Teilung von Bundesgesetzen: Die rechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung von Gesetzentwürfen des Bundes in zustimmungsbedürftige und zustimmungsfreie Teile [1 ed.] 9783428451746, 9783428051748

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 420

Teilung von Bundesgesetzen Die rechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung von Gesetzentwürfen des Bundes in zustimmungsbedürftige und zustimmungsfreie Teile

Von

Gernot Fritz

Duncker & Humblot · Berlin

GERNOT

FRITZ

Teilung von Bundesgesetzen

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 420

Recht

Teilung von Bundesgesetzen Die rechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung von Gesetzentwürfen des Bundes i n zustimmungsbedürftige und zustimmungefreie Teile

Von D r . Gernot Fritz

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Hechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 8 428 05174 2

Vorwort I m Wintersemester 1981/82 wurde die Arbeit von der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-WilhelmsUniversität Bonn als Dissertation angenommen. Sie behandelt einen Nahtbereich zwischen Recht und Politik. Die Frage der Gesetzesteilung beschäftigt seit Beginn der 50er Jahre regelmäßig die Gesetzgebungsorgane und findet seitdem — vor allem aber seit dem Regierungswechsel 1969 — i n der Öffentlichkeit einen breiten W i derhall. Obwohl es sich so u m ein „altes" und dennoch aktuelles Thema handelt, ist es i m Staatsrecht bisher nur am Rande erörtert worden. Die Arbeit w i l l hier ergänzen. Herr Professor Dr. Fritz Ossenbühl, der Direktor des Instituts für öffentliches Recht, Abteilung Staatsrecht, der Universität Bonn hat die Dissertation angeregt und engagiert gefördert. Für die Chance und seine stetige Ermutigung sage ich herzlichen Dank. Herrn Professor Dr. Johannes Broermann danke ich für die Aufnahme der Arbeit i n seine Schriftenreihe. Bonn, i m A p r i l 1982 Gernot Fritz

Inhaltsverzeichnis

Prolog zum Streit um die Gesetzesteilung I. Der Fehdehandschuh des Bundeskanzlers

17

I I . E i n alter K o n f l i k t zwischen Bundesregierung u n d Bundesrat . .

18

I I I . Die Ursache: Eine Mischung politischer u n d rechtlicher Aspekte

18

1. T e i l Die praktische Bedeutung der Gesetzesteilung und ihre Diskussion in Schrifttum und Rechtsprechung A . Die Rolle des Bundesrates i m Gesetzgebungsverfahren I. L ä n d e r m i t w i r k u n g über ein Bundesorgan I I . Der abgestufte Einfluß des Bundesrates B. Der Begriffsinhalt

der Gesetzesteilung

I . Semantische A b l e i t u n g I I . Staatsrechtliche Verwendbarkeit der Definition I I I . Konkretisierungsprobleme bei von Anbeginn aufgeteilten Gesetzen C. Gesetzesteilung i n der Staatspraxis I. Methodische Vorbemerkung I I . Deutschland-Vertrag, V e r t r a g über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) u n d Nebengesetze

21 21 22 25 26 26

28 29 29

30

I I I . Wehrpflichtgesetz

33

I V . 20./21./22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Haushaltsreformgesetz, Finanzreformgesetz, Gesetz zur Ä n d e r u n g von A r t . 74, 75 u n d 96 Abs. 4 GG)

36

nsverzeichnis

8

V. Mieterschutznovelle

1971

42

V I . Erstes Gesetz zur Reform des Ehe- u n d Familienrechts V I I . Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur

47 51

V I I I . Berufsbildungsgesetz / Ausbildungsplatzförderungsgesetz / Berufsbildungsförderungsgesetz I X . Mutterschaftsurlaubsgesetz

54 58

D. L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

60

I. Politische Genese der Teilungsdiskussion u n d schaftlicher Literaturbefund

rechtswissen-

1. Erste Phase 1952 bis 1969

60 60

a) Die Konfliktauslösung durch die Bundesregierung u n d die Reaktion des Bundesrates

60

b) Die aa) bb) cc) dd) ee)

