Tarifmacht Und Mitbestimmung in Der Presse (German Edition) 3428034864, 9783428034864
136 10 6MB
German Pages 59 [60] Year 1975
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BERND RÜTHERS
Tarifmacht und Mitbestimmung in der Presse
Berliner Abhandlungen zum Presserecht herausgegeben von Karl August Bettermann, Ernst E. Hirsch und Peter Lerche
Heft 21
Tarifmacht und Mitbestimmung in der Presse Von
Dr. jur. Bernd Rüthers o. Professor der Rechte an der Universltit Konstanz
DUNCKER &
HUMBLOT I
BERLIN
Alle Rechte vorbehalten
© 1975 Duncker & Humblot, Berlin 41
Gedruckt 1975 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03486 4
Vorwort Die Freiheit der Presse ist Gegenstand eines harten rechtspolitischen Ringens geworden. In zahlreichen wissenschaftlichen Beiträgen zu diesem Thema werden die verschiedensten Änderungen der gegenwärtigen Pressestruktur vorgeschlagen. Zusätzlich wird sowohl über die Ziele als auch über die geeigneten und verfassungsrechtlich zulässigen Mittel solcher Änderungen gestritten. Andererseits erhält das in diesem Land verwirklichte Maß an Pressefreiheit im internationalen Vergleich gute Zensuren. Das Problem der Pressefreiheit ist komplex. Der Begriff läßt sich, wie die junge Begriffsgeschichte der "inneren" Pressefreiheit zeigt, zu vielfältigen Zwecken einsetzen. Von zentraler Bedeutung dabei ist das Verständnis der Verfassungsgarantie in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Damit ist jedoch etwas anderes gemeint als die Sicherung oder Steigerung des politischen Einflusses bestimmter, kollektiv organisierter Berufsgruppen. Die vorliegende Studie behandelt einen kleinen, bisher weitgehend unbeachteten, von den meist fachfremden Autoren nur gestreiften Problemausschnitt. Die Anregung dazu verdanke ich der Fiduziarischen Stiftung "Freiheit der Presse", Frankfurt/M. Es war zu klären, in welchem Umfang die Tarifparteien der Verleger und der Journalisten Mitbestimmungsfragen in Zeitungsunternehmen tarifvertraglich regeln können. Die daraus entstandene gutachtliche Stellungnahme, die eine Rechtsfrage nach geltendem Recht beantwortet, nicht eine vorgegebene Antwort begründet, habe ich mit Kollegen und Studenten diskutiert. Ihnen sowie meinen Assistenten, den Herren Rüdiger Söhnen und JörgMichael Mitschke danke ich herzlich für Anregung und Kritik. Bottighofen TG, im August 1975.
Bernd Rüthers
Inhaltsverzeic hnis A. Das Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B. Die Regelungsbefugn is der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . I. Arbeits- und Wirtschaftsbedin gungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Presserecht als "Arbeitsbedingun g"? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Presserechtliche Elemente der redaktionellen Mitbestimmung 2. Arbeitsrechtliche Elemente der redaktionellen Mitbestimmung 3. Exkurs: Zuständigkeit des Bundes oder der Länder zur gesetzlichen Regelung der redaktionellen Mitbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kommunikations bedingungen sind nicht tariflich regelbar . . 5. Redaktionelle Mitbestimmung als Sonderarbeitsrec ht der Presse III. Die tarifliche Einführung der redaktionellen Mitbestimmung als Eingriff in die verfassungsgeset zlich geschützte Kompetenzverte ilung im Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mitbestimmung über die Tendenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mitbestimmung über die Besetzung der Chefredaktion . . . . . . . . IV. Zulässige Regelungsziele der Tarifparteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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V. Zusammenfassun g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C. Die Regelungsbefugn isse der Tarifvertragspar teien zur Kompetenzabgrenzung nach dem Betriebsverfassu ngsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 I. Der Redaktionsaussc huß als "Vertretung der Arbeitnehmer" (§ 3 Abs. 1 BetrVG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 II. Redaktionsaussch üsse und gesetzlicher Tendenzschutz (§ 118 BetrVG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 III. Redaktionsaussc hüsse und leitende Angestellte (§ 5 Abs. 3 BetrVG) 43 IV. Zusammenfassun g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 D. Die tarifliche Erweiterung der Mitbestimmungs rechte des Betriebsrates in Presseunternehm en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 I. Die Zulässigkeit tarifli'cher Abänderungen betriebsverfassu ngsrechtlicher Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 II. Der tarifliche Verzicht auf den gesetzlichen Tendenzschutz . . . . . . 49 III. Die Bindung der Tarifparteien an Art. 5 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . 51 IV. Zusammenfassun g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Inhaltsverzeichnis
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E. Die Zulässigkeit von Streiks
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I. Streiks nur für tariflich regelbare Forderungen der Redakteure
als Arbeitnehmer
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II. Streiks für betriebsverfassungsrechtliche Regelungsziele
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III. Streiks zur Erzwingung eines tariflichen Verzichts auf den gesetzIi'chen Tendenzschutz . 55 IV. Zusammenfassung Literaturverzeichnis .
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A. Das Problem Zwischen den im Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger zusammengeschlossenen Verbänden der Zeitungsverleger einerseits und den zuständigen Gewerkschaften der Journalisten andererseits wird seit langem über eine tarifliche Regelung von Mitbestimmungsproblemen in Zeitungsunternehmen verhandelt. Die juristische Diskussion über die Zulässigkeit solcher Regelungen ist durch den Abschluß zweier Tarifverträge zwischen der Westfälischen Verlags-GmbH und der IG Druck und Papier bei der Westfälischen Rundschau sowie durch daran anschließende Tarifforderungen der IG Druck und Papier auf Landesbzw. Bundesebene erneut angeregt worden1• 2 • Es geht dabei um zwei schwer abgrenzbare Problemkreise, nämlich einmal um eine tarifliche Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren und zum anderen um eine tarifliche Regelung der personellen und wirtschaftlichen Mitbestimmung des Betriebsrates in Zeitungsunternehmen. Die Frage, in welcher Weise der rechtliche Status der Journalisten gegenüber den Verlagen über arbeitsvertragliche Abreden hinaus gesichert werden könne, hat vielfältige rechtliche Bezüge. Sie wird hier unter einem zweifachen Gesichtspunkt behandelt. Zunächst soll untersucht werden, ob die Regelungsmacht der Tarifparteien ausreicht, um Mitbestimmungsrechte der Redakteure oder der Betriebsräte in Presseunternehmen tariflich zu vereinbaren. Wenn man diese Frage bejaht oder als bejaht unterstellt, ist zu prüfen, ob entsprechende tarifliche Forderungen durch einen rechtmäßigen Arbeitskampf erzwingbar sind.
1 Vgl. etwa M.-L. Henkel, AfP 1973, 418; Ihlefeld, AfP 1973, 516. Es liegen inzwischen mehrere Entwürfe der Journalistenorganisationen für Tarifabschlüsse auf Landes- bzw. Bundesebene vor, die inhaltlich weitgehend übereinstimmen. 2 Zum Diskussionsstand vgl. etwa Kübler, Empfiehlt es sich, zum Schutze der Pressefreiheit gesetzliche Vorschriften über die innere Ordnung von Presseunternehmen zu erlassen? Gutachten D zum 49. DJT, München 1972 (künftig zitiert: Kübler, Gutachten), S. D 25 ff.; Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, Berlin 1973, S. 11 ff.; vgl. auch Skriver, Schreiben und schreiben lassen, 1970, S. 61 ff.; vgl. neuerdings auch Lerche, Verfassungsrechtliche Aspekte der "inneren Pressefreiheit", Berlin 1974 (künftig zitiert Lerche, Gutachten).
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG Die erste Frage richtet sich darauf, ob und wie die Regelungsbefugnis der Tarifparteien in nicht arbeitsrechtlichen Materien und in Grenzmaterien, insbesondere in Gemengelagen von Arbeitsrecht und Presserecht, rechtlich begrenzt ist. Der Tarifvertrag ist das Instrument des kollektiven Arbeitsrechts, mit dem die Koalitionen ihre koalitionsmäßigen Aufgaben und Ziele verwirklichen3 . Nach der ständigen Rechtsprechung der zuständigen obersten Bundesgerichte, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts, wird durch Art. 9 Abs. 3 GG mit der Koalitionsfreiheit auch die Tarifautonomie - d. h. die Normsetzungsbefugnis staatsfreier, unabhängiger4 Tarifparteien durch Tarifverträge in ihrem Kernbereich verfassungsgesetzlich gewährleistet. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit garantiert danach, daß die Koalitionen auf die Gestaltung der Löhne und Arbeitsbedingungen Einfluß nehmen, insbesondere zu diesem Zweck Gesamtvereinbarungen abschließen können5 , wozu ihnen vom Staat ein Tarifvertragssystem im Sinne des modernen Arbeitsrechts bereitzustellen ist6• In der Rechtsprechung wird allerdings stark betont, die Garantie der Tarifautonomie sei ganz allgemein und umfasse nicht die jeweilige historische Ausprägung des geltenden Tarifvertragsgesetzes. Sie lasse vielmehr dem einfachen Gesetzgeber einen weiten Spielraum des Gestaltungsermessens beim Ausbau und der Anpassung der Tarifautonomie an gewandelte Funktionsbedingungen6a. Als ein wesentliches Merkmal bei der Konkretisierung des Garantiegehaltes von Art. 9 Abs. 3 GG für die Koalitionen gilt der historisch gewordene Sinn der Koalitionsfreiheit7. Danach sind auch die verfassungsgesetzlich geschützten Aufgabenbereiche und Betätigungsrechte wesentlich anhand ihrer historischen Entwicklung zu bestimmen. s BAGE 2, 75 (77). 4 BVerfGE 4, 96 (106); 20, 312 (317); 28, 295 (304 f.); BAGE 21, 98 (101, 103). 5 BVerfGE 4, 96 (106). o BVerfGE 4, 96 (106). 6 a BVerfGE 4, 96 (107 f.); 20, 312 (317). 7 BVerfGE 4, 96 (102 ff.); 19, 303 (319 ff.).
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
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Diese Aussagen der Rechtsprechung zur Einrichtungsgarantie der Tarifautonomie sind ersichtlich allgemein gehalten und lassen dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tarifrechts einen Ermessensspielraum. Der Tarifvertrag und das gesamte Tarifrecht sind demnach der Gestaltung durch den einfachen Gesetzgeber anheimgegeben. Sie gehören- wie etwa auch das sachenrechtliche Eigentum- einerseits der unterverfassungsrechtlichen Rechtsordnung zu, sind aber andererseits im Kernbereich als Einrichtungen ("Institute") verfassungsgesetzlich garantiert. Die damit angedeutete Offenheit und Unbestimmtheit der verfassungsgesetzlichen Einrichtungsgarantie hat die Literatur zu einer Fülle von Theorien zum Inhalt solcher institutioneller Garantien in Art. 9 Abs. 3 GG und vergleichbar neuerdings in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG angeregt8 • Beim Koalitionsgrundrecht des Art. 9 Abs. 3 GG wird die Offenheit und die Unbestimmtheit des Garantieinhaltes noch dadurch unterstrichen, daß die Rechtsprechung neben den Vagheiten bei der Bestimmung der Koalitionsgarantie9 auch die Garantie der "Koalitionsmittel", d. h. der Instrumente, mit denen die Koalitionen ihre koalitionsgemäßen Ziele verfolgen, sehr weit formuliert hat: Einerseits wird den Koalitionen die Befugnis zuerkannt, grundsätzlich die Mittel zu wählen, die sie zur Erreichung ihrer Zwecke für geeignet halten10• Andererseits ist es Sache des Gesetzgebers und fällt in den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, die Tragweite der Koalitionsfreiheit dadurch zu bestimmen, daß er die Befugnisse der Koalitionen im einzelnen ausgestaltet und näher regelt.11 • Der weite Rahmen, den die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zum Garantiegehalt des Art. 9 Abs. 3 GG ziehen, hat in der Literatur zu zahlreichen Interpretationsversuchen und Kontroversen über die Koalitionsfreiheit und die daraus abgeleitete Regelungsbefugnis der Tarifparteien geführt. Dabei lassen sich zwei Richtungen unterscheiden. Die erste, von einer Minderheit vertretene Auffassung 12, tritt für eine Deutung der Koalitionsfreiheit im traditionellen Sinne eines liberalen Freiheitsrechts ein. Ein Kollektiv- oder Doppelgrundrecht, 8 Vgl. zu Art. 9 Abs. 3 GG die umfassende Darstellung und die eigene Theorie bei Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, sowie Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, 1969, S. 33 ff.; zu Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vgl. Kübler, Gutachten, S. D 35 ff., Lerche, Gutachten, S. 16 ff. m. w. Nachweisen. 9 Vgl. etwa BVerfGE 18, 18 {26); 19, 303 {313). 1o BVerfGE 18, 18 {32). 11 BVerfGE 28, 295 {306). 12 Nachweise bei Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971,
s. 54 f., s. 250.
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
d. h. ein eigenständiges subjektives Daseins- und Betätigungsrecht der Koalitionen selbst enthält Art. 9 Abs. 3 GG nach dieser Lehre nicht. Erst recht wird von ihr die verfassungsgesetzliche Gewährleistung bestimmter kollektivrechtlicher Einrichtungen als unmittelbarer Garantieinhalt abgelehnt. Es soll sich - etwa beim Tarifvertrag - lediglich um den Schutz einer "aktualtypischen Verfahrensform" i. S. einer "Grundrechtsfunktion" handeln. Weder eine institutionelle Garantie noch eine Institutsgarantie des Tarifvertrages - und damit auch der Vereinbarungsbefugnis der Tarifparteien- wird anerkannt13• Die überwiegende Meinung, die sich auch durch die vorher skizzierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts14 bestätigt sieht, bejaht dagegen ein eigenständiges verfassungsgesetzliches (kollektives) Daseins- und Betätigungsrecht der Koalitionen selbst, sieht also neben dem Individualgrundrecht ein Kollektivgrundrecht (Gruppengrundrecht) im Art. 9 Abs. 3 GG garantiert15 . Neben der Koalitionsbestandsgarantie und der Koalitionszweckgarantie bejaht sie eine Reihe von h:onnexen Einrichtungsgarantien, so etwa die Garantie eines verfassungskonformen (freiheitlichen) Tarifsystems sowie der dazu erforderlichen Instrumente der rechtlich begrenzten Arbeitskampffreiheit und eines freiwilligen Schlichtungssystems (Verbot der Zwangsschlichtung)16 • Die Kontroverse hat durch die Diskussion über die Vereinbarkeit der geplanten paritätischen Mitbestimmung in allen Großunternehmen mit dem Grundgesetz eine neue, zusätzliche Dimension erhalten17• Sie könnte auf den ersten Blick als eine der vielen und nutzlosen juristischen Formal- und Konstruktionskontroversen erscheinen, die dadurch gekennzeichnet sind, daß Unterschiede nicht in den Auslegungsergebnissen, sondern nur in Nuancen der Begründungen und ohne Wirkung für die rechtliche Praxis bestehen. Dieser Eindruck wäre jedoch falsch. Die Wahl des Ausgangspunktes beim Verständnis des Koalitionsrechts - das was man heute gern den "koalitionstheoretischen Ansatz" nennt - ist in der Tat geeignet, die Auslegungsergebnisse zu Art. 9 Abs. 3 13 Vgl. statt aller Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 54 ff., 135 ff., 250 ff., 258 ff. jeweils mit ausführlichen Nachweisen. Vgl. abgeschwächt ähnlich Richardi, Kollektivgewalt und Individualwille, 1968, S. 76 ff.; ders. AöR 93, 243 (262 ff.). Scholz ist der konsequenteste Vertreter dieser Lehre (vgl. a.a.O., S. 145 ff., 258). Auf Nuancierungen dieser Lehre durch andere Autoren kann im Rahmen dieser skizzenhaften Darstellung des Ansatzes verzichtet werden. 14 z. B. BVerfGE 4, 96; 17, 319; 18, 18; 19, 303; 20, 312; 28, 295. 15 Vgl. die Übersicht in BAGE (GS) 20, 175 (210). 16 Vgl. statt aller Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, 1969, S. 33 ff., 89 ff. m. Nachweisen. 17 Vgl. dazu Scholz, Paritätische Mitbestimmung und Grundgesetz, 1974, s. 102 ff.
