Ensembleschutz durch Denkmalbereichssatzungen der Kommunen: Darstellung, Analyse und Bewertung eines Instruments des Denkmalschutzrechts unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen [1 ed.] 9783428477005, 9783428077007

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TOBIAS LEIDINGER

Ensembleschutz durch Denkmalbereichssatzungen der Kommunen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 633

Ensembleschutz durch Denkmalbereichssatzungen der Kommunen Darstellung, Analyse und Bewertung eines Instruments des Denkmalschutzrechts unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen

Von

Tobias Leidinger

Duncker & Humblot * Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Leidinger, Tobias: Ensembleschutz durch Denkmalbereichssatzungen der Kommunen : Darstellung, Analyse und Bewertung eines Instruments des Denkmalschutzrechts unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen / von Tobias Leidinger. - Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 633) ISBN 3-428-07700-8 NE: GT

D 6 Alle Rechte vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-07700-8

Meinen Eltern

Vorwort

Die vorliegende Untersuchung lag im Wintersemester 1992/93 der Juristischen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation vor. Besonderer Dank gebührt Herrn Professor Dr. Janbernd Oebbecke. Er hat die Arbeit von Anfang an persönlich betreut, sie bis zu ihrem Abschluß durch vielfältige Anregungen und Hinweise gefördert und sich der Mühe der Korrektur unterzogen. Herrn Professor Dr. Werner Hoppe danke ich für die Erstellung des Zweitgutachtens. Zu Dank verpflichtet bin ich auch Frau Landesverwaltungsrätin Almuth Gumprecht, Justitiarin im Westfälischen Amt für Denkmalpflege des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, Münster. Sie hat mir die überwiegend unveröffentlicht gebliebene Rechtsprechung der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte zum Denkmalrecht zugänglich gemacht und die Denkmalschutzgesetze bzw. die entsprechenden Gesetzentwürfe der fünf neuen Bundesländer frühzeitig beschafft. Dem Westfälischen Amt für Denkmalpflege danke ich, daß mir die umfangreiche Fachbibliothek zur Verfügung stand. Meinen Eltern, denen diese Arbeit gewidmet ist, sei an dieser Stelle besonders herzlich für ihre wohlwollende Unterstützung gedankt. Sie haben mir meine juristische Ausbildung ermöglicht.

Münster, im Januar 1993 Tobias Leidinger

"Die Rolle des Conservators ist zwar immer und überall zunächst eine vermittelnde; wenn ihm aber Übelwollen, Gleichgültigkeit oder Eigennutz entgegentreten, so muß er auch genau wissen, was auf dem Gebiet der Denkmalpflege Rechtens ist oder mit anderen Worten, welcher Schutz der Denkmäler erzwingbar ist, es sei auf dem gerichtlichen oder dem Verwaltungswege. " OTTO POLENZ, Referent im preussischen Kultusministerium, 1902

Inhaltsverzeichnis

Einleitung und Gegenstand der Untersuchung

21

Erster Teil A.

Gang der Untersuchung

24

B.

Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

25

I.

25

Ensemble - Begriff und Bedeutungsinhalt

II. Die (kunst-)historische Entwicklung des Ensemblebegriffs

26

1. Die Anfange der Denkmalpflegeidee und des historischen Denkmalbegriffs . . . 26 2. Die Entwicklung des Ensemblegedankens

28

3. Die Emanzipation des Ensemblebegriffs

29

4. Der aktuelle Ensemblebegriff

30

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

C.

32

1. Der Eingang des Ensembleschutzgedankens in die Gesetze zum Schutz gegen Verunstaltungen

32

2. Die Rezeption des Ensembleschutzgedankens durch die Denkmalschutzgesetzgebung

36

a) Der Einfluß Frankreichs auf die Gesetzgebung in Deutschland

36

b) Der Vorbildcharakter des französischen Gesetzes vom 2.5.1930

38

3. Der Ensembleschutz in den geltenden Denkmalschutzgesetzen

41

a) Die Denkmalschutzgesetze in den alten Bundesländern

41

b) Die Denkmalschutzgesetze in den neuen Bundesländern

43

aa) Die Situation des Ensembleschutzes unter den Denkmalschutzvorschriften der ehemaligen DDR

43

bb) Der Ensembleschutz in den fünf neuen Denkmalschutzgesetzen

44

Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

46

I.

46 46

Die Rechtslage vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980 1. Die Situation bis 1945

12

nsverzeichnis 2. Die Situation nach 1945 bis 1980 II. Das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz 1. Das Gesetzgebungsverfahren und die Intentionen des Gesetzgebers

48 50 50

a) Das Gesetzgebungsverfahren

50

b) Die gesetzgeberischen Intentionen und die wesentlichen Charakteristika des Gesetzes

52

aa) Der Denkmalbegriff

52

bb) Die Verzahnung des Denkmalschutzrechts mit anderen Gesetzesvorschriften

54

cc) Die Gemeinden als Untere Denkmalbehörden

55

2. Die Vorschriften über den Schutz von Denkmalbereichen im Gesetzgebungsverfahren

57

a) Die Kontroverse über die Einführung der Regelungen zum Schutz von Denkmalbereichen

57

b) Der Denkmalbereichsbegriff

59

c) Das Verfahren zur Unterschutzstellung von Denkmalbereichen

62

d) Die Rechtsfolgen und die Schutzwirkung des Denkmalbereichsschutzes . . 64 e) Zusammenfassung III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz 1. Der Denkmalbereichsbegriff a) Die Begriffsdefinition

66

66 67 68

b) Die Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen

71

c) Zusammenfassung

73

2. Einzelfragen zum Denkmalbereichsbegriff

73

a) Einzelbauten als Denkmalbereich

74

b) Die Bedeutung der "Negativdefinition" in § 2 Abs. 3 S. 1, 2. Halbsatz DSchG NW

76

3. Denkmalbereiche und Denkmäler - Erforderlichkeit einer Abgrenzung und Abgrenzungskriterien -

78

a) Die Abgrenzung anhand der Schutzobjekte

79

b) Die Abgrenzung anhand der unterschiedlichen Unterschutzstellungsverfahren

79

c) Die Abgrenzung anhand der intendierten Schutzwirkung

82

aa) Erscheinungsbildschutz

83

bb) Schutz des Erscheinungsbildes und der Substanz

84

cc) Gesetzesanalyse

84

(1) Die Aussage des Gesetzeswortlauts

84

(2) Gesetzessystematische Argumente

85

nsverzeichnis d) Zusammenfassung 4. Die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes und sein Verhältnis zum Baudenkmalschutz a) Die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes

89 91 94

1. Denkmalbereichs- und Ensembleschutz

94

2. Der Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen im Verhältnis zur Rechtslage in den anderen Bundesländern

97

Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen nach nordrhein-westfälischem Recht I.

88

b) Das Verhältnis des Denkmalbereichs- zum Baudenkmalschutz IV. Denkmalbereich und Ensemble

D.

88

106

Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen

106

1. Die Notwendigkeit einer denkmalpflegerischen Bestandsanalyse

106

2. Die Geltung der Grundsätze vom Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes

108

3. Gestaltungsspielräume und Abwägungsdirektiven beim Erlaß von Denkmalbereichssatzungen 111 II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen einer Denkmalbereichssatzung 1. Die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches

115 115

2. Die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereiches

117

3. Die Begründungspflicht

119

4. Die Zulässigkeit und Notwendigkeit weiterer Satzungsregelungen

121

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen 1. Die selbständige Denkmalbereichssatzung

124 125

a) Zuständigkeit

125

b) Beteiligung der Öffentlichkeit

125

c) Beteiligung des Landschaftsverbandes

126

d) Staatliche Genehmigung

127

e) Inkrafttreten

128

f)

128

Fehlerfolgen

2. Die Festsetzung von Denkmalbereichen in Bebauungsplänen a) Zuständigkeit

130 130

b) Aufstellungsbeschluß

130

c) Beteiligung der Öffentlichkeit

131

d) Staatliche Mitwirkung

132

e) Inkrafttreten

132

14

nsverzeichnis 0

E.

Fehlerfolgen

133

Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

134

I.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche

138

1. Die Erlaubnispflichttatbestände des § 9 Abs. 1 DSchG NW

139

2. Die Genehmigungstatbestände des § 9 Abs. 2 DSchG NW

141

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

145

1. Das Erhaltungs- und Nutzungsgebot gemäß §§ 7 und 8 DSchG NW

146

2. Die Anzeigepflicht gemäß § 10 Abs. 1 DSchG NW

148

3. Die Pflicht zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes gemäß § 27 DSchG NW

149

4. Das Auskunfts-und Betretungsrecht gemäß § 28 DSchG NW

151

5. Das Enteignungsrecht gemäß § 30 DSchG NW

153

6. Der Übernahme- und Entschädigungsanspruch gemäß § 31 und § 33 DSchG NW

F.

155

7. Das Vorkaufsrecht gemäß § 32 DSchG NW

158

8. Zusammenfassung

160

Zusammenfassende Gesamtbewertung

160

Zweiter Teil A.

Zielsetzung der Analyse und Gang der Untersuchung

163

B.

Bestandsaufnahme

164

I.

Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

165

1. Gesamtzahl der Denkmalbereiche und Anzahl, nach Verwaltungsbezirken geordnet

165

2.

C.

Die Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen und die Entwicklung in den Verwaltungsbezirken 174

II. Die Schutzinhalte

179

Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

183

I.

Die Regelungsstrukturen

183

1. Vorgaben und Einflußfaktoren für die Gestaltung einer Denkmalbereichssatzung

183

nsverzeichnis 2. Analyse und Vergleich der Regelungsstrukturen a) Darstellung und Bewertung b) Vergleich der Regelungsstrukturen nach dem Grad der Übereinstimmungen II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

186 192 195

1. Die Vorschriften über die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs

196

2.

201

Die Vorschriften über die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereichs a) Der Schutz des Orts- bzw. Stadtbildes

202

b) Der Schutz des Orts- bzw. Stadtgrundrisses

205

c) Der Schutz der Orts- bzw. Stadtsilhouette

207

d) Der Schutz von Straßenzügen

208

e) Der Schutz von Anlagen der Stadtbefestigung

209

0

Der Schutz von Siedlungen und anderen Gesamtanlagen

g) Zusammenfassung

D.

186

210 213

3. Die Begründung

214

4. Die Rechtsfolgeregelungen

224

5. Die Ordnungswidrigkeitenregelung

232

6. Gesamtbeurteilung der Einzelergebnisse

234

Zusammenfassende Gesamtbewertung

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen (Erster und Zweiter Teil)

239 243

Anhang Teil A

Aufstellung der am 1.1.1992 rechtskräftig festgesetzten Denkmalbereiche nach Verwaltungsbezirken geordnet

254

Teil Β

Abbildung I Stand der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen am 1.1.1992 in den Regierungsbezirken

261

Abbildung II Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen vom 1.7.1980 bis zum 1.1.1992 261 Abbildung III Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmälern vom 1.1.1983 bis zum 1.1.1992

262

Abbildung IV Entwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen in den Regierungsbezirken vom 1.7.1980 bis zum 1.1.1992 262 Abbildung V Entwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmälern in den Regierungsbezirken vom 1.1.1983 bis zum 1.1.1992 263

16 Teil C

nsverzeichnis Nachdruck der Mustersatzung für Denkmalbereiche aus dem Kommentar zum Denkmalschutzgesetz NW von Gahlen / Schönstein, 1. Aufl. 1982 bzw. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, 2. Aufl. 1989 264

Literaturverzeichnis

266

Abkûrzungsverzeichnis

a.A.

anderer Ansicht

a.a.O.

am angegebenen Ort

Abs.

Absatz

a.F.

alte Fassung

Alt.

Alternative

Amtsbl.

Amtsblatt

Anm.

Anmerkung

Art.

Artikel

AT

Allgemeiner Teil

Aufl.

Auflage

BauR

Baurecht (Zeitschrift, 1. 1970 ff.)

Bay

Bayern, bayrisch

BayVBl.

Bayrische Verwaltungsblätter (Zeitschrift, 1. 1955 ff.)

BauGB

Baugesetzbuch

BauO NW

Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

betr.

betreffend

BesVerwR

Besonderes Verwaltungsrecht

BGB1.I.

Bundesgesetzblatt, Teil I (1. 1952 ff)

B1GBW

Blätter für Grundstücks-, Bau- und Wohnungsrecht (Zeitschrift, 1. 1952 ff.)

BRS

Baurechtssammlung (1. 1954/50 ff.)

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, amtliche Sammlung (1. 1954 ff.)

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, amtliche Sammlung (1. 1952 ff.)

bzw.

beziehungsweise

ca.

circa

DAS

Die alte Stadt (Zeitschrift, 5. 1978 ff.)

DBZ

Deutsche Bauzeitschrift

dens.

denselben

2 Leidinger

18 DPflegeG DDR

Abkürzungsverzeichnis Gesetz zur Erhaltung der Denkmale in der Deutschen Demokratischen Republik - Denkmalpflegegesetz -

ders.

derselbe

d.h.

das heißt

dies.

dieselben

Diss.

Dissertation

DJT

Deutscher Juristentag

DKD

Deutsche Kunst- und Denkmalpflege (Zeitschrift)

DSI

Denkmalschutzinformationen (Veröffentlichungen des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz)

DÖV

Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift, 1. 1948 ff.)

DSchG

Denkmalschutzgesetz

DST

Der Städtetag (Zeitschrift, 1. 1948 ff.)

DVB1. EEG

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift, 65. 1950 ff.) Gesetz über Enteignung und Entschädigung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20.6.1989 (GV NW S.366)

EStDV

Einkommenssteuer-Durchführungsverordnung

Erl.

Erläuterung

f.

folgende Seite

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

ff.

folgende Seiten

Fn.

Fußnote(n)

FS

Festschrift

GBl.

Gesetzblatt

GBO

Grundbuchordnung

GBVfg

Grundbuchverfügung

gem.

gemäß

GG

Grundgesetz

GO

Gemeindeordnung

Hdb.

Handbuch

Hess.

Hessen, hessisch

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg.,hrsg.

Herausgeber, herausgegeben

Hs.

Halbsatz

i.d.R.

in der Regel

i.S.d.

im Sinne der/des

i.S.v.

im Sinne von

Abkürzungsverzeichnis i.V.m.

in Verbindung mit

JuS

Juristische Schulung (Zeitschrift, 1. 1961 if.)

JZ

Juristenzeitung (Zeitschrift, 6. 1951 ff.)

LG

Landschaftsgesetz

LippHSchG

Lippisches Heimatschutzgesetz

lit.

litera

LT

Landtag

MB1.

Ministerialblatt

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

MSV NW

Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen

MSV Runderlaß

Runderlaß des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 1990, Rechtsprechung zum Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen 1980-1990, - Eine Auswahl -

NatSchG

Naturschutzgesetz

Nds.

Niedersachsen, niedersächsisch

n.F.

neue Fassung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift, 1.1947/ 48 ff.)

Nr.

Nummer

NRW

Nordrhein-Westfalen

NuR

Natur und Recht (Zeitschrift, 1. 1979 ff.)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (1. 1982 ff.)

NVwZ-RR

NVwZ-Rechtsprechungsreport Verwaltungsrecht

NW

Nordrhein-Westfalen

NWVBL

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (1.1987 ff.)

OBG NW

Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

OVG

Oberverwaltungsgericht

OVGE

Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, amtliche Sammlung

PrOVGE

Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, amtliche Sammlung

Reg.Bl.

Regierungsblatt

RGBl.

Reichsgesetzblatt (1871-1945, ab 1921 Teil I und II)

Rn.

Randnummer

S.

Satz, Seite

SGV NW

Sammlung des bereinigten Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-Westfalen (Loseblatt 1962 ff.)

20 SGK-Informationen SMB1.NW

Abkürzungsverzeichnis Informationen der Sozialdemokratischen Gemeinschaft für Kommunalpolitik Sammlung des bereinigten Ministerialblattes für das Land Nordrhein-Westfalen (Loseblatt 1960 ff.)

s.o.

siehe oben

st.

ständige

StGB

Städte- und Gemeindebund (Zeitschrift, 24. 1971 ff.)

StGR

Städte- und Gemeinderat (Zeitschrift, 25. 1971 ff.)

u.a.

unter anderem; und andere

v.

vom

Verf.

Verfasser

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift, N.F. 48. 1957 ff.)

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

VO

Verordnung

VR

Verwaltungsrundschau (Zeitschrift, 23. 1977, 10 ff.)

z.B.

zum Beispiel

ZfBR

Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung (1. 1986 ff.)

Zit., zit.

Zitat, zitiert

(1. 1978 ff.)

Einleitung und Gegenstand der Untersuchung Der dauerhafte Erhalt von objektübergreifenden, denkmalwerten Strukturen ist für die Bewahrung des kultur-, kunst- und siedlungsgeschichtlichen Erbes von herausgehobener Bedeutung. Anders als die oftmals auf bauhistorische Prinzipalstücke begrenzte Objektdenkmalpflege ist der Ensembleschutz auf die Erhaltung denkmalwerter Zusammenhänge gerichtet und dient damit wie kein anderes Instrument der Sichtbarmachung geschichtlicher Prozesse in ihrem ursprünglichem Kontext 1 . Die Bedeutung der Ensembledenkmalpflege zeigt sich aber nicht nur in bezug auf den Erhalt von klassischen Kunst- und Baudenkmälern in ihrem typischen historischen Zusammenhang, sondern ihr kommt eine wichtige Funktion auch im Rahmen der städtebaulichen Entwicklung zu. Die teilweise rigorose Sanierungs- und Stadtentwicklungspolitik, die in den stürmischen Aufbaujahren nach dem zweiten Weltkrieg und zum Teil noch bis zum Ende der siebziger Jahre zu unwiederbringlichen Verlusten ganzer Altstadtbereiche, historischer Straßenzüge und zu radikalen Eingriffen in gewachsene Strukturen, wie z.B. bei Stadtgrundrissen geführt hat, ist inzwischen der nüchternen Erkenntnis gewichen, daß nur eine behutsame, d.h. auf Ausgleich zwischen Bewahrung und Veränderung bedachte Stadtplanung und -entwicklung wirklich lebensweite Räume in Städten und Ortschaften zu schaffen und zu erhalten vermag 2. Im Rahmen einer „erhaltenden Stadterneuerung" kann mit Hilfe des denkmalschutzrechtlichen Instrumentariums, wozu auch der Erlaß von Denkmalbereichssatzungen gehört 3, ein wichtiger Beitrag geleistet werden, um das Ziel, ein attraktives Wohnumfeld mit sozial intakten Strukturen zu schaffen oder wiederherzustellen, erfolgreich zu verwirklichen 4 . Die katastrophale Situation in vielen historischen Altstädten der fünf neuen Bundesländer eröffnet dem flächenbezogenen Denkmalschutz erneut

1

Gebeßler, der landkreis 1975, S. 261; Paschke, Stadtdenkmal, S. 28; Ellger, der landkreis 1975, S. 311; Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (46); vgl. auch Art. 14 der Internationalen Charta über die Konservierung von Denkmälern und Ensembles (Charta von Venedig, 1964). 2

Ganser, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 201 (201 f.).

3

PrechU in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 89 (91).

4

Borchard, DBZ 1991, S. 709 (709 f.); Schulze, in: Denkmalpflege im Land Brandenburg, S. 67 (73 f.); Dieterich, DKD 1979, S. 175 (179).

22

Einleitung und Gegenstand der Untersuchung

ein weites Betätigungsfeld und zwar in einer Größenordnung, das ihn vor eine Bewährungsprobe bislang unbekannten Ausmaßes stellt5. Der Wert und das Anliegen des Ensembleschutzes sowohl im Hinblick auf die Bewahrung objektübergreifender, kulturhistorisch wertvoller Strukturen als solcher, als auch für die konkrete Umsetzung einer auf Ausgleich bedachten, behutsamen Stadtentwicklung, wird daher heute von keiner Seite mehr grundsätzlich in Frage gestellt6. Vielmehr gilt der flächenbezogene Denkmalschutz inzwischen als gleichberechtigtes Instrument neben der Objektdenkmalpflege 7. Das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz versucht dem Ensembleschutzgedanken mit den Vorschriften über den Denkmalbereich Rechnung zu tragen. Doch kein anderes Instrument des Denkmalschutzgesetzes hat seit seinem Inkraftreten vor nunmehr über 11 Jahren für soviel Diskussionen und Streit gesorgt wie dieses8. Angefangen von der Begriffsbestimmung des Denkmalbereiches, über die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung, die dadurch vermittelte Schutzwirkung bis hin zur Frage der daran geknüpften Rechtsfolgen sind praktisch alle Aspekte des Denkmalbereichsschutzes umstritten oder jedenfalls mit Unsicherheiten behaftet geblieben, die auf die kommunale Unterschutzstellungspraxis zurückwirken. Gegenstand und Anliegen dieser Arbeit ist es, einen Beitrag zur Aufarbeitung und Klärung der bislang umstritten gebliebenen Fragen in bezug auf das Instrument des Denkmalbereichsschutzes zu leisten. Dabei beschränkt sie sich nicht auf eine theoretische Untersuchung der gesetzlichen Konzeption dieses Instruments, sondern unternimmt darüber hinaus den Versuch, durch eine Analyse aller vom Inkraftreten des Denkmalschutzgesetzes am 1.7.1981 bis zum 1.1.1992 rechtskräftig erlassenen Denkmalbereichssatzungen in Nordrhein-Westfalen Erkenntnisse in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht über die Situation des Ensembleschutzes zu gewinnen, darzustellen und einer Bewertung zu unterziehen. Auf diese Art und Weise können die bei der Untersuchung der theoretischen und gesetzlichen Konzeption des Denkmalbe-

5 Mönninger, Lernen aus den Sünden des Westens, FAZ vom 3.12.1991, Nr. 280, S. 35; Kiesow, DSI 3 / 1991, S. 59 ff. 6

Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103.

7

Gebeßler, der landkreis 1975, S. 261 (261 f.).

8

Oebbecke, Zeitschrift Westfalen, 1983, S. 256 (257); Battis / SchmittaU NuR 1983, S. 102; Erbguth / Paßlick / PiicheU Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 49; Bülow, Rechtsfragen, S. 238; Schmittat, Denkmalschutz, S. 67; Β rönner, Denkmalpflege im Rheinland 1990, S. 46 (46 f.); Dierkes, S. 131.

Einleitung und Gegenstand der Untersuchung

reichsschutzes gewonnenen Erkenntnisse nicht nur auf ihre Übereinstimmung mit der Wirklichkeit überprüft, sondern außerdem kann der Nachweis geführt werden, ob, inwiefern und in welchem Umfang die durch das Gesetz bedingten Unschärfen konkrete Auswirkungen auf die kommunale Unterschutzstellungspraxis haben. Die Arbeit gliedert sich daher in zwei große Teile: Im Ersten Teil wird das Instrument des Denkmalbereichsschutzes vor dem Hintergrund seiner Ursprünge in Denkmalpflege und Gesetzgebung, hinsichtlich seiner theoretischen und gesetzlichen Konzeption untersucht, rechtsvergleichend im Verhältnis zu den entsprechenden Vorschriften der anderem Denkmalschutzgesetze sowie zu den Ansprüchen der Ensembledenkmalpflege eingeordnet und bewertet, um dann die Anforderungen, denen eine Denkmalbereichssatzung unter juristischen Gesichtspunkten entsprechen muß, zu konkretisieren. Im Zweiten Teil der Arbeit wird der Frage nachgegangen, wie sich der Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen unter tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten darstellt, inwieweit sich in dieser Situation die im Ersten Teil der Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse widerspiegeln und die dort vorgenommene Einschätzung und Bewertung dieses Instruments bestätigt wird oder nicht.

Erster Teil

Α. Gang der Untersuchung Die lange Tradition des Ensembleschutzgedankens und die vielschichtigen Einflüsse, denen er bis heute durch die Wandlungen in der Denkmalpflege und Gesetzgebung ausgesetzt war, macht es erforderlich, nach einer allgemeinen Begriffsdefinition (B.I.), seine historische Entwicklung in der Kunst- und Rechtsgeschichte am Anfang des Ersten Teils der Arbeit soweit zu skizzieren, daß die Ursachen für die heute anzutreffenden Erscheinungsformen in den Denkmalschutzgesetzen allgemein und in bezug auf die nordrhein-westfälische Rechtslage im besonderen deutlich werden (B.II, und HL). Vor diesem Hintergrund und nach der Darstellung der Situation des Ensembleschutzes in Nordrhein-Westfalen vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes im Jahre 1980 (C.I.) werden die Vorschriften über den Denkmalbereich in zweifacher Hinsicht einer Analyse unterzogen: Zunächst wird das Gesetzgebungsverfahren allgemein (C.n.1.), und dann die Entstehungsgeschichte insbesondere daraufhin untersucht (C.H.2.), ob sie Erkenntnissse über die Begriffsdefinition, das Unterschutzstellungsverfahren, die Schutzwirkung, sowie die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen gestatten und damit eine Hilfestellung für die Auslegung der Gesetz gewordenen Fassung der entsprechenden Vorschriften verfügbar ist. Im Anschluß daran werden die gesetzlichen Bestimmungen über den Denkmalbereich, die bis heute in ihrem Verständnis unklar oder umstritten geblieben sind, einer kritischen Untersuchung unterzogen (C.in.l.) und dabei nicht nur Einzelfragen (C.m.2.) sondern auch Abgrenzungsfragen (C.ni.3) zwischen Baudenkmal- und Denkmalbereichsschutz geklärt (C.III.4.). Im Anschluß daran gilt es, die Vorschriften über den Denkmalbereich zum einen in Beziehung zum Ensembleverständnis der Denkmalpflege zu setzen (C.IV.l.) und zum anderen rechtsvergleichend zu den entsprechenden Vorschriften der Denkmalschutzgesetze der anderen Bundesländer einzuordnen, um auch insofern Klarheit über den Standort und Stellenwert dieses Instruments zu erhalten (C.IV.2). Danach werden die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Satzungserlaß (D.I.) und die Anforderungen, denen eine Denkmalbereichssatzung zu entsprechen hat, herausgearbeitet (D.H.) und die Verfahren zur Festsetzung von

I. Ensemble - Begriff und Bedeutungsinhalt

25

Denkmalbereichen skizziert (D.ffl.). Schließlich wird der Frage nachgegangen, welche der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes mit dem Inkrafttreten einer Denkmalbereichssatzung entsprechend (§ 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW) zur Anwendung gelangen können (E). Eine zusammenfassende Gesamtbewertung schließt den Ersten Teil der Untersuchung ab (F.).

B. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte /. Ensemble — Begriff

und Bedeutungsinhalt

Die Bezeichnung „Ensemble" zu verwenden oder von einem „Ensemblebegriff 4 zu sprechen, unterstellt, daß das Gemeinte damit hinreichend umschrieben ist. Daß dem nicht so ist und es zunächst einer Verständigung über den Bedeutungsinhalt dieser Bezeichnung bedarf, liegt schon daran, daß das Wort Ensemble der französischen Sprache entstammt, übersetzt „zusammen" heißt und damit noch nicht viel für das Verständnis dieses Begriffes gewonnen ist. Doch ohne der (kunst-)historischen (Π.) und rechtsgeschichtlichen Betrachtung (III.) vorgreifen zu wollen, kann festgestellt werden, daß über den Bedeutungsgehalt dieses Begriffes im Grundsatz ein ungefährer Konsens in beiden Wissensschaftsdisziplinen besteht: Gemeint ist mit der Bezeichnung Ensemble ein denkmalwerter Komplex oder eine Gruppe von Bauten, die eine einheitliche Wirkung hervorruft, welche sich aufgrund der räumlichen, funktionellen oder baulichen Aufeinanderbezogenheit der einzelnen Elemente ergibt 9. Wenn daher im folgenden der Begriff Ensemble verwandt wird, dann geschieht dies zunächst unter dem Aspekt, die Darstellung zu vereinfachen. Zugleich ermöglicht der Gebrauch dieses neutralen Fremdworts 10, von einer bestimmten Erscheinungsform der Denkmalpflegeidee sprechen zu können, ohne ihre differenzierten Ausprägungen, die sie in Denkmalpflege und Denkmalschutzregelungen erfahren hat, sofort berücksichtigen zu müssen. Daß der Ensemblebegriff und der Denkmalbegriff eng miteinander verwoben sind, zeigt sich nicht nur anhand der geltenden Denkmalschutzgesetze, die das

9 Jahn, Wörterbuch der Kunst, S. 193; Lexikon der Kunst, Band I, S. 625; Herter, in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 237 (243); Ellger, der landkreis 1975, S. 311 (312); Erbguth/Paßlick / Piichely Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 46 f.; Eberl / Martin / Petzet, DSchG Bayern, Kommentar, Art. 1 Rn. 49; Gaentzscli, DST 1974, S. 484 (485). 10

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (39).

26

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

Denkmalensemble (den Denkmalbereich, die Denkmalzone) teils als Unterfall 11 , teils als Sonderfall 12 eines Denkmals definieren, sondern dies wird auch vor dem Hintergrund der kunst- und rechtshistorischen Entwicklung des Denkmalbegriffs deutlich. Die Darstellung der historischen Entwicklung des Ensemblebegriffes dient daher dem Verständnis der gegenwärtigen Rechtslage in zweifacher Hinsicht: zum einen wird damit der Tatsache Rechnung getragen, daß der gesetzliche Ensemblebegriff mit seiner Definition nicht an einen juristisch, sondern (kunst-)historisch vorgeprägten Begriff anknüpft. Die Kenntnis des geschichtlichen und kunsthistorischen Hintergrunds ist für das Verständnis der gesetzlichen Ensembledefinition daher auch heute noch von Bedeutung. Zum anderen lassen sich die unterschiedlichen Ausprägungen des Denkmalbereichsschutzes in den geltenden Denkmalschutzgesetzen der Länder nur unter Berücksichtigung der rechtshistorischen Entwicklung des Ensembleschutzes und -begriffes erklären. Dieser Einsicht entsprechend wird zunächst ein Überblick über die Entwicklung des (kunst-)historischen Ensemblebegriffs gegeben. Daran schließt sich die Betrachtung der rechtshistorischen Wandlungen dieser besonderen Erscheinungsform der Denkmalpflegeidee an.

IL Die (kunst-jhistorische

Entwicklung

des Ensemblebegriffs

1. Die Anfänge der Denkmalpflegeidee und des historischen Denkmalbegriffs Denkmalschützerische Initiativen sind keine Entwicklung der Gegenwart oder der jüngeren Vergangenheit, sondern es hat sie zu allen Zeiten, wenngleich auch in sehr unterschiedlicher Ausprägung, gegeben13. Die Denkmalpflegeidee als Ausdruck eines gezielten und systematisierten Bestrebens, Altes zu bewahren und zu schützen, hat ihre Geburtsstunde im Zeitalter des Historismus und

11

Vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3 Nr. 2 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 DSchG Saarland; § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 DSchG Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG Thüringen. 12

Vgl. § 2 Abs. 3 DSchG Nordrhein-Westfalen;

13

Kummer, Denkmalschutzrecht, S. 16 f.

§ 2 Abs. 3 DSchG Brandenburg.

II. Die (kunst-)historische Entwicklung des Ensemblebegriffs

27

der ihm vorgelagerten Epoche der Romantik 14 . Als Reaktion auf die Fortschrittsgläubigkeit der Revolutionsepoche und als Gegenströmung zu Aufklärung und Säkularisation entspringt die Denkmalpflegeidee zuerst der romantischen Bewegung um die Wende des 18. zum 19. Jahrhundert. Diese fühlt sich dem kulturellen Erbgut des Volkes, der Wesenheit der Nation und der nationalen Vergangenheit als besonderen Werten verpflichtet. Hinzu tritt schließlich das zu Beginn des 19. Jahrhunderts aufkommende, durch die Freiheitskriege erwachte Nationalbewußtsein, das zu einer Wertschätzung von gemeinsamen Symbolen führt, die man in der Stilepoche der Gotik des Mittelalters und seinen bedeutenden Bauwerken sah15. Der Denkmalbegriff dieser Zeit ist in zeitlicher und räumlicher Hinsicht eindimensional: Schützens- und erhaltenswert, weil Gegenstand besonderer, subjektiv begründeter Wertschätzung ist das Einzeldenkmal, das „Monumentarli", das einen Bezugspunkt für Erinnerungen an Vergangenes bildet. Erinnerungen, die insbesondere den hervorragenden Leistungen bestimmter Personen gelten und sich in Grab- oder Ehrenmalen manifestieren oder auf historische Ereignisse, wie Kriege oder Staatsgründungen Bezug nehmen und sich in „Denkmalen", wie Siegessäulen, Triumphbögen oder Statuen niederschlagen 16. In räumlicher Hinsicht stellt sich das Denkmalverständnis nicht weniger einseitig dar: im Vordergrund steht, gleichgültig, ob weltliches Monument oder religiös genutztes Bauwerk, das Bestreben, die Einzelwirkung des Denkmals hervorzuheben, um dadurch die Imposanz seiner Erscheinung zu verstärken 17. Umfangreiche Abbrucharbeiten beispielsweise an der Umbauung des Ulmer Münsters und am Kölner Dom dienten nicht der Schaffung eines „schönen Platzes", sondern sollten die Möglichkeit eröffnen, die „imposanten Gebäude zu überschauen" 18. Andere Denkmäler werden von vornherein eines ihre Umgebung berücksichtigenden Wirkungsbezugs beraubt, indem sie freiliegend errichtet werden 19.

14 Wörner, S. 264.

in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 7; Breuer, Schönere Heimat 1982,

15

Paschke, Stadtdenkmal, S. 6 f.; Watzke, Denkmalschutzrecht, S. 15.

16

Dilcher, FS für Coing, S. 73 (74); Β rönner, Denkmalpflege im Rheinland 1987, S. 1.

17

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (40).

18

Krins, Denkmalpflege in Baden-Württemberg 1986, S. 50 f.

19

v.' Ferste 1, Bauten und Projekte für Wien, S. 57 f.

28

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

Die isolierende Darbietung von (monumentalen) Denkmälern ist geradezu ein Ideal des jungen Denkmalkultes des beginnenden 19. Jahrhunderts 20. Ihm ist die Idee eines flächenbezogenen Denkmalschutzes zunächst genauso fremd wie dem Denkmalbegriff dieser Zeit, der das Denkmalensemble als Befassungsobjekt noch nicht kennt.

2. Die Entwicklung des Ensemblegedankens Zum Ende des 19. Jahrhunderts sind es der Architekt Camillo Sitte (18431903)21 und dann der Kunsthistoriker Max Dvorâk (1874-1921)22, die den Ensemblegedanken entwickeln und zum Gegenstand ihrer Betrachtungen machen. Im Gegensatz zu den früheren Bestrebungen, Denkmäler durch die Freilegung ihrer Umgebung in ihrer Monumentalität und Einzelwirkung zu betonen, gewinnt jetzt die Erkenntnis an Bedeutung, daß die Baudenkmäler mit ihrer Umgebung als Einheit aufgefaßt werden müssen, daß sich Denkmal und Umgebung in ihrer Wirkung bedingen und es gerade diese Wirkung ist, der die Aufmerksamkeit gehören muß 23 . Ausgelöst wird diese Wende in der Denkweise durch die Einflüsse des Impressionismus und der damit einhergehenden Betonung einer ästhetischen Gesichtspunkten verpflichteten Sehweise24. Das „impressionistische Sehen" führt zu einer neuartigen, einer dem bisher nur auf Einzeldenkmale bezogenen Denkmalkult fremden Akzentuierung der Denkmalpflegeidee: Nicht die Funktion, an Vergangenes zu erinnern, bestimmt den Ensemblegedanken, auch nicht der geschichtliche Wert, nicht die historische Bedeutung steht im Vordergrund, sondern es ist die „malerische, bildhafte" Wirkung, die von einem Bauwerk samt seiner Umgebung und seinen Umbauten ausgeht und es zu einer schützenswerten Einheit, zu einem Ensemble, ausgestaltet25. Wie sehr dabei das „malerische Element" im Vordergrund steht und die historische Dimension verdrängt, zeigt sich z.B. daran, daß im Rahmen des sich ausweitenden Städtebaus der Verlust historischer Substanz hingenommen wird, wenn das dadurch

20

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (40); ders., DKD 1976, S. 21.

21

Sitte, Der Städtebau nach seinen künstlerischen Grundsätzen 1889, S. 158 f.

22

Dvofâk , Katechismus der Denkmalpflege 1918, S. 27 ff.

23

Paschke, Stadtdenkmal, S. 22; Breuer, DKD 1976, S. 22.

24

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (42).

25

Breuer, a.a.O. (Fn. 24), S. 42 f.

II. Die (kunst-)historische Entwicklung des Ensemblebegriffs

29

verloren gehende „malerische Erscheinungsbild" im Rahmen des Neu- und Ausbaus wiedergewonnen werden konnte 26 . Von der Einbeziehung der Umgebung zum Schutz ganzer Gruppen von Bauten war es dann nur noch ein kleiner Schritt: Hatte man die Bedeutung der Umgebung für den Gesamteindruck, die bildhafte Erscheinung eines Denkmals erkannt, so bezieht sich diese Einsicht bald auch auf Straßen-, Platz- oder Ortsbilder und damit auf Gruppen von Bauten, für deren bildhafte Erscheinung und malerische Wirkung nicht ein einzelnes Bauwerk, sondern eine möglichst harmonisch gewachsene Gruppe von Denkmalen bestimmend ist 27 . Damit hatte sich die wichtigste Erweiterung des ursprünglichen Denkmalbegriffs vollzogen: Nicht mehr nur das „Monumentum", sondern auch das Gruppendenkmal, das Ensemble als Summe einzelner Bauten entspricht jetzt der Definition des Denkmalbegriffs. Die vormals bestehende räumliche Eindimensionalität des Denkmalbegriffs gehörte von diesem Zeitpunkt der Vergangenheit an.

3. Die Emanzipation des Ensemblebegriffs Mit der räumlichen Ausweitung des Denkmalbegriffs ging ein Verlust der historischen Bedeutungskategorie einher. Hatte beim Einzeldenkmal in erster Linie sein historischer Aussage- und Erinnerungswert im Vordergrund gestanden, so ist es beim Ensemble die von ihm ausgehende „malerische Wirkung", sein ästhetischer Wert, der es zum Gegenstand denkmalpflegerischer Betrachtung macht. Dieser, eine historische Dimension entbehrende, „impressionistische Ensemblebegriff" 28 blieb jedoch nicht lange bestehen. Seine Auswirkungen auf den Städtebau fördern zunächst eine historisierende Anpassungsarchitektur, die bestrebt ist, die malerische Erscheinungsweise von Orts- und Stadtbildern zu erhalten, um dadurch die städtebauliche Harmonie zu wahren 29. Doch es kommt bald zum Protest der auf Erneuerung bedachten Städtebauer und infolge dessen zu einer Wandlung des Ensemblebegriffes. Es wurde übersehen, daß die Anpassung der Architektur an die gewachsene Bebauung nur unter Berücksichtigung ihrer ästhetischen, nicht aber wegen ihrer historischen Bedeutung zu Konflikten führen mußte, wenn sich das Ortsbild zwar als Einheit, aber weder

26

Wohlleben, Konservieren oder Restaurieren?, Phil.Diss. 1979, S. 21.

27

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (44).

28

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (44).

29

Buch, DKD 1985, S. 3 (4).

30

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

„harmonisch" noch „schön" darstellte. Denn während sich die geschichtliche Entwicklung eines Ortsbildes nicht nur in einer uneinheitlichen, sondern auch in einer unharmonischen Bebauung zeigen kann, die aber u.U. gerade deshalb einen besonderen, schützenswerten Aussagewert verkörpert 30, mußte der bloß ästhetischen Gesichtspunkten verpflichtete Ensemblegedanke zum Schutz alter Substanz versagen, wenn diese durch den auf Erneuerung bedachten Städtebau bedroht wurde. Infolge dessen kommt es zu städtebaulichen Kontrastprogrammen, die sich gegen jeden auf Bewahrung ausgerichteten Erhaltungsgedanken stellen und zu massiven Eingriffen in geschichtlich gewachsene Orts- und Stadtbilder führen 31. Erst mit der Abkehr vom Prinzip des „malerischen Sehens" und damit von dem in erster Linie ästhetisch und gefühlsmäßig bestimmten Ensemblebegriff kommt es zu einer grundlegenden Emanzipation des Ensembleschutzgedankens von seinen Ursprüngen. Nicht mehr die „malerische Erscheinung" ist es, die eine Gruppe von Bauten zu einem Ensemble konstituiert, sondern das einheitstiftende Moment besteht in der durch die Summe der Einzelbauten verkörperten, geschichtlichen Aussage, die das Ensemble zu einem Denkmal werden läßt 32 . Mit der Hinwendung zum Begriff der geschichtlichen Bedeutung als dem Kernbegriff der Denkmalkunde erhält der Ensemblebegriff seine bis heute maßgebende Struktur: Wie jedes Denkmal gibt das Ensemble Zeugnis von einer in der Geschichte erbrachten Leistung und ebenso, wie für das Einzeldenkmal, ist die historische Dimension für das Ensemble konstitutiv. Zugleich gewinnt der Ensemblebegriff dadurch an Objektivität, denn nicht mehr subjektiv-künstlerische Anschauungen bestimmen den Erhaltungs- oder Bedeutungswert, sondern er ergibt sich aufgrund von geschichts- und kunstwissenschaftlichen Analysen und damit anhand rational nachprüfbarer Kriterien 33 .

4. Der aktuelle Ensemblebegriff Mit der Emanzipation des Ensemblebegriffes von seinen Ursprüngen gewinnt der flächenbezogene Denkmalschutz an Bedeutung und wird allmählich zu einer

30

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (46).

31

Breuer, a.a.O. (Fn. 30), S. 47.

32

Gebeßler, der landkreis 1975, S. 261 (262).

33

Breuer, DKD 1976, S. 24 (27).

II. Die (kunst-)historische Entwicklung des Ensemblebegriffs

31

eigenständigen Kategorie innerhalb des Schutzinstrumentariums der Denkmalpflege. Dabei kommt es im Laufe der Zeit unter den Einflüssen einer immer mehr an Bedeutung und Gewicht gewinnenden Denkmalpflege zu einer Ausweitung des Ensemblebegriffes und seines Definitionsinhalts. In räumlicher Hinsicht ist diese Weiterung am deutlichsten erkennbar 34. Nicht mehr nur Gruppen bzw. Mehrheiten von Bauten, die ihren Denkmalwert aufgrund eines übersummativen Aussagegehaltes ihrer Einzelbestandteile gewinnen, sondern auch andere flächenhafte oder räumliche Erscheinungsformen, die ein denkmalwertes Zeugnis darstellen oder verkörpern, wie z.B. Stadt- und Ortsgrundrisse, Silhouetten, Stadt- und Ortsbilder werden jetzt als Ensembledenkmäler betrachtet. Damit erweitert sich der herkömmliche Ensemblebegriff über seinen ursprünglichen Bedeutungsgehalt hinaus; er erfaßt nicht nur eine Gruppe von Bauten oder Anlagen, sondern wird zu einem Synonym für den flächenbezogenen Denkmalschutz, der über das Einzelobjekt hinausgreift. Maßgebend für diese erhebliche Ausweitung des Ensemblebegriffes ist ein sich ebenfalls wandelnder Denkmalbegriff 35 . Standen bislang die geschichtlichen und künstlerischen Belange im Vordergrund, um die Denkmaleigenschaft eines Objekts zu begründen, so werden diese Bedeutungskategorien immer weiter aufgefächert und ergänzt. Indem der Denkmalbegriff um die städtebaulichen, sozial- und industriegeschichtlichen Kriterien ausgedehnt wird, erweitert sich auch die Reichweite des Ensembleschutzes. Letzlich wird damit der Erkenntnis Rechnung getragen, daß es das Bestreben einer Objektivität und Authentizität verpflichteten Denkmalpflege sein muß, geschichtliche Entwicklungen in all ihren Ausprägungen umfassend zu dokumentieren und daher über Einzelobjekte und Gruppen von Bauten hinausgehend auch Stadt- und Ortgrundrisse, Silhouetten, Stadt- und Ortsbilder, ja ganze Ortsteile, und die für ihren Wirkungsbezug wichtigen Freiund Grünflächen zu erhalten. Die Bezeichnung Ensemble wird über ihre herkömmliche Bedeutung hinaus zu einem Oberbegriff für solche flächenhaften oder räumlichen Erscheinungsformen, in denen sich die Geschichte in ihren künstlerischen, städtebaulichen, wirtschaftlichen, produktionstechnischen und sozialen Entwicklungen an einem bestimmten Ort zu einer bestimmten Zeit in aufeinander bezogenen Elementen dokumentiert.

34

Dilcher, FS für Coing, S. 73 (75); Paschke, Stadtdenkmal, S. 28.

35

Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 34 f.

32

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

Dieser von der kunsthistorischen Wissenschaft entwickelte, der urbanistischen Denkmalpflegeidee 36 entspringende „weite" Ensemblebegriff spiegelt sich zum Teil auch in den heute geltenden Denkmalschutzgesetzen wider. Die Gesetze enthalten zwar eine Vielzahl von unterschiedlichen Begriffen für die Umschreibung der juristisch relevanten Ensembledefinition 37, es ist aber deutlich zu erkennen, daß sie durch den in der Denkmalpflege geprägten Ensemblebegriff und seinen Werdegang geprägt wurden 38 . Damit gelangt die Frage nach der Entwicklung des gesetzlichen Ensembleschutzes in den Vordergrund, d.h. es fragt sich, welche Faktoren und Einflüsse maßgebend dafür waren, daß sich der gesetzliche Ensembleschutz heute in den Denkmalschutzgesetzen der Länder so unterschiedlich darstellt.

III. Die Entwicklung

des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

1. Der Eingang des Ensembleschutzgedankens in die Gesetze zum Schutz gegen Verunstaltungen Daß die Entwicklung des (kunst-)historischen Ensembleschutzgedankens ein wesentlicher Faktor ist, der die Entwicklung der Gesetzgebung auf diesem Gebiet beeinflußt, zeigt sich schon in deren Anfängen zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Das preußische Verunstaltungsgesetz vom 15.7.190739 enthält erstmals Vorschriften, die erkennen lassen, daß der von der Denkmalpflege entwickelte, noch impressionistisch geprägte Ensembleschutzgedanke Eingang in die Gesetzgebung gefunden hat 40 . Initiativen der sich um die Jahrhundertwende konstituierenden Heimatschutzbewegung und Petitionen der seit 1900 jährlich stattfindenden Denkmalpflegetagungen haben diese Gesetzgebung maßgeblich

36

Dazu Paschke, Stadtdenkmal, S. 28 f.

37

Vgl. unten C. IV. 2.

38

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (39).

39

Preußische Gesetzessammlung 1902, S. 260; abgedruckt bei Lezius, Das Recht der Denkmalpflege in Preußen, S. 154 ff. 40

Paschke, Stadtdenkmal, S. 26; nach § 2 des preußischen Verunstaltungsgesetzes von 1907 konnte durch baupolizeiliches Statut vorgeschrieben werden, „daß die baupolizeiliche Genehmigung zur Ausführung von Bauten und baulichen Änderungen zu versagen ist, wenn dadurch die Eigenart des Orts- oder Straßenbildes beeinträchtigt werden würde"; vgl. dazu auch Lezius, Recht der Denkmalpflege in Preußen, Anm. 1. zu § 2, S. 157.

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

33

beeinflußt 41. Doch kann von einem Denkmalschutzgesetz im engeren Sinn keine Rede sein. Ausgerichtet ist das „Gesetz gegen Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlichen Gegenden" nicht auf eine detaillierte, Objekt für Objekt erfassende Unterschutzstellung einzelner oder zusammenhängender Bauten, sondern es schrieb vor, wie durch den Erlaß von Ortsstatuten durch die Gemeinden die Bebauung in Straßen und Plätzen von geschichtlicher und Künstlerischer Bedeutung so geregelt werden konnte, daß die Eigenart der bestehenden Straßen- oder Ortsbilder erhalten blieb. Ziel war also der Schutz bestehender Bauten vor verunstaltenden Beeinträchtigungen, nicht aber der Schutz ihrer Substanz selbst, z.B. vor Veränderungen oder Beseitigung42. Daß es maßgeblich um den Schutz „malerischer Erscheinungsbilder" und weniger um den Denkmalgehalt größerer Einheiten ging, bestätigt sich auch anhand der Verunstaltungsgesetze, die in den anderen Bundesstaaten nach 1907 erlassen werden. Sachsen43, Sachsen-Coburg 44 folgen 1909, Sachsen-Gotha45, Oldenburg 46 , Elsaß-Lothringen 47 erlassen 1910, Braunschweig 48 , SchaumburgLippe 49 1911 und Hamburg 50 1912 Gesetze, die Schutz gegen Verunstaltung von Straßen- und Landschaftsbildern gewährleisten sollen, wobei sich der Akzent, der dabei auf das Bildhafte, den ästhetischen Schutz gelegt wird, häufig schon in den Titeln der Gesetze zeigt 51 . In den süddeutschen Staaten Bayern, Baden, Württemberg und Hessen finden sich zur gleichen Zeit ähnliche Regelungen zur Abwehr von Verunstaltungen in den Landesbauordnungen oder den

41

Stopfel, Denkmalpflege in Baden-Württemberg 1983, S. 78; Buch, DKD 1985, S. 3.

42

Paschke, Stadtdenkmal, S. 26; die Verhinderung der Beseitigung von Bauwerken war nach § 2 des preußischen Verunstaltungsgesetzes schon deshalb nicht möglich, weil eine baupolizeiliche Genehmigung für den Abbruch auch sonst nicht erforderlich war, vgl. Lezius, Recht der Denkmalpflege in Preußen, Anm. 3. zu § 2 Verunstaltungsgesetz, S. 157. 43

Gesetz gegen die Verunstaltung von Stadt und Land vom 10.3.1909 (GVB1. S. 219).

44

Gesetz gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragenden Gegenden vom 20.4.1909. 45 Gesetz gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragender Gegenden vom 20.4.1910. 46

Gesetz gegen Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragenden Gegenden vom 11.1.1910 (GBl. Bd. 37, S. 402). 47

Gesetz betreffend baupolizeiliche Vorschriften vom 7.11.1910.

48

Gesetz gegen Verunstaltung von Stadt und Land vom 1.2.1911 (GVS. S. 27).

49

Gesetz gegen die Verunstaltung von Stadt und Land vom 21.3.1911 (GVB1. S. 23).

50

Hamburgisches Baupflegegesetz vom 3.4.1912, novelliert durch Gesetz vom 15.3.1929 (GVB1. S. 95). 51

Breuer, DKD 1976, S. 21 (22); vgl. auch die in Fn. 43 bis 46 angeführten Titel.

3 Leidinger

34

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

Polizeistrafgesetzbüchern 52. Die übrigen Bundesstaaten lassen dagegen derartige oder ähnliche Schutzbestimmungen gänzlich vermissen. Die einheitliche Regelung des Verunstaltungsschutzes durch bau(polizei)rechtliche Vorschriften wirft die Frage nach den Ursachen auf, die dafür maßgebend waren, daß der Ensembleschutzgedanke seinen gesetzlichen Niederschlag nicht von Beginn an in originär denkmalrechtlichen Regelungen gefunden hat. Denn schließlich wurden bereits 1902 in Hessen-Darmstadt 53 als erstem Land und im Anschluß daran, bis zum Ende des Ersten Weltkriegs 1918, in einer ganzen Reihe anderer Bundesstaaten Denkmalschutzgesetze erlassen, die aber alle keine Bestimmungen zum Schutz von Ensembles enthielten. Die Gründe, die diese Entwicklung bedingten, sind vielschichtig, doch lassen sich die dafür maßgebenden Faktoren deutlich erkennen. Zunächst ist zu berücksichtigen, daß das Baurecht, anders als das Denkmalschutzrecht, keine Neuentwicklung war, sondern in der Tradition der sich aus dem Recht der „guten Polizey" der absolutistischen Fürstenstaaten entwickelnden Gesetzgebung zur Reglementierung der Bautätigkeit stand54. Der Einfluß der Polizei auf die Bautätigkeit war zwar im Laufe der Zeit unterschiedlich groß, was sich anhand ihrer eingeschränkten Befugnisse in der Aufklärungsphase einerseits und ihren ausufernden Kompetenzen unter den restaurativen Einflüssen des beginnenden 19. Jahrhunderts andererseits zeigt, doch von Anfang an erfolgte die Reglementierung der Bautätigkeit auch unter gestalterischen Aspekten, weil die Verhinderung grober Verunstaltungen zu den Aufgaben der Polizei gerechnet wurde. Erst durch die Einflüsse des Liberalismus kommt es nach 1848 zu einer erneuten und endgültigen Eingrenzung der Polizeibefugnisse auf die Aufgaben wirklicher Gefahrenabwehr. Das „Kreuzberg-Urteil" 55 von 1892 belegt dies nachdrücklich. Es betrifft den Fall einer Polizeiverordnung, die aus rein ästhetischen Gründen die Höhe der Bebauung für bestimmte Grundstücke beschränken wollte, sich aber als unwirksam erwies, weil die dafür in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des Allgemeinen Preußischen Landrechts (ALR) nach Ansicht des Gerichts nur zur Gefahrenabwehr, nicht aber für Belange der allgemeinen Wohlfahrtspflege, herangezogen werden konnte. Damit

52

Gassner, in: Stich / Burhenne, Einleitung, S. 1 (31).

53

Gesetz, den Denkmalschutz betreffend vom 16.7.1902 (Hess.Reg.Bl. S. 275).

54

Watzke, Denkmalschutzrecht, S. 14.

55

OVGE 9, S. 353 ff.

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

35

war die Notwendigkeit spezialgesetzlicher Vorschriften zur Regelung der nicht unmittelbar der Gefahrenabwehr dienenden Aufgaben und Befugnisse aufgezeigt 56 . Es kommt zu einer Verdrängung der Polizei aus allen über die Gefahrenabwehr hinausgehenden Bereichen, doch bleibt der Gedanke der Verunstaltungsabwehr erhalten und mit dem Baurecht verknüpft. Er findet seine gesetzliche Ausprägung jetzt in den speziellen Verunstaltungsgesetzen, die zwar schon maßgeblich von der Denkmalpflegebewegung beeinflußt werden und den Ensembleschutzgedanken erkennen lassen, inhaltlich aber an die Tradition bau(polizei)rechtlicher Vorschriften anknüpfen. Der zweite maßgebende Grund für den Eingang des Ensembleschutzgedankens in die Gesetzgebung über die Verunstaltungsgesetze ist dagegen nicht durch frühere Entwicklungen bedingt, sondern ergibt sich aufgrund von seinerzeit aktuellen Einflüssen auf die Gesetzgebung. Der aufkommenden Denkmalpflegeidee wurden Widerstände entgegengesetzt, als es um ihre Umsetzung in Denkmalschutzvorschriften ging. Diese Widerstände gingen vor allem von Teilen der Bauindustrie 57, aber auch von den Kommunen aus58. Während die Industrie aufgrund von gesetzlichen Reglementierungen Umsatzeinbußen befürchtete, machten die Kommunen geltend, daß sie die finanziellen Folgekosten, die durch denkmalrechtliche Unterschutzstellungen von Bauten entstünden, fürchteten und daher die Staatsfinanzen bedroht sahen 59 . Schließlich standen auch die Kirchen denkmalrechtlichen Regelungen skeptisch bis ablehnend gegenüber, denn dadurch konnte ihre Autonomie staatlicherseits beschnitten werden 60. Diese, einer gesetzlichen Normierung zuwiderlaufenden Bestrebungen sind maßgeblich dafür verantwortlich, daß in vielen Bundesstaaten bis zum Ende des 2. Weltkriegs keine eigenen Denkmalschutzgesetze erlassen wurden und bereits vorhandene Gesetzentwürfe vorzeitig scheiterten 61. Die gesetzliche Normierung des Ensembleschutzes im Rahmen von Verunstaltungsgesetzen stellte sich daher als ein gangbarer Ausweg dar. Im Rahmen von baurechtlichen Vorschriften war ein zumindest mittelbarer Schutz erhaltens-

56

Watzke, Denkmalschutzrecht, S. 16.

57

Stopfe!, Denkmalpflege in Baden-Württemberg 1983, S. 78 (79).

58

Dörge, DSchG BW, Kommentar, S. 18.

59

Buch, DKD 1985, S. 3.

60

Dörge, a.a.O. (Fn. 58), S. 18.

61

Buch, DKD 1985, S. 3.

36

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

würdiger Orts- und Stadtbilder politisch durchsetzbar und verfassungsrechtlich unbedenklich62. Die Verunstaltungsgesetzgebung wurde damit über Jahre hinweg eine Hauptstütze der Denkmalpflegeidee und des damit verbundenen Ensembleschutzgedankens. Sie setzt sich in der 1936 reichseinheitlich erlassenen Baugestaltungsverordnung 63 und später in den Landesbauordnungen fort 64 , wobei die Berührungspunkte mit dem Denkmalschutz zunehmen und sich die dadurch erweiterten Schutzmöglichkeiten zugunsten von Baudenkmälern und Ensembles auswirken. Dennoch muß eine rückblickende Bewertung dieser Gesetzgebungsentwicklung skeptisch ausfallen: Ihrem Inhalt nach waren die Verunstaltungsgesetze nicht für einen effektiven Denkmal- und Ensembleschutz geeignet. Sie waren zu sehr auf den ästhetischen Schutz ausgerichtet, indem sie Beeinträchtigungen des Erscheinungsbildes zwar abwehren, nicht aber die Erhaltung von Bauwerken selbst gewährleisten oder gar ihren Abbruch verhindern konnten65. Auch fehlten Bestimmungen für eine dem Denkmalwert gerechtwerdende, adäquate Nutzung der erhaltenswerten Bauten. Der Ensembleschutz bleibt damit für lange Zeit auf ein Minimum dessen beschränkt, was für seine effektive Verwirklichung notwendig gewesen wäre.

2. Die Rezeption des Ensemblegedankens durch die Denkmalschutzgesetzgebung a) Der Einfluß Frankreichs

auf die Gesetzgebung in Deutschland

Die ersten Denkmalschutzgesetze, die nach der Jahrhundertwende in einigen seutschen Ländern erlassen werden, kennen den Schutz von Ensembles nicht. Die Erklärungsversuche dafür wären unvollständig, wenn sie darauf beschränkt blieben, auf die vormals dominierende Rolle des Baurechts und die Widerstände hinzuweisen, die dem Ensembleschutzgedanken bei dem Versuch seiner gesetzlichen Ausgestaltung in Denkmalschutzgesetzen entgegengesetzt wurden.

62

Buch,, DKD 1985, S. 3.

63

RGBl. 1936, Teil I, S. 938.

64

Paschke, Stadtdenkmal, S. 69.

65

Watzke, Denkmalschutzrecht, S. 17.

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

37

Maßgebliche Einflüsse auf die Entwicklung und Ausgestaltung der Denkmalschutzgesetze in Deutschland gingen nämlich von Anfang an von der französischen Denkmalschutzgesetzgebung aus66. In Frankreich hatten die Denkmalschutzbestrebungen, die wie in Deutschland auf die Einflüsse der Romantik zurückzuführen sind, schon nach der Julirevolution von 1830 Erfolg 67 . Unter der Regierung des „Bürgerkönigs" Louis Phillipe konstituierte sich, getragen von namhaften Historikern, eine nationale Denkmalkommission, die die Aufgabe hatte, Denkmäler zu erforschen und zu bewerten, um sie dann in die „Liste der nationalen Monumente" einzutragen. Damit war das „Classement-System" erfunden, das zum Vorbild für die gesamte europäische Denkmalschutzgesetzgebung werden sollte. Dieses Prinzip der Unterschutzstellung von Denkmälern durch Eintragung in eine Liste wurde im Laufe der Zeit immer differenzierter, so daß nicht nur, wie anfänglich geschehen, auserlesene Monumente erfaßt werden konnten, sondern auch „einfacheren" Denkmalen Schutz zuteil wurde. Mit der erstmals 1887 erfolgten Umsetzung des Classement-Systems in ein Gesetz wurde die Tätigkeit der nationalen Denkmalkommission auf eine verbindliche Grundlage gestellt und die Rechtsfolgen der Eintragung in die Liste geregelt. Zwar erfuhr das französische Listensystem aus den Reihen deutscher Konservatoren Kritik wegen seiner zentralistischen Ausrichtung auf eine einzige Denkmalkommission und die anfängliche Beschränkung des Schutzes auf bedeutende Bauten, das Prinzip der Unterschutzstellung als solches fand aber Zustimmung 68 . Denn das Ziel eines effektiven, auf die Erhaltung der Substanz ausgerichteten Denkmalschutzes war mit Hilfe einer Objekt für Objekt erfassenden Liste erreichbar geworden, die sich zudem leicht handhaben ließ und für Rechtssicherheit sorgte. Wie das französische Gesetz von 1887, beruhten das erste deutsche Denkmalschutzgesetz in Hessen-Darmstadt von 190269 und ihm folgend, die Denkmalschutzgesetze in Bremen 70 und Sachsen-Altenburg 71 (1909), Oldenburg 72

66

Wörner, in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 7 (8).

67

Gassner, in: Stich / Burhenne, Einleitung, S. 11.

68

Gassner, in: Stich / Burhenne, Einleitung, S. 12.

69

Hess.Reg.Bl. S. 275, abgedruckt auch im GVB1. Rheinland-Pfalz 1970, Sondernummer Rheinhessen, S. 30. 70

Gesetz betr. den Schutz von Baudenkmalen und Straßen und Landschaftsbildern (GBl. S. 69).

71

Gesetz, den Schutz von Kunstwerken betreffend vom 20.3.1909.

72

Denkmalschutzgesetz für das Großherzogtum Oldenburg vom 18.3.1911 (Nieders. GVB1. Sb. III, S. 136).

38

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

(1911), Württemberg 73 (1914) und Lübeck 74 (1915) genauso, wie die während der Zeit der Weimarer Republik ergangenen Denkmalschutzgesetze der Länder 75 , auf dem Prinzip der Unterschutzstellung durch Listeneintragung. Die Einflüsse des französischen Gesetzes auf die deutschen Denkmalschutzgesetze zeigen sich aber nicht nur in der Übernahme des Verfahrens der Unterschutzstellung, sondern es fallt eben auch auf, daß die deutschen Regelungswerke, wie ihr französisches Vorbild, das Ensemble als eigenständiges Schutzobjekt noch nicht kennen. Auch in Frankreich galt nämlich das Interesse der Denkmalpflege anfanglich nur den bedeutenden Monumenten in ihrer Einzelwirkung. Der sich erst allmählich entwickelnde Ensemblegedanke, der in Deutschland dann zunächst in die Gesetze zum Schutz gegen Verunstaltungen eingeht, deutet sich in der Denkmalschutzgesetzgebung nur an, indem der Schutz der Umgebung von Einzeldenkmalen ermöglicht wird 76 . Daran zeigen sich die Einflüsse der impressionistischen Sehweise auf die Denkmalpflege, die die Bedeutung des über das Einzeldenkmal hinausgehenden Schutzes für seinen Wirkungsbezug und sein ästhetisches Erscheinungsbild erkennt. Zugleich wird anhand der auf den Schutz der Umgebung begrenzten Regelungen deutlich, daß ein flächenbezogener Ensembleschutz in den Denkmalschutzgesetzen noch nicht durchsetzbar war.

b) Der Vorbildcharakter

des französischen

Gesetzes vom 2.5.1930

Die Vorreiterrolle Frankreichs war für die deutsche Denkmalschutzgesetzgebung und jetzt insbesondere für die Umsetzung des Ensembleschutzgedankens ein weiteres Mal maßgebend.

73

Gesetz, betreffend den vorläufigen Schutz von Denkmalen im Eigentum bürgerlicher oder kirchlicher Gemeinden sowie öffentlicher Stiftungen vom 14.3.1914 (RegBl. S. 45). 74 Gesetz, betreffend den Denkmalschutz vom 3.2.1915 (Sammlung der Lübecker Gesetze und Verordnungen 1915, Nr. 1). 75 Lippe-Detmold: Lippisches Heimatschutzgesetz vom 17.1.1920 (GS. S. 15); Württemberg: Gesetz, betreffend den Denkmalschutz von Denkmalen und heimatlichem Kunstbesitz vom 14.5.1929 (Reg.Bl. S. 305); Hamburg: Hamburgisches Denkmal- und Naturschutzgesetz vom 6.2.1920 (AmtsBl. Hamburg, S. 1441); Sachsen: Gesetz zum Schutz von Kunst-, Kultur- und Naturdenkmalen vom 13.1.1934 (GBl. S. 13). 76

Regelungen zum Schutz der Umgebung kannten die Denkmalschutzgesetze von Hessen (1902), Oldenburg (1911), Lippe (1920) und Hamburg (1920).

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

39

Als erstes Denkmalschutzgesetz weitet das französische Gesetz vom 2.5. 193077 den Denkmalbegriff konsequent auf schutzwürdige Gebiete (site) aus und erfaßt damit nunmehr auch Gebäudegruppen, Ortsteile, Stadtbilder und Landschaftsteile, die durch Eintragung in ein besonderes Inventar unter Schutz gestellt werden. Damit setzt das Gesetz die inzwischen auch in der deutschen Denkmalpflege gewonnene Erkenntnis um, daß es nicht das „malerische Erscheinungsbild", sondern an erster Stelle die historische Bedeutung ist, die eine Gruppe von Bauten, einen Ortsteil oder Straßenzug zu einer schütz- und erhaltenswürdigen Einheit konstituiert, daß das Ensemble selbst als Denkmal zu betrachten und entsprechend zu behandeln ist. In Deutschland folgt das sächsische Denkmalschutzgesetz vom 13.1.193478 als erstes, unter Beachtung der Rechtsentwicklung in Frankreich, dem französischen Vorbild und unternimmt den entscheidenden Schritt zur Erweiterung des gesetzlichen Denkmalbegriffs: Kunst- und Kulturdenkmale im Sinne des Gesetzes konnten auch „Ortsteile von besonderer städtebaulicher, siedlungstechnischer oder heimatlicher Bedeutung" sein 79 . In dieser Definition zeigt sich zum einen, daß es die historische Dimension ist, die für die Konstituierung des Erhaltungs- und Denkmalwertes ausschlaggebend ist und nicht etwa mehr das bildhafte Erscheinungsbild, das im Rahmen der Verunstaltungsgesetze im Vordergrund gestanden hatte. Zum anderen belegen die Adjektive „städtebaulich" und „siedlungstechnisch", daß sich die geschichtliche Bedeutung aus technik-, wirtschafts- und sozialgeschichtlichen Zusammenhängen ergeben kann 80 und damit bereits ein sehr weit gefaßter Denkmalbegriff zugrunde gelegt wird. Unter Beachtung des sächsischen Gesetzes, aber auch der Situation in Frankreich, entstand nach dem 2. Weltkrieg in der französischen Zone das badische Denkmalschutzgesetz vom 12.7.194981. Es ermöglicht den Schutz von „Straßen-, Platz- und Ortsbildern, die in ihrer Gesamterscheinung als Kulturwerte anzusehen sind 82 ", durch Eintragung in das Denkmalbuch. In den später zu diesem Gesetz erlassenen Vollzugsbestimmungen wird der qualitative Fort-

77

„Loi du 2.5.1930 sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque". 78

Gesetz zum Schutz von Kunst-, Kultur- und Naturdenkmalen (GBl. S. 13).

79

Gassner, in: Stich / Burhenne, Einleitung, S. 21.

80

Gassner, a.a.O. (Fn. 79), S. 21.

81

Landesgesetz zum Schutz der Kulturdenkmale vom 12.7.1949 (Badisches Gesetz- u. Verordnungsblatt, S. 303). 82

Vgl. § 34 des „Landesgesetzes zum Schutz der Kulturdenkmale" vom 12.7.1949.

40

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

schritt, den der Ensembleschutz durch seine Aufnahme in das Denkmalschutzgesetz erfahren hat, nochmals ausdrücklich herausgestellt: Durch die Eintragung wird der schützenswerte Kulturwert hoheitlich festgestellt, es können nicht nur Verunstaltungen, sondern auch Veränderungen der Substanz verhindert werden und die Entscheidung über die Zulässigkeit von Beeinträchtigungen der Gesamterscheinung obliegt jetzt Fachbehörden, nämlich den Denkmalschutzämtern 83 . Obwohl der Ensembleschutz damit auch im bundesdeutschen Recht erstmals eine gesetzliche Ausgestaltung gefunden hat, dauert es noch Jahrzehnte, bis er in allen Gebieten Deutschlands in Denkmalschutzvorschriften verankert ist. Zunächst war es die territoriale Neuordnung der Länder und die dadurch verursachte Zersplitterung der Rechtsgrundlagen und der Organisation des Denkmalschutzes, die eine zügige Denkmalschutzgesetzgebung nach 1945 verhindert 84 . Bald danach verdrängt die stürmische Phase des sich immer weiter ausdehnenden Städtebaus die Belange des Denkmalschutzes. Zwar gelten die alten, vorkonstitutionellen Denkmalschutzvorschriften noch fort, doch sie kannten einerseits das Ensemble als Schutzobjekt noch nicht und andererseits waren sie nicht für einen effektiven Gesetzesvollzug konzipiert, der sich gegenüber dem auf Erneuerung ausgerichteten Städte- und Verkehrsbau behaupten konnte. Erst unter dem Eindruck der negativen Folgen für die von radikalen Flächensanierungen betroffenen Bewohner, sowie der Erkenntnis, daß auch dem Wachstum der Städte Grenzen gesetzt sind, und aufgrund der Unzufriedenheit mit der zeitgenössischen Architektur, setzt zu Beginn der siebziger Jahre eine Rückbesinnung ein 85 . Beeinflußt von der aufkommenden Nostalgiewelle und bestärkt durch die vom Europäischen Denkmalschutzjahr 1975 ausgehenden Impulse, findet ein Sinneswandel hin zu einem auf Erhaltung und Bewahrung ausgerichteten Städtebau statt86. Die Einsicht, daß die Städte und Ortschaften nicht nur Funktionszentren sein, sondern auch Lebensraum und Heimstatt für den Menschen bieten müssen, läßt schließlich den Ruf nach Denkmalschutzvorschriften laut werden.

83

Stopfel, Denkmalpflege in Baden-Württemberg 1983, S. 78 (82).

84

Watzke, Denkmalschutzrecht, S. 25 f.

85

Buch, DKD 1985, S. 3 (5); Meitinger / Merzenich, HkWP, Bd. 4, S. 300 (300 f.).

86 Hechler, Die städtebaulichen Bezüge des Denkmalschutzes, S. 58 f.; Kummer, Denkmalschutzrecht, S. 27 f.

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

41

3. Der Ensembleschutz in den geltenden Denkmalschutzgesetzen a) Die Denkmalschutzgesetze in den alten Bundesländern Mit dem 1980 von Nordrhein-Westfalen erlassenen Denkmalschutzgesetz ging die neun Jahre früher von Baden-Württemberg eröffnete Novellierung des Denkmalschutzrechts in den alten Bundesländern zuende. Nur in SchleswigHolstein war bereits 1958 ein neues Denkmalschutzgesetz erlassen worden, das aber 1972 grundlegend überarbeitet wurde 87 . Damit verfügen heute alle Bundesländer über ein modernes Denkmalschutzgesetz88. Bevor später auf bestimmte Einzelheiten des Ensembleschutzes in den einzelnen Ländergesetzen rechtsvergleichend zur nordrhein-westfälischen Rechtslage eingegangen wird 89 , soll hier nur eine kurze, allgemeine Charakterisierung dieser Gesetzgebung erfolgen. Die Tatsache, daß die Gesetzgebungskompetenz für den Denkmalschutz in das ausschließliche Recht der Länder fällt 90 und ein länderübergreifendes Mustergesetz für das Denkmalrecht nicht erarbeitet worden ist, erklärt, warum es unübersehbare Abweichungen auch hinsichtlich der Regelungen in bezug auf den Ensembleschutz geben muß. Diese Unterschiede in Einzelheiten können aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Gesetze wichtige Grundsätze miteinander verbinden. Zunächst ist festzustellen, daß alle elf Gesetze Regelungen zum Schutz von Ensembles enthalten und damit der schon zu Beginn des Jahrhunderts in der Denkmalpflege gewonnenen Erkenntnis von der Notwendigkeit und

87 Gesetz zum Schutze der Kulturdenkmale vom 7.7.1958 in der Fassung vom 18.9.1972 (GVB1. S. 165). 88

Baden-Württemberg: Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmale vom 25.6.1971 (GVBl. S. 209) in der Fassung vom 6.12.1983 (GVBl. S. 797); Bayern: Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler vom 25.6.1973 (GVBl. S. 328); Berlin: Gesetz zum Schutz von Denkmalen in Berlin vom 22.12.1977 (GVBl. S. 2310); Bremen: Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmäler vom 27.5.1975 (Brem.Gbl. S. 265); Hamburg: Denkmalschutzgesetz vom 3.12.1973 (GVBl. S. 466); Hessen: Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmäler vom 23.9.1974 (GVB1.I. S. 450); Niedersachsen: Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz vom 30.5.1978 (GVBl. S. 517); Nordrhein-Westfalen: Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler in Nordrhein-Westfalen vom 11.3.1980 (GVBl.NW. S. 266); Rheinland-Pfalz: Landesgesetz zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler vom 22.3.1978 (GVBl. S. 159); Saarland: Gesetz Nr. 1067 zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler im Saarland vom 12.10.1977 (Amtsbl. des Saarlandes S. 993). 89 90

Vgl. unten, C. IV. 2.

Vgl. Art. 70 Abs. 1 GG; zur Ländergesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Denkmalschutzrechts auch Bülow, Rechtsfragen, S. 74 f.

42

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

dem Nutzen eines flächenbezogenen Denkmalschutzes konsequent Rechnung tragen. Der Ensembleschutz erfährt durchweg, angefangen von der Definition des Ensembles über das Unterschutzstellungsverfahren bis hin zu den dadurch ausgelösten Rechtsfolgen, eine eigenständige Regelung in den Gesetzen. Er tritt damit als gleichberechtigtes Instrument neben das jeweilige Verfahren, mit dem Einzeldenkmäler geschützt werden können. Zum zweiten fällt auf, daß der Schutz von Denkmälern und Ensembles nicht isoliert auf sich bezogen bleibt, sondern in übergeordnete Zusammenhänge eingeordnet wird. Dies geschieht dadurch, daß fast alle Gesetze91 anordnen, daß die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege jetzt bei allen öffentlichen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen sind und ihrerseits die Denkmalpflege darauf hinwirkt, daß Denkmäler in die Raum-, Landes- und Stadtplanung einbezogen werden. In solchen Bestimmungen wird das gewandelte Verständnis von einer nicht mehr nur einseitig auf Konservierung, sondern jetzt auch auf Integration in bestehende Strukturen bedachten Denkmalpflege deutlich 92 . Der Denkmalschutz wird nicht länger als Gegner von Stadtplanung und -erneuerung angesehen, sondern als ein Instrument, das im Rahmen einer auf Erhaltung bedachten Erneuerung bei der Gestaltung des Stadt- und Wohnumfeldes eingesetzt werden kann. Damit leisten gerade die Regelungen zum Schutz von Ensembles einen entscheidenden Beitrag für die Bewahrung gewachsener Strukturen und den Erhalt der historischen Identität von Städten und Ortschaften.

91 § 3 Abs. 2 DSchG Berlin; § 1 Abs. 1 DSchG Bremens § 1 Abs 1 DSchG Hamburg; § 1 Abs. 1 DSchG Hessen-, § 2 Abs. 3 DSchG Niedersachsen; § 1 Abs. 3. DSchG Nordrhein-Westalen; § 1 Abs. 3 DSchG Rhleinland-Pfalz\ § 1 Abs. 2 DSchG Saarland. 92 Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 25; Gaentzsch, Der Städtetag 1974, S. 484 (486); Eildienst Städtetag NW 1991, S. 403 (407).

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

43

b) Die Denkmalschutzgesetze in den neuen Bundesländern aa) Die Situation des Ensembleschutzes unter den Denkmalschutzvorschriften der ehemaligen DDR In der DDR gab es zwischen 1952 und 1975 zunächst zwei Verordnungen 93, nach denen auch der Schutz von Ensembles ermöglicht wurde 94 . Das diese beiden Verordnungen ablösende, 1975 erlassene Denkmalpflegegesetz95, regelte den Schutz von flächenbezogenen Denkmalen des Städtebaus und der Architektur (Stadt- und Ortsanlagen, Straßen- und Platzräume, Stadtsilhouetten) an hervorgehobener Stelle 96 . Ergänzt wurde das Gesetz, das im Range von Landesrecht noch nach der Vereinigung Deutschlands bis zum Inkrafttreten der neuen Landesdenkmalschutzgesetze weitergalt 97 , durch eine eigenständige Durchführungsbestimmung für Denkmale mit Gebietscharakter 98. Diese enthielt Bestimmungen für das Verfahren zur Ausweisung von Denkmalschutzgebieten99. Trotz dieser ausführlichen und nicht weniger differenziert als in den westlichen Gesetzen ausfallenden Regelungen zum Schutz von Ensembles, lagen die größten Versäumnisse der Denkmalpflege in der DDR auf dem Gebiet des flächenbezogenen Denkmalschutzes100. Unter Hinweis auf fehlende oder völlig mangelhafte Gesetzesregelungen kann dieser Mißstand jedoch nicht erklärt werden 101 . Das Versagen des gebietsbezogenen Denkmalschutzes ist

93

Verordnung zur Erhaltung und Pflege der nationalen Kulturdenkmale (Denkmalschutz) vom 26.6.1952 (GB1.II DDR, S. 514); Verordnung über die Pflege und den Schutz der Denkmale vom 28.9.1961 (GB1.II DDR, S. 475). 94 Vgl. § 1 Abs. 2 a) der Verordnung von 1952 und § 2 Abs. 2 c) der Verordnung von 1961, a.a.O. (Fn. 93). 95 Gesetz zur Erhaltung der Denkmale in der Deutschen Demokratischen Republik (Denkmalpflegegesetz) vom 19.6.1975 (GB1.I DDR, S. 458). 96

Vgl. § 3 Abs. 2, 4. Spiegelstrich DPflegeG DDR.

97

Vgl. Art. 9 Abs. 1 Einigungsvertrag vom 31.8.1990 (BGB1.II S. 889); in Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen sind die neuen Landesdenkmalschutzgesetze bislang noch nicht in Kraft getreten, so daß hier die alte Rechtslage formell noch fortbesteht. 98 Zweite Durchführungsbestimmung zum Denkmalpflegegesetz -Denkmale mit Gebietscharakter und Einbeziehung der Umgebung in den Schutz von Denkmalen- vom 14.7.1978 (GB1.I DDR, S. 285). 99

Vgl. § 1 der Zweiten Durchführungsbestimmung, a.a.O. (Fn. 98).

100

Schoder, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 291 (296).

101

Schoden a.a.O. (Fn. 100), S. 295.

44

1. Teil: Β. Das Ensemble in der Kunst- und Rechtsgeschichte

vielmehr den eklatanten Vollzugsdefiziten, denen das Gesetz in der Praxis ausgesetzt war, zuzuschreiben. Zum einen scheiterten das Bemühen und die Initiativen der fachlich kompetenten Arbeitsstellen für Denkmalpflege an politischen Widerständen. Obwohl die Entscheidungskompetenz für die Ausweisung von Denkmalschutzgebieten den Räten der Bezirke und Kreise gesetzlich überantwortet war 102 , setzte sich im Regelfall das Urteil der Stadt- oder Bezirksleitung der SED durch, die unter ideologischen oder planwirtschaftlichen Gesichtspunkten willkürlich und letztverbindlich über die Belange des Denkmalschutzes entschied103. Zum anderen verhinderte die auf industrielles Bauen ausgerichtete Planwirtschaft, daß Materialien und Fachkräfte für die gebotenen Restaurierungsarbeiten in Denkmalschutzgebieten zur Verfügung standen104. Ganze Altstädte fielen damit der Abrißbirne zum Opfer oder verkamen allmählich zu einer Ruinenlandschaft. Weil schließlich mangels einer effektiven Rechtspflege den Belangen des Denkmalschutzes auch nicht auf gerichtlichem Weg zum Durchbruch verholfen werden konnte — eine Verwaltungsgerichtsbarkeit existierte praktisch nicht — blieben die hochgesteckten Ziele des Denkmalpflegegesetzes und damit auch der Schutz von Ensembles weitgehend unverwirklicht.

bb) Der Ensembleschutz in den fünf neuen Denkmalschutzgesetzen Die katastrophale Situation historischer Altstädte und Stadtteile in vielen Orten der neuen Bundesländer rückte nach der Wende in das Bewußtsein der Öffentlichkeit. Es waren nicht zuletzt auch die Defizite in der Stadtbildpflege, der Sanierung und dem Wohnungsbau, die die Unzufriedenheit mit dem politischen System zum Überlaufen gebracht hatte. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Erkenntnis, daß das alte Denkmalpflegegesetz aufgrund seiner ideologischen Überfrachtung und mangelnden Angepaßtheit an die neuen Verwaltungsstrukturen keine längerfristige Perspektive mehr bieten konnte, entstanden schon bald Initiativen zum Erlaß neuer

102 Vgl. § 1 Abs. 1 der Zweiten Durchführungsbestimmung i.V.m. § 9 Abs. 3 DPflegeG DDR, a.a.O. (Fn. 95 u. 98). 103

Magirius, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 285 (288); Schoder, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 291 (292); GoralczyK DKD 1991, S. 11 (14). 104

Magirius, a.a.O. (Fn. 103), S. 287; Schoder, a.a.O. (Fn. 103), S. 296; GoralczyK a.a.O. (Fn. 103), S. 13 f.

III. Die Entwicklung des Ensembleschutzes in der Gesetzgebung

45

Denkmalschutzgesetze in den neukonstituierten Bundesländern. Es war trotz der brennenden sozialen Probleme keine Zeit mehr zu verlieren, wenn man wenigstens noch Teile historischer Bereiche vor dem endgültigen Verfall retten wollte. Mit Hilfe der Denkmalfachämter und Unterstützung der Verwaltungen des jeweiligen westlichen Partnerlandes 105 entstanden, nachdem zum Teil mehrere Vorentwürfe erstellt waren, innerhalb kurzer Zeit fünf neue Denkmalschutzgesetze106. Die neuen Denkmalschutzgesetze orientieren sich dabei mehr oder weniger stark an dem Gesetz des jeweiligen Partnerlandes. Was den Ensembleschutz anbetrifft, ist festzustellen, daß alle Gesetze Vorschriften für den flächenbezogenen Denkmalschutz enthalten, die, anders als in den westdeutschen Gesetzen, aber auffallend viele Ähnlichkeiten untereinander aufweisen 107. Der Ensembleschutz ist damit auch in den neuen Bundesländern zu einem selbstständigen Instrument der Denkmalpflege ausgestaltet worden. Es sind nunmehr alle Voraussetzungen erfüllt, um dem weiteren Verfall historischer Altstädte und Ortsteile Einhalt gebieten zu können. Ob sich die an diese Vorschriften geknüpften Erwartungen allerdings erfüllen, wenn es im Wettlauf mit der Zeit um die Bewahrung historischer Identität geht, wird sich erst in der Zukunft zeigen.

105

Vgl. z.B. Art. 3 Nr. 7 der Verwaltungsvereinbarung zwischen den Regierungen des Landes Brandenburg und Nordrhein-Westfalen vom 13.2.1991 (MB1.NW. 1991 S. 463), in dem personelle Unterstützung in Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege angeboten wird. 106

Brandenburg: Gesetz über den Schutz und die Pflege der Denkmale und Bodendenkmale im Land Brandenburg vom 22.7.1991 (GVBl. S. 311); Sachsen-Anhalt: Denkmalschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 21.10.1991 (GVBl. S. 368); Thüringen: Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmale im Land Thüringen vom 7.1.1992 (GVBl. S. 17); die Denkmalschutzgesetze von Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen [Entwurf Mecklenburg-Vorpommern (Stand: 4.8.1992): Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmale im Lande Mecklenburg-Vorpommern; Entwurf Sachsen (Stand: 2.10.1992): Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmale im Freistaat Sachsen; abgedruckt in LT-Drucksache 1 / 2350], sind bislang noch nicht in Kraft getreten, lagen den Landtagen aber bereits in der (mehrfach) überarbeiteten Entwurfsfassung zur Verabschiedung vor; die Angaben beruhen hinsichtlich dieser Ländergesetze auf der letzten Entwurfsfassung, bei der Änderungen hinsichtlich der Ensembleschutzproblematik nicht mehr zu erwarten waren. 107

Vgl. unten C. IV. 2.; das gilt vor allem für den Begriff des „Denkmalbereiches" und das Satzungsverfahren.

46

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen Nach dem allgemeinen Überblick über die Entstehung und den Eingang des Ensembleschutzgedankens in die Denkmalpflege und Gesetzgebung richtet sich der Blick im folgenden auf die Situation in Nordrhein-Westfalen. Zunächst wird die Rechtslage hinsichtlich des Denkmal- und Ensembleschutzes vor dem Erlaß des Denkmalschutzgesetzes charakterisiert (I.), sowie der Gang der Gesetzgebung und die allgemeinen Intentionen des Gesetzgebers aufgezeigt (Π.). Danach steht die grundsätzliche Konzeption des Denkmalbereichsschutzes nach nordrhein-westfälischem Recht im Vordergrund, so wie sie sich im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens und nach der Gesetz gewordenen Fassung darstellt.

/. Die Rechtslage vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980 Betrachtet man die Situation des flächenbezogenen Denkmalschutzes im Bereich des Landes Nordrhein-Westfalen vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes im Jahr 1980, so fällt der Befund dürftig aus. Eine eigenständige Unterschutzstellung von Flächendenkmalen gab es mangels spezieller denkmalrechtlicher Rechtsgrundlagen nicht. Der Schutz von Ensembles war zwar ein Anliegen der organisierten Denkmalpflege in den Denkmalfachbehörden 108, seine Verwirklichung blieb aber auf Einzelfälle beschränkt, so daß von einem systematisch angelegten und praktizierten Ensembleschutz keine Rede sein kann. Die Ursachen dafür werden bei einer näheren Betrachtung der verschiedenen Rechtsgrundlagen deutlich, die für die Belange des Denkmalschutzes vor 1980 zur Verfügung standen.

1. Die Situation bis 1945 Aufgrund der seit dem Wiener Kongreß 1815 begründeten Zugehörigkeit der früheren Rheinprovinz und der Provinz Westfalen zu Preußen verlief die Entwicklung des Denkmalrechts hier weitgehend identisch mit der in Preußen. Nur im Land Lippe, das erst aufgrund des Vereinigungsgesetzes 109 von 1947 Teil

108 109

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, Einleitung, S. 1.

Vgl. § 1 der Verordnung Nr. 77 vom 12.9.1947 über die Vereinigung des Landes Lippe mit dem Land Nordrhein-Westfalen (Lipp.GS. 1947, S. 36).

I. Die Rechtslage vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980

47

des sich neu konstituierenden Landes Nordrhein-Westfalen wurde, gab es eine eigenständige Gesetzgebung zum Denkmalrecht. In den preußischen Landesteilen Rheinland und Westfalen galten zunächst die baurechtlichen Bestimmungen des Allgemeinen Preußischen Landrechts (ALR) von 1794, nach denen aber nur die Unterhaltung und Wiederherstellung von einzelnen Gebäuden geregelt wurde 110 . Zudem erfuhren diese Vorschriften eine restriktive Auslegung durch das Preußische Oberverwaltungsgericht 111 und waren auch deshalb nicht für einen umfassenden Denkmalschutz geeignet. Ein weiterer Versuch, den Denkmalschutz mit Hilfe gesetzlicher Vorschriften zu verankern, erfolgte auf Initiative Karl Friedrich Schinkels in einem Artikelgesetz vom 4. Oktober 1815, das im Rahmen einer Kabinettsorder erging 112 und es zur Pflicht der staatlichen Behörden machte, sich bei baulichen Veränderungen an Denkmälern vorher in Verbindung mit der Oberbaudeputation zu setzen. Damit waren die Denkmalschutzbelange erstmals auch organisatorisch in die Aufgaben der Verwaltung eingebunden, ohne daß sich daraus allerdings grundlegende Fortschritte auf diesem Gebiet ergeben hätten. Zu einer Verbesserung kam es insoweit erst ab 1843 durch die Einsetzung von Konservatoren. Sie bezog sich zunächst auf den Bereich der ganzen Monarchie 113 , und erst später, d.h. nach Einführung der Provinzialordnung 114 in Westfalen und im Rheinland auf die jeweiligen Provinzen 115 . Die Konservatoren waren die ersten hauptamtlich tätigen, qualifiziert ausgebildeten und engagiert für den Denkmalschutz eintretenden Denkmalpfleger, die die Denkmalpflegeidee und den mit ihr verbundenen Ensembleschutzgedanken nicht nur von Beginn an mitentwickelt hatten, sondern nun auch in die Lage versetzt wurden, diese in der Praxis umzusetzen. Dabei fehlten konkrete Rechtsvorschriften nicht nur für einen flächenbezogenen Denkmalschutz freilich auch jetzt noch, so daß ihre

110

Teil I Titel 8, §§ 33, 35, 36-59 ALR.

