haben auch das stabilste Mandat. Als verlängerte Werkbänke lassen sich insgesamt acht Tochtergesellschaften des Samples klassifizieren, darunter die fünf KMU. Alle Werkbänke haben über die gesamte Dekade Zollvergünstigungen für passive Lohnveredelung in Anspruch genommen – eine Option, die rationalisierte Produzenten und Tochtergesellschaften mit erweitertem Mandat meist schon nach kurzer Zeit aufgaben, weil der bürokratische Aufwand für die zunehmend komplexeren Produkte zu groß wurde. Kennzeichnend für die verlängerten Werkbänke sind arbeitsintensive Montagetätigkeiten und die Komponentenfertigung. Allerdings gab es auch hier ein gewisses technologisches Upgrading, da in den meisten Fällen Mechanisierungsgrad, Anzahl und Schwierigkeitsgrad der Produkte zunahm. Bei sechs der acht verlängerten Werkbänke ist der Frauenanteil in der Produktion hoch bzw. erheblich, wobei eine Kombination aus Handarbeit und geringen Qualifikationsanforderungen zu beobachten ist. Eine generelle Gleichsetzung dieser verlängerten Werkbänke mit einer Feminisierung der Produktion ist allerdings nicht möglich wie Tabelle 20 zeigt.

133 Pavílnek und Smith (1998: 625) stellen für Tschechien und die Slowakei fest, dass der Typus der Maquilas nur für ganz bestimmte Gruppen von ausländischen Investoren zutrifft, nämlich klein- und mittelständische Firmen, die in den Grenzregionen zwischen Tschechien, der Slowakei, Österreich und Deutschland tätig sind, wobei sie allerdings vor allem die erste Generation der Maquilas mit vorzugsweise unqualifizierter (weiblicher) Montagearbeit im Blick haben. Als Modell für die Erklärung der funktionalen Integration von Tochtergesellschaften in große multinationale Unternehmen lehnen sie diesen Vergleich ab. In einer Fallstudie bei multinationalen Unternehmen in Westpolen weist auch Hardy (1998) den Maquila-Vergleich zurück.

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7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

Tabelle 20: Technisierungsgrad und Feminisierung der Produktion* Technisierungsgrad

Überwiegend Überwiegend Sowohl als Frauen Männer auch

Total

Überwiegend Handarbeit

PL2, CZ1, CZ11, CZ12, PL10

CZ13

6

Handarbeitsplätze plus maschinelle Fertigung

CZ8, CZ14, CZ3

PL5, CZ6, PL6, PL7, CZ2, PL8,

CZ9, PL11, CZ7

12

Überwiegend mechanisierte/ automatisierte Fertigung

PL3

PL1, CZ5, PL9, CZ10, PL4

CZ4

7

Total

9

11

5

25

* Verlängerte Werkbänke wurden fett hervorgehoben. Die kursive Hervorhebung bezieht sich auf einen dominanten Bedarf qualifizierter Facharbeit in der Fertigung.

In sechs Fällen kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei der verlängerten Werkbank um ein relativ stabiles Muster handelt, bei dem eine Mandatserweiterung ausgeschlossen wird. Darunter befinden sich vier der fünf KMU. Dass die Stabilität vor allem ein Kontrollproblem darstellt, wird in Kapitel 8 detaillierter erörtert. Enklaven ohne regionale Einbettung? Zu den Grenzen der Typologie von White und Poynter gehört, dass sie keine Auskunft über die regionale Einbettung der Tochterunternehmen gibt. Diese Frage wird aber gerade bei Niedriglohnkonstellationen intensiv diskutiert. So gehört die „Enklavenbildung“ zu den Kennzeichen der Maquilas (Nuhn 1994: 571), die einerseits lange Zeit durch Zollschranken politisch konstruiert war.134 Andererseits verweisen Carillo und Hualde (1998: 91 f.) auf die transnationalen 134 Das in den Handelsklauseln fixierte Tarifschema erlaubt nur solche Endprodukte zollfrei in die USA zu reexportieren, die unter Verwendung von Zwischenprodukten aus den USA gefertigt wurden. Auch behandelte Mexiko die Maquiladoras bis in die 1980er Jahre hinein als Enklaven, die möglichst wenig mit der einheimischen Wirtschaft zu tun haben sollten. 1983 wurde ein „Dekret für die Unterstützung und Tätigkeit der Maquiladora-Industrie“ verabschiedet, das den Verkauf der lohnveredelten Produkte im Inland im Umfang von bis zu 20 Prozent des Gesamtverkaufs erlaubte. Handel unter den Maquiladora-Betrieben war erst ab 1988 gestattet (vgl. Sklair 1993; Nuhn 1994; Kopinak 1996). Erst mit der Schaffung der NAFTA sind die letzten Schranken gefallen.

154

7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Zulieferstrukturen der US-amerikanischen Konzerne und die Schwierigkeiten der einheimischen Wirtschaft, deren Qualitätsanforderungen Rechnung zu tragen. Eine „enclave strategy“ wird auch von verschiedenen Forschern in Bezug auf multinationale Unternehmen in Ostmitteleuropa festgestellt (Comisso 1998: 408; Hardy 1998; Kurz/Wittke 1998), wobei das Hauptargument hier die räumliche Nähe der westlichen Zulieferer ist. Sie würde den deutschen Unternehmen gleichsam ein Überspringen der lokalen Zulieferer und so den Verbleib in bestehenden westeuropäischen bzw. westlichen Kooperationsbeziehungen erlauben. Ein Mitnehmen von Kooperationspartnern wäre daher für viele nicht nötig. Die geringe Nutzung der regionalen Ökonomie als Zuliefermarkt für die westlichen Tochtergesellschaften bestätigt sich auch bei den gewählten Fallbeispielen. Der Anteil an regionaler Beschaffung in Ostmitteleuropa ist in den 1990er Jahren zumeist gering. Er ist am höchsten bei Unternehmen, die auf landwirtschaftliche Vorprodukte oder bestimmte Rohstoffe (Möbel-, Nahrungsund Genussmittelindustrie) rekurrieren, und tendiert gegen Null bei den verlängerten Werkbänken. Der einzige Fall mit mehr als 50 Prozent einheimischer Zulieferung am Produkt („local content“) wurde politisch im Zuge der Privatisierungsverhandlungen zur Absicherung der heimischen Bauern erzwungen und blieb, bei sukzessivem Abbau der Quotierung, auf elf Jahre begrenzt (vgl. Tabelle 21). Tabelle 21: Ostmitteleuropa als Zuliefermarkt (n = 25) Rollentyp

Local content (%) 50

Verlängerte Werkbänke

8

---

---

---

Total

9

7

8

1*

Total 8 25

* Hierbei handelt es sich um ein landwirtschaftliches Produkt, zu dessen Abkauf das Unternehmen bei der Privatisierung auf 10 Jahre verpflichtet wurde.

Darüber hinaus existiert eine klare Zulieferhierarchie. Ausnahmslos werden alle höherwertigen Vorprodukte aus Westeuropa importiert. So betont etwa der Standortleiter einer Tochtergesellschaft in der Elektronikindustrie, dass man sich um eine „Nationalisierung des Einkaufs“ bemühe, um die Kostenvorteile zu nutzen, allerdings sei mehr als der geplante Anteil von 15 Prozent nicht realistisch (Standortleiter, CZ, 2002). Dennoch trifft der Terminus „enclave strategy“ die Situation nicht, und zwar aus zwei Gründen: Zum einen lassen sich trotz der räumlichen Nähe Mitnahme- oder Nachzugseffekte von Kooperationspartnern beobachten. Das betrifft

7.2 Begrenzter Aufstieg von Tochtergesellschaften in Polen und Tschechien

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vor allem die Automobilindustrie, in deren Kielwasser auf dem Weg nach Ostmitteleuropa auch Zulieferer gefolgt sind. So sind einige mittelständische Unternehmen der Fahrzeugindustrie im Sample ausschließlich wegen der westlichen Kunden nach Tschechien oder Polen gegangen. Einige von ihnen sind allerdings mit der Auflage, Preise auf der Basis von Mischkalkulationen zu bilden, von ihrem großen Endkunden eher vorgeschickt als nachgezogen worden. Das gilt aber nur für bestimmte Branchen wie die Automobilindustrie. Für andere Branchen mit weniger komplexen Produkten ist diese Verbindung zwischen Konzernen und mittelständischen Unternehmen deutlich weniger ausgeprägt. Die These von der „enclave strategy“ verkennt zum anderen das langfristige Interesse der deutschen Unternehmen an der Erschließung Mittel- und Osteuropas. Sie werden als kostengünstiger Beschaffungsmarkt unterschätzt. Das gilt insbesondere für die Unternehmen aus der Metall- und Elektroindustrie.135 Typische Vorprodukte, die in Mittel- und Osteuropa zugekauft werden, sind alle Arten von material- und arbeitsintensiven Guss- und Stahlkomponenten. Das Management vor Ort sieht zudem im Einkauf eine Möglichkeit der Mandatserweiterung, wenn es gelingt, kostengünstige Zulieferer zu eruieren. Nicht zufällig gehört gerade diese Funktion zu den ersten Mandatserweiterungen. Vor allem die Konzerntöchter der Fahrzeugindustrie unterstützen die potentiellen Partner dabei, die hohen Qualitätserwartungen der Zentrale zu erfüllen, indem sie sie auf die Zertifizierung vorbereiten und Know-how transferieren. Für die Automobilindustrie kommt ein Škoda-Effekt hinzu, der die „enclave strategy“ begrenzt. Škoda drängt als tschechisches Unternehmen bei den Modulherstellern, die mit Volkswagen nach Tschechien gekommen sind, auf die Integration von Zulieferern, die vor Ort präsent sind, und trägt so zur Auflösung traditioneller (deutscher) Bindungen mit Partnern an der Heimatbasis bei (siehe Kasten 1). Kasten 1 Škoda-Effekt „Der Marktanteil unserer tschechischen Lieferanten wird immer größer, weil auch unser Kunde, Škoda, keine Preise mehr aus Deutschland akzeptiert. Wenn Sie eine Ablage haben, da kommen ja so Lautsprechergitter drauf, und die haben wir aus Deutschland angeboten, von unserer Firma Plast [Name geändert – K. B.], die ja bisher Hausund Hoflieferant war für Kunststoffteile. Der Škoda-Einkäufer sagt, Moment mal, Plast? – die Spezifikation müssen Sie ja angeben, sie sagen ja nicht, die Ablage kostet 10 Euro, sondern Sie geben die komplette Kalkulation rein mit Gewinn, mit allem. Und 135 Das bekundete Interesse an Mittel- und Osteuropa als Beschaffungsmarkt in bestimmten Bereichen ist jedoch nicht mit lokalen Clustereffekten zu verwechseln.

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

die sagten, Moment mal, lassen Sie doch die Gitter in Tschechien bauen, die sind mindestens 30 Prozent billiger. Zack. Da bleibt uns nichts anderes übrig. Der Druck vom Kunden ist da enorm groß.“ (stellv. Geschäftsführer, CZ8, 2003)

7.3 Europäisierung des Marktes als Ursache für das Scheitern der Doppelstrategie Zu den auffälligen Ergebnissen meiner Interviews gehört, dass mitunter die Motivbegründungen, warum man an einem Standort investiert hat, zeitlich und nach der Position der Befragten im Unternehmen variieren. In den untersuchten Fällen hatte sich in den 1990er Jahren ein zum Teil massiver Strategiewandel vollzogen, der nicht ohne Auswirkungen auf die ex post verbalisierten „Investitionsmotive“ blieb. Dieser mehrfache Strategiewandel lässt sich am ehesten als Suchund Lernprozess in einer sich stark wandelnden institutionellen Umwelt begreifen, bei dem sich ein Trend zur komplementären Spezialisierung herauskristallisiert. Die Doppelstrategie, mit der anfangs das Gros der 25 befragten Investoren in der einen oder anderen Weise liebäugelten, beruhte auf der Vorstellung institutionell getrennter Märkte. Die Formel „kostenmotivierte Komponentenfertigung für den Westen und Erschließung des östlichen Marktes“ kennzeichnet genau diese Trennung. Sie beinhaltet eine Mischform aus Miniaturausgabe und rationalisierten Produzenten bzw. verlängerter Werkbank. Komponentenfertigung und Markterschließung werden dabei als zwei separate Prozesse betrachtet, die sich nicht wechselseitig beeinflussen. Es gibt mehrere Gründe, warum diese Formel oft nicht aufging. Dazu gehört das Scheitern der Idee einer „Brückenkopffunktion“ der Tochtergesellschaften, um weiter gen Osten vorzudringen, was auf die Auflösung des sowjetischen Wirtschaftssystems und die entschiedene Westorientierung Ostmitteleuropas zurückzuführen ist (vgl. Kasten 2). Darüber hinaus haben sich für Investoren mit einer ausgeprägten Doppelstrategie die Erwartungen in die Märkte der Gastländer anfangs nicht erfüllt, wobei nicht immer klar zu unterscheiden ist, ob dies an der schwachen Nachfrage lag oder an der faktischen Konzentration der Ressourcen und der Organisationsstrukturen auf die Produktionsverlagerung. Auch dies führte zu einer Verschiebung in der Strategie.

7.3 Europäisierung des Marktes als Ursache für das Scheitern der Doppelstrategie

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Kasten 2 Beispiel für Motivverschiebung bei einem Hersteller für Elektrokomponenten „Unser Ansatz nach der Öffnung war natürlich: der tschechoslowakische Markt, der es ja damals noch war, ist interessant für uns. Außerdem haben die Tschechen wahrscheinlich gute Beziehungen zu den Brüdervölkern, was sich dann aber als Fehlannahme herausstellte. Eigentlich hat sich das zweite Ziel, also den Markt uns damit zu kaufen oder Markt damit zu gewinnen, in ganz geringem Maße nur erfüllt. Haupterfolg, in dem Falle von T. muss man das sagen, ist eine relativ schnelle Ausweitung der Produktion, die aber hier in Deutschland minimal Arbeitsplätze gekostet hat.“ (HQManager, Strategische Geschäftsentwicklung und Kooperation, verantwortlich für die Standortentscheidung, CZ3, 1999)

Die rasche Orientierung auf Integration in die EU und in die (west-)europäischen Märkte führte jedoch vor allem zu einer institutionellen Verflüssigung bisheriger Marktgrenzen, in der nicht nur das Modell der Miniaturausgabe zur Disposition stand, sondern auch die Grundannahmen der o. g. Doppelstrategie. Dieser Zusammenhang soll im Folgenden anhand von Fallbeispielen analysiert werden. Von der Doppelstrategie zur komplementären Spezialisierung In keinem der untersuchten Fälle war die Kundenspezifik des Produktes so hoch, dass daraus eine quasi-natürliche Ortsbindung und eine Abgrenzung zwischen den angestammten West- und den neuen Ostmärkten erwuchs. Unternehmen, die zunächst an der Doppelstrategie festhielten, versuchten daher auf andere Weise Marktgrenzen zu ziehen, bei der sie sich in Richtung komplementäre Spezialisierung bewegten. Drei Strategien spielen dabei eine herausragende Rolle: a) die Organisation von Marktgrenzen über Produktmarken, bei denen Ostmitteleuropa die Verantwortung für eine Marke für den unteren bzw. mittleren Preisbereich erhält, b) die Neuaufteilung der Produkte von Spezial- und Standardfertigung, wobei der Standardbereich den kapitalschwächeren Kunden in Ostmitteleuropa zugedacht war, sowie c) der Versuch durch Technologie- und damit Preisunterschiede West- und Ostmärkte zu separieren. In allen drei Strategien spielen Qualitätsunterschiede in Form von Ausstattungsdifferenzen (Standard/Extras) eine Rolle. Eine offensive Qualitätsdifferenzierung (hoch/mittel/niedrig) wurde hingegen aus Imagegründen gegenüber den angestammten Kunden nicht versucht. Hier bestand eher die berechtigte Sorge, dass mit der Abkehr vom „Made in Germany“ auch das Qualitätsimage Schaden nimmt, so dass dieser Aspekt besonders stark betont und kontrolliert wurde.

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Marktabgrenzung durch Markendifferenzierung Die Strategie der Markenabgrenzung für unterschiedliche Preissegmente, bei der der untere und mittlere Preisbereich Ostmitteleuropa, der obere Preisbereich deutschen Werken vorbehalten bleibt, ist prominent vom MehrmarkenAutomobilkonzern Volkswagen mit dem Engagement bei Škoda vorgeführt worden. Die Škoda-Marke zielte zunächst vor allem auf den Ostmarkt, war aber prinzipiell auch für den Westmarkt offen (vgl. u. a. Wittke/Kurz 1998). Diese Strategie setzt allerdings unter Bedingungen offener Märkte ein starkes Markenimage und eine hohe Markentreue der westlichen Kunden voraus, da ansonsten das preiswertere Produkt andere Produkte von demselben Unternehmen zu verdrängen droht. Im Untersuchungssample wurde diese Strategie von einem Brillenglashersteller ausprobiert, der damit allerdings scheiterte. Während die tschechische Tochter die in Asien gefertigten Brillengläser für die deutsche Hochpreismarke einschliff, versuchte das Unternehmen dieselben Gläser unter einer preiswerteren tschechischen Marke im Land zu vertreiben. Da beide Märkte kommunizieren, überrascht es nicht, dass diese künstliche Trennung der Märkte den westlichen Kunden nicht verborgen blieb und diese bald Interesse an der preiswerten Marke artikulierten. Der zweite Anwendungsfall dieser Strategie hingegen konnte auf eine starke Markenbindung bauen. Dabei handelt es sich um die polnische Tochter eines deutschen Maschinenbaukonzerns, Enginepol (PL1). Der ehemalige Staatsbetrieb stellt – neben den mechanischen Komponenten (die sog. Rumpfmaschine) für andere Werke des Verbundes – preisgünstige Standardmaschinen für den europäischen und globalen Markt her. Ähnliche Maschinen werden auch in Deutschland auf der Basis der polnischen Rumpfmaschinen montiert. Die Differenz zwischen „Made in Germany“ und „Made in Poland“ besteht lediglich darin, dass in den polnischen Maschinen japanische Steuerungstechnik eingebaut wird, die die japanischen und US-amerikanischen Kunden bevorzugen, während in den „deutschen“ Maschinen Siemenssteuerungen zum Einsatz kommen. Da es sich hier um systemische Entscheidungen handelt, die die gesamte Fertigungstechnik über mehrere Generationen betreffen, ist das Risiko der geographischen Aufweichung der Marktgrenzen in diesem Fall geringer als im Fall des Brillenglasherstellers. Doch zeigt er auch, wie voraussetzungsvoll diese Strategie ist. Für das polnische Werk war der Erhalt eines eigenen Produktes zentral, um im nächsten Schritt im Verbund die Übernahme von Entwicklungsaufgaben einzufordern.

7.3 Europäisierung des Marktes als Ursache für das Scheitern der Doppelstrategie

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Markttrennung durch Differenzierung in Spezial- und Standardfertigung Auch das Konzept einer Markttrennung durch Differenzierung in Spezial- und Standardanfertigung sollte geographisch Märkte trennen, beruhte es doch auf der Annahme, dass die preisgünstigeren Standardprodukte vor allem im Osten, Spezialanfertigungen hingegen vor allem im Westen nachgefragt werden. Die Zulieferung hochwertiger Komponenten für die Standardproduktion aus dem Westen schien zudem in idealer Weise eine Win-Win-Situation für beide Seiten zu schaffen. In dem untersuchten Fall aus der Fahrzeugzulieferindustrie hoffte der mittelständische Hersteller von Spezialaufbauten und -anhängern für Lastwagen (Stahlpol, PL7) durch den Einstieg in die Standardfertigung in Polen nicht nur die Marktposition des Unternehmens im verschärften Wettbewerb zu sichern, sondern diese auch als Win-Win-Konstellation für beide Standorte zu nutzen. Die Standardproduktion war für den Mittelständler bisher zu teuer, weil sie unter den deutschen Kostenbedingungen mit einem hohen Automatisierungs- und damit Investitionsbedarf verbunden war, während sie in Polen mit Handarbeit geleistet werden konnte. Das polnische Werk war zunächst ein Mix aus verlängerter Werkbank und Miniaturausgabe. Die Idee war einfach wie bestechend: Es sollten arbeitsintensive Basiskomponenten für den Heimatmarkt hergestellt und gleichzeitig ein Zugang zum riesigen polnischen Markt eröffnet werden. Im nächsten Schritt begann Stahlpol deshalb, Standardanhänger für den polnischen Markt herzustellen, von dem angenommen wurde, dass die deutschen Spezialprodukte für ihn zu teuer sind. Durch die Zulieferung hochwertiger Komponenten sollte zudem das in Deutschland in den 1990er Jahren aufgebaute Personal gehalten werden. Eine weitere Tochter in Russland sollte dieses Konzept zusätzlich absichern. Im Rückblick wird deutlich, dass es zwar dem Unternehmen gelang, seine Marktposition zu sichern; von einer stabilen Win-Win-Situation war das Unternehmen Ende der 1990er Jahre jedoch weiter entfernt als am Beginn des Engagements erhofft. Während sich nämlich Stahlpol mit dem polnischen Markt schwer tat, begannen sich die angestammten Logistikkunden mehr und mehr für die Standardaufbauten und -anhänger zu interessieren, weil sie sich die Spezialanfertigungen immer weniger leisten konnten. Gleichzeitig wurde auch die Produktion von hochwertigeren Komponenten wie Bremsen und Elektrik nach Polen verlagert, so dass das polnische Werk bald die Verantwortung für das komplette neue Standardprodukt erhielt, um Kosten und Schnittstellenprobleme zu reduzieren. Ende der 1990er Jahre war Deutschland mit 85 Prozent der Hauptabsatzmarkt für das Standardprodukt, fünf Prozent ging nach Westeuropa und zehn Prozent nach Polen und Russland. Der im Vereinigungsboom 1990 bis 1992

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

erfolgte Zuwachs der Beschäftigten im Inland auf 1000 Mitarbeiter musste daher wieder auf 700 abgebaut werden, während parallel dazu das Personal in Polen weiter aufgestockt wurde. Diese komplementäre Spezialisierung hat somit zu einer massiven Verkleinerung des spezialisierten Produktionssegments an der Heimatbasis geführt. Separierung durch Technologie- und Innovationsdifferenzen Die Separierung von Märkten durch Technologie- und Innovationsdifferenzen beruht auf der Annahme, dass westliche Kunden sehr viel stärker das neueste Modell, die neueste Entwicklung nachfragen, während sich mittelosteuropäische Kunden ihrem kleineren Geldbeutel gemäß mit technologisch ausgereifteren und damit älteren Modellen begnügen. Der Nutzfahrzeughersteller Mobilpol (PL5) hat diesen Weg als Teil seiner Doppelstrategie über mehrere Jahre verfolgt, musste sie aber mangels Erfolg aufgeben. Das heißt, neben der Komponentenfertigung für die Heimatbasis wurde dem neuen polnischen Werk zunächst die Fertigung des bei Modellwechsel ausrangierten Vorgängermodells überlassen, um den polnischen und osteuropäischen Markt zu erobern. Die Begründung lautete: Das mit weniger Elektronik versehene und im Laufe des Modellzyklus technisch ausgereifte Fahrzeug ist für den Zustand der Straßen und das Portemonnaie der neuen Kunden besser geeignet als die elektronisch hochgerüsteten neuen Modelle. Auch dies versprach eine Win-Win-Konstellation, denn die Fortführung der Fertigung eines zehn Jahre alten Modells für einen neuen Markt würde wiederum die Komponentenbelieferung aus den deutschen Werken ankurbeln. Gleichzeitig würde die Fortführung des alten Modells die Produktion an der Heimatbasis nicht tangieren. Die Entscheidung für Polen und nicht etwa für Tschechien oder andere Länder fiel aufgrund des vermuteten Marktpotentials und wegen der Konkurrenten, die sich in diesem Fahrzeugsegment vorzugsweise in Polen niedergelassen haben. Da wollte der Konzern „dabei sein“ (Vorstandsvorsitzender, PL5, 1999). Die auf lange Sicht angelegte Strategie einer Markttrennung durch Generationsabstand der Modelle misslang jedoch gründlich. Die polnischen Kunden entwickelten wenig Neigung für „ausgereifte“ Modelle. Sie kauften lieber weniger oder bei anderen Anbietern. Dagegen begannen sich die angestammten Kunden in Deutschland und Westeuropa umso mehr für die polnische Produktion des preiswerteren Modells zu interessieren. Das Management des polnischen Werkes trug zu dieser Umorientierung nicht unwesentlich bei, indem es skeptische Kunden nach Polen einlud, um Zweifel an der polnischen Qualitätsarbeit auszuräumen. Gleichzeitig nahm die Verlagerung der Komponenten weiter zu, was die

7.3 Europäisierung des Marktes als Ursache für das Scheitern der Doppelstrategie

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Betriebsräte und Gewerkschaften an der Heimatbasis zunehmend beunruhigte und zu einem ersten Personalabbau in den Stammwerken führte. Nach der Aufgabe der Doppelstrategie vollzog das polnische Werk eine rasante Mandatserweiterung. Zunächst entschied die Zentrale, dass nunmehr auch das neueste Modell in Polen hergestellt wird, und zwar nicht nur für den polnischen bzw. osteuropäischen Markt. Aufgrund der guten Auftragslage wurden große Aufträge zwischen der Heimatbasis und dem polnischen Werk gesplittet, wobei sich gleichzeitig der Personalabbau zwischen 2000 und 2002 in den Stammwerken fortsetzte, während in Polen das Personal auf mehr als 1500 Beschäftigte aufgestockt wurde. Der Konzern realisierte somit eine verdeckte Kostenreduktion, wobei neben dem Preisverfall die verstärkte Renditeorientierung des Konzerns entscheidend war, der als Konglomerat unter erheblichen Druck der Kapitalmärkte stand: „Es wird deutlich schwieriger, Fahrzeuge, die man in Deutschland gefertigt hat, zu einem vernünftigen Preis und auch zu einem vernünftigen Ergebnis zu verkaufen“ (Vorstandsvorsitzender, PL5, 2002). Im nächsten Schritt entschied die Unternehmenszentrale, die komplette Vorfertigung nach Polen zu verlagern, der eine Aufwertung des polnischen Standorts zum „Produktionszentrum“ für diesen Fahrzeugtyp folgte. Das neue Produktionszentrum übernahm die Produktverantwortung für den gesamten europäischen Markt, während die Fertigung in Deutschland ganz aufgegeben wurde. Diese Mandatserweiterung schließt kundenspezifische Anpassungskonstruktionen ein. Am deutschen Standort blieben – so der Stand 2003 – das Entwicklungs- und Auftragszentrum, der Prototypenbau, die Montage von Kleinund Sonderserien, insbesondere für preisintensive High-End-Produkte, sowie die Endausstattung für bestimmte Kundengruppen. Darüber hinaus soll die Zulieferung aus Mittel- und Osteuropa gesteigert werden, die 2002 bereits bei 20 Prozent lag. Deshalb wurde auch die Materialdisposition, die 1999 noch von der Heimatbasis für Polen mitbetrieben wurde, nach Polen verlagert. Die komplementäre Spezialisierung, so lassen sich die qualitativen Fallstudien resümieren, stellt keine langfristig angelegte, intentionale Strategie dar, sondern ist das Ergebnis aufeinander folgender Einzelschritte mit eher kurzen Zeithorizonten, die auch Korrekturen falscher Erwartungen und Strategien einschließen. Komplementäre Spezialisierung beinhaltet einen sukzessiven Zuwachs an Verantwortung für ein bestimmtes Produkt oder Produktsegment für den gesamten europäischen Markt. Dabei handelt es sich um komplexe Produkte oder Komponenten, die in Märkten mit hohem Preiswettbewerb situiert sind. Diese Reorganisation vertieft an der Heimatbasis die Spezialisierung entweder auf kundenspezifische Spezialanfertigungen für den westeuropäischen Markt bzw. auf kapitalintensive Hochtechnologieprodukte im höheren Preissegment. Beides geht mit einem stagnierenden oder geringeren Bedarf an gewerblichen

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7 Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang

Mitarbeitern einher. Der Hoffnung, dass der Verlust an gewerblicher Arbeit an der Heimatbasis durch Markterweiterungen kompensiert werden kann, standen die befragten Manager in der zweiten Erhebungsrunde 2002/2003 deutlich skeptischer gegenüber als in der ersten. Die Mandatserweiterungen lassen die bisherigen Standorte auch dann nicht unberührt, wenn es sich im Ausgangspunkt um Markt- oder Doppelstrategien des Engagements gehandelt hat. Dem Scheitern der traditionellen Separierungsstrategien von Märkten unter den Bedingungen ihrer beschleunigten Europäisierung kommt hierbei eine zentrale Bedeutung zu. Keines der untersuchten Unternehmen beschritt indes den Weg der expliziten Qualitätsdifferenzierung, um Märkte zwischen West- und Ostmitteleuropa zu trennen, da dies auf das Markenimage insgesamt zurückschlagen würde. Im Gegenteil waren die Tochtergesellschaften frühzeitig bemüht, in puncto Qualität nachzuziehen, wie im nächsten Kapitel deutlich wird. Das Beispiel der zwei Konzerntöchter, die noch bis zum EU-Beitritt als Miniaturausgaben fungierten, illustriert einen Grund, warum die Mitgliedschaft in der EU nicht einfach als Abschluss dieser Verlagerungsgeschichte zu betrachten ist. Denn im erweiterten europäischen Binnenmarkt wird der Verkehr von Gütern und Leistungen immer einfacher, verschiebt sich das soziale Raumgefüge von Zentrum und Peripherie. Aus beiden Konzerntöchtern wurde kurz vor dem EUBeitritt von geplanten Konzentrationsprozessen und Standortzusammenlegungen im europäischen Produktionsnetzwerken berichtet, von denen beide Tochtergesellschaften als neueste Werke im Konzern und als Werke in zentraler europäischer Lage eher profitieren werden. Ein anderer Grund dafür, warum der Prozess der Reorganisation nicht einfach als abgeschlossen gelten kann, liegt im inkrementalen Verlauf selbst, der eben, weil er radikale Einschnitte ausschließt, Zeit braucht.

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Die Integration Ostmitteleuropas in die transnationalen Unternehmensnetzwerke ist in den internen Handlungsarenen ein umkämpfter Prozess. Diese Handlungsarenen werden im Folgenden unter drei Aspekten analysiert: Erstens wird der Einfluss, den Betriebsräte und Gewerkschaften an der Heimatbasis auf die Arbeitsteilung zwischen Mutter- und Tochterunternehmen nehmen, untersucht. Zweitens wird gefragt, inwieweit das Management in den Tochtergesellschaften als ein strategischer Akteur der Mandatserweiterung auftritt, auftreten kann. Drittens wird der Zusammenhang von Mandatserweiterung und Kontrollmodi seitens der Unternehmenszentralen diskutiert.

8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung Die Dynamik der Verlagerung bei den Tochtergesellschaften mit starkem Mandatszuwachs ist insofern erstaunlich, als in den meisten der untersuchten Fälle große Einschnitte vermieden wurden. Nicht zuletzt der Zwang, die Produktionsverlagerung mit den Betriebräten und Gewerkschaften zu verhandeln, erschwerte einen radikalen Strategiewechsel. Offenbar konnten sie aber den Prozess nicht stoppen. Dabei ist jedoch zwischen einer offenen und verdeckten Produktionsverlagerung zu unterscheiden, deren Zusammenspiel wesentlich zum inkrementalen Verlauf der kostenmotivierten Produktionsverlagerung beiträgt. Offene Produktionsverlagerung Unter einer offenen Verlagerung verstehe ich, dass aus einem bestehenden Wertschöpfungsprozess, der im Rahmen eines Unternehmens organisiert ist, bestimmte Funktionen bzw. Stufen oder gar nur einzelne Prozessschritte herausgelöst und anderswo wieder aufgebaut werden. In den industriellen Kernbereichen der deutschen koordinierten Marktökonomie ist vor allem diese Verlagerung in einen Aushandlungsprozess mit den Gewerkschaften und Betriebsräten an der

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Heimatbasis eingebunden, in den sich nicht selten auch Kommunal- und Landespolitiker einschalten. Die verhandelte Verlagerung schließt somit ein gewisses Maß an Einigung und Interesse an Konfliktentschärfung auf Seiten des Managements ein, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil gerade in der Anfangsphase die offene Verlagerung meist intensiv von einem Heimatwerk betreut wurde. Zur mikropolitischen Logik der ausgehandelten Verlagerung gehört, dass vor allem bei den ersten Verlagerungsfällen Anfang der 1990er Jahre Standorte136 und Belegschaften bevorzugt wurden, die nicht zu den Stammwerken und Kernbelegschaften gehörten, sondern innerhalb des deutschen Produktionsnetzwerkes eher am Rande lagen (vgl. Kasten 3). Darüber hinaus wurde durchweg auf einen möglichst „sozialverträglichen“ Personalabbau durch interne Umsetzung, Altersübergangsregelungen und die natürliche Fluktuation gesetzt. Die Verlagerung eines kompletten Betriebes, wie 2006 im Fall der Verlagerung eines AEGHaushaltgerätewerkes von Nürnberg nach Polen geschehen, bildet hingegen immer noch eine medienwirksame Ausnahme. Nicht zufällig erfolgte der Schnitt durch den nordeuropäischen Konzern Elektrolux und weit weg vom eigenen Stammsitz. Kasten 3 Inkrementalismus als Konfliktentschärfung „Es hat in der Vergangenheit schon so kleine Protestkundgebungen gegeben, aber die waren nicht so massiv, dass irgendwas Stärkeres bewegt werden konnte. Mal ’ne Lichterkette ums Werk Drumherum (…) oder eine Protestkundgebung vor dem Werkstor, aber nicht mit dem durchschlagenden Erfolg in der Belegschaft, der dann da was bewegt hätte. Das Blöde bei der ganzen Geschichte ist dann immer das, dass die Firma das sehr geschickt versteht, sehr einzelbezogen das zu machen bzw. abteilungsbezogen, dass sie sagen, dass betrifft jetzt die Abteilung. Die Abteilung hat natürlich einen bestimmten Umfang, die Anderen wiegen sich in scheinbarer Sicherheit, was natürlich nicht stimmt, und so geht es quer durchs Werk. Man sucht sich in einem bestimmten Zeitzyklus bestimmte Abteilungen heraus oder zwei Abteilungen, wenn man es verkraftet. Da wird dann intensiv abgebaut und verlagert und die Anderen hoffen, ja uns wird es schon nicht erwischen.“ (Betriebsrat eines großen Mittelständlers, CZ9, 1999)

Kernstück der verhandelten Verlagerung ist aber, dass damit die Verlagerungsinhalte selbst zum expliziten Aushandlungsgegenstand werden. Dies lässt sich bei den Konzernen und bei einigen größeren Mittelständlern mit starken Betriebsrä136 Solche – innerhalb Deutschlands – peripheren Standorte sind oft durch frühere innerdeutsche Produktionsverlagerungen in zumeist strukturschwache Regionen wie die Zonenrandgebiete z.B. an der bayerisch-tschechischen Grenze entstanden.

8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung

165

ten an der Heimatbasis beobachten. In Standortsicherungsvereinbarungen versuchten die Betriebsräte und Gewerkschaften, Beschäftigungsgarantien, Standortverpflichtungen und Investitionszusagen durchzusetzen und damit immer auch ein bestimmtes Muster von grenzüberschreitender Arbeitsteilung festzuschreiben. Dafür mussten sie ihrerseits zu Zugeständnissen an das Management bereit sein – Zugeständnisse, die, neben der Einwilligung in ein bestimmtes Maß an Personalabbau, vor allem auf der Ebene der Arbeitszeit, Arbeitsorganisation und bei den übertariflichen Leistungen lagen. Typische Zugeständnisse sind zum Beispiel die Einführung von Gruppen- oder Teamarbeit, die Flexibilisierung und Ausweitung der Arbeitszeit (Arbeitszeitkonten, Wiedereinführung der Samstagsarbeit), die Einführung von Prämienlohn, leistungs- und ertragsabhängige Entgeltanteile oder Kürzungen von bestimmten Leistungen der Unternehmen (vgl. Rehder 2003). Sie finden sich bei allen Großunternehmen des Samples, in denen eine offene Produktionsverlagerung stattfand, sowie bei einigen großen Mittelständlern (Kasten 4). In den letzten Jahren ist zunehmend auch der Verzicht auf tariflich festgelegte Lohnsteigerungen dazu gekommen, wodurch sich die verhandelte Verlagerung zunehmend in offene Konzessionsverhandlung verwandelt hat. Gleichzeitig reicht der Einfluss der Betriebsräte und Gewerkschaften an der Heimatbasis nicht aus, um ein asymmetrisches Muster von Arbeitsteilung einzufrieren, das sich auf die Verlagerung einfacher Arbeit zugunsten des Verbleibs hochwertiger, qualifizierter (männlicher) Industrie- und Ingenieurarbeit an der Heimatbasis beschränkt. Insofern garantiert der Verhandlungspreis, den die Beschäftigten an den Heimatbasen zahlen, nur eine Atempause, ohne den Druck zu nehmen. Der Fall von Mobilpol (PL5) ist hier wieder besonders instruktiv. Der Konzern sah sich gezwungen, „jeden Verlagerungsschritt“ mit der Gewerkschaft und den Betriebsräten zu verhandeln. Dabei wurde geprüft, ob sich die verlagerte Komponente nicht auch in Deutschland fertigen lässt und ob die Vereinbarung eingehalten wird. Dies trug zur Inkrementalität des Prozesses bei. Dennoch gelang es den Arbeitnehmern trotz mehrfacher Standortsicherungspakete nicht, ein stabiles Arrangement durchzusetzen; stattdessen erhöhte sich der Verhandlungspreis für das Halten des in Deutschland immer noch sehr hohen Personalstammes (65 Prozent im Jahre 2003 trotz diverser Zukäufe), wie Kasten 4 dokumentiert.

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Kasten 4 Beispiele für eine Konzessionsverhandlung bei zwei größeren Mittelständlern I. Die Betriebsvereinbarung in einem mittelständischen Automobilzulieferer (CZ8), der unter dem Kostendruck der Endhersteller in Deutschland 1994 ein neues Produktionswerk aufmachte, beinhaltete Festlegungen zu folgenden Themen: Ersetzung des Akkordlohnssystem durch ein Prämienlohnsystem, bei dem der überbetriebliche Zuschlag in Höhe von 15 Prozent entfällt, und Einführung von Gruppenarbeit. Dafür erklärte sich der Unternehmer bereit, bis 1996 keine betriebsbedingten Kündigungen aufgrund der Verlagerung und der damit verbundenen Änderung der Arbeitsorganisation vorzunehmen sowie frei werdende Arbeitsplätze neu zu besetzen (Betriebsvereinbarung Nr. 14/94, CZ7). Die ausgehandelte Verlagerung erreichte in der Tat bis Ende der 1990er Jahre eine Beschäftigungsstabilisierung, nicht zuletzt aufgrund des insgesamt größeren Auftragsvolumens, war aber Ende der 1990er Jahre nicht mehr durchzuhalten, während die tschechischen Standorte weiter ausgebaut wurden. II. Der Brillenglashersteller (CZ9) machte die Rückverlagerung einer Fertigung davon abhängig, dass im deutschen Werk, das unter die 35-Stunden-Woche des Metalltarifs fällt, in der betreffenden Abteilung die Samstagsarbeit zur Regelarbeitszeit wird; die Forderung nach Arbeit an Feiertagen konnte im Kompromiss auf wenige Beschäftigte beschränkt werden. Konzessionsverhandlungen bei zwei Konzerntöchtern I. Mobilpol Die Konflikte mit dem Betriebsrat der Heimatbasis verschärften sich in dem Maße, wie die ursprüngliche Vereinbarung über das Ausmaß der verlagerten Komponentenfertigung nicht eingehalten wurde und Polen sich als Absatzmarkt schwieriger als erwartet gestaltete. Für die komplette Verlagerung der Vorfertigung im Jahre 2000 wurde dem Management eine Bestandsgarantie als Fertigungsstandort abgerungen. Gleichzeitig erfolgte eine befristete Abfederung der 300 freigesetzten Mitarbeiter über die Gründung einer Beschäftigungsgesellschaft für Umschulungen (Pressemitteilung 2001). Weitere Freisetzungen erfolgten über Frühverrentung sowie Auslaufen befristeter Arbeitsverträge und von Leiharbeitsverträgen. Dafür mussten die Betriebsräte einer Senkung der Arbeitszeit ohne Lohnausgleich, einer Ausweitung der Arbeitszeitkonten und Kürzungen bei den freiwilligen Zusatzzahlungen zustimmen. Die neuen Standortsicherungsvereinbarungen von 2003 gehen hier noch einen Schritt weiter. Sie sehen „freiwillige Beiträge“ der Beschäftigten zur Verbesserung der Ergebnisse einzelner Werke vor, die eine Individualisierung des Leistungsbonus und erstmals

8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung

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auch Abstriche bei der tariflich vereinbarten Lohnsteigerung einschlossen (Pressemitteilung 2003), ohne die Verlagerung zu stoppen. Zwei Jahre später wurde durch ein Management-By-Out ein Werk aus dem Konzern ausgegliedert. II. Carpol Die polnische Tochter eines deutschen Automobilkonzerns Carpol (PL6) hat von 1993 bis 2005 die rasante Entwicklung von der Montage von SKD-Bausätzen für den lokalen Markt bis zum „Kompetenzzentrum“ als spezialisierter Massenhersteller im unteren und mittleren Preisbereich, einschließlich Konstruktions- und Versuchszentrum und einem Personalanstieg auf 6.900 Beschäftigte realisiert. Auch bei diesem Konzern sind die heimischen Betriebsräte und Gewerkschaften stark genug, um Standortsicherungsverträge durchzusetzen. Arbeitsplatzabbau durch offene Produktionsverlagerung im großen Stil ist hier kein Thema. Als Carpol den Zuschlag für die Fertigung eines neuen Modells erhielt, der sein Durchbruch zu einem Massenhersteller im Konzernverbund darstellte, musste die Konzernleitung den bisherigen Fertigungsstandorten zusichern, keinen Personalabbau infolge des Zuschlags an Carpol im unternehmensinternen Standortwettbewerb vorzunehmen (Pressemitteilung 2003). Diese Zusage hatte aber ihren Preis. So mussten die Belegschaften in den 1990er Jahren wiederholte Arbeitsplatzwechsel, Kürzungen von Zuschlägen, Lohnkürzungen aufgrund von Arbeitszeitreduktion ohne Lohnausgleich und durch Ausweitung der Arbeitszeitkonten, mit denen Überstundenzuschläge wegfallen, hinnehmen, was nach Aussagen eines Betriebsrates zu monatlichen Entgelteinbußen von 25 Prozent führte (Betriebsratsdokument 2000).

Verdeckte Produktionsverlagerung Für die Neuordnung der Wertschöpfungsketten kaum weniger bedeutsam ist die verdeckte Produktionsverlagerung. Sie betrifft nicht unmittelbar bestehende Arbeitsplätze und ist daher schwerer zu einem Gegenstand von Verhandlung zu erheben.137 Die wichtigste Form der verdeckten Variante ist die „Verlagerung“ neu entwickelter Produktgenerationen aus Kostengründen. In diesem Falle wird die Neuentwicklung bis zur Serienreife an der Heimatbasis geführt; die eigentliche Fertigung erfolgt dann aber bei ausländischen Tochtergesellschaften, um die komparativen Vorteile dieser Standorte zu nutzen. Sie erscheint der Heimatbasis überhaupt nur dann als Verlagerung, wenn die Forschung, Entwicklung und Produktion bisher national konzentriert waren, beinhaltet aber angesichts der hohen Konzentration der Produktion in Deutschland eine erhebliche Umschichtung. Die verdeckte Verlagerung ist keine langfristig angelegte Vermeidungsstrategie innerbetrieblicher Aushandlungen, sondern vollzieht sich meist sukzessive 137 Die Gewerkschaften versuchen, die verdeckte Verlagerung vor allem dadurch mit einzubeziehen, in dem sie vom Management Investitionszusagen für die Heimatbasis verlangen.

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

in einzelnen Schritten, wobei allgemeiner Preisverfall, direkter Druck der Kunden auf Mischkalkulationen bei Mittelständlern sowie die zunehmende Durchsetzung einer kapitalmarktorientierten Unternehmensführung (Shareholder Value) treibende Kräfte sind. Nicht selten lösen sich offene und verdeckte Verlagerungen ab, wie Tabelle 22 zeigt. Tabelle 22: Offene und verdeckte Produktionsverlagerung im Sample (n = 25) Unternehmenstyp

Nur offen

Nur verdeckt

Beides

Weder noch

Total

KMU

4

1

---

---

5

Große multinationale Mittelständler

3

3

1

2

7

Multinationale Konzerne

2

1

6

2

9

Total

9

5

8

4

21

138

Stand 2005

Weder die verdeckte noch die offene Produktionsverlagerung ist automatisch mit einem absoluten Personalabbau gleichzusetzen. So konnten einige größere mittelständische Unternehmen in den 1990er Jahren durch massive Internationalisierung ein erhebliches Größenwachstum realisieren, von dem auch die Heimatbasis profitierte. Sechs der 25 untersuchten Unternehmen hatten sogar durch die Internationalisierung in dieser Zeit einen Personalaufbau zu verzeichnen, der allerdings am Ende der Dekade wieder unter Druck geriet. Zur anfänglichen Entschärfung des Verlagerungsthemas trug indirekt, aber nicht unwesentlich die Wirtschaftskrise von 1993/94 bei. Sie zog einen Personalabbau aufgrund der wirtschaftlichen Lage nach sich, der in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer geplanten Produktionsverlagerung stand. In der anschließenden Erholungsphase konnte dann neu entschieden werden, wo das Personal wieder aufgebaut wird. Über die neunziger Jahre hinweg war jedoch die Beschäftigungsbilanz der untersuchten Betriebe im Produktionsbereich an der Heimatbasis stagnierend bis negativ. Insofern beschränkten sich die Win-Win-Erfolge auf die umkämpfte Stagnation. Folgende zwei Beispiele sollen die Bedeutung der verdeckten Verlagerung im Zusammenspiel mit der offenen Verlagerung für die Neuordnung der unter138 Nach Abschluss der Erhebung ist ein weiterer Fall in der Genussmittelbranche hinzugekommen. Nach dem Beitritt Polens zur EU wurde die Fertigung eines deutschen Werkes dorthin verlagert, weil aufgrund des starken Marktrückganges die vollautomatischen Anlagen des deutschen Werkes nicht mehr kostengünstig betrieben werden konnten.