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
13
GG für unsere Frage nach dem Umfang der Regelungsbefugnis der Tarifparteien in bestimmten Richtungen zu beeinflussen. Das zeigt sich besonders daran, daß die Ablehnung einer Kernbereichsgarantie für die Tarifautonomie entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts18 zu der Auffassung führt, je nach Entwicklung (durch den einfachen Gesetzgeber) könnten auch andere (neue) Koalitionsmittel an die Stelle von Tarifvertrag, Streik und Aussperrung treten19 • Die Frage der Offenheit und Entwicklungsfähigkeit der "Koalitionsmittel - oder Koalitionsverfahrensgarantie" in Art. 9 Abs. 3 GG20 ist hier nicht weiter zu verfolgen. Zur Zeit wird nämlich der Vorrang, ja die Unersetzlichkeit eines von staatsfreien und gegnerunabhängigen Koalitionen getragenen Tarifsystems als des wichtigsten Gestaltungsinstrumentes der Koalitionen nach geltendem Recht nicht ernstlich bestritten21 • Es geht vielmehr darum, die Grenzen der tariflichen Gestaltung im Hinblick auf nichtarbeitsrechtliche oder gemischtrechtliche, nämlich presserechtliche oder pressearbeitsrechtliche Materien zu bestimmen. Dabei ist vom Zweck der Verfassungsgarantie für das Tarifsystem auszugehen, wie ihn das Bundesverfassungsgericht mehrfach umrissen hat22 • Aber auch die Vorrangstellung des Tarifvertrages in der "unterverfassungsmäßigen" Rechtsordnung ist zu beachten. Der Tarifvertrag ist danach das wichtigste Mittel der Koalitionen zur Verwirklichung ihrer koalitionsmäßigen Aufgaben und Ziele. Den Koalitionen steht in einem gesetzlich23 und verfassungsgesetzlich abgesicherten Kernbereich ein kollektivrechtlicher Gestaltungsvorrang zu ("Tarifmonopol") 24 • Diese Vorrangstellung der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände wird unterstrichen durch das richterrechtliche Verbot nicht gewerkschaftlich organisierter Streiks25 • Dieses Verbot ist die folgerichtige Fortwirkung des Tarifmonopols der Gewerkschaften in das Arbeitskampfrecht hinein. Die Vorrangstellung der Tarifautonomie in der Arbeitsrechtsordnung und ihre Gewährleistung durch Art. 9 Abs. 3 GG dienen dazu, die Tarifparteien zur Gestaltung des Arbeitsmarktes zu BVerfGE 4, 96 (106), st. Rspr. 20,312 (317); vgl. näher oben zu Fn. 5. So Scholz, Paritätische Mitbestimmung und Grundgesetz, 1974, S. 107 f. 20 Vgl. dazu Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, 1969, S. 89 ff. und Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 250 ff., 258 ff., 295 ff. 21 Vgl. insoweit die neue Freiburger Dissertation von Coester, Das Vorrangprinzip des Tarifvertrags, Heidelberg 1974, S. 75 ff. 22 BVerfGE 4, 96 (106 ff.); 18, 18 (27 f.); 20, 312 (317 ff.). 23 Vgl. nur§§ 77 Abs. 3; 87 Abs. 1 BetrVG. u Vgl. BAGE 16, 155, (159); 17, 90; 17, 107; aber auch BVerfGE 28, 295 (306). 25 BAGE 15, 174, (175); 202; h. M. 18
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
befähigen. Tarifmacht ist Marktmacht zur kollektiven Gestaltung der Arbeitsbedingungen. Die rechtlichen Grenzen der tariflichen Regelungsbefugnisse sind i. S. der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts26 zu den Schranken der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG und den Grundrechten zu entnehmen, die mit dem Koalitionsrecht konkurrieren oder kollidieren27 •
I. Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Rechtliche Grenzen tariflicher Regelungsbefugnisse können sich also aus dem Verfassungsrecht (z. B. Art. 5 Abs. 1; Art. 9 Abs. 3; Art. 12; Art. 14 GG), aber auch aus dem Tarifvertragsgesetz ergeben. Der höhere Rang des Verfassungsgesetzes gebietet es, bei den verfassungsgesetzlichen Grenzen der tariflichen Regelungsbefugnisse anzusetzen. Auszugehen ist von der verfassungsgesetzlichen Koalitionszweckgarantie "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" in Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG. Damit werden dem verfassungsrechtlich geschützten Wirkungskreis der Koalitionen Grenzen gezogen. Ist aber - wovon hier mit der h. M.28 ausgegangen wird der Tarifvertrag als Einrichtung im Rahmen des Koalitionsrechts verfassungsgesetzlich gewährleistet29, dann kann dieser Einrichtungsschutz nur in den Grenzen der Koalitionszweckgarantie des Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG wirken. Das bedeutet, daß sich die Regelungsbefugnis der Tarifparteien in den Maßnahmen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen erschöpft. Die genaue Bestimmung der Zweckgrenzen der Koalitionsgarantie ist von erheblicher verfassungsrechtlicher, aber auch system- und ordnungspolitischer Bedeutung. Art. 9 Abs. 3 GG organisiert - weit über ein individuelles Freiheitsrecht traditionell-liberaler Deutung hinausdas Geschehen am Arbeitsmarkt30• Die liberale Arbeitsmarktorganisation wird durch die Zulassung kollektiver Angebots- und Nachfragekonzentrationen in Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden gegenVgl. bes. BVerfGE 28, 295 (306 f.). Zu den Schranken der Koalitionsfreiheit vgl. ausführlich Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 325 ff., der auch konkurrierende übrige Grundrechtsbestimmungen behandelt. Zur Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie vgl. Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, 1969, S. 20 ff., 55 ff., 71 ff.; Coester, Vorrangprinzip des Tarifvertrages, 1974, S. 83 ff. 2s Vgl. oben Fn. 4 und 16. 29 So auch Richardi, Kollektivgewalt und Individualwille, 1968, S. 179. 30 Vgl. dazu und zum Folgenden Richardi, a.a.O., S. 179 ff.; Rüthers, Arbeitsrecht und politisches System, 1973, S. 21 ff. 26
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I.
Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen
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über anderen Märkten entscheidend abgewandelt: Für die übrigen Waren und Dienstleistungsmärkte gilt das Prinzip, wettbewerbsmindernde Abreden gesetzlich zu beschränken(§ 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Für den Arbeitsmarkt hingegen enthält Art. 9 Abs. 3 GG eine verfassungsgesetzliche Kartellgarantie: Das Daseins- und Betätigungsrecht der Koalitionen wird gerade wegen ihrer Preisbildungsfunktion am Arbeitsmarkt, also im Hinblick auf eine funktionsfähige Tarifautonomie geschützt. Die unterschiedliche, ordnungspolitisch motivierte rechtliche Organisation des Arbeitsmarktes gegenüber den übrigen Märkten gebietet es, darüber zu wachen, daß die Privilegierung der Tarifparteien als Arbeitsmarktparteien nicht zweckwidrig auf andere Marktbereiche übertragen wird. Denn die Sonderstellung der Tarifparteien als kartellähnliche Angebots- und Nachfragekonzentrationen ist nur durch die Sonderstellung der abhängigen menschlichen Arbeit als einer "Ware" an einem "Markt" gerechtfertigt31 • Daraus ergeben sich gegenständliche Schranken für die Tarifautonomie und die sachlichen normativen Regelungsbefugnisse der Tarifparteien. Sie sind auf die kollektive Gestaltung solcher Materien beschränkt, die sich aus der marktmäßigen Sonderstellung abhängiger Arbeit in einer freiheitlichen und marktwirtschaftlich organisierten entwickelten Industriegesellschaft ergeben. Anders ausgedrückt: Tarifliche Regelungsbefugnisse reichen nur soweit, als die Kartellwirkung des Art. 9 Abs. 3 GG nach ihrem kontrastierenden Sinn und Zweck gegenüber der übrigen Wirtschaftsordnung sie rechtfertigen. In der Tat ist das Tarifvertragsgesetz für den Arbeitsmarkt eine Regelung nicht gegen, sondern für Wettbewerbsbeschränkungen. Der Gesetzgeber hielt die Konzentration von Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt für notwendig, weil der rein individuelle Wettbewerb am Arbeitsmarkt auf der Basis individueller Vertragsfreiheit nach den sozialgeschichtlichen Erfahrungen des 19. Jahrhunderts eine Übermacht der Arbeitgeberseite bewirkt und einen sozialpolitisch angemessenen Interessenausgleich verhindert. Diese Sonderstellung und Privilegierung der Arbeitsmarktparteien ist auf die kollektive Regelung der Fragen begrenzt, die sich aus der Sonderstellung der abhängigen Arbeit in einer marktwirtschaftlich organisierten Industriegesellschaft ergeben. Jede Grenzüberschreitung der Tarifparteien in Richtung auf andere wirtschaftspolitische Strukturfragen kann sich jedenfalls nicht auf das Koalitionsgrundrecht stützen. Soweit sich die Koalitionen auch im Bereich der Tarifautonomie- außerhalb der Koalitionszweck31 Richardi, Kollektivgewalt und Individualwille, 1968, S. 179; Rüthers, Arbeitsrecht und politisches System, 1973, S. 21 ff.; ders. DB 1973, S. 1649 ff.
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
garantie betätigen, genießen sie nicht den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG. Ihr Handeln ist dann an der für alle Bürger und Organisationen geltenden Ordnung des Privatrechts, auch des Wettbewerbsrechts zu messen. Das Instrumentarium des kollektiven Arbeitsrechts reicht dann nur so weit, als die einfachgesetzliche Arbeitsrechtsordnung, etwa das Tarifvertragsgesetz, seine Verwendung außerhalb der Koalitionszweckgarantie zuläßt32 • Die Eingrenzung der Regelungsbefugnis der Tarifparteien auf den garantierten Koalitionszweck hat mithin wesentliche Bedeutung. Die Tarifparteien werden dadurch gehindert, ihre Normsetzungsmacht für nichtkoalitionsgemäße, etwa allgemeine wirtschaftspolitische oder rechtspolitische Ziele einzusetzen33 • Darum ist der Koalitionszweck nach Art. 9 Abs. 3 GG, also die Formel "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen", näher zu bestimmen. Diese Formel ist unscharf34 • Sie stellt andererseits jedoch klar, daß Gegenstände, die nicht unter das Begriffspaar "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" subsumiert werden können, sich der tarifvertragliehen Regelungsbefugnis entziehen35• Dasselbe gilt für solche Koalitionstätigkeiten, die nicht darauf zielen, die Mitgliederinteressen zu wahren. Denn die Koalitionen sind nur als Interessenverbände ihrer Mitglieder geschützt. Wenn Arbeitgeberverbände oder Gewerkschaften für die Reform des § 218 StGB, für einen besseren Umweltschutz oder allgemein für eine "Optimierung von Kommunikationsprozessen" zugunsten einer besseren Lebensqualität oder von mehr Demokratie eintreten, so genießen diese Tätigkeiten nicht den besonderen Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG. Das betrifft unmittelbar die Frage der tariflichen Regelbarkeit solcher Zielsetzungen. Man kann von dem Grundsatz ausgehen: Nicht alles, was Koalitionen als ihre Ziele deklarieren, wird dadurch, daß es als Koalitionsziel verkündet wird, tariflich regelbar. Die Formel "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" gewinnt damit erste Konturen. Es muß sich, wenn eine tarifliche Regelung möglich sein soll, um kollektive Interessen der beiderseitigen Mitglieder im Hinblick auf ihre Stellung als Parteien 32 Vgl. insoweit zutreffend Coester, Das Vorrangprinzip des Tarifvertrages, 1974, s. 75 ff., 96 f. 33 Vgl. ebenso Richardi, Kollektivgewalt und Individualwille, 1968, S. 180. 34 Vgl. zur Interpretation Biedenkopf, Gutachten zum 46. DJT, S. 97 (115 ff.); Krüger, Gutachten zum 46. DJT, S. 7 (39 ff.); Herschel, Verhandlungen des 46. DJT (Referat), Bd. II, Teil D, 1967, S. D 7 (D 16 ff., 25 ff.); Richardi, a.a.O., S. 179 ff.; Misera, Tarifmacht und Individualbereich, 1969, S. 26 ff.; Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, 1969, S. 40 ff.; Söllner, Arbeitsrecht, 4. Aufl., 1974, S. 127 ff.; vgl. auch Däubler, Das Grundrecht auf Mitbestimmung, 1973, S. 112 ff., 325 ff. 35 Zutreffend Söllner, Arbeitsrecht, 4. Aufl. 1974, S. 129.
I. Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen
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von Arbeitsverträgen, also um Positionen am Arbeitsmarkt handeln36 • Zu eng wäre es dagegen, die Tarifautonomie gegenständlich auf die Fragen verbandsmäßiger Lohngestaltung oder auf diejenigen Arbeitsbedingungen beschränken zu wollen, die mit dem Arbeitsverhältnis als Austauschverhältnis (Leistung gegen Entgelt) zusammenhängen. Das darf seit dem Streit um das 2. Vermögensbildungsgesetz37 als gesicherter Erkenntnisstand gelten. Das Tarifvertragsgesetz geht ebenfalls von diesem weiteren Regelungsbereich aus, indem es Regelungen der Tarifvertragsparteien über den Abschluß und die Beendigung von Arbeitsverträgen, über betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen (§ 1 Abs. 1) sowie auch über "gemeinsame Einrichtungen" (§ 4 Abs. 2) vorsieht. In diesem Sinne ist also der Begriff "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" weit und umfassend zu verstehen. Die Zweckbindung der Koalitionsgarantie beschränkt die Tarifautonomie auf arbeits- und sozialrechtliche Materien38 • Im Rahmen dieser Materien besteht eine tarifliche Regelungsbefugnis soweit nicht zwingende gesetzliche Schranken entgegenstehen. Bei der Errichtung solcher gesetzlichen Schranken für die Tätigkeit der Koalitionen, also auch für die Tarifautonomie, ist der einfache Gesetzgeber nicht frei. Das Bundesverfassungsgericht hatte in früheren Entscheidungen scheinbar den konkreten Betätigungsspielraum der Koalitionen weitgehend der Disposition des einfachen Gesetzgebers überantwortet. So heißt es in einer Entscheidung ausdrücklich, daß "der Regelungsauftrag der Koalitionen nur in dem von der staatlichen Gesetzgebung freigelassenen Raum wirksam" werde39• Diese Formulierung hat zu Mißverständnissen Anlaß gegeben. Schon in der grundlegenden Entscheidung40 hat das Gericht festgestellt: "Das Ermessen des Gesetzgebers . . . findet seine Grenzen darin, daß die freie Entwicklung der Koalitionen nicht sachwidrig gehemmt oder in ihrem Kern angetastet werden darf." Zweifel über die Auffassung des Gerichts in dieser Frage wurden durch die Entscheidung zur Wahlwerbung von Koalitionen ausgeräumt41. Dort heißt es: Vgl. dazu Säcker, Grundprobleme der kollektiven Koalitionsfreiheit, s. 40 ff. 37 Vgl. dazu einerseits Forsthoff, BB 1965, 381 ff.; andererseits Scheuner I Reuß, Die Verfassungsmäßigkeit des 2. Vermögensbildungsgesetzes (zwei Rechtsgutachten), 1968; Biedenkopf, Gutachten zum 46. DJT, BI 1, 1967, so
1969,
s. 97 (139).
Ähnlich Maunz, in: Maunz I Dürig I Herzog, Art. 9 Rdnr. 111. BVerfGE 18, 18 (28); vgl. auch 20, 312 (317); BAGE 1, 63 (65); Preis, ZfA 1972, 271 (290 ff.); Scholz, Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit, 1972, S. 68. 4o BVerfGE 4, 96 (108, 109). 41 BVerfGE 28, 295 (306). 38
39
2 Rüthers
18
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
"Die Verfassung gewährleistet jedoch die Tätigkeit der Koalitionen nicht schrankenlos. Es ist Sache des Gesetzgebers und fällt in den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, die Tragweite der Koalitionsfreiheit dadurch zu bestimmen, daß er die Befugnisse der Koalitionen im einzelnen ausgestaltet und näher regelt. Dabei kann er den besonderen Erfordernissen des jeweils zu regelnden Sachbereichs Rechnung tragen. Dem Betätigungsrecht der Koalitionen dürfen aber nur solche Schranken gezogen werden, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind ... Regelungen, die nicht in dieser Weise gerechtfertigt sind, tasten den durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Kernbereich der Koalitionsbetätigung an." Der Gesetzgeber ist also bei der Entwicklung der Tarifautonomie an die Kernbereichsgarantien des Art. 9 Abs. 3 GG gebunden. Er kann der Regelungsbefugnis der Tarifparteien nicht beliebige, willkürliche Schranken auferlegen. Die Abgrenzung des Begriffspaares "Arbeitsund Wirtschaftsbedingungen" in Art. 9 Abs. 3 GG gewinnt dadurch eine doppelte Schrankenfunktion. Die Tarifparteien sind an diesen gegenständlichen Zweck des Grundrechts gebunden. Aber auch der Gesetzgeber kann diesen Garantiebereich nur sach- und zweckgerecht gesetzlich organisieren, nicht aber in seinem Kern antasten. Die umfassende arbeitsrechtliche Zweckbestimmung und Zweckbindung der Koalitionsgarantie hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder betont42 • Danach ist es die Aufgabe der Koalitionen, das "Arbeitsleben" im einzelnen durch Tarifverträge sinnvoll zu ordnen ... und so letztlich die Gemeinschaft sozial zu befrieden " 43 • Der Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG für die Tarifautonomie als Einrichtung ist danach in doppelter Weise begrenzt: (1) Es muß sich um Regelungsgegenstände des Arbeitsrechts im vor-
bezeichneten weiten Sinne des Begriffspaares "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" handeln.
(2) Die Regelung muß im Interesse der Koalitionsmitglieder erfol-
gen. "Außerkoalitionsmäßige" Regelungsziele sind nicht tariflich regelbar.
II. Presserecht als "Arbeitsbedingung"? Die Rechtsbeziehungen zwischen Zeitungsverlegern und Redakteuren werden durch Anstellungsverträge begründet und geregelt. Die Verlage sind Arbeitgeber, die Redakteure sind Arbeitnehmer. Insoweit handelt es sich um arbeitsrechtliche, auf die Leistung bestimmter Dienste gerichtete Verträge, die nach dem geltenden Arbeitsrecht zu beurteilen 42 43
BVerfGE 4, 96 (107); 18, 18 (26 f.); 19, 303 (313). BVerfGE 18, 18 (27 f.).
II. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
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sind. Von dieser Sicht aus bestünden gegen die tarifvertragliche Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren durch die zuständigen Tarifparteien keinerlei Bedenken. Diese Sicht der tariflichen Rechtsbeziehungen ist jedoch nicht vollständig. Denn beide Partner dieser Arbeitsverträge sind Träger des Grundrechts der Pressefreiheit. Der Meinungsstreit über die Garantiegehalte und die Interpretation des Grundrechts der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG soll hier nicht aufgerollt werden. Die überwiegende Meinung zu der Frage, wer Träger dieses Grundrechts ist, geht heute dahin, daß jedenfalls Verleger und Journalisten (Redakteure) den Grundrechtsschutz genießen. Das ist unstreitig, soweit es sich um Eingriffe von Staatsorganen in die Pressefreiheit handelt44 • Der heftige Meinungsstreit zu Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG beginnt dort, wo es um Folgerungen aus der Vorschrift für die Frage von Mitbestimmungsrechten in Presseunternehmen geht45 • Auf die vielfältigen Stellungnahmen zu dieser Frage kann hier nur verwiesen werden. Das Drängen auf reale rechtspolitische Schritte zur Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern, Redakteuren und Betriebsräten legt es nahe, die Kompetenzprobleme solcher Regelungen zu klären. Der Regelungskomplex berührt presserechtliche, arbeitsrechtliche und verfassungsrechtliche Materien. Es ergibt sich also eine Gemengelage aus presserechtlichen, arbeitsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Beurteilungsmaßstäben. Dies kann auf den ersten Blick für das Arbeitsrecht als systemtypisch und alltäglich erscheinen. Es liegt zunächst der Gedanke nahe, als sei es hier nicht anders, als etwa bei der Anwendung der Artt. 3, 9 oder 12 GG auf arbeitsrechtliche Beziehungen, also ein normaler Fall des sog. Drittwirkungsproblems eines Grundrechts im Zivilrecht. Aber auch diese Einordnung ist nicht zwingend. Die Pressefreiheit nimmt hinsichtlich der Intensität ihrer Gewährleistung (Art. 5 Abs. 2 GG) im Grundgesetz eine bevorzugte Stellung ein46 • Daraus könnte sich eine Verselbständigung oder ein Vorrang der presserechtliehen gegenüber den arbeitsrechtlichen Elementen dieser Gemengelage aus Presserecht und Arbeitsrecht ergeben. 44 BVerfGE 10, 118 (121); 20, 162 (175); 21, 239, 242ff.; vgl. ferner 15, 223; 25, 304, wo sogar dem Leiter einer Verlagsbuchhaltung der Schutz des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zugesprochen wird. Für die Literatur vgl. statt aller H erzog, in: Maunz I Dürig I Herzog, Art. 5 Rdnr. 160 f.; Löffler, Presserecht, 2. Aufl. 1969, Kap. 5 Rdnr. 87. 45 Eine knappe Übersicht bringt Schwerdtner, JR 1972, 357 ff.; ausführliche Nachweise bei Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 37 ff.; W. Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, S. 11 ff., 27 ff., 59 ff.; vgl. auch Hensche I Kittner, ZRP 1972, 177 ff. 46 Vgl. dazu W. Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, s. 8 ff., 47 ff.