111

PrOVGE 7, S. 354 (361); 44, S. 389 (391).

112

(GS. S. 206); dazu auch Jerrentrup,

Kulturdenkmalpflege, S. 29 ff.

113

Der Architekt Ferdinand Quast wurde aufgrund der Allerhöchsten Kabinettsorder vom 1.7. 1843 zum Konservator für Preußen ernannt. 114

Provinzialordnung Westfalen vom 1.8. 1886 (GS. S. 254); Provinzialordnung Rheinland vom 1.7. 1887 (GS. S. 249); die dadurch errichteten Provinzialverbände waren die Vorläufer der heutigen Landschaftsverbände Westfalen-Lippe und Rheinland; zur Geschichte des Provinzialkonservators und seiner Entwicklung zum Westfälischen Amt für Denkmalpflege vgl. Gumprechu in: Im Wandel der Zeit, 100 Jahre Westfälisches Amt für Denkmalpflege, S. 418 ff. 115

Für das Rheinland wurde ab 1.7.1893 Paul Clemen, für Westfalen ab 1.4.1892 Albert Ludorff als Provinzialkonservator bestellt.

48

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Tätigkeit vor allem auf kompetente Beratung und Begutachtung beschränkt bleiben mußte. Im Land Lippe gab es dagegen seit 1920 ein eigenes Heimatschutzgesetz116, das zwar das Ensemble als Schutzobjekt nicht kannte, aber immerhin schon Bestimmungen zum Schutz der Umgebung 117 von Denkmälern und Regelungen für die Baugestaltung enthielt. Mangels spezieller Vorschriften in einem Denkmalschutzgesetz war der Schutz von Flächendenkmalen in den preußischen Landesteilen nur mittels des Baupolizeirechts möglich, das Ermächtigungen für den Erlaß von Ortsstatuten enthielt: Die Gesetze zum Schutz gegen Verunstaltung von 1902 118 und 1907 119 waren aber, wie schon aufgezeigt 120, nicht geeignet, Denkmalschutzbelange wirklich gerecht zu werden. Lediglich unter ästhetischen, nicht historisch-wissenschaftlichen Aspekten konnte durch gemeindliche Satzungen auf die Baugestaltung Einfluß genommen werden. Wie in den übrigen Teilen Deutschlands 121 sind die Anfänge des Ensembleschutzes also zunächst im Baupolizeirecht zu finden, das in der 1936 erlassenen Baugestaltungsverordnung fortgeführt wird, wodurch aber keine spürbare Verbesserung der Schutzmöglichkeiten für Flächendenkmale bewirkt wurde.

2. Die Situation nach 1945 bis 1980 Auch in der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg bis zum Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980 bleibt die schon vorher bestehende Regelungslücke auf dem Gebiet des Denkmalrechts bestehen. Der Denkmalschutz erfährt zwar eine verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 18 Abs. 2 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung 122, wonach die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Kultur unter den Schutz des Landes, der Gemeinden und der Gemein-

116

Lippisches Heimatschutzgesetz vom 17.1.1920 (Lipp. GS. 4, S. 15).

1,7

Vgl. § 4 LippHSchG.

118 Gesetz gegen die Verunstaltung landschaftlich hervorragender Gegenden vom 2.6.1902 (GS. S. 159); abgedruckt bei Lezius, Recht der Denkmalpflege in Preußen, S. 153 f. 119

Gesetz gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragender Gegenden vom 15.7.1907 (GS. S. 260); abgedruckt bei Lezius, Recht der Denkmalpflege in Preußen, S. 154 ff. 120

Vgl. oben, B. III. 1.

121

Vgl. dazu die Ausführungen oben, B. III. 1.

122

Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Juni 1950 (GV. NW S. 127).

I. Die Rechtslage vor Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980

49

deverbände gestellt werden. Die in diesem Programmsatz zum Ausdruck kommende Wertschätzung des Denkmalschutzes war jedoch ohne einfachgesetzliche Konkretisierung in einem besonderen Gesetz viel zu abstrakt, um in der Praxis nachhaltige Erfolge auf dem Gebiet des Denkmalschutzes bewirken zu können. Es ergingen lediglich verschiedene Erlasse des für Denkmalschutz zuständigen Ministers, nach denen z.B. Baudenkmäler und historische Baufluchten nicht ohne weiteres Sanierungsmaßnahmen in den Städten preisgegeben werden durften 123 . Daneben galt das Lippische Heimatschutzgesetz von 1920 fort 124 , das jedoch, wie gesehen, keine Vorschriften für den Schutz von Ensembles enthielt und außerdem nur im Bereich des ehemaligen Landes Lippe zur Anwendung gelangen konnte. Denkmalrechtliche Regelungen zum Schutz von Ensembles fehlten damit bis zum Erlaß des Denkmalschutzgesetzes 1980 gänzlich. Nur durch baurechtliche Vorschriften konnte ein mittelbarer Schutz von erhaltenswürdigen Flächendenkmalen bewirkt werden. Nach der 1962 erlassenen Landesbauordnung 125, die die bis dahin im Rang von Landesrecht weitergeltende 126 Reichsbaugestaltungsverordnung von 1936 ablöste, konnte auf der Grundlage von Gestaltungssatzungen die optische Beeinträchtigung von Bauten, Straßen, Plätzen und Ortsteilen verhindert werden 127 . Ergänzt wurde dieses Instrument, das sich bis heute in der Regelung des § 81 BauO N W (1984) erhalten hat, durch die Ermächtigung in § 39 h BBauG ( j e t z t § 172 BauGB) 128 . Nach dieser Vorschrift besteht die Möglichkeit, durch den Erlaß von kommunalen Erhaltungssatzungen, Genehmigungspflichten für den Abbruch, die Änderung, Nutzungsänderung oder die Errichtung von bestimmten baulichen Anlagen aufzustellen 129. Wenngleich dem Denkmalschutz mit Hilfe dieser Vorschriften und den auf ihrer Grundlage ergangenen Satzungen im Einzelfall zum Durchbruch verholfen werden konnte, so war das generelle Regelungsdefizit, das auf diesem Gebiet bestand, damit nicht zu überbrücken.

123 Runderlaß des Ministers für Wiederaufbau des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24.9.1951 (MB1.NW. 1951, S. 1186); Runderlaß des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten vom 4.5.1966 (MB1.NW. 1966, S. 996). 124

Es trat erst 1980 aufgrund von § 43 Abs. 2 Nr. 2 des neuen DSchG NW außer Kraft.

125

Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25.6.1962 (GV.NW. S. 373).

126

BVerwGE 2, S. 172 (175 ff.).

127

Vgl. § 103 BauO NW vom 25.6.1962, der bis zur Novellierung des Gesetzes 1984 galt.

128

Zum Verhältnis der Gestaltungs- und Erhaltungssatzung zum Instrument der Denkmalbereichssatzung vgl. ausführlich, Dierkes, S. 28 ff. 129

Gaentzsch, BauGB, Kommentar, § 172 Rn. 1 f.

4 Leìdinger

50

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Die nach Erlaß der Landschaftsverbandsordnung 130 für die Denkmalpflege zuständigen Landeskonservatoren von Westfalen-Lippe und Rheinland waren in ihrer Tätigkeit in erster Linie auf die Beratung und Erstattung von Gutachten beschränkt, die sich auch auf den Schutz von Ensembles bezog. Trotz ihrer hochangesehenen Stellung als Fachinstitution, ihrer Vertrautheit mit dem Denkmalbestand des Landes und einer gut ausgestatteten Behördenorganisation waren sie aber nicht in der Lage, das auszugleichen, was die Gebietskörperschaften aufgrund mangelnder Vorschriften und fehlenden Sachverstandes nicht zu leisten imstande waren. Der Befund an fehlenden, veralteten oder nicht auf eine denkmalgerechte Erhaltung von Bauten ausgerichteten Vorschriften erklärt somit, warum der Schutz von Flächendenkmalen bis 1980 nur fragmentarisch verwirklicht werden konnte.

IL Das nordrhein-westfälische

Denkmalschutzgesetz

1. Das Gesetzgebungsverfahren und die Intentionen des Gesetzgebers a) Das Gesetzgebungsverfahren Vor dem Hintergrund einer insgesamt unbefriedigenden Situation von Denkmalschutz und Denkmalpflege, die sich einerseits anhand des fehlenden rechtlichen Handlungsinstrumentariums offenbarte und sich andererseits in dem dadurch bedingten Unvermögen zeigte, gegen Sanierungsmaßnahmen, großräumige Verkehrsplanung und fortschreitenden Verfall historischer Bausubstanz in den Städten wirksam vorgehen zu können, formierte sich 1976 erstmals in Nordrhein-Westfalen eine parlamentarische Initiative zur Schaffung eines Denkmalschutzgesetzes. In einem Antrag der CDU-Fraktion im Landtag vom 9. Februar 1976 wird die SPD / FDP-geführte Landesregierung aufgefordert, ein Gesetz zur Erfassung, Sicherung und den Schutz von Denkmalen vorzulegen 131. Daraufhin veranlaßte der Ausschuß für Schule und Kultur die Erfassung aller erhaltenswerten

130 Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12.5.1953 (GV.NW. S. 271). 131

LT-Drucksache 8 / 635 vom 9.2.1976, S. 1-3.

II. Das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz

51

Denkmale und ihre Auflistung im Zusammenhang mit den Haushaltsgesetzen 1977 und 1978 132 . Zu einer dem ursprünglichen Antrag entsprechenden Vorlage eines Denkmalschutzgesetzentwurfs durch die Landesregierung kam es aber nicht. Die Regierung ließ es vielmehr ausdrücklich offen, wie sich aus ihrer Antwort auf eine Anfrage der FDP-Fraktion ergibt 133 , ob sie überhaupt einen Entwurf für ein Denkmalschutzgesetz beabsichtigte. Erst ein erneuter Vorstoß aus der Mitte des Parlaments brachte weitere Fortschritte. Nachdem Arbeitskreise von SPD und FDP getrennte Entwürfe für ein Denkmalschutzgesetz erarbeitet hatten, brachten die Koalitionsfraktionen am 4. Mai 1979 einen gemeinsamen Gesetzentwurf für ein Denkmalschutzgesetz in den Landtag ein 134 . Nach der ersten Lesung des Entwurfs erfolgte die Überweisung an die Ausschüsse für Schule und Kultur, Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau, sowie für Landesplanung und Verwaltungsreform. Die von diesen Gremien gebildete gemeinsame Arbeitsgruppe führte eine Anhörung der von dem Gesetz Betroffenen durch und trat in die Beratung der einzelnen Gesetzesparagraphen ein. Die Landesregierung, die sich bis dahin nicht aktiv beteiligt hatte, „überraschte" das bereits fortgeschrittene Gesetzgebungsverfahren dann mit einer „Stellungnahme" zum Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen 135 , die sich faktisch aber als ein regierungseigener Gegenentwurf entpuppte. Nachdem zunächst die erneute Anhörung von Betroffenen erforderlich erschien, blieb es schließlich bei einem Sachverständigengespräch der Arbeitsgruppe mit den auch schon vorher beteiligten Vertretern der kommunalen Spitzenverbände. Weitere intensive Beratungen, in denen bezüglich vieler vorher strittiger Punkte fraktionsübergreifendes Einvernehmen erzielt werden konnte, schlossen sich an. Der ursprüngliche Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen wurde schließlich in stark veränderter Fassung nach der abschließenden zweiten Lesung im Landtag am 26. Februar 1980 gegen die Stimmen der CDUOpposition verabschiedet 136. Ein insgesamt über vier Jahre währender Prozeß zur Schaffung eines Denkmalschutzgesetzes ging zu Ende, als das „Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen" am 1. Juli 1980 in Kraft trat.

132

LT-Drucksache 8 / 3249 vom 16.5.1978.

133

LT-Drucksache 8 / 1570 vom 6.12.1976, S. 7 u. S. 21.

134

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979.

135

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979.

136

Plenar-Protokoll 8 / 129 vom 28.2.1980, S. 8796.

52

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

b) Die gesetzgeberischen Intentionen und die wesentlichen Charakteristika des Gesetzes Bevor die Regelungen zum Schutz von Flächendenkmalen im nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz im Hinblick auf ihre Entstehung und die Gesetz gewordene Fassung näher betrachtet werden, sollen zunächst die gesetzgeberischen Intentionen, denen das Gesetz seine prägenden Charakteristika verdankt, hervorgehoben werden. Vor diesem Hintergrund lassen sich die Regelungen über den Denkmalbereich einordnen und verständlich machen. Die Verfasser des Koalitionsentwurfs verfolgten im wesentlichen drei entscheidende Zielsetzungen137: Zunächst sollte das Denkmalschutzgesetz eine umfassende Definition des Denkmalbegriffs enthalten, um den in seiner Art so unterschiedlichen Denkmälerbestand des Landes, angefangen von den vor- und frühgeschichtlichen, über die römisch-spätantiken und mittelalterlichen-christlichen Zeugnisse bis hin zu den Objekten der Arbeitswelt und Industriekultur der Neuzeit, erfassen zu können. Zum zweiten sollte eine enge Verzahnung des Denkmalschutzrechts mit den Normen des Baugesetzbuchs, der Landesbauordnung und den Raumordnungsvorschriften von Bund und Land erreicht werden. Und schließlich war es das Ziel, unter Berücksichtigung der Forderungen der 1975 durchgeführten Funktionalreform, die Stellung der Gemeinden als Untere Denkmalbehörden gesetzlich zu verankern.

aa) Der Denkmalbegriff Bezeichnend für die in § 2 DSchG NW vorgenommene Definition des Denkmalbegriffs ist zum einen der bewußte Verzicht auf die Festlegung eines Mindestalters, das ein Objekt erreicht haben muß, um als Denkmal geschützt werden zu können. Zum anderen ist hervorzuheben, daß sich das öffentliche Interesse für die Erhaltung eines Denkmals auch aufgrund seiner Bedeutung für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse und ferner nicht nur aus künstlerischen und wissenschaftlichen, sondern auch aus volkskundlichen und städtebaulichen Gründen ergeben kann. Mit dem Verzicht auf die Fixierung

137

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 2 f.; Heinz, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 21 f.); SGK-Informationen 1979, Nr. 5, S. V / 1 ff.; Grätz, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 13.

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

53

einer starren Zeitgrenze wurde der Erkenntnis Rechnung getragen 138, daß eine zeitliche Fixierung, wie sie sowohl im „Gegenentwurf 4 der Landesregierung 139 als auch von Seiten der Denkmalpflege empfohlen wurde 140 , in der Praxis nur schwierig zu handhaben wäre 141 und außerdem unnötig ist, wenn man berücksichtigt, daß sich das Erhaltungsinteresse in den meisten Fällen aufgrund der geschichtlichen Bedeutung des jeweiligen Objekts ergibt. Mit der Berücksichtigung der Entwicklung von Arbeits- und Produktionsstätten wurde der besonderen Situation Nordrhein-Westfalens als Industriestandort entsprochen, der eine Fülle von Industrie- und technischen Denkmälern aufweist 142 . Die Aufführung städtebaulicher Erhaltungsgründe unterstreicht das Bestreben, die Belange des Denkmalschutzes mit den städtbaulichen Erhaltungsinteressen zu verbinden. Der Denkmalbegriff des nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetzes wird daher mit Recht als „weit" bezeichnet143. Er setzt sich ganz bewußt von einem bloß ästhetisch-kunstgeschichtlich ausgerichteten Denkmalverständnis ab 144 und bezieht darüber hinaus auch technik- und städtebaugeschichtliche Belange mit ein. Das nordrhein-westfalische Gesetz kann daher für sich in Anspruch nehmen, einen umfassenden und gegenüber den früher erlassenen Denkmalschutzgesetzen anderer Bundesländer weiterentwickelten Denkmalbegriff geschaffen zu haben145.

138

Ausschuß-Protokoll 8 / 1774 vom 21.1.1980, S. 4.

139

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 2 Abs. 1 des Entwurfs.

140 Sowohl der Vertreter der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger (Dr. Beseler), AusschußProtokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 58 f., als auch der Landeskonservator Westfalen-Lippe (Prof. Dr. Ellger), Ausschuß-Protokoll 8 / 1723 vom 29.11.1979, S. 35, empfahlen die Aufnahme des Zusatzes „aus vergangener Zeit", wobei darunter eine Zeitspanne von mindestens 30 Jahren zu verstehen sei. 141

Plenarprotokoll 8 / 105 vom 16.5.1979, S. 7123 f.

142

Plenarprotokoll 8 / 105 vom 16.5.1979, S. 7115 f.

143

OVG Münster, BRS 42, Nr. 123, S. 297; Schönstein, StuGR 1990, S. 131; Grätz, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 13 und 15. 144

So auch VG Düsseldorf, Urteil v. 4.9.1986, - 4 Κ 2892 / 86 - (nicht veröffentlicht).

145

Denkmalschutz und Denkmalpflege in Nordrhein-Westfalen 1980-1990, Bericht des MSV,

S. 7.

54

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

bb) Die Verzahnung des Denkmalschutzrechts mit anderen Gesetzesvorschriften Die Verknüpfung des Denkmalschutzrechts mit anderen Denkmäler betreffenden Normen wird anhand von zwei unterschiedlich ausgerichteten Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes deutlich. § 1 Abs. 3 S. 1 DSchG NW verfolgt das Ziel, den Belangen des Denkmalschutzes dadurch Geltung zu verschaffen, daß sie bei öffentlichen Planungen und Maßnahmen berücksichtigt werden müssen. Damit wird einem zeitgemäßen, auf Integration bedachten Denkmalpflegeverständnis entsprochen, das die Notwendigkeit der Unterstützung des Denkmalschutzes durch alle öffentlichen Planungs- und Aufgabenträger kennt 146 . Andererseits wird die Denkmalpflege ihrerseits dazu verpflichtet (§ 1 Abs. 3 S. 3 DSchG NW), darauf hinzuwirken, daß Denkmäler und Denkmalbereiche in die übergeordneten Zusammenhänge der Raumordnung, Landesplanung und die städtebauliche Entwicklung einbezogen werden. Ohne daß damit dem Denkmalschutz eine ungerechtfertigte Vorrangstellung eingeräumt wird, wird auf diese Weise gewährleistet, daß die Denkmalschutzinteressen zum einen nicht übergangen werden können, und zum anderen die Denkmalpflege selbst auf die Integration ihrer Vorhaben in die bestehenden Strukturen bedacht sein muß. Aufgrund der in § 1 Abs. 3 S. 2 DSchG NW normierten Abwägungsmaxime wird ferner deutlich, daß auch eine gegen die Belange des Denkmalschutzes gerichtete Entscheidung möglich bleibt, wenn eine ordnungsgemäße Abwägung aller miteinander konkurrierenden Interessen erfolgt ist. Eine Verzahnung des Denkmalschutzrechts mit anderen Belangen erfolgt auch aufgrund der Vorschrift des § 9 Abs. 3 DSchG NW. Danach hat in Fällen, in denen eine nach dem Denkmalschutzgesetz erlaubnispflichtige Maßnahme auch nach anderen Vorschriften einer Genehmigung bedarf, die insoweit zuständige Genehmigungsbehörde auch die Belange des Denkmalschutzes zu berücksichtigen, wenn sie die Genehmigung erteilt. Mit Hilfe dieser Vorschrift erfolgt eine Konzentration von Genehmigungserfordernissen bei einer Stelle und damit eine Verwaltungsvereinfachung für den Betroffenen, der sich nur mit einer einzigen Behörde konfrontiert sieht 147 . Wenngleich der verfahrensrechtliche Charakter dieser Vorschrift dominiert, so beweist auch diese Regelung, daß es dem Gesetzgeber um die Integration von Denkmalschutzbelangen in größere Zu-

146 147

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 1 Rn. 15.

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 6 der Begründung des Gesetzentwurfes; zur Anwendung des § 9 Abs. 3 DSchG NW auf Denkmalbereiche vgl. unten, E. I. 2.

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

55

sammenhänge ging. Letztlich dienen sowohl die Vorschrift des § 1 Abs. 3 als auch die des § 9 Abs. 3 DSchG N W der größeren Durchschaubarkeit der Materie für die Betroffenen und der Sicherung einer engen Verbindung von Denkmalschutzbelangen mit anderen auf die Gestaltung der Umwelt ausgerichteten Normen.

cc) Die Gemeinden als Untere Denkmalbehörden Das dritte, das nordrhein-westfalische Denkmalschutzgesetz kennzeichnende Charakteristikum ist die Bestimmung aller Gemeinden zu Unteren Denkmalbehörden. Diese schon im Koalitionsentwurf der Regierungsparteien enthaltene Regelung 148 gehörte bis zum Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens zu den umstrittensten Vorschriften des Gesetzes. Während die Regierungsfraktionen, der Städte- und Gemeindebund N W 1 4 9 und die Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung150 von Anfang an alle Gemeinden, unabhängig von ihrer Größe und ihren sonstigen Aufgaben, zu Unteren Denkmalbehörden bestimmen wollten, sprach sich von den Sachverständigen der Landkreistag N W 1 5 1 , der Landeskonservator Rheinland 152 und von den am Gesetzgebungsverfahren unmittelbar Beteiligten, sowohl die Landesregierung in ihrer „Stellungnahme" zum Koalitionsentwurf 153 als auch die CDU-Fraktion in einem noch zuletzt eingebrachten Änderungsantrag 154, für eine nur eingeschränkte Einbindung der kleinen Gemeinden in die Aufgabenverteilung aus. Mit der Begründung mangelnden Sachverstands und fehlender Verwaltungskraft auf der Ebene der kleinen Gemeinden, sollten z.B. nach Ansicht des Landeskonservators Rheinland nur die kreisfreien Städte und die Kreise zu Unteren Denkmalbehörden bestimmt werden. Die Landesregierung sah dagegen eine noch differenziertere Regelung vor, nach der neben den Kreisen und kreisfreien Städten auch die großen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden Untere Denkmalbehörde werden sollten. Denn nur bei diesen Instanzen, nicht

148

LT-Drucksache 8 / 4492, S. 12 (§ 20 Entwurf DSchG) und S. 32 f. der Begründung.

149

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 108.

150

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 117.

151

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 8 und 26.

152

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 15 f.

153

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 20 des Entwurfs.

154

LT-Drucksache 8/5651 vom 26.2.1980, S. 1.

56

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

aber bei den kleinen kreisangehörigen Gemeinden, sei die notwendige Verwaltungskraft vorhanden. Die Koalitionsparteien hielten aber bis zuletzt an ihrer Auffassung fest, daß alle Gemeinden, und damit auch die kleinen kreisangehörigen Gebietskörperschaften, Untere Denkmalbehörde werden sollten. Begründet wurde diese Auffassung zum einem mit dem Argument, daß kleinere Gemeinden viel sorgfältiger mit schützenswerten Objekten umgingen als viele große Städte155 und zum anderen, entgegen der Auffassung des Landkreistags NW, kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Zuständigkeit als Untere Denkmal- und Bauaufsichtsbehörde bestehe, was für eine Privilegierung der kreisfreien Städte und der Kreise gesprochen hätte 156 . Mit der Gesetz gewordenen Fassung, die in § 20 Abs. 1 Nr. 3 DSchG NW alle Gemeinden, und damit auch die kleinen kreisangehörigen Gebietskörperschaften, zu Unteren Denkmalbehörden bestimmt, wurde schließlich auch den Forderungen der Funktionalreform entsprochen, nach der sowohl der Aufgabenkreis der Verwaltung auf Gemeindeebene gestärkt, als auch ihre Bürgerfreundlichkeit durch eine bessere Überschaubarkeit der Zuständigkeitsverteilung angestrebt wurde 157 . Schließlich ließen sich die Bedenken, daß mangelnder Fachverstand in den Verwaltungen, insbesondere der kleineren Gemeinden, den Interessen des Denkmalschutzes zuwiderlaufen könnte, dadurch ausräumen, daß das Gesetz durch die in § 21 Abs. 4 DSchG NW verankerte Benehmensregelung sicherstellt, daß bei allen Entscheidungen, die die Gemeinden im Rahmen des Denkmalschutzes und damit in ihrer Funktion als Untere Denkmalbehörde treffen, durch die Beteiligung der Landschaftsverbände und das ihnen bei Meinungsverschiedenheiten eingeräumte Anrufungsrecht gegenüber der Obersten Denkmalbehörde, der jeweils notwendige Sachverstand und die gebotene fachliche Unabhängigkeit eingebracht werden kann 158 .

155

Ausschuß-Protokoll 8 / 1669 vom 18.10.1979, S. 3.

156

Ausschuß-Protokoll 8 / 1669 vom 18.10.1979, S. 3.

157

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 3; Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384

(385). 158

Die neugeschaffenen Denkmalschutzgesetze in den neuen Bundesländern sind dem nordrheinwestfalischem Vorbild insoweit nicht gefolgt, indem sie in der Regel nur die kreisfreien Städte und Kreise zu Unteren Denkmalbehörden bestimmen; vgl. § 3 Abs. 2 DSchG Brandenburg; § 4 Abs. 3 DSchG Sachsen-Anhalt (soweit die Städte und kreisangehörigen Gemeinden auch die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde wahrnehmen); § 22 Abs. 3 DSchG Thüringen (kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 30000 Einwohnern können auf Antrag zur Unteren Denkmalbehörde bestimmt werden, wenn sie einen besonders hohen Denkmalbestand aufweisen); die Ursache dafür

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

57

2. Die Vorschriften über den Schutz von Denkmalbereichen im Gesetzgebungsverfahren Die Regelungen über den Schutz von Denkmalbereichen gehören bis heute zu den unklarsten und umstrittensten Vorschriften des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes. Es liegt daher nahe, durch die Analyse des Gesetzgebungsverfahrens die Entstehungsgeschichte dieses besonderen Schutzinstruments zu erhellen und dadurch zu versuchen, einen Beitrag zur Klärung der strittigen Fragen zu leisten. Zugleich soll durch die Offenlegung der gesetzgeberischen Intentionen bei der Schaffung der Denkmalbereichsvorschriften die später vorzunehmende Auslegung 159 der Gesetz gewordenen Fassung dieser Bestimmungen erleichtert werden.

a) Die Kontroverse über die Einfuhrung zum Schutz von Denkmalbereichen

der Regelungen

Während der vom Arbeitskreis Denkmalschutz der FDP erarbeitete Entwurf des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes für den Schutz von Flächendenkmalen keine besonderen Regelungen enthielt 160 , wies die dann als Gesetzentwurf der Koalitionsparteien 161 eingebrachte Fassung sowohl hinsichtlich der Definition als auch bezüglich des Schutzverfahrens und der Schutzwirkung für Flächendenkmale gesonderte Bestimmungen auf. Der Koalitionsentwurf verwendete erstmals den Begriff „Denkmalbereich", der in § 2 Abs. 3 erläutert wurde; er regelte in § 4 Abs. 2 das Verfahren der Unterschutzstellung und enthielt in § 7 Abs. 1 inzident eine Regelung zur Frage der Schutzwirkung und Rechtsfolgen hinsichtlich der Denkmalbereiche. Die Bestimmungen über den Denkmalbereichsschutz wurden in modifizierter Form vom „Gegenentwurf 4

dürfte in dem Umstand begründet liegen, daß die neuen Bundesländer eine sehr hohe Zahl von Gemeinden aufweisen, und damit überdurchschnittlich viele Gebietskörperschaften nur sehr kleine Verwaltungseinheiten darstellen, was einer Übertragung von Zuständigkeiten auch auf dem Gebiet des Denkmalschutzes unter dem Gesichtspunkt der Vollzugsorganisation entgegensteht. 159

Vgl. unten, C. III. (zu Fragen des Begriffs und der Reichweite der Schutzwirkung des Denkmalbereichsschutzes) und E. I. und II. (zur Frage der Anwendbarkeit der Rechtsfolgeregelungen auf Denkmalbereiche). 160

FDP-Entwurf vom 21.8.1978, § 1 Abs. 2.

161

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979.

58

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

der Landesregierung 162 aufgegriffen, die, nur noch um geringfügige Zusätze ergänzt, bereits der letztlich Gesetz gewordenen Fassung entsprach. Doch der Eindruck, die Einführung gesonderter Vorschriften zum Schutz von Flächendenkmalen sei von Anfang an als selbstverständlich vorausgesetzt und dementsprechend unumstritten gewesen, täuscht. Eine genauere Betrachtung des Gesetzgebungsverfahrens anhand der Ausschußprotokolle zeigt vielmehr, daß es erheblichen und wiederholten Widerstand von verschiedenen Seiten gegen die Einführung des Denkmalbereichsschutzes gegeben hat. Von den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände trat vor allem der Sachverständige des nordrhein-westfälischen Städte- und Gemeindebundes der Einführung eines nach Definition und Verfahren gesondert geregelten Instruments zum Schutz von Flächendenkmalen entgegen163. Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und der Bürokratiefreundlichkeit sei auf die Regelungen zum Schutz von Denkmalbereichen zu verzichten. Ferner machte er geltend, diese Materie sei bereits im Bundesbaugesetz (§ 39 h) in Form von Erhaltungsgebieten geregelt, so daß verfassungsrechtliche wie praktische Gründe gegen eine Mehrfachregelung sprächen. In ähnlicher Weise äußerte sich zu einem späteren Zeitpunkt ein Ausschuß-Mitglied der Arbeitsgruppe 164. Angesichts der Regelung des § 39 h BBauG sei es nicht zweckmäßig, die Vorschriften über Denkmalbereiche in das Gesetz aufzunehmen, da dieser Regelungsbereich damit bereits abgedeckt sei, und § 39 h BBauG ferner den Vorteil aufweise, daß über den Erlaß einer Erhaltungssatzung allein die Gemeinden entschieden und nicht, wie für die Denkmalbereichssatzung vorgesehen, durch das Genehmigungserfordernis letztlich eine Fremdbestimmung der Gemeinden vorgenommen werden könne. Im Laufe der Gesetzesberatungen konnten die gegen den Denkmalbereichsschutz vorgebrachten Bedenken jedoch entkräftet werden. Zum einen, weil § 39 h BBauG aufgrund seiner andersgearteten Zielsetzung den durch Denkmalbereichssatzungen intendierten Schutz nicht bewirken kann 165 und zum anderen, weil sowohl das Genehmigungserfordernis als auch die Möglichkeit der Aufsichtsbehörde, im Weigerungsfall eine Unterschutzstellung durch ordnungsbehördliche Verordnung vornehmen zu können, nicht der Bevormundung der Gemeinden, sondern der Wahrung überregionaler Erhaltungsinter-

162

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, §§ 2 Abs. 3, 4 a u. 4 b.

163

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 4.

164

Ausschuß-Protokoll 8 / 1653 vom 4.10.1979, S. 11.

165

Vgl. dazu die Ausführungen des Abgeordneten Grätz, Ausschuß- Protokoll 8 / 1653 vom 4.10.1979, S. 11.

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

59

essen dient 166 . Der Vertreter des Städte- und Gemeindebundes blieb aber auch noch nach Vorlage der Stellungnahme der Landesregierung, die am Denkmalbereichsschutz festhielt, bei seiner grundsätzlich ablehnenden Auffassung 167 . Die Tatsache, daß die Regelungen über den Denkmalbereich einstimmig angenommen wurden 168 , belegt jedoch, daß sich der Gesetzgeber über die Einführung dieses besonderen Instruments zum Schutz von Flächendenkmalen im Klaren war und daran, trotz der demgegenüber vorgebrachten Einwände, festhalten wollte. Die Einführung des Denkmalbereichsschutzes beruht demnach auf einer bewußt vorgenommenen und prinzipiell durchdachten Entscheidung. Es bleibt aber der Frage nachzugehen, inwieweit sich der Gesetzgeber nicht nur mit dem „Ob" der Einführung, sondern auch mit dem „Wie" der Regelungen, also der Ausgestaltung des Denkmalbereichsschutzes während des Gesetzgebungsverfahrens auseinandergesetzt hat.

b) Der Denkmalbereichsbegriff Der Koalitionsentwurf enthielt in § 2 Abs. 3 eine Fassung des Denkmalbereichsbegriffs, die in Struktur und Inhalt der Gesetz gewordenen Form schon sehr nahe kam. Dort hieß es: „Denkmalbereiche sind einzelne Baudenkmäler bzw. eine Mehrheit von Baudenkmälern mit den sie umgebenden Flächen, und zwar auch dann, wenn nicht jeder einzelne Bestandteil der Umgebung bzw. nicht jede einzelne bauliche Anlage auf der umgebenden Fläche die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt. Denkmalbereiche können Stadtgrundrisse, Stadt-, Ortsbilder und -Silhouetten, Stadtteile und -viertel, Siedlungen, Gehöftgruppen, Straßenzüge, bauliche Gesamtanlagen und Einzelbauten mit den sie umgebenden Flächen (Ensemble) sowie handwerkliche und industrielle Produktionsstätten und Produkte einschließlich der für alle diese Anlagen charakteristischen Landschaftsbestandteile sein 169 ." Auffällig an dieser Begriffsbestimmung ist zunächst die äußerst knapp gehaltene Beschreibung des Schutzgegenstandes in Satz 1, die weder besonders aussagekräftig noch konturenscharf ausfällt. Sie erscheint zudem widersprüchlich

166

Ausschuß-Protokoll 8 / 1579 vom 22.8.1979, S. 32.

167

Ausschuß-Protokoll 8 / 1723 vom 29.11.1979, S. 3.

168

Ausschuß-Protokoll 8 / 1832 vom 13.2.1980, S. 6; LT-Drucksache 8 / 5625 vom 25.2.1980, S. 44 und 46 f. 169

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 2.

60

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

im Verhältnis zum Schutz von Einzeldenkmälern, wenn auch der Denkmalbereich aus einem einzelnen Baudenkmal bestehen kann. Anstelle einer präzisen Definition wird in Satz 2 sodann mit Hilfe der Aufzählung von Beispielen versucht zu erklären, was gemeint ist. Daß dabei erneut von Einzelbauten als möglicher Denkmalbereich gesprochen wird, löst wiederum Unverständnis aus, da die Abgrenzung zum Denkmal ohne Flächenbezug unerklärt und unerklärlich bleibt. Schließlich wird der Begriff Ensemble verwandt, der, in Klammern gehalten, wohl als zusammenfassende Umschreibung der Beispielsfalle dient, jedoch an keiner Stelle des Gesetzentwurfs sonst auftaucht, so daß die Unterscheidung von Denkmalbereichs- und Ensemblebegriff dem Gesetz selbst, aber auch der Entwurfsbegründung, nicht zu entnehmen ist. Zieht man die Begründung zu § 2 Abs. 3 der Entwurfsfassung heran 170 , um Näheres über die gesetzgeberische Intention der Begriffsregelung zu erfahren, so fällt das Ergebnis dürftig aus. „Die Differenzierung des Denkmalbereiches (im Rahmen der Begriffsdefinition des Denkmals) erleichtert eine zeitgemäße Einbeziehung von Mehrheiten von Sachen, namentlich bei der Ausschöpfung des Begriffs Baudenkmal", heißt es dort. Mit dieser bloßen Feststellung ist allenfalls etwas über die Notwendigkeit einer Differenzierung zwischen Mehrheiten von Sachen und Einzelobjekten gesagt, nicht aber wird damit eine das Verständnis der Gesetzesfassung erleichternde Aussage getroffen. Umso bemerkenswerter ist es daher, daß der Denkmalbereichsbegriff während der Ausschuß- und Plenarberatungen nicht zum Gegenstand intensiver Erörterungen gemacht wurde. Vorbehalte gegen die im Koalitionsentwurf enthaltene Begriffsbestimmung wurden zwar von unterschiedlicher Seite erhoben 171, zu einer Diskussion über die Anforderungen an einen juristisch einwandfrei formulierten Denkmalbereichsbegriff kam es daraufhin aber nicht. Die Frage des Vertreters der Landesregierung, ob eine konkretere Formulierung für den Begriff „Denkmalbereich" gesucht würde, wurde damit abgetan, daß der Begriff bereits abgeklärt erscheine und Unklarheiten allenfalls noch hinsichtlich des Untèrschutzstellungsverfahrens bestünden172. Der Landeskonservator Rheinland äußerte sich auf den Vorhalt, ob er die im Koalitionsentwurf gefundene Begriffsbestimmung für in der Praxis anwendbar halte, dahingehend, daß er „die

170

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 3 der Entwurfsbegründung.

171

Abgeordneter Petermann, Ausschuß-Protokoll 8 / 1579 vom 22.8.1979, S. 32; Dr. Joachim, Vertreter des Bundesverbandes der Gas- und Wasserwirtschaft, Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 92. 172

Ausschuß-Protokoll 8 / 1579 vom 22.8.1979, S. 32.

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

61

Zuversicht habe, mit der Formulierung leben zu können" 173 . Eine kritische Auseinandersetzung mit der Vollzugseignung dieser Formulierung, mit der grundsätzlichen Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes, seiner Abgrenzung zum Schutz von Einzeldenkmälern und zum Ensemblebegriff der Denkmalpflege fand weder auf Seiten der Sachverständigen oder Denkmalpfleger noch auf der der Mitglieder der Arbeitsgruppe statt. Lediglich der Vertreter des Bundesverbandes der Gas- und Wasserwirtschaft machte im Rahmen der Anhörung von Betroffenen durch die Arbeitsgruppe darauf aufmerksam, daß das Gesetz mit dem Begriff „Denkmalbereich" eine, seiner Meinung nach, unklare Flächenbezeichnung enthalte 174 . Dabei wurde dieser Einwand nicht in der Sorge um die mangelnde Vollzugseignung des Gesetzes geäußert, sondern weil die Versorgungsunternehmen angesichts dieses unklaren Begriffs Schwierigkeiten sähen, dann noch Trassen für Versorgungsleitungen zu planen. Diese Bedenken wurden jedoch nicht zum Gegenstand der Erörterungen gemacht, sondern blieben ungehört. Der Gegenentwurf der Landesregierung, der bereits die Gesetz gewordene Fassung der Denkmalbereichsdefinition enthielt (§ 2 Abs. 3 DSchG NW) 1 7 5 , lehnte sich eng an die ursprüngliche Form der Begriffsdefinition an. Die Struktur der Norm blieb unverändert, indem Satz 1 eine Erläuterung des Schutzgegenstands enthält, die Satz 2 durch eine beispielhafte Aufzählung von Objekten zu verdeutlichen versucht. Eine exakte Definition des Begriffs, die eine konturenscharfe Abgrenzung zum Schutz von Einzeldenkmälern ermöglicht hätte, blieb aus. Auch der Widerspruch, der aufgrund der Benennung einer Mehrheit von baulichen Anlagen als Oberbegriff und der von Einzelbauten als erläuterndes Beispiel dessen entsteht, wurde nicht ausgeräumt. In der Begründung der Landesregierung wurde lediglich ausgeführt, daß die Definition des Koalitionsentwurfes gestrafft werden müsse. Ferner wird erläutert, daß der Zusatz, „der sie umgebenden Flächen", präziser in „ihre umgebenden Flächen" umgewandelt werden müsse. Die gesonderte Aufführung von „Landschaftsbestandteilen" in der Begriffsdefinition des Koalitionsentwurfes könne dagegen entfallen, da Landschaftsbestandteile unter die „engere Umgebung" subsumierbar seien176.

173

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 21.

174

Ausschuß-Protokoll 8 / 1594 vom 30.8.1979, S. 92.

175

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979.

176

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 2 Abs. 3.

62

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Essentielle Aussagen über den Denkmalbereichsschutz, die Begriffsdefinition und Zielsetzung fehlten auch jetzt. In dem erneuten Gespräch der Arbeitsgruppe mit Sachverständigen und in den weiteren Beratungen wurde dem Denkmalbereichsbegriff keine Aufmerksamkeit mehr geschenkt. Der Ausschuß verständigte sich schließlich einvernehmlich auf die Annahme des Regierungsvorschlags als Gesetzesfassung 177.

c) Das Verfahren

zur Unterschutzstellung

von Denkmalbereichen

Den stärksten Veränderungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens waren die Bestimmungen über das Unterschutzstellungsverfahren für Denkmalbereiche ausgesetzt. § 4 Abs. 2 des Koalitionsentwurfes bestimmte, daß Denkmalbereiche durch Verwaltungsvereinbarung unter Schutz gestellt werden, die der Kultusminister (als oberste Denkmalbehörde) im Einvernehmen mit dem Innenminister sowie der zuständigen Gebietskörperschaft erläßt 178 . Begründet wurde die Einführung eines gesonderten Verfahrens für den Schutz von Denkmalbereichen damit, daß dadurch der Selbstverwaltungsautonomie der Gemeinden Rechnung getragen werde. Durch die Verwaltungsvereinbarungen sollten die in anderen Bundesländern zu Tage tretenden Rechtsunsicherheiten vermieden werden, die sich aus den auf den Ensemblebegriff gestützten Ansprüchen der staatlichen Denkmalpflege gegenüber der kommunalen Planungshoheit und damit im Verhältnis zu den Regelungen des Bundes- und des Landesrechts ergeben haben. Dabei wurde aber ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die konkrete Form der Unterschutzstellung von Denkmalbereichen noch der eingehenden Diskussion bedürfe 179. In den Ausschuß-Beratungen 180 wurde zunächst Einvernehmen darüber erzielt, die Unterschutzstellung von Denkmalbereichen mittels Verwaltungsakts vorzunehmen, wobei die Gründe, die für diese Änderung sprachen, nicht ersichtlich sind.

177

Ausschuß-Protokoll 8 / 1832 vom 13.2.1980, S. 6.

178

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979.

179

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, Begründung zu § 4.

180

Ausschuß-Protokoll 8 / 1653 vom 4.10.1979, S. 16.

II. Das nordrhein-westflische Denkmalschutzgesetz

63

Der entscheidende Impuls für die nochmalige Änderung der Verfahrensregelung ging schließlich von dem Gegenentwurf der Landesregierung aus, in dem die im Koalitionsentwurf enthaltene Regelung der Verwaltungsvereinbarung verworfen und die Unterschutzstellung mittels gemeindlicher Satzung vorgeschlagen wurde 181 . Gegen den Weg über eine Verwaltungsvereinbarung brachte die Landesregierung vor 182 , daß ein solcher, als öffentlich-rechtlicher Vertrag zu qualifizierender Rechtsakt nicht im Einvernehmen mit der Gemeinde vom Kultusminister erlassen werden könne. Es fehle eine Regelung für die Fälle, in denen das Einvernehmen nicht hergestellt werde. Ferner komme einem solchem Vertrag nicht die Publizitätswirkung von verkündungsbedürftigen Rechtssätzen zu und es bestehe schließlich die Gefahr, daß die Vereinbarung entsprechend den zivilrechtlichen Bestimmungen angefochten werden könne. Dagegen sei die Unterschutzstellung mittels Satzung dasjenige Verfahren, das auch im Rahmen anderer Gesetze mit ähnlicher Zielrichtung, Verwendung finde. Die dementsprechend von der Landesregierung vorgeschlagene Satzungsregelung und das Aufstellungsverfahren entspräche z.B. dem der §§ 18-20 des Landschaftsgesetzes (in der damaligen Fassung183). Die für die Verfahrensänderung vorgebrachten Argumente haben die Ausschußmitglieder überzeugt. Denn obwohl von Seiten des Vertreters des nordrhein-westfälischen Städtetages gefordert wurde, das Verfahren entsprechend den Vorschriften des Satzungsverfahrens nach § 39 h BBauG auszugestalten 184 , hielt der Ausschuß ein vernehmlich an der von der Landesregierung vorgeschlagenen Regelung fest. Insoweit wurde der Begründung der Landesregierung entsprochen, die geltend gemacht hatte, daß der Verweis auf § 39 h BBauG, wegen der andersgearteten Schutzrichtung dieser Vorschrift, nicht in Betracht komme 185 . Die detailliert geregelten und exakt formulierten Verfahrensbestimmungen zum Erlaß von Denkmalbereichssatzungen sind anders als die Vorschriften, die sich auf die Definition, die Voraussetzungen und die Rechtsfolgen des Denkmalbereichsschutzes beziehen, bisher nicht Gegenstand von Erörterungen oder gerichtlichen Auseinandersetzungen gewesen. Aufgrund der Orientierungsmög-

181

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, § 4 a und § 4 b.

182

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 4 a und § 4 b.

183 Landschaftsgesetz vom 18.2.1975 (GV.NW. S. 190) i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 11.7. 1978 (GV.NW. S. 290). 184

Ausschuß-Protokoll 8 / 1723 vom 29.11.1979, S. 3.

185

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 4 b.

64

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

lichkeit des Gesetzgebers an gleichstrukturierten und ähnlich formulierten Gesetzesvorschriften war die Gefahr gesetzgeberischer Fehlleistungen in diesem Bereich aber auch nicht besonders groß. Es galt lediglich einen bereits in anderem Zusammenhang bekannten und bewährten Verfahrensablauf an ein neu geschaffenes Gestaltungsinstrument des Denkmalschutzrechts anzupassen.

d) Die Rechtsfolgen und die Schutzwirkung

des Denkmalbereichsschutzes

Die Schaffung eines selbständigen Instruments für den Schutz von Flächendenkmalen, das hinsichtlich Definition und Verfahren eine eigenständige Ausgestaltung erfahren hat, legt die Vermutung nahe, der Gesetzgeber müsse sich in gleicher Weise um die Regelung der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen bemüht haben. Doch die Erwartung, der Denkmalbereichsschutz finde eine seinen Voraussetzungen entsprechende gesetzliche Ausgestaltung auf der Rechtsfolgenseite in Form von präzise geregelten Anordnungen, sowie einer Bestimmung über die intendierte Schutzwirkung, wird enttäuscht. Sowohl der Koalitionsentwurf als auch die praktisch unverändert Gesetz gewordene Fassung der Landesregierung enthalten sich entsprechender Regelungen. Hinsichtlich der durch den Denkmalbereichsschutz intendierten Schutzwirkung ließ sich lediglich der Vorschrift des § 7 Abs. 1 des Koalitionsentwurfes 186, die aber durch den Gegenentwurf der Landesregierung vollständig verworfen wurde 187 , eine ungefähre Aussage entnehmen. Nur beiläufig, weil Hauptinhalt dieser Norm die Regelung über das Verfahren des Erlasses der ursprünglich vorgesehenen Verwaltungsvereinbarung war, wird ausgeführt, daß „die das Maß der Erhaltung und Nutzung von Denkmalbereichen regelnde Verwaltungsvereinbarung, in der betreffenden Gemeinde eine bestimmte Zeit öffentlich auszulegen" sei. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu anstelle einer Erläuterung nur knapp, die Vorschrift entspreche den Regelungen des Bundesbaugesetzes 188 . Dementsprechend läßt sich vermuten, daß ursprünglich intendiert war, die Schutzwirkung, die dem Denkmalbereich zuteil werden sollte, in jedem Einzelfall in der jeweiligen Verwaltungsvereinbarung festzulegen. Denn diese Vorgehensweise gilt entsprechend bei Bebauungsplänen, in denen durch einzelne Festsetzungen, die Art und das Maß der Bebaubarkeit des entsprechenden

186

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1976.

187

LT-Vorlage 8 / 2031 vom 17.10.1979, Begründung zu § 7.

188

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1976, Begründung zu § 7.

II. Das nordrhein-westfalische Denkmalschutzgesetz

65

Gebiets und somit die durch den Plan intendierten Rechtsfolgen festgelegt werden 189 . Doch unabhängig von der Frage der Richtigkeit dieser These, können diese Überlegungen für die Beurteilung der schließlich Gesetz gewordenen Fassung nicht weiterführen. Denn die in § 7 enthaltene Regelung entfiel vollständig und ersatzlos, als die Landesregierung die Unterschutzstellung mittels Satzung vorschlug und die Arbeitsgruppe diesem Vorschlag insoweit einvernehmlich folgte 190 . Eine Auseinandersetzung mit der Frage der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen und die für sie eintretende Schutzwirkung fand danach nicht mehr statt, da der Vorschlag der Landesregierung dazu keine Ausführungen enthielt und der Gesetzestext daher keinen Anlaß gab, sich damit zu beschäftigen. Die bis heute umstrittenen Fragen 191 , wie weit die Schutzwirkung der Denkmalbereichssatzung hinsichtlich der durch sie erfaßten Objekte reicht, d.h. ob sie lediglich in ihrem Erscheinungsbild oder darüber hinaus auch in ihrer Substanz geschützt werden, und welche der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes auch auf Denkmalbereiche anwendbar sind, hat aber auch auf Seiten der Sachverständigen aus dem Bereich der Denkmalpflege, trotz ihrer zweimaligen Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren, keine Beachtung gefunden. Der Versuch, die Beantwortung dieser Fragen mit Hilfe eines Rückgriffs auf die Gesetzgebungsmaterialien zu bewältigen, kann daher nicht zum Erfolg führen. Die Entstehungsgeschichte belegt nur, daß die Regelungen über den Denkmalbereichsschutz auch im Hinblick auf ihre Rechtsfolgenseite nur beiläufige, und nach Vorlage des Gegenentwurfes durch die Landesregierung gar keine Beachtung mehr gefunden haben. Auf diese Weise erklärt sich auch der Umstand, daß die schließlich Gesetz gewordene Fassung in § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW bestimmt, daß der Denkmalbereich mit der Unterschutzstellung den Vorschriften dieses Gesetzes unterliegt, während Abs. 2 S. 1 derselben Vorschrift dann nur von § 9 Abs. 1 DSchG NW als anwendbarer Genehmigungsvorschrift spricht und damit eine scheinbar widersprüchliche Regelung in bezug auf die Rechtsfolgen trifft. Hinsichtlich der durch eine Denkmalbereichssatzung ausgelösten Schutzwirkung, also der Frage des Substanz- oder nur des Erscheinungsbildschutzes, fehlt im Gesetz eine dem Schutzinstrument angemes-

189

Battis / Krautzberger

190

Ausschuß-Protokoll 8 / 1832 vom 13.2.1980, S. 7.

191

/ Löhr, BauGB, Kommentar, § 9 Rn. 4.

Vgl. dazu unten, C. III. 4. (zur Frage der Reichweite der Schutzwirkung) und E. I. und II. (zur Frage der auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen). 5 Leidinger

66

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

sene und an sich auch notwendige, eigenständige und aus sich selbst heraus verständliche Regelung.

e) Zusammenfassung Die Vorschriften über den Denkmalbereichsschutz haben im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens nur eine sehr untergeordnete Rolle gespielt. Lediglich die Frage, ob überhaupt ein eigenständiges Schutzinstrument für Flächendenkmale geschaffen werden sollte und die Frage der Art und Weise der Unterschutzstellung, also die Verfahrensregelungen, sind eingehender erörtert worden. Keine Beachtung wurde dagegen der Frage der Abgrenzung und Unterscheidung von herkömmlichem Ensemble- und Denkmalbereichsbegriff geschenkt. Der Denkmalbereichsbegriff selbst wurde ohne kritische Bewertung aus denkmalpflegerischer oder juristischer Sicht, nach Maßgabe des Regierungsvorschlags, einvernehmlich übernommen. Eine aus sich selbst verständliche Vorschrift, die Anordnungen hinsichtlich der an eine Unterschutzstellung als Denkmalbereich geknüpften Rechtsfolgen und der intendierten Schutzwirkung trifft, fehlt im Gesetz, so daß der Denkmalbereichsschutz auf der Rechtsfolgenseite keine seiner Definition und seinen Voraussetzungen entsprechende Regelung erfahren hat. Die Ursachen für die unzureichende Behandlung der im Zusammenhang mit dem Denkmalbereichsschutz auftretenden Fragen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sind zum einen in der mangelnden Kritik und Initiative von Seiten der mit der Ensembleschutzproblematik vertrauten Sachverständigen zu sehen, und zum anderen darin, daß andere Problemkomplexe aufgrund ihrer politischen Relevanz, wie z.B. die Frage der Zuständigkeitsverteilung, zuviel Aufmerksamkeit auf sich zogen, so daß den Fragen im Zusammenhang mit dem Schutz von Flächendenkmalen nicht mehr genügend Aufmerksamkeit geschenkt wurde.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz Die bis heute umstritten gebliebenen Fragen hinsichtlich der Auslegung und Anwendung der Gesetz gewordenen Fassung der Vorschriften über den Denkmalbereich überschneiden sich zum Teil mit den schon während des Gesetzge-

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

67

bungsverfahrens offenbar gewordenen Schwachpunkten dieser Regelungen, gehen aber noch darüber hinaus. Im folgenden soll das Gesetz zunächst hinsichtlich der speziell auf Denkmalbereiche zugeschnittenen Vorschriften einer kritischen Untersuchung unterzogen werden (§ 2 Abs. 3 und Abs. 1 DSchG NW). Dabei steht neben der Begriffsbestimmung und den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen (1.), sowie Einzelfragen (2.), vor allem die Problematik der Abgrenzung des Denkmalbereichs vom Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 2 DSchG NW im Vordergrund (3.). In diesem Zusammenhang wird auch die Frage der Schutzwirkung des Denkmalbereichs relevant und behandelt (4.). Bevor dann später auf weitere Einzelaspekte, wie die inhaltlichen Anforderungen, sowie das Verfahren zum Erlaß von Denkmalbereichssatzungen und die Frage, welche der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen auch auf Denkmalbereiche anwendbar sind, eingegangen wird, soll zunächst eine Gegenüberstellung der gesetzlichen Konzeption des Denkmalbereichsschutzes, sowohl mit dem aktuellen Ensembleverständnis der Denkmalpflege, als auch rechtsvergleichend zu den entsprechenden Vorschriften der Denkmalschutzgesetze der anderen Bundesländer erfolgen (IV.).

1. Der Denkmalbereichsbegriff Der Schutz von Denkmalbereichen durch gemeindliche Satzung bildet neben der Möglichkeit, Einzelgegenstände durch Eintragung in die konstitutive Denkmalliste unter Denkmalschutz zu stellen, den zweiten Eckpfeiler des Instrumentariums des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes192. Von großer Bedeutung für die Anwendbarkeit und Vollzugseignung dieses Schutzinstruments ist daher eine juristisch klar gefaßte und in sich widerspruchsfreie Legaldefinition des Denkmalbereichsbegriffs. Sie ist der Ausgangspunkt für alle den Denkmalbereichsschutz betreffenden Aspekte, angefangen von der Frage der Schutzgegenstände über die Rechtsfolgen einer Unterschutzstellung bis hin zur Reichweite von Genehmigungserfordernissen nach § 9 und der Begehung von bußgeldbewehrten Handlungen innerhalb von Satzungsgebieten nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW. Die Begriffsbestimmung wird zuerst im Hinblick auf die Umschreibung und die Definition der Schutzgegenstände einer Untersuchung unterzogen, um im

192

Biilow, Rechtsfragen, S. 238; Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV, S. 11.

68

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Anschluß daran die gesetzlichen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung eines Denkmalbereiches, also die Schutzwürdigkeitsanforderungen, kritisch zu betrachten.

a) Die Begriffsdefinition Die Gesetz gewordene Fassung der Begriffsdefinition des Denkmalbereiches in § 2 Abs. 1 DSchG NW weist unter Berücksichtigung von Wortlaut und Systematik konzeptionelle Mängel auf, in denen sich ihre unzureichende Behandlung und Durcharbeitung während des Gesetzgebungsverfahrens widerspiegelt. Die Ungereimtheiten ergeben sich daraus, daß an die Stelle einer in sich widerspruchsfreien Legaldefinition, die das Gemeinte prägnant bezeichnet und damit gegenüber anderen Begriffen abgrenzt 193, eine „Kombination" von einer im Ansatz verbleibenden Definition 194 („Denkmalbereiche sind Mehrheiten von baulichen Anlagen") und einer Aufzählung von Beispielen tritt („Denkmalbereiche können Stadtgrundrisse, Stadt-, Ortsbilder und -Silhouetten, Stadteile und -viertel .. sein"), die inhaltlich und systematisch teilweise im Widerspruch zur Grunddefinition stehen. Denn die Aufzählung von Beispielen enthält solche Elemente, denen die Eigenschaft einer baulichen Anlage nicht zukommt oder die sich nicht als eine Mehrheit baulicher Anlagen darstellen. Ersteres trifft auf den Stadtgrundriß zu, der als das Erscheinungsbild von bebauten und freien Flächen zu definieren ist, das sich bei einem hypothetischen Schnitt oberhalb des Bodenniveaus ergibt 195 , letzteres auf „Einzelbauten", wo sich schon dem Wortlaut nach verbietet, sie als Unterfall einer Mehrheit von baulichen Anlagen zu betrachten 196. Hinzu kommt, daß die übrigen zur Erläuterung einer Mehrheit von baulichen Anlagen angeführten Beispielsfälle nicht überschneidungsfrei definiert sind, vielmehr vermengen sich hier Einzelbeispiele197 (Gehöftgrup-

193 Zu den juristischen Anforderungen an eine Legaldefinition, vgl. Schneider, Gesetzgebung, § 12 Rn. 357. 194

Zum Teil wird sogar von einer fehlenden Definition gesprochen, vgl. Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1 (2); Battis / SchmittaU NuR 1983, S. 102 (109); Friedrich, Mitteilungen aus dem Rheinischen Amt für Denkmalpflege 1984, S. 29; Stähler, S. 100 f.; SchmittaU Denkmalschutz, S. 67; VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht). 195

Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

196

Zur Frage, inwieweit der Schutz von Einzelbauten mit dem Denkmalbereichsschutz vereinbar ist, vgl. unten, C. III. 2.a). 197

Bülow, Rechtsfragen, S. 241 spricht insoweit von Motivbegriffen.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

69

pen, Siedlungen) mit Oberbegriffen 198 (bauliche Gesamtanlagen199). Unter inhaltlichen Gesichtspunkten betrachtet, können die angeführten Beispiele in drei Gruppen eingeteilt werden, die jeweils bestimmte Gemeinsamkeiten verbindet: Die erste Gruppe besteht aus solchen Objekten, die sich, wie die Ausgangsdefinition vorgibt, unmittelbar aus einer Mehrheit von baulichen Anlagen zusammensetzt. Dazu gehören Gesamtanlagen, Siedlungen, Gehöftgruppen, handwerkliche und industrielle Produktionsstätten, sowie Straßenzüge und Stadteile und -viertel. Bezugspunkt sind hier also bauliche Anlagen als solche, die sich in erster Linie durch ihre unterschiedliche Art und Weise der An- bzw. Zuordnung oder ihre (frühere) Funktion voneinander unterscheiden. Bei der zweiten Gruppe, d.h. beim Stadt- bzw. Ortsbild und der Stadt- bzw. Ortssilhouette sind zwar bauliche Anlagen konkreter Anknüpfungspunkt, der Schutzgegenstand besteht aber nicht aus baulichen Anlagen als solchen, sondern in dem durch sie vermittelten, sich aus dem Zusammenhang ergebenden schutzwürdigen Erscheinungsbild 200, das sich bei der Silhouette als zweidimensionaler Umriß der Stadt bei der Betrachtung aus der Ferne 201 und beim Stadt- bzw. Ortsbild aus dem von der konkreten baulichen Gestaltung vermittelten ästhetischen Eindruck ergibt 202 . Die dritte Gruppe besteht aus dem Stadt- oder Ortsgrundriß als Schutzgegenstand, der sich als die durch den typischen Parzellenrhythmus, die Abfolge von bebauten Flächen und Freiflächen sowie Straßen und Verkehrsanlagen gekennzeichnete flächige Erscheinungsform der Stadt darstellt 203 . Damit unterscheidet er sich von den beiden anderen Gruppen dadurch, daß er weder notwendig an bauliche Anlagen als solche, noch an deren Erscheinungsbild anknüpft; vielmehr geht es um den Erhalt von denkmalwerten Strukturen, aus denen sich die historische Entwicklung eines Ortes als Ganzes ablesen läßt 204 . Eine befriedigende Auflösung der Widersprüchlichkeiten der Begriffsdefinition läßt sich erreichen, indem nicht der aussichtslose Versuch

198

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, § 2 Rn. 72; Dierkes, S. 139.

199

Gesamtanlagen zeichnen sich dadurch aus, daß sie aus einer Mehrheit baulicher Anlagen bestehen, die sich aufgrund ihrer funktionalen oder baulichen Aufeinanderbezogenheit schon äußerlich als wahrnehmbare Einheit darstellt, vgl. Kiepe, DST 1983, S. 409 (410); die Einzelbeispiele können also zugleich in Form einer Gesamtanlage auftreten, es gibt aber auch Gesamtanlagen, die aus anderen als den vom Gesetz benannten Mehrheiten von baulichen Anlagen bestehen. 200

Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

201

Glossarium Artis, Band 8, S. 189; Dierkes, S. 138.

202

Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

203

Dierkes, S. 136.

204

Kiesow, Denkmalpflege, S. 79 f.

70

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

unternommen wird, die Beispielfälle der fragmenthaft gebliebenen Ausgangsdefinition („Mehrheit von baulichen Anlagen") unterzuordnen, was aufgrund der aufgezeigten Unterschiede und Gegensätze auch nicht gelingen könnte, sondern indem man die aufgereihten Einzelfalle als deren Erweiterung betrachtet 205, sie also neben der Ausgangsdefinition als die Umschreibung eigenständiger Schutzobjekte betrachtet, die Gegenstand des Denkmalbereichsschutzes sein können. Unter Berücksichtigung einer solchermaßen vorgenommenen, erweiternden Auslegung der Begriffsdefinition des Denkmalbereiches läßt sich auch seine gegenüber dem Objektdenkmalschutz weitergehende Zielsetzung erschließen: Es geht um den Schutz von größeren, denkmalwerten Zusammenhängen in ihrer objektübergreifenden Struktur, d.h. unabhängig davon, ob die Schutzgegenstände materielle Substanz aufweisen und ob sie sich als Mehrheit von baulichen Anlagen darstellen oder nicht, kommt es darauf an, ob sich als Ganzes gesehen eine flächenhafte oder räumliche Gestalteinheit ergibt, die durch das Einander-Zugeordnetsein von Anlagen oder das dadurch vermittelte Erscheinungsbild unter Einbeziehung der engeren Umgebung 206 , also von Freiräumen, Freiflächen oder Sichtbezügen, konstituiert wird. Der Umgebung, die keinen selbstständigen Schutzgegenstand bildet, sondern jedem der zuvorgenannten Objekte, soweit sie für deren Erscheinungsbild bedeutend ist, ergänzend zugeordnet werden kann 207 , kommt vor allem für die Abrundung des jeweiligen Schutzgebietes eine wichtige Funktion zu, weil dadurch der spezifische Denkmalwert, der durch den Denkmalbereich verkörpert wird, nicht nur besonders betont, sondern sie auch für seine Konstituierung von ausschlaggebender Bedeutung sein kann 208 .

205

In diesem Sinne Oebbecke, Zeitschrift Westfalen, 1983, S. 256 (257); SchmittaU Denkmalschutz, S. 70, Fn. 264; Dierkes, S. 137; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 68. 206 Die Legaldefinition der „engeren Umgebung" findet sich nicht im Rahmen der eigentlichen Begriffsbestimmung des Denkmalbereiches, wo sie unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten hätte eingeordnet werden müssen, sondern im Rahmen der Verfahrensvorschrift des § 5 Abs. 2 DSchG NW; zur inhaltlichen Konkretisierung dieses Begriffes, vgl. Bülow, Rechtsfragen, S. 245 ff. 207

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 74; Dierkes, S. 140; Bülow, Rechtsfragen, S. 244. 208

Das gilt insbesondere für Einzelbauten als Schutzobjekt für Denkmalbereiche, vgl. unten, C. III. 2.a).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

71

b) Die Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen Neben der Definition der vom Denkmalbereichsschutz erfaßbaren Schutzobjekte ist es Aufgabe des Gesetzgebers, auch die Voraussetzungen zu bestimmen, die erfüllt sein müssen, um einen Denkmalbereich unter Schutz zu stellen, d.h. es müssen die Anforderungen an das Erhaltungsinteresse festgelegt sein. Dementsprechend bestimmt das Gesetz in § 2 Abs. 1 S. 1 und S. 2 allgemein und für Bau- und Bodendenkmäler in § 2 Abs. 2 S. 1 und S. 2 und Abs. 4 S. 1 und S. 2 durch den Verweis auf die Voraussetzungen in Abs. 1 gesondert, daß ein öffentliches Erhaltungsinteresse dann besteht, wenn der Sache eine bestimmte Bedeutung zukommt und darüber hinaus bestimmte Gründe für ihre Bewahrung vorliegen 209 . In bezug auf den Denkmalbereich fehlt auf den ersten Blick die Bestimmung der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen im Gesetz. Denn nur hinsichtlich der handwerklichen und industriellen Produktionsstätten ist ausdrücklich bestimmt, daß sie für eine Unterschutzstellung als Denkmalbereich den durch § 2 Abs. 1 DSchG NW festgelegten Anforderungen entsprechen müssen. Damit enthält das Gesetz in bezug auf den Denkmalbereich keine allgemeine Regelung hinsichtlich des für eine Unterschutzstellung erforderlichen Denkmalwertes 210. Unter systematischen Gesichtspunkten betrachtet, läßt sich dem Gesetz aber im Wege der Auslegung entnehmen, welchen Anforderungen das jeweils erfaßte Schutzobjekt entsprechen muß. Zunächst definiert das Gesetz in bezug auf Denkmäler in § 2 Abs. 1 DSchG NW, daß sie aus Sachen, Mehrheiten von Sachen und Teilen von Sachen bestehen und wann das Erhaltungsinteresse im Sinne des Denkmalschutzgesetzes vorliegt. Daß diese Definition auch in bezug auf Denkmalbereiche Geltung beansprucht, ergibt sich dann, wenn nicht nur berücksichtigt wird, daß Denkmalbereiche aus Mehrheiten von Sachen, nämlich baulichen Anlagen bestehen können, so daß die Grunddefinition des Denkmal-

209 Vgl. die Formulierung in § 2 Abs. 1 DSchG NW; zur Auslegung der einzelnen Bedeutungskategorien: M emmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, §2 Rn. 30 ff. (m.w.N.); OVG Münster, Urteil vom 19.10.1984,- 11 A 1350/ 8 3 - , MSV Runderlaß, S. 6 (wissenschaftliche, städtebauliche Gründe); Urteil vom 25.1.1985, - 11 A 1801 / 84 - , OVGE 38, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 10.6.1985, - 11 A 960 / 84 - , OVGE 38, S. 118 (städtebauliche, volkskundliche Gründe); Urteil vom 26.5.1988,- 11 A 6 4 5 / 8 7 - , MSV Runderlaß, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 14.8.1991, - 7 A 1048 / 89 - (nicht veröffentlicht), (bedeutend für Städte und Siedlungen, für die Geschichte des Menschen); ländergesetzübergreifend setzt sich Hönes, DVB1. 1984, S. 413 (415 ff.) mit den Bedeutungskategorien auseinander. 210

Bülow, Rechtsfragen, S. 248.

72

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

bereiches sich gesetzessystematisch der Definition in § 2 Abs. 1 DSchG NW unterordnen läßt 211 , sondern auch unter Beachtung des Gesetzes Verweises in § 2 Abs. 3 S. 3 auf die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW. Wenn dort in bezug auf handwerkliche und industrielle Produktionsstätten bestimmt ist, daß sie nur dann als Denkmalbereich geschützt werden können, wenn sie die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW erfüllen, so weist das Gesetz selbst darauf hin, daß diese Vorschrift auch für Denkmalbereiche relevant ist. Daß sie aber nicht nur in bezug auf bauliche Anlagen in Form von Produktionsstätten als Maßstab für die Bestimmung des Denkmalwertes heranzuziehen ist, sondern allgemein für Denkmalbereiche Geltung beansprucht, ergibt sich daraus, daß es sich hier lediglich um ein Beispiel für den Fall einer baulichen Gesamtanlage handelt, die aus mehreren baulichen Anlagen besteht, die sich durch deren enge funktionale oder bauliche Aufeinanderbezogenheit auszeichnet. Das Gesetz wäre in sich widersprüchlich, wenn unterstellt würde, daß eine Gesamtanlage in Form einer handwerklichen oder industriellen Produktionsstätte den Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entsprechen müßte, nicht aber dann, wenn sie sich als Gehöftgruppe oder Siedlung darstellt 212 . Vielmehr ist die in § 2 Abs. 3 S. 3 DSchG NW genannte Voraussetzung zu verallgemeinern, so daß die im Rahmen des § 2 Abs. 1 DSchG NW allgemeingültig definierten Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen für die in § 2 Abs. 3 DSchG NW in Form von Oberbegriffen oder Einzelbeispielen beschriebenen Schutzgegenstände auch allgemein, d.h. für jedes der dort benannten Schutzobjekte Geltung beansprucht 213 . Die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung sind also gegeben, wenn die durch den Denkmalbereich erfaßte flächenhafte oder räumliche Gestalteinheit als Ganzes die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG erfüllt 2 1 4 .

211

In diesem Sinne wohl Dierkes, S. 132.

212

Das übersieht aber offensichtlich Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 80. 213

Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (283); Schmittat, Denkmalschutz, S. 67 f.; Friauf/ Wendt, Baurechtlicher Denkmalschutz, S. 81; Bülow, Rechtsfragen, S. 249 f.; Dierkes, S. 132. 214 Zur Frage der Bestimmung und Bewertung des Zeugniswertes aus juristischer Sicht, Bülow, Rechtsfragen, S. 248 ff.; unter denkmalpflegerischen Aspekten, vgl. Kiesow, Denkmalpflege, S. 54 ff.; Deiseroth, Kunstchronik 1975, S. 231 ff.; Ellger, der landkreis 1975, S. 311 ff.; Breuer, DKD 1977, S. 193 ff.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

73

c) Zusammenfassung Die Begriffsbestimmung des Denkmalbereichs genügt den Anforderungen einer Legaldefinition bei formaler Betrachtung nicht. Ihre regelungssystematischen Mängel hinsichtlich der Definition der Schutzgegenstände und der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen lassen sich im Wege erweiternder Auslegung überwinden. Danach ergibt sich, daß Schutzgegenstand des Denkmalbereichs nicht nur eine Mehrheit von baulichen Anlagen in unterschiedlicher Anordnung oder Funktion, sondern auch das durch sie vermittelte Erscheinungsbild in Form einer Silhouette oder eines Stadt- bzw. Ortsbildes und außerdem die Grundrißstruktur von Städten oder Ortschaften sein kann. Eine durch diese Schutzgegenstände verkörperte Gestalteinheit ist schutzwürdig im Sinne des Denkmalschutzgesetzes, wenn sie die Kriterien des § 2 Abs. 1 DSchG NW erfüllt, d.h. der Denkmalbereich bedeutend für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse ist und für die Erhaltung künstlerische, wissenschaftliche, volkskundliche oder städtebauliche Gründe vorliegen.

2. Einzelfragen zum Denkmalbereichsbegriff Weitergehende Verständnisfragen ergeben sich in bezug auf die Begriffsdefinition des Denkmalbereiches dann, wenn innerhalb eines Schutzgebietes bestimmte Konstellationen vorliegen, die zwar eher selten vorkommen, dann aber zu Auslegungsproblemen führen. Zum einen stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen das Gesetz eine Unterschutzstellung von Einzelbauten, die als Schutzobjekt des Denkmalbereiches im Rahmen der in § 2 Abs. 3 S. 2 DSchG NW enthaltenen Beispielsaufzählung benannnt sind, als Denkmalbereich zuläßt. Der andere Problemkomplex wird dann relevant, wenn der aus baulichen Anlagen bestehende Denkmalbereich keine Anlage aufweist, die für sich gesehen die Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW erfüllt, also als Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 2 DSchG NW bezeichnet werden kann. In solchen Fällen bereitet die „Negativdefinition" in § 2 Abs. 3 S. 1, 2. Hs. DSchG NW Schwierigkeiten. Denn danach ist bei formalem Verständnis des Gesetzes erforderlich, daß der Denkmalbereich zumindest ein Einzeldenkmal aufweisen muß.

74

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

a) Einzelbauten als Denkmalbereich Soweit innerhalb der Aufzählung von beispielhaft genannten Schutzgegenständen für den Denkmalbereich in § 2 Abs. 3 S. 2 DSchG NW auch von Einzelbauten die Rede ist, ergibt sich unter Berücksichtigung von Wortlaut und Systematik der Begriffsbestimmung ein Widerspruch zu der als Grunddefinition angeführten Aussage, daß Denkmalbereiche „Mehrheiten von baulichen Anlagen" sind 215 . Darüberhinaus ist gegen die Möglichkeit, Einzelbauten als Denkmalbereich zu schützen, vorgebracht worden, daß sich dies nicht mit Sinn und Zweck des Ensembleschutzes vereinbaren ließe, der gerade durch die Aufeinanderbezogenheit mehrerer Objekte geprägt sei 216 . Schließlich sei der Einzelobjektschutz durch Denkmalbereiche kaum mit dem vom Gesetz gewählten Unterschutzstellungsverfahren in Form der Satzung zu vereinbaren, das gerade auf die Erfassung einer Mehrzahl von Betroffenen angelegt ist und sich daher, allein auf ein Objekt bezogen, als unverhältnismäßig darstelle 217. Diese auf den ersten Blick plausibel erscheinende Argumentation wird entkräftet, wenn die ursprünglich vorgesehene Fassung der Begriffsdefinition bei der Auslegung des Gesetzes berücksichtigt wird. In der entsprechenden Passage des Regierungsentwurfes 218 hieß es in § 2 Abs. 3 S. 2: „ .. bauliche Gesamtanlagen und Einzelbauten mit den sie umgebenden Flächen.". Die Umgebung wurde also als notwendiger Bestandteil für die Unterschutzstellung eines Einzelbaus als Denkmalbereich angesehen. Einzelbauten sollten also nicht für sich gesehen, d.h. isoliert als Bauwerk, sondern nur unter Einbeziehung ihrer Umgebung, also zusammen mit Freiräumen und Freiflächen als Denkmalbereich geschützt werden können 219 . Damit wird der Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes Rechnung getragen, indem es auch jetzt um den Erhalt einer objektübergreifenden Gestalteinheit geht, die sich hier erst unter Berücksichtigung der den Einzelbau in seinem schutzwürdigen Erscheinungsbild bestimmenden Umgebung ergibt 220 .

2,5

Vgl. oben C. III. l.a).

216

Erbguth / Paßlick / Piichel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 50 f.; kritisch auch Dierkes, S. 139 f. 217

Erbguth / Paßlick / Püchel, a.a.O (Fn. 216), S. 51.

218

LT-Vorlage 8/2031 vom 17.10.1979, § 2 Abs. 3 S. 1.

219

Bülow, Rechtsfragen, S. 243.

220

Kiepe, DST 1983, S. 409 (411).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

75

Ein solches Gesetzesverständnis, das Einzelbauten nur zusammen mit ihrer Umgebung als zulässiges Schutzobjekt eines Denkmalbereiches betrachtet, steht auch nicht im Widerspruch zum Wortlaut des Gesetzes, der Gesetz gewordenen Fassung der Begriffsdefinition. Denn die Formulierung, „ ... sowie deren engere Umgebung ..", bezieht sich ausdrücklich auch auf die zuvor als Schutzobjekt des Denkmalbereichs benannten Einzelbauten. Bestätigung findet das hier erzielte Auslegungsergebnis auch dann, wenn man die unterschiedliche Reichweite des Umgebungsschutzes bei einer Unterschutzstellung von Einzelbauten als Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 2 oder als Denkmalbereich i.S.v. § 2 Abs. 3 DSchG NW berücksichtigt. Als Baudenkmal erfährt ein Einzelbau hinsichtlich seiner Umgebung keinen unmittelbaren Schutz. Nur anläßlich der Genehmigungserteilung für erlaubnispflichtige Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 ist gemäß § 9 Abs. 1 b) DSchG NW zu prüfen, ob das Vorhaben das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigt, weil seine engere Umgebung davon betroffen wird. Lediglich im Einzelfall, aufgrund einer jeweils neu vorzunehmenden Prüfung, kann dem Baudenkmal somit ein Schutz seiner Umgebung zuteil werden. Wird hingegen eine Denkmalbereichssatzung erlassen, dann kann durch eine parzellenscharfe Festlegung des Gebietes ein u.U. weitreichender Umgebungsschutz für den Einzelbau erzielt werden, der von Beginn an und endgültig bestimmt ist 221 . Schließlich läßt sich auch ein aufwendigeres Satzungsverfahren für einen Einzelbau gegenüber einer Einzelunterschutzstellung durch Listeneintragung rechtfertigen, wenn die jeweilige Umgebung als notwendige Voraussetzung für seine Erfassung als Denkmalbereich betrachtet wird. Durch die Einbeziehung von Freiflächen und Freiräumen wird regelmäßig ein Gebiet betroffen, das über ein einzelnes Grundstück hinausgeht. Sind aber mehrere Grundstücke und damit u.U. auch verschiedene Eigentümer betroffen, so erfüllt eine Satzung und das damit verbundene Verfahren gerade den Zweck, eine Mehrheit von Fällen einheitlich und allgemein erfassen und regeln zu können. Eine unter Berücksichtigung von Entstehungsgeschichte, Systematik und Sinn und Zweck des Denkmalbereichsschutzes vorgenommene Gesetzesauslegung führt zu dem Ergebnis, daß Einzelbauten nur als Denkmalbereich unter Schutz gestellt werden können, wenn sie zusammen mit ihrer jeweiligen Umgebung eine denkmalwerte Gestalteinheit bilden, die den Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entspricht.

221

In diesem Sinne auch Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 73.

76

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

b) Die Bedeutung der „Negativdefinition"

in § 2 Abs. 3 S. 1,

2. Halbsatz DSchG NW Voraussetzung für den Erlaß einer Denkmalbereichssatzung ist zum einen, daß das jeweilige Schutzobjekt hinsichtlich seiner äußeren Beschaffenheit den Anforderungen eines in § 2 Abs. 3 DSchG NW umschriebenen Objekts genügt, und zum anderen, daß ein öffentliches Interesse i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW für seine Unterschutzstellung besteht222. Neben diesen grundsätzlichen Anforderungen konstatiert das Gesetz in § 2 Abs. 3 S. 1,2. Halbsatz, durch die Formulierung, „ .. und zwar auch dann, wenn nicht jede dazugehörige einzelne bauliche Anlage die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt", in bezug auf Denkmalbereiche, die aus baulichen Anlagen bestehen, offenbar eine noch darüber hinausgehende Voraussetzung für die Unterschutzstellung. Bedingung für den Denkmalbereichsschutz ist demnach, daß zumindest einer baulichen Anlage innerhalb des Satzungsgebietes die Qualität eines Baudenkmals im Sinne von § 2 Abs. 2 DSchG NW zukommt. Damit stellt sich die Frage, ob in diesen Fällen eine Unterschutzstellung wirklich nur dann in Betracht kommen kann, wenn zumindest ein Gebäude zugleich Denkmalqualität aufweist, oder ob Ausnahmen von diesem Grundsatz möglich sind. Relevant wird dieses Problem regelmäßig dann, wenn z.B. eine Gesamtanlage in Form einer Siedlung, die aus gleichförmigen, einheitlich gestalteten Gebäuden besteht, ohne daß einem von ihnen selbst Denkmalqualität zukommt, unter Denkmalbereichsschutz gestellt werden soll 223 . Zieht man den Wortlaut der Vorschrift für die Beantwortung dieser Frage heran, so scheint die Antwort zunächst eindeutig auszufallen. Die Formulierung, „ .. auch wenn nicht jede ..", setzt begriffsnotwendig 224 voraus, daß mindestens eine bauliche Anlage innerhalb des Denkmalbereichs ein Baudenkmal darstellt. Demnach käme eine Unterschutzstellung einer Mehrheit von baulichen Anlagen selbst dann nicht in Betracht, wenn sie aufgrund der durch ihre Aufeinanderbezogenheit bewirkten, räumlichen Gestalteinheit die Anforderungen für eine Unterschutzstellung im Sinne des § 2 Abs. 1 DSchG NW erfüllt.

222

Vgl. oben, C. III.

223

In Nordrhein-Westfalen ist dies bisher vor allem im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung von Arbeitersiedlungen diskutiert worden. 224 Erbguth / Paßlick / Püchel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 49; Moench, ZfBR 1985, S. 113 (115); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 68; Dierkes, S. 136.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

77

Daß für die Beantwortung der hier aufgeworfenen Frage nicht an diesem wortwörtlichem Gesetzesverständnis festgehalten werden kann, zeigt sich unter Berücksichtigung der ratio legis der in § 2 Abs. 3 S. 1 2.Hs. DSchG NW enthaltenen Regelung. Sie erschließt sich dann, wenn nicht der hier in Frage stehende Ausnahmefall als Ausgangspunkt der Betrachtung gewählt wird, sondern der Regelfall. Im Regelfall wird der aus einer Mehrheit von baulichen Anlagen bestehende Denkmalbereich Baudenkmäler enthalten225. Der ihnen zukommende, materialisierte Denkmalwert ist geeignet, den Denkmalwert des Denkmalbereichs zu erhöhen 226, ist damit aber gerade keine unentbehrliche Voraussetzung für die Unterschutzstellung. Vielmehr ergibt sich der spezifische Zeugniswert eines Denkmalbereiches erst durch die Zuordnung oder Anordnung der einzelnen Objekte, durch den durch die Gestalteinheit als Ganzes verkörperten Denkmalwert 227 . Der Denkmalbereich unterscheidet sich von anderen, nicht denkmalwerten baulichen Anlagen also nicht dadurch, daß er ein einzelnes Denkmal umgibt, d.h. seine Bestandteile auf ein Einzelobjekt hin zugeordnet sind, sondern durch das Einander-Zugeordnetsein seiner Einzelobjekte selbst, denn erst aus deren baulichem oder funktionalem Zusammenhang erschließt sich der spezifische Zeugniswert 228 . Daß diese Sichtweise zutrifft, bestätigt sich, wenn der genau umgekehrte Fall zu beurteilen wäre: Stellen alle Bauten innerhalb eines bestimmten Gebietes für sich gesehen jeweils schon Baudenkmäler dar, d.h. erfährt jedes dieser Objekte seinen Denkmalwert bereits aufgrund seiner denkmalwerten Substanz, so könnte dieser Umstand allein weder Anlaß noch hinreichender Grund dafür sein, die Gesamtheit der Bauten als Denkmalbereich unter Schutz zu stellen. Erst dann und nur dann, wenn sie aufgrund ihrer gegenseitigen Aufeinanderbezogenheit oder unter Berücksichtigung der sie umgebenden Freiflächen oder Freiräume eine denkmalwerte Gestalteinheit konstituieren, sind die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung als Denkmalschutzbereich erfüllt. Ist also nicht die denkmalwerte Substanz eines Einzelobjekts, sondern das Bestehen einer denkmalwerten räumlichen oder flächenhaften Gestalteinheit Voraussetzung für den Denkmalbereich, dann kann dem Umstand, daß keinem

225

Kiesow, Denkmalpflege, S. 55.

226

Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1 (2); Denkmalschutz und Denkmalpflege 19801990, Bericht des MSV, S. 11. 227 228

Schmittat, Denkmalschutz, S. 67; Bülow, Rechtsfragen, S. 248 ff. und 181 ff.

Dierkes, S. 137; Breuer, in: Gebeßler / Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 22 (33 ff.).

78

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Objekt innerhalb seines Gebietes selbst Baudenkmalqualität zukommt, keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Es sind also aus Mehrheiten von baulichen Anlagen bestehende Denkmalbereiche denkbar, in denen sich kein einziges Baudenkmal befindet 229 und die dennoch als Denkmalbereich i.S.v. § 2 Abs. 3 S. 1 2.Hs. DSchG NW unter Schutz gestellt werden können 230 .

3. Denkmalbereiche und Denkmäler — Erforderlichkeit einer Abgrenzung und Abgrenzungskriterien — Die Frage der Abgrenzbarkeit von Denkmalbereich und Denkmal wird deshalb relevant und bedarf der Beantwortung, weil sich bei der Untersuchung der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen gezeigt hat, daß der Denkmalbereich wie Baudenkmäler auch den Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entsprechen muß 231 . Sind Denkmalbereich und Denkmal insoweit von Gesetzes wegen nicht zu unterscheiden, müssen andere Kriterien formeller oder materieller Art vorhanden sein, die eine Abgrenzung auf der Grundlage des Gesetzes ermöglichen. Das Gesetz bietet dafür unterschiedliche Ansatzpunkte. Am naheliegendsten erscheint zunächst, soweit wie möglich auf die Unterschiedlichkeit der jeweils erfaßbaren Schutzobjekte abzustellen. Darüberhinaus könnten sich Rückschlüsse aus dem besonderen Verfahren der Unterschutzstellung von Denkmalbereichen in Form der Satzung gegenüber der Eintragung von Denkmälern in die konstitutive Denkmalliste ergeben. Schließlich ist zu prüfen, ob die Reichweite des Schutzes die den vom Denkmalbereich erfaßten Objekten zuteil wird, anders ausgestaltet ist, als bei den durch Listeneintragung geschützten Denkmälern, so daß die Abgrenzungsfrage anhand der jeweils intendierten Schutzwirkung zu lösen ist.

229

Watzke, ZfBR 1981, S. 10 (12); Brönner, Jahrbuch der Rheinischen Heimatpflege 1983, S. 41 (45); Erbguth / Paßlick / Piichel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 49; Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 68 und § 5 Rn. 7; Schmittat, Denkmalschutz, S. 70, Fn. 264; Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV, S. 11. 230

Ein solches Auslegungsergebnis steht nicht nur in Übereinstimmung mit der Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes, sondern es findet auch rechtsvergleichend in der vom brandenburgischen Denkmalschutzgesetz gewählten Formulierung Bestätigung, die in enger Anlehnung an die nordrhein-westfälische Fassung entstanden ist und deren Defizite zu vermeiden sucht. Dort heißt es jetzt unmißverständlich, daß ein Denkmalbereich auch dann besteht, wenn „ .. keine oder nicht jede Anlage .." den Voraussetzungen des allgemeinen Denkmalbereichsbegriffs entspricht, vgl. § 2 Abs. 3 S. 1,2. Halbsatz DSchG Brandenburg. 231

Vgl. oben, C. III. l.b).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

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a) Die Abgrenzung anhand der Schutzobjekte Die Frage der Abgrenzung des Denkmalbereichs vom Baudenkmal stellt sich deshalb, weil sich sowohl der Denkmalbereich als auch ein Baudenkmal auf bauliche Anlagen beziehen kann. Unter einer baulichen Anlage ist im Anschluß an Bülow 232 eine nach Art, Ort und Anordnung bewußt zusammengesetze Anzahl einzelner Teile zu verstehen, die ortsfest und künstlich aus Baustoffen und Bauteilen hergestellt sind und zwischen denen ein Realzusammenhang besteht. Für den Denkmalbereich konnte bereits geklärt werden, daß nur in bestimmten Fällen bauliche Anlagen als solche den Schutzgegenstand bei einer Unterschutzstellung darstellen. Soweit sie dagegen nur den Anknüpfungspunkt für ein durch ihren Zusammenhang vermitteltes, besonders geartetes Erscheinungsbild verkörpern, ist die Abgrenzung auf der Ebene der Schutzgegenstände ohne weiteres möglich: Das Stadt- bzw. Ortsbild, die Stadt- bzw. Ortssilhouette und der Stadt- bzw. Ortsgrundriß stellen Schutzgegenstände dar, die nur durch Denkmalbereichssatzungen, nicht aber durch die Eintragung als Baudenkmal in der Denkmalliste erfaßt werden können. Die Abgrenzungsfrage bleibt damit aber auf der Ebene der Schutzgegenstände unbeantwortet, soweit es, wie z.B. bei der Unterschutzstellung von Produktionsstätten, Gehöftgruppen oder Siedlungen um den Schutz von baulichen Anlagen als solcher geht. Könnte eine solche Mehrheit von baulichen Anlagen nicht nur als Denkmalbereich, sondern auch als ein Baudenkmal geschützt werden, so wäre eine Differenzierung zwischen beiden Instrumentarien anhand der Schutzobjekte nicht möglich. Zu prüfen ist daher, ob sich die Abgenzungsfrage in diesen Fällen nicht unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgestaltung und Zielrichtung der Unterschutzstellungsverfahren beantworten läßt.

b) Die Abgrenzung anhand der unterschiedlichen Unterschutzstellungsverfahren Die Unterschutzstellung von Mehrheiten von baulichen Anlagen oder anderen räumlichen oder flächenhaften Gestalteinheiten als Denkmalbereich erfolgt in Form der Satzung, um dem gebietsbezogenen und regelmäßig grundstücksübergreifenden Charakter des Denkmalbereichs und der daraus resultierenden Be-

232

Bülow, Rechtsfragen, S. 152 (157).