8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung

169

nehmensinternen Arbeitsteilung illustrieren. Beim mittelständischen Unternehmen Hutczech, das mit einer klassischen verlängerten Werkbank in Tschechien begann, zeigt sich, wie die verdeckte Verlagerung Mandatserweiterungen nach sich zieht. Auch der zweite Fall einer Konzerntochter, Elektroczech, verdeutlicht, wie effektvoll die verdeckte Produktionsverlagerung die Neuordnung vorantreibt und wie sie sich dem Verhandlungsprozess an der Heimatbasis entzieht. Hutczech: Mandatserweiterung im Zuge verdeckter Verlagerung Anstoß für Hutczech (CZ8), nach Tschechien zu gehen, war die Bewerbung um einen neuen Auftrag bei einem großen deutschen Automobilhersteller, der ohne eine Mischkalkulation außer Reichweite geblieben wäre: „Der Kunde gibt uns die Preise vor in der Automobilindustrie, die fragen heute nicht mehr, was kostet das, die sagen, mach’ mir das und das, in der und der Spezifikation, und das darf 20 Mark kosten. Wir haben gesagt, (...) für den Preis kriegen wir das nicht hin. BMW war eigentlich der treibende Faktor für uns. Da sagte BMW ganz einfach: Na, geht doch nach Tschechien“ (Assistent der Geschäftsführung, CZ8, 1999). Die ursprüngliche Idee war, Hutczech als „Satelliten-Werk“ zur Lohnveredelung zu nutzen, das heißt eine verlängerte Werkbank für die Konfektionierung von Hutablagen, dem Hauptprodukt von Hutczech, aufzubauen. Ende 1995 nahm die hundertprozentige und neugegründete Tochtergesellschaft den Lohnveredelungsbetrieb für den Reexport auf. Dieses Konzept von Arbeitsteilung änderte sich jedoch rasch nach dem Zuschlag für einen ganz neuen Auftrag eines westeuropäischen Kunden. Der Mittelständler entschied, nicht wie zuvor üblich vor den Werkstoren des Kunden die Fertigung aufzubauen, sondern sich dort auf eine kleine Konfektionierung zu beschränken, die das Werk just in time beliefert. Die eigentliche Fertigung hingegen sollte (in Absprache mit dem Kunden) aus Kostengründen konzentriert in Tschechien erfolgen. Deshalb wurden potentielle Arbeitsplätze von West nach Ost verschoben. Darüber hinaus verschaffte sich das Unternehmen mit dem Verweis auf eine eigene tschechische Tochtergesellschaft den Zutritt zum Automobilhersteller Škoda, zu dem vorher keine Geschäftsbeziehungen bestanden. So gelang mit der Verlagerung auch eine Erweiterung des Marktes, wenn auch nicht im klassischen Sinne der Eintritt in einen neuen regionalen oder nationalen Markt. Aus der verlängerten Werkbank entstand der einzige ausländische Standort des Unternehmens, der sowohl europaweit Kunden als auch deutsche Automobilstandorte belieferte. 2003 realisierte Hutczech mit knapp 2000 Beschäftigten 66 Prozent seines Umsatzes in Deutschland. Tschechien ist damit zum größten Standort innerhalb des insgesamt auf über 4000 Beschäftigte angewachsenen Unternehmens aufgestiegen. Demgegenüber behielt die Heimatbasis, neben

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Konstruktion und Entwicklung und der Pilotfertigung, die vollautomatische Komponentenfertigung für alle 21 Produktionsstätten in Europa.139 Über mehrere Schritte gelang es Hutczech darüber hinaus, weitere Mandate zu erhalten. So wurde in einem ersten Schritt 1997 mit der Einstellung des Lohnveredelungsverkehrs nach Deutschland eine eigene Arbeitsvorbereitung am tschechischen Standort aufgebaut. Im zweiten Schritt stellte Hutczech eigene Einkäufer ein, die sich ausschließlich mit der Lieferantenentwicklung beschäftigten. Drittens verschob sich die Arbeitsteilung zwischen Produktion und Entwicklung. Generell besitzen mittelständische Unternehmen wenig Neigung, Entwicklung und Konstruktion ins Ausland zu verlagern, da dies eine zentrale Ressource, die es zu kontrollieren gilt, darstellt. 1999 gab es für diese Haltung bei Hutczech eine Formel: „Zentral entwickeln, dezentral produzieren“. Unter dem Druck von Škoda 2002 hat sich dies zumindest in wichtigen Punkten geändert. Inzwischen erfolgt die Vorserien- oder Pilotfertigung bei der Einführung eines neuen Produktes in Tschechien. Werkzeuge und Anlagen werden durch einen zur Firmengruppe gehörenden Spezialmaschinenbauer konstruiert und hergestellt, der sich in der Nähe von Hutczech angesiedelt hat. Zudem liegt die Produktverantwortung für die Škoda-Zulieferteile bei der tschechischen Tochter, die im Rahmen des branchenüblichen „simultan engineering“ einen Ingenieur in der Konstruktionsabteilung von Škoda hat. Aufgrund der Auslandsexpansion des Unternehmens war diese Reorganisation an der Heimatbasis zunächst nicht mit einem Personalabbau, sondern im Gegenteil mit einem leichten Personalaufbau verbunden. Die Anzahl der Beschäftigten an der Heimatbasis stieg nach einem Abbau während der Wirtschaftskrise von 1993/94 in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre von 1038 auf 1128 an, war aber zum zweiten Erhebungszeitpunkt 2003 wieder auf 1000 gesunken. Die Win-Win-Situation bezieht sich daher in erster Linie auf die Beschäftigungssicherung, nicht auf Beschäftigungszuwächse. Meine Gesprächspartner ließen hier keinen Zweifel daran, dass dies auch in Zukunft so bleiben wird: „Wir haben aufgrund von Tschechien in B. [Name des deutschen Stammsitzes – K. B.] niemanden entlassen. Wir haben aufgebaut. Nur, eins ist auch klar, das große Wachstum findet hier [in Tschechien – K. B.] statt. In B. wächst man noch qualitativ, das heißt neue Anlagen werden aufgebaut und Ersatzinvestitionen geleistet. (...) Das machen wir“ (stellv. Geschäftsführer, CZ8, 2003). Elektroczech: Offene und verdeckte Verlagerung Elektroczech (CZ3) ist aus einem Staatsbetrieb eines tschechischen Konglomerats hervorgegangen, der im Jahre 1994 an den Konzern verkauft wurde. Der 139 Hinzu kommen noch mehrere Standorte in den USA und Lateinamerika.

8.1 Offene und verdeckte Produktionsverlagerung

171

Konzern verfolgte mit Elektroczech eine Doppelstrategie, die aber rasch zugunsten der Kostenfrage aufgegeben wurde. Dabei spielten nicht nur die Lohnkosten in der Fertigung, sondern auch die niedrigeren Kosten für qualifizierte Fach- und Ingenieurarbeit (in der Instandhaltung, im Werkzeugbau und in der Prozesstechnik) eine Rolle. Räumliche Nähe zu deutschen Fertigungsstätten war hingegen kein direkter Entscheidungsfaktor, obwohl sie gegeben ist. Die Wahl fiel auf Elektroczech, weil das Werk in puncto Betriebsführung und technischer Kompetenz von den HQ-Managern, die die mittelosteuropäischen Betrieben bereisten, am besten bewertet wurde. Allerdings war die Wahl von vornherein auf Werke in Ungarn, Ostdeutschland und Tschechien begrenzt. So räumt der für die Standortwahl wesentlich mitverantwortliche Manager ein: „Nach Russland habe ich mich nicht getraut, so weit bin ich nicht gekommen“ (HQ-Manager für Strategische Geschäftsentwicklung und Kooperation, CZ3, 1999). Das tschechische Werk ist auf die Komplettmontage von elektrischen und elektronischen Baugruppen spezialisiert. Die Verlagerung einzelner Montagearbeiten wurde von vornherein ausgeschlossen: „Das haben wir vor 20 bis 30 Jahren gemacht. Da sind wir aber unseres Lebens nicht froh geworden. Vor allem wegen der dauernd gestiegenen Qualitätsanforderungen an das Endprodukt. Da prüfen Sie sich dann tot. Unsere Philosophie war (...): Ein Produkt – ein Standort“ (ders.). Mit der Übernahme des tschechischen Staatsbetriebes wurde dessen gesamtes Produktportfolio ausgetauscht und 500 der rd. 1600 Mitarbeiter übernommen. Die erste Produktionsverlagerung betraf die Montage von Baugruppen, deren Automatisierung sich aufgrund der geringen Stückzahl nicht lohnte und die in Deutschland mit geringen Gewinnmargen, zum Teil sogar schon seit Jahren mit Verlust hergestellt wurden.140 Das bayerische Werk nahe der tschechischen Grenze, selbst einst Ziel von Produktionsverlagerung, verlor damit 150 Frauenarbeitsplätze. Dies geschah im Einvernehmen mit den Betriebsräten, die – vor die Alternative einer offenen Verlagerung oder Schließung des kompletten, verlustbringenden Bereichs gestellt – zustimmten, um die Konstruktion und Entwicklung am deutschen Standort zu sichern. In der Betriebsvereinbarung zwischen dem Management und den Betriebsräten wurde darüber hinaus festgelegt, den freigesetzten Mitarbeiterinnen andere Aufgaben im Unternehmen anzubieten (aber nur zu einem geringen Teil in der Produktion, dafür z. B. in der Kantine), so dass niemand aus diesem Grund entlassen werden musste.

140 Dabei wurde das tschechische Werk zunächst von mehreren Unternehmensbereichen des Konzerns mit Produkten bestückt. Später wurde es in drei völlig getrennte Unternehmen geteilt. Ich beziehe mich bei der Darstellung auf den Unternehmensbereich, der auch nach verschiedenen Restrukturierungen eine hundertprozentige Tochter des Konzerns ist.

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Ein zweiter Schub, diesmal eine verdeckte Verlagerung, erfolgte mit dem Umzug der tschechischen Tochter in das neue Fabrikgebäude im Jahre 1998. Zeitlich fällt diese Entscheidung mit der Einführung einer kapitalmarktorientierten Steuerung der Unternehmensbereiche zusammen, die erstmals Renditevorgaben für die einzelnen Bereiche erstellte, Quersubventionierungen beseitigte und die Gehälter des Bereichsmanagements in hohem Maße flexibilisierte. Damit gerieten zunehmend auch elektronische Komponenten im ausgereiften Technologiebereich unter Druck, die zwar ganz neu auf den Markt kamen, gleichwohl aber angesichts der asiatischen Preiskonkurrenz und nach den neuen Maßstäben zu wenig Gewinn abwarfen. Im Ergebnis dessen machte Elektroczech 2002 bereits mit 600 Beschäftigten 50 Prozent seines Umsatzes mit teil- und vollautomatisierten Produktlinien; der Rest war nach wie vor weibliche Montagearbeit. Darüber hinaus beschäftigte das Werk einen tschechischen Unterauftragnehmer mit weiteren 200 Frauenarbeitsplätzen. In diesem zweiten Schub wurden neue Produktlinien beim Mutterunternehmen entwickelt und getestet, dann aber nicht mehr in einem Werk des bayerischen Grenzgebiets aufgebaut, sondern in Tschechien. Das deutsche Werk, das die Vorgängerprodukte hergestellt hatte, lieferte zwar noch 30 Prozent der Vorprodukte für die tschechische Fertigung, konnte aber im Beschäftigungsvolumen von dieser Arbeitsteilung nicht mehr profitieren. Über die Jahre verteilt sind durch Umsetzung, Frühverrentung etc. von den ehemals 4500 Arbeitsplätzen am Standort insgesamt 1000 abgebaut worden. Darüber hinaus wurden Funktionen, die anfangs das o. g. bayerische Werk für Elektroczech mit übernommen hatte, sukzessive auf die tschechische Tochter übertragen. Ein erster Schritt war die Aufgabe des Lohnveredelungsverkehrs, bei dem der bayerische Standort die Aufträge einplante und die Materialien bereitstellte. Stattdessen wurden Arbeitsvorbereitung und Logistik mit Hilfe eines Stammhausdelegierten vor Ort aufgebaut. Gegen den massiven Widerstand des mittleren Managements und der betroffenen Ingenieure an der Heimatbasis wurde schließlich auch die Entwicklung der elektronischen Baugruppen an Elektroczech abgegeben. Damit hatte die tschechische Tochter die gesamte Produktverantwortung für diese Baugruppen übernommen. Wie auch bei anderen Konzerntöchtern ist es also nicht gelungen, ein Muster von Arbeitsteilung festzuschreiben, bei dem innerhalb eines Produktsegmentes qualifizierte Entwicklungs-, Konstruktions- und Pilotanlagenfunktionen unangetastet an der Heimatbasis bleiben und durch Standortsicherungsvereinbarungen gegenüber einer Verlagerung resistent gemacht werden.

8.2 Tochtergesellschaften als Akteure der Mandatserweiterung

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8.2 Tochtergesellschaften als Akteure der Mandatserweiterung Fasst man die bisher skizzierten Faktoren zusammen, die eine technologische und funktionale Mandatserweiterung vorantrieben, so sind vor allem drei zu nennen: Erstens, Unternehmen, die von der Verflüssigung der Märkte im Rahmen der europäischen Integration betroffen waren, wurden zur Revision ursprünglich anvisierter Muster von Arbeitsteilung gezwungen, da traditionelle Abgrenzungsstrategien von Teilmärkten durch die Liberalisierung nicht mehr griffen. Zweitens, die Produktsegmente, in denen die polnischen bzw. tschechischen Tochtergesellschaften zunächst situiert waren, haben im Verlaufe der 1990er Jahre einen oftmals rasanten Preisverfall erlebt, der – teils durch die Internationalisierung der Produktion selbst mitinduziert – zur Beschleunigung von Verlagerungsprozessen beitrug. Kosten- und Qualitätswettbewerb lassen sich dabei immer schwerer trennen. Drittens führte bei den börsennotierten Konzernen die kapitalmarktorientierte Unternehmenssteuerung dazu, dass sich die Kriterien, was sich in Deutschland noch rechnet und was nicht, verschärften. Dies hat die offene und verdeckte Verlagerung deutlich angeheizt. Das Tempo der Mandatserweiterungen lässt sich indes ohne das strategische Agieren der Tochtergesellschaften nicht erklären, die ihre Mandatserweiterung häufig gegen den Widerstand anderer Werke und Interessengruppen vor allem an der Heimatbasis durchsetzen mussten. In der internationalen Managementliteratur werden die Chancen für eine Strategie der Mandatserweiterung ressourcentheoretisch begründet. Lokale Organisationseinheiten haben dann Chancen, ihre Mandatserweiterung strategisch selbst zu betreiben, wenn sie über Ressourcen bzw. Kompetenzen verfügen, von denen andere Einheiten im Unternehmensnetzwerk abhängig sind. Diese würde Giddens (1988) als allokative, im Unterschied zu autoritativen Machtressourcen bezeichnen. Solche Ressourcen können sowohl ein bestimmtes Produkt-, Verfahrens- und Markt-Know-how sein als auch Zugänge zu externen lokalen Zuliefernetzwerken und Märkten (Nähe zu wichtigen Kunden) betreffen, die durch die Tochtergesellschaft unternehmensintern als Machtressourcen eingesetzt werden können (Ghoshal/Barlett 1993; Delany 1998; Kristensen/Zeitlin 2005). Sie sind daher vom Mandat, das eine Tochtergesellschaft bereits hat, abhängig. Die Forderungen eines starken Kunden im lokalen Markt, wie z. B. Škoda, lassen sich als Ressource in diesem Sinne nutzen. Christoph Dörrenbächer (2002, 2003) stellt in diesem Kontext zu Recht fest, dass Tochtergesellschaften in Ostmitteleuropa selten über Ressourcen verfügen, die so „diskret“ oder „kritisch“ sind, dass sie gerade in Konzernen nicht ersetzbar wären. Dennoch finden sich sowohl in Dörrenbächers Fallstudien zu Ungarn als auch in der hier vorgestellten Analyse über polnische und tschechische Tochter-

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

gesellschaften eine Reihe von Mandatserweiterungen, die vom Mutterunternehmen nicht intendiert waren und von konkurrierenden Unternehmenseinheiten sogar bekämpft wurden. Das heißt, auch wenn die Ressourcen der Tochter nicht diskret oder kritisch sind, eröffnet die Organisation eine politische Handlungsarena, innerhalb der sich einige besser als andere behaupten können. Welche „nicht-kritischen“ Ressourcen strategisch in internen Machtspielen eingesetzt werden, bleibt indes offen. In den untersuchten Fällen bilden Gelegenheiten, organisationspolitische Probleme für das gesamte Unternehmen zu lösen und so Anerkennung durch die Zentrale zu gewinnen, eine wichtige machtpolitische Ressource. Tochtergesellschaften, die in meinem Sample aktiv eine Strategie der Mandatserweiterung betrieben, waren allesamt Gelegenheitssucher. Solche Gelegenheiten bieten Kapazitäts- und Schnittstellenprobleme, die allenthalben in einer Organisation auftreten. Dazu gehört aber auch die Organisation von Vorsprüngen im internen Wettbewerb. Diese lassen sich als allokative Ressource einsetzen und sollen im Folgenden an ausgewählten Beispielen etwas genauer betrachtet werden. Kapazitätsengpässe als Bewährungsprobe Die Chance, eine gute Auftragslage des Unternehmens strategisch zu nutzen, spielt in zwei Fällen von Mandatserweiterung eine wesentliche Rolle. Bei dem bereits mehrfach diskutierten Beispiel von Mobilpol (PL5), das zunächst mit einer Doppelstrategie angetreten war und nach ihrem Scheitern mehr und mehr zu einem primären Komponentenzulieferer für die Stammwerke zu werden drohte, stellten die Kapazitätsengpässe des Konzerns einen Wendepunkt dar. Indem die Tochtergesellschaft Ende der 1990er Jahre bewies, dass sie in der Lage war, mit den zwischen deutschen und polnischen Standorten gesplitteten Aufträgen fertig zu werden, empfahl sie sich bei der Konzernleitung für weitere Aufgaben. Dies bedeutete nicht nur, dass sich die Tochtergesellschaft in Qualität und Liefertreue beweisen musste. Sie hatte zudem die Kunden davon zu überzeugen, dass sie auch bei „Made in Poland“ dieselbe Qualität erwarten dürfen, und musste sich dabei gegen Vorurteile der Kunden, aber auch gegen die Stammwerke durchsetzen, die gern Qualitätsprobleme bei den neuen Tochtergesellschaften zum Thema machten. Die Einladung der Kunden nach Polen, um sich von der Qualitätsarbeit des neuen Werkes zu überzeugen, war ein doppelter Schachzug: Er reduzierte nicht nur die Kaufschwelle bei den Kunden, sondern erschwerte den deutschen Werken das Argumentieren mit der Qualitätsdifferenz.141 Erst 141 Dass Verlagerungskonflikte als Qualitätskonflikte zwischen den Standorten ausgetragen wurden, trat im Untersuchungssample öfter auf. Während etwa Manager und Betriebsräte an der

8.2 Tochtergesellschaften als Akteure der Mandatserweiterung

175

nachdem die Kunden positiv auf die polnische Qualitätsarbeit reagierten, erfolgten die komplette Verlagerung der Vorfertigung und der Ausbau zum „Produktionszentrum“. Einen ähnlich gelagerten Fall stellt Carpol (PL6) dar. Nachdem klar war, dass das 1993 aus einem Joint Venture hervorgegangene Werk als Miniaturausgabe keine Perspektive hatte, begann das Management sukzessive eine neue Rolle zu „erfinden“. Der Konzern gibt zwar – was auch für deutsche Verhältnisse in diesem Ausmaß ungewöhnlich ist – allen bestehenden Werken eine Art Bestandsschutz. Die Werksbelegung erfolgt jedoch im Rahmen eines unternehmensweiten Wettbewerbs, bei dem jeder Standort seine komparativen Vorteile einbringt, wobei er allerdings keineswegs verhandlungsfrei ist. Das heißt, das Marktprinzip wird nachträglich durch Standortsicherungspakte und andere Verhandlungen relativiert (vgl. noch einmal Kasten 4). Die Erfindung einer neuen Rolle gehörte somit zur unternehmerischen Tätigkeit des Managements vor Ort. Sie vollzog sich über mehrere Schritte und Wege. So wurde allmählich die Fertigungstiefe erhöht. Angesichts des schwachen Absatzes suchte das Management von Carpol im Konzern weitere Fahrzeuge, die man für den polnischen Markt montieren konnte. Zeitweilig wurden bis zu zwölf Fahrzeugtypen am polnischen Standort montiert (mit den in Deutschland vorgefertigten Bausätzen). Durch die geringen Arbeitskosten konnte das Werk zudem flexibel Spezialanfertigungen übernehmen, die nicht in die vollautomatischen Serien der deutschen Standorte passten. Der große Schritt zu einer neuen Rollendefinition gelang auch hier in den Boomjahren Ende der 1990er Jahre, als Carpol den Zuschlag erhielt, auch die Standardfahrzeuge in seinem Produktbereich parallel zu Deutschland zu produzieren. Erst danach gelang es dem Management von Carpol, sich gegen die harte Konkurrenz der deutschen Standorte beim Modellwechsel 2003 durchzusetzen und die Serienfertigung des neuen Nischenfahrzeugs mit entsprechenden Großinvestitionen für die Mechanisierung und den Aufbau einer eigenen Vorfertigung zu ergattern. Carpol wurde zum „Kompetenzzentrum“ im Bereich spezialisierter Massenproduktion. Es ist sicher keine Überinterpretation des Falles anzunehmen, dass die Erprobung des Werkes in der Massenproduktion eine Voraussetzung für diesen Zuschlag war.

Heimatbasis Qualitätsprobleme der neuen Tochtergesellschaften unterstrichen, gehörte es bei den Managern in Polen und Tschechien zu den ersten Erfolgen, die sie zu erreichen suchten, und in den Interviews wiesen sie immer wieder darauf hin, dass sie eine vergleichbare oder sogar bessere Qualität als die deutschen Standorte liefern und eher Abstriche bei der Produktivität als bei der Qualität vornehmen würden.

176

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Gelegenheitssucher bei Schnittstellenproblemen Elektroczech hat nach wenigen Jahren das Mandat der Anpassungsentwicklung der von ihm produzierten elektronischen Baugruppen erhalten, und zwar entgegen der ursprünglichen Vereinbarung der Unternehmensleitung mit den Betriebsräten der Heimatbasis, die die Ingenieur- und Entwicklungsarbeit für den heimischen Standort zu erhalten suchten. Ein Investitionsmotiv des Konzerns waren zwar zunächst auch die günstigen Lohnkosten des ingenieurtechnischen Personals. Allerdings beschränkte sich das Interesse der Zentrale auf den Einsatz von Ingenieuren in der Verfahrenskontrolle und bei der technisch-technologischen Betreuung des komplexen Produktionsprozesses. Das Management vor Ort vermied es indes, die im ehemaligen Staatsbetrieb „vorrätigen“ Ingenieure auf dieses Maß hin abzubauen. Stattdessen erweiterten die tschechischen Ingenieure ihre Aufgabe eigenmächtig, indem sie begannen, die in Deutschland hergestellte Automatisierungstechnik vor Ort zu verbessern: „T. [hatte – K. B.] keinen Auftrag, keinen offiziellen Auftrag, um so schnell selber Know-how und Kapazität – Know-how war ein bisschen da – für Automatisierungsprojekte aufzubauen. Das haben die, sage ich mal, fast heimlich gemacht. Da sie aber Erfolg hatten, kann man sie aber nicht beschimpfen, kann man ja nicht sagen: Ihr habt euch nicht an die Spielregeln gehalten. Also, das haben die schnell genutzt. Das haben teilweise unsere amerikanischen Brüder und Schwestern da drüben auch gemacht. Die haben also nicht die von uns mal erfundenen Produkte oder Automatenlinien, die haben die nicht eins zu eins übernommen, die haben die verbessert!“ (HQ-Manager für Strategische Geschäftsentwicklung und Kooperation, CZ3, 1999)

Auch der (letzte) deutsche Standortleiter bei Elektroczech unterstrich, dass es unter dem tschechischen Management und unter den Ingenieuren schon von Anfang an „einen Drang nach Eigenständigkeit im Gesamtprozess“ gab (Standortleiter, CZ3, 2002). Da Prozesstechnik und Produkt einen engen Zusammenhang bilden, beschäftigten sich die tschechischen Ingenieure im zweiten Schritt auch mit der Produktoptimierung (unter verfahrenstechnischen Gesichtspunkten), wiederum ohne offizielles Mandat, was aber auch nicht ausdrücklich untersagt war. Insofern bewegten sie sich in einem „Niemandsland“ (Standortleiter, CZ3, 2002). Die Gelegenheit, sich als Problemlöser auf dem neuen Gebiet unternehmensintern zu empfehlen, ergab sich, als ein in den USA entwickeltes Bauelement in die Serienproduktion bei Elektroczech überführt werden sollte. Der Verfahrenstechnik an der Heimatbasis des Konzerns, die alle diese Prozesse für den Unternehmensbereich in Europa betreute, gelang es nicht, die Qualität der Baugruppe in der Serienfertigung in Tschechien zu stabilisieren. Informell begannen

8.2 Tochtergesellschaften als Akteure der Mandatserweiterung

177

daher die tschechischen Ingenieure, das neue Bauelement nach den Bedürfnissen der Produktion zu optimieren. Die von ihnen vorgeschlagene Adaption des Produktes wurde 2001 auf einer internationalen Fachmesse präsentiert. Erst nach diesem Erfolg forderte das Management der Tochtergesellschaft offiziell die Übernahme von Entwicklungstätigkeiten und erhielt den Zuschlag von der Bereichsleitung. Bewährter Problemlöser geht in die Offensive Enginepol (PL1) ist die Tochtergesellschaft eines deutschen Maschinen- und Anlagenbaukonzerns, die nach langjähriger enger Kooperation als Komponentenhersteller von dem Konzern endgültig übernommen worden war. Mit ca. 400 Mitarbeitern wurde der ehemalige polnische Staatsbetrieb ein Zulieferer für die Rumpfmaschinen des Konzerns – ein arbeitsintensives Modul, das die meisten Maschinenbauunternehmen in den 1990er Jahren standardisiert und an Kooperationspartner ausgegliedert hatten. Eine Produktneuentwicklung stand dabei nicht auf der Agenda. Die alte Standardmaschine (mit japanischer Steuerung) wurde lediglich modernisiert. Nach der Übernahme wurde aus dem Konzern eine Maschine ähnlichen Typs aus dem Konzern übernommen, die auch weiterhin in Deutschland hergestellt, das heißt auf Basis der Rumpfmaschinen aus Polen und anderen Ländern Ostmitteleuropas montiert wird. Die Maschine befindet sich am untersten Segment des Produktspektrums des Konzerns und konkurriert mit chinesischen und indischen Anbietern. Da das polnische Werk vor der Übernahme über mehrere Jahre als Rumpfmaschinenhersteller für verschiedene deutsche Unternehmen der Branche gearbeitet hatte und für diese Unternehmen auch Konstruktionsarbeiten an den Rumpfmaschinen (der mechanische Teil der Maschine) zur Zufriedenheit ihrer Kunden durchführte, blieb die Konstruktionsabteilung auch nach der Integration in den Konzern erhalten, um sie für kostengünstige Ingenieurdienstleistungen zu nutzen. Obgleich die Neuentwicklung von Maschinen nicht mehr zum Mandat von Enginepol gehörte, konnte durch diese Dienstleistung eine mit knapp zehn Ingenieuren relativ umfangreiche Konstruktionsabteilung erhalten werden. Mit der Bewährung des polnischen Werkes als Konstruktionsdienstleister wuchs das Vertrauen der Unternehmenszentrale in die Fähigkeiten der Tochtergesellschaft, so dass sie sich den wiederholt vom polnischen Geschäftsführer vorgetragenen Kostenvorteilen einer Neuentwicklung in Polen nicht mehr verschloss. Dies sei aber ein „Kampf“ mit den deutschen Werken gewesen, der immerhin drei Jahre dauerte, bis das Vertrauen der Unternehmensspitze in das neue „Familienmitglied“ groß genug war, gegen die deutschen Werke Neuaufträge für zwei neue

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Standardmaschinen zu vergeben (Geschäftsführer, PL1, 2003). Mit diesem Auftrag erhielt Enginepol die Erlaubnis, auch weitere Konstrukteure zu einstellen. Eine günstige Rolle spielte dabei der direkte Zugang des polnischen Geschäftsführers zur Unternehmenszentrale. Ein wesentliches Führungsinstrument der Konzernleitung sind nämlich regelmäßige Geschäftsführertreffen aller europäischen Standorte am Stammsitz. Die Verteilungskämpfe um Aufträge wurden hier direkt am Tisch des Konzernvorstandes ausgetragen. Sie boten dem polnischen Geschäftsführer die Möglichkeit, sein Unternehmen bei Entscheidungen präsent zu halten, Vertrauen der Zentrale in die Leistungsfähigkeit aufzubauen und bei der Aushandlung von Standortentscheidungen dabei zu sein. Halten wir fest: Die Umdefinition der Rollenzuweisungen und damit das Muster der komplementären Spezialisierung ist meist von den Tochtergesellschaften strategisch vorangetrieben worden. Erfolgreiche Mandatserweiterungen „von unten“ sind jedoch nicht notwendig an diskrete oder für den Konzern kritische Ressourcen gebunden – eine mit solchen Ressourcen ausgestattete Tochtergesellschaft genießt ohnehin meist mehr Autonomie als andere. Sie sind in Ostmitteleuropa der 1990er Jahre nicht sonderlich zahlreich zu finden. Jedoch eröffnen auch bescheidenere Ressourcen dem Management vor Ort Ansatzpunkte für strategisches Handeln, wenn sie es schaffen, sich als Problemlöser gegenüber den Unternehmens- bzw. Bereichszentralen zu präsentieren. Dafür bedarf es ein gewisses Maß an „überschüssiger“ technisch-technologischer oder organisatorischer Ressourcen (slack), wie zum Beispiel Ingenieurkapazitäten, die „zweckentfremdet“ werden können. Ehemalige Staatsbetriebe scheinen hier gegenüber Neugründungen im Vorteil zu sein, weil sie solche Ressourcen zögerlicher abbauen. Die erfolgreiche Präsentation als Problemlöser setzt aber voraus, dass die Tochtergesellschaften so auch wahrgenommen und bei zentralen Entscheidungen berücksichtigt werden, was keineswegs selbstverständlich ist (vgl. Kristensen/ Zeitlin 2005). Es bedarf also eines kommunikativen Zugangs der Tochtergesellschaften zu Entscheidungen der Zentrale (Dörrenbächer 2002, 2003). Ob sie vorhanden sind oder nicht, hängt nicht nur vom ursprünglich zugewiesenen Mandat und der Vorgeschichte der Gründung ab, sondern auch vom Kontrollmodus durch die Unternehmenszentrale.

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung Über die Wahl der Kontrollmechanismen strukturieren Unternehmenszentralen die autoritativen Entscheidungsspielräume der Tochterunternehmen und die administrative Nähe zur Unternehmenszentrale. Sie spielen daher sowohl für die

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

179

Frage des Einflusses der Heimatbasis auf die Tochtergesellschaft als auch für deren Chancen als strategischer Akteur eine zentrale Rolle. Ausgangspunkt der folgenden Analyse ist die Beobachtung, dass sich Unternehmen selten auf einen einzelnen Mechanismus verlassen. Die Kombinationen der Mechanismen fallen indes sehr verschieden aus, es gibt daher unterschiedliche Kontrollmodi. Die begriffliche Fassung einzelner Kontrollmechanismen variiert in der Organisations- und Managementforschung deutlich (vgl. Harzing 1999: 18 f.). So unterscheiden etwa Egelhoff (1993) und Ouchi (1977) zwischen zwei Grundformen: der Verhaltens- und Ergebniskontrolle. Welge (1980) spricht von personenorientierten und technokratischen Kontrollformen. Alle Fassungen laufen aber letztlich auf vier grundlegende Kontrollmechanismen hinaus, die im Folgenden in Anlehnung an Harzing (1999) kurz charakterisiert werden. Ein erster, zentraler Mechanismus ist die hierarchisch-personale Kontrolle von Managementhandeln. Sie beinhaltet den Grad der Entscheidungszentralisierung, einschließlich der Art und Weise der administrativen Einbindung der Tochtergesellschaft in die Unternehmenshierarchie sowie der personellen Besetzung von Schlüsselfunktionen bei der Tochtergesellschaft durch Abgesandte des Mutterunternehmens (Expatriates). Sie ist insofern explizit und unmittelbar eine Kontrolle von Verhalten. Ein zweiter Kontrollmechanismus umfasst den Transfer von Organisationsstandards, formalisierten Verhaltensregeln, Leitbildern und Politikvorgaben, einschließlich von „Best Practices“, die innerhalb einer Organisation als nachahmenswert empfohlen werden. Über diesen Kontrollmechanismus wird ebenfalls Managementhandeln direkt gesteuert. Harzing spricht hier von bürokratisch-formalisierter Kontrolle. Dazu gehören zunehmend aber auch elektronische Steuerungssysteme durch integrierte Softwarelösungen, die die Geschäftsabläufe in großen elektronisch verbundenen Datenbanken und Optimierungssoftwares „abbilden“. Die bisher avancierteste Form ist „Enterprise Resource Planning“ (ERP), die Geschäftsprozesse von der Personalplanung über das Anlagenmanagement bis zur Lagerhaltung steuert und nach der häufig die realen Organisationsabläufe angepasst werden. Diese Unternehmenssoftwarelösungen vereinfachen daher grenzüberschreitende Prozesssteuerungen vom Mutterunternehmen aus. Um diese Entwicklung mit einzubeziehen, wird deshalb im Folgenden auf die Formulierung von Thompson (1967) zurückgegriffen, der von einer Kontrolle durch Organisationsstandards spricht. Ein dritter Kontrollmechanismus wird durch Ziel- und Planungsvorgaben und die Ergebnisreports realisiert, mit denen eine Tochtergesellschaft finanztechnisch gesteuert wird. Dieser Mechanismus wird daher meist Finanz- oder Ergebniskontrolle genannt. Welge spricht in diesem Zusammenhang auch von einer „finanzwirtschaftlichen Steuerung“ (1980: 206 f.). Managementhandeln

180

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

wird dadurch implizit kontrolliert, weil es primär an seinen Ergebnissen gemessen wird (Child 1984). Transfereffekte ergeben sich hier nur aus den festgelegten Prozeduren und sehr indirekt über das Setzen von ökonomischen Handlungszwängen. Häufig wird auch, viertens, die horizontale Kommunikation zwischen den Tochtergesellschaften und den Mutterunternehmen als impliziter Kontrollmechanismus gefasst. Harzing nennt ihn Kontrolle durch Sozialisation und Netzwerk. Dazu gehören zum Beispiel Schulungen oder Workshops, die internationale Rotation von Managern im Unternehmen und ähnliches mehr. Große multinationale Unternehmen, die sich in Richtung transnationales Unternehmen entwickeln, versuchten in den 1990er Jahren auf diese Weise übergreifende Standards und unternehmenskulturelle Identitäten in der multinationalen Organisation zu verankern. Sozialisation und Netzwerke beeinflussen, wie schon die hierarchisch-personale Kontrolle, direkt das Managementhandeln, stellen aber nur eine indirekte Kontrolle dieses Verhaltens dar (Tabelle 23). Tabelle 23: Mechanismen der Kontrolle von Managementhandeln Unmittelbare Kontrolle via soziale Interaktion

Vermittelte Verhaltenskontrolle via Techniken/Technologien

Explizit gerichtet auf Verhalten

1) Hierarchisch-personale Kontrolle y Zentralisierung von Entscheidungen y Unterstellungsverhältnis zwischen Zentrale und Tochter y Vor-Ort-Präsenz von Vertretern der Zentrale

2) Kontrolle durch Organisationsstandards y Leitbilder und Politikvorgaben y Organisationsvorschriften y „Best Practices“ y technische Standards

Implizit

3) Kontrolle durch Sozialisation y Treffen/Schulung von Fachpersonal y Internationale Projektteams

4) Ergebniskontrolle y Budgetierung/Zielvorgaben y Reporting

Quelle: Harzing (1999), eigene Ergänzungen

Der gewählte Kontrollmodus kann von der Investitionsart (wie Fusion, Akquisition oder Neugründung), der Branche, dem Integrationsmuster, dem Alter der Tochtergesellschaft und der Unternehmensgröße (der Tochter wie der Mutter) oder dem Internationalisierungsgrad abhängen. Das Gros der Studien stimmt

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

181

aber darin überein, dass der Kontrollmodus im hohen Maße vom Heimatlandeffekt beeinflusst ist.142 Nach Whitley (2001) zeichnen sich gerade deutsche Unternehmen durch eine beachtliche zentrale Kontrolle über wichtige Ressourcen der Tochtergesellschaft aus. Was darunter zu verstehen ist, lässt sich vor dem Hintergrund der Typologie genauer fassen: So hat sich an der Neigung von Unternehmen deutschen Ursprungs (wie auch japanischer Firmen), für eine längere Phase Expatriates in die Gastländer zu entsenden, seit den 1980er Jahren nicht viel verändert (Negandhi/Welge 1984: 17; Harzing 1999; Dörr/Kessel 1997; Matthäi/Kotthoff 2001). Darüber hinaus wird meist eine starke Produktions- und Technikzentrierung des Managements festgestellt, die sich auch auf den Kontrollmodus auswirkt (vgl. Negandhi/Welge 1984: 15; Lane 1989; Gergs/Schmidt 2002). Weniger einheitlich fällt der Befund bei der Ergebnis- und Finanzkontrolle aus. Während Negandhi (1990) noch Anfang der 1990er Jahre bei der Formalisierung, Standardisierung und Ergebniskontrolle einen erheblichen Nachholbedarf gegenüber US-amerikanischen Unternehmen feststellte, die dafür weit weniger auf Expatriates zurückgreifen, sondern sich mit Besuchen begnügen, kann Harzing (1999) hier keine signifikante Differenz mehr feststellen.143 Der Grad der Ergebniskontrolle und der Kontrolle durch Organisationsstandards sei ähnlich hoch. Ferner und Varul argumentieren wiederum anhand qualitativer Fallstudien bei mittleren Unternehmen, dass mit der Ergebniskontrolle in Unternehmen deutschen Ursprungs nach wie vor moderater umgegangen wird. Zielvorgaben und Ergebniskontrolle fungieren mehr als „planning tools than as ‚lag indicators‘, they are used more flexibly as a framework for managerial action, and their implications for reward and sanction are less rigid than would be expected in Anglo-Saxon companies“ (Ferner/Varul 1999: 18). Die Autoren sprechen daher von einer distinkten Kombination aus formeller und personalisierter Kontrolle. Die Analyse der verschiedenen Kontrollmechanismen auf der Basis der 25 Kurzfallstudien in polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften bestätigt den generellen Befund eines starken Heimatlandeffektes, der sich vor allem in der großen und relativ langfristig angelegten Rolle von Stammhausdelegierten vor Ort zeigt. Durch die Kombination unterschiedlicher Betriebsgrößen ergeben sich jedoch erhebliche Unterschiede, die eine grobe Unterscheidung zwischen zwei Kontrollmodi nahe legen: einem Konzernkontrollmodus und einem mittel142 Vgl. u.a. Neghandi/Welge 1984; Negandhi 1990; Kopp 1994; Harzing 1999; Lane 1998; Harzing/Sorge 2003. 143 Wie Negandhi argumentieren auch Child/Kieser 1979; Lawrence 1984 und Lane 1989. EbsterGrosz und Pugh stellen noch Mitte der 1990er Jahre fest, dass die Ergebniskontrolle britischer Tochtergesellschaften wesentlich strikter und kurz getakteter abläuft, während deutsche Tochtergesellschaften mit ihrer starken Produktionsorientierung vielfach auch eine langfristigere Finanzkontrolle verknüpfen (Ebster-Grosz/Pugh 1996).

182

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

ständischen Kontrollmodus. Beide Modi haben für das Problem der Mandatserweiterung unterschiedliche Konsequenzen. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Kontrollmodi Gemeinsam ist dem mittelständischen und dem Konzernkontrollmodus die große Bedeutung personaler Verhaltenskontrolle durch Stammhausdelegierte bzw. Expatriates, die neben den Finanzen vor allem Produktion und Qualität kontrollieren. Das heißt, Produktionsabläufe und die Qualitätskontrolle unterliegen sowohl bei den multinationalen Konzernen als auch bei den mittelständischen Unternehmen direkter zentraler Kontrolle. Hier zeigt sich der Einfluss der stark qualitätsorientierten Produktionsstrategien der Unternehmen. Multinationale Konzerne deutschen Ursprungs besetzen dabei deutlich mehr lokale Managementpositionen mit Stammhausdelegierten als große mittelständische Unternehmen und Klein- und Mittelbetriebe (KMU), wie Tabelle 24 veranschaulicht. Obgleich sich keine der untersuchten Tochtergesellschaften mehr in der unmittelbaren Aufbauphase befand, hatten in der ersten Erhebungsrunde ein KMU und nur zwei große Mittelständler keine Stammhausdelegierten. Bei den KMU war im Durchschnitt mindestens eine Führungsposition mit einem Stammhausdelegierten besetzt, bei den großen Mittelständlern waren knapp zwei, bei den Konzernen durchschnittlich sieben Expatriates im Unternehmen tätig, ca. sechs davon in Führungspositionen.144 Ausschlaggebend für die niedrigere Anzahl von Stammhausdelegierten bei mittelständischen Unternehmen sind nicht allein die geringen Betriebsgrößen der Tochtergesellschaften; die Gründe liegen auch in den knappen Managementkapazitäten, so dass Expatriates meist vom Arbeitsmarkt rekrutiert wurden.

144 Wesentliche Fachbereiche wie Controlling, Arbeitsvorbereitung, Qualitätswesen, Logistik und in einigen Fällen auch Marketing wurden bei den Konzernen von Stammhausdelegierten aufgebaut bzw. in der Anfangsphase intensiv betreut. Insofern gibt das Zeitfenster, das Tabelle 24 abbildet, bereits eine reduzierte Präsenz von Stammhausdelegierten wieder, die 2002/03 noch einmal verringert wurde.

183

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

Tabelle 24: Stammhausdelegierte in deutschen Tochtergesellschaften (Stand 1999) (n = 25) Unterneh- Alle TopDavon häufigste Präsenz in folgenden menstyp Mana- Führungspositionen: gement Geschäfts- Finanzen Technik Qualität Personal führung*

KMU

Vertrieb

Logistik

7

7

4

---

3

---

---

---

Gr. Mittelständler

19

17

5

4

6

1

1

---

Konzerne

70

38

9

9

12

7

1

1

Total

96

62

18

13

21

8

2

1

* Bei Vorständen werden die Vorstandssprecher dazugezählt.

Tabelle 24 zeigt, dass – neben der Geschäftsführung und dem Finanzbereich (einschließlich Controlling) – die Produktionsleitung und das Management produktionsnaher Bereiche (Technik, Qualitätswesen und Logistik) die häufigsten Einsatzfelder von Stammhausdelegierten im Untersuchungssample darstellten. Hinzu kamen noch Vorstandssprecher oder Geschäftsführer, die entweder auf das Betriebs- und Produktionsmanagement mit meist ingenieurtechnischem Qualifikationshintergrund oder auf den kaufmännischen Bereich spezialisiert waren. Bei fünf Konzerntöchtern war der Vorstandssprecher zugleich der „Produktionsmann“ des Führungsteams, bei den sieben Geschäftsführern mittelständischer Tochterunternehmen waren es drei Stammhausdelegierte. Lediglich bei zwei Konzerntöchtern, die eine globale Marke vor Ort vertrieben, wurde die Marketingabteilung ähnlich intensiv zentral kontrolliert, wobei nur in einem Fall die Abteilung von einem Expatriate geleitet wurde. In der Anfangsphase reichte die Präsenz von Stammhausdelegierten häufig sogar bis auf die Meisterebene hinunter, und noch 1999 waren bei zwei Tochtergesellschaften permanent deutsche Meister vor Ort, allerdings ohne dass sie auf deren Gehaltslisten standen. Begründet wurde die intensive Betreuung der Fertigung mit dem Technologietransfer und der Sicherung von Qualitätsstandards. Sie war deshalb bei jenen Tochtergesellschaften am intensivsten, bei denen kostenmotivierte Produktionsverlagerung und Export nach Westeuropa ein zentrales Investitionsmotiv darstellten. Da in den ersten Jahren die in Ostmitteleuropa gefertigten Komponenten und Produkte bei den deutschen Stammwerken oft nachkontrolliert wurden, um trotz des verschärften Preiswettbewerbs das gewohnt hohe Qualitätsniveau zu halten, war die Frage der Qualität in der mikropolitischen Auseinandersetzung zwischen deutscher Heimatbasis und den Tochtergesellschaften von zentraler Bedeutung und die Klage, dass die neuen Toch-

184

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

tergesellschaften in diesem Punkt versagen würden, ein Argument im Rahmen der ausgehandelten Verlagerung. Auch deshalb stand bei vielen der befragten Tochtergesellschaften die Lösung des Qualitätsproblems noch vor der Steigerung von Produktivität. Dafür wurden eher klassische Kontrollkonzepte in Form von Aufsichtspersonal und Qualitätskontrolleuren eingesetzt. Das heißt, die Aufrechterhaltung von Qualität wurde in dieser relativ frühen Phase der Entwicklung der Tochtergesellschaften weniger mit elaborierten Arbeitsorganisationen der Selbstkontrolle der Produktionsbeschäftigten, als durch eine höhere Kontrolldichte der Qualität realisiert. Vor allem die Manager bzw. Eigentümer mittelständischer Unternehmen gingen davon aus, dass sie diese Kontrolle noch länger brauchen werden. Die Präsenz der Stammhausdelegierten ist weder bei den KMU noch bei den Konzernen auf die Aufbauphase der Tochtergesellschaft beschränkt. Noch 2002/03 sahen die meisten der befragten Konzernmanager eine Besetzung der Spitzenposition durch Abgesandte der Konzernmutter für eine längere Zeit als unverzichtbar an. In den Fällen, in denen bereits ein weitgehender Rückzug erfolgte, geschah dies auf Druck der tschechischen bzw. polnischen Manager, die selbstbewusst die Geschicke der Standorte in ihre eigenen Hände nehmen wollten. Insgesamt aber war die Standortbetreuung durch Expatriates bei den Konzernen zeitlich befristet. Allerdings verfolgten nur Konzerne, deren Töchter vorrangig auf den mittelosteuropäischen Markt ausgerichtet sind, eine dezidierte Strategie der „local organization alone by local people“ (Vorstandsvorsitzende, PL3, 1999). Anders als bei den mittelständischen Unternehmen bestand allerdings bei den Konzerntöchtern ein regelmäßiger Wechsel der Stammhausdelegierten, in der Regel nach drei Jahren. Bleiben sie länger, so verlieren sie ihren Status als „internationale Manager“. Bei der Delegation von Stammhausdelegierten überwog eine „ethnozentrische“ Personalbesetzungspolitik (Perlmutter 1969/1993), und zwar sowohl bei den mittelständischen Unternehmen als auch bei den Konzernen. Entsendungen aus Drittländern bilden eine Ausnahme (vgl. Tabelle 25). Ein wesentlicher Grund, warum dies auch für die Konzerntöchter galt, könnte in der räumlichen und (damit auch) kulturellen Nähe zum Mutterunternehmen liegen. Allerdings weisen auch neuere Studien über deutsche Konzerntöchter im Ausland auf eine „ethnozentrische“ Besetzungspolitik von Spitzenpositionen hin, unabhängig von der räumlichen Entfernung (Matthäi/Kotthoff 2001). Insofern trifft offenbar immer noch der Befund zu, dass deutsche Unternehmen im Allgemeinen dazu neigen, für eine längere Phase andere Expatriates in die Gastländer zu entsenden.