2*
20
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
Das hätte dann auch für die Regelungskompetenzen bezüglich der verschiedenen Materien Konsequenzen. Die Frage, ob der Problemkomplex der Redaktionsstatute dem Presserecht oder dem Arbeitsrecht zuzuordnen oder wie er zwischen diesen Gebieten aufzuteilen sei, hat für die Lösung der damit verbundenen Kompetenzprobleme in der staatlichen Gesetzgebung konstitutive Bedeutung. Gleichwohl ist diese Frage in der mehrjährigen Diskussion über die Zulässigkeit von Redaktionsstatuten oder von gesetzlichen Regelungen der - mit geschickter Begriffsstrategie propagierten -sog. "inneren Pressefreiheit" weithin vernachlässigt worden.
1. Presserechtliche Elemente der redaktionellen Mitbestimmung Auf dem 49. Deutschen Juristentag hat Kühler in seinem Gutachten mit knapper Begründung die These vom Vorrang des Presserechts gegenüber dem Arbeitsrecht bei den Fragen der inneren Ordnung von Presseunternehmen vertreten: "Der durch Art. 5 GG angeordnete Kernbereich redaktioneller Eigenverantwortung setzt sich gegen die auf einfachem Gesetz beruhende Betriebsverfassung durch47."
Die Gewährleistung r edaktioneller Eigenständigkeit sei gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht ein "aliud", und zwar in doppelter Hinsicht; das Betriebsverfassungsrecht richte sich auf die Organisation der gesamten Binnenstruktur der Unternehmen, während es bei der redaktionellen Autonomie um die Gestaltung des Produktes gehe, das die wichtigste Außenbeziehung des Presseunternehmens konstituiere. Noch schwerer wiege das Zweckmoment: Betriebsverfassungsrecht ziele vor allem auf den Schutz des Arbeitnehmers; "innere Pressefreiheit" schütze den Journalisten dagegen nur um der spezifischen Leistung willen, die ihm als mitspracheberechtigtem Glied der Redaktion aufgetragen sei48 • Kühler geht insoweit von einer Verfassungsgarantie für einen Kernbereich redaktioneller Eigenverantwortung aus. Er braucht daher den Gesetzgeber oder eine sonstige - etwa tarifliche - Regelungskompetenz nicht notwendig, um die Rechtsbeziehungen zwischen Verlag und Redaktion i. S. der von ihm interpretativ entwickelten r edaktionellen Autonomie auszugestalten. Ihm könnte schon der Verfassungsinterpret genügen. Aus seiner Sicht ist der Kernbereich einer redaktionellen· Autonomie gegenüber dem Verleger auf der Basis des so interpretierten Art. 5 GG bereits geltendes Verfassungsrecht, bedarf 47 48
Kübler, Gutachten zum 49. DJT, S. D 75. Kübler, a.a.O., S. D 74 f .
II. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
21
also keiner weiteren gesetzlichen oder tarifvertragliehen Grundlage, sondern, wegen der Vielfalt der möglichen Gestaltungen, lediglich einer genaueren Konkretisierung. Mallmann hat als Referent des 49. Deutschen Juristentages49 eine gesetzliche Regelung der Rechtsverhältnisse zwischen Verlegern und Redakteuren für erlaubt - aber nicht, auch nicht in einem Kernbereich - für verfassungsgesetzlich ausgeprägt und festgelegt gehalten50• Zur Frage der Einwirkung eines solchen Gesetzes auf zwingende arbeitsrechtliche Vorschriften meint Mallmann etwas unbestimmt, eine solche Regelung grenze an das Betriebsverfassungsgesetz an und greife möglicherweise in dessen Geltungsbereich über51 • Mallmann hält mit der h. L. zu Art. 5 GG den Verleger und die Redakteure für Träger dieses Grundrechts. Die Redakteure genießen daher bei ihm "den Schutz der grundrechtliehen (,äußeren') Pressefreiheit nicht bloß im Interesse der Absicherung des ganzen Presseunternehmens gegen staatliche Eingriffe, sondern auch vor allem für ihre eigene publizistische Tätigkeit" 52 • Die Schutzwirkung richtet sich danach auch gegen den Verleger 53, dessen Befugnisse durch die grundrechtliche Redakteursund Redaktionsfreiheit eingeschränkt werden. In diesen Äußerungen, die den Diskussionsstand für die Vertreter einer gewissen redaktionellen Autonomie i. S. einer Verselbständigung der Redaktionen gegenüber den Verlagen beispielhaft belegen, kommt die spezifische presserechtliche Substanz der Problematik deutlich zum Ausdruck.
2. Arbeitsrechtliche Elemente der redaktionellen Mitbestimmung Andererseits ist unbestreitbar, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren durch einen Anstellungsvertrag begründet und damit notwendig und fundamental arbeitsrechtlich geprägt werden. Redaktionsstatute beliebiger rechtlicher Grundlage i. S. von "Kernbereichen redaktioneller Autonomie" modifizieren den arbeitsrechtlichen Status der Redakteure und der Verlage. Sie schaffen ein "Sonderarbeitsrecht der Presse"s•. Die Regelungskompetenz für dieses Mischgebiet steht hier nur unter dem Gesichtspunkt zur Diskussion, ob die Tarifpartner insoweit eine
53
Sitzungsbericht N (1972), S. 10 ff. a.a.O., S. N 23. Mallmann, Referat zum 49. DJT, Sitzungsbericht N, S. N 26. Mallmann, a.a.O., S. N 21. Mallmann, a.a.O., S. N 22; s. dazu die Kritik von Lerche, Gutachten,
54
Vgl. Rüthers, 49. DJT, Sitzungsbericht N, S. N 53 ff. (57 f.).
49
5o 51 52
s. 24f.
22
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
Regelungsbefugnis besitzen. Diese Frage ist bisher von denen, die sie beantwortet haben, regelmäßig im wesentlichen unter dem Aspekt des Betriebsverfassungsgesetzes geprüft worden55• Es wird ferner die Auffassung vertreten, soweit die redaktionelle Autonomie von Art. 5 GG gewährleistet sei, könne sie sich auch mittels Tarifvertrag gegen mögliche betriebsverfassungsgesetzliche Schranken durchsetzen56 • Aus der Verfassungsgarantie der Redaktionsautonomie soll danach also zugleich auch die Regelungskompetenz der Tarifparteien folgen, woraus allerdings dann geschlossen werden müßte, daß sowohl § 118 BetrVG als auch die gegenwärtige Unternehmensverfassung der Presse verfassungswidrig wären. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien hängt nach allem mindestens teilweise auch davon ab, ob der hier fragliche Regelungskomplex der Redaktionsstatute und der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats in Presseunternehmen dem Presserecht oder dem Arbeitsrecht zuzuordnen ist. 3. Exkurs: Zuständigkeit des Bundes oder der Länder zur gesetzlichen Regelung der redaktionellen Mitbestimmung? Mit dem Entwurf eines Presserechtsrahmengesetzes ist diese Frage auf der Ebene der Gesetzgebung stärker beachtet worden. Ihre Tragweite für die tarifvertragliche Regelung von redaktionellen oder betriebsrätlichen Mitbestimmungsrechten ist jedoch bisher nicht genauer untersucht worden. Zahlreich sind die Stellungnahmen, welche die Zulässigkeit von kollektiven (tarifvertraglichen) Vereinbarungen des Arbeitsrechts in Materien unbefangen bejahen, die vorher als vorrangig presserechtliche, d. h. als überwiegend nicht arbeitsrechtliche Materien definiert wurden57 • Der darinliegende Widerspruch wird nicht gesehen. Die Bundesregierung hat den Entwurf eines Presserechtsrahmengesetzes nicht nach Art. 74 Ziff. 12 GG (konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für das Arbeitsrecht, einschließlich der Betriebsverfassung), sondern nach Art. 75 Ziff. 2 GG (Rahmenkompetenz für die "allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse") vorgelegt. Das gibt für die 55 Vgl. bejahend Neumann-Duesberg, BB 1970, 1054 f.; Schwerdtner, BB 1971, 837 f.; ablehnend Galperin, AfP 1971, 54; Kull, AfP 1970, 907; vgl. auch Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 78 mit Nachweisen sowie Mallmann, Referat zum 49. DJT, Sitzungsbericht N, S. N 24. 56 Kübler, a.a.O., S. D 80; skeptisch zur Regelungsbefugnis der Tarifparteien Mallmann, a.a.O., S. 24. 57 Vgl. beispielhaft Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, S. D 77 ff., ihm folgend Schwerdtner, JR 1972, 357 (360).
li. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
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Frage der rechtlichen Zuordnung des Problemkreises redaktioneller Autonomie und Mitbestimmung in Presseunternehmen einen ersten Hinweis. In der Literatur hat sich ebenfalls die Auffassung durchgesetzt, daß alle Regelungen, welche die Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren bezüglich der "Gestaltung des Produkts" 68 Zeitung betreffen, als ein "Sonderrecht der Presse" anzusehen sind, obwohl sie gleichzeitig und unentrinnbar arbeitsrechtliche Rechtsbeziehungen zum Gegenstand haben59 • Diese Auffassung kann sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einem vergleichbaren Problemkomplex stützen60 • Bei der Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit für die Verjährung von Pressedelikten nach Art. 74 Ziff. 1 GG ("Strafrecht") oder Art. 75 Ziff. 2 GG ("Rechtsverhältnisse der Presse") hat das Gericht die "herkömmliche Zurechnung" und den "historischen Zusammenhang" in der Gesetzgebung für maßgeblich erklärt und im konkreten Fall die engere Verbindung des Problems mit dem Presserecht bejaht61 • Diese Kriterien sprechen auch hier für eine Zurechnung der Mitbestimmungsprobleme im Pressewesen zum Presserecht62 • Man wird daher der herrschenden Lehre im Ergebnis folgen können und die Regelungsfragen einer redaktionellen Autonomie trotz der untrennbaren arbeitsrechtlichen Elemente dieses Problemkomplexes bezüglich der Gesetzgebungszuständigkeit dem Presserecht zuzurechnen haben. Diese Zurechnung sagt im übrigen noch nichts über die rechtspolitischen Zwecke einer solchen Regelung aus. So wird man die spezifisch presserechtliehen Elemente dieses Regelungskomplexes auch und vielleicht gerade dann bejahen können, wenn man etwa Zweifel hegt, daß die Verfassung in Art. 5 GG eine bestimmte kollektivrechtliche Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren von Tageszeitungen gebietet und daß die Einrichtung von Redaktionsvertretungen ein verfassungsgebotenes Mittel sei, um als verzerrt voraus68 69
So zutreffend Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, S. D 74. Lerche, JZ 1972, 468 (472); lhlefeld, AfP 1973, 516 (517); Hans Schneider,
Verfassungrechtliche Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Pressewesens, 1971, S. 36 ff.; Kübler, a.a.O., S. D. 81 ff.; Ehmke, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform des Pressewesens, in: Arndt-Festschrift, 1969, S. 77 (109, 111, 114); wohl auch Schwerdtner, JR 1972, 357 (361) und Fabricius, in: Gemeinschaftskommentar zum Betriebsverfassungsgesetz, § 118 Rdnr. 148. 60 So Kübler, a.a.O., S. D 81 unter Bezug auf BVerfGE 7, 29 ff.; 39, 44. 61 BVerfGE 7, 29 (39, 44). Die Begründung dieser Entscheidung ist allerdings teilweise auf Kritik gestoßen, vgl. Lerche, JZ 1972, 468 (470 ff.) mit Nachweisen. 62 So zutreffend Kübler, Gutachten zum 49. DJT, S. D 82.
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
gesetzte Kommunikationsprozesse zu entzerren und zu "optimieren" 63 • Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes wird man - unabhängig von solchen Theorien zur Sach- und Rechtslage des Pressewesens nur auf die Grundlage des Art. 75 Ziff. 2 GG i. S. einer Rahmenkompetenz stützen können. 4. Kommunikationsbedingungen sind nicht tariflich regelbar
Mit dieser Zuordnung der Gesetzgebungszuständigkeit für eine redaktionelle Autonomie und pressespezifische Mitbestimmungsrechte scheint eine indizielle Vorentscheidung zur Frage der Regelungsbefugnis der Tarifparteien getroffen zu sein. Nach diesem Verständnis würde es sich bei pressespezifischen Mitbestimmungsrechten in Presseunternehmen nicht um eine arbeitsrechtliche, sondern - mindestens vorrangig - um eine typisch presserechtliche Materie handeln. Die Tarifvertragsparteien sind, so könnte man argumentieren, auf der Grundlage des Art. 9 Abs. 3 GG und des Tarifvertragsgesetzes primär zur Regelung der kollektiven Arbeitsbedingungen der im Pressebereich tätigen Arbeitnehmer, nicht aber der pressespezifischen "Grundrechtsbedingungen" der Redakteure berufen. Soweit diese Zuordnung der Materie zu Art. 75 Ziff. 2 GG in der Literatur unbefangen bejaht wird, fehlt bisher eine Auseinandersetzung mit der Frage, welches die Rechtsgrundlage für eine Normsetzungsbefugnis der Tarifparteien im Presserecht sein soll64 • Es ist insoweit auffällig, mit welchem Nachdruck viele Autoren den Vorrang, ja ein "aliud" des Presserechts gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht und den Vorrang der vermeintlichen Verfassungsgebote aus Art. 5 GG im Regelungskomplex der redaktionellen Mitbestimmungrechte gegenüber dem Arbeitsrecht betonen; dieselben Autoren bejahen aber im Nachgang unbefangen die nur arbeitsrechtlich begründbare Regelungsbefugnis der Tarifparteien. Das führt zu der zugespitzten These, daß die Eigenständigkeit der Redaktionen, "soweit sie vom Grundgesetz angeordnet wird", sich auch mittels Tarifvertrag gegen ein zum Weichen gezwungenes (arbeitsrechtliches) Gesetzesrecht entfalten könne65 • Die Tarifparteien werden 63 So sieht Kübler die Sach- und Rechtslage im Gutachten D zum 49. DJT, S. D 82. Zur Kritik dieser Position vgl. etwa Friesenhahn, Die Pressefreiheit im Grundrechtssystem des Grundgesetzes, in: Festgabe für Otto Kunze, Berlin 1969, S. 21 ff.; neuerdings ders., Der Wandel des Grundrechtsverständnisses, Festvortrag zum 50. DJT, Sitzungsbericht G, 1974, S. G 25 ff. 64 Vgl. etwa Fitting I Auffarth I Kaiser, Betriebsverfassungsgesetz, 11. Aufl., 1974, § 118 Rdnr. 20 mit Nachweisen; Neumann-Duesberg, BB 1970, 1054 f.; Schwerdtner, BB 1971, 837; ders., JR 1972, 360; Kübler, Gutachten zum 49. DJT, S. D 77 ff. (80 f.). 65 Kübler, a.a.O., S. D 80.
li. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
25
damit zu Vorkämpfern einer Realisierung eines neuen, im Wege institutioneller Deutung gewonnenen Inhalts der Verfassung erhoben. Damit wird, abseits aller Bedenken gegen diese Auslegungsmethode66 , die hier interessierende Kernfrage nach der rechtlichen Grundlage einer Vereinbarungsbefugnis der Tarifparteien für eine Materie, die vorher als spezifisch presserechtlich definiert wurde, weder gestellt noch beantwortet. Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG verleiht den Tarifparteien eine zweckgebundene Regelungsmacht "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" ihrer Mitglieder. Redaktionelle Autonomie oder "innere Pressefreiheit" soll die Redakteure aber gerade nicht in ihrer Eigenschaft als Arbeitnehmer, sondern nur um der spezifischen Leistung willen schützen, die ihnen als Glieder der Redaktionen aufgetragen ist87• Die "Autonomie der Redaktionen" und die darin eingeschlossenen kollektivrechtlichen Mitbestimmungsrechte der Redakteure sollen der "Optimierung der Kommunikationsprozesse" 68 , der öffentlichen Aufgabe der Presse im demokratischen Staat, der Sicherung einer freien Meinungsbildung der Bürger dienen. Es handelt sich also der Idee nach nicht um Instrumente der gruppenbezogenen Wahrung von Eigeninteressen, sondern um eine "Mitbestimmung zugunsten Dritter" 69 • Die Meinungsvielfalt in der Presse soll im Interesse der Leser und des gesamten politischen Systems geschützt werden. Wenn man diese rechtspolitische Zwecksetzung unterstellt, geht es bei der Regelung von redaktionellen Mitbestimmungsrechten, die das Produkt "Zeitung" oder "Zeitschrift" betreffen, gerade nicht um arbeitsrechtliche, sondern um presserechtliche Regelungskomplexe. 66 Zur Kritik vgl. Rüthers, Institutionelles Rechtsdenken im Wandel der Verfassungsepochen, 1970 pa ssim ; H. Schneider, Verfassungsgesetzliche Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Pressewesens, 1971, S. 50 f.; W . Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, S. 59 ff.; Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen zur Pressekonzentration, 1971, S. 25 ff., der eine stark eingeschränkte "institutionelle" Gewährleistung durch Art. 5 Abs. 1 GG (m. E. zutreffend) bejaht, aber jede Verfassungsgarantie für eine "optimale oder doch qualitätsmäßig definierte Kommunikationsstruktur im Pressebereich" ablehnt (S. 30 ff., 40 ff.); s. dazu auch neuerdings dens., Gutachten, s. 58 ff. 6 7 Kübter, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 74; ferner Armbruster, Bachof u. a ., Entwurf eines Gesetzes zum Schutze der Meinungsbildung (Entwurf Il), Tübingen, 1972, S. 48; im gleichen Sinne Simitis, Sitzungsbericht N zum 49. DJT, S. N 83 ff. (84); Ihlefeld, AfP 1973, 516 (517). 68 Vgl. dazu Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 51 ff. m. w. Nachweisen; kritisch Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen zur Pressekonzentration, 1971, s. 30 ff. (38 ff.). 69 Kritisch dazu Rüthers, DB 1972, S. 2474; ders., Sitzungsbericht N zum 49. DJT, S. N 182.