80

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

troffenheit einer Vielzahl von Adressaten adäquat begegnen zu können 233 . Die Unterschutzstellung von Baudenkmälern erfolgt dagegen in bezug auf ein konkretes Objekt durch Listeneintragung und betrifft regelmäßig nur einen einzelnen Eigentümer. Angesichts der Gegensätzlichkeit dieser unterschiedlichen Handlungsformen liegt es nahe, die Unterschutzstellung einer Mehrheit von Bauten als ein Baudenkmal auszuschließen. Denn soweit ein und derselbe Komplex sowohl als Einzeldenkmal als auch als Denkmalbereich geschützt werden könnte, besteht die Gefahr, die besondere Handlungsform der generellabstrakt regelnden Satzung und das damit verbundene aufwendige Satzungsverfahren gegenüber der konkret-individuell ausgerichteten Einzelunterschutzstellung durch Verwaltungsakt zu „konterkarieren" 234 . Von dieser Überlegung ausgehend wäre es konsequent, die Abgrenzung des Denkmalbereichs vom Baudenkmal anhand der unterschiedlich ausgerichteten Verfahren vorzunehmen, d.h. unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die Denkmalbereichssatzung auf die Erfassung einer Vielzahl von baulichen Anlagen, die Listeneintragung dagegen nur auf einzelne Objekte ausgerichtet ist. Diese zunächst plausibel erscheinende Lösung steht und fällt jedoch mit der ihr zugrundeliegenden Prämisse, daß eine Mehrheit von Bauten nicht auch als ein Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 2 DSchG NW durch Listeneintragung geschützt werden kann. Ist ein grundstücksübergreifender Baudenkmalschutz auch durch Listeneintragung möglich, wäre für die Beantwortung der Abgrenzungsfrage demnach nichts Entscheidendes gewonnen. Zu prüfen ist daher, ob eine Mehrheit von Bauten immer nur als Denkmalbereich oder auch als ein Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 2 DSchG NW geschützt werden kann. Eine isolierte Betrachtung der Formulierung in § 2 Abs. 1 S. 1, die von „baulichen Anlagen" spricht, gegenüber der in § 2 Abs. 3 S. 1 DSchG NW, wo von „Mehrheiten von baulichen Anlagen" die Rede ist, könnte den Schluß nahelegen, daß eine Gruppe von Bauten tatsächlich immer nur als Denkmalbereich zu schützen ist 235 . Ein derart formales Gesetzesverständnis, das allein auf die Anzahl der Objekte abstellt, um Denkmalbereich und Baudenkmal voneinander abzugrenzen, erscheint aber fragwürdig. Der zunächst so eindeutig erscheinende Wortlaut in § 2 Abs. 2 erfährt durch die Ausgangsdefinition des

233 Biilow, Rechtsfragen, S. 170; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 66. 234 235

Diese Bedenken äußert vor allem Dierkes, S. 158 f.

VG Gelsenkirchen, Beschluß vom 1.12.1981,- 10 L 1325/81 - , NVwZ 1982, S. 457; Urteil vom 20.1.1982,- 10 Κ 2997/ 81 - (nicht veröffentlicht); zustimmend: Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45); Moench, ZfBR 1985, S. 113 (115).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

81

Denkmals in § 2 Abs. 1 DSchG NW eine Korrektur. Indem es dort heißt, daß Denkmäler (auch) Mehrheiten von Sachen sind und in § 2 Abs. 2 der einleitend so definierte Oberbegriff des Denkmals für die Begriffsbestimmung des Baudenkmals wieder aufgenommen wird, macht das Gesetz deutlich, daß der systematisch untergeordnete Begriff des Baudenkmals dem des Denkmals in § 2 Abs. 1 in vollem Umfang entspricht. Nach der Wortlautinterpretation der Gesamtregelung des § 2 ergibt sich somit, daß ein Baudenkmal sowohl aus einer einzelnen, als auch aus einer Mehrheit von Anlagen, oder nur einem Teil einer baulichen Anlage bestehen kann 236 . Bezieht man die Systematik des Gesetzes mit ein, indem man das Verhältnis der Definition des Denkmalbereiches zu der des Baudenkmals betrachtet, so ergeben sich weitere Anhaltspunkte, die gegen eine Abgrenzbarkeit von Denkmalbereich und Baudenkmal anhand der Anzahl der Objekte sprechen. Als Denkmalbereich ist zwar grundsätzlich eine Mehrheit von baulichen Anlagen definiert; die durch die beispielhafte Aufzählung von Schutzobjekten ergänzte Begriffsbestimmung zeigt jedoch, daß auch Denkmalbereiche denkbar sind, die nicht aus einer Mehrheit von Bauten bestehen237 oder nicht durch bauliche Anlagen konstituiert werden 238 . Dann aber ist der Umkehrschluß, daß eine Mehrheit von baulichen Anlagen notwendig einen Denkmalbereich bildet, während Einzelbauten nur ein Baudenkmal darstellen können, weder zwingend noch naheliegend. Eine Bestätigung erfährt das hier unter Berücksichtigung von Wortlaut und Systematik erzielte Auslegungsergebnis auch durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. In der Begründung zu der fast unverändert Gesetz gewordenen Entwurfsfassung 239 zu § 2 hieß es: „Der Bezug auf die umfassende Bedeutung des Denkmals, die Einbeziehung des Nutzungsinteresses, sowie die Differenzierbarkeit des Denkmalbereichs erleichtern eine zeitgemäße Einbeziehung von Mehrheiten von Sachen, namentlich bei der Ausschöpfung des Begriffs Baudenkmal". Der gesetzgeberische Wille war also darauf gerichtet, eine Mehrheit von Sachen nicht nur im Rahmen der Denkmalbereichs-, sondern auch der Baudenkmaldefinition einzubeziehen. Nicht nur der Wortlaut, sondern auch die Systematik und Entstehungsgeschichte des Gesetzes240 belegen demnach eindeutig, daß auch Mehrheiten von bau-

236

So auch VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht).

237

Vgl. oben C. III. 2.a).

238

Vgl. oben, C. III. l.a).

239

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1976, S. 28.

240

Das übersieht Dierkes, S. 157 / 159, der nur auf den Wortlaut abstellt.

6 Leidinger

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

liehen Anlagen als ein Baudenkmal i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW geschützt werden können 241 . Demnach kann von den unterschiedlich ausgestalteten Verfahrensarten allenfalls eine Indizwirkung für die Lösung der Abgrenzungsfrage ausgehen. Dem Verfahren der abstrakt-generellen Normsetzung in Form der Satzung entspricht es eher, eine Mehrheit von Bauten durch Satzung unter Schutz zu stellen. Darauf kann es aber letzlich nicht ankommen, wenn das Gesetz die Unterschutzstellung einer Mehrheit von Bauten auch als ein Baudenkmal zuläßt. Die Lösung der Abgrenzungsfrage ergibt sich daher weder unter Berücksichtigung der Tatbestandsvoraussetzungen, noch anhand der unterschiedlichen Verfahrensarten für beide Denkmalkategorien, sondern es ist weiter zu prüfen, ob nicht die Schutzwirkung, die den jeweils erfaßten Objekten zuteil wird, Aufschluß über die Unterscheidbarkeit von Denkmalbereichs- und Baudenkmalschutz in den Überschneidungsfällen gibt.

c) Die Abgrenzung anhand der intendierten

Schutzwirkung

Die Frage, welche Schutzwirkung den durch Denkmalbereichssatzung erfaßten Gegenständen zuteil wird, ist seit Inkrafttreten des Gesetzes diskutiert worden 242 und trotz einer inzwischen einheitlichen Linie in der Rechtsprechung, bis in die jüngste Gegenwart hinein 243 umstritten geblieben. Weil sich schon der Gesetzgeber während des Gesetzgebungsverfahrens mit der Frage der Schutzwirkung des Denkmalbereichs nicht hinreichend beschäftigt hat 244 und das Gesetz daher zu dieser Frage keine unmißverständliche, d.h. schon dem Wortlaut nach eindeutige Regelung enthält, ist ihre Beantwortung ohne Auslegung des Gesetzes nicht möglich; damit sind Meinungsverschiedenheiten vorprogrammiert.

241 Im Ergebnis genauso: aus der Literatur: Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1; Gahlen, NVwZ 1982, S. 423; ders., NVwZ 1984, S. 687 (689); Battis / Schmittat, NuR 1983, S. 102 (109); Erbguth / Paßlick / Piichel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 50; Stähler, S. 101; Moench, NVwZ 1988, S. 304 (307); SchmittaU Denkmalschutz, S. 70; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG, Kommentar, § 2 Rn. 54; aus der Rechtsprechung: VG Münster, Urteil vom 27.11.1984, - 2 Κ 324 / 84 - (nicht veröffentlicht); VG Düsseldorf, Urteil vom 2.5.1985, - 4 Κ 4579 / 84 - (nicht veröffentlicht); VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht); OVG Münster, Urteil vom 11.8.1989, - 11 A 2570 / 87 - , MSV-Runderlaß, S. 62. 242 Zuerst: Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Kleine Anfrage des Abgeordneten Edelbrock an die Landesregierung, LT-Drucksache 9 / 416 vom 11.2.1981. 243 2

Zuletzt: Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege (1991), S. 103 ff. Vgl. oben, C. II.

.).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

83

Im folgenden sollen die unterschiedlichen Auffassungen zunächst kurz skizziert werden, um danach, anhand einer Gesetzesanalyse und auf dem Hintergrund der bereits gewonnenen Erkenntnisse, zu einem abschließenden Ergebnis zu gelangen.

aa) Erscheinungsbildschutz In der Literatur 245 und der Rechtsprechung 246 überwiegt die Ansicht, daß die durch Denkmalbereichssatzung unter Schutz gestellten Objekte lediglich in ihrem Gesamterscheinungsbild geschützt, nicht aber auch ihre denkmalwerten Substanz erfaßt werden. Zur Begründung wird neben dem Verweis auf den Wortlaut von § 2 Abs. 3 und § 5 Abs. 2 DSchG NW, wo auf das Erscheinungsbild abgestellt werde, vor allem auf die Regelung in § 5 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 9 DSchG NW abgehoben, nach der in der Satzung das Gebiet zu bezeichnen ist, in dem Maßnahmen gemäß § 9 erlaubnispflichtig sind. Aus dieser einschränkenden Anordnung ergebe sich, daß das Gesetz eben nur die Regelung des § 9, nicht aber die sonst für Denkmäler geltenden Rechtsfolgebestimmungen vorsehe. Daraus folge notwendig, daß ausschließlich das Erscheinungsbild, nicht aber auch die Substanz der den Denkmalbereich konstituierenden Objekte, geschützt werden solle.

245 Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Gahlen, Städte- und Gemeinderat 1981, S. 374 (377); ders., NVwZ 1982, S. 423; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 4; Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1 (2); ders., Jahrbuch der Rheinischen Denkmalpflege 1983, S. 41 (45); Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (283); Moench, NJW 1983, S. 1998 (2003); ders., NVwZ 1984, S. 146 (151), Erbguth / Paßlick / Piichel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 48; Stähler, S. 105 f.; Schmittat, Denkmalschutz, S. 68 f. (differenzierend); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 3; Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV, S. 11; Gumprecht, Denkmalpflege im Land Brandenburg, S. 78 (80); Dierkes, S. 155 f. (differenzierend). 246

VG Gelsenkirchen, Beschluß vom 1.12.1981,- 10 L 1325/81 - , NVwZ 1982, S. 457; Urteil vom 20.1.1982, - 10 Κ 2997 / 81 - (nicht veröffentlicht); VG Münster, Urteil vom 27.11. 1984,- 2 Κ 3 2 4 / 8 4 - (nicht veröffentlicht); VG Düsseldorf, Urteil vom 2. 5.1985,- 4 Κ 4579 / 84 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 4.9.1986, - 4 Κ 2892 / 86 - (nicht veröffentlicht); VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht); OVG Münster, Urteil vom 9.7.1990, - 7 A 1785 / 87 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 - (nicht veröffentlicht).

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

bb) Schutz des Erscheinungsbildes und der Substanz Unter Verweis auf den eindeutigen Wortlaut in § 5 Abs. 1 S. 2 vertreten andere dagegen die Auffassung 247, die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes gehe über das Erscheinungsbild hinaus und erfasse auch die denkmalwerte Substanz der Schutzobjekte. Denn die Regelung in § 5 Abs. 1 S. 2 unterstelle den Denkmalbereich allen Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes, so daß eine unterschiedliche Behandlung von Baudenkmälern und Denkmalbereichen nicht in Betracht komme. Ferner sei zu berücksichtigen, daß die dem Erscheinungsbild zugrunde liegende Substanz der Erhaltung bedürfe, weil nur dann die durch den Denkmalbereich verkörperte historische Identität zu bewahren sei. Anderenfalls, d.h. sofern es nur um den Schutz des Erscheinungsbildes ginge, bestehe die Gefahr, daß der Denkmalbereich seinen progressiven Charakter als modernes Instrument eines flächenhaften Denkmalschutzes verliere.

cc) Gesetzesanalyse (1) Die Aussage des Gesetzeswortlauts Dem Wortlaut nach enthält das Gesetz an insgesamt vier Stellen Aussagen über den Denkmalbereich, die Aufschluß über die Reichweite des Schutzes geben könnten. Zunächst ist sowohl in § 2 Abs. 3 S. 2, 2. Halbsatz als auch in § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW davon die Rede, daß die Umgebung, die für das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs bedeutend bzw. notwendig ist, Bestandteil des Schutzgebietes und dementsprechend in der Darstellung innerhalb der Satzungsunterlagen zu berücksichtigen ist. In beiden Fällen wird die Umgebung also ausdrücklich auf das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs bezogen, woraus sich ein Indiz dafür ergeben könnte, daß allein das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs geschützt werden soll 248 . Zwingend ist eine solche Annahme indes nicht. Denn dem Wortlaut nach nicht weniger unmißverständlich verweist das Gesetz in § 5 Abs. 1 S. 2 darauf, daß der Denkmalbereich mit seiner Unterschutzstellung den Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes unterliegt. Damit könnte zum Ausdruck gebracht werden, daß er wie alle anderen Denkmäler, für

247 248

Bülow, Rechtsfragen, S. 251; Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103 (106 f.).

Darauf stellt ein Teil der Vertreter der Erscheinungsbildschutzlösung ab: Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 66.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

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die in § 3 Abs. 1 S. 2 DSchG NW eine wortgleiche Anordnung getroffen wird, in vollem Umfang, d.h. auch seiner Substanz nach, geschützt wird 2 4 9 . Diese Aussage wird allerdings selbst wieder relativiert, indem es in § 5 Abs. 2 DSchG NW dann insoweit widersprüchlich heißt, daß in der Satzung das Gebiet zu bezeichnen ist, in dem Maßnahmen gemäß § 9 DSchG NW erlaubnispflichtig sind. Dadurch entsteht der Eindruck, daß nicht alle Vorschriften, sondern allein die Regelung des § 9 DSchG NW auf den Denkmalbereich anwendbar ist. Dem Wortlaut des Gesetzes sind demnach nur gegensätzliche, bzw. widersprüchliche Aussagen über die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes zu entnehmen. Dementsprechend können die unter Verweis auf den Wortlaut vorgetragenen Argumente, die für eine Begrenzung auf den Erscheinungsbildschutz oder eine Ausweitung auch auf die Substanz vorgebracht werden, allein nicht überzeugen und für die Problemlösung keinen entscheidenden Beitrag leisten.

(2) Gesetzessystematische Argumente Ansatzpunkte für eine Lösung der Auslegungsfrage könnten sich unter Berücksichtigung der Systematik des Gesetzes ergeben. Geht man davon aus, daß § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW die Schutzregelung für Denkmalbereiche enthält, müßte bei konsequenter Beachtung daraus gefolgert werden, daß das Gesetz dann so zu lesen ist, daß immer dort, wo Denkmal steht, Denkmalbereich einzusetzen wäre 250 . Demzufolge müßten Denkmäler und Denkmalbereiche auf Rechtsfolgenseite genau gleich zu behandeln sein, da alle Regelungen des Gesetzes auch für den Denkmalbereich Geltung beanspruchten. Gegen ein solches Gesetzesverständnis ergeben sich jedoch unter verschiedenen Gesichtspunkten Bedenken. Zunächst wird übersehen, daß sich schon aufgrund der unterschiedlichen Beschaffenheit der von der Denkmalbereichssatzung erfaßten Schutzobjekte eine prinzipielle Gleichstellung mit den Baudenkmälern verbietet, denn dort, wo lediglich ein bestimmtes Erscheinungsbild Objekt der Unterschutzstellung ist, können Normen, die notwendig an das Vorhandensein materieller Substanz anknüpfen, nicht auf Denkmalbereiche angewandt werden 251 . Ein Gesetzesverständnis, das in § 5 Abs. 1 S. 2 eine umfassende Schutz-

249

Darauf verweisen die Vertreter der Substanzschutzlösung: Bülow, Rechtsfragen, S. 251; Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103 (106). 250 251

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 13.

Die Frage, welche Normen auf den Denkmalbereich grundsätzlich anwendbar sind, bedarf differenzierter Beantwortung, dazu unten, E.

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

anordnung für Denkmalbereiche sieht, widerspricht aber auch der vom Gesetz durch die unterschiedlichen Verfahrensarten für die Unterschutzstellung zum Ausdruck gebrachten grundsätzlichen Differenzierung zwischen den verschiedenen Denkmalkategorien. Denn soweit Denkmalbereich und Baudenkmal auch hinsichtlich der ihnen zuteil werdenden Schutzwirkung pauschal gleichzustellen wären, ergäbe sich die nicht lösbare Frage, warum das Gesetz überhaupt zwei unterschiedliche Denkmalarten und Unterschutzstellungsverfahren vorsieht, wenn in den Fällen der Unterschutzstellung einer Mehrheit von baulichen Anlagen, grundsätzlich sowohl die eine als auch die andere Form in Betracht käme. In diesen Fällen ließen sich Denkmalbereich und Baudenkmal nicht mehr voneinander abgrenzen 252: auf der Tatbestandsseite nicht, weil eine Unterschutzstellung sowohl als Denkmalbereich als auch als Baudenkmal in Betracht käme, auf der Rechtsfolgenseite nicht, weil die Reichweite des Schutzes genau identisch wäre, d.h. auch dem Denkmalbereich käme umfassender Substanzschutz zu. Das Gesetz müßte insoweit als unklar, in sich widersprüchlich und völlig unverständlich bezeichnet werden. Dieses Dilemma läßt sich auch nicht dadurch vermeiden, daß man eine Unterschutzstellung von baulichen Anlagen als ein Baudenkmal nur dann zuläßt, wenn sie einen besonders engen, z.B. durch ihre funktionelle oder gestalterische Aufeinanderbezogenheit bewirkten Zusammenhang bilden. Denn zum einen wäre damit kein Kriterium gefunden, das eine in jedem Einzelfall exakt nachvollziehbare Entscheidung ermöglichte, weil die Erscheinungsformen in der Realität zu vielgestaltig ausfallen und zum anderen würde damit eine dem Gebot der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zuwiderlaufende Entscheidungsprärogative eröffnet, die das Gesetz so nicht vorsieht. Angesichts dieser Überlegungen kann die Formulierung in § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW nicht wörtlich verstanden werden 253 . Verständlich wird sie aber dann, wenn man ihre Aussage dahingehend deutet, daß hier lediglich der Zeitpunkt festgelegt wird, ab dem der auf Denkmalbereiche in § 5 Abs. 2 S. 1 für anwendbar erklärte Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG N W 2 5 4 bzw. die anderen für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes Geltung beanspruchen 255. Die Betonung liegt also auf dem Wort „mit", das

252

Vgl. oben, C. III. 3.b).

253

Gahlen, Städte- und Gemeinderat 1981, S. 374 (377); Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387). 254

Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 15; Stähler, S. 103. 255 Zu der umstrittenen Frage, ob außer § 9 DSchG NW überhaupt noch andere Vorschriften des Gesetzes auf Denkmalbereiche anwendbar sind, vgl. unten, E.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

87

die zeitliche Komponente zum Ausdruck bringt. Folgt man dem, löst sich nicht nur der zunächst unüberwindbar erscheinende Widerspruch im Wortlaut zwischen der Aussage in § 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 S. 1 DSchG NW auf, sondern auch die Frage, wie Denkmalbereich und Baudenkmal in den Überschneidungsfällen voneinander abzugrenzen sind, läßt sich einwandfrei beantworten. Entscheidend ist die jeweils intendierte Schutzwirkung: Geht es um den Schutz des Gesamterscheinungsbildes, ist eine Denkmalbereichssatzung zu erlassen, soll hingegen die bauliche Substanz umfassend geschützt werden, ist der Gesamtkomplex als ein Baudenkmal in die Denkmalschutzliste einzutragen 256. Wenn diesem Lösungsvorschlag entgegengehalten wird, daß sich das aufwendige Satzungsverfahren erübrige, wenn ein noch weitergehender Schutz durch eine „einfache" flächenbezogene Allgemeinverfügung erreicht werden könne 257 , so vermag dieser Einwand aus verschiedenen Gründen nicht zu überzeugen. Zunächst ist zu berücksichtigen, daß derartige Überschneidungsfälle eher selten vorkommen und daher von einer grundlegenden Entwertung des Satzungsverfahrens nicht die Rede sein kann. Darüberhinaus trifft es nicht zu, daß die Einzelunterschutzstellung gegenüber dem Satzungsverfahren notwendig den „einfacheren" Weg für die Gemeinde darstellt. Hier wird nicht nur übersehen, daß die der Unterschutzstellung vorausgegehende denkmalpflegerische Untersuchung bei einem Baudenkmalkomplex nicht weniger intensiv und langwierig ausfallen wird als im Fall des Erlasses einer Denkmalbereichssatzung, sondern auch, daß die Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen bei der Einzelunterschutzstellung weit effektiver sind, so daß das Erfolgsrisiko für die Gemeinde weitaus größer ist als bei der Satzung. Während die Eintragungsentscheidung durch jeden der von ihr betroffenen Eigentümer sofort anfechtbar ist, unterliegt die Denkmalbereichssatzung nur inzident, d.h. bei einer auf ihre Anordnungen gestützten Maßnahme im Einzelfall, der gerichtlichen Kontrolle, weil das nordrhein-westfälische Recht ein individualrechtlich ausgestaltetes Normenkontrollverfahren für die Denkmalbereichssatzung nicht kennt 258 . Es ist daher

256 VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20.1.1982, - 10 Κ 2997 / 81 - (nicht veröffentlicht); VG Münster, Urteil vom 27.11.1984, - 2 Κ 324 / 84 - (nicht veröffentlicht); VG Düsseldorf, Urteil vom 2.5.1985,- 4 Κ 4 5 7 9 / 8 4 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7. 1991,- 16 Κ 1 4 8 6 / 9 0 - (nicht veröffentlicht); SchmittaU Denkmalschutz, S. 70; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 3. 257 258

So Dierkes, S. 157 f.

Schmittaty Denkmalschutz, S. 73, Fn. 285; nur unter bestimmten Voraussetzungen kann die Erhebung einer Feststellungsklage in Betracht kommen, wobei ein daraufhin ergehendes Urteil aber nur inter partes und nicht, wie bei einem Normenkontrollverfahren, inter omnes wirkt; vgl. dazu Hoppe, FS für Menger, S. 747 (762 ff.).

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

daran festzuhalten, daß die Frage, welche Form der Unterschutzstellung in Betracht kommt, letzlich nur unter Berücksichtigung der jeweils intendierten Schutzwirkung beantwortet werden kann, weil darin das einzige einwandfrei handhabbare Kriterium zu sehen ist, das in jedem Fall eine rationale Entscheidung zuläßt. Stellte man nämlich auf die Anzahl der Betroffenen oder die Tatsache ab, wieviele katastermäßig verschiedene Grundstücke erfaßt würden, so gäbe letzlich der Zufall, nicht aber denkmalschutzspezifische, rationale Gesichtspunkte, den Ausschlag über die zu wählende Unterschutzstellungsform.

d) Zusammenfassung Die Abgrenzung des Denkmalbereichs vom Baudenkmal ergibt sich z.T. anhand der unterschiedlichen Beschaffenheit der Schutzobjekte. Nur soweit unmittelbar an materielle Substanz angeknüpft wird, ist eine Abgrenzung auf der Ebene der Schutzobjekte nicht möglich. Die Differenzierung unter Zugrundelegung der unterschiedlich ausgerichteten Verfahrensformen führt nicht weiter, weil Mehrheiten von baulichen Anlagen grundsätzlich auch als ein Baudenkmal unter Schutz gestellt werden können. Die Abgrenzung zwischen Denkmalbereich und Baudenkmal ist in den Überschneidungsfällen anhand der grundsätzlich verschiedenen Schutzwirkung vorzunehmen, die durch die Denkmalbereichssatzung einerseits und durch die Listeneintragung andererseits vermittelt wird: Ist ein umfassender Substanzschutz intendiert, ist der Gesamtkomplex als ein Baudenkmal einzutragen, geht es hingegen um den Schütz des Gesamterscheinungsbildes, ist eine Denkmalbereichssatzung zu erlassen.

4. Die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes und sein Verhältnis zum Baudenkmalschutz Angesichts der im Rahmen der vorangangenen Untersuchung gewonnenen Erkenntnis, daß der Denkmalbereichsschutz auf das Gesamterscheinungsbild begrenzt ist, stellt sich zum einen die Frage, wieweit dieser Schutz im Einzelfall tatsächlich reicht (a), und zum anderen ist zu klären, wie sich Denkmalbereichsund Baudenkmalschutz zu einander verhalten, insbesondere, ob eine Mehrfachunterschutzstellung eines Objekts sowohl durch eine Denkmalbereichssatzung als auch durch die Eintragung als Baudenkmal möglich ist (b).

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

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a) Die Reichweite des Denkmalbereichsschutzes Obwohl die Auffassung, daß der Denkmalbereichsschutz nur das Gesamterscheinungsbild erfaßt, der ganz überwiegend in der Literatur 259 und Rechtsprechung 260 vertretenen Auffassung entspricht, besteht innerhalb dieses Meinungsfelds bislang keine Einigkeit darüber, wieweit dieser Schutz im Einzelfall konkret reicht. Während der weitaus größere Teil der im Schriftum und der Rechtsprechung vertretenen Stimmen eine Differenzierung hinsichtlich der Reichweite des Denkmalbereichsschutzes in Abhängigkeit vom jeweils erfaßten Schutzobjekt nicht vornimmt und es bei der pauschalen Feststellung beläßt, daß nur das äußere Erscheinungsbild geschützt werde 261 , ergibt sich nach Ansicht anderer 262 auch durch den Erlaß einer Denkmalbereichssatzung die Möglichkeit, einen begrenzten Substanzschutz herbeizuführen. Dessen Reichweite sei in Abhängigkeit vom jeweiligen Schutzobjekt und dem schutzwürdigen Gesamtzusammenhang des Denkmalbereiches zu bestimmen, was sich anhand der Satzungsunterlagen ergebe. Die Notwendigkeit einer differenzierten Betrachtung der Frage der Reichweite des Denkmalbereichsschutzes ergibt sich, wenn man die Zielsetzung dieses Instruments in den Vordergrund stellt. Es geht um den dauerhaften Erhalt historischer Gestaltwerte, d.h. solcher Objekte, die aufgrund ihrer äußeren Beschaffenheit und ihres Denkmalwertes den Kriterien des § 2 Abs. 3 und Abs. 1 DSchG

259 Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Gahlen, Städte- und Gemeinderat 1981, S. 374 (377); ders., NVwZ 1982, S. 423; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 4; Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1 (2); ders., Jahrbuch der Rheinischen Denkmalpflege 1983, S. 41 (45); Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (283); Moench, NJW 1983, S. 1998 (2003); ders.; NVwZ 1984, S. 146 (151), Erbguth / Paßlick / Püchel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 48; Stähler, S. 105 f.; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 3; Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV, S. 11; Gumprecht, Denkmalpflege im Land Brandenburg, S. 78 (80). 260 VG Gelsenkirchen, Beschluß vom 1.12.1981,- 10 L 1325/81 - , NVwZ 1982, S. 457; Urteil vom 20.1.1982, - 10 Κ 2997 / 81 - (nicht veröffentlicht); VG Münster, Urteil vom 27.11. 1984, - 2 Κ 324 / 84 - (nicht veröffentlicht); VG Düsseldorf, Urteil vom 2. 5.1985, - 4 Κ 4579 / 84 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 4.9.1986, - 4 Κ 2892 / 86 - (nicht veröffentlicht); VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht); OVG Münster, Urteil vom 9.7.1990, - 7 A 1785 / 87 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 - (nicht veröffentlicht). 261

So die in Fn. 259 und 260 zitierten Stimmen; offenlassend jetzt aber ausdrücklich VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 - (nicht veröffentlicht). 262

Schmittat, Denkmalschutz, S. 69 f.; Dierkes, S. 155 f.

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

NW entsprechen, so daß ihr Schutz durch eine Denkmalbereichssatzung geboten ist. Historische Gestaltwerte sind jedoch an materielle Substanz gebunden263, d.h. auch dann, wenn es „nur" um die Bewahrung des geschichtlichen Erscheinungsbildes geht, müssen die für seine Konstituierung erforderlichen Objekte auch hinsichtlich ihrer Substanz soweit geschützt werden, wie diese Voraussetzung für die Aufrechterhaltung des historischen Erscheinungsbildes ist. Ansonsten käme man zu dem nicht mit denkmalpflegerischen Zielen in Übereinstimmung zu bringenden Ergebnis, daß z.B. auch eine komplette Kopie an die Stelle einer Häüsergruppe treten könnte, die nachgemachte Fassadenkulisse eine historische Fassadenabfolge und die Rekonstruktion einer Produktionsstätte deren ursprüngliche Originalgestalt ersetzen könnte 264 . Denn in allen drei Beispielsfällen bliebe trotz des völligen Verlustes der historischen Substanz das ursprünglich vorhandene äußere Erscheinungsbild erhalten, nur wäre es seines historischen Zeugniswertes beraubt. Damit setzte man sich in Widerspruch zu der denkmalpflegerischen Erkenntnis, daß jede Form der Nachbildung oder Rekonstruktion historischer Substanz zu einem Verlust ihres und des durch sie in Form des Erscheinungsbildes vermittelten Zeugniswertes führen müßte, um dessen Erhalt willen eine Unterschutzstellung gerade erfolgt 265 . Der Denkmalbereichsschutz bezieht sich daher, abstrakt formuliert, nicht nur auf das „bloße" Erscheinungsbild, sondern zugleich auf den ihm zugrundeliegenden Erscheinungsbildträger und schützt dessen Substanz, soweit wie sie für die Aufrechterhaltung des historischen Erscheinungsbildes erforderlich ist. Die Reichweite des solchermaßen eingeschränkten Substanzschutzes hängt vom jeweilig erfaßten Schutzobjekt ab. Dabei ergibt sich nur für den Stadtgrundriß eine prinzipielle Ausnahme. Dies deshalb, weil er als Abbild der historisch gewachsen Parzellenstruktur auch dann unverändert bleibt, wenn die ursprüngliche Bebauung ersetzt würde 266 . Dagegen ist in den Konstellationen, in denen das Erscheinungsbild notwendig von der ihm zugrundeliegenden Substanz abhängt, also nicht nur in den Fällen, in denen bauliche Anlagen als solche den Schutzgegenstand bilden, sondern auch dann, wenn sie nur den Anknüpfungspunkt für das Schutzobjekt darstellen, soweit in ihrem Bestand geschützt, wie dies für die

263

Breuer, Schönere Heimat 1982, S. 264 (266); Strobl / Buch, Ortsanalyse, S. 11; Trieb / Schrdidt Paetow / Buch / Strobl, Erhaltung und Gestaltung, S. 32; Kiesow, Denkmalpflege, S. 55. 264

Zustimmend: Schmittat, a.a.O. (Fn. 262); Dierkes, a.a.O. (Fn. 262).

265

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (50); Kiesow, Denkmalpflege, S. 103; in diesem Sinne auch Weidner, Berichte zur Denkmalpflege in Niedersachsen 1990, S. 167 (171) und VGH Mannheim, NVwZ-RR 1991, S. 291 (293). 266

Zutreffend Dierkes, S. 156.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

91

Aufrechterhaltung des schutzwürdigen Erscheinungsbildes erforderlich ist. Die äußere Struktur baulicher Anlagen wird demnach auch ihrer Substanz nach von der Schutzwirkung der Denkmalbereichssatzung erfaßt, weil nur dann das mit der Unterschutzstellung verfolgte Ziel, historische Identität authentisch zu bewahren, erreicht werden kann. Dementsprechend differenziert und exakt ist der der Sache nach erfaßte Schutzgegenstand im Rahmen der Satzung zu beschreiben und optisch zu dokumentieren 267. Die Frage der Reichweite des Denkmalbereichsschutzes bedarf also einer differenzierten Beantwortung. Ein auf Erscheinungsbilder begrenzter Schutz wäre mit der Zielsetzung des Denkmalschutzgesetzes allgemein und insbesondere mit dem des Denkmalbereichsschutzes nicht vereinbar. Nicht nur das Erscheinungsbild als solches, sondern die für seine Konstituierung erforderliche historische Substanz, d.h. die äußere Struktur des Erscheinungsbildträgers wird von der Schutzwirkung einer Denkmalbereichssatzung erfaßt.

b) Das Verhältnis

des Denkmalbereichs- zum Baudenkmalschutz

Nachdem die Frage der Abgrenzbarkeit von Denkmalbereich und Baudenkmal beantwortet werden konnte 268 , bleibt zu klären, wie sich beide Schutzinstrumentarien in bezug auf ein und dasselbe Objekt verhalten, d.h. ob sie sich gegenseitig ausschließen oder ob sie gleichzeitig zur Anwendung gelangen können, Mehrfachunterschutzstellungen also zulässig sind. Angesichts ihrer grundsätzlich unterschiedlich ausgerichteten Schutzwirkung wird diese Frage immer dann relevant, wenn sich innerhalb eines Denkmalbereichs solche Gegenstände befinden, die nicht nur hinsichtlich ihres Erscheinungsbildes, sondern auch in bezug auf ihre gesamte Substanz einen im Sinne von § 2 Abs. 1 DSchG NW schutzwürdigen Denkmalwert verkörpern. Einen Ansatzpunkt für die Klärung des Verhältnisses zwischen Denkmalbereichs- und Baudenkmalschutz könnte sich aus der Begriffsbestimmung des Denkmalbereichs in § 2 Abs. 3 S. 1 DSchG NW ergeben. Wenn dort für die Fälle, in denen Denkmalbereiche aus baulichen Anlagen bestehen, bestimmt ist, daß nicht jede von ihnen selbst Denkmalqualität i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW aufweisen muß, damit eine Denkmalbereichssatzung erlassen werden kann, so

267 Zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen des sachlichen Schutzbereiches, vgl. unten, D. II. 2. 26

Vgl. oben, C.III. 3.

92

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

wird damit gerade vorausgesetzt, daß sich auch Baudenkmale innerhalb eines Denkmalbereichs befinden können 269 . Dem Gesetzeswortlaut nach schließen sich Einzelunterschutzstellung und die Ausweisung eines Denkmalbereichs in bezug auf ein und dasselbe Objekt also nicht aus. Ein solches Gesetzesverständnis erfährt unter systematischen Gesichtspunkten keinen Widerspruch. Denn es ergeben sich keine Anhaltspunkte, die einer Parallelität des Schutzes durch Eintragung als Baudenkmal und Erlaß einer Denkmalbereichssatzung entgegenstehen könnten. Vielmehr ergänzen sich beide Instrumentarien aufgrund ihrer unterschiedlichen Schutzwirkungen, um insgesamt einen umfassenden Schutz von Substanz und Erscheinungsbild bewirken zu können 270 . Insbesondere kann nur durch den Erlaß einer Denkmalbereichssatzung ein umfassender Umgebungsschutz erreicht werden, der das Umfeld der einzelnen Denkmäler vor nachteiligen Veränderungen bewahrt. Für die parallele Anwendbarkeit beider Instrumente im Hinblick auf ein und dasselbe Objekt spricht auch die Zielsetzung des Denkmalschutzgesetzes. Intendiert ist ein möglichst umfassender Schutz für alle Arten denkmalwerter Objekte. Dies ergibt sich nicht nur aus der Anordnung des § 1 Abs. 1 DSchG N W 2 7 1 , sondern entspricht auch der gesetzgeberischen Absicht, die darauf gerichtet war, mit dem Instrument des Denkmalbereichs eine zusätzliche Schutzmöglichkeit zu schaffen, nicht aber den Denkmalschutz für bestimmte Objekte von vornherein einzuschränken 272. Schließlich steht ein solches Gesetzesverständnis auch in vollem Einklang mit dem denkmalpflegerischen Bestreben, Gegenstände so umfassend wie möglich zu erhalten, d.h. sowohl das durch sie vermittelte historische Erscheinungsbild als auch die originale Substanz273. Zusammenfassend kann also festgestellt werden, daß Denkmalbereichs- und Baudenkmalschutz nicht in einem Konkurrenz- oder Exklusivitätsverhältnis zueinander stehen, so daß in bezug auf ein Objekt entweder nur die eine oder die andere Form der Unterschutzstellung in Betracht kommt, sondern, daß sich beide Schutzinstrumente ergänzen, d.h. parallel zur Anwendung gelangen kön-

269

So auch OVG Münster, Urteil vom 9.7.1990, - 7 A 1785 / 87 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 3.12.1990,- 7 A 2043/88 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 - (nicht veröffentlicht). 270

Biilow, Rechtsfragen, S. 266; Schmittat, Denkmalschutz, S. 70.

271

Daraufstellt auch VG Münster ab, Urteil vom 27.11.1984, - 2 Κ 324 / 84 - (nicht veröffent-

licht). 272

LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, Begründung zu § 2.

273

Kiesow, Denkmalpflege, S. 102 f.

III. Die Vorschriften zum Schutz von Denkmalbereichen im Denkmalschutzgesetz NW

93

nen 274 . Für den Schutz von größeren baulichen Zusammenhängen ergeben sich nach dem nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz somit verschiedene Möglichkeiten einer Unterschutzstellung, je nachdem, welche Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind und welche Schutzintensität intendiert ist: Zunächst können alle in einem bestimmten Gebiet liegenden Bauten einzeln unter Schutz gestellt werden, wenn jeder für sich Denkmalqualität aufweist. In Betracht kommt der Erlaß einer Denkmalbereichssatzung mit oder ohne damit einhergehender Eintragung einiger oder aller Bauten als Einzeldenkmäler. Denkbar ist auch die Eintragung eines Gesamtkomplexes als ein Baudenkmal, der zudem von einer Denkmalbereichssatzung erfaßt wird. Wenn demgegenüber eingewandt wird, daß die undifferenzierte Ausweitung eines flächenhaften Baudenkmalschutzes durch Listeneintragung einzuschränken sei, weil die Unterschutzstellungsform des Verwaltungsakts im Gegensatz zu der auf die Erfassung einer Vielzahl von Objekten ausgerichteten Satzung dafür nicht ausgerichtet sei 275 , so kann dem nur bedingt zugestimmt werden. Richtig ist zwar, daß die Listeneintragung grundsätzlich auf Einzelobjekte zugeschnitten ist, die Denkmalbereichssatzung dagegen regelmäßig größere Gebiete erfassen wird. Angesichts der grundsätzlich unterschiedlichen Schutzwirkung beider Instrumentarien kann dem Aspekt des formellen Verfahrens aber keine entscheidende Bedeutung zukommen. Vielmehr hat sich gezeigt, daß letztlich nur unter Berücksichtigung der intendierten Schutzwirkung, und damit unter Beachtung materieller Kriterien, eine der denkmalpflegerischen Zielsetzung entsprechende, adäquate und nicht von Zufälligkeiten abhängige Entscheidung getroffen werden kann 276 .

274 Im Ergebnis genauso: aus der Literatur: Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); Gahlen, Städte- und Gemeinderat 1981, S. 374 (377); Brönner, Jahrbuch der Rheinischen Denkmalpflege 1983, S. 41 (45); Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (283); Erbguth / Paßlick / Püchely Denkmalschutzgesetz der Länder, S. 48; Schmittat, Denkmalschutz, S. 70; Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 3; aus der Rechtsprechung: VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914/87 - (nicht veröffentlicht); OVG Münster, Urteil vom 9.7.1990,- 7 A 1785 / 87 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 3.12.1990,- 7 A 2043 / 88 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 (nicht veröffentlicht). 275

So Dierkes, S. 158.

276

Vgl. oben, C.III. 3.c).

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

IV. Denkmalbereich und Ensemble Vor dem Hintergrund der zu Beginn der Arbeit dargestellten Entstehung des Ensembleschutzes in der Kunst- und Rechtsgeschichte einerseits und der Untersuchung der Regelungen über den Denkmalbereich im nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz andererseits, ist es nun möglich, das Instrument des Denkmalbereichsschutzes in die Gesamtentwicklung einzuordnen. Dabei sollen vor allem Parallelen und Unterschiede zwischen den Erscheinungsformen des Ensembles und der aktuellen Fassung des Denkmalbereichsschutzes aufgezeigt werden (1.). Darüberhinaus gilt es rechtsvergleichend zu untersuchen, wie sich die Situation des flächenbezogenen Denkmalschutzes in den anderen Bundesländern im Verhältnis zu der nach dem nordhrein-westfalischen Denkmalschutzgesetz darstellt, insbesondere inwieweit hier Gemeinsamkeiten und Unterschiede auftreten (2.).

1. Denkmalbereichs- und Ensembleschutz Betrachtet man das Instrument des Denkmalbereichs zunächst unter Berücksichtigung der kunsthistorischen Entwicklung des flächenbezogenen Denkmalschutzes277, so fällt vor allem die Definition des Denkmalbereichsbegriffs im Verhältnis zu der des ursprünglichen Ensembleverständnisses auf. In seiner „Grunddefinition", die von Mehrheiten von baulichen Anlagen spricht 278 , knüpft der Denkmalbereichsbegriff an das herkömmliche, traditionelle Verständnis des Ensembledenkmals an, unter dem eine Gruppe oder Mehrheit von Bauten zu verstehen ist 279 . Damit stimmt er auch insoweit überein, als sich in diesen Fällen der Denkmalwert erst aufgrund der Gesamtheit der einzelnen Bestandteile ergeben kann, d.h. der übersummative Aussage- und Denkmalwert ist konstitutiv für eine Unterschutzstellung, ohne daß jedes Element für sich gesehen Denkmalqualität aufweisen muß 280 . Anders als der traditionelle Ensemblebegriff knüpft das Gesetz aber nicht an die künstlerische Wirkung des

277

Dazu oben, Β. II.

278

Vgl. § 2 Abs. 3 S. 1 DSchG NW.

279

Vgl. oben, Β. II. 4.; Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 35; Moench, NVwZ 1984, S. 146 (151); Brönner, Rheinische Heimatpflege 1981, S. 1 (2); SchmittaU Denkmalschutz, S. 67. 280

Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (47); vgl. oben, C. III. 2.b).

IV. Denkmalbereich und Ensemble

95

Komplexes an 281 , sondern entscheidend ist vielmehr, daß er den gesetzlich genau definierten Bedeutungskategorien entspricht, wobei der historischen Dimension als Kern des Denkmalbegriffs der entscheidende Stellenwert zukommt. Der Denkmalbereichsbegriff geht jedoch über den traditionellen Ensemblebegriff weit hinaus, indem nicht nur Gruppen von Bauten, sondern auch andere räumliche oder flächenhafte Erscheinungsformen, wie Stadtgrundrisse, Silhouetten und Ortsbilder erfaßt werden können. Damit entspricht die gesetzliche Umschreibung der Schutzgegenstände insgesamt dem, was in der heutigen Denkmalpflege unter der Bezeichnung Ensemble als Synonym für den flächenbezogenen Denkmalschutz verstanden wird 2 8 2 . Der Denkmalbereichsbegriff greift also den herkömmlichen Ensemblebegriff auf, erweitert ihn jedoch um solche Elemente, die im Sinne der urbanistischen Denkmalpflegeidee als Stadtdenkmal verstanden werden 283 . Er erfaßt insbesondere auch solche flächenhaften oder räumlichen Strukturen, die Zeugnis von der Entwicklung ganzer Ortschaften oder Städte geben können. Unter Berücksichtigung des kunsthistorisch geprägten Ensemblebegriffes, so wie er in der heutigen Denkmalpflege verwandt wird, ist es daher möglich, Ensemble und Denkmalbereich als Begriffe synonym zu verwenden. Der wichtigste Unterschied zwischen dem Denkmalbereichsschutz in seiner gesetzlichen Ausgestaltung und dem aktuellen Ensembleverständnis in der Denkmalpflege besteht daher nicht auf der Ebene der Begrifflichkeiten, sondern hinsichtlich der Frage, wie die damit erfaßten Erscheinungsformen als Denkmalwerte geschützt werden sollen. Während die Denkmalpflege bestrebt ist, historische Zeugniswerte gleich welcher Art möglichst umfassend zu erhalten, d.h. nicht nur hinsichtlich der durch ihr Erscheinungsbild umrissenen Struktur, sondern auch in bezug auf die diesem zugrundeliegende Substanz284, ermöglicht der Denkmalbereichsschutz nur den Erhalt des Erscheinungsbildes bzw. Erscheinungsbildträgers, nicht aber einen umfassenden Substanzschutz285. Dieses Defizit wird aber ganz weitgehend ausgeglichen, indem in den Fällen,

281 So z.B. die Definition des Ensembles nach „Glossarium artis", Wörterbuch der Kunst, Band 9, zum Stichwort Ensemble. 282

Vgl. oben, Β. II. 4.; Ellger, der landkreis 1975, S. 311 (312); Gebeßler, der landkreis 1975, S. 261 (264); Breuer, DKD 1977, S. 193 ff.; Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 35. 283

Paschke, Stadtdenkmal, S. 28.

284

Breuer, Schönere Heimat 1982, S. 264 (266); ders., Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (50); Paschke, Stadtdenkmal, S. 28; Strobl/Buch, Ortsanlyse, S. 11; Trieb / Schmidt / Paetow / Buch / Strobl, Erhaltung und Gestaltung, S. 32; Kiesow, Denkmalpflege, S. 55. 285

Vgl. oben, C. III. 3.c) und 4.a).

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1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

in denen es um den Schutz einer Mehrheit von Bauten im Sinne des traditionellen Ensembleverständisses geht, deren Eintragung in die Denkmalliste als ein Baudenkmal möglich ist, oder soweit die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen, zumindest eine Mehrfachunterschutzstellung einzelner Objekte durch Eintragung und gleichzeitige Erfassung durch eine Denkmalbereichssatzung möglich ist 286 . Nur soweit darüberhinaus Lücken für einen umfassenden Substanzschutz verbleiben, bleibt der gesetzlich ausgestaltete Denkmalbereichsschutz hinter den Forderungen der Denkmalpflege zurück. Vergleicht man den gesetzlich ausgestalteten Denkmalbereichsschutz mit den für seine Entwicklung in der Gesetzgebung maßgeblichen Vorbildern, so lassen sich nur wenige Berührungspunkte erkennen. Mit den vormals auch im Bereich des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden preußischen Verunstaltungsvorschriften von 1902 und 1907 hat der Denkmalbereichsschutz gemeinsam, daß er seine Wirkung erst auf der Grundlage einer eigenständig erlassenen Ortssatzung entfalten kann. Dieser Gesichtspunkt darf aber nicht überbetont werden. Denn einerseits ist zu berücksichtigen, daß es sich bei den Verunstaltungsgesetzen nicht um originär denkmalrechtliche Vorschriften handelte, sondern ihr Ziel auf die Bewahrung eines einheitlichen, nicht notwendig historischen Stadtoder Ortsbildes gerichtet war 287 , und andererseits hat sich im Rahmen der Untersuchung des Gesetzgebungsverfahrens zum nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz gezeigt, daß das Satzungsverfahren nicht unter Berücksichtigung historischer Vorbilder in das Gesetz übernommen worden ist, sondern weil es sich im Rahmen des Landschaftsgesetzes als Verfahrensform bewährt hatte 288 . Ein anderer Aspekt des Denkmalbereichsschutzes weist dagegen einen größeren Bezug zu seinen historischen Vorbildern auf. Der Aspekt des Umgebungsschutzes von Denkmälern, der auch schon im Lippischen Heimatschutzgesetz289 vorhanden war, findet sich im Rahmen der Denkmalbereichsdefinition wieder und wird hier zu einem wichtigen Element für die Konstituierung von Flächendenkmalen. Erst unter Beachtung der jeweiligen Umgebung ergibt sich häufig die für eine Unterschutzstellung notwendige denkmalwerte Gestalteinheit des Denkmalbereichs. Dagegen wird man der Tatsache, daß im Rahmen von § 2 Abs. 3 DSchG NW maßgeblich auf das Erscheinungsbild abgestellt wird, keine dahingehende Bedeutung zumessen dürfen, daß sich darin

286

Vgl. oben, C. III. 4.

287

Vgl. oben, B. III. 1.

288

Vgl. oben, C. II. 2.c).

289

Lippisches Heimatschutzgesetz vom 17.1.1920 (Lipp.GS. 4, S. 15); dazu oben, C. I. 1.

IV. Denkmalbereich und Ensemble

97

noch die Tradition des malerischen bzw. ästhetischen Sehens zeige 290 , was auch für den Erlaß der Verunstaltungsgesetze von Bedeutung war. Hier wird übersehen, daß der Aspekt des malerischen Sehens seit dem Erlaß der ersten, originär denkmalrechtlichen, Vorschriften zunehmend zurückgedrängt wurde und spätestens mit dem Beginn der Novellierung des Denkmalschutzrechts in den siebziger Jahren keine Bedeutung mehr hatte, da allein die historische Dimension für den Denkmal- und damit auch für den sich ausweitenden Ensemblebegriff bestimmend wurde 291 . Insgesamt läßt sich feststellen, daß der Denkmalbereichsschutz in seiner konkreten Ausgestaltung mehr von denkmalpflegerischen Entwicklungen als durch solche in der Gesetzgebung beeinflußt und geprägt worden ist. Nachzugehen bleibt aber der Frage, wie sich der Ensembleschutz nach dem nordrhein-westfälischen Recht im Verhältnis zur Ausgestaltung des flächenbezogenen Denkmalschutzes in den Denkmalschutzgesetzen der anderen Bundesländer darstellt.

2. Der Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen im Verhältnis zur Rechtslage in den anderen Bundesländern Wählt man als Ausgangspunkt für eine rechtsvergleichende Betrachtung des Ensembleschutzes in den Denkmalschutzgesetzen der Länder 292 die für die Bezeichnung der Flächendenkmale gewählten Oberbegriffe, so ergibt sich zunächst ein unübersichtliches, wenig einheitlich erscheinendes Bild. Der im nordrheinwestfälischen Denkmalschutzgesetz erstmalig aufgenommene Begriff des „Denkmalbereiches" findet sich zwar in noch drei weiteren Gesetzen wieder 293 und der Begriff „Gesamtanlage"294 wird genauso oft verwandt, dane-

290

So aber Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103.

291

Vgl. oben, B. III. 2.

292

Die Denkmalschutzgesetze von Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen [Entwurf Mecklenburg-Vorpommern (Stand: 4.8.1992): Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmale im Lande Mecklenburg-Vorpommern; Entwurf Sachsen (Stand: 2.10.1992): Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmale für den Freistaat Sachsen; abgedruckt in LT-Drucksache 1 / 2350] sind bislang noch nicht in Kraft getreten, lagen den Landtagen aber bereits in der (mehrfach) überarbeiteten Entwurfsfassung zur Verabschiedung vor; die Angaben beziehen sich im folgenden hinsichtlich dieser Ländergesetze auf die aktuellste Entwurfsfassung, bei der Änderungen hinsichtlich der Ensembleschutzproblematik nicht mehr zu erwarten waren. 293

§ 2 Abs. 3 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG Mecklenburg-Vorpommern; Abs. 2 Nr. 2 DSchG Sachsen-Anhalt. 7 LekUnger

§2

98

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

ben werden aber auch Termini wie „Mehrheit baulicher Anlagen" 295 , „Gruppe baulicher A n l a g e n " 2 9 6 , „Gruppe von Sachen" 2 9 7 , „Denkmalschutzgebiet" 2 9 8 , „Denkmalzone" 299 und „Denkmalensemble" 300 von den Gesetzen als Bezeichnung für Flächendenkmale angeführt. Die Ursachen für diese Vielfalt an Begriffen werden deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß zum einen die Gesetzgebungskompetenz für das Denkmalschutzrecht in die ausschließliche Länderkompetenz fällt 301 und zum anderen ein vereinheitlichtes Mustergesetz auf diesem Gebiet nicht ausgearbeitet worden ist, so daß der jeweilige Landesgesetzgeber nicht nur in rechtlicher Hinsicht weite Spielräume nutzen konnte, sondern auch faktisch keinen Bindungen an länderübergreifende Vereinbarungen unterworfen war. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß es sich bei den verwandten Termini z.T. um „Kunstbegriffe" handelt 302 , mit denen nur stichwortartig in der Überschrift der Paragraphen verdeutlicht werden soll, daß das jeweilige Gesetz ein eigenständiges Instrument für den Schutz von Flächendenkmalen bereithält. Das zunächst so uneinheitlich erscheinende Bild an Begriffsbezeichnungen klärt sich aber auf, wenn das Augenmerk auf die sich hinter den Oberbegriffen verbergenden Definitionsinhalte gerichtet wird. Hier lassen sich auf Anhieb zwei große Gruppen erkennen, die im Vergleich zu dem zum Ensemblebegriff allgemein 303 und zum Denkmalbereichsbegriff in Nordrhein-Westfalen insbesondere 304 gewonnenen Untersuchungsergebnis, ein hohes Maß an Übereinstimmungen aufweisen. Es ergibt sich eine Zweiteilung in dem Sinne, daß entweder der herkömmliche Ensemblebegriff der Denkmalpflege zugrundegelegt wird und die Gesetze dementsprechend von einer Gruppe oder Mehrheit von

294 § 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg; § 2 Abs. 1 Nr. 2 DschG Bremen; § 2 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 DSchG Hamburg; § 2 Abs. 2 Nr. 1 DSchG Hessen. 295

Art. 1 Abs. 3 DSchG Bayern; § 2 Abs. 2 DSchG Berlin.

296

§ 3 Abs. 3 DSchG Niedersachsen.

297

§ 1 Abs. 2 DSchG Schleswig-Holstein.

298

§ 3 Abs. 1 DSchG Saarland; § 2 Abs. 3 Nr. 3 i.V.m. § 21 Abs. 1 Entwurf DSchG Sachsen.

299

§ 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 DschG Rheinland-Pfalz.

300

§ 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2-6 DSchG Thüringen.

301

Vgl. Art. 70 Abs. 1 GG; dazu auch Bülow, Rechtsfragen, S. 74 f.

302

Das gilt nicht nur für die Bezeichnung „Denkmalbereich", sondern auch für die Begriffe „Denkmalzone" oder „Denkmalschutzgebiet". 303

Vgl. oben, B. II.

304

Vgl. oben, C. III. 1. u. C. IV. 1.

IV. Denkmalbereich und Ensemble

99

baulichen Anlagen als Ensemble sprechen 305, oder, darüber hinausgehend, wie im nordrhein-westfälischen Gesetz, zwar diesen traditionellen Begriff noch erkennen lassen, ihn jedoch auch im Sinne solcher Erscheinungsformen definieren, die dem Ensemblebegriff entsprechen, wie er in der aktuellen Denkmalpflege als Synonym für Ensembledenkmäler im weitesten Sinne verwandt wird 3 0 6 . Innerhalb der Ländergesetze, die dem ursprünglichen Ensembleverständnis verhaftet sind, fallen vor allem Bayern, Bremen und Hamburg auf, weil in diesen Gesetzen hinter den Umschreibungen „Mehrheit baulicher Anlagen" 307 , „Gruppen unbeweglicher Denkmäler" 308 und „Gesamtanlage"309 der Begriff „Ensemble" in einem Klammerzusatz angeführt wird. Damit verdeutlichen die Gesetze, daß die jeweils vorangehende Umschreibung genau dem entspricht, was der Ausdruck „Ensemble" im Sinne des Gesetzes bedeutet, d.h. sie enthalten schon dem Wortlaut nach eine abschließende Legaldefinition des Ensemblebegriffes 310. Zugleich wird hier deutlich, daß trotz der im Einzelfall abweichenden Bezeichnung des Gesetzes für das Gemeinte, dies genau dem entspricht, was auch in der Denkmalpflege unter dem Begriff des Ensembles im herkömmlichen Sinn verstanden wird. Die enge Bindung an das den Gesetzen vorgelagerte, denkmalpflegerische Verständnis vom Ensembledenkmal zeigt sich innerhalb der Gruppe dieser Gesetze311 auch daran, daß sie das Ensemble als Unterfall des Baudenkmals definieren und damit auch insoweit an den herkömmlichen Begriff im Sinne einer Mehrheit von baulichen Anlagen oder Bauten anknüpfen.

305 So Art. 1 Abs. 3 DSchG Bayern; § 2 Abs. 2 DSchG Berlin, § 2 Abs. 1 Nr. 2 DSchG Bremen; § 2 Abs. 1 Nr. 2 DSchG Hamburg und § 3 Abs. 3 DSchG Niedersachen. 306 So § 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg; § 2 Abs. 2 Nr. 1 DSchG Hessen; § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 DSchG Saarland; § 1 Abs. 2 DSchG Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 3 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG Mecklenburg-Vorpommern; § 21 Abs. 1 Entwurf DSchG Sachsen; § 2 Abs. 2 Nr. 2 DSchG Sachsen-Anhalt; § 2 Abs. 2-6 DSchG Thüringen. 307

Vgl. Art. 1 Abs. 3 DSchG Bayern.

308

Vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2 DSchG Bremen.

309

Vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 DSchG Hamburg.

310

Zur bayrischen Legaldefinition: Eberl / Martin / Petzet, DSchG Bayern, Kommentar, Art. 1 Rn. 48 ff. 311 Bayern (Art. 1 Abs. 3 DSchG), Berlin (§ 2 Abs. 2 DSchG); Bremen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 1 DschG ); Hamburg (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 5 und Abs. 3 DSchG); Niedersachsen (§ 3 Abs. 3 DSchG).

100

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

Unter den Ländergesetzen, die einen weiten Ensemblebegriff zugrundelegen 312 , besteht der höchste Grad an Übereinstimmung in den Fällen, wo schon die Oberbegriffe identisch sind, d.h. der Terminus des „Denkmalbereichs" 313 oder der „Gesamtanlage"314 verwendet wird. Die fast wortgleiche Definition des Denkmalbereichsbegriffs in den Gesetzen von Brandenburg, MecklenburgVorpommern und Sachsen-Anhalt im Verhältnis zu der im nordrhein-westfälischen Gesetz zeigt, daß hier die nordrhein-westfälische Rechtslage als Vorlage bzw. Ausgangspunkt der Konzeption gewählt worden ist. Hervorzuheben ist aber auch die thüringische Begriffsdefinition 315 , die solche Schutzgegenstände umschreibt, wie sie auch die Begriffsbestimmung des Denkmalbereichs enthält, als Oberbegriff stattdessen aber den Ausdruck „Denkmalensembles" verwendet. Darin zeigt sich besonders deutlich, wie unmittelbar der Gesetzgeber durch das aktuelle, weite Ensembleverständnis der Denkmalpflege beeinflußt worden ist, und daß dieser Begriff jetzt auch wörtlich in diesem und nicht nur im herkömmlichen Sinne in einem Denkmalschutzgesetz verwandt wird. Richtet man den Blick auf die für Flächendenkmale geltenden Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen, die für eine Unterschutzstellung erfüllt sein müssen, so zeigt sich, daß das im nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz vorhandene Regelungsdefizit 316 ein Einzelfall geblieben ist 317 . Außer dem baden-württembergischen und sächsischen Gesetz, in dem die Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen für die Unterschutzstellung von Gesamtanlagen noch einmal geson-

312 § 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg; § 2 Abs. 2 Nr. 1 DSchG Hessen; § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 DSchG Saarland; § 1 Abs. 2 DSchG SchleswigHolstein; § 2 Abs. 3 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG Mecklenburg-Vorpommern; § 21 Abs. 1 Entwurf DSchG Sachsen; § 2 Abs. 2 Nr. 2 DSchG Sachsen-Anhalt; § 2 Abs. 2-6 DSchG Thüringen. 313

§ 2 Abs. 3 DschG Brandenburg, § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG Mecklenburg-Vorpommern, Abs. 3 DSchG Nordrhein-Westfalen. 314

§ 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg;

315

Vgl. § 2 Abs. 2-6 DSchG Thüringen.

316

Dazu oben, C. III. l.b).

317

§ 2 Abs. 2 Nr. 1 DschG Hessen.

Nur die ursprüngliche Entwurfsfassung des Denkmalschutzgesetzes von Mecklenburg-Vorpommern vom 19.4.1991 wies in § 2 Abs. 3 ebenfalls das gleiche Regelungsdefizit wie im nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz auf, weil sich dieser Entwurf wörtlich an der nordrheinwestfalischen Gesetzesfassung orientierte. Der Entwurf vom 4.8.1992 wurde insoweit korrigiert.

§2

IV. Denkmalbereich und Ensemble

101

dert aufgeführt werden 318 , ergeben sich in allen anderen Fällen die Anforderungen an den Denkmalwert daraus, daß das Flächendenkmal entweder schon aufgrund seiner Definition als Unterfall des Baudenkmals319 oder als besonderer Fall des übergeordnet und allgemein definierten (Kultur-)Denkmals 320 den jeweils dort angeführten Bedeutungskategorien entsprechen muß. Damit ergibt sich die Notwendigkeit einer Gesetzesauslegung, die in Nordrhein-Westfalen dazu führt, daß die allgemeinen Bedeutungskategorien des Denkmalbegriffs auch für den Denkmalbereich Geltung beanspruchen und in die entsprechende Vorschrift hineinzulesen sind 321 , nicht. Das für Nordrhein-Westfalen gewonnene Auslegungsergebnis wird also rechtsvergleichend bestätigt, d.h. auch nach den anderen Ländergesetzen muß für die Unterschutzstellung von Flächendenkmalen das für den Schutz von Einzeldenkmälern erforderliche „öffentliche Interesse" gegeben sein. Eine Untersuchung der Rechtsfolgeanordnungen der Gesetze anhand der Fragestellung, welche Schutzwirkung den Ensembledenkmalen jeweils zuteil wird, führt zu dem Ergebnis, daß die nordrhein-westfalische Rechtslage auch insoweit keinen Sonderfall darstellt. Sofern die anhand der Definitionsinhalte aufgezeigte, grundsätzliche Zweiteilung der Ländergesetze als Ausgangspunkt der Untersuchung gewählt wird, ergibt sich auch jetzt eine ähnliche, allerdings etwas differenziertere Systematik. Diejenigen Ländergesetze, die dem herkömmlichen Ensembleverständnis im Sinne einer Gruppe oder Mehrheit von Bauten mit ihrer Begriffsbestimmung entsprechen 322, behandeln die Ensembledenkmale auch auf der Rechtsfolgenseite als Baudenkmäler, d.h. sie werden umfassend, sowohl hinsichtlich ihres Erscheinungsbildes als auch hinsichtlich ihrer gesamten Substanz, geschützt. Diese Gesetze differenzieren im Hinblick auf die Rechtsfolgeanordnungen also nicht zwischen Denkmälern und Ensembles. Das

318 Vgl. § 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg; dazu auch Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 7; § 21 Abs. 1 S. 1 Entwurf DSchG Sachsen, der in Anlehnung an die baden-württembergische Gesetzesfassung entstanden ist. 319

So in Art. 1 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG Bayern; § 2 Abs. 2 DSchG Berlin; § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 1 DSchG Bremen; § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 5 und Abs. 3 DSchG Hamburg; § 3 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 DSchG Niedersachsen. 320

So in § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3 Nr. 2 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 DSchG Saarland; § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 DSchG Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG Brandenburg, § 2 Abs. 3 Nr. 3 i.V.m. Abs. 1 Entwurf DSchG Sachsen; § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG Thüringen. 321 322

Vgl. oben, C. III. l.b).

Art. 1 Abs. 3 DSchG Bayern; § 2 Abs. 2 DSchG Berlin; § 2 Abs. 1 Nr. 2 DSchG Bremen; § 2 Abs. 1 Nr. 2 DSchG Hamburg und § 3 Abs. 3 DSchG Niedersachen.

102

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

ist insofern konsequent, als damit erneut bestätigt wird, daß hier von einem traditionellen Ensembleverständnis ausgegangen wird, bei dem sich eine Mehrheit von Bauten in erster Linie durch ihre Anzahl und die an ihren Zeugniswert zu stellenden Anforderungen vom Einzeldenkmal unterscheidet, nicht aber durch die äußere Beschaffenheit der Objekte als solche. Dementsprechend treten hier auch keine schwerwiegenden Differenzierungsprobleme bei der Abgrenzung einer Mehrheit von Bauten als ein Baudenkmal oder als Ensemble auf 323 . In beiden Fällen sieht das Gesetz die gleichen Rechtsfolgen vor und bewirkt damit einen umfassenden Schutz. Innerhalb der Gruppe der Länder 324 , die, wie Nordrhein-Westfalen, von einem weiten Ensemblebegriff ausgehen, ergibt sich eine Aufteilung in solche Ländergesetze, die lediglich das Erscheinungsbild bzw. den Erscheinungsbildträger schützen325 und solche, nach denen in den Fällen, wo der Schutzgegenstand an materielle Substanz gebunden ist, auch diesem umfassender Bestandsschutz zuteil wird 3 2 6 . Dabei ergibt sich dieser Befund in den meisten Gesetzen erst unter Berücksichtigung von Systematik und Wortlaut der jeweiligen Norm, die den Erlaubnisvorbehalt für Veränderungen oder die Beseitigung für Denkmäler regelt und auch auf Flächendenkmale angewandt werden muß. In den Ländergesetzen, in denen der Schutz auf das Erscheinungsbild begrenzt ist, ergibt sich die Abgrenzung des aus Mehrheiten von Bauten bestehenden Flächendenkmals zum Baudenkmal, das aus mehreren Bauten besteht, im Zweifel genauso wie in Nordrhein-Westfalen,

323 Zur Rechtslage in Bayern: Eberl / Martin / Petzet, DSchG Bayern, Kommentar, Art. 1 Rn. 48 und Ortmeier, BayVBl. 1990, S. 225 (225 f.); zur Rechtslage in Niedersachsen: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert, DSchG Niedersachsen, Kommentar, § 3 Rn. 4; § 6 Rn. 5 f. und Weidner, Berichte zur Denkmalpflege in Niedersachsen 1990, S. 167 ff. 324 § 19 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg; § 2 Abs. 2 Nr. 1 DSchG Hessen; § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 DSchG Saarland; § 1 Abs. 2 DSchG SchleswigHolstein; § 2 Abs. 3 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG Mecklenburg-Vorpommern; § 21 Abs. 1 Entwurf DSchG Sachsen; § 2 Abs. 2 Nr. 2 DSchG Sachsen-Anhalt; § 2 Abs. 2-6 DSchG Thüringen. 325 Vgl. § 19 Abs. 2 DSchG Baden-Württemberg, dazu auch Dörge, Recht der Denkmalpflege in Baden-Württemberg, Kommentar § 19 Rn. 3 und Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 2 f.; § 16 Abs. 2 DSchG Hessen, dazu Dörffeldt / Viebrock, DSchG Hessen, Kommentar, § 16 Rn. 31; § 2 Abs. 3 S. 3 DSchG Brandenburg; § 2 Abs. 3 Entwurf DSchG MecklenburgVorpommern; § 21 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 S. 2 Entwurf DSchG Sachsen. 326

Vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 DSchG Rheinland-Pfalz, dazu Hönes, DSchG RheinlandPfalz, Kommentar, Erläuterung Β 9.4.3., S. 81 und OVG Rheinland-Pfalz, DÖV 1988, S. 606 (608); § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 DSchG Saarland; § 9 Abs. 1 a) und b) DSchG Schleswig-Holstein; § 13 Abs. 1 und Abs. 2 DSchG Thüringen; § 14 Abs. 1 DSchG Sachsen-Anhalt; vgl. dazu auch Erbguth / Paßlick / Püchel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 48, Fn. 144.

IV. Denkmalbereich und Ensemble

103

anhand der jeweils intendierten Schutzwirkung 327 . Auch insofern zeigt sich, daß die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen keinen Ausnahmefall darstellt. Während sich die anhand der Definitionsinhalte festgestellte Untergliederung der Gesetze in zwei große Gruppen im Rahmen der Untersuchung der Frage der Reichweite der Schutzwirkung wenigstens zum Teil bestätigt hat — die dem ursprünglichen Ensemblebegriff folgenden Gesetze schützen Ensembledenkmale übereinstimmend auch in ihrer Substanz — läßt sich eine solche Einheitlichkeit der Einteilung unter Berücksichtigung der Unterschutzstellungsverfahren nicht feststellen. Die Denkmalschutzgesetze weisen insgesamt drei verschiedene Verfahren für eine Unterschutzstellung von Ensembles auf. Dem Vorbild Nordrhein-Westfalens sind immerhin vier weitere Bundesländer 328 mit ihren Denkmalschutzgesetzen gefolgt, indem auch sie den Erlaß von Satzungen durch die jeweilige Gemeinde als Verfahren zum Schutz von Flächendenkmalen bestimmen. Nach vier Gesetzen329 erfolgt die Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung, wobei in drei Fällen davon die oberste Denkmalschutzbehörde 330 bzw. der Senat331 zuständig ist; nur in Rheinland-Pfalz wird die Rechtsverordnung durch die Gemeinde selbst, allerdings im Einvernehmen mit der Denkmalfachbehörde und, im Fall mangelnden Einvernehmens, mit Zustimmung der jeweiligen Bezirksregierung erlassen 332. In den übrigen sechs Bundesländern 333 gilt auch für den Schutz von Flächendenkmalen das Prinzip der Listeneintragung. Dabei weisen nur die Gesetze von Bremen und Schleswig-Holstein das konstitutive Listensystem auf, d.h. die Schutzwirkung des Gesetzes

327 Das gilt für Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern (Entwurf) schon deshalb, weil sie die Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes insoweit übernommen haben; für Baden-Württemberg vgl. Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 3; für Hessen vgl. Dörjfeldt / Viebrock, DSchG Hessen, Kommentar, § 2 Rn. 3 und § 16 Rn. 21 f. 328 Baden-Württemberg (§ 19 Abs. 1 DSchG); Brandenburg (§ 11 DSchG); Mecklenburg-Vorpommern (§§ 5 u. 6 Entwurf DSchG); Sachsen (§ 21 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 u. Abs. 4 Entwurf DSchG). 329

§ 17 Abs. 1 DSchG Berlin; § 7 Abs. 2 DSchG Hamburg; § 8 Abs. 1 und § 9 DSchG Rheinland-Pfalz; § 3 Abs. 1 DSchG Saarland. 330

§ 3 Abs. 1 DSchG Saarland; zuständig ist der Minister für Kultus, Bildung und Sport.

331

Vgl. § 17 Abs. 1 DSchG Berlin, zuständig ist der Senator für Stadtentwicklung und Umweltschutz; § 7 Abs. 2 DSchG Hamburg. 332 Vgl. § 8 Abs. 4 DSchG Rheinland-Pfalz, dazu Hönes, DSchG Rheinland-Pfalz, Kommentar, Erl. 6, S. 61 f. 333 Art. 2 Abs. 1 DSchG Bayern; § 7 Abs. 2 DSchG Bremen; § 10 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 DSchG Hessen; § 4 Abs. 1 DSchG Niedersachsen; § 5 Abs. 1 DSchG Schleswig-Holstein; § 18 Abs. 1 DSchG Sachsen-Anhalt.

104

1. Teil: C. Ensembleschutz in Nordrhein-Westfalen

wird auch für Flächendenkmale erst durch die Eintragung in die Denkmalliste 334 bzw. das Denkmalbuch 335 rechtswirksam begründet 336. Dagegen hat die Listeneintragung in Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt lediglich deklaratorische Wirkung, d.h. die Denkmalensembles stehen schon per definitionem des Gesetzes unter seinem Schutz, die Eintragung in die Liste hat nur eine Kundmachungsfunktion 337. Die Ursache für die Vielzahl an unterschiedlichen Schutzverfahren ist in erster Linie in der örtlich sehr unterschiedlich verlaufenden Entwicklung des Denkmalschutzrechts von seinen Anfangen bis heute zu sehen338. Hinsichtlich der neuen Bundesländer fallt auf, daß auch hier kein einheitliches Bild vorherrscht, wenn zwei Länder 339 dem nachrichtlichen Listensystem folgen, während Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen das Satzungssystem nach dem Vorbild des nordrhein-westfalischen Gesetzes eingeführt haben. Dementsprechend bestätigt sich hier, aber auch unter Berücksichtigung der Rechtslage in den alten Bundesländern, daß solche Verfahrensformen, die wie die Satzung oder die Rechtsverordnung auf abstraktgenerelle Regelungen ausgerichtet sind, nicht die einzige Möglichkeit darstellen, um auch Flächendenkmale einwandfrei zu erfassen. Ob allerdings in SachsenAnhalt und in Thüringen, die als einzige Länder die Kombination von weitem Ensemblebegriff und nachrichtlichem Listensystem aufweisen, ein optimaler Schutz von Ensembledenkmalen gewährleistet werden kann, ist eher skeptisch zu beurteilen. Es steht zu befürchten, daß in den Fällen, wo es um den Schutz komplexer Strukturen geht, eine Abwehr oder Verhinderung von Eingriffen nicht mehr rechtzeitig möglich ist, weil der Schutzgegenstand aufgrund seiner Beschaffenheit nur schwer auszumachen und als schutzwürdig zu erkennen

334

§ 7 Abs. 2 DSchG Bremen.

335

§ 5 Abs. 1 DSchG Schleswig-Holstein.

336 Allgemein zum Prinzip der konstitutiven Denkmalliste: Eberl, in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 15 (19). 337

Vgl. Eberl, a.a.O. (Fn. 336), S. 19 f.; das deklaratorische Listensystem ist wiederholt wegen der damit verbundenen Rechtsunsicherheit für die Eigentümer, insbesondere auch beim Schutz von Gesamtanlagen, kritisiert worden, vgl. in bezug auf die hessische Denkmalschutzgesetzkonzeption insoweit VGH Kassel, Beschluß vom 7.9.1987, - 4 TH 1455 / 87 - (nicht veröffentlicht); verfassungsrechtliche Bedenken unter Bezug auf den Besdmmheitsgrundsatz äußert auch Steinberg, NVwZ 1992, S. 14 (15 f.). 338

Dazu oben, B. III. 2.

339

Sachsen-Anhalt (§ 18 Abs. 1 DSchG); Thüringen (§ 4 DSchG).

IV. Denkmalbereich und Ensemble

105

ist 340 . Ist aber seine Existenz, sind seine genauen Grenzen und der Denkmalwert nicht vorher genau bestimmt und verbindlich festgelegt, ist ein effektiver Schutz um so weniger zu gewährleisten. Es bleibt abzuwarten, wie sich diese Regelung in der Vollzugspraxis bewährt. Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die gesetzliche Ausgestaltung des Ensembleschutzes in Nordrhein-Westfalen keine grundlegenden Besonderheiten im Vergleich zur Situation in den anderen Denkmalschutzgesetzen der Länder aufweist, soweit man die oben aufgezeigten Regelungsdefizitite oder Ungenauigkeiten 341 des Gesetzes einmal außer acht läßt. Der Begriffsinhalt der Denkmalbereichsdefinition läßt sich genauso wie die vom Gesetz vorgesehene Schutzwirkung und das Unterschutzstellungsverfahren jeweils einer entsprechenden Gruppe von Ländergesetzen zuordnen. Eine Vorbildfunktion hat das nordrhein-westfälische Gesetz zum einen mit dem von ihm eingeführten Begriff des Denkmalbereiches, den drei der neuen Ländergesetze aufgreifen, und zum anderen hinsichtlich des Satzungsverfahrens gehabt, dem sowohl Baden-Württemberg 342 als auch drei der neuen Bundesländer 343 gefolgt sind.

340 Diese Schwierigkeiten treten in den anderen Ländern, die dem nachrichtlichen System folgen, so nicht auf, weil hier der „enge" Ensemblebegriff zugrundegelegt wird und damit Anknüpfungspunkt immer bauliche Anlagen sind, deren Denkmalwert aber leichter erkennbar ist als bei Schutzgegenständen, die nur an bestimmten Erscheinungsbildern festzumachen sind, wie z.B. bei einer Stadt- bzw. Ortssilhouette. 341 Zum Denkmalbereichsbegriff vgl. oben, C. III. l.a).; zu den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen, C. III. l.b). 342

Das baden-württembergische Denkmalschutzgesetz hat das Satzungsverfahren erst durch Gesetzesänderung vom 18.7.1983 (GBl. S. 378) eingefühlt. Ziel ist es, dadurch die Kompetenzen der Gemeinden zu stärken und den Forderungen der Funktionalreform zu entsprechen, vgl. dazu Strobl / Majocco / Bim, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 9. Genau diese Zielsetzung wurde mit dem Satzungssystem auch in Nordrhein-Westfalen verfolgt, vgl. LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5. 1979, S. 3. 343

Brandenburg (§ 11 DSchG); Mecklenburg-Vorpommern Entwurf DSchG).

(§ 5 Entwurf DSchG); Sachsen (§ 21

106

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen nach nordrhein-westfälischem Recht Nachdem die grundlegende Konzeption des Denkmalbereichsschutzes vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung des Ensembleschutzgedankens in Denkmalpflege und Gesetzgebung einerseits und seine konkrete Ausgestaltung im nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz andererseits aufgezeigt und auch rechtsvergleichend eingeordnet ist, gilt es anschließend darzustellen, wie sich dieses Instrument in der Form einer kommunalen Satzung konkretisiert. Dementsprechend ist zunächst auf die allgemeinen Voraussetzungen (I.) und dann auf die konkreten inhaltlichen Anforderungen bei der Konzeption einer Denkmalbereichssatzung (II.) einzugehen. Daran schließt sich die Darstellung der Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen (HL) und schließlich die Untersuchung der Frage an, welche der auf Denkmäler zugeschnittenen Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes nach der Unterschutzstellung entsprechend auf Denkmalbereiche anwendbar sind (E.).

/. Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen Die allgemeinen Voraussetzungen für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen ergeben sich unter tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten: In tatsächlicher Hinsicht ist erforderlich, daß der jeweilige Schutzgegenstand in bezug auf seine sachliche Beschaffenheit und räumliche Ausdehnung erfaßt und unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten bewertet wird. Dies macht eine Bestandsanalyse notwendig (1.). Unter rechtlichen Gesichtspunkten sind die allgemeinen Grundsätze, die beim Verwaltungshandeln in Form kommunaler Satzungsgebung Geltung beanspruchen, zu berücksichtigen (2.) und es muß feststehen, ob und gegebenenfalls welche Spielräume dem Normgeber beim Erlaß und der Konzeption einer Denkmalbereichssatzung durch die Ermächtigungsgrundlage eingeräumt sind (3.).

1. Die Notwendigkeit einer denkmalpflegerischen Bestandsanalyse Die Erfassung und Bewertung potentieller Denkmalbereichsobjekte aus denkmalpflegerischer Sicht ist eine Grundvoraussetzung für den Erlaß einer ent-

I. Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß

107

sprechenden Satzung. Nur wenn der Schutzgegenstand hinsichtlich seiner konkreten Beschaffenheit, d.h. nach seinem Alter, seiner Größe bzw. Ausdehnung, seinen Materialien etc. genau analysiert ist, können verbindliche Aussagen über seine Schutzwürdigkeit und seine Schutzbedürftigkeit getroffen werden. Dafür ist eine umfassende wissenschaftlich fundierte Untersuchung unter spezifisch denkmalpflegerischen Gesichtspunkten notwendig 344 , die regelmäßig, trotz der Beschränkung des Denkmalbereichsschutzes auf das Erscheinungsbild- bzw. den Erscheinungsbildträger darüberhinausgehende Erhebungen erforderlich macht 345 . Denn das jeweilige Erscheinungsbild ist das Ergebnis geschichtlicher Vorgänge, deren Spuren sich in der Lage des Objekts, seiner Beziehung zu benachbarten Gegenständen, sowie seiner Gestaltung in architektonischer und künstlerischer Hinsicht zeigen. Notwendig ist im Rahmen einer solchen Analyse nicht nur eine Erfassung vor Ort, sondern auch ein entsprechendes Quellenstudium, insbesondere die Sichtung und Auswertung historischer Karten, Pläne und Ortskataster sowie literarischer Beschreibungen 346 . Dabei bieten sich eine ganze Reihe von Analysemethoden und -instrumente methodisch an, die seit Beginn der siebziger Jahre in der Denkmalpflege und den ihr verwandten Wissenschaftszweigen erarbeitet und entwickelt worden sind 347 . Ihre Vielzahl und Differenziertheit verbietet es, im Rahmen dieser Untersuchung technische oder theoretische Einzelheiten aufzuzeigen, zumal die Wahl der jeweiligen Methode verständlicherweise sehr einzelfallabhängig ist. Auf der Grundlage der Bestandsanalyse und ihrer Auswertung ist es möglich, die vom Gesetz geforderten inhaltlichen Festsetzungen zu treffen. Dabei wird sich in der Praxis regelmäßig aufgrund des von den Denkmalfachbehörden der Landschaftsverbände anzufertigenden Gutachtens eine weitere Konkretisie-

344 Brönner, Mitteilungen aus dem Rheinischen Amt für Denkmalpflege 1983, S. 11 (14); Bülow, Rechtsfragen, S. 253 f.; Breuer, Festgabe für August Gebeßler, S. 38 (48); Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103 (110). 345

Alte Städte - Alte Dörfer, S. 10; Buch, DKD 1985, S. 6 ff.; Ellger, der landkreis 1975, S. 311 f.; Historische Stadtkerne in NRW, Dokumentation, S. 10; Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103 (110). 346 Grundsatzpapier der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger in der Bundesrepublik Deutschland, Zur Erneuerung historischer Stadtbereiche, DSI 1 / 1991, S. 15 ff.; Erhaltung und Gestaltung des Ortsbildes, Planungsfibel, S. 10 ff., 15 ff.; Strobl / Buch, Ortsanalyse, S. 17 ff., 53 ff.; Trieb / Schmidt / Paetow / Buch / Strobl, Erhaltung und Gestaltung, S. 35 ff. 347 Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 177, Fn. 422 m.w.N.; vgl. auch die in Fn. 346 zitierten Angaben.

108

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

rungshilfe für die inhaltliche Gestaltung der jeweiligen Satzung ergeben 348. Auch die dort vorgenommene Beschreibung, Einschätzung und Bewertung von Objekt und Denkmalwert wird sich nicht ohne vorherige Analyse anstellen lassen349; häufig wird die Untersuchung vom Landschaftsverband selbst oder von einem eigens dazu beauftragten Planungsbüro und nicht von der Gemeinde durchgeführt werden, weil hier das notwendige Fachpersonal, Erfahrungswerte und die erforderliche Verwaltungskraft fehlen. Die vorbereitende Bestandsanalyse und ihre Auswertung bietet somit die Gewähr, daß eine unter Berücksichtigung von fachwissenschaftlichen Gesichtspunkten vorgenommene Bewertung die Grundlage für alle weiteren von der Gemeinde zu treffenden Entscheidungen bildet. Sie erlangt damit trotz ihres außerrechtlichen Charakters aufgrund ihrer Bedeutung als Entscheidungsgrundlage und als Konkretisierungshilfe für die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe im Einzelfall einen mittelbaren Einfluß auf die normative Ausgestaltung der Satzung.

2. Die Geltung der Grundsätze vom Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes

Das Recht der Gemeinden zum Erlaß von Denkmalbereichssatzungen beruht, sowohl was die Aufgabe des Denkmalschutzes anbelangt als auch ihre Wahrnehmung in der Handlungsform einer gemeindlichen Satzung, nicht auf einer originär kommunalrechtlichen Kompetenz sondern auf staatlicher Verleihung. Für die Aufgabe des Denkmalschutzes ergibt sich das daraus, daß sie ursprünglich dem Staat zugeordnet war 3 5 0 und es dementsprechend erst ihrer Verlagerung auf die kommunale Ebene bedurfte, wie sie durch das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz konsequent vollzogen worden ist 351 . Das Recht zur Satzungsgebung als solches wird zwar durch die Selbstverwaltungsgarantie

348

Der besondere Sachverstand der Denkmalpflegeämter der Landschaftsverbände bei der Vornahme von Begutachtungen und Erstellung von Analysen wird insbesondere auch von der Rechtsprechung anerkannt, vgl. OVG Münster, NWVBL 1990, S. 201 f; NWVBL 1992, S. 27 (29); darüber hinaus haben die kleinen kreisangehörigen Gemeinden bei der Konzeption der Satzung gemäß § 20 Abs. 2 DSchG NW einen Anspruch auf Beratung durch die Kreise. 349

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 22 Rn. 27.

350

Meitinger / Merzenich, HkWP, Bd. 4, S. 300; Kummer, Denkmalschutzrecht, S. 88 ff.; Brohm, DVB1. 1985, S. 593 (598 f.); Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 27 f. 351

Vgl. oben, C. II. l.b), cc).

I. Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß

109

des Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet 352, die Satzungsautonomie beruht aber auf staatlicher Verleihung 353 . Ihr Umfang wird im Einzelfall dadurch bestimmt, wie die jeweils wahrzunehmende Aufgabe ausgestaltet ist, insbesondere, ob sie den Gemeinden als Selbstverwaltungsangelegenheit oder nur als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen ist 354 . Eingeschränkt wird die Satzungsautonomie aber auch durch den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes355. Danach bedarf es für Eingriffe in den Grundrechtsbereich einer formellgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die nur der parlamentarische Gesetzgeber, nicht aber die Gemeindevertretung selbst erlassen kann. Denn die kommunale Vertretungskörperschaft ist, auch wenn sie aus Wahlen i.S.v. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG als demokratisch legitimiertes Organ hervorgegangen ist, kein Parlament oder dritte Gesetzgebungsebene im Staat 356 , sondern Teil des administrativen Systems357. Die Grundrechtsretevanz denkmalschützerischer Maßnahmen, wie der Erlaß einer Denkmalbereichssatzung und der daran geknüpften Folgewirkungen, ist offensichtlich 358 ; sie betreffen die Herrschaftsposition des Eigentümers über seine Sache und schränken seine Gestaltungsrechte auf vielfältige Weise ein. Dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes hat der Landesgesetzgeber im Rahmen des Denkmalschutzgesetzes daher in bezug auf das Instrument der Denkmalbereichssatzung Rechnung getragen, indem er in § 5 DSchG NW eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage geschaf-

352

Schmidt-Aßmann, Rechtssetzungsbefugnis, S. 607; Hill, Gutachten D zum 58. DJT, 1990, 5. 12; Kottenberg / Rehn, GO NW, Kommentar, § 4 II.l.; Ipsen, JZ 1990, S. 789 (790); BVerwGE 6, 247 (252). 353 Ossenbühl, Handbuch des StaatsR, Bd.III., § 66 Rn. 24, 26; Schmidt-Aßmann, HkWP, Bd.3, S. 184; Schmidt-Jortzig, DVB1. 1990, S. 920 (921); offenlassend dagegen Zuhorn / Hoppe, Gemeinde-Verfassung, § 20, S. 101, weil man die Satzungsgewalt auch als naturrechtlich begründetes und daher originäres Recht der Gemeinden ansehen könne. 354

Das genuine Gestaltungsfeld kommunaler Satzungen liegt zwar im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, dies schließt aber den Satzungserlaß auch im Bereich der Fremdverwaltung nicht aus, wenn eine entsprechende Ermächtigungsnorm dafür vorliegt; vgl. dazu v. Loebell, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. 4. a); Schmidt-Jortzig, DVB1.1990, S. 920; Erichsen, Kommunalrecht NW, § 8 A), S. 125. 355 Ossenbühl, Handbuch des StaatsR, Bd.III, § 66 Rn. 26; Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, S. 8 ff.; Stober, Kommunalrecht, § 8 I. 3., S. 176. 356

BVerfG, NVwZ 1989, S. 46; Schoch, NVwZ 1990, S. 801 (803).

357

Schmidt-Aßmann, Sitzungsberichte des 58. DJT, 1990, Ν 8 (10); Hill, Gutachten D zum 58. DJT, 1990, S. 13 f. 358 Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (385); Beckmann, NWVBL 1991, S. 361 f.; BVerwG, NJW 1988, S. 505; OVG Münster, DÖV 1985, S. 158 (160); Urteil vom 3.12.1990, - 7 A 2043 / 88 - (nicht veröffentlicht).

110

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

fen hat. Die allgemeine Satzungsermächtigung in § 4 Abs. 1 GO NW ist insofern nicht ausreichend, denn sie enthält nur eine allgemeine Bestätigung des durch die Selbstverwaltungsgarantie gewährleisteten Satzungsrechts 359, stellt aber keine dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes genügende Ermächtigung für eigentums- und freiheitsbeschränkende Regelungen dar 360 . Die in § 5 Abs. 1 DSchG NW enthaltene Satzungsermächtigung genügt auch dem Bestimmtheitserfordernis 361, denn trotz der Unstimmigkeiten im Gesetzes Wortlaut 362 läßt sich aufgrund einer unter Berücksichtigung von Systematik und Sinn und Zweck des Gesetzes orientierten Auslegung 363 sowohl der Regelungsgegenstand als auch die Reichweite der Ermächtigung noch hinreichend genau entnehmen. Neben dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gilt für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen auch das Prinzip des Gesetzesvorrangs, d.h. die Satzung darf nicht im Widerspruch zu Normen des einfachen oder höherrangigen Rechts stehen364. Das ergibt sich daraus, daß der Satzungserlaß im Rahmen kommunaler Verwaltungstätigkeit erfolgt, die dem Bereich der Exekutive zuzurechnen und damit der Gesetzesbindung nach Art. 20 Abs. 3 GG unterworfen ist 365 . Eine Denkmalbereichssatzung muß also insbesondere den inhaltlichen Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage und den durch das Denkmalschutzgesetz366 und die ergänzenden kommunalrechtlichen Vorschriften zum Aufstellungsverfahren 367 erlassenen Regelungen entsprechen. Ein Verstoß gegen geltendes Recht führt grundsätzlich zur Nichtigkeit

359 OVG Münster, NVwZ 1988, S. 272 (273); Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, § 8 I. 3., S. 177.

JZ 1990, S. 920 (921); Stoben

360

Schmidt-Aßmann, Sitzungsberichte des 58. DJT, 1990, Ν 8 (16); Schoch, NVwZ 1990, S. 801 (803); OVG Münster, StuGR 1986, S. 430. 361

Zu den Bestimmtheitsanforderungen an Satzungsermächtigungen vgl. Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtssetzung, S. 8; OssenbühU Handbuch des StaatsR, Bd. III. § 66 Rn. 31. 362

Vgl. oben, C. III. 1.

363

Vgl. oben, C. III. 1. und 2. zur Begriffsdefinition u. den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen und C. III. 4. zur Reichweite des Denkmalbereichsschutzes. 364 Kottenberg /Rehn, GO NW, Kommentar, § 4 ILI.; Oerder, NJW 1990, S. 2104, Erichsen, Kommunalrecht NW, § 8 A), S. 126. 365

Ipsen, JZ 1990, S. 789 (791); Schmidt-Aßmann, HkWP, Bd. 3, S. 182 (184).

366

Vgl. § 6 DSchG NW.

367

Dazu gehören die Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung NW (GVB1. 1981, S. 224), vgl. § 1 Abs. 1 BekanntmVO NW.

I. Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß

111

der Satzung368, es sei denn, es greifen ausnahmsweise Heilungsvorschriften bzw. Unbeachtlichkeitsklauseln ein 369 .

3. Gestaltungsspielräume und Abwägungsdirektiven beim Erlaß von Denkmalbereichssatzungen Die Wahl der Handlungsform der Satzung durch den Landesgesetzgeber für den Schutz von Denkmalbereichen könnte darauf hindeuten, daß der Gemeinde beim Erlaß und bei der Ausgestaltung ein eigenständiger Gestaltungsspielraum zusteht. Denn Satzungsregelung läßt sich grundsätzlich nicht als Formulierung rechtlich streng gebundener Entscheidungen oder als bloßer Vollzug gesetzlicher Vorgaben verstehen, sondern besteht in der Ausgestaltung eines administrativen Gestaltungsspielraums 370, der Umsetzung eines Satzungsermessens in normative Regelungen371. Die Anerkennung eines eigenständigen Gestaltungsspielraums oder kommunalen Normsetzungsermessens hängt indes nicht von der Handlungsform der Satzung als solcher ab, sondern bestimmt sich allein nach Maßgabe der Ausgestaltung der materiellen Ermächtigungsnorm im Einzelfall 372 . Für die Denkmalbereichssatzung ist geklärt, daß dem „Ortsgesetzgeber" auf Tatbestandsseite weder im Rahmen der Entscheidung über den Erlaß, noch bei der Feststellung des öffentlichen Erhaltungsinteresses ein Ermessens- oder Abwägungsspielraum zukommt 373 . Hinsichtlich der Erlaßentscheidung ergibt sich die Bindung der Gemeinde schon aufgrund der imperativen Formulierung in § 5 Abs. 1 S. 1 DSchG NW, die eine Umdeutung des Wortlauts in eine „Kann-" 3 7 4 oder „Sollbestimmung" 375 nicht zuläßt. Darüberhinaus zeigt die gesetzliche Ausgestaltung des Erlasses von Denkmalbe-

368

Schmidt-Aßmann, Sitzungsberichte des 58. DJT, 1990, Ν 8 (21), Erichsen, Kommunalrecht NW, § 8 C), S. 127. 369

Vgl. § 4 Abs. 6 GO NW für die selbständige Denkmalbereichssatzung und §§ 214 ff. BauGB für die gem. § 6 Abs. 4 DSchG NW im Rahmen eines Bebauungsplans erlassene Denkmalbereichssatzung; dazu unten, D. III. l.f) und 2.f). 370

Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, S. 11.

371

Ossenbühl, Handbuch des StaatsR, Bd. III., § 66 Rn. 46 f.; Stober, Kommunalrecht, § 8 III. 2.a) dd), S. 183. 372

Hill, Gutachten D zum 58. DJT, 1990, S. 18; SchocK NVwZ 1990, S. 801 (804).

373

Schmittat, Denkmalschutz, S. 81, 85 ff.; Dierkes, S. 143 ff.

374 So aber Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 5a; Dittus, StGB 1980, S. 297 (298). 375

Bülow, Rechtsfragen, S. 258 f.

112

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

reichssatzungen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung 376 , daß sich auch aus dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, durch die das allgemeine Satzungsrecht gewährleistet wird, nichts für die Annahme eines Entschließungsermessens entnehmen läßt. Denn die über die bloße Rechtmäßigkeitsaufsicht hinausgehenden Befugnisse der Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörde 377 und das ihr zustehende Verordnungsrecht 378 belegen, daß die vom Staat auf die Kommunen verlagerte Aufgabe des Denkmalschutzes nicht im Rahmen der Selbstverwaltung, sondern unter seiner Aufsicht und innerhalb des von ihm vorgegebenen Ermächtigungsrahmens wahrzunehmen ist. Den Gemeinden ist dadurch nur ein Zusatzfeld für die kommunale Satzungsgebung eröffnet worden 379 , nicht aber wurde dadurch eine weisungsfreie bzw. freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe geschaffen, deren Wahrnehmung in ihrem Belieben steht. Eine Abwägung von miteinander konkurrierenden Belangen im Rahmen der Feststellung des öffentlichen Erhaltungsinteresses ist dagegen deshalb ausgeschlossen, weil nach der in § 2 Abs. 3 hineinzulesenden Vorschrift des § 2 Abs. 1 DSchG N W 3 8 0 schon dem Wortlaut nach die Bejahung des Erhaltungsinteresses allein vom Vorliegen positiver Merkmale abhängt381. Negative Momente wie der schlechte Zustand der Bausubstanz, die Renovierungsbedürftigkeit 3 8 2 , der finanzielle Erhaltungsaufwand des Eigentümers 383 oder die Pla-

376 Dazu ausführlich und überzeugend: Dierkes, S. 34 ff., insbes. S. 41 f.; unentschieden, Pappermann, StuGR 1983, S. 147 (151); a.A. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 1. 377

Vgl. § 5 Abs. 3 c) DSchG NW.

378

Vgl. § 5 Abs. 4 DSchG NW.

379

Dierkes, S. 37 f., S. 146.

380

Vgl. oben, C. III. l.b).

381

Schmittat, Denkmalschutz, S. 28 f.; Beninde / Martin, Verwaltungsrundschau 1985, S. 16 (17 f.); in bezug auf die Rechtslage in den anderen Bundesländern vgl. insoweit Hönes, DAS 1983, S. 18 (23 f.); ders., NVwZ 1983, S. 213 (214). 382

OVG Münster, Urteil vom 16.12.1985, - 11 A 1588 / 85 - , MSV Runderlaß, S. 11; Urteil vom 12.5.1986, - 7 A 2 9 4 4 / 8 3 - , MSV Runderlaß, S. 14: Urteil vom 11.12.1989, - 11 A 2 4 7 0 / 8 8 - , MSV Runderlaß, S. 47 (48); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 3 Rn. 12 f.; für die anderen Bundesländer: OVG Koblenz, NVwZ-RR 1989, S. 119 f.; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1989, S. 232 (235); OVG Hamburg, NVwZ-RR 1989, S. 117 (119). 383 In NRW ständige Rspr.: OVG Münster, Urteil vom 14.4.1987, - 17 A 794 / 86 - , MSV Runderlaß, S. 19; Urteil vom 7.7.1987, - 7 A 242 / 86 - , MSV Runderlaß, S. 20; Urteil vom 11.8.1989, - 11 A 2570/87 - , MSV Runderlaß, S. 42; Urteil vom 18.8.1989, - 11 A 822 / 88 - , NWVBL 1990, S. 201 (202); Oebbecke, Zeitschrift Westfalen 1983, S. 256; kritisch: Beckmann, NWVBL 1991, S. 361 (362); für die anderen Bundesländer: OVG Lüneburg, NJW

I. Allgemeine Voraussetzungen und Anforderungen für den Erlaß

113

nungsvorstellungen oder -absichten der Gemeinden384 sind außer acht zu lassen. Sie sind nicht bei der Frage, ob die Voraussetzungen eines Denkmalbereiches vorliegen, zu berücksichtigen, sondern erst im Rahmen der nach Maßgabe des § 9 DSchG NW zu fällenden Entscheidung über die Genehmigung oder Versagung einer den jeweiligen Schutzgegenstand betreffenden Veränderung 385 . Diese Zweistufigkeit des Verfahrens, die zwischen der Unterschutzstellung als Denkmalbereich und den daran geknüpften Wirkungen und Folgemaßnahmen strikt trennt, dient der Verfahrensökonomie und der Effektivität des Denkmalbereichsschutzes gleichermaßen. Denn die Unterschutzstellung wird nicht nur dadurch erleichtert, daß eine zügigere Vorgehensweise ohne Abwägungsprozesse ermöglicht wird, sondern auch die häufig schwierigen Fragen der Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeit von Folgewirkungen müssen so nicht abstrakt im vorhinein, sondern grundsätzlich erst anlässlich des konkreten Einzelfalls beantwortet werden 386 . Das beim Erlaß von Denkmalbereichssatzungen auf Voraussetzungsseite zu berücksichtigende Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses und die zu seiner Konkretisierung angeführten Bedeutungs- kategorien stellen sich als unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die voller gerichtlicher Überprüfung unterliegen und der Gemeinde daher auch insoweit keinen eigenständigen Beurteilungsspielraum belassen387. Die von den Gemeinden mit oder ohne Hilfe der Denkmalpflegeämter der Landschaftsverbände vorzunehmende gesetzeskonkretisierende, fachliche Beurteilung der Schutzobjekte eines Denkmalbereichs gestattet zwar im Vorfeld des Satzungserlasses eine Sondierung unter rein fachwissenschaftlichen Gesichtspunkten, insbesondere was die räumliche Aus-

1980, s. 307 (308); VGH Kassel, DVB1. 1985, S. 1187; VGH München, BayVBl. 1987, S. 597; OVG Hamburg, NVwZ-RR 1989, S. 117 (119); Moench, ZfBR 1985, S. 113 (115); ders., NVwZ 1988, S. 304 (306). 384

Schmittat, Denkmalschutz, S. 27 f.

385

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 3; Schmittat, Denkmalschutz, S. 27 ff., 34 ff.; ständige Rspr., vgl. OVG Münster a.a.O. (Fn. 382 u. 383); zur Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung des § 9 Abs. 2 DSchG NW, vgl. unten, E. I. 386 In diesem Sinne auch OVG Münster, Urteil vom 11.8.1989, - 11 A 2 5 7 0 / 8 7 - , MSV Runderlaß, S. 62 (63); gegen die zweistufige Ausgestaltung des Denkmalschutzrechts bestehen auch unter dem Gesichtspunkt höherrangigen Rechts keine Bedenken, so OVG Münster, Urteil vom 16.12.1985, - 11 A 1588 / 83 - , MSV Runderlaß, S. 11 (12); Urteil vom 11.12.1989, - 11 A 2476 / 88 - , MSV Runderlaß, S. 47 (49). 387 Allgemeine Meinung: OVG Münster, Urteil vom 12.5.1986, - 7 A 2 9 4 4 / 8 3 - , MSV Runderlaß, S. 14 (ständige Rspr.); Moench, NJW 1983, S. 1998 (2000); Müller, Verwaltungsrundschau 1987, S. 36; für Denkmalbereiche selbst Schmittat, Denkmalschutz, S. 83, der dagegen bei Denkmälern (S. 31 ff.) der Gemeinde einen eigenen Beurteilungsspielraum belassen will.

8 Leidinger

114

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

dehnung des Schutzbereiches anbelangt, sobald aber das Entscheidungsstadium erreicht ist und die Subsumtion unter die vom Gesetz vorgegebenen Bedeutungskategorien erfolgt, wird die Bewertung auch unter rechtlichen Gesichtspunkten relevant und unterliegt voller Überprüfbarkeit. Die Gemeinde muß sich daher im Rahmen des Genehmigungsverfahrens von der Aufsichtsbehörde und im Fall eines Rechtsstreits vom Verwaltungsgericht sagen lassen, was ein Denkmalbereich ist und ob die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung erfüllt sind 388 . Für einen Ausschluß gemeindlicher Beurteilungskompetenz und umfassende Kontroll- und Aufsichtsrechte spricht beim Erlaß von Denkmalbereichssatzugen vor allem der Gesichtspunkt, daß ansonsten die Gefahr bestünde, daß verbleibende Konkretisierungsspielräume dazu benutzt würden, einen eigenständigen Denkmalbereichsbegriff zu entwickeln und die Konkretisierungskompetenz doch mit planerischen Erwägungen aufzufüllen, was das Gesetz gerade nicht vorsieht 389 . Auf der Rechtsfolgenseite, d.h. hinsichtlich der Frage des Erlaßzeitpunkts und der inhaltlichen Ausgestaltung der Satzung ist der Spielraum des Normgebers nicht weniger eng als auf der Tatbestandsseite. Für den Zeitpunkt ergibt sich das daraus, daß für den Erlaß einer aufsichtsbehördlichen Verordnung gemäß § 5 Abs. 4 DSchG NW lediglich erforderlich ist, daß ein Denkmalbereich vorliegt, nicht aber, daß er in seinem Bestand gefährdet ist 390 . Hinsichtlich der Ausgestaltung des Satzungsinhalts, insbesondere was den Umfang der Schutzanordnung anbelangt, steht der Gemeinde deshalb kein Spielraum offen, weil durch die Möglichkeit der Genehmigungsverweigerung gemäß § 5 Abs. 3 c) DSchG NW nicht nur Rechtmäßigkeits- sondern auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte durch die Aufsichtsbehörde geltend gemacht werden können 391 . Von daher hat sie nicht nur die Möglichkeit beratend Einfluß zu nehmen, sondern kann den Satzungsinhalt auch durch die Inaussichtstellung der Genehmigungsverweigerung bzw. durch direkte Weisungen beeinflussen und mitbestimmen. Im Ergebnis bleibt festzuhalten, daß der Gemeinde als Normgeber weder auf Tatbestands- noch auf Rechtsfolgenseite der Satzungsermächtigung ein eigenständiger, materieller Gestaltungsspielraum zusteht. Das erscheint trotz der vom Gesetzgeber bereitgestellten Handlungsform der Satzung nicht widersprüchlich, kann doch auf diese Weise sichergestellt werden, daß die den Gemeinden als

388

Schmittat, Denkmalschutz, S. 83; Dierkes, S. 146.

389

Schmittat, Denkmalschutz, S. 84.

390

Schmittat, Denkmalschutz, S. 82; Dierkes, S. 146.

391

Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 28; Dierkes, S. 40 f., S. 146.

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen der Satzung

115

Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragene Aufgabe des Erlasses von Denkmalbereichssatzungen auch tatsächlich in Angriff genommen wird und damit der Gefahr des Verfalls von auch im überörtlichen Interesse erhaltenswürdigen Denkmalwerten wirksam begegnet werden kann 392 .

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen einer Denkmalbereichssatzung Indem die materiellen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung eines Denkmalbereichs i.S.v. § 2 Abs. 3 DSchG NW vorliegen und der Erlaß einer entsprechenden Satzung in Angriff genommen wird, stellt sich die Frage nach ihrem notwendigen Inhalt. Welche Festsetzungen und Anordnungen sie enthalten muß und welchen materiell-rechtlichen Anforderungen diese Regelungen entsprechen müssen, ergibt sich zum einen aufgrund der Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes selbst und zum anderen unter Berücksichtigung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die für die kommunale Satzungsgebung Geltung beanspruchen.

1. Die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches Gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW ist das Gebiet zu bezeichnen, auf das sich der Geltungsbereich der Denkmalbereichssatzung erstreckt. Erforderlich ist aber nicht nur die Bezeichnung des entsprechenden Gebietes mit dem durch das Ortskataster vorgegebenen Namen, sondern darüberhinaus muß der exakte Geltungsbereich parzellenscharf bestimmt oder bestimmbar sein 393 . Weil sich das Gebiet eines Denkmalbereiches im Gegensatz zum Geltungsanspruch anderer ortsrechtlicher Satzungen regelmäßig nicht mit den allgemeinen Gebietsgrenzen der Gemeinde deckt, sondern nur auf einen Gebietsteil erstreckt, ist die einwandfreie Bestimmbarkeit des Geltungsbereichs schon von daher unabdingbar. Darüberhinaus gebietet dies der Bestimmtheitsgrundsatz, der als Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips gerade im Zusammenhang mit eigentumsrelevanten Maßnahmen, wie der Unterschutzstellung von denkmalwerten Objekten, ein erhöhtes

392 393

In diesem Sinne auch Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (385).

Bülow, Rechtsfragen, S. 261,212; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 20; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 7.

116

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

Maß an Beachtung verlangt 394 . Soweit Sichtbezüge als Umgebung geschützt werden, ist auch deren räumliche Erstreckung in der Satzung anzugeben395. Die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches kann sowohl durch die textliche Beschreibung des Gebietes als auch durch den Abdruck einer entsprechenden Karte erfolgen, wenn der örtliche Geltungsbereich damit jeweils einwandfrei festgelegt ist 396 . Die textliche Darstellung kann in der Weise vorgenommen werden, daß die Flurstücknummern der erfaßten Grundstücke einzeln aufgezählt oder die betroffenen Straßen und Häuser mit ihren Namen bzw. Hausnummern eindeutig benannt werden. Dagegen ist die Bezugnahme auf das Grundbuch nicht zweckmäßig, weil ein Grundbuchgrundstück aus mehreren Katasterparzellen bestehen kann 397 . Eine textliche Beschreibung der Gebietsgrenze genügt dagegen allein regelmäßig nicht, insbesondere dann nicht, wenn nur Teilflächen von Grundstücken in das Gebiet mit einbezogen werden und die Gebietsgrenze nicht parallel zur Parzellengrenze verläuft sondern einzelne Flurstücke durchquert 398. Der Grenzverlauf ist dann in eine zur Anlage der Satzung zu erklärenden Karte 399 einzuzeichnen. Dabei sollte ein möglichst großer Maßstab gewählt werden, damit die Grenzen in natura einwandfrei herausgemessen und dadurch von vornherein Streitigkeiten über die Gebietsgrenzen vermieden werden können 400 . Von der Rechtsprechung werden für die kartographische Einzeichnung von Gebietsgrenzen in Pläne wegen der Eigentumsrelevanz der Grenzfestlegungen hohe Anforderungen gestellt 401 . Al-

394

Biilow, a.a.O. (Fn. 393); darauf hebt auch OVG Münster, Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht) und VG Arnsberg, Urteil vom 25.2.1992, - 7 Κ 1785 / 91 (nicht veröffentlicht) ab; außerdem ist zu beachten, daß die Sanktionsmöglichkeiten nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW eine genaue Abgrenzung des Geltungsbereiches verlangen, weil die Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW auch in Denkmalbereichen gilt. 395

Dierkes, S. 146; vgl. auch den Wortlaut von § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW.

396

OVG Münster, Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht).

397

Horber, Grundbuchordnung, Kommentar, § 2 Anm. 3 ß).

398

OVG Münster, Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht); VGH München, NuR 1992, S. 33 f., in bezug auf den Parallelfall der Festsetzung eines Naturdenkmals. 399

Vgl. § 5 Abs. 2 S. 4 DSchG NW.

400

Zweckmäßig dürfte daher ein Maßstab von 1:500 bis höchstens 1:2500 sein; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 7 spricht die Empfehlung aus, bei der planerischen Darstellung einen Maßstab von 1:1000 zugrundezulegen. 401 Vgl. OVG Münster, Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht), wo in bezug auf die Festsetzung der Gebietsgrenzen eines weiträumigen Bodendenkmals in einer zur Anlage des Verwaltungsakts erklärten Karte im konkreten Fall ein Maßstab von 1:5000 für ausreichend erachtet wurde, es aber ausdrücklich offengelassen wird, ob damit auch in anderen Fällen räumlicher Grenzfestlegungen den Bestimmtheitsanforderungen Genüge getan ist.

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen der Satzung

117

lerdings besteht kein Konsens hinsichtlich des zu wählenden Kartenmaßstabes. Zum Teil wird ein Maßstab von 1:5000 für hinreichend erachtet, zum Teil ein größerer Maßstab für erforderlich gehalten402. In einer jüngeren Entscheidung wird ein Maßstab von 1:2500 noch als ausreichend angesehen, ein über ein Millimeter breiter Strich in einer solchen Karte aber bereits für die Grenzfestlegung als zu ungenau beurteilt 403 . Zweifel lassen sich aber beheben, indem die Karte den Hinweis enthält, daß der erfaßte Bereich durch den Innen- oder Außenrand der Begrenzungslinie bestimmt wird oder der Plan von vornherein auf einem noch größeren Maßstab (z.B. 1:500 oder 1:1000) aufbaut.

2. Die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereiches Die von der Schutzwirkung der Satzung erfaßten Gegenstände sind der Sache nach zu bezeichnen und hinsichtlich der sie prägenden Charakteristika so präzise zu beschreiben bzw. optisch darzustellen, daß der geschützte Zustand und die Reichweite der Schutzwirkung einwandfrei festgestellt werden können. Das gebietet nicht nur der konkretisierungsbedürftige Denkmalbereichsbegriff in § 2 Abs. 3 DSchG NW, sondern auch das Bestimmtheitsgebot404. Denn es ist zu berücksichtigen, daß die Unterschutzstellung des jeweiligen Schutzgegenstandes der Anknüpfungspunkt für alle weiteren ihn betreffenden denkmalrechtlichen Maßnahmen ist, wozu insbesondere die Erlaubniserteilung bei Veränderungen nach § 9 DSchG NW gehört. Nur wenn die konkrete Beschaffenheit des Schutzgegenstandes feststeht, kann festgestellt werden, ob eine ihn betreffende Maßnahme genehmigungspflichtig i.S.v. § 9 Abs. 1 DSchG NW ist, und, sofern das zutrifft, ob sie auch genehmigungsfähig i.S.v. § 9 Abs. 2 DSchG NW ist 405 . Insbesondere läßt sich die Frage, ob einer Veränderung des geschützten

402 Für einen Maßstab von 1:5000, VGH München, NuR 1984, S. 278 ff. (in bezug auf die Festsetzung eines Naturdenkmals); NuR 1985, S. 238 ff. (in bezug auf die Festsetzung des Geltungsbereiches einer Baumschutzverordnung); gegen einen Maßstab von 1:25000 bei der Bestimmung der Grenzen eines Landschaftsschutzgebietes, OVG Münster, BRS 30 Nr. 189. 403

Vgl. VGH München, a.a.O. (Fn. 398), S. 34.

404

Bülow, Rechtsfragen, S. 261 und 211; so auch Trieb / Schmidt / Paetow / Buch, Gestaltung und Erhaltung, S. 86 in bezug auf die insoweit identische Sachlage bei der Konzeption einer Gesamtanlagensatzung nach § 19 DSchG Baden-Württemberg. 405

Eine genaue Beschreibung bzw. optische Dokumentation ist auch unter Berücksichtigung des Sanktionscharakters des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW erforderlich, dessen Tatbestand auf die Regelung des § 9 Abs. 1 DSchG NW Bezug nimmt, d.h. sie wird indirekt auch für die Beurteilung der Verwirklichung einer Ordnungswidrigkeit relevant.

118

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

Erscheinungsbildes Gründe des Denkmalschutzes im Sinne von § 9 Abs. 2 lit. a) DSchG NW entgegenstehen, nicht ohne konkrete Angaben über den Schutzgegenstand selbst beantworten. Die nach § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW anzulegende Dokumentation dient daher nicht nur zur Stützung der Begründung der Unterschutzstellungsentscheidung 406, sondern vor allem der Schaffung eines konkreten Beurteilungsmaßstabs für die Zulässigkeit späterer Veränderungen innerhalb des Denkmalbereiches. Für die allgemeine Bezeichnung der Schutzobjekte wird es im Regelfall ausreichen, sie auf der Grundlage der von § 2 Abs. 3 DSchG NW vorgegebenen Begriffe, den örtlichen Gegebenheiten entsprechend angepaßt, zu benennen407, denn über den Bedeutungsgehalt der einzelnen in dieser Norm aufgezählten Termini besteht in Denkmalpflege und Jurisprudenz Einigkeit 408 . Bei der Beschreibung und Darstellung der Schutzgegenstände ist in der Weise zu verfahren, daß sich textliche und optische Dokumentation in bezug auf das jeweils geschützte Objekt ergänzen, so daß einwandfrei bestimmbar ist, worauf sich die Schutzwirkung bezieht und wie weit sie reicht. Detailliertere Darstellungen sind demzufolge dann erforderlich, wenn der Erscheinungsbildträger miterfaßt wird, denn dann ist der Erhalt der äußeren Struktur des Objekts samt der es prägenden, nach außen hin sichtbaren Gestaltungsmerkmale notwendige Voraussetzung für die Aufrechterhaltung des schutzwürdigen Erscheinungsbildes 409. Es sollte vor allem die Möglichkeit genutzt werden, die Objekte durch photographische Abbildungen zu dokumentieren: Das legt nicht nur die Überlegung nahe, daß dies eine für die Beschreibung" eines Erscheinungsbildes sehr authentische Form der Darstellung ist, sondern auch der Umstand, daß sich Veränderungen des „status quo" anhand von Photographien im Streitfall relativ leicht nachweisen lassen. Letztlich hängt die Art und der Umfang der Beschreibung sowie die Wahl der Darstellungsform aber vom Einzelfall ab, so daß sich pauschale Lösungen von vornherein verbieten.

406

So aber Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 21; Dierkes, S. 147. 407 Z.B.: „Der historische Ortsgrundriß von Α-Stadt wird als Denkmalbereich unter Schutz gestellt". 408 Bülow, Rechtsfragen, S. 241 ff., Dierkes, S. 137 ff.; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 68 ff. 409

Zur Frage der Reichweite des Denkmalbereichsschutzes vgl. oben, C. III. 4.a).

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen der Satzung

119

3. Die Begründungspflicht Im Gegensatz zu anderen flächenbezogenen Satzungen schreibt das Gesetz in § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW ausdrücklich vor, daß innerhalb der Denkmalbereichssatzung die Gründe, die für die Festsetzung des Denkmalbereichs maßgebend sind, angegeben werden müssen410. Der Normgeber ist also verpflichtet, diejenigen Gesichtspunkte darzulegen, aus denen sich ergibt, daß der Denkmalbereich den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entspricht 411 . Die Anforderungen, die an diese Begründungspflicht zu stellen sind, ergeben sich in erster Linie unter Berücksichtigung der Funktion eines gesetzlich normierten Begründungsgebotes. Auch wenn sich der Maßstab des § 39 VwVfG NW für schriftlich erlassene oder schriftlich bestätigte Verwaltungsakte nicht unbesehen auf die Begründung von Denkmalbereichssatzungen übertragen läßt 412 , so soll diese in gleicher Weise wie jene dazu dienen, die Regelungsadressaten zum einen zu informieren, sie zu überzeugen und ihnen die Möglichkeit zu eröffnen, sich über Einwendungen und Rechtsbehelfe schlüssig zu werden, und zum anderen ermöglicht sie der Genehmigungsbehörde und den Gerichten, ihre Kontrollfunktion sachgerecht wahrzunehmen 413. Die Begründungspflicht nach § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW erfüllt damit nicht nur eine Befriedungs- und Rechtsschutz-, sondern auch eine Kontrollfunktion. Der Maßstab, der für die Begründung der Unterschutzstellung von Listendenkmälern Geltung beansprucht, kann daher als Orientierungspunkt auch für die inhaltliche Gestaltung der Satzungsbegründung herangezogen werden 414 . Es ist also anzugeben, warum und inwiefern der Denkmalbereich „bedeutend" i.S.v. § 2 Abs. 1 S. 2 DSchG NW ist und welche der dort angeführten Gründe für seine Unterschutzstellung vorliegen. Dabei ergeben sich hinsichtlich der Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe keine Besonderheiten gegenüber

410

Weder im Rahmen einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB noch im Rahmen einer Gestaltungssatzung nach § 81 BauO NW ist eine besondere Begründung für die Festetzungen erforderlich; dazu Dierkes, S. 88 f. (in bezug auf § 172 BauGB) und S. 120 f. (in bezug auf § 81 BauO NW). 411

Wie schon aufgezeigt, vgl. oben, Erster Teil, C. III. l.b), ist die Vorschrift des § 2 Abs. 1 DSchG NW in den Denkmalbereichsbegriff hineinzulesen. 412

Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 189 (m.w.N.).

413

OVG Münster, NVwZ RR 1989, S. 615; Urteil vom 3.12.1990, - 7 A 2043 / 88 - (nicht veröffentlicht). 414

In diesem Sinne, Henke, a.a.O. (Fn. 412), der auf § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW als Maßstab für die nach seiner Ansicht auch für andere flächenbezogene Satzungen notwendige Begründung hinweist, weil § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW den Anforderungen entspricht, die auch nach § 39 VwVfG NW zu erfüllen sind.

120

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

Einzeldenkmälern, so daß für ihre Konkretisierung auf die dafür von Literatur und Rechtsprechung einheitlich vertretenen Maßstäbe verwiesen werden kann 415 . Die bloße Wiederholung des Gesetzeswortlauts aus § 2 Abs. 1 DSchG NW genügt für die Satzungsbegründung dagegen ebensowenig, wie im Fall der Begründung einer Unterschutzstellung eines Denkmals 416 . Denn die Aufzählung der einschlägigen Bedeutungskategorien des Gesetzes zeigt zwar den Bezugspunkt zwischen ihnen und dem Schutzgegenstand auf, sie kommt aber über die bloße Behauptung, daß sie erfüllt sind, nicht hinaus. Andererseits bedarf es auch keiner ausholenden Bezugnahme auf die geschichtliche Entwicklung des Objekts unter Angabe detaillierter Einzelheiten, sondern es genügt, wenn die für die Erfüllung der einschlägigen Bedeutungskategorien des Gesetzes jeweils maßgebenden Merkmale benannt werden, und ihre Zuordnung zu den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen im Wege der Subsumtion erfolgt. Für detailliertere Angaben, durch die der Denkmalwert des Objekts weiter spezifiziert wird, kann zusätzlich auf Beschreibungen oder Darstellungen der Dokumentation in den Satzungsanlagen, sowie auf das Gutachten des Landschaftsverbandes417 verwiesen werden. Abstriche hinsichtlich der Bestimmtheit der textlichen Begründung lassen sich nur soweit hinnehmen, wie sie durch die Beschreibung oder Darstellungen in den zum Bestandteil der Satzung erklärten Anlagen ausgeglichen werden. Sowohl die Dokumentation als auch das Gutachten des Landschaftsverbandes ersetzen die Begründung also nicht 418 , sondern können nur zu ihrer Präzisierung beitragen 419. Ein bloßer Verweis in der Satzung auf das Gutachten des Landschaftsverbandes (mit oder ohne vorheriger, bloßer Wiederholung des Gesetzestextes von § 2 Abs. 1 DSchG NW) entspricht schon deshalb nicht den Anforderungen des Gesetzes, weil das Gutachten

415

Vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 30 ff. (m.w.N.); OVG Münster, Urteil vom 19.10.1984, - 11 A 1350/ 8 3 - , MSV Runderlaß, S. 6 (wissenschaftliche, städtebauliche Gründe); Urteil vom 25.1.1985, - 11 A 1801 / 84 - , OVGE 38, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 10.6.1985, - 11 A 960/ 8 4 - , OVGE 38, S. 118 (städtebauliche, volkskundliche Gründe); Urteil vom 26.5.1988, - 11 A 6 4 5 / 8 7 - , MSV Runderlaß, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 14.8.1991, - 7 A 1048 / 89 - (nicht veröffentlicht), (bedeutend für Städte und Siedlungen, für die Geschichte des Menschen). 416 Denkmalschutz und Denkmalpflege in NRW 1980-1984, Bericht des MSV, S. 35 (4.09), in bezug auf die Begründung der Eintragung nach § 3 Abs. 1 DSchG NW; vgl. auch OVG Münster, NVwZ-RR 1989, S. 615. 417 Zu dessen Erstattung ist der Landschaftsverband gemäß § 22 Abs. 3 Nr. 1 DSchG NW verpflichtet. 418 Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 21 \ Bülow, Rechtsfragen, S. 260. 419

Schulze, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 103 (108).

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen der Satzung

121

keinen normativen Bestandteil der Satzung darstellt, sondern ihr nur nachrichtlich beizufügen ist 420 . Nur wenn der Beschlußwille des Normgebers sich ausdrücklich auch auf den Gutachteninhalt bezieht und er dies durch eine entsprechende Anordnung innerhalb der Satzung kenntlich macht, kann er konstitutive Wirkung erlangen. Allerdings ist selbst dann zweifelhaft, ob damit in jedem Fall den gesetzlichen Anforderungen entsprochen ist. Zu berücksichtigen ist nämlich, daß das Gutachten von einer weisungsfreien Fachinstanz in erster Linie unter denkmalschutzspezifischen, nicht aber notwendig auch unter denkmalschutzrechtlichen Gesichtspunkten und zudem nicht durch juristisch versierte, sondern durch denkmalpflegerisch bzw. kunstgeschichtlich ausgebildete Fachleute erstellt wird. Die Gutachten werden daher in Form, Umfang und Inhalt starken Schwankungen unterliegen und häufig eine präzise Subsumtion des Sachverhalts im Hinblick auf die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale des § 2 Abs. 3 DSchG NW vermissen lassen. Dies ist die eigentliche Aufgabe des Normgebers, der er sich nicht durch den Verweis auf Stellungnahmen anderer Instanzen, denen eine andere Funktion zukommt, entledigen darf. In solchen Fällen kann es dann zu der letztlich fatalen Konsequenz kommen, daß aufgrund der unmittelbaren Abhängigkeit der Begründung vom Gutachten, dessen u.U. mangelhafte Qualität automatisch auch die Satzungsbegründung erfaßt und es damit unweigerlich zur Nichtigkeit der Satzung kommt.

4. Die Zulässigkeit und Notwendigkeit weiterer Satzungsregelungen Die Pflicht des Normgebers, Regelungen über den örtlichen bzw. sachlichen Geltungsbereich und zur Begründung der Festsetzung des Denkmalbereiches in die Satzung aufzunehmen, sowie eine entsprechende Dokumentation anzufertigen, ergibt sich aufgrund der dahingehenden, unmißverständlichen Anordnungen des Gesetzes. Durch die Konkretisierung dieser Vorgaben erhält die Satzung ihre normative Kernaussage, über das „Wo", das „Was" und das „Warum" der Unterschutzstellung. Sieht man von der darüber hinausgehenden, bei abstrakt-generellen Regelungswerken obligatorischen 421 und durch § 6 Abs. 3 S. 3 DSchG NW auch für Denkmalbereichssatzungen vorgeschriebenen Regelung über den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung ab, bleibt es dem Normgeber im übrigen prinzipiell selbst überlassen, ob er weitere Anordnungen

420

Vgl. § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW.

421

Stober, Kommunalrecht, § 8 II., S. 178; v. Loebell, GO NW, Kommentar, § 4, Erl. 12.

122

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

in der Satzung trifft, soweit sie dem Satzungszweck förderlich sind. Maßstab und Grenze ist dafür allein der Grundsatz des Gesetzesvorrangs, d.h. auch die übrigen Regelungen müssen sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage halten und dürfen nicht gegen höherrangiges Recht oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstoßen 422. Unter dem Gesichtspunkt hinreichender Bestimmtheit der Satzungsfestsetzungen erscheint es zwar nicht zwingend geboten, wohl aber im Interesse der Verständlichkeit und Vollzügseignung der Satzung dringend angeraten, Regelungen über die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolge- und Ordnungswidrigkeitenbestimmungen in ihren normativen Teil zu integrieren. Das Gesetz enthält zwar diesbezüglich in § 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 S. 1 bzw. in § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW allgemeine Aussagen, angesichts der erheblichen Konkretisierungsbedürftigkeit dieser Regelungen in bezug auf Denkmalbereiche, sollte auf diese Vorschriften aber nicht nur allgemein hingewiesen, sondern sie möglichst in der für Denkmalbereiche relevanten Fassung als eigenständige Vorschriften in die Satzung aufgenommen werden. Hinsichtlich der Rechtsfolgeregelungen ist nämlich zu berücksichtigen, daß nach der bereits im anderen Zusammenhang 423 als zumindest mißverständlich kritisierten Anordnung in § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW schon offen bleibt, welche der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes überhaupt anwendbar sind 424 . Bezüglich der Erlaubnisregelung des § 9 DSchG NW ist dagegen wegen der in § 5 Abs. 2 S. 1 enthaltenen Anordnung zwar die Frage ihrer grundsätzlichen Anwendbarkeit geklärt, denn der Verweis kann mangels entgegenstehender Anhaltspunkte nur als konkrete Geltungsanordnung verstanden werden 425 , diese Vorschrift bedarf aber wegen ihrer nur auf Denkmäler zugeschnittenen Fassung

422

Zum Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes vgl. schon oben, D. I. 2.

423

Vgl. oben, C. III. 3.c) cc) (1) und (2).

424

Zu dieser Frage ausführlich unten, Ε. II.

425

Nicht haltbar wäre daher die Ansicht, die erlaubnispflichtigen Maßnahmen in bezug auf Denkmalbereiche ergäben sich erst und allein aufgrund einer entsprechenden Erlaubnisregelung in der Satzung selbst. Denn dann würde man der Vorschrift des § 9 Abs. 1 ihre konstitutive Wirkung für Denkmalbereiche absprechen, obwohl schon der Wortlaut des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW mit der Formulierung „Maßnahmen gemäß § 9" gerade an die dort festgelegten Tatbestandsmerkmale (verändern, beseitigen, etc.) anknüpft. Eine andere Sichtweise wäre nur möglich, wenn das Gesetz wie in § 12 in bezug auf Bodendenkmäler nur eine „entsprechende" Geltung des § 9 DSchG NW angeordnet hätte, was hier aber gerade nicht der Fall ist.

II. Die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen der Satzung

123

zunächst einer einschränkenden Auslegung 426 unter Berücksichtigung der für Denkmalbereiche geltenden Besonderheiten 427. Die in bezug auf Denkmalbereiche modifizierte Wiedergabe des § 9 DSchG NW im Rahmen der Satzung erscheint aber auch deshalb geboten, weil der Bußgeldtatbestand des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW, der Verstöße gegen die Erlaubnispflichten nach § 9 Abs. 1 DSchG NW sanktioniert, in seiner Reichweite von der erst durch Auslegung bestimmbaren Reichweite dieser Vorschrift abhängt. Daß § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche Geltung beansprucht, steht schon angesichts der eindeutigen Bezugnahme dieser Norm auf die Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW außer Frage 428 . Darüberhinaus wäre es auch nicht nachvollziehbar, wenn nach dem Gesetz erlaubnispflichtwidrig vorgenommene Maßnahmen, durch die der Denkmalwert von Baudenkmälern negativ berührt wird, mit Bußgeld belegt werden könnten, in den Fällen jedoch, wo davon denkmalwerte Anlagen in Denkmalbereichen betroffen sind, eine Sanktionierung dagegen ausgeschlossen wäre. Ein Hinweis auf die Geltung des Ordnungswidrigkeitentatbestandes des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW oder besser, seine wörtliche Wiedergabe in bezug auf den in der Satzung modifizierten Erlaubnisvorbehalt des § 9 Abs. 1 DSchG N W 4 2 9 , ist daher anzuraten, denn dem Regelungsadressaten wird dadurch unmißverständlich vor Augen geführt, daß bestimmte Verhaltensweisen im Denkmalbereich bußgeldbewehrt, Verstöße also nicht als „Kavaliersdelikte", sondern als Verwaltungsunrecht anzusehen sind und entsprechend geahndet werden können 430 . Auch wenn einer solchen Vorschrift nur deklaratorische Wirkung zukommt, weil sie lediglich eine schon dem Gesetz nach geltende Regelung wiederholt, wird der Geltungsanspruch der Satzung dadurch unterstrichen und die Wahrscheinlichkeit, daß unerlaubte Maßnahmen aus Unwissenheit gegenüber der Bußgeldregelung vorgenommen werden,

426 Es handelt sich um einen Fall teleologischer Reduktion, d.h. die dem Wortlaut nach zu weit gefaßte, weil auf Denkmäler bezogene Vorschrift, bedarf durch die Hinzufügung der sinngemäß geforderten Einschränkung einer Zurückführung auf den ihr nach dem Regelungszweck zukommenden Anwendungsbereich; zum Prinzip der teleologischen Reduktion, vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 391 f. und unten, E. I. 427 Zur Auslegung und Anwendung des § 9 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche vgl. unten, Ε. I. 1 und 2. 428

Dierkes, S. 160; darüber hinaus gelten die strafrechdichen Bestimmungen der §§ 303, 304

StGB. 429

Die wörtliche Wiedergabe bzw. Wiederholung von Gesetzestexten im Rahmen einer Satzung ist ohne weiteres zulässig, vgl. BVerwGE 7, S. 304 (312). 430

Die Durchführung eines Bußgeldverfahrens steht im Ermessen der Unteren Denkmalbehörde, vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 41 Rn. 30.

124

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

nimmt gleichzeitig ab. Die Aufnahme der Ordnungswidrigkeitenregelung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW in die Satzung dient daher letztlich der Steigerung ihres Wirkungsgrades und ist deshalb auch insoweit zu empfehlen.

III. Die Verfahren

zur Festsetzung von Denkmalbereichen

Der Ablauf und die Gestaltung des Verfahrens zur Festsetzung von Denkmalbereichen hängt davon ab, ob der Denkmalbereich durch eine selbständige Denkmalbereichssatzung (§ 6 Abs. 1-3 DSchG NW) (1.) oder durch Festsetzung im Rahmen eines gemeindlichen Bebauungsplanes (§ 6 Abs. 4 DSchG NW) (2.) geschützt werden soll 431 . Während das Erlaßverfahren für die selbständige Denkmalbereichssatzung im Denkmalschutzgesetz eine detaillierte Regelung erfahren hat, wird für die unselbständige Festsetzung von Denkmalbereichen nur allgemein auf die Vorschriften des Baugesetzbuches verwiesen. Welche Form der Festsetzung die Gemeinde im Einzelfall wählt, bleibt allein ihr überlassen 432, da die inhaltlichen Voraussetzungen und Rechtsfolgen des Denkmalbereichsschutzes davon unberührt bleiben. Die Unterschiedlichkeit des Verfahrensablaufes und die unterschiedlichen Fehlerfolgenregelungen gebieten es, beide Verfahren separat darzustellen.

431 Keine dritte Möglichkeit für die Gemeinde, Denkmalbereiche unter Schutz zu stellen, sondern ein Instrument ordnungsbehördlicher Aufsicht, stellt das Recht der Oberen Denkmalbehörde dar, Denkmalbereiche gemäß § 5 Abs. 4 DSchG NW durch ordnungsbehördliche Verordnung zu schützen, wenn die Gemeinde trotz Vorliegens der materiellen Voraussetzungen nach Aufforderung und Ablauf einer dreimonatigen Frist die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches unterläßt. Das Verfahren richtet sich dann, soweit § 5 Abs. 4 DSchG NW keine spezielleren Regelungen enthält, nach den Vorschriften der §§ 27-38 OBG NW. Bislang ist noch in keinem Fall von diesem im pflichtgemäßen Ermessen der Aufsichtsbehörde stehenden Verordnungsrecht Gebrauch gemacht worden; die praktische Relevanz dieser Vorschrift zum Schutz von Denkmalbereichen darf daher nicht überschätzt werden. Zu den Einzelheiten vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 24-28; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 13-15; Dierkes, S. 41 f., 152 f. 432

Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW Kommentar, § 6 Rn. 15.

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen

125

1. Die selbständige Denkmalbereichssatzung a) Zuständigkeit Die Aufgabe, Denkmalbereichssatzungen zu erlassen, ist den Gemeinden gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 DSchG NW zugewiesen, d.h. sie unterfällt ihrer Verbandskompetenz. Nach Aufstellung, Auslegung, Erörterung mit dem Landschaftsverband und abschließender Beratung des Satzungsentwurfs obliegt es dem Rat, als dafür gemäß § 28 Abs. 1 S. 2 lit. g) GO NW zuständigem Organ, den endgültigen Satzungsbeschluß herbeizuführen 433. Alle zum Bestandteil der Satzung gehörenden Pläne und Darstellungen müssen den Ratsmitgliedern bei der Abstimmung vorliegen, da sie nur dann vom Beschlußwillen erfaßt und damit Teil der Satzung werden 434 .

b) Beteiligung der Öffentlichkeit Nachdem der Satzungsentwurf erarbeitet ist, muß er gemäß § 6 Abs. 1 DSchG NW der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden; er ist für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen435. Die innerhalb dieses Zeitraums eingehenden Anregungen und Bedenken, die von jedermann 436 erhoben werden können, sind in dem dann anschließenden Erörterungstermin mit dem Landschaftsverband von der Gemeinde einzubringen. Die einmonatige Auslegungsfrist ist aber keine Ausschlußfrist in dem Sinne, daß die Gemeinde nach Fristablauf eingehende Bedenken nicht mehr berücksichtigen darf. Vielmehr ist sie in diesen Fällen lediglich der sonst bestehenden Pflicht enthoben437, die Eingaben zu berücksichtigen und den Einsendern schriftlich mitzuteilen, warum sie den vorgebrachten Anregungen nicht entsprechen wird 4 3 8 . Auch die Pflicht, die

433

Dabei sind die allgemeinen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen nach der Gemeindeordnung NW zu berücksichtigen; vgl. dazu Kottenberg / Rehn, GO NW Kommentar, § 35 Erl. I. und II. 434

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 21.

435

Die Frist ist nach § 187 BGB zu berechnen, so daß gemäß § 187 Abs. 2 BGB der erste Tag der Auslegung mitzuzählen ist; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 1. 436

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 2.

437

Vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 DSchG NW.

438

Mangels Regelung handelt es sich bei der Mitteilung nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt.

126

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

unberücksichtigt gebliebenen Einwendungen, mit einer Stellungnahme versehen, der Genehmigungsbehörde vorzulegen, besteht in diesen Fällen nicht. Indem das Anregungs- und Einwendungsrecht jedermann eingeräumt und damit unabhängig von einer möglicherweise bestehenden oder eintretenden subjektivrechtlichen Betroffenheit gewährt wird, ist im größtmöglichen Umfang sichergestellt, daß alle relevanten Aspekte offenbar und dementsprechend im Rahmen der Satzungsberatung und -konzeption berücksichtigt werden können. Auf diese Weise kann das Risiko späterer Rechtsmittelanfälligkeit von vornherein minimiert werden.

c) Beteiligung des Landschaftsverbandes Gemäß § 6 Abs. 2 S. 1 DSchG NW sind der Satzungsentwurf sowie die vorgebrachten Anregungen und Bedenken zwischen der Gemeinde und dem Landschaftsverband zu erörtern 439. Dabei wird auch das vom Landschaftsverband im Hinblick auf den Erlaß der Denkmalbereichssatzung anzufertigende Gutachten mit in die Beratungen einzubeziehen sein 440 . Eine Benehmensherstellung i.S.v. § 21 Abs. 4 DSchG NW, die die Gemeinde bei allen Entscheidungen, die sie in ihrer Funktion als Untere Denkmalbehörde trifft, herbeiführen muß, ist auch im Rahmen des Aufstellungsverfahrens nach § 6 DSchG NW erforderlich. Dies ergibt sich daraus, daß der Erlaß von Denkmalbereichssatzungen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung ausgestaltet ist, nämlich dem Bereich des Denkmalschutzes und nicht der Denkmalpflege zuzuordnen ist 4 4 1 . Dementsprechend steht dem Landschafts verband in dem Fall, wo die Gemeinde von der im Gutachten des Denkmalpflegeamtes zum Ausdruck gebrachten Ansicht abweichen will, das Recht der unmittelbaren Vorlage an die oberste Denkmalbehörde nach § 21 Abs. 4 DSchG NW zu, die dann letztverbindlich durch Weisung gegenüber der Gemeinde entscheidet442. Kommt es

439 Unabhängig von dieser verfahrensrechtlich zwingend einzuhaltenden Erörterungspflicht mit dem Landschaftsverband, haben die kleinen kreisangehörigen Gemeinden gemäß § 20 Abs. 2 DSchG NW das Recht, sich durch die Kreise in ihrer Funktion als obere Denkmalbehörden beraten zu lassen. 440 Zur Erstattung des Gutachtens ist der Landschaftsverband gemäß § 5 Abs. 2 S. 5 i.V.m. § 22 Abs. 3 DSchG NW verpflichtet. 441

Dazu bereits oben, D. I. 3.; ausführlich auch Dierkes, S. 149 f. und S. 34 ff.; in diesem Sinne wohl auch Gumprecht y in: Im Wandel der Zeit, 100 Jahre Westfälisches Amt für Denkmalpflege, S. 418 (424). 442

Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (284).

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen

127

hingegen nicht zu Meinungsverschiedenheiten zwischen Gemeinde und Landschaftsverband, wird man das Benehmen schon dann als hergestellt ansehen können, wenn die Erörterung zwischen beiden Instanzen abgeschlossen ist 443 . Das Ziel der Benehmensherstellung, den Sachverstand des Denkmalpflegeamtes in den Entscheidungsprozeß einzubringen und gleichzeitig eine gewisse Vereinheitlichung der Praxis zu fördern 444 , ist dann nämlich erreicht. Die auch im Rahmen der Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen erforderliche Benehmensherstellung bietet somit gerade in dem komplexen und schwierigen Bereich der Festsetzung von Denkmalbereichen und der Satzungskonzeption die Gewähr für fachlich fundierte und überlegte Entscheidungen der Gemeinde.

d) Staatliche Genehmigung Nach der Erörterung mit dem Landschaftsverband und der damit einhergehenden Benehmensherstellung, sowie der Beschlußfassung durch den Rat, ist die Satzung der Oberen Denkmalbehörde zur Genehmigung vorzulegen. Diese Funktion nimmt gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW der Regierungspräsident für die kreisfreien Städte, für die kreisangehörigen Gemeinden dagegen der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde wahr. Dabei sind die nicht berücksichtigten Bedenken und Anregungen der Bürger, versehen mit einer Stellungnahme der Gemeinde, beizufügen 445. Der Maßstab für die Genehmigungserteilung ergibt sich allein aus § 5 Abs. 3 DSchG NW. Dabei betreffen die in § 5 Abs. 3 lit. a) und b) angeführten Versagungsgründe allein Rechtmäßigkeitsgesichtspunkte, d.h. nach lit. a) können Verstöße gegen das Erlaßverfahren und nach lit. b) materiell-rechtliche Verstöße gegen das Denkmalschutzgesetz oder gegen die auf seiner Grundlage ergangenen oder sonstige Rechtsvorschriften zur Versagung der Genehmigung führen. Nach § 5 Abs. 3 lit. c) DSchG NW kann die Obere Denkmalbehörde

443 So auch Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 10 in bezug auf die auch nach dem baden-württembergischen Denkmalschutzgesetz erforderliche Benehmensherstellung zwischen der Gemeinde und dem Landesdenkmalamt beim Erlaß von Satzungen zum Schutz von Flächendenkmalen; in allen anderen Fällen, wo eine Benehmensherstellung erforderlich ist, gilt das Benehmen gemäß § 21 Abs. 4 S. 2 DSchG NW schon dann als hergestellt, wenn der Landschaftsverband nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten Einwendungen erhebt. 444 Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 21 Rn. 68; Di ti us, StuGR 1980, S. 297. 445

Vgl. § 6 Abs. 2 S. 3 DSchG NW.

128

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

aber auch dann die Genehmigung verweigern, wenn die Satzungsbestimmungen zur Erfüllung der Ziele des Denkmalschutzgesetzes nicht ausreichen. Damit werden auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte im Rahmen des Genehmigungsverfahrens relevant 446 , d.h. die Genehmigungsbehörde kann die Genehmigung z.B. auch unter Hinweis auf den unzureichenden Zuschnitt des Denkmalbereiches versagen, wobei sie auch überörtliche Interessen zu berücksichtigen hat, da es sich hier um einen Genehmigungsvorbehalt im Sinne eines Kondominiums handelt 447 .

e) Inkrafttreten Die genehmigte Satzung tritt gemäß § 6 Abs. 3 S. 2 DSchG NW mit ihrer Bekanntgabe in Kraft 448 . Das dazu erforderliche Verfahren richtet sich nach § 6 Abs. 3 S. 1 DSchG NW, d.h. die genehmigte Satzung ist öffentlich auszulegen 449 , wobei Ort und Zeit der Auslegung unter Hinweis auf die Genehmigung ortsüblich bekanntzumachen ist 450 .

f) Fehlerfolgen Satzungen, wie die selbständige Denkmalbereichssatzung oder ein Bebauungsplan, können Inhalts-, Verfahrens- oder Formfehler aufweisen. Im Grundsatz gilt, daß rechtswidrige Satzungen ohne Rücksicht auf die Art des Rechtsfehlers

446

Bülow, Rechtsfragen, S. 264; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 12.

447

Dazu eingehend, Dierkes, S. 41.

448

Es handelt sich um eine Form der Ersatzverkündung, weil nur der Ort und die Zeit der Auslegung, nicht aber die Satzung selbst bekanntgemacht werden muß; vgl. dazu Bülow, Rechtsfragen, S. 264 f.; allerdings kann die Bekanntmachung auch im Rahmen des „normalen" Veröffentlichungsverfahrens erfolgen, indem der Satzungstext in den örtlichen Publikationsorganen der Gemeinde abgedruckt wird; vgl. dazu Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 11. 449 Die gemäß § 5 Abs. 2 DSchG NW erforderlichen Unterlagen der Satzung sind dabei zugänglich zu machen; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 10; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 6 Rn. 7. 450

Die ortsübliche Bekanntmachung richtet sich nach § 4 BekanntmachungsVO NW i.V.m. den entsprechenden Bestimmungen der Hauptsatzung der Gemeinde.

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen

129

nichtig sind und damit keine Rechtswirkung entfalten 451 . Während bei Verstößen gegen materielles Recht, also z.B. bei Fehlen oder Mängeln der Begründung oder Verstößen gegen das Bestimmtheitsgebot, die Nichtigkeitsfolge unumgänglich eintritt, hat der Gesetzgeber für den Fall der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften differenzierte Fehlerfolgenregelungen getroffen. Für selbständige Denkmalbereichssatzungen fehlen im Denkmalschutzgesetz zwar spezielle Bestimmungen, anwendbar sind aber insoweit die Vorschriften des § 4 Abs. 6 lit. a) bis c) GO N W 4 5 2 . Danach gilt, daß Verstöße gegen Verfahrens 453- und Formvorschriften 454 der Gemeindeordnung nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Verkündung nicht mehr geltend gemacht werden können, wenn nicht der Gemeindedirektor den Ratsbeschluß vorher beanstandet oder der Mangel ordnungsgemäß gerügt worden ist. Beachtlich bleiben dagegen Verstöße auch nach Ablauf dieser Frist, die sich aus dem Fehlen der gemäß § 5 Abs. 3 DSchG NW erforderlichen Genehmigung455 oder aufgrund einer fehlerhaften Bekanntmachung ergeben 456. Soweit in der Bekanntmachungsanordnung auf die Rechtsfolge des § 6 Abs. 1 GO NW hingewiesen worden ist, führt die Rüge aller anderen Verfahrens verstoße nach Ablauf der einjährigen Frist zur Unbeachtlichkeit 457 . Die Satzung ist in diesen Fällen zwar rechtswidrig, sie bleibt aber in vollem Umfang gültig und kann insoweit weder gegenüber der Verwaltung noch gegenüber den Gerichten angegriffen werden 458 . Damit trägt § 4 Abs. 6 GO NW dem Grundsatz der Rechtssicherheit Rechnung, d.h. die Öffentlichkeit kann sich auf die Gültigkeit der Satzung verlassen 459. Unter dem Ge-

451

Ossenbühl, Handbuch des StaatsR, Bd. III., § 66 Rn. 61; Schmidt-Aßmann, Sitzungsberichte des 58. DJT, 1990, Ν 8, (21). 452

Kottenberg / Rehny GO NW, Kommentar, § 4 Erl. VI. 1. Dazu gehören alle Vorschriften, die die gemeindlichen Organe beim Erlaß von Satzungen zu beachten haben, wie z.B. die Zuständigkeitsvorschriften, der Grundsatz der Öffentlichkeit der Ratssitzungen, die Beschlußfahigkeits- und Befangenheitsbestimmungen; vgl. dazu v. Loebell, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. 32. d). 453

454 Dazu zählen die Bestimmungen der auf der Grundlage von § 4 Abs. 5 GO NW ergangenen BekanntmachungsVO NW. 455

Vgl. § 4 Abs. 6 lit. a) GO NW.

456

Vgl. § 4 Abs. 6 lit. b) GO NW.

457

Kottenberg / Rehn, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. VI. 3. und 4.

458

Erichsen, Kommunalrecht NW, § 8 C, S. 128.

459

Stober, Kommunalrecht, § 8 III., 3. a), S. 187.

9 Leidinger

130

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

sichtspunkt der Verfassungsmäßigkeit bestehen gegen Präklusionsvorschriften wie die des § 4 Abs. 6 GO NW keine Bedenken460.

2. Die Festsetzung von Denkmalbereichen in Bebauungsplänen a) Zuständigkeit Mit der den Gemeinden durch § 6 Abs. 4 DSchG NW eingeräumten Möglichkeit, Denkmalbereiche durch Festsetzung in einem Bebauungsplan unter Schutz zu stellen, hat der Landesgesetzgeber von der ihm durch § 9 Abs. 4 BauGB eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht und bestimmt, daß die auf Landesrecht beruhenden Regelungen über den Denkmalbereich Bestandteil eines Bebauungsplanes sein können. Möglich ist eine solche Regelung deshalb, weil für die Unterschutzstellung von Denkmalbereichen dieselbe Stelle zuständig ist, wie für die Aufstellung von Bebauungsplänen: auch diese Aufgabe fällt in die Verbandskompetenz der Gemeinde, und der Gemeinderat ist das dafür zuständige Beschlußorgan 461. Während sich das Aufstellungsverfahren damit allein nach den Vorschriften des Baugesetzbuches richtet, so daß die entsprechenden Regelungen des Denkmalschutzgesetzes nicht anwendbar sind, müssen die materiell-rechtlichen Bestimmungen hinsichtlich des Denkmalbereiches in vollem Umfang berücksichtigt werden.

b) Aufstellungsbeschluß Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes beginnt mit dem Planaufstellungsbeschluß des Gemeinderates, der ortsüblich bekanntzumachen ist, damit die Bürger im Hinblick auf die vorgeschriebene Bürgerbeteiligung rechtzeitig hiervon Kenntnis nehmen können 462 . Der Planentwurf wird von der Gemeinde oder privaten Planungsbüros erstellt und enthält die kartographische Darstellung des Plangebietes nebst erläuternden Ausführungen. Den Landschaftsverband trifft hinsichtlich der Festsetzung des Denkmalbereiches auch jetzt die Ver-

460 BVerwGE 64, S. 33 (35 f.); v. Loebell, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. 32. b).; Stober, a.a.O. (Fn. 459), S. 187. 461 Lohr, in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, § 9 Rn. 107; das Verfahren der Planaufstellung beschreibt ausführlich, Ernst / Hoppe, Bau- und Bodenrecht, § 5 Rn. 316 ff. 462

Vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB; dazu Oldiges, in: Steiner, BesVerwR, IV, Rn. 59.

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen

131

pflichtung zur Erstattung eines Gutachtens, und es bedarf auch hier der Herstellung des Benehmens zwischen ihm und der Gemeinde 463 . Das den Denkmalbereich bildende Gebiet muß in den planerischen Darstellungen parzellenscharf gekennzeichnet sein, und seine ihn prägenden Charakteristika sind in der textlichen Erläuterung möglichst genau zu beschreiben. Die Begründung für die Festsetzung des Denkmalbereichs ist entweder im Rahmen der textlichen Angaben im Bebauungsplan selbst oder als eine besonders gekennzeichnete Anlage beizufügen. Davon unberührt bleibt das Erfordernis, der nach § 9 Abs. 8 BauGB erforderlichen Begründungspflicht für den Erlaß des Bebauungsplans zu entsprechen 464.

c) Beteiligung der Öffentlichkeit Im Rahmen der gemäß § 3 und § 4 BauGB erforderlichen Beteiligung der Träger privater und öffentlicher Belange 465 können auch im Hinblick auf die Festsetzung des Denkmalbereiches Einwendungen erhoben werden. Einwendungsbefugt ist sowohl im Rahmen der frühen Bürgerbeteiligung gemäß § 3 Abs. 1 S. 1 BauGB als auch nach der Auslegung des Bebauungsplanes grundsätzlich jedermann. Anders verhält es sich aber bei den Trägern öffentlicher Belange. Sie sind nur dann einwendungsbefugt, wenn sie durch die Festsetzung bzw. Planung berührt werden 466 . Träger des öffentlichen Belangs Denkmalschutz und Denkmalpflege in der Bauleitplanung ist der Landschaftsverband 467 , der in seiner Stellungnahme das Interesse am Schutz des Denkmalbereiches gegenüber der Gemeinde als Planungsträger zu vertreten hat 468 . Dabei handelt es sich um eine gesetzliche Pflichtaufgabe der Landschaftsverbände, so daß die Abgabe der nach § 4 Abs. 1 BauGB vorgesehenen Stellungnahme nicht in ihrem Ermessen steht.

463 Das folgt schon daraus, daß sich durch die Wahl des formellen Aufstellungsverfahrens der gesetzlich festgelegte Charakter des Erlasses von Denkmalbereichssatzungen als Plichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung nicht ändern läßt, so daß sowohl die Pflichtenstellung des Landschaftsverbandes als auch die der Gemeinde dadurch nicht berührt wird. 464 Zur Konzeption der Begründung des B-Plans vgl. Lohr, in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, § 9 Rn. 123. 465

Zum Verfahrensablauf im einzelnen vgl. Battis, in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, § 3 Rn. 1, 7, 12; § 4 Rn. 1 f. 466

Battis, a.a.O. (Fn. 465), § 4 Rn. 3.

467

Vgl. §§ 22 Abs. 3 Nr. 6 i.V.m. 1 Abs. 3 S. 2 DSchG NW.

468

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 1 Rn. 40.

132

1. Teil: D. Die Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen

Verspätet vorgebrachte Einwendungen sind auch hier nicht von vornherein präkludiert, sondern können von der Gemeinde auch jetzt noch im Rahmen der Gesamtabwägung berücksichtigt werden 469 .

d) Staatliche Mitwirkung Anders als die selbständige Denkmalbereichssatzung bedarf der Bebauungsplan grundsätzlich keiner staatlichen Genehmigung, nachdem er vom Gemeinderat endgültig beschlossen worden ist. Lediglich seine Anzeige gegenüber der höheren Verwaltungsbehörde ist im Regelfall notwendig 470 . Die von dieser Behörde vorzunehmende Kontrolle des Bebauungsplans richtet sich hinsichtlich der spezifisch bauplanungsrechtlichen Festsetzungen nach dem durch § 11 Abs. 3 BauGB vorgegebenen Maßstab, d.h. allein unter Rechtmäßigkeitsgesichtspunkten können Beanstandungen erfolgen 471 . Für die Festsetzungen des Denkmalbereichs bleibt es auch jetzt bei der durch § 5 Abs. 3 DSchG NW vorgegebenen Genehmigungspflicht, so daß in bezug auf den Denkmalbereich auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte eine Rolle spielen können. Das ergibt sich daraus, daß die gemäß § 6 Abs. 4 DSchG NW i.V.m. § 9 Abs. 4 BauGB zulässigen Festsetzungen über den Denkmalbereich ihren landesrechtlichen Charakter trotz Aufnahme in den Bebauungsplan behalten, so daß von der Genehmigungsbehörde auch der entsprechende Prüfungsmaßstab des Denkmalschutzgesetzes heranzuziehen ist 472 .

e) Inkrafttreten Seine Rechtswirksamkeit erlangt der Bebauungsplan durch die nach § 12 BauGB vorzunehmende ortsübliche Bekanntmachung, der Durchführung des Anzeigeverfahrens. Darüber hinaus ist der Bebauungsplan selbst nebst Begründung für jedermann zur Einsicht bereitzuhalten. Mit dieser Form der Ersatz-

469

Oldiges, in: Steiner, BesVerwR, IV, Rn. 63.

470

Gemäß § 11 Abs. 1, 1. Hs. BauGB bedürfen nur der selbständige Bebauungsplan nach § 8 Abs. 2 S. 2 und der vorzeitige Bebauungsplan nach § 8 Abs. 4 BauGB staatlicher Genehmigung. 471

Oldiges, in: Steiner, BesVerwR, IV, Rn. 65; dabei ist eine Beanstandung gem. § 11 Abs. 3 S. 1 BauGB nur innerhalb von drei Monaten nach Eingang der Anzeige möglich. 472 Dierkes, S. 152; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, § 9 Rn. 111 in bezug auf bauordnungsrechtliche Festsetzungen im Bebauungsplan.

III. Die Verfahren zur Festsetzung von Denkmalbereichen

133

verkündung 473 , die sich nur auf die Bekanntmachung des Anzeigeverfahrens, nicht aber unmittelbar auf den Plan und seine Festsetzungen bezieht, ist dem rechtsstaatlich gebotenen Verkündungserfordernis für Rechtsnormen genüge getan 474 .

f) Fehlerfolgen Während für die selbständige Denkmalbereichssatzung ausschließlich die in der Gemeindeordnung enthaltene Fehlerfolgenregelung anwendbar ist, greifen im Fall der Festsetzung eines Denkmalbereiches in einem Bebauungsplan darüber hinaus 475 die in §§ 214, 215 BauGB enthaltenen Heilungsvorschriften ein. Die im Baugesetzbuch enthaltenen Fehlerregelungen beschränken sich auf solche Verstöße, die baurechtliche Form- und Verfahrensregelungen betreffen. Soweit es um Verstöße gegen Verfahrensbestimmungen des Kommunalrechts geht, bleibt die Vorschrift des § 6 Abs. 4 GO NW voll anwendbar. Nach der Systematik der in §§ 214, 215 BauGB enthaltenen Regelungen ist zwischen absolut beachtlichen476, den nur bei fristgerechter Rüge beachtlichen477 und den unbeachtlichen Fehlern 478 zu unterscheiden. Wichtigster Unterschied zu den kommunalrechtlichen Vorschriften ist hier die weitergehende Regelung im Hinblick auf materielle Rechtsverstöße. Dies gilt z.B. für bestimmte das Verhältnis von Flächennutzungs- und Bebauungsplan betreffende Fehler 479 , bestimmte Abwägungsmängel480 oder die Begründungspflicht 481. Alle Unbeachtlichkeits- und Verfristungsvorschriften greifen jedoch nur ein, wenn die Gemeinde bei Erlaß des Bebauungsplanes ihre Hinweispflicht gemäß § 215 Abs. 3

473

Dazu Lohr, a.a.O. (Fn. 472) § 12 Rn. 13.

474

Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, S. 14; BVerfG, NVwZ 1984, S. 130 f.

475

Battis , in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, Vorb. §§214-216, Rn. 2; v. Loebell, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. 32. c); Hill, Gutachten D zum 58. DJT, 1990, S. 52. 476 Dazu gehören die in § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB angeführten Verstöße, da sie unabhängig von der Einhaltung von Rügefristen (vgl. § 215 Abs. 1 BauGB) beachtlich bleiben. 477

Dazu zählen die unter § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB angeführten Verstöße.

478

Unbeachtlich sind von vornherein alle formellen Rechtsmängel, die in § 214 Abs. 1 BauGB nicht erwähnt sind; dazu Oldiges, in: Steiner, BesVerwR, IV, Rn. 73. 479

Vgl. 214 Abs. 2 BauGB.

480

Vgl. § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB.

481

Nur das gänzliche Fehlen der Begründung führt zur Nichtigkeit der Satzung; vgl. § 214 Abs. 1 Nr. 2, 2.Hs. BauGB.

134

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

BauGB erfüllt hat 482 . Auch hier gilt der Grundsatz, daß solche Fehler, die zwar objektiv vorliegen, jedoch nicht innerhalb der gesetzlich vorbestimmten Fristen ordnungsgemäß gerügt werden, die Satzung zwar rechtswidrig machen, gerichtlich aber nicht mehr angreifbar sind 483 . Gemäß § 215 Abs. 3 BauGB kann die Gemeinde fehlerhafte Bebauungspläne, auch wenn der Fehler auf einem Verstoß gegen kommunalrechtliche Vorschriften beruht, nach Behebung des Fehlers mit Rückwirkung in Kraft setzen.

E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen Mit dem Inkraftreten der Satzung, durch die ein Denkmalbereich festgesetzt wird, stellt sich die Frage, welche Rechtsfolgen an die Unterschutzstellung geknüpft sind. Sie hat mit Ausnahme des bereits oben behandelten Aspektes, wie weit die Schutzwirkung für die jeweils erfaßten Objekte reicht 484 , bislang nur wenig Beachtung gefunden. Der Grund dafür ist in erster Linie in der mangelnden Differenziertheit der hinsichtlich des Denkmalbereichsschutzes getroffenen gesetzlichen Regelungen zu sehen. Denn wie schon aufgezeigt, kann die pauschale Anordnung des Gesetzes in § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW, nach der der Denkmalbereich mit seiner Unterschutzstellung den Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes unterliegt, entgegen dem vermeintlich klaren Wortlaut nicht in dem Sinn verstanden werden, daß der Denkmalbereich als Denkmal anzusehen und damit alle Vorschriften des Gesetzes auch auf Denkmalbereiche anwendbar sind 485 . Aber selbst die nach § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche anwendbare Vorschrift des § 9 DSchG NW bedarf zuvor einer „Korrektur" im Wege der Auslegung, um die ihrem Normzweck entsprechende Funktion auch im Hinblick auf Denkmalbereiche erfüllen zu können 486 . Darüber hinaus fehlen jegliche, speziell auf den Denkmalbereich zugeschnittene Rechtsfolgeregelungen, wie sie aufgrund des Charakters der Denkmalbereichssatzung als eigenständiges Instrument im Sinne der Rechtsklarheit

482

Battis , in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar, Vorb. §§ 214-216, Rn. 2.

483

Oldiges, in: Steiner, BesVerwR, IV, Rn. 78 f.

484

Vgl. dazu oben, C. III. 3.c).

485

Vgl. oben, C. III. 3.c), bb).

486

Battis / Schmittat, NuR 1983, S. 102 (109); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 14.

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

und Vollzugseignung des Gesetzes hätten erwartet werden dürfen. Der Gesetzesanwender bleibt also letztlich, nicht nur was die Frage der Reichweite der Schutzwirkung anbetrifft, sondern auch hinsichtlich der Anwendbarkeit und Anwendung der für Denkmäler konzipierten Vorschriften auf Denkmalbereiche, sich selbst überlassen. Es verwundert daher nicht, feststellen zu müssen, daß seit Beginn der um die Reichweite der Schutzwirkung geführten Diskussion Meinungsverschiedenheiten auch hinsichtlich der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen aufgetreten sind 487 . Durchgesetzt hat sich dabei die Auffassung, daß auf den Denkmalbereich, außer der Vorschrift des § 9 DSchG NW, keine andere Regelung des Gesetzes anwendbar sei 488 . Die Ursachen für diese pauschale Sichtweise werden deutlich, wenn der Zusammenhang, in dem diese Behauptungen aufgestellt wurden, berücksichtigt wird. Entstanden ist das „Dogma" von der ausschließlichen Anwendbarkeit des § 9 DSchG NW aufgrund der Notwendigkeit, die undifferenzierte Anordnung des Gesetzes in § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW im Sinne der Erscheinungsbildlösung einschränkend auslegen zu müssen, da das Gesetz andernfalls unüberbrückbare Widersprüche aufweisen würde 489 . In dem Glauben, damit über ein besonders schlagkräftiges Argument zu verfügen, wird auf den Wortlaut des § 5 Abs. 2 S. 1 verwiesen, der tatsächlich nur auf § 9 DSchG NW Bezug nimmt, und es daher naheliegend erscheinen läßt, daß andere Gesetzesbestimmungen nicht anwendbar sind 490 . Die weitreichenden Folgen, die sich aus der nur in diesem Zusammenhang plausibel erscheinenden Argumentation für den Denkmalbereichsschutz insgesamt ergeben,

487

Zuerst: Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (387); zuletzt: Dierkes, S. 152 ff.,

160 f. 488 Heidemann, SGK-Schriftenreihe, Bd. 9, S. 199 f.; Gahlen, StuGR 1981, S. 374 (377); Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45); Kiepe, DST 1983, S. 409 (411 f.); Erbguth / Paßlick / Püchel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 48; Stähler, S. 103; Schmittat, Denkmalschutz, S. 71 Fn. 273; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 5; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 16; in diesem Sinne auch unter Bezugnahme auf die Kommentarliteratur VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1486 / 90 - (nicht veröffentlicht). 489 Wie gesehen, ließen sich Baudenkmal und Denkmalbereich in bestimmten Fällen anhand der vom Gesetz vorgegebenen Kriterien nicht voneinander abgrenzen, wenn beiden Denkmalkategorien die gleiche Schutzwirkung zuteil würde und die Frage, warum das Gesetz zwei unterschiedliche Unterschutzstellungsverfahren vorsieht, wäre letztlich nicht rational beantwortbar, vgl. dazu oben, C. III. 3. 490 Dabei wird aber übersehen, daß sich z.B. die Anwendbarkeit des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW auf Denkmalbereiche schon aufgrund der unmißverständlichen Bezugnahme des Gesetzes auf die Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW ergibt; vgl. dazu bereits oben, D. II. 4.

136

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

bleiben dabei jedoch unberücksichtigt 491. Konsequenz wäre nämlich, daß das auf die Erfassung und den Schutz aller Denkmalkategorien hin konzipierte Gesetz und sein vom Gesetzgeber umfassend intendierter Geltungsanspruch von vornherein erheblich eingeschränkt und verkürzt würde 492 . Ohne Notwendigkeit und nähere Begründung wären gerade die Vorschriften, die speziell auf die Erfassung und Erhaltung von Denkmalwerten angelegt sind im Hinblick auf eine bestimmte Denkmalkategorie unanwendbar 493, die Vollzugseignung des Gesetzes und sein Regelungszweck diesbezüglich in Frage gestellt. Es könnte lediglich auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgegriffen werden, das aber keinerlei materielle Befugnisnormen enthält, oder auf Normen des allgemeinen Ordnungsbehördengesetzes, das zwar Befugnisregelungen aufweist 494 , deren Anwendbarkeit aber immer vom Vorliegen einer konkreten Gefahr im Einzelfall abhängt, die nur in den seltensten Fällen vorliegen wird. Angesichts dieser undifferenzierten, weil nur im Hinblick auf die Reichweite der Schutzwirkung entwickelten Argumentation darf ihr für die Frage der auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen insgesamt keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden. Der zur Rechtfertigung vorgebrachte Verweis auf den angeblich „eindeutigen Wortlaut" des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW, der eine differenzierte Sichtweise hinsichtlich der Anwendbarkeit der für Denkmäler konzipierten Vorschriften auf Denkmalbereiche unter Berücksichtigung der entsprechenden Besonderheiten von vornherein ausschließen soll 495 , kann schon deshalb nicht überzeugen, weil der Wortlaut dieser Norm bei unvoreingenommener Betrachtung doch sogar dafür spricht, daß alle Vorschriften des Gesetzes auch auf Denkmalbereiche anwendbar sind 496 .

491

Bemerkenswert ist, daß ein Teil der Vertreter der Auffassung, die einen pauschalen Anwendungsausschluß der für Denkmäler konzipierten Vorschriften auf den Denkmalbereich behaupten, diese starre Linie nicht konsequent durchhalten; so z.B. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 27 Rn. 12 und 14, § 40 Rn. 40 im Hinblick auf die Anwendbarkeit des § 27 und 40 DSchG NW auf Denkmalbereiche; dazu unten, E. II. 3. 492 Eindeutige und unbestrittene Intention des Gesetzgebers war es, mit den von ihm geschaffenen Regelungen alle Arten von Denkmälern adäquat erfassen und schützen zu können; vgl. LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 2; Plenar-Protokoll 8 / 105 vom 16.5.1979, S. 7115. 493

Dazu gehören z.B. die Vorschriften der §§ 27, 28 und 30 DSchG NW.

494

Vgl. z.B. § 14 Abs. 1 OBG NW.

495

So Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 13.

496

Vgl. oben, C. III. 3.c) cc) (1), dem stimmt auch Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 13 zu, was aber widersprüchlich erscheint, wenn dort in dem hier relevanten Zusammenhang von einem „eindeutigen Wortlaut" gesprochen wird.

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

Wenn ein solches Gesetzesverständnis aus den dargelegten Gründen richtigerweise abgelehnt wird 4 9 7 , ist damit aber noch nichts über die Zulässigkeit und Notwendigkeit einer differenzierten Sichtweise gesagt. Es mögen Fälle denkbar sein, in denen im Ergebnis die meisten oder keine der auf Denkmäler zugeschnittenen Rechtsfolgeregelungen, außer der des § 9 DSchG NW, auf den Denkmalbereich anwendbar sind; dies ändert jedoch nichts daran, daß die These, aufgrund der Begrenzung des Denkmalbereichsschutzes auf das Erscheinungsbild seien von vornherein alle anderen Vorschriften des Gesetzes nicht einschlägig, als unzutreffend anzusehen und daher abzulehnen ist 4 9 8 . Richtig kann angesichts des einschränkend auszulegenden Wortlauts des § 5 Abs. 2 DSchG NW nur eine Sichtweise sein, die unter Berücksichtigung der dafür maßgebenden Tatsache, daß der Denkmalbereichsschutz nur das Erscheinungsbild, bzw. den Erscheinungsbildträger erfaßt, und unter Beachtung des jeweiligen Regelungszwecks der Norm, ihre entsprechende Anwendbarkeit auf den Denkmalbereich zunächst konkret prüft, bevor ein diesbezüglicher Geltungsausschluß konstatiert wird. Die Forderung nach einer differenzierten Sichtweise 499 findet aber nicht nur durch den Hinweis auf den grundsätzlich umfassenden Geltungsanspruch des Gesetzes und den zu beachtenden Regelungszweck der jeweiligen Norm, sondern auch rechtsvergleichend Bestätigung. Nach der baden-württembergischen Konzeption zum Schutz von Flächendenkmalen 5 0 0 sind trotz der Tatsache, daß außer dem Erlaubnisvorbehalt keine besonderen Rechtsfolgeregelungen für die ebenfalls nur in ihrem Erscheinungsbild geschützten Gesamtanlagen im Gesetz ausformuliert sind 501 , auch einige der auf Denkmäler zugeschnittenen Vorschriften auf Flächendenkmale anwendbar 502 . Inwieweit das der Fall ist, richtet sich allein nach dem Normzweck der

497

Vgl. oben, C. III. 3.c) cc) (2).

498

Im Ergebnis genauso jedoch ohne nähere Begründung, Dierkes, S. 161.

499

Für eine differenzierende Betrachtung spricht sich auch Dierkes, S. 161 aus; ähnlich Bülow, Rechtsfragen, S. 267, der allerdings von einem grundsätzlichem Substanzschutz für den Denkmalbereich ausgeht. 500

Dazu oben, C. IV. 2.

501

Vgl. § 19 Abs. 2 DSchG Baden-Württemberg, der gegenüber dem allgemein für Denkmäler geltenden Erlaubnisvorbehalt in § 15 DSchG BW bestimmte Modifizierungen aufweist; dazu Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 13 ff. 502

Strobl / Majocco / Bim, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 8.

138

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

jeweiligen Vorschrift 503 , nicht aber nach einem in anderem Zusammenhang pauschal formulierten Anwendungsausschluß. Dies ist umso bemerkenswerter, weil im baden-württembergischen Denkmalschutzgesetz eine Vorschrift, wie die des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW, nach der an sich schon vom Wortlaut her die entsprechende Anwendbarkeit der auf Denkmäler zugeschnittenen Vorschriften auf Flächendenkmale erklärt wird, fehlt, und es daher viel näher als in Nordrhein-Westfalen gelegen hätte, von der grundsätzlichen Unanwendbarkeit aller übrigen Gesetzesbestimmungen auf Gesamtanlagen auszugehen. Im folgenden gilt es daher nicht nur den Anwendungsbereich des § 9 DSchG NW im Hinblick auf Denkmalbereiche zu konkretisieren (I.), sondern auch die Frage nach der grundsätzlichen Anwendbarkeit der für Denkmäler zugeschnittenen materiellen Rechtsfolgeregelungen auf den Denkmalbereich ist zu beantworten (II.). Maßstab ist dabei in erster Linie der jeweilige Regelungszweck der Norm und die Erkenntnis, daß der Denkmalbereich nur hinsichtlich seines Erscheinungsbildes bzw. der Erscheinungsbildträger geschützt wird.

/. Der Erlaubnisvorbehalt

des § 9 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche

Während sich die Frage nach der grundsätzlichen Anwendbarkeit des § 9 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche wegen der in § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW enthaltenen Geltungsanordnung nicht stellt 504 , ist dem Wortlaut des Gesetzes nach nicht sofort verständlich, wie diese Vorschrift in bezug auf Denkmalbereiche zu verstehen und zu handhaben ist. Verständnisschwierigkeiten treten in erster Linie hinsichtlich der Erlaubnispflichttatbestände des § 9 Abs. 1 DSchG NW auf, weil dort nur von Bau- und Bodendenkmälern die Rede ist (1.). Dagegen stellt sich bei der Vorschrift des § 9 Abs. 2 DSchG NW die Frage, welche Gesichtspunkte bei der Erteilung einer Genehmigung in bezug auf Denkmalbereiche berücksichtigt werden müssen (2.).

503 Anwendbar ist danach z.B. § 7 DSchG BW (Maßnahmen und Zuständigkeit von Denkmalschutzbehörden), § 10 DSchG BW (Auskunfts- und Duldungspflichten des Eigentümers), § 24 DSchG BW (Entschädigung bei enteignend wirkenden Maßnahmen); vgl. Strobl / Majocco / Birn> DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 8 und 15; § 7 Rn. 16; § 24 Rn. 4. 504

Das gilt, wie bereits dargelegt (vgl. oben, D. II. 4.), auch im Hinblick auf den Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW, weil er unmißverständlich auf die auch für Denkmalbereiche geltende Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW Bezug nimmt.

I. Der Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW

139

1. Die Erlaubnispflichttatbestände des § 9 Abs. 1 DSchG NW Der Vorschrift des § 9 DSchG N W kommt nicht nur für den Schutz von Bauund Bodendenkmälern, sondern auch für den der Denkmalbereiche zentrale Bedeutung zu. Von Gesetzes wegen sind hier bestimmte Handlungen, die sich nachteilig auf geschützte Denkmalwerte auswirken können, verboten. Erst nach behördlicher Prüfung und Erlaubniserteilung im Einzelfall kann die beabsichtigte Maßnahme vorgenommen werden. Durch die präventiven Erlaubnisvorbehalte wird die wichtigste Voraussetzung für einen effektiven Schutz und die Grundbedingung für den langfristigen Erhalt von Denkmalwerten erfüllt: ihr möglichst unveränderter, originalgetreuer Bestand 505 . Nach dem Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 lit.a) DSchG NW sind alle Maßnahmen, durch die der Denkmalwert des unter Schutz gestellten Objekts im Wege der Beseitigung, Veränderung, Verbringung an einen anderen Ort oder Nutzung beeinträchtigt werden kann, einem Erlaubnisvorbehalt unterworfen. Dagegen bedarf gemäß § 9 Abs. 1 lit.b) DSchG NW der Erlaubnis, wer durch die Errichtung, Veränderung oder Beseitigung von Anlagen das geschützte Erscheinungsbild des Schutzobjekts tangiert. Weil § 9 Abs. 1 DSchG NW dem Wortlaut nach auf Bau- und Bodendenkmäler zugeschnitten ist und damit in bezug auf Denkmalbereiche zu weit greift, bedarf diese Norm einer einschränkenden Auslegung 506 . Anstelle der Worte „Bau- und Bodendenkmäler" sind daher jeweils die Worte „bauliche Anlagen" einzufügen. Denn bauliche Anlagen bilden den Bezugs- oder Anknüpfungspunkt bei der Unterschutzstellung von Denkmalbereichen, wobei es gemäß § 2 Abs. 3 DSchG NW nicht darauf ankommt, ob es sich dabei selbst um Baudenkmäler handelt. Damit ergibt sich insgesamt folgende Lesweise dieser Vorschrift: „Der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde bedarf, wer a) bauliche Anlagen in Denkmalbereichen beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder die bisherige Nutzung ändern will oder

505

Dies darf aber nicht dahingehend mißverstanden werden, daß eine „museale Erstarrung" gewollt ist und dem Denkmalschutz ein absoluter, gegenüber allen anderen Interessen a priori übergeordneter Stellenwert zukommt; vielmehr hat § 9 DSchG NW auch die Funktion einer Kollisionsnorm, d.h. im Rahmen von § 9 Abs. 2 DSchG NW ist zu prüfen, ob der Denkmalschutz nicht gegenüber anderen Belangen zurücktreten muß; vgl. dazu Schmittat, Denkmalschutz, S. 74 und unten, E. I. 2. 506

Es handelt sich um einen Fall teleologischer Reduktion, da der dem Wortlaut nach zu weit gefaßte Tatbestand entsprechend dem Sinn und Zweck der Vorschrift in seinem Anwendungsbereich begrenzt wird; zum Prinzip der teleologischen Reduktion aus methodischer Sicht, Larenz, Methodenlehre, S. 381 f.