62 62 62 63 64 65

Stimmen des Schrifttums Röttgen Kutscher Hans Schneider Hans Schäfer Herrschende Literaturmeinung

2. Zweite Phase 1969 bis heute

66

a) Der Regierungswechsel als Stimulans der Teilungsdiskussion

66

b) Die aa) bb) cc) dd) ee) ff) gg) hh)

68 68 69 70 71 73 74 75 77

Literaturstimmen Konow Dittmann Herzog Pestalozza Fiedler Janson Schenke Hasselsweiler

I I . Die Meinung der Rechtsprechung

77

2. T e i l

Gesetzesteilung versus Gesetzeseinheit A . Die Einheitsthese als Ursache der Teilungsstrategie

80

B. Die norminnere Teilung

81

nsverzeichnis

9

I. Theorieansätze zur Erschütterung der Einheitsthese I I . Die föderative Substanz dieser Theorien

81 82

I I I . Die streng sezessive Theorie

83

I V . Die einheitsbegründende W i r k u n g des Gesetzesbeschlusses

84

C. Materieller Umfang des bundesratlichen Prüfungsrechtes

87

3. T e i l Die äußere, formelle Aufspaltung von Gesetzesmaterien in Teilgesetze A. Differenzierende Prolegomena

90

I. „ A k t i v " u n d „ r e a k t i v " als Unterscheidungskriterien I I . Erfordernis der falldifferenzierten Analyse des Gesetzgebungsverfahrens

90

91

B. Ursprüngliche A u f t e i l u n g von Gesetzesentwürfen

92

I. Die Typen a p r i o r i geteilter Gesetze

92

1. Der Bereich des I n i t i a n t e n als Gestaltungsfeld

92

2. Die mangelnde Transparenz der Initiantensphäre als Identifikationsproblem geteilter Gesetze

92

3. Die Teilungsindizien der formellen Einheit u n d materiellen Zusammengehörigkeit

94

I I . Die Trennung i n rein materielle Teilgesetze

95

1. Der inhaltliche Rahmen einer Gesetzesinitiative

95

2. Rechtliche Bindungen der I n i t i a t i v e

96

3. Regelungsdefizit

98

als Rechtswidrigkeitskriterium

a) Normunvollständigkeit u n d Nichtigkeit b) Verstoß gegen das Gebot der Rechtsklarheit als mögliches Nichtigkeitsindiz c) A n w e n d u n g der Regeln der Teilnichtigkeitslehre I I I . Die Trennung Vorschriften

materiellrechtlicher

und

98 99 101

verfahrensrechtlicher 102

1. Teilungsfreiheit u n d die Herleitung möglicher Schranken . . 102

nsverzeichnis

10

a) Die Bedeutung des A r t . 841 G G f ü r die Gesetzesteilung 102 b) Die Interessenlage des Bundesrates

104

c) Kohärenztheorien gegen herrschende Schrifttumsmeinung 105 2. Gewohnheitsrechtliches Teilungsverbot

108

a) Empirischer Befund als Begründungskern f ü r Gewohnheitsrecht 108 b) Das Fehlen gewohnheitsrechtlicher Erfordernisse

109

3. Kompetenzrechtliches Teilungsverbot

110

a) Zweistufigkeit der A b l e i t u n g

110

b) A r t . 84 I GG: Kompetenznorm f ü r das Verfahrensrecht? 110 c) Konsequenzen des Annexcharakters verfahrensrechtlicher Vorschriften 112 d) Kompetenzrechtlich unzulässige Überdehnungen?