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
Will man in spezifisch presserechtliehen Fragen durch einen Tarifvertrag Mitbestimmungsrechte der Redakteure schaffen, so muß man zunächst begründen, warum die Regelungsmacht der Tarifparteien sich auf presserechtliche Materien erstreckt. Diese Begründung fehlt bisher. Das Problem wird nur vereinzelt überhaupt erkannt7°. Als Rechtsgrundlage für diese außerarbeitsrechtliche Regelungsbefugnis der Tarifparteien wird der Grundsatz der sozialen Autonomie, das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der "Sachnähe" angegeben71 . Nach modernerem Verfassungsverständnis seien Verleger und Journalisten Träger des Grundrechts der Pressefreiheit. Es liege daher nahe, daß die Verbände dieser Grundrechtsträger durch Tarifverträge für eine sachgerechte "Verteilung und Harmonisierung" dieses Freiheitsrechts sorgten. Auf jeden Fall aber sei eine solche tarifliche Regelung der redaktionellen Autonomie zulässig, denn ein Eingriff des Gesetzgebers in die Tarifautonomie sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts72 nur dann möglich, wenn erhebliche Störungen einer sinnvollen Ordnung des Arbeitslebens zu befürchten seien73 . Damit ist der Diskussionsstand zum Problem der tariflichen Regelbarkeit pressespezifischer Mitbestimmungsrechte in den Grundzügen angedeutet. Es zeigt sich, daß es sich bei dem Problem tarifvertraglich zu begründender Mitbestimmungsrechte in Presseunternehmen um eine Materie handelt, die dem Konkurrenzbereich der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2; Art. 9 Abs. 3 und Art. 14 GG zugeordnet werden
muß74 •
Von hier aus ergeben sich Bedenken gegen die beiden Tarifvertragsentwürfe, die zu beurteilen sind. Wenn man mit dem Gutachter75 zum 49. Deutschen Juristentag der Ansicht sein könnte, eine redaktionelle Autonomie gehöre zum Presserecht und sei ein "aliud" gegenüber dem Betriebsverfassungsrecht, so erledigte sich die Frage einer möglichen tariflichen Regelung der "pressespezifischen Mitbestimmungsprobleme" schon aus diesem Grunde. Eine "spezifisch presserechtliche" Mitbestimmung kann durch Tarifverträge nicht geregelt werden. Solche Tarifverträge scheitern an der Zweckbindung der Tarifautonomie durch 70
So etwa von Ihlefeld, AfP 1973, 516 (517).
71 Ihlefeld, AfP 1973, 516 (517) unter Berufung auf Zöllner, SAE 1967, 110
(111). 72 BVerfGE 4, 96 (108). 73 Ihlefeld, AfP 1973, 516 (517). 74 Vgl. zu Art. 9 Abs. 3 u. 14 GG Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 147 f., 319 ff. 75 Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 74 m . w. Nachweisen; ähnlich Ihlefeld, AfP 1973, 517; zweifelnd Mallmann, Sitzungsbericht N (Referat) zum 49.DJT, S. N 26.
Il. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
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Art. 9 Abs. 3 GG. Danach sind - allerdings im vorher76 beschriebenen weiten Sinne - nur arbeitsrechtliche Materien, die mit der Stellung der Tarifparteien und ihrer Mitglieder am Arbeitsmarkt zusammenhängen, tariflich regelbar. Das ergibt sich- wie dargelegt- aus der verfassungsgesetzlichen Zweckbindung der Tarifautonomie. Soweit man sich dafür auch auf das Tarifvertragsgesetz beruft77 , hat dieses Argument nur ergänzende Bedeutung. Dort ist in der Tat eine tarifliche Regelungsbefugnis nur für arbeitsvertragliche, betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Normen sowie für gemeinsame Einrichtungen (§§ 1 Abs. 1; 4 Abs. 2 TVG), nicht aber für presserechtliche Fragen, vorgesehen. Auch stützt sich dieses Gesetz nur auf die arbeitsrechtliche (konkurrierende) Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Ziff. 12 GG. Das Tarifvertragsgesetz kann daher eine Regelungsbefugnis der Tarifparteien für spezifisch presserechtliche Materien nicht enthalten78 . Dazu wäre eine Rahmenregelung nach Art. 75 Ziff. 2 GG erforderlich. Diese gibt es bisher nicht. Die fehlende Regelungsermächtigung im Tarifvertragsgesetz würde jedoch dem Abschluß von Tarifverträgen mit presserechtliehen Inhalten nicht entgegenstehen, wenn solche Tarifverträge unter den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG, d. h. unter die Koalitionszweckgarantie dieser Vorschrift fallen würden. Das ist aber, wie gezeigt wurde, nicht der Fall. Reines Presserecht ist danach tariflich nicht regelbar. Auch das Argument, die Tarifparteien seien durch das Subsidiaritätsprinzip und ihre besondere "Sachnähe" zur Regelung spezifisch presserechtlicher Fragen legitimiert79 , überzeugt nicht. Diese "Sachnähe", wie immer man den schwammigen Begriff definieren mag, muß zum Arbeitsverhältnis und zum Arbeitsplatz in der betriebsverfassungsrechtlichen Ordnung bestehen80. Hier geht es aber nach den Vertretern dieser Ansicht gerade nicht um Arbeitsrecht, sondern um die Harmonisierung des Grundrechts der Pressefreiheit zwischen Verlegern und Redakteuren81 . Die Tarifautonomie würde also außerhalb der Zweckbindung des Art. 9 Abs. 3 GG zur Gestaltung eines anderen Grundrechtsbereiches eingesetzt. Das wäre von Art. 9 Abs. 3 GG nicht gedeckt. Was bei den genannten Autoren82 als Problem nicht erkannt wird. Kübler z. B. bejaht s. oben S. 16. Hanau, BB 1973, 901 (908). 78 Insoweit zutreffend Hanau, BB 1973, 908. 79 Ihlefeld, AfP 1973, 516 f. 80 Hölters, Harmonie normativer und schuldrechtlicher Abreden in Tarifverträgen, Berlin 1973, S. 150. 81 Siehe etwa Ihlefeld, AfP 1973, 517. 82 Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 74 mit weiteren Nachweisen; anders Ihlefeld, AfP 1973, 517; zweifelnd auch Mallmann, Sitzungsbericht N (Referat) zum 49. DJT, S. N 26. 7&
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
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trotz seiner "aliud"-These die Zulässigkeit von Tarifverträgen, ohne auf die Regelungsbefugnis der Tarifvertragsparteien und ihre rechtlichen Grundlagen und Grenzen einzugehen.
5. Redaktionelle Mitbestimmung als Sonderarbeitsrecht der Presse 1'4an wird der dargestellten Meinung von der vorrangig presserechtliehen Substanz der Materie für die Frage der tariflichen Regelbarkeit aber nicht folgen dürfen. Die Redakteure sind in der privatwirtschaftliehen und privatrechtlich organisierten Presse83 Arbeitnehmer. Die Rechtsbeziehungen zwischen Presseverlagen und Redakteuren sind primär arbeitsrechtlicher Natur84. Die Pressefreiheit der Redakteure verwirklicht sich also im Rahmen der arbeitsvertragliehen und der sonstigen arbeitsrechtlichen (gesetzlichen wie kollektiv vereinbarten) Regelungen85. Daß in diesen Arbeitsverhältnissen spezifisch presserechtliche Elemente eine erhebliche Bedeutung haben können - etwa auch wegen der Grundrechtsträgerschaft der angestellten Redakteure beeinträchtigt diese Feststellung nicht. Hier zeigt sich die angedeutete Gemengelage von Arbeitsrecht und grundrechtlich geschützter Pressefreiheit, die für die Wechselwirkungen zwischen Verfassungsrecht und Arbeitsrecht generell charakteristisch ist86 . Die Frage, nach welchen materiellrechtlichen Maßstäben die Mitbestimmung in Presseunternehmen zu begrenzen ist (Art. 5 Abs. 1 und 2 GG. Unternehmensverfassung, Grundrechte der Leser, Funktion der Presse in der Demokratie)87, ist hier nur bezüglich der tariflichen Regelungsmöglichkeit zu untersuchen. Dafür ist die arbeitsrechtliche Komponente der Mitbestimmung in Presseunternehmen von erheblicher Bedeutung. Diese arbeitsrechtliche Substanz der Materie folgt daraus, daß von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die privatwirtschaftliche Struktur und die privatrechtliche Organisation der Presse als Garantieelemente der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG definiert worden sind88. Von diesem, für das geltende Recht unbestrittenen Ausgangspunkt her ergeben sich weitreichende Konsequenzen für die rechtliche Gestaltung 83
Vgl. die Garantie derselben nach der "Spiegelentscheidung" BVerfGE 20,
162 (175).
84 Vgl. Rüthers, DB 1972, 2471 (2472 ff.); ders., Sitzungsbericht N zum 49. DJT, S. N 53 (56 ff.); Lerche, Gutachten, S. 53. 85 Rensehe I Kittner, ZRP 1972, 178; Kull, AfP 1970, 906 (909); Löffler, Presserecht, Bd. 1, 1969, Kap. 5 Rdn. 72 und Kap. 13 Rdn. 62; W. Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, S. 70 f. 86 Rüthers, DB 1972, 2471 (2472 ff.). s7 Vgl. dazu auch Kaiser, Presseplanung, 1972, S. 46 ff. (48 f.). 88 BVerfGE 20, 162 (175).
II. Presserecht als "Arbeitsbedingung"?
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des gesamten Pressewesens in der Bundesrepublik. Die Presse hat sich danach in ihren Innen- und Außenbeziehungen nach den Vorschriften des geltenden Privatrechts, d . h . also auch des Unternehmensrechts und des Arbeitsrechts einzurichten89 • Daraus folgt ein unlösbarer Zusammenhang der rechtlichen Struktur der Presse mit der aus der gebotenen privatwirtschaftliehen Organisation folgenden arbeitsrechtlichen Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren. Die Eigentumsordnung in den Presseunternehmen ist ein notwendig prägender Faktor der zugehörigen arbeitsrechtlichen Organisation der Mitarbeiterstäbe90 • Die presserechtliehen Elemente des Problemkomplexes haben die substantiell arbeitsrechtlichen Ziele der Journalisten als Arbeitnehmer bei der Verfolgung ihrer mitbestimmungspolitischen Forderungen teilweise überdeckt91 • Der Arbeitnehmerstatus der Redakteure ist unbestreitbar. Dieser Tatbestand wird leicht verdunkelt, wenn davon gesprochen wird, der Redakteur erbringe quasi im öffentlichen Interesse eine spezifische Leistung, "die ihm als mitspracheberichtigtem Glied der Redaktion aufgetragen ist" 92 • Die Ausdrucksweise täuscht etwas darüber hinweg, daß der Primärauftrag an den angestellten Redakteur in einer privatwirtschaftlich organisierten Presse im Arbeitsvertrag geregelt ist, also vom Verleger als Arbeitgeber kommt92 a. Das Problem der Mitbestimmung in Presseunternehmen ist daher nur im Rahmen des geltenden Arbeitsrechts zu lösen93 • Durch diese Zuordnung zum Arbeitsrecht ergeben sich insoweit keine Einwände gegen die tarifliche Regelbarkeit von pressespezifischen Mitbestimmungsrechten (anders, wenn man der m. E. nicht zutreffenden "aliud-Theorie" folgt). Bedenken gegen die tarifliche Regelungsbefugnis ergeben sich aber aus der oben beschriebenen Zweckbindung der Tarifautonomie, die die Regelungsbefugnis der Tarifparteien begrenzt. Nach der Zweckrichtung, die für die Notwendigkeit oder Nützlichkeit der pressespezifischen Mitbestimmungsrechte vorgetragen wurde, sollen die angestrebten Rechte nicht den Interessen ihrer Inhaber (Redakteure, Redaktions- oder Betriebsräte), sondern den Interessen der Allgemeinheit, der Optimierung der Kommunikationsprozesse und 89 W. Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, Berlin 1973, S. 70; vgl. auch Kaiser, Presseplanung, 1972, S. 31 ff. 90 Rüthers, Arbeitsrecht und politisches System, 1973, S. 16 ff. 91 Rensehe I Kittner, ZRP 1972, 177; ähnlich Mayer- Maly, AfP 1971, 60. 92 Kübler, Gutachten D zum 49. DJT, S. D 74, 75. 92a KuH, DÖV 1972, 453 (455). 93 Löffler, Presserecht, Bd. 1, 1969, Kap. 5 Rdn. 111 spricht vom Arbeitsvertrag, meint aber wohl das Arbeitsrecht insgesamt; vgl. auch Rüthers, DB 1972, 2471 (2475 ff.).
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
der Stärkung der Demokratie dienen°4 • Die These, daß diese Mitbestimmungsrechte nicht deren Inhabern, sondern höheren Zwecken nützen, gehört zur regelmäßigen Begründung von Reformkonzepten dieser oder ähnlicher Art95 • So sollen etwa alle an der Gestaltung von Zeitungen Beteiligten eine öffentliche Aufgabe zur Sicherung der freien Meinungsbildung der Bürger haben. Die pressespezifischen Mitbestimmungsrechte der Redakteure und Betriebsräte bekommen durch das Argument der "öffentlichen Aufgabe" einen besonderen Rang i. S. einer "Mitbestimmung zugunsten Dritter", vor allem zugunsten der Optimierung und Demokratisierung von Kommunikationsprozessen96 • Der Realitätsgehalt dieser Annahmen kann hier dahinstehen°7 • Die Zweckbindung der Tarifautonomie nach Art. 9 Abs. 3 GG erfaßt jedoch nur solche Tarifverträge, die der Wahrung und Förderung der Arbeitsund Wirtschaftsbedingungen der Redakteure als Arbeitnehmer dienen. Nicht unter diese Garantie fallen Regelungen zur "Optimierung der Kommunikationsprozesse" od:er zur Förderung der Interessen der Allgemeinheit98. Dazu stellt die Verfassung andere Einrichtungen und Instrumente zur Verfügunguu. Sofern also die Thesen zur Motivation der vorbezeichneten besonderen Mitbestimmungsrechte in Presseunternehmen zutreffen sollten, wäre ihre Regelung den Tarifparteien entzogen. Die Regelungsmaterie läge "primär" 100 und "vorrangig" 101 außerhalb der Zweckbindung der Tarifautonomie und damit auch außerhalb der Regelungsbefugnisse der Tarifparteien. Allerdings sind diese Thesen zur Zweckrichtung pressespezifischer Mitbestimmungsrechte nicht bedenkenfreP02 • Redakteure und Betriebsräte vertreten auch in Presseunternehmen regelmäßig ihre eigenen Interessen wie andere berufliche Gruppen mit starkem gruppenspezifischen Interessenbewußtsein. Ihre Interessen sind - abseits aller romantischen Idealisierungen - die von Arbeitnehmern, also 94 Vgl. Armbruster, Arndt u. a., Pressefreiheit, Entwurf eines Gesetzes zum Schutze freier Meinungsbildung, Tübingen 1970, zu Art. I, S. 49. 95 Vgl. etwa Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, S. D 51 ff., 74 f. 96 Vgl. Kübler, a.a.O., S. 51 ff.; Simitis, Sitzungsbericht N zum 49. DJT, S. N 83 (84); Recken, ebenda, S. N 79; ebenso Ihlefeld, AfP 1973, 516 (517); vgl. auch Schwerdtner, JR 1972, 357 (359 f.). 97 Vgl. Rüthers, DB 1972, 2471 (2474). 98 Coester, Vorrangprinzip des Tarifvertrages, 1974, S. 80 ff., 87. 96 Eine ganz andere, hier nicht zu untersuchende Frage geht dahin, ob der Gesetzgeber nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen sein könnte, eine optimale oder doch qualitativ definierte Kommunikationsstruktur im Pressebereich sicherzustellen. Vgl. dazu die Analyse und Kritik von Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen zur Pressekonzentration, 1971, S. 30 ff. too Vgl. Armbruster, Arndt u. a., wie Fn. 94, S. 48 f. 101 Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, S. D 75/80. 1o2 Vgl. Rüthers, DB 1972, 2474.