140

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

b) in der engeren Umgebung von baulichen Anlagen in Denkmalbereichen Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn hierdurch das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs beeinträchtigt wird" 5 0 7 . Die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 1 lit. c) DSchG NW scheidet dagegen von vornherein aus, da Anknüpfungspunkt hier bewegliche Denkmäler sind, die unstreitig nicht Gegenstand einer Unterschutzstellung durch eine Denkmalbereichssatzung sein können, was sich schon aufgrund des Wortlautes der Begriffsdefinitionen in § 2 DSchG NW erschließen läßt. Bei der Anwendung des § 9 Abs. 1 lit. a) DSchG NW ergeben sich im Vergleich zu den Fällen, in denen es um Baudenkmäler geht, grundsätzlich keine Besonderheiten in bezug auf die Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale, beseitigen, verändern, etc. 508 . Allerdings ist zu berücksichtigen, daß durch die Denkmalbereichssatzung nur das Erscheinungsbild bzw. der Erscheinungsbildträger erfaßt wird und daher die Reichweite der Regelung insgesamt entsprechend begrenzt ist 509 . Die korrekte Handhabung des § 9 Abs. 1 lit.b) DSchG NW setzt dagegen vor allem die genaue Kenntnis des räumlichen Geltungsbereiches der Satzung voraus, um die einbezogenen Freiflächen, Freiräume und Sichtbezüge bei der Beurteilung und Einschätzung einer eventuell eintretenden Beeinträchtigung berücksichtigen zu können 510 . Nur wenn die Maßnahme das geschützte Erscheinungsbild oder den u.U. mit einbezogenen Erscheinungsbild-

507

In dieser oder einer aussageidentischen Form sollte der Genehmigungstatbestand des § 9 Abs. 1 DSchG NW in die Satzung aufgenommen werden, weil nur dann sofort verständlich wird, wann und in welchem Umfang, Genehmigungspflichten auch im Denkmalbereich zu berücksichtigen sind; aus Klarstellungsgründen sinnvoll, aber angesichts der insoweit verständlichen Begriffsdefinition des Denkmalbereichs in § 2 Abs. 3 DSchG NW nicht zwingend geboten, ist der zusätzliche Hinweis, daß es sich bei den baulichen Anlagen nicht um Baudenkmäler handeln muß; eine derart modifizierte Fassung des § 9 Abs. 1 DSchG NW schlägt Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 14 vor. 508

Zur Auslegung der einzelnen Tatbestandmerkmale vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 3-6; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 3-5. 509 Von vorherein keine Relevanz entfaltet der Erlaubnisvorbehalt daher z.B. in solchen Fällen, in denen es allein um Maßnahmen im Gebäudeinneren geht, weil hier eine Beeinträchtigung des geschützten Erscheinungsbildes bzw. Erscheinungsbildträgers ausgeschlossen ist. 510

Regelmäßig liegt eine Beeinträchtigung der engeren Umgebung i.S.v. § 9 Abs. 1 lit. b) DSchG NW vor, wenn die für den Denkmalbereich i.S.v. § 5 Abs. 2 S. 3 DschG NW „ n o t w e n d i g e " Umgebung, wie sie in den Satzungsunterlagen darzustellen ist, nachteilig betroffen wird.

I. Der Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW

141

träger negativ berührt, greift die Genehmigungspflicht ein, denn nur dann ist der Schutzzweck der Satzung tangiert 511 . Eine unter Berücksichtigung des Normzwecks und der Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes vorgenommene, einschränkende Auslegung des § 9 Abs. 1 DSchG NW gestattet demnach eine hinreichende Präzisierung dieser Vorschrift, so daß sie trotz ihrer Konkretisierungsbedürftigkeit in bezug auf Denkmalbereiche den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes noch gerecht wird. Danach müssen Rechtsnormen ihrem Inhalt nach so gefaßt sein, daß der Adressat ihnen zumindest im Wege der Auslegung klar entnehmen kann, welchen Verhaltensgeboten und -verboten er unterliegt 512 . Allerdings ist es, wie schon erwähnt 513 , unter dem Gesichtspunkt der leichteren Verständlichkeit und Vollzugseignung der Satzung dringend geboten, die in ihrer Lesart modifizierte Erlaubnispflichtregelung des § 9 Abs. 1 DSchG NW als eigenständige Vorschrift in die Satzung zu integrieren 514. Denn nur wenn der Anwendungsbereich dieser Norm von vornherein möglichst genau konkretisiert ist, werden sich auch Verstöße zum Nachteil des Denkmalwertes aufgrund von Unkenntnis oder Unverständnis vermeiden lassen515.

2. Die Genehmigungstatbestände des § 9 Abs. 2 DSchG NW Soweit eine Maßnahme ein vom Denkmalbereichsschutz erfaßtes Objekt in der Weise beeinträchtigt, daß sie der Erlaubnispflicht nach § 9 Abs. 1 lit. a) oder b) DSchG NW unterfällt, ergibt sich der Maßstab für die Beurteilung ihrer Genehmigungsfähigkeit aus § 9 Abs. 2 DSchG NW. Hinsichtlich dieser Norm bedarf es zwar keiner unmittelbaren Änderung ihrer Lesart in bezug auf Denk-

511 Welche Maßnahmen darunter im Einzelfall zu verstehen sind, kann nur unter Berücksichtigung der Art und Beschaffenheit des Schutzobjekts beurteilt werden; für den Fall der Beeinträchtigung einer denkmalwerten Ortssilhouette durch einen störenden Dachaufbau vgl. BayVGH, BayVBl. 1992, S. 376 (377). 512

BVerfGE 37, S. 132 (142).

513

Vgl. oben, D. II. 4.; kritisch zur Bestimmtheit des § 9 Abs. 1 DSchG NW in bezug auf seine Anwendung auf Denkmalbereiche auch Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (389). 514

Zulässig ist dabei auch eine gegenüber der oben dargestellten Fassung des § 9 Abs. 1 DSchG NW im Hinblick auf den jeweils individuell betroffenen Schutzgegenstand angepaßte Form der Wiedergabe der Erlaubnispflichtregelung, solange damit der durch das Gesetz vorgegebene Rahmen nicht überschritten wird. 515 Schwierigkeiten können sich dann auch bei der Beurteilung der Frage ergeben, ob der Ordnungswidrigkeitentatbestand nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW verwirklicht ist.

142

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

malbereiche, die einwandfreie Anwendung der Vorschrift setzt aber voraus, daß Klarheit über den Maßstab besteht, der bei der Genehmigungserteilung bei Maßnahmen im Denkmalbereich anzulegen ist 5 1 6 . Er ergibt sich anhand der Kriterien, die dafür ausschlaggebend waren, gerade das jeweils in Rede stehende Objekt in den sachlichen Schutzbereich der Satzung miteinzubeziehen517. Soweit danach der Schutzzweck der Satzung berührt ist 5 1 8 und der Widerstreit zwischen dem Schutz des Objekts einerseits und dem Interesse an der Verwirklichung der erlaubnispflichtigen Maßnahme andererseits so groß ist, daß er nicht hingenommen werden kann, ist davon auszugehen, daß der Maßnahme Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen. Gerade in diesem Zusammenhang zeigt sich, daß eine umfassende textliche Beschreibung und optische Dokumentation des Schutzgegenstandes sowie eine präzise Begründung unentbehrlich für die einwandfreie Handhabung der Satzung ist 519 . Nur wenn sich aus den Satzungsregelungen und den entsprechenden Anlagen eindeutig ergibt, worauf sich die Schutzwirkung wieweit bezieht, insbesondere, wieweit der Erscheinungsbildträger von der Schutzwirkung erfaßt wird, kann mit Hilfe der Regelung des § 9 Abs. 2 DSchG NW der intendierte Schutzeffekt erreicht werden. Bei der Anwendung des § 9 Abs. 2 DSchG NW ist ferner zu berücksichtigen, daß diese Vorschrift auch in bezug auf genehmigungspflichtige Maßnahmen in Denkmalbereichen einer verfassungskonformen Auslegung bedarf, weil die Versagung einer Erlaubnis u.U. enteignende Wirkung für den Betroffenen haben kann, und es daher die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gebietet,

516 Die Aufnahme einer modifizierte Fassung des § 9 Abs. 2 DSchG NW ist zwar auch hier unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots nicht zwingend erforderlich, zumal im Gegensatz zu § 9 Abs. 1 DSchG NW der Aussageinhalt und die Normstruktur in bezug auf Denkmalbereiche keiner bedeutenden Änderung bedarf; auch jetzt dient es aber der besseren Verständlichkeit, wenn diese Bestimmung im Rahmen der Satzung gesondert berücksichtigt wird. Eine modifizierte Fassung des § 9 Abs. 2 DSchG NW könnte z.B. lauten: „Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn a) die erlaubnispflichtige Maßnahme unter Wahrung der denkmalwerten Eigenart des Denkmalbereiches vorgenommen wird, so daß Gründe des Denkmalbereichsschutzes nicht entgegenstehen, oder b) ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt". 517

Oebbecke, Verwaltungsrundschau 1980, S. 384 (389); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 17. 518 Dies allein reicht für ein „entgegenstehen" nicht aus, da es im Rahmen des § 9 anders als bei der Unterschutzstellungsentscheidung nach § 2 Abs. 3 DSchG NW auch um die Berücksichtigung anderer Belange als der des Denkmalschutzes geht, vgl. OVG Münster, NWVBL 1989, S. 172. 519

Zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereichs der Satzung und der Begründung, vgl. oben, D. II. 2. und 3.

I. Der Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW

143

Eigentümerbelange schon bei der Erlaubniserteilung zu berücksichtigen 520. Ansonsten müßte eine durch eine Genehmigungsversagung verursachte unzumutbare Belastung des Betroffenen entweder immer zu einem Verlust des Objekts im Wege des Übernahmeverlangens gemäß § 31 DSchG NW oder zu einem Entschädigungsanspruch in Geld nach § 33 DSchG NW führen 521 , was mit der Bestandsgarantie des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG aber nicht zu vereinbaren wäre 522 . Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Eigentums verlangt daher, daß die Belange des Eigentümers, wie z.B. die finanzielle Leistungsfähigkeit oder wirtschaftliche Zumutbarkeit, die bei der Frage der Unterschutzstellung konsequent unberücksichtigt bleiben mußten 523 , bei der Genehmigungserteilung nach § 9 Abs. 2 DSchG NW zu beachten sind. Während über die Notwendigkeit, Eigentümerbelange im Erlaubnisverfahren berücksichtigen zu müssen, mittlerweile 524 Einvernehmen in Rechtsprechung 525 und Literatur 526 besteht, ist die Frage, auf welche Art und Weise dies zu erfolgen hat, noch nicht abschließend beantwortet. Die Rechtsprechung geht bislang davon aus, daß eine Abwägung der Denkmalschutzbelange mit den wirtschaftlichen Auswirkungen für den Eigentümer vorzunehmen sei, d.h. sie erfolgt im Rahmen der Feststellung, ob der Maßnahme Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen527. Andere wollen die Eigentümerbelange hingegen im Rahmen des § 9 Abs. 2 lit. b) DSchG NW berücksichtigen, allerdings nicht

520

Beckmann, NWVBL 1991, S. 361 (362); Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG Kommentar, § 9 Rn. 32; darüber hinaus sind bei allen Entscheidungen der Denkmalbehörden, die denkmalwerte kirchliche Anlagen betreffen, gem. § 38 DSchG NW die schutzwürdigen Belange der Kirche besonders zu berücksichtigen; vgl. grundsätzlich zu dieser Problematik für den Parallelfall der Bauleitplanung, Hoppe / Beckmann, DVB1. 1992, S. 188 (190 ff.) 521 Zur Frage der Anwendbarkeit der §§ 31 und 33 DSchG NW auf Anlagen in Denkmalbereichen vgl. unten, Ε. II. 6. 522

Beckmann, a.a.O. (Fn. 520), S. 362; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, a.a.O. (Fn. 520).

523

Dies deshalb, weil die Unterschutzstellung allein im öffentlichen Interesse erfolgt; vgl. dazu oben, D. II. 3. 524

A.A. noch OVG Münster, Urteil vom 18.5.1984, - 11 A 1776/ 83 - , DÖV 1985, S. 158 (159); Urteil vom 12.5.1986, - 7 A 2944 / 83 - (nicht veröffentlicht); in Frage gestellt, aber noch offengelassen im Urteil vom 2.11.1988, - 7 A 2826 / 86 - , NVwZ-RR 1989, S. 463 (464). 525

OVG Münster, Urteil vom 11.12.1989, - 11 A 2476 / 88 - , NWVBL 1990, S. 201 (201); Urteil vom 3.12.1990, - 7 A 2043 / 88 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 14.8.1991, - 7 A 1 0 4 8 / 8 9 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 4.12.1991, - 7 A 1113/90-, NVwZ 1992, S. 1218 f.; Urteil vom 23.4.1992, - 7 A 936 / 90 - (nicht veröffentlicht). 526

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 32; Beckmann, NWVBL 1991, S. 361 (364 f.); Moench, NVwZ 1988, S. 304 (310); Salzwedel, NWVBL 1988, S. 97 (99); Stuer, StuGR 1982, S. 365 (367); a.A. Kleeberg / Eberl, Kulturgüter, Rn. 150. 527

OVG Münster, a.a.O. (Fn. 525).

144

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

im Wege einer Abwägung, weil dies der eindeutige Wortlaut des § 9 Abs. 2 DSchG NW, der als gebundene Entscheidung formuliert ist, nicht zuläßt, sondern indem sie diese Vorschrift so verstehen, daß hier nur der Fall geregelt wird, in dem die Genehmigung erteilt werden muß, alle anderen Fälle dagegen nach pflichtgemäßem Ermessen der Behörde zu entscheiden sind, in dessen Rahmen dann auch die Eigentümerbelange berücksichtigt werden können 528 . Für diese Auffassung spricht ihre Vereinbarkeit mit dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 DSchG NW, so daß die verfassungskonforme Anwendung dieser Vorschrift ohne Überschreitung des Wortlautes gewährleistet werden kann, und sie von daher vorzugswürdig erscheint 529. Keine Besonderheiten in bezug auf Denkmalbereiche ergeben sich dann, wenn eine Maßnahme, die an sich nach § 9 Abs. 1 DSchG NW erlaubnispflichtig ist, auch nach anderen gesetzlichen Bestimmungen i.S.v. § 9 Abs. 3 DSchG NW einer Genehmigung bedarf 530 . In solchen Fällen hat die jeweilige Behörde die Belange des Denkmalbereichsschutzes, wie sie sich unter Beachtung des sonst entsprechend anwendbaren Erlaubnisvorbehalts in § 9 Abs. 1 lit. a) oder b) DSchG NW ergäben, im Rahmen des von ihr durchzuführenden Verfahrens angemessen zu berücksichtigen. Dabei gilt für die Beurteilung der Angemessenheit" grundsätzlich kein anderer Maßstab als in den Fällen, wo Bau- oder Bodendenkmäler betroffen sind 531 .

528

Erbguth / Püchel, StuGR 1983, S. 215 (217); Moench, a.a.O. (Fn. 526), S. 310; Salzwedel, a.a.O. (Fn. 526), S. 99; Stuer, a.a.O. (Fn. 526), S. 367; unentschieden Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 32. 529 Lubberger, DVB1. 1992, S. 49 (50), Fn. 14, geht dagegen von der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift aus, dies aber nur, weil er allein die frühere Rechtsprechung des OVG Münster (vgl. die Nachweise in Fn. 524), nicht aber die neuesten Entscheidungen dieses Gerichts (vgl. die Nachweise in Fn. 525) und die Literatur (vgl. die Nachweise in Fn. 526) berücksichtigt; an der Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 DSchG NW bestehen nach Auffassung des OVG Münster, Urteil vom 14.8.1991, - 7 A 1048 / 89 — (nicht veröffentlicht) im Gegensatz zu der entsprechenden Vorschrift des rheinland-pfälzischen Denkmalschutzgesetzes keine Zweifel; eine verfassungskonforme Auslegung des § 13 Abs. 1 S. 2 DSchG Rhl.-Pfl. kommt angesichts des dort eindeutigen Wortlauts und des klaren gesetzgeberischen Willens, nach Ansicht des OVG Rheinland-Pfalz, DVB1. 1992, S. 47 (48), nicht in Betracht, so daß es von der Verfassungswidrigkeit der Norm ausgeht und einen Vorlagebeschluß nach Art. 100 Abs. 1 GG gefaßt hat. 530

Auch diese Vorschrift sollte aus Klarstellungsgründen dem Wortlaut oder dem Sinngehalt nach in die Vorschrift über die Rechtsfolgen der Satzung integriert werden. 531 Dazu Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 35; zur Intention der Konzentrationswirkung des § 9 Abs. 3 DSchG NW vgl. schon oben, C. II. 1. b) bb) zur beteiligungsrechtlichen Stellung der Gemeinde im Verfahren nach § 9 Abs. 3 DSchG NW vgl. Erbguth / Püchel, Verwaltungsrundschau 1983, S. 312 ff.

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen

in bezug auf

145

Denkmalbereiche

Während es in bezug auf die Vorschrift des § 9 DSchG N W nur u m das „ W i e " der Anwendung ging, geht es i m folgenden u m die Frage, ob die übrigen auf Denkmäler zugeschnittenen materiellen Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes in bezug auf Denkmalbereiche überhaupt Geltung beanspruchen und daher entsprechend anwendbar sind, oder, ob sie wegen der besonderen Schutzwirkung, die dem Denkmalbereich zukommt, bzw. aufgrund ihres Normzwecks, nicht berücksichtigt werden können 5 3 2 . Z u diesen Bestimmungen gehören die § § 7 , 8, 27, 28, 30, 31, 32 und 33 DSchG N W 5 3 3 . B e i den übrigen Vorschriften des Gesetzes handelt es sich dagegen u m organisations 5 3 4 - sowie verfahrensrechtl i c h e 5 3 5 Normen oder u m solche Bestimmungen, die schon tatbestandlich an die Bodendenkmaleigenschaft eines Gegenstandes anknüpfen, so daß auch eine entsprechende Anwendung auf Denkmalbereiche von vornherein ausgeschlossen ist536.

532 Hier geht es im Gegensatz zu der Vorschrift des § 9 DSchG NW, wo schon das Gesetz die Geltung in bezug auf Denkmalbereiche anordnet (vgl. § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW), nicht um eine einschränkende Auslegung der Gesetzesvorschriften im Wege der teleologischen Reduktion, sondern um die Frage ihrer grundsätzlichen Anwendbarkeit im Wege der Gesetzesanalogie, d.h. es wird aufgrund eines am Normzweck der jeweiligen Vorschrift orientierten Vergleichs der Tatbestandsvoraussetzungen mit der entsprechenden Situation bei Denkmalbereichen geprüft, ob eine entsprechende Anwendung der Rechtsfolgeregelung der Gesetzesvorschrift auf Denkmalbereiche zulässig ist oder nicht; zur Dogmatik der Gesetzesanalogie, vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 381 ff. 533

Die Frage der Geltung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW steht angesichts der Bezugnahme dieser Vorschrift auf § 9 Abs. 1 DSchG NW außer Frage; dazu schon oben, D. II. 4. 534

Vgl. §§ 20, 21, 22, 23 und 24 DSchG NW.

535

Vgl. §§ 4, 26, 29 und 40 DSchG NW; während sich die Unanwendbarkeit des § 4 DSchG NW auf Denkmalbereiche schon aufgrund der Tatsache ergibt, daß hier Anknüpfungspunkt allein die Art und Weise der Unterschutzstellung, d.h. das formelle Unterschutzstellungsverfahren ist, steht dagegen bei den das Erlaubnisverfahren nach § 9 DSchG NW betreffenden Vorschriften des § 26 bzw. § 29 DSchG NW außer Frage, daß sie auch für die in bezug auf Denkmalbereiche erteilten Genehmigungen nach § 9 DSchG NW Geltung beanspruchen; die Anwendbarkeit des § 40 DSchG NW ergibt sich in Abhängigkeit der steuerrechtlichen Vorschrift des § 82 i S. 4 EStDV 1986, d.h. soweit danach für Maßnahmen in Denkmalbereichen steuerliche Absetzungen gewährt werden können, besteht ein entsprechender Anspruch auf eine Erteilung einer Bescheinigung nach § 40 DSchG NW; widersprüchlich insoweit Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, § 5 Rn. 16 einerseits, wo die Anwendung abgelehnt und § 40 Rn. 40 andererseits, wo wie selbstverständlich von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf Denkmalbereiche ausgegangen wird. 536

Dazu gehören die §§ 11-19 und § 34 DSchG NW.

10 Leìdinger

146

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

1. Das Erhaltungs- und Nutzungsgebot gemäß § § 7 und 8 DSchG NW Mit dem in §§ 7 und 8 DSchG NW normierten Erhaltungs- und Nutzungsgebot stellt das Gesetz zwei für den dauerhaften Bestand von Denkmalwerten besonders wichtige Verpflichtungstatbestände auf. Instandhaltung, Instandsetzung, Abwehr von Gefahren, sowie die angemessene Nutzung sind Grundvoraussetzungen für die dauerhafte Bewahrung von Denkmalwerten. Während Erhaltungsmaßnahmen darauf gerichtet sind, dem Verfall und der Zerstörung infolge äußerer Einflüsse, wie Witterung und Abnutzung entgegenzuwirken 537, dient die Nutzungspflicht dazu, den Bestand durch die möglichst funktionsgerechte Aufrechterhaltung des Betriebs- oder Verwendungszweckes der Anlage zu erhalten 538. Ihrem Normzweck nach zielen damit beide Vorschriften vorrangig auf den Erhalt denkmalwerter Substanz539, nicht aber auf den Schutz des durch Denkmalbereiche in erster Linie geschützten Erscheinungsbildes. Von Relevanz könnten sie für Denkmalbereiche jedoch insoweit sein, wie sich die Schutzwirkung auch auf die jeweiligen Erscheinungsbildträger bezieht, denn diesbezüglich könnte der Normzweck seine Funktion im Sinne der Erhaltung denkmalwerter Substanz erfüllen. Gegen die Anwendbarkeit der §§ 7 und 8 DSchG NW auf Denkmalbereiche sprechen jedoch grundsätzliche Überlegungen. Zunächst weisen beide Vorschriften angesichts der potentiellen Vielgestaltigkeit der Schutzobjekte eines Denkmalbereiches einen zu hohen Grad an Unbestimmtheit auf. Die betroffenen Eigentümer würden mit Verpflichtungen belastet, die innerhalb des Satzungsgebietes auf sehr unterschiedliche Art und Weise zu erfüllen wären, ohne daß dem Gesetz konkret entnehmbar wäre, in bezug auf welches Objekt, welche Pflicht in welchem Umfang zu erfüllen ist. Außerdem ist zu berücksichtigen, daß sowohl § 7 als auch § 8 DSchG NW hinsichtlich des Regelungsadressaten nur auf den einzelnen Eigentümer eines Denkmalobjekts zugeschnitten ist, so daß die Reichweite seiner Pflichten nach diesen Vorschriften nur unter dem Vorbehalt der individuellen Zumutbarkeit beurteilt und gegebenenfalls durchgesetzt werden könnte 540 . Soweit aber Denkmalbereiche betroffen sind, die

537

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV, S. 85.

538

Mosel, in: Gebeßler / Eberl, Schutz und Pflege von Baudenkmälern, S. 257; Schmittat, Denkmalschutz, S. 71 f. 539 540

Vgl. vor allem den Wortlaut des Gesetzes in § 8 Abs. 1 DSchG NW.

Zum Zumutbarkeitsbegriff im Rahmen des § 7 DSchG NW vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluß vom 9.10.1991, - 16 L 1615 / 91 - (nicht veröffentlicht); OVG Münster, Beschluß vom 8.5.1991, - I I B 2259 / 90 - (nicht veröffentlicht).

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

147

sich durch eine besonders unmittelbare bauliche oder funktionale Aufeinanderbezogenheit der Objekte auszeichnen, so daß sie ein Ensemble i.e.S. darstellen, wäre die einheitliche Erhaltung des Gesamtkomplexes aufgrund der bei jedem Eigentümer individuell zu beurteilenden Leistungsgrenze kaum zu gewährleisten 541 . Für solche Fälle fehlt im Gesetz eine Vorschrift, die die Zumutbarkeit der Pflichten für alle betroffenen Eigentümer des Ensembles einheitlich regelt, also eine „Gesamtzumutbarkeit" festlegt. Der Schutz eines Teils des Gesamtkomplexes bliebe sonst hinter dem anderer Teile zurück, weil das Gesetz allein auf Einzelverantwortlichkeit angelegt ist 542 . In dem genau entgegengesetzten Fall, in dem nicht allen, sondern nur einzelnen Anlagen innerhalb des Satzungsgebietes ein besonderer Denkmalwert zukommt, ergäbe sich hingegen das Problem, daß die RegelungsWirkung der §§ 7 und 8 DSchG NW pauschal alle Objekte beträfe, obwohl sich der Normzweck nur auf denkmalwerte Anlagen bezieht. Für die Eigentümer der übrigen Objekte ergäbe sich damit eine normzweckwidrige und damit unverhältnismäßige Belastung mit einer gesetzlichen Verpflichtung. Dem könnte letztlich auch nicht dadurch sinnvoll begegnet werden, daß diejenigen Anlagen, für die die §§ 7 und 8 DSchG NW relevant sind, in der Satzung einzeln benannt würden. Denn dafür wäre zunächst eine äußerst differenzierte Bestandsanalyse hinsichtlich dieser Schutzgegenstände erforderlich, deren Ergebnisse viel effektiver umgesetzt werden könnten, indem man die denkmalwerten Einzelobjekte oder Teile von ihnen dann zusätzlich als Baudenkmal unter Schutz stellt und damit von vornherein einen umfassenden Substanzschutz erreicht 543 . Auf der Grundlage dieser Überlegungen ist daher davon auszugehen, daß die Vorschriften der §§ 7 und 8 DSchG NW auf Denkmalbereiche keine Anwendung finden können.

541

Darauf stellt auch Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45) ab.

542

Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45); in diesem Sinne auch Dierkes, S. 161; dieses Problem tritt dagegen bei Baudenkmälern, die aus mehreren Anlagen bestehen, aber einem Eigentümer gehören, nicht auf. 543

Die gleichzeitige Unterschutzstellung eines Objekts durch Denkmalbereichssatzung und Listeneintragung ist ohne weiteres möglich, dazu oben, C. III. 4.b).

148

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

2. Die Anzeigepflicht gemäß § 10 Abs. 1 DSchG NW Die in § 10 Abs. 1 DSchG NW normierte, vom Veräußerer oder Erwerber anlässlich des Eigentumüberganges 544 eines Denkmals gegenüber der Unteren Denkmalbehörde zu erfüllende Anzeigepflicht, ist vom Gesetzgeber mit der Intention geschaffen worden, dadurch die korrekte Führung der Denkmalliste durch die Denkmalbehörden zu ermöglichen 545 . Nur in Kenntnis der genauen Verantwortlichkeiten sind sie darüberhinaus in der Lage, ihre Verfügungen zum Schutz von Denkmälern jeweils gegenüber dem richtigen Adressaten zu erlassen 546 . Trotzdem ist eine entsprechende Anwendbarkeit dieser Norm auf Denkmalbereiche abzulehnen. Dies nicht deshalb, weil schon der Gesetzgeber hier nur an Listendenkmäler, nicht aber an Denkmalbereichsobjekte gedacht hat, sondern weil die allgemeine Geltung des § 10 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche, angesichts der auf das Erscheinungsbild bzw. den Erscheinungsbildträger begrenzten Schutzwirkung, als unverhältnismäßig angesehen werden müßte. Es wären auch solche Eigentümer betroffen, deren Objekte u.U. gar keinen besonderen Denkmalwert besitzen, ohne daß dem Gesetz oder der Satzung entnehmbar wäre, in welchen Fällen das zutrifft oder nicht. Damit wäre auch der Anwendungbereich des OrdnungsWidrigkeitentatbestandes aus § 41 Abs. 1 Nr. 1 DSchG NW nicht im vorhinein hinreichend konkretisiert, was mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar ist. Der Schutz der Denkmalbereichsobjekte ist aber auch ohne die Anwendbarkeit des § 10 DSchG NW hinreichend zu gewährleisten, weil die Behörde auf anderem Wege von dem jeweiligen Verantwortlichen Kenntnis erlangen kann. Schließlich sorgt die Genehmigungspflicht nach § 9 DSchG NW dafür, daß die Denkmalbehörde im Normalfall von allen denkmalbereichsrelevanten Änderungen frühzeitig erfahrt und damit auch die Identität des jeweiligen Eigentümers oder Nutzungsberechtigten offenbar

544 Trotz des nur auf rechtsgeschäftlichen Erwerb hindeutenden Wortlauts („Veräußerung") sollen nach Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar § 10 Rn. 3, alle Arten des Eigentumswechsels von der Verpflichtung des § 10 DSchG NW erfaßt werden, so z.B. auch der Erwerb durch Erbschaft oder im Wege einer Umlegung; eine solche Sichtweise ist zwar vom Normzweck her sinnvoll, dürfte aber angesichts des Wortlauts die Grenze zulässiger Auslegung überschreiten; in diesem Sinne auch Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 16 Rn. 3 in bezug auf die wortgleiche Formulierung im baden-württembergischen Denkmalschutzgesetz in § 16 Abs. 2. 545 So ausdrücklich die Begründung zu § 10 DSchG NW in der von der parlamentarischen Arbeitsgruppe und vom Landtag schließlich verabschiedeten Entwurfsfassung, LT-Drucksache 8 / 5625 vom 25.2.1980, S. 49. 546

Auf diesen Aspekt weist Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 10 Rn. 1 hin.

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

149

wird. Notfalls kann sie den verantwortlichen Eigentümer durch Einsichtnahme des Grundbuchs ermitteln 547 .

3. Die Pflicht zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes gemäß § 27 DSchG NW Durch die Vorschrift des § 27 Abs. 1 und Abs. 2 DSchG NW hat der Gesetzgeber der Unteren Denkmalbehörde die Möglichkeit eingeräumt, die Wiederherstellung eines an Denkmälern erlaubnispflichtwidrig oder sonst widerrechtlich herbeigeführten Zustandes gegenüber dem unerlaubt Handelnden anordnen zu können 548 . Damit dient diese Norm der effektiven Durchsetzung von Denkmalschutzinteressen auch in dem Fall, in dem u.U. schon ein größerer Schaden zum Nachteil von Denkmalwerten eingetreten ist. Die Behörden müssen widerrechtlich vorgenommenen Handlungen nicht tatenlos zusehen und sie hinnehmen, sondern können im Wege von nötigenfalls auch mit Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen durchzusetzenden Anordnungen 549 die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes am Denkmalobjekt verlangen. Mit der bloßen Ahndung solcher Verstöße durch die Verhängung von Bußgeldern 550 wäre dem Denkmalschutzinteresse nicht gedient, während es durch § 27 DSchG N W möglich ist, die tatsächliche Wiederherstellung des vorherigen Zustandes durchzusetzen und damit das öffentliche Schutz- und Erhaltungsinteresse nicht nur formal, sondern auch konkret zu wahren. Der Regelungsbereich des § 27 Abs. 1 DSchG N W entspricht spiegelbildlich dem des § 9 Abs. 1 DSchG NW, d.h., die an sich nach § 9 Abs. 1 DSchG NW genehmigungspflichtigen Beeinträchtigungen an Denkmälern sind, sofern sie auch nachträglich nicht genehmigt werden können 551 , aufgrund einer Anord-

547 Dazu sind Behörden gemäß § 43 Abs. 1 GBVfg immer befugt, ohne daß es der Geltendmachung eines berechtigten Interesses i.S.v. § 12 Abs. 1 S. 1 GBO bedarf; vgl. dazu Horber, Grundbuchordnung, Kommentar, § 12 Erl. 5) C. 548

Die Maßnahmen stehen der Art und dem Umfang nach im Ermessen der Denkmalschutzbehörden; das Verhältnismäßigkeitsgebot bedarf dabei besonderer Beachtung. 549 In Betracht kommt die Vornahme der erforderlichen Wiederherstellungsmaßnahmen durch Ersatzvornahme auf Kosten des Verpflichteten. 550 Regelmäßig liegt in solchen Fällen eine Ordungswidrigkeit im Sinne von § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW vor. 551 Voraussetzung für eine Anordnung nach § 27 Abs. 1 DSchG NW ist, daß der Zustand formell und materiell rechtswidrig und daher nicht genehmigungsfahig ist; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 27 Rn. 9.

150

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

nung nach § 27 Abs. 1 DSchG NW soweit wie möglich wieder rückgängig zu machen. An der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die vom Denkmalbereichsschutz erfaßten Objekte besteht kein Zweifel 552 . Das ergibt sich zunächst aus dem Normzweck dieser Vorschrift im allgemeinen, denn auch die vom Denkmalbereichsschutz erfaßten Gegenstände sollen, soweit die Schutzwirkung reicht, nicht nur durch die in § 9 Abs. 1 DSchG NW normierten Genehmigungspflichten, sondern im Falle von nachteiligen Beeinträchtigungen auch durch die Möglichkeit, konkrete Wiederherstellungsmaßnahmen anordnen zu können, effektiv geschützt werden. Die Anwendbarkeit ergibt sich ferner daraus, daß § 27 Abs. 1 DSchG NW auf die Erlaubnispflichten des § 9 Abs. 1 DSchG NW unmittelbar Bezug nimmt. Damit bestimmt die Reichweite der nach § 9 Abs. 1 DSchG NW bestehenden Genehmigungspflichten auch wesentlich über den Anwendungsradius des § 27 Abs. 1 DSchG NW in bezug auf Anlagen in Denkmalbereichen. Soweit eine Maßnahme innerhalb eines Denkmalbereiches erlaubnispflichtwidrig vorgenommen wurde und auch nachträglich nicht genehmigungsfähig ist, ist sie grundsätzlich im gleichen Umfang wieder rückgängig zu machen, solange damit ein Zustand erreicht werden kann, dessen Wiederherstellung im Interesse des Denkmalbereichsschutzes sinnvoll und mit seiner Zielsetzung vereinbar ist 553 . Dieser Maßstab ist auch bei der Bestimmung des Umfangs der Wiederherstellungspflicht im Rahmen des § 27 Abs. 2 DSchG NW anzulegen. Dabei kann angesichts der Vielgestaltigkeit der potentiell in Betracht kommenden Schutzobjekte und der differenzierten Schutzwirkung keine Kasuistik entwickelt werden, sondern es bedarf einer einzelfallbezogenen Prüfung, die die für Denkmalbereiche geltenden Besonderheiten berücksichtigt. Hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Handhabung dieser Norm ergeben sich

552 Ohne Begründung und ohne ein Wort zu dem im Zusammenhang mit der Auslegung des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW behaupteten Anwendungsausschluß der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen auf Denkmalbereiche zu verlieren, gehen auch Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 27 Rn. 12 und 14 von der Anwendbarkeit des § 27 DSchG NW auf den Denkmalbereich aus; für eine entsprechende Geltung der Wiederherstellungspflichten für Flächendenkmale auch Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 8 und § 7 Rn. 16 in bezug auf die insofern vergleichbare Rechtslage in Baden-Württemberg nach § 7 Abs. 1. 553 Das Wiederherstellungsinteresse entfällt beim Denkmalbereich nicht schon dann, wenn eine völlige Neuerrichtung der Anlage notwendig ist und damit letztlich nur noch eine Kopie des Originalobjektes entsteht; zu berücksichtigen ist hier, daß für die Erhaltung eines schutzwürdigen Erscheinungsbildes z.B. auch die Schließung einer Baulücke im Interesse des Denkmalschutzes liegen kann; grundsätzlich zur Frage der Zulässigkeit von Denkmalrekonstruktionen aus rechtlicher Sicht, Oebbecke, DÖV 1989, S. 605 ff.

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

151

dagegen keine grundsätzlichen Unterschiede zu den Fällen, in denen Bau- oder Bodendenkmäler betroffen sind 554 .

4. Das Auskunfts- und Betretungsrecht gemäß § 28 DSchG NW Mit dem in § 28 DSchG NW den Denkmalbehörden 555 gegenüber den Eigentümern oder sonst Nutzungsberechtigten eingeräumten Recht, von diesen Auskünfte über und die Betretung von denkmalwerten Objekten zu Prüfungsund Untersuchungszwecken verlangen zu können, hat der Gesetzgeber eine für den effektiven Vollzug 5 5 6 des Gesetzes unentbehrliche Vorschrift geschaffen. Nicht nur die im Vorfeld 557 einer Unterschutzstellungsentscheidung notwendige Sondierungstätigkeit und Begutachtung, sondern auch die Prüfung von Genehmigungsanträgen für die Vornahme von denkmalrelevanten Veränderungen wäre ohne die Möglichkeit, Kenntnis von den dafür erforderlichen, aber u.U. nur dem Eigentümer zugänglichen Informationen über den Schutzgegenstand zu erhalten, oder das Objekt konkret in Augenschein nehmen zu können, nicht gewährleistet. Der Normzweck dieser Vorschrift spricht daher dafür, § 28 DSchG NW unter Berücksichtigung der für Denkmalbereichsobjekte geltenden Besonderheiten, auch auf Denkmalbereiche anzuwenden558. Der Umfang des Auskunftsrechts nach § 28 Abs. 1 DSchG NW reicht dabei grundsätzlich nur soweit, wie es sich auf Gegenstände bezieht, die von der Schutzwirkung der Denkmalbereichssatzung erfaßt werden können, d.h., das Auskunftsverlangen kann sich grundsätzlich nur auf die nach außen hin sichtbaren Bestandteile, sowie die in die geschützte Umgebung einbezogenen Freiflächen beziehen. Darüberhinaus dürfte es jedoch zulässig sein, die für eine allgemeine Einschätzung erforderlichen

554

Wie auch sonst gelten das Verwaltungsverfahrensgesetz und das Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergänzend bzw. neben den im Denkmalschutzgesetz enthaltenen Verfahrensbestimmungen. 555

Das Betretungsrecht gemäß § 28 Abs. 2 DSchG NW steht nur den Denkmalbehörden, nicht aber den Landschaftsverbänden zu. 556 Dieser Gesichtspunkt wurde schon während des Gesetzgebungsverfahrens ausdrücklich in den Mittelpunkt gestellt, vgl. LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 14. 557 Mit Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 28 Rn. 2 ist davon auszugehen, daß das Auskunfts- und Betretungsrecht auch schon vor der förmlichen Unterschutzstellung geltend gemacht werden kann, wenn gewichtige Anhaltspunkte für den Denkmalwert des Objekts sprechen. 558

So auch Bülow, Rechtsfragen, S. 268.

152

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

Informationen über die Objekte, wie z.B. Alter und Bauweise zu erfragen und die entsprechenden Unterlagen einzusehen559. Das Betretungsrecht besteht ebenfalls nur in dem engen Rahmen, der durch die entsprechende Anwendung auf Denkmalbereiche geboten ist, d.h. nur die Grundstücke und die darauf errichteten Anlagen, wie Häuser oder Betriebsräume dürfen unter Berufung auf § 28 Abs. 2 DSchG NW betreten werden, und zwar nur soweit, wie es für die Ermittlung der den Denkmalbereich betreffenden Belange erforderlich ist. Besondere Bedeutung kommt dem Betretungsrecht im Hinblick auf Denkmalbereiche dann zu, wenn es zur Festlegung des Satzungsgebietes und seiner Grenzen erforderlich wird, Flächen auszumessen oder Freiräume und Sichtbezüge zu beurteilen. Durch die entsprechende Anwendbarkeit des § 28 DSchG NW auf Denkmalbereiche läßt sich somit sicherstellen, daß die zuständigen Behörden bei der Wahrnehmung ihrer im öffentlichen Interesse liegenden Untersuchungen nicht schlechter gestellt sind als in bezug auf Bau- und Bodendenkmäler, Vollzugsdefizite im Hinblick auf Denkmalbereiche damit vermieden werden. Der eingeschränkten Anwendbarkeit des § 28 DSchG NW auf Denkmalbereiche kann auch nicht entgegengehalten werden, dadurch würde ein gesetzlicher Verpflichtungstatbestand undifferenziert auf alle von der Denkmalbereichssatzung betroffenen Eigentümer erstreckt, d.h. die Belastung trete unabhängig vom Denkmalwert des konkreten Einzelobjekts ein. Dieser im Zusammenhang mit der Frage der entsprechenden Anwendbarkeit von §§ 7, 8 und 10 DSchG NW berechtigte Einwand greift hier nicht. Anders als die Vorschriften der §§ 7, 8 und 10 DSchG NW normiert § 28 DSchG NW nicht eine automatisch oder andauernd bestehende Verpflichtung der Betroffenen, sondern sie wird nur dann relevant, wenn die zuständige Behörde von sich aus aktiv wird. Die Pflicht, Auskunft zu geben und Zugang zu gewähren, besteht also nicht abstrakt, sondern nur in dem Fall, in dem sie von der Behörde im Einzelfall gegenüber dem Betroffenen aktualisiert wird 5 6 0 . Damit ist von vornherein ausgeschlossen, daß hoheitliche Eingriffe gegenüber „Unbeteiligten" erfolgen können, deren Objekte zwar vom Satzungsgebiet, nicht aber vom Schutzzweck der Satzung erfaßt werden.

559 Andernfalls wäre eine verlässliche Einschätzung des Denkmalwertes, auch sofern es nur um das Erscheinungsbild geht, nicht zu gewährleisten; das gilt auch im Hinblick auf die Konzeption der Unterschutzstellungsbegründung. 560

Rn. 9.

In diesem Sinne auch Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DschG NW, Kommentar, § 28

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

153

Hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Handhabung dieser Vorschrift ergeben sich keine Besonderheiten im Vergleich zu den Fällen, in denen Bau- und Bodendenkmäler betroffen sind 561 .

5. Das Enteignungsrecht gemäß § 30 DSchG NW Nach der Vorschrift des § 30 Abs. 1 DSchG NW ist die Enteignung von Bauund Bodendenkmälern u.a. dann zulässig, wenn allein dadurch ein Denkmal in seinem Bestand, seiner Eigenart oder seinem Erscheinungsbild erhalten werden kann. Damit enthält das Gesetz für den Fall, daß alle anderen Maßnahmen zur dauerhaften Erhaltung eines Denkmalwertes versagen und ein freihändiger Erwerb des Objekts ausscheidet562, eine Vorschrift, die die Möglichkeit eröffnet, durch eine förmliche Enteignung i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG, das Erhaltungsinteresse zu wahren. Die Bedeutung des Enteignugsrechts ist in der Praxis wegen seines ultima ratio-Charakters und den restriktiven Tatbestandsvoraussetzungen gering zu veranschlagen. Eine entsprechende Anwendbarkeit der Vorschrift auf Denkmalbereiche wird aber schon von vornherein, allerdings ohne nähere Begründung, abgelehnt563. Von Relevanz könnte insofern nur die Tatbestandsvariante des § 30 Abs. 1 lit. a) DSchG N W sein, bei der dann das Wort ,3au- bzw. Bodendenkmäler" durch »Anlagen in Denkmalbereichen" und das Wort „Denkmal" durch „Denkmalbereiche" zu ersetzen wäre, um die entsprechende Anwendbarkeit auf Denkmalbereiche zu gewährleisten. Denn sowohl das Recht auf Zugang nach § 30 Abs. 1 lit. b) DSchG NW als auch das Nachforschungsrecht innerhalb von Grabungsschutzgebieten gemäß § 30 Abs. 1 lit. c) DSchG NW steht in keinem Zusammenhang mit dem Denkmalbereichsschutz. Eine Enteignung von Anlagen in Denkmalbereichen wäre in entsprechender Anwendung des § 30 Abs. 1 lit. a) DSchG NW demnach zulässig, wenn allein dadurch der Denkmalbereich in seinem äußerem Bestand, seiner Eigenart oder seinem Erscheinungsbild erhalten werden kann. Gegen die Zulässigkeit der entsprechenden Anwendbarkeit dieser Tatbestandsvariante auf Denkmalbereiche könnte jedoch der Umstand sprechen, daß ein so

561 Zu den Einzelheiten vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 28 Rn. 12. 562

Die Unmöglichkeit eines freihändigen Erwerbs ist bei Enteignungen immer Voraussetzung für ihre Zulässigkeit, vgl. BVerfGE 38, S. 175 (180). 563

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 30 Rn. 3; Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45); Stähler, S. 104.

154

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

weitgehender Eingriff, wie ihn eine Enteignung darstellt, angesichts des nur auf das Erscheinungsbild bzw. den Erscheinungsbildträger begrenzten Denkmalbereichsschutzes als unverhältnismäßig angesehen werden muß und daher abzulehnen ist. Eine solche Sichtweise findet jedoch unter Berücksichtigung des Wortlauts der Vorschrift und ihres Normzwecks, sowie rechtsvergleichend zu den Enteignungsregelungen anderer Denkmalschutzgesetze, keine Bestätigung und läßt sich daher nicht aufrechterhalten. Nach dem auf Bau- und Bodendenkmäler zugeschnittenen Wortlaut des § 30 Abs. 1 lit. a) DSchG NW sind die Enteignungsvoraussetzungen auch dann gegeben, wenn es allein darum geht, den Erhalt des Erscheinungsbildes des Denkmals zu gewährleisten. Wenn das Gesetz für die Enteignung von Denkmälern genügen läßt, daß „nur" der Erhalt des Erscheinungsbildes sichergestellt werden soll, so ist nicht nachzuvollziehen, warum die für den Erhalt des historischen Erscheinungsbildes erforderlichen Anlagen in Denkmalbereichen einem Zugriff im Wege der Enteignung grundsätzlich nicht unterliegen sollen. Geht es nach der ratio legis des § 30 Abs. 1 lit. a) DSchG NW gerade darum, auch den Erhalt eines denkmalwerten Erscheinungsbildes dauerhaft und daher notfalls auch mit dem Mittel der Enteignung sicherzustellen, dann wäre es inkonsequent, den Anwendungsbereich der Norm gerade hinsichtlich des speziell auf die Bewahrung von denkmalwerten Erscheinungsbildern ausgerichteten Denkmalbereichsschutzes zu verneinen. Daß solche Fälle in bezug auf Denkmalbereiche äußerst selten vorkommen werden und das Mittel der Enteignung auch hier nur zu allerletzt eingesetzt werden darf, ändert nichts daran, daß solche Konstellationen prinzipiell denkbar und Enteignungen daher grundsätzlich als zulässig anzusehen sind. Ansonsten würde man den Anwendungsbereich des Gesetzes und damit die Durchsetzungsfähigkeit von Denkmalschutzinteressen von vornherein künstlich und ohne stichhaltige Begründung einschränken 564. Bestätigung findet die hier vertretene Ansicht durch den Vergleich mit der Rechtslage in Hessen und Baden-Württemberg. In beiden Ländern ist eine

564 Nach dem neuen Landesenteignungs- und entschädigungsgesetz vom 20.6.1989 (GV.NW S. 366) ist eine Enteignung außerhalb der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 EEG NW, die den Denkmalschutz nicht berücksichtigt, gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 EEG NW nur nach Maßgabe der Enteignungszwecke zulässig, die die Fachgesetze zulassen (vgl. dazu auch LT-Drucksache 10 / 3177 vom 27.4.1988, S. 54, Begründung zu § 2 EEG NW); soweit man die Vorschrift des § 30 DSchG NW als das hier in Betracht kommende Fachgesetz für unanwendbar erklärt, wäre auch kein anderer Enteignungstatbestand zugunsten des Denkmalschutzes einschlägig, da eine allgemeine Generalklausel im Landesenteignungs- und entschädigungsgesetz fehlt.

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

155

Enteignung von Grundstücken zum Schutz bzw. Erhalt von Flächendenkmalen zulässig565. Nach der Konzeption des baden-württembergischen Denkmalschutzgesetzes hat die Enteignungsmöglichkeit zum Erhalt der in ihrem Erscheinungsbild geschützten und durch Satzung unter Schutz gestellten „Gesamtanlagen" schon im Wortlaut der Enteignungsvorschrift des § 25 Abs. 1 DSchG BW ausdrückliche Berücksichtigung gefunden 566. Darüber hinaus kann auch nach den allgemeinen Bestimmungen des baden-württembergischen Landesentschädigungsgesetzes enteignet werden, wenn dies im Interesse des Denkmalschutzes liegt, d.h. zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist 567 . Der Rechtsvergleich macht deutlich, daß gegenüber der entsprechenden Anwendbarkeit des § 30 Abs. 1 lit. a) DSchG NW auf Denkmalbereiche prinzipielle Einwände nicht greifen können. Es ist daher davon auszugehen, daß sich das Enteignungsrecht, entsprechend der Rechtslage in Baden-Württemberg und Hessen, auf alle Objekte innerhalb des Denkmalbereichs beziehen kann, ohne daß es auf ihren konkreten Denkmalwert ankommt, wenn allein dadurch das insgesamt schützens- und erhaltenswerte Erscheinungsbild bewahrt werden kann 568 . Für das Enteignungsverfahren gelten keine Besonderheiten; es richtet sich gemäß § 30 Abs. 3 DSchG NW nach den speziellen Vorschriften des nordrhein-westfälischen Landesenteignungs- und entschädigungsgesetzes569.

6. Der Übernahme- und Entschädigungsanspruch gemäß § 31 und § 33 DSchG NW Der Übernahme- und Entschädigungsanspruch des § 31 und § 33 DSchG NW ist vom Gesetzgeber in der Absicht konzipiert worden, in den Fällen, in denen Maßnahmen nach dem Denkmalschutzgesetz enteignende Wirkung für den Eigentümer haben, diesem dafür einen hinreichenden Ausgleich in Geld gewähren zu können, bis hin zu der in § 31 DSchG N W geregelten Möglichkeit, daß

565

Vgl. § 25 Abs. 1 Nr. 1 DSchG Hessen und § 25 Abs. 1 DSchG Baden-Württemberg.

566

In Hessen ergibt sich dies schon aus der allgemeinen Definition des Kulturdenkmals in § 2 Abs. 2 Nr. 1 DSchG Hessen, die „Gesamtanlagen" einschließt. 567

Vgl. Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 25 Rn. 2.

568

Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 25 Rn. 6; Dörffeldt Hessen, Kommentar, § 25 Rn. 2. 569

Vgl. §§ 18-36 EEG NW.

/ Viebrock,

DSchG

156

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

er die Übernahme des Denkmals von der Gemeinde verlangen kann 570 . Während man das in § 31 DSchG NW unter dem Vorbehalt der Unzumutbarkeit normierte Übernahmerecht als eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügende Enteignungskompensation ansehen kann 571 , ist im Hinblick auf die salvatorische Entschädigungsklausel des § 33 DSchG NW von einer nur eingeschränkten Wirksamkeit auszugehen572. Da es allein Aufgabe des Gesetzgebers ist, die engen Voraussetzungen einer Enteignung i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG festzulegen, genügt eine allgemein gehaltene Entschädigungsregelung wie die des § 33 DSchG NW den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG nicht. Ihre Anwendung bleibt jedoch im Wege verfassungkonformer Auslegung insoweit möglich, als sie als Grundlage für Ausgleichsansprüche in den Fällen herangezogen werden kann, bei denen sich Maßnahmen nach dem Denkmalschutzgesetz zwar als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG darstellen, dem Eigentümer ihre Hinnahme unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten aber nicht mehr zuzumuten ist 573 . Die entsprechende Anwendbarkeit beider Gesetzesvorschriften auf Denkmalbereiche ist von Anfang an, allerdings ohne jede Begründung, bestritten worden 574 . Eine solche Sichtweise läßt sich jedoch bei näherer Betrachtung nicht aufrechterhalten. Eigentumsrelevante Beschränkungen durch denkmalschutzrechtliche Regelungen oder Maßnahmen stellen grundsätzlich zulässige Inhaltsbestimmungen des Eigentums dar, die unter dem Gesichtspunkt der Sozialbindung gerechtfertigt sind 575 . Wenn § 33 DSchG NW in solchen Fällen, in denen sich eine entschä-

570

Vgl. LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 14, Begründung zu § 33 und § 35 des Gesetzentwurfs; LT-Drucksache 8/5625 vom 25.2.1980, S. 60, Begründung zu § 33 der geänderten Entwurfsfassung. 571 So ausdrücklich OVG Rheinland-Pfalz, Vorlagebeschluß, DVB1. 1992, S. 47 (49) in bezug auf § 31 DSchG NW. 572

BVerwG, DVB1. 1990, S. 585 (586); Weyreuthen S. 51 ff.; Papier, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Kommentar, Art. 14 Rn. 489 m.w.N.; Pietzcker, JuS 1991, S. 369 (372). 573

So BVerwG, a.a.O. (Fn. 572), S. 587 in bezug auf die gleichstrukturierte Vorschrift des § 7 S. 1 LG NW; dies gilt zumindest für eine Übergangszeit; kritisch zu einer geltungserhaltenden Reduktion von salvatorischen Entschädigungsklauseln im Wege verfassungskonformer Auslegung, Papier, NWVBL 1990, S. 397 (400 f.). 57 4 Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 4, 5; Kiepe, DST 1983, S. 409 (412); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 16. 575 Allgemeine, unbestrittene Ansicht, vgl. statt aller Papier, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Kommentar, Art. 14, Rn. 367 m.w.N.; OVG Münster in ständiger Rechtsprechung, zuletzt Urteil vom 25.6.1990, - 7 A 1837 / 90 - , Runderlaß MSV, S. 162; zu solchen zulässigen Beschrän-

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

157

digungslos hinzunehmende Maßnahme im Sinne einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten als unzumutbar für den Eigentümer erweist, als Ausgleichsanspruch herangezogen werden kann, dann ist kein Grund ersichtlich, warum dies nur in bezug auf Denkmäler, nicht aber auch für Maßnahmen in Denkmalbereichen, gelten soll. Zwar gelten die Erhaltungs- und Nutzungspflichten nach den §§7 und 8 DSchG NW, die sich als sehr weitgehender Eingriff in die Eigentumsrechte des Betroffenen darstellen können 576 , nicht in bezug auf Denkmalbereiche 577, es ist aber nicht ausgeschlossen, daß sich durch die Versagung einer Genehmigung nach § 9 DSchG NW in bezug auf eine erlaubnispflichtige Veränderung im Denkmalbereich eine Belastung des Eigentümers ergibt, die, unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nach Maßgabe des eingeschränkt anwendbaren § 33 DSchG NW, nach Ausgleich verlangt. Erst recht bedarf in solchen Fällen, in denen durch die Erlaubnisversagung die wirtschaftliche Nutzbarkeit des Grundeigentums völlig aufgehoben ist, wie z.B. bei der Nichtgenehmigung eines Abbruchs, die Kompensationsvorschrift des § 31 DSchG NW der Anwendung auch auf Anlagen im Denkmalbereich. Wenn dies in bezug auf Denkmäler geklärt und unbestritten ist 578 , dann läßt sich nicht nachvollziehen, warum für eine innerhalb eines Denkmalbereiches gelegene Anlage, bei der der Eigentümer in gleicher Weise betroffen würde, eine Anwendung von § 31 DSchG NW nicht in Betracht zu ziehen sein soll 579 . Eine solche Auffassung kollidiert mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 14 GG, wonach in Fällen, in denen durch Rechtsakt ein vollständiger Entzug einer Eigentumsposition durch staatlichen Zugriff erfolgt, eine vom Gesetzgeber konzipierte Entschädigungsregelung vorhanden sein muß, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügt 580 . Wenn § 31 DSchG NW eine solche Vorschrift darstellt 581 , kann die Frage ihrer Anwendbarkeit auf Anlagen in Denkmalbereichen aber nicht

kungen gehört z.B. auch die Unterschutzstellung von Gesamtanlagen oder Denkmalbereichen, vgl. Strobl / Majocco / Birn, DSchG BW, Kommentar, § 24 Rn. 7. 57 6

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 7 Rn. 11.

577

Vgl. oben, Ε. II. 1.

578 Allg. Meinung: OVG Münster, DÖV 1985, S. 158 (160); NVwZ 1992, S. 1218 f. (m.w.N.); Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 31 Rn. 5; Dierkes, S. 161. 579 So auch Dierkes, S. 161; für die grundsätzliche Anwendbarkeit der eigentumsbezogenen Regelungen der §§ 30 ff. DSchG NW auf Denkmalbereiche plädiert auch Bülow, Rechtsfragen, S. 268. 580

BVerwG, DVB1. 1990, S. 585 (586 f.).

581

So ausdrücklich OVG Rheinland-Pfalz, DVB1. 1992, S. 47 (49), in bezug auf § 31 DSchG

NW.

158

1. Teil: E. Die auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgeregelungen

anders beurteilt werden als in bezug auf Denkmäler. Richtig ist allerdings, daß die Relevanz sowohl des § 31 als auch des § 33 DSchG NW hinsichtlich des Denkmalbereichsschutzes nicht überschätzt werden darf. Angesichts der Notwendigkeit, die Eigentümerbelange schon im Rahmen der verfassungskonformen Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 2 DSchG NW berücksichtigen zu müssen582, werden die Fälle, in denen auf diese Normen zurückzugreifen ist, eher selten vorkommen. An ihrer prinzipiellen Anwendbarkeit auch auf Denkmalbereiche ändert das jedoch nichts.

7. Das Vorkaufsrecht gemäß § 32 DSchG NW Mit der Einräumung eines Vorkaufsrechts zugunsten der Gemeinden hinsichtlich solcher Grundstücke, auf denen sich Bau- oder Bodendenkmäler befinden, enthält das Gesetz ein weiteres Instrument, mit Hilfe dessen die dauernde Erhaltung von Denkmalwerten sichergestellt und damit die Wahrung von Denkmalschutzinteressen ermöglicht wird 5 8 3 . In Fällen, in denen allein durch den Erwerb des Denkmals seine dauernde Erhaltung zu gewährleisten ist, weil andere Maßnahmen wenig erfolgversprechend sind, wird die Gemeinde durch die Ausübung des ihr zustehenden Vorkaufsrechts in die Lage versetzt, denkmalpflegerisch aktiv zu werden und die erforderlichen, insbesondere baulichen Erhaltungsmaßnahmen zu ergreifen 584. Unter Berücksichtigung des Normzwecks dieser Vorschrift wäre ihre entsprechende Anwendbarkeit auf denkmalwerte Objekte in Denkmalbereichen durchaus zu rechtfertigen, wenn dadurch die Möglichkeit besteht, Anlagen, deren Erhalt für das schutzwürdige Erscheinungsbild unabdingbar ist, vor dem Verfall zu retten. Dem könnte auch nicht das Verhältnismäßigkeitsprinzip entgegengehalten werden, d.h. das Argument, zum Schutz bzw. zum Erhalt allein der äußeren Struktur einer Anlage stehe ihr vollständiger Erwerb im Wege der Ausübung eines Vorkaufsrechts durch einen Hoheitsträger außer Verhältnis. Denn wenn sogar der hoheitliche Zugriff auf Denkmalbereichsobjekte im Wege der Enteignung zulässig sein kann 585 , um das schutzwürdige Erscheinungsbild des Ensembles zu wahren, dann kann die Ausübung eines Vorkaufsrechts zu

582

Vgl. oben, E. I. 2.

583

Vgl. LT-Drucksache 8 / 4492 vom 4.5.1979, S. 14, Begründung zu § 34 der Entwurfsfassung.

584

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 32 Rn. 6.

585

Vgl. oben, E. II. 5.

II. Die sonstigen Rechtsfolgeregelungen in bezug auf Denkmalbereiche

159

dem gleichen Zweck nicht als unverhältnismäßig abgetan werden. Die Voraussetzungen sind hier nämlich weiter als bei der Enteignung, weil zunächst der Vorkaufsfall eintreten muß, während die Enteignung unabhängig vom Eintritt einer vom Verhalten Dritter abhängigen Bedingung möglich ist. Der entsprechenden Anwendbarkeit des § 32 DSchG NW auf Denkmalbereiche stehen aber dennoch grundlegende Einwände entgegen. Es muß berücksichtigt werden, daß das Vorkaufsrecht bereits im Zeitpunkt der Unterschutzstellung unmittelbar, d.h. ohne weitere vertragliche Vereinbarungen oder Eintragungen im Grundbuch, kraft Gesetzes entsteht, seine eigentumsrelevante Wirkung also nicht erst mit der Ausübung im Vorkaufsfall eintritt 586 . Auf den Denkmalbereich übertragen hieße dies, daß mit dem Wirksamwerden der Satzung alle von ihr erfaßten Anlagen mit einem Vorkaufsrecht belastet würden, ohne daß deren konkreter Denkmalwert oder ihre Bedeutung im Hinblick auf die Erhaltung des Gesamterscheinungsbildes im Einzelfall festgestellt, und die Entstehung eines Vorkaufsrechts dem Normzweck des § 32 DSchG NW entsprechend, daher gerechtfertigt wäre. Eine willkürliche Belastung von Eigentumsrechten in Form von Vorkaufsrechten zugunsten eines Hoheitsträgers ist mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums aber nicht vereinbar. Daß das nach § 32 DSchG NW normierte Vorkaufsrecht nur für Einzelobjekte i.S.v. Listendenkmälern konzipiert ist, zeigt sich aber auch daran, daß es sich allein auf solche Grundstücke bezieht, auf denen sich Denkmäler befinden, während die für den Schutz von Denkmalbereichen u.U. sehr wichtigen Freiflächen 587 , d.h. Grundstücke ohne Baubestand von vornherein keine Berücksichtigung gefunden haben. Es ist daher davon auszugehen, daß § 32 DSchG NW auf Anlagen in Denkmalbereichen, aufgrund der geltend gemachten Bedenken, nicht anwendbar ist. Die Vorschrift wird für Denkmalbereichsobjekte nur dann relevant, wenn sie gleichzeitig als Baudenkmal in die Denkmalliste eingetragen wurden und damit alle für Denkmäler geltenden Bestimmungen des Gesetzes unmittelbar auf sie anwendbar sind.

586 587

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 32 Rn. 1.

Man denke z.B. an die Aufrechterhaltung einer bestimmten Sichtachse auf die repräsentative Front einer unter Denkmalbereichsschutz stehenden Gesamtanlage (z.B. bei einem Schloß).

160

1. Teil: F. Zusammenfassende Gesamtbewertung

8. Zusammenfassung Eine Analyse der materiellen für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen des Denkmalschutzgesetzes, die sich einerseits am jeweiligen Normzweck der Vorschrift und andererseits an der Tatsache orientiert, daß im Denkmalbereich nur das Erscheinungsbild bzw. die Erscheinungsbildträger geschützt werden, führt zu dem Ergebnis, daß die §§ 27, 28, 30 Abs. 1 lit. a), 31 und 33 DSchG NW grundsätzlich auf Denkmalbereiche entsprechend anwendbar sind. Nicht zur Anwendung gelangen können dagegen die Vorschriften der §§ 7, 8, 10 und 32 DSchG NW.

F. Zusammenfassende Gesamtbewertung Das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz enthält mit den Vorschriften über den „Denkmalbereich", ein eigenständiges Instrument zum Schutz von objektübergreifenden, denkmalwerten Gestalteinheiten bereit. Damit hat der Gesetzgeber, wie in den anderen Bundesländern auch, dem schon früh in der Denkmalpflege entwickelten 588 , aber zunächst nur in den Baugesetzen589 ansatzweise berücksichtigten Ensembleschutzgedanken konsequent Rechnung getragen und die Voraussetzungen für die Überwindung des zuvor auf diesem Gebiet bestehenden Regelungs- und Vollzugsdefizits geschaffen 590. Weil das Gesetz nicht nur hinsichtlich der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen, sondern auch bezüglich des Denkmalbereichsbegriffes einem „weiten" Denkmal 591 - und Ensembleverständnis 592 folgt, ist auch in diesem Bereich die Erfassung von Denkmalwerten in praktisch jeder Erscheinungsform gewährleistet. Den Gemeinden ist mit der Unterschutzstellungsform der kommunalen Satzung ein Instrument an die Hand gegeben, daß dem grundstücksübergreifenden Charakter der Schutzgegenstände aufgrund seiner abstrakt-generellen Regelungswirkung gerecht wird und verfahrensmäßig keine besonderen Neuerungen aufweist. Dies ist auch darauf zurückzuführen, daß die Vorschriften über das Unterschutzstellungsverfahren anders als die materiellen Regelungen des Denk-

588

Β. II.,

589

B. III.,

s. 26 ff. s. 32 ff.

590

C. I., S. 46 ff.

591

C. II. l.b) aa), S. 52 ff.

592

C. IV., S. 94 ff.

1. Teil: F. Zusammenfassende Gesamtbetrachtung

161

malbereichsschutzes schon im Gesetzgebungsverfahren eingehende Beachtung und daher auch im Gesetz eine exakte Ausgestaltung erfahren haben 593 . Die grundsätzliche Konzeption des Denkmalbereichsschutzes mit ihrer auf das Erscheinungsbild- bzw. den Erscheinungsbildträger begrenzten Schutzwirkung 594 stellt, wie sich rechtsvergleichend zu den anderen Denkmalschutzgesetzen gezeigt hat 595 , keinen Sonderfall dar und wird damit auch denkmalpflegerischen Anforderungen gerecht. Kritik verdient dieses Instrument daher nicht im Grundsätzlichen, wohl aber hinsichtlich seiner gesetzestechnischen Konzeption in einzelnen Punkten. Mit Ausnahme der formellen Verfahrensvorschriften hat der Denkmalbereichsschutz nicht die seinem Stellenwert als zweitem Eckpfeiler des gesetzlichen Instrumentariums zum Schutz von Denkmalwerten gebührende Berücksichtigung im Denkmalschutzgesetz erfahren. 596 Die Begriffsbestimmung des Denkmalbereichs genügt den Anforderungen an eine gesetzliche Legaldefinition nicht 597 ; ihre Unstimmigkeiten lassen sich nur im Wege erweiternder Auslegung beseitigen. Auch die Frage, welche Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen der Denkmalbereich für seine Unterschutzstellung erfüllen muß 598 und welche Schutzwirkung den vom ihm erfaßten Schutzgegenständen zuteil wird, läßt sich erst durch eine unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten vorgenommene Gesetzesauslegung beantworten 599 . Hinsichtlich der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen ergeben sich weitere Schwierigkeiten, weil dem Gesetz dazu keine unmißverständliche, für die Vollzugspraxis aber notwendige Aussage entnommen werden kann. Hier führt eine Analyse des Gesetzes zu dem Ergebnis, daß die undifferenzierte These von der Unanwendbarkeit aller auf Denkmäler zugeschnittenen Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes nicht länger aufrechterhalten werden kann 600 . Vielmehr können gerade einige der für die Vollzugspraxis wichtigen

593

C. II. 2., S. 57 ff.

594

C. III. 3.c), S. 82 ff.

595

C. IV. 2., S. 97 ff.

596

D. II. und D. III., S. 115 ff. u. S. 124 ff.

597

C. III. 1. a), S. 68 ff.

598

C. III. l.b), S. 71 ff.

599

C. III. 3.c), S. 73.

600

E. und Ε. I., S. 134 ff. u. S. 138 ff.

11 Leidinger

162

1. Teil: F. Zusammenfassende Gesamtbewertung

Vorschriften auch bei Denkmalbereichen zur Anwendung kommen 601 . Angesichts der aufgezeigten Unstimmigkeiten und Regelungslücken im Gesetz ergibt sich für die Gemeinden als Normadressaten die Schwierigkeit, nicht nur die fachlich komplexe Problematik des Ensembleschutzes aus denkmalpflegerischer Sicht bewältigen zu müssen, sondern darüber hinaus auch die Unzulänglichkeiten und Defizite des Gesetzes bei der Erstellung und Anwendung der Satzung aufzuarbeiten. Zwar konnte ein Teil der mit dem Erlaß des Gesetzes auf dem Gebiet des Denkmalbereichsschutzes auftretenden Probleme zwischenzeitlich durch die Rechtsprechung entschärft werden, die grundsätzlichen Defizite des Gesetzes sind dadurch aber nicht beseitigt worden, zumal auch die Rechtsprechung bislang nicht in allen Fragen die dem Schutzweck dieses Instruments gebotene differenzierte Sichtweise hat erkennen lassen602. Es sollte daher ernsthaft überlegt werden, ob das Gesetz in bezug auf die aufgezeigten Unstimmigkeiten und Regelungslücken nicht vom Gesetzgeber korrigiert werden sollte. Dadurch könnte nicht nur die gebotene Rechtsklarheit und Rechtssicherheit für die Gemeinden und die Satzungsadressaten (wieder-) hergestellt werden, sondern zugleich ließe sich die durch die Regelungsdefizite bedingte, herabgesetzte Vollzugseignung dieses Instruments im Interesse seiner Zielsetzung und des Denkmalschutzes insgesamt deutlich verbessern.

s. 145

601

E. II.,

602

C. III. 4.a) und E., S. 89 ff. u. S. 134 ff.

ff.

Zweiter Teil Nach der Untersuchung und Bewertung der theoretischen und gesetzlichen Konzeption des Ensembleschutzes in Nordrhein-Westfalen soll das Instrument des Denkmalbereichsschutzes im folgenden im Hinblick auf seine Anwendung in der Praxis analysiert werden. Auf der Grundlage aller bis zum 1.1.1992 in Nordrhein-Westfalen in Kraft getretenen1 selbständigen Denkmalbereichssatzungen wird der Frage nachgegangen, wie sich der Denkmalbereichsschutz in der gemeindlichen Realität hinsichtlich seiner tatsächlichen und rechtlichen Konzeption darstellt und welche Erkenntnisse daraus gewonnen werden können. Das dafür herangezogene Untersuchungsmaterial wurde auf schriftliche Anfrage hin von den Gemeinden freundlicherweise zur Verfügung gestellt2, wobei neben den eigentlichen Satzungstexten und den dazugehörigen Unterlagen der Dokumentation (§ 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW) in der überwiegenden Anzahl der Fälle auch das jeweilige Gutachten des Landschaftsverbandes (§ 5 Abs. 3 S. 5 i.V.m. § 22 Abs. 3 DSchG NW) zur Verfügung stand3. Sieben Satzungen sind mit Hilfe des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe bzw. Rheinland beschafft worden, nachdem die diesbezüglich unmittelbar und wiederholt angeschriebenen Gebietskörperschaften nicht geantwortet hatten.

A. Zielsetzung der Analyse und Gang der Untersuchung Ziel der Satzungsanalyse ist es, Erkenntnisse über die tatsächliche und rechtliche Situation des Ensembleschutzes in den nordrhein-westfälischen Gebietskörperschaften zu gewinnen. Zwei Aspekte stehen daher im Vordergrund der Untersuchung: Zum einen geht es darum, einen aktuellen Überblick über den Stand (B.I.l.) und die Entwicklung (B.I.2.) der Unterschutzstellungen nach 1

Eine nach Verwaltungsbezirken geordnete Aufstellung der bis zu diesem Zeitpunkt in Kraft getretenen Denkmalbereichssatzungen ist im Anhang, Teil A. enthalten. 2

Angeschrieben wurden alle Gemeinden, die aufgrund der alljährlich durch das Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vorgenommenen Erfassung Denkmalbereiche gemeldet hatten (Stichtag der Meldung 1.1.1992) und daher im Bericht des Ministeriums, Denkmalschutz- und Denkmalpflege 1991, S. 20 ff. verzeichnet waren. 3 Dementsprechend beruhen alle Angaben im Rahmen der Analyse in bezug auf Denkmalbereiche auf eigenen Erhebungen, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes vermerkt ist.

164

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

Anzahl und Inhalt der Satzungen insgesamt und zum andern getrennt nach Verwaltungsbezirken bzw. Landschaftsverbänden zu geben. Dabei wird vergleichend auf die Situation bei der Unterschutzstellung von Denkmälern eingegangen4. Es soll versucht werden, die Ursachen für die Entwicklung aufzuzeigen. Darüberhinaus wird der Frage nachgegangen, ob und welche Schwerpunkte sich nach inhaltlichen Gesichtspunkten bei den von Unterschutzstellungen erfaßten Objekten abzeichnen (Β.Π.). Im Mittelpunkt der Analyse steht die Untersuchung der Regelungsstrukturen (C.I.) und des materiellen Regelungsgehalts der Satzungen (CH.), wobei schwerpunktmäßig, anhand der vom Gesetz vorgegebenen und im Ersten Teil der Arbeit bereits konkretisierten materiellen Anforderungen an die Konzeption einer Denkmalbereichssatzung 5, die entscheidenden Regelungsinhalte einer vergleichenden Analyse und Bewertung unterzogen werden. Dabei steht die Frage nach den Ursachen für die festgestellten Untersuchungsergebnisse im Vordergrund, vor allem, ob und inwieweit sich ein Zusammenhang zwischen den oben festgestellten Regelungsdefiziten des Denkmalschutzgesetzes hinsichtlich der Vorschriften über den Denkmalbereich einerseits und der Konzeption der Denkmalbereichssatzungen andererseits nachweisen läßt. Ferner geht es darum, die Frage nach der Vollzugsfähigkeit und Vollzugseignung der Denkmalbereichssatzungen zu beantworten und damit eine Einschätzung dieses Instruments nicht nur abstrakt, auf der Grundlage des Gesetzes, sondern darüberhinaus auch in bezug auf die gemeindliche Praxis vornehmen zu können. Eine zusammenfassende Gesamtbewertung schließt die Untersuchung ab (D.).

B. Bestandsaufnahme Der formalen und inhaltlichen Analyse der Satzungen wird eine Untersuchung in bezug auf den Unterschutzstellungsstand und die Unterschutzstellungsentwicklung (I.) sowie der Schutzinhalte (Π.) vorangestellt, um eine allgemeine Einschätzung dieses Instruments hinsichtlich seines Verbreitungsgrades unii Einsatzfeldes vornehmen zu können. Anhand der entsprechenden Erhebungen

4 Der Verf. dankt Herrn Reg.Dir. H.D. Schönstein vom Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf, für die Zurverfügungstellung der den Unterschutzstellungsstand- und die Unterschutzstellungsentwicklung bei den Listendenkmälern betreffenden statistischen Angaben. 5

Vgl. oben, Erster Teil, D. I. und II.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

165

lassen sich Rückschlüsse auf die allgemeine Akzeptanz und offensichtliche Schwerpunkte bei seiner Anwendung i n der Praxis aufzeigen. Daneben soll versucht werden, die maßgeblichen Ursachen für die dargestellten Untersuchungsbefunde aufzuzeigen.

/. Stand und Entwicklung

der

Unterschutzstellungen

1. Gesamtzahl der Denkmalbereiche und Anzahl, nach Verwaltungsbezirken geordnet I n Nordrhein-Westfalen waren am 1.1.1992 i n 68 Gemeinden insgesamt 102 Denkmalbereiche 6 rechtskräftig unter Schutz gestellt 7 . V o n den 102 Schutzgebieten waren 97 durch selbständige Denkmalbereichssatzungen, die übrigen fünf gemäß § 6 Abs. 4 DSchG N W durch insgesamt vier Bebauungspläne festgesetzt. Diese fünf Fälle beschränken sich auf lediglich zwei Gemeinden, d.h. in einer Gebietskörperschaft wurde ein Denkmalbereich in einem i n der anderen Gemeinde gleich vier Denkmalbereiche i n insgesamt drei Bebauungsplänen festgesetzt 8 . Damit beträgt der A n t e i l der Gebietskörperschaften, die von der

6 Die Differenz von neun Denkmalbereichen zu der vom Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr im Bericht 1991 zu Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 20 angegebenen Zahl von 111 Schutzgebieten erklärt sich folgendermaßen: Fünf Satzungen waren an dem Stichtag, der für die hier angestellte Untersuchung zugrundegelegt wurde, also am 1.1.1992 noch nicht in Kraft getreten (Herne, „Siedlung Teutoburgia"; Olpe, „Historische Altstadt Olpe"; Overath, „Ortskern Marialinden"; Stolberg, „Vennstraße"; Velbert, „Altstadt Velbert Langenberg"), lagen z.T. aber schon zur Genehmigung bei der Oberen Denkmalbehörde vor. Bei drei Satzungen handelt es sich dagegen nicht um Denkmalbereichssatzungen i.S.v. §§ 5 bzw. 6 Abs. 4 DschG NW, d.h. sie wurden irrtümlich in der ministeriellen Aufstellung berücksichtigt: Die Satzung der Gemeinde Finnentrop („Ort Schliprüthen") stellt sich als Gestaltungssatzung i.S.v. § 81 BauO NW dar (Schreiben der Gemeinde Finnentrop vom 9.3.1992 an den Verf.); bei der Satzung „Stolberger Altstadt" der Stadt Stolberg handelt es sich um eine Sanierungssatzung i.S.d. Städtebauförderungsgesetzes 1980 (Schreiben der Stadt Stolberg vom 13.8.1991 an den Verf.); keinen Denkmalbereich i.S.d. Denkmalschutzgesetzes, sondern eine Festsetzung im Rahmen eines Flächennutzungsplans stellt das Gebiet „Schloßstraße / Wichmannallee" in der Gemeinde Hövelhof dar (Schreiben der Gemeinde Hövelhof vom 19.4.1991 an den Verf.); die Planung für den Denkmalbereich der Stadt Xanten, „Historische Umwallung, Stadtkern / Umfeld Klever Tor" wurde fallengelassen, nachdem für diesen Bereich eine Gestaltungssatzung in Kraft getreten war und die Baudenkmäler durch Eintragung in die Denkmalliste erfaßt waren (Auskunft der Stadt Xanten, Amt 61, vom 13.4.1992). 7 Eine Aufstellung der nach Verwaltungsbezirken geordneten Gemeinden mit Denkmalbereichen enthält der Anhang, Teil A. 8 Die Namen der Gemeinden, die Denkmalbereiche in Bebauungsplänen festgesetzt haben, können der Aufstellung im Anhang, Teil A. entnommen werden.

166

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

Möglichkeit der Festsetzung von Denkmalbereichen in Bebauungsplänen Gebrauch gemacht haben, lediglich 2,9 %. Unter Berücksichtigung der Aufteilung des Landes in Regierungsbezirke ergibt sich folgendes Bild 9 : Im Regierungsbezirk Düsseldorf gibt es 27 Gebietskörperschaften, die insgesamt 46 Satzungen erlassen haben, wovon ein Denkmalbereich in einem Bebauungsplan erfaßt wurde. 22 Gemeinden haben im Regierungsbezirk Köln 31 selbständige Denkmalbereichssatzungen erlassen. Für den Bereich des Landschaftsverbandes Rheinland, der mit dem Gebiet der Regierungsbezirke Düsseldorf und Köln identisch ist, errechnet sich somit die Zahl von 49 Gemeinden mit 78 unter Schutz gestellten Denkmalbereichen. Dem stehen insgesamt 25 Denkmalbereiche in 19 Gemeinden im Bereich des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe gegenüber, die sich auf die drei Regierungsbezirke Münster, Detmold und Arnsberg folgendermaßen aufteilen: An der Spitze liegt der Bezirk Münster mit 14 Denkmalbereichen, die durch 10 Gemeinden festgesetzt wurden, davon vier in Bebauungsplänen. Im Regierungsbezirk Detmold gibt es dagegen nur zwei Gemeinden, die jeweils eine Satzung erlassen haben. Die zahlenmäßige Mittelstellung kommt demnach dem Regierungsbezirk Arnsberg zu, wo sieben Gemeinden über insgesamt neun Denkmalbereichssatzungen verfügen. Im Vergleich zum Unterschutzstellungsstand bei den Denkmälern ergeben sich im Verhältnis der fünf Regierungsbezirke zueinander gewisse Verschiebungen 10 . Die Spitzenstellung der Regierungsbezirke Köln und Düsseldorf beim Bestand an geschützten Denkmälern hat sich bei den Denkmalbereichen umgekehrt 11 : Hier liegt der Regierungsbezirk Düsseldorf vor Köln auf Platz eins, gefolgt vom Bezirk Münster, der bei der Unterschutzstellung von Denkmälern an fünfter und damit letzter Stelle steht. Die Regierungsbezirke Arnsberg und Detmold, die sonst den dritten und vierten Platz bei der Unterschutzstellung von Denkmälern einnehmen, liegen bei den Denkmalbereichen auf Platz vier und fünf. Bezogen auf das Gesamtgebiet der Landschaftsverbände bleibt es damit aber wie bei den Denkmälern, insgesamt bei einer deutlichen Vorrangstellung

9

Vgl. dazu die graphische Darstellung (Abbildung I.) im Anhang, Teil B.

10

Vgl. dazu die graphische Darstellung des Unterschutzstellungsstandes bei Denkmalbereichen und Denkmälern im Anhang, Teil B., Abbildung IV. und V. 11 Vgl. dazu die graphischen Darstellungen des Unterschutzstellungstandes bei Listendenkmälern und Denkmalbereichen in den fünf Regierungsbezirken am 1.1.1992 im Anhang, Teil B.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

167

des Rheinlandes gegenüber dem Bereich Westfalen-Lippe 1 2 . Das entspricht auch dem B i l d , das sich bei der Betrachtung des Gesamterfassungsstandes an Kulturgütern i m Land Nordrhein-Westfalen ergibt, also gemessen an der Zahl von Denkmälern, die zwar schon registriert, aber noch nicht rechtsverbindlich unter Schutz gestellt worden sind 1 3 . Es verwundert daher nicht, daß auch die Kreise m i t der höchsten Dichte an Denkmalbereichen i m Regierungsbezirk Düsseldorf 1 4 und K ö l n 1 5 zu finden sind. Betrachtet man vergleichsweise den jeweiligen Denkmalbestand der kreisangehörigen Gemeinden, gemessen an der Durchschnittszahl des jeweiligen Regierungsbezirks 1 6 , so fällt auf, daß die Gemeinden, die über einen oder mehrere Denkmalbereiche verfügen, zu einem großen bis sehr großen Prozentsatz auch über einen überdurchschnittlich hohen Bestand an Listendenkmälern verfügen 1 7 . Dies trifft auch auf die kreisfreien Städte zu, von denen allerdings nur

12 Im Bereich des Landschaftsverbandes Rheinland waren am 1.1.1992 insgesamt 39748, im Gebiet Westfalen-Lippe dagegen 22893 Denkmäler unter Schutz gestellt, vgl. Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 9. 13

Anfang 1992 waren im Bereich des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe 40781 denkmalwerte Gebäude erfaßt, im Gebiet des Landschaftsverbandes Rheinland dagegen 56005 Objekte; vgl. Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 7. 14

Im Kreis Mettmann haben von insgesamt 10 Gemeinden sechs Gebietskörperschaften 12 Satzungen, im Kreis Kleve von 16 Gemeinden sieben insgesamt acht Denkmalbereiche unter Schutz gestellt. 15 Im Kreis Euskirchen haben von 11 Gemeinden fünf insgesamt sieben Denkmalbereiche, im Oberbergischen Kreis von 13 angehörigen Gemeinden sechs Gebietskörperschaften acht Denkmalbereiche unter Schutz gestellt. 16 Berechnet auf der Grundlage des Unterschutzstellungsstandes vom 1.1.1992 laut Angaben in Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 10 ff. 17 Im Regierungsbezirk Düsseldorf beträgt der durchschnittliche Denkmalbestand in den 56 kreisangehörigen Gemeinden 102,46; von den 27 Gemeinden mit Denkmalbereichssatzungen weisen 11 einen daran gemessen überdurchschnittlich hohen, sechs von diesen 11 einen um mehr als 100 % höheren Bestand an Denkmälern als der Durchschnitt auf; für Köln ergibt sich ein Durchschnittswert von 133,58 in 95 kreisangehörigen Gemeinden, für Münster von 63,34 in 75 Gebietskörperschaften, für Detmold von 101,71 in 69 und für Arnsberg von 96,92 in 78 Gemeinden; im Bezirk Köln haben 10 der 21 Gemeinden, in Münster acht von 10, in Detmold zwei der zwei und in Arnsberg sechs der sieben Gemeinden, die Denkmalbereiche festgesetzt haben, einen überdurchschnittlich hohen Denkmalbestand, davon in Köln drei, in Münster zwei und in Arnsberg drei dieser Gebietskörperschaften, einen um mehr als 100 % höheren Denkmalbestand als der Durchschnittswert; eigene Berechnungen auf der Grundlage der Angaben in Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 10 ff.