1 --1 7

Immigranten

MOE (nach 1989)

Westeuropa

Total

9

Total 5

---

Deutschland

---

Westeuropa

1

Immigranten*

MOE**

8

Deutschland

Geschäftsführung

4

---

---

---

4

9

2

---

---

7

Finanzen/ Controlling

9

---

---

2

7

12

---

1

1

10

Technik/ Produktion

1

---

---

---

1

7

---

---

---

7

Qualität/ Logistik

1

---

---

---

1

1

---

---

---

1

Personal

---

---

---

---

---

1

1

---

---

---

Vertrieb

* Als Immigranten werden Manager mit polnischem oder tschechischem Ursprung bezeichnet, die meist bereits vor 1989 die deutsche Staatsbürgerschaft erworben haben und schon länger in der jeweiligen Branche tätig sind. ** Erfasst sind damit Manager, die aus anderen mittel- und osteuropäischen Ländern nach 1989, das heißt in erster Linie von anderen Standorten des Konzerns in Ostmitteleuropa (MOE) delegiert wurden.

Große Mittelständler und KMU

Konzerntöchter

Herkunft

Tabelle 25: Besetzung der Schlüsselpositionen nach Herkunft der Stammhausdelegierten in den untersuchten Tochtergesellschaften (n = 25)

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

185

186

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

Die Rolle personaler Kontrolle im mittelständischen Kontrollmodus Ein wesentlicher Unterschied zwischen den untersuchten 15 Mittelständlern und 10 Konzerntöchtern besteht in der Art der Stammhausdelegation und der Ausübung hierarchisch-personaler Kontrolle. Dafür wurde das deutsche Geschäftsführerkonzept mit der üblichen Doppelspitze auf die polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften übertragen. Diese Funktionen werden häufig von einem einheimischer Manager und einem Stammhausdelegierten ausgefüllt. Bei dem Stammhausdelegierten handelt es sich allerdings zumeist nicht um einen Expatriate, der für eine bestimmte Frist mit einem Entsendungsvertrag zum Tochterunternehmen delegiert wird. Häufig übernehmen die Geschäftsführung auch Grenzgänger, die nur einige Tage in der Woche oder zumindest vierzehntägig anreisen, um alle wichtigen Entscheidungen zu treffen oder zumindest eine intensive Kontrolle vorzunehmen. Demgegenüber leitet der zweite Geschäftsführer das operative Geschäft. Bei den Grenzgängern handelt es sich in einigen Fällen um den Eigentümer selbst, auf jeden Fall aber um eine Vertrauensperson des Eigentümers, die zum Top-Management des Mutterunternehmens gehört und dort auch eine Führungsfunktion innehat. Stammhausdelegation und administrative Kontrolle durch die Unternehmenszentrale erfolgt hier gleichsam aus einer Hand und in enger (nicht selten wöchentlicher) Kommunikation mit der heimischen Geschäftsführung. Zwei der KMU und drei große Mittelständler haben solche pendelnden Geschäftsführer. Bei einem weiteren großen Mittelständler entschied sich der Grenzgänger nach zwei Jahren, seine Führungsfunktion beim Mutterunternehmen zugunsten einer permanenten Präsenz vor Ort niederzulegen. Vier der fünf genannten Mittelständler haben darüber hinaus keine weiteren Stammhausdelegierten bei ihren Tochtergesellschaften. Dennoch ist die autonome Strategiefähigkeit des lokalen Managements aufgrund der pendelnden Grenzgänger gering. Die Besetzung der Geschäftsführung mit einem Stammhausdelegierten wird bei den mittelständischen Unternehmen zumeist nicht befristet, was mit dem unternehmerischen Risiko begründet wird. Je größer der Know-how-Transfer, umso mehr wächst auch das Risiko, dass sich das lokale Management irgendwann einmal selbstständig macht und zur Konkurrenz mit Heimvorteil wird. Die verlängerte Werkbank erscheint vor diesem Hintergrund als Strategie der Knowhow-Sicherung (vgl. Kasten 5).

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

187

Kasten 5 Upgrading als Kontrollproblem „Wir haben hier die Produktionsplanung und das Steuerungssystem, mit dem die Betriebsaufträge geplant werden, auch für unser Werk in Polen. (...) Das heißt, wir haben vor Ort gar keine Person, die eine Planung betreiben muss. (...) Für uns sieht es so aus, dass wir letztendlich das Know-how hier im Betrieb behalten wollen und dort auch kein Interesse haben, ein Management aufzubauen, weil letztendlich der Betrieb ein Tochterunternehmen ist, und als Mittelständler kann man sich das eigentlich auch kaum leisten, da zweigleisig was aufzubauen. Es ist auch gar nicht in unserem Interesse. So haben wir letztendlich alles in einer Hand.“ (HQ-Manager, PL11, 1999)

Eine Kehrseite dieser Know-how-Kontrolle ist, dass die Fähigkeit zur lokalen Anpassung der Tochtergesellschaften nur schwach entwickelt wird, da die Handlungsspielräume des lokalen Managements gering sind. Angesicht der hohen Entscheidungszentralisierung im Stammwerk mag der mäßige Erfolg dreier verlängerter Werkbänke, einen Vertrieb im Gastland aufzubauen, nicht verwundern. Die Bedeutung personaler Kontrolle zeigt sich bei den untersuchten Mittelständlern auch in intensiver Reisetätigkeit in beide Richtungen. Sie lässt sich selbst in Unternehmen beobachten, in denen keine Grenzgänger im eben beschriebenen Sinne pendeln, sondern tatsächlich Expatriates die Geschäfte leiten. In drei Fällen fährt der Geschäftsführer bzw. Betriebsleiter der Tochtergesellschaft regelmäßig – das heißt in einer Frequenz, die zwischen wöchentlichen und monatlichen Besuchen liegt – zum Mutterunternehmen, um dort an Geschäftsführertreffen (wenn mehrere Standorte bestehen) oder anderen Sitzungen auf Führungsebene teilzunehmen. Eine solche intensive Form regelmäßigen Kontaktes gab es nur bei einem der Konzerne, Enginepol (PL1), wo ebenfalls die monatlichen Strategiebesprechungen im Rahmen eines monatlichen Geschäftsführertreffens erfolgten. Diese Einbeziehung des polnischen Geschäftsführers in die oberste Kommunikationsebene war, wie in Kapitel 5 gezeigt, eine wichtige Bedingung für die Mandatserweiterung des Werkes. Übernimmt diese Rolle ein Grenzgänger, der zu Kontroll- und Entscheidungszwecken die Tochtergesellschaft nur besucht, wie es bei den kleineren mittelständischen Unternehmen öfter der Fall, ist diese Bedingung bereits nicht mehr so ohne weiteres gegeben. Darüber hinaus wird die räumliche Nähe der polnischen bzw. tschechischen Tochtergesellschaften bei den Mittelständlern häufig für regelmäßige Besuche aus der Unternehmenszentrale genutzt. Hier handelt es sich um Manager des Mutterunternehmens, die keine offizielle Führungsaufgabe bei der Tochter wahrnehmen, diese aber intensiv betreuen. Die Kosten dieser Standortbetreuer wie auch das Einkommen der Grenzgänger werden meist nicht der Tochterge-

188

8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

sellschaft zugerechnet, sondern fallen als Kosten beim Mutterunternehmen an und werden dann über andere Leistungen „zurückgeholt“. Eine exakte Zuordnung der für den Aufbau und die Kontrolle anfallenden Kosten bestand dadurch aber häufig nicht. Tabelle 26: Anzahl der Unternehmen mit häufigen* Besuchen durch Stammhausmanager ohne Managementfunktion bei der Tochter nach Besuchsschwerpunkten Unternehmenstyp

Besuchsschwerpunkte von Stammhausmanagern Produktion und Controlling produktionsnahe Bereiche

Personal

Marketing/ Vertrieb/ Einkauf

KMU

CZ12, CZ14

PL11 (nicht spezifiziert, da Eigentümer wöchentlich anreist)

---

---

Gr. Mittelständler

CZ10, PL7

PL9, CZ10, CZ9 CZ10 (Besuch der Konzernleitung)

Konzerne

CZ1, CZ2, CZ4, --PL1

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PL1, PL4 (projektbezogen)

Total

8

1

2

4

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* Häufig heißt mindestens einmal im Quartal, meist öfter.

Aus Tabelle 26 lässt sich entnehmen, dass bei den Besuchen auch die Produktion und Qualitätskontrolle ein zentrales Besuchsziel darstellt, wobei die Kosten dieser Besuche ebenso wie die der Grenzgänger, die auf der Gehaltsliste des Mutterunternehmens stehen, bei der Heimatbasis erscheinen. Einige mittelständische Unternehmen holen sich diese Kosten über höhere Preise für Dienstleistungen und Vorprodukte zurück, eine klare Zuordnung und Kostentransparenz besteht bei diesem Unternehmenstyp jedoch nicht. Begründet wird der intensive Austausch im Produktionsbereich ähnlich wie schon bei den Stammhausdelegierten mit dem Qualitätsargument. Allerdings muss es sich keinesfalls um Produkte der flexiblen oder diversifizierten Qualitätsproduktion handeln. Qualitätsargumente spielen auch bei einfacher Massenproduktion eine Rolle, um sich von der Billigkonkurrenz aus Asien abzugrenzen (vgl. Kasten 6).

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

189

Kasten 6 Qualitätskontrolle bei einem No-Name-Hersteller von Nachfüllkartuschen „Das ist jetzt so, dass unser Produktionsleiter hier und der Leiter der Qualitätssicherung (...), die wechseln sich ab, jede Woche besuchen wir den Betrieb da drüben von Deutschland aus, und der Leiter Laser ist jede zweite Woche drüben. Das heißt also, wir sind im Prinzip einen Tag in der Woche mit jeweils einem Techniker von uns drüben, der also die Qualität immer wieder bespricht und immer wieder sicherstellt, also auf einem guten, sehr guten Niveau. Bei uns sagen wir, wir wollen also unter ein Prozent Ausfall produzieren, und das kriegen wir da drüben also gut hin. Und trotzdem lassen wir die jetzt nicht zufrieden und sagen, es läuft jetzt, sondern wir sind ständig wieder da und schauen uns das an. Das halte ich für notwendig.“ Der Unternehmer sieht seinen Wettbewerbsvorteil gegenüber der sog. „weißen Ware“ aus China und Taiwan in der „gleich bleibenden Qualität“. (Unternehmer, CZ14, 1999)

Eine weitere Besonderheit des mittelständischen Kontrollmodus ist die hohe Entscheidungszentralisierung durch eine grenzüberschreitende Prozesssteuerung. Das heißt, bestimmte Aufgaben der Unternehmens- und Produktionssteuerung werden gar nicht erst an die Töchter delegiert, sondern verbleiben bei der Unternehmenszentrale. Gründe hierfür sind Ablaufsicherheit, Schutz vor opportunistischem Verhalten lokaler Manager sowie Know-how-Sicherung. So bleiben der Finanzbereich und das Controlling in der Hand der Unternehmenszentrale. Zwar haben vier der fünf KMU und die zehn großen Mittelständler ein monatliches Berichtssystem, das Finanzmanagement beschränkt sich jedoch vor Ort zumeist auf einfache Finanz- und Lohnbuchhaltung, wie sie gesetzlich vorgeschrieben ist. Vor allem aber wird die Arbeitsvorbereitung, das heißt die Auftragseinplanung und Produktionssteuerung zentral vom Mutterunternehmen aus gesteuert. Diese Form der Kontrolle wird durch das Intranet und Unternehmenssoftwarelösungen erleichtert, setzt dies aber nicht notwendig voraus. 1999 realisierten die KMU mit einer Ausnahme ihre grenzüberschreitende Prozesssteuerung noch mit E-Mail, Fax, Telefon und Begleitpapieren, die den täglichen oder wöchentlichen Transporten mitgegeben wurden. Nur ein KMU war dabei, den Einsatz entsprechender Software vorzubereiten, dessen erklärtes Ziel darin bestand, von der Heimatbasis aus Einblick in das Geschehen vor Ort nehmen zu können, um die Reisetätigkeit zu reduzieren. Obgleich sich der skizzierte mittelständische Kontrollmodus als zugespitzter Typus auf die Kombination aus Heimatlandeffekt (Produktionsstrategie) und Unternehmensgröße zurückführen lässt, hat er ein situatives Moment: Die hohe Kontrollintensität wird nämlich durch die räumliche Nähe begünstigt, und beides zusammen erlaubt es den mittelständischen Unternehmen, in einem relativ gro-

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

ßen Umfang Produktion zu verlagern und zumindest auch technologische Upgrading-Prozesse zu vollziehen. Er ist nicht der generelle Modus deutscher mittelständischer Unternehmen, für die Kooperation mit Partnern vor Ort (und mit geringerem Ressourceneinsatz und Know-how-Transfer) durchaus eine Option ist. Nicht selten finden sich beide Modi kombiniert. Folgende Interviewpassage macht deutlich, welche Rolle die räumliche Entfernung für die Wahl der Kontrollmodi spielt (vgl. Kasten 7). Kasten 7 Kooperation mit Kapitalbeteiligung alternativer Kontrollmodus „Also wir haben eigentlich in unseren Engagements in Rumänien und Slowenien gute Erfahrungen mit Partnern gemacht. Dort sind die Firmen zwar auch bei Null gegründet worden, aber mit Partnern aus dem Land. In der Tschechei habe ich das nicht gemacht, weil wir nur zwei Stunden entfernt sind von dem Betrieb und ich mit der Unterstützung von Deutschland aus, sei es betriebswirtschaftlich oder technisch, jede Hilfe anbieten kann.“ (Unternehmer, CZ14, 1999, Hervorhebung – K. B.)

Fasst man die Effekte des mittelständischen Kontrollmodus zusammen, so ist er durch eine hohe Präsenz von Grenzgängern und Standortbetreuern geprägt. Unter diesen Modus fallen alle KMU und jene große Mittelständler, die ebenfalls auf Grenzgänger zurückgreifen. Einige große Mittelständler nutzen zudem die räumliche Nähe, um durch die Unternehmenszentrale bestimmte Managementfunktionen „mitzuerledigen“ (z. B. Buchhaltung und andere Serviceleistungen). Andere große Mittelständler agieren hingegen eher wie Konzerne. Insofern bilden die großen Mittelständler keinen eigenen Kontrollmodus aus. Die Kombination „Grenzgänger, Standortbetreuer und Entscheidungszentralisierung“ lässt vor allem bei den KMU wenig Spielraum für die Entstehung eines lokalen, strategisch handlungsfähigen Managements. Allerdings sollten zwei Versionen im Umgang mit dem lokalen Management unterschieden werden. Während bei einigen mittelständischen Unternehmen das lokale Management dauerhaft in einer subordinierten Position verharrt, genießt in anderen Tochtergesellschaften eine lokale Führungsfigur das Vertrauen des Eigentümers. Die Grenzgänger beschränken sich hier mehr auf die Unternehmenskontrolle und mischen sich weniger in das operative Management ein. Nur in der zweiten Version entsteht eine hinreichende Bindung zwischen lokalem Management und Unternehmen, die eine häufige Fluktuation von qualifizierten Führungskräften verhindert. Ohne eine solche Bindung und ohne Aufstiegsoption für das lokale Management wird aus dem mittelständischen Kontrollmodus leicht eine Kontrollfalle, weil die Tochtergesellschaft nicht lernt,

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

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selbständig zu funktionieren. In einer Tochtergesellschaft war selbst nach einer siebenjährigen Anwesenheit von Grenzgängern bis hinunter auf die Meisterebene ein Ende dieses Kontrollmodus nicht in Sicht, und zwar obgleich das tägliche Pendeln von Stammhausmitarbeitern zum nahegelegenen tschechischen Werk schon nach drei Jahren beendet sein sollte. Umrisse des Konzernkontrollmodus Expatriates, direkte administrative Kontrolle und indirekte Kontrolle über Zielvorgaben, Budgets und Ergebniskontrollen bilden die wichtigsten Elemente des Konzernkontrollmodus. Das Gros der untersuchten Tochtergesellschaften multinationaler Konzerne deutschen Ursprungs war administrativ direkt unter dem Vorstand bzw. Aufsichtsrat des Mutterunternehmens oder der global operierenden Unternehmensdivision mit Sitz in Deutschland angebunden, an die sie auch berichteten. Ihre administrative Entfernung zur Unternehmenszentrale war gering, da selbst die Leiter der Divisionen bei den untersuchten Fällen ihren Sitz bei der deutschen Unternehmenszentrale hatten. Dass es sich dabei um eine situative Konstellation handelt, belegen andere Studien über Ostmitteleuropa. So berichtet Dörrenbächer (2002, 2003) von einem Einfluss österreichischer Tochter- und Landesgesellschaften in Ungarn, von denen dann auch Expatriates delegiert werden, der in meinem Untersuchungssample nicht zu beobachten war. Gleichzeitig war die Handlungsautonomie des Managements vor Ort ungleich größer als bei den mittelständischen Unternehmen, auch wenn dieses über einen längeren Zeitraum von Expatriates geführt wurde. Sie erleichterte „subversive“ Strategien eigenmächtiger Mandatserweiterung im oben beschriebenen Sinne (Kristensen/Zeitlin 2005). Nur wenige Tochtergesellschaften des Samples wiesen gleichzeitig eine Fachunterstellung unter Stabsstellen bei der Zentrale auf. Zwei Tochtergesellschaften berichteten an Unternehmenseinheiten außerhalb Deutschlands, die Unternehmen waren aber gleichzeitig noch der deutschen Zentrale unterstellt. Bei vier Konzernen und zwei großen Mittelständlern hatte der Aufsichtsrat der polnischen bzw. tschechischen Tochtergesellschaft wichtige strategische Steuerungsaufgaben inne. In diesen mehrfach im Jahr tagenden Aufsichtsräten saßen überwiegend Vertreter des Mutterunternehmens. Nur ein Unternehmen verfügte über eine Landesgesellschaft im Gastland; zwar sind ihr die Produktionsstandorte formell unterstellt, faktisch hat sie aber auf diese nur wenig Einfluss. Bei der Zusammensetzung des Führungsgremiums variiert das Sample zwischen dem deutschen Vorstandskonzept ausschließlich aus Managern mit einem Vorsitzenden oder Sprecher und dem amerikanischen Konzept des General Managers, bei dem es sich aber faktisch um den Werksleiter handelte. Vorstands-

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

vorsitz und Werksleiter waren bei neun der zehn untersuchten Konzerntöchter mit deutschen (!) Expatriates besetzt, in einem Fall handelte es sich um eine tschechische Managerin, die lange Zeit in Deutschland gearbeitet hat. Nur bei zwei Konzerntöchtern wurde die Ablösung der Führungsspitze durch einen einheimischen Manager vorbereitet. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass bei einer Konzerntochter und einem großen mittelständischen Unternehmen, deren Tochtergesellschaften frühzeitig von einheimischen Managern geführt wurden, eine Mischung aus dem deutschen und polnischen System entstanden ist – mit einem „Direktor“ oder „Präsident“ an der Spitze des für deutsche Verhältnisse eher kleinen Vorstandes. Diese Mischung trat aber in den Interviews nur im Sprachgebrauch der einheimischen Manager, nicht der deutschen hervor. Neben der hierarchisch-personalen Kontrolle werden alle Konzerntöchter in ein detailliertes Planungs- und (monatliches) Reportingsystem eingebunden, wobei der Detaillierungsgrad bei den meisten Tochtergesellschaften hoch ist und in einigen Fällen sogar jeden Monat drei bis vier Tage in Anspruch nimmt. Mit dem Transfer der Reportingstandards ging bei den meisten polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften auch ein zügiger Aufbau eines integrierten „Enterprise Resource Planning“ (ERP) einher, das einzelne Funktionen wie Prozesssteuerung, Controlling, Personalmanagement und Logistik integriert und zur Zentrale kommuniziert. Nach Aussagen des Managements der befragten Tochtergesellschaften werden die Möglichkeiten des ERP jedoch nicht zur Online-Kontrolle der Tochtergesellschaften genutzt, und zwar nicht nur, weil die nationale Anpassung der Programme dies erschwert, sondern vor allem, weil eine solche permanente Kontrolle nicht zum Führungsstil der Unternehmen passt. Allerdings zeigen sich immer noch Unterschiede in der Reaktionsgeschwindigkeit. Die meisten Konzerntöchter waren in der Aufbauphase auf Verluste über mehrere Jahre eingestellt (nicht zuletzt auch aus Steuergründen). Sie verfügten damit über einen gewissen Zeithorizont, das Werk zu entwickeln. Auf der Grundlage meines empirischen Materials zeigt sich weniger in der formalen Apparatur der Ergebniskontrolle als in der Reaktionsweise die größte Varianz unter den befragten Konzerntöchtern. Die bürokratischen Berichtspflichten sind dagegen aufwendig, wie Kasten 8 illustriert.

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

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Kasten 8 Detaillierte Berichterstattung „Oje, das ist ein sehr großes, belastendes Gebiet. Praktisch wird aus jeder Sphäre der Tätigkeit dieser Firma an den Konzern berichtet. Schon allein im Bereich der Finanzen: zuerst der Vorabbericht als anfänglicher Bericht für den nächsten Monat. Danach das monatliche Ergebnis, einschließlich des Verkaufsergebnisses, der gesamte Finanzbereich, der Jahresabschluss, die Bilanz, das muss alles übersetzt werden ins Deutsche. Das muss in zwei Ebenen stimmen: zum einen in Bezug auf das polnische Recht, und zum anderen muss es IAS-gerecht sein, das heißt den International Accouting Standards entsprechen. Außerdem werden wir ständig, rund um die Uhr um Zusammenstellungen gebeten. Investitionen, Personal, Eintreffen von Bestellungen, Bestände, Liquidität und so weiter. Praktisch sind zwei bis drei Personen, zumindest bei mir, ununterbrochen damit beschäftigt, die Berichte zu verfassen. Es gibt einen Jahresplan, der viermal verifiziert wird.“ (Finanzdirektorin, PL1, 2002, aus dem Polnischen übersetzt) Rückschau auf das traditionelle Modell: Bürokratie und Renditetoleranz In der folgenden Interviewpassage vergleicht der Vorstandsvorsitzende einer Konzerntochter seine Erfahrungen nach der Übernahme des Konzerns durch einen britischen Konkurrenten: Der angelsächsische Konzern „hat im Gegensatz zu dem deutschen Konzern [Name – K. B.] (...) eine mehr streamlined Organisation, das heißt, sie treiben nicht so einen Aufwand wie wir das in Deutschland getan haben, so detaillierte Kostenanalysen und Berichtsstrukturen. Das wird alles ‚verschlankt‘, wie das so schön heißt.“ „Früher hatten wir einen Inhaber, ja, das war Herr Herz von Tchibo, der hat gesagt, na ja, das ist nicht schön, bin nicht zufrieden, aber es ist besser wir ziehen das jetzt durch, damit wir unsere Marktposition halten. Das war seine persönliche Entscheidung, weil er das an der Börse nicht zu rechtfertigen brauchte. Er brauchte das nur im Familienkreis, seinem Bruder, seiner Schwester und seiner Mutter erzählen, dass da, bei [Name des Konzerns – K. B.] zwei Millionen weniger rausgekommen sind dieses Jahr, weil sie die und die Marktinvestition machen. Das war bedeutend einfacher. Das geht jetzt nicht so mehr. Also wenn jetzt das Ergebnis nicht gebracht wird, müssen knallhart Marketingetats gekürzt werden, Investitionsetats gekürzt werden oder was auch immer. (...) Es muss um jeden Preis gebracht werden so, und wenn man dann schon nach einem halben Jahr sieht, das eine oder andere Land kann es nicht bringen, dann wird danach gesucht, in welchen anderem Land wir das zusätzlich rauskitzeln können. (...) Wenn das nicht gebracht wird, geht der Kurs runter.“ (Vorstandsvorsitzender, PL2, 2002)

Die spezifische Kombination hierarchisch-personaler und vermittelter Kontrolle im Konzernmodus sichert somit auch bei den Konzernen der Zentrale einen erheblichen Einfluss auf die Organisationsgestaltung und Politik der Tochterge-

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

sellschaften. Die Expatriates der Konzerne haben dabei einen ungleich größeren Handlungsspielraum als bei den mittelständischen Unternehmen, bei denen die starke Präsenz von Grenzgängern und Standortbetreuern eine direkte und zeitlich kurz getaktete Rückkopplung zum Mutterunternehmen ermöglicht. Direkte Kontakte zur Ebene des Top-Managements oder ein interner Wettbewerb erweisen sich dabei als vorteilhafte Bedingungen, um eine Mandatserweiterung im Firmenverbund politisch durchzusetzen. Die starke Präsenz von Expatriates ist allerdings für die Mandatserweiterung einer Tochtergesellschaft kein Manko. Im Gegenteil, ein rein polnisches oder tschechisches Management hat es zunächst einmal schwerer, sich in der Handlungsarena des Unternehmens durchzusetzen. Dies hängt mit ihrer Position als Newcomer zusammen, der erst Vertrauen und Anerkennung erwerben muss, dem es an „tacit knowledge“ und Bündnispartnern in den machtpolitischen Spielen des Unternehmens fehlt. Dies zeigte sich u. a. in einer erhöhten Beweispflicht, die von mehreren Managern als unterschwellige Diskriminierung empfunden wurde (vgl. Kasten 9). Kasten 9 Anerkennungsprobleme „Außerdem fühlt man, dass wir für die Deutschen wohl, trotz unserer großen Bemühungen, trotz der guten Qualität, die wir hier liefern, immer die Seite sind, die man überprüfen muss. Ich muss immer erst viel beweisen, bis ich Recht bekomme. Niemals am Anfang. Wenn die andere, die deutsche Seite anruft und mit einem Wort sagt, etwas ist anders, dann bekommt sie sofort Recht. Ich muss immer erst lang und breit beweisen, dass ich es bin, die Recht hat. Das ist eine Nuance, dass ich mir bewusst bin, dass ich ein Argument beweisen muss, bevor ich es anbringe. Ich kann am Telefon nicht sagen, ihr habt was nicht richtig gemacht, hier und da ist etwas nicht in Ordnung, sondern ich muss erst eine große Analyse machen.“ (Finanzdirektorin, PL1, 2002, aus dem Polnischen übersetzt)

Dörrenbächer (2002, 2003) hat in seiner Studie zu Ungarn auf die Bedeutung der internen Kommunikationsstrukturen verwiesen, das heißt vor allem auf die Gestaltung des Zugangs des lokalen Managements zu zentralen Entscheidungen. Ein Expatriate, der ein gewisses „Standort-Commitment“ für die Tochtergesellschaft aufbringt, hat hier einen Vorsprung, da er sich meist in den machtpolitischen Spielen der Unternehmen auskennt. Deshalb sind in den untersuchten Fällen gerade die Expatriates häufig wichtige Mittler zwischen dem Mutterunternehmen und der Tochtergesellschaft. Sie sind bereits „vollwertige Mitspieler“ auf der internen Handlungsarena, verfügen über entsprechendes „tacit knowl-

8.3 Einfluss der Kontrollmodi von Mutterunternehmen auf die Mandatserweiterung

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edge“, soziale Netzwerke und verstehen die Sprache und Codes. Letzteres ist auch deshalb bedeutsam, weil, obwohl in den meisten Konzernen Englisch die interne Sprache ist, mit den deutschen Werken und Zentralen doch oft auf Deutsch kommuniziert wird. Dieses „Standort-Commitment“ ist bei Expatriates mit einem längeren Engagement vor Ort zwar ausgeprägter, doch kann man nicht feststellen, dass die beobachtete Mandatserweiterung ausschließlich unter einem solchen Management stattfand. Denn auch Expatriates mit Drei-Jahres-Verträgen haben ein ausgeprägtes Interesse am Fortkommen der Tochtergesellschaft, an dem ihre weitere Karriere geknüpft ist. Die Bedeutung der Expatriates als Vertreter der Tochtergesellschaft in den Handlungsarenen des Unternehmensnetzwerkes scheint darüber hinaus mit dem Grad der Vermarktlichung der firmeninternen Beziehungen (Standortwettbewerb um Aufträge) eher zu- als abzunehmen (vgl. Kasten 10). Kasten 10 Rolle von Expatriates in mikropolitischen Spielen „Das können die Polen noch nicht, und das wird noch eine ganze Weile dauern, bis sie da mitspielen können.“ Da wird mit „hartem Bandagen“ gekämpft, „mit Tricks“. Die polnischen Manager würden da „rasch von den anderen über den Tisch gezogen“. „Das Problem ist nicht, dass sie das nicht können, den Job hier zu machen.“ Aber es gibt erhebliche „Defizite, sich gegenüber den Partnern im Westen durchzusetzen. Die sind, wie wir sagen ‚durchs Ohr‘ gebannt. Die [im Westen – K. B.] machen viel Druck und sind schnell. Dagegen zu bestehen ist nicht so einfach. Aber dieses Kräftespiel ist unheimlich wichtig. Allein schon die Geschwindigkeit der Sprache, da kommen die nicht mit.“ (handschriftliches Protokoll, Vorstandsvorsitzender, PL6, 1999)

Der Konzernkontrollmodus kombiniert, wenn man die einzelnen Aspekte bündelt, einen massiven direkten Einfluss von Akteuren aus der Heimatbasis in den Aufbau- und Konsolidierungsjahren der Tochtergesellschaft mit lokalen Spielräumen für strategisches Handeln, die durch die Präsenz von Expatriates eher größer als kleiner sind. Darin unterscheidet sich die Konstellation grundlegend von denen der Unternehmen, die den mittelständischen Modus nutzen. Beide Modi sind stark produktions- und qualitätsorientiert. Sie differieren aber in den Chancen auf eine Mandatserweiterung der Tochtergesellschaften, die wesentlich mit zur Stabilität bzw. Dynamik der Integrationsmuster beitragen. Die Kontrollmodi begünstigen oder behindern die Nutzung von organisatorischen Ressourcen und Redundanzen (slack) als strategische Gelegenheitssucher, etwa in Form von Ingenieurkapazitäten. Sie strukturieren zusammen mit dem zugewiesenen Mandat innerhalb des Unternehmensnetzwerkes die Handlungsarenen für machtpoli-

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8 Komplementäre Spezialisierung als Handlungsarena

tische Spiele um die offene und verdeckte Produktionsverlagerung. Und auch in dieser Hinsicht ist die langfristige Präsenz von Expatriates ein Indikator für einen Ausbau der Produktionsaktivitäten bei den Tochtergesellschaften, da das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Tochtergesellschaften mit Stammhausdelegierten vor Ort meist rascher wächst als ohne. Insgesamt lässt sich jedoch feststellen, dass der Druck in Richtung Upgrading und komparative Spezialisierung mit dem Vorhandensein eines funktional differenzierten Managements in den Tochtergesellschaften wächst, die ihre Standorte und sich selbst im Konzern aufzuwerten suchen. Diese Motivlage ist keinesfalls spezifisch mittelosteuropäisch, doch trägt auch sie zur Instabilität der Muster der Arbeitsteilung bei größeren Unternehmen bei.

Teil IV Neues Muster betrieblicher Arbeitspolitik

In der Diskussion um die wirtschaftlichen, sozialen und institutionellen Folgen der Produktionsverlagerungen nach Ostmitteleuropa spielt – neben dem Integrationsmuster in die transnationalen Unternehmensnetzwerke – die Arbeitspolitik in diesen Netzwerken eine zentrale Rolle. Die betriebliche Arbeitspolitik gibt zum einen Auskunft über die Konstellation, in der sich die europäischen Tochtergesellschaften im Standortwettbewerb gegenüberstehen und mit welchen spezifischen komparativen Vorteilen sie zu agieren versuchen. Arbeitspolitik und Integrationsmuster bilden zwar keinen deterministischen Zusammenhang, lassen sich aber auch nicht völlig trennen. Die betriebliche Arbeitspolitik fungiert zum anderen als Indikator für die Bindung der multinationalen Unternehmen an die neuen Standorte und damit für den Grad an Einbettung in die institutionelle Umwelt der Gastländer. In der vierten Teilstudie dieses Bandes wird die Arbeitspolitik in 25 polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften deutscher Industrieunternehmen unter drei Aspekten untersucht: Zunächst wird danach gefragt, welchen intentionalen Einfluss die Unternehmenszentrale auf die Steuerung und den Transfer von Arbeitspolitik in den Tochtergesellschaften nimmt. Kapitel 9 stellt dar, dass die Vorstellung einer zentral gesteuerten oder gar koordinierten Arbeitspolitik weder für Konzerntöchter noch auf mittelständische Tochtergesellschaften zutrifft, womit auch einem Experimentieren mit anschließendem Reimport an die Heimatbasis Grenzen gesetzt sind. Darauf aufbauend werden die Arbeitsbeziehungen als ein Element von betrieblicher Arbeitspolitik analysiert, bei dem sich eine deutliche Differenz zwischen Konzerntöchtern und mittelständischen Tochtergesellschaften zeigt. Es wird eine Interpretation dieser Differenz vorgeschlagen, die Heimat- und Gastlandeffekte in einem situativen Ansatz verbindet. Mit diesem Ansatz lässt sich ein grenzüberschreitender Disziplinierungsmechanismus herausarbeiten, der die Handlungsautonomie des Managements bei den Konzerntöchtern – und nur bei den Konzerntöchtern – begrenzt (Kapitel 10). Aufbauend auf der Analyse der Arbeitsbeziehungen werden schließlich einige Felder von Arbeitspolitik genauer betrachtet und in Beziehung zu den Integrationsmustern bzw. Rollentypen der Tochtergesellschaften, den Unternehmensgrößen und den

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Teil IV: Neues Muster betrieblicher Arbeitspolitik

institutionellen Heimat- und Gastlandeinflüssen gesetzt. Es wird argumentiert, dass die einfache Dichotomie zwischen einer High-Road-Strategie und einer Low-Road-Strategie die arbeitspolitische Konstellation in den transnationalen Unternehmensnetzwerken nur unzureichend erfasst. Dies heißt nicht, dass Unternehmen überhaupt keine Low-Road-Strategie praktizieren. Doch führt sie – so meine erste These für diese Teilstudie – bei einer Qualitätsproduktion zu erheblichen Reibungsverlusten und verdeckten Kosten aufgrund von freiwilliger Fluktuation und einem hohen Kontrollaufwand. Meine zweite und zentrale These lautet, dass sich in Ostmitteleuropa ein neues arbeitspolitisches Muster herausbildet, das sich von der traditionellen Low-Road-Strategie wie auch der HighRoad-Strategie unterscheidet. Dieses neue arbeitspolitische Muster entsteht nicht aus einem radikalen Strategiewechsel, sondern kombiniert Elemente aus beiden Strategien. Es verbindet eine starke Orientierung auf Qualitätsproduktion (standardisierte oder diversifizierte), eine selektive Beschäftigungssicherheit und eher kooperative, aber betriebszentrierte Arbeitsbeziehungen mit einer Strategie der möglichst langfristigen Wahrung des komparativen Kostenvorteils. Ich nenne es aufgrund seiner zumindest mittelfristigen Standortbindung, der starken Kostenorientierung und einem geringen Engagement des Managements für die Stärkung der überbetrieblichen kollektiven Handlungsebene ein „rationalisiertes Angebot an lokale Bindung“ oder kurz eine Arbeitspolitik der „rationalisierten Bindung“. Dieses Muster bildet das arbeitspolitische Ergänzungsstück der komplementären Spezialisierung und fordert die heimischen Standorte heraus, gerade weil sie Elemente der High-Road-Strategie aufnimmt und in den Lohnkostenwettbewerb integriert. Wie bei der komplementären Spezialisierung ist die Arbeitspolitik einer „rationalisierten Bindung“ keine wohlüberlegte Strategie der Unternehmenszentralen, sondern ein emergentes Muster, das im situativen Zusammenwirken unterschiedlicher Akteure in der Handlungsarena der Unternehmen entsteht und über das Heimat- und Gastlandeinflüsse zur Geltung kommen. Auch insofern handelt es sich um ein Hybrid. Dem mit der deutschen Entwicklung vertrauten Leser mag das Muster in der Tendenz nicht so prinzipiell anders erscheinen, als die Arbeitspolitik, die sich auch in westlichen Stammwerken seit den 1990er Jahren abspielt (vgl. Dörre 2002). Dieser Eindruck ist richtig, wenn auch die Mischung relevante Unterschiede aufweist. Auch deshalb muss die einfache arbeitspolitische Dichotomie von High Road und Low Road für die Analyse der grenzüberschreitenden Reorganisation von Produktionsnetzen aufgegeben werden. Denn auch dort unterliegt die High-Road-Strategie einer massiven kostenorientierten Rationalisierung.

9 Was lässt sich transferieren?

Bevor sich dieses Kapitel dem Einfluss der Unternehmenszentralen auf die Arbeitspolitik in den polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften zuwendet, soll zunächst geklärt werden, was unter Arbeitspolitik im Kontext von Unternehmen verstanden wird und wie institutionelle Heimatlandeffekte in der Arbeitspolitik der Akteure generell wirksam werden können. Dafür muss das Problem des Transfers genauer als bisher geschehen analysiert werden. Der „Varieties-of-Capitalism“- und Business-Ansatz geben nämlich darauf jeweils eine unvollständige und zu allgemeine Antwort. Ich werde daher in diesem Kapitel zunächst diskutieren, was sich überhaupt im Bereich der Arbeitspolitik transferieren lässt (Abschnitt 9.1). Anschließend wird analysiert, wieweit und vor allem wie die Unternehmenszentralen gezielt Einfluss auf die Arbeitspolitik in den Tochtergesellschaften nehmen (Abschnitt 9.2). Am Schluss des Kapitels wird auf eine besondere Form des Transfers – den Transfer ganzer „firmenspezifischer“ Produktionssysteme – eingegangen (Abschnitt 9.3).

9.1 Arbeitspolitik als Managementtechnik und als Problemlösung Unter Arbeitspolitik wird hier die Art und Weise der Nutzung des betrieblichen Arbeitsvermögens sowie der Kooperation zwischen Management und Belegschaft verstanden. Sie umfasst fünf zentrale Dimensionen, die nicht notwendig durch eine spezialisierte Personalabteilung behandelt werden, sondern von jedem Unternehmen – unabhängig von seiner Größe – bewältigt werden müssen. Dazu gehören die Beschäftigungspolitik, das heißt die Rekrutierung, Einstellung und Personalanpassung; die Art der Leistungsbewertung und Entlohnung; die Qualifikationsentwicklung; die Kommunikation zwischen Management und Belegschaft („direkt“ oder „indirekt“ über formale Vertretungsstrukturen) sowie die Entscheidungen über die Organisation der Arbeitspraxis (Gunnigle et al. 2002: 265). In der englischsprachigen Literatur werden diese Ebenen nicht selten unter dem Begriff des Human Resource Management (HRM) zusammengefasst. HRM wurde vor allem für und von US-amerikanischen Großunternehmen in den

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9 Was lässt sich transferieren?

1980er Jahren entwickelt, um die japanischen Produktionskonzepte, einschließlich ihrer Formen von „direkter Partizipation“145 und „commitment“, aufzunehmen und gleichzeitig ein strikteres Kosten- und Performance-Management durchzusetzen. Mit dem Niedergang der amerikanischen Gewerkschaften verschob sich der Fokus der Personalabteilungen vom „Kapital-Arbeit-Nexus“ hin zum Management. Nicht mehr die Verhandlungen mit den Gewerkschaften um Löhne und Arbeitsbedingungen stehen im Mittelpunkt der Arbeit der Personalabteilungen, sondern die Managemententwicklung (Kochan/Osterman 1994). Anders als bei den traditionellen Personalabteilungen handelt es sich demnach um einen strategischen Ansatz, der von professionellen Personal- bzw. HRAbteilungen praktiziert wird, die allgemeine Leitlinien, Standards und „Best Practices“ formulieren.146 Im Rahmen dieser Arbeit wird von HRM ausschließlich dann gesprochen, wenn ein solcher strategischer Managementansatz mit entsprechenden HR-Abteilungen gemeint ist. Dies trifft nur auf die multinationalen Großunternehmen des Samples zu. Es gibt drei Möglichkeiten, den Transfer von Arbeitspolitik zu denken: a) als Transfer einzelner Praktiken, Standards und institutionalisierten Regeln; b) als Transfer bzw. versuchten Transfer kompletter Produktionssysteme und c) als Übertragung von Problemlösungen. In der Debatte um die institutionellen Heimat- und Gastlandeffekte wird häufig eine Perspektive präferiert, ohne auf die anderen zu rekurrieren, wodurch sich aus meiner Sicht die Perspektive verengt. Transfer von Praktiken, Standards und Regeln Die Analyse des Transfers arbeitspolitischer Praktiken, Standards oder Regelungen erhellt die Selektivität, ja Inkonsistenz arbeitspolitischer Akteure, die aus verschiedenen Kontexten mehr oder weniger bewusst auswählen. Dabei muss allerdings zwischen Praktiken und Standards einerseits und institutionalisierten 145 Dazu werden Teamarbeit, Qualitätszirkel, Total Quality Management (TQM), Projektgruppen gezählt, die mit anderen Formen direkter Kommunikation (z. B. Briefings), Mitarbeiterbefragungen etc. verknüpft werden. Die Einführung der japanischen Produktions- und Managementmethoden sind – anders als in Deutschland – nicht mit den Gewerkschaften, sondern dezidiert als Ersatz „indirekter“ Partizipation durch kollektive Interessenvertreter eingeführt worden, nicht zuletzt um auf diese Weise die konfliktorischen Arbeitsbeziehungen und die spezifische Rigidität der amerikanischen Arbeitsbeziehungen bei den internen Arbeitsmärkten und unmittelbaren Tätigkeitszuweisungen aufzubrechen (Brown et al. 1997; Dertouzos et al. 1989; Kochan/Osterman 1994; Legge 2005). 146 Nach Europa ist das Konzept des Human Resource Managements über Großbritannien und vor allem durch US-amerikanische Investoren in Großbritannien gekommen. Erst durch diesen Zwischenschritt wurde es zu einem „angelsächsischen“ Modell (Brewster/Hegewisch 1994; Storey 1992; Legge 2005; Morris et al. 2000).

9.1 Arbeitspolitik als Managementtechnik und als Problemlösung

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Regeln andererseits unterschieden werden. Der Transfer von Regeln bzw. Institutionen ist aufgrund ihrer komplexeren Struktur, des Vorhandenseins von Sanktions- und Kontrollmechanismen oder von entsprechenden Akteuren („dritte Partei“) deutlich schwieriger als der von einzelnen Praktiken oder organisationsinterner Standards. Ein beabsichtigter Transfer von Regeln und Institutionen kann leichter mit der institutionellen Umwelt des Gastlandes kollidieren, weil sie eben nicht einer einzelnen Organisation obliegen. Darüber hinaus wird gerade bei Institutionen, die relativ klar dem Herkunftsland zugeordnet werden, leicht das nationale Souveränitätsempfinden der Akteure im Gastland verletzt, und zwar insbesondere dann, wenn in der gemeinsamen Geschichte beider Länder Souveränitätsverletzungen eine große Rolle spielen. Dies mussten etwa deutsche Unternehmen und die Deutsch-Tschechische Auslandskammer (AHK) erleben, als sie in Tschechien für das Betriebsrätemodell bzw. für die duale Berufsausbildung warben. Institutionen sind daher besonders starken Restriktionen unterworfen und schwer zu transferieren. Transfer „firmenspezifischer“ Produktionssysteme Die Übertragung eines konkreten Produktionssystems vom Mutterunternehmen auf die Tochtergesellschaft ist zumeist mit einem bestimmten Konzept von Arbeitsorganisation, Personalführung und anderen Managementmethoden verbunden und daher arbeitspolitisch relevant. Die „transplants“ der japanischen Automobilkonzerne in den USA sind ein Beispiel dafür (Abo 1994). Robert Boyer (1998) bezeichnet das Produktionskonzept, das hinter den „transplants“ steht, als „firmenspezifisches Produktionsmodell“ (in Abgrenzung von „nationalen Modellen“). Gemeint ist ein Konzept, welches Arbeit, Technik und Organisation in einer firmenspezifischen Weise kombiniert und das als eine Art Blaupause für alle Produktionsstandorte fungiert. Ein „firmenspezifisches Produktionsmodell“ nimmt zwar auch Praktiken und Methoden aus anderen Kontexten auf, ist aber in seinen besonderen Eigenschaften nicht nur vom Unternehmen als Organisation, sondern auch von dessen institutioneller Umwelt – an der Heimatbasis – geprägt. Bei der Analyse, ob und wieweit ein „Modell“ transferiert und wie weit es durch Anpassung an die institutionelle Umwelt des Gastlandes „hybridisiert“ wird, wirft Boyer die Frage nach den funktionalen Äquivalenten auf. Das unterscheidet sein Herangehen von der Betrachtung einzelner Praktiken, Standards oder Regeln, die keine Differenz zwischen Mittel und Zweck sichtbar macht. Die Notwendigkeit funktionaler Äquivalente tritt bei Boyer ein, wenn die institutionelle Distanz zwischen Heimat- und Gastland groß, also die Wahrscheinlichkeit, dass das Modell adaptiert werden muss, hoch ist. Funktionale Äquivalente sind institutionelle Regelungen und Organisationspraktiken des Gastlandes, die von den

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9 Was lässt sich transferieren?