III. Die tarifliche Einführung der redaktionellen Mitbestimmung
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individuelle und gruppenspezifische Sonderinteressen. Es ist eine wirklichkeitsfremde und unbewiesene Annahme, daß die materiellen und ideellen Interessen der Journalisten oder anderer in der Presse tätiger Arbeitnehmer mit denen der Öffentlichkeit oder des Gemeinwohls übereinstimmen müßten. Deshalb ist es verfehlt, Mitbestimmungsrechte dieser Gruppe primär auf andere Interessen ausrichten zu wollen als auf die der repräsentierten Gruppe. Ganz unvertretbar ist es, einer bestimmten Berufs- oder Arbeitnehmerrepräsentation ein elitäres Sondervertretungsrecht für die Öffentlichkeit, das Gemeinwohl, die Demokratie oder einen optimalen Kommunikationsvollzug zuzuschreiben103• Die Repräsentation von Arbeitnehmerinteressen in Presseunternehmen -auch in der Form von Mitbestimmungsrechten-dient im Regelfall, solange das Gegenteil nicht erwiesen ist, keinem höheren Ziel als anderswo. Wenn man dieser Meinung folgt, entfällt insoweit ein Bedenken gegen eine tarifliche Regelung solcher Mitbestimmungsrechte, weil der Tarifvertrag dann auf die Wahrung von Mitgliederinteressen, nicht aber auf die vorrangige Wahrung von Drittinteressen gerichtet ist. Es geht dann bei den hier fraglichen Tarifentwürfen um die Schaffung eines Sonderarbeitsrechts, genauer: einer Sonderbetriebsverfassung für Redakteure und Betriebsräte in Presseunternehmen. Diese begriffliche Klarheit ist vor allem in den einseitig präformierten Diskussionen der presserechtliehen Abteilung des 49. Deutschen Juristentages gelegentlich verdeckt worden. Die Frage nach der tariflichen Regelbarkeit dieser Probleme bringt jedoch die arbeitsrechtliche Substanz der Problematik gegen alle argumentativen Finessen unzweideutig an den Tag. Gerade wegen der Arbeitnehmereigenschaft der Redakteure, wegen ihrer Weisungsgebundenheit im Rahmen des Arbeitsvertrages, wegen ihrer Einordnung in die betriebliche Hierarchie eines Presseunternehmens kann die Frage nach "pressespezifischen" Mitbestimmungsrechten auf tariflicher Grundlage überhaupt gestellt werden. 111. Die tarifliche Einführung der redaktionellen Mitbestimmung als Eingriff in die verfassungsgesetzlich geschützte Kompetenzverteilung im Unternehmen Durch die Einordnung der Materie in das Arbeitsrecht sind die Bedenken gegen eine tarifliche Regelbarkeit von Mitbestimmungsfragen in Presseunternehmen jedoch nicht ausgeräumt. Die Koalitionen dürfen nur Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen tariflich regeln. Das sind alle rechtlichen und wirtschaftlichen Bedingungen zwischen den Artoa Vgl. Rüthers, DB 1972, 2474, 2475.
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
beitnehmern und den Arbeitgebern, an denen die Unternehmer in ihrer Arbeitgeberrolle beteiligt sind104. Die Selbständigkeit eines Unternehmerischen Planungs- und Entscheidungsspielraumes wird durch die Tarifautonomie von der Seite der kollektiven Arbeitsbedingungen her begrenzt. Die Tarifverträge legen, jeweils für die Laufdauer der Vereinbarungen, die kollektiven "Sozialkosten" fest. Diese gehen dann in die Unternehmerischen Planungen und Entscheidungen für die gesamte Unternehmenspolitik (z. B. für die Produktions- und Verkaufsstrategie) ein. Wenn die Tarifparteien darangehen, betriebliche Mitbestimmung in Tarifverträgen normativ zu regeln, greifen sie in die Entscheidungsstrukturen der betroffenen Unternehmen ein, verlagern etwa Entscheidungsbefugnisse von gesellschaftsrechtlich vorgesehenen Instanzen auf tariflich vereinbarte Gremien oder Kooperationsmechanismen. Auch tarifliche Regelungen über die Marktpolitik, die Produktgestaltung oder die Veränderung personeller Leitungsstäbe könnten so Gegenstand der Verhandlungen werden. Es geht also hier um die Zuordnung und Abgrenzung der Bereiche "Arbeitsverfassung" und "Wirtschaftsverfassung" sowie um die Verwendbarkeit kollektivrechtlicher Gestaltungsinstrumente zur Begrenzung unternehmerischer, "nichtarbeitsrechtlicher" Entscheidungsspielräume105. Das zwingt zu der Frage: Wo endet die Zuständigkeit der Tarifparteien in Fragen spezifisch unternehmerischer Funktionen? Diese Frage zählt nach wie vor zu den schwierigsten Problembereichen der Tarifautonomie. Sie hat sich bisher selten konkret gestellt und ist kaum behandelt worden. Sie ist auch nach den denkbaren Fallgruppen106 zu vielschichtig, als daß in diesem Zusammenhang eine generelle, ausführlich begründete Antwort gegeben werden könnte. Man kann davon ausgehen, daß Arbeits- und Wirtschaftsverfassung nach gemeinsamen ordnungspolitischen Prinzipien organisiert sind, nach Grundsätzen also, die als Systemprämissen für beide Bereiche anzusehen sind107. Die gesicherte Erkenntnis besteht darin, daß es überhaupt Spielräume unternehmerischer Entscheidung geben muß, in welche die Tarifparteien nicht hineinregieren dürfen108. Der Grund 104 Biedenkopf, Sinn und Grenzen der Vereinbarungsbefugnis der Tarifparteien, Gutachten zum 46. DJT, 1966, S. 97 (114, 156 ff.). 105 Vgl. dazu Biedenkopf, Gutachten zum 46. DJT, 1966, S. 97 (156 ff.). 1os Beispiele bei Biedenkopf, a.a.O., S. 159 f. 107 Biedenkopf, a.a.O., S. 161 ff.; Rüthers, Arbeitsrecht und politisches System, 1972, S. 16 ff. tos Vgl. statt aller Biedenkopf, a.a.O., S. 163 f.; anders bisher nur Däubler, Das soziale Ideal des Bundesarbeitsgerichts, in: Streik und Aussperrung, hrsg. von Kittner, Frankfurt 1974, S. 411 - 522, wo er (S. 445, 520 f.) einer Ausdehnung tarifvertraglicher Zuständigkeit auch auf Fragen der Preisund Absatzpolitik das Wort redet; vgl. auch Däubler, Das Grundrecht auf
III. Die tarifliche Einführung der redaktionellen Mitbestimmung
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dieser Beschränkung der Tarifautonomie auf die Rechtsbeziehungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern liegt in der verfassungsgesetzlichen Zuordnung von Tarifautonomie (Art. 9 Abs. 3 GG) und gesellschaftsrechtlich organisiertem Eigentum (Art. 14 GG i. V. m. Art. 9 Abs. 1 GG). Die fundamentale Bedeutung der Eigentumsordnung gerade in der konkreten Form des kapitalgesellschaftlich organisierten Produktionsmitteleigentums - für die Ausprägung der systemspezifischen Arbeitsrechtsordnung ist bisher kaum hinreichend erkannt und gewürdigt worden1o9 • Erst das Problem der paritätischen Mitbestim~ mung in der Unternehmensverfassung hat in neuerer Zeit die wirtschaftsverfassungs- und eigentumsrechtliche Bedeutung einer Beschränkung der gesellschaftsrechtlichen Leitungsbefugnisse der Allteilseigner und der Vertretungsorgane von Kapitalgesellschaften stärker bewußt gemacht110• Die von Biedenkopf111 entwickelten Schranken der Tarifautonomie gegenüber dem typisch Unternehmerischen Entscheidungsspielraum müssen verfassungsdogmatisch aus der Garantie des gesellschaftsrechtlich organisierten Eigentums an den Produktionsmitteln, also aus einer am Eigentum orientierten Unternehmensverfassung verstanden werden. Die mit den Tarifverträgen zur pressespezifischen Mitbestimmung von Redakteuren und Betriebsräten im Presseunternehmen angezielte Regelung muß demnach in dieser Hinsicht überprüft werden. 1. Mitbestimmung über die Tendenz
Das gilt für die sog. "Kompetenzabgrenzung", soweit in dem Tarifentwurf eine Mitbestimmung über das Produkt, also über grundsätzliche Fragen der "publizistischen Haltung", des Charakters oder der Erscheinungsform der Zeitung vorgesehen ist (§ 6 Ziff. 1 des Entwurfs fordert hier die Zustimmung der Mehrheit der Redaktionsversammlung). Das ist eine einschneidende Veränderung der gesellschaftsrechtlichen Leitungs- und Verantwortungsstruktur. Die Fragen der sachlichen Vertretbarkeit einer solchen Regelung bleiben hier außer Betracht. Das Problem als solches ist tariflich schon deshalb nicht rege!Mitbestimmung, 1973, wo er z. B. die Unternehmensverfassung, soweit sie die paritätische Mitbestimmung verhindert, zur Disposition der Tarifparteien stellt (S. 216). 100 Rüthers, Arbeitsrecht und politisches System, 1973, S. 17 ff., 20 ff. 11o Vgl. dazu etwa Rittner, Unternehmensverfassung und Eigentum, in: Schilling Festschrift, 1973, S. 363 ff.; ders., Die Funktion des Eigentums im sozialen Rechtsstaat des Grundgesetzes, Referat auf der Jahrestagung 1973 des Instituts der deutschen Wirtschaft (Manuskript); Scholz, Paritätische Mitbestimmung und Grundgesetz, Berlin 1974, S. 31 ff. 111 Gutachten zum 46. DJT, 1966, S. 97 (156 ff.). 3 Rüthers
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
bar, weil den Tarifparteien die Befugnis fehlt, die gesetzlich geregelten Zuständigkeiten innerhalb des Unternehmens tariflich neu zu verteilen112• Eine solche Regelung wäre - abgesehen von möglichen Einwänden aus dem Betriebsverfassungsgesetz und aus dem Grundrecht der Pressefreiheit der betroffenen Unternehmen - unwirksam, weil sie die auf die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen beschränkte Regelungsbefugnis der Tarifparteien überschreitet und in die von Art. 14 und Art. 9 Abs. 1 GG113 geschützte Befugnis des Eigentümers zur Entscheidung über die Unternehmenspolitik eingreift. Die Art. 14 und 9 Abs. 1 GG ziehen hier der Tarifautonomie eine grundrechtsimmanente Schranke. Es ist nicht zu bezweifeln, daß eine Tendenzänderung oder -erhaltung die Existenz des Presseunternehmens am Markt vernichten kann. Als Beispiel sei nur die Wirkung der redaktionellen Mitbestimmung bei den Zeitschriften "Konkret" und "Publik" aufgeführt114• Hier stehen pressespezifische unternehmenspolitische Fragen zur Disposition. Eine rechtliche Grundlage für die Regelungsbefugnis der Tarifparteien im Bereich der Eigentumsgarantie im Presserecht besteht nicht. Weder Art. 9 Abs. 3 GG noch das Tarifvertragsgesetz bieten eine solche115 • 2. Mitbestimmung über die Besetzung der Chefredaktion Das gleiche Argument spricht gegen die redaktionelle Mitbestimmung bei der Besetzung der Chefredaktion. Denn die Auswahl des Chefredakteurs beeinflußt die Ausrichtung und Marktchance des von dem jeweiligen Unternehmen gewinnorientiert verlegten Presseprodukts. Es handelt sich also der Sache nach nicht nur um personelle, sondern mindestens gleichbedeutend um wirtschaftliche Mitbestimmung. Es ist eben nicht die Aufgabe der Tarifparteien, die Entscheidungen der einzelnen Unternehmensleitung in Unternehmerischen Zentralbereichen außerhalb der arbeitsmarktorientierten Garantiegehalte des Art. 9 Abs. 3 GG kollektiv zu normieren. Dieses Argument gilt unabhängig von der Frage, ob und inwieweit das Betriebsverfassungsgesetz mit seinen Spezialvorschriften über die Schaffung von besonderen Mitbestimmungsorganen (§ 3 Abs. 1 BetrVG) in Presseunternehmen (§ 118 BetrVG; Art. 5 Abs. 1 und 2 GG) eine Mitbestimmung dieses m Biedenkopf, Gutachten zum 46. DJT, 1966, S. 97 (156 ff.); Richardi, Kollektivgewalt und Individualwille, 1968, S. 181; Dietz I Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl., § 118 Rdn. 97. 113 Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die gesellschaftsrechtliche Organisation des privaten Produktionsmitteleigentums. 114 Vgl. Kai ser, Presseplanung, 1972, S. 50; Röhl, Fünf Finger sind noch keine Faust, 1974 passim. 115 Im Ergebnis ebenso Hanau, BB 1973, 901 (908).
IV. Zulässige Regelungsziele der Tarifparteien
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Inhalts ausschließt. Es stützt sich allein auf die Zweckbindung des Art. 9 Abs. 3 GG und seine Begrenzung durch Art.14 GG. Soweit geltend gemacht wird, es gehe bei der tariflichen Regelung solcher Fragen um die Harmonisierung der Pressefreiheit von Verlegern und Redakteuren im Arbeitsverhältnis116, muß man mit Mallmann117 die Kompetenz der Tarifparteien bezweifeln, die Grundrechtsbefugnisse zwischen den beteiligten Individuen aufzuteilen. Die Tarifvertragsparteien sind nach ganz h. L. bei der tariflichen N ormsetzung an die Grundrechte gebunden. Sie haben aber nicht die Kompetenz, den Grundrechtsinhalt für einzelne Grundrechtsträger tariflich zu gestalten. Die Feststellung und Konkretisierung des Garantiegehalts der Grundrechte für den einzelnen Grundrechtsträger ist eine Sache der staatlichen Gewalt, der Gerichte und der Gesetzgebung, nicht aber der Tarifparteien. Das Argument, ein freiwilliger Verzicht auf eigene Rechte der Arbeitgeber sei unschädlich - "volenti non fit iniuria" - 118 überzeugt gegenüber tariflichen Regelungen solcher Verzichte nicht. Wenn die Mitbestimmungsrechte, die hier tariflich eingeräumt werden sollen, zentrale unternehmenspolitische Entscheidungen außerhalb der arbeitsrechtlichen Beziehungen dem Zustimmungserfordernis von Repräsentationsorganen der Arbeitnehmer unterstellen, so bewegen sich die Tarifparteien außerhalb ihrer Regelungsbefugnis119 • Beim Verbandstarif wäre ferner zu beachten, daß das einzelne Unternehmen tariflicher Umgestaltungen seiner Entscheidungsbefugnisse unterworfen wäre, an deren Zustandekommen es nur mittelbar als Verbandsmitglied beteiligt wäre. Um dem zu entgehen, müßte es - falls die Verbandsorgane anders entscheiden - aus der Koalition austreten. Der Unterschied zwischen dem individuellen Verzichtsentschluß eines Unternehmens und dem verbandstariflichen normativen Verzichtsgebot bezüglich der gesetzlichen oder satzungsgemäßen Entscheidungskompetenz ist m. E. für die rechtliche Wertung entscheidend120•
IV. Zulässige Regelungsziele der Tarifparteien Andererseits bedeutet die vorstehende Feststellung nicht, daß den Tarifparteien jede tarifliche Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren versagt ist. Im Gegenteil: Jede kollektive AfP 1973, 516. Referat zum 49. DJT, Sitzungsbericht N, S. N 24. 118 So etwa Ihlefeld, AfP 1973, 516 f.; Schwerdtner, JR 1972, 360. 119 Hanau, BB 1973, 908; vgl. auch Beuthien, JurA 1970, 130 ff. 120 So auch W. Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, S. 81; anders die vorgenannten Autoren. 116
117
Ihlefeld,
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B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
Regelung der typisch arbeitsrechtlichen Belange in diesem Bereich, also im weiten Sinne des Begriffspaares "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen", wie er vorher umrissen wurde, ist tariflich regelbar. Die Redakteure haben als Arbeitnehmer berufsspezifische Schutzinteressen. Das gilt etwa für die tarifliche Sicherung eines arbeitsrechtlich begründeten Bereiches individueller Eigenverantwortung der Redakteure121 . Der "Manteltarifvertrag für Redakteure an Tageszeitungen" vom 1.12. 1971 mit seinem Anhang eines Tarifvertrages über soziale Härten bei Maßnahmen von Kooperation und Konzentration von Tageszeitungen vom 10. 9. 1968/19. 3. 1969 enthält Regelungen zum "Ausscheiden aus besonderem Anlaß" bei Tendenzänderungen mit einem Entgeltanspruch für mindestens 6 Monate nach dem Ausscheiden (§ 14 MTV) sowie zum besonderen Kündigungsschutz bei Kündigungen als Folge von Kooperations- und Konzentrationsmaßnahmen (§ 16 MTV i. V. m. dem TV vom 10. 9. 1968). Dieser Regelungsbereich ist unter dem Gesichtspunkt der tariflichen Regelungsbefugnis unproblematisch, weil die Regelungsgegenstände zweifelsfrei die arbeitsrechtlichen Beziehungen zwischen Verlegern und Redakteuren betreffen. Insoweit bestehen auch gegen eine tarifliche Vereinbarung i. S. von § 3 Ziff. 3 des "Kompetenzabgrenzungsvertrages"122 unter dem Gesichtspunkt der Regelungsbefugnis keine Bedenken. Das arbeitsrechtliche Direktionsrecht des Verlegers kann durch Tarifvertrag eingeschränkt werden123.Tariflich regelbar kann demnach insbesondere auch die Frage sein, ob und inwieweit Einzelweisungen des Verlegers zulässig sind124. Die tarifliche Regelbarkeit des Einzelweisungsrechts ist keine Besonderheit des Pressearbeitsrechts. Der Umfang des Weisungsrechts des Arbeitgebers wird in jedem Arbeitsverhältnis durch den Arbeitsvertrag festgelegt. Es gehört also zum Inhalt des Arbeitsvertrages und ist insoweit tariflich regelbar (§ 1 TVG). Die Frage der Schranken einer tariflichen Regelbarkeit unter spezifisch presserechtliehen und grundrechtliehen Gesichtspunkten ist aber damit noch nicht entschieden. So wird man etwa die sog. Richtlinienkompetenz des Herausgebers zum grundrechtlich geschützten Bereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu zählen haben, der tariflich nicht normativ eingeschränkt werden kann. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien ist in dem vorstehend bezeichneten Rahmen aus der Sicht des Art. 9 Abs. 3 GG nicht auf 121 122
Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl., § 118 Rdn. 97. Die §§ verweisen auf den Tarifvertragsentwurf "über die Zusammen-
arbeit von Verleger und Redaktion" für das Tarifgebiet Nordrhein-Westfalen = Kompetenzabgrenzungsvertrag (KTV). 123 Mayer-Maly, BB 1973, 761 (766); H. Weber, NJW 1973, 1953 (1957); Schwerdtner, BB 1971, 833; ders., JR 1972, 357 (360). 124 Rensehe I Kittner, ZRP 1972, 178.