168

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

sechs von insgesamt 23, Denkmalbereichssatzungen erlassen haben18, trotz der Tatsache, daß, gemessen an der Durchschnittszahl an Denkmälern der kreisfreien Städte im jeweiligen Regierungsbezirk, 20 von ihnen einen überdurchschnittlich hohen Denkmalbestand aufweisen. Darunter befinden sich die Städte Köln, Aachen und Wuppertal, die eine Spitzenstellung unter allen Gemeinden einnehmen19, bislang aber keinen Denkmalbereich unter Schutz gestellt haben 20 . Berücksichtigt man ferner, daß sich die meisten Denkmalbereiche in den kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden befinden 21, dann liegt auf der Grundlage dieser Erhebungen die Vermutung nahe, daß sich für die kreisangehörigen Gemeinden eine Beziehung zwischen dem geschützten Denkmalbestand und der Unterschutzstellung von Denkmalbereichen herstellen läßt. Es kann natürlich nicht der generelle Schluß gezogen werden, daß Gemeinden mit einem hohen Bestand an Denkmälern auch über potentielle Denkmalbereiche verfügen müssen; die Tatsache, daß aber gerade die kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden mit überdurchschnittlich hohem Denkmalbestand die meisten Denkmalbereiche unter Schutz gestellt haben, belegt jedoch, daß in solchen Orten die Anzahl der potentiell als Denkmalbereichsobjekte in Betracht kommenden Schutzgegenstände offensichtlich zunimmt. Umso bemerkenswerter ist es daher, daß bislang nur sieben der 20 kreisfreien Städte, die einen überdurchschnittlich hohen Denkmalbestand aufweisen, schon über Denkmalbereichssatzungen verfügen. Damit zeigt sich, daß jedenfalls der in den Gemeinden zur Verfügung stehenden Verwaltungskraft allein keine Bedeutung für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen zukommen kann, weil sonst eine größere

18 Der durchschnittliche Denkmalbestand in den 10 kreisfreien Städten des Regierungsbezirks Düsseldorf beträgt 890,5; von den fünf Städten, die hier über Denkmalbereichssatzungen verfugen, haben drei einen überdurchschnittlich hohen Denkmalbestand; im Regierungsbezirk Köln beträgt der Denkmalbestand unter den vier kreisfreien Städten 3103,5; nur die Stadt Bonn hat hier eine Denkmalbereichssatzung erlassen, sie weist einen Denkmalbestand von 2276 (Stichtag: 1.1.1992) auf. 19 In Köln waren am 1.1.1992 6472, in Aachen 3406 und in Wuppertal 2009 Denkmäler rechtskräftig unter Schutz gestellt; vgl. Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 10 ff. 20 In Köln laufen allerdings seit längerem (Juli 1987) Planungen für die Unterschutzstellung von mindestens drei Denkmalbereichen (u.a. „Märchensiedlung", Köln-Holweide; „Siedlung Bickendorf', Köln Bickendorf; „Maitinsviertel", Köln Altstadt.) 21

37 Denkmalbereiche wurden von 30 kleinen kreisangehörigen Gemeinden (i.S.v. § 3a Abs. 1 GO NW mit bis zu 25000 Einwohnern) und 34 Denkmalbereiche von 19 mittleren kreisangehörigen Gemeinden (mit 25000 bis 60000 Einwohnern) unter Schutz gestellt. 19 Satzungen finden sich in 12 großen kreisangehörigen Gemeinden (über 60000 Einwohner) und 12 wurden von den kreisfreien Städten erlassen, davon sieben in Orten mit mehr als 150000 Einwohnern, die restlichen fünf in Städten mit mehr als 300000 Einwohnern.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

169

Anzahl der Satzungen in den großen und kreisfreien Städten mit hohem Kulturgutbestand erlassen worden sein müßte, was aber nicht der Fall ist. Plausibel läßt sich auch die Tatsache erklären, warum nur in zwei Gemeinden Denkmalbereiche in Bebauungsplänen festgesetzt werden. Zwar bietet die Festsetzung von Denkmalbereichen in Bebauungsplänen den Vorteil, daß das entsprechende Gebiet auf diese Weise in die städtebauliche Gesamtplanung miteinbezogen werden kann 22 und schon vor Inkrafttreten des Bebauungsplans ein vorläufiger Schutz der Denkmalbereichsobjekte durch die Instrumentarien des Baugesetzbuches, wie die Veränderungssperre gemäß § 14 BauGB und die Zurückstellung von Baugesuchen gemäß § 15 BauGB, gewährleistet werden kann 23 . Diesen im Verhältnis zur selbständigen Denkmalbereichssatzung positiven Aspekten steht aber die bekannt hohe Fehlerquote von Bebauungsplänen und ihre dementsprechend große Anfälligkeit in Rechtsschutzverfahren gegenüber 24. Dieser Gesichtspunkt spricht daher klar gegen die Kombination des Denkmalbereichsschutzes mit der Bauleitplanung, zumal die materiellen Voraussetzungen des Denkmalschutzgesetzes und die vorbereitenden denkmalpflegerischen Untersuchungen auch bei der Festsetzung von Denkmalbereichen in Bebauungsplänen zu beachten bzw. erforderlich sind 25 . Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß die Planungssituation in den Gemeinden eine Kombination von Bauleitplanung und Denkmalbereichsschutz häufig von vornherein gar nicht zuläßt. Denn in vielen Fällen wird die Bauleitplanung entweder schon zum Abschluß gelangt sein, oder es handelt es sich um Gebiete, die, was z.B. bei historischen Ortskernen oder Altstadtbereichen oft vorkommt, deshalb nicht Gegenstand der Bauleitplanung sind, weil sie aufgrund ihrer allmählich gewachsenen und ausgeglichenen Struktur eine Beplanung nicht erforderlich machen. Schwieriger als die Verteilung der geschützten Denkmalbereiche nach Verwaltungsbezirken und die geringe Anzahl von Festsetzungen in Bebauungsplänen zu erklären, fällt die Beantwortung der Frage, welche Ursachen für die nach über elf Jahren Geltung des Denkmalschutzgesetzes als niedrig zu veranschlagende Zahl von 102 unter Schutz gestellten Denkmalbereichen in nur 68

22 Henke, Stadterhaltung als kommunale Aufgabe, S. 184 für den Parallelfall der Festsetzung von Gestaltungsvorschriften in Bebauungsplänen. 23

Dierkes, S. 152.

24

Kiepe, DST 1983, S. 409 (410); GaentzscK DVB1. 1985, S. 29 (31 f.); grundsätzlich zu dieser Problematik: Scharmer, Bebauungspläne in der Normenkontrolle, S. 54 ff. 25

Vgl. oben, Erster Teil, D. III. 2.

170

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

von insgesamt 396 Gemeinden26, verantwortlich gemacht werden müssen. Trotz der Tatsache, daß verlässliche Schätzungen über die mögliche Gesamtzahl von potentiell schützenswerten Denkmalbereichen für das Land NordrheinWestfalen fehlen, zeigt sich im Vergleich zu anderen Flächenländern der Bundesrepubik, wie z.B. Hessen und Niedersachsen, wo von einem Bestand von 3000 27 bzw. 9000 28 Ensembles auszugehen ist, daß die Gesamtzahl von 102 als gering veranschlagt werden muß. Auch wenn aufgrund der Größe, der unterschiedlich gewachsenen Strukturen und der Bevölkerungsdichte und ihrer Entwicklung ein pauschaler Vergleich dieser Länder sicherlich nicht zulässig ist, so dürfte es dennoch nicht als bloße Spekulation anzusehen sein, auch für Nordrhein-Westfalen von einem Bestand an potentiellen Denkmalbereichen auszugehen, der jedenfalls die „Tausender-Grenze" deutlich übersteigt. Diese Annahme läßt sich nicht nur dadurch stützen, daß das Land Nordrhein-Westfalen zu den flächenmäßig großen und am dichtesten besiedelten Bundesländern der Bundesrepublik gehört 29, sondern auch durch eine Einschätzung des nordrheinwestfälischen Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr, nach der allein von einem Bestand von 1000 zwischen 1850 und 1920 entstandenen Arbeiterund Werkssiedlungen im Land Nordrhein-Westfalen auszugehen ist, die regelmäßig als Schutzobjekte für den Erlaß einer Denkmalbereichssatzung in Betracht kommen 30 . Die geringe Anzahl der Unterschutzstellungen läßt sich aber auch nicht mit der Denkmalstruktur des Landes insgesamt erklären, also z.B. mit dem Argument, aufgrund der weiträumigen Industriegebiete könne von vornherein mit einem hohen Aufkommen an Denkmalwerten nicht gerechnet werden. Vielmehr zeigt sich im Ländervergleich 31 des geschätzten Gesamtaufkommens an Denkmälern, daß Nordrhein-Westfalen nach Bayern, zusammen

26 Von den 396 Gemeinden sind 373 kreisangehörige Gemeinden, die übrigen 23 sind kreisfreie Städte; Angaben laut Statistisches Jahrbuch des Landes Nordrhein-Westfalen 1991, S. 26. 27

Angaben des Landes Hessen, abgedruckt in LT-Drucksache 10 / 4160 vom 21.3.1989, S. 20.

28

Angaben des Landes Niedersachsen, abgedruckt in LT-Drucksache 10 / 4160 vom 21.3.1989, S. 20. 29 Das Land Nordrhein-Westfalen erstreckt sich auf einer Fläche von 34068 km2 auf der 16954000 Einwohner leben; nur Bayern ist mit 70554 km2 vor Niedersachsen mit 47349 km2 flächenmäßig größer, beide Länder sind aber wesentlich weniger dicht besiedelt (Bayern: 11,114 Mio Einwohner; Niedersachsen: 7,218 Mio Einwohner; Angaben laut Statistisches Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland 1991, S. 40 f. und 53; (die Zahlen beziehen sich auf das Jahr 1989). 30 31

Stadterneuerung und Wohnen, Informationsschrift des MSV NW, 1989, S. 10.

Angaben der Landesregierung NW, LT-Drucksache 10 / 4160 vom 21.3.1989, S. 20; danach weist Bayern mit 195000 Bau- und Bodendenkmälern den höchsten Kulturgutbestand auf, gefolgt von Baden-Württemberg mit etwa 175000 und Nordrhein-Westfalen mit 172000 Bau- und Bodendenkmälern.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

171

mit Baden-Württemberg, eine Spitzenstellung noch weit vor Hessen und Niedersachsen sowie den übrigen Bundesländern einnimmt, so daß gerade nicht mit dem vermeintlich geringen Bestand an Denkmalwerten argumentiert werden kann, der auch nur eine geringe Anzahl von Denkmalbereichen vermuten ließe. Vielmehr spricht die geringe Zahl von Unterschutzstellungen, trotz einer großen Anzahl von Gemeinden und einem überdurchschnittlich hohen Gesamtbestand an Denkmälern, für die These, daß auf dem Gebiet des flächenbezogenen Denkmalschutzes im Land Nordrhein-Westfalen insgesamt noch erhebliche Vollzugsdefizite bestehen. Die Ursachen dafür sind sicherlich vielschichtig; auf die naheliegendsten soll hier hingewiesen werden. Zunächst ist zu berücksichtigen, daß die Gemeinden bei der Erfassung von Denkmalbereichen, im Unterschied zu der von Bau- und Bodendenkmälern, weitgehend auf sich allein gestellt sind. Die durch das Land zur Vorbereitung des Denkmalschutzgesetzes bereits ab 1977 initiierte und von den Landschaftsverbänden sowie dem Bodendenkmalamt der Stadt Köln durchgeführte Erfassungsaktion von Denkmalwerten, betraf nur die Bau- und Bodendenkmäler, nicht aber die Denkmalbereiche 32. Damit fehlt den Gemeinden eine wichtige Hilfestellung schon auf der Ebene des Erkennens und Einschätzens von potentiellen Denkmalbereichen und damit auch der Anstoß, sich mit diesem Aspekt des Denkmalschutzes gesondert zu beschäftigen. Für die Eintragung von Listendenkmälern hat sich die vorherige Erfassungsaktion positiv ausgewirkt, was sich anhand der zügigen Unterschutzstellungsentwicklung ablesen läßt 33 . Es muß daher davon ausgegangen werden, daß es Fälle gibt, in denen die Unterschutzstellung von Denkmalbereichen schon wegen ihrer fehlenden Erfassung unterbleibt, obwohl es sich beim Satzungserlaß, wie bei der Unterschutzstellung von Einzelobjekten um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung handelt 34 , und die Gemeinden von daher in gleicher Weise die Verpflichtung trifft, Maßnahmen zu ergreifen, die auf Dauer die Erfassung und Unterschutzstellung der schutzwürdigen Denkmalbereiche gewährleistet. Von nicht unerheblicher Bedeutung muß auch der Umstand gewertet werden, daß für die Unterschutzstellung von Denkmalbereichen im Vergleich zur Listeneintragung ein sehr viel aufwendigeres Verfahren notwendig ist, das durch die Beteiligung des Gemeinderates und der Öffentlichkeit neben dem formalen Verfahrensauf-

32

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1984, Bericht des MSV NW, S. 23.

33

Vgl. die Darstellung der Unterschutzstellungsentwrcklung bei Denkmälern im Anhang, Teil B., Abbildung III. 34

Dazu schon oben, Erster Teil, D. I. 3. und Dierkes, S. 34 ff. (41 f.).

172

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

wand schnell auch eine politische Komponente erhalten kann und zudem eine vorherige komplexe, sowie häufig auch kostspielige denkmalpflegerische Analyse notwendig macht. Damit ist die „Schwelle" für die Inangriffnahme der Unterschutzstellung eines Denkmalbereiches ersichtlich höher, als bei der Eintragung eines Listendenkmals, die sich vergleichsweise „einfach" gestaltet. Anders als bei der Unterschutzstellung von Bau- und Bodendenkmälern besteht für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen auch kein unmittelbarer finanzieller Anreiz für die Gemeinden, indem sie z.B. direkte Finanz- oder Fördermittel beanspruchen könnten und von daher eine Auseinandersetzung mit diesem Schutzinstrument nahe liegen würde 35 . Während das Land NordrheinWestfalen kommunale, kirchliche und private Denkmäler sowie bodendenkmalpflegerische Maßnahmen der Landschaftsverbände und der Stadt Köln sowohl durch projektbezogene Zuschüsse als auch durch Pauschalzuweisungen an die Gemeinden und Kreise unterstützt 36, wobei die projektbezogene Förderquote dreißig bis achtzig Prozent der zuwendungsfähigen Aufwendungen beträgt 37, gibt es für Denkmalbereiche weder spezielle Förderrichtlinien noch besondere Förderprogramme finanzieller Art. Allerdings besteht seit 1989 die Möglichkeit für die Gemeinden, denkmalpflegerische Maßnahmen an Gebäuden, die nicht Denkmäler sind, aber in einem Denkmalbereich liegen, aus Mitteln der Pauschalzuweisungen des Landes zu fördern 38. Eine forcierte Unterschutzstellungsentwicklung kann aufgrund dieser nur indirekt wirkenden Fördermittel aber wohl nicht erwartet werden. Auf der Grundlage der Programme der Landesregierung zur Denkmalförderung im Rahmen der Stadt- und Dorferneue-

35

Echter, Baudenkmäler in Nordrhein-Westfalen, S. 80.

36

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV NW, S. 59; zur Denkmalförderung im Jahr 1991 vgl. die Angaben in Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 23 ff. 37 38

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1984, Bericht des MSV NW, S. 59.

Weil dann aber beträchtliche Zuschußmittel zulasten der Maßnahmen an Einzeldenkmälern beansprucht werden, kann auch insoweit nicht von einer grundsätzlichen Verbesserung zugunsten des Denkmalbereichsschutzes ausgegangen werden; das Prinzip der „Pauschalzuweisungen" des Landes an die Gemeinden gestaltet sich nämlich so, daß nur die Gebietskörperschaften, die in ihrem Haushaltsplan eigene Mittel für denkmalpflegerische Maßnahmen innerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches ausgewiesen haben, den gleichen Betrag noch einmal, d.h. „pauschal" aus Landesmitteln zugewiesen bekommen, so daß die Höhe der Förderungsmittel letztlich von der eigenen Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der Gemeinde abhängt; zu den Einzelheiten vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 35 Rn. 6.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

173

rung 39 , sowie der Wohnungsmodernisierung und Wohnungsbauförderung, sind Richtlinien erlassen worden, nach denen Zuschüsse gewährt werden für Maßnahmen, die dem Ziel der erhaltenden Stadt- bzw. Ortserneuerung dienen, wie z.B. die Vornahme grundlegender städtebaulicher Untersuchungen oder die Erhaltung von landwirtschaftlich oder ehemals landwirtschaftlich genutzter Bausubstanz mit ortsbildprägendem Charakter 40. Im Rahmen der Richtlinien zur Wohnungsmodernisierung und Wohnungsbauförderung 41 wird Baudenkmälern und Gebäuden in Denkmalbereichen Vorrang bei der Förderung eingeräumt, um das wohnungspolitische Ziel der Landesregierung, die Erhaltung und Erneuerung des Wohnungsbestandes voranzubringen, gewährleisten zu können. Es fehlt damit aber ein unmittelbarer Bezug zwischen den Förderzielen dieser Richtlinien und den Zielen des Denkmalbereichsschutzes. Auch das seit 1985 bestehende, von der Landesregierung initiierte Programm „Historische Stadtkerne" 42 , das 1989 durch das Programm „Historische Ortskerne" ergänzt wurde 43 und mit dem auf die Bewahrung und die behutsame Erneuerung historisch gewachsener Strukturen, wie dem Stadt- bzw. Ortsbild und dem Stadt- bzw. dem Ortsgrundriß in den diesen Programmen beigetretenen Gemeinden abgezielt wird, beinhaltet keine besonderen Fördergegenstände in bezug auf Denkmalbereiche, obwohl der Erlaß von Denkmalbereichssatzungen in diesen Gebietskörperschaften von Anfang an zu den ausdrücklich erklärten Zielen dieser Programme gehört 44. Allerdings konnten von diesen Gemeinden die allgemein zur Verfügung stehenden Fördermittel in erhöhtem Maße in Anspruch genommen werden. Wenn selbst von den 45 Gemeinden, die den Programmen „Historische Stadtkerne" bzw. „Historische Ortskerne" bislang angehören 45, weniger als die Hälfte über eine Denkmalbereichssatzung verfügen 46, aber fast alle von

39 „Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur Stadtemeuerung" - Fördenichtlinien Stadterneuerung — SMB1.NW. 2313 und „Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der Dorferneuerung", SMB1.NW. 7817. 40

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV NW, S. 62.

41

Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1984, - WFB 1984 - SMB1.NW. 2370; Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Modernisierung von Wohnraum, ModR 1990, SMB1.NW. 2375. 42 Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, Informationsschrift des MSV NW, 1987, S. 7; Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, 1989, S. 9. 43

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV NW, S. 54.

44

Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, 1989, S. 7.

45 Eine Aufzählung der Namen dieser Gemeinden findet sich in: Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV NW, S. 54. 46

Bislang haben nur 21 dieser Gemeinden Denkmalbereiche unter Schutz gestellt.

174

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

ihnen eine Gestaltungssatzung nach § 81 BauO NW (bzw. vormals § 103 BauO NW 1984) erlassen haben47, dann belegt dieser Umstand eindringlich, daß das Instrument der Denkmalbereichssatzung in seiner viel weitergehenden Zielsetzung als der einer Gestaltungssatzung noch auf erhebliche Akzeptanzschwierigkeiten zu stoßen scheint48. Gerade in diesen Fällen, wo man weder von einem mangelnden „Denkmalbewußtsein" noch von einer fehlenden oder mangelhaften Erfassung von Denkmalwerten ausgehen kann, zeigt sich, daß neben dem Verfahrensaufwand und den fehlenden besonderen finanziellen Anreizen noch andere Aspekte für den geringen Unterschutzstellungsstand verantwortlich sein müssen. Hier dürfte der Hinweis auf die insgesamt unbefriedigende Konzeption des Denkmalschutzgesetzes im Hinblick auf die Regelungen über den Denkmalbereich und die dadurch entstandene Verunsicherung, die erst allmählich durch die Rechtsprechung eingegrenzt und zum Teil auch beseitigt werden konnte, nicht fehl am Platze sein. Bevor die Gemeinden sich den Unwägbarkeiten eines neuen und durch das Gesetz wenig konkretisierten Instruments aussetzen, liegt es nahe, zunächst die weitere Entwicklung abzuwarten und sich mit den bereits vertrauten Instrumentarien der Erhaltungs- und Gestaltungssatzung nach den baurechtlichen Vorschriften zu begnügen.

2. Die Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen und die Entwicklung in den Verwaltungsbezirken Die Unterschutzstellungsentwicklung im Zeitraum vom Inkrafttreten des Gesetzes am 1.7.1981 bis zum 1.1.1992 verlief bei den Denkmalbereichen insgesamt in zwei unterschiedlich geprägten Phasen: Einer relativ langsamen und schwachen Anfangsphase vom Inkrafttreten des Gesetzes von Juli 1980 an bis Anfang 1985, in der nur 17 Denkmalbereiche unter Schutz gestellt wurden und einer Steigerungsphase, die ab 1985 einsetzt, sich fast gleichbleibend und kontinuierlich weiterentwickelt hat und in der 85 Schutzgebiete festgesetzt wurden 49 . Die Anfangsphase ist dadurch charakterisiert, daß, von einer Ausnahme

47

Angabe laut Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, 1989, S. 11.

48

Mit Hilfe einer Gestaltungssatzung nach § 81 BauO NW kann nur die Einhaltung bestimmter Vorgaben bei zukünftigen baulichen Änderungen, nicht aber die dauerhafte Bewahrung des „status quo" wie durch eine Denkmalbereichssatzung erreicht werden; vgl. dazu Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, § 5 Rn. 9 ff. 49

Vgl. zur Unterschutzstellungsentwicklung der Denkmalbereiche die graphischen Darstellungen im Anhang, Teil B., Abbildung II. und IV.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

175

schon kurz nach Inkrafttreten des Gesetzes abgesehen, zunächst fast zwei Jahre vergehen, bevor die ersten Denkmalbereiche unter Schutz gestellt werden. Dabei beschränken sich diese Anfänge zunächst auf die Regierungsbezirke Köln und Münster, d.h. in den Bezirken Düsseldorf und Detmold dauert es länger als drei, im Bezirk Arnsberg fünf Jahre vom Inkrafttreten des Gesetzes an gerechnet, bevor auch hier die ersten Satzungen erlassen werden. Die jährliche Steigerungsrate beträgt zwischen 1982 und 1985 fast konstant sechs Satzungen pro Jahr 50, wobei sich dieser Anstieg 1982 mit allein drei Satzungen auf den Regierungsbezirk Münster beschränkt. Das erklärt sich aber daher, daß hier eine einzige Gemeinde nach dem Vorbild der von ihr bereits 1980 vorgenommenen Festsetzung eines Denkmalbereiches innerhalb eines Bebauungsplans, gleich weitere drei Denkmalbereiche durch Bebauungspläne unter Schutz stellt, die sich alle auf den historischen Innenstadtbereich beziehen51. Nachdem ab 1984 auch in den Regierungsbezirken Düsseldorf und Detmold und 1985 erstmals auch im Bezirk Arnsberg Unterschutzstellungen vorgenommen wurden, beträgt die Gesamtzahl der Denkmalbereiche mit Beginn des Jahres 1986, also etwa nach der Hälfte des hier untersuchten Zeitraums, immerhin 31, damit aber noch weniger als ein Drittel der am 1.1.1992 erreichten Gesamtzahl von 102 Schutzgebieten. Für die zögerliche Entwicklung in der Anfangsphase sind sicherlich verschiedene Faktoren verantwortlich: Neben der Tatsache, daß es sich bei der Denkmalbereichssatzung um ein bisher völlig unbekanntes Instrument innerhalb eines insgesamt neuen Gesetzes für die Gemeinden als Normadressaten handelte, für das in der Praxis keinerlei Erfahrungswerte vorlagen, muß berücksichtigt werden, daß mit dem Inkrafttreten des Gesetzes auch die Verwaltungsorganisation auf dem Gebiet der Denkmalpflege und des Denkmalschutzes insgesamt neu strukturiert bzw. erst aufgebaut werden mußte. Denn durch das neue Gesetz wurden erstmals alle Gemeinden zu Unteren Denkmalbehörden bestimmt, obwohl eine entsprechende Verwaltungsorganisation in den meisten Fällen noch fehlte 52 . Auch standen in den wenigsten Fällen sofort speziell ausgebildete, d.h. fachlich kompetente Mitarbeiter in den neu zu errichtenden Ämtern zur Verfügung. Allerdings darf der Aspekt der neu zu etablierenden Vollzugs-

50

1982 wurden nur fünf Denkmalbereiche unter Schutz gestellt.

51

Es handelt sich um die Stadt Coesfeld, in der vier Denkmalbereiche in insgesamt drei Bebauungsplänen festgesetzt wurden. 52 Aus diesem Grund war u.a. die Verlagerung der Zuständigkeiten für den Denkmalschutz auf die Gemeinden im Gesetzgebungsverfahren bis zuletzt umstritten, vgl. dazu oben, Erster Teil, C. II. l.b), cc).

176

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

organisation auf dem Gebiet des Denkmalschutzes nicht überbewertet werden. Denn die relativ zügige Unterschutzstellungsentwicklung, die sich bei den Denkmälern schon bald nach Inkrafttreten des Gesetzes abzeichnet, beweist, daß die Verwaltung insoweit relativ schnell arbeitsfähig war 53 . Die Verzögerung, die sich auf dem Gebiet des Denkmalbereichsschutzes anfänglich abzeichnet, läßt sich wohl vor allem damit erklären, daß die Priorität bei der Unterschutzstellung von Denkmalwerten zunächst den Einzeldenkmälern zukam, weil sie nicht nur zahlenmäßig die größere Aufgabe darstellten, sondern den Gemeinden hier aufgrund der schon vor Inkraftreten des Gesetzes seitens der Landschaftsverbände begonnenen Erfassungsaktion konkrete Informationen und Daten über das Denkmalaufkommen und die Beschaffenheit vieler Einzelobjekte vorlagen. Außerdem muß berücksichtigt werden, daß für die „Planungsphase" vor dem Erlaß einer Denkmalbereichssatzung im Regelfall etwa ein bis eineinhalb Jahre zu veranschlagen sind, so daß auch von daher nicht mit einem sofortigen und steilen Anstieg der Unterschutzstellungsentwicklung gerechnet werden konnte 54 . Die ab 1985 einsetzende Steigerungsphase ist dadurch gekennzeichnet, daß sie sich insgesamt betrachtet in einer auffällig gleichbleibenden Kontinuität, mit einer Steigerungsrate von neun bis 13 Satzungen pro Jahr fortentwickelt und nur 1991 abfällt. Nach Regierungsbezirken betrachtet, ist die Unterschutzstellungsentwicklung im Bezirk Düsseldorf und Köln in diesem Zeitraum allerdings überproportional stark steigend. Mit einer Zunahme von jeweils sechs Satzungen pro Jahr zwischen 1985 und 1987 und weiteren 12 Denkmalbereichen allein im Jahr 1988, weist die Wachstumskurve im Bezirk Düsseldorf die höchsten Zuwächse auf. Im Regierungsbezirk Köln sind es ab 1984 immerhin zwischen drei und fünf Satzungen, die pro Jahr hinzukommen. Damit gestaltet sich der Anstieg in Relation zur Entwicklung bei der Eintragung der Listendenkmäler in

53

Knapp 24 Monate nach Inkraftreten des Denkmalschutzgesetzes waren laut Angaben der Landschaftsverbände gegenüber dem MSV NW vom 15.6.1982 bzw. 28.5.1982, allein im Gebiet des Landschaftsverbandes Rheinland im Juni 1982 3795 Objekte, im Gebiet des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe dagegen im Mai 1982 2101 Denkmäler unter Schutz gestellt; Ende 1982 waren landesweit bereits 10549 Denkmäler in die Listen eingetragen; Angaben des MSV NW, in: Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1984, Bericht des MSV NW, S. 87 f.; vgl. zur Unterschutzstellungsentwicklung bei den Listendenkmälern auch die Darstellung im Anhang, Teil B., Abbildung III. und V. 54

Echter, Baudenkmäler in Nordrhein-Westfalen, S. 31; nach dessen Erhebungen muß davon ausgegangen werden, daß es aber auch zu sehr viel längeren Vorlaufphasen kommen kann; so sollten in Dortmund nach einem Ratsbeschluß vom 8.3.1984 neun Siedlungen unter Denkmalbereichsschutz gestellt werden, und auch in Köln, wo entsprechende Planungen für mindestens zwei Denkmalbereiche schon seit Juli 1987 laufen, ist bislang keine einzige Satzung in Kraft getreten.

I. Stand und Entwicklung der Unterschutzstellungen

177

iiesen Bezirken vergleichbar, allerdings sind bei den Denkmälern schon ab 1983 hohe Steigerungsraten zu verzeichnen 55. In den Regierungsbezirken Münster, Detmold und Arnsberg gibt es hingegen auch nach 1985 nur einen allmählichen Zuwachs an Denkmalbereichen, der zwischen einer bis drei Satzungen pro Jahr liegt, wobei auffällt, daß es in allen drei Bezirken zwischenzeitlich Jahre gibt, in denen die Entwicklung stagniert, also keine Unterschutzstellung zu verzeichnen ist 56 . Besonders im Regierungsbezirk Detmold gibt es zwischen 1984 und 1988 einen Stillstand auf denkbar niedrigem Niveau, denn bis dahin war nur eine einzige Denkmalbereichssatzung erlassen worden. Auch nach 1990 tritt erneut eine Stagnation ein. Die Ursachen, die für die Beschleunigung der Gesamtentwicklung ab 1985 verantwortlich sind, sind sicherlich auch jetzt vielschichtig. Eine Rolle dürfte vor allem der Umstand gespielt haben, daß zwischenzeitlich nicht nur die verwaltungsorganisatorische Institutionalisierung des Denkmalschutzes weitgehend abgeschlossen war, sondern daß auch auf erste Erfahrungswerte mit dem Gesetz zurückgegriffen werden konnte. Es liegen inzwischen zwei Kommentierungen des Denkmalschutzgesetzes vor 57 , und in mehreren Urteilen der Verwaltungsgerichte wird zum Instrument des Denkmalbereichsschutzes zumindest, was die Abgrenzung zum Baudenkmal und die Reichweite der Schutzwirkung angeht, klärend Stellung genommen58. Auch nehmen ab 1984 die Förderprogramme, die indirekt auch Objekte in Denkmalbereichen einbeziehen, nach Zahl und hinsichtlich der Höhe der Fördermittel zu 59 . Schließlich wurde die Beratung der Gemeinden durch die Landschaftsverbände auf dem Gebiet des Denkmalbereichsschutzes verstärkt, und es ist von einem allgemein gestiegenen Denkmalbewußtsein auszugehen60.

55

1983 betrug der Zuwachs allein 6116, 1984 schon 7897 Denkmäler; errechnet aufgrund von Angaben des MSV NW. 56

Im Bezirk Münster wurden 1983 und 1984, im Bezirk Arnsberg 1987 keine Denkmalbereiche unter Schutz gestellt. 57 Die Kommentare von Gahlen / Schönstein und Rothe zum nordrhein-westfalischen Denkmalschutzgesetz erschienen schon Ende 1981. 58 VG Gelsenkirchen, Beschluß vom 1.12.1981, - 10 L 1325 / 81 - , NVwZ 1982, S. 475; Urteil vom 20.1.1982, - 10 Κ 2997 / 81 - (nicht veröffentlicht); VG Münster, Urteil vom 27.11.1984, - 2 Κ 324 / 84 - (nicht veröffentlicht); VG Düsseldorf, Urteil vom 2.5.1985, - 4 Κ 4579 / 84 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 4.9.1986, - 4 Κ 2892 / 86 - (nicht veröffentlicht); VG Arnsberg, Urteil vom 17.8.1988, - 7 Κ 1914 / 87 - (nicht veröffentlicht). 59 Zur Entwicklung der Denkmalforderung des Landes vgl. Echter, Baudenkmäler in NordrheinWestfalen, S. 40 ff. 60

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1984, Bericht des MSV NW, S. 24.

12 Leidinger

178

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

Der unmittelbare Einfluß, der durch die Programme „Historische Stadtkerne" und „Historische Ortskerne" auf die Unterschutzstellungsentwicklung ab 1985 ausgeübt wurde, muß dagegen bisher als eher gering veranschlagt werden. Von den insgesamt 24 zwischen 1985 und 1989 dem Programm „Historische Stadtkerne" beigetretenen Gemeinden61 haben nur neun überhaupt Denkmalbereiche festgesetzt, davon traten zwei Satzungen aber schon vor Beginn des Programms in Kraft, so daß nur in sieben Fällen ein kausaler Einfluß des Programms auf den Satzungserlaß festgestellt werden kann. Die relativ geringe Bedeutung dieser Programme für die Unterschutzstellungsentwicklung zeigt sich auch im Zeitraum nach 1989 bis Ende 1991, wo weitere 10 Gemeinden dem Programm „Historische Stadtkerne" beitraten, aber nur vier Gebietskörperschaften davon Satzungen erließen. Noch „schwächer" stellt sich der Einfluß dieser Aktion innerhalb der Gruppe der 11 Gemeinden dar, die seit 1989 dem Programm „Historische Ortskerne" angehören: Hier haben zwar sieben von ihnen bereits Denkmalbereiche unter Schutz gestellt, vier davon allerdings schon vor Beginn des Programms, so daß dieses Projekt in nur drei Fällen unmittelbare Auswirkungen auf den Satzungserlaß hatte. Eine Erklärung für die überproportional starken Steigerungsraten in den Regierungsbezirken Düsseldorf und Köln ab 1985 liefert sicherlich die Tatsache, daß hier nicht nur vorher schon die meisten Erfahrungswerte insgesamt, sondern vor allem in den Gemeinden, die schon über Denkmalbereichssatzungen verfügten, vorlagen. Denn von den 27 Gemeinden, die im Regierungsbezirk Düsseldorf Denkmalbereiche unter Schutz gestellt haben, verfügen fast die Hälfte 62 über mehr als eine Satzung, d.h. diese Gemeinden konnten beim Erlaß der zweiten oder weiterer Satzungen entweder auf eigene Erfahrungen und Vorbilder beim Erlaß und der Konzeption zurückgreifen oder sie haben alle Denkmalbereiche zeitgleich unter Schutz gestellt 63 ; dadurch konnten sie mehrfache Planungsanläufe oder wiederholte Verfahrensschwierigkeiten vermeiden und sehr effektiv und rationell vorgehen. Im Regierungsbezirk Köln haben sechs von 22 Gemeinden, die Satzungen erlassen haben, mehr als einen Denkmalbereich unter Schutz gestellt und konnten damit beim zweiten Mal bereits

61 Anzahl der zugehörigen Gemeinden laut Dokumentation Historische Stadtkerne in NordrheinWestfalen, 1989, S. 9. 62

Insgesamt 12 Gemeinden haben mehr als einen Denkmalbereich unter Schutz gestellt, davon verfügen allein fünf über jeweils drei Satzungen und zwei Gebietskörperschaften sogar über je vier Satzungen. 63

Dies war in immerhin vier Gemeinden der Fall.

II. Die Schutzinhalte

179

auf Erfahrungswerte zurückgreifen, was die Bereitschaft zum Erlaß weiterer Satzungen sicherlich auch zukünftig noch steigern dürfte. Abzuwarten bleibt, ob das Absinken der Steigerungsquote ab 1991, wo nur noch drei Denkmalbereiche in den Regierungsbezirken Köln und Düsseldorf unter Schutz gestellt wurden, lediglich eine vorübergehende Erscheinung darstellt oder ob damit der Beginn eines Verlangsamungsprozesses eingeleitet wurde, der in den Bezirken Detmold und Arnsberg schon seit 1990 festzustellen ist. Für die in den Regierungsbezirken Münster und Arnsberg nach 1985 zwar einigermaßen stetigen, aber geringen Zuwachsraten läßt sich, neben den für die Gesamtentwicklung als verantwortlich anzusehenden und schon benannten Faktoren, wie die zunehmenden Erfahrungswerte und Fördermittel, sowie das gestiegene Denkmalbewußtsein, eine besondere Erklärung nicht aufzeigen. Insgesamt ähnelt die Entwicklung hier der bei der Unterschutzstellung von Denkmälern, wo allerdings der Bezirk Arnsberg vor Münster liegt 64 . Für den geringen Unterschutzstellungsstand im Regierungsbezirk Detmold, wo bislang insgesamt nur zwei Denkmalbereiche unter Schutz gestellt worden sind und in den fünf Jahren von 1984 bis 1989 und erneut nach 1990 ein Stillstand auf diesem Gebiet vorherrschte, kann die Denkmalstruktur dieser Region nicht verantwortlich gemacht werden, denn bei den Unterschutzstellungen von Listendenkmälern liegt der Bezirk Detmold noch vor dem Regierungsbezirk Münster 65 . Allerdings wurde von dem vormals zuständigen Referenten im Denkmalpflegeamt des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe die Auffassung favorisiert, daß mit Hilfe des baurechtlichen Instrumentariums in Form von Erhaltungs- und Gestaltungssatzungen ein hinreichender Schutz für Flächendenkmale erzielt werden könne 66 .

IL Die Schutzinhalte Betrachtet man die Situation des Denkmalbereichsschutzes in Nordrhein-Westfalen unter inhaltlichen Gesichtspunkten, so zeigt sich insgesamt ein vielseitiges

64

Vgl. die graphischen Darstellungen im Anhang Teil B., Abbildung II. und IV.

65

Am 1.1.1992 waren im Regierungsbezirk Detmold 7461, im Bezirk Münster dagegen 6190 Denkmäler in die Denkmallisten eingetragen; Denkmalschutz und Denkmalpflege 1991, Bericht des MSV NW, S. 9. 66

Auskunft des Westfälischen Amtes für Denkmalpflege des Landschaftsverbandes WestfalenLippe, Münster vom 14.1.1992 gegenüber dem Verf.; das Referat ist seit Anfang 1990 neu besetzt.

180

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

Bild; es zeichnen sich jedoch deutliche Schwerpunkte nach Art der von Unterschutzstellungen erfaßten Objekte ab. In 37 und damit in mehr als der Hälfte aller Gemeinden, die Denkmalbereiche festgesetzt haben, bilden historische Ortskerne oder Altstadtbereiche das Gebiet, auf das sich die Festsetzungen der Satzung beziehen. In der Regel werden hier der Orts- bzw. der Stadtgrundriß zusammen mit dem Orts- bzw. Stadtbild als die für die Bewahrung der historischen Struktur entscheidenden Elemente als Schutzgegenstand im Sinne von § 2 Abs. 3 DSchG NW benannt. In 12 Fällen, die sich zum Teil mit denen der erstgenannten Gruppe überschneiden, wird zusätzlich oder statt dessen auch die Orts- oder Stadtsilhouette als Schutzobjekt festgesetzt. Unter geographischen Gesichtspunkten zeigt sich hier ein besonders deutliches Übergewicht der im Rheinland gelegenen Gemeinden, wo allein 27 Ortskerne bzw. Altstadtbereiche geschützt werden. Die Ursachen für diesen Schwerpunkt der Unterschutzstellungen auf dem Gebiet des orts- bzw. städtebaulichen Denkmalschutzes werden deutlich, wenn zunächst berücksichtigt wird, daß in diesem Bereich das traditionelle und klassische Einsatzfeld des Ensembleschutzes liegt, da Mehrheiten von baulichen Anlagen den Anknüpfungspunkt bilden. Darüberhinaus ist zu beachten, daß bei 396 nordrhein-westfälischen Gemeinden, von denen die kleinen Gebietskörperschaften den anzahlmäßig größten Teil bilden 67 , die Wahrscheinlichkeit, daß sich noch einigermaßen häufig historisch gewachsene und weitgehend erhaltene Ortsstrukturen finden, als nicht gerade gering veranschlagt werden darf. Das beweist auch die Anzahl von allein 45 Gemeinden, die dem Programm „Historische Stadtkerne" 68 bzw. „Historische Ortskerne" 69 angehören, also besonders schützenswerte Strukturen in ihren Kernbereichen aufweisen. Schließlich ist darauf zu verweisen, daß von allen, wenn auch nur indirekt bestehenden finanziellen Fördermöglichkeiten im Rahmen der Programme der Landesregierung zur Denkmalförderung, die meisten auf solche Objekte abzielen, die sich typischer-

67 Von den 396 Gemeinden in Nordrhein-Westfalen sind 247 kleine und 98 mittlere kreisangehörige Gemeinden; Angaben laut Statistisches Jahrbuch des Landes Nordrhein-Westfalen, 1991, S. 26 i.V.m. §§ 1 u. 2 der Verordnung zur Bestimmung der Großen und der Mittleren kreisangehörigen Städte nach § 3a GO NW vom 13.11.1979 (GV NW S. 867). 68 Dem Programm „Historische Stadtkerne", das 1985 begann, gehörten bis 1989 insgesamt 24 Gemeinden an; inzwischen, d.h. bis Ende 1991 sind ihm weitere 10 Gebietskörperschaften beigetreten. 69

Dem seit 1989 aufgelegten Programm „Historische Ortskerne" gehören bislang 11 Gebietskörperschaften an.

II. Die Schutzinhalte

181

weise in historischen Ortskernen oder Altstadtbereichen finden 70 . Angesichts der relativ großen Anzahl von derart geschützten Bereichen wird deutlich, daß gerade dem Instrument des Denkmalbereichsschutzes eine wichtige Funktion für die Bewahrung der historischen Identität der Städte und Ortschaften zukommt und er für den städtebaulich orientierten Denkmalschutz aufgrund seiner gegenüber anderen Instrumenten weiterreichenden Schutzwirkung eine unverzichtbare Rolle einnimmt. Eine andere Seite des Denkmalbereichsschutzes und der Denkmalstruktur des Landes zeigt sich in den immerhin 15 Fällen, in denen ehemalige Werks- oder Zechensiedlungen für Arbeiter oder Angestellte durch Satzung unter Schutz gestellt wurden 71 . Hier ergibt sich ein, nach Regierungsbezirken betrachtet, relativ ausgeglichenes Verteilungsverhältnis, wenn im Regierungsbezirk Düsseldorf, Köln und Münster je vier und im Regierungsbezirk Arnsberg drei dieser Gesamtanlagen als Denkmalbereiche festgesetzt sind. Angesichts der vom Minister für Stadtentwicklung und Verkehr angegebenen Zahl von 1000 ehemaligen Werks-, Zechen- oder Arbeitersiedlungen im Gesamtbereich des Landes72 wird aber deutlich, daß selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, daß Gesamtanlagen u.U. auch als ein Baudenkmal im Sinne von § 2 Abs. 1 DSchG NW in die Denkmalliste eingetragen werden können 73 , in diesem Bereich noch große Vollzugsdefizite bestehen müssen. Dem Stellenwert des Landes als Standort zahlreicher Industrieanlagen und Produktionsstätten entspricht es auch nicht, wenn lediglich in zwei Fällen Industrieensembles in Form von ehemaligen Produktionsanlagen den Schutzgegenstand von Denkmalbereichssatzungen bilden. Ein weiterer Schwerpunkt bei der Betrachtung der Unterschutzstellungsinhalte zeigt sich erneut im Bereich der städtebaulich geprägten Denkmalpflege, wenn durch 10 Satzungen historisch gewachsene Straßenzüge74 und in acht Fällen Anlagen der ehemaligen Stadtbefestigung, wie z.B. künstlich angelegte Wälle oder Stadtmauern mit dem jeweiligen Vorfeld bzw. den entsprechenden Toren,

70

Denkmalschutz und Denkmalpflege 1980-1990, Bericht des MSV NW, S. 62.

71

In jedem dieser Schutzgebiete sind zugleich mehrere Baudenkmäler i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW unter Schutz gestellt, so wie es das Gesetz für den „Regelfall" des Denkmalbereiches vorschreibt (vgl. § 2 Abs. 3 S. 1 DSchG NW); zu diesem Erfordernis, vgl. oben, Erster Teil, C. III. 2.b). 72

Stadtemeuerung und Wohnen, Informationsschrift des MSV NW 1989, S. 10.

73

Dazu oben, Erster Teil, C. III. 4.b).

74

Davon allein neun im Bereich des Regierungsbezirks Düsseldorf.

182

2. Teil: Β. Bestandsaufnahme

unter Denkmalbereichsschutz gestellt werden. Besonders anhand der zuletzt genannten Beispiele zeigt sich, daß mit dem Instrument der Denkmalbereichssatzung praktisch alle Arten und Formen von denkmalwerten Gestalteinheiten erfaßt werden können 75 . Schließlich gibt es weitere Einzelfalle, insbesondere in Form von Gesamtanlagen, wie z.B. Klosteranlagen und Hofschaften, die durch Denkmalbereichssatzungen erfaßt werden. Nur eine Satzung überschreitet mit der Unterschutzstellung von „vermuteten unterirdisch sich befindlichen Resten der frühzeitlichen Stadtbefestigung" den durch § 2 Abs. 3 DSchG NW vorgegebenen Rahmen hinsichtlich der als Denkmalbereichsobjekte in Betracht kommenden Schutzgegenstände76. Weil sich die Reste der Stadtbefestigung unterhalb des Bodenniveaus befinden und damit gänzlich verborgen sind, ist es von vornherein ausgeschlossen77, daß sie Gegenstand des Denkmalbereichsschutzes sein können, da er sich unmittelbar auf bauliche Anlagen bezieht bzw. daran zumindest anknüpft. Sie stellen auch kein Baudenkmal dar, sondern könnten allenfalls als Bodendenkmal gemäß § 2 Abs. 5 DSchG NW in die Denkmalliste eingetragen werden, vorausgesetzt, sie lassen sich nicht nur vermuten, sondern mittels archäologischer Grabungen oder Analysen hinreichend genau lokalisieren und abgrenzen 78. Von diesem Ausnahmefall abgesehen beweist die Vielgestaltigkeit der unter Denkmalbereichsschutz gestellten Objekte, daß sich der weite Ensemblebegriff, den das nordrhein-westfalische Denkmalschutzgesetz in § 2 Abs. 3 zugrundelegt 79 , in der Praxis durchaus bewährt hat und daß trotz der Unstimmigkeiten der gesetzlichen Begriffsbestimmung bei der Einordung der Schutzgegenstände anscheinend keine besonderen Schwierigkeiten auftreten. Der umstrittene Fall der Unterschutzstellung eines Einzelbaus als Denkmalbereich ist bislang noch nicht vorgekommen, was seine untergeordnete Bedeutung für die Gesamtproblematik unterstreicht 80.

75

Zur Frage der Auslegung des Denkmalbereichsbegriffes vgl. oben, Erster Teil, C. III. l.a).

76

Damit liegt ein Verstoß gegen § 2 Abs. 3 DSchG NW vor, der zur Rechtswidrigkeit und damit Nichtigkeit der Satzung führt. 77

Vgl. Bodendenkmalpflege in Altstädten, S. 75; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 87 m.w.N. 78 Zur Frage der Abgrenzung von Bau- und Bodendenkmälern vgl. Oebbecke, Archäologie und Recht, S. 39 ff. (42 f.); Bülow, Rechtsfragen, S. 161; zu den für eine Bodenanalyse in Betracht kommenden Untersuchungsmethoden, vgl. Oebbecke, DVB1. 1983, S. 384 (385 f.). 79

Vgl. oben, Erster Teil, C. IV. 1.

80

Dazu oben, Erster Teil, C. III. 2.a).

I. Die Regelungsstrukturen

183

C. Die Satzungsregelungen — Strukturen und inhaltliche Konzeption — I. Die Regelungsstrukturen Aussagen zur Vollzugsfähigkeit einer Denkmalbereichssatzung lassen sich nicht nur ihrem jeweiligen materiellen Regelungsinhalt entnehmen, sondern auch der Regelungsstruktur, d.h. der Tatsache, welche Anordnungen und Regelungen sie in welcher Form enthält und welche nicht. Daher sollen vor der vergleichenden Analyse und Bewertung der Satzungsinhalte die Regelungsstrukturen der Denkmalbereichssatzungen einer Untersuchung und Beurteilung unterzogen werden. Ziel ist es, sie dabei nicht nur nach ihrer Konzeption systematisch zu erfassen und sie in bezug auf ihre Vollzugseignung zu bewerten, sondern, soweit es das zur Verfügung stehende Untersuchungsmaterial zuläßt, auch die Art und den Grad der Beeinflussung durch die Faktoren aufzuzeigen, denen maßgebliche Bedeutung bei der Gestaltung einer Denkmalbereichssatzung zukommt.

1. Vorgaben und Einflußfaktoren für die Gestaltung einer Denkmalbereichssatzung Bei der Gestaltung einer kommunalen Satzung spielen unterschiedliche Vorgaben und Einflußfaktoren eine Rolle: Neben dem Maßstab, der durch gesetzliche Vorschriften bestimmt wird 81 , kommt vor allem der Rechtsprechung, soweit sie bereits mit der Kontrolle derartiger Satzungen befaßt war, eine erhebliche Bedeutung zu. Denn die gerichtliche Überprüfung von Satzungen äußert über den konkreten Einzelfall hinaus eine Breitenwirkung, so daß ein einzelnes Urteil zur Richtschnur für die zukünftige Satzungskonzeption werden kann, mitunter der Normsetzung gleichkommt 82 . Daneben wird häufig durch ein Satzungsmuster, also einen exemplarisch erarbeiteten Satzungsentwurf ein erheblicher Einfluß auf die formale und inhaltliche Gestaltung einer Satzung ausgeübt 83 . Ähnlich wie ein Satzungsmuster und damit als Multiplikator im positiven wie im negativen Sinne wirkt sich der Fall aus, in dem innerhalb einer

81

Dazu gehören die §§ 2 Abs. 3, 5, 6, 9 und 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW.

82

Schock, NVwZ 1990, S. 801 (804).

83

Erichsen, Kommunalrecht NW, § 8 A), S. 125; Schink, ZG 1986, S. 33 (34).

184

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Gebietskörperschaft mehrere gleichartige Satzungen, wenn auch mit inhaltlich unterschiedlichen Festsetzungen erlassen werden, so daß bei der Konzeption der zweiten oder weiterer Satzungen bereits auf eine Vorlage zurückgegriffen werden kann. In bezug auf die Konzeption einer Denkmalbereichssatzung ist zu vermuten, daß die wichtigsten Einflüsse durch die gesetzlichen Vorgaben selbst und durch die seit 1981 zur Verfügung stehende Mustersatzung, die zuerst im Kommentar von Gahlen / Schönstein und auch in dessen zweiter Auflage unverändert abgedruckt ist, ausgeübt werden 84. Der Vorteil einer Mustersatzung liegt prinzipiell darin, daß anhand einer solchen Vorlage juristisch und fachlich schwierige Probleme unter Anleitung gelöst werden können und damit regelmäßig zugleich die Sicherheit vermittelt wird, gerichtliche Kontrollen sicher „überstehen" zu können85. Nach einer Untersuchung von Schink aus dem Jahre 1986 ist der Einfluß von Satzungsmustern auf das kommunale Ortsrecht umso größer, je spezieller und juristisch komplizierter die in der Satzung zu regelnde Materie und je kleiner die Gemeinde, d.h. die Verwaltungskraft ist 86 . Es wird sich zeigen, ob dieses Ergebnis anhand der Denkmalbereichssatzungen Bestätigung findet. Den gesetzlichen Vorschriften kommt dagegen auch bei der formalen Konzeption einer Denkmalbereichssatzung eine besonders maßgebende Rolle zu, weil einerseits verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die die inzidente Kontrolle von Denkmalbereichssatzungen zum Gegenstand hatten und damit Aussagen auch zur Konzeption enthalten könnten, bislang fehlen 87 und sich andererseits aus den materiell-rechtlichen Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes relativ genaue Vorgaben auch für die Regelungsstruktur ergeben. Denn wie schon aufgezeigt, muß jede Satzung Festsetzungen über den örtlichen und sachlichen Geltungsbereich sowie eine Begründung enthalten und den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestimmen88. Die Verpflichtung, die Pläne und Darstellun-

84

Vgl. den Nachdruck im Anhang, Teil C.

85

Schmidt-Jortzig,

86

Schink, ZG 1986, S. 33 (50 ff.).

DVB1. 1990, S. 920 (923); Hill Gutachten D zum 58. DJT, S. 27.

87

Vor dem VG Köln (14. Kammer) war zwar 1991 erstmals ein Prozeß gegen eine auf eine Denkmalbereichssatzung gestützte Abbruchverfügung angestrengt worden, der Gelegenheit geboten hätte, gerichtlich zur formalen und inhaltlichen Konzeption einer Denkmalbereichssatzung verbindlich Stellung zu nehmen; das Verfahren endete jedoch vorzeitig mit einem Vergleich; Angaben des Vors. Richters der 14. Kammer gegenüber dem Verf. im Schreiben vom 1.7.1991; zum Prozeß verlauf vgl. auch den Bericht in der Oberbergischen Volkszeitung vom 9. /10. Mai 1991. 88

Vgl. oben, Erster Teil, D. II. zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an eine Denkmalbereichssatzung.

I. Die Regelungsstrukturen

185

gen der gemäß § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW anzufertigenden Dokumentation zu Anlagen der Satzung zu erklären, besteht aufgrund der Anordnung in § 5 Abs. 2 S. 4 DSchG NW. Aus Gründen der Rechtssicherheit, aber auch zur Erhöhung der Vollzugseignung der Satzung ist es geboten, die in § 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 S. 1 DSchG NW zur Rechtsfolgenregelung getroffene, abstrakte Regelung des Gesetzes in der Satzung modifiziert wiederzugeben, zumindest aber auf diese Bestimmungen hinzuweisen. Die gesonderte Aufnahme der Ordnungswidrigkeitenregelung legt das Gesetz deshalb nahe, weil dies durch die Bezugnahme des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW auf den Erlaubnisvorbehalt des § 9 Abs. 1 DSchG NW aus Klarstellungsgründen geboten erscheint89. Schließlich unterstreicht die ausdrückliche Aufnahme des Bußgeldtatbestandes den Geltungsanspruch der Satzungsregelungen und erhöht damit gleichzeitig die Wahrscheinlichkeit, daß ihr auch tatsächlich Folge geleistet werden. Einfluß auf die konkrete Gestaltung einer Denkmalbereichssatzung kann außer durch die dem Gesetz unmittelbar zu entnehmenden Vorgaben oder durch die Mustersatzung auch durch die Instanzen ausgeübt werden, die im Aufstellungsverfahren beteiligt sind. Dazu gehört nicht nur das bei der Planung federführende Amt der Gemeinde90 und der Landschafts verband 91, sondern auch die Genehmigungsbehörde kann mittels Hinweisen und Anweisungen gegenüber den Kommunen tätig werden. Dem Oberkreisdirektor kommt in seiner Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörde nicht nur die Funktion als Genehmigungsinstanz zu 92 , sondern der Kreis hat gemäß § 20 Abs. 2 DSchG NW auch eine Beratungspflicht in Angelegenheiten des Denkmalschutzes gegenüber den kleinen kreisangehörigen Gemeinden. Schließlich kann auch unter den Gebietskörperschaften selbst ein Erfahrungsaustausch über die Gestaltung einer Denkmalbereichssatzung stattfinden. Das liegt zunächst bei den Gemeinden nahe, die Kreisen angehören, in denen mehrere Gemeinden über Denkmalbereiche verfügen, ist darüber hinaus aber vor allem bei den Kommunen zu erwarten, die der

89

Zwingend erforderlich ist die Aufnahme von Bußgeldtatbeständen in gemeindliche Satzungen dagegen dann, wenn dadurch erst ihre konstitutive Wirkung begründet wird; vgl. dazu Kottenberg/Rehn, GO NW, Kommentar, § 4 III. 1. und 2. 90 Soweit ersichtlich, sind, bis auf ganz wenige Einzelfalle, die Ämter für Bauordnung, Bauverwaltung, Hochbau oder Stadtplanung mit den Planungen für die Denkmalbereichssatzungen befaßt gewesen. 91 Zur Rolle des Landschaftsverbandes im Aufstellungsverfahren vgl. schon oben, Erster Teil, D. III. l.c). 92

Vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW.

186

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Arbeitsgemeinschaft Historischer Stadtkerne oder dem entsprechenden Programm Historische Ortskerne angehören. Denn zu den Zielen dieser Programme gehört es u.a. auch, den kontinuierlichen Erfahrungsaustausch zwischen allen beteiligten Kommunen in Angelegenheiten des Denkmalschutzes zu ermöglichen und zu fördern 93. Damit sind die maßgeblichen Vorgaben und Faktoren benannt, die direkt oder indirekt Einfluß auf die Konzeption einer Denkmalbereichssatzung haben können. Anhand der Untersuchung und des Vergleichs der Regelungsstrukturen der Denkmalbereichssatzungen gilt es im folgenden, soweit es das Untersuchungsmaterial zuläßt, aufzuzeigen, wie sich diese Faktoren in der Praxis auswirken. Dazu werden die Regelungsstrukturen der Denkmalbereichssatzungen zunächst systematisch erfaßt und hinsichtlich ihrer Vollzugseignug beurteilt. Anschließend soll, soweit bis dahin noch nicht geschehen, anhand eines Vergleichs festgestellt werden, welche der benannten Einflußfaktoren sich in welchem Umfang nachweisen lassen.

2. Analyse und Vergleich der Regelungsstrukturen a) Darstellung und Bewertung Hinsichtlich des Aufbaus und der Regelungssystematik der Denkmalbereichssatzungen zeigt sich nur auf den ersten Blick ein uneinheitliches Bild. Nach der systematischen Erfassung, Einordnung und Gegenüberstellung aller anzutreffenden Regelungsschemata stellt sich heraus, daß ein relativ hohes Maß an Übereinstimmungen besteht. Alle Satzungen weisen zunächst in zwei Punkten identische Regelungen auf: zum einen wird den inhaltlichen Anordnungen die Bezeichnung der Satzung, sowie die Angabe der für die Satzung maßgebenden Rechtsgrundlagen vorangestellt und zum anderen, als jeweils letzte Regelung innerhalb der Satzung, eine Bestimmung über den Zeitpunkt des Inkrafttretens getroffen. Allerdings überrascht dieser Befund deshalb nicht, weil sich diese Übereinstimmungen schon wegen der allgemein bei ortsrechtlichen Vorschriften üblichen Verfahrensweise bzw. aufgrund der Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes ergeben, wonach die Rechtsgrundlage in der Einleitungsformel und der

93

Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, 1989, S. 9.

I. Die Regelungsstrukturen

187

Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung zum Schluß anzugeben sind 94 . Darüber hinaus lassen sich jedoch zwei unterschiedlich große Gruppen mit jeweils identischen bzw. weitgehend identischen Regelungsstrukturen erkennen: Über 80 % der Satzungen entsprechen in ihrem Aufbau dem Regelungsschema, das sich dem Gesetz bei genauer Auswertung der materiell-rechtlichen Vorschriften über den Denkmalbereich entnehmen läßt. Das bedeutet, daß über die Bestimmung des örtlichen und sachlichen Geltungsbereiches, sowie über die Begründung hinaus auch Vorschriften mit einer Rechtsfolge- und Ordnungswidrigkeitenregelung aufgenommen wurden, wobei lediglich die Reihenfolge dieser Anordnungen in geringem Maß differiert. Über 60 % dieser Satzungen bestehen daher aus fünf bis sieben Paragraphen, wobei sich die unterschiedliche Anzahl der Vorschriften entweder daraus ergibt, daß die Regelungen systematisch anders aufgeteilt werden oder am Anfang der Satzung zusätzlich in einer mit „Anordnung der Unterschutzstellung" betitelten Norm, der sich aus der Satzung an sich schon kraft ihres Erlasses ergebende Geltungsanspruch, nochmals ausdrücklich herausgestellt wird 95 . Nur 12 Satzungen weisen innerhalb dieser ersten Gruppe mehr als sieben Vorschriften auf, gehen also auch inhaltlich über die dem Denkmalschutzgesetz selbst unmittelbar zu entnehmenden Regelungen hinaus. Die zweite, mit etwas mehr als 17 % wesentlich kleinere Gruppe besteht aus Satzungen, die lediglich vier Vorschriften enthalten; davon wird in fast 13 % dieser Fälle dem Regelungsschema der Mustersatzung gefolgt, in den übrigen wird davon in Anordnung und Inhalt unsystematisch abgewichen. Unter dem Gesichtspunkt der Vollzugseignung ergeben sich hinsichtlich der Satzungen, die dem Schema der Mustersatzung entsprechen, die größten Bedenken. Mit Hilfe der Satzungsbegründung kann ihnen zwar entnommen werden, warum die Unterschutzstellung erfolgt und welchem Zweck sie dient; indem die Mustervorlage eine eigenständige Regelung bezüglich der durch die Satzung bewirkten Rechtsfolgen aber nicht nochmals gesondert aufweist, fehlt ihr die aus der Sicht des Regelungsadressaten entscheidende Vorschrift. Es kann ihr keine Aussage darüber entnommen werden, in welchen Fällen welche konkreten

94

Stober, Kommunalrecht, § 8 II., S. 178; dem entspricht insoweit auch die Mustersatzung, vgl. Anhang, Teil C, Einleitungsformel und § 4 der Mustersatzung. 95

Inhaltlich entspricht diese so benannte Vorschrift dem Satz, der in der Mustersatzung im Rahmen der Regelung über den örtlichen Geltungsbereich in § 1 Abs. 1 enthalten ist, d.h. es wird festgestellt, daß das Gebiet X als Denkmalbereich festgesetzt und unter Schutz gestellt wird; eine solche Bestimmung findet sich in 30 Satzungen, die von 20 Gemeinden erlassen worden sind.

188

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Verhaltensgebote zu berücksichtigen sind, deren Beachtung für den Erhalt des Schutzobjekts von ausschlaggebender Bedeutung sind. Für den Regelungsadressaten entsteht der Eindruck, daß die Satzung keinerlei Auswirkungen hat, die ihre Beachtung in der Praxis rechtfertigen könnte. Darüberhinaus fehlt ein Hinweis auf die Geltung des Ordnungswidrigkeitentatbestandes des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW 9 6 . Die Mustervorlage kann daher, genauso wie die Satzungen, die ihr hinsichtlich der von ihr vorgegebenen Regelungsstruktur folgen, nur als fragmentarisches Regelungswerk bezeichnet werden; sie wird damit dem Anspruch eines vorbildhaften Beispiels nicht gerecht. Ihre mangelhafte Konzeption wird maßgebend dafür verantwortlich sein, daß ihr in der Praxis in nur 13 Fällen von 10 Gemeinden überhaupt gefolgt wird, und daß fünf dieser Satzungen das Regelungsdefizit der Vorlage auszugleichen versuchen, indem sie wenigstens noch auf die Geltung des § 9 DSchG NW, allerdings systematisch unzutreffend im Rahmen der Regelungen über den sachlichen oder örtlichen Geltungsbereich der Satzung, allgemein hinweisen. Daß die Mustervorlage auch sonst von den Gemeinden als unzureichend bewertet worden ist, läßt sich daraus ersehen, daß 21 weitere Satzungen ihrer Struktur nach den ersten drei formal nicht zu beanstandenden Vorschriften im Aufbau entsprechen, dann aber darüber hinausgehend noch weitere Anordnungen treffen. Unter Berücksichtigung der Größenverhältnisse der Gemeinden bestätigt sich zwar das Untersuchungsergebnis von Schink 97 , wenn sieben der 13 Satzungen, die der Mustervorlage entsprechen, in kleinen oder mittleren, die übrigen sechs in zwei großen kreisangehörigen Gemeinden und einer kreisfreien Stadt erlassen worden sind; die geringe Gesamtzahl belegt jedoch, daß es sich hier insgesamt um einen Ausnahmefall handeln muß. Denn die für die Gemeinden neuartige Materie des Denkmalbereichsschutzes konnte erwarten lassen, daß wesentlich mehr von ihnen Anlehnung an die Mustersatzung gesucht hätten. Dies ist neben den beschriebenen und erkennbaren Defiziten der Mustervorlage selbst auch darauf zurückzuführen, daß sie zu einem Zeitpunkt erarbeitet wurde, wo keinerlei Erfahrungswerte mit Denkmalbereichssatzungen in den Gemeinden oder aufgrund von verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen vorlagen und sie zudem nicht von einer eigens dafür eingesetzten Arbeitsgruppe von Fachleuten unter Beteiligung der Kommunen konzipiert oder durch einen ministeriellen Erlaß

96

Dazu schon oben, Erster Teil, D. II. 4.

97

Schink, ZG 1986, S. 33 (34).

I. Die Regelungsstrukturen

189

besonders autorisiert worden ist 98 . Damit löst sie von vornherein eine geringere Orientierungswirkung aus als solche Mustersatzungen, die in einem besonderen Verfahren erarbeitet oder sogar erprobt worden sind 99 . Es zeigt sich am Beispiel der Denkmalbereichssatzungen also deutlich, daß der durch die entsprechende Mustervorlage bedingte Multiplikatoreffekt hinsichtlich der Regelungsstruktur zu negativen Folgen für die Vollzugseignung der Satzungen führt, was sich zahlenmäßig allerdings in Grenzen hält. Von dem sonst regelmäßig von Mustersatzungen auf das kommunale Ortsrecht ausgehenden beträchtlichen Einfluß 100 kann also in bezug auf die nordrhein-westfalischen Denkmalbereichssatzungen grundsätzlich keine Rede sein. Innerhalb der größeren Gruppe von Satzungen, die ihren Regelungsstrukturen nach den Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes vollständig entsprechen oder sogar darüber hinausgehende Anordnungen mit klarstellendem Inhalt treffen, ergibt sich der wichtigste Kritikpunkt in bezug auf die Vollzugseignung daraus, daß hier in etwa einem Viertel der Fälle ein Teil der Regelungen unsystematisch miteinander verbunden oder in inhaltlich dafür nicht einschlägigen Vorschriften integriert wird. So findet sich die Beschreibung der den Schutzgegenstand prägenden Charakteristika, die eindeutig der Vorschrift über den sachlichen Schutzbereich zuzuordnen ist, innerhalb der mit »Anordnung der Unterschutzstellung" betitelten Norm 1 0 1 , oder, was öfter vorkommt, im Rahmen einer Vorschrift, die mit „Präambel" 102 oder „Zielsetzung" überschrieben ist 1 0 3 und allenfalls allgemeine Aussagen über den Zweck der Satzung enthalten sollte, sofern man sie nicht richtigerweise für entbehrlich erachtet. Denn der Zweck der Satzung ergibt sich bei formal und materiell richtiger Gestaltung der Vorschriften schon aus deren Gesamtzusammenhang. Auch die Regelung der Rechtsfolgen, insbesondere des Erlaubnisvorbehalts des § 9 DSchG NW oder

98

Üblicherweise werden Mustersatzungen unter Federführung der kommunalen Spitzenverbände oder des der Sache nach zuständigen Ministeriums erarbeitet; die Entstehung einer Mustersatzung am Beispiel des Landschaftsplans beschreibt Schink, ZG 1986, S. 33 (38 ff.). 99 Das übersieht Schmidt-Jortzig, DVB1. 1990, S. 820 (823), der von einem generellen psychologisch-faktischen Befolgungszwang ausgeht, wenn eine Mustersatzung existiert. 100

Schink, ZG 1986, S. 33 (S. 34).

101

Dies ist in drei Satzungen der Fall.

102

Eine Präambel ist bei abstrakt-generellen Regelungswerken weder vorgeschrieben noch üblich, allerdings auch nicht verboten. Sie kann aufgrund ihres fehlenden Regelungscharakters gesetzlich vorgeschriebene Einzelregelungen nicht ersetzen, sondern nur über Anlaß, Grund und Zielsetzung des Regelungswerkes informieren; vgl. dazu Schneider, Gesetzgebung, Rn. 334 ff. 103

Solche Regelungen finden sich in sechs Satzungen.

190

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

der allgemeine Hinweis auf seine Geltung, findet sich in immerhin neun Satzungen entweder im Rahmen der Beschreibung des sachlichen Geltungsbereiches oder in der Vorschrift über den „Zweck" der Satzung. In den Fällen unsystematischer Einordnung von Anordnungen ergibt sich daraus nicht nur eine Einbuße hinsichtlich der Übersichtlichkeit oder Verständlichkeit des Regelungswerkes insgesamt, was noch hinnehmbar wäre, sondern darüber hinaus geht dies regelmäßig auch zu Lasten des Regelungsinhalts, d.h. die unsystematisch eingeordneten Festsetzungen bleiben im Gegensatz zu den Fällen, in denen sie getrennt und gesondert normiert werden, oberflächlich oder unvollständig. Die Mängel in der Regelungsstruktur wirken sich also auch bei den Satzungen, die der Mustervorlage nicht entsprechen, auf die Vollzugseignung aus. Positiv sind insofern die Satzungen zu beurteilen, die über die unmittelbaren Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes hinaus weitere Anordnungen aufgenommen haben. In den 12 Satzungen, die mehr als sieben Paragraphen ausweisen, wovon 10 jeweils acht, und je eine neun bzw. 11 Vorschriften enthält, werden in der Regel zwei gesonderte Feststellungen hinsichtlich des Verhältnisses der denkmalrechtlichen zu den baurechtlichen Vorschriften getroffen. Zum einen wird klargestellt, daß weitergehende, d.h. über den Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW hinausgehende baurechtliche Genehmigungserfordernisse für Maßnahmen innerhalb des Denkmalbereiches unberührt bleiben. Eine andere Vorschrift enthält den Hinweis darauf, daß die Erlaubnispflichten nach § 9 DSchG NW auch dann zu beachten und einzuhalten sind, wenn die Maßnahme nach den Vorschriften der Bauordnung keiner Genehmigung bedarf. In beiden Fällen werden also Aussagen getroffen, die sich zwar eigentlich schon von selbst verstehen, weil denkmalrechtliche und baurechtliche Vorschriften nebeneinander Geltung beanspruchen 104; indem der Regelungsadressat aber auf diesen Zusammenhang ausdrücklich hingewiesen wird, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, daß es nicht zu Mißverständnissen kommt, die zur Einschränkung oder Vereitelung des Schutzzwecks der Satzung führen, d.h. sich letztlich zum Nachteil des geschützten Objekts auswirken. Eine größere Anzahl von Vorschriften enthalten auch diejenigen Satzungen, in denen Anordnungen, die sonst in der Mehrzahl der Fälle in bestimmte Normen integriert sind, als gesonderter Paragraph aufgeführt werden. Das betrifft sechs Satzungen, die die Bestimmung, daß die Pläne, bzw. Darstellun-

104 Stählen s. 100; in verfahrensrechtlicher Hinsicht besteht allerdings gemäß § 9 Abs. 3 DSchG NW die Möglichkeit, soweit mehrere Genehmigungen erforderlich sind, das Verfahren bei einer Behörde zu konzentrieren; dazu Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 9 Rn. 33.

I. Die Regelungsstrukturen

191

gen der Dokumentation als Anlagen zum Bestandteil der Satzung gehören, in einer eigenständigen Norm aufführen 105. Die Spitzenstellung nimmt eine Satzung ein, die 11 überdurchschnittlich umfangreich formulierte Vorschriften aufweist. Hier werden über die schon benannten Zusatzregelungen hinaus Anordnungen über das Antragsverfahren bei der Genehmigungserteilung und die dafür anfallenden Verwaltungsgebühren getroffen. Während gegen solche Festsetzungen wegen ihres rein deklaratorischen Charakters nichts einzuwenden ist 1 0 6 — sie konkretisieren lediglich die entsprechenden im Gesetz enthaltenen Vorschriften 107 — finden sich in einer weiteren Norm allerdings Bestimmungen, mit denen der Ermächtigungsrahmen des Denkmalschutzgesetzes überschritten wird. Unter der Überschrift „Genehmigungsvoraussetzungen" werden z.T. detaillierte, positive Gestaltungsanforderungen für bauliche Anlagen festgelegt, die sich nur auf die baurechtlichen Normen des § 81 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauO NW, also auf Gestaltungsvorschriften stützen ließen 108 . Hier wurde übersehen, daß eine Denkmalbereichssatzung in erster Linie der Bewahrung des „status quo", nicht aber dazu dienen kann, detaillierte, baugestalterische Anforderungen für zukünftige Änderungen festzulegen 109. Die Satzungen, die mehr als sieben Paragraphen enthalten, zeichnen sich durch ihre systematisch klar gegliederte und daher sehr übersichtliche Regelungsstruktur aus, die sich regelmäßig positiv auf die Bestimmtheit und Ausführlichkeit der inhaltlichen Festsetzungen und damit letztlich auch vorteilhaft auf die Vollzugseignung auswirken wird. Bemerkenswert ist dabei, daß von diesen von insgesamt 10 Gemeinden erlassenen 12 Satzungen, acht von kleinen oder mittleren kreisangehörigen Gebietskörperschaften konzipiert worden sind 110 , d.h. die der Regelungsstruktur nach differenziertesten und ausführlich-

105 Ansonsten findet sich dieser gemäß § 5 Abs. 2 S. 4 DSchG NW zu berücksichtigende Hinweis innerhalb der Vorschrift, auf die sich die jeweiligen Anlagen beziehen. 106 Die inhaltsgleiche Wiederholung landesrechtlicher Regelungen in einer gemeindlichen Satzung ist ohne weiteres zulässig, vgl. BVerwGE 7, S. 304 (312). 107

Vgl. §§ 26 und 29 DSchG NW.

108

Stähler, S. 113; vgl. dazu auch Böckenförde / Temme, BauO NW, Kommentar, § 81 Rn. 8 und 16 ff.; Bork /Köster, BauO NW, Kommentar, § 81 Rn. 2. 109

Wegen der Überschreitung des Ermächtigungsrahmens muß daher von der Nichtigkeit dieser Satzungsnorm ausgegangen werden, die die Gesamtwirksamkeit der Satzung aber nicht berührt, weil sie sich nur auf einen speziellen Aspekt bezieht und die Satzung ansonsten den gesetzlichen Anforderungen in vollem Umfang genügt; zur Teilnichtigkeit von Satzungen vgl. Stober, Kommunalrecht, § 8 III. 3.e), S. 188 (m.w.N.). 110 Bei den übrigen beiden Gebietskörperschaften handelt es sich um eine große kreisangehörige Gemeinde und eine kreisfreie Stadt.

192

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

sten Satzungen finden sich genauso wie diejenigen, die der Mustervorlage folgen oder sonst lediglich vier Vorschriften enthalten, mehrheitlich in den kleinen Gemeinden. Damit zeigt sich schon anhand der Untersuchung und Bewertung der Regelungsstrukturen, daß von der Größe der Gemeinde und ihrer Verwaltungskraft nicht auf die Qualität und Vollzugseignung der jeweiligen Satzung geschlossen werden kann.

b) Vergleich der Regelungsstrukturen

nach dem Grad der Übereinstimmungen

Nachdem aufgezeigt werden konnte, daß und warum die Mustervorlage auf die formale Konzeption von Denkmalbereichssatzungen nur einen relativ geringen Einfluß hat, die große Mehrheit der Satzungen dagegen in ihrer Grundstruktur zumindest den dem Denkmalschutzgesetz zu entnehmenden Vorgaben entspricht, bleibt für diese Gruppe auf der Grundlage des zur Verfügung stehenden Untersuchungsmaterials zu klären, welche Einflüsse sich dabei konkret auswirken und daher auch dafür verantwortlich sind, daß Defizite und positive Ergebnisse wiederholt auftreten. Zu den dabei zu berücksichtigenden Faktoren gehört zunächst der schon erwähnte Umstand, daß in einer Gemeinde mehr als eine Satzung erlassen worden ist, so daß in den weiteren Fällen bereits auf ein „internes" Vorbild zurückgegriffen werden konnte. Zu beachten ist ferner die Tatsache, daß dieselbe Beratungs- oder Genehmigungsinstanz zuständig ist oder daß, vor allem innerhalb der demselben Kreis angehörenden Gemeinden ein interner Erfahrungsaustausch stattfindet, was sich anhand von offensichtlichen Parallelen oder Übereinstimmungen in der Satzungskonzeption belegen läßt. Schließlich ist der Frage nachzugehen, ob die Satzungen, die von solchen Gemeinden erlassen wurden, die dem Programm Historische Stadt- bzw. Ortskerne angehören, Übereinstimmungen aufweisen, die belegen, daß ein Erfahrungsaustausch auf überregionaler Ebene stattgefunden hat. Der überregionale Erfahrungsaustausch in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes gehört nämlich, wie schon erwähnt, zu den Zielen dieser Programme 111. Betrachtet man zunächst die Satzungen, die von Gemeinden erlassen worden sind, die über mehr als einen Denkmalbereich verfügen, so zeigt sich ein besonders einheitliches Bild: Von den 21 Gemeinden, die über mindestens zwei

111

Vgl. Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, 1989, S. 9.

I. Die Regelungsstrukturen

193

Satzungen verfügen, sind in 18 dieser Kommunen die jeweils erlassenen Satzungen ihrer formalen Gestaltung und der Regelungsstruktur nach identisch; inhaltlich stimmen sie in den Formulierungen soweit überein, wie es die Verschiedenartigkeit des erfaßten Schutzgegenstandes zuläßt. Das gilt auch für die Anlagen der Dokumentation, d.h. es wird regelmäßig bei allen Satzungen die gleiche Art der Darstellung des Schutzobjekts z.B. durch Photographien, Karten oder besondere Beschreibungen gewählt. Nur in drei Gemeinden ist bei der Gestaltung der zweiten Satzung vom Vorbild des erstkonzipierten Regelungswerkes abgewichen worden. Allerdings halten sich, bis auf eine Ausnahme, in der der Mustersatzung gefolgt wird, diese Abweichungen in Grenzen, d.h. sie sind mehr formaler als inhaltlicher Natur und betreffen in erster Linie den Aufbau. Es zeigt sich also, daß in der ganz überwiegenden Anzahl der Fälle, unabhängig von der Größe der Gemeinde und der zur Verfügung stehenden Verwaltungskraft jeweils an der eigenen, einmal entworfenen Konzeption festgehalten wird. Das erscheint insofern nicht überraschend, weil nicht nur berücksichtigt werden muß, daß jedesmal dasselbe Amt federführend für die Planung und den Entwurf der Satzung zuständig war, sondern es auch aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung naheliegt, einmal praktizierten Konzepten zu folgen, solange sie nicht beanstandet worden sind. Allerdings liegt in dieser Vorgehensweise auch eine Gefahr, wenn ohne erneute Überprüfung oder ohne Berücksichtigung externer Faktoren, wie z.B. der Erfahrungen anderer Gemeinden oder der Entwicklung in der Fachliteratur, an dem zuerst entworfenen, eigenen Konzept unverändert festgehalten wird: Sämtliche Defizite, die der ersten Satzung anhaften, übertragen sich auf diese Art und Weise unbewußt auch auf die folgenden Regelungswerke. Sollten sich also beim Vollzug gravierende Mängel herausstellen oder im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Inzidentkontrolle einer Satzung beanstandet werden, sind davon sofort alle Denkmalbereichssatzungen innerhalb der Gemeinde betroffen und dann möglicherweise mit dem Stigma der Nichtigkeit belegt. Es ist daher zumindest zu fordern, daß vor dem Erlaß weiterer Denkmalbereichssatzungen innerhalb derselben Gemeinde eine kritische Überprüfung des ersten Regelungswerkes auf seine formale und inhaltliche Konzeption erfolgt und die in der Vollzugspraxis angefallenen Erfahrungswerte berücksichtigt werden. Solange keine professionell ausgearbeitete Mustervorlage existiert, die formal und inhaltlich rechtlichen und praxisbezogen Anforderungen in jeder Hinsicht genügt, ist die eigenständige Überprüfung der selbstkonzipierten Vorlage die einzige Möglichkeit, einen internen, negativen Multiplikatoreffekt durch die unreflektierte Übernahme von Regelungsdefiziten zu vermeiden.

13 Leìdinger

194

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Anhand des Vergleichs der Regelungsstrukturen der Satzungen, die innerhalb solcher Kreise erlassen wurden, in denen von mehreren Gemeinden Denkmalbereiche unter Schutz gestellt worden sind, zeigt sich, daß hier in einer Reihe von Fällen aufgrund des feststellbaren Maßes an Übereinstimmungen überörtliche Einflußfaktoren eine Rolle gespielt haben müssen. Es muß innerhalb der Kreise also entweder unter den Gemeinden selbst oder zwischen ihnen und der Kreisverwaltung in deren Funktion als Genehmigungs- oder Beratungsinstanz zu Kontakten gekommen sein, die sich auf die Gestaltung der Satzung ausgewirkt haben. Von den 11 Kreisen, in denen mehr als eine Gemeinde über Denkmalbereiche verfügt, gibt es sechs, wo die Satzungen von jeweils mindestens zwei Gemeinden der Struktur und der Gestaltung nach in einem so hohem Maß übereinstimmen, daß eine zufällige Gleichheit ausgeschlossen werden kann. Sechs dieser Gemeinden, bei denen diese Übereinstimmungen festgestellt werden können, sind kleine kreisangehörige Gebietskörperschaften, so daß die Vermutung, hier von einer Einflußnahme seitens des Kreises als Beratungsinstanz auszugehen, am nächsten liegt. In den übrigen Fällen kann dagegen auf der Grundlage des Untersuchungsmaterials nicht näher bestimmt werden, ob die Einflußnahme eher durch den Kreis oder durch Kontakte unmittelbar zwischen den Gemeinden selbst erfolgt ist. Regelungsidentische Satzungen gibt es auch innerhalb der Gruppe der kreisfreien Städte, die, bis auf zwei Ausnahmen 112 , dem Regierungsbezirk Düsseldorf angehören. Zumindest zwischen zwei dieser fünf Städte muß ein Austausch über den Regierungspräsidenten als Genehmigungsbehörde 113 oder, was näher liegt, zwischen ihnen selbst stattgefunden haben, da die Regelungsstrukturen übereinstimmen. Unter den 12 Gemeinden, die der Arbeitsgemeinschaft Historische Stadtkerne angehören und Denkmalbereiche unter Schutz gestellt haben, sind drei Städte, bei denen klar erkennbar ist, daß sie auf überregionaler Ebene in einem Erfahrungsaustausch gestanden haben müssen, da ihre Satzungen, ohne daß die Kommunen dem gleichen Kreis angehören, ein hohes Maß an Übereinstimmungen aufweisen. In zwei anderen Städten werden die Regelungen innerhalb der Satzung zwar unterschiedlich bezeichnet, ihrer inhaltlichen Struktur nach sind sie

112 Im Regierungsbezirk Köln verfügt von den kreisfreien Städten bislang nur die Stadt Bonn, im Regierungsbezirk Münster nur die Stadt Gelsenkirchen über eine Denkmalbereichssatzung. 113

Vgl. § 20 Abs. 1 Nr. 2, l.Hs. DSchG NW.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

195

jedoch identisch. Von den sieben dem Programm Historische Ortskerne angehörenden Kommunen ist bei dreien erkennbar, daß sie in Kontakt miteinander gestanden haben müssen. Insgesamt fällt bei der Mehrzahl der Gemeinden, die dem Programm Historische Stadt- bzw. Ortskerne angehören auf, daß ihre Denkmalbereichssatzungen besonders ausführliche und detaillierte Regelungen enthalten114. Hier wurde offensichtlich mit besonderem Bedacht bei der Konzeption vorgegangen. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß sich anhand des Grades an Übereinstimmungen der Regelungsstrukturen belegen läßt, daß auf die Gestaltung der Denkmalbereichssatzungen nicht nur durch die Mustervorlage, sondern in geringerem, aber nicht unerheblichem Umfang auch durch andere, externe Faktoren Einfluß ausgeübt wird. Dazu gehört sowohl der Kontakt der Gemeinden auf Kreisebene untereinander bzw. zwischen ihnen und der Genehmigungsbehörde in ihrer Funktion als Aufsichts- oder Beratungsinstanz, als auch der Erfahrungsaustausch innerhalb der Gruppe von Kommunen, die dem Programm Historische Stadt- bzw. Ortskerne angehören. Zu den wichtigsten internen Faktoren bei der Satzungskonzeption gehört in den Gemeinden, die mehr als einen Denkmalbereich unter Schutz gestellt haben, die Ausrichtung und Orientierung an der jeweils eigenen, erstkonzipierten Satzungsvorlage.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte Nachdem die für die Konzeption einer Denkmalbereichssatzung maßgeblichen Faktoren aufgezeigt werden konnten und die Satzungen hinsichtlich ihrer Regelungsstrukturen und der sich daraus insbesondere für die Vollzugsfahigkeit ergebenden Konsequenzen untersucht und bewertet worden sind, geht es im folgenden um die Analyse der materiellen Regelungsinhalte. Anhand des im Ersten Teil der Arbeit auf der Grundlage der gesetzlichen Vorgaben und allgemeiner Rechtsgrundsätze konkretisierten Prüfungsmaßstabes 115 sollen die Denkmalbereichssatzungen auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Anforderungen und darüberhinaus auch inhaltlich auf ihre Vollzugseignung überprüft werden (1.-5.).

114 Allerdings folgen auch vier von ihnen dem unzureichenden Regelungsschema der Mustersatzung, das z.T. unsystematisch ergänzt wird. 115

Vgl. oben, Erster Teil, D. II.

196

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Die Untersuchung bezieht sich schwerpunktmäßig auf diejenigen Satzungsregelungen, die aufgrund der unmittelbar dem Denkmalschutzgesetz zu entnehmenden Vorgaben 116 in allen oder der ganz überwiegenden Anzahl der Satzungen enthalten sind. Dadurch wird die Vergleichbarkeit der Befunde gewährleistet; zudem werden damit alle für die materielle Rechtmäßigkeit und Vollzugsfähigkeit entscheidenden Bestimmungen erfaßt. Ferner geht es um die Beantwortung der Frage, welche Ursachen für die aufgezeigten Ergebnisse jeweils verantwortlich zu machen sind, insbesondere ob und wieweit sich die Mustersatzung und die Regelungsdefizite des Denkmalschutzgesetzes auf den materiellen Regelungsgehalt der Satzungen auswirken. Eine Gesamtbeurteilung der Ergebnisse der Einzeluntersuchungen schließt die Analyse der materiellen Regelungsinhalte ab (6.).

1. Die Vorschriften über die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs Die gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW erforderliche Regelung über den örtlichen Geltungsbereich der Satzung117 ist in allen Denkmalbereichssatzungen enthalten und findet sich in der überwiegenden Anzahl der Fälle am Anfang des Regelungswerkes als jeweils erste Vorschrift. Inhaltlich stimmen diese Regelungen zumindest in zwei Punkten überein: Neben der textlichen Bezeichnung des Schutzgebietes findet sich in allen Satzungen eine kartographische Darstellung des Geltungsbereiches bzw. der Bereichsgrenze in einem gemäß § 5 Abs. 2 S. 4 DSchG NW zur Anlage der Satzung erklärten Plan. Hinsichtlich der konkreten Gestaltung der planerischen Darstellung und der textlichen Beschreibung des Geltungsbereichs bzw. des Grenzverlaufs ergeben sich aber eine Reihe von Abweichungen. In 29 % der Fälle beschränkt sich die Regelung auf die bloße Bezeichnung des Gebietes im Satzungstext und den Verweis auf seine kartographische Darstellung in der Satzungsanlage. Die übrigen Satzungen enthalten dagegen darüber hinausgehende textliche Beschreibungen des Geltungsbereiches, wobei sich

116 Dazu gehören, wie schon gesehen, (vgl. oben, C. I. 2.a)) die Regelungen über die Festsetzung des örtlichen und sachlichen Geltungsbereichs, die Begründung sowie die Rechtsfolgen- und Ordnungswidrigkeitenregelungen, jeweils mit den entsprechenden, zum Bestandteil der Satzung erklärten Anlagen; die Konzeption der Anlagen wird innerhalb der Untersuchung der jeweiligen Vorschrift, auf die sie sich beziehen, in die Betrachtung miteinbezogen. 117

Zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs, vgl. oben, Erster Teil, D. II. 1.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

197

drei unterschiedlich große, in ihrer Darstellungsform jeweils übereinstimmende Gruppen aufzeigen lassen: In 37 % der Satzungen wird das Geltungsgebiet textlich näher konkretisiert, indem alle erfaßten Flurstücke nach den durch das Ortskataster vorgegebenen Flurstück-Nummern aufgeführt werden 118 . Zum Teil werden die Flurstücke dabei in zahlenmäßiger Reihenfolge, zum Teil aber auch nach Straßenzügen geordnet, aufgezählt. In 15 % der Fälle werden dagegen die erfaßten Straßen und Häuser ihrem Namen bzw. ihrer Hausnummer nach einzeln angeführt. In den übrigen 19 % der Satzungen wird der Grenzverlauf nicht nur durch die kartographische Einzeichnung der G^ietsgrenze in den Plan, sondern darüber hinaus im Satzungstext selbst, z.T. sehr detailliert und ausführlich beschrieben. Bei den kartographischen Darstellungen des Geltungsgebietes und der Gebietsgrenze ergeben sich die größten Unterschiede durch die Wahl unterschiedlicher Maßstabsgrößen. Dabei dominiert die Gruppe der Satzungen, in der ein Maßstab von 1:1000 zugrundegelegt wird 1 1 9 . Allerdings enthalten längst nicht alle Karten Maßstabsangaben; etwa ein Drittel der Darstellungen weisen eine solche Angabe von vornherein nicht auf. Fast 15 % der Karten liegt ein Maßstab von 1:1250 oder 1:2500 zugrunde. Nur 13 Pläne bauen auf einem noch kleineren Maßstab auf, d.h. in 11 Fällen enthalten die Karten die Angabe 1:5000 und in zwei anderen Plänen, wird eine Darstellung auf der Grundlage von 1:10000 und 1:25000 gewählt. Fragt man nach den für die aufgezeigten Befunde maßgebenden Ursachen und Einflußfaktoren, so bieten sich mehrere Erklärungen an. Dem Denkmalschutzgesetz lassen sich hinsichtlich der Art und Weise der konkreten Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches zwar selbst keinerlei definitive Aussagen entnehmen, es ist aber zu berücksichtigen, daß es sich hier nicht um ein denkmalrechtsspezifisches, sondern um ein auch im Zusammenhang mit anderen ortsrechtlichen Satzungen auftretendes Problem handelt. Z.B. bedarf es auch beim Erlaß von Gestaltungs- und Erhaltungssatzungen oder bei der Aufstellung anderer ortsrechtlicher Satzungen, die sich nur auf ein Teilgebiet der Gemeinde beziehen, einer parzellenscharfen Festlegung des örtlichen Geltungsbereichs 120 . Es überrascht daher nicht, wenn die Mustersatzung als Vorschlag

118

Diese Auflistung findet sich in fünf dieser Satzungen innerhalb der zur Anlage erklärten Unter-

lagen. 119 120

20 Karten liegt ein Maßstab von 1:1000, drei Karten sogar ein Maßstab von 1:500 zugrunde.

Für die Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB vgl. Ernst / Zinkhahn / Bielenberg, BauGB, Kommentar, § 172, Rn. 87; Krautzberger, in: Battis / Lohr / Krautzberger, BauGB, Kommentar, § 172, Rn. 17; für die Gestaltungssatzung nach § 81 BauO NW vgl. Bork/Köster, BauO NW, Kommentar, § 81 Rn. 2; Böckenförde / Temme, BauO NW, Kommentar, § 81 Rn. 19. Nichts

198

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

für die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches gleich drei Alternativen enthält 121 , die genau den Vorgaben entsprechen, die z.B. in der baurechtlichen Literatur für die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches einer Erhaltungsoder Gestaltungssatzung empfohlen werden 122 . Danach ist neben der allgemeinen Gebietsbezeichnung entweder die Aufzählung der Flurstücke, die textliche Beschreibung der Gebietsgrenze oder ihre Einzeichnung in einen zur Anlage der Satzung zu erklärenden Plan vorzunehmen. Für die Gestaltungssatzung nach § 81 BauO NW (vormals § 103 BauO NW) findet sich in der Kommentarliteratur ferner der Hiqjveis, daß die Gebietsfestlegung auch durch die Aufzählung der Straßen mit den entsprechenden Namen und der Nummern der erfaßten Gebäude erfolgen kann 123 . Alle hier aufgezeigten Varianten zur Gebietsfestsetzung wurden zudem seit Inkraftreten des Gesetzes auch in der denkmalrechtlichen Literatur favorisiert 124 und sind bislang auch von der Rechtsprechung nicht mißbilligt worden 125 . Es zeigt sich also, daß die in mehr als zwei Drittel aller Satzungen über die Bezeichnung und kartographische Darstellung hinausgehende textliche Kennzeichnung des Geltungsgebietes in den aufgezeigten unterschiedlichen Formen dem durch die Mustervorlage bzw. dem in der baubzw. denkmalrechtlichen Literatur zu dieser Frage vorgegebenen Maßstab entspricht. Allerdings ist mit diesem Untersuchungsergebnis über die maßgeblichen Einflußfaktoren für die Gestaltung der Regelungen über den örtlichen Geltungsbereich noch keine Aussage über das Maß der inhaltlichen Bestimmtheit der jeweiligen Festsetzungen getroffen. Hier ergibt sich ein differenzierterer Befund: Als vorbildhaft und in rechtlicher Hinsicht einwandfrei sind die Regelungen in den 20 Satzungen zu bezeichnen, in denen neben der Gebietsbezeichnung und der kartographischen Darstellung des Geltungsbereichs in einem Plan

anderere gilt auch für die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs einer „Gesamtanlagen-Satzung" nach§ 19 DSchG BW, vgl. dazu Strobl / Majocco / Birri, DSchG BW, Kommentar, § 19 Rn. 12; für die Festsetzung eines Naturdenkmals nach bay. NatSchG, vgl. VGH München, NuR 1984, S. 278 u. NuR 1992, S. 33 (34) oder die Festsetzung des Geltungsbereiches einer Baumschutzverordnung nach bay. NatSchG, vgl. VGH München, NuR 1985, S. 238 f. 121

Vgl. § 1 Abs. 2 Mustersatzung (Nachdruck im Anhang, Teil C.)