Transferakteuren genutzt oder geschaffen werden, um mit anderen Mitteln einen ähnlichen Effekt zu erzeugen. Das Konzept der „transplants“ oder „firmenspezifischer Produktionsmodelle“ hat indes den Nachteil, letztlich immer die Existenz eines solchen „Modells“ vorauszusetzen. Denn ohne ein „firmenspezifisches Modell“ gibt es auch keinen Transfer, selbst wenn dieser von vornherein als weniger umfassend als bei den „transplants“ geplant ist. Insofern stellt es aus meiner Sicht einen Spezialfall dar. Transfer von Problemlösungen Die dritte Möglichkeit des Transfers setzt bei den Strategien der Akteure an, die in der arbeitspolitischen Handlungsarena der Unternehmen interagieren. Hier wird nicht nur nach dem Transfer von Praktiken, Standards oder Regeln gefragt, sondern es werden die arbeitspolitischen Strategien analysiert, die durch die Stammhausdelegierten oder die Unternehmenszentrale praktiziert werden. Diese Strategien müssen kein Gesamtkonzept ergeben oder einem Leitbild folgen. Sie sind häufig problembezogen. Auf sie wird meist ebenso selektiv wie situativ zurückgegriffen, wobei die Motive recht unterschiedlich sein können. Ein Transfer von Problemlösungen kann als Teil von Routinen erfolgen oder auch weil die Akteure mit ihnen positive Erfahrungen gesammelt haben. Funktionale Äquivalente spielen auch hier eine bedeutende Rolle. Denn obgleich Problemlösungsstrategien nicht in einem Eins-zu-eins-Zusammenhang mit der institutionellen Umwelt stehen, nutzen sie die Spielräume und Möglichkeiten der Umwelt, in der sie entwickelt wurden. Ein Transfer von Problemlösungsstrategien bedeutet folglich, dass entweder ähnliche institutionelle Bedingungen im Gastland vorliegen müssen oder andere Regelungen und Handlungsspielräume genutzt werden, um dieser Lösung nahe zu kommen. Wolfgang Streeck (1999) konstatiert, dass „deutsche Managementtechniken“ – gemeint sind vor allem die Kooperation in der Mitbestimmung und die Berufsausbildung – so sehr mit dem „Exoskeleton“ der deutschen Gesellschaft verbunden sind, dass für die Unternehmen weder ein Interesse noch Anreize, noch die Chance bestehen, diese anderswohin zu transferieren. Streeck überzieht indes diese institutionelle Einbettung, weil er die Übertragung von bestimmten Lösungsstrategien mit Hilfe funktionaler Äquivalente ausblendet. Die Analyse des Transfers von Praktiken, Standards und Regeln reicht keinesfalls aus, um den Einfluss der Heimatbasis auf die Arbeitspolitiken in den Gastländern zu erfassen. Jede Arbeitspolitik, wie elaboriert sie auch sein mag, muss drei generelle Probleme lösen: Sie muss ausreichend Personal mit der erforderlichen Qualifikation bereitstellen. Dies kann durch Rekrutierung auf dem Arbeitsmarkt, durch Aus- oder Weiterbildung oder durch beides zusammen geschehen (Rekrutie-

9.1 Arbeitspolitik als Managementtechnik und als Problemlösung

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rungs- und Qualifikationsproblem). Sie muss darüber hinaus den Personalbestand an die qualitativ und quantitativ wechselnden Anforderungen des Marktes anpassen (Flexibilitätsproblem). Wie diese Anpassung vorrangig geschieht, welche Rolle dabei interne und externe Arbeitsmärkte spielen und welche Form von Marktanpassung überwiegt, unterscheidet die Flexibilitätsregime. Schließlich beinhaltet die Arbeitspolitik bestimmte Anreize zur Kooperation der Organisationsmitglieder, auf die sich deren Kooperationsbereitschaft einstellt (Kooperationsproblem). Zu diesen Anreizen gehören das Entgelt- und Bewertungssystem und nichtmaterielle Leistungen, soziale Anerkennung und das implizite Vertragsangebot an die Mitglieder über die Art und den Grad der wechselseitigen Bindung bzw. Verpflichtung. Die Typisierung verschiedener Kapitalismen auf der Basis des Gegensatzes von Kooperation und Nicht-Kooperation zwischen Marktakteuren und der ausgeprägte Unilateralismus angelsächsischer Manager erweckt den Eindruck, als wäre die Ex-ante-Kooperation ausschließlich in einer koordinierten Marktökonomie anzutreffen. Jede Organisation mit freiwilligen Mitgliedern muss indes zumindest soviel Anreize zur Kooperation bereitstellen, dass diese nicht die ExitOption wählen,147 wobei das Verhältnis von Anreizen und Beiträgen variiert. Die reziproken Erwartungen der beteiligten Akteure, die interessenbestimmt, aber auch von Fairnessvorstellungen geprägt sind, fließen darin ebenso ein wie die Alternativen zu einer Organisationsmitgliedschaft vor allem durch die Chancen auf dem Arbeitsmarkt und durch die Verfasstheit der Sozialsysteme. Kooperation setzt mindestens so viel Loyalität voraus, wie zur Verhinderung der Wahl der Exit-Option erforderlich ist. Sie verlangt keineswegs – wie häufig mit dem Kooperationsbegriff assoziiert – persönliches Vertrauen, da unterschiedliche Kooperationsgleichgewichte möglich sind. Kooperationen zwischen Organisationsmitgliedern repräsentieren insofern ein relativ stabiles Gleichgewicht zwischen Anreizen und (dafür erhältlichen) Beiträgen auf der Basis eines gegebenen Maßes an Loyalität. Nicht jedes Kooperationsgleichgewicht ist ähnlich belastbar oder flexibel; außerdem können sich Kooperationen auflösen und transformieren, wenn das darin sich ausdrückende Maß an Loyalität unter- oder überschritten wird.148 Die Differenz zwischen dem Muster koordinierter Arbeitspolitik und dem angelsächsischen Muster besteht nicht darin, dass in einem Fall Management und Beschäftigten kooperieren und im anderen Fall nicht, sondern dass sich 147 Diese Fassung der Organisation als Kooperationssystem von Akteuren geht auf Barnard (1962) zurück und wurde über Simons „Anreiz-Beitrags-Modell“ (1976) bis zu Hirschmans „Exit, Voice, and Loyality“ (1970) in verschiedenen Konzepten reformuliert. 148 Sengenberger verwendet bei seiner Analyse interner Arbeitsmärkte dafür den Begriff der reziproken Tauschbeziehung. Für eine stärker organisationstheoretisch orientierte Forschung erscheint aber der Kooperationsbegriff angemessener, weil auch in dieser Fassung letztlich „Kooperationsbereitschaft“ gegen „Kooperationsangebote“ getauscht werden.

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9 Was lässt sich transferieren?

die Art und Weise der Kooperation und die Spielräume für bestimmte Problemlösungen, die diese Kooperation beinhalten, unterscheiden.

9.2 Steuerung der Arbeitspolitik durch die Unternehmenszentrale In Kapitel 8 wurde bereits auf die starke Präsenz von Grenzgängern und Expatriates in den untersuchten polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften hingewiesen, die – auch wenn ein deutlicher Trend zur Reduktion dieses Personals auszumachen war – die Tochtergesellschaft in einer entscheidenden Phase (Aufbau und Konsolidierung) geprägt haben. Die Stammhausdelegierten saßen zwar, mit einer Ausnahme, in den Personalabteilungen149, übten aber über die Besetzung der als strategisch zentral angesehenen Bereiche – Finanzen und Produktion – einen erheblichen Einfluss auf die Arbeitspolitik aus. Dieser Einfluss wurde in der Anfangsphase häufig noch durch Aufbauteams verstärkt, die aus den einzelnen Fachabteilungen eines der deutschen Werke stammten. Im Folgenden wird untersucht, wie die Unternehmenszentralen, vermittelt über die Stammhausdelegierten oder über andere Kontrollmechanismen, koordiniert und intentional Einfluss auf die Arbeitspolitik in den Tochtergesellschaften nehmen und welche Praktiken im Sinne allgemeiner Standards transferiert werden. Dabei zeigt sich erneut ein deutlicher Unterschied zwischen dem Konzern- und dem mittelständischen Kontrollmodus. Direkte und indirekte Einflussnahme der Zentrale auf die arbeitspolitischen Entscheidungen vor Ort Eine direkte Steuerung von Arbeitspolitik ist die Zentralisierung von Entscheidungen. Bei den untersuchten Großunternehmen und den großen Mittelständlern beschränkte sich die direkte Einflussnahme auf Managemententscheidungen im Bereich der Arbeits- und Personalpolitik auf wenige Punkte. Zentralisiert wurde in erster Linie die Entscheidung über Einstellung bzw. Bestätigung des Topmanagements in den ausländischen Tochtergesellschaften, nicht aber des Managements oder der Belegschaft überhaupt. Darüber hinausgehende Entscheidungszentralisierungen konnten bei den untersuchten Unternehmen nur in sechs Fällen festgestellt werden. So behielt sich ein großer Mittelständler das letzte Wort bei Neueinstellungen im gesamten Verwaltungsbereich vor, ein anderer Mittelständ149 In den KMU beschränkte sich diese allerdings auf eine Lohnbuchhaltung. Arbeitspolitik wurde, wie bei diesem Unternehmenstyp üblich, im Wesentlichen von der Geschäftsführung und den Produktionsleitern betrieben.

9.2 Steuerung der Arbeitspolitik durch die Unternehmenszentrale

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ler hatte – nach schlechten Erfahrungen – die Prämienregulierung der Tochtergesellschaften zustimmungspflichtig gemacht. Umfassende Genehmigungsregeln für Neueinstellungen und für Tarifabschlüsse mit den lokalen Gewerkschaften gab es nur in einem multinationalen Konzern. Dabei handelte es sich um eine zeitweilige Krisenmaßnahme, mit der die Kostenentwicklung kontrolliert werden sollte. Eine andere Konzerntochter sah sich mit Vorgaben zur unternehmensweiten Personalreduktion und anderen Ad-hoc-Einflussnahmen konfrontiert. Die rigideste Form der Zentralisierung war in zwei grenznahen Tochtergesellschaften (von einem Konzern und einem mittelständischen Unternehmen) zu beobachten, die de facto als ausgelagerte Produktionsabteilung behandelt wurden. Insgesamt waren drei Konzerntöchter von einer rigiden Kontrolle durch das Mutterunternehmen betroffen. Bei den KMU mit intensivem Besuchsverkehr und Grenzgängern in der Geschäftsführung der Tochtergesellschaft stellte sich die Kontrolle von Entscheidungen als sehr viel umfassender heraus. Da es sich vor allem bei den Grenzgängern entweder um den Eigentümer selbst oder um einen seiner Vertrauten aus der Unternehmenszentrale handelte, verlief die Trennung zwischen zentralem Entscheider und Management vor Ort weniger strikt als bei den meisten großen Mittelständlern und den Konzerntöchtern. Wurde diese Form personalisierter Kontrolle als Dauereinrichtung betrachtet, blieb der zentrale Einfluss auf die lokale Arbeitspolitik hoch. Gleichzeitig wurde jedoch die Kommunikation mit der Belegschaft und den Behörden aufgrund der Sprachbarrieren einheimischen Managern überlassen. Die Unternehmer konnten so kaum auf die Mittel der direkten Kommunikation mit den Mitarbeitern zurückgreifen, wie sie es zu Hause gewohnt waren, um einerseits Kontrolle, andererseits aber auch einen personalisierten Führungsstil zu praktizieren. Sie waren ihrerseits „durchs Ohr gebannt“. Daraus resultierte eine erhebliche Abhängigkeit der Grenzgänger von bilingualen Managern, die zu Mittlern zwischen einheimischer Belegschaft und ausländischem Eigentümer wurden. Ihr lokales Wissen und ihre Sprachkompetenz gaben ihnen einen erheblichen Einfluss in den Handlungsarenen der Unternehmen, und zwar insbesondere auf die Arbeitspolitik, die kommunikationsintensiv und belegschaftsnah ist. Die Interviews belegen, dass der Wissensvorsprung über die faktischen Prozesse im Betrieb und über die Rechtslage von den einheimischen Managern zur Durchsetzung eigener arbeitspolitischer Vorstellungen eingesetzt wurde. Trotz starker Zentralisierung von Entscheidungen und häufiger Präsenz vor Ort war daher die direkte zentrale Steuerung von Arbeitspolitik bei den KMU beschränkt. Das wichtigste Kontrollinstrument der KMU über die Arbeitspolitik stellte im Untersuchungssample die grenzüberschreitende Prozesssteuerung der Lohnveredelung dar (vgl. Kapitel 8). Durch die Festlegung der Lohnsätze, die die

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verlängerten Werkbänke für die Montage vorgefertigter Komponenten erhalten, bestimmt das Mutterunternehmen die Spielräume für Personalaufbau oder -abbau, für die Löhne und Gehälter oder für Qualifizierungsmaßnahmen. Die Vereinbarung von Lohnsätzen für die geleistete Arbeit ersetzte bei den untersuchten KMU auch die Planung und Abstimmung eines Jahresbudgets bei den Tochtergesellschaften, innerhalb dessen Konzerntöchter relativ frei operieren können. Die Unternehmenszentralen aller untersuchten Unternehmensgrößen schenkten jedoch der Personal- bzw. Arbeitspolitik bei der Formulierung von Zielvorgaben, Leitbildern und beim Reporting kaum gesonderte Aufmerksamkeit. Die Berichte der Tochtergesellschaft beschränkten sich meist auf statistische Angaben und erfolgten im Rahmen des jährlichen „Business Plans“ und/oder über ein monatliches Berichtswesen. Zu den verlangten Daten gehörten einige zentrale Personalkennziffern wie Belegschaftsstärke und die Gemeinkosten. In einigen wenigen Unternehmen mussten auch Krankenstand, Fluktuation und Qualifizierungsmaßnahmen monatlich an die Personalabteilungen der Unternehmenszentrale berichtet werden (Tabelle 27). Tabelle 27: Formalisierte zentrale Kontrollverfahren personalpolitischer Kennziffern Unternehmenstyp Jahresplanung, einschließlich Personal, mit monatlichem Reporting KMU Große Mittelständler

Zusätzliches Reporting an die zentrale Personalabteilung

Genehmigung einzelner personalpolitischer Maßnahmen durch die Zentrale

4

---

3

10

---

3

Multinationale Konzerne

10

3

2

Insgesamt

20

3

5

Innerhalb der jährlichen Geschäftspläne waren die Tochtergesellschaften von Konzernen und großen Mittelständlern im Hinblick auf die Einstellung von Mitarbeitern, in der Lohn- und Gehaltsfindung (einschließlich Prämien), bei Qualifizierungsmaßnahmen, der Arbeitszeitregulierung etc. weitgehend autonom. Ein zusätzliches regelmäßiges Reportingsystem speziell für die zentrale Personalabteilung war lediglich bei drei Konzernen zu beobachten.

9.2 Steuerung der Arbeitspolitik durch die Unternehmenszentrale

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Unternehmensweite Standardisierung und Transfer von Praktiken Die Formulierung unternehmensweiter Standards und Leitbilder, wie sie zum Kanon des Human Resource Managements wurden, gehört nicht zu den traditionellen Steuerungsinstrumenten deutscher multinationaler Unternehmen. Die Herausbildung solcher Ansätze in den 1990er Jahren ist eine neue Entwicklung, die mit dem Internationalisierungsschub und der zunehmenden ShareholderValue-Orientierung in Verbindung steht (MPIfG 2002; Ferner/Varul 1999, 2000). Im Untersuchungssample blieb dieser Trend ausschließlich auf einige multinationale Konzerne beschränkt, die sich zunehmend am Konzept des Human Resource Management (HRM) orientierten – und selbst bei diesen Firmen handelte es sich häufig um Projekte, die um die Jahrtausendwende noch in der Implementierungsphase steckten bzw. die diese Phase gerade hinter sich gelassen hatten. Die Formulierung unternehmensweiter Standards steht im latenten Konflikt mit den nationalen Kollektivverträgen und Vereinbarungen mit Betriebsräten und Gewerkschaften, da sie sich in einigen entscheidenden Fragen, wie der Klassifikation der Tätigkeiten und der Entgeltsysteme, in den Regelungsansprüchen überschneiden. Zur Standardisierung gehören zudem leistungsund ertragsorientierte Entgeltformen jenseits der klassischen Leistungslöhne für die gewerblich Beschäftigten. Diese sind zwar mit Tarifverträgen prinzipiell vereinbar, tragen aber ebenfalls ein Konfliktpotential in sich (vgl. Bahnmüller 2001; Bispinck 2001; Kurdelbusch 2002). Es ist daher zu vermuten, dass gerade in Ländern mit relativ schwach institutionalisierten Kollektivvertragsstrukturen die Einführung neuer HR-Standards leichter vonstatten geht. Im Untersuchungssample haben insgesamt sechs konzernzugehörige Tochtergesellschaften zentral formulierte HR-Standards eingeführt. Dabei ließ sich in der Tat beobachten, dass unternehmensweite Regelungen, die an der Heimatbasis ausschließlich für die außertariflichen Angestellten eingeführt wurden, in den polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften alle Arbeitnehmer umfassen. Eine avancierte Rolle bei der verstärkten Einführung von leistungs- und ertragsorientierten Entgeltformen, wie sie in britischen Tochtergesellschaften deutscher Unternehmen beobachtet wurden (Ferner/Varul 2000), spielten diese Tochtergesellschaften jedoch nicht. Im Wesentlichen handelte es sich um drei Formen der Standardisierung, die im beobachteten Zeitraum implementiert wurden: um allgemeine Verhaltensvorschriften für das Management („Codes of Conduct“), um Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen sowie um einheitliche Tätigkeitsbewertungssysteme.

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9 Was lässt sich transferieren?

Codes of Conduct Im Verlaufe der 1990er Jahre führten große Unternehmen zunehmend kodifizierte Verhaltensregeln, sogenannte „Codes of Conduct“, für das Topmanagement ein. Die Codes werden meist mit Blick auf die Börse, aber auch auf den politischen Druck hin formuliert, den internationale Organisationen, NichtRegierungsorganisationen und Gewerkschaften ausüben, um eine neue transnationale Regulierungsebene zu institutionalisieren. Die „Codes of Conduct“ enthalten allerdings nur wenige und sehr allgemeine Verpflichtungen im Bereich der Arbeitspolitik und der Arbeitsbeziehungen. Sie beschränken sich meist auf die Verpflichtung, die nationalen Regelungen der Gastländer zu respektieren sowie Normen im Gesundheits- und Umweltschutz einzuhalten. Die Formalisierung von Verhaltenskodes ist mit der Einführung eines speziellen Reports – bezeichnet zum Beispiel als „Corporate Citizenship Report“ (CCR) – verbunden, in dem Leitlinien für das weltweite gesellschaftliche Engagement (Corporate Social Responsibility – CSR) formuliert werden. Zum Kanon von CCR und CSR gehören u. a. das „Diversity“-Management, also die Förderung ethnischer Vielfalt und der gleichen Chancen von Mann und Frau. Die deutschen Konzerne haben sich damit im Stil und Gehalt an das von angelsächsischen Konkurrenten seit Jahren existierende HR-Reporting angepasst. Direkte Aussagen zur Regulation der Arbeitsbedingungen und -beziehungen enthält dieser Kanon indes nicht. Im Untersuchungszeitraum hatte nur ein Unternehmen eine spezielle „Sozialcharta“ mit den Betriebsräten vereinbart, die soziale Rechte und Grundprinzipien im Umgang mit Arbeitnehmervertretungen an allen Standorten des Konzerns fixiert. Dazu gehört die Verpflichtung des Managements auf das Prinzip der „kooperativen Konfliktbewältigung“ (Firmendokument: Erklärung zu den sozialen Rechten und den industriellen Beziehungen, 2002). Doch auch dieser Code legt nur einige wenige Minimalstandards fest und verpflichtet das Management ausdrücklich auf die Anerkennung nationaler Rechtsvorschriften. Die transnationale Normierungskraft der Codes als solche ist folglich gering. Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen Die im Sample am weitesten verbreiteten Standards waren – neben dem Verbesserungswesen – jährliche Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen. Sie wurden bei insgesamt acht Tochtergesellschaften (zwei von großen Mittelständlern und sechs von Konzernen) durchgeführt. Auf der oberen Managementebene der Tochtergesellschaften verband man dies zumeist mit leistungsgebundenen, variablen Gehaltsteilen. Welcher Personenkreis darüber hinaus in die Gespräche

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und das Bonussystem einbezogen wurde, variierte indes erheblich und blieb zumeist den Tochtergesellschaften selbst überlassen. In einigen Fällen handelte es sich ausschließlich um einen Standard für das Top-Management, andere bezogen Abteilungsleiter mit ein, wieder andere verfolgten Mitarbeitergespräche als ein universelles Instrument, koppelten es jedoch gänzlich vom Entgelt ab. Selbst innerhalb eines Konzerns unterschieden sich die Regelungen (vgl. das Beispiel von Siemens: Bluhm/Dörrenbächer 2003). Ein wesentlicher Grund dafür lag in der Implementierung der Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen als „Best Practices“, die Adaptionen in bestimmten Bandbreiten ausdrücklich zuließ. Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen führten daher nicht generell zur Ausweitung variabler Entgeltformen unter Managern und Angestellten, obgleich eine solche Tendenz im Sinne eines Trickle-Down-Effekts vom Topmanagement zu den Mitarbeitern (Kurdelbusch 2002: 329) beobachtet werden kann. Einheitliche Tätigkeitsbewertungssysteme Zu den wichtigsten Neuerungen gehört, dass seit Ende der 1990er Jahre einige multinationale Konzerne des Samples dazu übergegangen sind, ein einheitliches Tätigkeitsbewertungssystem („job evaluation system“) zu implementieren. Ziel dieser neuen unternehmensweiten Eingruppierungssysteme ist es, durch globale Bewertungsmaßstäbe für einzelne Tätigkeiten unternehmensweite Vergleichbarkeit herzustellen. Damit erhöht sich für die Unternehmenszentrale nicht nur die Transparenz. Globale Standards sollen zugleich die internationale Rotation von Managern und Fachkräften erleichtern, indem Qualifikationen besser vergleichbar werden. Im Untersuchungszeitraum hatten fünf multinationale Konzerne ein solches Tätigkeitsbewertungssystem eingeführt bzw. waren dabei, es einzuführen. In drei Fällen handelte es sich um Bewertungssysteme der US-amerikanischen, international tätigen HR-Beratungsfirma HAY, wobei die Auswahl durch die Unternehmenszentrale erfolgte. Zwei weitere Konzerne waren 2002 dabei, ein eigenes Tätigkeitsbewertungssystem einzuführen, das aber auf den Konzepten von amerikanischen Beratungsfirmen aufbaute bzw. von diesen an die spezifischen Bedingungen des Konzerns angepasst wurde. Die JobEvaluationssysteme sind relativ komplizierte Punktsysteme, die sowohl für Arbeiter als auch für Angestellte gelten und die am Ende zu 12 oder 13 Eingruppierungsstufen zusammengefasst werden. Tätigkeiten werden etwa bei HAY sowohl nach dem erforderlichen Know-how, nach den Anforderungen an das Problemlösungsverhalten sowie nach ihrem Autonomie- und Verantwortungsgrad (für das Gesamtergebnis) bewertet. Zum Know-how gehören – neben der formellen Qualifikation, die eine bestimmte Tätigkeit verlangt – soziale Kompetenzen in der Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitern sowie Planungs-, Organisations- und

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Kontrollaufgaben. Der Grad von Problemlösungsverhalten wird aus den Spielräumen für selbständiges Denken und der geforderten Kreativität bestimmt. Solche Kriterien sind durchaus geeignet, traditionelle, an formalen Bildungsabschlüssen orientierte Hierarchien herauszufordern. In Deutschland konfligieren derartige transnationale, firmenspezifische Bewertungsschemata mit der nationalen, branchenspezifischen Eingruppierungssystematik der Tarifverträge. In der Kollision unterschiedlicher Normensysteme liegt ein Grund, warum deutsche Konzerne in den 1990er Jahren keine Vorreiter für HRM in Europa werden konnten, sondern diese Rolle eher britischen und französischen Firmen zufiel. Die Ausdehnung der Bewertungssysteme auf alle Arbeitnehmer ist an den deutschen Standorten umkämpft oder wurde deshalb bei den untersuchten Konzernen von vornherein auf außertarifliche Manager bzw. Angestelltengruppen beschränkt. Die Beschränkungen an der Heimatbasis hinderten die fünf Konzernzentralen indes nicht, in anderen europäischen Tochtergesellschaften das Bewertungssystem für alle Mitarbeiter einzuführen. In Polen und Tschechien wurden die neuen Job-Evaluationssysteme – mit einer Ausnahme – für die gesamte Belegschaft eingeführt (vgl. Kasten 11). Die dafür erforderliche Zustimmung der Betriebsgewerkschaften stellte aus Sicht der befragten Personalleiter/innen kein Konfliktfeld dar, denn für alle Beteiligte sei klar gewesen, dass mit der Transformation und Privatisierung die Klassifikationsschemata verändert werden mussten. Darüber hinaus fehlen mit wirksamen sektoralen oder nationalen Kollektivverträgen alternative Normierungsangebote. Es wäre allerdings eine Überbewertung, den ostmitteleuropäischen Tochtergesellschaften hier eine Avantgarderolle zuzuschreiben, da die Implementierung meist zeitgleich auch in anderen Ländern erfolgte. Kasten 11 Firmenspezifische Klassifizierung für alle „This was the decision by the head office. They chose the HAY Job Evaluation System in 1996, and then they decided basically that the system has to be used by all the companies—although in Germany itself the system could only used for management staff. They couldn’t use it for other employees. But, for example, in our company, we implemented it for the whole company because we wanted to change the system.“ (polnische HR-Direktorin, PL4, 2002)

Die sechs am stärksten internationalisierten Konzerne des Untersuchungssamples haben schließlich in den 1990er Jahren begonnen, Managemententwicklungsprogramme aufzulegen. Dazu gehören Qualifizierungsprogramme für „High Potentials“, Nachwuchsführungskräfte, die verschiedene Bereiche und unter-

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schiedliche internationale Standorte durchlaufen, um auf höhere Managementpositionen vorbereitet zu werden. Hinzu kommen andere Managemententwicklungsprogramme, mit denen auch Führungskräfte von ausländischen Tochtergesellschaften den Status eines internationalen Managers erwerben können, der einen Einsatz als Expatriate erlaubt. Elektronische Vermittlungsbörsen für Nachwuchstalente und qualifizierte Führungskräfte sollen darüber hinaus einen transnationalen internen Arbeitsmarkt etablieren. Im Untersuchungszeitraum waren allerdings nur zwei Konzerne so weit, polnische bzw. tschechische Manager in einem solchen Programm zu führen. In einem Fall beteiligte sich die ostmitteleuropäische Tochtergesellschaft jedoch bereits an den unternehmensweiten Datenbanken für eine solche Vermittlungsbörse. Eine Tendenz zur Verschiebung vom Kapital-Arbeit-Nexus hin zur Fokussierung der Personalabteilung auf Management und qualifizierte Angestelltengruppen lässt sich also auch hier beobachten. Transfer heimischer Standards Angesichts der beschränkten Verbreitung unternehmensweiter Standards in der Personal- bzw. Arbeitspolitik liegt die Frage nahe, ob stattdessen arbeitspolitische Regeln und Praktiken transferiert werden, die an der Heimatbasis üblich sind, nicht aber als unternehmensweiter Standard gelten. Regelungen aus dem deutschen Tarifwerk lassen sich hier zuordnen, und in der Tat wurden Elemente aus diesem Vertragswerk relativ häufig übertragen. Vor allem für Tochtergesellschaften mit intensiven Verlagerungsaktivitäten und/oder Transfers von Produktions-Know-how konnte das beobachtet werden. Der Transfer erfolgte entweder durch die Stammhausdelegierten oder durch die in das Transferprojekt involvierten Personalmanager aus den deutschen „Partnerwerken“. Dabei stellten Eingruppierungsklassifikationen, die häufig im Organisations- oder Konzernhandbuch niedergelegt sind, die am meisten transferierten Standards im Sample dar. Die Neugründungen wurden allerdings nur von einigen Expatriates oder zentralen Akteuren genutzt, um Entgeltreformen voranzutreiben. Meist wurde einfach das bestehende System kopiert und von den lokalen Personalabteilungen modifiziert.150 Nur wenige nutzten etwa die Transformation, um zu einem einheitlichen Entgeltsystem für Arbeiter und Angestellte überzugehen – eine Reform, die in Deutschland seit langem diskutiert und im Jahre 2000 in der Metall- und Elektroindustrie endlich realisiert wurde. Nur in einem Fall wurde bereits vor Abschluss 150 Die Entgeltsysteme wurden in einigen Tochtergesellschaften eins zu eins übertragen, in anderen durch das einheimische Personalmanagement adaptiert. Dabei wurde vorzugsweise die Eingruppierung im Produktionsbereich weiter differenziert, um mehr Aufstiegs- und Hierarchieebenen zuzulassen.

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des einheitlichen „Tarifwerks 2000“ der deutschen Metall- und Elektroindustrie auf dieses Werk Bezug genommen. Obgleich eine Statustrennung zwischen Arbeitern und Angestellten in Polen und Tschechien so nicht existierte, hatten sich auch hier für die „geistig“ und „körperlich“ Arbeitenden unterschiedliche Entgeltsysteme (Stunden- versus Monatslohn) erhalten, an die das traditionelle deutsche System anknüpfen konnte. Als mehrheitlich konservativ kann auch der Umgang mit leistungs- und ertragsorientierten Entlohnungssystemen bezeichnet werden. Die Wahl der Lohnformen (Akkord-, Prämien-, Zeitlohn) hing bei den untersuchten Tochtergesellschaften stärker als bei den Entgeltsystemen von den Präferenzen der Expatriates oder Grenzgänger ab. Dabei dominiert der leistungsorientierte Prämienlohn, dessen Prämienanteile formal meist zwischen 15 und 30 Prozent auf den Grundlohn variierten. Die reale Schwankungsbreite, also die Entgeltschwankung, die praktiziert wurde, fiel jedoch deutlich geringer aus. In der staatssozialistischen Vergangenheit spielten variable Lohnteile eine untergeordnete Rolle und Prämien fungierten vor allem als Auszeichnung. Die Flexibilisierung des variablen Lohnteils war daher keineswegs einfach durchzusetzen (vgl. Kasten 12). Kasten 12 Prämien als Teil des regelmäßigen Einkommens „Also im Grunde ist es eher so von der Mentalität der Leute her, dass sie das immer so als Sahnehäubchen verstehen, oben drauf, wenn man über Prämien oder sonst was redet, aber letztlich der Gedanke der Leistungssteigerung, den wir damit verbinden, relativ gering ist. Das hat uns in der Anfangszeit in Polen nicht unbedingt so wehgetan, weil halt, selbst wenn wir das Zehnfache an Stunden gebraucht haben für ein Produkt, war es immer noch billiger, als wenn wir es hier gebaut haben. Nur Polen holt massiv auf, was die Lohnkostensteigerung angeht, so dass einfach der Zeitfaktor inzwischen auch eine größere Rolle spielt.“ (HQ-Manager, PL7, 1999)

Das Sample enthält zwei Abweichungen von dieser Praxis, die verdeutlichen, dass die „Mentalität der Leute“ (Kasten 12) umgangen werden kann. In einem polnischen Fall wurden sehr hohe Grundlöhne eingeführt, die aber nur 40 Prozent des erreichbaren Einkommens ausmachten. Darauf bauten 40 Prozent kollektive und 20 Prozent individuelle Leistungsprämie auf. Im zweiten, tschechischen Fall lag der Grundlohn bei 60 Prozent, auf dem ein sehr selektives Prämiensystem mit individuellen und Gruppenleistungsanteilen aufsaß. Auch dieser Grundlohn ist für die Branche relativ hoch. Beide Male handelt es sich um Tochtergesellschaften großer Mittelständler, die sich durch die Abwesenheit von Betriebsgewerkschaften und eine selbstbewusste Führungsspitze auszeichnen, wel-

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che frühzeitig von einheimischen Managern dominiert wurde. Beide sind zudem Neugründungen auf der grünen Wiese. Von daher müssen einige Faktoren zusammenkommen, um eine solche radikale Abweichung von den tradierten Praktiken im Gast- und im Heimatland zu erlauben. Die realen Schwankungen des variablen Lohnteils fallen aber auch hier, wie die Manager und Erfinder der Modelle einräumen müssen, in der Praxis geringer aus als in der Theorie vorgesehen. Die Mehrzahl der untersuchten Tochtergesellschaften hatte im Angestelltenbereich einen einfachen Monatslohn. Erst schrittweise wurden im Zusammenhang mit der Einführung unternehmensweiter Job-Evaluationssysteme und Zielvereinbarungen leistungs- und ertragsabhängige Gehaltsanteile eingeführt. Auch wenn das Thema im Verlaufe der Untersuchung deutlich an Brisanz gewonnen hat, nehmen die polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften in dieser Frage keine Vorreiter- oder Experimentierrolle im Unternehmensnetzwerk ein. Insgesamt besaßen nur fünf der untersuchten Firmen im Untersuchungszeitraum ein Bonussystem für Angestellte.151 Fünf Unternehmen hatten variable Entgeltanteile für den Kreis der Führungskräfte eingeführt, wobei es sich überwiegend um Konzerntöchter handelt. Zwei weitere Unternehmen nutzten variable Gehaltsteile nur für das obere Management. Die Mehrheit der Konzerntöchter und insgesamt sieben Tochtergesellschaften großer und kleinerer Mittelständler zahlten darüber hinaus, neben einem Urlaubsgeld aus den Sozialfonds, regelmäßig ein Weihnachtsgeld (mit starken Unterschieden in der Höhe und den Zahlungsmodi). Diese Jahresprämien standen explizit oder implizit unter dem Vorbehalt des Betriebsergebnisses und waren insofern ertragsabhängig. Ansonsten reichten die Varianten von einem leistungsunabhängigen Festgeld bis zu ausgeklügelten Leistungsparametern, und zwar auch bei den Konzerntöchtern. Der Versuch, neue leistungs- und ertragsabhängige Modelle zu entwickeln, hielt sich jedoch in Grenzen. Die am weitesten verbreitete Innovation bestand in der Ankopplung der Prämie an die Anzahl der Fehltage, um den zum Teil recht hohen Krankenstand von über 10 Prozent zu senken.152 Die geringe Experimentierfreudigkeit der Mutterunternehmen zeigte sich schließlich auch in puncto Mitarbeiterkapitalbeteiligung. Durch die Übernahme 151 Ausgenommen sind hier die üblichen Bonussysteme für Vertriebsleute, die aber im Sample auch eine geringe Rolle spielen, da es sich überwiegend um Produktionstöchter handelt. 152 Der Krankenstand war bei einzelnen tschechischen Tochtergesellschaften deutlich höher als bei den polnischen, was das Management auf das tschechische Gesundheitssystem zurückführt, bei dem schon ab dem ersten Krankentag der Staat die Lohnfortzahlung übernahm, so dass offenbar das schlechte Gewissen gegenüber dem Unternehmen geringer ausfiel. Allerdings gilt der Krankenstand immer auch als ein Indikator für Leistungsdruck und Betriebsklima. Die großen Unterschiede im Krankenstand innerhalb des tschechischen und des polnischen Teilsamples weisen darauf hin, dass diese Faktoren auch hier eine Rolle spielen.

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ehemaliger polnischer Staatsbetriebe gab es bei einigen polnischen Konzerntöchtern zunächst den gesetzlich vorgeschriebenen Anteil von Mitarbeiteraktien, die die Beschäftigten auch dann behielten, wenn sie aus dem Unternehmen ausschieden (vgl. Kapitel 4). Zu den ersten Maßnahmen nach der Übernahme zählte der Aufkauf dieser Anteile, was inzwischen fast vollständig gelungen ist. Soziale Integration Eine weichere Form der Einflussnahme von Muttergesellschaften auf die Personalpolitik ihrer „Töchter“ sind Schulungen und Treffen der Personalmanager aller Standorte, um Erfahrungen und „Best Practices“ auszutauschen. Die Kommunikation von „Best Practices“ beinhaltet eine neuere Version von „loser Kopplung“, da sie eine unternehmensweite Diffusion von Konzepten und Praktiken erlaubt, ohne lokale Adaption auszuschließen. Im Untersuchungssample korrespondierte die Einführung solcher Verfahren der sozialen Integration mit dem HRM-Konzept. Das heißt, lediglich bei den sechs bereits genannten multinationalen Konzernen mit unternehmensweiten HR-Standards gab es regelmäßige internationale Treffen zur Kommunikation und Diffusionen von „Best Practices“ im HRM, an denen auch die Personalleiter der polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften teilnahmen. Die Spannbreite des Turnus reichte von jährlichen bis zu zweijährlichen Meetings, meist im Vorfeld der Sitzungen mit den Eurobetriebsräten. In einigen Fällen kamen Schulungen hinzu, die zwei bis drei Mal im Jahr stattfanden. Eine aktive Teilnahme polnischer oder tschechischer Personalmanager an der Entwicklung von HR-Standards konnte wiederum nur in zwei Konzernen festgestellt werden, und zwar zur Entwicklung eines unternehmensweiten Konzepts für Mitarbeitergespräche und Leistungsbewertung des Managements (Tabelle 28). Tabelle 28: Kontrolle durch Sozialisation und Netzwerke Unternehmenstyp Delegation poln./ Unternehmensweite tschech. Manager ins Projektgruppen mit Ausland poln./tschech. Beteiligung Mittelständler

Unternehmensweite Schulungen/Treffen im Personalbereich

---

---

1

Konzerne

2

2

5

Total

2

2

6

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In traditionelleren, weniger internationalisierten Konzernunternehmen und bei den großen Mittelständlern verlief die Kommunikation zwischen Mutter- und Tochterunternehmen hingegen fast ausschließlich zwischen den Schlüsselressorts, zu denen Personalabteilungen in der Regel nicht gehörten. Besonders intensiv verlief wiederum die Kommunikation im Produktions- und Qualitätsbereich. Die polnischen und tschechischen Personalabteilungen wurden hingegen primär als eine rein lokale Struktureinheit betrachtet. Kasten 13 veranschaulicht die relative Abkopplung der Personalabteilung von der direkten grenzüberschreitenden Kommunikation am Beispiel von Enginepol (PL1), Tochtergesellschaft eines deutschen Maschinenbaukonzerns, der eine Mischung aus mittelständischem und Konzernkontrollmodus nutzte. Kasten 13 Traditionelles Konzept: Kommunikation an der Personalabteilung vorbei „Die Kommunikation zwischen den Vorständen findet auf folgende Weise statt: Jeden Monat fährt der Chef, also unser Herr Präses, zu dem so genannten Führungsteam. Dort trifft sich der Vorstand des Konzerns mit allen Firmenchefs aus ganz Deutschland, aus Italien und Polen. Das ist dieser erste Kontakt. Zusätzlich wird mehrere Male im Jahr ein spezielles Treffen mit dem Vorstand gemacht, das sogenannte Statusgespräch. Das ist der Vorstand von [Name des Konzerns – K. B.], der Vorstand von [Enginepol], immer der Chef des Aufsichtsrats und eventuell ein Mitglied, und eventuell jemand aus dem Konzern, falls jemand interessiert ist. Das dauert mehrere Stunden, und da werden alle Probleme vorgestellt und mit dem Vorstand des Konzerns abgestimmt. Darauf bereiten wir uns ungefähr eine Woche lang vor. Alles muss in Tabellen und auf Folien sein, das wird an die Wand geworfen, präsentiert, man muss auf jede kleinste Detailfrage vorbereitet sein, und das Ganze findet in einer ziemlich scharfen Atmosphäre statt. Für uns bedeutet das sehr viel Stress. (…) Zusätzlich erfolgen Besuche von Leuten aus den verschiedenen Arbeitsbereichen. Solche Besuche finden häufig statt. Zum Beispiel fährt der Chef des Einkaufs häufig, es gibt Treffen der Einkaufschefs, der Verkaufschefs, die sogenannten quality meetings, also von Leuten, die für die Qualität verantwortlich sind. Da gibt es auch eine ganze Menge Treffen. Es gibt sogar Schulungstreffen für die Arbeiter, zum Beispiel bezüglich der Montage einer neuen Maschine, eines neuen Details. Ich fahre zum Beispiel manchmal, aber verhältnismäßig selten. Wahrscheinlich von allen am wenigsten. Bei mir geht es leichter, meine Sachen zu übermitteln, bei mir geht es um Dokumente, um Ergebnisse.“ (Personalchefin, PL1, 2002, aus dem Polnischen übersetzt)

Nur ein Mittelständler führte regelmäßig internationale Personalleitertreffen durch, die aber, nach Aussagen des tschechischen Personalmanagers, sehr auf Probleme des deutschen Managements mit ihren Betriebsräten fokussiert blieben

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und wenig zum Austausch über allgemeine Managementmethoden beitrugen. Obgleich hier inzwischen die ausländischen Tochtergesellschaften die Mehrzahl bildeten, war der Wechsel von der national orientierten Arbeitspolitik zu einem transnationalen firmenspezifischen Konzept noch nicht vollzogen. Die lokale Beschränkung der Personalabteilungen bedeutet jedoch, dass eine strukturelle Voraussetzung für ein koordiniertes Experimentieren fehlt. So sind die Grenzgänger und Expatriates nicht nur die wichtigsten Transferakteure in die Tochtergesellschaft, sondern auch diejenigen, die ihre Erfahrungen von dort in andere Unternehmenseinheiten tragen. Mit einem systematischen Transfer hat dies wenig zu tun.

9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen Alle Tochtergesellschaften des Samples haben einen umfassenden Transfer an Produkt- und Produktions-Know-how, Qualitäts- und technischen Normen, zum Teil auch der Arbeitsnormung erfahren. Da auch in den privatisierten Staatsbetrieben – bis auf einige fortgeführte lokale Marken – die Produktpalette ausgetauscht wurde, bestand in diesem Punkt kein Unterschied zwischen den privatisierten und neugegründeten Tochtergesellschaften. Dies legt die Frage nahe, ob die These vom Transfer kompletter „firmenspezifischer Produktionsmodelle“ (Boyer 1998) für das Sample aufrechtzuerhalten ist oder ob nicht doch – jenseits einzelner Regelungen und Praktiken – der Versuch unternommen wurde, einen Modelltransfer in diesem Sinne nach Ostmitteleuropa durchzuführen. Analysiert man die Fallbeispiele unter diesem Aspekt, so kommen dem Modelltransfer die Tochtergesellschaften großer Mittelständler am nächsten, und zwar vor allem jene, die als Produktspezialisten oder Tochtergesellschaften mit erweitertem Mandat komplexere Produkte und Aufgaben erfüllen (vgl. Kapitel 7.2). Bei ihnen wurde in der Tat mit der Technik auch eine bestimmte Art und Weise der Produktions- und Arbeitsorganisation übertragen. Allerdings handelte es sich dabei meist um die Übertragung von Organisationsroutinen oder einfach von erprobten Strukturen, mit der vor allem Unsicherheit im fremden Kontext kompensiert, Kontrolle ausgeübt und ein gewisser „Ethnozentrismus“ im Sinne Perlmutters (1969) praktiziert wird, der die vertrauten Methoden, Strukturen und Konzepte präferiert. Mit einem ambitionierten Transfer eines „firmenspezifischen Produktionsmodells“ hat dies wenig zu tun. In einem Fall (CZ10) ging der Eins-zu-eins-Transfer so weit, dass nicht nur der Organisationsaufbau, einschließlich der des internen Telefonnummersystems, kopiert wurde, sondern anfangs auch einfach die deutschen Arbeitsverträge (in Deutsch!) eingesetzt wurden. Dazu gehörte auch die Arbeitzeitkontenrege-

9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen

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lung der Heimatbasis, die zu diesem Zeitpunkt offen gegen das Gesetz verstieß. Diese Politik führte, zusammen mit einem massiven Aufkommen an deutschen Stammhausdelegierten sowie einer rigiden Entgeltpolitik, früh in eine Existenzkrise der Tochtergesellschaft aufgrund von Problemen in der Qualität und Liefertreue. Der Konflikt zwischen den Deutschen auf der einen und dem einheimischen Management und den einheimischen Mitarbeitern auf der anderen Seite, der mit historischen Vergleichen negativ aufgeladen wurde, endete mit dem Abzug aller Expatriates durch die Unternehmenszentrale, das heißt durch die Entscheidung des Eigentümers, der damit zum Besuchersystem wechselte. Bei den zehn Konzerntöchtern wurde der Versuch des Transfers eines „firmenspezifischen Produktionsmodells“, das von der institutionellen Umwelt der Heimatbasis geprägt ist, nicht unternommen. Sie beschränkten sich auf einen Transfer von Produktionsprinzipien. Dieser Befund stimmt mit der Analyse von Ludger Pries überein, der für deutsche Automobilhersteller in Lateinamerika zu dem Schluss gelangt: „In times of rapid change a strategy of struggling forward oriented in some production principles and general ‚philosophies‘ is more important than an orientation in static production models“ (2003: 92). Aber es lassen sich für die Konstellation in Ostmitteleuropa zwei weitere Argumente nennen, warum Boyers These „firmenspezifischer Produktionsmodelle“ gerade auf die Konzerntöchter nicht zutrifft: a) die wandernde Blaupause und b) die Arbeitsorganisation als Produktivitätsreserve. Wandernde Blaupause Das Gros der Konzerntöchter wurde inkremental auf- und ausgebaut. Der erste Techniktransfer bestand meist aus gebrauchten Maschinen und Anlagen, die durch die Produktionsverlagerung oder durch den internen Gebrauchtmaschinenhandel erworben wurden. Die Organisation der Produktion wurde pragmatisch den Gegebenheiten angepasst. Bei allen zehn Konzerntöchtern, einschließlich der privatisierten Staatsbetriebe, fiel aber im Verlaufe der 1990er Jahre die Entscheidung für einen Fabrikneubau, für den meist die zentrale Fabrikplanung oder ein Projektteam verantwortlich zeichnete. Die Blaupause für die neue polnische Fabrik lieferte jedoch oft nicht das Stammwerk. Meist fungierte die jeweils neueste Fabrik im Konzernverbund als Blaupause, also der jeweils aktuellste Vorläufer. Dies macht die eindeutige Verknüpfung eines „firmenspezifischen Produktionsmodells“ mit einem bestimmten nationalen Kontext problematisch. So war die Referenzfabrik für den Umbau Škodas durch Volkswagen die spanische Konzerntochter Seat, in die zuvor investiert worden war (Dörr/Kessel 2000).

218

9 Was lässt sich transferieren?

Darüber hinaus orientierten die VW-Expatriates153 ihr Restrukturierungskonzept des tschechischen Traditionsunternehmens an Rezepten, „die in der westlichen Automobilindustrie im Zuge der posttayloristischen Wende allgemein verfolgt werden. Innerbetrieblich geht es um eine Verringerung von Hierarchie und Bürokratie, um Dezentralisierung von Entscheidung und Verantwortung, um gruppen- und projektförmige Organisation“ (Dörr/Kessel 1997: 17, Hervorhebung – K. B.). Ein arbeitspolitisches Konzept gehörte – bis auf einige allgemeine Grundregeln in Form der „Codes of Conduct“ – nicht dazu. Die wandernde Blaupause trifft auch auf einige große Konzerne meines Samples zu. Für den Fabrikneubau von Chempol diente das vom Konzern zuletzt gebaute Werk in Spanien als Vorbild, dessen Vorlage wiederum nicht von der Heimatbasis stammte. Das heißt, die polnische Fabrikorganisation hat sich nach dem spanischen Werk gerichtet. Dorthin ist das Management gereist, um sich zu informieren. Bei keiner Konzerntochter wurde mit der Technologie und Produktionsorganisation gleich eine Arbeitsorganisation mitgeliefert. Deutlicher als bei mittelständischen Unternehmen gehörte sie hier in den Verantwortungsbereich des Managements vor Ort und damit zunächst einmal der Expatriates. Nur in einem Fall wurde die Einführung von Gruppenarbeit von einer Unternehmenszentrale vorangetrieben. Dabei handelte es sich aber eher um das persönliche „Steckenpferd“ eines Vorstandsmitgliedes als um ein Element eines allgemein propagierten Modells. In einem anderen Fall wurde die weitreichende Umgestaltung der Produktionsorganisation einer tschechischen Konzerntochter von externen McKinsey-Beratern in Zusammenarbeit mit dem tschechischen Produktionsleiter durchgeführt. Statt eines „firmenspezifischen Modells“ wurde hier also eher auf ein allgemeines Managementkonzept (japanischen Ursprungs) zurückgegriffen, das so oder anders in vielen Unternehmen praktiziert wurde. Ein Heimatlandeffekt lässt sich auf dieser Ebene nur schwer beobachten. Arbeitsorganisation als Produktivitätsreserve Auffällig war in den Interviews, dass vor allem die Expatriates der Konzerntöchter im Hinblick auf die Frage der Arbeitsorganisation und des Technisierungsgrades strategisch argumentierten – und zwar gerade die Expatriates von kapital153 Die so genannte „Tandem“-Lösung von Škoda in der Phase der Umstrukturierung bedeutete eine Doppelbesetzung von vielen Führungspositionen mit gemeinsamer Leitung und Verantwortung. Diese Lösung wurde von meinen Gesprächspartnern aufgrund der enormen Managementkosten und den Überfremdungsproblemen der Tochtergesellschaft abgelehnt. Auch Volkswagen hat sie für andere ostmitteleuropäische Standorte nicht mehr genutzt (Dörr/Kessel 1997).