IV. Zulässige Regelungsziele der Tarifparteien
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Maßnahmen des Individualschutzes beschränkt. Die weitgehende Repräsentationslosigkeit der Redakteure nach dem Betriebsverfassungsgesetz (§ 118) ist kein zwingendes Verfassungsgebot1 25 • Die Schaffung eigener Repräsentationsorgane für Redakteure ist u. a. ein grundrechtliches (Artt. 5 und 9 Abs. 3 GG) und betriebsverfassungsrechtliches Problem. Im Rahmen des danach Zulässigen sind auch die Tarifparteien regelungsbefugt (§§ 1 und 3 Abs. 2 TVG). Die vorher genannten Grenzmarken des Grundrechts der Pressefreiheit und des Betriebsverfassungsgesetzes sind später zu erörtern. Hier kann jedoch vorweg festgestellt werden, daß redaktionelle Vertretungsgremien mit Anhörungsund Beratungsrechten keinen Eingriff in verlegerische Grundrechtspositionen darstellen. Auch Verlegern ist die (rechtzeitige) Mitteilung, Begründung und Diskussion ihrer unternehmenspolitischen (publizistischen, personellen und wirtschaftlichen) Entscheidungen gegenüber den betroffenen Arbeitnehmern (Redakteuren) zumutbar. Dem würden die §§ 5 Ziff. 6 und 6 Ziff. 2 KTV noch entsprechen. Fraglich kann nur sein, ob solche Gremien und Befugnisse durch (Verbands-)Tarifvertrag oder nur durch Gesetz bzw. durch eine individuelle Vereinbarung des jeweiligen Verlegers eingeführt werden können. Tarifverträge über betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen binden auch nichtgewerkschaftlich organisierte Arbeitnehmer. Die Tarifparteien normieren hier also die Rechtsstellung auch der "Außenseiter" unter den Arbeitnehmern12e. Ihre Regelungslegitimation stützt sich nicht auf den beiderseitigen Regelungsauftrag der Normunterworfenen. Das muß zu einer einschränkenden Auslegung in Zweifelsfragen der Regelungsbefugnis führen. Andererseits stehen bei den hier behandelten Informations-, Anhörungs- und Beratungsrechten fundamentale Arbeitnehmerinteressen der Redakteure zur Diskussion. Unter dem Gesichtspunkt des Art. 9 Abs. 3 GG (Regelungsbefugnis für "Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen") sind daher tarifliche Regelungen dieser Gegenstände bedenkenfrei. Allerdings sind bei solchen Regelungen die der Tarifautonomie gegenüber zwingenden gesellschaftsrechtlichen Strukturen zu beachten. Ferner dürfen die gegenüber dem Bereich der Unternehmenspolitik unter dem Gesichtspunkt der eigentumsorientierten Wirtschaftsverfassung gezogenen Grenzen nicht überschritten werden127.
125
Wohl h. M., vgl. auch Rüthers, Sitzungsbericht N zum 49. DJT 1972,
S. N 53 (54).
126 Vgl. dazu Wagenitz, Die personellen Grenzen der Tarifmacht, Frankfurt 1972, S. 32 ff., 52 ff. 127 Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl., § 118 Rdn. 97 und vor § 76 BetrVG 1952, Rdn. 38.
38
B. Die Regelungsbefugnis der Tarifparteien nach Art. 9 Abs. 3 GG
V. Zusammenfassung
1. Tarifliche Regelungen über die Mitbestimmung in Presseunternehmen unterliegen der Zweckbindung der Tarifautonomie nach Art. 9 Abs. 3 GG. Die Regelungsbefugnisse reichen nur so weit, als die Kartellwirkung des Art. 9 Abs. 3 GG nach ihrem Sinn und Zweck gegenüber der übrigen Wirtschaftsordnung diese Befugnisse rechtfertigt. 2. Tarifverträge, welche eine Veränderung der gesellschaftsrechtlich vorgegebenen Leitungs- und Entscheidungsstrukturen bewirken würden, sind unzulässig. 3. Tarifverträge, die nicht auf die Wahrung der Interessen von Koalitionsmitgliedern gerichtet sind, sondern eine "Mitbestimmung zugunsten Dritter" oder zugunsten nicht arbeitsrechtlicher Interessen bezwecken, liegen außerhalb der Koalitionszweckgarantie. Zum Schutze anderer als arbeitsrechtlicher Rechtsgüter - Gemeinwohlförderung, "Optimierung von Kommunikationsprozessen", Grundrechtskonkretisierung etc. - sind die Koalitionen durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht ermächtigt. 4. Tariflich regelbar sind individuelle und kollektive Schutzinteressen der Redakteure als Arbeitnehmer, z. B. Einschränkungen des ar· beitgeberischen Direktionsrechts gegen Einzelweisungen, Gesinnungsschutz, verstärkter Kündigungsschutz, Abfindungsansprüche beim Ausscheiden wegen Tendenzänderungen oder Konzentrationsmaßnahmen und ähnlicher Fragen.
C. Die Regelungsbefugnisse der Tarifvertragsparteien zur Kompetenzabgrenzung nach dem Betriebsverfassungsgesetz Bisher wurden nur die allgemeinen Schranken der Tarifautonomie nach Art. 9 Abs. 3 GG und nach dem Tarifvertragsgesetz dargestellt. Nunmehr sind die betriebsverfassungsrechtlichen Probleme einer tariflichen Regelung pressespezifischer Mitbestimmungsrechte zu untersuchen. I. Der Redaktionsausschuß als "Vertretung der Arbeitnehmer" (§ 3 Abs. 1 BetrVG) Ein zusätzliches Vertretungsorgan der Arbeitnehmer kann tariflich nur nach § 3 Abs. 1 BetrVG geschaffen werden. Redakteure sind Arbeitnehmer. Redaktionsausschüsse zum Zweck der "Kompetenzabgrenzung" sind Vertretungsorgane der Redakteure. Die Schaffung solcher Vertretungen ist gern. § 3 Abs. 1 Ziff. 1 BetrVG nur zulässig, wenn sie für Arbeitnehmer bestimmter Beschäftigungsgruppen der zweckmäßigeren Gestaltung der Zusammenarbeit des Betriebsrats mit den Arbeitnehmern dienen. Die Sondervertretungen nach § 3 Abs. 1 Ziff. 1 BetrVG haben nur beratende Repräsentationsfunktionen. Mitbestimmungsrechte stehen ihnen nach ihrer Zweckbestimmung ("zweckmäßigere Gestaltung der Zusammenarbeit zwischen Betriebsrat und Belegschaft") nicht zu. Schon ihre Verhandlungsbefugnis gegenüber dem Arbeitgeber ist zweifelhaft1 28 • Auf § 3 Abs. 1 Ziff. 1 BetrVG kann daher die tarifliche Errichtung von Redaktionsausschüssen nicht gestützt werden129 • Dieser folgt, die sei eine werde130•
Rechtsfolge kann man nur entgehen, wenn man der These pressespezifische Mitbestimmung durch Redaktionsausschüsse Materie, die vom Betriebsverfassungsgesetz nicht geregelt Tarifverträge über besondere Redaktionsvertretungen sollen
128 So Fitting I Auffarth I Kaiser, Betriebsverfassungsgesetz, 11. Aufl., 1974, § 3 Rdn. 15 ; a. A. Dietz I Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl., 1973, § 3 Rdn. 20. 129 Dietz I Richardi, a.a.O., § 118 Rdn. 98; Schwerdtner, JR 1972, 357 (360); H. Weber, NJW 1973, 1953 (1956) ; Mayer-Maly, AfP 1972, 198; vgl. auch Fitting I Auffarth I Kaiser, a.a.O., § 118 Rdn. 20; zweifelhaft auch Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, S. D 79. 13° So Neumann-Duesberg, BB 1970, 1052 (1054); Schwerdtner, BB 1971, 837 f .; Frey, AuR 1972, 161 (168) ; vgl. auch Hanau, BB 1973, 901 (908).
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C. Die Regelungsbefugnisse der Tarifparteien nach dem BetrVG
danach- entgegen der Schranke des § 3 BetrVG- zulässig sein, soweit nicht bestehende Rechte des Betriebsrates dadurch beeinträchtigt werden. Überall dort, wo der Betriebsrat keine Mitbestimmungs- oder Mitwirkungsrechte habe, stehe ein tariflich vereinbartes Redaktionsstatut (also die geplante Mitbestimmung der Redaktionsausschüssel nicht im Widerspruch zum Betriebsverfassungsgesetz131 • Damit ist für unser Problem entscheidend, ob das Betriebsverfassungsgesetz eine abschließende Regelung der betriebsverfassungsrechtlichen Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer enthält oder ob tarifliche Vereinbarungen darüber hinaus zulässig sind. Der Streit darüber ist heftig132• Wenn man davon ausgeht, daß das Betriebsverfassungsgesetz die Materie Betriebsverfassungsrecht i. S. eines Organisationsgesetzes vollständig regelt, läßt sich die These der tariflichen Regelbarkeit von Sondervertretungen außerhalb § 3 BetrVG nicht halten. Die Tarifparteien haben eine Regelungsbefugnis insoweit nur für betriebsverfassungsrechtliche und betriebliche Fragen(§§ 1 Abs. 1; 3 Abs. 2 TVG i. V. m. Art. 9 Abs. 3 GG). Die Regelungsbefugnis schränkt § 3 BetrVG zwingend ein. Daran kommt man nur scheinbar vorbei, wenn man die Mitbestimmung durch Redaktionsausschüsse als vom Betriebsverfassungsgesetz nicht geregelt bezeichnet. Trifft das nämlich zu, dann handelt es sich bei diesem Problemkomplex nicht um Betriebsverfassungsrecht; denn diese Materie, jedenfalls was die Organisation der Betriebsverfassung angeht, ist im Betriebsverfassungsgesetz abschließend gestaltet. Das ist die einhellige Meinung in der Literatur138. Die Tarifvertragsparteien können daher von der im Betriebsverfassungsgesetz vorgesehenen Organisation der Interessenvertretung der Arbeitnehmer nur insoweit abweichen, als das in § 3 BetrVG ausdrücklich vorgesehen ist. Die These, redaktionelle Mitbestimmung durch Redaktionsausschüsse sei im Betriebsverfassungsgesetz nicht geregelt, kann nur dann richtig sein, wenn dieser Mitbestimmungskomplex als "außerbetriebsverfassungsrechtlich" definiert wird. Es handelt sich insoweit nur um eine andere Formulierung der Auffassung, die Gewährleistung redaktioneller Eigenständigkeit sei gegen131 Neumann-Duesberg, a.a.O.; Schwerdtner, BB 1971, 837 (vor bb) hält offenbar auch ein zwingendes redaktionelles Mitbestimmungsrecht bei der Tendenzänderung einer Zeitung für zulässig. Insoweit wird bei tariflicher Regelung desselben bereits die verfassungsgesetzliche Zweckbindung der Tarifautonomie überschritten. m Vgl. Dietz I Richardi, 5. Aufl., 1973, § 2 Rdn. 79 ff.; Thiele, Gemeinschaftskommentar zum Betriebsverfassungsgesetz, Einleitung Rdn. 110 ff. (122); Fitting I Auffarth I Kaiser, 11. Auf!., 1974, § 1 Rdn. 45 ff.; Kraft, ZfA 1973, 246 ff. jeweils mit Nachweisen. 133 Vgl. die umfangreichen Nachweise bei Dietz I Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl., 1973, § 2 Rdn. 81.
II. Redaktionsausschüsse und gesetzlicher Tendenzschutz
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über dem Betriebsverfassungsrecht ein "aliud" 134• Diese Ansicht ist m. E. irrig185• Wäre sie zutreffend, so entfiele damit die Regelungsbefugnis der Tarifparteien, weil diese insoweit nur für betriebsverfassungsrechtliche Fragen (§ 1 Abs. 1 TVG), nicht aber für "alia" zuständig sind. Zur Mitbestimmung durch Redaktionsausschüsse kann man damit zusammenfassend feststellen: (1) Handelt es sich um Mitbestimmungsrechte in betriebsverfassungsrechtlichen Fragen, so verstößt ihre tarifliche Regelung gegen die zwingende gesetzliche Regelung der Organisationsnormen des Betriebsverfassungsgesetzes. (2) Handelt es sich um Fragen, die das Betriebsverfassungsgesetz nicht regelt, so muß man wegen der abschließenden Organisationsregelung des Gesetzes diese Fragen als "aliud" zum Betriebsverfassungsrecht ansehen. Es fehlt den Tarifparteien insoweit jede Regelungsbefugnis. Damit scheidet eine tarifliche Regelung von Mitbestimmungsrechten für Redaktionsausschüsse aus. Sie würde gegen zwingendes Recht verstoßen. Eine andere Frage ist es, ob das einzelne Presseunternehmen aufgrund schlichter schuldrechtlicher Vereinbarungen mit den Redakteuren ein "Redaktionsstatut" schafft. Dieser Komplex gehört jedoch nicht zur Fragestellung des Gutachtens. ß. Redaktionsausschüsse und gesetzlicher Tendenzschutz (§ 118 BetrVG)
Nach§ 118 Abs. 1 BetrVG finden die Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes keine Anwendung auf Presseunternehmen, die unter den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fallen, soweit die Eigenart des Unternehmens dem entgegensteht. Die §§ 106 bis 110 BetrVG sind nicht, die§§ 111 bis 113 BetrVG nur insoweit anzuwenden, als diese den Ausgleich oder die Milderung wirtschaftlicher Nachteile für die Arbeitnehmer infolge von Betriebsänderungen regeln. Unter § 118 BetrVG fallen nach dem Wortlaut Unternehmen und Betriebe, die unmittelbar und überwiegend Zwecken der Berichterstattung dienen, auf die Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Anwendung findet. Das sind vor allem Zeitungsverlage. Ein Gewinnstreben steht der Tendenzeigenschaft des Unternehmens nicht entgegen136 • § 118 BetrVG schränkt die Mitbestimmungsrechte in So Kübler, GutachtenD zum 49. DJT, 1972, S. D 74. m Vgl. oben B. II. 4. tas Ganz h. M., vgl. statt aller Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl. 1973, § 118 Rdn. 22 ff.; die abw. Ansicht von Fabricius, in: Gemeinschaftskommentar zum Betriebsverfassungsgesetz, § 118 Rdn. 9 ff. u. Anm. zu BAG AP Nr. 13 zu § 81 BetrVG 1952 dazu Rüthers, AfP 1974, 542 (545 f.). 134
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C. Die Regelungsbefugnisse der Tarifparteien nach dem BetrVG
Presseunternehmen unter Hinweis auf deren Grundrecht aus Art. 5 GG erheblich ein. Auf der Ebene der Unternehmensverfassung gilt § 81 BetrVG 1952 fort. Die Unternehmensmitbestimmung gilt nicht in Tendenzunternehmen. Eine Beteiligung von Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsrat findet nicht statt. Der Koalitionsentwurf zur paritätischen Mitbestimmung sieht ebenfalls die Herausnahme der Tendenzunternehmen aus dem Geltungsbereich der Mitbestimmung in der Unternehmensverfassung vor. Die Mitbestimmung in der Betriebsverfassung ist ausgeschlossen, soweit sie sich auf wirtschaftliche Angelegenheiten erstreckt. Ein Wirtschaftsausschuß ist in Tendenzunternehmen nicht zu bilden. Der Unternehmer ist lediglich verpflichtet, über die wirtschaftliche Lage und Entwicklung des Unternehmens zu berichten. Bei Betriebsänderungen bezieht sich die Beteiligung des Betriebsrats nur auf die Folgewirkungen, nicht auf die unternehmerische Entscheidung. Für die Mitbestimmung des Betriebsrates in sozialen und personellen Angelegenheiten gilt die sog. "Soweit-Klausel". Die Bedeutung der Vorschrift für die Frage einer tariflichen Normierung mitbestimmungsberechtigter Redaktionsausschüsse ergibt sich aus zwei Erwägungen. Der Tendenzschutz des § 118 BetrVG hat für Presseunternehmen seine Grundlage in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Dafür spricht zunächst der Umstand, daß der Gesetzgeber dies durch die Neufassung der Vorschrift im Wortlaut herausgestellt hat. Er ist damit der ganz h. L. gefolgt, die schon zu § 81 BetrVG 1952 den Grundrechtsbezug des Tendenzschutzes betont hat und darin durch mehrere Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts bestätigt wurde137 • Die Formulierung des § 118 BetrVG weist darauf hin, daß zwischen der sozialstaatlich legitimierten Mitbestimmung der Arbeitnehmer und der grundrechtlich geschützten Pressefreiheit der Verlage eine Abgrenzung gefunden werden mußte. § 118 BetrVG ist insoweit eine Vorschrift des einfachen Gesetzgebers, welche zwei verfassungsgesetzlich begründete, konkurrierende Rechtspositionen gegeneinander abgrenztl 38 • Der Verfassungsbezug der Vorschrift bedeutet, daß eine Einrichtungsgarantie für einen Kernbereich des Tendenzschutzes in Presseunternehmen besteht. Dieser ist dem Zugriff des einfachen Gesetzgebers entzogen 139 • Eine tarifliche Normierung mit137 Nachweise bei Dietz I Richardi, a.a.O., § 118 Rdn. 8. Das BAG hat später (AP Nr. 13 zu § 81 BetrVG 1952 mit zust. Anm. Fabricius) seine Auffassung vom Grundrechtsbezug der Vorschrift stark abgeschwächt. us Dietz I Richardi, a.a.O., § 118 Rdn. 9; Rüthers, AfP 1974, 542 (544). 139 Rüthers, AfP 1974, 544 f. Das bedeutet nicht, daß § 118 BetrVG in seiner jetzigen Fassung "verfassungsfest" wäre. Es ließen sich sehr wohl - nach den Erfahrungen der uninformierten Arbeitnehmer in manchen eingestellten Zeitungen (Fall "Telegraf", Berlin) - Erweiterungen der Informations-
III. Redaktionsausschüsse und leitende Angestellte
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bestimmungsberechtigter Redaktionsausschüsse würde den Tarifparteien grundrechtskonkretisierende und -abgrenzende Funktionen übertragen. Sie regelten dann eine Materie, die vom staatlichen Gesetzgeber sehr behutsam ausgegrenzt wurde und die ihm auch nur in dem durch die Einrichtungsgarantie begrenzten Umfang zur Disposition steht. Eine solche Normsetzungsbefugnis der Tarifparteien könnte also die Gestaltungsziele des § 118 BetrVG unterlaufen oder beiseiteschieben. Das kann nicht die Aufgabe der Tarifparteien sein. Ein zweiter Gedanke stützt dasselbe Ergebnis: Der Betriebsrat hat im Bereich der Betriebsverfassung ein gesetzlich verankertes (§ 3 Abs. 1 BetrVG) Repräsentationsmonopol für Arbeitnehmerinteressen. Die tariflich normierten Redaktionsausschüsse wären Konkurrenzorgane zum Betriebsrat. Das gilt erst recht dann, wenn sie, wie bei der Kompetenzabgrenzung vorgesehen, Mitbestimmungsrechte erhalten sollen, die dem Betriebsrat völlig versagt sind, z. B. die Mitbestimmung über Tendenzänderungen oder bei der Bestellung des Chefredakteurs. Es kann hier offenbleiben, ob der Gesetzgeber so etwas regeln könnte, ohne gegen die Tendenzschutzgarantie als Bestandteil der Pressefreiheit zu verstoßen. Die Tarifparteien jedenfalls sind nicht befugt, den weitgehenden Mitbestimmungsausschluß des Betriebsrats in § 118 BetrVG durch tariflich normierte tiefgreifende Mitbestimmungsrechte von Redaktionsausschüssen in das Gegenteil des gesetzlichen Normzweckes zu verkehren. Auch das Argument der "Freiwilligkeit" kann, wie früher dargetan, beim Verbandstarif diese Bedenken nicht ausräumen. § 118 BetrVG ist daher ebenfalls - wie § 3 Abs. 1 BetrVG - eine zwingende gesetzliche Schranke gegenüber tariflich normierten Redaktionsausschüssen mit wirtschaftlichen und personellen Mitbestimmungsrechten.