122

Vgl. Ernst /Zinkhahn / Bielenberg, a.a.O. (Fn. 120); Krautzberger, Lohr, a.a.O. (Fn. 120). 123

Bork/Köster,

in: Battis / Krautzberger/

a.a.O. (Fn. 120), § 81 Rn. 2.

124

Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 7; Rothe spricht in diesem Zusammenhang auch die konkrete Empfehlung aus, bei der planerischen Darstellung einen Maßstab von 1:1000 zugrundezulegen. 125 Vgl. OVG Münster, Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht) in bezug auf die räumliche Festsetzung eines weiträumigen Bodendenkmals in einer Karte, die zum Bestandteil des die Unterschutzstellungsentscheidung bekanntgebenden Verwaltungsakts erklärt worden war.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

199

auf der Grundlage eines Maßstabes von bis zu 1:1250 die erfaßten Flurstücke einzeln aufgeführt sind und die Gebietsgrenze nicht nur durch eine präzise, d.h. entsprechend „feine" Kennzeichnung in der Karte 126 , sondern darüber hinaus auch durch eine textliche Beschreibung genau definiert ist. Hier lassen sich alle Abgrenzungsfragen ohne weiteres klären und ein Herausmessen des genauen Grenzverlaufs wäre in natura ohne Schwierigkeiten gewährleistet, so daß dem Bestimmtheitsgrundsatz entsprochen ist. Die zusätzliche Aufzählung der Flurstücke verbessert die Übersichtlichkeit und gewährleistet die schnelle Erfaßbarkeit des Geltungsbereichs auch für den Regelungsadressaten. Als „parzellenscharf 4 und daher rechtlich nicht zu beanstanden sind auch diejenigen Satzungsregelungen zu bewerten, die einen Maßstab von bis zu 1:2500 in der Karte zugrundelegen 127 und das Geltungsgebiet zusätzlich durch die Aufzählung der Straßennamen und Hausnummern der Gebäude näher beschreiben. In diesen Fällen kann der Satzung im Klartext entnommen werden, ob ein bestimmtes Gebäude den Satzungsregelungen unterliegt oder nicht. Nicht unter rechtlichen Aspekten, wohl aber unter dem Gesichtspunkt der Vollzugseignung sind diejenigen Satzungen zu bemängeln, bei denen in der planerischen Darstellung des Gebietes eine Maßstabsangabe fehlt. Zwar entsprechen diese Pläne in ihren kartographischen Festsetzungen ungefähr den Größenverhältnissen, die in Karten aufzufinden sind, denen ein Maßstab von 1:1000 zugrundeliegt, es ist aber zu berücksichtigen, daß eine exakte Ausmessung des Grenzverlaufs anhand der Karte unnötig erschwert wird, wenn deren Maßstab nicht von vornherein feststeht. Defizite sowohl in rechtlicher Hinsicht als auch in bezug auf die Vollzugseignung der Satzungen ergeben sich in den Fällen, in denen ein Maßstab von 1:5000 zugrundegelegt wird, was in insgesamt 11 Satzungen vorkommt. Hier entsprechen nur die Satzungen den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes, bei denen sich die Defizite der zu „groben" zeichnerischen Darstellung durch eine textlich präzise Beschreibung der Gebietsgrenzen ausgleichen lassen128. Zu den Satzungsregelungen, denen das Urteil „zu unbestimmt" nicht erspart bleibt, gehören auch die beiden Fälle, in denen der Maßstab 1:10000 und

126

In diesen Fällen wurde die Gebietsgrenze mit einer höchstens zwei Millimeter breiten Linie gekennzeichnet. 127 Drei Karten bauen auf einem Maßstab von 1:2000, zehn dagegen auf einem Maßstab von 1:2500 auf. 128

Allerdings konnte ein solcher „Ausgleich" nur in zwei Fällen erfolgen, weil in den anderen Karten die Grenze quer durch einzelne Flurstücke verlief, so daß eine exakte Abgrenzung mit Hilfe einer textlichen Beschreibung oder Aufzählung der Flurstücke nicht möglich war.

200

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

1:25000 zugrundegelegt wurde. Daran ändert hier auch eine zusätzliche textliche Beschreibung der Gebietsgrenze nichts mehr, weil eine parzellenscharfe Bestimmung des Gebietes insgesamt nicht gewährleistet ist. Als mangelhaft müssen auch diejenigen Regelungen angesehen werden, bei denen, mit oder ohne zusätzlicher textlicher Präzisierung, ein Verweis auf die Karte erfolgt, die Gebietsgrenze aber so unscharf, d.h. „breit" eingezeichnet worden ist, daß sich ihr genauer Verlauf nicht mehr exakt nachvollziehen läßt. Insbesondere in Fällen, in denen die Gebietsgrenze nicht parallel zu den Parzellengrenzen der Grundstücke oder zu Straßen oder Wall- bzw. Grabenanlagen, also zu in natura ohne weiteres zu identifizierenden „Grenzen" verläuft, sondern einzelne oder mehrere Flurstücke durchquert, ergeben sich dann nicht mehr hinnehmbare Einbußen in der Bestimmtheit der Festsetzungen. Hier wurde nicht bedacht, daß z.B. bei einem Kartenmaßstab von 1:5000 ein nur ein Millimeter breiter Grenzstrich in der Karte, in natura fünf und bei einem fünf Millimeter breiten Strich sogar schon 25 Meter ausmacht. Insgesamt ergibt sich eine Anzahl von 13 in 12 verschiedenen Gemeinden erlassenen Denkmalbereichssatzungen, deren Festsetzungen des örtlichen Geltungsbereiches aufgrund von Mängeln in der textlichen Beschreibung bzw. der Karte nicht mehr als parzellenscharf bezeichnet werden können und die damit gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen 129. Diese relativ hohe Quote überrascht insofern, als es sich hier, wie schon gesehen, um kein denkmalsatzungsspezifisches Problem handelt, sondern um die Konkretisierung einer Gesetzesbestimmung, die ihrem Inhalt nach und hinsichtlich der daran zu stellenden materiell-rechtlichen Anforderungen keine Besonderheiten gegenüber den entsprechenden Vorschriften, wie z.B. der Baugesetze aufweist 130 . Außerdem sind der Mustersatzung, bis auf einen konkreten Vorschlag für die Wahl des Kartenmaßstabes, relativ präzise und rechtlich nicht zu beanstandende Vorgaben für die konkrete Gestaltung der Gebietsfestsetzungen und ferner der unmißverständliche Hinweis zu entnehmen, daß die Gebietsfestsetzungen „Parzellenschärfe" erreichen müssen. Als Fehlerquellen für die aufgezeigten Mängel können daher weder die gesetzlichen Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes noch die Vorgaben der Mustersatzung verantwortlich gemacht werden. Viel-

129 130

Davon sind acht Kommunen kleine, drei mittlere und eine große kreisangehörige Gemeinden.

Dementsprechend konnte auch der von der Rechtsprechung zur Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs von baurechtlichen Satzungen entwickelte strenge Maßstab als Orientierungspunkt für die Gestaltung der entsprechenden Regelung einer Denkmalbereichssatzung herangezogen werden, vgl. BVerwGE 26, 129 ff.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

201

mehr handelt es sich offensichtlich um allgemeine, d.h. durch mangelnde Sorgfalt oder Unbedachtsamkeit verursachte Fehler.

2. Die Vorschriften über die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereichs Festsetzungen über den oder die der Sache nach erfaßten Schutzgegenstände finden sich in allen untersuchten Denkmalbereichssatzungen, wobei ihre Beschreibung regelmäßig in der Satzung selbst, die ergänzende optische Darstellung dazu im Rahmen der zur Anlage erklärten Dokumentation aufzufinden ist. Neben eher geringfügigen Abweichungen in der systematischen Einordnung dieser Regelung 131 ergeben sich hier, insgesamt gesehen, die größten Unterschiede inhaltlicher Art. Dies ist aber aufgrund der potentiellen Vielgestaltigkeit der Denkmalbereichsobjekte und der daraus resultierenden unterschiedlichen Anforderungen an ihre Darstellung nicht anders zu erwarten gewesen. Wie schon aufgezeigt 132, sind an die jeweilige Satzungsregelung bzw. Darstellungen der Dokumention über den sachlichen Geltungsbereich sowohl unter dem Aspekt der Vollzugseignung der Satzung als auch unter dem Gesichtspunkt inhaltlicher Bestimmtheit hohe Anforderungen zu stellen: Danach ist erforderlich, daß der oder die der Sache nach erfaßten Gegenstände nicht nur eindeutig bezeichnet, sondern bezüglich der sie prägenden Charakteristika umfassend und detailliert beschrieben bzw. dargestellt werden. Nur dann läßt sich einwandfrei bestimmen, worauf sich die Schutzwirkung konkret bezieht, wieweit sie im einzelnen reicht und welche Maßnahmen daher unter Berücksichtigung denkmalschutzspezifischer Belange nicht nur als erlaubnispflichtig, sondern auch als genehmigungsfähig anzusehen sind 133 . Welche konkrete Anforderungen an die Beschreibung und Darstellung der Schutzgegenstände vor dem Hintergrund dieses generell geltenden Maßstabes gestellt werden müsssen, hängt aber letztlich von der Art des jeweils erfaßten Objekts ab. Eine Untersuchung der Satzungsregelungen bzw. der entsprechenden Satzungsanlagen hinsichtlich ihres Bestimmtheitsgrades und ihrer Vollzugseignung kann daher nicht pauschal, sondern nur auf der Grundlage von

131

Zu den dadurch bedingten Auswirkungen vgl. oben, C. I. 2.a).

132

Vgl. grundsätzlich zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzungen des sachlichen Geltungsbereichs, oben, Erster Teil, D. II. 2. 133 Auch für die Beurteilung der Frage, ob der Ordnungswidrigkeitentatbestand nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW verwirklicht ist, ist eine präzise Beschreibung bzw. optische Dokumentation des Schutzgegenstandes unentbehrlich.

202

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

jeweils vergleichbaren Sachverhalten erfolgen. Dementsprechend werden jeweils die Satzungen einer vergleichenden Untersuchung und Bewertung in bezug auf ihre Festsetzungen über den sachlichen Geltungsbereich unterzogen, die sich auf gleichartige Schutzobjekte beziehen. Auf diese Art und Weise ist es möglich, typische und wiederholt auftretende Ergebnisse systematisch zu erfassen und die dafür maßgeblichen Ursachen möglichst differenziert aufzuzeigen. Dabei wird der bei der jeweiligen Untersuchung zugrundegelegte konkrete Bewertungsmaßstab jeweils am Anfang der Darstellung kurz skizziert 134 .

a) Der Schutz des Orts- bzw. Stadtbildes Bei den Denkmalbereichssatzungen, die sich auf Altstadtbereiche oder historische Stadt- und Ortskerne beziehen und durch die das historische Orts- bzw. Stadtbild geschützt wird 1 3 5 , stellt das durch die konkrete bauliche Substanz von im Zusammenhang bebauten Bereichen geprägte Erscheinungsbild den Schutzgegenstand dar 136 , d.h. auch die Erscheinungsbildträger werden ihrer äußeren Struktur nach von der Schutzwirkung erfaßt. Es bedarf daher für die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereichs einer über die örtliche Bezeichnung des Schutzgebietes weit hinausgehenden, umfassenden Beschreibung und Charakterisierung der für die Aufrechterhaltung des denkmalwerten Bildes erforderlichen Strukturelemente. Neben der Beschreibung bzw. Dokumentation der wesentlichen Gestaltungsmerkmale wie Gebäudehöhen, Dachneigungen, Trauf- und Giebelstellungen, sind auch die Baumaterialien zu benennen, die wegen ihrer das denkmalwerte Erscheinungsbild prägenden Eigenart, ähnlich wie die farbliche Gestaltung der Gebäude, von ausschlaggebender Bedeutung sind. Die Beschreibung und optische Darstellung ist dabei so zu gestalten, daß die erfaßten Anlagen sowohl in ihrer räumlichen Anordnung im Verhältnis zueinander, als auch in bezug auf die individuelle Gestaltung ihrer äußeren Struktur umfassend charakterisiert sind. Bei der Untersuchung der einschlägigen Satzungen zeigt sich folgendes Bild: Acht Satzungen weisen eine detaillierte textliche Beschreibung der für das

134 Dabei versteht sich von selbst, daß angesichts der fehlenden Möglichkeit, die Objekte konkret in Augenschein nehmen zu können, nur ein typisierender Bewertungsmaßstab zugrundegelegt werden kann, der spezifische Einzelfalle nicht berücksichtigen kann. 135 Dabei handelt es sich unter anderem um die Satzungen, die sich auf Altstadtbereiche oder Ortskerne beziehen; vgl. dazu schon oben, Β. II. 136

Zur Definition vgl. Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

203

Erscheinungsbild maßgebenden Objekte und der sie prägenden Gestaltungsmerkmale auf. Davon werden in sechs dieser Fälle die Darstellungen durch Photographien noch präzisiert, so daß vor allem die Häuserfassaden als Ganzes und der optische Gesamteindruck umfassend dokumentiert ist. In 14 Satzungen fällt die textliche Beschreibung relativ knapp aus 137 , d.h. hier werden im wesentlichen nur die für das Erscheinungsbild maßgebenden Objekte benannt, ohne sie hinsichtlich ihrer konkreten Gestaltung oder Bauweise näher zu konkretisieren. Allerdings werden diese Defizite in der Beschreibung durch die Darstellungen in der Dokumentation ausgeglichen, wenn hier in sechs Fällen durch Photos, in drei Fällen durch besondere Karten, denen die wesentlichen Gestaltungsmerkmale der Gebäude entnommen werden können, und in zwei weiteren Satzungen durch in der Anlage enthaltene textliche Detaildarstellungen ein damit insgesamt hinreichender Grad an Bestimmtheit erreicht wird. Weitere 10 Satzungen enthalten dagegen nur eine grobe, oberflächlich wirkende Beschreibung, die allerdings in fünf dieser Fälle durch eine sehr umfangreiche und detaillierte Photodokumentation noch „korrigiert" werden kann. Zwei Satzungen bleibt nur mit Hilfe des Gutachtens des Landschaftsverbandes, dem jeweils eine präzise Charakterisierung der erfaßten Objekte entnehmbar ist, eine Bewertung als „mangelhaft" erspart. Es werden sich hier allerdings nicht unerhebliche Einbußen hinsichtlich der Vollzugsfähigkeit der Satzungen ergeben, da sich insbesondere die Zulässigkeit von denkmalrelevanten Veränderungen 138 anhand der Beschreibungen nur mit Mühe ermitteln lassen wird. Sowohl unter dem Gesichtspunkt materieller Bestimmtheit als auch unter dem der praktischen Handhabbarkeit als unzureichend stellen sich die drei übrigen Satzungen mit ihren Festsetzungen über den sachlichen Geltungsbereich dar. Hier wird lediglich im Satzungstext erwähnt, daß als Schutzgegenstand das Orts- bzw. Stadtbild erfaßt werden soll, ohne es genau zu beschreiben oder in den Anlagen optisch oder auf andere Art und Weise zu dokumentieren 139. Es kann der Satzung in diesen Fällen also weder der „status quo" des Schutzobjekts, noch ein hinreichend genauer Maßstab für die Beurteilung zukünftiger Änderungen ent-

137 Darunter befinden sich auch die Satzungen, die sich in ihrem Aufbau und ihrer Gestaltung eng an die Mustersatzung anlehnen. 138

Von Relevanz ist die detaillierte Beschreibung und Dokumentation des Schutzgegenstandes aber z.B. auch für die Beurteilung von Maßnahmen nach § 27 DSchG NW, der auch auf Denkmalbereiche anwendbar ist, vgl. oben, Erster Teil, Ε. II. 3. 139 In § 1 dieser Satzungen heißt es nur lapidar: „ Zur Erhaltung des historischen Ortsbildes .. wird der Bereich .. / Ortskern .. als Denkmalbereich festgesetzt." Darüber hinaus fehlen nähere Charakterisierungen.

204

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

nommen werden. Insgesamt lassen sich nur 14 Satzungen als „einwandfrei" bezeichnen, d.h. sie sind sowohl hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit der Festsetzungen, als auch in bezug auf deren Vollzugseigung nicht zu beanstanden. Als Ursache für die die übrigen Satzungen mehr oder weniger prägenden Defizite kommen unterschiedliche Faktoren in Betracht: Das Gesetz selbst enthält mit Ausnahme des grundsätzlichen Hinweises auf das Erfordernis einer Dokumentation und verschiedener Dokumentationsmöglichkeiten in § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW keine konkreten Aussagen oder Vorgaben für die Gestaltung der Beschreibung und Darstellung der Schutzobjekte. Da ihm dem Wortlaut nach auch nicht zu entnehmen ist, wieweit die Schutzwirkung des Denkmalbereichsschutzes allgemein und in bezug auf die einzelnen Objekte reicht 140 , so daß schon von daher ersichtlich wäre, wie differenziert und detailliert sie darzustellen sind, bleibt der Normgeber insoweit sich selbst überlassen oder ist auf andere Hilfsquellen angewiesen. In Rechtsprechung und Literatur wird, wie schon aufgezeigt 141, zur Reichweite der Schutzwirkung des Denkmalbereichsschutzes eine zwar (fast) einheitliche, aber ebenfalls zu undifferenzierte Auffassung vertreten, so daß auch von daher keine konkrete Hilfestellung in Anspruch genommen werden kann. Schließlich enthält die Mustersatzung in § 2 zwar Beispiele für die Beschreibung und Vorschläge für die Dokumentation von Schutzgegenständen142, es fehlt aber eine unmißverständliche Erläuterung, die deutlich macht, daß es z.B. beim Schutz des Orts- bzw. Stadtbildes einer konkreten Beschreibung und Darstellung auch der Erscheinungsbildträger bedarf und vor allem, warum sie unentbehrlich ist. Schließlich wird in der Kommentierung des Denkmalschutzgesetzes die nach § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW anzufertigende Dokumentation nicht als notwendiges Element zur Präzisierung der Darstellung des „status quo" und zur Schaffung eines konkreten Bewertungsmaßstabes für die Beurteilung der Zulässigkeit späterer Änderungen am Schutzobjekt angesehen, sondern in erster Linie als Mittel zur Stützung der Satzungsbegründung betrachtet 143 . Dadurch kann der unzutreffende Eindruck entstehen, der Dokumentation komme eigentlich nur eine sekundäre Rolle bei der Satzungskon-

140

Zu dieser Frage, vgl. oben, Erster Teil, C. III. 3.c) und 4.a).

141

Vgl. oben Erster Teil, C. III. 4.a).

142

Vgl. § 2 Mustersatzung, Nachdruck im Anhang, Teil C.

143 Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 21; Rothe, DSchG NW, Kommentar enthält sich dagegen gänzlich einer Stellungnahme zur Funktion und Bedeutung der Dokumentation.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

205

zeption zu, deren Vernachlässigung keine einschneidenden Folgen nach sich ziehe 144 . Die angeführten Fehlerursachen, die nicht nur in bezug auf den Schutz des Orts- bzw. Stadtbildes eine Rolle spielen werden, lassen sich zwar nicht in der Weise zuordnen, daß genau feststellbar wäre, welcher Faktor sich in welchem Ausmaß konkret auswirkt — dabei würde auch übersehen, daß bei der Satzungskonzeption noch externe Einflüsse eine Rolle spielen 145 — es steht jedoch fest, daß das Gesetz mit seinen fehlenden Aussagen zur definitiven Schutzwirkung des Denkmalbereichsschutzes einen entscheidenden Schwachpunkt enthält, der Mißverständnisse im Hinblick auf die Notwendigkeit einer exakten und umfassenden Darstellung des sachlichen Geltungsbereiches, nicht nur in bezug auf den Schutz des Orts-bzw. Stadtbildes, eher begünstigen als verhindern wird.

b) Der Schutz des Orts- bzw. Stadtgrundrisses In den Satzungen, durch die der Orts- bzw. Stadtgrundriß geschützt wird 1 4 6 und damit das Erscheinungsbild, das sich durch den typischen Parzellenrhythmus, die Abfolge von bebauten und unbebauten Flächen, sowie Straßen und Verkehrsanlagen ergibt 147 , findet sich in der Hälfte der Fälle lediglich eine entsprechende Gebietsbezeichnung und ein Verweis auf den allgemeinen Plan, in den auch die Gebietsgrenzen eingezeichnet sind. Damit wird aber in der Regel den Anforderungen, die an die Darstellung bzw. Dokumentation dieses Schutzgegenstandes zu stellen sind, entsprochen. Denn anders als beim Ortsoder Stadtbild werden beim Orts- bzw. Stadtgrundriß nicht die konkreten Bauten in ihrer äußeren Struktur, sondern allein das Erscheinungsbild, wie es sich aufgrund eines hypothetischen Schnitts in Höhe des Bodenniveaus ergeben

144 Es handelt sich zwar um eine „Sollvorschrift", so daß Ausnahmefalle, in denen auf die Dokumentation verzichtet werden kann, nicht prinzipiell undenkbar sind; angesichts der differenzierten Schutzwirkung, die dem Denkmalbereich in Abhängigkeit vom jeweils erfaßten Schutzobjekt zu Teil wird, erscheint ein Verzicht auf die Dokumentation aber regelmäßig ausgeschlossen; in diesem Sinne auch Trieb / Schmidt / Paetow / Buch / Strobel, Erhaltung und Gestaltung, S. 86 in bezug auf die Konzeption einer Gesamtanlagensatzung nach § 19 DSchG Baden-Württemberg. 145

Vgl. dazu oben, C. I. 1.

146

Es handelt sich bis auf einige Ausnahmen um die gleichen Satzungen, durch die auch das Orts- bzw. Stadtbild geschützt wird. 147

Dierkes, S. 137; Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

206

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

würde, von der Schutzwirkung erfaßt 148 . Die Darstellung einer flächigen Erscheinungsform läßt sich daher durch eine planerische Dokumentation hinreichend präzise sicherstellen, vorausgesetzt, die Parzellenstruktur und der Verlauf von Straßen und Wegen ist dem Plan tatsächlich einwandfrei zu entnehmen, so daß mögliche Eingriffe in diese Strukturen ohne weiteres hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem geschützten Zustand beurteilt werden können. Diesem Anspruch genügen lediglich drei Satzungen nicht, denn sie enthalten neben der allgemeinen Gebietsbezeichnung nur solche planerischen Darstellungen, die aufgrund ihres zu groben Zuschnitts und fehlender Maßstabsangaben eine genaue, d.h. parzellenscharfe Dokumentation der Gebietsstruktur nicht erkennen lassen. Eine große Zahl der Satzungen enthält dagegen über die bloße Gebietsbezeichnung und eine Darstellung in der für den örtlichen Geltungsbereich verwandten Karte hinausgehende Festsetzungen. In 14 Fällen wird der Siedlungsgrundriß schon im Text näher beschrieben und seine typischen und auffälligen Merkmale, häufig mit dem Hinweis auf geschichtliche Bezüge, näher erläutert 149 . In acht dieser Satzungen enthält die jeweilige Dokumentation darüberhinaus eine besondere Karte, in der entweder die Parzellenstruktur des Grundrisses besonders kenntlich gemacht ist, oder es handelt sich um Ablichtungen historischen Kartenmaterials, in der Regel um Auszüge aus dem Urkataster des jeweiligen Ortes, durch das vor allem die dominierenden Grundlinien der Gebietsstruktur und der Fortgang des Entwicklungsstandes veranschaulicht werden. Insgesamt gesehen scheinen im Zusammenhang mit der Beschreibung und Dokumentation von Orts- bzw. Stadtgrundrissen nur wenig Unsicherheiten zu bestehen, was schon die geringe Fehlerquote belegt. Dabei ist aber zu berücksichtigen, daß es sich hier um einen Schutzgegenstand handelt, der aufgrund seiner nur zweidimensionalen Beschaffenheit und seiner auf Grundstrukturen begrenzten Reichweite von vornherein geringere Anforderungen an die Darstellung zuläßt als in den Fällen, in denen die äußere Struktur baulicher Substanz miteinbezogen ist.

148 149

Dierkes, S. 155 f.; Bülow, a.a.O., (Fn. 147) S. 242.

In einem Fall wird die Grundrißstruktur nach ihren einzelnen Bestandteilen (Straßennetz, Parzellenstruktur, Raumstruktur etc.) untergliedert auf insgesamt fünf Din A 4 Seiten detailliert beschrieben.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

207

c) Der Schutz der Orts- bzw. Stadtsilhouette Beim Schutz der Orts- bzw. Stadtsilhouette geht es um die Bewahrung des Erscheinungsbildes, das sich dem Betrachter als zweidimensionaler Umriß aus der Ferne von einem bestimmten Standpunkt aus beim Blick auf den Ort bzw. die Stadt darbietet 150. Für seine hinreichend präzise Darstellung und Dokumentation kommt es daher in erster Linie nicht auf die Angabe von Einzelheiten, sondern vielmehr auf die Beschreibung oder besser, optische Sichtbarmachung der räumlichen Zusammenhänge und Sichtbezüge an, die sich durch die typische Anordnung und Abfolge der für die Silhouette maßgebenden Objekte von einem bestimmten Standpunkt aus ergeben. Es muß anhand ihrer Beschreibung bzw. Darstellung möglich sein, Eingriffe in das schutzwürdige Erscheinungsbild eindeutig als relevant oder irrelevant für den Denkmalwert beurteilen zu können. Von den 11 Satzungen, durch die die Orts- bzw. Stadtsilhouette geschützt wird, werden bis auf eine Ausnahme alle Satzungen diesen Anforderungen gerecht. In fünf Fällen wird die Silhouette zwar im Satzungstext nur pauschal als Schutzgegenstand benannt, dafür aber im Rahmen der Dokumentation mit Hilfe von z.T. sehr umfangreichen photographischen Darstellungen 151 und in zwei Fällen durch detaillierte Beschreibungen im Gutachten des Landschaftsverbandes dokumentiert. In den übrigen Satzungen ist, bis auf die genannte Ausnahme, zusätzlich im Satzungstext eine ausführliche Beschreibung der die Silhouette prägenden Elemente vorhanden. Nur eine Satzung beschränkt sich auf die bloße Bezeichnung des Schutzgegenstandes und läßt darüberhinaus jede Form der Dokumentation vermissen, so daß ihre Festsetzungen nicht mehr als hinreichend bestimmt bezeichnet werden können. Hier ist weder der bestehende schutzwürdige Zustand ersichtlich, noch könnte die Zulässigkeit einer Veränderung unter denkmalrechtlichen Gesichtspunkten auch nur annähernd genau beurteilt werden. Für das ganz überwiegend positive Untersuchungsergebnis dürften in diesem Fall vor allem zwei Faktoren von Bedeutung sein: Zum einen ist zu berücksichtigen, daß das Schutzobjekt aufgrund seiner Begrenzung auf den zweidimensionalen Umriß kein sehr hohes Maß an Detaildarstellungen erfordert, so daß ein wesentlicher Faktor, der in anderen Fällen zu z.T. erheblichen Defiziten in der Bestimmtheit der Festsetzungen führt, keine große Rolle spielen kann.

150 151

Bülow, Rechtsfragen, S. 242.

Darüber hinaus enthält eine Satzung Angaben über die Ergebnisse einer Stadtbildanalyse, die näher erläutert werden.

208

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Zum anderen weist nicht nur das Gesetz in bezug auf die Darstellung einer Silhouette ganz allgemein 152 , sondern auch die Mustersatzung in einem Beispielsfall auf die naheliegende Möglichkeit einer photographischen Darstellung hin 1 5 3 , die sich aufgrund der ansonsten schwer faßbaren Erscheinung einer Silhouette nicht nur als hinreichende, sondern als optimale Form der Darstellung anbietet, so daß dem Bestimmtheitsgebot in der Regel schon dadurch entsprochen ist.

d) Der Schutz von Straßenzügen Durch zehn Denkmalbereichssatzungen werden historisch „gewachsene" Straßenzüge unter Schutz gestellt. Unter einem Straßenzug ist ein bestimmter Teil eines Straßenverlaufs einschließlich der seitwärts davon angeordneten Abfolge von baulichen Anlagen zu verstehen. Das geschützte Erscheinungsbild knüpft damit ähnlich wie beim Schutz des Orts- bzw. Stadtbildes an konkrete bauliche Substanz an 154 , d.h. der Erscheinungsbildträger wird seiner äußeren Struktur nach von der Schutzwirkung miterfaßt. Im Unterschied zum Schutz des Ortsbzw. Stadtbildes ist der Schutzgegenstand aber sehr viel kompakter auf einen bestimmten „Ausschnitt" beschränkt. Hinsichtlich der an die Beschreibung und Dokumentation zu stellenden Anforderungen ergeben sich daher ähnlich hohe Anforderungen an die Festsetzungen des sachlichen Geltungsbereiches. Das heißt, auch hier bedarf es einer textlich genauen Beschreibung der typischen Gestaltungsmerkmale, des Baustils, und der die Gebäudestrukturen prägenden Charakteristika. Die Häuserfassaden sollten in ihrer Gestaltung optisch sichtbar gemacht werden, indem sie durch Photographien oder entsprechend genaue Zeichnungen dokumentiert werden, die nicht nur einen Gesamteindruck vermitteln, sondern auch Einzelheiten erkennen lassen. Sechs der zehn untersuchten Satzungen werden dem hier zugrundegelegten Maßstab in vollem Umfang gerecht. Sie enthalten nicht nur eine detaillierte Beschreibung der äußeren Struktur, z.T. unter Angabe der verwendeten Baumaterialien und Gestaltungselemente, sondern darüber hinaus auch eine die textliche Darstellung näher konkretisierende optische Dokumentation, die in fünf dieser Fälle aus großformatigen Photos besteht. In einer Satzung sind die

152

Vgl. den Wortlaut in § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW.

153

Vgl. den dritten Beispielsfall in § 2 der Mustersatzung, Nachdruck im Anhang, Teil C.

154

Bülow, Rechtsfragen, S. 243.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

209

Aufnahmen dabei in der Weise entstanden und angeordnet, daß die Abfolge der erfaßten Häuserfassaden genau der Reihenfolge entspricht, die in natura anzutreffen ist. Zusätzlich wurde den Photos hier die jeweilige Hausnummer bzw. der Straßenname als Bildunterschrift unterlegt, so daß die geschützte Fassadenabfolge in ihrer denkmalwerten Gesamterscheinung sehr realistisch erfaßt ist. Allerdings sind auch die Photos in den übrigen Satzungen zumindest soweit gekennzeichnet, daß jeweils deutlich wird, um welches Objekt es sich genau handelt 155 . In einer Satzung wurde statt einer photographischen, eine zeichnerische Form der Darstellung gewählt. Auch hier wird ein präziser Gesamteindruck von der „gewachsenen" Abfolge von Bauten vermittelt 156 . Von den übrigen vier Satzungen enthalten drei eine knappere Form der Beschreibung, deren Defizite aber durch eine jeweils umfassende Dokumentation ausgeglichen werden können. Lediglich in einem Fall fehlt eine Beschreibung, die durch die optische Dokumentation in Form von Photos nicht mehr kompensiert werden kann, da z.B. die verwendeten Materialien und verschiedene Gestaltungselemente nicht näher zu identifizieren sind und damit nicht erkennbar ist, worauf sich die Schutzwirkung konkret bezieht und worauf nicht. Insgesamt zeigt sich hier aber ein durchweg positives Ergebnis, wenn im Verhältnis zu den Fällen der Unterschutzstellung des Orts- bzw. Stadtbildes nur eine Satzung als nicht mehr hinreichend bestimmt in ihren Festsetzungen beurteilt werden muß. Dies mag auch darauf zurückzuführen sein, daß die Mustersatzung einen Beispielsfall enthält, der auch ohne nähere Erläuterung zu verdeutlichen scheint, worauf es bei der Beschreibung und Dokumentation eines historischen Straßenzuges ankommt, wenn in diesem Zusammenhang sogar einzelne Gestaltungselemente und konkrete Materialien benannt werden 157 .

e) Der Schutz von Anlagen der Stadtbefestigung

In acht Gemeinden werden Anlagen der ehemaligen Stadtbefestigung, also bauliche Anlagen in Form von Stadtmauern und -toren oder künstlich aufge-

155

In einem Fall wurden die Photographien zusätzlich mit Erläuterungen zum Denkmalwert des jeweils abgelichteten Objekts versehen. 156 Die Fassadenabwicklung wurde hier in Form von maßstabsgerechten Aufrißzeichnungen sehr wirklichkeitsgetreu erfaßt. 157

Vgl. den zweiten Beispielsfall in § 2 der Mustersatzung, Nachdruck im Anhang, Teil C.

14 Leidinger

210

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

schütteten Wällen in den sachlichen Schutzbereich der Denkmalbereichssatzung einbezogen. Für ihre Darstellung ist erforderlich, daß die Lage im Raum und der genaue Verlauf, sowie die typischen Gestaltungsmerkmale beschrieben bzw. dokumentiert werden, weil diese Elemente für den Erhalt des schutzwürdigen Erscheinungsbildes von ausschlaggebender Bedeutung sind. In vier dieser Satzungen enthalten die Vorschriften über den sachlichen Geltungsbereich oder die entsprechenden Satzungsanlagen eine detaillierte Beschreibung des Schutzobjekts sowohl hinsichtlich der örtlichen Lage und Ausdehnung als auch hinsichtlich der jeweils prägenden Charakteristika. Zugleich enthält die Dokumentation hier neben dem allgemeinen Gebietsplan mit den Festsetzungen über den örtlichen Geltungsbereich entweder photographische Darstellungen oder eine besondere Karte, in der der Verlauf der Befestigungsanlage eingezeichnet ist. Von den anderen vier Satzungen genügen dagegen zwei den Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Beschreibung bzw. Darstellung nicht. Hier enthält der Satzungstext nur eine allgemeine Bezeichnung des Objekts, ohne daß es in der Anlage hinsichtlich seiner konkreten Beschaffenheit näher charakterisiert wird. In den anderen beiden Fällen wird die textlich knappe Beschreibung dagegen durch ausführliche Darstellungen im Rahmen der Dokumentation ausgeglichen, weil besondere Pläne mit entsprechenden Kennzeichnungen und Anmerkungen vorhanden sind. Besondere Gründe für die festgestellten Defizite lassen sich hier auf Anhieb nicht erkennen. Es ist aber zu vermuten, daß neben den schon in anderem Zusammenhang benannten Ursachen 158 hier auch der Umstand eine Rolle spielt, daß es sich um Schutzobjekte handelt, die zwar nicht unbedingt wegen ihrer äußeren Beschaffenheit, wohl aber wegen ihrer komplexen Gestalt und räumlich weitläufigen Ausdehnung unerwartet hohe Anforderungen an eine einwandfreie Beschreibung und Dokumentation stellen.

f)

Der Schutz von Siedlungen und anderen Gesamtanlagen

Gesamtanlagen in Form von Werks- oder Zechensiedlungen, Kloster- oder industriellen Produktionsanlagen sowie Hofschaften zeichnen sich dadurch aus, daß sie aus einer Mehrheit baulicher Anlagen bestehen, die aufgrund ihrer gleichförmigen oder funktional aufeinanderbezogenen Anordnung oder Gestal-

1

Vgl. oben, C. II. 2.a).

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

211

tung eine äußerlich wahrnehmbare Einheit darstellen 159. Das dadurch vermittelte Erscheinungsbild knüpft an konkrete bauliche Substanz an, so daß sich die Schutzwirkung der Satzung auch auf die äußere Struktur der Bauten, also den Erscheinungsbildträger bezieht. Dementsprechend hoch sind die Anforderungen an die Beschreibung und Darstellung der der Sache nach erfaßten Gegenstände zu veranschlagen. Nicht nur die einheitliche bzw. funktionale Art und Weise der An- bzw. Zuordnung der einzelnen Anlagen muß deutlich werden, sondern darüber hinaus auch ihre durch den Baustil, die eingesetzten Gestaltungsmerkmale und die Bauweise geprägte äußere Struktur. Gerade wenn es auf die Bewahrung der „Einheitlichkeit" und „Gleichförmigkeit" ankommt, also insbesondere bei Werks- oder Zechensiedlungen, ist eine detaillierte Beschreibung und Dokumentation von Strukturelementen, wie z.B. der Fenstergliederungen, Türeinfassungen, Treppen- und Toranlagen, sowie der farblichen Gestaltung der Bauten unverzichtbar. Von den 20 untersuchten Satzungen beziehen sich 15 auf Gesamtanlagen in Form von Werks- oder Zechensiedlungen, jeweils zwei auf Kloster- und industrielle Produktionsanlagen und eine auf eine Hofschaft. Unter den Satzungen, durch die Siedlungen geschützt werden, sind neun, die hinsichtlich der Darstellung des Schutzobjekts dem hier zugrundegelegten Bewertungsmaßstab in vollem Umfang entsprechen. Im Satzungstext selbst findet sich in diesen Fällen jeweils eine präzise Beschreibung sowohl der äußeren Gesamtgestalt der Anlage als auch der typischen, die einzelnen Bauten charakterisierenden architektonischen und baugestalterischen Merkmale. Details werden auch optisch sichtbar gemacht, indem sie durch Photos oder maßstabgetreue Zeichnungen, z.T. sogar unter Angabe von Maßen, dargestellt sind 160 . In den übrigen sechs Satzungen fallt die Beschreibung der Objekte unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit zwar noch hinreichend aus, in einem Fall fehlt die ergänzende Dokumentation jedoch, d.h. außer dem allgemeinen Lageplan mit den Gebietsfestsetzungen enthält die Satzung keine weiteren Anlagen, durch die der Schutzgegenstand in seiner konkreten Beschaffenheit präzise dokumentiert wird.

159

Bülow, Rechtsfragen, S. 243; Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 73 mit weiteren Beispielsfällen. 160

In einem Fall werden die wiederholt auftretenden, unterschiedlichen Gebäudetypen differenziert nach Gestaltungsmerkmalen, Materialien und Gesamterscheinung in Form von Zeichnungen dargestellt. In einer anderen Satzung werden die bei der Fassadengestaltung verwendeten Materialien in einem besonderen Plan gekennzeichnet.

212

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Hinsichtlich der Satzungen, die sich auf Gesamtanlagen in Form von industriellen Produktions- bzw. Klosteranlagen oder Hofschaften beziehen, fällt das Untersuchungsergebnis insgesamt noch schlechter aus: in drei Satzungen werden die erfaßten Gebäude nur ihrem Namen nach bezeichnet, ohne daß konkrete Gestaltungsmerkmale oder sonstige Details im Satzungstext beschrieben sind. Zwei Satzungen erreichen nur durch die Ausführungen des in der Anlage enthaltenen Gutachtens des Landschaftsverbandes den erforderlichen Grad an Bestimmtheit, weil hier durch die Beschreibung zusätzliche Informationen über die konkrete Beschaffenheit der Gebäude enthalten sind. Dagegen muß die dritte Satzung hinsichtlich ihrer Festsetzungen über den sachlichen Geltungsbereich angesichts einer fehlenden Dokumentation und eines unsubstantiiert erscheinenden Gutachtens als zu unbestimmt angesehen werden. Hier ist weder der konkrete Zustand der Gesamtanlage ersichtlich, noch wäre anhand der Satzungsunterlagen feststellbar, ob und welche Veränderungen unter denkmalrechtlichen Gesichtspunkten als zulässig betrachtet werden könnten. Zwei dieser fünf Satzungen enthalten bereits im Rahmen des Satzungstextes eine nähere Beschreibung des Schutzobjekts, z.T. unter Angabe von Gestaltungsmerkmalen und eingesetzen Baustoffen, die durch zusätzliche, in der Anlage enthaltene historische Abbildungen noch weiter konkretisiert wird. Innerhalb der auf Gesamtanlagen bezogenen Satzungen ergibt sich damit insgesamt eine uneinheitliches Bild, wenn in zwei Fällen die Festsetzungen unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht mehr als ausreichend bewertet werden können, sie in weiteren neun Fällen zwar insofern noch als hinnehmbar zu bezeichnen sind, eine einwandfreie Handhabung der Satzung damit aber kaum gewährleistet sein wird, und sich in den übrigen neun Fällen die textliche und optische Dokumentation nahezu optimal ergänzen und die Festsetzungen daher als vorbildlich bezeichnet werden können. Die festgestellten Defizite lassen sich auch in diesem Zusammenhang zwar nicht auf besondere Ursachen zurückführen, es bestätigt sich aber die oben angestellte Einschätzung161, daß in den Fällen, in denen der Erscheinungsbildträger in den Schutzbereich der Satzung konkret mit einbezogen ist, die Beschreibung und Dokumentation des sachlichen Geltungsbereichs am ehesten und am häufigsten in ihrer inhaltlichen Bestimmtheit hinter den daran zu stellenden Anforderungen zurückbleibt.

161

Vgl. oben, C. II. 2.a) und c).

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

213

g) Zusammenfassung Bei der Untersuchung der Festsetzungen über den sachlichen Geltungsbereich zeigt sich insgesamt ein den unterschiedlichen Schutzobjekten entsprechend differenziertes Bild. Eine auf der Grundlage eines entsprechend den unterschiedlichen Anforderungen der Schutzgegenstände angepaßten Bewertungsmaßstabes durchgeführte Analyse der Regelungen, die sich auf gleichartige Objekte beziehen, führt zu überwiegend positiven oder zufriedenstellenden Ergebnissen. In 11 Fällen genügen die Festsetzungen den Anforderungen, die an die inhaltliche Bestimmtheit der Beschreibung bzw. Darstellung des oder der jeweiligen Schutzgegenstände zu stellen sind, nicht 162 . Geringere Mängel, die nicht unter Bestimmtheitsgesichtspunkten, wohl aber unter dem Aspekt der Vollzugseignung der Satzung zu kritisieren sind, treten vermehrt in solchen Fällen auf, in denen der Schutzgegenstand aufgrund seiner räumlichen Komplexität oder der differenzierten Beschaffenheit seiner äußeren Struktur hohe Anforderungen an eine einwandfreie, d.h. detaillierte Beschreibung und Dokumentation stellt. Die aufgezeigten Defizite lassen sich zwar regelmäßig nicht konkreten Ursachen zuordnen, es muß aber davon ausgegangen werden, daß sich insbesondere im Zusammenhang mit der Konzeption der Festsetzungen über den sachlichen Geltungsbereich die hinsichtlich der Reichweite und Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes allgemein bestehenden Unsicherheiten negativ auswirken. Da dem Gesetz eine auf Anhieb verständliche Aussage zu diesen Fragen nicht entnommen werden kann und die in Rechtsprechung und Literatur dazu vertretene Ansicht zu undifferenziert und bislang auch noch nicht anhand von konkreten Fällen substantiiert worden ist, kann der Normgeber auf die sonst bei der Gesetzeskonkretisierung regelmäßig zur Verfügung stehenden „Hilfsmittel" nicht zurückgreifen. Die Mustersatzung enthält diesbezüglich zwar Vorgaben, die in die richtige Richtung weisen, sie krankt aber daran, daß ihre Beispielsfälle ohne nähere Erläuterung nicht geeignet sind, aus sich selbst heraus unmißverständlich und grundsätzlich zu verdeutlichen, worauf es bei der Beschreibung und Dokumentation des jeweiligen Schutzgegenstandes ankommt und welcher Maßstab dabei anzulegen ist. Schließlich enthält die Kommentarliteratur zum Denkmalschutzgesetz hinsichtlich der Funktion der Dokumentation den zumindest mißverständlichen Hinweis, daß sie in erster Linie zur Stützung

162

Diese Defizite beziehen sich auf insgesamt neun verschiedene Satzungen, d.h. in zwei Satzungen sind gleich in Bezug auf zwei der erfaßten Schutzgegenstände gravierende Mängel vorhanden. Sieben dieser Satzungen wurden von kleinen kreisangehörigen Gemeinden, die übrigen beiden von kreisfreien Städten erlassen.

214

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

der Satzungsbegründung, nicht aber vorrangig zur Darstellung des geschützten Zustandes und als Grundlage für die Beurteilung der Zulässigkeit von denkmalrelevanten Veränderungen am jeweiligen Schutzobjekt dient und vor allem deshalb unverzichtbar ist 163 . Dadurch kann die Fehlvorstellung entstehen, der Dokumentation komme nur eine sekundäre und daher vernachlässigungswürdige Rolle bei der inhaltlichen Konzeption der Satzung zu.

3. Die Begründung Bei der Untersuchung der Satzungsvorschriften, die die Gründe für die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches enthalten, kann nicht der Frage nachgegangen werden, ob der Denkmalwert in der jeweils dargestellten Art und Weise tatsächlich gegeben ist oder nicht, sondern nur, ob die Begründung den materiell-rechtlichen Anforderungen entspricht, die nach dem oben entwickelten Maßstab zugrundezulegen sind 164 . Die Überprüfung des Denkmalwertes selbst setzte nämlich nicht nur die konkrete Untersuchung der entsprechenden Objekte, sondern regelmäßig auch eine Begutachtung durch Sachverständige voraus. Gegenstand der Untersuchung sind die Regelungen über die Begründung daher insoweit, wie es um ihre inhaltliche Konzeption geht, insbesondere ob und inwiefern die jeweils geltend gemachten Gründe dem durch § 5 Abs. 2 S. 2 bzw. § 2 Abs. 1 DSchG N W 1 6 5 vorgegebenen und oben näher konkretisierten Maßstab entsprechen, ferner, welche Konsequenzen sich daraus für die Satzung ergeben und welche Ursachen für die Ergebnisse jeweils verantwortlich gemacht werden müssen. Bei der Analyse der einschlägigen Satzungsregelungen zeigt sich ein relativ differenziertes Bild. Zwar enthalten alle Satzungen eigenständige Regelungen über die Gründe für die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches, so daß dem Gebot des § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW auf den ersten Blick entsprochen worden zu sein scheint; die nähere Untersuchung der Regelungsinhalte führt aber zu dem Ergebnis, daß längst nicht alle Satzungen den materiell-rechtlichen

163

Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, § 5 Rn. 21.

164

Zu den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Satzungsbegründung und ihre Konzeption, vgl. oben, Erster Teil, D. II. 3. 165

Wie aufgezeigt, vgl. oben, Erster Teil, C. III. l.b), ist die Vorschrift des § 2 Abs. 1 in die Begriffsdefinition des § 2 Abs. 3 DSchG NW hineinzulesen.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

215

Anforderungen des Begründungsgebotes entsprechen und daß offensichtlich größere Unsicherheiten bei der Konzeption der Satzungsbegründung bestehen. Es lassen sich insgesamt vier unterschiedlich große Gruppen mit jeweils annähernd vergleichbaren Begründungskonzeptionen feststellen. Die mit über 31 % größte Einzelgruppe der Satzungen ist dadurch gekennzeichnet, daß die jeweilige Vorschrift, die die Begründung enthält, sich dem Aufbau und dem Inhalt nach eng an die vom Gesetz in § 2 Abs. 1 DSchG NW vorgegebene Tatbestandsstruktur anlehnt und die jeweils entscheidenden Aspekte, aus denen sich die Bedeutung des Denkmalbereichs für die Geschichte, für Städte und Siedlungen oder die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse, sowie die Gründe, die für seine Erhaltung sprechen, benannt werden, indem regelmäßig in Kurzform die historische Entstehung bzw. Entwicklung skizziert und diejenigen Merkmale oder Charakteristika des Denkmalbereichs beschrieben sind, aus denen sich der Denkmalwert ergibt. Die Darstellung enthält also eine exakte Subsumtion, d.h. es werden genau diejenigen Tatbestandsmerkmale des § 2 Abs. 1 DSchG NW dem Wortlaut des Gesetzes entsprechend wiederholt, die durch die vorherige oder anschließende Beschreibung inhaltlich präzise konkretisiert sind. Zusätzlich findet sich dann der Hinweis auf das in der Anlage nachrichtlich beigefügte Gutachten des Landschaftsverbandes oder optische Darstellungen im Rahmen der Dokumentation, durch die die Ausführungen des Satzungstextes noch näher präzisiert werden. Als Beispiel für die hier beschriebene Konzeption läßt sich die folgende Regelung anführen, die sich auf einen Altstadtbereich bezieht: „Der in § 1 der Satzung bezeichnete Denkmalbereich (Historischer Stadtkern T.) dokumentiert die bauliche und geschichtliche Entwicklung der Stadt in Abhängigkeit von der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der Grafschaft und der strategischen Bedeutung der Burg sowie die sozioökonomischen Verhältnisse der landrätlichen Kreisstadt T. in preußischer Zeit. Er wird unter Schutz gestellt, weil die in § 2 der Satzung bestimmten charakteristischen Merkmale: Erscheinungsbild, Stadtsilhouette, Struktur und Stadtgrundriß für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen bedeutend sind. An der Erhaltung besteht ein öffentliches Interesse aus wissenschaftlichen, volkskundlichen und städtebaulichen Gründen. Der besondere Zeugniswert liegt zum einen in der großen Zahl z.T. unverbaut überlieferter Einzelbauten des 16.-19. Jahrhunderts, vor allem aber in der stadtbildprägenden Geschlossenheit des Gesamtbestandes sowie in der Kontinuität des Erscheinungsbildes. So zeigt ein Vergleich der aktuellen Rurkarten (Anlage 1) mit dem Urkataster von 1828/29 (Anlage 3), daß seit dieser Zeit Stadtgrundriß und Gebäudebestand im wesentlichen unverändert erhalten sind. Der zu schützende historische Stadtkern von T. dokumentiert in besonders anschaulicher Weise die Wohn- und Wirtschaftsverhältnisse einer vorindustriellen Handwerker- und Ackerbürgergesellschaft und ist somit ein bauliches Spiegelbild der städtischen Bevölkerungsstruktur seiner Entstehungszeit. Zu seiner Erhaltung, Sicherung und Pflege werden an Freiflächen und bauliche Anlagen — vor allem an die z.T. für steinimitierenden Verputz konzipier-

216

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption ten Fachwerkhäuser - besondere Anforderungen nach Maßgabe dieser Satzung gestellt. Die Begründung im Einzelnen ergibt sich aus dem Urkatasterauszug, dem beigefügten Gutachten des Landschaftsverbandes, sowie der Bausubstanzliste im Altstadtbereich (Anlagen 3, 4 und 5)."

Die Satzungen, die dieser Konzeption entsprechen, werden den Anforderungen, die an die nach § 5 Abs. 2 DSchG NW erforderliche Begründung zu stellen sind, in vollem Umfang gerecht. Durch die Beschreibung derjenigen Charakteristika bzw. die Darstellung der historischen Entwicklung, aus der sich die Bedeutung und die konkreten Gründe für die Unterschutzstellung des Denkmalbereichs ergeben, und durch eine entsprechend exakte Subsumtion wird der Denkmalwert den gesetzlichen Vorgaben entsprechend belegt, so daß die Unterschutzstellungsentscheidung anhand dessen nicht nur nachvollziehbar ist, sondern auch ohne weiteres nachprüfbar wäre. Denn über die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 2 Abs. 1 DSchG NW besteht in Rechtsprechung und Literatur Einvernehmen 166. Auf diese Weise wird nicht nur der Regelungsadressat möglichst genau informiert und vom Denkmalwert überzeugt, sondern zugleich, der Kontrollfunktion der Begründung entsprechend, auch der Genehmigungsbehörde und den Gerichten die Möglichkeit eröffnet, ihre Aufsichts- bzw. Prüfungspflichten anlässlich der Genehmigung oder einer gerichtlichen Inzidentkontrolle der Satzung sachgerecht wahrzunehmen. Die zahlenmäßig mit knapp 24 % zweitgrößte Gruppe der Satzungen ist hinsichtlich der Regelungen über die Begründung dadurch gekennzeichnet, daß ihnen im Ergebnis zwar jeweils zu entnehmen ist, woraus sich der für die Unterschutzstellung des Denkmalbereichs erforderliche Denkmalwert im Sinne von § 2 Abs. 1 DSchG NW ergibt, sie weisen aber Defizite in der textlichen Systematik bzw. bei der Subsumtion auf. Beispielhaft sei folgende Regelung zitiert, die sich ebenfalls auf einen historischen Stadtkern bezieht: „Die Geschichte der Stadt S. reicht zurück bis in das Mittelalter. S. wurde um 1231 (erstmals urkundlich erwähnt) gegründet. Unter der Verwaltung des Drosten Hermann von M. entwickelte sich der „Flecken" S. zur Blüte. Herausragendes Bauwerk ist das 1579 erbaute Rathaus (mit späteren Um- und Anbauten), einer der schönsten

166 Vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 2 Rn. 30 ff. (m.w.N.); OVG Münster, Urteil vom 19.10.1984, - 11 A 1350/83 - , MSV Runderlaß, S. 6 (wissenschaftliche, städtebauliche Gründe); Urteil vom 25.1.1985, - 11 A 1801 / 84 - , OVGE 38, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 10.6.1985, - 11 A 960/ 8 4 - , OVGE 38, S. 118 (städtebauliche, volkskundliche Gründe); Urteil vom 26.5.1988, - 11 A 645 / 8 7 - , MSV Runderlaß, S. 28 (bedeutend); Urteil vom 14.8.1991, - 7 A 1048 / 89 - (nicht veröffentlicht), (bedeutend für Städte und Siedlungen, für die Geschichte des Menschen).

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

217

und bedeutensten Renaissancebauten. Beeindruckend ist die sich dem von Norden kommenden Betrachter darbietende Silhouette, die über die letzten Jahrhunderte kaum verändert wurde. Bei dem historischen Stadtkern handelt es sich um einen seit dem Mittelalter gewachsenen Ort, dessen Anlage auf einem schmalen, vorspringenden Plateau am Hang unterhalb des Burgbergs vollständig erhalten geblieben ist. Die weitere bauliche Entwicklung S. vollzog sich zunächst unmittelbar angrenzend an den Stadtkern, ohne allerdings den gewachsenen historischen Stadtkern zu beeinträchtigen. Die zahlreichen Fachwerkhäuser (zumeist ehemalige Ackerbürgerhäuser) stammen überwiegend aus dem 18. und 19. Jahrhundert, teilweise noch aus der Zeit davor. Dominante des Stadtbildes ist der Burgberg mit der Burg. Einen weiteren Platz nimmt auch die Evangelisch-reformierte Kirche ein. Der Stadtgrundriß wird durch eine Kleinteiligkeit bestimmt, entwickelt aus den verwinkelten, engen Gassen. Aufweitungen des Straßenraumes mit sich andeutenden Platzsituationen sind in der M.-straße sowie in der B.-straße zu finden. In der baulichen Entwicklung des Stadtkerns sind — besonders in der Zeit nach 1945 — erhebliche „Bausünden" begangen worden. Fachwerkfassaden wurden mit künstlichen Materialien behängt. Maßstäbliche, hochformatige Holzsprossenfenster sind größeren, längsformatigen, teilweise einteiligen, Holz- und Kunststoffenstern gewichen. Die ehemals charakteristischen Dacheindeckungen (Wesersandsteinplatten, Tonholzziegel) sind zum Teil durch braune oder schwarze Betondachsteine ersetzt worden; Dachflächenfenster stören die Dachlandschaft. Im Zuge der Stadtkernsanierung war und ist es ein Anliegen der Stadt, das historische Straßenbild mit ortsüblichen Materialien wiederherzustellen, den Straßenraum wieder zu begrünen und auch das sonstige Zubehör (Ruheplätze, Bänke, Straßenlampen, Brunnen) behutsam einzufügen. Unter baugestalterischen Gesichtspunkten ist die Umsetzung der „Satzung über besondere Anforderungen an die Baugestaltung zur Pflege und zum Schutz der baulichen Eigenart des Ortsbildes im historischen Stadtteil S." von Bedeutung. Bei den nach § 3 DSchG NW in die Denkmalliste eingetragenen Baudenkmälern führt die damit verbundene Geltung besonders der §§ 7 und 9 zur Beachtung und Durchsetzung denkmalpflegerischer Belange. Diese Denkmalbereichssatzung hat darüberhinaus die Aufgabe, auch die nicht denkmalwerten bestehenden Gebäude sowie die (in geringem Umfang im Stadtkern) möglichen Neubauten verstärkt zu erfassen, um den Schutzzweck der Satzung wirkungsvoll zu erfüllen. Das Gutachten des Landschaftsverbandes ist dieser Satzung nachrichtlich als Anlage 6 beigefügt." Hier w i r d zwar deutlich, daß der Stadtkern samt seiner ihn prägenden Charakteristika bedeutend für die Siedlungsgeschichte ist, w e i l er als geeignetes Beispiel, das die Entwicklung einer ostwestfälischen Stadt nahe des Weserberglandes zu veranschaulichen vermag, gelten kann und für seine Erhaltung zumindest städtebauliche Gründe vorliegen, da es u m die Bewahrung einer ausgeprägten, charakteristisch gewachsenen Bebauung und ihrer Strukturelemente geht, es fehlt jedoch eine konkrete Bezugnahme auf die i n § 2 Abs. 1 D S c h G N W normierten Tatbestandsmerkmale und eine entsprechend exakte Subsumtion. Vielmehr vermengt sich i n diesen Satzungen regelmäßig, wie auch i n dem dargestellten Beispielsfall, die Beschreibung der den Denkmalbereich prägenden Charakteristika, die regelungssystematisch der Vorschrift über den sachlichen

218

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Geltungsbereich zuzuordnen gewesen wäre 167 , mit allgemeinen Ausführungen, die sich z.T. noch nicht einmal auf den Denkmalwert beziehen, und damit die gesamte Regelung unsystematisch und ungenau erscheinen lassen. Dadurch entstehen Defizite sowohl in bezug auf die Bestimmtheit und Ausführlichkeit der Beschreibung des der Sache nach erfaßten Schutzgegenstandes, als auch im Hinblick auf die Präzision und Aussagekraft der Begründung. Allerdings werden diese Satzungsregelungen insgesamt gesehen den Anforderungen des Begründungsgebotes in § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW noch gerecht, weil der wenn auch zum Teil weitschweifigen und unsystematischen Beschreibung des Denkmalwertes genügend substantiierte Aussagen entnommen werden können, aus denen sich die Schutzwürdigkeit des Denkmalbereiches i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW ergibt. Die dritte Gruppe von Satzungen, die mit knapp 23 % nur unwesentlich kleiner als die zuvor beschriebene ist, zeichnet sich hinsichtlich der Regelungen über die Begründung durch knappe und häufig ebenfalls nicht sehr präzise Ausführungen zum Denkmalwert aus 168 . Hier läßt sich ein Negativ-Urteil nur dadurch vermeiden, weil die dem Umfang nach dürftigen Angaben im Satzungstext, durch Darstellungen oder besondere Beschreibungen im Rahmen der Dokumentation oder ergänzend durch das Gutachten des Landschaftsverbandes präzisiert werden, so daß der Satzung als Ganzes gesehen hinreichende Angaben entnommen werden können, die die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW rechtfertigen. Als Beispiel für einen solchen Fall kann die folgende Regelung gelten, die sich auf einen Historischen Stadtkern bezieht: „Der in § 1 bezeichnete Denkmalbereich (Historischer Stadtkern B.) dokumentiert die bauliche und geschichtliche Entwicklung der Stadt S. in Abhängigkeit und Schutz zum Schloß S. Er wird unter Schutz gestellt, weil die in § 2 der Satzung bestimmten charakteristischen Merkmale wie Erscheinungsbild, Stadtsilhouette, Struktur und Stadtgrundriß aus städtebaulichen, historischen und volkskundlichen Gründen als gesamteinheitliches Erscheinungsbild zu wahren, zu erhalten und zu beschützen ist. Der besondere Zeugniswert ist gegeben durch den großen Bestand der historischen Bausubstanz.

167 Die entsprechende Vorschrift über den sachlichen Geltungsbereich fallt in diesen Satzungen daher regelmäßig knapp und in ihren Festsetzungen häufig undifferenziert oder relativ unbestimmt aus. 168 Dazu gehören bis auf zwei Ausnahmen auch die Satzungen, die in ihrem Aufbau und in ihrer Konzeption der Mustersatzung entsprechen.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

219

Die Begründung im einzelnen ergibt sich aus dem Urkatasterauszug (Anlage 3), dem Gutachten des Landschaftsverbandes (Anlage 4) und der im Denkmalbereich befindlichen Einzeldenkmale und erhaltenswerten Bausubstanz (Anlage 5)."

In derartigen Satzungen hat sich der Normgeber auf das gerade noch hinnehmbare Maß an textlicher Darstellung und Beschreibung des Denkmalwertes beschränkt, indem die einschlägigen Bezugspunkte zwischen dem Schutzobjekt und den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen herausgestellt werden und darüber hinaus wenigstens noch Ansätze einer Konkretisierung vorhanden sind, die durch entsprechende Darstellungen im Rahmen der Anlagen noch hinreichend substantiiert werden. Hier bedarf es, wie gesagt, erst einer genauen Auswertung aller Satzungsbestandteile, um noch von einer ausreichenden Begründung i.S.v. § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG N W sprechen zu können. Bei dem mit etwa 14 % größeren Anteil der verbleibenden Fälle hat sich der Normgeber seiner Pflicht, die Gründe für die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches selbst darzulegen und im Wege der Subsumtion zu konkretisieren, entzogen, indem die einschlägigen Tatbestandsmerkmale i.S.v. § 2 Abs. 1 DSchG NW nur dem Wortlaut nach wiederholt werden, um dann auf das nachrichtlich beigefügte Gutachten des Landschaftsverbandes zu verweisen. Beispielhaft sei folgende Regelung zitiert, die sich auf den Schutz einer Werkssiedlung bezieht: „ A n der Unterschutzstellung des Denkmalbereiches besteht ein öffentliches Interesse, weil er für die geschichtliche und städtebauliche Entwicklung der Stadt D. von Bedeutung ist. Die Gründe hierfür ergeben sich aus dem Gutachten des Landschaftsverbandes, das dieser Satzung gem. § 5 Abs. 2 DSchG NW nachrichtlich beigefügt ist."

Diese Satzungen müssen wegen eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW als rechtswidrig beurteilt werden, mit der Folge der Nichtigkeit der Satzung. Hier kann dem normativen Bestandteil der Satzung seitens des Regelungsadressaten auch nicht annähernd entnommen werden, warum die Unterschutzstellung des Denkmalbereiches gerechtfertigt ist und er die daran geknüpften Rechtsfolgen hinzunehmen hat. Denn durch die bloße Wiederholung der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale wird gerade nicht nachvollziehbar dargelegt, woraus sich der Denkmalwert ergibt, sondern nur die Behauptung aufgestellt, daß er gegeben sei. Allein durch das Gutachten des Landschaftsverbandes wird dieses Defizit schon deshalb nicht kompensiert, weil es keinen konstitutiven Bestandteil der Satzung bildet, sondern ihr nur nachrichtlich beigefügt ist. Damit enthält der nonnative Teil keine Regelung, die den Anforderungen des § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG N W standhält. Auf diese Art und Weise wird der Informations·, Rechtsschutz- und Kontrollfunktion des gesetzlichen Begründungs-

220

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

gebotes gerade nicht entsprochen. Darüberhinaus bestätigen sich bei der inhaltlichen Untersuchung der verfügbaren Gutachten die bereits oben grundsätzlich gegen die Zulässigkeit eines entsprechenden Satzungsverweises geltend gemachten Bedenken169. Denn in weit mehr als der Hälfte der untersuchten Fälle enthält das Gutachten zwar eine Beschreibung des Denkmalbereiches und seiner geschichtlichen Entwicklung, wenngleich die Aussagekraft des Inhalts, aber auch der Umfang des Gutachtens, sehr unterschiedlich ausfallen 170, es fehlt aber sowohl eine konkrete Bezugnahme auf die Tatbestandsvoraussetzungen des Gesetzes als auch eine entsprechend exakte Subsumtion des Sachverhaltes unter die einschlägigen Bedeutungskategorien. Außerdem wird in den meisten Gutachten lediglich die Empfehlung ausgesprochen, den Denkmalbereich unter Schutz zu stellen, so daß noch kein abschließendes Urteil über den Denkmalwert gefällt ist, was angesichts der dafür gesetzlich normierten Zuständigkeit der Gemeinde in ihrer Funktion als Untere Denkmalbehörde aber auch nicht anders zu erwarten ist 171 . In den restlichen fünf Satzungen, die von drei Gemeinden erlassen worden sind, die alle demselben Kreis angehören, wurde das Gutachten des Landschaftsverbandes dagegen ausdrücklich zum konstitutiven Bestandteil der Satzung erklärt und dementsprechend auch im Rahmen der Bekanntmachung der Satzung im örtlichen Amtsblatt veröffentlicht 172 . In diesen Fällen enthält das jeweilige Gutachten neben einer ausführlichen Beschreibung des Denkmalbereiches auch detaillierte Ausführungen über den Denkmalwert mit einer abschließenden, präzisen Subsumtion unter die einschlägigen Bedeutungskategorien des Gesetzes. Damit bleibt diesen Satzungen nach der hier vertretenen Auffassung das Nichtigkeitsurteil zwar erspart 173, da der Normgeber sich anders als in den Fällen, in denen lediglich auf das nachrichtlich beigefügte Gutachten des

169

Vgl. oben, Erster Teil, D. II. 3.

170

Bei den untersuchten Gutachten schwankt allein der Umfang zwischen einer halben bis zu zehn Din A 4 Seiten. 171

In einem Fall enthält das Gutachten eine ablehnende Stellungnahme, d.h. es wird von der Unterschutzstellung zwar nicht endgültig abgeraten, wohl aber werden Bedenken dagegen geltend gemacht. Gerade anhand eines solchen Beispiels zeigt sich, daß das Gutachten eben „nur" als Stellungnahme einer unabhängigen Fachinstanz anzusehen ist, deren Aussage für das Verhalten des Satzungsgebers zwar eine Orientierungshilfe darstellen kann, nicht aber die eigene Bewertung, Begründung und Entscheidung ersetzen kann. 172

Es wurde hier also das „normale" Bekanntmachungsverfahren gewählt und nicht die nach § 6 Abs. 3 DSchG NW an sich zulässige Form der Ersatzverkündigung; dazu schon oben, Erster Teil, D. III. l.e). 173

Vgl. oben, Erster Teil, D. II. 3.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

221

Landschaftsverbandes hingewiesen wird, die hinreichend substantiierte und in bezug auf das Gesetz bereits konkretisierte Beurteilung des Gutachters dadurch zu eigen gemacht hat, indem er den Gutachteninhalt ausdrücklich zum konstitutiven Bestandteil der Satzung erklärt und ihn durch die Veröffentlichung auch von Anfang an allgemein zugänglich gemacht hat. Im Sinne des Gesetzes kann diese Vorgehensweise aber schon deshalb nicht sein, weil hier die Rechtmäßigkeit der Satzungsbegründung von der Stichhaltigkeit des Gutachtens und damit letztlich die Wirksamkeit der Satzung nicht mehr vom Normgeber selbst, sondern vom Verhalten einer anderen Instanz abhängt. Es kann also nur nachdrücklich empfohlen werden, das Gutachten des Landschaftsverbandes in seinem Stellenwert nicht überzubewerten, sondern entsprechend der gesetzlichen Intention „lediglich" als Stellungnahme einer Fachinstanz zu betrachten, die zwar eine entscheidende Hilfestellung bei der Beurteilung des Denkmalwertes leisten, nicht aber die Unterschutzstellungsentscheidung und die Satzungsbegründung des Normgebers selbst ersetzen kann. Insgesamt gesehen bleiben demnach nur die Satzungen der zuerst beschriebenen Gruppe und damit lediglich knapp ein Drittel der untersuchten Regelungen unbeanstandet. Die Mehrheit der Vorschriften zeichnet sich dagegen entweder durch eine zu weitschweifige und unpräzise oder recht knappe und wenig exakte Darstellung bzw. Subsumtion aus. 14 Satzungen werden durch den bloßen Verweis auf die gutachterliche Stellungnahme des Landschaftsverbandes anstelle einer eigenständigen Satzungsbegründung den Anforderungen der gesetzlichen Begründungspflicht nicht gerecht. Es muß daher davon ausgegangen werden, daß bei der inhaltlichen Konzeption der Satzungsbegründung in erheblichem Umfang Unsicherheiten bestehen. Fragt man nach den für dieses Untersuchungsergebnis verantwortlichen Ursachen, so lassen sich eine Reihe von Faktoren benennen, die den einzelnen Gruppen z.T. zugeordnet werden können. Eine maßgebliche Bedeutung dürfte zunächst dem Umstand zukommen, daß das Gesetz im Rahmen der Begriffsdefinition des Denkmalbereiches eine Aussage zu den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen für eine Unterschutzstellung nicht enthält. Erst im Wege der Auslegung läßt sich ihm entnehmen, daß die in § 2 Abs. 1 DSchG NW benannten Tatbestandsvoraussetzungen auch für den Denkmalbereich Geltung beanspruchen 174. Damit ist dem Satzungsgeber die wichtigste Orientierungshilfe und der Maßstab für die Konzeption der Satzungs-

174

Dazu oben, Erster Teil, C. II. l.b).

222

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

begründung entzogen, wodurch sowohl ausholend lange, als auch auffallend knappe, aber jeweils wenig präzise Ausführungen zum Denkmal wert begünstigt werden. Im ersten Fall wird versucht, die vermeintliche Lücke des Gesetzes durch möglichst umfangreiche, aber wenig prägnante Aussagen über den Denkmalbereich zu überbrücken, im letzteren dagegen steht anstelle der exakten Subsumtion der Versuch, sich textlicher Ausführungen möglichst weitgehend zu enthalten, um bei der eigenständigen Bewertung des Objekts keiner Fehleinschätzung überführt werden zu können. Weil nur eine einzelne Stimme in der Literatur bereits relativ früh die zutreffende Ansicht vertreten hat, daß die Vorschrift des § 2 Abs. 1 DSchG NW in die Begriffsbestimmung des Denkmalbereiches hineinzulesen ist 1 7 5 und sich die Rechtsprechung dazu bisher gar nicht, sondern nur zu den Anforderungen an die Begründung der Unterschutzstellung von Einzeldenkmälern geäußert hat 176 , fehlen weitgehend auch außerhalb des Gesetzes konkrete Orientierungspunkte für die Konzeption der Satzungsbegründung. Wie gesehen, entsprechen dann auch weniger als ein Drittel der Satzungen in ihrer Begründung exakt den Anforderungen, die aufgrund der Auslegung des Gesetzes daran gestellt werden müssen. Keine Hilfestellung im positiven Sinne, sondern im Gegenteil, ein Beispiel für eine eher unzureichende, weil zu knappe und zu unpräzise ausfallende Satzungsbegründung stellt die durch die Mustersatzung vorgegebene Form der Angabe von Unterschutzstellungsgründen dar 177 . Ihr ist weder der Hinweis zu entnehmen, welchen materiell-rechtlichen Anforderungen die Begründung überhaupt zu entsprechen hat, noch läßt sie im Rahmen des Beispielfalls erkennen, daß es einer exakten Subsumtion des Sachverhaltes unter die Tatbestandsmerkmale des § 2 Abs. 1 DSchG NW bedarf. Vielmehr wird durch den wiederholten Hinweis auf das Gutachten des Landschaftsverbandes der Eindruck erweckt, der Satzungsbegründung selbst komme nur eine völlig untergeordnete Funktion zu, was durch die viel zu knappen Ausführungen im Rahmen des Beispielsfall noch bestätigt wird. Wenn aber schon das als „Muster" konzipierte Vorbild unzureichende Festsetzungen hinsichtlich der Begründung enthält, kann es nicht verwundern, wenn in der Praxis mangels anderer, konkret greifbarer Hilfestellungen daran Anlehnung gesucht wird und es daraufhin in einer größeren Anzahl von Satzungen zu ähnlich unvollkommenen Regelungen kommt. Dagegen erstaunt die mit 14 relativ

175

Feger, Verwaltungsrundschau 1983, S. 279 (283).

176

OVG Münster, NVwZ-RR 1989, S. 615; Urteil vom 3.12.1990, - 7 A 2043 / 88 - (nicht veröffentlicht); Urteil vom 5.3.1992, - 10 A 1748 / 86 - (nicht veröffentlicht). 177

Vgl. § 3 der Mustersatzung, Nachdruck im Anhang, Teil C.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

223

hohe Zahl von Satzungen, die eine eigenständige Begründung gänzlich vermissen lassen und nur auf das nachrichtlich beigefügte Gutachten des Landschaftsverbandes verweisen um so mehr, weil der Kommentierung zum Denkmalschutzgesetz seit Anfang an zwar keine positive Aussage zur Konzeption und den Anforderungen an die Satzungsbegründung entnommen werden kann 178 , wohl aber der unmißverständliche und zutreffende Hinweis, daß das Gutachten des Landschaftsverbandes die nach § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW erforderliche Begründung nicht ersetzt 179. Die Zahl von 14 betroffenen Satzungen relativiert sich nur dadurch, daß sich diese Fälle auf lediglich neun Gemeinden beschränken, die sich auf nur vier Kreise und eine kreisfreie Stadt verteilen 180 . Es zeigt sich, daß nicht nur in den Fällen, in denen innerhalb dieser Gemeinden mehrere Satzungen erlassen worden sind, dem fehlerhaften Vorbild der ersten Satzung bei der Konzeption der jeweils folgenden entsprochen wurde, sondern auch, daß die Genehmigungsbehörde zumindest in bezug auf neun dieser Satzungen, die alle im gleichen Kreis erlassen wyrden, der einmal eingeschlagenen Genehmigungspraxis treu geblieben ist und keines dieser Regelungswerke wegen Verstoßes gegen § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW als rechtswidrig beanstandet hat. Dadurch konnte sich der ursprünglich nur einmal oder vereinzelt auftretende Begründungsmangel überproportional stark „verbreiten", mit den jeweils entsprechend negativen Folgen. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß sich anhand der Untersuchung der Satzungsbegründungen besonders deutlich nachweisen läßt, daß sich die unzureichende Konzeption des Gesetzes auf die Satzungsregelungen in der Praxis negativ auswirkt. Weil die Defizite des Gesetzes auch durch die Mustersatzung keine Korrektur erfahren und damit auch insofern ein substantiierter Maßstab, der die Anforderungen, denen die Begründung entsprechen muß, vorbildhaft festlegt, fehlt, ist der weitaus größere Teil der Satzungsregelungen in bezug auf die Begründung hinsichtlich ihrer inhaltlichen Konzeption zu beanstanden.

178 Weder der Kommentar von Memmesheimer / Upmeier / Schönstein zum Denkmalschutzgesetz NW bzw. die Vorauflage noch der entsprechende Kommentar von Rothe enthält konkrete Ausführungen über die Anforderungen an die Satzungsbegründung. Rothe, § 5 Rn. 7 weist lediglich darauf hin, daß die Begründung nach § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW mit der eines Bebauungsplans nur bedingt vergleichbar sei. 179 So schon Gahlen / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, 1. Auflage 1981, § 5 Rn. 7., in der z.Zt. aktuellen 2. Auflage, § 5 Rn. 21. 180

Es handelt sich um fünf kleine, eine mittlere und zwei große kreisangehörige Gemeinden.

224

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

4. Die Rechtsfolgeregelungen Welche der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen des Gesetzes auf Denkmalbereiche anwendbar sind und wie die zentrale Vorschrift des § 9 DSchG NW diesbezüglich zu verstehen bzw. zu handhaben ist, läßt sich dem Gesetz zwar im Wege der Auslegung entnehmen, im Interesse der leichteren Verständlichkeit und Vollzugseignung der Satzung ist es aber geboten, konkrete Regelungen über die mit der Unterschutzstellung verbundenen Rechtsfolgen in ihren normativen Teil zu integrieren 181. Bei der Untersuchung der Satzungen steht daher die Frage im Vordergrund, welche Aussagen sie hinsichtlich der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen überhaupt enthalten, wie diese Vorschriften inhaltlich konzipiert und zu bewerten sind, und welche Ursachen für die Untersuchungsergebnisse verantwortlich gemacht werden müssen. Insgesamt betrachtet enthält mit fast 88 % die ganz überwiegende Anzahl der Satzungen inhaltliche Aussagen zur Frage der mit der Unterschutzstellung verbundenen Rechtsfolgen. Nur in knapp 13 % der Fälle sind derartige Regelungen nicht aufzufinden. Dies ist darauf zurückzuführen, daß diese Satzungen, bis auf drei Ausnahmen 182 , in ihrer Regelungsstruktur genau der Mustersatzung entsprechen, die weder einen allgemeinen Hinweis, noch eine eigenständige Vorschrift über die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen aufweist 183 . Damit ist diesen Satzungen aus der Sicht des Regelungsadressaten nicht zu entnehmen, welche Konsequenzen mit der Unterschutzstellung verknüpft sind, insbesondere ob und inwieweit bestimmte Verhaltensge- oder verböte zu berücksichtigen sind. Weil nicht erwartet werden kann, daß die diesbezüglich relevanten Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes allgemein bekannt sind, zumal sich mit Ausnahme des § 9 DSchG NW erst im Wege der Auslegung erschließen läßt, welche Normen des Gesetzes hier überhaupt in Betracht kommen 184 , muß die Vollzugseignung dieser Satzungen von vornherein als eingeschränkt beurteilt werden. Ist dem Regelungsadressaten schon nicht erkenntlich, daß er überhaupt bestimmten Einschränkungen in bezug auf seine

181 Zur Frage der Auslegung und Anwendung der entsprechenden Gesetzesvorschriften vgl. oben, Erster Teil, E. 182 Es handelt sich aber in allen drei Fällen um Satzungen, die lediglich fünf oder sechs Vorschriften aufweisen und ähnlich wie die Mustersatzung strukturiert sind. 183

Vgl. den Nachdruck der Mustersatzung im Anhang, Teil C.

184

Dazu oben, Erster Teil, Ε. II.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

225

Handlungsfreiheit unterworfen ist, kann nicht erwartet werden, daß die dem Denkmalwert des Schutzgegenstandes und damit eine dem Schutzweck der Satzung angemessene Verhaltensweise an den Tag gelegt wird. Es steht zu befürchten, daß die Genehmigungsbehörde in solchen Fällen entweder gar nicht oder nur verspätet Kenntnis von den an sich erlaubnispflichtigen Maßnahmen erlangt und dann unter Rechtfertigungszwang gerät, wenn sie auf Erlaubnispflichten hinweist, die durch die Satzung selbst nicht konkretisiert worden, sondern nur dem Gesetz entnehmbar sind. Die Mustersatzung verdient daher auch in diesem Zusammenhang Kritik. Anstatt grundsätzlich und anhand von Formulierungsbeispielen eine Hilfestellung für die Konzeption der Rechtsfolgeregelungen zu geben, versagt sie insoweit gänzlich und wird damit auch jetzt dem Anspruch einer Mustervorlage nicht gerecht. Gerade in bezug auf die nur im Wege der Auslegung lösbare Frage, welche der für Denkmäler geltenden Normen in bezug auf Denkmalbereiche Anwendung finden können, hätte durch eine Mustersatzung demonstriert werden müssen, wie eine entsprechende Regelung auszusehen hat. Die Tatsache, daß dieses Regelungsdefizit leicht erkennbar war, dürfte dafür verantwortlich sein, daß der Mustervorlage auch in diesem Punkt nur relativ wenig Satzungen in ihrer inhaltlichen Konzeption gefolgt sind 185 . Innerhalb der großen Gruppe von Satzungen, die eine Aussage über die Geltung der Rechtsfolgen aufweisen, befinden sich immerhin 13, die die entsprechende Regelung nicht als eigenständige Norm, sondern im Rahmen einer Satzungsvorschrift normieren, die inhaltlich ganz andere Festsetzungen enthält. In sieben Fällen wird auf die Geltung des § 9 DSchG NW im Rahmen der mit „Zweck" der Satzung betitelten Norm, in drei Fällen im Rahmen der Vorschrift über den sachlichen, in einem in der über den örtlichen Geltungsbereich und in zwei Satzungen sogar innerhalb der Vorschrift, die die Begründung enthält, hingewiesen. Konsequenz dieser unsystematischen Einordnung ist in allen Fällen, daß die Regelung über den Charakter eines allgemeinen Hinweises nicht hinauskommt, d.h. sie enthält weder Ausführungen über die grundsätzlich für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen des Gesetzes, noch eine dem Wortlaut nach modifizierte Wiedergabe des § 9 DSchG NW. Es zeigt sich also auch in diesem Zusammenhang, daß mit der unsystematischen Einordnung von Sat-

185

Daß der Einfluß der Mustersatzung auf die Konzeption der Satzungen insgesamt gering zu veranschlagen ist, hat sich schon bei der Untersuchung der Regelungsstrukturen gezeigt; vgl. oben, C. I. 2.a). 15 Leidinger

226

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

zungsregelungen eine Einbuße an inhaltlicher Präzision und Ausführlichkeit der Regelung einhergeht 186. Innerhalb der damit verbliebenen Gruppe von fast 75 % der Satzungen, die jeweils eine eigenständige Vorschrift über die Rechtsfolgen enthalten, zeigt sich bei der Untersuchung der inhaltlichen Konzeption dieser Normen ein recht differenziertes Bild. Fragt man zunächst danach, wieviele Satzungen präzise Aussagen hinsichtlich der entsprechend auf Denkmalbereiche allgemein anwendbaren Rechtsfolgen enthalten, d.h. die Bestimmung des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW nicht nur dem Wortlaut nach wiedergeben, sondern inhaltlich konkretisieren, so fällt das Ergebnis ernüchternd aus: Lediglich in einer einzigen Satzung ist erkennbar, daß über den Erlaubnisvorbehalt des § 9 DSchG NW hinaus Überlegungen zur Frage der konkret auf Denkmalbereiche anwendbaren Rechtsfolgen angestellt worden sind. Diese Satzung enthält eine dem Wortlaut nach modifizierte Fassung des § 27 DSchG NW über die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes187. Damit wird die auch hier vertretene Auffassung bestätigt, daß es zum einen einer differenzierten Sichtweise bei der Beurteilung der Frage nach der für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen bedarf 188 und zum anderen, daß die Vorschrift des § 27 DSchG NW zu den insoweit in Betracht kommenden Vorschriften gehört 189 . In 33 anderen Satzungen wird dagegen lediglich der Wortlaut des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG N W unverändert wiedergegeben, so daß der Normadressat zwar darauf aufmerksam gemacht wird, daß für den Denkmalbereich die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes Geltung beanspruchen, es bleibt aber unklar, um welche Bestimmungen es sich dabei konkret handeln soll. Allerdings kann dieses Untersuchungsergebnis nicht verwundern, wenn berücksichtigt wird, daß sich die Rechtsprechung zu dieser Frage bislang nur am Rande 190 und die Literatur, bis auf eine Ausnahme aus

186 Dies konnte auch schon in bezug auf andere Satzungsregelungen festgestellt werden, vgl. oben, C. I. 2. und C. II. 2. 187

Die Vorschrift lautet: „Gemäß § 27 DSchG NW muß, wer eine Handlung, die nach dieser Satzung der Erlaubnis bedarf, ohne Erlaubnis, unsachgemäß oder im Widerspruch zu Auflagen durchführt, auf Verlangen der Unteren Denkmalbehörde die Arbeiten sofort einstellen und den bisherigen Zustand wiederherstellen. Wer widerrechtlich das Erscheinungsbild des Denkmalbereiches vorsätzlich oder fahrlässig beschädigt oder zerstört, ist auf Verlangen der Unteren Denkmalbehörde verpflichtet, das Zerstörte wiederherzustellen." 188

Vgl. oben, Erster Teil, E.

189

Vgl. oben, Erster Teil, Ε. II. 3.