9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen

219

intensiven Tochtergesellschaften, wie in der Chemieindustrie. Auch hier ging es also nicht um den möglichst kompletten Transfer eines bestimmten „firmenspezifischen Produktionsmodells“. Die Investitionspolitik war vielmehr von betriebswirtschaftlichen Erwägungen über das Verhältnis von Technisierungs- und Arbeitskosten geprägt, die bewusst einfache Arbeit und technologische Lücken einplant (Kasten 14). Diese Investitionspolitik stellt eine deutliche Differenz zur Rationalisierungs- und Modernisierungspolitik an der Heimatbasis dar (vgl. auch Dörr/Kessel 2000). Kasten 14 Kostenorientierte Investitionslogik „Wenn Sie sich ein Werk, das letzte, was jetzt gebaut wurde, bevor wir hier unser Projekt starten, in Spanien anschauen, da sehen Sie in bestimmten Bereichen keine Leute. Da kommt vorne die hergestellte Masse in die Packmaterialien rein und hinten fallen die fertig gepackten Paletten wieder raus. Da die Maschinenhersteller die gleichen sind in Europa, sind die Kosten die gleichen, wenn Sie das dann hier hinstellen würden. Und Sie haben eigentlich keinen Kostenvorteil. Das ist eine simple Investitionsrechnung. Wenn Sie aber dann den Schritt machen und sagen, jetzt vergleiche ich den Automatisierungsgrad und die Investition mit einem niedrigeren Automatisierungsgrad plus Personalkosten, die ich dann brauche, dann kann das schon interessant sein in bestimmten Bereichen, für bestimmte Produktlinien dann hier zu sein und den Personalkostenvorteil auszunutzen oder aber die Investition niedriger zu halten, weil ich eben durch die niedrigeren Personalkosten das noch auffangen kann. Und das ist der Ansatz, den wir auch wählen, wir werden also hier nicht mit der vollen Automation unsere Investition ausstatten, sondern da das Gleichgewicht suchen zwischen Investition und Personal. (...) Was die Produktionsanlagen angeht, bedeutet es aber auch, dass manche Schritte, um es mal ganz brutal zu sagen, durch menschliche Automaten noch ersetzt werden.“ (Vorstandsvorsitzender, PL3, 1999) Eine ähnliche Strategie verfolgte – vor allem in den Anfangsjahren der polnischen Tochter – auch Carpol, die der Vorstandsvorsitzende betriebswirtschaftlich begründet: „Wir mechanisieren nur da, wo die menschliche Arbeitskraft die erforderliche Qualität nicht erreichen kann. (…) Ein Roboter in Deutschland rechnet sich, wenn er zwei Werker ersetzt. Ein Roboter in Polen rechnet sich, wenn er zehn Werker ersetzt. Das kann er aber nicht. (…) Das ist die Stärke der Polen, die hochflexible Nischenproduktion.“ (Vorstandsvorsitzende, PL6, 1999)

Diese Strategie musste allerdings gegen die Orientierung des einheimischen Managements durchgesetzt werden. So beklagte sich der bereits mehrfach zitierte Vorstandsvorsitzende von Carpol über die „High-Tech-Fixierung“ der polnischen Manager und Hochschulen, die nur „das Teuerste und Beste“ wollten und dabei die eigene komparative Stärke bei den Produktionskosten vernachlässigten.

220

9 Was lässt sich transferieren?

Das „wirtschaftliche Denken“ sei noch nicht vorhanden. Bei der zweiten Erhebungsrunde von 2002/2003 war zudem in beiden Werken der Technisierungsgrad weiter angehoben worden, nicht nur, aber auch weil sich die komparativen Kostenvorteile inzwischen verringert hatten. Insgesamt lässt sich für das Sample festhalten, dass gerade die Expatriates der Konzerne die Arbeitsorganisation als Produktivitätsreserve betrachten, auf die eher durch eine sukzessive Modernisierung nach Maßgabe der Kostensteigerung als durch einen zeitlich konzentrierten Modelltransfer zurückgegriffen werden sollte. Übergreifende Trends bei der Arbeitsorganisation Die bisherige Analyse bestätigt die These, dass den Grenzgängern und Expatriates beim Transfer von arbeitsorganisatorischen Lösungen eine entscheidende Rolle zukommt. Ich möchte abschließend skizzieren, welche Projekte im Untersuchungszeitraum tatsächlich in Angriff genommen wurden. Dabei zeigt sich, dass die Stammhausdelegierten und das lokale Management nur zögerlich avancierte Arbeitskonzepte, wie Gruppen- und Projektarbeit, in Angriff nahmen und eher auf klassische Kontrollkonzepte durch Vorgesetzte als auf eine Selbstkontrolle der Produktionsarbeiter/innen setzten. Zu den ersten Schritten der innerbetrieblichen Reorganisation nach der Übernahme von ehemaligen Staatsbetrieben gehörte, wie in dem von Dörr und Kessel untersuchten Fall von Škoda, die Verflachung der tiefgestapelten Hierarchien, eine deutliche Reduktion des Verwaltungsapparates sowie die Ausweitung und Aufwertung der Meister, die zu Segment- oder Schichtleitern mit einem größeren Aufgabenbereich ernannt wurden. Diese Veränderung ging mit einer Rollentransformation der Meister einher (Kasten 15). Kasten 15 Redefinition der Meisterrolle „Wir haben hier Situationen vorgefunden, wo Leute Vorarbeiter werden sollten oder eben Meister, die gesagt hatten, ich bin nicht daran interessiert. Warum nicht, weil der Abstand ihnen halt nicht groß genug war, so dass man sagen konnte, das Mehr an Verantwortung, das du dir aufbürdest, wird nicht entlohnt.“ (Vorstandsvorsitzender, PL3, 1999) „Die sitzen alle in einem Boot und hacken sich nie gegenseitig ein Auge aus. Das ist diese alte Verbundenheit, diese teilweise sozialistische Verbundenheit, man darf dem anderen nichts tun, (...) vielleicht brauche ich den noch mal wieder. Das muss man noch mal rauskriegen (...), dass Vorgesetzte wirklich ihre Vorgesetztenfunktion wahrnehmen. Aber ich denke, wir sind schon wirklich weit.“ (Vorstand Finanzen, PL4, 1999)

9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen

221

Neben der Verflachung der Hierarchien und der Neudefinition der Meisterrolle gehörte die Ausweitung von Aufgabenzuschnitten, die Mehrmaschinenbedienung und/oder die Einführung von Gruppen- bzw. Teamarbeit zu den wichtigsten Einflussnahmen der Stammhausdelegierten auf die Arbeitsorganisation. Vor allem bei den Konzerntöchtern war dies der Fall. Die sowjetisch geprägten Arbeitssysteme der Tschechoslowakei und Polens kennzeichneten vor 1989 stark ausdifferenzierte Tarifsysteme und Facharbeitsgruppen sowie formal enge, quasitayloristische Aufgabenzuschnitte.154 Diese strikte formelle Arbeitsteilung war mit einem ausgeprägten Statusdenken bei den qualifizierten handwerklichen Fachkräften in der Produktion und in der Instandhaltung verbunden, wie es auch die Fachkräfte an der Heimatbasis einige Jahre zuvor aufwiesen. Aufgabenerweiterung bedeutet für diese Gruppe von Beschäftigten, dass sie auch für einfachere Arbeiten herangezogen werden. So muss der in ein Produktionsteam integrierte Instandhalter nun permanent an der Maschine sein und auch mal einfache Bedienaufgaben erfüllen (Kasten 16). Die Statusprobleme konnten dabei zum Teil nur mit Druck neutralisiert werden. Kasten 16 Neuzuschnitt der Arbeitsrollen „Ein Schweißer in Polen hat auch nur geschweißt, der hat nicht geschliffen und der hat nicht sonst etwas gemacht. Und den Leuten zu vermitteln, Ihr müsst eben diese Baugruppen komplett machen, Ihr habt auch viel mehr Spaß, wenn Ihr ein breit gefächertes Spektrum habt – das war ein sehr starker Umdenkungsprozess, der da stattfinden musste. Also von einer extrem arbeitsteiligen Produktion hin eben zu dem, heute würde man das Inselfertigungen nennen.“ (HQ-Manager, PL7, 1999) „Die Mechaniker waren privilegiert und hatten große Probleme, sich in das Team zu integrieren. (...) Jetzt ist es so, mit diesem nötigen Druck ist es aber jetzt langsam gewachsen – die Teams und verstehen sich auch als ein Team.“ (Vorstand Finanzen, PL4, 2002)

Insbesondere Gruppenlösungen trafen in der Regel auf wenig Gegenliebe des einheimischen Managements, das darin nicht selten eine Reetablierung der sozialistischen Brigaden oder zumindest eine Aufweichung klarer Entscheidungs154 Typisch für staatsozialistische Betriebe war eine traditionell tayloristische Arbeitsorganisation, von der allerdings informell erheblich abgewichen wurde, etwa in Nachtschichten, wenn kein Aufsichtspersonal anwesend war. Allerdings schuf dieses System relativ klare Status- und Aufgabenabgrenzungen innerhalb des Produktionsbereiches, die mit einem differenzierten Tarifsystem unterlegt waren (vgl. u. a. Deppe/Hoß 1989; Voskamp/Wittke 1990; Bluhm 1992; Johnson 1995).

222

9 Was lässt sich transferieren?

strukturen sah.155 Der tschechische Personalleiter eines Automobilzulieferers sträubte sich erfolgreich gegen eine Übernahme der Gruppenarbeit und fasste dabei zentrale Argumente des einheimischen Managements gegen gruppenorientierte Arbeitsformen zusammen (siehe Kasten 17). Kasten 17 Nie wieder Brigaden! „Vor drei Jahren ist dort [beim Mutterunternehmen – K. B.] Gruppenarbeit eingeführt worden und der Akkord wurde abgeschafft. Nun sind alle grau, niemand braucht sich mehr anzustrengen. (...) Der Einzelne muss für seine Leistung verantwortlich sein, da sonst die kollektive Verantwortungslosigkeit ausbricht. (...) Gruppenarbeit funktioniert in postsozialistischen Ländern nicht. Die Leute haben ihr Leben lang in Gruppenarbeit gearbeitet. Das hat schlechten Kredit. Kollektive Verantwortung bedeutet keine Verantwortung.“ (tschechischer Personalmanager, CZ10, 2002)

Obgleich das einheimische Management Gruppenarbeitsprojekten häufig wenig abgewinnen konnte, haben insgesamt neun Tochtergesellschaften im Untersuchungszeitraum Gruppenarbeitsformen eingeführt.156 Diese Arbeitsformen sind allerdings nicht mit Rotation oder Aufgabenerweiterung gleichzusetzen. In mehreren Fällen verbarg sich dahinter nicht viel mehr als eine Kombination von Fließbandfertigung und Gruppenentlohnung. Wie Tabelle 29 veranschaulicht, wurde die Gruppenarbeit überwiegend in ihrer „strukturkonservativen“ Variante eingeführt, in der die Partizipation der Produktionsarbeiter/innen schwach entwickelt ist (Kurz 1999; Dörre 2002). In keinem Fall wählten die Gruppenmitglieder ihren Gruppensprecher, sondern dieser wurde von der Produktionsleitung ernannt. In fast allen Fällen übernahm der Sprecher (und nicht die Gruppe) die Organisation des Produktionsprozesses und fungierte somit als Vorgesetzter. Nur in zwei Fällen konnten die Gruppenmitglieder ihre Urlaubseinteilung selbst regeln, und in einem Fall sollte ein kleiner Fonds für die Arbeitsgruppen gebildet werden, über dessen Prinzipien sich aber die Geschäftsleitung mit den Gewerkschaften nicht einigen konnte. Hauptgrund für das Scheitern war die Forderung der Gewerkschaften, Teamsprecher durch die Gruppen wählen zu lassen, was die Geschäftsleitung jedoch ablehnte. 155 Zu einem ähnlichen Ergebnis kommen auch Dörr und Kessel (1997), die die Einführung neuer Produktionskonzepte bei Škoda begleitet haben und anfänglich einen massiven Widerstand gegen alle gruppenorientierten Arbeits- und Anreizformen feststellen mussten, der erst in einem Lern- und Adaptionsprozess neutralisiert wurde. 156 In einigen Fällen, aber bei weitem nicht in allen, wurden in diesem Zusammenhang auch Gruppenprämien eingeführt.

223

9.3 Transfer von Produktionsprinzipien statt -modellen

Tabelle 29: Gruppenarbeit an der Heimatbasis und in den Gastländern nach Unternehmenstyp Unternehmenstyp Anzahl der Unternehmen Anzahl der Unternehmen mit mit Gruppenarbeitsformen Gruppenarbeitsformen im Gastland an der Heimatbasis ohne Partizipation mit Partizipation KMU

---

---

-----

Gr. Mittelständler

6*

2

Konzern

8*

6**

1

8

1

Total

14

* Bei zwei Konzernen und zwei großen Mittelständlern konnte das Vorhandensein von Gruppenarbeit an der Heimatbasis nicht ermittelt werden. ** In einem Fall befand sich ein Gruppenarbeitsmodell zum Untersuchungszeitpunkt 2002 gerade in der Phase der Einführung. Quellen: Interviews mit Betriebsräten, Mitgliedern der Unternehmenszentralen sowie Geschäftsberichte div. Jahrgänge

Die Mehrheit der befragten Manager räumte zudem ein, in der Qualitätssicherung eher traditionell auf eine Kontrolle durch Vorgesetzte zu setzen. Zwar hatten die meisten Konzerntöchter eine Form von Verbesserungswesen als „Best Practices“ eingeführt, doch überwogen in der Qualitätskontrolle die Fremdkonzepte durch die Meister oder/und externe Qualitätsabteilungen, auch wenn deren Mitarbeiter zum Teil in die Produktionslinien integriert waren (Kasten 18). Kasten 18 Kontrolle ist besser „Wir haben also versucht, sehr klassisch hier anzufangen. Wir sind auch hier noch nicht so weit. In Deutschland gibt es ja das Thema ‚Werkerselbstkontrolle‘ und, und, und. Wir sagen hier ganz klar, wir haben eine Qualitätssicherung im klassischen Sinn, also eine Kontrolle. Die brauchen wir ganz einfach noch, da können wir später mal drüber nachdenken.“ (Vorstandsvorsitzende, PL5, 2002)

Die Arbeitspolitik in den ostmitteleuropäischen Tochtergesellschaften, so lässt sich festhalten, unterliegt seitens der deutschen Unternehmen nur einer schwachen inhaltlichen Steuerung und Koordination, wie sie für eine Nutzung Ostmitteleuropas als Experimentierfeld erforderlich wäre. Die Entwicklung unternehmensweiter Standards beschränkt sich auf wenige, stark internationalisierte Konzerne, die das Konzept des Human Resource Managements übernehmen; sie sind

224

9 Was lässt sich transferieren?

insofern angelsächsischen Ursprungs. Auch ein umfassender Transfer eines „firmenspezifischen Produktionsmodells“ findet im Sinne der Debatte um die japanischen „transplants“ nicht oder offenbar nicht allzu oft statt. Der Transfer von Praktiken (z. B. Entgeltmodelle oder Gruppenarbeit) ist im hohen Maße selektiv und regelmäßig mit lokalen Adaptionen verbunden. Er ist situativ, je nachdem, wie stark die Präsenz der Stammhausdelegierten vor Ort ist und wieweit ein deutsches „Partnerwerk“ in die Aufbauphase involviert war. Dennoch zeigt sich, dass der Einfluss der Heimatbasis auf die Arbeitspolitik über die Kontrollmechanismen, aber auch über das Agieren der Stammhausdelegierten vor Ort erheblich ist. Das Zusammenspiel dieser Akteure mit dem einheimischen Management führt eher zu strukturkonservativen Varianten modernisierter Arbeitskonzepte, die Qualitätsarbeit mit einer Betonung von Kontrolle verbinden.

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

Der Transfer eines nationalen Institutionensystems von Arbeitsbeziehungen von einem Land in ein anderes durch einzelne Unternehmen ist faktisch unmöglich. Transferieren lassen sich am ehesten einzelne Elemente und Problemlösungsstrategien bzw. Präferenzen für bestimmte Problemlösungen. Die Analyse der arbeitspolitischen Einflussnahme der Unternehmenszentrale hat darüber hinaus deutlich gemacht, dass deren Transferambitionen in der Arbeitspolitik gering sind. Michael Fichter notiert für Ungarn, dessen Arbeitsbeziehungen durch die frühe Entscheidung für die Einführung von Betriebsräten dem deutschen System noch am nächsten kommt: „there was no attempt at a ‚German style‘ institutionalization of labor relations at a new site. In general, the German headquarters made no effort to create a conducive environment for cooperation with a collective representation of the employees, and in some cases, they even gave their Hungarian site managers a free hand despite his clearly negative position regarding the recognition of a union and a works council.“ (2003: 13)

Fichters Befund liegt im Trend einer Reihe von anderen Studien, die das Verhalten deutscher Unternehmen im liberalen Kontext Großbritanniens untersucht haben (vgl. u. a. Beaumont et al. 1990; Ferner/Varul 1999; Tempel 2001). Angesichts der Schwäche der Gewerkschaften und der Kollektivvertragsebene in Ostmitteleuropa scheint der Spielraum des Managements, hier nach eigenen Vorstellungen zu verfahren, fast uneingeschränkt und die Wahl kollektiv-kooperativer Problemlösungen in den Arbeitsbeziehungen allein eine Frage der normativen Verpflichtung der einzelnen Stammhausdelegierten auf ein kollektives Vertragssystem zu sein. Folgt man Anne Pollert (1999), ist es damit aber nicht weit her. Tochtergesellschaften mit deutschem oder österreichischem Hintergrund, so ihr Befund, zeigen keineswegs eine größere Präferenz für soziale Partnerschaft als angelsächsische Unternehmen (vgl. auch Kluge/Voss 2003; Dörrenbächer 2003). Andere Autoren entdecken hingegen durchaus einen institutionellen Heimatlandeffekt. Tholen et al. (2006: 107) konstatieren immerhin den Transfer von „Grundannahmen“ des deutschen Modells: Verhandlung und Kooperation. Sie nähern sich damit den Ergebnissen von Tüselmann, McDonald

226

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

und Thorpe (2006) an, die in einer quantitativen Erhebung feststellen, dass deutsche Tochtergesellschaften in Großbritannien eine stärkere Neigung zu kollektiven Arbeitsbeziehungen als ihre amerikanischen und britischen Konkurrenten aufweisen. Wie dieser Heimatlandeffekt jedoch übermittelt wird, ob er, wenn nicht durch zentrale Vorgaben, dann etwa aus der normativen Bindung an kollektiv-kooperative Arbeitsbeziehungen resultiert – diese Frage bleibt ungestellt. Das folgende Kapitel kommt zu einem zweigeteilten Befund: Während die Konzerntöchter des Untersuchungssamples durchweg formal gut etablierte kollektive Arbeitsbeziehungen auf Betriebsebene aufweisen, ist dies bereits bei den polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften von größeren Mittelständlern nicht mehr der Fall. Diese Differenz lässt sich weder aus einer stärkeren zentralen Steuerung von Arbeitspolitik noch (allein) durch eine größere normative Bindung der Expatriates erklären. Ausgehend vom situativen Ansatz wird die Aufmerksamkeit vielmehr auf die Beschaffenheit der Handlungsarenen gelenkt, in denen Akteure mit spezifischen Interessen und Erwartungen agieren und sich Heimat- und Gastlandeffekte auf unterschiedliche Weise verbinden. Das Management von Tochtergesellschaften deutscher Konzerne agiert, so meine These, weniger autonom in der Gestaltung der Arbeitsbeziehungen als mittelständische Unternehmen, weil sie in einen grenzüberschreitenden Disziplinierungsmechanismus eingebunden sind. Die Arbeitsbeziehungen in Ostmitteleuropa sind für sie daher auch weniger permissiv als für Mittelständler oder gar einheimische Firmen. Dieser grenzüberschreitende Disziplinierungsmechanismus bleibt aber an die Betriebsebene gebunden und trägt nicht zur Stärkung der überbetrieblichen kollektiven Ebene bei. Im Folgenden wird zunächst der zweigeteilte Befund vorgestellt. Nach einer Diskussion alternativer Erklärungsmöglichkeiten werden die Wirkungsweise des grenzüberschreitenden Disziplinierungsmechanismus und dessen Einflussgrenzen eruiert.

10.1 Uneinheitliches Auftreten großer und kleinerer Unternehmen In Kapitel 5 wurde das formale System der Arbeitsbeziehungen in Polen und Tschechien dargestellt, das in beiden Ländern die Gewerkschaften als entscheidende Säule der Arbeitnehmervertretung vorsieht, deren Organisation im Betrieb relativ leicht gemacht wird. Erst nach der Jahrtausendwende wurden Betriebsräte als zweite Säule eingeführt. Betrachtet man vor diesem Hintergrund zunächst den empirischen Befund, lässt sich konstatieren, dass in allen zehn Konzerntöchtern ein bis drei Betriebsgewerkschaften existierten, mit denen regelmäßig Kollektivvereinbarungen abgeschlossen wurden (vgl. Tabelle 30). In Polen handelte es sich in der Regel um Betriebsorganisationen der SolidarnoĞü und der OPZZ,

227

10.1 Uneinheitliches Auftreten großer und kleinerer Unternehmen

mit denen das Management – je nachdem, wie ihre Vertreter miteinander umgingen – mal zusammen, mal getrennt betriebliche Kollektivverträge vereinbarten, wobei das Management, nach eigenen Aussagen, einen deutlichen Einigungsdruck ausübte. Tschechische Tochtergesellschaften hatten meist nur eine Branchenbetriebsgewerkschaft, die zur Böhmisch-Mährischen Gewerkschaftskammer (ýMKOS) gehörte. Sechs Untersuchungsbetriebe verfügten über freigestellte Gewerkschaftsvertreter, die überwiegend von den Unternehmen bezahlt wurden. Darunter befanden sich auch Konzerntöchter in Tschechien, obgleich dies dort zum Untersuchungszeitpunkt kein Gesetz vorschrieb. Tabelle 30: Belegschaftsvertretungen bei den Konzerntöchtern (n = 10) Kode Mitarbeiter Mitarbeiter insgesamt in Deutschland

Mitarbeiter der Tochtergesellschaft

Existenz/Anzahl Kollektivvon Betriebsge- vereinbawerkschaften rung

PL-1

1000–5000

1000–5000

470 (470)

Ja / 2 – (2)

Ja

CZ-1

1000–5000

5000

1000–5000

580

Ja / 2

Ja

PL-2

>5000

1000–5000

2500

Ja / 1

Ja

PL-3

>10.000

>5000

480 (400)

Ja / 2 – (1)

Ja

PL-4

>10.000

1000–5000

1500 (800)

Ja / 2 – (3)

Ja

CZ-3

>20.000

>20.000

530 (2. Runde)*

Ja / 1 – (2)

Ja

CZ-4

>20.000

>10.000

640 (2. Runde)

Ja / 1 – (1)

Ja

PL-5

>20.000

>20.000

300 (680)*

Ja / 1 – (2)

Ja

PL-6

>20.000

>20.000

2400 (mehr als 6000)

Ja / 1

Ja

Die Angaben beziehen sich auf die erste und zweite Erhebungsrunde im Jahre 1999 und 2002/2003 (in Klammern). * Der Investor verfügt über mehrere rechtlich selbständige Tochtergesellschaften im Gastland. ** CZ3 und CZ4 treten erst in der 2. Runde als getrennte Unternehmen auf.

Die Kollektivverträge wurden bei einigen Konzerntöchtern einmal im Jahr neu verhandelt; andere Betriebe veränderten sie nur bei „Bedarf“, weil sie mehr als Rahmenverträge dienten und Lohnvereinbarungen in Zusatzverträgen festgehalten wurden. Die Rahmenverträge enthielten oft nicht viel mehr als die gesetzlichen Regelungen über Kündigung, Urlaub und Überstundenzuschläge sowie die

228

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

gesetzlich vorgeschriebenen Vereinbarungen über die Nutzung der Sozialfonds. Neun Konzerntöchter führten zumindest formell einmal im Jahr Verhandlungen über Löhne und Gehälter mit den Betriebsgewerkschaften durch. Darüber hinaus fanden in sechs Tochtergesellschaften gemeinsame turnusmäßige Sitzungen zwischen Vertretern der Geschäftsleitung und der Gewerkschaften statt. Die kollektive Arbeitnehmervertretung wurde von der Geschäftsführung zugleich auch als wichtigste Kommunikationsform mit der Belegschaft betrachtet, in Vergleich etwa zu Betriebsversammlungen, Betriebszeitschriften, Mitarbeiterumfragen und primär individuellen, direkten Partizipationsformen. Bei den Tochtergesellschaften der Mittelständler gestalteten sich die Arbeitsbeziehungen deutlich heterogener. Das betraf nicht nur die Tochtergesellschaften von KMU, die allesamt keine kollektive Form der Arbeitnehmervertretung in den Gastländern aufwiesen, sondern auch die großen Mittelständler. Während einige große Mittelständer in der Institutionalisierung kollektiver Arbeitsbeziehungen den Konzerntöchtern glichen, war die Mehrzahl ohne kollektive Vertretungsformen. Nur in vier der zehn Produktionstöchter dieses Unternehmenstyps existierte im Untersuchungszeitraum eine Betriebsgewerkschaft, mit der auch Kollektivvereinbarungen abgeschlossen wurden (Tabelle 31). Gegen den Widerstand der Geschäftsführung hatten sich in zwei Tochtergesellschaften Betriebsgewerkschaften gegründet. Als Verhandlungspartner wurden sie indes nicht akzeptiert, was zumindest in Polen eine offene Rechtsverletzung darstellte. In keinem dieser Unternehmen gab es einen freigestellten Arbeitnehmervertreter. In einem anderen Fall fungierten wiederum die Meister als anerkannte Interessenvertreter der tschechischen Belegschaft, die mit der deutschen Geschäftsführung auch Lohnvereinbarungen trafen. Die Meister wurden vom deutschen Management als Mediatoren und Broker verstanden und in ein arbeitspolitisches Konzept integriert, das auf die hohe soziale Kohäsion einer „Betriebsgemeinschaft“ durch betriebsweite Feste und betonte soziale Fürsorge setzt. In einer tschechischen und einer polnischen Produktionstochter bildete das Management informelle „Personal-“ bzw. „Ältestenräte“, um einen Ansprechpartner aus der Belegschaft zu haben. Obgleich die Initiative von Stammhausdelegierten ausging157, lässt sich dies kaum als ernsthafter Übertragungsversuch der deutschen Institution des Betriebsrats begreifen, denn die Stammhausdelegierten schufen sich mit diesen Gremien lediglich die gewohnten kollektiven Kommunikations- und Informationskanäle, über die auch mit der Belegschaft Entscheidungen über die Verwendung der Sozial- bzw. Urlaubsfonds abgestimmt wurden. Mitbestimmungsaufgaben wurden dem Gremium nicht übertragen. Eine tschechische Tochter hat nach Inkrafttreten des neuen Arbeitsrechts Anfang 2001 157 Die Räte wurden zu einem Zeitpunkt vom Management eingerichtet, zu dem in beiden Ländern die Belegschaftsräte noch nicht gesetzlich eingeführt waren.

229

10.1 Uneinheitliches Auftreten großer und kleinerer Unternehmen

einen Beschäftigtenrat nach dem sogenannten „tschechischen Modell“ eingeführt, nach dem sich der Rat wieder auflösen muss, sobald sich eine Betriebsgewerkschaftsorganisation bildet (vgl. Abschnitt 5.1). Die Initiative ging auf das rein tschechische Management zurück, das durch Gesetzeskonformität potentiellen Konflikten vorzubeugen suchte. Die Rechte des Beschäftigtenrats mit sieben nichtfreigestellten Mitgliedern wurden eng als Informationsrechte interpretiert. Den größten Einfluss nahm der Rat auch hier auf das Sozialprogramm und auf Prämien, während er über Fragen der Arbeitsorganisation und des Zeitregimes nur informiert wurde. Tabelle 31: Belegschaftsvertretungen in Tochtergesellschaften großer Mittelständler (n = 10) Kode

Mitarbeiter insgesamt

Mitarbei- Mitarbeiter ter in der TochterDeutsch- gesellschaft land

Existenz von Arbeitnehmervertretungen (Gewerk./ BR) / Anzahl

Kollektivvereinbarung

PL-7

1100

600

150

Ja / 1

Ja

CZ-5

1200

340

800**

Informeller BR Ja / 1

---

CZ-6

1000– 5000

1000– 5000

300

Ja / 1

Ja

PL-8

1000– 5000

1000– 5000

390

Informeller BR

---

CZ-7

1000– 5000

1000– 5000

700**

---

---

CZ-8

>5000

1000– 5000

650**

---

---

CZ-9

>5000

1000– 5000

500

--- (Formaler BR)

---

PL-9

>5000

>5000

200

Ja / 1

---

PL-10

>10.000

1000– 5000

920*

Ja / 2

Ja

CZ-10

>10.000

>5000

300 (530)**

Ja / 1 – (1)

Ja

Die Angaben beziehen sich auf das Jahr 1999 und die Nachrecherchen 2002/2003 (in Klammern). * Der Investor verfügt über mehrere rechtlich selbständige Tochtergesellschaften im Gastland. ** Die Beschäftigen sind auf mehrere Standorte verteilt.

230

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

Die Differenzierung zwischen Großunternehmen und Mittelstand in puncto Arbeitsbeziehungen ist bereits aus dem deutschen Kontext wohlbekannt. So stellt die Abstinenz der fünf untersuchten KMU (weniger als 1000 Beschäftigte insgesamt) in Bezug auf kollektive Vertretungsformen lediglich eine Kontinuierung der gewohnten heimischen Praxis dar. Vier der fünf KMU verfügten nicht einmal über einen Betriebsrat.158 Das galt aber nicht für die großen Mittelständler. Diese Unternehmen waren nämlich sehr wohl in das deutsche System kollektivkooperativer Arbeitsbeziehungen einbezogen – zumindest wenn man das Stammhaus in den alten Bundesländern in Betracht zieht (und nicht die Niederlassungen in den neuen Bundesländern). Sie vollzogen daher in der Tat eine deutliche Rücknahme kollektiv-kooperativer Problemlösungen (Tabelle 32). Tabelle 32: Arbeitsbeziehungen in den Mutterunternehmen nach Unternehmenstyp (n = 25) Unternehmenstyp

Anzahl der Unternehmen mit Betriebsräten

Mitgliedschaft in einem Arbeitgeberverband

Art der Tarifbindung

KMU

1

---

---

Große Mittelständler 10

7* **

5 Branchentarife, 2 Haustarife*

Konzerne

10

10

9 Branchentarife, 1 Haustarif

Total

21

17*

17*

* Bei einem Unternehmen war diese Information nicht erhältlich. ** Ein Unternehmen ist nur in den alten Bundesländern im Verband, nicht aber mit seiner Tochter in den neuen Bundesländern.

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements Welche Erklärungen lassen sich für die Differenz zwischen großen Mittelständlern und Konzerntöchtern finden? Zunächst sollen zwei unterschiedliche Arten von Erklärungsfaktoren geprüft werden: a) strukturelle Unterschiede der Tochtergesellschaften sowie b) unterschiedliche normative Bindungen des Managements an das System der kollektiv-kooperativen Arbeitsbeziehungen. Anschließend wird der grenzüberschreitende Disziplinierungsmechanismus als alternative Erklärungsmöglichkeit vorgeschlagen. 158 Ein Unternehmen ist Mitglied eines Arbeitgeberverbandes, wobei beides nicht zusammenfällt; ein Unternehmen ist in den 1990er Jahren aus dem Arbeitgeberverband ausgetreten.

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

231

Strukturelle Eigenschaften der Tochtergesellschaften Eine erste Erklärung für die Institutionalisierungsunterschiede könnte die Betriebsgröße der Tochtergesellschaften liefern, da die Konzerntöchter im Durchschnitt mehr Mitarbeiter beschäftigten als die Tochtergesellschaften der großen Mittelständler (vgl. Tabellen 30 und 31). Allerdings verfügten auch die kleineren Konzerntöchter über Betriebsgewerkschaften, während das nicht bei allen großen Töchtern der Mittelständler der Fall war. Insofern liefert die Größe der Tochtergesellschaften keine ausreichende Erklärung. Auch die Integrationsmuster und damit die Rolle der Tochtergesellschaft im Unternehmensnetzwerk können nicht als entscheidender Erklärungsfaktor für die Verhaltensdifferenz herhalten, da unter den Konzerntöchtern sowohl verlängerte Werkbänke, spezialisierte Produzenten als auch marktorientierte Miniaturausgabe vertreten sind, bei denen jeweils Betriebsgewerkschaften existieren. Selbst Konzerntöchter mit einem hohen Frauenanteil in der Produktion, der als ein Indikator für einen niedrigeren gewerkschaftlichen Organisationsgrad gilt, unterschieden sich in den formalen betrieblichen Arbeitsbeziehungen nicht von Tochtergesellschaften mit einem relativ großen Anteil von (männlichen) Facharbeitern. Schließlich könnte man vermuten, dass sich die Verhaltensdifferenz durch die Investitionsart erklären lässt. Verschiedene Erhebungen belegen, dass neugegründete Tochtergesellschaften über weniger formalisierte Vertretungsstrukturen verfügen als privatisierte Staatsbetriebe (Cornejová/Fassmann 2003: 10; Gardawski et al. 1999), ist es doch leichter, die Entstehung einer Betriebsgewerkschaft zu verhindern, als eine bereits bestehende Organisation wieder abzuschaffen. Und da für Mittelständler komplette Staatsbetriebe schon wegen der Größe und der Risiken meist nicht in Frage kamen, könnten sie eben deshalb die Gunst der Stunde nutzen. Tabelle 33 zeigt indes, dass die großen Mittelständler des Untersuchungssamples zwar mehrheitlich auf der „grünen Wiese“ investiert haben, doch finden sich auch in den Neugründungen Betriebsgewerkschaften, während umgekehrt offenbar nicht alle Altbetriebe auch ihre Gewerkschaft behalten haben. Die Konzerntöchter auf der „grünen Wiese“ unterscheiden sich hingegen formal nicht von privatisierten Staatsbetrieben.

232

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

Tabelle 33: Investitionsstrategie und Institutionalisierung von Belegschaftsvertretungen in Tochtergesellschaften nach Unternehmenstyp Unternehmenstyp

Investitionsstrategie*

Anzahl

Akquisition

Neugründung

Große Mittelständler

3 (1)

7 (3)

10

Multinationale Konzerne

6 (6)

4 (4)

10

Total

9 (7)

11 (7)

20

* In Klammern: mit vom Management anerkannten Betriebsgewerkschaften.

Normative Orientierung des Managements Da kaum Verhaltensvorschriften von der Unternehmenszentrale vorgegeben werden, gleichzeitig Expatriates und Grenzgänger in der Aufbauphase der Tochtergesellschaften massiv präsent sind, ist zu vermuten, dass Expatriates aus großen multinationalen Unternehmen eine größere normative Bindung an kollektive Arbeitsbeziehungen aufweisen als Entsandte großer Mittelständler. Schließlich sind erstere daran gewöhnt, nicht nur mit Betriebsräten, sondern auch mit den Gewerkschaften umzugehen. Für eine solche Hypothese geben die Interviews einige Hinweise. So waren die Gründungen von Beschäftigtenräten bei den großen Mittelständlern explizite Vermeidungsstrategien von Betriebsgewerkschaften. Expatriates aus mittelständischen Unternehmen beklagten häufiger die fehlende Trennung zwischen der betrieblichen Arbeitnehmervertretung und den Gewerkschaften, wie sie in Deutschland existiert, weil man dadurch mit einer Arbeitnehmervertretung im Betrieb immer gleich die Präsenz der Gewerkschaften im Haus akzeptieren müsse und damit eines Akteurs mit betriebsfremden Interessen (Kasten 18). Eine solche Argumentationsfigur wurde von den befragten Expatriates multinationaler Konzerne allerdings nicht vorgetragen. Kasten 18 Mittelständische Deutung der Betriebsgewerkschaft als Betriebsrat Bei Stahlpol hatte sich kurz vor dem Interviewtermin eine Betriebsgewerkschaft gegründet; offenbar hatte das wiederholte Ausbleiben eines Ausgleichs der Inflationsrate durch Lohnsteigerungen die polnischen Beschäftigten zu kollektivem Handeln motiviert. Der Personalleiter des Unternehmens und Standortbetreuer reflektiert das Ereignis in folgender Passage:

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

233

„Also wir versuchen einfach, es ist aber jetzt noch zu früh, um das abschließend zu sagen, (...) den Betriebsrat mit ins Boot zu setzen, und dass sich der Betriebsrat auch nicht als verlängerter Arm der Gewerkschaft versteht, sondern als jemand, der die Interessen der Mitarbeiter hier vertritt. Und da gibt es ja schon manchmal einfach Konfliktsituationen, wobei sich die Gewerkschaften hier sich ja auch immer stärker da bewegen. Die haben halt ein ideologisches Problem, was ich auch nachvollziehen kann. Und jeder Betriebsrat, der stärker sich loslöst von der Gewerkschaft, ist eben auch Verlust von Machteinflüssen. Die Gewerkschaft, das ist schon alles sehr nachvollziehbar. (...) Wir haben also lange Gespräche jetzt geführt, wo auch dann eben in Polen der Gewerkschaftssekretär mit dabei war, einfach um Verständnis zu entwickeln. Das funktioniert nur, ich hoffe, dass das auch in Polen funktioniert, indem man sehr offen miteinander umgeht. Das heißt, ich muss auch bestimmte Zahlen offenlegen, und dann hoffe ich, dass das funktioniert. Die ersten Anzeichen sind jetzt eigentlich ganz gut. (...) Wir hatten die ersten Jahre überhaupt nichts damit zu tun, haben uns mit dem Thema auch nicht auseinandergesetzt. Dann hieß es, jetzt hat sich hier eine Gewerkschaft gegründet und legt uns jetzt den ganzen Betrieb lahm und, und, und. Und nach den ersten Gesprächen würde ich es jetzt wieder runterbrechen im Grunde, dass diese Leute, die das jetzt gemacht haben, eher die Funktion eines Betriebsrates wahrnehmen.“ (HQ-Manager, PL7, 1999)

Expatriates wie auch einheimische Manager von Konzerntöchtern betonten häufiger und eindeutiger ihre kooperative Haltung gegenüber den Gewerkschaften; offene Aversion ist eher selten. Einige Manager rekurrieren sogar explizit auf ihre positive Erfahrung mit der Sozialpartnerschaft, an der sie auch notfalls gegen das distanzierte Verhältnis des einheimischen Managements zu den Gewerkschaften festhalten. Kasten 19 präsentiert die deutlichste Aussage in diese Richtung, wobei nicht unterschlagen werden soll, dass gerade dieses Unternehmen in der zweiten Erhebungsrunde durch den rückläufigen polnischen Markt große Schwierigkeiten mit der Belegschaftsvertretung hatte. Kasten 19 Bekenntnis zum Modell der Sozialpartnerschaft „Wir haben hier ja einen Sozialpartner, eine Gewerkschaft, die SolidarnoĞü, mit der wir uns natürlich oder mit der ich eigentlich einen sehr guten Kontakt pflege, weil ich aus Deutschland das kenne – Betriebsräte usw. Und ich muss natürlich auch intern viele Widerstände brechen, weil die SolidarnoĞü natürlich nach den achtziger Jahren hier viel an Kredit verspielt hat. Und gerade aus dem Bereich der Administration hatte man oder hat man natürlich sehr viel Vorurteile gegen die SolidarnoĞü. Es gibt also keinen Mitarbeiter in der Administration, der Mitglied der Gewerkschaft ist. Es gibt ungefähr (...), also sagen wir 40 Prozent der Mitarbeiter im gewerblichen Bereich, die in der Gewerkschaft sind. Aber es gibt eben auch einen großen Anteil von Mitarbeitern, die

234

10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

mit dieser Gewerkschaft nichts zu tun haben wollen. Aber das ist für mich unwesentlich. Ich habe von Anbeginn an versucht, mich mit der Gewerkschaft zu treffen, die Probleme zu diskutieren und sie eigentlich auch als Partner zu sehen. Und das läuft aus dieser Sicht sehr gut. Es gibt natürlich immer wieder Konflikte. Sie haben bestimmte Vorstellungen, gerade manchmal lohnpolitische Dinge, ja, das haben sie sich auf die Fahne geschrieben, die natürlich manchmal etwas realitätsfremd sind. Das muss man ihnen natürlich dann auch immer wieder sagen. Aber wir verhandeln natürlich alles das, was mit ihnen verhandelt werden muss, in schöner Regelmäßigkeit.“ (Vorstand Finanzen, PL2, 1999) Nach erfolgreichem Start hatte sich bis zur zweiten Erhebungsrunde aufgrund von Personalabbau das Klima in den Arbeitsbeziehungen verschlechtert. PL2 ist der einzige Fall, in dem vor der Reform von 2002 Betriebsgewerkschafter den großzügigen Kündigungsschutz der Komitees strategisch zur eigenen Absicherung nutzten: „Das Klima verschlechtert sich so ein bisschen bei uns jetzt, weil eine unserer, wir haben ja drei Gewerkschaften hier im Haus. Und eine der Gewerkschaften, die SolidarnoĞü, die haben also von ihrem formalen Recht Gebrauch gemacht und einen Vorstand gewählt von 50 oder 46 Leuten. Der Vorstand ist unkündbar, drei Jahre oder so. Die wollen sich selber alle schützen, (...) wo sie im Grunde genommen nur 300 Leute vertreten, haben sie schon einen Vorstand von 46 Leuten, die unkündbar sind. Das heißt, Sie müssen gute Leute rauswerfen, wenn Sie Restrukturierungsmaßnahmen machen, weil die anderen alle geschützt sind.“ (Vorstand Finanzen, PL2, 2002) Dieser Praxis wurde in der Neuregelung des Arbeitsrechts ein Riegel vorgeschoben, mit der die Anzahl der Komiteemitglieder an die Größe der Unternehmensvorstände gebunden wurde.

Allerdings schlich sich bei einigen Expatriates in die Betonung eines kooperativen Verhältnisses eine implizite Definition der Betriebsgewerkschaften als Betriebsräte ein, die zuallererst dem Betriebsfrieden und Interessenausgleich verpflichtet sind. Einbinden durch Kooperation war eine bei diesen Expatriates häufig anzutreffende Strategie, die meist auch mit dem sprachlichen Lapsus einherging, gewerkschaftliche Interessenvertretung frei als Betriebsrat ins Deutsche zu übersetzen (Kasten 20). Kasten 20 Deutung der Betriebsgewerkschaft als Betriebsrat „Manager: Wir haben denen beigebracht, im Vorfeld schon, wie man sich seinen Betriebsrat – wenn man wenig Ärger haben will –, wie man das macht, und haben auch dann – weil die waren ja so was nicht gewohnt –, wir haben dann auch einen Weg gefunden, mit dem Betriebsrat uns vernünftig zu einigen. Und das war überhaupt kein Thema. Interviewerin: Das heißt, Sie haben dort einen Betriebsrat?

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

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Manager: Ja, eine Art Betriebsrat – nach dem tschechischen Recht natürlich [gemeint ist eine Gewerkschaftsorganisation – K. B.]. (…) Ich nenn’ es halt mal Betriebsrat. Interviewerin: Sie nennen es so. Manager: Und mit dem hatten wir keinen Ärger. Wir haben uns mit dem sauber geeinigt. Da gibt es einen Vertrag und und und.“ (HQ-Manager für Strategische Geschäftsentwicklung und Kooperation, CZ3, 1999)

Eine klare Entsprechung zwischen der Einstellung der Expatriates zur kollektiven Arbeitnehmervertretung, insbesondere zur Gewerkschaft, und dem Unternehmenstyp ließ sich indes nicht feststellen. Auch in den Tochtergesellschaften multinationaler Konzerne gab es Expatriates, die keinen Hehl aus ihren persönlichen Präferenzen für individualisierte, direkte Kommunikations- und Partizipationsformen machten, etwa weil sie den Anforderungen der Märkte oder der neuen Managementtechniken besser entsprächen. Andere verwiesen auf den Vorgänger im Amt, der großen Wert auf kollektive Vertretungsformen legte und den Weg dafür ebnete, während sie das von sich aus nicht so befördert hätten. Unmittelbare Auswirkungen auf die formale Etablierung kollektiver Arbeitsbeziehungen hatte diese Haltung jedoch nicht. Generell wenig Unterstützung fand die gewerkschaftliche Arbeitnehmervertretung bei den interviewten tschechischen und polnischen Managern, die meist im Personalbereich tätig waren. Sie betrachteten einen niedrigen gewerkschaftlichen Organisationsgrad und das Fehlen von Betriebsgewerkschaften als einen Indikator für die gute Qualität des Managements.159 So verbucht es der tschechische Personalleiter von CZ10 als Erfolg, dass nach einem sehr konfliktreichen Start – verursacht durch das Missmanagement der ersten deutschen Führungsmannschaft – die Mitgliedschaft in der Gewerkschaft deutlich zurückgegangen ist. Gehörten anfangs 180 von 220 Beschäftigten einer Gewerkschaft an, waren 1999 nur noch 45 von 310 Mitarbeitern übrig geblieben. Der Organisationsgrad ist demnach gesunken, weil sich seit dieser Krise die Tochtergesellschaft erfolgreich entwickelt und das Betriebsklima verbessert habe. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad der Mitarbeiter wird somit zum Stimmungsbarometer erho159 Diese Position wurde auch von deutschen Expatriates im Sample vertreten, hier vor allem im Mittelstand. So formulierte der Assistent der Geschäftsführung von Hutczech, CZ8, 1999: „Man muss sich auch verdeutlichen, wenn in einem tschechischen Unternehmen von der Größe noch keine Gewerkschaftsgruppe ist, gibt es nur eine Ursache, dass die Arbeitnehmer mit der Verfahrensweise des Betriebes einverstanden sind. Das heißt also, dass das Klima gut ist. Wenn nämlich das nicht ist, dann würde sich sofort eine Gewerkschaftsgruppe konstituieren, so, weil sie dann auf ihre Rechte pochen würden, um zu kämpfen. Sie sind kämpferisch in vielem. Wenn aber von vornherein von der Geschäftsführung mit Fingerspitzengefühl gearbeitet wird, gesagt wird, gut wir stimmen uns ab, dann ist es einfacher, das über die normale Betriebsordnung zu haben.“

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10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

ben. Diese Einstellung kommt der Strategie eines „avoiding unions by kindness“, wie sie viele angelsächsische Unternehmen im Ausland praktizieren, recht nahe (Tüselmann et al. 2000: 76). Auch die Human Resource Managerin von Chempol bewertet die organisatorische Schwäche der Gewerkschaftsvertretung in ihrem Unternehmen als Anzeichen für gutes Management und ein angenehmes Betriebsklima (siehe Kasten 21). Kasten 21 Schwache Gewerkschaften = gutes Management „We have the strange condition that many of our pensioners are board members of our union, and not the current workers. That makes negotiations more difficult because some times we discuss things which do not exist any longer or they are not updated. I think this will also change over time. (…) There are three pensioners in the board which consist of eight persons. Unfortunately, exactly the chairmen of the board and the vice chairmen are pensioners, and our employees are only simple members. But I think this also confirms the fact that if we would put more harm on our employees, they would like to do something in order to be represented in this union (...). On third of the employees are in the union, and mainly in production. We have only a few people from the administrative staff in the union.“ (HR-Managerin, PL3, 2002) [engl. Original – K. B.] Warum als Vorsitzender und Vize des Gewerkschaftskomitees ehemalige, inzwischen pensionierte Mitarbeiter gewählt worden sind, reflektiert die Managerin indes nicht. Ein Grund könnte sein, dass Chempol Mitarbeiter für die Gewerkschaftsarbeit nicht bezahlt freistellt. Man sei nicht dazu verpflichtet, heißt es, was aber nach der Rechtslage nicht zutrifft (siehe Gewerkschaftsgesetz 1991, Art. 31.1 und 31.3). Den Pensionären von Chempol wird eine Betriebsrente gezahlt, so dass von daher auch eine indirekte Finanzierung der Gewerkschaftsarbeit erfolgt.