113

4. Teilungsverbot infolge einer Untrennbarkeit formellen u n d materiellen Rechts 115 a) Untrennbarkeit wegen dichter Gemengelage

115

b) Doppelcharakter der N o r m als F a l l der Untrennbarkeit 116 5. Materielles Teilgesetz als unzulässiger Tonso

117

a) Die Exekution der Bundesgesetze

117

b) Gesetzesausführung durch Selbstkoordinierung

118

6. Teilungsverbot aufgrund der Treuepflicht zwischen den am Gesetzgebungsprozeß beteiligten Organen 120 a) I n h a l t der Bundestreue

120

b) Gültigkeit des Prinzips der Bundestreue f ü r das V e r hältnis der Bundesorgane 121 c) A u s w i r k u n g e n des Treugebots auf die Gesetzesgestaltung 123 7. Erstreckung der Zustimmungsbedürftigkeit spaltene Teilgesetz

auf das abge126

a) Die H a l t u n g des Bundesrates

126

b) Schwächen der bundesratlichen Position

127

c) Die verfahrensmäßigen Möglichkeiten einer Gegenwehr des Bundesrates gegen die Gesetzesaufspaltung 127 8. Ergebnis: Ursprüngliche C. Formell-reaktive

Gesetzesteilung

Teilbarkeit v o n Gesetzentwürfen 128 129

I. A u f t e i l u n g durch die Bundesregierung nach dem ersten Durchgang i m Bundesrat 130

nsverzeichnis

11

1. Die F u n k t i o n des ersten Durchgangs

130

2. Handlungsalternativen der Bundesregierung bei kritischer Stellungnahme des Bundesrates 131 3. Parlamentarische Tradition Gesetzesvorlagen?

eines

Rücknahmeverbots

für 132

4. Bundesratliches Rücknahmeverbot

135

a) Die Rechtsansichten

135

b) Keine S p e r r w i r k u n g der bundesratlichen Stellungnahme 136 5. Prozedurale Behandlung entstehender Neugesetze

138

6. Zwischenergebnis (I)

139

I I . Gesetzesteilung i m Verlauf der parlamentarischen Beratung . . 140 1. Teilung des Gesetzentwurfs durch den Bundestag

141

a) Teilung als Ausdruck der Gestaltungsfreiheit

141

b) Die gesetzestechnische Durchführung der Teilung

142

c) Der Umfang des Teilungsrechtes

144

2. Entwurfsmodifikation durch den I n i t i a n t e n

144

a) Parlamentarische I n i t i a t i v e n

145

b) Vorlagen der Bundesregierung u n d des Bundesrates

145

3. Zurückziehen eines Gesetzentwurfes durch den I n i t i a n t e n u n d Neuvorlage von Teilgesetzen 147 a) Rücknahmeverbot oder freie Rücknehmbarkeit von A n trägen 147 b) Schranken der Rücknahmebefugnis aa) V o t u m eines Parlamentsausschusses bb) Parlamentarischer A u f w a n d cc) Der Gesetzesbeschluß als zeitliche Rücknahmegrenze dd) Rücknahmesperre durch Rechte Dritter?

148 148 149 150 151

c) K r i t e r i e n einer Antragsrücknahme

152

d) Gestaltungsmöglichkeiten Vorlage 4. Zwischenergebnis

nach

der

Rücknahme

(II)

einer 153 154

I I I . A u f t e i l u n g durch den I n i t i a n t e n vor Verabschiedung einer Stellungnahme des Bundesrates 154 1. Neueinbringungsverbot f ü r den Initianten?

155

a) Der Maßstab der Interorgantreue

156

b) Die Bedeutung f ü r den parlamentarischen I n i t i a n t e n

157

nsverzeichnis c) A u s w i r k u n g f ü r die Bundesregierung als I n i t i a n t

158

d) Neuinitiativeverbot wegen Treuepflicht zum Bundesrat? 158 2. Zulässigkeit von Neuberatung durch den Bundestag

und

Neubeschlußfassung 159

a) Parlamentarische Beratung neu eingebrachter Teilgesetze 159 b) Die Verabschiedung einer Neuinitiative durch den B u n destag 160 3. Zwischenergebnis ( I I I )

161

I V . Gesetzesteilung nach einer Ablehnung durch den Bundesrat . . 162 1. A u f t e i l u n g ohne Vermittlungsverfahren

163

a) F u n k t i o n des Vermittlungsverfahrens i m Gesetzgebungsprozeß 163 b) Keine Pflicht zum Vermittlungs verfahren

165

2. Gesetzesteilung nach begonnenem Vermittlungsverfahren . . 166 a) Prozedurale Einigungshilfen

166

b) Die verfas