111. Redaktionsausschüsse und leitende Angestellte(§ 5 Abs. 3 BetrVG) Der Entwurf eines Tarifvertrages zur Kompetenzabgrenzung sieht vor, daß ein aus bis zu sieben Mitgliedern bestehender Redaktionsausschuß gebildet wird, dem der Betriebsratsvorsitzende und sein Stellvertreter kraft Amtes angehören sollen (§ 5 Ziff. 1 KTV)1 40 • Der ansprüche des Betriebsrats gesetzlich regeln. Die Kernbereichsgarantie läßt dem Gesetzgeber durchaus Gestaltungsspielraum. Vgl. zu diesem Fragenkomplex auch Lerche, Gutachten, S. 50 f. 140 Zu den §§ des KTV vgl. Fn. 122. In der Mitgliedschaft von zwei Betriebsratsmitgliedern "kraft Amtes" wird die betriebsverfassungsrechtliche Intention und Qualität dieses Gremiums nochmals deutlich. Schon deshalb verstößt seine tarifliche Errichtung gegen das Betriebsverfassungsgesetz, soweit ihm Mitbestimmungsrechte übertragen werden sollen; vgl. oben C. I.
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C. Die Regelungsbefugnisse der Tarifparteien nach dem BetrVG
Ausschuß soll von der Redaktionsversammlung gewählt werden (§ 5 Ziff. 2 KTV). Ihr sollen alle Redaktionsmitglieder angehören, auch die Chefredakteure und Ressortleiter (§ 5 Ziff. 1, 3, 5 KTV). Dem so zusammengesetzen Redaktionsausschuß sollen dann nach dem Entwurf einschneidende publizistische, wirtschaftliche und personelle Mitbestimmungsrechte zustehen (§ 5 Ziff. 6; §§ 6 und 7 KTV). Eine solche Regelung verstößt gegen zwingendes Betriebsverfassungsrecht, weil die Sonderstellung der leitenden Angestellten nach § 5 Abs. 3 BetrVG nicht beachtet wird. Der Chefredakteur ist regelmäßig bei allen Zeitungen leitender Angestellter i. S. des Betriebsverfassungsgesetzes. Bei vielen Zeitungen trifft das auch für die Ressortleiter zu. Jede Mitbestimmungsregelung, die ja von einer Repräsentation der Arbeitnehmerinteressen gegenüber dem Arbeitgeber ausgeht, hat das zu berücksichtigen. Nach dem Entwurf würden leitende Angestellte des jeweiligen Presseunternehmens Mitbestimmungsbefugnisse in einer Linie auf der Seite der übrigen Redakteure (Arbeitnehmer) wahrnehmen, die unter das Betriebsverfassungsgesetz fallen. Diese Problematik, die in der Rolle des Chefredakteurs besonders deutlich wird, ist von den Autoren des Entwurfs nicht erkannt oder unzutreffend bewertet worden. Den leitenden Angestellten ist die Bildung von Sondervertretungen zur Wahrung ihrer eigenen, gruppenspezifischen Interessen nicht verwehrt1 41 • Das ist inzwischen durch eine noch unveröffentlichte Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts bestätigt worden. Dabei bleibt aber die enge, vertraglich fixierte und vom Betriebsverfassungsgesetz (§ 5 Abs. 3) anerkannte Zuordnung, ja Teilidentität von Unternehmensleitung und leitenden Angestellten zu beachten. Sie läßt eine nicht auf die eigene Gruppe bezogene "Mitbestimmung" dieses Personenkreises, also eine Beteiligung an Mitbestimmungsorganen der übrigen Arbeitnehmer mit wirtschaftlichen, publizistischen und personellen Mitbestimmungsrechten, nicht zu. Schwierigkeiten entstehen besonders, wenn der Chefredakteur zugleich Mitglied des Redaktionsrates sein soll. Der Chefredakteur hat nämlich regelmäßig i. w. die Arbeitgeberfunktionen in der Redaktionsarbeit wahrzunehmen und wäre gleichzeitig in die Arbeitnehmersolidarität eines Redaktionsrates - und sei es auch nur durch sein aktives Wahlrecht - eingebunden. Das stünde zu seiner arbeitsvertragliehen Aufgabe wie zu seiner unternehmensrechtlichen Funktion in einem unlösbaren Widerspruch. Was am Beispiel des Chefredakteurs besonders augenfällig wird, gilt gleichermaßen für alle leitenden Angestellten in der Redaktiont42. 141 Vgl. dazu Rüthers, BB 1972, 1105 (1107 ff.); ders., Anm. zu LAG Hamm in EzA § 5 BetrVG 1972 Nr. 6. 142 Vgl. insoweit eingehend Rüthers, DB 1972, 2471 (2474) m. Nachw.
IV. Zusammenfassung
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Daraus folgt die Nichtregelbarkeit einer Änderung der prinzipiellen Rechtsstellung der leitenden Angestellten in der Betriebsverfassung durch die Tarifparteien. § 5 Abs. 3 BetrVG ist insoweit zwingendes Recht, das nicht durch Tarifverträge verdrängt werden kann. IV. Zusammenfassung 1. Die Tarifparteien können Mitbestimmungsrechte für Redaktionsausschüsse nicht schaffen, weil die Organisation der Arbeitnehmerrepräsentation im Betriebsverfassungsgesetz abschließend (§ 3 Abs. 1 BetrVG) geregelt ist. Für ein "aliud" zum Betriebsverfassungsrecht fehlt ihnen jede Regelungsbefugnis (Art. 9 Abs. 3 GG m. § 1 Abs. 1 TVG).
2. Der Tendenzschutz des§ 118 BetrVG verbietet tarifliche Regelungen, die anderen Organen Mitbestimmungsrechte einräumen, welche dem Betriebsrat versagt sind. Eine solche Regelung würde darüber hinaus gegen das Repräsentationsmonopol des Betriebsrats verstoßen (oben 1.). 3. Die Einbeziehung von leitenden Angestellten (Chefredakteure, Ressortleiter) in tariflich geschaffene Mitbestimmungsorgane anderer Arbeitnehmergruppen würde gegen zwingendes Recht (§ 5 Abs. 3 BetrVG) verstoßen. Der notwendige und gegnerfreie Entscheidungsspielraum der Unternehmensleitung würde dadurch beeinträchtigt.
D. Die tarifliche Erweiterung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates in Presseunternehmen Nach § 1 Abs. 1 TVG können die Tarifvertragsparteien betriebliche und betriebsverfassungsgesetzliche Fragen regeln. Das soll nach dem Tarifvertragsentwurf zur Mitbestimmung des Betriebsrates geschehen. Darin ist für bestimmte Abteilungen ein völliger Verzicht auf jeden Tendenzschutz vorgesehen (§ 2). Im Redaktionsbereich soll eine erhebliche Erweiterung der Mitbestimmung der Betriebsräte in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Angelegenheiten vereinbart werden (§§ 3, 5, 7). Das bedeutet der Sache nach eine tarifliche Abänderung des Betriebsverfassungsgesetzes i. S. eines Teilverzichts der tarifunterworfenen Verleger auf den gesetzlichen Tendenzschutz des§ 118 BetrVG. I. Die Zulässigkeit tariflicher Abänderungen betriebsverfassungsgesetzlicher Vorschriften 1. Die erste Frage lautet: "Können die vom Betriebsverfassungsgesetz dem Betriebsrat zugewiesenen oder - wie hier - nicht zugewiesenen Mitbestimmungsrechte durch Tarifvertrag erweitert oder begründet werden?" Das ist bis heute äußerst umstritten. Schon unter dem Betriebsverfassungsgesetz 1952 gingen die Meinungen dazu auseinander143.
Die Entstehungsgeschichte des neuen Gesetzes hilft bei der Entscheidung wenig. Der Referentenentwurf sah zwar in§ 3 Abs.l Ziff. 3 BetrVG eine Öffnungsklausel für tarifliche Erweiterungen der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates vor144, die nicht ins Gesetz übernommen wurde. Aber Vertreter der gegensätzlichen Auffassungen werten die Streichung der Klausel unterschiedlich145. Immerhin gibt die Streichung eher ein Indiz für einen abschließenden Regelungswillen des Gesetzes. Der Hinweis auf § 2 Abs. 3 BetrVG146 , wonach die Aufgaben der Koali143 Umfangreiche Nachweise zum gesamten Streitstand bei Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl., 1973, § 2 Rdn. 83. tu RdA 1970, 357. 145 Einerseits Buchner, Die Aktiengesellschaft 1971, 139; Dietz I Richardi, § 2 Rdn. 84; andererseits Lichtenstein, Der Betriebsrat 1971, 87; Gnade I Kehrmann I Schneider, BetrVG 1972, § 3 Rdn. 1. 148 So Fitting I Auffarth I Kaiser, BetrVG, 11. Aufl., 1974, § 1 Rdn. 46.
I. Die Zulässigkeit tariflicher Abänderungen
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tionen, "insbesondere die Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder", durch das Betriebsverfassungsgesetz nicht berührt werden, ist ebenfalls wenig hilfreich. Bei betriebsverfassungsrechtlichen Fragen regeln die Koalitionen nämlich gerade nicht nur die Interessen ihrer Mitglieder, sondern zwingend auch die der Außenseiter auf der Arbeitnehmerseite. Die Berufung der Tarifvertragsparteien auf Art. 9 Abs. 3 GG und § 2 BetrVG ist dadurch eingeschränkt. Ferner enthält der Schluß aus§ 2 Abs. 3 BetrVG eine petitio principii: Wenn das Betriebsverfassungsgesetz die Mitbestimmung abschließend regeln wollte und diese Möglichkeit zwingender Vorschriften in diesem Gesetz schließt § 2 BetrVG sicher nicht aus - , dann führt die Berufung auf § 2 BetrVG zur Verfehlung des Gesetzeszweckes. Anders ausgedrückt: Träfe das Argument aus § 2 Abs. 3 BetrVG zu, dann müßte jede Vorschrift des Betriebsverfassungsgesetzes tarifdispositiv i. S. einer Erweiterung der Mitbestimmungsrechte sein. Es wird also inzident die These aufgestellt, das Betriebsverfassungsgesetz enthalte in Mitbestimmungsfragen nicht eine einzige zweiseitig zwingende Vorschrift. Diese These steht im Widerspruch zu der Absicht des Gesetzes, die Unternehmerische Entscheidungsfreiheit in materiell wirtschaftlichen Angelegenheiten zu wahren. Diesegesetzgeberische Intention wird durch die Beratungen des Gesetzes im Bundestag eindeutig belegt. Alle politischen Parteien waren sich in dieser Zielsetzung einig147 • Eine uneingeschränkte tarifliche Erweiterung der Mitbestimmung in materiellwirtschaftlichen Angelegenheiten würde dagegen den Betriebsrat zum "Mitunternehmer" machen können und damit die vom Gesetz zwingend gewollte Rollenbegrenzung des Betriebsrats auf die Vertretung von Arbeitnehmerinteressen beseitigen. Zu den materiell wirtschaftlichen Angelegenheiten gehören auch solche, die das Gesetz fälschlich als "soziale" (§ 87 Abs. 1 Ziff. 3, 10, 11 BetrVG) oder "personelle" (§§ 92 bis 98 BetrVG) 148 etikettiert. In diesen Bereichen verstieße daher jede tarifliche Erweiterung der Mitbestimmungsrechte gegen den erkennbaren Gesetzeszweck, eine verbindliche Grenzlinie zwischen der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit und den sozialstaatlich begründeten Mitbestimmungsansprüchen zu ziehen149• Ein weiteres Argument für die Auffassung, daß das Betriebsverfassungsgesetz die Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats zweiseitig Eingehende Nachweise dazu bei Rüthers, ZfA 1973, 399 (418 f.). Die "Allgemeinen personellen Angelegenheiten" waren im Referentenentwurf zum Betriebsverfassungsgesetz noch zutreffend als "personalwirtschaftHche" Angelegenheiten bezeichnet. 149 Zum Betriebsverfassungsgesetz 1952 vgl. zutreffend Beuthien, JurA 1970, 130 (138 ff.); zum neueren Diskussionsstand: Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl., 1973, § 2 Rdn. 82 ff.; vor§ 87 Rdn. 8 ff.; § 99 Rdn. 137; § 102 Rdn. 126; § 111 Rdn. 14. 147
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D. Erweiterung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates
zwingend regele, also den Tarifparteien entziehe, ist die Frage der Arbeitskampffreiheit. Wären die Mitbestimmungsrechte des Betriebsverfassungsgesetzes tarifdispositiv, so würde im Hinblick auf die Vielfalt der möglichen tariflichen Erweiterungsforderungen eine kaikulierbare Friedensphase nach dem Abschluß von Tarifverträgen illusorisch. Es könnten zu jedem Zeitpunkt beliebige neue Tarifkonflikte über Einzelfragen der Mitbestimmung erhoben und durch Arbeitskampf erzwungen werden150• Das Tarifvertragssystem könnte so seiner temporär friedensstiftenden Wirkung beraubt und damit, auf Dauer gesehen, funktionsunfähig werden. Um dem zu entgehen, müßte man Tarifverträge zur Erweiterung der Mitbestimmung als nicht erstreikbar, also als freiwillig deklarieren151 • Gegen eine tarifliche Erweiterung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates spricht schließlich der Zweck des Betriebsverfassungsgesetzes, eine einheitliche Organisation der Betriebsverfassung und der von ihr ausgehenden Einflüsse auf die Unternehmensverfassung zu bewirken. Dem einzelnen Arbeitgeber oder Unternehmen mag es freistehen, im Rahmen der geltenden Rechtsordnung dem einzelnen Betriebsrat mehr Mitbestimmungsrechte einzuräumen als diesem nach dem Betriebsverfassungsgesetz zustehen. Es ist jedoch etwas qualitativ anderes, wenn die (Verbands-)Tarifparteien mit normativer Wirkung eine sozialgestaltende Entscheidung des Gesetzgebers zu durchbrechen versuchen und damit den Ordnungszweck einer einheitlichen Organisation dieses Sozialbereichs vereiteln. Die daraus folgende Einschränkung der Regelungsbefugnis der Tarifparteien ist mit der verfassungsgesetzlich geschützten Betätigungsfreiheit der Koalitionen152 vereinbar. Den Koalitionen dürfen solche Schranken ihrer Betätigung - auch in der Tarifautonomie - gezogen werden, die zum Schutze anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind. Die einheitliche Organisation der Betriebsverfassung und der Mitbestimmung des Betriebsrates ist ein schutzwürdiges Gut153• Es kann nur gesichert werden, wenn der Umfang der Mitbestimmungsrechte des Betriebsverfassungsgesetzes zweiseitig zwingend geregelt, also den Tarifparteien entzogen ist. Differenzierungen nach einzelnen Mitbestimmungsmaterien können sich nur insoweit ergeben, als der Betriebsrat vom Gesetz im sozialen Bereich eine unbeschränkte, im personellen und wirtschaftlichen Bereich eine weit gefaßte funktionelle Zuständigkeit zugewiesen erhält. Soweit die Tarifparteien hier tarifliche Inhaltsbestimmungen für die 1so Gnade I Kehrmann I Schneider, BetrVG, 1972, § 3 Rdn. 1; a. A. Brecht, BetrVG, § 1 Rdn. 29. 151 Vgl. dazu eingehend Beuthien, JurA 1970, 130 (140 ff.). 152 BVerfGE 28, 295 (306). 153 Nachw. bei Dietz I Richardi, § 2 Rdn. 79 ff.