Grenzüberschreitende Interaktion und mediale Skandalisierung Wenn sich durch die strukturellen und normativen Differenzen das Verhalten der Manager erklären lässt, warum zieht das Management der Konzerntöchter es vor, sich mit den kollektiven Vertretungsformen im Betrieb zu arrangieren? Warum nutzen sie die Akteursschwäche der Gewerkschaften in Polen und Tschechien nicht für einen offenen Strategiewechsel? Tochtergesellschaften multinationaler Konzerne deutschen Ursprungs sind, so meine These, in einen grenzüberschreitenden Disziplinierungsmechanismus eingebunden, der ihre Entscheidungsmacht und damit ihre Wahlmöglichkeiten begrenzt. Dieser Mechanismus lässt auch unter polnischen und tschechischen

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

237

Bedingungen einen offenen Bruch mit kollektiven Vertretungsstrukturen riskant erscheinen. Dieser Disziplinierungsmechanismus ist interaktiv, weil an ihm verschiedene Akteure innerhalb und außerhalb der Unternehmen in einer Handlungsarena zusammenwirken, ohne dass sie sich im strikten Sinne koordinieren. Er ist situativ, weil diese Handlungsarena nicht per se vorhanden ist, sondern durch das Zusammenspiel unternehmensinterner und externer Akteure erzeugt wird. Die Bedingungen dafür sind jedoch bei großen multinationalen Unternehmen deutschen Ursprungs deutlich günstiger als bei großen Mittelständlern. Drei Akteurstypen wirken hier zusammen: a) die Gewerkschaften in den Gastländern, b) die Betriebsräte und Gewerkschaften an der Heimatbasis und c) die Medien für öffentliche Skandalisierung. Heimische Gewerkschaften Große ausländische Konzerntöchter sind ein bevorzugtes Organisationsziel der einheimischen Gewerkschaften. Angesichts knapper Ressourcen ist es für sie eine Frage der Organisationsökonomie, sich gerade multinationale Konzerne als Ziele von Organisationsanstrengungen zu wählen. Denn einerseits kann mit vergleichsweise geringem Aufwand eine relativ große Zahl potentieller Mitglieder erreicht und damit an Einfluss gewonnen werden. Andererseits genießen große Konzerne immer auch eine besondere politische und öffentliche Aufmerksamkeit, die sie anfällig für Imageprobleme macht. Gerade Unternehmen, die selbst an der Heimatbasis hochentwickelte kollektive Arbeitsbeziehungen haben, können sich diesen Bemühungen schwer entziehen, ohne dass ihr öffentliches Image Schaden nimmt. Betriebsräte und Gewerkschaften an der Heimatbasis Konzerne weisen, im Unterschied zu Mittelständlern, an ihren Heimatbasen eine ausdifferenzierte Betriebsräte- und Belegschaftsvertretungsstruktur auf. Sie stellt Akteure auf Unternehmensebene bereit, mit einem direkten Zugang zur Unternehmenszentrale, die dort auch Probleme anderer Standorte thematisieren können. Sie verfügen zudem über materielle und zeitliche Ressourcen, die eine grenzüberschreitende Kooperation unter den Arbeitnehmervertretern erleichtert. Dazu gehören auch Ressourcen zur Überwindung der Sprachbarrieren. Durch diese Infrastruktur können Probleme mit dem lokalen Management der Tochtergesellschaften bis an die Unternehmenszentrale adressiert und kommuniziert werden. Das deutsche System der Arbeitsbeziehungen hat also durchaus einen strukturellen Effekt, auch wenn seine Institutionen nicht transferierbar sind, weil

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10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

es die grenzüberschreitende Kommunikation unter den Arbeitnehmervertretern erleichtert. Die Voraussetzungen für diese Kommunikation waren bei den untersuchten großen Mittelständlern deutlich weniger vorhanden als bei den Konzernen. So verfügten zwar beide Unternehmenstypen über Betriebsräte, acht der Mittelständler und alle zehn Konzerne waren an ihrer Heimatbasis an Flächen- oder Haustarife gebunden. Die Konzerne und großen Mittelständler unterscheiden sich jedoch in der Anzahl der Vertretungsebenen deutlich. Nur sechs der zehn großen Mittelständler besaßen einen Gesamt- oder Konzernbetriebsrat, bei keinem gab es einen Eurobetriebsrat (ERB), während alle Konzerne zumindest über Gesamtbetriebsräte, darüber hinaus zumeist noch über einen Konzernbetriebsrat verfügten; fünf hatten zudem noch einen ERB. Tabelle 34: Betriebliche Vertretungsstrukturen nach Unternehmenstypen (n = 25) Unternehmenstyp

KMU Gr. Mittelständler Konzerne Total

Betriebliche und überbetriebliche Vertretungsstrukturen Betriebsräte in Deutschland 1

Unternehmen Unternehmen Betriebe mit mit Gesamt-/ mit ERB GewerkKonzern-BR schaftsorgain Deutschnisation im land Gastland ---

Betriebe mit regelmäßigen grenzüberschreitenden Kontakten

---

---

10

4

---

10

10

5

10

5

21

14

5

15

5

5*

-----

* Hinzu kommt ein offiziell eingerichteter Belegschaftsrat seit 2001.

Tabelle 34 zeigt, dass grenzüberschreitende Kontakte zwischen den polnischen und tschechischen Betriebsgewerkschaften und den deutschen Betriebsräten dort entstanden, wo über das einzelne Werk hinausgehende Vertretungsstrukturen existierten. Diese Vertretungsstrukturen können grenzüberschreitend sein, wie beim Eurobetriebsrat, oder aber nur auf den deutschen Konzern bezogen sein. In beiden Fällen treffen die Bedingungen – Zugang zur Zentrale, materielle und zeitliche Ressourcen – zu. Der Eurobetriebsrat bildete in einigen (wenn auch nicht in allen Fällen) ein wichtiges Kommunikationsmedium, zu dessen Sitzungen die polnischen und tschechischen Vertreter bereits vor dem EU-Beitritt informell und sporadisch eingeladen wurden. In einem Fall lief die Zusammenarbeit über den Gesamtbetriebsrat der deutschen Mutter, zu dessen Sitzungen Vertreter aus der untersuchten Tochtergesellschaft geladen waren. In einem weiteren

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

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Fall lief die Kontaktvermittlung über die Kooperation zwischen den Gewerkschaften. Darüber hinaus besuchten die Betriebsräte des Mutterunternehmens aus der Metallbranche die ausländischen Werke, um nicht zuletzt bestimmte direkte und indirekte Verlagerungsarrangements zu beobachten. In anderen Branchen war dies eher unüblich. Demgegenüber gab es in keinem mittelständischen Unternehmen eine regelmäßige grenzüberschreitende Kommunikation zwischen den Belegschaftsvertretungen, selbst dann nicht, wenn Stammsitz und Tochtergesellschaft weniger als 100 Kilometer voneinander entfernt lagen. Ähnliches berichten Deiß und Mendius über ihre Untersuchungen in der bayerisch-tschechischen Grenzregion. Selbst die Informationskontakte, die durch das Forschungsprojekt angestoßen wurden, hatten nirgendwo eine „gewisse Planmäßigkeit“ erlangt und erschöpften sich meist in „sporadischen – als Besichtigungsfahrten oder als private Besuche deklarierten oder in der fachlichen Funktion der Arbeitnehmer begründeten“ (Grenzgänger-)Kontakten deutscher Betriebsräte (Deiß/Mendius 2005: 126), wobei der Weg in umgekehrte Richtung noch viel seltener verlief. Häufig schliefen die geknüpften Kontakte rasch wieder ein. Als einen Hauptgrund nennen die Autoren Sprachprobleme, aber auch Komplexitätsreduktion und Aufmerksamkeitsökonomie: „Denn man hat zu Hause selbst genug Schwierigkeiten und will mit der Diskussion der an den tschechischen Standorten bestehenden Probleme sich nicht die eigene betriebliche Atmosphäre belasten, ganz zu schweigen davon, dass eine Befassung mit diesen Problemen auf Kosten der Erledigung von Aufgaben gehen würde bzw. müsste, die unmittelbar für die eigene Belegschaft wichtig sind.“ (ebd.: 126 f.)

Rolle der Medien Einen dritten wesentlichen Akteur bilden die Medien, die in den 1990er Jahren die ambivalente Stimmung zwischen den großen Erwartungen gegenüber ausländischen Investoren und dem Verdacht von Ausbeutung zum Ausdruck brachten. Dieses Misstrauen gegenüber ausländischen Investoren trifft im deutschen Fall auf eine besondere historische Empfindlichkeit, von der alle meine deutschen Gesprächspartner vor Ort in der einen oder anderen Form berichteten. So hatten gerade die befragten Konzernmanager nicht den Eindruck, nach eigenem Gutdünken schalten und walten zu können (Kasten 22).

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Kasten 22 Misstrauische Umwelt „Wir hatten gerade heute hier Besuch vom Hygieneamt und haben denen auch mal erläutert, was wir eigentlich alles so machen. Man hat ja immer als ausländischer Investor in so einem Land wie Polen einen schlechten Ruf, ein schlechtes Image. Die kommen her und wollen was von uns und machen nichts. Aber ich glaube, wir machen hier wesentlich mehr als wir eigentlich müssen und als man eigentlich von uns erwartet.“ (Vorstandsvorsitzender, PL2, 1999)

Das Fehlverhalten einzelner Manager kann in einer misstrauischen Umwelt leicht öffentlich skandalisiert werden, was wiederum zu Imageschäden führt. Gerade wenn multinationale Konzerne an der Heimatbasis an kollektivkooperative Arbeitsbeziehungen gebunden sind, kann die Abweichung im Gastland besonders gut medial skandalisiert werden, und zwar erstens als Bruch mit den eigenen Regeln (Verdacht von Ausbeutung) und zweitens als Verletzung der Normen des Gastlandes, die ja Kollektivvertragsstrukturen vorsehen (Mangel an Respekt nationaler Souveränität). Skandalisierung bedeutet, dass ein aufgegriffener Vorfall eine eigene Reaktionskette erzeugt, die sich von den ursprünglich involvierten Akteuren löst und sowohl in die Unternehmenszentrale als auch in die Öffentlichkeit hinein kommuniziert wird. Dabei wirken Gewerkschaften, Betriebsräte und Medien grenzüberschreitend zusammen. Wie diese grenzüberschreitende Interaktion funktioniert, verdeutlichen zwei Beispiele aus Tschechien, die nicht zum Untersuchungssample gehören, sondern im Internet und in Zeitungen dokumentiert sind. Auf eine Anonymisierung wird deshalb verzichtet. Dass beide Fälle aus Tschechien stammen, ist kein Zufall, da hier die grenzüberschreitende Zusammenarbeit insbesondere zwischen den Gewerkschaften der Metall- und Elektroindustrie – KOVO und der bayerischen IG Metall – vergleichsweise intensiv ist, während die Spaltung der Dachverbände in Polen die Zusammenarbeit erschwert. Der erste Fall spielte sich 2001 bei einem damals noch zu Siemens gehörenden Werk in StĜibo, nahe der westböhmisch-bayerischen Grenze ab. Streitpunkt zwischen dem Expatriate und der Betriebsgewerkschaft war die Teilnahme von externen Gewerkschaftsfunktionären an innerbetrieblichen Verhandlungen, die vom Management verwehrt wurde, obwohl es rechtlich dafür keine Handhabe gab. Der Streit endete mit einem Sieg der Gewerkschaften und dem Rückzug des Expatriates, doch wurde das Werk bald danach einem japanischen Konkurrenten überlassen, weil Siemens sein Kerngeschäft neu definierte (Kasten 23).

10.2 Einflussfaktoren auf das Verhalten des Managements

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Kasten 23 Konflikt bei der Siemens Automobiltechnik StĜibo (rd. 2000 Mitarbeiter) Die Akteure: ein neu eingesetzter Expatriate, drei freigestellte Betriebsgewerkschafter, die Metallgewerkschaften (KOVO und IG Metall), der tschechische Dachverband ýMKOS, die Landesgesellschaft von Siemens, die Unternehmenszentrale, tschechische und deutsche Medien Der Anlass: Verweigerung der Beteiligung externer gewerkschaftlicher Arbeits- und Gesundheitsinspektoren an den Verhandlungen über Pausenregelungen durch den neuen Expatriate im Frühjahr 2001 Die Reaktionskette: • Meldungen in der tschechischen Presse (Mai), Überschwappen in die deutsche Presse und den Rundfunk (Juni), Kontaktierung des Gesamtbetriebsrats und der IG Metall über die KOVO • Einschaltung der „Czech National Contact Points for OECD Guidelines for Multinational Enterprises“ (NCP) durch die ýMKOS • „Erklärung von Verhandlungen“ zwischen KOVO und StĜibo unter Beteiligung der Landesgesellschaft (Juni), Erklärung der Konzernspitze und der Siemens Landesgesellschaft zu den Grundsätzen der Siemens Personalpolitik in Tschechien auf der gemeinsamen Konferenz der IG Metall und KOVO, vorgestellt durch den Gesamtbetriebsrat (Juli) • Abschluss eines „Code of Conduct“ der Siemens AG für alle tschechischen Standorte vereinbart, der sie auf Grundnormen der „kooperativen Zusammenarbeit“ und auf die „Etablierung von Verfahren zur Information und Konsultation“ verpflichtete (September); wenig später Ablösung des Expatriates, Schließung des Falls vor der NCP (November 2001) • Veräußerung des Werkes durch Siemens noch im selben Jahr Quellen: Prager Zeitung, 24. 5. 2001; Siemens-Dialogmeldungen; Siemens-Presseinformation vom 11. 6. 2001; TUAC Summary (ohne Datum)

Der zweite Vorfall ereignete sich im gleichen Jahr bei Bosch Diesel in Jihlava, nahe der österreichischen Grenze, wo vor allem Hochdruckpumpen herstellt werden. Die Auseinandersetzung verlief hier um einiges erbitterter, und zwar nicht nur weil der Vorwurf noch um einiges schwerer wog. So wurde dem langjährigen Expatriate vorgeworfen, die Gründung einer Gewerkschaft durch Manipulation der Belegschaft aktiv verhindert zu haben. Er wurde auch von Seiten des Managements erbitterter geführt, weil der betroffene Expatriate sich ins Unrecht gesetzt sah, und zwar nicht allein wegen des Manipulationsvorwurfes, sondern auch, weil er davon ausging, dass nur eine Minderheit der Belegschaft eine Vertretung durch die drei Initiatoren wünschte, und weil er die gegen ihn erhobenen Vorwürfe im Hinblick auf die Verschlechterung der Entgeltzahlung

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infolge eines neuen Entlohnungsmodells als unbegründet ablehnte. Erst seine Abberufung durch die Konzernleitung führte zum Einlenken und das heißt zur Ablösung des Expatriates. Insgesamt zog sich dieser Konflikt über elf Monate hin, und die mediale Skandalisierung war sehr erfolgreich (Kasten 24). Kasten 24 Konflikt bei Bosch Diesel in Jihlava (ca. 3500 Mitarbeiter) Die Akteure: Expatriate (seit neun Jahren), drei Initiatoren einer Betriebsgewerkschaft, Gewerkschaften, tschechische Landesgesellschaft, die Unternehmenszentrale, tschechische und deutsche Medien Der Anlass: Gründung einer Betriebsgewerkschaft durch drei Arbeiter im April 2001, angestoßen von der Einführung eines neuen Entlohnungssystems (Gruppenentlohnung mit verändertem Zuschlagssystem), Furcht vor Kürzung von Sonnabend- und Sonntagszuschlägen und damit der Nichteinhaltung eines Ende 2000 zugesagten Versprechens einer Lohnerhöhung um 10 Prozent Die Reaktionskette: • Gründungsversammlung im örtlichen Kulturhaus, um formelle Kollektivverhandlungen einfordern zu können; Störung der Versammlung durch aufgebrachte Mitarbeiter des Unternehmens, die sich gegen die Gewerkschaftsgründung aussprachen; Abbruch bereits nach zehn Minuten, wobei es zu einem Handgemenge kam • Der Vorwurf seitens der Initiatoren und ýMKOS, dass das Management die Empörung organisiert habe, geht an die tschechische Presse; die Betriebsräte aus Deutschland nehmen Kontakt mit dem Werk auf, der vorher nicht bestand • Thematisierung auf dem Gewerkschaftskongress der ýMKOS, Entscheidung, den Vorgang vor das NCP zu bringen (Juni 2001) • Eskalation des Konflikts in der Presse bis zu Assoziierungen mit dem Dritten Reich seitens der ýMKOS; der Expatriate spricht von einer Kampagne und verweist auf die ausgezeichneten Arbeits- und Lohnbedingungen und die Zufriedenheit der Belegschaft bei Bosch Diesel, die mehrheitlich keine Betriebsgewerkschaft wollte; Aufgreifen des Themas durch die deutsche Presse bis September 2001 • Keine Einigung vor dem NCP mit dem Expatriate; Gründungsversuch eines Betriebsrates nach dem neuen tschechischen Arbeitsrecht • Abberufung des Expatriates durch die Unternehmenszentrale; neues Management erklärt auf der 4. Sitzung der NCP die Gründung einer Betriebsgewerkschaft und den Abschluss eines Kollektivvertrages (April 2002); seitdem regelmäßiger Kontakt zwischen deutschen Betriebsräten und Betriebsgewerkschaft Quellen: Pressemitteilung der ýMKOS (http://www.cmkos.cz/EN/news/1.php); Respekt, 28. 5. 2001; Berliner Tagesspiegel, 2. 6. 2001; Deutschlandfunk, Europa Heute, 14. 9. 2001; TUAC Summary (ohne Datum)

10.3 Betriebszentrierte Arrangements

243

Die skizzierte, teils implizite, teils explizite Kooperation dieser Akteure reicht indes nicht so weit, dass es zu einer systematischen Koordination von Forderungen und Tarifstrategien zwischen Betriebsräten und Gewerkschaftsvertretern kommt. Dafür gab es im Untersuchungssample keinerlei Anzeichen. Zwar berichteten einige Geschäfts- und Personalleiter von der Einflussnahme der deutschen Betriebsräte und Gewerkschaften (z. B. über Schulungen oder die erwähnten Treffen), die sich vor allem in Lohnforderungen sowie Forderungen im Hinblick auf die Verkürzung der Arbeitszeit und eine bessere materielle Ausstattung der Betriebsgewerkschaftskomitees niederschlugen (letztere mit dem größten Erfolg). Dem Management gelang es aber in der Regel, die Forderungen mit dem Verweis auf die kostenbedingten komparativen Vorteile Polens oder Tschechiens und die Interessendifferenzen zwischen den unterschiedlichen Standorten der Konzerne zu entkräften, und argumentierte, dass eine rasche Angleichung der Löhne und Gehälter vor allem der Beschäftigungssicherung in Deutschland, nicht den neuen Standorten in Ostmitteleuropa dienen würde. Die grenzüberschreitende Kooperation hat daher zunächst einmal vor allem einen disziplinierenden Effekt. Sie erhöht für das Management die Risiken eines Wechsels von kollektiv-kooperativen Arbeitsbeziehungen zu individualisierten Arbeitsbeziehungen und erleichtert die Etablierung und Festigung des betrieblichen Kollektivvertragssystems auf einzelbetrieblicher Ebene im Gastland.

10.3 Betriebszentrierte Arrangements Die erfolgreiche Etablierung von Kollektivvertragsstrukturen bei den polnischen und tschechischen Konzerntöchtern sollte nicht über deren Grenzen hinwegtäuschen. So war das Engagement und Interesse des Managements an einer überbetrieblichen Kollektivvertragsebene gering. Branchenweite Kollektivverträge, wenn überhaupt vorhanden, galten für die untersuchten deutschen Tochtergesellschaften als uninteressant, da sie nur Mindeststandards festlegen, die meist weit unter dem lagen, was die Unternehmen an Löhnen und Gehältern zahlten. Nur zwei Tochtergesellschaften waren überhaupt formell in einem Verband, der erklärtermaßen Arbeitgeberinteressen vertrat. Ihre Mitgliedschaft wurde von der Landesgesellschaft des Konzerns erzwungen und zeichnete sich vor allem durch Passivität aus. Eine weitere Konzerntochter verließ den Verband sofort wieder, nachdem sie von einem anderen multinationalen Unternehmen übernommen wurde. Ein einziges mittelständisches Unternehmen orientierte sich an einem Rahmenkollektivvertrag, was aber bedeutete, dass es Mindestlöhne zahlte. Darüber hinaus erwies sich der aktive lohnpolitische Einfluss der Betriebsgewerkschaften bei fast allen Konzerntöchtern als gering. Dies hängt wesentlich

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10 Kooperative Arbeitsbeziehungen mit Abstrichen

damit zusammen, dass das Management von einer Position der Stärke aus agierte, da die Löhne und Gehälter zumindest leicht über dem regionalen Durchschnitt lagen, in einigen Fällen sogar deutlich darüber. Hinzu kommen die guten Arbeitsbedingungen in den inzwischen mehrheitlich neugebauten Fabriken der Konzerntöchter. Das Management konnte sich somit relativ leicht mit seinen Vorstellungen durchsetzen. Keiner der interviewten Manager berichtete von wirklich harten Tarifrunden. Die „Verhandlung“ um Löhne und Gehälter garantierte allerdings auch keine für die Belegschaft einheitliche Lohn- und Gehaltssteigerung. In drei Fällen beschränkte sich der jährlich abgeschlossene Tarifvertrag sogar nur auf die Festlegung von Durchschnittslöhnen, die erheblichen Spielraum für Modelle individueller Leistungsvergütung ließen. Der lohnpolitische Einfluss der Betriebsgewerkschaften bestand in den untersuchten Fällen vor allem in der Begrenzung der Lohnflexibilität nach unten. So hatten zwei Mittelständler die Gründung einer Betriebsorganisation dadurch provoziert, dass sie den Ausgleich der Inflationsraten wiederholt versäumten und auf die Unzufriedenheit der Belegschaft nicht rechtzeitig reagierten. Insgesamt lässt sich aber festhalten, dass die lohnpolitischen Strategien sowohl bei den Mittelständlern als auch bei den Konzernen stark vom Management und von den jeweiligen Arbeitsmärkten bestimmt waren. Es konnten außerdem wenig Anzeichen für eine Einbeziehung der gewerkschaftlichen Interessenvertreter in die Gestaltung der Arbeitsorganisation und betrieblicher Reorganisationsprozesse gefunden werden, zu der das Management in Deutschland durch die Mitbestimmungsrechte der Betriebsräte verpflichtet ist. Das Management in den polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften zeigte nur wenig Interesse, dies zu tun. Es fehle den betrieblichen Gewerkschaftsvertretern – so das Urteil einheimischer Personalmanager/innen – an Professionalität und Unterstützung durch die regionalen Gewerkschaftsorganisationen, um einer solchen Aufgabe gewachsen zu sein. Den größten Einfluss übten die Gewerkschaften bei der Frage der Arbeitszeitflexibilisierung und dem Abbummeln von Überstunden aus; er zeigte sich vor allem im Widerstand gegen neue Arbeitszeitmodelle (siehe Kapitel 11). Schließlich gab es keine Bemühungen seitens des Managements, Partizipationsstrukturen auf der Unternehmensebene aufzubauen, das heißt Arbeitnehmervertreter an Aufsichts- oder Beiräten zu beteiligen, wenn diese vorhanden waren. Das traf bei den 25 untersuchten Tochtergesellschaften auf sieben, mehrheitlich polnische Fälle zu, darunter fünf Aktiengesellschaften mit einem Aufsichtsrat sowie zwei polnische Kapitalgesellschaften, die ebenfalls ein Aufsichtsgremium geschaffen hatten. Die Aufsichtsräte fungierten durchweg als Kontrollinstrument durch das Mutterunternehmen. Sie beschränkten sich auf drei bis fünf Personen, die überwiegend aus den Führungsetagen des Mutterunter-

10.3 Betriebszentrierte Arrangements

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nehmens sowie ein bis zwei externe Wirtschaftsexperten aus dem Gastland bestanden. Alle Aktiengesellschaften des Samples waren ehemalige Staatsbetriebe. Von vier polnischen Aktiengesellschaften hatten zwei gleich nach Abschluss der Privatisierung die bestehende Arbeitnehmervertretung in den Aufsichtsräten abschafft, u. a. weil in ihm auch „vertrauliche Investitionsentscheidungen“ besprochen wurden, die nicht an die Öffentlichkeit gehen durften (Vorstandsvorsitzender, PL3, 2002). Ein Unternehmen lag zum Untersuchungszeitraum im Clinch mit dem polnischen Staat, da die Frage, ab wann die Pflicht einer privatisierten Aktiengesellschaft erlischt, Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsgremium zu haben, in Polen nicht juristisch eindeutig geklärt ist. Bei einem der Unternehmen gibt es nur eine Arbeitnehmervertretung – ein Angestellter aus der Finanzabteilung! Davon, dass die ehemaligen Staatsbetriebe in deutscher Hand diese Form der Arbeitnehmervertretung auch nach Abschluss der Privatisierung als Element ihrer Personalpolitik beibehalten, wie Kozarzewski (2003: 10) für polnische Aktiengesellschaften feststellt, kann in diesem Sample nicht die Rede sein. Unabhängig von der subjektiven Einstellung des Managements (des einheimischen wie des deutschen), so mein Resümee, fördert vor allem ein grenzüberschreitender Disziplinierungsmechanismus bei den Konzernen die Kooperationsbereitschaft in den formal-legalen Strukturen. Er unterstützt somit die Institutionalisierung kooperativer Arbeitsbeziehungen. Dieser Mechanismus bleibt aber auf Konzerntöchter und auch dort auf den einzelnen Betrieb begrenzt.

11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung

Kennzeichnend für die Arbeitspolitik in den untersuchten polnischen und tschechischen Tochtergesellschaften ist, dass sie häufig selektiv Elemente aus verschiedenen Kontexten verknüpfen und wenig systemische Konsistenz aufweisen, teils weil die Akteure auf verschiedene Herausforderungen separat reagieren, teils weil sie oft keine elaborierten Reflexionen über systemische Zusammenhänge anstellen und eher Lernprozesse nach dem Prinzip von „Versuch und Irrtum“ vollziehen. Die Analyse von Problemlösungen ist deshalb eine besonders geeignete Untersuchungsstrategie, um in dieser Gemengelage arbeitspolitische Muster zu identifizieren. Drei zentrale arbeitspolitische Probleme werden im Folgenden näher betrachtet: die Entgeltbildung als Teil des Kooperations- und Rekrutierungsproblems, das Flexibilitätsproblem und das Problem der Qualifikationssicherung (vgl. auch Bluhm 2006b). Um sich bei der Analyse und Darstellung nicht in zu viele Details und Variationen zu verzetteln, wird das Hauptaugenmerk auf ein neues arbeitspolitisches Muster gelegt, das ich als ein „rationalisiertes Angebot an lokale Bindung“ bezeichne. Dieses Muster tritt nicht nur relativ häufig im Sample auf, sondern scheint auch recht erfolgreich zu sein. Das Muster „rationalisierter Bindung“ offeriert Lösungen für die genannten Probleme in einer Weise, die eine langfristige Beschäftigungssicherheit und damit eine gewisse Standortbindung und Investitionen in die Qualifikationssicherung mit einer Politik der möglichst langfristigen Sicherung der Kostenvorteile kombiniert. Was dies in Abgrenzung zu anderen Mustern heißt und welche Rolle dabei institutionelle Heimat- und Gastlandeinflüsse spielen, wird in den nächsten Abschnitten diskutiert.

11.1 Lohnpolitik im deregulierten Gelände Im vorherigen Kapitel wurde gezeigt, dass das Sample im Hinblick auf Gewerkschaftsvertretungen und Kollektivverhandlungen mehr oder weniger deutlich zweigeteilt ist. Während die Konzerntöchter ohne Ausnahme beides aufweisen, ist das Bild bei den mittelständischen Tochtergesellschaften sehr heterogen. Insgesamt beschränkte sich der lohnpolitische Einfluss der Gewerkschaften auf

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eine Begrenzung der Unterschreitung regionaler Niveaus nach unten. Große Investoren zahlen aber üblicherweise Löhne und Gehälter, die über dem regionalen Durchschnitt der einheimischen Wirtschaft liegen. Selbst wenn sektorale Verträge vorhanden sind, bleiben sie meist bedeutungslos, weil die Unternehmen sie ohnehin überbieten. Daraus erwächst für die Gewerkschaften ein Verpflichtungsproblem: Forderungen können vom Management mit Verweis auf die Überdurchschnittlichkeit der freiwillig erbrachten Leistungen zurückgewiesen werden. Drei lohnpolitische Strategien habe ich auf der Basis der Selbstverortung der Geschäftsführung, der Angaben über Durchschnittslöhne und -gehälter, über finanzielle und andere Zusatzleistungen sowie über die Regelmäßigkeit des Inflationsausgleichs identifiziert: a) eine Strategie des offenen Wettbewerbs, b) eine moderate Entgeltpolitik, die, so meine These, das lohnpolitische Herzstück der „rationalisierten Bindung“ darstellt, sowie c) die rigide Entgeltpolitik. Durch die fehlende Standardisierung im Rahmen überbetrieblicher Kollektivverhandlungen ist die Nähe zu bestimmten Integrationsmustern in die Unternehmensnetzwerke relativ hoch, allerdings konnte man in den untersuchten Fallbeispielen nicht eindeutig von einem bestimmten Integrationsmuster oder einen bestimmten Mandat auf die Entgeltpolitik schließen und umgekehrt. Das gilt auch für die anderen arbeitspolitischen Fragen, die weiter unten diskutiert werden. Entgeltpolitik des offenen Wettbewerbs Die Entgeltpolitik des offenen Wettbewerbs bezieht sich vor allem auf das Management und auf Spezialisten, wird aber auch für die Rekrutierung im gewerblichen Bereich eingesetzt. Das Management orientiert sich an den Löhnen und Gehältern anderer ausländischer Investoren in der Region und über diese hinaus (bei Management und Spezialisten), wobei man sich selbst im oberen Segment der Investoren verortet. Als „above any Polish standards“ bezeichnet eine polnische Personalmanagerin (PL3, 2002) die Entgeltpolitik ihres Unternehmens für alle Belegschaftsgruppen, besonders aber für Fach- und Führungskräfte. Hinzu kommen einige nichtmaterielle Leistungen, vor allem im Bereich der Gesundheitsvorsorge, während klassische Sozialleistungen, wie z. B. Betriebsferienhäuser, aufgrund von Unterinvestitionen und geringem Interesse der Mitarbeiter nach und nach abgestoßen wurden. Ziel des offenen Wettbewerbs ist es, „die Besten“ für das Unternehmen zu gewinnen und sich Spielräume bei der Personalauswahl zu sichern (vgl. Kasten 25). Andere Unternehmen werden dabei ausschließlich als Konkurrenten wahrgenommen. Zwei Konzerntöchter und ein größerer Mittelständler des Samples fielen in diese Kategorie. Gemeinsam ist ihnen, dass ihre Investitionen vorrangig auf Markterschließung ausgerichtet waren (in der Rolle einer Miniaturausgabe).

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Aber auch eine Tochtergesellschaft, die als „Weltmarktfabrik“ die Rolle eines rationalisierten Produzenten innehatte, setzte die Entgeltkonkurrenz ein, um für den extrem volatilen Elektronikkomponentenmarkt rasch eine größere Anzahl von Produktionsmitarbeitern zu rekrutieren. Sie gehört zugleich zu den wenigen Unternehmen des Samples, die vorrangig auf Heuern und Feuern, also auf numerische Flexibilität der Arbeitskräfte setzte, um Schwankungen der Nachfrage am Produktmarkt auszugleichen (siehe Abschnitt 11.2). Die Entgeltpolitik des offenen Wettbewerbs in Kombination mit Heuern und Feuern lief in der Region, in der sich das Unternehmen befand, auf ein regelmäßiges Abwerben von Arbeitskräften bei anderen Investoren hinaus. Kasten 25 Lohnpolitische Exzellenz „Wir haben hier eben dieses Hay-System, weil es hier nichts gibt, nichts Vergleichbares. Und Hay ist eine Firma, die für viele große internationale Konzerne arbeitet wie Nestlé usw. Und diese Hay-Leute erfassen daher über ganz Polen die Gehälter für alle Positionen. Und dann haben wir einen Vergleich. Natürlich wird in Warschau mehr gezahlt als in T. [Standort der Tochter in Polen – K. B.]. Aber unser Ziel ist, die gleichen Löhne wie in Warschau zu zahlen, damit wir immer gute Spezialisten kriegen.“ (Vorstand Finanzen, PL4, 1999)

Moderate Entgeltpolitik Die moderate Entgeltpolitik versucht den offenen Wettbewerb zu vermeiden. Löhne und Gehälter liegen hier zwar (etwas) über dem regionalen Durchschnitt, werden aber eher im Mittelfeld der ausländischen Investoren verortet. Spezialisten lässt man auch schon mal ziehen, wenn deren Forderungen das betriebliche Entgeltgefüge „durcheinander bringen“. Es gibt zumindest einen regelmäßigen Inflationsausgleich und einige Zusatzleistungen in Form von ertragsabhängigen Jahresendprämien (die über den gesetzlich vorgeschriebenen Sozialfonds hinausgehen), wobei ein volles 13. Monatsgehalt eher die Ausnahme bildete. Hinzu kamen nichtmaterielle Beiträge (subventionierte Kantine, Transport zur und von der Arbeit, Sprachkurse, Werksarzt, Unterstützung eines Kindergartens, Ferienlagers o. ä. aus den Sozialfonds). Moderate Entgeltpolitik, die in meinem Sample am stärksten vertreten war (13 von 25 Firmen), setzt darauf, dass die Beschäftigten sichere Arbeitsplätze einer Entgeltmaximierung vorziehen. Sie bietet dies als impliziten Kooperationsvertrag an, der sie zu einem Kernelement der Strategie „rationalisierter Bindung“ macht.

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Die Arbeitsbeziehungen übernehmen bei dieser Strategie die Aufgabe, die Belegschaft einzubinden und in einer Kombination aus Druck („wir dürfen nicht zu teuer werden, sonst geben uns die Stammwerke keine Arbeit“) und Verhandlung eine maßvolle Lohnsteigerung festzulegen. Kooperation mit der Belegschaft ist hier nicht rein formal, sondern nimmt den Charakter betriebszentrierter Wettbewerbs- und Standortsicherungspakte an, wie sie auch in den Stammwerken eingesetzt werden (Hassel/Rehder 2001). Bei einigen Tochtergesellschaften mittelständischer Unternehmen wird dieses Kooperationsangebot auch über die formalen bzw. informalen Betriebsräte oder über die Meister als Verhandlungspartner kommuniziert. Aufgrund der lohnpolitischen Normierungsschwäche der Gewerkschaften ist das Vorhandensein oder Fehlen einer Betriebsgewerkschaft kein zuverlässiger Indikator dafür, ob eine moderate Entgeltpolitik vorliegt. Moderate Entgeltpolitik wurde in allen Unternehmensgrößen des Samples praktiziert. Vor allem aber bei den großen Konzerntöchtern nimmt der „Deal“ explizite Formen an. So erläuterte der Vorstandsvorsitzende der Konzerntochter Carpol seine Strategie: Die Entlohnung wird festgelegt nach dem Mittel der Industrie in ganz Polen, der Industrie in P. und damit der umliegenden Investoren und dem Mittel in der Woijewodschaft über alle Zweige hinweg. Wir bleiben „immer bewusst im Schnitt“ (Gedächtnisprotokoll, PL6, 1999). Die entscheidende Begründung liegt im unternehmensweiten Standortwettbewerb: Denn „die Deutschen geben uns nur die Fertigung, wenn wir preisgünstiger sind, sonst füllen wir die Fabrik nicht“, das lassen die dann in ihren Werken machen (ebd.). Wie Carpol nutzten sechs der acht Tochtergesellschaften mit erweitertem Mandat, zwei rationalisierte Produzenten und vier verlängerte Werkbänke diese Entgeltpolitik (hinzu kommt der einzige Produktspezialist des Samples). Gerade Tochtergesellschaften mit einer raschen und besonders eindrucksvollen Mandatserweiterung verfolgen diese Entgeltpolitik, während eine rigide Entgeltpolitik einen solchen Aufstieg erschwert (siehe unten). Bei aller Vorsicht kann behauptet werden, dass die moderate Entgeltpolitik ein arbeitspolitisches Element der komplementären Spezialisierung darstellt. Zu den Überraschungen des Projektes gehörte, dass ein systematisches Abstandhalten zu den deutschen Löhnen und Gehältern selten explizit als Orientierungsgröße bei der Lohnfindung genannt wurde. Eine Rolle spielte diese Orientierungsgröße bei vier Konzerntöchtern mit erweitertem Mandat. Aber nur bei Carpol kam dem „Abstandsgebot“ von der Heimatbasis – aufgrund des ausgeprägten Wettbewerbs um die Werksbelegung – eine zentrale strategische Bedeutung zu (vgl. Kasten 26).

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Kasten 26 Bezug zur deutschen Tarifentwicklung: Abstandsgebot als Ausnahme „Eine wichtige Orientierung für uns sind dabei auch die Tarifabschlüsse in Deutschland. Ich begrüße immer, wenn in Deutschland wieder hohe Tarifabschlüsse zustande kamen, drei Prozent jetzt wieder. Das sind für uns umgerechnet 15 Prozent mehr Spielraum also, die Löhne zu erhöhen bei uns, ohne den Abstand zu Deutschland zu verringern. Darauf kommt es an. Wir achten regelmäßig darauf, dass sich der Abstand nicht verkleinert.“ (Gedächtnisprotokoll, Vorstandsvorsitzender, PL6, 1999)

Zur Absicherung der moderaten Entgeltpolitik in einem weitgehend deregulierten Gelände versucht das Management, den Wettbewerb um Löhne und Gehälter durch Kooperation mit anderen Investoren einzuschränken. Dieser Wettbewerb war aufgrund von Clustereffekten unter den westlichen Investoren und der geringen Mobilität der Arbeitskräfte in einigen Regionen ausgeprägt. Bei den Absprachen mit anderen (deutschen) Tochterunternehmen ging es vor allem um Lohn- und Gehaltssteigerungen sowie darum, das Abwerben von Fachkräften zu begrenzen. Interessant ist wiederum, dass nicht nur mittelständische Töchter so handelten. Auch die Vorstände von sechs Konzerntöchtern aus dem Fahrzeugbau und der Metall- und Elektroindustrie, darunter Carpol, berichteten von informellen Absprachen, während sie gleichzeitig die einheimischen Arbeitgeberverbände mieden. Dafür übernahmen die großen Konzerntöchter auch den Organisationsaufwand für einen lokalen Gesprächskreis der Investoren. Diese Kontakte waren indes ausschließlich lokal und ethnisch auf deutsche Expatriates, Grenzgänger und Unternehmer fokussiert und in ihrer Koordinationsleistung von einer Vielzahl situativer Bedingungen abhängig (wie zum Beispiel die Anzahl und Mischung der Investoren in der Region insgesamt). Wenn eine größere Zahl anderer deutscher und ausländischer Investoren (v. a. USamerikanische Firmen) in der Region präsent war, stieg die Wahrscheinlichkeit, dass Unternehmen mit einer Entgeltpolitik des offenen Wettbewerbs vor allem bei qualifizierten Managern und Spezialisten die Koordination be- oder verhinderten. Rigide Entgeltpolitik Die rigide Entgeltpolitik kommt einer Low-Road-Strategie nahe, jedoch fehlt ihr nicht selten die systematische Konsistenz. Immerhin acht Tochtergesellschaften, darunter sechs Tochtergesellschaften von Mittelständlern, folgten diesem Muster. Auch sie postulierten zwar, mit den Löhnen über dem oder wenigstens im

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Durchschnitt zu liegen, maßen dies aber an einheimischen Firmen ähnlicher Größe. Kennzeichen einer rigiden Entgeltpolitik ist nicht nur die absolute Höhe des durchschnittlichen Entgelts, sondern auch, dass die Inflationsrate unregelmäßig und in Reaktion auf wachsenden Unmut ausgeglichen wird. Zusätzliche Leistungen werden zudem knapp gehalten oder fehlen ganz. Selbst die Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtungen aus den Sozialfonds, über deren Verwendung die Mitarbeiter mitentscheiden können, sowie anderer gesetzlicher Auflagen (z. B. Bereitstellung eines warmen Mittagessens in Tschechien) werden als Belastung thematisiert. Sechs der acht Tochtergesellschaften mit rigider Entgeltpolitik waren entweder verlängerte Werkbänke oder rationalisierte Produzenten. Sie konnten den Anstieg der Bruttolöhne durch die Inflation, die vor allem in den 1990er Jahren weit über der niedrigen Inflationsrate des Euro-Währungsraumes lag, nicht an ihre westlichen Kunden weitergeben oder durch Wechselkurse ausgleichen. Gleichzeitig waren sie nicht oder nicht ausreichend in der Lage, durch Produktivitätszuwächse oder durch das Eindringen in preislich höhere Marktsegmente diese Verteuerung zu kompensieren. Zu den Unternehmen mit rigider Entgeltpolitik gehörte schließlich eine Tochtergesellschaft mit erweitertem Mandat im Maschinenbau, in der qualifizierte Facharbeiter – dem klassischen Klientel für eine High-Road-Strategie – die Produktion bestimmten. Allerdings stand die Tochtergesellschaft unter direkter arbeitspolitischer Kontrolle. Die Zentrale schrieb zum Beispiel bei wirtschaftlichen Problemen generell Entlassungen für alle Tochtergesellschaften vor (gleichgültig, wie hoch die Arbeitskosten sind) und kontrollierte regelmäßig die Lohnentwicklung bei der polnischen Tochtergesellschaft. Der Spielraum des einheimischen Managements war zudem durch den Preisdruck eingeschränkt, dem die Tochtergesellschaft als Komponentenfertiger für die deutschen Stammwerke vor allem aus Ostmitteleuropa ausgesetzt war. Auch die von ihr hergestellten Standardmaschinen bewegten sich im unteren Preissegment, in dem mit chinesischen und indischen Maschinenbauern konkurriert werden musste. Gleichzeitig zeigt dieser Fall die Probleme rigider Entgeltpolitik besonders deutlich: Das Unternehmen, immerhin größter Arbeitgeber einer mittelgroßen Stadt, genoss keinen besonders guten Ruf in der Region. So räumte der Finanzdirektor ein, dass das Werk „nicht als guter Arbeitgeber“ gilt. Die Betriebsgewerkschaftsorganisation der SolidarnoĞü forderte zwar höhere Löhne, war aber – noch – kooperationsbereit, weil der ehemalige Staatsbetrieb einige Jahre zuvor kurz vor der Schließung stand, die durch das deutsche Engagement verhindert wurde, und weil vor allem die älteren Fachkräfte keine Exit-Option mehr hatten. Die rigide Entgeltpolitik beruhte daher auf der Kooperation mit den Betriebs- und örtlichen Gewerkschaften auf der Basis eines impliziten „Sanierungspakts“, der

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aber die Erwartung eines späteren Sanierungsgewinns für die Beschäftigten einschloss. Ihre Attraktivität für jüngere Facharbeiter und vor allem für das Management bezog die Tochtergesellschaft aus ihrer Zugehörigkeit zu einem namhaften ausländischen Konzern, die den eigenen Wert auf dem Arbeitsmarkt steigert. Der Kooperationsanreiz resultiert also eher aus der Erhöhung der Employability, bei der das gegenwärtige Beschäftigungsverhältnis als „Absprungsbrett“ begriffen wird. Für das Management war daher das in Angriff genommene funktionale und technologische Upgrading essentiell, um einen größeren finanziellen Spielraum für eine andere Arbeitspolitik zu erlangen. Dieses Beispiel verweist auf die Grenzen der ridigen Entgeltpolitik in Gesellschaften ohne regelmäßigen Zustrom an neuen billigen Arbeitskräften, wie das in Ostmitteleuropa der Fall ist. Vor allem in Regionen mit industriellen Clustereffekten klagten gerade Unternehmen mit einer rigiden Entgeltpolitik über eine erhebliche Personalfluktuation vor allem unter den jüngeren Mitarbeitern (und auch im einheimischen Management), die den Lohndruck weiter erhöhten. In einigen Fällen war die soziale Instabilität so hoch, dass sie mit den hohen Qualitätsstandards und Ansprüchen in der Liefertreue der westlichen bzw. deutschen Kunden kollidierte. Das Kooperationsangebot einer rigiden Entgeltpolitik reichte nicht aus, um qualifiziertes Personal an sich zu binden. Gerade die Arbeitskräfte, die als Multiplikatoren intensiv geschult wurden, verließen die Unternehmen, um die Arbeit bei einem anderen Investor aufzunehmen. Mehrere Manager berichteten, dass eine zu rigide Lohnpolitik (zusammen mit anderen Managerfehlern) in der Vergangenheit das Unternehmen in eine massive Krise geführt hätte, die nur durch ein Auswechseln der Führungsspitze und Korrekturen in der Entgeltpolitik überwunden werden konnte. In einem Fall stand der Investor kurz vor der Aufgabe seines Engagements. In zwei anderen Fällen führte, wie bereits erwähnt, die rigide Entgeltpolitik zur Gründung von Betriebsgewerkschaften mit entsprechenden Lohnforderungen. Alle diese Betriebe berichteten über erhebliche Rekrutierungsschwierigkeiten, die bei den anderen beiden Entgeltpolitiken deutlich seltener thematisiert wurden. Kennzeichnend für Unternehmen mit rigider Entgeltpolitik ist, dass sie mit Leiharbeitern aus der Slowakei und der Ukraine versuchen, ihr Arbeitskräftedefizit auszugleichen, anstatt die Löhne für Einheimische attraktiver zu gestalten, wodurch sich wiederum der Kontrollaufwand erhöht. Wie das Beispiel des Maschinenbaukonzerns veranschaulicht, handelt es sich bei diesen Unternehmen nicht zwangsläufig um unqualifizierte Arbeit. Schweißer ist etwa ein häufig genannter Beruf für diese industriellen Wanderarbeiter aus Mittel- und Osteuropa. Die in der Produktion benötigte Qualifikation bildet folglich keinen hinreichenden Indikator für die Strategie der Entgeltpolitik.