190 VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18.7.1991, - 16 Κ 1 4 8 6 / 9 0 - (nicht veröffentlicht), geht unter Verweis auf die Kommentarliteratur ohne nähere Begründung davon aus, daß nur § 9 DSchG NW auf Denkmalbereiche anwendbar ist.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

227

jüngerer Zeit 1 9 1 , in der Weise geäußert hat, daß auf Denkmalbereiche außer der Vorschrift des § 9 DSchG NW keine der für Denkmäler konzipierten Normen anwendbar ist 192 . Damit fehlte dem Satzungsgeber einerseits schon der Ansatzpunkt, diesbezüglich überhaupt Überlegungen anzustellen und andererseits konnte er auf keinerlei Hilfestellung zurückgreifen. Wie oben aufgezeigt, wird nur in bezug auf die Vorschrift des § 27 DSchG NW in der Kommentarliteratur die nicht näher begründete Auffassung vertreten, daß diese Norm auf Denkmalbereiche entsprechend anwendbar ist 193 . Wenn lediglich eine Satzung dieser Ansicht folgend, diese Vorschrift dem Wortlaut nach modifiziert wiedergibt, 33 Satzungen sich auf eine Wiederholung des Wortlautes von § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW beschränken und die restlichen Satzungen gar keine Regelung hinsichtlich der allgemein für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen enthalten, belegt dies nachdrücklich, daß die Sensibilität für die Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit der auf Denkmäler zugeschnittenen Rechtsfolgeregelungen nicht nur in bezug auf § 27 DSchG NW, sondern ganz allgemein als sehr gering veranschlagt werden muß. Ein insgesamt günstigeres Bild zeigt sich dagegen im Hinblick auf die Regelung des § 9 DSchG NW. Während, wie gesehen, nur 33 Satzungen überhaupt zur grundsätzlichen Anwendbarkeit der für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen Stellung nehmen, enthalten alle Satzungen, die Regelungen über die Rechtsfolgen aufweisen, Aussagen zur Geltung des § 9 DSchG NW. Allerdings sind auch diesbezüglich unterschiedliche Varianten anzutreffen. In 40 Satzungen, von denen 31 zu den Regelungswerken gehören, die sich in bezug auf die Anwendbarkeit der für Denkmäler konzipierten Vorschriften auf die Wiederholung des Wortlauts von § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW beschränken, enthält die entsprechende Satzungsvorschrift lediglich einen Hinweis auf die Geltung des § 9 DSchG NW für Denkmalbereiche. Damit ergibt sich insgesamt eine Regelung, die sich wie folgt darstellt: „ I m räumlichen Geltungsbereich dieser Satzung gelten die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes. Insbesondere ist in diesem Bereich die Erlaubnispflicht nach § 9 DSchG NW zu berücksichtigen."

191

Dierkes, S. 161 f.

192

Heidemann, SGK-Schriftenreihe, Bd. 9, S. 199 f.; Gahlen, StuGR 1981, S. 374 (377); Prahl, B1GBW 1983, S. 41 (45); Kiepe, DST 1983, S. 409 (411 f.); Erbguth / Paßlick / Püchel, Denkmalschutzgesetze der Länder, S. 48; Stähler, S. 103; Schmittat, Denkmalschutz, S. 71 Fn. 273; Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 5; Memmesheimer / Upmeier / Schönstem, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 16. 193

Vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 27 Rn. 12.

228

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

In diesen Fällen hat sich der Normgeber also darauf beschränkt, auf die Geltung des Denkmalschutzgesetzes allgemein und die des § 9 DSchG NW im besonderen hinzuweisen, ohne jedoch in beiden Fällen eine genauere Konkretisierung vorzunehmen. Immerhin kann der Regelungsadressat der Satzung hier aber überhaupt entnehmen, daß mit der Unterschutzstellung Konsequenzen verbunden sind, und die insofern wichtigste Vorschrift wird zumindest konkret benannt194. Sieben Satzungen beschränken sich dagegen ausschließlich auf den Hinweis, daß die Vorschrift des § 9 DSchG NW zu beachten ist, d.h. hier entsteht der Eindruck, daß dies die einzige Gesetzesbestimmung sei, die für Denkmalbereiche Geltung beansprucht, ohne daß sie in ihrer für Denkmalbereiche relevanten Fassung dem Wortlaut nach wiedergegeben wird. Die mit fast 47 % größte Zahl der Satzungen beschränkt sich ebenso wie die zuvor beschriebenen Regelungswerke auf die Vorschrift des § 9 DSchG NW; diese wird aber im Gegensatz dazu in der für Denkmalbereiche modifizierten Fassung dem Wortlaut nach wiedergegeben. Insgesamt enthält damit mehr als die Hälfte der Satzungen, die überhaupt eine eigenständige Vorschrift in bezug auf die Rechtsfolgen aufweisen, nur eine Aussage hinsichtlich des Erlaubnistatbestandes des § 9 DSchG NW, nicht aber zur Geltung anderer Rechtsfolgebestimmungen. Es zeigt sich also, daß sich die in der Literatur vertretene, undifferenzierte Ansicht zur Frage der Anwendbarkeit der für Denkmalbereiche konzipierten Vorschriften in der Praxis sehr stark durchgesetzt hat. Innerhalb dieser Gruppe von Satzungen lassen sich die entsprechenden Vorschriften über die Geltung des § 9 DSchG NW je nach Fassung in bestimmte Gruppen einteilen. 35 Satzungen beschränken sich in der Wiedergabe des § 9 DSchG NW auf den ersten Absatz dieser Vorschrift und enthalten folgende, abgewandelte Fassung dieser Bestimmung: „Der Erlaubnis gemäß § 9 DSchG NW bedarf, wer a) bauliche Anlagen in Denkmalbereichen, auch wenn sie keine Denkmäler sind, beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder die bisherige Nutzung ändern will, b) in der engeren Umgebung von baulichen Anlagen in Denkmalbereichen, auch wenn sie keine Denkmäler sind, Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn hierdurch das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs beeinträchtigt wird."

194 In einigen Fällen wird der Hinweis auf § 9 DSchG NW wenigstens ansatzweise präzisiert, indem auf das schutzwürdige Erscheinungsbild hingewiesen wird, um dessen möglichst unveränderten Bestand es bei der Genehmigung von Maßnahmen im Denkmalbereich geht; z.B.: „Gemäß § 9 DSchG NW bedürfen alle Maßnahmen im Geltungsbereich dieser Satzung, die das Erscheinungsbild, des Denkmalbereiches verändern, der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde."

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

229

Damit orientieren sich diese Satzungsregelungen genau an der durch die Kommentarliteratur vorgeschlagenen Form dieses Paragraphen 195. Zehn andere Satzungen weisen demgegenüber eine noch erweiterte Fassung dieser Vorschrift auf, indem sie sie durch einen dem individuellen Schutzgegenstand angepaßten Zusatz ergänzen, so daß sich die Regelung z.B. folgendermaßen darstellt 196 : „Der Erlaubnis gemäß § 9 DSchG bedarf, wer a) den in § 2 der Satzung bezeichneten Siedlungsgrundriß oder das Erscheinungsbild der Siedlung beseitigen oder verändern will, b) die in § 2 der Satzung bezeichneten baulichen Anlagen, auch wenn sie keine Denkmäler sind, oder deren Merkmale, beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder die bisherige Nutzung ändern will, c) in der engeren Umgebung der in § 2 der Satzung genannten baulichen Anlagen, auch wenn sie keine Denkmäler sind, Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn hierdurch das Erscheinungsbild des Denkmalbereichs beeinträchtigt wird."

In beiden Fällen wird dem Regelungsadressaten damit relativ leicht verständlich vor Augen geführt, welche Maßnahmen unter welchen Umständen der Erlaubnis bedürfen. Die zweite Fassung erscheint dabei insoweit vorzugswürdig, weil sie durch die Bezugnahme auf die individuell betroffenen Schutzgegenstände nicht nur anschaulicher erscheint, sondern auch präziser ausgestaltet ist. 20 der insgesamt 46 Satzungen, die eine modifizierte Fassung des § 9 DSchG NW enthalten, beziehen darüberhinaus auch den zweiten Absatz, also die Genehmigungstatbestände dieser Vorschrift mit ein. Davon geben aber nur fünf Satzungen beide Alternativen, also lit. a) und lit. b) des § 9 Abs. 2 DSchG NW wieder. In den Fällen, in denen die Regelung auf die Alternative lit. a) beschränkt bleibt, wird in acht Satzungen folgende Fassung gewählt: „Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Veränderungen unter Wahrung der denkmalwerten Eigenart des Denkmalbereiches vorgenommen werden."

Vier Satzungen modifizieren diese Form, indem sie sie wie folgt formulieren: „Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen und die beabsichtigten Maßnahmen unter Wahrung der denkmalwerten Eigenschaften des Denkmalbereiches durchgeführt werden."

In den drei verbleibenden Fällen wird dagegen lediglich der unveränderte Gesetzeswortlaut von § 9 Abs. 2 lit.a) DSchG NW wiedergegeben. Damit wird in immerhin sieben Satzungen auf die für die Genehmigungserteilung in der Praxis wichtigste Bestimmung nicht nur allgemein hingewiesen, sondern sie in einer

195 196

Vgl. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 5 Rn. 14.

Der Verschiedenartigkeit der Schutzgegenstände gemäß weisen diese Regelungen daher entsprechend unterschiedliche Fassungen auf.

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

230

auf Denkmalbereiche angepaßten Form dem Wortlaut nach wiedergegeben, so daß zumindest eine allgemeine Vorstellung davon vermittelt wird, anhand welchen Maßstabes Genehmigungsentscheidungen seitens der Behörde getroffen werden. Nicht erklärlich ist allerdings der Umstand, warum in diesen Fällen nicht auch auf die zweite Alternative des § 9 Abs. 2 DSchG NW, also lit. b) eingegangen wird. Zwar ist sie in der Praxis von nur untergeordneter Bedeutung, dies ändert aber nichts daran, daß sie ebenso wie § 9 Abs. 2 lit. a) DSchG NW prinzipiell auch in bezug auf Maßnahmen in Denkmalbereichen Geltung beansprucht und daher in gleicher Weise in der Satzung erwähnt werden sollte 197 . Positiv im Sinne der Vollzugseignung der Satzung sind auch die Fälle zu beurteilen, in denen zusätzlich auf das Verhältnis baurechtlicher und denkmalrechtlicher Vorschriften hingewiesen wird. Immerhin 11 Satzungen enthalten eine Bestimmung, die in der Regel so formuliert ist: „Die Genehmigungspflicht besteht auch dann, wenn für bauliche Maßnahmen eine Genehmigung aufgrund der Landesbauordnung nicht erforderlich ist. Weitergehende Genehmigungspflichten, insbesondere nach der Landesbauordnung NW bleiben durch diese Satzung unberührt."

Damit wird dem Regelungsadressaten unmißverständlich vor Augen geführt, daß eine Maßnahme trotz baurechtlicher „Freistellung" nach den denkmalschutzrechtlichen Bestimmungen genehmigungspflichtig sein kann, und umgekehrt, daß mit der denkmalrechtlichen Genehmigung allein noch nichts über die baurechtliche Zulässigkeit des Vorhabens besagt ist 198 . Hier hätte man sich allenfalls noch einen Hinweis auf den in § 9 Abs. 3 DSchG NW normierten Konzentrationsgrundsatz vorstellen können, damit deutlich wird, daß in den Fällen, in denen mehrere Genehmigungen für dieselbe Maßnahme im Denkmalbereich erforderlich sind, das Verfahren dennoch bei einer einzigen Behörde durchzuführen ist 199 . Lediglich drei Satzungen werden dem gerecht, indem die Vorschrift des § 9 Abs. 3 DSchG NW dem Wortlaut oder dem Sinngehalt nach wiedergegeben wird.

197

Die Satzungsvorschriften haben insofern zwar nur deklaratorische Bedeutung, weil sich auch die Geltung des § 9 Abs. 2 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche schon aufgrund der unmißverständlichen Anordnung in § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW ergibt, die Satzung sollte aber wenn schon die vollständige Fassung der Genehmigungsvorschrift wiedergeben. 198 Zum Verhältnis von bau- und denkmalrechtlichen Genehmigungsvorschriften vgl. schon oben, C. I. 2.a). 199

Dazu schon oben, Erster Teil, E. I. 2.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

231

Insgesamt gesehen zeigt sich bei der Untersuchung der Satzungsvorschriften über die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen also ein recht uneinheitliches Bild. Die Frage, welche Gesetzesbestimmungen überhaupt zur Anwendung gelangen können, bleibt gänzlich unberücksichtigt, nur ein geringer Teil der Vorschriften weist durch die Wiederholung des Wortlauts von § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW allgemein darauf hin, daß das Denkmalschutzgesetz auch über die Vorschrift des § 9 DSchG NW hinaus für Denkmalbereiche von Relevanz ist. Im übrigen beziehen sich die Regelungen nur auf die Erlaubnisvorschrift, wobei sie in der Mehrzahl der Fälle in einer Fassung wiedergegeben wird, die sich aufgrund der gebotenen, einschränkenden Gesetzesauslegung des § 9 DSchG NW für Denkmalbereiche ergibt. Defizite sind in unterschiedlicher Form festzustellen. Die Satzungen, die sich an der Mustervorlage orientieren oder sonst keine Regelung in bezug auf die Rechtsfolgen enthalten, sind am ehesten zu beanstanden, weil ihnen diesbezüglich selbst keine konkreten Aussagen entnommen werden können 200 . Zu Mißverständnissen kann es auch in den Fällen kommen, in denen zwar allgemein auf die Vorschrift des § 9 DSchG NW hingewiesen wird, eine dem Wortlaut nach leicht verständliche Fassung in der Satzung jedoch fehlt. Im Grundsatz nicht zu beanstanden sind diejenigen Regelungen, die der von der Kommentarliteratur vorgegebenen Fassung des § 9 DSchG NW folgen. Noch günstiger stellen sich die Vorschriften dar, in denen diese Regelung weitere Präzisierungen durch Zusätze erfahren hat, weil eine individuell angepaßte Fassung die beste Gewähr dafür bietet, alle in bezug auf den individuellen Schutzgegenstand relevanten Sachverhalte erfassen zu können. Auch im Hinblick auf die Rechtsfolgeregelungen sind die maßgeblichen Ursachen für die aufgezeigten Defizite schon im Gesetz selbst zu finden. Weil es sich einer unmißverständlichen Aussage zur Geltung der für Denkmäler konzipierten Vorschriften in bezug auf Denkmalbereiche enthält und sich der genaue Regelungsgehalt des § 9 DSchG NW erst im Wege der Auslegung erschließen läßt, sind erhebliche Schwachpunkte vorhanden, die sich in der Praxis entsprechend negativ auswirken. Die Mustersatzung konnte hier selbst ansatzweise nicht als Hilfestellung herangezogen werden, weil sie im Hinblick auf eine Rechtsfolgeregelung gänzlich versagt. Damit konnte sich der Satzungsgeber nur an der in der Literatur vertretenen Auffassung zur Rechtsfolgengeltung orientieren. Während dies in bezug auf die Konkretisierung des § 9

200 Die Vollzugsfähigkeit dieser Satzungen ließe sich hier z.B. mittels Maßnahmen der kommunalen Öffentlichkeitsarbeit verbessern, indem mit Hilfe von ergänzenden Erläuterungen die Relevanz der Satzung für die Regelungsadressaten dargelegt wird.

232

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

DSchG NW zu durchweg positiven Ergebnissen führt, zeigt sich, daß die (nicht haltbare) Auffassung von der Nichtanwendbarkeit aller anderen Rechtsfolgeregelungen auf die Satzungsvorschriften voll durchgeschlagen ist. Insofern bedarf es in Zukunft dringend einer Korrektur, die in den entsprechenden Satzungsregelungen zum Ausdruck kommen muß und die die erforderliche Rechtsklarheit, die das Gesetz vermissen läßt, gegenüber dem Regelungsadressaten herstellt.

5. Die OrdnungsWidrigkeitenregelung Die Geltung der in § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW geregelten Ordnungswidrigkeitenbestimmung in bezug auf erlaubnispflichtwidrig vorgenommene Maßnahmen in Denkmalbereichen ergibt sich aufgrund der unmittelbaren Bezugnahme dieser Vorschrift auf § 9 Abs. 1 DSchG NW, der gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG NW auch auf Denkmalbereiche Anwendung findet 201 . Damit begründet bereits das Gesetz die konstitutive Wirkung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW, so daß einer dahingehenden Regelung in der Satzung lediglich deklaratorische Wirkung zukommt. Ihre ausdrückliche Berücksichtigung in der Satzung kann aber einen Beitrag zur Steigerung des Wirkungsgrades leisten, weil dem Regelungsadressaten dadurch die Konsequenzen eines erlaubnispflichtwidrigen Verhaltens nochmals ausdrücklich vor Augen geführt werden und damit die Wahrscheinlichkeit sinkt, daß denkmalbereichsrelevante Maßnahmen ohne die erforderliche Genehmigung vorgenommen werden. In 51 % der Satzungen hat der Normgeber dieser Erkenntnis entsprochen und die Ordnungswidrigkeitenregelung als besondere Vorschrift aufgenommen. Alle anderen Satzungen weisen dagegen eine solche Norm nicht auf. Dazu gehören nicht nur diejenigen Regelungswerke, die in ihrem Aufbau der Mustersatzung entsprechen 202, sondern bis auf einige Ausnahmen auch die, die sich schon in bezug auf die Rechtsfolgeregelung auf einen allgemeinen Hinweis oder aber eine nur leicht modifizierte Fassung des § 9 Abs. 1 DSchG NW beschränkt hatten 203 . Auffallend ist dagegen, daß von den Satzungen, bei denen sich der Normgeber mit der Ordnungswidrigkeitenregelung befaßt hat, der ganz über-

201

Dazu bereits oben, Erster Teil, D. II. 4.

202

Die Mustersatzung enthält nicht einmal einen Hinweis auf die Vorschrift des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW; vgl. den Nachdruck im Anhang, Teil C. 203

Dazu oben, C. II. 4.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

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wiegende Teil die Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW in der für Denkmalbereiche relevanten Fasssung dem Wortlaut nach wiederholen 204 und dementsprechend in der Ordnungswidrigkeitenregelùng der Satzung darauf konkret Bezug nehmen können, indem sie wie folgt formulieren: „Wer gegen die Genehmigungspflichten des § 4 der Satzung verstößt, handelt ordnungswidrig i.S.v. § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW."

Die Ordnungswidrigkeitenregelung knüpft also an den in der Satzung selbst konkretisierten Tatbestand des § 9 Abs. 1 DSchG NW an und wirkt dadurch besonders anschaulich und leicht verständlich. Hier wurde der Zusammenhang zwischen der Regelung des § 9 Abs. 1 und der des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW nicht nur überhaupt erkannt, sondern auch eine im Sinne der Vollzugseignung der Satzung vorbildhafte Konzeption gewählt. Allerdings wird nur in acht dieser Fälle auch auf die konkrete Rechtsfolge des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW hingewiesen, indem der Absatz 2 dieser Vorschrift wörtlich zitiert wird 2 0 5 . In drei Satzungen, bei denen sich schon die Rechtsfolgeregelung auf einen allgemeinen Hinweis in bezug auf die Geltung des § 9 Abs. 1 DSchG NW beschränkte, fällt auch die Ordnungswidrigkeitenregelung entsprechend dürftig aus, wenn es dort heißt: „Wer gegen die Erlaubnispflichten des § 9 Abs. 1 DSchG NW verstößt, handelt ordnungswidrig im Sinne von § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW."

Immerhin wird der Regelungsadressat hier überhaupt auf den Zusammenhang zwischen den im Denkmalbereich zu berücksichtigenden Erlaubnispflichten und die bei ihrer Mißachtung bestehende Sanktionsmöglichkeit besonders aufmerksam gemacht. In den Fällen, in denen die Ordnungswidrigkeitenbestimmung dagegen nicht gesondert berücksichtigt wurde, mangelt es der Satzung an einer für die Erhöhung ihres Wirkungsgrades wichtigen Bestimmung. Warum sich nur etwas mehr als die Hälfte der Satzungen überhaupt mit der OrdnungsWidrigkeitenregelung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW befassen, dürfte auf unterschiedliche Ursachen zurückzuführen sein. Zunächst enthält die Mustervorlage keinen Hinweis auf die auch für Denkmalbereiche relevante Regelung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW, so daß von daher ein Anstoß fehlte, sich damit auseinanderzusetzen. Zu berücksichtigen ist ferner der Umstand, daß hinsichtlich der Frage, welche Gesetzesvorschriften für Denkmalbereiche

204 205

Vgl. das Formulierungsbeispiel oben, C. II. 4.

§ 41 Abs. 2 S. 1 DSchG NW lautet: „Die Ordnungswidrigkeiten können mit Geldbußen bis zu 500000 DM geahndet werden."

234

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

Geltung beanspruchen, eine gewisse Verunsicherung festzustellen ist 2 0 6 und daher auch in bezug auf die Vorschrift des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW die irrtümliche Ansicht vorgeherrscht haben könnte, daß dieser Bestimmung in bezug auf Denkmalbereiche keine Relevanz zukommt 207 . Von wesentlicher Bedeutung dürfte aber vor allem die Tatsache sein, daß hier gegenüber der bei der Satzungsgebung allgemein üblichen Praxis ein Ausnahmefall vorlag, weil sich die Geltung der Ordnungswidrigkeitenregelung aus § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW schon kraft Gesetzes durch die Bezugnahme auf die für Denkmalbereiche relevante Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW ergibt und damit von vornherein keine zwingende Notwendigkeit bestand, erst durch die Satzung selbst eine eigenständige Ordnungswidrigkeitenregelung mit konstitutiver Wirkung zu begründen 208. Trotz der nur deklaratorischen Wirkung der entsprechenden Vorschrift in der Satzung sollte aber im Interesse der Rechtssicherheit auf die Vorschrift des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW in zukünftigen Denkmalbereichssatzungen zumindest hingewiesen werden.

6. Gesamtbeurteilung der Einzelergebnisse Bei der Untersuchung der inhaltlichen Konzeption der Satzungen stellt sich heraus, daß 31 von ihnen, und damit fast ein Drittel, unter materiell-rechtlichen Kriterien beanstandet werden muß, ein fast gleich großer Anteil der Salbungen hinsichtlich ihrer Vollzugseignung aufgrund inhaltlicher Defizite zu bemängeln ist und 33 Satzungen sowohl in bezug auf ihre materiell-rechtliche Gestaltung als auch im Hinblick auf ihre Vollzugseignung als einwandfrei bewertet werden können. Unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten ergeben sich die größten Defizite in bezug auf die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs und die Konzeption der Begründung. Während 13 Satzungen in bezug auf die Festsetzung des sach-

206

Dazu schon oben, C. II. 4.

207

Auch die Kommentarliteratur enthält sich diesbezüglich besonderer Ausführungen und weist nur allgemein auf die Geltung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW in bezug auf Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 DSchG NW hin; vgl. Rothe, DSchG NW, Kommentar, § 41 Rn. 10; Memmesheimer/ Upmeier / Schönstein, DSchG NW, Kommentar, § 41 Rn. 8; zutreffend, allerdings ebenfalls nur am Rande, weist Dierkes, S. 160 auf diese Problematik hin. 208 Gemäß § 4 Abs. 2 S. 1 GO NW können in gemeindlichen Satzungen vorsätzliche oder fahrlässige Zuwiderhandlungen gegen Gebote oder Verbote mit Bußgeld bedroht werden, wodurch sie zu Ordnungswidrigkeiten werden; vgl. dazu, Kottenberg / Rehn, GO NW, Kommentar, § 4 Erl. III.

2.

II.

ie Konzeption der Regelungsinhalte

235

liehen Geltungsbereiches und 14 Satzungen wegen mangelhafter Begründung als fehlerhaft zu bezeichnen sind, weisen neun Mängel hinsichtlich der Festsetzungen des sachlichen Geltungsbereichs auf 209 . Unter dem Aspekt der Vollzugseignung sind darüberhinaus vor allem diejenigen Satzungen zu beanstanden, die entweder keine oder eine nur unvollständige Regelung über die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgen enthalten. Zwar weisen fast 88 % der Satzungen Aussagen zur Rechtsfolgengeltung auf, aber nur 47 % enthalten eine leicht verständliche, konkretisierte Fassung des § 9 Abs. 1 DSchG NW. Die Frage, welche Rechtsfolgen darüberhinaus Geltung beanspruchen, bleibt gänzlich unberücksichtigt. Nur wenig mehr als die Hälfte der Satzungen weist auf die Ordnungswidrigkeitenbestimmung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW hin oder gibt sie in der satzungsrelevanten Fassung wieder. Die Regelungsdefizite des Gesetzes in bezug auf den Denkmalbereich wirken sich damit insgesamt gesehen erheblich, allerdings hinsichtlich der einzelnen Satzungsbestimmungen mit unterschiedlicher Intensität aus. In bezug auf die einzelnen Satzungsregelungen ergibt sich folgendes Bild: Die Defizite, die in bezug auf die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs bestehen, können nicht auf denkmalbereichsspezifische Ursachen zurückgeführt werden. Zwar enthält das Gesetz diesbezüglich keine besonderen Vorgaben, es handelt sich aber auch nicht um ein spezielles Problem, das nur im Zusammenhang mit Denkmalbereichssatzungen auftritt, sondern unter Beachtung des allgemein in bezug auf gebietliche Festsetzungen geltenden Bestimmtheitsgrundsatzes zu lösen ist. Um so mehr überrascht die hohe Fehlerquote 210, für die die Mustersatzung nicht verantwortlich gemacht werden kann, weil sie insoweit nicht zu beanstanden ist. Die textliche Beschreibung und optische Dokumentation des Denkmalbereichs im Rahmen der Vorschrift über den sachlichen Geltungsbereich und den entsprechenden Anlagen läßt in den Fällen am ehesten zu wünschen übrig, in denen der Schutzgegenstand aufgrund seiner räumlichen Ausdehnung und seiner differenzierten äußeren Struktur hohe Anforderungen an eine unter Bestimmtheitsgesichtspunkten einwandfreie Darstellung stellt. Insoweit konnten der Mustersatzung nur wenig konkrete, aber auch keine grundsätzlichen Hinweise entnommen werden. Das Gesetz selbst

209

Eine weitere Satzung mußte, wie schon oben aufgezeigt (vgl. Β. II.), wegen Überschreitung des durch § 2 Abs. 3 DSchG NW vorgegebenen Ermächtigungsrahmens als nichtig beurteilt werden, weil hier ein „vermutetes Bodendenkmal" als Denkmalbereich geschützt werden sollte. 210

Es handelt sich um 13 Satzungen, die in 12 Kommunen erlassen worden sind. Darunter befinden sich acht kleine und drei mittlere Gebietskörperschaften, sowie eine kleine Gemeinde.

236

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

weist zwar auf verschiedene Dokumentationsmöglichkeiten hin 2 1 1 , weil ihm aber keine definitive Aussage zur Reichweite der Schutzwirkung entnommen werden kann, führt dies in den beschriebenen Fällen offensichtlich zu einer erheblichen Unterschätzung der insoweit zu erfüllenden Anforderungen 212. In bezug auf die Satzungsbegründungen kann nachgewiesen werden, daß sich das Regelungsdefizit des Gesetzes, das hinsichtlich der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen, die der Denkmalbereich erfüllen muß, besteht, besonders stark auswirkt. Hier krankt die Mehrzahl der Satzungen an zu weitschweifigen oder zu knappen und, gemessen an dem durch § 2 Abs. 1 DSchG N W vorgegebenen Maßstab, an wenig präzisen Aussagen. Die Mustersatzung läßt eine den Anforderungen des Gesetzes entsprechend beispielhafte Regelung vermissen. Die zur Nichtigkeit führenden Defizite ergeben sich allerdings erst dadurch, daß statt einer eigenständigen Begründung i.S.v. § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG NW auf das Gutachten des Landschaftsverbandes verwiesen wird, das aufgrund seiner lediglich nachrichtlichen Wiedergabe, der Tatsache, daß es unveröffentlicht bleibt und zudem nicht in allen Fällen die gemäß § 2 Abs. 1 DSchG NW erforderliche Subsumtion und Bewertung enthält, die Begründung des Normgebers nicht zu ersetzen vermag 213 . Die Defizite, die in bezug auf die Rechtsfolgeregelungen der Satzungen festzustellen sind, wirken sich zwar bis auf eine Ausnahme 214 nicht unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten, wohl aber unter dem Aspekt der Vollzugseignung aus. Es zeigt sich auch hier, daß die fehlenden bzw. wenig konkreten Aussagen des Gesetzes in der Praxis zu Einbußen führen. Während sich fast die Hälfte der Satzungen in bezug auf die Vorschrift des § 9 Abs. 1 DSchG NW an der in der Kommentarliteratur vorgeschlagenen Fassung orientiert und damit positiv beurteilt werden kann, spiegelt sich in den fehlenden Regelungen über die sonst für Denkmalbereiche relevanten Vorschriften des Gesetzes seine diesbezüglich mißverständliche Rechtsfolgenanordnung wider. Die Mustersatzung enthält sich dagegen nicht nur

2,1

Vgl. § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG NW.

212

11 Satzungen waren wegen unzureichender oder fehlender Beschreibung bzw. Dokumentation zu beanstanden. Sie wurden von 10 Gemeinden erlassen, unter denen sich sieben kleine und eine mittlere kreisangehörige Gebietskörperschaft, sowie zwei kreisfreie Städte befinden. 213 14 Satzungen, die sich auf neun Gemeinden verteilen, genügen den Anforderungen des § 5 Abs. 1 S. 2 DSchG NW nicht. Darunter befinden sich sechs kleine, eine mittlere und zwei große kreisangehörige Gemeinden. 214 Sie betraf den schon in anderem Zusammenhang beschriebenen Fall (vgl. oben, C. I. 2.a)), in dem der Genehmigungsvorbehalt nach § 9 Abs. 1 DSchG NW zusätzlich durch positive Gestaltungsvorschriften ergänzt wurde, die von der Ermächtigungsgrundlage des § 5 DSchG NW nicht mehr gedeckt waren, was die Teilnichtigkeit der Satzung zur Folge hatte.

II. Die Konzeption der Regelungsinhalte

237

insofern, sondern auch hinsichtlich der Ordnungswidrigkeitenvorschrift des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW einer vorbildhaften Satzungsregelung. Insgesamt bestätigt sich aber das schon bei der Untersuchung der Regelungsstrukturen festgestellte Ergebnis 215 , daß der Einfluß der Mustersatzung auf die Satzungskonzeption, auch soweit es um die inhaltliche Gestaltung der Satzungsvorschriften geht, eher als gering zu veranschlagen ist. Dies ist maßgeblich auf ihre wenig solide Machart und ihre leicht erkennbaren Defizite zurückzuführen. Die Mustersatzung kann weder grundsätzlich noch hinsichtlich der dargestellten Beispielsfälle überzeugen, so daß der Normgeber gerade nicht auf eine für die Gesetzeskonkretisierung sonst wichtige und wertvolle Hilfestellung zurückgreifen konnte und dies daher auch nur in wenigen Fällen getan hat. Betrachtet man sowohl die als fehlerhaft zu bewertenden Satzungen als auch diejenigen, die aufgrund ihrer präzisen und umfassenden inhaltlichen Ausgestaltung, einschließlich der Anlagen, im Hinblick auf ihre Vollzugseignung als besonders positiv zu beurteilen sind, unter Berücksichtigung der Größenverhältnisse der Gemeinden, die sie erlassen haben, so läßt sich ein relativ ausgeglichenes Verhältnis feststellen: Von den 31 mangelhaften Satzungen, die von 24 Gemeinden erlassen worden sind, entfallen 17 auf 13 kleine, fünf auf vier mittlere, fünf auf drei große Gemeinden und vier auf vier kreisfreie Städte216. Darunter sind sechs Satzungen, die sogar in bezug auf zwei Vorschriften zu beanstanden sind 217 . Die 33 positiv zu beurteilenden Satzungen wurden von 24 Gemeinden konzipiert 218 . Davon sind zwei Satzungen in zwei kreisfreien Städten, neun in sechs großen, 13 in sieben mittleren und neun in neun kleinen Gemeinden erlassen worden. Bei den fehlerhaften Satzungen sind die kleinen Gemeinden also geringfügig häufiger vertreten als bei den positiv zu beurteilenden Regelungswerken; dafür ist das Verhältnis bei den kreisfreien Städten umgekehrt. Damit läßt sich

215

Vgl. oben, C. I. 2.

216

Sie verteilen sich auf 11 Kreise, wobei es zwei Kreise gibt, in denen jeweils drei und zwei Kreise, in denen einmal vier und einmal neun Satzungen zu beanstanden waren. 217

Diese sechs Satzungen wurden von vier kleinen kreisangehörigen Gemeinden und einer kreisfreien Stadt erlassen. In drei Satzungen beziehen sich die Defizite sowohl auf die Festsetzungen des örtlichen als auch des sachlichen Geltungsbereichs der Satzung. In zwei Fällen ist die Vorschrift über den örtlichen Geltungsbereich und die Begründung und in der verbleibenden Satzung die Begründung und die Feststetzung des sachlichen Geltungsbereichs zu beanstanden. 218 Sie verteilen sich auf 10 Kreise, wobei es allein drei Kreise gibt, in denen jeweils drei dieser Satzungen erlassen wurden und einen Kreis, in dem sogar neun Satzungen als besonders positiv zu bewerten sind.

238

2. Teil: C. Die Satzungsregelungen - Strukturen und inhaltliche Konzeption -

nachweisen, daß von der Größe der Gemeinde und der zur Verfügung stehenden Verwaltungskraft weder in positiver noch in negativer Hinsicht auf die „Qualität" und Vollzugseignung der jeweiligen Satzung geschlossen werden kann. Es verbietet sich also eine Argumentation, die aufgrund der mangelnden Verwaltungskraft von vornherein eine größere Fehlerquote bei Satzungen in kleinen Gemeinden unterstellt. Vielmehr kommt der Verwaltungskraft offensichtlich nur eine untergeordnete Bedeutung bei der Satzungskonzeption zu. Bestätigung findet in diesem Zusammenhang auch das schon bei der Untersuchung der Regelungsstrukturen festgestellte Ergebnis 219 , daß in den Gemeinden, in denen mehrere Satzungen erlassen worden sind, die jeweils erste als „Vorbild" für alle weiteren dient und sich daher nicht nur hinsichtlich des Aufbaus und der Systematik ganz allgemein, sondern auch in bezug auf die konkreten Regelungsinhalte positive wie negative Ergebnisse entsprechend häufig wiederholen. Die durch diese Vorgehensweise bewirkte Gefahr von „negativen Multiplikatoreffekten" 220 hat sich hinsichtlich der Regelungsinhalte besonders in bezug auf die Begründung niedergeschlagen: Sieben Satzungen in nur zwei Gemeinden sind aufgrund einer jeweils gleichkonzipierten aber mangelhaften Satzungsbegründung nicht vor dem Nichtigkeitsurteil zu bewahren. Dagegen tritt dieser Effekt in bezug auf die Vorschrift über den örtlichen Geltungsbereich nur in einer Gemeinde auf und betrifft hier zwei Satzungen. Es ist also nochmals dringend anzuraten, bei der Konzeption von Denkmalbereichssatzungen die eigene „Vorlage" erneut auf ihre formale und inhaltliche Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gesetzes zu überprüfen und ihr nicht einfach in allen weiteren Fällen „kritiklos" zu folgen. Dies gilt nicht weniger für eine Mustervorlage, wie sich am Beispielsfall der Mustersatzung für Denkmalbereiche aufzeigen ließ. Die Tatsache, daß eine derartige Vorlage überhaupt existiert, darf nicht zu der Fehleinschätzung führen, damit seien jegliche Risiken und Fehler bei der eigenen Satzungskonzeption ausgeschlossen und eigenständige Überlegungen zu den materiellen Anforderungen überflüssig. Vielmehr belegt das hier untersuchte Beispiel eindringlich, daß nur eine besonders kritische Überprüfung zur Vermeidung von negativen Folgen führen konnte. Zugleich bestätigt sich damit die Einschätzung, daß die Qualität und damit der Einfluß einer Mustersatzung auf das kommunale Ortsrecht maßgeblich davon abhängt, zu welchem Zeitpunkt sie aufgrund welcher Erfahrungswerte und nicht zuletzt durch welche Instanz sie ausgearbeitet worden ist.

219

Vgl. oben, C. I. 2.b).

220

Dazu schon oben, C. I. 2.b).

2. Teil: D. Zusammenfassende Gesamtbewertung

239

D. Zusammenfassende Gesamtbewertung Die Analyse der am 1.1.1992 in Nordrhein-Westfalen rechtskräftig erlassenen Denkmalbereichssatzungen führt zu dem Ergebnis, daß auf dem Gebiet des Ensembleschutzes sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht Defizite bestehen. Mit einer Gesamtzahl von 102 Denkmalbereichen in 68 von 396 nordrheinwestfalischen Gebietskörperschaften, nach über 11 Jahren des Inkrafttretens des Denkmalschutzgesetzes, kommt dem Instrument des Denkmalbereichsschutzes in der Praxis nicht der Stellenwert zu, der ihm nach der gesetzlichen Konzeption als zweitem Eckpfeiler neben der Erfassung von Einzeldenkmälern durch Listeneintragung zugedacht war. In der zahlenmäßigen Verteilung der Schutzgebiete auf die fünf Regierungsbezirke des Landes bestätigt sich die bei der Unterschutzstellung von Einzeldenkmälern festzustellende Vorrangstellung des Gebiets des Landschaftsverbandes Rheinland (Regierungsbezirke Düsseldorf [46] und Köln [31]) gegenüber dem des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe (Regierungsbezirke Münster [14], Arnsberg [9] und Detmold [2]) 2 2 1 . Anhand dessen und im Vergleich zu anderen Bundesländern zeigt sich aber, daß für die auf dem Gebiet des Ensembleschutzes festzustellenden Vollzugsdefizite nicht ein geringeres Aufkommen an Denkmalwerten in Nordrhein-Westfalen, also eine „schlechtere" Denkmalstruktur, sondern andere Ursachen verantwortlich zu machen sind. Dazu gehören neben den Schwierigkeiten, die schon die Erfassung und Bewertung von potentiellen Denkmalbereichen bereitet, ein ebenfalls gegenüber der Unterschutzstellung von Listendenkmälern aufwendigeres Planungs- und Unterschutzstellungsverfahren. Wenig Einfluß auf eine forcierte Unterschutzstellungsentwicklung geht bislang von den durch die Landesregierung initiierten Förderprogrammen zum Schutz von Historischen Stadt- bzw. Ortskernen aus. Auch die finanzielle Förderung durch das Land greift in bezug auf den Denkmalbereichsschutz nur indirekt, so daß deswegen hohe Unterschutzstellungsquoten nicht erwartet werden können. Schließlich enthält das Gesetz in bezug auf das Instrument des Denkmalbereichsschutzes Regelungsdefizite, die zu Unwägbarkeiten führen und sich daher eher hemmend auf die Unterschutzstellungspraxis auswirken.

221

Β. I. 1., S. 165 ff.

240

2. Teil: D. Zusammenfassende Gesamtbewertung

Die Unterschutzstellungsentwicklung verlief im Untersuchungszeitraum vom 1.7.1980 bis zum 1.1.1992 insgesamt gesehen in zwei deutlich unterscheidbaren Phasen222. Die nach einer eher verhalten verlaufenden Anfangsphase (19801985) einsetzende Steigerung wirkt sich überproportional stark dort aus, wo bereits auf Erfahrungswerte zurückgegriffen werden konnte. Darüber hinaus ist die verwaltungsorganisatorische Institutionalisierung des Denkmalschutzes in den Gemeinden inzwischen abgeschlossen, die Fördermittel nehmen weiter zu, und es kann bereits auf erste allgemeine Erfahrungen mit dem neuen Gesetz zurückgeblickt werden, die sich auch in der Rechtsprechung und Kommentierung widerspiegeln. Insgesamt gesehen ändert dies aber nichts an der Einschätzung, daß die Unterschutzstellungspraxis bislang hinter dem Anspruch des Gesetzes zurückgeblieben ist. Die Untersuchung der durch die Satzungen erfaßten Schutzinhalte zeigt, daß ein klarer Schwerpunkt im Bereich des städtebaulich orientierten Denkmalschutzes festzustellen ist 223 . Damit knüpft der Denkmalbereichsschutz nicht nur an den traditionellen Bereich des Ensembleschutzes an, sondern es bestätigt sich zugleich, daß ihm für die Bewahrung historischer Identität in Städten und Ortschaften eine große Bedeutung beigemessen wird und er damit eine Funktion erfüllt, der in dieser weitreichenden Form durch andere Instrumentarien nicht entsprochen werden könnte. Der weite Denkmalbereichsbegriff ermöglicht in der Praxis die Erfassung der vielfältigen Erscheinungsformen denkmalwerter, objektübergreifender Strukturen. Trotz seiner konzeptionellen Mängel scheinen Schwierigkeiten bei der Anwendung und Umsetzung nicht aufzutreten. In bezug auf die formale und inhaltliche Konzeption der Satzungen läßt sich nachweisen, daß sich die Regelungsdefizite des Gesetzes in beträchtlichem Maße auswirken. Dagegen kommt der Mustersatzung, die sowohl hinsichtlich ihrer Regelungsstruktur als auch in bezug auf ihre inhaltliche Konzeption Kritik verdient, eine untergeordnete Rolle zu. Dies ist maßgeblich auf ihre relativ leicht erkennbaren Defizite, ihre wenig präzisen Aussagen und die Tatsache zurückzuführen, daß sie zu einem Zeitpunkt erarbeitet wurde, in dem keinerlei Erfahrungswerte mit dem Gesetz im allgemeinen und dem Denkmalbereichsschutz im besonderen vorlagen und sie darüberhinaus auch nicht von einer eigens dafür eingesetzten Arbeitsgruppe unter Beteiligung verschiedener Instanzen konzipiert worden ist. Für die wiederholt auftretenden Fehler wie auch

222

Β. I. 2., S. 174 ff.

223

Β. II., S. 179 ff.

2. Teil: D. Zusammenfassende Gesamtbewertung

für die positiven Ergebnisse ist aber auch der Einfluß personaler Instanzen verantwortlich, die bei der Satzungskonzeption beteiligt wurden. Dazu gehören in geringem Umfang die Kontakte zwischen solchen Gemeinden, die demselben Kreis angehören bzw. bei denen die gleiche Beratungs- und Genehmigungsinstanz tätig wird. Der durch die Arbeitsgemeinschaft Historischer Stadt- bzw. Ortskerne angestrebte Erfahrungsaustausch auf überregionaler Ebene ist in bezug auf die Satzungskonzeption dagegen nur in geringem Umfang nachweisbar. Dagegen dient in fast allen Fällen, in denen mehrere Satzungen innerhalb einer Gemeinde erlassen wurden, die jeweils erste Satzung als Vorbild für alle weiteren, wodurch es zu positiven, aber auch zu negativen „Multiplikatoreffekten" kommt 224 . In bezug auf die Regelungsstruktur, d.h. den Aufbau und die Systematik der Satzungsregelungen sind diejenigen Satzungen im Hinblick auf ihre Vollzugseignung zu beanstanden, die sich einer ausdrücklichen Regelung über die für den Denkmalbereich geltenden Rechtsfolgen und eines Hinweises auf den Ordnungswidrigkeitentatbestand des Gesetzes enthalten. Herabgesetzt wird die Vollzugseignung auch durch die unsystematische Einordnung von Festsetzungen oder Regelungen in dafür an sich nicht einschlägige Vorschriften, weil dies zu Lasten der Übersichtlichkeit und Vollständigkeit der jeweiligen Regelung geht. Dagegen zeichnen sich die Satzungen, die überdurchschnittlich viele Vorschriften enthalten, regelmäßig durch ihre differenzierte und damit übersichtliche Regelungsstruktur aus 225 . Bei der Untersuchung der inhaltlichen Konzeption der Satzungen zeigt sich 226 , daß sich die Regelungsdefizite des Gesetzes vor allem in bezug auf die Satzungsbegründung 227 und die Rechtsfolgeregelung auswirken 228 . Indirekte Auswirkungen hat die fehlende Aussage über die dem Denkmalbereich zukommende Schutzwirkung aber auch in bezug auf die Darstellung des der Sache nach erfaßten Schutzgegenstandes, weil die Anforderungen an eine hinreichend exakte Beschreibung und Dokumentation damit nicht schon aufgrund der gesetzlichen Vorgaben ersichtlich sind 229 . Die Mustersatzung konnte mit Ausnahme der Vorschrift über den örtlichen Geltungsbereich, bei dessen

224

C. I. 2.b), s. 192 ff.

225

C. I. 2.a), S. 186 ff.

226

C. II., S. 195 ff.

227

C. II. 3., S. 214 ff.

228

C. II. 4., S. 224 ff.

229

C. II. 2., S. 201 ff.

16 Leìdinger

242

2. Teil: D. Zusammenfassende Gesamtbewertung

hinreichend bestimmter Festsetzung es sich aber um kein denkmalbereichsspezifisches Problem handelt, keinen positiven Beitrag für die inhaltliche Gesetzeskonkretisierung leisten 230 . 13 der insgesamt 31 Satzungen, die als rechtswidrig zu beurteilen sind, leiden an Mängeln in bezug auf die gebietliche Festsetzung des Denkmalbereiches. Die dem Gesetz selbst anhaftenden Defizite konnten sich in bezug auf die übrigen Satzungen damit aber immer noch in einer beachtlichen Fehlerquote niederschlagen. Auch wenn die ganz überwiegende Anzahl der Satzungen unter materiell-rechtlichen Kriterien unbeanstandet bleibt, kann nur etwa ein Drittel von ihnen auch unter dem Gesichtspunkt der Vollzugseignung als einwandfrei bezeichnet werden, weil sie nicht nur vollständige Regelungen aufweisen, sondern die Festsetzungen auch systematisch geordnet und in bezug auf den individuellen Schutzgegenstand besonders konkretisiert wurden, wodurch Mißverständnisse von vornherein verhindert und die Handhabung der Satzung in der Praxis erleichtert wird. Auf der Grundlage der Ergebnisse der unter tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten vorgenommenen Satzungsanalyse wird die kritische Bewertung der gesetzlichen Konzeption des Denkmalbereichsschutzes somit bestätigt 231 . Die Defizite des Gesetzes im Hinblick auf die Definition der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen des Denkmalbereiches, die fehlende Aussage über die ihm zukommende Schutzwirkung und der für ihn geltenden Rechtsfolgeregelungen im Gesetz führen in der Praxis zu Verunsicherungen, die sich nicht nur insgesamt auf die Unterschutzstellungsentwicklung negativ auswirken, sondern negativen Einfluß nachweislich auch in bezug auf die konkrete Satzungskonzeption haben. Mit einer gesetzgeberischen Korrektur der Vorschriften über den Denkmalbereich könnte daher ein wichtiger Beitrag geleistet werden, damit die unter denkmalfachspezifischen Gesichtspunkten ohnehin schwierige und komplexe Problematik des Ensembleschutzes unter juristischen Gesichtspunkten zukünftig einwandfrei bewältigt werden kann und somit die im Interesse des Denkmalschutzes erforderliche und wünschenswerte Entwicklung nicht länger durch schon gesetzlich bedingte Defizite behindert und damit auch in erhöhtem Maße durch Prozeßrisiken belastet bleibt.

230

C. II. 1., S. 196 ff.

231

Erster Teil, F.,S. 160 ff.

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen Erster Teil 1.

Der gesetzliche Ensemblebegriff knüpft mit seiner Definition nicht an einen juristisch, sondern kunsthistorisch vorgeprägten Begriff an, der seinerseits von dem sich wandelnden Denkmalverständnis seit den Anfängen der Denkmalpflegeidee bis heute beeinflußt worden ist. (B.I. und II. 1.-3.)

2.

In der heutigen Denkmalpflege wird der Begriff "Ensemble" als Synonym für den Gegenstand des flächenbezogenen Denkmalschutzes verwandt. Während sich sein ursprünglicher Bedeutungsgehalt auf eine Gruppe von Bauten beschränkte, die ihren Denkmalwert aufgrund des sich durch ihre funktionale oder bauliche Aufeinanderbezogenheit ergebenden übersummativen Aussagegehaltes erfährt, wird unter dem Begriff der Ensembledenkmalpflege heute auch der Schutz von denkmalwerten Gestalteinheiten in Form von Stadt- bzw. Ortsbildern, Stadt- bzw. Ortssilhouetten, Stadt- bzw. Ortsgrundrissen oder ganzer Stadt- bzw. Ortsteile einschließlich der jeweiligen Umgebung verstanden. (Β.Π.4.)

3.

Der Eingang des Ensembleschutzgedankens in die Gesetzgebung ist zunächst anhand der Verunstaltungsgesetze, die zu Beginn des 20. Jahrhunderts erlassen wurden, nachweisbar. Dabei handelt es sich aber nicht um originär denkmalrechtliche Vorschriften, so daß ein effektiver Schutz von Ensembles nicht gewährleistet war. Die fast gleichzeitig in Kraft tretenden Denkmalschutzgesetze kannten den Schutz von Ensembles noch nicht. Dies ist maßgeblich darauf zurückzuführen, daß der Denkmalpflegeidee von unterschiedlicher Seite Widerstände entgegengesetzt wurden, als es um ihre gesetzliche Umsetzung ging. Außerdem enthielt auch das französische Denkmalschutzgesetz von 1887, das maßgeblichen Einfluß auf die deutsche Denkmalschutzgesetzgebung hatte, noch keine Vorschriften zum Schutz von Ensembles. (B.m.l.und 2.)

244

4.

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — 1. Teil

Beeinflußt von der Entwicklung in der Denkmalschutzgesetzgebung in Frankreich, etabliert sich der Ensembleschutzgedanke nach 1930 allmählich auch in den deutschen Denkmalschutzgesetzen. Heute weisen die Denkmalschutzgesetze aller 16 Bundesländer eigenständige Bestimmungen zum Schutz von Ensembles auf. (Β.ΙΠ.3.)

5.

In Nordrhein-Westfalen wurden eigenständige Vorschriften zum Schutz von Flächendenkmalen erstmals durch das am 1.7.1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz gesetzlich verankert, dem sowohl ein weiter Denkmal- als auch Ensemblebegriff zugrundeliegt. Dadurch sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, um die zuvor auf dem Gebiet der Ensembledenkmailpflege bestehenden Defizite zu beseitigen. Die Tatsache, daß die Vorschriften über den Denkmalbereich im Gesetzgebungsverfahren nur eine untergeordnete Rolle gespielt haben, ist dafür verantwortlich, daß das Gesetz insoweit eine insgesamt unzureichende Fassung aufweist, die seit Inkrafttreten des Gesetzes zu Auslegungs- und Verständnisschwierigkeiten geführt hat. (C.I. und Π.)

6.

Die Begriffsdefinition des Denkmalbereiches in § 2 Abs. 3 DSchG NW genügt den Anforderungen an eine gesetzliche Legaldefiniton nicht, weil sie anstatt einer in sich widerspruchsfreien Beschreibung des Gemeinten, nur eine Kombination einer im Ansatz verbleibenden Definition und einer Aufzählung von Beispielsfällen enthält, die sich der Grunddefiniton aber z.T. nicht unterordnen lassen und teilweise sogar im Widerspruch zu ihr stehen. Eine erweiternde Auslegung führt zu dem Ergebnis, daß Schutzgegenstand eines Denkmalbereiches nicht nur bauliche Anlagen in unterschiedlicher Anordnung und Funktion sein können, sondern auch das durch sie vermittelte Erscheinungsbild in Form einer Stadt- bzw. Ortssilhouette, des Stadt- bzw. Ortsbildes, sowie des Stadt- bzw. Ortsgrundrisses, der sich als die durch den typischen Parzellenrhythmus, die Abfolge von bebauten und unbebauten Flächen gekennzeichnete flächige Erscheinungsform darstellt. (C.ILl.a))

7.

Eine ausdrückliche Bestimmung der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen für den Denkmalbereich fehlt im Gesetz. Die Auslegung des § 2 Abs. 1 i.V.m Abs. 3 DSchG NW führt zu dem Ergebnis, daß ein Denkmalbe-

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — 1. Teil

reich dann unter Schutz zu stellen ist, wenn er die Kriterien des § 2 Abs. 1 DSchG NW erfüllt. (C.m.l.b)) 8.

Einzelbauten können nur dann als Denkmalbereich unter Schutz gestellt werden, wenn sie zusammen mit ihrer Umgebung, also Freiräumen oder Freiflächen eine denkmalwerte Gestalteinheit darstellen, die den Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entspricht. (C.ffl.2.a))

9.

Eine Mehrheit von baulichen Anlagen kann als Denkmalbereich unter Schutz gestellt werden, ohne daß zumindest eine von ihnen Baudenkmalqualität aufweisen muß. § 2 Abs. 3 S. 1 2.Hs. DSchG NW steht dem nicht entgegen. (C.ni.2.b))

10.

Die Frage der Abgrenzbarkeit des Denkmalbereiches vom Baudenkmal wird in den Fällen relevant, wo beide Denkmalkategorien sich nicht schon aufgrund der unterschiedlichen Beschaffenheit der Schutzobjekte unterscheiden, also insbesondere dann, wenn es um den Schutz baulicher Anlagen als solcher geht. Eine Differenzierung unter Zugrundelegung der unterschiedlich ausgerichteten Unterschutzstellungsverfahren führt nicht weiter, weil Mehrheiten von baulichen Anlagen grundsätzlich auch als ein Baudenkmal unter Schutz gestellt werden können. Die Abgrenzung zwischen Denkmalbereich und Baudenkmal ist in den Überschneidungsfällen anhand der grundsätzlich verschiedenen Schutzwirkung vorzunehmen, die durch die Denkmalbereichssatzung einerseits und die Listeneintragung andererseits vermittelt wird: Ist umfassender Substanzschutz intendiert, ist der Gesamtkomplex als ein Baudenkmal einzutragen, geht es hingegen um den Schutz des Gesamterscheinungsbildes, ist eine Denkmalbereichssatzung zu erlassen. (C.m.3.)

11.

Der Denkmalbereichsschutz erstreckt sich nicht nur auf schutzwürdige Erscheinungsbilder als solche, sondern er erfaßt auch den jeweiligen Erscheinungsbildträger in seiner äußeren Struktur. Nur so läßt sich das Ziel, denkmalwerte Gestalteinheiten in ihrer möglichst unveränderten Originalgestalt zu erhalten, tatsächlich erreichen und der Denkmalbereichsschutz mit denkmalpflegerischen Grundsätzen in Übereinstimmung bringen. (C.m.4.a))

12.

Soweit es um den Schutz von baulichen Anlagen als solchen geht, stehen Denkmalbereichs- und Baudenkmalschutz nicht in einem Exklusivitäts-

246

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — 1. Teil

Verhältnis zueinander, sondern beide Schutzinstrumente können sich ergänzen und daher parallel zur Anwendung gelangen. (C.m.4.b)) 13.

Bei einem Vergleich des Instruments des Denkmalbereichsschutzes mit dem Ensembleverständnis der Denkmalpflege zeigen sich sowohl Parallelen als auch Unterschiede. Der Denkmalbereichsbegriff knüpft mit seiner Ausgangsdefinition an den traditionellen Ensemblebegriff i.S. einer Mehrheit von Bauten an, geht aber darüber weit hinaus, indem er auch andere flächenhafte oder räumliche Erscheinungsformen erfaßt, die in der heutigen Denkmalpflege unter dem Begriff "Ensemble" verstanden werden. Unter Berücksichtigung des aktuellen Ensembleverständnisses in der Denkmalpflege ist es möglich, die Begriffe Ensemble und Denkmalbereich synonym zu verwenden. Den Anforderungen der Denkmalpflege an einen umfassenden Schutz der Substanz wird der Denkmalbereichsschutz mit seiner auf den Schutz des Erscheinungsbildes bzw. Erscheinungsbildträgers begrenzten Reichweite nur bedingt gerecht. Dieses Defizit wird aber durch die Möglichkeit einer Mehrfachunterschutzstellung weitgehend ausgeglichen. (C.IV.1.)

14.

Bei einem Vergleich der nordrhein-westfälischen Gesetzeskonzeption mit den entsprechenden Vorschriften der anderen Denkmalschutzgesetze zum Schutz von Flächendenkmalen, zeigt sich, daß die nordrhein-westfälische Fassung, angefangen von der Begriffsbezeichnung, über die Begriffsdefinition, die Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen und die Reichweite der Schutzwirkung bis hin zum Unterschutzstellungsverfahren keinen Sonderfall darstellt, sondern sich jeweils einer entsprechenden Gruppe von Ländergesetzen zuordnen läßt. Dabei werden die hinsichtlich der nordrhein-westfälischen Gesetzesfassung erzielten Auslegungsergebnisse rechtsvergleichend bestätigt. Mit dem von ihm eingeführten Begriff des Denkmalbereiches und dem Satzungsverfahren hat das nordrhein-westfälische Gesetz gegenüber den Denkmalschutzgesetzen in den neuen Bundesländern zum Teil eine Vorbildfunktion gehabt. (C.IV.2.)

15.

Unter tatsächlichen Gesichtspunkten setzt der Erlaß einer Denkmalbereichssatzung eine vorherige umfassende, wissenschaftlich-fundierte Untersuchung des Schutzgebietes unter spezifisch denkmalpflegerischen

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — 1. Teil

Gesichtspunkten voraus. Dafür kommen unterschiedliche Analysemethoden in Betracht. (D.1.1.) 16.

Unter juristischen Gesichtspunkten sind beim Erlaß einer Denkmalbereichssatzung die Grundsätze vom Vorbehalt und vom Vorrang des Gesetzes strikt zu berücksichtigen. Ein Verstoß gegen geltende Gesetzesbestimmungen führt grundsätzlich zur Nichtigkeit der Satzung. (D.I.2.)

17.

Beim Erlaß einer Denkmalbereichssatzung steht dem Normgeber weder auf Tatbestands- noch auf Rechtsfolgenseite ein eigenständiger materieller Gestaltungsspielraum offen. Sind die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG NW gegeben, so ist die Gemeinde als Untere Denkmalbehörde verpflichtet, eine Denkmalbereichssatzung zu erlassen. (D.I.3.)

18.

Bei der inhaltlichen Konzeption der Denkmalbereichssatzung beansprucht das Bestimmtheitsgebot aufgrund der Eigentumsrelevanz der Festsetzungen erhöhte Beachtung. Der örtliche Geltungsbereich muß parzellenscharf festgelegt sein, wobei die zur Anlage der Satzung zu erklärende Karte einen möglichst großen Maßstab (im Regelfall 1:500 bis höchstens 1:2500) aufweisen sollte, in die die Gebietsgrenze entsprechend "fein" einzuzeichnen ist. Die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereiches erfordert eine detaillierte Beschreibung des Schutzgegenstandes. Dabei sollten sich die textliche Beschreibung und die optische Dokumentation möglichst optimal ergänzen. Dem gesetzlichen Begründungsgebot ist entsprochen, wenn die entsprechende Satzungsbestimmung erkennen läßt, warum und inwiefern der Denkmalbereich den Anforderungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW entspricht. Eine bloße Wiederholung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG NW genügt dem Begründungsgebot ebensowenig wie der Verweis auf das Gutachten des Landschaftsverbandes. Nicht von Gesetzes wegen vorgeschrieben, wohl aber unter dem Gesichtspunkt der Verständlichkeit und Vollzugseignung der Satzung geboten, ist die Aufnahme von Regelungen über die für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen (§ 5 Abs. 1 S. 2; insbes. § 9 DSchG NW) und die Wiedergabe der Ordnungswidrigkeitenregelung aus § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW. (D.H.)

19.

Soweit ein Denkmalbereich nicht durch selbständige Satzung (§ 6 Abs. 1-3 DSchG NW), sondern im Rahmen eines Bebauungsplans fest-

248

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — 1. Teil

gesetzt wird (§ 6 Abs. 4 DSchG NW), richtet sich das formelle Verfahren ausschließlich nach den entsprechenden Vorschriften des Baugesetzbuches. Die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes über den Denkmalbereich einschließlich der Benehmens- und Genehmigungsvorschriften beanspruchen aber auch dann in vollem Umfang Geltung. 20.

(D.m.)

Unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, seines umfassenden Geltungsanspruches, seiner Zielsetzung, sowie rechtsvergleichend zur Rechtslage in Baden-Württemberg und Hessen zeigt sich, daß die undifferenzierte These von der Unanwendbarkeit aller für Denkmäler konzipierten Rechtsfolgeregelungen auf Denkmalbereiche nicht länger aufrechterhalten werden kann. Eine unter Berücksichtigung des jeweiligen Normzwecks und der für Denkmalbereiche geltenden Besonderheiten vorgenommene Gesetzesauslegung führt zu dem Ergebnis, daß die Vorschriften der §§ 27, 28, 30 Abs. 1 lit.a), 31 und 33 DSchG NW grundsätzlich auf Denkmalbereiche entsprechend anwendbar sind. Nicht zur Anwendung gelangen können dagegen die Vorschriften der §§ 7, 8, 10 und 32 DSchG NW. Die Vorschrift des § 9 Abs. 2 DSchG NW bedarf auch hinsichtlich genehmigungspflichtiger Maßnahmen in Denkmalbereichen einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. (E.I. und Π.)

Zweiter Teil 1.

In Nordrhein-Westfalen waren am 1.1.1992 insgesamt 102 Denkmalbereiche rechtskräftig unter Schutz gestellt, davon 97 durch selbständige Denkmalbereichssatzungen und fünf im Rahmen von Bebauungsplänen. Nach Regierungsbezirken betrachtet führt der Bezirk Düsseldorf mit 46 Denkmalbereichen vor Köln mit 31, Münster mit 14, Arnsberg mit 9 und Detmold mit 2 Satzungen. (B.I.l.)

2.

Bei einem Vergleich der Unterschutzstellungszahlen bei Denkmalbereichen mit dem jeweiligen Denkmalbestand der Gemeinden gemessen an der Durchschnittszahl im jeweiligen Regierungsbezirk läßt sich nachweisen, daß die Gemeinden, die über einen oder mehrere Denkmalbereiche verfügen, zu einem großen bis sehr großen Prozentsatz auch über einen überdurchschnittlich hohen Bestand an Listendenkmälern verfügen.

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — . Teil

Daraus und anhand der Tatsache, daß die kleinen und die mittleren kreisangehörigen Gemeinden mit überdurchschnittlich hohem Denkmalbestand die meisten Denkmalbereiche unter Schutz gestellt haben, kann der Schluß gezogen werden, daß in solchen Orten die Anzahl der potentiell als Denkmalbereich in Betracht kommenden Schutzgegenstände zunimmt. Wenn hingegen nur sieben der zwanzig kreisfreien Städte, die über einen überdurchschnittlich hohen Denkmalbestand verfügen, bislang Denkmalbereichssatzungen erlassen haben, so zeigt sich, daß der den Gemeinden zur Verfügung stehenden Verwaltungskraft allein keine Bedeutung für den Erlaß von Denkmalbereichssatzungen zukommen kann, weil sonst eine größere Anzahl von Satzungen in solchen Städten erlassen worden sein müßte. (B.I.l.) 3.

Für die geringe Anzahl von Unterschutzstellungen sind unterschiedliche Ursachen verantwortlich. Dazu gehören die Schwierigkeiten bei der Erfassung und Bewertung von Ensembles, eine komplexes Aufstellungsverfahren, mangelnde direkte Fördermittel und die unzulängliche Gesetzeslage. (B.I.l.)

4.

Die in zwei unterschiedlich charakterisierten Phasen verlaufende Unterschutzstellungsentwicklung weist während der Steigerungsphase nach 1985 in den Gebieten die höchsten Zuwachsraten auf, wo bereits auf eigene Erfahrungen mit Denkmalbereichssatzungen zurückgegriffen werden konnte. Die regional sehr unterschiedliche Entwicklung läßt sich in den Bezirken mit wenigen Denkmalbereichssatzungen nicht mit einer vermeintlich schlechteren Denkmalstruktur erklären, sondern muß auf andere Faktoren zurückgeführt werden. (B.I.2.)

5.

Unter inhaltlichen Gesichtspunkten betrachtet liegt der Schwerpunkt bei den Unterschutzstellungen im Bereich der städtebaulichen Denkmalpflege. Dies belegt, daß dem Denkmalbereichsschutz eine wichtige Funktion für die Bewahrung historischer Identität in Städten und Ortschaften beigemessen wird. (B.II.)

6.

Bei der Untersuchung der Regelungsstrukturen der Satzungen zeigt sich, daß der ganz überwiegende Anteil von ihnen in ihrem Aufbau dem Regelungsschema entsprechen, das sich dem Gesetz bei genauer Auswertung der materiell-rechtlichen Vorschriften entnehmen läßt. Dementsprechend hoch ist das Maß an formaler Übereinstimmung. Der Mu-

250

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — . Teil

stersatzung folgen dagegen nur 13 % der Satzungen in ihrem formalen Aufbau, was deren unzureichende Konzeption bestätigt, die sich schon daran zeigt, daß sie weder Aussagen zur Frage der Rechtsfolgengeltung noch einen Hinweis auf die Ordnungswidrigkeitenregelung enthält. (C.I.) 7.

Anhand eines Vergleichs der Regelungsstrukturen nach dem Grad ihrer Übereinstimmungen läßt sich nachweisen, daß bei der Satzungskonzeption verschiedene Einflüsse maßgebend sind. In den Gemeinden, in denen mehrere Satzungen erlassen worden sind, orientieren sich die Regelungswerke am Vorbild der jeweils ersten Satzung, wodurch es zur Übernahme von Fehlern, aber auch von positiv zu beurteilenden Satzungsregelungen kommt (Multiplikatoreffekte). Von Bedeutung ist auch der Erfahrungsaustausch zwischen solchen Kommunen, die Kreisen angehören, in denen mehrere Gebietskörperschaften Satzungen erlassen haben. Dagegen spielt der Erfahrungsaustauch zwischen den Kommunen, die der Arbeitsgemeinschaft Historischer Stadt- bzw. Ortskerne angehören nur eine untergeordnete Rolle bei der Satzungskonzeption. (C.I.)

8.

Der Einfluß der Mustersatzung ist sowohl was ihre Auswirkungen auf die formale Regelungsstruktur der Satzungen anbelangt, als auch hinsichtlich der materiell-rechtlichen Satzungsinhalte als gering zu veranschlagen. Dies ist maßgeblich auf ihre wenig solide Machart zurückzuführen, die daher rührt, daß sie zu einem Zeitpunkt erarbeitet worden ist, als keinerlei Erfahrungswerte mit Denkmalbereichssatzungen vorlagen und sie nicht von einer eigens dafür eingesetzten Arbeitsgruppe konzipiert wurde. Außerdem ist sie nicht durch ministeriellen Erlaß besonders autorisiert worden. Diese Faktoren spielen für die von einer Mustersatzung ausgehenden Orientierungswirkung offensichtlich eine erhebliche Rolle. (C.I. und II.)

9.

Sowohl anhand der Untersuchung der Regelungsstrukturen als auch bei der Analyse der materiell-rechtlichen Satzungsregelungen läßt sich nachweisen, daß von der Größe der Gemeinde und ihrer Verwaltungskraft nicht auf die Vollzugseignung und Qualität der jeweiligen Satzung geschlossen werden kann. (C.I. und Π.)

10.

Verstöße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz bei der gebietlichen Festsetzung des örtlichen Geltungsbereiches lassen sich weder auf gesetzlich bedingte Defizite zurückführen noch auf die Vorgaben der Mustersat-

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — . Teil

zung. Es handelt sich um kein denkmalschutzspezifisches Problem. (C.n.l.) 11.

Die Fehlerquote bei der Festlegung des sachlichen Geltungsbereiches nimmt mit der räumlichen Komplexität der Schutzgegenstände zu. Für die festzustellenden Defizite sind vor allem die hinsichtlich der Reichweite und Zielsetzung des Denkmalbereichsschutzes allgemein bestehenden Unsicherheiten verantwortlich zu machen, die durch die unzureichende Gesetzesfassung, eine bislang zu wenig differenzierende Rechtsprechung und die insoweit mangelhafte Mustersatzung bedingt sind. (C.n.2.)

12.

Die hinsichtlich der Konzeption der Satzungsbegründung festzustellenden Defizite sind maßgeblich auf die unzureichende Gesetzeskonzeption zurückzuführen, der eine Aussage zu den Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen nur im Wege der Auslegung entnommen werden kann. Damit fehlt dem Satzungsgeber eine wichtige Orientierungshilfe. Weil die Defizite des Gesetzes auch durch die Mustersatzung keine Korrektur erfahren, ist der weitaus größte Teil der Satzungsbegründungen unter inhaltlichen Gesichtspunkten zu beanstanden. (C.II.3.)

13.

Auch im Hinblick auf die Rechtsfolgeregelungen sind die maßgeblichen Ursachen für die festgestellten Defizite schon im Gesetz selbst zu finden. Weil es sich hinsichtlich der allgemein für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen einer unmißverständlichen Aussage enthält und sich der Regelungsgehalt des § 9 DSchG NW in bezug auf Denkmalbereiche erst im Wege der Auslegung erschließen läßt, weisen die Satzungen bezüglich der allgemein für Denkmalbereiche geltenden Rechtsfolgeregelungen gar keine konkretisierte Regelung auf; die Vorschrift des § 9 DSchG NW wird nur in weniger als der Hälfte der Satzungen in einer modifizierten Lesart wörtlich wiedergegeben. Dadurch wird die Vollzugseignung der Satzungen herabgesetzt. Dies gilt auch, soweit die OrdnungsWidrigkeitenregelung des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NW keine Berücksichtigung gefunden hat. (C.II.4. und 5.)

14.

Die Ergebnisse der unter tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten vorgenommenen Satzungsanalyse bestätigen die kritische Bewertung der gesetzlichen Konzeption des Denkmalbereichsschutzes. Sie unterstreichen

Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen — . Teil

die Notwendigkeit einer gesetzgeberischen Korrektur der entsprechenden Vorschriften des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes. (D.)

Anhang

Teil A

Aufstellung der am 1.1.1992 rechtskräftig festgesetzten Denkmalbereiche nach Verwaltungsbezirken geordnet

Teil Β

Abbildung I Stand der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen am 1.1.1992 in den Regierungsbezirken Abbildung Π Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen vom 1.7.1980 bis zum 1.1.1992 Abbildung m Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmälern vom 1.1.1983 bis zum 1.1.1992 Abbildung I V Entwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen in den Regierungsbezirken vom 1.7.1980 bis zum 1.1.1992 Abbildung V Entwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmälern in den Regierungsbezirken vom 1.1.1983 bis zum 1.1.1992

Teil C

Nachdruck der Mustersatzung für Denkmalbereiche aus dem Kommentar zum Denkmalschutzgesetz NW von Gahlen / Schönstein, 1. Aufl. 1981 bzw. Memmesheimer / Upmeier / Schönstein, 2. Aufl. 1989

Anhang, Teil A

Rechtskräftige Denkmalbereichssatzungen in Nordrhein-Westfalen nach Verwaltungsbezirken geordnet (Stand 1.1.1992)* A. Regierungsbezirk Düsseldorf

8

Denkmalbereich Π, Siedlung Mausegatt (1987

I. Kreisfreie Städte Düsseldorf

Solingen

1

Zentrum Eller (1986)

9

Alt-Gräfrath (1988)

2

Kaiserswerth Altstadt (1988)

10

Hofschaft Dahl (1990)

3

Am Tannenwäldchen (1990) Derendorf, Gerresheim Altstadt (1991)

4

Heisingen, Carl-Funke Siedlung (1988)

Krefeld 6

Kreis Kleve Kalkar, Stadt

Essen 5

Π. Kreisangehörige Gemeinden

Krefeld-Linn (1987)

Mülheim a.d.R.

11

12

Stadtkern mit umgebenden Graben- und Wallanlagen (1985) Ortsteil Grieth (1986)

Kevelaer, Stadt 13

Stadtkern Kevelaer (1988)

7

Denkmalbereich I, Altstadt (1983)

Kleve, Stadt

Die Jahreszahlen beziehen sich auf das Datum der Rechtskraft

Anhang, Teil A

14

Tiergartenstraße/Kaveri-

15

Griethausen (1988)

nenstraße (1988)

255

25 26

Walderstraße (1987) Eilerstraße (1987)

Mettmann, Stadt Kranenburg 27 16

Historischer Ortskern

Stadtkern Mettmann (1986)

(1991) Ratingen, Stadt Rees, Stadt 28 17

Haus Aspel (1990) 29

Wachtendonk 30 18

Ortskern Wachtendonk (1989)

Östliche Poststraße (1988) Graf-Adolf-Straße (1988) Südliche Bahnstraße (1988)

Wülfrath, Stadt Kreis Mettmann

31

Stadtmitte-Wülfrath (1985)

Haan, Stadt 19

Nachbarsberg** (1984)

20

Denkmalbereich Π, Stadtmitte Haan (1985) Denkmalbereich ΠΙ, Gruiten Dorf (1989)

21

Kreis Neuss Grevenbroich, Stadt 32

Denkmalbereich Nr.l, Alt-Hülchrath (1988)

Heiligenhaus, Stadt Neuss, Stadt 22

Abtsküche (1991) 33

Hüden, Stadt 23 24

Innenstadt Hilden (1987) Benrather Straße (1987)

** Denkmalbereich im Rahmen eines Bebauungsplans

Kolpingviertel (1986)

256

Anhang

Kreis Viersen Kempen, Stadt 34

Denkmalbereich Nr.l, Stadtkern Kempen mit umgebenden Wallanlagen (1990)

Rheinberg, Stadt 41

Denkmalbereich Nr. 1, Stadtkern Orsoy mit umgebenden Festungsanlagen (1983)

42

Denkmalbereich Nr.2, Stadtkern Rheinberg (1988)

Tönisvorst, Stadt Wesel, Stadt 35

Frühneuzeitliche Stadtbefestigung St. Tönis

43

(1984)

Denkmalbereich Nr.l, Neu-Büderich, Stadtanlage (1989)

Kreis Wesel Xanten, Stadt Dinslaken, Stadt 44 36

Werksiedlung Alt-Lohberg (1988)

45 46

Kamp-Lintfort, Stadt 37

Denkmalbereich Nr.l, Kamper Berg (1987)

Moers, Stadt 38

Denkmalbereich Nr.l, Wall- und Grabenanlage (1982)

39

Denkmalbereich Nr.2, Altmarkt (1985) Denkmalbereich Nr.3, An der Linde (1985)

40

Ortschaft Oberbirten (1985) Immunität in Xanten (1986) Ortschaft Lüttingen (1986)

B. Regierungsbezirk Köln I. Kreisfreie Städte Bonn 1

Denkmalbereich Nr.l, Innere Nordstadt (1990)

Anhang, Teil A

Π. Kreisangehörige Gemeinden Kreis Aachen

257

Dahlem 8

Denkmalbereich Nr. 1, Kronenburg-Burgbe-

Stolberg, Stadt 2

Alt-Breinig (1985)

3

Hostetstraße (1990)

ring (1985) Hellenthal 9

Burgbering/Reifferscheid (1985)

Kreis Düren Düren, Stadt 4

Grüngürtel-Siedlung (1989)

Mechernich, Stadt 10

Denkmalbereichssatzung Nr.l, Ortskern Kommern (1990)

Erftkreis Schleiden, Stadt Bedburg, Stadt 5

11

Denkmalbereich Nr. 1, Olef-Ortsmitte (1985)

12

Denkmalbereich Nr.2, Schleiden-Vorburg (1987)

13

Denkmalbereich Nr.3, Oberhausen-Zöllerstraße/An der Ley (1986)

Alt Kaster (1984)

Frechen, Stadt 6

Klosterhof Frechen Königsdorf (1987)

Kreis Euskirchen Oberbergischer Kreis Bad Münstereifel, Stadt Bergneustadt 7

Stadtkern Bad Münstereifel (1982)

** Denkmalbereich im Rahmen eines Bebauungsplans

14

Altstadt (1990)

258

Anhang

Engelskirchen

Wermelskirchen, Stadt

15 16

25

Braunswerth (1985) Ortskern Ründeroth (1988)

Hückeswagen, Stadt 17

Stadtkern Hückeswagen (1985)

Rhein-Sieg-Kreis Hennef, Stadt 26

Nümbrecht 27 18

Dabringhausen Ortsmitte (1988)

Stadt Blankenberg (1987) Bödingen (1989)

Ortskern Nümbrecht (1988) Much

Wiehl, Stadt 28 19

Ortskern Much (1987)

Marienhagen (1988) Troisdorf, Stadt

Wipperfürth, Stadt 29 20 21

Wipperfürth-Niedergaul (1983) Wipperfürth-Altstadt (1990)

30 31

Kasinoviertel Troisdorf (1982) Rote Kolonie Troisdorf (1991) Schwarze Kolonie, Friedrich-Wilhelms Hütte (1991)

Rheinisch-Bergischer Kreis Kürten 22

Ortskern Kürten (1988)

Leichlingen, Stadt 23 24

Marktstraße/Mittelstraße, Dorf (1984) Witzhelden (1988)

C. Regierungsbezirk Münster I. Kreisfreie Städte Gelsenkirchen 1

Siedlung Augustusstraße (1991)

Anhang, Teil A

259

Π. Kreisangehörige Gemeinden

Kreis Borken Vreden, Stadt 2

Ameloer Kring (1986)

(1991)

Kreis Steinfurt Horstmar, Stadt 10

Altstadt Horstmar (1989)

Kreis Coesfeld Rheine, Stadt Billerbeck, Stadt 3

11

Genossenschaftssiedlung Bruktererstraße (1989)

12

Werksiedlung Weißenburg (1990)

Johanni-Kirchplatz (1988)

Coesfeld, Stadt 4

Marktplatz** (1980)

5 6

Mühlenstraße** (1982) Kirchplatz St. Jacobi** (1982) Verwaltungsgebäude Stadtverwaltung**

7

(1983) Kreis Recklinghausen Dorsten, Stadt 8

Zechensiedlung Hervest (1987)

Herten 9

Freiheit Westerholt

** Denkmalbereich im Rahmen eines Bebauungsplans

Steinfurt, Stadt 13

Historischer Stadtkern Burgsteinfurt mit Schloßanlage (1989)

Tecklenburg, Stadt 14

Historischer Stadtkern Tecklenburg (1985)

E. Regierungsbezirk Arnsberg I. Kreisfreie Städte Π. Kreisangehörige Gemeinden Ennepe-Ruhr-Kreis Gevelsberg, Stadt 1

Elberfelder Straße/ Altes Dorf (1989)

Kreis Soest Werl, Stadt 7

Kreis Unna Schwerte, Stadt 8 9

Hattingen, Stadt 2 3

Zechensiedlung Müsendrei (1985) Freiheit Blankenstein (1990)

Witten, Stadt 4

Siedlung Witten-Ost (1985)

Märkischer Kreis

Altstadt Werl (1988)

Stadtkern Schwerte (1990) Freiheit Westhofen (1990)

D. Regierungsbezirk Detmold I. Kreisfreie Städte Π. Kreisangehörige Gemeinden

Kreis Lippe Schieder-Schwalenberg, Stadt

Nachrodt-Wiblingwerde 1 5

Werksiedlung Langenstück (1988)

Stadtkern Schwalenberg (1989)

Kreis Minden-Lübbecke Kreis Siegen-Wittgenstein Bad Oeynhausen, Stadt Siegen, Stadt 2 6

Altstadt Siegen (1986)

Hindenburgstraße (1983)

Anhang, Teil Β Abb. I: Stand der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen am 1.1.1992 Denkmalbereiche (absolut)

14

Düsseldorf

Ί

Köln

• L

Münster

Arnsberg

Detmold

Regierungsbezirke Quelle: Eigene Erhebungen auf der Grundlage von Angaben des MSV NW

Abb. II: Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmalbereichen Denkmalbereiche (absolut)

97 8

1C ^

y

7 c 3 30 ^

0

1ί) *

1

1J /

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Jahre Quelle: Eigene Erhebungen auf der Grundlage von Angaben des MSV NW

17 Leidinger

262

Anhang, Teil Β Abb. III: Gesamtentwicklung der Unterschutzstellungen bei Denkmälern Denkmttler (absolut)

Jahre Quelle: Erhebungen d e · M8V NW

Abb. IV: Entwicklung der Unterschutzstellungen in den Regierungsbezirken Denkmalbereiche (absolut) 46 4

2f 1

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Β

2

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^^^ 7 £ 1980

1981

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À ( 1984

1988

1988

1987

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ì 1989

1990

Jahre

I

DU«»«ldorl % Köln —MUn»t>r Q Arn>t»rg -*-p«tmold

Quelle: Eigene Erhebungen auf der Grundlage von Angaben des MSV NW

1i·

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il 1991

1992

1985

— 1 "-Düsseldorf

1984

Quelle: Erhebungen des MSV NW

1983

ο

10.000

16.000

20.000

26.000

Denkmäler (absolut) 30.000 -ι

1988

-7K-KÖI11

^^^

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—t— Münster

Jahre

1987

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16 v

Abb. V: Entwicklung der Unterschutzstellungen in den Regierungsbezirken

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26.106

1991

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1990

21N ——

-X-Detmold

1989

β.^β

12.

€3- Arnsberg

1988

^^

2 0^, J4J-—

:

1992

Anhang, Teil Β

Anhang, Teil C Mustersatzung für Denkmalbereiche Satzung für den Denkmalbereich

.....

.....

.....1 i n der Gemeinde/Stadt*

........................................ vom...............................·...·..·.....·2 Aufgrund von § 2 Abs.3 und § 5 des Gesetzes zum Schutze und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz - DSchG) vom 11.März 1980 (GV.NW. S.226), zuletzt geändert durch Gesetz vom ó.November 1984 (GV.NW. S.663) - SGV.NW.224 - in Verbindung mit § 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.August 1984 (GV. NW S.475), geändert durch Gesetz vom Ó.Oktober 1987 (GV.NW. S.342) - SGV.NW. 2023 - hat der Rat der Gemeinde/Stadt* in seiner Sitzung am .... folgende Satzung beschlossen: § 1 Örtlicher Geltungsbereich (1) Das Gebiet

1

wird als Denkmalbereich festgesetzt und unter Schutz gestellt.

(2) Der Denkmalbereich umfaßt die Flurstücke Rur .... Nr

(es folgt die Aufzählung

aller Flurstücke innerhalb des Denkmalbereiches 3). Der Denkmalbereich wird begrenzt von .... (es folgt eine eindeutige Beschreibung der Grenze des Denkmalbereiches 3). Die Grenze des Denkmalbereiches ergibt sich aus dem als Anlage 1 beigefügten Plan, der Bestandteil dieser Satzung ist (In den Plan ist die Grenze des Denkmalbereiches parzellenscharf einzuzeichnen3). § 2 Sachlicher Geltungsbereich In dem Geltungsbereich dieser Satzung sind geschützt .... (Es folgt die Angabe der charakteristischen Merkmale, die das zu schützende Erscheinungsbild prägen.) Beispiele: ... der Siedlungsgrundriß und das Erscheinungsbild der Siedlung, das durch die vorhandenen baulichen Anlagen, die Vorgärten und die öffentliche Grünanlage entlang der

1 2

3

Bezeichnung einsetzen Datum der Unterzeichnung der Bekanntmachungsanordnung durch den (Ober-)Bürgermeister oder dessen Stellvertreter (§ 2 Abs.5 BekanntmVO) Alternativ

* Nichtzutreffendes streichen

Anhang, Teil Hauptstraße sowie die besondere Ausgestaltung des Straßenraumes bestimmt wird. Der geschützte Siedlungsgrundriß ist in dem beiliegenden Plan - Anlage 2 - dargestellt. Das geschützte Erscheinungsbild ergibt sich aus den vier photographischen Darstellungen in der Anlage 3. Die Anlagen 2 und 3 sind Bestandteil dieser Satzung4. ... die Abfolge stuckierter Fassaden und typischer Fensterausformungen sowie die Vorgärten und ihre Einfriedungen (schmiedeeiserne Gitter) in der Kurfürstenstraße. Das geschützte Erscheinungsbild ist in der photographischen Aufnahme - Anlage 1 - dargestellt, die Bestandteil dieser Satzung ist 4 . ... die Stadtsilhouette, die sich dem Betrachter vom gegenüberliegenden Ufer des Rheins in Höhe der X-Brücke (Rheinstromkilometer ...) darbietet. Die geschützte Stadtsilhouette ist in der photographischen Aufnahme - Anlage 1 - dargestellt, die Bestandteil dieser Satzung ist 4 .

§ 3 Begründung (Hier ist anzugeben, aus welchen Gründen das Gebiet als Denkmalbereich festgesetzt wird. Die Gründe können vielfach dem Gutachten des L V entnommen werden.) Beispiele: ... Die X-Siedlung ist typisch für die siedlungsgeschichtliche Entwicklung des Arbeiterwohnungsbaues um die Jahrhundertwende in der Gemeinde/Stadt

**

... Die Stadtsilhouette zeigt die bauliche und geschichtliche Entwicklung der Stadt und ihre Abhängigkeit vom Rheinstrom. Das Gutachten des Landschaftsverbandes vom ist dieser Satzung nachrichtlich als Anlage 4 beigefügt 5.

§ 4 Inkrafttreten Diese Satzung tritt am Tage nach ihrer Bekanntgabe in Kraft.

4

vgl. § 5 Abs.2 Satz 4 DSchG

5

vgl. § 5 Abs.2 Satz 5 DSchG

" Nichtzutreffendes streichen

Nachdruck der Mustersatzung aus dem Kommentar von Gahlen/Schönstein, 1. Aufl. 1981 bzw. Mcmmesheimer/Upmeier/ Schönstein, 2. Aufl. 1989 zum Denkmalschutzgesetz NW mit freundlicher Genehmigung des Deutschen Gemeindeverlages, Köln.

Literaturverzeichnis Alte Städte - Alte Dörfer Gestalten und Erhalten durch örtliche Bauvorschriften: Herausgegeben vom Bayrischen Staatsministerium des Innern und des Bayrischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus, München 1986. Arbeitsgemeinschaft Historischer Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen, Eine Dokumentation: Herausgegeben von der Arbeitsgemeinschaft Historischer Stadtkerne, Herdecke / Soest 1989 (zitiert: Dokumentation Historische Stadtkerne in Nordrhein-Westfalen). Battis, Ulrich: Zur praktischen Bedeutung des § 39 h BBauG für die Stadterhaltung, DVB1. 1981, S. 479-483. —

Rechtsfragen des Denkmalschutzes, NuR 1983, Schmittat, Karl-Oskar S. 102-110.

Battis, Ulrich / Krautzberger, Michael / Lohr, Rolf-Peter: Baugesetzbuch, Kommentar, 3. Aufl. München 1991 (zitiert: Bearbeiter, in: Battis / Krautzberger / Lohr, BauGB, Kommentar). Beckmann, Martin: Zur Berücksichtigung von Eigentümerbelangen im denkmalrechtlichen Erlaubnisverfahren, NWVBL 1991, S. 361-366. Beninde, Michael / Martin, Werner: Denkmalschutz in Nordrhein-Westfalen: In der Sackgasse ? Verwaltungsrundschau 1985, S. 16-22. Bodendenkmalpflege in Altstädten: Materialien zur Bodendenkmalpflege im Rheinland 1 ; hrsg. vom Landschafts verband Rheinland und dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege, Köln 1992 (zitiert: Bodendenkmalpflege in Altstädten). Böckenförde, Dieter / Temme, Heinz-Georg: Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 8. Aufl. Düsseldorf 1989 (zitiert: Böckenförde / Temme, BauO NW, Kommentar). Borchard, Klaus: Städtebau und Denkmalpflege, DBZ 1991, S. 709-716. Bork, Gundolf / Köster, Wolf: Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen 1984, Kommentar, Köln 1985 (zitiert: Bork / Köster, BauO NW, Kommentar). Breuer, Tilmann: Ensemble, Konzeption und Problematik eines Begriffes des Bayrischen Denkmalschutzgesetzes, DKD 1976, S. 21-38. —

Probleme der Feststellung und Festlegung von Ensembles im Großstadtbereich München, DKD 1977, S. 193-210.

— Die Baudenkmäler und ihre Erfassung, Ausführliche Darstellung aus der Sicht des Kunsthistorikers, in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern in der Bundesrepublik Deutschland, Ein Handbuch, hrsg. von August Gebeßler und Wolfgang Eberl, Köln / Stuttgart / Berlin / Mainz 1980, S. 22-58 (zitiert: Breuer, in: Schutz und Pflege von Baudenkmälern). —

Stadtdenkmal und Landdenkmal; Grenzbegriffe der Baudenkmalkunde, Schönere Heimat 1982, S. 264-270.

— Ensemble — ein Begriff gegenwärtiger Denkmalkunde und die Hypotheken seines Ursprungs, in: Die Denkmalpflege als Plage und Frage, Festgabe für August Gebeßler, hrsg. von Georg Mörsch und Richard Strobel, S. 38-52, München 1989 (zitiert: Breuer, in: Festgabe für August Gebeßler). Brohm, Winfried: Der Schutz erhaltenswerter Bausubstanz, DVB1. 1985, S. 593-600.

Literaturverzeichnis

267

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