II. Der tarifliche Verzicht auf den gesetzlichen Tendenzschutz
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Arbeitsverhältnisse regeln, können sie dabei auch eine Beteiligung des Betriebsrats vereinbaren154• Diese Beteiligungsrechte müssen sich aber im Rahmen der zwingenden Vorschriften der §§ 87 bis 113 BetrVG halten. Die Tarifvertragsparteien können also nicht die gesetzlichen Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates verstärken oder auf nicht im Gesetz geregelte Materien erweitern155 •
II. Der tarifliche Verzicht auf den gesetzlichen Tendenzschutz Folgt man der unter I. entwickelten Auffassung vom zwingenden Charakter der Mitbestimmungsvorschriften, so ist damit auch die Zulässigkeit tariflicher Verzichte auf den Tendenzschutz des § 118 BetrVG verneint, der Mitbestimmungsbeschränkungen für bestimmte Betriebe und Unternehmen regelt. Diese Regelung ist dann erst recht zwingend158, da es sich um eine Spezialvorschrift zur Einschränkung an sich bestehender gesetzlicher Mitbestimmungsrechte handelt. Die normative Beseitigung spezieller gesetzlicher Mitbestimmungsschranken kann aus dieser Sicht nicht den Tarifparteien überlassen sein. Tarifliche Verzichtserklärungen sind nichtig. Im Sinne einer HUfsbegründung ist jedoch auf die Gegenstimmen in der Literatur einzugehen, die einen tariflichen Tendenzverzicht für zulässig halten157• Die Frage ist bisher überwiegend im Hinblick darauf erörtert worden, ob zugunsten von Redaktionsausschüssen ein Tendenzschutzverzicht tariflich vereinbart werden könne158• Ausgangspunkt hierfür ist die zutreffende Erwägung, daß dem einzelnen Verleger ein individueller Tendenzschutzverzicht wegen seiner Privatautonomie freistehe. Bedeutsam ist jedoch zunächst die Unterscheidung nach der Form der Verzichtserklärung. Dem einzelnen Verleger steht es frei, dem Betriebsrat mehr Auskünfte, Beratungsmöglichkeiten und Mitsprache bei Entscheidungen zu gewähren, als er ihm nach§ 118 BetrVG geben muß. 1S4 H. M., vgl. Fitting I Auffarth I Kaiser, BetrVG, 11. Aufl., 1974, § 1 Rdn. 47 bis 47 b; Dietz I Richardi, BetrVG, 5. Aufl., 1973, § 2 Rdn. 86. Iss Zutreffend und mit Nachweisen Dietz I Richardi, a.a.O., § 2 Rdn. 87. Iss Mayer-Maly, BB 1973,761 (766 f.); Rüthers, DB 1972, 2472 (2474). 1S7 Hanau, BB 1973,901 (908); lhlefeld, AfP 1973, 516f.; G. Müller (Wem das Grundgesetz die Pressefreiheit anvertraut hat, Broschüre der F AZ, 1973, S. 17.) kann für diese Meinung nicht angeführt werden, da er nur generell von der Verzichtsbefugnis des einzelnen Verlegers, nicht aber von einer tariflichen Regelung des Tendenzverzichts spricht. tss Dafür treten ein: Neumann-Duesberg, BB 1970, 1054; Schwerdtner, BB 1971, 837; ders., JR 1972, 357 (360); a. A. Mayer-Maly, AfP 1969, 881; BB 1973, 766ff.; Rüthers, DB 1972, 2472 (2474); ders., Sitzungsbericht N des 49. DJT, S. N 58.
4 Rüthers
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D. Erweiterung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates
Auch eine individualrechtliche (obligatorische) Verpflichtung zu solchem verlegerischen Verhalten ist im Rahmen der individuellen Privatautonomie bedenkenfrei1 59• Es ist jedoch etwas qualitativ anderes, ob auf den gesetzlichen Tendenzschutz individualrechtlich vom einzelnen Verleger verzichtet wird oder ob die gesetzliche Schutzvorschrift durch einen Tarifvertrag normativ ganz oder teilweise aufgehoben wird. Bei der tariflichen Beseitigung des Tendenzschutzes geht es nämlich um die von der reinen Verzichtsproblematik zu trennende Frage, ob die Tarifparteien befugt sind, gesetzliche Schutzvorschriften der staatlichen Gesetzgebung - hier den Tendenzschutz der Presseunternehmen - ganz oder teilweise aufzuheben. Das ist zu verneinen. Der Ausschluß des Betriebsrates von einem Teil der betriebsverfassungsrechtlichen Mitbestimmung in Tendenzunternehmen ist für die Tarifparteien zwingendes Recht. Das folgt zwar nicht in allen Einzelfragen der gesetzlich ausgeschlossenen Mitbestimmungsbefugnis aus dem Verfassungsbezug des § 118 BetrVG zu Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Mit der Pressefreiheit wären Informations- und Anhörungsrechte des Betriebsrates und der Arbeitnehmer, wäre auch die Bildung eines Wirtschaftsausschusses in Presseunternehmen m. E. vereinbar160• Der Gesetzgeber hat in § 118 BetrVG in Anlehnung an die bereits in der Weimarer Zeit entwickelten Vorstellungen anders entschieden. Das Gesetz gewährt damit den Tendenzunternehmen eine besonders geschützte Rechtsposition. Ob man diese Regelung, d. h. die weitgehende Einschränkung der Mitbestimmung bis zur Ausschließung aller Informationsrechte der Betriebsräte in wirtschaftlichen Angelegenheiten für zweckmäßig hält, ist für die Frage nach dem zwingenden Charakter ohne Belang. Entscheidend ist allein, welchen Stellenwert das Betriebsverfassungsgesetz dem Mitbestimmungsausschluß in § 118 BetrVG gibt. Es geht bei dieser Vorschrift um die Konkretisierung grundrechtlich geschützter Rechtspositionen mit gesellschaftsgestaltender Wirkung. In der amtlichen Begründung wird als Motiv genannt, daß mit dieser Fassung "eine ausgewogene Regelung zwischen dem Sozialstaatsprinzip und den Freiheitsrechten der Tendenzträger gefunden werden" solle161 • Nimmt man hinzu, daß das Gesetz für die Presseunternehmen auf das Grundrecht 159 Insoweit zutreffend Hanau, BB 1973, 908; Schwerdtner, JR 1972, 357 (360); Frey, AuR 1972, 161, 168; das allein meint wohl auch G. Müller, Wem das Grundgesetz die Pressefreiheit anvertraut hat, 1973, S. 17. 160 Vgl. Rüthers, DB 1972, 2471 (2477); ders., Sitzungsbericht N zum 49. DJT, 1972, S. N 53 (54). Ob der umfassende Katalog der wirtschaftlichen Angelegenheiten nach § 106 Abs. 3 BetrVG eine pressespezifische Beschränkung erfahren müßte, kann hier dahinstehen. Diese Frage wäre aber sorgfältig zu prüfen, wenn es zur Bildung von Wirschaftsausschüssen in Presseunternehmen kommen würde. 161 Zu Bundestags-Drucksache VI/2729, S. 17.
III. Die Bindung der Tarifparteien an Art. 5 Abs. 2 GG
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aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erstmals im Wortlaut der Vorschrift Bezug nimmt, so wird damit der Wille zu einer abschließenden normativen Regelung dieses Komplexes, der zudem im Gesetzgebungsverfahren ausführlich erörtert worden war, hinreichend deutlich. Das Auslegungsergebnis wird bestätigt durch den Schutzzweck der Vorschrift sowie durch die Erwägung, daß eine gesetzliche Abgrenzung von verfassungsgesetzlich geschützten Rechtspositionen, die der Gesetzgeber selbst als "ausgewogen" bezeichnet, nicht von demselben Gesetzgeber zur Disposition der Tarifparteien gestellt werden sollte. 111. Die Bindung der Tarifparteien an Art. 5 Abs. 2 GG
Soweit man entgegen der hier vertretenen Auffassung gleichwohl eine tarifliche Regelung pressebezogener Mitbestimmungsrechte für zulässig hält, ergibt sich eine Schranke solcher Tarifregelungen aus Art. 5 Abs. 2 GG. Danach steht das Grundrecht der Pressefreiheit unter dem Schrankenvorbehalt der "allgemeinen Gesetze". Eine Einschränkung, "Harmonisierung" oder "Kompetenzverteilung" der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG kann also nur durch Rechtsnormen vorgenommen werden, die als "allgemeine Gesetze" i. S. von Art. 5 Abs. 2 GG anzusehen sind. Unterstellt man weiter, daß auch Tarifnormen zu betriebsverfassungsrechtlichen Fragen als "allgemeine Gesetze" eingestuft werden können, so ist zu prüfen, ob dies auch für solche Tarifverträge gelten kann, die gerade darauf gerichtet sind, eine vom Betriebsverfassungsgesetz abweichende "Sonderbetriebsverfassung für Presseunternehmen" schaffen zu wollen. Da dieses Problem nach der hier vertretenen Auffassung nicht entsteht, braucht die Antwort nur skizziert zu werden. Die Tarifparteien sind bei ihrer Normsetzung an die Grundrechte gebunden162 • Sie können also nicht weiter in den grundrechtliehen Schutzbereich eingreifen und Funktions- oder Kompetenzabgrenzungen treffen als der staatliche Gesetzgeber. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit solcher gesetzlichen Regelungen unter dem Gesichtspunkt des Schrankenvorbehaltes in Art. 5 Abs. 2 GG hat W. Weber eingehend untersuchtl 63 • Die Bedenken, die er gegen eine spezialgesetzliche Rege1 6 2 H . M. BAGE 4, 240 ff. (252) st. Rspr.; Hueck I Nipperdey, Lehrbuch II 1, 7. Aufl., S. 351 f., 373 ff.; Krüger, Gutachten zum 46. DJT, 1966, S. 36; Biedenkopf, Grenzen der Tarifautonomie, 1964, S. 70 (73 f.); Gamillscheg, AcP 164, 385 (399 ff.); Misera, Tarifmacht und Individualbereich, 1969, S. 60 ff.; Sieg, AcP 151, 246 (253 f.); vgl. im Ergebnis ähnlich Schotz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 369 ff. 163 Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, 1973, S. 46 ff.; ebenso Bettermann, Sitzungsbericht N zum 49. DJT, 1972, S. N 175 (178 f.); vgl. ferner H. Schneider, Verfassungsgesetzliche Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Pressewesens, 1971, S. 54 ff.
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D. Erweiterung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates
lung der sog. "inneren Pressefreiheit" vorträgt, gelten, soweit man ihnen folgt, unmittelbar gegenüber tariflichen Regelungsversuchen derselben Materie.
IV. Zusammenfassung 1. Die Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats nach dem Betriebsver-
fassungsgesetz können nicht durch Tarifvertrag verstärkt oder auf andere, als die im Gesetz genannten Materien erweitert werden.
2. Zulässig sind tarifliche Regelungen über den Inhalt der Arbeitsverhältnisse, die eine Beteiligung des Betriebsrates im Rahmen seiner funktionellen Zuständigkeiten vorsehen. 3. Der zweiseitig zwingende Charakter des § 118 BetrVG schließt eine tarifliche Erweiterung der gesetzlich eingeschränkten Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates - also einen tariflichen Verzicht auf den gesetzlichen Tendenzschutz- aus.
E. Die Zulässigkeit von Streiks I. Streiks nur für tariflich regelbare Forderungen der Redakteure als Arbeitnehmer Nach der hier vertretenen Auffassung sind tarifliche Regelungen zum Schutz individualrechtlicher Interessen der Redakteure als Arbeitnehmer unbedenklich164 • Nach dem geltenden Arbeitskampfrecht sind nur solche Arbeitskämpfe rechtlich zulässig, mit denen tariflich regelbare Ziele verfolgt werden165 • Tarifliche Regelungen zur Verstärkung oder Erweiterung von Mitbestimmungsrechten, die im Betriebsverfassungsgesetz geregelt sind, scheitern nach den bisherigen Überlegungen an der fehlenden Regelungsbefugnis der Tarifparteien. Sie können weder Mitbestimmungsrechte für Redaktionsausschüsse tariflich schaffen186 noch den gesetzlichen Tendenzschutz für Presseunternehmen durch einen Tarifvertrag aufheben, in dem sie den Betriebsräten gesetzlich ausgeschlossene Mitbestimmungsrechte einräumen167• Damit ist zugleich die Frage der Zulässigkeit von Streiks für solche Regelungsziele geklärt. Streiks um eine Erweiterung der Mitbestimmung in Presseunternehmen sind unzulässig. II. Streiks für betriebsverfassungsrechtliche Regelungsziele Die tarifliche Regelung von Mitbestimmungsrechten für Redaktionsausschüsse oder Betriebsräte in Presseunternehmen bedeutet eine Regelung von betriebsverfassungsrechtlichen Fragen i. S. von § 1 Abs. 1 TVG168• Arbeitskämpfe für betriebsverfassungsrechtliche Regelungsziele der Tarifparteien machen, auch wenn man der hier vertretenen Ansicht über die Unzulässigkeit solcher Tarifverträge nicht folgt, besondere Überlegungen erforderlich. Generell gilt der Satz, daß alles, was tariflich regelbar ist, auch das Ziel eines zulässigen Arbeitskampfes sein kann169• Bei Tarifverträgen Vgl. oben B. IV. H. M. BAG AP Nr. 43 zu Art. 9 GG Arbeitskampf in EzA Art. 9 GG Nr.6. m Vgl. oben C. 167 Vgl. oben D. 1 68 Vgl. oben B. II. und 111., C. und D. 169 Hueck I Nipperdey, Lehrbuch II 1, 7. Aufl., S. 305 f.; Brox I Rii.thers, Arbeitskampfrecht, S. 132 ff.; Nikisch, RdA 1964, 307. 164 165
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E. Die Zulässigkeit von Streiks
über betriebsverfassungsrechtliche Fragen ist im Tarifvertragsgesetz eine besondere gesetzliche Ermächtigung vorgesehen (§ 3 Abs. 2 TVG). Danach regeln die Tarifvertragsparteien solche Fragen auch für nichtorganisierte Arbeitnehmer, die in Betrieben tarifgebundener Arbeitgeber beschäftigt sind, mit normativer Wirkung. Die Tarifvertragsparteien üben also hier nicht nur die verfassungsgeschützte Repräsentationsfunktion für ihre Mitglieder aus. Sie gestalten kraft besonderer gesetzlicher Ermächtigung auch die Rechtsstellung von Außenseitern mit der normativen Wirkung von Tarifverträgen. Man hat daraus den naheliegenden Schluß gezogen170, daß die Tarifparteien bei der Normierung betriebsverfassungsrechtlicher Fragen (§§ 1, 3 Abs. 2 TVG) denselben rechtlichen Bindungen unterliegen, wie die Betriebsparteien, weil sie in diesem Bereich kraft gesetzlicher Ermächtigung die Regelungsbefugnis der Betriebsparteien (Arbeitgeber und Betriebsrat) wahrnehmen. Folgt man dieser Ansicht, so gilt für Tarifverträge über betriebsverfassungsrechtliche Fragen das betriebsverfassungsgesetzliche Arbeitskampfverbot (§ 74 Abs. 2 BetrVG) in bestimmten Umfang auch für die Tarifparteien171 • Anderenfalls könnte eine Gewerkschaft versucht sein, Regelungen, die sich im Betrieb individualrechtlich oder über eine Betriebsvereinbarung nicht durchsetzen lassen, durch Umgehung des betrieblichen Arbeitskampfverbotes in der Form eines Firmentarifvertrages zu erstreiken. Mindestens insoweit wird man auch die Tarifparteien an das Arbeitskampfverbot des § 74 Abs. 2 BetrVG in b etriebsverfassungsrechtlichen Fragen über den Wortlaut der Vorschrift hinaus binden müssen. Anderenfalls würde man die konkrete Betriebsverfassung jedes einzelnen Unternehmens der tariflichen Umgestaltung unter dem Druck von Streik aussetzen. Dabei würden die Außenseiter der Arbeitnehmer der Normwirkung streikmäßig erzwungener Tarifregeln unterworfen, ohne auf den Streikentschluß Einfluß zu haben 172 • Die h . L . zu dieser Frage ist nicht ganz eindeutig festzustellen173• Die besseren Argumente sprechen wohl für eine Ausdehnung des betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitskampfverbotes bei der Regelung betrieblicher und betriebsverfassungsrechtlicher Fragen, soweit die Tarifparteien hier Regelungsbefugnisse der Betriebsparteien wahrnehmen. Ansonsten könnte der Arbeitskampf außerhalb der Betätigungsgaran170 Biedenkopf, Grenzen der Tarifautonomie, 1964, S. 310 f.; Beuthien, JurA 1970, 130 (140 ff.). 171 Biedenkopf, a.a.O., S. 310 f. 172 So Beuthien, JurA 1970, 130 (141 f.); Biedenkopf, a.a.O., S. 310 ff. 173 Vgl. etwa die nicht ganz präzisen Aussagen bei Hueck I Nipperdey, Lehrbuch II 2, 7. Aufl. 1970, S. 985 m. Fn. 16 und 17 gegenüber S. 1013 mit Fn. 41.
IV. Zusammenfassung
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tie des Art. 9 Abs. 3 GG zur Umgestaltung der gesetzlichen Betriebsverfassung und zur Normierung der Rechtsverhältnisse von Außenseitern eingesetzt werden174• Der Arbeitskampf ist demnach bei dieser Regelungsmaterie kein zulässiges GestaltungsmitteL 111. Streiks zur Erzwingung eines tariflichen Verzichts auf den gesetzlichen Tendenzschutz
Hier gelten alle unter II. dargelegten Einwände und Vorbehalte gegen die Zulässigkeit von Arbeitskämpfen. Hilfsweise ist ein weiteres Argument anzuführen. Der tarifliche Verzicht auf den gesetzlichen Tendenzschutz wird von denen, die ihn für zulässig halten, mit dem Hinweis auf die Privatautonomie der den Verzicht leistenden Unternehmen begründet175 • Entsprechend dem Grundsatz "volenti non fit iniuria" bestehe kein Bedenken gegen einen freiwilligen Verzicht der Verleger auf ihre Rechte aus § 118 BetrVG; das gelte auch für die Verzichtsform von Tarifverträgen. Unterstellt man einmal die Tragfähigkeit dieser Ausgangsthese, so kommen danach nur freiwillig abgeschlossene Tarifverträge in Betracht. Streiks mit dem Ziel, den Tendenzschutzverzicht zu erzwingen, sind auch nach dieser Auffassung nicht zulässig176• IV. Zusammenfassung
Streiks mit dem Ziel, einen tariflichen Verzicht der Verleger auf den gesetzlichen Tendenzschutz zu erzwingen, sind unter allen denkbaren Gesichtspunkten rechtswidrig, weil die Zielsetzung gegen das geltende Arbeitskampfrecht verstößt: 1. Tarifliche Regelungen zur Verstärkung oder Erweiterung von Mitbestimmungsrechten in der Betriebsverfassung sind unzulässig und deshalb nicht erstreikbar.
2. Tarifliche Regelungen betriebsverfassungsrechtlicher Fragen (§§ 1; 3 Abs. 2 TVG) sind wegen der rechtlichen Besonderheiten dieser Materie nicht erstreikbar. 3. Selbst wenn man eine tarifliche Regelbarkeit des Tendenzschutzverzichts bejaht, dürfen solche Tarifverträge nur freiwillig abgeschlossen, nicht aber durch Streiks erzwungen werden. 174
Die früher vertretene, abweichende Ansicht gebe ich insoweit auf
(Brox I Rüthers, Arbeitskampfrecht, 1965, S. 136). 176 Hanau, BB 1973, 901 (908); Schwerdtner, BB 1971, 838; ders., JR 1972, 357 (360); Frey, AuR 1972, 161 (168). 176 Hanau, BB 1973, 908; wohl auch Schwe1·dtner, JR 1972, 360 ("freiwillig").
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