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Eigentümer mittelständischer Unternehmen mit einer rigiden Entgeltpolitik suchten ebenfalls die informelle Absprache mit anderen „befreundeten“ deutschen Investoren in ihrem unmittelbaren Umfeld. Auch hier wurde die Begrenzung von Abwerbungs- und Lohnwettbewerb angestrebt. Allerdings war die Zielstellung dieses Kollektivgutes eine andere: Es ging vor allem darum, die Entwicklung im Umfeld abschätzen zu können, um selbst nicht zu weit nach hinten abzufallen. Auch diese begrenzte lokale Kooperation gelang nur unvollkommen (vgl. Kasten 27). Kasten 27 Differenz in der Kooperationsorientierung zwischen Unternehmen bei Mittelständlern 1. Unternehmen mit moderater Entgeltpolitik „Wir zahlen da drüben – denke ich mal – 20 Prozent über tschechischem Niveau, das haben wir aber von Anfang an, also die Frau B. [Name der tschechischen Geschäftsführerin – K. B.] hat das von Anfang an so eingeführt, sie hat gesagt, also wenn wir das Personal finden können, müssen wir etwas höher gehen. Nun, wir achten jetzt darauf, dass wir das Lohnniveau der ganzen Gegend nicht kaputtmachen. Wir sind drei deutsche Firmen in dem Ort, und ein vierter Betrieb kommt noch dazu (...).“ (Unternehmer, CZ14, 1999) 2. Unternehmen mit rigider Entgeltpolitik „Manager: Also die Orientierung ergibt sich im Grunde aus zwei Dingen, zum einen aus der Inflationsrate, zum anderen aus dem Lohnniveau der umliegenden Unternehmen. Das heißt, man tauscht sich aus, wir tauschen uns auch mit befreundeten deutschen Firmen aus. Das läuft also eher auf dieser Kommunikationsschiene. Interviewerin: Auch mit einheimischen Firmen? Und ist da eher die Politik, ein bisschen darüber zu liegen oder genau mitzuschwimmen, oder liegen sie eher darunter? Manager: Wir versuchen schon uns da ins Mittelfeld zu legen, das heißt, uns gut in diesem Niveau zu bewegen. (...) Also den Unternehmen, die wir kennen, ist das eigentlich (...) das Lohnniveau zwischen den polnischen und deutschen Unternehmen durchaus vergleichbar, es ist teilweise anders in den Verwaltungsbereichen. Und da liegt teilweise das Lohnniveau oder das Gehaltsniveau über dem rein polnischen Gehaltsniveau. Und da sind nach unseren Erfahrungen und Austauschgeschichten die amerikanischen Investoren schon noch mal eher diejenigen, die einem das Gehaltsgefüge etwas kaputt schießen. Die liegen also nach unseren Erfahrungsaustausch dann deutlich über dem polnischen Niveau.“ (HQ-Manager, PL7, 1999)

Ironischerweise spielen Branchentarifverträge nicht nur eine marginale Orientierungsrolle bei der Entgeltfindung der Unternehmen, sondern sind eher mit einer rigiden Entgeltpolitik verknüpft. So gaben die Manager einer polnischen und

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tschechischen Tochtergesellschaft mittelständischer Unternehmen an, sich an den existierenden „Kollektivverträgen höherer Ordnung“ in der Metallindustrie zu orientieren, die Mindestlöhne für die Branche bzw. der Branche in der Region festlegen. Diese Mindestlöhne wurden wie deutsche Tariflöhne behandelt, deren Überschreiten wie eine freiwillige und damit nicht einklagbare Zusatzleistung erscheint.

11.2 Flexibilitätsregime Zum Kern der Arbeitspolitik gehört auch die Art und Weise, wie Unternehmen mit Auftragsschwankungen umgehen. Durch die eingeschränkte Flexibilität in puncto Heuern und Feuern und in der Wochenarbeitszeit haben große deutsche Unternehmen an ihrer Heimatbasis vor allem Strategien der funktionalen Flexibilität (Techniken des flexiblen Einsatzes der Mitarbeiter) und ein intensives Arbeitszeitregime entwickelt. Letzteres bedeutet, dass die zur Verfügung stehende Arbeitszeit möglichst genau an die aktuale Nachfrage angepasst wird. Regelungen dafür sind Gleitzeitarbeit bei den Angestellten und Arbeitszeitkonten über einen Zeitraum von zwölf Jahren im gewerblichen Bereich.160 Letztere entstanden vor allem seit Ende der 1980er Jahre im Gegenzug zur schrittweisen Einführung der 35-Stunden-Woche in der Metall- und Elektroindustrie. Ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre hat zudem die Befristung an Gewicht gewonnen. Die Präferenz für Zeitkontenmodelle hat viele Expatriates meines Samples veranlasst, diese Regelungen auf Ostmitteleuropa zu übertragen – unabhängig davon, welche Entgeltpolitik in den Tochtergesellschaften betrieben wurde und auch unabhängig von der Unternehmensgröße. Für Expatriates von Tochtergesellschaften mit einer moderaten Entgeltpolitik gehörten jedoch flexible Zeitregime in Form von Arbeitszeitkonten explizit zum „Deal“. Denn es reicht nicht, „sichere Arbeitsplätze“ und damit eine relativ langfristige Standortbindung zu versprechen. Das implizite Versprechen muss auch in Märkten mit starken Konjunkturschwankungen und ohne große Auftragspuffer durchgehalten werden. Arbeitzeitkonten sind hierfür attraktiv, weil sie es erlauben, über ein ganzes Jahr Auftragstiefs mit -hochs auszugleichen. Sie bringen zudem eine erhebliche Lohnkostenersparnis, da meist nur noch die Überstunden bezahlt werden müssen, die am Ende des Jahres nicht mit Freizeit aufgewogen wurden. Deshalb waren sie auch für Unternehmen mit rigider Entgeltpolitik interessant. Für die gewerblich Beschäftigten erweitern Zeitkonten wiederum in bescheidenem Umfang Zeitspielräume. 160 Zur Verbreitung der Jahresarbeitszeitkonten im Verlaufe der 1990er Jahre in Deutschland vgl. u. a. Bauer et al. 2003; Seifert 2003.

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Schwierigkeiten mit der Einführung von Jahresarbeitszeitkonten Es gehörte zu den überraschenden Erfahrungen vieler dieser Manager, dass sich Kontenmodelle mit langen Ausgleichszeiträumen nicht ohne weiteres nach Polen und Tschechien übertragen ließen. Der Transferwunsch war hier deutlich größer als die Praxis in den Tochtergesellschaften anzeigt. Insgesamt hatte das (deutsche) Management von sieben Töchtern Pläne, Arbeitszeitkonten mit einem Ausgleichszeitraum von zwölf Monaten in Polen oder Tschechien einzuführen. Jedoch nur in einem Unternehmen wurden diese Pläne tatsächlich realisiert. Was sind die Gründe dafür? Man könnte sich die Antwort einfach machen und auf das in diesem Punkt restriktive Arbeitsrecht verweisen, das in Tschechien bis 2001 und in Polen bis heute keine Arbeitszeitkonten mit Ausgleichszeiten für länger als drei bzw. vier Monate zuließ bzw. zulässt (vgl. Kapitel 5.3). Kasten 28 Das Arbeitsgesetzbuch als wirksame Restriktion „Ja, es gibt sehr strenge Arbeitsgesetze, die auch von extrem vielen Behörden und Organisationen kontrolliert werden, überwacht werden, wo ich bisher immer dachte, in Deutschland ist es stellenweise schon eng und schlimm, aber das ist dort noch viel schlimmer. Das heißt also, die Flexibilisierung (...), heute machst Du zehn Stunden, die feierst Du morgen wieder ab, für das Unternehmen zuschlagsfrei, funktioniert in Polen nicht. Sie sind sofort mit 50 Prozent oder 100 Prozent Überstundenzuschlag dabei. (...) Das Arbeitsgesetzbuch, das also sehr stark die Freiheiten auch der Mitarbeiter einschränkt, die Denkweise der Belegschaft, dieses Arbeitsgesetzbuch jetzt mal in Form einer Betriebsvereinbarung etwas großzügiger auszulegen, ist also fast nicht möglich. Das ist also aus der Tradition heraus so ein Heiligtum, dass man sich damit unheimlich schwer tut.“ (HQ-Manager, PL7, 1999)

Doch ist die arbeitsgesetzliche Beschränkung der Zeitflexibilität nur die halbe Wahrheit. Denn im Sample gab es auch einige Unternehmen, bei denen die Regel galt: „Es wird gearbeitet, bis die Arbeit fertig ist“, und das heißt, ohne ein formalisiertes Arbeitszeitregime. In einigen polnischen Tochtergesellschaften mit mittelständischen Eigentümern wurden zudem Überstundenzuschläge nicht in voller Höhe gezahlt. Mehrere Konzerntöchter überschritten die Jahreshöchstgrenze für Überstunden. Es wurden in den Interviews also durchaus Regelverletzungen zugegeben. Schwierig ist die Einführung dieser arbeitspolitischen Innovation auch, weil sie als formalisiertes Zeitregime der expliziten Zustimmung der Belegschaften und Gewerkschaften bedurfte. Selbst bei der einzigen erfolgrei-

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chen Übernahme des Kontenmodells – dem polnischen Werk eines deutschen Fahrzeugkonzerns, Mobilpol, – dauerten die Verhandlungen mit den Gewerkschaften drei Jahre. Bemerkenswert an diesem erfolgreichen Beispiel ist zugleich, dass es nicht in Tschechien, sondern in Polen lokalisiert ist, wo die Zwölf-Monats-Konten nur bei einer recht freizügigen Interpretation des polnischen Arbeitsrechts möglich sind. Demgegenüber ist der gleich nach der Neuregelung in Tschechien gestartete Versuch, die Betriebsvereinbarungen über Arbeitszeitkonten von Siemens für die tschechischen Töchter zu übernehmen, gescheitert (vgl. Bluhm/Dörrenbächer 2003). Von einer unilateralen Einführung der Konten kann folglich keine Rede sein. Zwei weitere Gründe sind für die Implementierungsschwierigkeiten mindestens ebenso wichtig wie die rechtliche Seite: Erstens ist der Verzicht auf Überstundenzuschläge gegen vermeintliche Beschäftigungssicherheit ein unattraktives Kooperationsangebot, weil unter Bedingungen niedriger Löhne mehr als anderswo gilt, dass Überstunden fest zum Lohn zählen. Das Interesse der Beschäftigten, Überstunden zu leisten, war bei vielen Tochtergesellschaften vor allem in größeren Städten hoch. Das Drehen an der Überstundenschraube durch die Beschäftigten gehörte auch vor 1989 zu den Praktiken, informelle Lohnsteigerungen zu realisieren. Das Interesse an Überstunden als zusätzliche Einkommensquelle wurde auch von den einheimischen Managern meist unterstützt, die in diesem Punkt das Arbeitsrecht sehr genau nahmen und gerade bei den Tochtergesellschaften mit mittelständischen Eigentümern die Einführung von Arbeitszeitkonten mit verhinderten. Der implizite „Deal“, der den Arbeitszeitkonten zugrunde liegt, ist zudem generell nicht mit einer ausgeprägten Niedriglohnkonstellation vereinbar, in der ein einziges Arbeitseinkommen kaum zum Lebensunterhalt ausreicht. Das Zeitinteresse der Beschäftigten liegt unter solchen Bedingungen völlig quer zu einem flexiblen Zeitregime im oben beschriebenen Sinne, wie der Stammhausdelegierte eines KMU selbst einräumt (Kasten 29). Arbeitszeitkonten werden hier nur als eine Managementtechnik verstanden, deren soziale und ökonomische Voraussetzungen erst im Nachhinein reflektiert werden. Kasten 29 Unvereinbarkeit von Arbeitszeitkonten und bäuerlichem Nebenverdienst „Wir haben mit verschiedenen Arbeitsmodellen Versuche gestartet, mit Zeitkonten, mit allem möglichen, aber das funktioniert nicht. (...) Einmal wegen der Gesetzgebung, dass da gewisse Behörden was dagegen haben, und auf der anderen Seite auch die Leute selbst. Man muss natürlich wissen, wir sind dort in einer ländlichen Region angesiedelt, wo das Lohnniveau relativ niedrig ist. Von dem, was die Leute verdienen, können

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sie letztendlich gar nicht leben. Das heißt, die müssten irgendwo noch – da haben die meisten ihren Garten oder was auch immer, wo sie dann die Dinge für das tägliche Leben im Sommer anbauen. Für die ist es wirklich wichtig zu sagen, ich arbeite acht Stunden, gehe dann nach Hause, ich bewege mich dann in meinen Garten und baue da mein Obst und Gemüse und alles mögliche an, darum muss ich mich dann kümmern, damit ich meine Grundnahrungsmittel habe, die ich dann letztendlich selbst verzehre oder tausche (...).“ (HQ-Manager, PL11, 1999)

Zweitens, und dies ist für die Konzerntöchter fast noch wichtiger, haben die Gewerkschaften kein starkes Motiv, solche Modelle zu unterstützen. Darin unterscheidet sich die Konstellation von jener Ende der 1980er Jahre in der Bundesrepublik, in der die Flexibilisierung der Arbeitszeit von der IG Metall als Preis für die schrittweise Durchsetzung der 35-Stunden-Woche in Kauf genommen und gegenüber den eigenen Mitgliedern durchgesetzt wurde. Für die polnischen und tschechischen Gewerkschaften sind die Arbeitszeitkonten zunächst einmal ein neues Managementkonzept und kein lohnenswerter sozialer Kompromiss, bei dem auch sie etwas gewinnen. Im oben genannten polnischen Erfolgsbeispiel, Mobilpol, wurden die Betriebsgewerkschaften mit Zuckerbrot und Peitsche zum Einlenken gebracht: Man einigte sich darauf, dass die ersten 40 Überstunden bezahlt werden und erst dann der Freizeitausgleich zum Zuge kommt. Gleichzeitig ließ das Management keinen Zweifel daran, die Gewerkschaften für anstehende Entlassungen verantwortlich zu machen. Die Expatriates nutzten zudem die Akteursschwäche der Gewerkschaften, um eine kritische Revision des deutschen Arbeitzeitkontenmodells umzusetzen. Vor allem wurde das Zeitvolumen, über das die Beschäftigten frei verfügen können, gegenüber den Konzernregelungen an der Heimatbasis deutlich eingeschränkt. Eine langfristige Akkumulation großer Zeitmengen ist damit unterbunden (vgl. Kasten 30). Kasten 30 Einführung von Jahresarbeitszeitkonten bei Mobilpol 1. Strategie „Also in Deutschland ist es so – da kommen sie auch nicht drum herum – es wird ja auch vom Betriebsrat darauf geachtet, dass das auch für den Mitarbeiter sehr positiv ist und der möglichst frei walten und schalten kann. Und wir haben [in Polen – K. B.] mehr oder weniger zwei Konten eingeführt, ein Konto, das wir im Prinzip über das Produktionsvolumen steuern, womit wir Leute nach Hause schicken oder wieder mehr arbeiten lassen können, und einen Teil, das ist aber ein sehr geringer Teil, das ist alles gedeckelt, der dann dem Mitarbeiter für eine individuelle Freizeitnahme zur Verfügung steht. Aber da kann er nicht bis zum Gehtnichtmehr anhäufen, was wir in Deutschland

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haben, mit dem Tenor, da bleibe ich täglich fünf Minuten länger, dann habe ich nach einem halben Jahr – was weiß ich, da habe ich wieder meine drei Tage zusammen, bleibe drei Tage zu Hause. Die fünf Minuten, die er länger bleibt, da macht er aber nix, da trinkt er noch Kaffee. (...) Und das haben wir hier gedeckelt.“ (Vorstandsvorsitzender, PL5, 2002) 2. Umsetzung „Wir haben hier eine Rezession. Unsere Produktion ist seit Jahren schon so [sie malt eine Sinuskurve in die Luft – K. B.], das heißt, es gibt Zeiten, da haben wir sehr, sehr viel Arbeit, und es gibt Zeiten, da haben wir nichts. Und haben wir nichts, müssten wir eigentlich Leute entlassen. Das kostet Geld. Und was, nach zwei Monaten muss ich dann noch einmal dieselben Leute hier wieder einstellen? Das ist ein Risiko. Die sind bei uns geschult und alles mögliche, die sind Fachmänner. (...) Deswegen müssen wir Brücken über die schlechten Zeiten bauen. Oder, habe ich gesagt, Leute, okay, aber die Verantwortung, dass wir 200 Leute aus unserer Firma freistellen müssen, die übernehme ich nicht. Übernehmen Sie die? Bitte! Machen Sie dass! Sie [die Betriebsgewerkschaftskomitees – K. B.] sind bei Gruppenentlassungen auch verpflichtet, Leute namentlich zu nennen. Das ist keine leichte Aufgabe. Das war ein Argument. Zweitens, noch einmal, das sind Fachmänner, sehr gute, manche ein bisschen schlechter, aber Fachmänner. Wo finde ich die? Und deswegen haben wir das nach drei Jahren geschafft.“ (polnische Personalleiterin, PL5, 2002)

Zeitflexibilität mit anderen Mitteln Angesichts der Schwierigkeiten der Implementierung von Arbeitszeitkonten wird die Frage nach funktionalen Äquivalenten relevant. Analysiert man unter diesem Blickwinkel die arbeitspolitischen Strategien der Unternehmen, zeigen sich verschiedene versteckte Praktiken, die eine ähnliche Lösung des Flexibilitätsproblems mehr oder weniger erfolgreich ermöglichen. So nutzten zwei Tochtergesellschaften die nur in Tschechien bestehende Möglichkeit von Kurzarbeit, wobei der tschechische Staat, anders als die Bundesrepublik, keine Lohnzuschüsse zahlt. Bei einer Konzerntochter wurde mit der Betriebsgewerkschaft eine Lohnfortzahlung in Höhe von 70 Prozent des Durchschnittslohnes ausgehandelt.161 Auch ein KMU führte Kurzarbeit mit einer Lohnfortzahlung in Höhe von 68 Prozent ein, um bei einer längeren Auftragsflaute Entlassungen zu vermeiden. Die „Kurzarbeiter“-Regelung bei dieser tschechischen Tochtergesellschaft schien zunächst erfolgreich zu sein. Erst später bemerkte der Grenzgänger, dass die Beschäftigten und das einheimische Management die Abmachung zugunsten der Belegschaft optimiert hatten. Die Beschäftigten meldeten sich unter Duldung des 161 Nach tschechischem Gesetz sind bei Kurzarbeit/Stillstandszeiten zwischen 60 bis 80 Prozent des Durchschnittslohnes zu zahlen.

11.2 Flexibilitätsregime

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Managements kurzerhand krank, um so das höhere staatliche Krankengeld in Anspruch zu nehmen. Anders als in Polen und Deutschland zahlte der tschechische Staat vom ersten Tag an Krankengeld. In zwei weiteren Tochtergesellschaften räumte das Management ebenfalls ein, schon mal mit staatlich finanziertem Krankfeiern Auftragstäler überbrückt zu haben, was aber für die Arbeitsmotivation nicht unproblematisch ist. Ein anderer Ansatz besteht aus einer Kombination aus konservativem Belegschaftswachstum im unteren Auslastungsbereich und Überstunden, die regelmäßig über die gesetzlichen Obergrenzen hinausgehen. Immerhin zwei Konzerntöchter gaben zu, schon mal Strafgeld an die staatliche Arbeitsinspektion wegen Überschreiten der Obergrenze gezahlt zu haben. Andere Unternehmen „verstecken“ Überstunden durch verkappte Formen von Abbummeln (z. B. Einführung eines Amtstages im Monat). Bei insgesamt sieben Tochtergesellschaften kann man sagen, dass diese Auslastungspolitik, zusammen mit anderen Methoden, Auftragsschwankungen über Zeit auszugleichen, zu Ansätzen eines flexiblen Zeitregimes führte, dessen „Vertragskern“ ein langfristiges Beschäftigungsversprechen ausmacht. Diese Politik ist dabei keineswegs von der Konzernleitung vorgegeben, sondern kann sogar mit deren Vorstellungen kollidieren, da doch Entlassungen in Polen und Tschechien im Vergleich zur deutschen Situation des Konzerns einfach sind und daher als unproblematisch erscheinen. So musste der Vorstandsvorsitzende von Carpol seine Strategie gegenüber dem Konzernvorstand verteidigen (vgl. Kasten 31). Kasten 31 Entlassung als Imageproblem Vorstand: Wir sind „äußerst vorsichtig mit Neueinstellungen“, deshalb brauchen wir die Überstunden, um Spitzen abzufangen. Die Automobilindustrie ist ein Konjunkturgeschäft und „wir wollen keine Entlassungen. Wir sind deshalb moderat mit Neueinstellungen.“ Interviewerin: „Entlassungen sind aber doch sicher einfacher hier als in Deutschland? Warum erachten Sie das als so sensibel?“ Vorstand: „Ich will das nicht.“ Die Arbeitslosigkeit ist hier sehr gering, Neueinstellungen sind daher nicht so einfach. „Trotzdem haben wir keine Probleme mit der Rekrutierung, die Rekrutierung ist für uns leicht hier, weil wir sichere Arbeitsplätze anbieten. (...) Bei Entlassungen geht das gute Image sofort zum Teufel. Diese Debatte führe ich auch immer mit der Konzernleitung, um das ‚hire and fire‘. Ich habe darum gekämpft. Ich betrachte das als Imagepflege, wie gehen wir mit den Werkern um. Die bleiben, weil wir sichere oder relativ sichere Arbeitsplätze bieten. Das spricht sich rum.“ (Vorstandsvorsitzender, PL6, 1999)

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11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung

Zwei Arten von Segmentierung Da flexible Arbeitszeitregime im skizzierten Sinne eingeschränkt blieben, griffen insbesondere größere Tochtergesellschaften (von Konzernen und großen Mittelständlern) mit volatilen oder saisonabhängigen Märkten zu einer starken Segmentierung in Stamm- und Randbelegschaft als zentraler Flexibilisierungsform. Befristete Verträge fungierten dabei als Puffer, um Auftragsschwankungen abzufedern. Insgesamt war die Segmentierung bei den Konzerntöchtern deutlich ausgeprägter als bei den mittelständischen Unternehmen, wobei sich zwei Handhabungen herauskristallisierten: die Segmentierung a) als Disziplinierungsmechanismus und b) als Selektionsmechanismus. Vor allem die kleineren mittelständischen Unternehmen des Samples haben hingegen überwiegend unbefristete Standardverträge genutzt und keinen speziellen Mechanismus ausgeprägt. Segmentierung als Disziplinierungsmechanismus In einigen Fällen wurde in den Interviews die Bedeutung der befristeten Verträge und im geringeren Maße auch der Leiharbeit als Disziplinierungsinstrument gegenüber der Kernbelegschaft hervorgehoben. Jeder gilt als prinzipiell ersetzbar, was einer Aufkündigung von Bindung gleichkommt. Der Hauptgrund für den hohen Anteil an Befristung liegt weniger in befürchteten Imageproblemen oder in der Absicherung der festen Mitarbeiter als in den Kosten für Massenentlassungen und den damit verbundenen Prozeduren, die meist unter Bedingungen besonders volatiler Produktmärkte, wie etwa in der Elektronikbranche, mit spitzem Bleistift gerechnet werden (vgl. Kasten 32). In diesen Fällen liegt auch der Anteil der Arbeiter mit befristeten Verträgen in der Produktion mit 50 bzw. 60 oder sogar zeitweilig 70 Prozent sehr hoch. Numerische Flexibilität spielt daher für das Flexibilitätsregime eine zentrale Rolle. Unbefristete Verträge werden auf diese Weise zu einer Auszeichnung: „Und das ist so ein Bonbon, ja. Dann kann der Mitarbeiter zur Bank gehen, sich einen Kredit holen oder so was.“ (Vorstand Produktion/Technik, PL2, 1999). Allerdings betrifft das Problem befristeter Verträge nur die Produktionsbelegschaft, da qualifizierte Angestellte leichter abwandern und deshalb mit unbefristeten Verträgen an das Unternehmen gebunden werden sollen.

11.2 Flexibilitätsregime

261

Kasten 32 Nicht flexibel genug für „Spot Markets“ „Aber wenn dann jemand einen unbefristeten Vertrag hat, dann können wir ihn sehr schlecht entlassen, natürlich, wenn wir keine Arbeit für ihn haben, dann ist es gesetzlich geregelt, und wir müssen ihm eine Abfindung zahlen. Aber wenn wir, und unser Gesetz ist so flexibel, wir können theoretisch den Arbeitsvertrag über einen Monat machen und wieder einen Monat und immer wieder verlängern, ohne Ende.162 Natürlich will die Gewerkschaft etwas anderes. Wir haben die Verträge meistens entweder auf drei oder auf sechs Monate verlängert, das heißt, wir hatten früher immer so zwei Gruppen, eine Gruppe bis März, die zweite bis Juni, September. So wurde das immer bei der Sechs-Monate-Regel gemacht. Jetzt in dieser schwierigen Situation ist das immer ein Drei-Monate-Zyklus.“ Auf Nachfrage, warum man denn mit der normalen Kündigungsregelung nicht hinkomme, rechnete der Personalleiter der Konzerntochter vor: „Drei Monate ist Kündigungsfrist und für zwei Monate muss eine Abfindung gezahlt werden, das heißt, wenn ich einen Unbefristeten entlassen will, und habe das heute entschieden, dann muss ich pünktlich fünf Monatsgehälter bezahlen. Und bei den Zeitbefristeten, wenn ich sie nur auf drei Monate verlängere, dann habe ich mindestens die Chance, nur die Abfindung für zwei Monate zu bezahlen. Ich habe doch einen Plan und sehe schon, was ich in den nächsten drei Monaten erwarten kann.“ (tschechischer Personalleiter, CZ4, 2002)

Segmentierung als Selektions- und Sozialisationsmechanismus Unternehmen mit konjunkturabhängiger Produktion und einer stärkeren Orientierung auf Mitarbeiterbindung benutzten die Segmentierung – neben ihrer Pufferfunktion – vor allem als Selektions- und Sozialisationsmechanismus, der bei Bewährung aus der Rand- in die Stammbelegschaft führt. Die zweite Strategie gehört zur Politik der „rationalisierten Bindung“. Der Anteil der Randbelegschaft fiel dabei meist geringer aus als bei der Handhabung als Disziplinierungsmechanismus, doch erreichte er in einem Fall über 50 Prozent der Produktionsbelegschaft (etwa bei Anlauf eines neuen Modells und damit einem Schwung von Neueinstellungen). Ein Motiv für diese Handhabung der Segmentierung ist der befürchtete „Imageschaden“, den Kündigungen in Polen und Tschechien nach sich ziehen und den es daher unbedingt zu vermeiden gelte. Diese Strategie geht mit einer moderaten Entgeltpolitik einher.

162 Das gilt nur bis Mai 2004. Kettenverträge wurden mit dem EU-Beitritt auf maximal zwei Jahre begrenzt.

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11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung

Bei der Nutzung von Segmentierung als Selektions- und Sozialisationsmechanismus wurden befristete Verträge regelmäßig einer Festeinstellung vorgeschaltet, um Eignung und Integrationsfähigkeit zu testen, wobei dies häufiger im gewerblichen Bereich praktiziert wurde. Durch die Befristung entstanden bis auf zwei Jahre verlängerte Probezeiten. Obgleich die hohen Wachstumsraten der Belegschaft im beobachteten Zeitraum sicherten, dass die Segmentationslinie durchlässig blieb, zeigt die Handhabung ein wesentliches Element eines rationalisierten Angebots an lokaler Bindung: Das Versprechen einer längerfristigen Beschäftigung gilt ausschließlich für eine sorgfältig ausgewählte Kernbelegschaft (vgl. Kasten 33). Kasten 33 Langfristige Bindung mit hoher Einstiegsbarriere „Das machen wir grundsätzlich, wenn wir Leute einstellen, dass wir denen einen Einjahresvertrag geben. In der Regel wird der dann noch einmal ein Jahr verlängert und dann gibt es einen Arbeitsvertrag. (...) Der Sinn ist, dass oft werden zu Neuanläufen, wenn neue Fahrzeuge anlaufen, neue Leute eingestellt. (...) Und es kann durchaus sein, dass so wie beim Opel Vectra die Stückzahlen runter gehen von 1000 am Tag auf 100 pro Tag. Dann brauchen Sie nur 10 Prozent der Leute. So, und wenn die nun alle einen ‚Life-Time‘-Vertrag haben, dann haben Sie die da rumstehen. Wir sind bisher in der glücklichen Situation, dass wir diese Leute bisher immer für andere Anläufe gebrauchen konnten. (...) Aber theoretisch muss man die Leute nach Hause schicken. Und wenn Sie die alle auf ‚Life Time‘ beschäftigt haben, dann haben Sie ein Problem. Also können Sie sich dann von den Leuten trennen, die sowieso nur einen Jahresvertrag haben.“ (Stellvertretender Geschäftsführer, CZ8, 2003)

Vor allem Konzerntöchter nutzten Befristungen als Selektions- und Sozialisationsstrategie. Der zuvor schon zitierte Vorstandsvorsitzende von Carpol hatte beispielsweise für alle Neueinstellungen die Vergabe von dreimonatigen Verträgen eingeführt (die übliche Probezeit); wer sich in dieser Zeit bewährte, bekam einen zweiten Dreimonatsvertrag, der über seine Aufnahme in das Unternehmen endgültig entschied. Diese Probezeit war verknüpft mit einem umfangreichen Trainingsprogramm. Andere Unternehmen gingen hier noch einen Schritt weiter. So vergab Mobilpol nach einem Dreimonatsvertrag noch zwei Mal auf drei Monate befristete Verträge, ehe über einen unbefristeten Vertrag entschieden wurde. Damit wollte das Management vorab, das heißt ohne im Nachhinein kündigen zu müssen, die Qualifiziertesten auswählen und die Anwärter auf eine feste Stelle zur Wahrnehmung des Schulungsangebots anhalten. Diese Regel galt hier sowohl für Arbeiter wie Büroangestellte. Die Konzerntochter Elektroczech hatte 2002 mit den Gewerkschaften den freiwilligen Verzicht auf Kettenarbeitsverträ-

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ge vereinbart, nutzte aber dafür die zwei Mal auf drei Monate befristeten Arbeitsverträge, um die geeignetsten Bewerber auszuwählen. Keines dieser Unternehmen verwendete dagegen Einstellungstests, um Personal auszuwählen. Da eine betriebliche Berufsausbildung de facto nicht existiert (mehr dazu weiter unten), liegt die These nahe, dass die Vertragsbefristung das Berufsausbildungssystem als Mechanismus der Personalselektion zumindest teilweise substituiert. Sie bildet insofern ein funktionales Äquivalent, als sie eine Eintrittshürde darstellt, mittels der entschieden werden kann, wer durch Qualifikation und Verhalten zum Unternehmen „passt“.

11.3 Dominanz der unternehmensinternen Qualifikation In Kapitel 6 wurden Gründe dargelegt, warum in Ostmitteleuropa bei der Berufsausbildung nicht der Weg in Richtung deutsches duales System mit einer starken Beteiligung der Unternehmen eingeschlagen wurde, sondern im Gegenteil eher ein Rückzug der Unternehmen aus der Berufsausbildung erfolgte. Das Fehlen einer kollektiven Verpflichtung auf ein entsprechendes Engagement durch einen korporatistischen Staat und durch Verbände ist eine Ursache dafür. In dieser institutionellen Umwelt bedeutet jeder Transferversuch von Elementen des dualen Systems durch einzelne Unternehmen eine dramatische Verschiebung in den Kosten. Denn die Unternehmen müssen nicht nur die Kosten der praktischen Ausbildung tragen, sondern stehen auch vor Integrations- und Schnittstellenproblemen mit den bestehenden Berufsschulen, die sich am leichtesten durch die Übernahme auch der theoretischen Ausbildung lösen lassen. Es gab in der Vergangenheit immer wieder Beispiele, dass deutsche Konzerne diese Kosten auf sich genommen haben, wie etwa Siemens in den USA, BASF in Mexiko oder MAN in der Türkei. Mit der Öffnung Ostmitteleuropas sind die Anreize für solche Transferanstrengungen allerdings noch weiter gesunken, da sich ein neues Reservoir an qualifizierten industriellen Arbeitskräften eröffnete, das sich durch sukzessive Weiterverlagerung statt durch Investitionen vor Ort erschließen lässt. Angesichts der Kosten einer Komplettübernahme der Berufsausbildung lohnt sich ein solches Engagement nur, wenn es sich um ein Produktionszentrum großer Unternehmen mit langfristiger Standortbindung handelt. Darüber hinaus bietet das transformierte Berufsausbildungssystem Polens und Tschechiens eine staatliche Ausbildung an Berufsschulen an, an dem sich die Unternehmen mit geringen Kosten, nämlich lediglich durch Bereitstellung von Praktikaplätzen, beteiligen müssen. Die Frage ist also, wie attraktiv und funktionstüchtig dieses Systems ist.

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11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung

Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass Transferversuche im Untersuchungssample eine Ausnahmeerscheinung bilden. Das Vorhandensein von Transferbemühungen ist daher kein Diskriminierungsmerkmal für unterschiedliche Muster von Arbeitspolitik. Im Folgenden wird zunächst diskutiert, warum einige Unternehmen, trotz der veränderten Anreiz- und Kostenstruktur, in eine eigene Berufausbildung in Ostmitteleuropa investieren. Anschließend werde ich auf die (vergeblichen) Bemühungen der Auslandskammern eingehen, Elemente des dualen Systems zu transferieren, und schließlich werde ich zeigen, dass auch für Unternehmen mit dem arbeitspolitischen Muster der „rationalisierten Bindung“ nur bescheidene Investitionen in die regionale Infrastruktur der Berufsausbildung kennzeichnend sind. Duale Berufsausbildung auf eigene Kosten Bei der „dualen Berufsausbildung auf eigene Kosten“ lassen sich zwei Konstellationen unterscheiden: a) die Fortführung einer betrieblichen Ausbildungsstätte nach Abschluss der Privatisierung und b) der Neuaufbau einer eigenen Berufsausbildung. Beides trat in meinem Sample jeweils einmal auf. Um beide Konstellationen zu illustrieren, greife ich deshalb auch auf Recherchen zurück, die am Rande der Erhebungen durchgeführt wurden. Als Beispiel für eine „duale“ Ausbildung in Tschechien kann das Automobilunternehmen Škoda gelten. Škoda hatte allerdings auch vor 1989 eine eigene Berufsschule (die nach der Wende nicht kommunalisiert, sondern ebenfalls von Volkswagen übernommen wurde). Die Konzerntochter von Volkswagen gehört somit zu der kleinen Gruppe tschechischer Unternehmen, die nach 1989 nicht aus der Berufsaubildung ausgestiegen ist. Škoda Auto bildet seinen gesamten technischen Nachwuchs selbst aus; insgesamt 330 Auszubildende werden pro Jahr für die drei- bzw. vierjährige Facharbeiterausbildung (mit und ohne Abitur) neu aufgenommen. Die Auszubildenden haben von Anfang an Verträge mit dem Unternehmen, das die Ausbildung komplett finanziert. Während die praktische Ausbildung im Betrieb realisiert wird, erfolgt die theoretische Ausbildung in der unternehmenseigenen Berufsschule. Wenn die Kapazitäten durch den eigenen Bedarf nicht ausgelastet sind, bildet Škoda auch für andere Unternehmen aus.163 Warum dies Škoda in so umfangreichen Sinne praktiziert, hat firmeninterne und gesellschaftliche Gründe: Die eigene Ausbildung ist nicht nur Firmentradition, sondern auch ein wichtiger Punkt, sich als „vollwertiges“ Unternehmen im Kon163 Diese Informationen über Škoda Auto verdanke ich Gerlinde Dörr, die seit mehreren Jahren zur Übernahme von Škoda durch VW und zur Reorganisation der ostmitteleuropäischen Automobilindustrie forscht (vgl. Dörr/Kessel 1997, 1999, 2000).

11.3 Dominanz der unternehmensinternen Qualifikation

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zernverbund zu behaupten. Škoda kann dabei auf die Praxis in den Stammwerken von Volkswagen verweisen; die Berufsausbildung ist zudem ein wichtiger Punkt in der unternehmensweiten Betriebsratspolitik. Dies alles korrespondiert mit den besonderen Erwartungen und dem normativen Druck seitens der tschechischen Politik auf Škoda Auto als einem der größten tschechischen Unternehmen, gesellschaftliche Verantwortung für die Ausbildung der Jugendlichen im Land zu übernehmen. Zu den wenigen bekannten Beispielen von Konzernen deutschen Ursprungs, die tatsächlich das „duale“ System in Tschechien auf einzelbetrieblicher Grundlage zu implementieren versuchen, gehört der Automobilzulieferer Bosch (nicht Siemens). Bosch bildet bereits seit einigen Jahren Mechaniker und Elektriker an einem tschechischen Standort aus, wobei die dortige Tochtergesellschaft sowohl den theoretischen wie praktischen Teil selbst realisiert und finanziert hatte. Rund 30 Auszubildende erhielten im Jahre 2002 einen Ausbildungsvertrag mit Bosch und sollten nach Abschluss ihrer Lehre in den Betrieb übernommen werden. 2002 startete Bosch darüber hinaus an einem weiteren tschechischen Standort eine Kooperation mit anderen Unternehmen zum Aufbau beruflicher Ausbildungsgänge in einem hauseigenen Trainingszentrum. Als Hauptgrund für dieses Engagement nennt der damalige Generaldirektor der Bosch GmbH in Tschechien, Klaus Dietze, den Qualifikationsbedarf, dem die umliegenden Berufsschulen nicht genügen, weil das vermittelte Wissen zu „theorielastig“ und „veraltet“ sei. Zwar bilden die Berufsschulen ebenfalls Mechaniker und Elektriker aus, allerdings mit zu geringen branchen- und firmenspezifischen Inhalten. Für Dietze gehören das Fehlen einer dualen Ausbildung und einer staatlichen Unterstützung der Unternehmen zu den zentralen Standortmängeln der Tschechischen Republik. Seit Anfang 2006 bieten Bosch und Škoda Auto gemeinsam – nach zweijährigen Verhandlungen mit dem tschechischen Bildungsministerium – eine Fachausbildung für die Lehrkräfte in ausgewählten tschechischen Berufsschulen an, die für die Automobilindustrie ausbilden. Das Programm schließt Absprachen über die Lehrpläne, die Bereitstellung von Übungsgeräten und eine Gehaltserhöhung der Berufsschullehrer ein, um deren Abwandern nach erfolgter Qualifizierung zu verhindern (Wegener 2006). Das Projekt, an dem sich Fachschulen aus mehreren Regionen beteiligen können, wird von beiden Unternehmen allein finanziert. Am Beispiel des internen Trainingsprogramms von Bosch lassen sich indes auch die Schwierigkeiten aufzeigen, die der Transferversuch des deutschen „dualen“ Systems in institutionelle Umwelten mit sich bringt, in denen Investitionen in das Kollektivgut „Berufsausbildung“ Einzelinitiativen von Unternehmen bleiben. Der implizite Kooperationsvertrag zwischen Auszubildenden und Unternehmen, der Investitionen in industriespezifische Kenntnisse gegen ein langfris-

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tiges Beschäftigungsversprechen „tauscht“, ließ sich in Tschechien nur schwer reproduzieren. Es gelang nämlich nur unzureichend, die Absolventen zu halten. Gerade gute Absolventen betrachten die Berufsausbildung bei dem deutschen Investor als Sprungbrett zu höherer Bildung und nicht als Einstieg in einen firmeninternen Berufsweg. Bei einem relativ schmal bemessenen Umfang der Erstausbildung schlug ein solches „abweichendes Verhalten“ stärker zu Buche als im Fall von Škoda Auto. Škoda hat zudem auch die nachfolgenden Qualifikationsstufen integriert und verbindet somit Firmenzentrierung mit Qualifizierungskarrieren.164 Ein anderes Beispiel für den Neuaufbau aus dem Sample stellt Carpol dar. Hier war es der deutsche Gesamtbetriebsrat, der die Entwicklung 2004/2005 bei einem Besuch im polnischen Werk und damit fast zehn Jahre nach Gründung in Gang brachte. Investitionen in die Berufsausbildung gehören zu den zentralen Politikfeldern der Betriebsratsarbeit, für die der Betriebsrat auch in den Tochtergesellschaften aktiv wird. Die Abkehr von der Praxis der internen Weiterbildung wurde hier nicht aus Überzeugung der Expatriates in die Vorzüge des dualen Modells betrieben, sondern stellte eher eine Konfliktvermeidungsstrategie dar. Sie hatten sich mit einer Kombination aus hoher Eintrittshürde und interner Weiterbildung gut arrangiert. Duale Ausbildung bei der Außenhandelskammer In vielen Ländern versuchen die deutschen Außenhandelskammern, die Unternehmen bei der beruflichen Erstausbildung in den jeweiligen Gastländern zu unterstützen, wobei in der Regel große deutsche Investoren die Initiative ergreifen. In Ostmitteleuropa spielte die Deutsch-Tschechische Außenhandelskammer eine Vorreiterrolle, die sich auch, vergeblich, für eine Steuervergünstigung des dualen Systems in Tschechien einsetzte (vgl. Kapitel 6.1).165 Bereits ab 1993 begann die Kammer – auf Initiative des damals deutschen Vorstandsvorsitzenden („Generaldirektors“) der Siemens Landesgesellschaft in Prag und der Expatriates der Bosch GmbH – ein Ausbildungsprogramm nach deutschem Vorbild zu entwerfen. 1995 nahm dieses AHK-Programm erste „Studenten“ auf. Ausgebildet werden Außenhandelskaufleute, Industriekaufleute, Einzelhandelskaufleute und Bankkaufleute, während es für Industrieberufe bei den Mitgliedsfirmen der Kammer keinerlei Interesse gab. Der theoretische Teil wird in privaten Berufs164 Der Automobilhersteller hat neben einer Berufsschule, „secondary technical school“ (stĜední odborná škola), auch eine eigene höhere Fachschuleinrichtung und eine Universität (European Training Foundation 2001: 88). 165 Die Deutsch-Polnische Außenhandelskammer hat erst 2002 die Berufsbildung bei der Kammer eingeführt.

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schulen unterrichtet, der praktische Teil bei den Unternehmen, die auch die Auszubildenden unter Vertrag nehmen und für Schulgeld, Unterkunft in Prag, Lehrbücher sowie für die Gebühren an die Kammer aufkommen. Die Unternehmen tragen somit die vollen Kosten der Ausbildung. Warum sollten sie Interesse daran haben? Die Kammer nennt zwei in der Debatte um das deutsche Ausbildungssystem bekannte Vorzüge: eine auf die Firmenspezifik zugeschnittene Ausbildung und das Sozialisationsmotiv „weil sie qualifizierte Mitarbeiter ausbilden können, und während der Ausbildung, das ist eine relativ lange Zeit, zweieinhalb oder drei Jahre. Sie haben die Möglichkeit, die Firmen wirklich schon kennenzulernen“ (AHK-Vertreter, 2003; vgl. u. a. Walden/Beicht/Herget 2002). Dass diese Wertschätzung wesentlich mit der normativen Prägung und Bindung der Initiatoren unter den deutschen Expatriates zusammenhängt, verdeutlicht die weitere Entwicklung des Ausbildungsangebots. Stieg die Anzahl der Auszubildenden bis Ende der 1990er Jahre auf knapp 100, so ist seitdem die Nachfrage rückläufig. Dies hängt vor allem mit einem deutlichen Rückzug von Siemens zusammen. Siemens, einer der größten deutschen Investoren in Tschechien (vgl. Bluhm/Dörrenbächer 2003), hatte die meisten Auszubildenden unter Vertrag. In Spitzenzeiten waren es bis zu 80 oder 90 „Studenten“. Damit war Siemens aber, neben Bosch, fast der einzige Träger des Bildungsganges. Im Schuljahr 2002/03 waren zwar mehr Unternehmen am Programm beteiligt, sie konnten aber den Rückzug von Siemens nicht kompensieren, so dass insgesamt noch 40 Auszubildende im Rahmen dieses Projektes ausgebildet wurden. Eine wesentliche Ursache für den Rückzug von Großunternehmen sieht die AHK in der sukzessiven Ablösung der Expatriates durch einheimische Manager in den Großunternehmen: „Das ist jetzt das Problem, das fast in allen Firmen, die in unserem Projekt sind, jetzt fast nur noch Tschechen sind, und die kennen das duale System eigentlich nicht. Das ist das Problem, die wollen keine Studenten mehr aufnehmen. Sie haben die Studenten in der Firma vielleicht gesehen oder mit ihnen gesprochen, aber als System kennen sie es nicht. Sie sehen eigentlich nur das Geld. Also damals war es ganz einfach eigentlich mit den Firmen, also mit den Deutschen, die haben das System gekannt und die wollten eigentlich auch.“ (AHK-Vertreter, 2003)166

Gleichzeitig gelingt es aber auch nicht, mittelständische Unternehmen oder andere ausländische Investoren für das Programm zu gewinnen. Sie verhalten sich 166 Eine ganz ähnliche Zurückhaltung der Tochtergesellschaften deutscher Unternehmen gegenüber dem Ausbildungsangebot der Außenhandelskammer beschreibt Tempel (2001) für Großbritannien.

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ähnlich ablehnend wie das tschechische Management. So heißt es in dem Interview weiter: „Wir haben schon angefangen bei den Banken nachzufragen, also als die deutschen Banken fusioniert sind. Es gibt deshalb nicht mehr so viele deutsche Banken jetzt, da haben wir auch die anderen Banken angesprochen (...) – ohne Erfolg. Dort kennt man dieses Studium nicht. Deren Bewerber sind schon Hochschulabsolventen und da gibt es eine große Auswahl.“ (AHK-Vertreter, 2003)

Qualifizierung auf unternehmensinternen Wegen Unter den 25 untersuchten tschechischen und polnischen Tochtergesellschaften ist keine, die im Untersuchungszeitraum ernsthafte Anstrengungen in Richtung einer eigenen Erstausbildung unternommen hat. Alle Mutterunternehmen bildeten hingegen an der Heimatbasis aus.167 Von den sieben Unternehmen des Samples, die privatisiert worden sind, verfügte nur noch eine polnische Tochtergesellschaft über eine eigene Berufsschule mit insgesamt drei Lehrkräften. Alle anderen waren entweder bereits in der Kommerzialisierungs- und Privatisierungsphase oder gleich nach der Übernahme durch das deutsche Unternehmen aufgegeben bzw. kommunalisiert worden. Eine Tochtergesellschaft hat sich in dem genannten Ausbildungsprogramm der Außenhandelskammer engagiert. Mit dem Rückzug des letzten Expatriates Ende 2002 und der Übernahme der Geschäftsführung durch den bisherigen tschechischen Produktionsleiter wurde diese Ausbildungsform nicht mehr fortgesetzt, da das tschechische Management sie als zu teuer ansah. Angesichts des geringen Alters der Tochtergesellschaften und der Unsicherheit, inwieweit die öffentlich finanzierten Berufsschulen mit den steigenden Anforderungen vor allem der großen Unternehmen Schritt halten können, ist die Bestandaufnahme von 1999 bzw. 2002/03 mit Vorsicht zu betrachten. Ein klares Bekenntnis dazu, mittelfristig eine eigene berufspraktische Ausbildung einführen zu wollen, hat jedoch nur Stahlpol abgegeben (vgl. Kasten 34). Kasten 34 Argumente für die Ausbildung „Das war zunächst mal eine Mannschaft, die in der Anfangszeit eher im mittelalterlichen Bereich angesiedelt war, also Leute zwischen 40 und 50, wobei wir jetzt inzwischen sehr stark versuchen, die Belegschaftsstruktur zu verjüngen, einfach, weil bei 167 Allerdings bilden nicht alle Facharbeiter für die Produktion aus.

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den jüngeren Generationen doch das Denken ein anderes ist, das dem unseren schon wesentlich näher kommt. Wir versuchen jetzt auch (...), wobei das noch schwierig ist, im Moment auch noch nicht abgeschlossen, das läuft ja auf höchsten Ebenen, teilweise duale Ausbildungssysteme durchzuziehen, also jetzt erst mal auf der ersten Stufe einfach Kooperation mit den Berufsschulen zu haben, um dann über die eigene Ausbildung dauerhaft den Facharbeiterbedarf da abzudecken. (...) Wir haben hier in Deutschland extrem gute Erfahrungen gemacht, haben einen sehr hohen Facharbeiteranteil hier über die eigene Ausbildung und haben eben, wenn ich über modernere Arbeitsformen nachdenke, komme ich bei den jungen Leuten wesentlich eher ans Ziel, und ich kann auch diese ganze Denkart, wie wir sie haben, natürlich über die eigene Ausbildung vom ersten Tag des Berufslebens an so einen jungen Menschen natürlich wesentlich eher vermitteln, als wenn ich jemanden habe, der in einer sozialistisch geprägten Struktur schon 20 Jahre gearbeitet hat, dem fällt es einfach erheblich schwerer umzudenken.“ (HQ-Manager, PL7, 1999)

Das Gros der Tochtergesellschaften im Sample setzte hingegen auf die interne Ausbildung oder Anlernprozesse durch Multiplikatoren, die entweder von der Heimatbasis delegiert oder vor Ort ausgebildet wurden. Dabei spielte das Qualitätstraining auch bei jenen Tochtergesellschaften eine große Rolle, deren formaler Ausbildungsbedarf in der Produktion gering ist.168 Allen gemeinsam ist eine intensive Qualifizierung von „Multiplikatoren“ am Stammsitz oder vor Ort, die dann als Meister oder Vorarbeiter eingesetzt werden. Bei offener Produktionsverlagerung existierender Anlagen hat die Qualifizierung am Stammsitz nicht selten zu Konflikten geführt. Als Reaktion darauf wurden ausgewählte Fachkräfte aus Deutschland zur Qualifizierung nach Tschechien oder Polen delegiert. Doch war insgesamt die Qualifizierung beim Mutterunternehmen von zentraler Bedeutung. Vor allem kleinere Unternehmen des Samples (inklusive einiger großer Mittelständler) setzen die Qualifizierung ausgewählter Fachkräfte in Deutschland auch nach der unmittelbaren Aufbauphase fort. Angesichts der offenen oder verdeckten Produktionsverlagerung ruft diese Maßnahme jedoch häufig misstrauische Reaktionen bei der Belegschaft hervor. Mitarbeiterqualifizierung in Deutschlands sei, wie auch der Vorstandsvorsitzende von Carpol einräumt, „ein Problem, weil die Deutschen sofort vermuten, dass versteckte

168 Es wurde versucht, wie in der Managementliteratur durchaus üblich, die Weiterbildungsstunden pro Person und Jahr zu erheben, um eine quantitative Vergleichsbasis zu gewinnen. Dieses Unterfangen hat sich als nicht realisierbar erwiesen, weil a) nicht alle befragten Unternehmen eine solche Statistik führten, die Daten also nicht überall exakt abrufbar waren, vor allem dann nicht, wenn sie nicht zu den Berichtspflichten gegenüber dem Mutterunternehmen gehörten, was bei den mittelständischen Unternehmen die Regel war; b) variierte der Begriffsumfang von „Weiterbildung“ zwischen den einzelnen Unternehmen so stark, dass selbst dann, wenn man die gewünschten Angaben erhielt, ein Vergleich wenig Sinn machte.

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Arbeitskräfte nach Deutschland geschickt werden“ (Gedächtnisprotokoll, Vorstandsvorsitzender, PL6, 1999). Große Tochtergesellschaften mit 400 und mehr unbefristet Beschäftigten, und das waren vor allem Töchter von großen Mittelständlern und Konzernen, setzen hingegen vor allem auf die Weiterbildung vor Ort. Drei Unternehmen haben Weiterbildungszentren mit eigenen Trainern aufgebaut. Dabei zeichnete sich als Trend ab, dass die Tochtergesellschaften, die stark in Weiterbildung investieren, an der Rekrutierung direkt vom Arbeitsmarkt und anschließender intensiver, interner Qualifizierung Gefallen fanden. Weiterbildung entwickelt sich aus dieser Sicht immer stärker zu einer Alternative gegenüber Investitionen in eine Erstausbildung. So war sich besagter Vorstandsvorsitzende von Carpol im Interview keineswegs sicher, ob der dualen Ausbildung der Vorzug gegenüber der internen Variante zu geben sei: „Wir haben eigentlich gute Erfahrungen damit gemacht, einfach Leute einzustellen und sie gezielt auf ihre Arbeit hin zu qualifizieren, wobei das zum Teil in Polen, zum Teil in Deutschland geschieht. Diese zielgerichtete Ausbildung ist bei uns sehr umfangreich.“ (Gedächtnisprotokoll, Vorstandsvorsitzende, PL6, 1999) Diese Haltung wurde von seinem Nachfolger erst auf Druck der deutschen Betriebsräte korrigiert. Versucht man vor dem Hintergrund dieses allgemeinen Trends die Problemlösungsstrategien nach arbeitspolitischen Mustern zu differenzieren, so lässt sich zunächst feststellen, dass auch Unternehmen mit einer rigiden Entgeltpolitik anfangs relativ viel in das Qualitätstraining investiert haben. Dies geschah entweder durch deutsche Meister, die nach Tschechien oder Polen entsandt wurden, oder durch sogenannte „Multiplikatoren“ am Stammsitz, denen bei der Tochtergesellschaft eine Meisterrolle zugedacht war. Die Schwierigkeit dieser Investitionsstrategie in Kombination mit der rigiden Entgeltpolitik besteht vor allem in der fehlenden Loyalität der Multiplikatoren und der Beschäftigten gegenüber dem Unternehmen. Sie führt, wenn sie nicht durch einen Wechsel in der Entgeltpolitik kompensiert wird, zu den beschriebenen Rekrutierungsproblemen und zu einer steigenden Optionalität des Standortes. Unternehmen mit einer Entgeltpolitik des offenen Wettbewerbs neigten wiederum dazu, für die Produktion Personal mit höheren Bildungsabschlüssen (einschließlich Ingenieure) zu rekrutieren, denen sie intern das firmenspezifische Wissen vermittelten, vor allem dann, wenn sie mit den lokalen Berufsschulen nicht zufrieden waren. So hatten in einer der Miniaturausgaben aus der Nahrungs- und Genussmittelindustrie 46 Prozent der Arbeiter/innen die Sekundärstufe mit Abitur abgeschlossen, obgleich die Produktionsarbeit vom Management überwiegend als Anlerntätigkeit charakterisiert wurde. Die relativ hohen Löhne und Gehälter und die Bereitschaft zum offenen Entgeltwettbewerb ermöglichten

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auch noch unter Bedingungen einer zunehmenden Verknappung qualifizierter Fachkräfte eine ausreichende Attraktivität, um diese Arbeitskräfte anzuziehen. Unternehmen mit einer moderaten Entgeltpolitik zeigten in der Tendenz die größte Bereitschaft, mit den lokalen Berufsschulen zu kooperieren, indem sie Praktikumsplätze bereitstellten. Zusammen mit der hohen Eintrittsselektion über die befristeten Verträge bildet diese Kooperation ein funktionales Äquivalent für das duale System, indem es zwei Funktionen, die die Berufsausbildung sonst übernimmt, annähernd erfüllt: die Bereitstellung sektorspezifischer Qualifikationen sowie die Selektion und Sozialisation derjenigen, die man langfristig in das Unternehmen aufzunehmen beabsichtigt (vgl. Walden et al. 2002). Allerdings bevorzugten auch hier gerade einige größere Konzerntöchter eine interne, strikt am eigenen Bedarf ausgerichtete Lösung gegenüber Investitionen in öffentliche Güter wie z. B. Lehrpläne und die Ausstattung der regionalen Berufsschule. Von den 25 befragten Firmen boten insgesamt nur neun größere Töchter regelmäßig Praktikumsplätze für Berufsschüler an, nur drei von ihnen engagierten sich darüber hinaus bei Lerninhalten oder unterstützten die staatlichen Schulen mit ausrangierten Maschinen etc. Bei Letzteren handelte es sich um ehemalige Staatsbetriebe, bei denen die Bindung zur Berufsschule (die mal zu ihnen gehört hat) noch nicht ganz abgebrochen war. Am häufigsten greifen Tochtergesellschaften auf Praktikanten zurück, deren Produktionsarbeit durch das Management als überwiegend qualifiziert charakterisiert wird. Allerdings bieten auch drei Tochtergesellschaften mit vorrangig angelernter Produktionstätigkeit Praktika für Berufsschüler an (vgl. Tabelle 35). Dabei stellte sich die Zufriedenheit mit der staatlichen Ausbildung als regional sehr unterschiedlich dar, je nachdem, wie erfolgreich die Berufsschulen ihre institutionelle Transformation bewältigt haben. Ein Maschinenbauunternehmer sah die staatliche Ausbildung in einem tschechischen Technikum, kombiniert mit Praktika, sogar als bessere Lösung an als das traditionelle duale System, weil sie eine breitere technische und allgemeinbildende Ausbildung ermöglichte. Ein wesentlicher Grund für das fehlende Interesse an einer eigenen Ausbildungsstätte ist jedoch das klassische Kollektivgutproblem, dass im deutschen Institutionengefüge leichter gelöst werden kann als in einer institutionellen Umwelt mit schwachen Kollektivakteuren und fehlender überbetrieblicher Standardisierung der Entgeltpolitik durch Tarifverträge. Die „rechtlich komplizierte und teure“ Investition in eine eigene Ausbildungsstätte würde sich – rechnet ein tschechischer Personalmanager vor – erst amortisieren, wenn deren Absolventen fünf Jahre im Unternehmen beschäftigt bleiben. Wenn eine Erstausbildung verbreitet und die Abwerbung zwischen den Unternehmen durch Kündigungsschutz und Flächentarif eingeschränkt ist, stellt sich auch das Trittbrettfahrerproblem als geringer dar. Für den genannten tschechischen Personalmanager hingegen liegt

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11 Arbeitspolitik als rationalisierte Bindung

Tabelle 35: Kooperation mit Berufsschulen nach überwiegender Qualifikationsanforderung in der Produktion, Einschätzung des Managements Dominante Qualifikation in der Produktion

Kooperation mit Berufsmit- Davon Absprachen über telschulen (Praktika/ Lehrinhalte oder materielle Weiterbildungslehrgänge)* Unterstützung der Schulen

Total

Fast ausschließlich Angelernte

3**

Qualifizierte Arbeit

5

3

Sowohl als auch

1

---

3

Total

9

3

25

---

15*** 7

* Nicht mitgezählt wurde das polnische Unternehmen, das eine eigene Berufsschule hat. ** Darunter ein KMU. *** Dazu gehören alle fünf KMU des Samples.

die Lösung in einer vertraglichen Bindung des Auszubildenden an das Unternehmen, um die Investition abzusichern. Für ihn war dies ein Grund, solche Investitionen auszuschließen. Vor allem polnische und tschechische Manager lehnen Investitionen in eine eigene Berufsausbildung auch deshalb ab, weil sie darin ausschließlich eine staatliche Aufgabe sehen. So argumentiert der eben erwähnte Personalmanager: „Das brauchen wir nicht, das macht der Staat, wir bezahlen sehr viel Steuern, dann noch 3 Mio. Kronen im Jahr an Kranken- und Sozialversicherung. Dafür kann man vom Staat verlangen, dass der was tut.“ (Gedächtnisprotokoll, Personalmanager, CZ10, 1999) Die Frage nach der finanziellen oder materiellen Unterstützung einer Berufsschule löste bei seinen Kollegen und Kolleginnen von den polnischen Konzerntöchtern ebenfalls eher Verwunderung aus. Angesicht dieser Haltung ist offen, ob die Unternehmen auf den sich abzeichnenden Fachkräftemangel mit verstärkten Bildungsinvestitionen im regionalen Umfeld reagieren werden. Doch selbst in den Fällen, in denen Interesse an einer engeren Zusammenarbeit besteht und die Möglichkeit einer begrenzten Anpassung von Lehrinhalten an den lokalen Bedarf ein positives Echo findet, erweist sich die Kollektivgutproblematik als hinderlich. So hat ein tschechischer Geschäftsführer versucht, zusammen mit anderen Firmen eine Kooperation mit der örtlichen Berufsschule aufzubauen, um diese zu bewegen, ein branchenspezifisches Lehrprogramm für die Betriebe in der Region anzubieten. Dies scheiterte an der Forderung der Schulleitung nach einer Übernahmegarantie von 20 Absolventen pro Jahr. Die Schulleitung wollte sich damit gegen die Risiken der Investition in den Ausbil-

11.3 Dominanz der unternehmensinternen Qualifikation

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dungsgang einer bzw. einiger weniger Branchen absichern, den nur wenige Unternehmen in der Region nachfragen. Um als Anbieter zu überleben, muss sie vor allem möglichst in vielen Branchen verwendbare Qualifikationen offerieren, das heißt breiter einsetzbares, statt branchenspezfisches Wissen vermitteln. Die Nachfrage des Unternehmens war dafür zu speziell. Umgekehrt war für das mittelständische Unternehmen eine garantierte Übernahme unakzeptabel. Deshalb, so folgert der tschechische Geschäftsführer, könne man als Unternehmen nur Qualifikationsinhalte wie etwa für Elektriker beeinflussen, an denen auch andere Firmen ein Interesse haben (Gedächtnisprotokoll, tschechischer Geschäftsführer, CZ9, 2002). Eine Übernahmegarantie schloss er aus. Der Vertrag erwies sich hier als unzureichendes funktionales Äquivalent.

12 Resümee und Ausblick

Mit der ersten Beitrittswelle in die Europäische Union 2004 schien die Zeit reif für eine Entwarnung: Wer jetzt noch nicht seine Produktion aus Kostengründen nach Ostmitteleuropa verlagert hat, würde es nun nicht mehr tun. Das Buch zeigt, warum die Dynamik der Verlagerung ungebrochen bleibt. Treibende Kräfte sind nicht nur die Globalisierung und die zunehmende Bedeutung der kapitalmarktorientierten Unternehmenssteuerung: Beides forciert eine Verschmelzung von Kosten- und Qualitätswettbewerb und erhöht die Mobilität jener industriellen Unternehmen, die im Bereich komplexer, qualitätsorientierter Güter angesiedelt sind und durch ihre Abhängigkeit von der Kooperation mit anderen Unternehmen als relativ stationär gelten (Hall/Soskice 2001). Zu den treibenden Kräften für die anhaltende Dynamik gehören darüber hinaus die europäische Integration sowie die Sog- bzw. Nachzugseffekte, die in den Handlungsarenen der Unternehmen entstehen. Das sukzessive Verschwinden von institutionellen und kulturellen Marktgrenzen in Europa, in das Ostmitteleuropa bereits vor dem Beitritt in die EU einbezogen war, hat dazu geführt, dass auf den Gütermärkten traditionelle Strategien der Marktaufteilung über geographische Grenzziehungen oder über Produkt-, Technologie- und Innovationsdifferenzierungen obsolet wurden. Stattdessen setzte eine weitreichende, aber inkrementale Neuordnung der europäischen Produktionsnetzwerke ein, die keineswegs abgeschlossen ist. Ein deutlicher Indikator für die Auflösung der Marktgrenzen ist das Scheitern der Anfang der 1990er Jahre unter deutschen Investoren verbreiteten „Doppelstrategie“, die die exportorientierte Produktionsverlagerung für westliche Märkte mit einer Bearbeitung Mittel- und Osteuropas als einem separaten regionalen Markt verband. Ihr Scheitern bedeutet keineswegs, dass Strategien der Markterweiterung gen Osten keine Relevanz besitzen. Die These vom Scheitern der Doppelstrategie behauptet vielmehr, dass ein Aufgabenzuschnitt an Bedeutung verloren hat, bei der die Tochtergesellschaften einerseits vorgefertigte Komponenten und Produkte ausschließlich für Mittel- und Osteuropa herstellen, montieren bzw. adaptieren und andererseits in den westeuropäischen bzw. globalen Markt nur als Fertiger arbeitsintensiver Komponenten einbezogen werden. Das rasche Scheitern dieser Doppelstrategie hat zu einem Muster von Integration der neuen Tochtergesellschaften in die Unternehmensnetzwerke beigetra-

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gen, das als komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang bezeichnet werden kann. Dabei übernehmen die neuen Standorte die Verantwortung für technologisch ausgereifte Produktsegmente bzw. für Produkte, die selbst bei Innovationen aufgrund des Preiswettbewerbs wenig Gewinn abwerfen. Ihre Fertigung ist auf den globalen bzw. gesamteuropäischen Markt einschließlich Ostmitteleuropa ausgerichtet, wobei der Westen als Absatzgebiet dominiert. Komplementäre Spezialisierung mit offenem Ausgang bedeutet keine festgeschriebene Arbeitsteilung mit klar abgegrenzten Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, sondern lässt sich eher als ein Prozess begreifen, bei dem sich mit dem Upgrading der ostmitteleuropäischen Tochtergesellschaften der Standortwettbewerb um Produktsegmente und um Produktverantwortung verstärkt. Die Option einer Niedriglohnkonstellation in geographischer Nähe ermöglichte weit mehr als eine Verlagerung einfacher, arbeitsintensiver Produktion; von ihr wird auch die traditionelle Basis der koordinierten Marktökonomie deutscher Prägung erfasst, nämlich die Produktion komplexer, qualitativ hochwertiger industrieller Güter. Sie beinhaltet eine Korrektur, wenn auch keinen radikalen Strategiewechsel des in den 1980er Jahren eingeschlagenen Spezialisierungsweges, der immer stärker in das obere Qualitäts- und Preissegment geführt hat. Dieser Weg drohte unter dem verschärften Kostenwettbewerb und dem stärkeren Kostenbewusstsein der Kunden in den 1990er Jahren immer mehr zu einer Sackgasse zu werden. „Sogeffekte“ entstehen auch in den Handlungsarenen großer Unternehmen, in denen ein interner Standortwettbewerb um Aktivitäten, Investitionen, Märkte und Mandate stattfindet, der nicht allein nach ökonomischen Effizienzkriterien, sondern auch nach mikropolitischen Konstellationen entschieden wird. Dabei treten die einzelnen Unternehmenseinheiten als strategische Akteure auf, die mit unterschiedlichen Ressourcen ausgestattet sind. Sog- bzw. Nachzugseffekte ergeben sich also nicht automatisch. Selbst wenn zum Beispiel durch die räumliche Verlagerung von Unternehmenseinheiten vorher unbekannte Schnittstellenund Koordinationsprobleme auftreten, ist damit noch lange nicht entschieden, zu wessen Gunsten sie gelöst werden. Wie diese Entscheidung ausgeht, hängt nicht zuletzt mit der Fähigkeit der Tochtergesellschaften zusammen, die Schnittstellenprobleme bzw. Bewährungsproben (z. B. kurzfristige Übernahme von Aufträgen bei Kapazitätsengpässen) strategisch zur Mandatserweiterung zu nutzen und sich selbst als zuverlässiger Problemlöser zu inszenieren. Die Konkurrenz der Standorte und die Option der Zentrale, Aktivitäten weiter zu verlagern, tragen wesentlich dazu bei, dass dem Upgrading eine große Bedeutung zur Standortsicherung beim Management vor Ort zukommt. Das strategische Agieren von Tochtergesellschaften verlangt keine Kontrolle über kritische Ressourcen, das heißt über Märkte, Know-how, Positionen

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innerhalb der Wertschöpfung, die für die Unternehmensstrategie oder für andere Unternehmenseinheiten besonders wichtig sind. Eine solche hohe Form von Abhängigkeit von den Tochtergesellschaften ist in Ostmitteleuropa aufgrund der Transformation selten; zudem achten Unternehmenszentralen häufig darauf, sie zu vermeiden. Für eine erfolgreiche Mandatserweiterung „von unten“ sind das Vorhandensein von entsprechenden Gelegenheitsstrukturen sowie eines, wenn auch meist bescheidenen Überschusses an Organisationsressourcen (slack) notwendig, etwa an Ingenieurkapazitäten oder generell an qualifiziertem Fach- und Führungspersonal, das sich nicht mit der zugewiesenen Rolle bescheidet. Dies wiederum setzt einen Kontrollmodus der Unternehmenszentrale voraus, der es den Tochtergesellschaften erlaubt, über einen gewissen Zeitraum mikropolitische Strategien zu entwickeln. Von den untersuchten Kontrollmodi bietet hierfür der Konzernmodus deutlich mehr Spielraum als der mittelständische Kontrollmodus, bei dem der Aufbau relativ großer Kapazitäten in Ostmitteleuropa mit einem minimalistischen Konzept im Hinblick auf den Aufbau von Managementfunktionen vor Ort verbunden ist, um die Risiken opportunistischen Verhaltens im lokalen Management gering zu halten. Vor dem Hintergrund dieser Konstellation lassen sich abschließend drei Ergebnisse der Untersuchung herausheben: Erstens ist Ostmitteleuropa ist kein Experimentierfeld deutscher Unternehmen. Zweitens sind die emergenten Muster der Arbeitspolitik der Unternehmen an den Heimatbasen und in den ostmitteleuropäischen Tochtergesellschaften eher im Rahmen von Konvergenz- statt Divergenzprozessen zu begreifen. Und drittens lässt sich der institutionelle und ökonomische Wettbewerbsdruck, der von Ostmitteleuropa ausgeht, nur unzureichend als „Amerikanisierung“ fassen, mit der in Europa meist eine ungehinderte und unbegrenzte Liberalisierung assoziiert wird. Kein Experimentierfeld des Westens Ostmitteleuropa hat sich weder in Bezug auf die Arbeitsbeziehungen noch im Hinblick auf neue Organisations- und Managementkonzepte als Experimentierfeld deutscher Unternehmen erwiesen. Ein Grund dafür ist, dass die Arbeitspolitik, einschließlich der Gestaltung der Arbeitsbeziehungen, von den Unternehmenszentralen nicht gesteuert wird. Eine Region oder ausgewählte Standorte als Laboratorium zu behandeln, setzt aber genau diese Fähigkeit voraus. Mehr noch, gerade die Arbeitspolitik, die die Nutzung des betrieblichen Arbeitsvermögens und die Kooperation zwischen Management und Belegschaft umfasst, wird von den Unternehmenszentralen als ein Bereich mit besonders hohem lokalen Anpassungsbedarf betrachtet. Darin liegt ein wesentlicher Grund dafür, warum trotz der relativ starken deutschen Betriebsräte kaum unternehmensweite Standards

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für die Arbeitsbeziehungen bestehen, sieht man einmal von der Maßgabe ab, lokale bzw. nationale Regelungen zu respektieren. Somit bleibt die normative Verpflichtung des Managements auf ein bestimmtes System schwach. Der bemerkenswert einheitliche Befund bei den untersuchten Konzerntöchtern, die allesamt kollektiv organisierte Arbeitsbeziehungen aufwiesen, also Ostmitteleuropa nicht für einen radikalen Strategiewechsel hin zu individualisierten Arbeitsbeziehungen nutzten, lässt sich aus dem grenzüberschreitenden Zusammenspiel von Betriebsräten, Gewerkschaften und Medien erklären. Dabei handelt es sich um einen exemplarisch wirksamen, aber latent immer vorhandenen Disziplinierungsmechanismus, der die Wahlmöglichkeiten des Managements vor Ort in der Arbeitspolitik einschränkt. Dieser Mechanismus ist indes auf Konzerntöchter begrenzt und gilt schon nicht mehr für große mittelständische Unternehmen; er ist darüber hinaus weit von einer systematischen Kooperation und Koordination grenzüberschreitender Tarifpolitik entfernt. Deutschen Unternehmen wird traditionell eine produktions-, technologieund qualitätsbetonte Kontrolle ihrer Tochtergesellschaften nachgesagt, die über einen längeren Zeitraum durch Expatriates, Grenzgänger und direkte fachspezifische Kommunikationsformen abgesichert wird. Dieser Befund hat sich in Ostmitteleuropa bestätigt. Bei den meisten untersuchten Tochtergesellschaften war die grenzüberschreitende Kommunikation im Bereich Produktion, Technologie und Qualität intensiv. Arbeitspolitische Themen wurden dabei häufig mitkommuniziert. Die professionellen Personalabteilungen wurden hingegen in diese grenzüberschreitenden Kontroll- und Kommunikationsprozesse deutlich weniger einbezogen; sie agierten oft rein lokal. Dies ändert sich in dem Maße, in dem auch deutsche Unternehmen das angelsächsisch geprägte Human Resource Management (HRM) übernehmen – ein Prozess, der seit Mitte der 1990er Jahre im Gang ist und im Untersuchungssample die am stärksten internationalisierten multinationalen Unternehmen betraf. Doch auch für sie wäre es verfehlt, Ostmitteleuropa als Feld für gesteuerte Experimente zu begreifen. Zum einen verschiebt das HRM den Fokus der Aufmerksamkeit vom Kapital-Arbeit-Nexus hin zu akademischen Fach- und Führungskräften, die für die Ausbildung einer transnationalen Unternehmenskultur als entscheidend angesehen werden. Allerdings muss die These von der Verschiebung der Aufmerksamkeit gleich wieder eingeschränkt werden: Personalleitertreffen deutscher Konzerne finden häufig im unmittelbaren Vorfeld der Sitzungen mit den Eurobetriebsräten statt und bereiten diese vor. Damit bleiben auch in der internationalen Arena traditionelle Themen der Arbeitspolitik präsent. Zum anderen versucht ein strategisches HRM das Spannungsfeld von lokaler Anpassung und zentraler Kontrolle in einer Kombination aus Vereinheitlichung von personalpolitischen Standards und dem Einsatz von „Best Practices“

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zu lösen. Die Konzipierung unternehmensweiter Standards vor allem bei der Eingruppierung und im Entgeltsystem soll die Mobilität qualifizierter Fach- und Führungskräfte verbessern und darüber hinaus die Vergleichbarkeit und Transparenz (Job-Klassifizierung und Anreizsysteme) der Standorte herstellen. Diese Standards wurden bei den untersuchten multinationalen Unternehmen jedoch meist zentral eingeführt, obgleich sie in deutschen Werken auf das außertarifliche Personal beschränkt blieben. Der Modus der „Best Practices“ erlaubt zwar ein Experimentieren im alltagssprachlichen Sinn eines Ausprobierens. „Best Practices“ werden zum Teil von der Zentrale, zum Teil von standortübergreifenden Arbeitsgruppen aus den Personal- bzw. HR-Abteilungen entwickelt, können und sollen lokal angepasst werden. Das Konzept der „Best Practices“ beinhaltet jedoch gerade den Verzicht auf eine direkte Steuerung. Die untersuchten ostmitteleuropäischen Standorte wurden erst nach und nach an der Ausarbeitung solcher „Best Practices“ beteiligt und fungierten keineswegs als bevorzugtes „Testfeld“. Ein weiterer Grund, warum die These von Ostmitteleuropa als Experimentierfeld nicht greift, hängt mit der Arbeitspolitik in den Standorten selbst zusammen. Obgleich das Gros der größeren Tochtergesellschaften im Verlaufe der 1990er Jahre neue Fabriken gebaut hat, kam es nicht zu einem umfassenden Transfer „firmenspezifischer Produktionsmodelle“ (Boyer 1998). Der Transfer beschränkte sich auf die Technologien, die Fabrik- und Produktionsorganisation, wobei die Blaupause nicht aus der Heimatbasis, sondern dem jeweils neuesten Werk des Unternehmensnetzwerkes stammte. Insgesamt aber wurden eher Organisationsprinzipien statt Systeme transferiert (Pries 2003), die keine klar definierten arbeitspolitischen Rezepte einschlossen. Die lokalen Spielräume sind also relativ hoch, und zwar insbesondere bei den stark mit Expatriates besetzten Konzerntöchtern. Diese Spielräume wurden bei den untersuchten Unternehmen keineswegs mit Experimentierfreude genutzt. Gerade die Investitionsstrategien der Konzerntöchter behandelten Einsatz und Organisation der lebendigen Arbeit bewusst als eine Produktivitätsreserve und in Abhängigkeit zur Lohnkostenentwicklung. Kennzeichen war zum Beispiel ein geringerer Automatisierungsgrad als an anderen europäischen Standorten (nicht nur im Vergleich zu deutschen Werken), der eine höhere Flexibilität bei Modellwechseln u. ä. m. ermöglichte. Damit verbunden war ein höherer Bedarf an einfachen manuellen Tätigkeiten. Ein Reimport solcher Arbeitseinsatzstrategien an die Heimatbasis ist jedoch gerade durch seine Abhängigkeit von den Lohnkosten nur bei radikaler Absenkung des Lohnniveaus im Westen wahrscheinlich. Es handelt sich folglich eher um einen komparativen Vorteil Ostmitteleuropas (mit abnehmender Tendenz) als um Lösungsstrategien, die an den Heimatbasen Schule machen würden. Die hier resümierte Begründung, warum Ostmitteleuropa nicht als arbeitspolitisches Laboratorium für westliche Unternehmen fungiert, stützt sich zu-

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nächst vor allem auf organisationssoziologische und nicht auf institutionalistische Argumente des Varieties- oder Business-Ansatzes. Mit der Ablehnung der Experimentierfeldthese wird keineswegs geleugnet, dass die neuen Standorte als Druckmittel gegenüber den Beschäftigten in den Stammwerken eingesetzt werden, um dort die Arbeitskosten zu senken. Im Gegensatz zu den Prognosen beider kapitalismustheoretischen Ansätze hat der Druck auf die Heimatbasen im Verlaufe der 1990er Jahre immer offenere Formen angenommen und zu wachsenden Zugeständnissen der Betriebsräte und Beschäftigten in puncto Arbeitszeit, Flexibilität und Entgelt geführt (vgl. u. a. Rehder 2003). Dass es sich dabei um keine leere Drohung handelt, zeigt die UpgradingDynamik der komplementären Spezialisierung mit offenem Ausgang. Sie beschränkt sich eben nicht auf die einfache Arbeit an den Rändern der qualifizierten industriellen Facharbeit, sondern erfasst diese selbst. Mit der Neuordnung der Produktionsnetzwerke erweist sich die diversifizierte Qualitätsproduktion weniger denn je als ein Alleinstellungsmerkmal deutscher Standorte, auch wenn die vermeintliche Qualitätsdifferenz immer wieder als Argument gegen den Erfolg von Verlagerungen in Anschlag gebracht wird. Die Strategien von Unternehmen und ihre institutionelle Umwelt bilden einen nichtdeterministischen Zusammenhang. Bestimmte Strategien werden durch institutionelle Möglichkeiten und Zwänge gefördert, andere behindert. Der Zusammenhang zwischen beiden ist weder eindeutig noch löst er sich in Beliebigkeit auf. Dass die koordinierte Marktökonomie deutscher Prägung die Wahl der diversifizierten Qualitätsproduktion besonders begünstigt hat, heißt also nicht, dass diese Produktstrategie ganz genau jene Institutionenkonstellation voraussetzt. Ganz abgesehen davon, dass die Annahme eines eindeutigen Zusammenhanges zwischen den Institutionen der koordinierten Marktökonomie und der Strategie der diversifizierten Qualitätsproduktion die Möglichkeiten der Unternehmen unterschätzt, auf funktionale Äquivalente zurückzugreifen. Das Buch liefert hierfür eine Reihe von empirischen Belegen. Mit der Öffnung Ostmitteleuropas ist die Abhängigkeit der deutschen Unternehmen von der Kooperation mit den Beschäftigten an der Heimatbasis, die als ein zentrales Merkmal der diversifizierten Qualitätsproduktion begriffen wurde, deutlich gesunken (vgl. Streeck 1991; Thelen 2000). Von daher trifft Thurows Einschätzung zu, wonach die westlichen Unternehmen die veränderte Konstellation in Europa benutzen, um mit einer sozialen Realität zu brechen, die sie noch in den 1980er Jahren an massiven Produktionsverlagerungen gehindert hat, auch wenn er die Radikalität des Bruches überbetont. Da Kooperationsgleichgewichte niemals nur einseitig verändert werden, sind die Loyalitätskosten, die diese Veränderung mit sich bringt, aufgrund der Arbeitsmarktsituation

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derzeit noch nicht sichtbar. In welcher Weise sie langfristig zu Buche schlagen, wird daher erst noch zu beobachten sein. Konvergenz zur Arbeitspolitik rationalisierter Bindung Zu den zentralen Thesen dieses Buches gehört, dass sich die Neuordnung der europäischen Produktionsnetzwerke nicht als klassische Verlagerung einfacher, qualifikatorisch und technologisch wenig anspruchsvoller Arbeit in die Peripherie westlicher Märkte fassen lässt. Dies zeigt sich auch in den arbeitspolitischen Mustern. Das von mir herausgestellte Muster der rationalisierten Bindung bildet gleichsam das arbeitspolitische Gegenstück zur Verschmelzung des Kosten- und Qualitätswettbewerbs und zum Integrationsmuster der komplementären Spezialisierung. In diesem Muster werden langfristige Beschäftigungsversprechen und eher kooperative, wettbewerbsorientierte Arbeitsbeziehungen mit einer Fortschreibung komparativer Lohnkostenvorteile Mittelosteuropas verknüpft. Interne Investitionen in die Qualifizierung auf der Ebene der Produktion, bei gleichzeitig begrenzter Kooperation mit regionalen Bildungseinrichtungen, hohe Eintrittsselektion und die Betriebszentrierung der kollektiven Arbeitsbeziehungen sind Kennzeichen dafür. Diese Arbeitspolitik beruht zudem auf einem „Bleibeversprechen“, mit dem ein längeres Engagement vor Ort in Aussicht gestellt wird. Von einer neuen Hypermobilität kann keine Rede sein. Als emergentes Muster bildet die Arbeitspolitik der rationalisierten Bindung ein situatives Hybrid aus einem selektiven Transfer von Praktiken und Problemlösungen, Vorstellungen und Erfahrungen des Managements und Adaptionsleistungen an die institutionelle Umwelt der Gastländer. Sie reduziert sich nicht auf eine quasimechanische, akteurslose Verschmelzung von Heimat- und Gastlandeffekten. Die genannten Elemente der Arbeitspolitik rationalisierter Bindung sind weder neu noch gelten sie exklusiv für Ostmitteleuropa. Die Revision der HighRoad-Strategie der deutschen Unternehmen an ihren Heimatbasen in den 1990er Jahren verläuft bei genauerem Hinsehen in eine ähnliche Richtung. Diese Entwicklung bedeutet in der Konsequenz, dass Konstrukte wie „high road“ vs. „low road“ als Beobachtungskategorien für die Vorgänge im kostenmotivierten Standortwettbewerb weniger denn je ausreichen. Zugespitzt formuliert: Der europäische Standortwettbewerb fördert die Tendenz zu einem konvergierenden arbeitspolitischen Muster, das eben deshalb wirksamen Druck entfaltet. Die Kooperation zwischen Belegschaft und Management zur Standortsicherung ist kein Phänomen, das sich auf die deutschen Heimatbasen beschränkt. Das neue arbeitspolitische Muster resultiert in den meisten Fällen nicht aus einer elaborierten Strategie etwa der Stammhausdelegierten, sondern ist das Ergebnis einzelner Entscheidungen und Lernprozesse des Managements, mit

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zum Teil krisenhaftem Verlauf in der Anfangsphase. Das Beispiel der Arbeitszeitkonten zeigt darüber hinaus, dass die Kontextabhängigkeit bestimmter arbeitspolitischer Problemlösungen und Managementpraktiken den Akteuren nicht präsent ist und gleichsam erst in der Auseinandersetzung mit einer anderen institutionellen Umwelt reflektiert wird. Das Muster der rationalisierten Bindung wird durch die institutionelle Umwelt Ostmitteleuropas gefördert. Sie ist keine durch unilaterale Managerentscheidungen beliebig nutzbare Tabula rasa. Die darauf beruhende Vorstellung von Ostmitteleuropa als ein liberales „Unternehmerparadies“ geht gleich zweifach in die Irre: Erstens unterschätzt sie das tatsächlich vorhandene Regulierungsniveau, weil bei der Regulierung nur auf die faktische Schwäche der kollektiven Akteure geblickt wird, und zweitens setzt sie permissive Bedingungen, also eine geringe Regulierung und Normierung, mit Flexibilität der Marktanpassung gleich. Der Kontext in Ostmitteleuropa erlaubt jedoch keine „maximale“ Flexibilität, er gestattet weder rechtlich, noch von der sozialen Akzeptanz und Mobilität her eine uneingeschränkte Hire- und Fire-Kultur nach amerikanischem Vorbild. Die institutionellen und sozioökonomischen Handlungsbedingungen erweisen sich im Hinblick auf flexible Zeitregime, wie sie deutsche Unternehmen unter Bedingungen restriktiver Entlassungsbedingungen entwickelt haben, sogar als eher hinderlich. Gewerkschaften und Belegschaften sind nur schwer zu bewegen, auf Überstunden als ein Zusatzeinkommen zu verzichten, wie das flexible Arbeitszeitregime verlangen. Bis zu den Arbeitsrechtsreformen im Umfeld des EU-Beitritts waren lange Ausgleichszeiträume für Überstunden von zwölf Monaten auch rechtlich gar nicht möglich. Die Beseitigung der Schranken für flexible Zeitregime stand nicht zufällig überall weit oben auf der Agenda der Reformen in den Beitrittsländern, um sich auf die veränderte Wettbewerbssituation nach dem EU-Beitritt einzustellen. Fehlt es den Normierungen an Akteuren und Mechanismen zur Durchsetzung, Bindung und Sanktionierung, fallen Vorgaben und Praxis in erheblichem Maße auseinander. Diese Differenz zwischen Norm und Realität bildete ein wesentliches Kennzeichen der ostmitteleuropäischen Arbeitsbeziehungen in den 1990er Jahren. Arbeitsbeziehungen, die aufgrund dieser Institutionenschwäche permissiv sind, erzeugen indes Ungewissheitszonen für das Management, wann und wie weit etwa Regelabweichungen oder schöpferische Interpretationen wahr- und hingenommen werden sollen. Eine solche De-facto-Permissivität variiert je nach Situation und Firmentyp; der Verpflichtungsgrad der formalen Regelungen weist erhebliche Unterschiede auf und ist paradoxerweise bei multinationalen Unternehmen größer als bei kleineren Unternehmen. Multinationale Unternehmen können zwar gegenüber den Nationalstaaten leichter Sonderregelungen und -vergünstigungen durchsetzen. Ihre Größe und Ressourcenstärke gibt

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ihnen in den Nationalökonomien aber auch eine exponierte Stellung für Medien, Politik und gewerkschaftliche Organisationsversuche. Multinationale Unternehmen sind deshalb viel eher Adressaten für öffentliche Skandalisierung mit entsprechendem Imageschaden als kleinere oder einheimische Unternehmen, und zwar vor allem dann, wenn es sich bei den in die Kritik geratenen Betrieben um Tochtergesellschaften handelt, deren Handlungen direkt dem Mutterunternehmen zugeschrieben werden können. Das Risiko, dass unkooperatives Verhalten etwa gegenüber Gewerkschaften in Ostmitteleuropa skandalisiert wird, ist für multinationale Unternehmen, die an ihrer Heimatbasis kooperieren, höher als für Unternehmen, die an der Heimatbasis keine oder schwache kollektive Vertretungsstrukturen aufweisen. Erstere begehen eine doppelte Regelverletzung: Sie missachten die Regelungen des Gastlandes, die Kooperation verlangen, und brechen mit ihren eigenen Standards. Ostmitteleuropa in der Debatte um den europäischen Kapitalismus Mit der Ablehnung der Experimentierfeldthese wird Ostmitteleuropa nicht zum Nebenschauplatz für den Wandel des europäischen Kapitalismus. Die Öffnung Ostmitteleuropas hat zu einer nachhaltigen Korrektur der bisherigen Produktions- und Internationalisierungsstrategien beigetragen, die weder mit dem Varieties- noch dem Business-Ansatz erklärbar ist. Die Annahme, dass die Globalisierung eher als ein Verstärker bisheriger Spezialisierungen bzw. komparativer Vorteile wirkt und auf diese Weise zur Stabilisierung institutioneller Unterschiede beiträgt, lässt sich in dieser Form nicht aufrechterhalten. Gerade für den auf die Verknüpfung von institutioneller Umwelt und Unternehmensstrategien ausgerichteten Varieties-of-Capitalism-Ansatz erweist sich das Ausblenden Ostmitteleuropas und anderer neuer Mitspieler der Globalisierung als Problem, weil er damit nur unzureichend die veränderte Wettbewerbssituation seit den 1990er Jahren und die Korrektur bisheriger Spezialisierungsstrategien reflektiert. Durch die idealtypische Konturierung nach dem Prinzip des maximalen Kontrasts unterschätzt der Varieties-Ansatz die Bedeutung des Standortwettbewerbs um ähnliche Unternehmensaktivitäten für den institutionellen Wandel in Europa. Nicht zufällig stehen die bei der Akquise von Investoren erfolgreichsten Länder Mittelund Osteuropas im schärfsten institutionellen Wettbewerb miteinander, wie das Beispiel der Unternehmensbesteuerung, aber auch der hier untersuchte Fall der Arbeitsgesetzgebung zeigt. Mehr noch, diese Länder üben eben deshalb einen erheblichen Wettbewerbsdruck auf Westeuropa aus, weil sich komplexe industrielle Güter auch dort in hoher Qualität herstellen lassen. Es ist indes verfehlt, vom Scheitern der institutionalistischen Prognosen zum Verhalten deutscher Unternehmen in Ostmitteleuropa auf eine unbegrenzte

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Abwärtsspirale sozialer Standards und Arbeitsnormen zu schließen. Denn weder haben die Unternehmen vorrangig in jenen Transformationsländern investiert, die von den Arbeitskosten am preisgünstigsten sind, noch haben sie sich für ihre Produktionsstandorte die liberalsten unter den neuen Marktökonomien ausgesucht – dann nämlich hätten die Baltischen Staaten ganz oben auf der Agenda der Investitionsziele in Europa stehen müssen (vgl. Bohle/Greskovits 2006). Mit der Konzentration der Investitionen auf Ostmitteleuropa wurden Länder bevorzugt, in denen ein umkämpftes Spannungsfeld von marktliberalen Auffassungen, Sozialstaats- und Sozialpartnerschaftsorientierungen und etatistischen Regulierungsvorstellungen existiert, die die Institutionengenese der neuen Marktökonomien in unterschiedlichen Phasen jeweils unterschiedlich stark beeinflusst haben. Weder Tschechien noch Polen haben eine liberale Marktökonomie angelsächsischer Prägung ausgebildet; ihr Modell lässt sich besser als ein liberalisierter kontinentaleuropäischer Kapitalismus begreifen, dessen Genese sich auf nationaler und auf europäischer Ebene zugleich vollzieht. Die immer wieder sichtbar werdenden Widerstände gegen den Marktliberalismus, der weit davon entfernt ist, gesellschaftlicher Konsens zu sein, sprechen gegen die These, dass der Konkurrenzdruck Ostmitteleuropas arbeitspolitisch eine unbegrenzte Abwärtsspirale in Gang gesetzt hat. Die in diesem Buch diagnostizierte Konvergenz der arbeitspolitischen Muster in Richtung rationalisierter Bindung bewegt sich gerade nicht auf dem niedrigsten Niveau. Zu den Stärken der kapitalismustheoretischen Ansätze gehört, dass sie multinationale Unternehmen – trotz Emanzipation von den Nationalstaaten und Transnationalisierung – als in institutionelle Systeme der Gesellschaft eingebettet begreifen und dass sie diese Einbettung inhaltlich qualifizieren. Sie betonen zum einen den fortwirkenden Einfluss des dominanten Typus von Business System oder Kapitalismusmodell auf Unternehmensstrategien, Management- und Organisationskonzepte und Praktiken, mit denen die Unternehmen vorrangig operieren. Die Strategien und Organisationsmuster von Unternehmen weisen darüber hinaus eine institutionelle Adaptionsgeschichte auf, die sich nicht von einen Tag auf den anderen verändern lässt – vor allem weil sie in bestimmte Spezialisierungen und Branchen- und Marktpositionen eingeschrieben ist. Zum anderen bieten die kapitalismustheoretischen Ansätze heuristische Mittel, um die „Einbettungsarbeit“, die Unternehmen in den divergenten institutionellen Umwelten leisten, zu analysieren. Nicht alle multinationalen Unternehmen können sich ihr einfach durch Sonderzonen oder erneute Abwanderung entziehen. Zu den Auffälligkeiten der gegenwärtigen Globalisierungsdebatte gehört, dass diese Einbettungskosten kaum thematisiert werden – als wären sie durch die Liberalisierung der 1990er Jahre ebenso dramatisch gesunken wie die Transport- und Kommunikationskosten. Ein Grund dafür könnte sein, dass die Verlagerungsge-

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winne diese Kosten marginalisieren. Ein anderer Grund liegt im Charakter der Internationalisierung als einem begrenzt rationalen Prozess, in dem solche Kosten auch unternehmensintern nicht oder nur bei größeren Störungen und Organisationskrisen wahrgenommen und entsprechend zugeordnet werden. Die in diesem Buch diskutierten Probleme des Varieties- und BusinessAnsatzes haben jedoch den Bedarf einer Reformulierung des Konzepts institutioneller Einbettung deutlich gemacht, die die „institutionelle Unvollständigkeit“ der nationalen politischen Ökonomien in Europa stärker berücksichtigt und den holistischen Anspruch aufgibt, aus der nationalen institutionellen Einbettung konsistente Internationalisierungsstrategien oder Transferneigungen abzuleiten. Deshalb wurde in dieser Arbeit ein situativer Ansatz gewählt, der die Variabilität der institutionellen Einflüsse betont. Die Befunde über das Agieren der deutschen Unternehmen in Ostmitteleuropa können somit nicht ohne weiteres auf andere Konstellationen übertragen werden. Beim Umgang mit der „institutionellen Unvollständigkeit“ der an den nationalen Institutionen ansetzenden Modelle bewegt sich die inzwischen einsetzende Forschung zur Integration Mittel- und Osteuropas in den Varieties-Ansatz in eine andere Richtung, als der hier eingeschlagenen. Seit dem EU-Beitritt der Transformationsländer von 2004 mehren sich die Versuche, ihnen auf dem Kontinuum zwischen liberaler und koordinierter Marktökonomie Plätze zuzuweisen. Diese Bemühungen laufen darauf hinaus, die Spielarten des Kapitalismus durch neue nationale Variationen zu ergänzen, um so Verschiebungen in den europäischen Mischungsverhältnissen zwischen liberaler und koordinierter Marktökonomie zu eruieren. Die Rolle Europas als eigenständige institutionelle Einflussgröße kommt darin nicht vor. So wie die Institutionenbildung in Ostmitteleuropa nur in einer Mehrebenenanalyse zu begreifen ist, wird sich jedoch auch die Zukunft des europäischen Kapitalismus erst mit Blick auf das Wechselspiel von nationaler, europäischer und globaler Ebene erschließen lassen.

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